Endelig rapport om den første evalueringsrunde - gensidig retshjælp i straffesager(1)

(2001/C 216/02)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

Evalueringsprocessen har vist, at evalueringsordningen i sig selv er velfungerende, og at der i processens løb er foretaget væsentlige forbedringer på såvel det praktiske som det lovgivningsmæssige plan. Medlemsstaternes myndigheder har samarbejdet fyldestgørende og positivt med evalueringsholdene. Den Europæiske Union bør fortsætte med at anvende ordningen for gensidig evaluering og sikre, at den bliver anvendt fuldt ud.

På baggrund af evalueringerne har der kunnet drages to konklusioner vedrørende omfanget af den gensidige retshjælp:

- strømmen af anmodninger om gensidig retshjælp er stigende. Samtlige medlemsstater har konstateret dette, og nogle har været henvist til at afsætte yderligere ressourcer eller finde frem til andre måder at gribe dette aspekt af den gensidige retshjælp an på

- hovedparten af strømmen af anmodninger om gensidig retshjælp vedrører samarbejdet mellem Den Europæiske Unions medlemsstater (de anslås at andrage mellem 75 % og 95 %).

Evalueringen har gjort det klart, at selv om ordningen for gensidig retshjælp er behæftet med visse mangler, er den kritik, der sædvanligvis rettes mod den for at være langsommelig, ineffektiv og uden gennemslagskraft, overdreven; generelt fungerer den gensidige retshjælp ikke så ringe, som den har ry for. Hvad narkotikaområdet eller alvorlige forbrydelser efter den almindelige straffelovgivning angår, mener det store flertal af de embedsmænd, som medvirkede ved evalueringen, at ordningen for gensidig retshjælp fungerer effektivt og til embedsmændenes tilfredshed. Endvidere er de personer, der beskæftiger sig med gensidig retshjælp, ansvarsbevidste og pligtopfyldende embedsmænd, der bestræber sig på at bistå de udenlandske myndigheder så godt som muligt - undertiden under vanskelige materielle vilkår. Dette forhold er ikke ensbetydende med, at kritikken af den måde, hvorpå der i dag ydes gensidig retshjælp, er uberettiget, men tager i nogen grad brodden af denne kritik.

Ordningen for gensidig retshjælp kan imidlertid forbedres i mange henseender:

- de ressourcer, der er afsat i form af personale, materiel og budgetmidler, er utilstrækkelige til at imødekomme behovet og bør i højere grad tilpasses de nuværende behov

- utilstrækkelige sprogkundskaber udgør fortsat en hindring for en forbedring af den gensidige retshjælp og for den direkte kommunikation mellem de retslige myndigheder; der er et betydeligt uddannelsesbehov på dette område

- forældet praksis, meningsløst bureaukrati og komplekse hierarkiske strukturer udgør en væsentlig hæmsko; dette medfører, at fremsendelsen og udførelsen af internationale retsanmodninger forsinkes; løsningen vil være at forenkle kommunikationskanalerne og strømline procedurerne

- det er tvingende nødvendigt at uddanne specialister i gensidig retshjælp

- ophobningen af internationale og nationale regler, der skal anvendes i den samme sag, giver anledning til komplekse juridiske problemer; det er derfor afgørende, at de embedsmænd, der beskæftiger sig med gensidig retshjælp, får en grundlæggende uddannelse i anvendelsen af disse regler

- der er væsentlige uoverensstemmelser mellem medlemsstaternes anvendelse af konventionerne; der bør indføres en forbedret politik for fastlæggelse af retningslinjer (uanset hvordan de fastlægges, og uanset deres retlige status)

- anmodninger om gensidig retshjælp vedrørende lovovertrædelser, der kan kategoriseres som fiskale lovovertrædelser, giver anledning til problemer; det er ønskeligt, at der fremover rådes bod på dette forhold

- det tager undertiden længere tid at ratificere konventioner, end de rent tekniske forhold kan retfærdiggøre; hurtig ratificering er uomgængelig nødvendigt

- kravet om dobbelt strafbarhed udgør fortsat en mulig grund for at give afslag på retsanmodninger, når den foranstaltning, der anmodes om, er et tvangsindgreb; EU bør fortsætte drøftelserne af dette spørgsmål

- det bør ikke være muligt at gøre brug af appelmulighederne for at forhale en sag

- god praksis bør efterleves omhyggeligt i medlemsstaterne, og anvendelsen heraf på overvåges af det europæiske retlige netværk

- forældelsesfrister i henhold til lovgivningen i den anmodede stat bør ikke længere udgøre en hindring for udførelsen af retsanmodninger

og endelig kan man som en generel konklusion fastslå,

- at det store omfang af gensidig retshjælp inden for selve EU bør tilskynde til at gøre yderligere brug af en særlig procedure for gensidig retshjælp mellem medlemsstaterne inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, især da dette aspekt sandsynligvis vil blive af stigende betydning som følge af udvidelsen af EU.

I. INDLEDNING

I henhold til artikel 8, stk. 5, og artikel 10 i den fælles aktion af 5. december 1997(2) vedrørende indførelse af en ordning for evaluering af, hvordan de internationale forpligtelser med hensyn til bekæmpelse af organiseret kriminalitet udmøntes og efterleves i de enkelte medlemsstater, har denne rapport til formål at drage en række konklusioner på baggrund af den første evalueringsrunde, for at Rådet kan træffe de afgørelser, der påhviler det.

Den første evalueringsrunde vedrørte forsinkelser i forbindelse med gennemførelse af ordningen for gensidig retshjælp og hasteanmodninger om beslaglæggelse af formuegoder.

Denne rapport bygger på de enkelte evalueringsrapporter, interimsrapporterne samt Den Tværfaglige Gruppes drøftelser af disse rapporter. Den har ikke til formål at gentage de henstillinger, der er rettet til de enkelte medlemsstater. Den tager sigte på at belyse de væsentligste problemer, som blev indkredset under evalueringen, fastlægge god praksis, samt analysere evalueringsrunden og, hvor det er relevant, fremsætte forslag til foranstaltninger i form af henstillinger, der - alt efter omstændighederne - er rettet til enten Den Europæiske Union eller til medlemsstaterne selv. Disse henstillinger er naturligvis ikke alle lige væsentlige, og dette forhold bør tages i betragtning ved gennemlæsningen af denne rapport.

II. GENERELLE BEMÆRKNINGER

Der er rettet henstillinger til de enkelte medlemsstater i hver enkelt evalueringsrapport, men de samlede resultater af evalueringen af medlemsstaternes ordninger for gensidig retshjælp i straffesager er også af væsentlig betydning for Den Europæiske Union. De gør det bl.a. muligt at vurdere, om de problemer, der er observeret, og da ikke mindst, om den ofte hårde kritik, der i de seneste år er blevet fremført af denne samarbejdsform for at være for langsom og for ineffektiv, er velbegrundet og, i givet fald, i hvor høj grad dette er tilfældet.

Inden for de seneste fem-otte år har spørgsmålet om gensidig retshjælp været diskuteret indgående i Den Europæiske Union og dens medlemsstater. Der er fremført bemærkninger og kritik fra forskellig side, som har varieret afhængigt af, om de blev fremført af embedsmænd eller universitetsfolk. Der har også været stigende opmærksomhed om spørgsmålet i de nationale parlamenter og i Europa-Parlamentet.

I handlingsplanen af 28. april 1997 til bekæmpelse af organiseret kriminalitet, som blev tiltrådt af Det Europæiske Råd i Amsterdam, slog Gruppen på Højt Plan - der som udgangspunkt fastslog, at det retlige samarbejde burde bringes op på samme niveau som politisamarbejdet - til lyd for, at man anstillede undersøgelser og fandt frem til løsninger med henblik på at lette den gensidige retshjælp gennem oprettelse af et europæisk retligt netværk til fremme af direkte kommunikation mellem de retslige myndigheder og forbedring af de former for samarbejde, der ville kunne bidrage til at bekæmpe organiseret kriminalitet. Handlingsplanen indeholdt ligeledes et forslag om indførelse af den ordning for gensidig evaluering, som denne rapport omhandler.

