AARSBERETNING for Regnskabsaaret 1990 BIND I

Beretningen med institutionernes svar til Rettens

bemaerkninger blev fremsendt til dechargemyndigheden og de

oevrige institutioner inden den 30. november 1991

Aldo ANGIOI (Formand)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Fernand HEBETTE

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

ORIENTERING TIL LAESERNE 1. Denne fjortende AArsberetning (for regnskabsaaret 1990) fra Revisionsretten for De Europaeiske Faellesskaber bestaar af to bind.

2.Beretningens foerste bind indeholder Rettens bemaerkninger om Kommissionens aktionsbudget, Faellesskabernes konsoliderede aarsregnskab og bemaerkninger om De Europaeiske Udviklingsfonde. Sidst i bind I findes Kommissionens svar.

3.Bind II indeholder samtlige Rettens bemaerkninger om institutionernes driftsbudget. Tre kapitler indeholder hver isaer bemaerkninger om en institution med den paagaeldende institutions svar. Et sidste kapitel vedroerer Europaskolerne. Dette bind indeholder endvidere en fortegnelse over beretninger og udtalelser vedtaget af Revisionsretten inden for de seneste fem aar samt et bilag med finansielle og statistiske oplysninger.

4.Oversigten over anvendte tegn og forkortelser findes paa side 1 i bilag II (Bind II).

5.Rettens AArsberetninger for de foregaaende aar er offentliggjort i foelgende numre af de Europaeiske Faellesskabers Tidende:

- 1977: EFT C 313 af 30.12.1978

- 1978: EFT C 326 af 31.12.1979

- 1979: EFT C 324 af 31.12.1980

- 1980: EFT C 344 af 31.12.1981

- 1981: EFT C 344 af 31.12.1982

- 1982: EFT C 357 af 31.12.1983

- 1983: EFT C 348 af 31.12.1984

- 1984: EFT C 326 af 16.12.1985

- 1985: EFT C 321 af 15.12.1986

- 1986: EFT C 336 af 15.12.1987

- 1987: EFT C 316 af 12.12.1988

- 1988: EFT C 312 af 12.12.1989

- 1989: EFT C 313 af 12.12.1990

6.Medmindre andet er anfoert, henviser bemaerkningerne i denne AArsberetning til finansforordningen af 21. december 1977 vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget (EFT L 356 af 31.12.1977) som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1252/79 af 25. juni 1979 (EFT L 160 af 28.6.1979, s. 1), Raadets forordning (EOEF) nr. 1176/80 af 16. december 1980 (EFT L 345 af 20.12.1980, s. 23), Raadets forordning (EOEF) nr. 1600/88 af 7. juni 1988 (EFT L 143 af 10.6.1988), Raadets forordning (EOEF) nr. 2049/88 af 24. juni 1988 (EFT L 185 af 15.7.1988, s. 3) og Raadets forordning (EOEF) nr. 610/90 af 13. marts 1990 (EFT L 70 af 16.3.1990, s. 1).

>TABELPOSITION>

Revisionsrettens AArsberetning for Regnskabsaaret 1990

INDLEDNING (*)

(*) Kommissionens svar findes paa side 211.

FAELLESSKABETS UDVIKLING

0.1. Det er en naturlig foelge af Rettens funktioner, at bemaerkningerne i AArsberetningerne oftest vedroerer forhold, der ligger tilbage i tiden. Denne beretning er ingen undtagelse. I dette indledende kapitel har Retten imidlertid samlet en raekke bemaerkninger, som efter dens opfattelse er relevante for den fremtidige udvikling af Faellesskabets institutioner og politikker.

0.2. En lang raekke sammenfaldende faktorer bevirker, at det er paa sin plads at foretage en saadan vurdering. For det foerste har Faellesskabet som opfoelgning til Den Europaeiske Faelles Akt og med henblik paa gennemfoerelsen af det indre marked inden udgangen af 1993 for nylig besluttet at fremskynde processen til etablering af en Politisk og OEkonomisk Union. Hvorvidt Faellesskabet kan sikre en tilstraekkelig hoej grad af oekonomisk konvergens, som er et af de centrale elementer i denne udvikling, vil bl.a. afhaenge af, om det kan anvende de finansielle midler fornuftigt. Det er under alle omstaendigheder klart - og det fremgaar af en raekke punkter i denne beretning - at Faellesskabets budget er paa vej ind i en overordentlig vanskelig fase, hvor den politik, der blev fastlagt i 1988 med retningslinjer paa landbrugsomraadet, vil komme under alvorligt pres.

0.3. Samtidig er der indtruffet vaesentlige internationale politiske begivenheder, saasom Tysklands forening og aabningen af Mellem- og OEsteuropa, som sandsynligvis vil faa stor betydning for Faellesskabets budget. Det fremgaar af denne beretnings kapitel 12, at Faellesskabets samarbejde i forbindelse med og aktive medvirken til disse landes overgang til markedsoekonomi vil forudsaette, at der foretages en vurdering af, hvor der skal saettes ind, for at bringe deres oekonomier paa fode. Hertil kommer, at administrativ ineffektivitet skal afhjaelpes, hvis Faellesskabets finansielle midler skal anvendes baade oekonomisk og effektivt.

SUBSIDIARITET

0.4. I henhold til princippet om en forsvarlig oekonomisk forvaltning er det i mange tilfaelde prisvaerdigt, at der goeres bestraebelser paa i videst muligt omfang at overdrage ansvaret for den daglige gennemfoerelse af Faellesskabets politikker til nationale (og hvor det er hensigtsmaessigt lokale) myndigheder. Retten har tidligere gjort opmaerksom paa risikoen for, at subsidiaritetsprincippet vil blive brugt som en undskyldning for utilfredsstillende indsats fra Kommissionens side. Det er vaesentligt, at Kommissionen som Faellesskabets eneste og centrale udoevende organ med det politiske ansvar for, hvorledes skatteborgernes penge anvendes, sikrer sig, at den faar tilstraekkelige oplysninger stillet til raadighed af medlemsstaterne til, at den kan foere tilsyn med kvaliteten af den daglige forvaltning. Kommissionen boer, i det omfang det er noedvendigt, vaere rede til omgaaende at ivaerksaette afhjaelpende foranstaltninger.

0.5. Denne beretnings kapitel om udligningsgodtgoerelser, der udbetales under EUGFL, Udviklingssektionen, (kapitel 9) illustrerer ganske klart de konsekvenser, det kan have, naar Kommissionen indtager en passiv holdning til forvaltningen af strukturfondene. Det oprindelige maal for denne stoette var en lille gruppe af EF's landbrugere i ugunstigt stillede omraader, som var i en saerlig vanskelig situation, bl.a. fordi deres jord var af daarlig kvalitet. Disse omraader er imidlertid blevet udvidet og antallet af stoettemodtagere oeget i et saadant omfang, at det oprindelige maal for stoetten ikke laengere kan opfyldes. Endvidere faar stoetten en utilsigtet og uheldig virkning paa andre faellesskabsmaal, f.eks. paa miljoeomraadet.

0.6. Subsidiaritet indebaerer bl.a., at medlemsstaterne i lige hoej grad bestraeber sig paa at sikre Faellesskabets aktiver og nationale aktiver, og at de betragter Kommissionen som en kilde til raad og vejledning til optimal udnyttelse af faellesskabsmidlerne. Det fremgaar af en bemaerkning i kapitel 3 (punkt. 3.45 - 3.47), at der stadig er et stykke vej igen, inden dette ideelle forhold mellem Kommissionen og medlemsstaterne er etableret. I den paagaeldende sag fastsatte Kommissionen en omfattende finansiel korrektion for en medlemsstat som foelge af mangelfuld forvaltning af praemieordningen for faare- og gedekoed, skoent den paagaeldende medlemsstats vanskeligheder til dels skyldtes, at Kommissionen ikke havde udoevet sin egen rolle som tilsynsfoerende og raadgiver.

0.7. Rettens bemaerkninger om strukturfondene (punkt 7.18 - 7.22) illustrerer yderligere, hvorfor subsidaritet er et vanskeligt princip at omsaette i praksis. Retten konkluderer her, at partnerskabsprincippet, som er altafgoerende for, at reformen af strukturfondene skal lykkes, endnu ikke er udviklet tilfredsstillende.

FORSVARLIG OEKONOMISK FORVALTNING

0.8. Traktaten tillaegger Kommissionen som den institution, der er ansvarlig for budgettets gennemfoerelse, en funktion som forvalter af betroede midler. Denne funktion er nu klarere formuleret i artikel 2 i finansforordningen, som traadte i kraft i marts 1990. I henhold til denne artikel skal de overordnede principper for budgettets gennemfoerelse vaere principperne for tilbageholdenhed og omkostningseffektivitet. Denne bestemmelse har vaesentlig betydning for alle institutionerne. Naar maalene for budgettets gennemfoerelse er defineret ved udgiftslofter, saaledes som det er tilfaeldet med retningslinjerne paa landbrugsomraadet, vil det ikke kunne tolereres, at saadanne lofter betragtes som maal. Beslutninger om at forhoeje udgifterne inden for bestemte markeder, saaledes som Kommissionen gjorde det i 1990 (punkt. 3.4), da der var risiko for, at retningslinjerne blev overskredet, vil for fremtiden kraeve meget overbevisende begrundelse, hvis lovligheden af saadanne beslutninger ikke skal drages i tvivl. Mere generelt kan det forhold, at der er bevillinger til raadighed paa en budgetpost, aldrig i sig selv vaere tilstraekkelig begrundelse for at anvende de paagaeldende bevillinger, uden at der er taget skyldigt hensyn til principperne om forsvarlig oekonomisk forvaltning.

0.9. Et vaesentligt element i Faellesskabets strukturpolitikker har vaeret begrebet »additionsprincippet«, som behandles naermere i denne beretnings kapitel 6. Den mest almindelige opfattelse af dette begreb er tilsyneladende, at jo mere der kan opnaas, jo bedre, men denne fortolkning er i direkte modstrid med finansforordningens artikel 2. Det overordnede maal for beslutningen om inden udgangen af 1993 at fordoble strukturfondenes disponible midler, nemlig at mindske forskellene mellem de enkelte regioners oekonomiske aktivitet, vil kun kunne naas, hvis midlerne anvendes i overensstemmelse med principperne for forsvarlig oekonomisk forvaltning. Retten understreger i sin henstilling (punkt. 6.45), at det er vaesentligt, at Kommissionen definerer additionsprincippet mere praecist.

0.10. Inden starten af projekter eller programmer boer der foretages en vurdering og fastsaettes egnede kvantitative og finansielle kriterier, hvis effektiviteten af den ydede stoette skal kunne maales. Tilsyn og evaluering kan derefter gennemfoeres ved sammenholdelse med disse kriterier.

0.11. I punkt. 6.20 goer Retten opmaerksom paa, at der med reformen af strukturfondene faktisk ikke foretages forudgaaende vurdering af aktionerne, samt de foelger, denne mangel vil faa for fremtidig vurdering. I punkt. 7.48 bemaerkes det, at medlemsstaterne kun sjaeldent forelaegger kvantitative maal for deres regionale udviklingsplaner. Naar de goer det, er det ikke altid klart, hvor stor en vaerdi disse maal har i forhold til den foreslaaede udviklingsstrategi.

0.12. Retten konstaterer i kapitel 10, at den ikke har kunnet skaffe vished for, at de oekonomiske og industrielle udviklingsmaal for et NIC-laaneprojekt var blevet opfyldt, fordi der ikke var fastlagt kriterier, som kunne efterproeves. I kapitlet om bistand til landene i Mellem- og OEsteuropa paaviser Retten, at der uden forudgaaende behovsanalyse var leveret omfattende foedevarehjaelp til Polen, som der faktisk ikke var behov for.

0.13. I de kapitler, som omhandler udviklingssamarbejdet, belyses naermere de svagheder ved forvaltningen af og kontrollen med finansielle ressourcer, som kan forekomme, naar tredjeparter (f.eks. ikke-statslige organisationer, EIB og AVS-Sekretariatet) deltager i gennemfoerelsen eller forvaltningen af udviklingsprogrammer. I de kommende aar vil der sandsynligvis ske vaesentlige forhoejelser af de midler, der stilles til raadighed til udviklingssamarbejdet, f.eks. som foelge af den aendrede middelhavspolitik, den nye rammepolitik vedroerende Asien og Latinamerika og den fjerde Lomé-konvention. Tredjeparters indsats kan derfor forventes tilsvarende oeget. Kommissionens rolle boer vaere at sikre, at enhver involveret tredjepart kan forvalte de midler, den faar stillet til raadighed, og at den aflaegger beretning om, hvorledes de er blevet anvendt. Kommissionen boer endvidere sikre, at den selv raader over de noedvendige ressourcer, procedurer og systemer til at kunne udarbejde hensigtsmaessige forslag, til at forvalte den fysiske og finansielle gennemfoerelse af udviklingsprojekter samt til at foere et effektivt tilsyn med de aktioner, som bistandsmodtagere skal ivaerksaette. Kan Kommissionen ikke det, handler den ikke i overensstemmelse med principperne for en forsvarlig oekonomisk forvaltning, og de maal, der er fastlagt for Faellesskabets politik paa dette omraade, vil ikke blive opfyldt.

0.14. Kommissionen boer goere en oeget indsats for at sikre, at der ikke indgaas forpligtelser for Faellesskabets midler uden forudgaaende fyldestgoerende vurdering, at resultaterne evalueres i forhold til de fastlagte maal, at igangvaerende programmer korrigeres, og at fremtidige programmer udformes bedre paa basis af de indhoestede erfaringer.

VEDVARENDE SVAGHEDER VED DEN OEKONOMISKE FORVALTNING

0.15. En lang raekke bemaerkninger i denne beretning er i overensstemmelse med tidligere aars bemaerkninger. Det drejer sig bl.a. om foelgende forhold: i kapitel 4 bemaerkninger om produkter uden for bilag II; ugunstigt stillede omraader (EUGFL, Udviklingssektionen); tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalte beloeb under Socialfonden; samfinansiering af udviklingsprojekter med ikke-statslige organisationer; EUF's forvaltning af stipendier og gennemfoerelsen af SYSMIN-projekter. Tilsvarende goer sig i et vist omfang gaeldende for EUGFL, Garantisektionen - manipulation med garantibudgettet og negative udgifter, det forhold, at de udbetalende organer ikke til fulde opfylder deres ansvar, og de saerlige problemer i forbindelse med praemieordningen for faare- og gedekoed.

0.16. Retten har med henblik paa at konstatere, i hvilket omfang tidligere aars bemaerkninger stadig har gyldighed, undersoegt det system til opfoelgning af foranstaltninger, som Kommissionen har indfoert med henblik paa at afhjaelpe mangler, som Retten har paapeget.

Kommissionens opfoelgningssystem

0.17. Kommissionen anfoerte i sit svar til Rettens AArsberetning for Regnskabsaaret 1985 foelgende:

»I oevrigt bestraeber Kommissionen sig til stadighed paa at foelge de betragtninger op, som kontrolmyndighederne, dvs. Europa-Parlamentet, har fremsat i sin beslutning i tilknytning til beslutningen om decharge, og Revisionsretten i sin aarsberetning og sine saerberetninger.

Kommissionen finder det vaesentligt, at forpligtelserne over for disse institutioner overholdes. Derfor har Kommissionen - for at faa et samlet overblik over igangvaerende foranstaltninger og eventuelt foretage visse korrektioner - indfoert en intern procedure, hvorved den hvert aar informeres om sine forpligtelser over for kontrolmyndighederne, om nyligt indfoerte eller planlagte foranstaltninger til opfoelgning heraf og om tidsplanen for gennemfoerelsen. Opfoelgningen af Kommissionens forpligtelser efter denne procedure skete for foerste gang i foraaret 1986.«

Kommissionen har fastholdt dette standpunkt i sine svar til Rettens AArsberetninger vedroerende de efterfoelgende regnskabsaar.

0.18. Retten har i overensstemmelse med den vedtagne systemanalytiske revisionsmetode undersoegt Kommissionens opfoelgningsprocedurer med henblik paa at fastslaa, om, og i hvilket omfang, dette system kan vaere et paalideligt grundlag for en undersoegelse af de foranstaltninger, Kommissionen har truffet som foelge af Rettens bemaerkninger.

0.19. Ordningen blev varetaget af tre personer i en enhed under Generaldirektorat XIX (Budgetter), der bl.a. var ansvarlig for at indhente oplysninger om opfoelgningen af foranstaltninger hos de oevrige generaldirektorater. Det har ikke vaeret let at fastslaa, hvorledes systemet er opbygget, fordi der ikke foreligger nogen beskrivelse af det.