Den første konklusion, der kan drages på baggrund af de femten evalueringer, er, at selv om ordningen for gensidig retshjælp ikke fungerer så perfekt og pålideligt, som mange embedsmænd forventer, fungerer den på den anden side ikke så ringe, som nogle hævder. For så vidt angår narkotikaområdet eller grove forbrydelser efter den almindelige straffelovgivning, mener det store flertal af de embedsmænd, som medvirkede ved evalueringen, at ordningen for gensidig retshjælp fungerer mere effektivt, end den har ry for. Således fremgik det klart af evalueringerne, at den påståede mangel på direkte kommunikation mellem retsmyndighederne ikke har hold i virkeligheden. Og selv om de centrale myndigheder i næsten alle tilfælde var ude af stand til at fremlægge statistiske oplysninger om, hvor mange retsanmodninger der fremsættes i henhold til konventionen fra 1990 om gennemførelse af Schengen-aftalen fra 1985 (i det følgende benævnt "Schengen-konventionen") viser evalueringerne, at den direkte kommunikation mellem de retslige myndigheder nu er almindelig praksis, og at den finder anvendelse i stigende grad. Dette forhold er ikke ensbetydende med, at kritikken af den måde, hvorpå der i dag ydes gensidig retshjælp, er uberettiget, men tager i nogen grad brodden af denne kritik. I sandhedens interesse bør det dog tilføjes, at selv om ordningen for gensidig retshjælp ikke fungerer så dårligt, som den har ry for, er der fortsat områder, som volder problemer, f.eks. skattespørgsmål og visse former for økonomisk kriminalitet.

For det andet har evalueringerne vist, at selv om de statistiske oplysninger ikke er fuldstændigt pålidelige, fremsendes hovedparten af anmodningerne om gensidig retshjælp mellem Den Europæiske Unions medlemsstater, idet andelen ligger på mellem 75 % og 95 %. Desuden vedrører næsten alle de resterende anmodninger ansøgerlande, der før eller siden vil tiltræde Den Europæiske Union. Den konklusion, der kan drages heraf, er, at samarbejdet på dette område er specifikt knyttet til Unionen i dens nuværende eller fremtidige sammensætning. Dette forhold fører så igen til den konklusion, at det for EU lønner sig at vedtage sine egne instrumenter og fortsætte med at udvikle en praksis, som er specifik for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Denne udvikling tog allerede sin begyndelse med konventionen af 29. maj 2000 om gensidig retshjælp i straffesager mellem Den Europæiske Unions medlemsstater (i det følgende benævnt "2000-konventionen"), der supplerer Europarådets konvention om gensidig retshjælp i straffesager fra 1959 (i det følgende benævnt "den europæiske konvention fra 1959"). Endvidere arbejder Gruppen vedrørende Samarbejde i Kriminalsager på grundlag af et fransk initiativ på at udvikle et andet instrument på dette område, der er koncentreret om økonomisk kriminalitet. Denne strategi bør forfølges og udbygges yderligere.

Den tredje konklusion vedrører gennemførelsen af instrumenterne. Eksperterne har noteret sig, at den grundlæggende konvention - den europæiske konvention af 1959 - fyrre år efter vedtagelsen ikke anvendes ensartet - hverken mellem medlemsstaterne indbyrdes eller i den enkelte medlemsstat. Denne mangel på konsekvens udgør et reelt problem, som der skal findes en løsning på.

Den fjerde konklusion vedrører det forhold, at forældet praksis, administrativ rutine og et bureaukratisk hierarki medvirker til yderligere at komplicere de juridiske problemer. Det er indlysende, at en forbedring af den gensidige retshjælp forudsætter, at nedarvede arbejdsmetoder tilpasses nutidens behov, og at arbejdsgangen smidiggøres.

Den femte generelle konklusion vedrører brugen af fremmedsprog. Den omstændighed, at hovedparten af retsmyndighedernes ansatte er ude af stand til at udtrykke sig korrekt og under anvendelse af juridiske udtryk på et andet sprog end deres eget, begrænser mulighederne for at anvende bestemmelserne om direkte kommunikation. Denne hindring kan kun fjernes gennem en styrket og vedvarende sprogundervisning.

Den sjette og sidste konklusion vedrører strømmen af anmodninger om gensidig retshjælp: Denne strøm er støt stigende. Samtlige medlemsstater har bemærket en generel stigning, idet forholdet dog varierer afhængigt af den enkelte stat og omstændighederne; men ét er sikkert: Tendensen går i retning af en stigning i antallet af anmodninger om gensidig retshjælp.

III. SPECIFIKKE BEMÆRKNINGER

a) Ratifikation af internationale konventioner

Som anført i det spørgeskema, der udgjorde grundlaget for evalueringen, vedrørte denne gensidig retshjælp mellem medlemsstaterne inden for rammerne af den europæiske konvention om gensidig retshjælp i straffesager fra 1959 samt tillægsprotokollen hertil fra 1978, traktaten om udlevering og gensidig retshjælp i straffesager mellem Kongeriget Belgien, Storhertugdømmet Luxembourg og Kongeriget Nederlandene fra 1962 samt tillægsprotokollen hertil fra 1974, konventionen af 1990 om gennemførelse af Schengen-aftalen fra 1985, tillige med andre relevante traktater eller samarbejdsordninger, som f.eks. konventionen af 1990 om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbart forhold (i det følgende benævnt "hvidvaskningskonventionen af 1990").

Selv om alle EU's medlemsstater har ratificeret den europæiske konvention af 1959, er der stadigvæk en medlemsstat, som ikke har ratificeret protokollen fra 1978 (om fremme af gensidig retshjælp i fiskale anliggender), og den blev først ratificeret af en anden medlemsstat i 2000. Hvidvaskningskonventionen af 1990 er ratificeret af 14 af Den Europæiske Unions medlemsstater. Bortset fra disse specifikke tilfælde noterede eksperterne sig, at det næsten altid tog lang tid (ofte mere end fem år og undertiden op til 20 år) at ratificere konventioner.

Den Europæiske Union har allerede tilkendegivet sin bekymring over, hvor lang tid der er medgået til at ratificere sådanne instrumenter. Det gjorde den i handlingsplanen til bekæmpelse af organiseret kriminalitet af 28. april 1997 (henstilling nr. 13 og 14); måldatoen blev dengang fastsat til slutningen af 1998. Den gjorde det igen i henstilling nr. 27 i dokumentet om "Forebyggelse og bekæmpelse af organiseret kriminalitet: En EU-strategi for begyndelsen af det nye årtusind"(3), hvori den fastsatte måldatoen til slutningen af 2001 med prioritet 1. I 2000-konventionen opfordres medlemsstaterne til at påbegynde ratifikationen inden den 1. januar 2001.

Evalueringerne har vist, hvor vigtigt det er, at der ikke er huller i nettet af konventioner om gensidig retshjælp, eftersom enhver manglende ratifikation kan være til hinder for eller svække den gensidige retshjælp.

Henstilling nr. 1: Rådet opfordrer indtrængende medlemsstaterne til at sørge for navnlig, og i overensstemmelse med kravene i deres forfatninger, at ratificere internationale instrumenter, der letter den gensidige retshjælp i straffesager, inden for en rimelig tid. Der bør i særlig grad lægges vægt på, at 2000-konventionen ratificeres snarest muligt. Formanden for Rådet bør skrive til sine kolleger og anmode dem om inden 1. oktober 2001 at aflægge rapport til Rådet om grundene til ikke at ratificere konventionerne. Disse rapporter vil kunne danne grundlag for en drøftelse i Rådet under det belgiske formandskab.

b) Forældelse

Evalueringerne viste, at retsmyndighederne i nogle medlemsstater har undladt at udføre en retsanmodning, hvis det så ud til, at der i henhold til den pågældende medlemsstats egen lovgivning var indtrådt forældelse for de forbrydelser, som anmodningen vedrørte. I en lov fra 1999 om internationalt retligt samarbejde bekræftede en medlemsstat princippet om, at samarbejde ikke er muligt, såfremt strafforfølgning hindres af præskriptionslove, undtagen hvis en konvention udtrykkeligt indeholder bestemmelser om det modsatte.

I den europæiske konvention fra 1959 er det ikke nogen udtrykkelig begrundelse for afslag, at den forbrydelse, som retsanmodningen vedrører, er forældet i henhold til lovgivningen i den anmodede stat. Dette er imidlertid tilfældet i den europæiske udleveringskonvention fra 1957. På dette område har medlemsstaterne gjort fremskridt. I henhold til konventionen om udlevering mellem Den Europæiske Unions medlemsstater fra 1996 kan udlevering ikke afslås med den begrundelse, at der er indtrådt forældelse med hensyn til tiltale eller fuldbyrdelse af straf i henhold til lovgivningen i den anmodede medlemsstat. Der bør sættes spørgsmålstegn ved det betimelige i at opretholde denne begrundelse for afslag i forbindelse med gensidig retshjælp.