0.20. Naar Generaldirektorat XIX sammensaetter rapporter om ivaerksatte foranstaltninger, er de baseret paa oplysninger, som de oevrige afdelinger i Kommissionen har fremsendt paa generaldirektoratets anmodning. En raekke generaldirektorater har imidlertid ikke meddelt Generaldirektorat XIX alle de oenskede oplysninger. Ofte fremsendtes det indsendte materiale for sent, eller det var ufuldstaendigt og skulle uddybes yderligere. Generaldirektorat XIX kan med det disponible personale ikke foretage dybtgaaende analyser af det materiale, det modtager. Der gives ikke en omfattende redegoerelse for Kommissionens forpligtelser over for Retten, og det kontrolleres saaledes heller ikke, om disse forpligtelser bliver opfyldt.

Opfoelgningsprocedurens effektivitet

0.21. Retten har forsoegt at maale effektiviteten af opfoelgningssystemet i forbindelse med EUGFL, Garantisektionen. Den udvalgte 50 bemaerkninger fra aarsberetninger og saerberetninger, der daekkede perioden 1983-1988, og sendte et spoergeskema til Generaldirektorat VI (Landbrug). Svarene herpaa var ufuldstaendige og til tider af meget begraenset vaerdi. Det var uklart, hvilke foranstaltninger der maatte vaere truffet med henblik paa at afhjaelpe de paaviste svagheder. I mange tilfaelde var Kommissionens forpligtelser over for kontrolmyndighederne overordentlig vagt formuleret.

0.22. Kommissionen har for nylig besluttet at opgive systemet helt paa grund af dets mangler. Den har i de sidste fem aar forsoegt at udvikle et edb-styret system, men har hidtil ikke opnaaet nogen resultater. Kommissionen har behov for et system, som:

a)omfatter en detaljeret oversigt over samtlige forpligtelser, hvoraf det fremgaar, i hvilket omfang disse forpligtelser er blevet opfyldt, f.eks. foranstaltninger ivaerksat af Kommissionen, foranstaltninger ivaerksat af medlemsstaterne, gennemfoerelsesdatoer, rapporter om foranstaltningernes effektivitet osv.

b)omfatter klare praktiske instrukser, der skal foelges af saavel Generaldirektorat XIX som andre generaldirektorater

c)kontrollerer, at de forpligtelser, Kommissionen har anfoert i svarene til Rettens beretninger, er i overensstemmelse med dem, der er indgaaet over for Parlamentet

d)omfatter en forsikring om, at de enkelte tjenestegrene traeffer de noedvendige foranstaltninger

e)giver Retten adgang til systemet.

0.23. Retten kunne selv foretage en undersoegelse af de ivaerksatte foranstaltninger, men det ville kun vaere en gentagelse af tidligere undersoegelser, hvilket hverken er praktisk eller oenskvaerdigt. Retten kunne paa grundlag af sin undersoegelse af Kommissionens system ikke fastslaa, om Kommissionen har opfyldt de indgaaede forpligtelser.

KAPITEL 1 (*) Finansiel revision af Kommissionens indtaegter, aktionsudgifter og hovedbogholderi samt af de konsoliderede regnskaber

>TABELPOSITION>

BUDGETGENNEMFOERELSEN I 1990

Vedtagelse af budgettet og budgettets struktur

Vedtagelse af budgettet

1.1. Det almindelige budget for regnskabsaaret 1990 blev endeligt vedtaget den 13. december 1989

, og budgetproceduren blev saaledes afsluttet inden for de frister, der er fastsat i Traktaterne. Bevillingerne til forpligtelser blev da fastsat til 48 846,5 mio. ECU og bevillingerne til betalinger til 46 716,8 mio. ECU. Der blev senere vedtaget tre aendrings- og tillaegsbudgetter henholdsvis den 16. februar 1990

, den 11. juli 1990

og den 12. december 1990

. Derved blev bevillingerne til forpligtelser forhoejet til i alt 49 207,9 mio. ECU og bevillingerne til betalinger til i alt 46 928,2 mio. ECU.

Budgettets struktur

1.2. Retten skal minde om, at de faktiske budgetbevillinger er stoerre end de oven for omtalte beloeb, hvis der virkelig tages hensyn til de indtaegter, der er opfoert som negative udgifter (1 366,4 mio. ECU for saa vidt angaar indtaegter fra medansvarsafgiften paa landbrugsomraadet, udligningsbeloeb i samhandelen mellem EF-landene og regnskabsafslutningen under EUGFL, Garantisektionen) og udgifter, der er opfoert som negative indtaegter (1 514,8 mio. ECU for saa vidt angaar udgifter til opkraevning af egne indtaegter). Den samlede betalingskapacitet, som fremgaar af det almindelige budget, er saaledes reelt 49 809,4 mio. ECU.

Udnyttelsen af bevillinger

Udnyttelsesgrader for de disponible bevillinger

1.3. Retten har ud fra de oplysninger, der ligger til grund for Kommissionens forvaltningsregnskab, opstillet flere tabeller, som giver et detaljeret billede af udviklingen i og udnyttelsen af regnskabsaarets bevillinger. Oplysningerne findes i tabel 1.1 og 1.2. Disse oplysninger, fordelt paa de forskellige stoerre aktivitetsomraader, analyseres naermere i begyndelsen af hvert af de paagaeldende kapitler.

Udnyttelsesgraderne sammenholdt med de finansielle overslag

1.4. I tabel 1.3 har Retten endvidere samlet oplysningerne vedroerende budgetgennemfoerelsen sammenholdt med »de finansielle overslag«

.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Bevillingsfremfoersler

1.5. I forbindelse med EUGFL, Garantisektionen, blev der med budgetmyndighedens godkendelse fremfoert 407 mio. ECU til 1991, selv om de grundlaeggende betingelser i finansforordningens artikel 7, stk. 1 og 3, ifoelge Rettens analyser ikke alle var opfyldt (for naermere oplysninger se punkt 3.14 - 3.17).

1.6. For saa vidt angaar Den Europaeiske Socialfond, ESF, blev 217,8 mio. ECU fremfoert til 1991, hvoraf 200 mio. ECU vedroerte operationelle programmer, der var saa langt fremme, at der kunne indgaas forpligtelse, eller som der var truffet beslutning om ved udgangen af 1990. Den fortegnelse, der begrunder fremfoerslen, svarer imidlertid ikke til de programmer, for hvilke der endelig blev indgaaet forpligtelse over de fremfoerte bevillinger. Endvidere blev der indgaaet forpligtelse for disse bevillinger med henblik paa aktioner, der allerede var gennemfoert i 1990, selv om det ifoelge retsforskrifterne for den paagaeldende aktionspolitik, forordning (EOEF) nr. 4255/88 af 19. december 1988 (EFT L 374 af 31.12.1988, s. 21) hedder, at Kommissionen skal traeffe beslutning om anmodninger om tilskud, foer aktionerne igangsaettes.

Gennemfoerelse i national valuta af bevillinger, der er godkendt og regnskabsfoert i ecu

1.7. Det fremgaar af undersoegelsen af ivaerksaettelsen af Kommissionens beslutninger om tilpasning af fiskekapaciteterne (jf. punkt 5.17 - 5.18), at der hersker en ret forvirrende situation paa det regnskabsmaessige omraade, hvilket skyldes, at beslutningerne traeffes i budget-ecu, mens de stoetteberettigede udgifter er blevet afholdt i national valuta. Svingningerne i de forskellige omregningskurser, der er anvendt paa det tidspunkt, hvor betalingerne er blevet fastsat og senere afholdt, indebaerer, at det er usikkert, hvilke beloeb der endeligt er udbetalt til medlemsstaterne; de er i nogle tilfaelde hoejere og i andre lavere end de faktisk skyldige beloeb. Dette problem er faelles for hovedparten af de transaktioner, der finansieres over budgettet (jf. isaer punkt 6.22 - 6.34). Retten har i sin udtalelse om aendringen af forordningen om gennemfoerelsesbestemmelser til visse bestemmelser i finansforordningen udtalt sig til fordel for, at budgettet i saa vidt omfang som muligt gennemfoeres i ecu med henblik paa at undgaa denne form for forskydninger, som ogsaa indvirker paa tilsynet med forpligtelserne (behov for periodiske nyvurderinger), udnyttelsen af bevillingerne (virkningen af foernaevnte nyvurderinger) og regnskabsfoerelsen.