Henstilling nr. 2: Rådet opfordrer medlemsstaterne til at gennemgå deres nationale lovgivning og praksis med henblik på at sikre, at der ikke gives afslag på en anmodning om gensidig retshjælp fra en anden medlemsstat, blot fordi den lovovertrædelse, som retsanmodningen vedrører, er omfattet af præskriptionslove i den anmodede stat.

c) Grunde til afslag

Det er fremgået af evalueringerne, at tre ud af de fire grunde til afslag, som er anført i artikel 2, litra b), i den europæiske konvention af 1959, (nemlig suverænitet, sikkerhed og de almindelige retsprincipper (ordre public)) sjældent gøres gældende som begrundelse for at afslå en retsanmodning fra en anden EU-medlemsstat. Det forholder sig anderledes med hensyn til de livsvigtige interesser. Mindst én medlemsstat henviste til livsvigtige interesser som begrundelse for, at anmodninger vedrørende ransagning eller beslaglæggelse i en bank skulle underkastes kontrol af justitsministeriet, før de blev bragt til udførelse, om end det ser ud til, at denne praksis for nylig er blevet ændret gennem en lovændring som følge af evalueringerne.

Henset til udviklingen i de internationale instrumenter er en vurdering foretaget af den udøvende magt i henhold til artikel 2, litra b), udtryk for en ensidig afgørelse med en indiskutabel politisk dimension, eftersom den vedrører beskyttelsen af en stats suverænitet. Evalueringerne viste imidlertid, at den gensidige retshjælp nu i stigende grad udvikler sig inden for retssystemets rammer, hvilket den direkte kommunikation mellem medlemsstaternes retsmyndigheder, som fastsat i Schengen-konventionen og i 2000-konventionen, der fremmes og lettes gennem det europæiske retlige netværk, vidner om. Det tvetydige forhold mellem den politiske vurdering og den gennemgang, som foretages af retsmyndighederne, er i flere af evalueringsrapporterne blevet betegnet som en årsag til forsinkelse af udførelsen af retsanmodningerne og som en kilde til uklarhed med hensyn til ansvarsfordelingen mellem ministerierne og de retslige myndigheder.

Det udkast til instrument, der for tiden behandles i Gruppen vedrørende Samarbejde i Kriminalsager, indeholder et forslag om at begrænse anvendelsen af artikel 2, litra b), i den europæiske konvention af 1959.

Rådet noterer sig, at spørgsmålet om grunde til afslag drøftes i Gruppen vedrørende Samarbejde i Kriminalsager. I den forbindelse er der stillet forslag om at begrænse anvendelsen af de grunde til afslag, der er fastsat i artikel 2, litra b), i den europæiske konvention af 1959, i forholdet mellem medlemsstaterne.

d) Opsporing af bankkonti

Indefrysning og, eventuelt, konfiskation af aktiver og formuegoder er et effektivt middel til bekæmpelse af kriminalitet, som forudsætter, at disse forinden har kunnet identificeres og opspores. Det fremgik af evalueringerne, at en række medlemsstater kun ville acceptere en anmodning om gensidig retshjælp, der indebar anvendelse af foreløbige retsmidler eller tvangsindgreb vedrørende formuegoder og aktiver, hvis disse var fuldstændigt identificeret. Men dette er netop den væsentligste hindring for kriminalitetsbekæmpelsen, eftersom identifikationen som oftest ikke er fuldstændig. Det hænder endog, at formuegodet befinder sig i tredjemands besiddelse. Evalueringsholdene bemærkede, at medlemsstaterne kun stillede begrænsede midler til rådighed for opsporingen af de aktiver, hvorom der kun forelå meget få oplysninger, og nogle medlemsstater afslog at foretage undersøgelser, som de anså for at være for bredt definerede, og som de betegnede som "fishing expeditions". Dette gælder hovedsageligt bankkonti. Eksperterne bemærkede, at embedsmændene i nogle medlemsstater mente, at sådanne retsanmodninger ville kunne udføres effektivt, hvis den anmodede medlemsstat rådede over et centralt register over alle bankkonti, og ikke var henvist til at rette henvendelse til alle landets pengeinstitutter. På den anden side skal man se i øjnene, at visse medlemsstater, der ikke råder over et centralt register over alle bankkonti, vil have vanskeligheder med at fremskaffe sådanne oplysninger.

Embedsmænd, der beskæftiger sig med dette spørgsmål, ved, at det ikke er nemt at identificere, afsløre og udpege en bankkonto, som er oprettet i en anden medlemsstat; men det hænder temmelig ofte, at de er vidende om, at den findes, uden at råde over tilstrækkelig præcise oplysninger til at kunne udpege den bank, hvor den er oprettet.

Det udkast til instrument, som for tiden drøftes i Gruppen vedrørende Samarbejde i Kriminalsager, indeholder et forslag om udlevering af en liste over de bankkonti, som en fysisk eller juridisk person har oprettet, efter anmodning fra en anden medlemsstat.

Henstilling nr. 3: Rådet noterer sig med tilfredshed, at Gruppen vedrørende Samarbejde i Kriminalsager drøfter indførelsen af en fremskyndet procedure for opsporing af fysiske eller juridiske personers bankkonti, og anmoder gruppen om så hurtigt som muligt at finde frem til passende løsninger på dette problem.

e) Fiskale lovovertrædelser

Evalueringerne viste, at spørgsmålet om fiskale lovovertrædelser stadigvæk var et så følsomt spørgsmål, at gensidig retshjælp af denne grund kunne være begrænset og langsommelig, og at man i værste fald afslog at yde gensidig retshjælp.

Eksperterne bemærkede, at 14 medlemsstater har ratificeret tillægsprotokollen af 17. marts 1978 til den europæiske konvention af 1959, idet en medlemsstat endnu ikke har ratificeret den. Endvidere opretholder mange af de medlemsstater, der har ratificeret protokollen, kravet om dobbelt strafbarhed, proportionalitet og specialitet, hvilket som oftest kommer til udtryk i form af forbehold og erklæringer til protokollen.

Denne situation er så meget mere uheldig, som visse aspekter af organiseret kriminalitet også falder inden for skatte- og afgiftsområdet, f.eks. cigaretsmugling. Det ville være beklageligt, hvis det ikke var muligt at foretage indefrysning af en bankkonto, hvor der var indsat et udbytte fra denne form for virksomhed, alene af den grund, at der var tale om en fiskal lovovertrædelse.

Det udkast til instrument, der for tiden drøftes i Gruppen vedrørende Samarbejde i Kriminalsager, indeholder en bestemmelse, hvorefter der ikke kan gives afslag på anmodninger om gensidig retshjælp med den begrundelse, at lovovertrædelsen er en fiskal lovovertrædelse.

Rådet noterer sig med tilfredshed, at der i Gruppen vedrørende Samarbejde i Kriminalsager føres drøftelser med henblik på at sikre, at anmodninger om gensidig retshjælp ikke kan afslås med den begrundelse, at lovovertrædelsen er en fiskal lovovertrædelse.

f) Dobbelt strafbarhed

Eksperterne undersøgte systematisk spørgsmålet om dobbelt strafbarhed, der undertiden fremføres som begrundelse for ikke at imødekomme anmodninger om gensidig retshjælp eller for slet ikke at fremsætte en retsanmodning. Eksperterne fandt, at dette krav antog forskellig iklædning i de forskellige medlemsstater, og blev benyttet i forskelligt omfang.

De bemærkede ikke desto mindre,

- at evalueringerne ikke førte til den konklusion, at dobbelt strafbarhed udgør en væsentlig hindring for gensidig retshjælp, eftersom de forbrydelser, som retsanmodningerne vedrørte, udgjorde alvorlige forbrydelser, for hvilke medlemsstaterne har fastsat temmelig ensartede lovbestemmelser (narkotika, voldsforbrydelser, svindel mv.)

- der er delte meninger om, hvorvidt og i hvilken udstrækning kravet volder problemer i praksis

- at praksis varierer fra land til land og endog fra domstol til domstol

- at den omstændighed, at reglen findes, afholder visse retsmyndigheder fra at fremsætte anmodninger, fordi de på forhånd ved, at deres anmodning vil blive afslået.

Ud over disse generelle bemærkninger kan der gøres visse mere specifikke iagttagelser.

Den første vedrører det forhold, at selve begrebet dobbelt strafbarhed ikke er ufravigeligt; i det omfang det findes, betragtes det altid med et vist mål af fleksibilitet, ikke som et krav om, at den strafbare handling skal være præcis den samme i henhold til den anmodende og den anmodede stats lovgivning, men ofte blot som et spørgsmål om, at handlingen skal være strafbar i begge lande (double punishability) - en holdning, der i højere grad fokuserer på handlingen end på lovgivningen. I den forstand indebærer kravet om dobbelt strafbarhed en undersøgelse af, om der i den anmodede stats lovgivning findes en lovovertrædelse af samme karakter, som gør det muligt at rejse tiltale, selv om lovovertrædelsen ikke nøjagtigt svarer til den retlige beskrivelse af den lovovertrædelse, på grundlag af hvilken retsanmodningen er fremsat.