Administrative udgifter opfoert under den del af budgettet, der vedroerer aktionsudgifter

Historisk udvikling

1.8. Retten har igennem flere aar i forbindelse med revisionen konstateret, at administrative udgifter (personaleudgifter, udgifter til tjenesterejser, koeb af materiel m.v.) blev afholdt over aktionsbevillinger, hvilket i stadig stigende omfang har foert til, at princippet om specialisering ikke er blevet overholdt. Anvendelsen af dette princip er en forudsaetning for, at budgetmyndigheden kan udoeve sin befoejelse. Dette princip tager sigte paa, at de givne bevillinger ikke anvendes til et andet formaal end det fastsatte.

1.9. Dette faenomen, som kendes under benaevnelsen »mini-budget«, og som pr. definition ikke fremgaar af regnskaberne, har laenge vaeret marginalt. Retten har noejedes med at omtale de usaedvanlige forhold, den har paavist, og denne praksis daekkes efterhaanden paa Kommissionens eller i visse tilfaelde budgetmyndighedens eget initiativ af anmaerkninger i budgettet.

1.10. Retten besluttede i 1989 at foretage en undersoegelse af mini-budgetterne med henblik paa at saette tal paa dette faenomen. Resultatet af denne undersoegelse fremgaar af nedenstaaende punkter.

Mini-budgetterne i tal

1.11. De paagaeldende administrationsudgifter blev indtil udgangen af 1990 opfoert under poster, hvor der ligeledes blev opfoert aktionsudgifter (tilskud, projekter osv.), og det var ikke muligt paa grundlag af hverken kontoplanen eller regnskabssystemet at identificere dem. Kommissionen har imidlertid forsoegt at udvikle et system med bogfoeringskoder og analytiske talkoder, saaledes at det ved hjaelp af edb er muligt at identificere driftsudgifterne blandt aktionsudgiftskontiene. Rettens efterproevelse har foert til nedenstaaende resultater.

1.12. Ifoelge budgetanmaerkningerne vedroerende konto B 9960, hvori henvises til Raadets forordning (EOEF) nr. 3906/89 af 18. december 1989, (EFT L 375 af 23.12.1989, s. 11), kan der ganske vist afholdes udgifter i forbindelse med startfasen for de finansierede aktioner. Der kan derimod ikke afholdes administrationsudgifter af typen »mini-budget« over denne bevilling, selv ikke efter forhoejelsen af bevillingen ved tillaegs- og aendringsbudget nr. 2. Denne konto er alligevel opfoert paa »fortegnelsen over budgetposter med mini-budgetter«, som blev opstillet, efter at Kommissionen den 22. maj 1990 vedtog interne regler, der tog sigte paa at laegge proceduren med mini-budgetter i faste rammer. Dette har medfoert, at der er indgaaet forpligtelser for i alt 3,4 mio. ECU uden budgetmyndighedens godkendelse eller det fornoedne retsgrundlag. Finansinspektoeren, som blev klar over dette forhold, mente, at naar Kommissionen havde opstillet en fortegnelse over poster med mini-budgetter, udgjorde denne et tilstraekkeligt retsgrundlag.

1.13. Ifoelge de interne regler er der for hver budgetpost fastsat et maksimumbeloeb for hvert mini-budget, der kan afholdes over aktionsbevillingerne. Disse lofter er ikke altid blevet overholdt, og den procedure, der er indfoert med henblik paa at aendre dem, er heller ikke blevet fulgt i alle tilfaelde. Under konto B 4702 er loftet saaledes blevet overskredet med mindst 0,9 mio. ECU i forpligtelsesbevillinger. Under afsnit 6, kapitel 63, 66 og 67, er der sket overskridelser paa henholdsvis 0,075, 0,786 og 4,589 mio. ECU.

1.14. Til gengaeld fremgaar det af forvaltningsregnskabet (s. 345-347) for regnskabsaaret 1990, at der er udnyttet 201,360 mio. ECU forpligtelsesbevillinger til mini-budgetter, mens Kommissionens overslag lyder paa 276,452 mio. ECU. Dette svarer til en forholdsvis lav samlet udnyttelsesgrad paa 72,8 %.

1.15. Udnyttelsesgraden er endog saerlig lav (10,6 %), for saa vidt angaar aktioner til stoette for udviklingen af enhedsmarkedet for finansielle tjenesteydelser (konto B 7752). Med hensyn til Den Europaeiske Socialfond (konto B 6000) ligger udnyttelsesgraden paa 4,8%, og i forhold til loftet paa 7,8 mio. ECU i forpligtelsesbevillinger er der kun blevet forbrugt 0,593 mio. ECU. Under kapitel 64 og 68, hvor lofterne er paa henholdsvis 12,7 og 2,2 mio. ECU, er der kun blevet udnyttet henholdsvis 7 og 1,5 mio. ECU.

1.16. Disse forhold er ikke tilfredsstillende. Der saettes spoergsmaalstegn ved den maade, hvorpaa overslagene over lofterne er blevet opstillet, og ogsaa regnskabssystemet drages i tvivl, idet det ikke er muligt korrekt at identificere udgifterne over mini-budgetterne.

1.17. Der kan i denne forbindelse isaer udtrykkes tvivl med hensyn til vaerdien af overslagene vedroerende artikel 940, 990 og 995, hvor det var skoennet, at 100% af udgifterne skulle afholdes over mini-budgetterne. Dette er i sig selv overraskende, fordi mini-budgetterne logisk boer vaere et supplement til de interventionsudgifter, som de er stoettebevillinger til. Det fremgaar i oevrigt af de fortegnelser, der er offentliggjort paa side 347 i forvaltningsregnskabets bind II, at disse poster - i modsaetning til, hvad der fremgaar af Kommissionens svar - hovedsagelig anvendes til daekning af interventionsudgifter.

1.18. Med hensyn til identificeringen af mini-budgetterne via regnskabssystemet er Kommissionens anvendelse af bogfoeringskoder og analytiske talkoder skoensmaessig og boer tages med forbehold. Kommissionen har i loebet af regnskabsaaret 1990 aendret indholdet af bogfoeringskoderne og de analytiske talkoder og har gjort dem mere og mere komplekse. Bogfoeringskoderne og talkoderne, som de anvisningsberettigede paafoerer regnskabsdokumenterne (forslag til udgiftsforpligtelse, betalingsordrer), svarer ikke altid til dem, der fremgaar af de lister, der er sendt til Retten. Endelig er der ofte bemaerket en sammenblanding af interventionsudgifter og udgifter finansieret over mini-budgetter. Denne sammenblanding er saerlig udpraeget i forbindelse med tilskud (interventionsudgifter) og tjenesteydelser (udgifter finansieret over mini-budgetter). Under konto B 3010, B 3870, B 4702, B 6310, B 6320, B 6472, B 9300, B 9304, B 9311 og B 9360 er personaleudgifter saaledes blevet opfoert under interventionskoder. Under konto B 6451 og B 6751 er udgifter til oversaettelse, moeder, pressekonferencer og leje af lokaler blevet udgiftsfoert under interventionskoder.

1.19. Et andet aspekt ved denne analyse vedroerer anvendelsen af Kommissionens interne regler paa udgifter vedroerende mini-budgetter afholdt over fremfoerte bevillinger og bevillinger, der kan genanvendes, eller over betalingsbevillinger for regnskabsaar efter det, hvori forpligtelsen er indgaaet. Det fremgaar ikke klart af Kommissionens interne regler, om det ogsaa omfatter disse bevillinger. Ifoelge tjenestegrenene under Generaldirektoratet for Budgetter er det ikke tilfaeldet. Men i praksis faar mini-budgetter, der i nogle tilfaelde tegner sig for vaesentlige beloeb, tilfoert midler fra disse bevillinger (kapitel 60: her vedroerer genanvendelserne f.eks. 3,5 mio. ECU). Eftersom de fleste mini-budgetter findes under poster med opdelte bevillinger, opstaar der, naar de interne bestemmelser kun anvendes for regnskabsaarets bevillinger, problemer som foelge af, at de udgifter, der afholdes over mini-budgetter, har forskellig status. Det drejer sig dels om udgifter, som er omfattet af de interne regler (de afholdes over regnskabsaarets bevillinger), dels om dem, der ikke er omfattet heraf (de afholdes over de oevrige former for bevillinger).