Den anden iagttagelse er, at trods denne forskelligartede holdning, som ofte beskrives som en konkret vurdering, er dobbelt strafbarhed stadigvæk i vidt omfang en betingelse for, at retsanmodningen kan blive behandlet, og at det i hver enkelt sag skal undersøges, om denne betingelse er opfyldt, selv dette som oftest er tilfældet. Kravet udgør således ikke kun en mulig hindring for gensidig retshjælp, men kan ligeledes udgøre en yderligere tidskrævende faktor i sagsbehandlingen. Eksperterne bemærkede også, at en medlemsstat mener, at kravet om dobbelt strafbarhed går så vidt som til at tage eventuelt formildende omstændigheder i forbindelse med den lovovertrædelse, som retsanmodningen vedrører, i betragtning. En sådan indstilling indebærer en væsentlig udvidelse af de retlige kravs rækkevidde og er af en sådan karakter, at den er til hinder for ydelse af gensidig retshjælp.

En tredje iagttagelse vedrører det forhold, at dobbelt strafbarhed i mange medlemsstater udlægges forskelligt, alt efter hvilken person der behandler retsanmodningen; dette illustrerer, i hvor høj grad myndighederne i det anmodende land holdes hen i uvished. I en medlemsstat viste det sig således, at en domstol, der udførte retsanmodninger, håndhævede kravet om dobbelt strafbarhed mere konsekvent end den centrale myndighed.

For det fjerde skal det bemærkes, at kravet om dobbelt strafbarhed håndhæves mere konsekvent, når en retsanmodning vedrører et tvangsindgreb. Nu forholder det sig sådan, at ransagning og beslaglæggelse, der må betegnes som tvangsindgreb i ordets egentligste forstand, er af afgørende betydning for bekæmpelsen af organiseret kriminalitet - både med henblik på at fremskaffe bevismateriale og på at fratage de mest foretagsomme internationale forbrydere deres aktiver. Det blev dog bemærket, at en medlemsstat aldrig gør kravet om dobbelt strafbarhed gældende over for andre EU-medlemsstater, selv når der er tale om ransagning og beslaglæggelse.

Det må antages, at spørgsmålet om dobbelt strafbarhed vil trænge sig mindre på, efterhånden som den materielle strafferet harmoniseres inden for EU, om end det fremgår af evalueringerne, at kravet om dobbelt strafbarhed kan udgøre en potentiel hindring for gensidig retshjælp - i særdeleshed når der anmodes om tvangsindgreb.

Det udkast til et nyt instrument, Gruppen vedrørende Samarbejde i Kriminalsager for øjeblikket er i færd med at gennemgå, omfatter et forslag vedrørende kravet om dobbelt strafbarhed i forbindelse med retsanmodninger om ransagning og beslaglæggelse.

Henstilling nr. 4: Rådet tager til efterretning, at dobbelt strafbarhed stadig er aktuelt blandt medlemsstaterne, og anbefaler, at drøftelserne om dette spørgsmål fortsættes.

g) Procedure

Spørgsmålet om foreneligheden mellem medlemsstaternes strafferetsplejelovgivning er stadigvæk meget følsomt. Princippet er, at den anmodede stat udfører retsanmodningen under anvendelse af sin egen lovgivning. F.eks. bemærkede evalueringseksperterne, at de retslige myndigheder i en medlemsstat kunne acceptere, at en forsvarsadvokat var til stede under en afhøring, hvorimod andre retsmyndigheder i den samme medlemsstat kategorisk afviste denne mulighed under henvisning til medlemsstatens retsplejelov, der ikke indeholdt bestemmelser herom. Visse medlemsstater har allerede indført bestemmelser i deres nationale lovgivning om internationalt samarbejde, der åbner mulighed for at anvende den anmodende stats lovgivning, hvis denne anmoder herom. 2000-konventionen indeholder en bestemmelse, hvorefter den anmodede stat skal respektere de formkrav og den fremgangsmåde, som den anmodende medlemsstat udtrykkeligt angiver, medmindre de pågældende formkrav og den pågældende fremgangsmåde strider mod de grundlæggende retsprincipper i den anmodede medlemsstat.

I forbindelse med samtlige evalueringer blev der afsat tid til at undersøge de interne procedurer, som anvendes af de centrale myndigheder og andre myndigheder, der medvirker ved udførelsen af anmodninger om gensidig retshjælp. Eksperterne stødte på en forældet bureaukratisk praksis, der ikke var tilpasset det øgede behov for effektiv sagsbehandling, der er opstået med den vedholdende, væsentlige stigning i antallet af retsanmodninger. I flere medlemsstater var anklagernes arbejde vanskeliggjort af et bureaukratisk hierarki, som i vidt omfang forsinkede fremsendelsen af anmodninger om gensidig retshjælp, selv når det i henhold til de pågældende medlemsstaters lovgivning var tilladt anklagerne at udarbejde og fremsende retsanmodningerne på egen hånd. Evalueringerne viste, at forsinkelser, der måtte tilskrives en ubegrundet og langsommelig arbejdsgang, kunne udgøre flere uger eller endog måneder.

Disse administrative rutiner er ikke forenelige med ånden i bestemmelserne i Schengen-konventionen og i 2000-konventionen. Det forekommer tvingende nødvendigt, at embedshierarkiets rolle begrænses, og at de enkelte embedsmænd i højere grad får et individuelt ansvar.

Eksperterne var forbløffet over, at retsanmodningerne i flere af de evaluerede medlemsstater blev sendt ad langsommelige bureaukratiske kanaler fra den centrale myndighed til det personale, der havde ansvaret for at udføre dem. I de fleste tilfælde er begrundelsen for denne lange og langtrukne arbejdsgang behovet for kontrol. Imidlertid viste det sig, at den lange række filtre ikke sikrede en reel kontrol med udførelsen af retsanmodningerne. Den virkelige kontrol foretages enten af den centrale myndighed, når denne har modtaget retsanmodningen, eller af den retsmyndighed, der skal udføre den. For at spare kostbar tid bør ansvaret for kontrollen i sager vedrørende Den Europæiske Union overdrages til et enkelt organ, som i de fleste medlemsstater vil være den retsmyndighed, der udfører retsanmodningen.

Adskillige af de anmodninger, en medlemsstat modtager, vedrører forkyndelse af dokumenter og ikke fremskaffelse af bevismateriale i en straffesag. Selv om forkyndelse af dokumenter kan være af væsentlig betydning for modtageren eller den myndighed, der udsteder dokumenterne, kræver den ikke samme komplekse foranstaltninger fra den anmodede medlemsstats side som andre anmodninger om gensidig retshjælp. Evalueringerne viste, at forkyndelse af dokumenter og andre anmodninger om gensidig retshjælp ofte behandles på samme måde, selv om forkyndelse af dokumenter kunne behandles mindre formelt og dermed hurtigere.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at eksperterne var imponeret over den uformelle indstilling til retligt samarbejde, der findes i visse medlemsstater. Der anvendes her en fremgangsmåde, der er præget af et minimum af formkrav, og som viser sig at give resultater. Siden Schengen-konventionen trådte i kraft, synes denne uformelle indstilling at vinde indpas i forholdet mellem retsmyndighederne, selv om der stadigvæk er behov for forbedringer.

Rådet gentager sin tidligere henstilling om hurtig ratificering af 2000-konventionen, der giver generel hjemmel til direkte kontakter og direkte fremsendelse af dokumenter til forkyndelse. Konventionen opfordrer også den anmodede medlemsstats myndigheder til at acceptere den anmodende medlemsstats fremgangsmåde, selv om de måtte være uvant hermed. Dette vil utvivlsomt medføre, at de generelle problemer som følge af uoverensstemmelser mellem de nationale strafferetsplejelove vil få mindre betydning.