1.20. Det fremgaar af disse resultater, at det system, Kommissionen har ivaerksat med henblik paa at identificere og holde mini-budgetterne under kontrol, har vaeret upaalideligt i 1990. Eftersom Retten ikke har faaet tilstraekkelig adgang til SINCOM-systemet (jf. punkt 1.109 - 1.116), har den maattet overlade det til Kommissionen at udtraekke oplysninger om mini-budgetterne fra regnskaberne. Det er paa grundlag af Rettens efterproevelse af de fremsendte lister ikke muligt at sikre sig, om de er korrekte, og dermed heller ikke om de lister, der er offentliggjort i forvaltningsregnskabet, er korrekte. Paa edb-omraadet, som Retten har behandlet mere indgaaende andetsteds (jf. bind II, punkt 17.32 - 17.35), er udgifter paa 25,8 mio. ECU, hvoraf 10,7 mio. ECU vedroerer tjenesteydelser, blevet finansieret over bevillingerne i budgettets del B. Dette beloeb skal sammenholdes med de 42,4 mio. ECU, hvoraf 9 mio. ECU vedroerer tjenesteydelser, der er finansieret over bevillingerne i budgettets del A. Denne sammenholdelse viser, hvilket omfang mini-budget-faenomenet har antaget.

1.21. Det skal for en fuldstaendigheds skyld anfoeres, at de mini-budgetter, der saerligt er identificeret for at sikre budgetgennemsigtighed, i 1991-budgettet tegner sig for 9,634 mio. ECU i del A og 183,325 mio. ECU i del B. Hertil kommer de bevillinger af administrativ art, der er noedvendige for at opfylde Faellesskabets forskningsmaal (det drejer sig om i alt mere end 300 mio. ECU) og bevillinger af et ikke naermere defineret omfang vedroerende de mini-budgetter, der er forbundet med nogle strukturfonde (isaer Den Europaeiske Socialfond).

Infrastrukturandelen

1.22. De tjenestegrene i Kommissionen, der er ansvarlige for institutionens drift, saa sig i betragtning af den stadig stigende del af personaleudgifterne, der blev finansieret af mini-budgetterne, noedsaget til at stille stadig mere omfattende infrastrukturmidler til raadighed for de paagaeldende personer (lokaler, udstyr, telefon, elektricitet osv.). Disse midler blev finansieret over budgettets del A. De tilsvarende bevillinger i del A har imidlertid ikke fulgt samme stigning og viste sig hurtigt at vaere utilstraekkelige. Kommissionen har for at daekke disse behov ivaerksat finansiering over bevillingsposter med mini-budgetter.

1.23. Kommissionen har derfor beregnet en »infrastrukturandel« (samlede infrastrukturomkostninger, som normalt afholdes over del A, divideret med antallet af personer, der arbejder for institutionen). For 1990 blev denne andel fastsat til 13 433 ECU pr. ansat. Kommissionen har paa dette grundlag besluttet, at der over hver enkelt post med aktionsbevillinger, hvorover der finansieres eksternt personale, skal afholdes 89,887% af de saaledes beregnede infrastrukturomkostninger, multipliceret med antallet af personer, der er identificeret som personer, der finansieres over disse aktionsbevillinger. Dette svarer for hver enkelt person til et beloeb paa 12 074 ECU. Kommissionen har i visse tilfaelde ikke vaeret helt konsekvent. Den har saaledes finansieret 805 980 ECU over bevillinger til fordel for OEstlandene, dvs. ikke 89,887% men 100% af infrastrukturandelen paa grundlag af tres stillinger, hvoraf halvdelen endnu ikke var besat ved udgangen af aaret. Dette er i strid med de interne regler, i henhold til hvilke der skal tages hensyn til den faktiske personalesituation ved udgangen af det foregaaende regnskabsaar.

1.24. Denne fremgangsmaade er regelstridig. Den har f.eks. indebaaret, at der over PHARE-programmet er blevet finansieret en del af lejeudgifterne til Berlaymont-bygningen og omfattende flytteudgifter, uden at de fordelingskriterier, Kommissionen selv havde fastsat ved indfoerelsen af infrastrukturandelen, blev overholdt. Havde Kommissionen overholdt finansforordningen, burde den have foretaget bevillingsoverfoersler med budgetmyndighedens godkendelse for at tilfoere del A de noedvendige bevillinger og derefter have indgaaet forpligtelse for og udgiftsfoert disse infrastrukturudgifter.

Overholdelse af de finansielle overslag

1.25. Saavel faenomenet mini-budgetter som infrastrukturandelsmekanismen volder problemer i forbindelse med de graenser, der i de finansielle overslag er sat for administrationsudgifter. Ifoelge rubrik 5 i de finansielle overslag (jf. tabel 1.3) maatte loftet paa 4 930 mio. ECU i bevillinger til forpligtelser efter revisionen i 1990 ikke overskrides. Det er klart, at hvis de administrationsudgifter, der faktisk er opfoert under budgettets del B (mini-budgetter), og de, der er udgiftsfoert uden budgetmyndighedens godkendelse (andelen), var blevet medregnet under driftsudgifter, ville loftet for rubrik 5 vaere blevet overskredet for regnskabsaaret 1990. Det kan ikke udelukkes, at fastsaettelsen af et loft for rubrik 5 indirekte er skyld i, at mini-budget-faenomenet har antaget et saadant omfang.

Forvaltning af mini-budgetudgifter

1.26. Det skal ligeledes bemaerkes, at der parallelt med denne praksis er blevet udviklet meget decentraliserede forvaltningsmetoder, som i vaesentlig grad har vaeret unddraget kontrol fra de centrale tjenestegrene, der er ansvarlige for driftsudgifterne, og fra finansinspektoeren. Dette har f.eks. i forbindelse med anskaffelse af edb-udstyr medfoert, at udstyr i nogle tilfaelde ikke er registreret.

1.27. Med hensyn til personaleforvaltningen kan hjaelpeansatte udelukkende finansieres over konto A 1110

under hensyntagen til budgetanmaerkningen vedroerende denne konto og bestemmelsen i artikel 3, litra a), i ansaettelsesvilkaarene for oevrige ansatte, hvori hjaelpeansatte defineres som ansatte, der afloennes over den samlede bevilling, der er oprettet med henblik herpaa. Denne kategori ansatte er imidlertid direkte opfoert i fortegnelsen i bilag 1 til de interne regler, og er derfor igennem lang tid til dels blevet finansieret via mini-budgetter over budgettets del B.

1.28. Dette eksempel viser endvidere de problemer, der er forbundet med bevillingernes forskellige status. Nogle hjaelpeansatte forvaltes af Generaldirektoratet for Personale og Administration over bevillingerne i del A, som ikke kan fremfoeres. Andre hjaelpeansatte forvaltes af de operationelle generaldirektorater over bevillinger, som i nogle tilfaelde er opdelte, og for hvilke der gaelder mere fleksible regler for fremfoersler. Dette foerer til uensartet forvaltning af denne personalekategori (ansaettelse, forvaltning, betalinger m.v.).

Konklusion

1.29. Finansforordningen blev aendret i 1990, hvor faellesskabslovgiver fastsatte ordlyden i artikel 19, stk. 1, som foelger: »Kommissionens sektion omfatter:

-en »del A« vedroerende institutionens personale- og driftsudgifter ...

-en »del B« vedroerende aktionsudgifterne ...«.

1.30. Ifoelge samme artikel 19, stk. 2, er bestemmelsen om, at indtaegter og udgifter opstilles efter deres art og formaal inden for hver sektion, ganske vist opretholdt. Denne bestemmelse kan imidlertid ikke goere den oven for naevnte bestemmelse virkningsloes.

1.31. Ved en streng fortolkning af finansforordningens artikel 19, stk. 1, kan mini-budgetterne retligt ikke laengere betragtes som en undtagelse, der er omfattet af en budgetanmaerkning, men som instrumenter, der ikke er i overensstemmelse med finansforordningen. Det goer sagen endnu alvorligere, at, for saa vidt angaar budgetgennemfoerelsen, forvaltes mini-budgetterne i dag i henhold til de regler - bl.a. reglerne for overfoersel og fremfoersel - der er gaeldende for de bevillingsposter, hvorfra der tilvejebringes midler til mini-budgetterne (opdelte eller ikke-opdelte bevillinger, obligatoriske eller ikke-obligatoriske udgifter). Var de derimod opfoert under del A, ville de kun vaere omfattet af de specifikke regler, der gaelder for personale- eller driftsudgifter, og i henhold til hvilke bl.a. bevillinger vedroerende vederlag og godtgoerelser til personalet ikke kan fremfoeres (finansforordningens artikel 7, stk. 1).

1.32. Svaghederne er af en saadan art, at de positive aspekter ved mini-budgetsystemet (fordele ved en decentraliseret forvaltning, fordeling af de administrative midler alt efter de operationelle maal) ikke kan komme til deres fulde ret.

1.33. Budgetmyndigheden har med 1991-budgettets struktur, hvor hovedparten af mini-budgetterne er opfoert saerskilt, villet sikre budgetgennemsigtigheden. Der er dog alvorlig risiko for, at der vil forekomme de samme svagheder, som dem der hidtil er konstateret ved systemerne til identificering af de udgifter, der skal afholdes over mini-budgetterne.

Selv om der er en saerlig problematik forbundet med det prioriterede publikationsprogram, er det et godt eksempel paa nogle af disse aspekter.

Saertilfaeldet det prioriterede publikationsprogram

1.34. Kommissionen vedtager hvert aar sit publikationsprogram for det foelgende regnskabsaar. Programmet har siden 1988 vaeret opdelt i et »almindeligt« program og et »prioriteret« program, som »tager sigte paa at omsaette Kommissionens prioriterede politiske aktiviteter i publikationer«

.

1.35. Siden indfoerelsen af det prioriterede program har midlerne hertil vaeret centraliseret, hvorimod bevillingerne til det almindelige program forvaltes af de forskellige tjenestegrene, der er ophavsmaend til publikationerne. Det saerlige program finansieres efter en saerlig fremgangsmaade, fordi der ikke er opfoert bevillinger hertil paa budgettet. Opdelingen af bevillingerne mellem almindelige og prioriterede programmer er hidtil ikke »blevet foretaget over budgettet, men rent administrativt, saaledes at der inden for rammerne af det af Kommissionen godkendte aarlige publikationsprogram i de budgetposter, over hvilke der skal afholdes udgifter til publikationer, indeholdes en del af de disponible midler til at daekke behovene i forbindelse med det prioriterede program«

. Ved disse indeholdelser bliver de finansielle midler reelt centraliseret under Generalsekretariatets ansvar, men uden at de anvisningsberettigede for de enkelte budgetposter, hvori der er indeholdt bevillinger, formelt fratages deres befoejelse til at udstede anvisninger. Indeholdelserne vedroerer en raekke budgetposter, som hovedsagelig er opfoert i budgettets del B (aktionsbevillinger), hvor det i anmaerkningerne er anfoert, at de kan anvendes til administrative formaal. Det drejer sig saaledes til dels om poster med mini-budgetter.

1.36. I det almindelige budget for regnskabsaaret 1990 er der i del A (Kommissionen - Driftsbevillinger) under kapitel 34 (artikel 341) opfoert bevillinger til daekning af udgivelse, udbredelse og fremme af Kommissionens publikationer. I 1990 beloeb disse bevillinger sig til 2,8 mio. ECU. Ville man regelret have opfoert udgifterne i forbindelse med det prioriterede publikationsprogram under denne artikel, skulle bevillingerne have vaeret forhoejet med 3,6 mio. ECU, hvilket svarer til, at behovene var ansat 56 % for lavt.

1.37. Ved hjaelp af den procedure, Kommissionen har ivaerksat, kan den med alle de midler, der stammer fra indeholdelser i budgetposter med aktionsbevillinger, efter eget skoen offentliggoere de dokumenter, den mener er politisk prioriterede, uanset om de er i overensstemmelse med det almindelige formaal med den budgetpost, hvorover de finansieres. De uregelmaessigheder, som i 1990 har vaeret en foelge af denne procedure, tegner sig for 3,4 mio. ECU. De fremgaar af tabel 1.4. Tabellen bygger paa en analyse af de ordrer, der er givet med henblik paa gennemfoerelsen af det prioriterede program.

1.38. Systemet til forvaltning af bevillingerne til det prioriterede publikationsprogram, som administrativt er centraliseret og budgetmaessigt decentraliseret, har heller ikke vaeret effektivt. Som foelge af spredningen af ansvaret for anvisning, gennemfoerelse og kontrol har det ikke vaeret muligt at sikre et tilsyn med gennemfoerelsen, som kunne leve op til den interne og eksterne kontrols krav.

>TABELPOSITION>

a)Den tjenestegren i Kommissionen, der er ansvarlig for koordineringen af det prioriterede publikationsprogram, var ikke til enhver tid i stand til at fremlaegge finansielle oversigter vedroerende gennemfoerelsen.

b)Ingen havde bemaerket, at der ikke var givet underskriftsdelegation i forbindelse med to budgetkonti til den tjenestegren, der udsteder bestillinger (Publikationskontoret).

c)De fleste beroerte generaldirektorater har, hvilket Kommissionen selv erkender

, ikke accepteret denne form for finansiel »solidaritet«, som derfor ikke altid kommer til udtryk i forbindelse med selve budgetgennemfoerelsen.

1.39. Ifoelge det prioriterede publikationsprogram var det for 1990 oprindelig forudset at finansiere fireogtredive publikationer. Arbejdet i forbindelse med femten publikationer er kun i startfasen. Af disse femten publikationer er fem blevet afsluttet efter seksten maaneders arbejde (stillingen ultimo april 1991).

1.40. Ved udgangen af 1990 besluttede Koordineringsudvalget for Det Prioriterede Publikationsprogram at aendre Kommissionens oprindelige beslutning af december 1989 og at foeje sytten nye publikationer til det oprindelige program og stryge andre. For saa vidt angaar disse nye publikationer blev den udgiftsforpligtelse, der blev indgaaet foer den oprindelige beslutning, ikke aendret. Denne fremgangsmaade viser endnu en gang, at valget af budgetposter inden for budgettets aktionsdel sker fuldstaendig uden hensyntagen til, om titlen paa en publikation har forbindelse med formaalet med de paagaeldende budgetposter.

1.41. Naar gennemfoerelsen af et prioriteret program ikke svarer til den prioriterede karakter, der oprindelig blev fastsat for programmet, er det et spoergsmaal, om ikke finansierings-»faciliteterne« alene er begrundelsen for gennemfoerelsen af et saadant program.

1.42. Ifoelge skoensmaessige beregninger (jf. tabel 1.5) - oplysningerne fra Kommissionen var ret upraecise - er der i 1990 kun foretaget udbetalinger i forbindelse med ca. 19 % af bestillingerne. Der maa forventes vaesentlige bevillingsoverfoersler, hvilket ville have vaeret udelukket i henhold til finansforordningens artikel 7, hvis disse betalinger var blevet korrekt opfoert under driftsbevillingerne.

1.43. Kommissionens finansinspektoer har deltaget aktivt i forbindelse med dette system vedroerende det prioriterede publikationsprogram, idet han har deltaget i det paagaeldende tvaertjenestelige udvalg. Finansinspektoeren har i oevrigt i de fleste tilfaelde godkendt, at der blev taget midler fra aktionsbevillingerne til finansiering af disse administrationsudgifter, saafremt anmaerkningen vedroerende de paagaeldende budgetposter i bredeste forstand berettigede denne form for aktioner. Med denne fremgangsmaade er det muligt med forskellige budgetanmaerkninger at opfoere udgifter, som ikke laengere har noget at goere med formaalet med eller raekkevidden af den paagaeldende post.

Finansinspektoerens rolle

Finansinspektoerens paategninger

Afslag paa paategning og afgoerelser om at se bort fra afslaget

>TABELPOSITION>

1.44. Retten har i regnskabsaaret 1990 i et dokument sendt til Raadet set omtalt et tilfaelde, hvor finansinspektoeren har afslaaet at give sin paategning. Afslaget vedroerer et forsoeg paa at bringe det regelstridige forhold i orden, som Retten har omtalt i punkt 1.113 a) i AArsberetningen for 1989, ved en kontering med tilbagevirkende kraft til regnskabsaaret 1989. Ud over dette tilfaelde er Retten ikke blevet bekendt med andre tilfaelde af afslag. Retten har kun begraenset adgang til Kommissionens edb-regnskabssystem (SINCOM) (jf. punkt 1.109 - 1.116) og dets databaser og kan ikke efterproeve, om den raader over fyldestgoerende oplysninger paa dette punkt.