Henstilling nr. 5: Rådet opfordrer medlemsstaterne til

- at rationalisere deres interne procedurer og antallet af administrative led og afskaffe overflødigt bureaukrati hos de myndigheder, der behandler sager om gensidig retshjælp, ved at fastlægge en klar ansvars- og opgavefordeling, ved at forenkle hierarkiets rolle og ved at tildele de berørte embedsmænd et personligt ansvar. Målet er at udvikle en smidig og dynamisk tjeneste; der bør i den forbindelse tages hensyn til den uformelle fremgangsmåde, som visse medlemsstater har indført

- sikre, at en anmodning om en specifik foranstaltning fra en anden medlemsstat ikke vil blive udført mindre effektivt end en tilsvarende foranstaltning i forbindelse med en national sag.

h) Appelmuligheder

Selv om de appelmuligheder, der findes i medlemsstaterne, sjældent har opsættende virkning, kan de medføre, at fremsendelsen af materiale til de anmodende myndigheder udsættes, og at den anmodende retsmyndigheds analyse og anvendelse af materialet forsinkes. Evalueringseksperterne noterede sig f.eks., at i én medlemsstat havde enhver berørt part i henhold til retsplejeloven ret til at indgive appel. Denne mulighed er blevet misbrugt af tiltalte for at forhale sagerne, og den pågældende medlemsstat har erkendt dette forhold og for nylig ændret sin lovgivning med henblik på at begrænse dette misbrug.

I en anden medlemsstat kan en bank anke en kendelse om beslaglæggelse af indeståendet på en bankkonto, og i en tredje medlemsstat har indgivelsen af appel opsættende virkning. Hvis man skal gå ud fra, at Den Europæiske Unions medlemsstater har tillid til hinandens retssystemer, og at retshjælpen ydes i den anmodende medlemsstats interesse, bør det overvejes at begrænse appelmulighederne i den anmodede medlemsstat eller i det mindste ophæve deres opsættende virkning uden dog at tilsidesætte hensynet til de grundlæggende rettigheder.

Henstilling nr. 6: Rådet opfordrer medlemsstaterne til at tage deres retsplejelovgivning op til fornyet behandling med henblik på at forhindre, at appelmulighederne anvendes til at forhale retssager.

i) Økonomisk kriminalitet - specialiserede enheder

Evalueringerne har vist, at flere medlemsstater har oprettet særlige enheder eller indført specifikke procedurer med sigte på at styrke bekæmpelsen af økonomisk kriminalitet og forbedre mulighederne for at konfiskere udbyttet fra strafbare handlinger. Disse enheder omfatter eksperter fra forskellige fagområder og med forskellig erfaringsmæssig baggrund, og denne strategi har i flere medlemsstater vist sig at være et effektivt instrument til bekæmpelse af økonomisk kriminalitet.

Henstilling nr. 7: Rådet opfordrer medlemsstaterne til at foretage en gennemgang af de strukturer, der står for efterforskningen af økonomisk kriminalitet, med henblik at kunne drage lære af den bedste praksis med hensyn til de strukturer, som findes i andre medlemsstater, og til at undersøge, om det er nødvendigt at omlægge deres egne strukturer for at kunne forbedre samarbejdet mellem medlemsstaterne.

j) Udlevering af bevismateriale

I nogle medlemsstater vil materiale eller genstande, som er beslaglagt i henhold til en afgørelse truffet af en domstol, der handler på grundlag af en retsanmodning fra en anden domstol, ikke blive udleveret umiddelbart. Det forekommer ofte, at en retsmyndighed skal undersøge, om samtlige beslaglagte genstande og dokumenter faktisk har tilknytning til de strafbare handlinger, som retsanmodningen omhandler, og eventuelt fjerne genstande og dokumenter, der ikke vedrører sagen.

I evalueringsrapporterne konkluderedes det, at kravet om denne yderligere undersøgelse forud for udleveringen af materiale i tilknytning til udførelse af retsanmodninger var meningsløst, idet det var usandsynligt at det indebar yderligere garantier, og at det derfor kun var en årsag til forsinkelse. Endvidere var denne fase i proceduren i reglen fastlagt i lovgivning af ældre dato, hvilket de berørte medlemsstater indrømmede.

Dette aspekt bør ses i sammenhæng med tidligere henstillinger vedrørende en forenkling af proceduren og en begrænsning af antallet af involverede instanser samt overdragelse af ansvaret til den retsmyndighed, der udfører retsanmodningen, for således at undgå en "overbureaukratisering" af den gensidige retshjælp.

Henstilling nr. 8: Rådet opfordrer medlemsstaterne til at forenkle proceduren for udlevering af materiale til den anmodende stat ved at ophæve kravet om gentagne kontroller.

k) Standardformularer og edb-systemer for udgående retsanmodninger

Flere af eksperterne henstillede til medlemsstaterne, at de traf de fornødne skridt til at forbedre kvaliteten af anmodningerne om gensidig retshjælp for at undgå, at retsanmodningerne blev misforstået, og for at lette den gensidige retshjælp i det lange løb.

Eksperterne var også imponeret over de edb-systemer, som nogle medlemsstater havde udviklet til behandling af anmodninger om gensidig retshjælp - en fremgangsmåde, som bl.a. kunne benyttes til at forbedre kvaliteten af udgående retsanmodninger. I navnlig en medlemsstat fandt man, at brugen af edb udgjorde et effektivt instrument for alle, der medvirkede ved udarbejdelsen af retsanmodninger.

Henstilling nr. 9: Rådet opfordrer det europæiske retlige netværk til at forsætte videreudviklingen af en standardformular til udgående retsanmodninger med henblik på at lette den gensidige retshjælp og sørge for, at den foreligger hurtigst muligt. Rådet henstiller endvidere til medlemsstaterne, at de undersøger mulighederne for at udvikle et edb-system til brug ved udformning af retsanmodninger i deres eget land, og at de samordner bestræbelserne på EU-plan, eventuelt med tilskud fra EF-budgettet.

l) God praksis

Evalueringen var allerede påbegyndt og havde stået på i flere måneder, før EU vedtog den fælles aktion om god praksis i forbindelse med gensidig retshjælp i straffesager. Dette afholdt dog ikke eksperterne fra at undersøge, om bestemmelserne i den fælles aktion faktisk blev gennemført. De konstaterede, at de 15 medlemsstater havde afgivet erklæringerne i medfør af den fælles aktion af 29. juni 1998.

Det er vanskeligt at kontrollere, om de retslige myndigheder nu i praksis sørger for at angive samtlige telefonnumre og e-mail-adresser i deres retsanmodninger, så det bliver muligt at rette direkte henvendelse til en kontaktperson, og om der gøres brug af andre former for god praksis. I betragtning af de væsentlige fordele, som overholdelsen af god praksis indebærer, bør medlemsstaterne i særlig grad bestræbe sig på at overholde denne.

Henstilling nr. 10: Rådet opfordrer medlemsstaterne til at vurdere, i hvilket omfang de retningslinjer, der er fastlagt i den fælles aktion af 29. juni 1998 om god praksis i forbindelse med gensidig retshjælp i straffesager, efterleves. Kontaktpunkterne inden for det europæiske retlige netværk kan bistå ved at underrette deres egne retslige myndigheder eller deres samarbejdspartnere inden for netværket om eventuel manglende overholdelse af retningslinjerne.

m) Hasteanmodninger

I flere medlemsstater beklagede retsmyndighederne eller embedsmændene ved de centrale myndigheder sig over, at retsanmodninger uberettiget blev betegnet som "hastende", hvilket de opfattede som en metode til at få retsanmodningerne udført hurtigst muligt. Der mangler ofte en angivelse af årsagerne til, at den anmodende myndighed har følt sig foranlediget til at betegne sagen som "hastende", uagtet at man ikke ved at gennemgå sagens akter kunne slutte, at der er tale om en hastesag.

Ikke desto mindre udfører den anmodede stat næsten altid retsanmodningen inden for den angivne tidsfrist, i og med at det ikke er dens opgave at vurdere hensigtsmæssigheden af de foranstaltninger, som den anmodende stat ønsker truffet.

Denne praksis er utilfredsstillende, fordi den fører til yderligere forsinkelser af udførelsen af de retsanmodninger, som ikke er betegnet som hastende, og bringer anvendelsen af betegnelsen "hastende" i miskredit.

Den fælles aktion af 29. juni 1998 om god praksis i forbindelse med gensidig retshjælp i straffesager omfatter en forpligtelse for medlemsstaterne til, når en anmodning er betegnet som hastende, at begrunde dette samt til at undlade at betegne mindre væsentlige anmodninger som hastende.

Rådet understreger betydningen af, at den i henstilling nr. 10 omhandlede fælles aktion af 29. juni 1998 bliver gennemført i fuldt omfang, navnlig for så vidt angå hasteanmodninger.

n) Retningslinjer

Evalueringerne viste, at der kunne udvikle sig en uensartet praksis på en medlemsstats område for så vidt angår udførelsen af indgående retsanmodninger. Eksperterne noterede sig således, at nationale regler kunne blive udlagt på flere forskellige måder.