1.45. Skulle disse oplysninger imidlertid vaere korrekte, og var der kun tale om et afslag paa paategning i loebet af 1990, ville det vaere meget overraskende i betragtning af det antal transaktioner, der er kontrolleret af finansinspektoeren, og det antal uregelmaessigheder, Retten har opregnet i dette kapitel, hvor finansinspektoeren burde have naegtet at paategne transaktioner, der blev forelagt ham (bl.a. mini-budgetter, det prioriterede program, bemaerkninger om lovligheden og den formelle rigtighed af transaktioner, der er regnskabsfoert i loebet af regnskabsaaret). Dette forhold ville paa den anden side bekraefte den frygt, Retten gav udtryk for i AArsberetningen for Regnskabsaaret 1988, hvor den i punkt 3.13 og 3.14 anfoerte, at »den tendens, finansinspektoeren har til at udtale sig om samtlige de beslutninger, som gaar forud for den regnskabsmaessige forpligtelse, indebaerer en tydelig fare for kvaliteten af finansinspektoerens arbejde. Finansinspektoeren skal nemlig paategne beslutninger, som han har godkendt. Resultatet af finansinspektoerens tekniske kontrol er paa forhaand orienteret i en bestemt retning.«

1.46. Finansinspektoeren har endvidere i visse tilfaelde »undtagelsesvis« og under henvisning til hensynet til en samlet forsvarlig oekonomisk forvaltning paategnet transaktioner, som var regelstridige i henhold til princippet om specificering. Denne fremgangsmaade indebaerer, at specificeringsprincippet mister enhver betydning (EOEF-Traktatens artikel 202, finansforordningens artikel 26, stk. 1). Den er endvidere en forvanskning af paategningen i lighed med de paategninger »med forbehold«, Retten paatalte i AArsberetningen for Regnskabsaaret 1979 (punkt 4.35)

, og som nu direkte er forbudt i henhold til finansforordningens artikel 38, stk. 2.

1.47. Retten er i oevrigt ikke blevet orienteret om nogen afgoerelse om at se bort fra afslaget.

BEMAERKNINGER OM LOVLIGHEDEN OG DEN FORMELLE RIGTIGHED AF DE TRANSAKTIONER, DER ER REGNSKABSFOERT I REGNSKABSAARET

Dokumentation til underbygning af regnskabsfoerte transaktioner

1.48. Kommissionen fremsender i reglen ikke bilagene til Retten inden for de foreskrevne frister. Denne mangel har vaesentlig indflydelse paa Rettens revisionsmuligheder. Som eksempel blev bilagene vedroerende transaktioner i december 1990, som Kommissionen erkender udgoer 30% af de samlede betalinger, foerst fremsendt ultimo maj 1991, hvor Retten allerede stort set havde afsluttet udarbejdelsen af de bemaerkninger, den skal fremsaette til institutionerne inden den 15. juli 1991. Retten mener, at Kommissionen uden vanskeligheder kunne overholde de fastsatte frister, hvis den indfoerte et system, som var lettere at forvalte, og hvor regnskabsbilagene fremsendtes hver maaned.

1.49. Retten har paa stedet adgang til de enkelte sagsakter, hvilket dog ikke kan berettige Kommissionen til at fremsende ufuldstaendige bilag. Ved revisionen af de fremsendte bilag blev der paavist foelgende vaesentlige svagheder:

a)For saa vidt angaar EUGFL, Udviklingssektionen, og EFRU er Retten ofte ikke i stand til at efterproeve betalingerne paa tilfredsstillende vis, fordi betalingsordrerne alt for ofte er ledsaget af dokumentation, som ikke er begrundelse for betalingerne, eller som er for utilstraekkelig til, at det er muligt at bedoemme, paa hvilke betingelser transaktionerne er gennemfoert. I nogle tilfaelde foreligger der ingen bilag.

b)Med hensyn til bistanden til tredjelande fremgaar det af en stikproevekontrol af betalinger af yderligere forskud til daekning af lokale omkostninger i forbindelse med udviklingsprojekter, at en lang raekke af disse betalinger ikke er underbygget af passende bilag. Disse burde indeholde oplysninger om tidligere, allerede udnyttede forskud og give begrundelsen for udnyttelsen. Dette er ofte ikke tilfaeldet.

Traditionelle egne indtaegter

Indfoerelse af det saerskilte regnskab

1.50. I medfoer af artikel 6, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989

skal medlemsstaterne foere regnskab over konstaterede fordringer og i et saerskilt regnskab opfoere de konstaterede fordringer, som ikke er indgaaet, eller som der ikke er stillet sikkerhed for. De kan benytte samme fremgangsmaade, naar fordringer, der er konstateret og daekket af garantier, anfaegtes. Dvs. at der skal foeres to regnskaber for de traditionelle egne indtaegter. Et hovedregnskab for de konstaterede fordringer, der er indgaaet eller garanteret og ikke anfaegtet, og et saerskilt regnskab for de oevrige konstaterede fordringer. Hver medlemsstat skal sende Kommissionen en maanedlig regnskabsopgoerelse over hovedregnskabet og en kvartalsopgoerelse af det saerskilte regnskab.

1.51. Selv om forordningen har vaeret gaeldende siden 1. januar 1989, er nogle medlemsstater foerst i 1990 begyndt at indsende kvartalsopgoerelser af det saerskilte regnskab. Kommissionen har modtaget ni oversigter for fjerde kvartal 1990. De danske myndigheder har meddelt, at de ikke foerer et saerskilt regnskab, og Spanien og Nederlandene har ikke indsendt nogen opgoerelse.

1.52. Opstillingen af de oplysninger, der er indsendt, varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Kun to oversigter var i overensstemmelse med det skema, Kommissionen havde foreslaaet. I visse oversigter manglede der oplysninger, eller der var differencer vedroerende fremfoersler af konstaterede, ikke indgaaede fordringer.

1.53. I begyndelsen af marts 1991 begyndte Kommissionen at registrere de fordringer, der fremgik af de saerskilte opgoerelser. Kommissionen har saaledes udfaerdiget tolv indtaegtsordrer, og for de tre var der af ovennaevnte aarsager ikke anfoert nogen tal. Kommissionen har dog ikke truffet korrigerende foranstaltninger over for de tre paagaeldende medlemsstater.

1.54. Det skal understreges, at formaalet med det saerskilte regnskab er, at Kommissionen bedre skal kunne foelge medlemsstaternes forholdsregler i forbindelse med inkassering af konstaterede egne indtaegter, som hverken er indgaaet eller daekket af garantier. Forvaltningsregnskabet skal ifoelge finansforordningens artikel 78 omfatte en opstilling over indtaegter med samtlige fordringer konstateret i loebet af regnskabsaaret, samt udestaaende beloeb ved regnskabsaarets udgang. Disse forpligtelser kan kun opfyldes, hvis der opstilles og fremsendes gennemskuelige og trovaerdige regnskaber.

EUGFL

EUGFL, Garantisektionen

National udgiftskontrol

1.55. Medlemsstaternes betalinger opfoeres i Kommissionens forvaltningsregnskab paa grundlag af medlemsstaternes maanedlige anmeldelser. Retten fremsatte i AArsberetningen for Regnskabsaaret 1989 bemaerkninger om, at visse udbetalende organer i Belgien og Spanien foerte utilstraekkelig kontrol med garantiudgifterne, fordi det drejede sig om foranstaltninger, hvor ansvaret for efterproevelse og godkendelse af ansoegningerne ikke paahviler de udbetalende organer. Rettens konklusioner vedroerende Italien bekraefter, at disse svagheder er faelles for flere medlemsstater, og at de kan foere til udbetaling af vaesentlige beloeb i forbindelse med ikke-stoetteberettigede ansoegninger - hvilket virkelig sker (jf. punkt 3.31 - 3.44).

1.56. Medlemsstaterne skal i medfoer af Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970

foere tilstraekkeligt regnskab til, at Kommissionen kan foere kontrol med udgifterne. Selv om principperne naevnes i forordningen, giver den dog ikke tilstraekkelige anvisninger med hensyn til den praktiske anvendelse. I de tilfaelde, hvor befoejelserne er overdraget andre myndigheder end de udbetalende organer, er der ingen klare anvisninger om, hvilken instans der skal foere registrene. Kommissionen burde fremlaegge forslag til forordning om gennemfoerelsesbestemmelser, hvori de udbetalende organers ansvar praeciseres naermere (jf. punkt 3.45 - 3.47).