Sådanne forskelle er forbundet med betydelige ulemper, og gør det også vanskeligt at danne sig et klart billede af, hvorledes den gensidige retshjælp fungerer i den pågældende medlemsstat. Brugen af retningslinjer for at sikre ensartede fremgangsmåder og ensartet praksis forekommer at være en logisk løsning på dette problem. Endvidere er anvendelsen af sådanne retningslinjer helt givet en enkel metode til at sikre udbredelsen af god praksis i forbindelse med gensidig retshjælp.

Henstilling nr. 11: Rådet opfordrer medlemsstaterne til at fastlægge retningslinjer for deres retslige myndigheder på en måde, som er i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige traditioner, med henblik på at sikre udbredelse af ensartede fremgangsmåder.

o) Den centrale myndigheds rolle

I henhold til artikel 15, stk. 1, i den europæiske konvention af 1959 er den normale fremgangsmåde for fremsendelse af anmodninger, at disse fremsendes fra justitsministeriet i den anmodende stat til justitsministeriet i den anmodede stat. I de fleste medlemsstater fungerer justitsministeriet som et centralt punkt, der sørger for, at de anmodninger, det modtager, fordeles og udføres korrekt. Evalueringerne har vist, at der er væsentlig forskel på den kontrol, der udføres af disse centrale punkter: I nogle medlemsstater sørger de blot for, at retsanmodningerne fremsendes og modtages på behørig vis, hvorimod de i andre medlemsstater i højere grad medvirker ved udførelsen af retsanmodningen.

På baggrund af udviklingen i ordningen for gensidig retshjælp, som der er taget højde for i de nye internationale instrumenter, som f.eks. Schengen-konventionen og 2000-konventionen, blev det fastslået i forbindelse med evalueringerne, at de fleste medlemsstater bør tage begrebet "central enhed", således som det har udviklet sig i medlemsstaterne, op til fornyet overvejelse og bestræbe sig på at præcisere den rolle, som en sådan central enhed bør spille, ikke mindst i forholdet til andre EU-medlemsstater. I nogle medlemsstater passerer hovedparten af retsanmodningerne uden om den centrale myndighed, og denne tendens kan kun fortsætte og blive endnu mere udpræget i de kommende år, navnlig i betragtning af, at evalueringerne tyder på, at hen ved 75-95 % af alle anmodninger om gensidig retshjælp vedrører Den Europæiske Unions medlemsstater. Der bør foretages en afvejning af denne bevægelse hen imod øget decentralisering over for det faktum, at en begrænsning af den centrale myndigheds kapacitet kan få betydning for, hvor effektivt den gensidige retshjælp fungerer i forhold til tredjelande. De centrale myndigheder vil også kunne spille en vigtig rolle ved at yde bistand til de ansøgerlande, der er i færd med at udvikle et retligt samarbejde i straffesager, samt i forholdet til tredjelande, med hvilke EU ønsker at udvikle et tættere samarbejde. Ved at gøre en aktiv indsats for at etablere direkte kontakter mellem medlemsstaternes retslige myndigheder vil de centrale myndigheder få frigjort ressourcer til planlægning, uddannelse, behandling af vanskeligere sager vedrørende gensidig retshjælp samt central koordinering og internationale forhandlinger.

Henstilling nr. 12: Rådet opfordrer den relevante arbejdsgruppe til at drøfte den centrale myndigheds rolle samt, hvorledes denne centrale enhed - trods decentraliseringstendenserne - fortsat vil kunne spille en effektiv rolle, og undersøge, hvorvidt der er opgaver, såsom overordnet ledelse og overvågning, som de centrale myndigheder er bedst egnede til at varetage, alt efter hvilken fremtidsmodel der anskues.

p) Det europæiske retlige netværk

Evalueringerne har bekræftet, at det europæiske retlige netværk i stadig stigende grad spiller en vigtig rolle ved at fremskynde udførelsen af anmodninger om gensidig retshjælp og sikre et bedre samarbejde mellem såvel de retslige som de retshåndhævende myndigheders efterforskningsmedarbejdere. Det europæiske retlige netværk betragtes af embedsmændene som en af de væsentlige landvindinger i EU i retning af et forbedret retligt samarbejde og en mere effektiv bekæmpelse af grov kriminalitet. Det har også ført til en langt bedre gensidig forståelse af de enkelte medlemsstaters retssystemer.

Imidlertid blev det i forbindelse med evalueringerne bemærket, at der fortsat er behov for forbedringer på såvel nationalt plan som på EU-plan, og at det er nødvendigt at forbedre embedsmændenes kendskab til netværkets eksistens.

Henstilling nr. 13: Rådet opfordrer medlemsstaterne og det europæiske retlige netværk til at udbrede kendskabet til netværket blandt medlemsstaternes retslige myndigheder og gøre dem opmærksom på de fordele, der er forbundet med at gøre mere udstrakt brug af netværkets kontaktpunkter - især i hastesager.

Henstilling nr. 14: Rådet opfordrer medlemsstaterne til at forsyne kontaktpunkterne i det europæiske retlige netværk med alle de nødvendige ressourcer og give dem den nødvendige uddannelse, og understreger nødvendigheden af en hurtig gennemførelse af Rådets afgørelse(4) om at forsyne kontaktpunkterne med Intranet-faciliteter og sikker e-mail.

q) Direkte fremsendelse

I henhold til artikel 53 i Schengen-konventionen kan anmodninger om gensidig retshjælp i straffesager fremsendes direkte mellem de retlige myndigheder. I 2000-konventionen gøres direkte fremsendelse obligatorisk med nogle få undtagelser. Evalueringerne viste, at selv om der foreligger muligheder herfor anvendes direkte fremsendelse i de fleste medlemsstater endnu ikke i praksis i tilstrækkeligt omfang. Der er forskellige årsager hertil, men generelt synes de enkelte sagsbehandlere ikke at have kendskab til disse nye kanaler. Det fremgik af evalueringerne, at embedsmændene i flere medlemsstater fandt, at fremsendelse af retsanmodninger via ministerier eller andre kanaler giver anledning til betydelige forsinkelser, og at direkte fremsendelse af retsanmodninger bidrager til at forbedre det praktiske samarbejde i væsentlig grad.

Henstilling nr. 15: Rådet understreger på ny nødvendigheden af, at 2000-konventionen ratificeres snarest muligt, og opfordrer medlemsstaterne til at fremme og støtte direkte fremsendelse af anmodninger om gensidig retshjælp mellem de retlige myndigheder i overensstemmelse med bestemmelserne i konventionen. I den forbindelse vil indførelsen af et europæisk retligt atlas være af afgørende betydning.

r) Registrering

I forbindelse med samtlige evalueringer fandt eksperterne mangler i medlemsstaterne for så vidt angår registrering af og kontrol med indgående og udgående retsanmodninger. De fleste medlemsstater kunne ikke give et klart billede af den faktiske situation med hensyn til antallet af uafsluttede sager, afsluttede sager, udgående og indgående retsanmodninger, den tid, der medgik til udførelsen af retsanmodningerne mv. Evalueringerne viste, at automatisk udsendelse af rykkerskrivelser samt underretning om delvis eller fuldstændig udførelse af retsanmodningerne til de anmodende myndigheder ikke i alle tilfælde var tilstrækkelig til at sikre, at anmodningerne om gensidig retshjælp blev fulgt op.

Registrering og kontrol af tal bør ikke være et mål i sig selv, men kan betragtes som et nyttigt arbejdsredskab, hvorved en medlemsstat kan tilegne sig fuldt kendskab til, hvordan ordningen fungerer, og de krav der stilles til det. Det er ikke kun et spørgsmål om, hvor mange sager et land fremsender og modtager. Et bedre kendskab til tallene sætter medlemsstaten i stand til at fastslå, om ordningens enkelte led er i stand til at leve op til de krav, der stilles til dem, og til at sikre en effektiv koordinering af ressourcerne.

Henstilling nr. 16: Rådet opfordrer medlemsstaterne til at indføre og anvende et edb-system til registrering, som gør det muligt at danne sig et klarere billede af den faktiske situation for så vidt angår gensidig retshjælp og foretage en bedre overvågning og opfølgning af hver enkelt sag.

s) Ressourcer

Evalueringerne har vist, at såvel centraladministrationerne som de retslige myndigheder står over for et generelt ressourceproblem. Indtil for nylig var antallet af retsanmodninger begrænset. Men den regelmæssige stigning, der er direkte forbundet med den større bevægelighed for personer og udvidelsen af den økonomiske aktivitet, har medført, at der er et tiltagende misforhold mellem fortidens instrumenter og ressourcer og nutidens behov. Eksperterne er enige i denne konstatering vedrørende det stigende antal retsanmodninger.

Blandt de evaluerede medlemsstater har nogle været tvunget til at gå drastisk til værks for at indhente et efterslæb, som med tiden var blevet strukturelt. Selv om man må bifalde denne indsats, har eksperterne nu blikket rettet mod fremtiden og rejst spørgsmålet om, hvorvidt der ikke blot er behov for at råde bod på de opståede forsinkelser, men også for at træffe foranstaltninger med henblik på at sikre, at midlerne virkelig står i et rimeligt forhold til målet. Spørgsmålet kan ikke længere anskues reaktivt; det er nu afgørende, at der udarbejdes og fastlægges fremadrettede politikker for gensidig retshjælp, der ikke mindst åbner mulighed for tildeling af de midler og ressourcer, som er af vital betydning for en smidig og effektiv styring. En sådan indstilling er så meget mere afgørende, som den grove kriminalitet antager et stadigt større omfang, og det er derfor usandsynligt, at der vil indtræde en forbedring af situationen. Som eksempel noterede eksperterne sig manglen på computere, brug af forældet software, hvilket var til hinder for en effektiv databehandling, mangel på mobiltelefoner og bærbare pc'er blandt de embedsmænd, der beskæftigede sig med disse spørgsmål, osv. Endelig var lokalerne undertiden i dårlig stand og næsten aldrig tilpasset behovene.

Evalueringseksperterne har også set nærmere på anklagernes, dommernes og polititjenestemændenes tjenesterejser til udlandet med henblik på at kontrollere og opfølge udførelsen af retsanmodninger. Generelt blev det konstateret, at der var en total mangel på fleksibilitet, og at midlerne til tjenesterejser i udlandet var begrænset som følge af en udtalt mistanke om, at tjenesterejserne blot var en form for "administrativ turisme". Den manglende fleksibilitet skyldtes hovedsageligt, at den endelige afgørelse om at give tilladelse til en tjenesterejse ofte skulle træffes ad embedsvejen, undertiden ligefrem af ministeren personligt. Den form for internationale efterforskningsopgaver (organiseret menneskesmugling, narkotika mv.), som politi- og retsmyndighederne nu om stunder står over for, kræver hurtig handling, som ikke kan forenes med langsommelige bureaukratiske procedurer. De begrænsede ressourcer viste, at de anvendte metoder hørte en anden tidsalder til. Man bør nu anerkende behovet for, at myndighederne får tildelt de midler, der er nødvendige, for at de kan løse deres opgaver.

Udsagnene fra de embedsmænd, eksperterne mødte under besøgene, stemte alle overens på et punkt: Besøg i den anmodede stat bidrog til at fremskynde og målrette udførelsen af retsanmodningerne, især når der var tale om ransagning eller afhøring af et vidne. Selv om repræsentanten for den anmodende myndighed ikke kunne tage retlige skridt på den anmodede stats område, havde han mulighed for at sikre, at der blev stillet spørgsmål på baggrund af hans kendskab til sagen; han kunne reagere, eftersom han befandt sig på stedet; han kunne vende hjem med en kopi af bevismaterialet eller vidneudsagnene, mens originalerne ville blive fremsendt via de officielle kanaler, hvilket uundgåeligt ville tage længere tid.

Henstilling nr. 17: Rådet opfordrer medlemsstaterne til at udforme en reel, fremadrettet politik vedrørende gensidig retshjælp, der bl.a. kan gøre det lettere for repræsentanter for politi- og retsmyndigheder at foretage besøg i udlandet i forbindelse med gensidig retshjælp, og tilsvarende give de administrative afdelinger og retsmyndigheder, der har ansvaret for disse anliggender, de fysiske rammer, midler og ressourcer, som de har behov for.

t) Uddannelse

Samtlige evalueringer har vist, at der er et udtalt behov for en grundlæggende uddannelse og en videre- og efteruddannelse, som er tilpasset det forhold, at selve emnet for den gensidige retshjælp udvikler sig med tiden. De tre væsentligste uddannelsesbehov vedrører uddannelse i at udtrykke sig flydende på fremmedsprog, uddannelse i anvendelse af internationale og nationale instrumenter og uddannelse med henblik på at forbedre kendskabet til andre medlemsstaters retssystemer.

Direkte fremsendelse mellem retsmyndighederne forudsætter ofte et tilstrækkeligt kendskab til et eller flere fremmedsprog; i modsat fald vil bestemmelserne herom i Schengen-konventionen og 2000-konventionen kun være ren teori. Manglende evne til at udtrykke sig på et andet sprog end sit eget udgør en væsentlig hindring for smidig og hurtig gensidig retshjælp.

Evalueringerne viste, at adskillige konventioner og andre internationale instrumenter tillige med en lang række nationale instrumenter vil kunne anvendes ved udførelse eller fremsættelse af anmodninger om gensidig retshjælp. Det er derfor afgørende, at medlemsstaterne fremmer og lægger større vægt på grunduddannelse og specialuddannelse for anklagere og dommere, så de bliver i stand til at yde gensidig retshjælp i overensstemmelse med de gældende internationale og nationale instrumenter. I modsat fald vil de internationale aftaler, der er indgået ved forhandling, og den nye lovgivning, som medlemsstaterne har vedtaget, forblive virkningsløse.

Denne vigtige efteruddannelse bør udgøre et supplement til den rolle, som kontaktpunkterne inden for det europæiske retlige netværk skal spille i denne sammenhæng, ved at stille oplysninger til rådighed for de retslige myndigheder, der anmoder herom, vedrørende de instrumenter, der er mest relevante for at få gennemført de foranstaltninger, der ønskes udført i den anmodede stat.

Kendskab til andre medlemsstaters retssystemer og institutionelle opbygning syntes også at være nødvendigt for at forstå de krav, der stilles inden for de forskellige systemer. Der vil hermed kunne opnås to fordele: Man vil kunne undgå at fremsætte retsanmodninger, hvorom man på forhånd ved, at de vil blive afslået, og hindringer vil kunne omgås gennem en passende, målrettet udformning af retsanmodningerne.

Henstilling nr. 18: Rådet opfordrer medlemsstaterne til:

- under hele karriereforløbet at fremme og udbrede grundlæggende uddannelse samt videre- og efteruddannelse med henblik på - som et minimum - tilegnelse og vedligeholdelse og siden forbedring af kendskabet til samt udtryksfærdigheden på mindst ét fremmedsprog. Dette krav bør gælde politiet samt de retslige og administrative myndigheder, der beskæftiger sig med gensidig retshjælp

- fremskynde, styrke og ajourføre grunduddannelsen samt videre- og efteruddannelsen af anklagere og dommere for at sikre, at retsmyndighederne har de fornødne minimumsforudsætninger for at yde aktiv og passiv gensidig retshjælp. Der bør tilskyndes til specialuddannelse for de anklagere og dommere, der hovedsageligt beskæftiger sig med gensidig retshjælp

- tilskynde til og fremme grundlæggende uddannelse samt videre- og efteruddannelse med henblik på at udbrede og forbedre kendskabet til de øvrige medlemsstaters retssystemer, retsvæsen og institutioner. De initiativer, som nogle medlemsstater har taget på dette område, og som ligeledes er taget inden for rammerne af "Euro Justice"-konferencerne, bør støttes, og Frankrigs initiativ med henblik på oprettelse af et europæisk net for retlig uddannelse vil, når det er vedtaget, kunne bidrage til at fremme denne proces.

u) Specialisering

I flere af de medlemsstater, der blev besøgt og evalueret, blev eksperterne opmærksomme på eksistensen af specifikke institutioner, der har til formål at forbedre den gensidige retshjælp samt koordinationen af de retlige skridt, som træffes af de forskellige anklagere med ansvar for en bestemt sag, og, hvor det er relevant, koordineringen med de udenlandske retsmyndigheder som f.eks.: national retskoordinator, national anklager, dommer/anklager udsendt som forbindelsesperson, national antimafia-myndighed, hvor det europæiske retlige netværk spiller en tilsvarende rolle i visse medlemsstater. Alle disse institutioner og, forventer man, Eurojust, når denne enhed er oprettet, er udtryk for en de facto specialisering af et begrænset antal anklagere og dommere i internationalt samarbejde. En sådan specialisering indebærer talrige fordele i henseende til effektivitet og begrænsning af uddannelsen til en udvalgt kreds af embedsmænd.

Henstilling nr. 19: Rådet opfordrer medlemsstaterne til at undersøge mulighederne for at lade ansatte ved de retslige myndigheder og i centraladministrationen specialisere sig i forvaltning af gensidig retshjælp i straffesager. I den forbindelse bør man undersøge muligheden for at indføre et specifikt EU-finansieringsprogram under afsnit VI med henblik på imødekommelse af dette behov. Et sådan program kunne f.eks. omfatte uddannelse i gensidig retshjælp.

IV. RAPPORTERNE

De praktiske oplysninger, der er indeholdt i de femten evalueringsrapporter, som eksperterne har udarbejdet, udgør en uvurderlig samling af oplysninger om medlemsstaternes institutioner, retsvæsen og retssystemer. Det ville være beklageligt, om EU og EU's medlemsstater ikke kunne drage nytte af denne fond af oplysninger af teoretisk og praktisk karakter, som vil kunne stilles til rådighed for medlemsstaternes centrale myndigheder, domstole, anklagemyndigheder og politi, det europæiske retlige netværk, Eurojust (den midlertidige og senere endelige enhed), Den Europæiske Politienhed (Europol), Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) samt Den Internationale Kriminalpolitiorganisation, Interpol, for at lette udførelsen af deres daglige opgaver i forbindelse med gensidig retshjælp i straffesager tillige med deres øvrige samarbejds- og koordineringsopgaver.

Henstilling nr. 20: Rådet anmoder Generalsekretariatet for Rådet for Den Europæiske Union og det europæiske retlige netværk om at gøre de oplysninger, som findes i evalueringsrapporterne, tilgængelige i elektronisk form (f.eks. på cd-rom eller på det europæiske retlige netværks website).

V. OPFØLGNING AF EVALUERINGERNE

Under udarbejdelsen af de femten rapporter rettede eksperterne præcise henstillinger til medlemsstaterne og anmodede dem om at korrigere, ændre eller forbedre særlige aspekter af deres ordning for gensidig retshjælp.

"Peer review"-systemets værdi er i vidt omfang knyttet til selve processen og til den tilskyndelse, som processen giver til at tage de fremsatte bemærkninger til efterretning. På denne baggrund bør man foretage en opfølgning af evalueringerne ved at anmode de berørte medlemsstater om at gøre rede for, hvilke foranstaltninger de har iværksat for at rette op på de problemer, som eksperterne har påpeget, eller for deres grunde til ikke at foretage sig noget.

Efterhånden som evalueringerne skred frem, følte eksperterne sig foranlediget til at bemærke, at medlemsstaterne havde truffet skridt med henblik på at forbedre deres ordning for gensidig retshjælp, på at ændre lovgivningen eller ligefrem udarbejde mere detaljerede lovbestemmelser, råde bod på strukturbetingede forsinkelser mv. Der er undertiden gjort en betydelig indsats for at indhente det forsømte. Det ville være hensigtsmæssigt, om denne fremdrift fastholdes. Opfølgningen af evalueringerne vil kunne bidrage hertil.

Henstilling nr. 21: Rådet anmoder formandskabet om at affatte en skrivelse på grundlag af konklusionerne i evalueringsrapporterne om hver enkelt medlemsstat og fremsende denne til medlemsstaterne efter en tidsplan, der modsvarer den rækkefølge, hvori evalueringerne oprindelig fandt sted; den enkelte medlemsstat vil derpå skulle gøre rede for, hvilke foranstaltninger af institutionel, retlig, praktisk, administrativ og logistisk karakter, den har truffet eller vil træffe på baggrund af de henstillinger, der er blevet rettet til den. Resultatet heraf vil derefter kunne fremsendes til Rådet i form af en rapport fra formandskabet.

VI. UDVIDELSE AF EVALUERINGERNE TIL OGSÅ AT OMFATTE ANSØGERLANDENE

Den fælles aktion af 5. december 1997, som udgjorde retsgrundlaget for evalueringerne, er nu blevet en del af gældende EU-ret. Imidlertid har ansøgerlandene endnu ikke kunnet drage nytte af den.

I betragtning af omfanget og relevansen af de oplysninger, af såvel retlig som praktisk karakter, der er indsamlet om international gensidig retshjælp under den første evalueringsrunde, og på baggrund af bestemmelserne i den førtiltrædelsespagt, som er indeholdt i den tekst, som Rådet godkendte den 28. maj 1998(5), forekommer det hensigtsmæssigt at udvide denne procedure til nu også at omfatte ansøgerlandene. Det vil være nemt at tage dette skridt på nuværende tidspunkt takket være de indhøstede erfaringer. Det bør endvidere understreges, at Den Tværfaglige Gruppe på mødet den 24. maj 2000 i sin egenskab af ekspertgruppe vedrørende førtiltrædelsespagten henviste til denne mulighed for at udvide anvendelsesområdet for den fælles aktion af 5. december 1997. Imidlertid er der ikke truffet nogen formel afgørelse herom. Under alle omstændigheder vil det være afgørende, at der i første omgang foretages en vurdering af omkostningerne ved at udvide denne procedure, hvilket nødvendigvis vil indebære, at der trækkes på ressourcer i Generalsekretariatet for Rådet, med støtte fra nationale eksperter.

Henstilling nr. 22: Rådet henstiller til den relevante arbejdsgruppe, at den udvider ordningen for evaluering af international gensidig retshjælp til også at omfatte de stater, der har ansøgt om tiltrædelse.

VII. EVALUERINGSORDNINGEN

I henhold til artikel 10 i den fælles aktion af 5. december 1997, der udgør grundlaget for evalueringerne, skal Rådet vurdere ordningens bestemmelser og anvendelsesområde og, om nødvendigt, foretage tilpasninger af den fælles aktion.

Den eksisterende ordning har under hele den første evalueringsrunde fungeret fuldt tilfredsstillende. Dens bestemmelser har ikke givet anledning til særlige problemer, og proceduren er forløbet uden vanskeligheder af nogen art. Den Tværfaglige Gruppe drøftede i forbindelse med den første interimsrapport problemerne med fortolkningen af visse detailspørgsmål. Proceduren er nu fuldt ud tilpasset, og den anden evalueringsrunde vedrørende retshåndhævende myndigheder og disses rolle i bekæmpelsen af ulovlig narkotikahandel skrider frem på tilfredsstillende vis. Endvidere har Den Tværfaglige Gruppe allerede besluttet, at den tredje evalueringsrunde skal omhandle udlevering, og at arbejdet hermed skal påbegyndes inden den 1. juli 2001(6).

Det skal endvidere bemærkes, at selv om procedurens fortrolige karakter medvirkede til at langsommeliggøre oversættelsesarbejdet, var det ikke nogen uoverstigelig hindring, og bidrog på afgørende måde til at gøre proceduren mere tillidsvækkende for medlemsstaterne; efter drøftelserne gav de alle deres tilslutning til, at fortrolighedskravet blev ophævet. I forbindelse med anden evalueringsrunde gøres der brug af en "Restreint"-procedure i stedet for en "Confidentiel"-procedure. Dette forenkler den administrative behandling af evalueringsrapporterne, uden at den tillid, som evalueringsordningen bygger på, går tabt.

VIII. KONKLUSION

Afslutningsvis må det fastslås, at selv om evalueringsproceduren er forbundet med et vist element af tvang og lægger beslag på en del ressourcer, hvilket undertiden giver anledning til vanskeligheder for medlemsstaterne, er dens kritiske aspekt meget nyttigt, i og med at medlemsstaterne evalueres af ligemænd ("peer-review"), hvilket til en vis grad vil gøre det umuligt at sætte noget andet i stedet. Den første evalueringsrunde har vist, at det er et velfungerende instrument.

Endelig bør Rådet på grundlag af en rapport fra formandskabet inden udgangen af 2003 notere sig de fremskridt, der er gjort med hensyn til gennemførelsen af de henstillinger, der er fremsat i denne rapport.

(1) Godkendt af Rådet den 28. maj 2001.

(2) Artikel 8, stk. 5: "Rådet træffer passende foranstaltninger, når en evaluering er afsluttet."

Artikel 10: "Senest når alle medlemsstater har været igennem deres første evaluering, vurderer Rådet ordningens bestemmelser og anvendelsesområde og tilpasser om nødvendigt denne fælles aktion."

(3) EFT C 124 af 3.5.2000, s. 1.

(4) Den 11. januar 2001 blev der truffet afgørelse om at gennemføre pilotprojektet om det virtuelle private netværk med henblik på, at dette kan tages i brug i august 2001.

(5) Førtiltrædelsespagt vedrørende organiseret kriminalitet mellem medlemsstaterne af Den Europæiske Union og ansøgerlandene i Central- og Østeuropa og Cypern (EFT C 220 af 15.7.1998, s. 1).

(6) Henstilling nr. 28 i dokumentet vedrørende "Forebyggelse og bekæmpelse af organiseret kriminalitet - En EU-strategi for begyndelsen af det nye årtusind" (EFT C 124 af 3.5.2000, s. 1).