1.57. I forbindelse med kontrollen af forarbejdede landbrugsprodukter har Frankrig naegtet at give Retten alle de kontrolresultater, den har krav paa i henhold til gaeldende faellesskabsforskrifter (jf. punkt 4.1.33).

Central regnskabsfoering af udgifter

1.58. I 1990 var Kommissionen paa grund af det nye edb-regnskabssystem SINCOM, som medfoerte forsinkelse i forbindelse med indlaesning af data fra medlemsstaternes anmeldelser, ikke i stand til at indgaa forpligtelse for de udgifter, medlemsstaterne anmeldte, inden for den frist paa to maaneder, der er fastsat i finansforordningens artikel 100. Ultimo juli 1990 var der saaledes ikke rettidigt indgaaet forpligtelse for ca. 8 190 mio. ECU.

Koordinering af kontrol af elementer, der er faelles for garanti- og udviklingsudgifter

1.59. Undersoegelsen af udligningsgodtgoerelser til landbrugere i visse ugunstigt stillede omraader (jf. punkt 9.40 - 9.41) har vist, at en vaesentlig del af problemerne i forbindelse med forvaltningen af denne ordning er af samme art som dem, man er stoedt paa i forbindelse med flere foranstaltninger under Garantisektionen.

1.60. Udligningsgodtgoerelsen kan beregnes pr. dyr eller pr. hektar dyrket jord, dvs. efter to formler, der almindeligvis anvendes i Garantisektionen. Den grundlaeggende kontrol bestaar i begge tilfaelde i at efterproeve de faktiske forhold paa bedriften ved stedlig kontrol eller bilagskontrol, der garanterer en passende trovaerdighedsgrad. Ansvaret for kontrollerne er placeret forskelligt i medlemsstaterne, og deres omfang varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Bedrifter kan endvidere gaa fri for enhver form for kontrol, hvis medlemsstaten anvender et system, der udelukkende bestaar i, at de berettigede skal indgive en anmeldelse (jf. punkt 9.26).

1.61. Der sker ingen koordinering for at sikre, at kontrolressourcerne udnyttes optimalt. Det foerer til absurde forhold, hvor samme bedrift kontrolleres flere gange som et led i forskellige garanti- og udviklingsordninger. Ved udvaelgelsen af de bedrifter, der skal kontrolleres, tages der ikke hensyn til alle de forskellige indtaegter, EUGFL giver bedrifterne.

1.62. Saa laenge der ikke findes et system til identificering af alle de dyr, der er omfattet af EF-stoette, og saa laenge der ikke findes et fuldstaendigt og ajourfoert matrikelregistersystem, vil effektiviteten og dermed ogsaa gyldigheden af den udbetalte stoette altid blive anfaegtet. Disse problemer har Retten omtalt i tidligere fremsatte bemaerkninger

om praemien for ammekoeer og ordningen for nedlaeggelse af agerjord.

EUGFL, Udviklingssektionen

1.63. Godtgoerelse af udgifter afholdt paa grundlag af nationale bestemmelser, der ikke er i overensstemmelse med faellesskabsforordningerne [stoette for daadyr, godtgoerelse paa grundlag af graesningsarealer og ikke paa grundlag af antal storkreaturer], kan ikke betragtes som regelret, selv om disse bestemmelser er godkendt af Kommissionen; paa samme maade kan refusion af udgifter paa grundlag af en fejlagtig fortolkning af artikel 15, stk. 1, litra b), i Raadets forordning (EOEF) nr. 797/85 af 12. marts 1985 (EFT L 93 af 30.3.1985, s. 1) for arealer, der anvendes til dyrkning af korn til foderbrug, heller ikke betragtes som regelret (jf. punkt 9.15 - 9.17).

Veterinaeraktioner

1.64. Undersoegelsen af regnskabsaarets to sidste forpligtelser vedroerende veterinaeraktioner opfoert under artikel 380 og 381 (med en bevilling paa henholdsvis 1,750 og 41,123 mio. ECU) viser, at de procedurer for indgaaelse af forpligtelser, der normalt anvendes i loebet af regnskabsaaret, ikke er blevet fulgt, og at de forpligtede beloeb noejagtig svarer til de bevillinger, der stadig var disponible. I virkeligheden svarer de to regnskabsmaessige forpligtelser til mere omfattende faktiske forpligtelser, nemlig 88 000 ECU af en faktisk forpligtelse paa 700 000 ECU, for saa vidt angaar artikel 380, og 3,1 mio. ECU af en faktisk forpligtelse paa 10,2 mio. ECU, for saa vidt angaar artikel 381.

1.65. Undersoegelsen af de 933 000 ECU, der i 1990 blev udbetalt i henhold til forpligtelser fremfoert fra 1989 over artikel 380 vedroerende varroatose hos bier, viser, at disse betalinger ikke har et saerligt retsgrundlag, eftersom basisforordningen stadig ikke er vedtaget. Alligevel har der vaeret opfoert bevillinger i budgettet til denne form for aktioner siden 1986.

1.66. To beslutninger vedroerende 970 000 ECU, som der er indgaaet forpligtelse for under artikel 380 i henhold til Raadets beslutning 89/455/EOEF af 24. juli 1989 vedroerende pilotprojekter til bekaempelse af rabies, er blevet brugt som grundlag for at finansiere pilotprojekter, der var gennemfoert eller paabegyndt, foer de blev fremsendt til godkendelse hos Kommissionen. Dette er i strid med ovennaevnte beslutnings artikel 4.

Fiskeri

1.67. I finansforordningens artikel 36 hedder det, at »forud for enhver foranstaltning med udgiftsvirkning for budgettet skal der foreligge et forslag om indgaaelse af en udgiftsforpligtelse fra den kompetente anvisningsberettigede.« Forslagene til indgaaelse af udgiftsforpligtelse vedroerende de finansielle foelger af fiskeriaftalerne er imidlertid udarbejdet efter vedtagelsen af de beslutninger eller forordninger, hvori der traeffes endelig bestemmelse om disse aftaler, og i henhold til hvilke Faellesskabet reelt er forpligtet over for tredjemand. Retten skal i denne forbindelse fremfoere, at den i flere aarsberetninger

har fremsat bemaerkninger om problemet omkring den manglende ensartethed og den overdrevne fleksibilitet, der praeger Kommissionens praksis i forbindelse med indgaaelse af forpligtelser i forhold til bestemmelserne i finansforordningens artikel 36 (tidligere artikel 32).

1.68. For saa vidt angaar fire nye eller fornyede fiskeriaftaler, har Kommissionen afholdt de foerste betalinger efter de frister, der er fastsat for disse betalinger i aftalerne, fordi de er blevet indgaaet meget sent og i et tilfaelde endda efter den paagaeldende frist.

1.69. Med hensyn til fiskeriaftalen med Groenland udbetalte Kommissionen i 1990 ikke blot udligningsgodtgoerelsen paa 34,25 mio. ECU for 1990 men ogsaa paa forhaand godtgoerelsen paa 34,25 mio. ECU for 1991. Kommissionen maatte for at effektuere denne betaling, som er en udgiftsoverfoersel fra et regnskabsaar til et andet, overfoere 14,5 mio. ECU fra kapitel 100.

1.70. I medfoer af artikel 26, stk. 2, og artikel 24, stk. 2, litra a), i Raadets forordning (EOEF) nr. 4028/86 af 18. december 1986 (EFT L 376 af 31.12.1986, s. 7) er det kun medlemsstaternes udgifter vedroerende endeligt ophoer for fiskerfartoejer af mindst 12 meters laengde, der kan refunderes med 50%. Tre betalinger paa ca. 40 000 ECU vedroerende refusion af praemier for endeligt ophoer er regelstridige, fordi de paagaeldende fartoejer ikke opfyldte denne betingelse.

1.71. For saa vidt angaar refusion af praemier for endeligt ophoer skal det endvidere paapeges, at den anvisningsberettigede ikke har bemaerket, at Italien i 1989 havde indgivet en yderligere ansoegning for tre fartoejer, for hvilke en foerste refusionsansoegning var blevet indgivet og betaling havde fundet sted. Dette medfoerte, at et beloeb paa 320 000 ECU er udbetalt to gange. Det uberettiget udbetalte beloeb boer tilbagesoeges.

Det sociale omraade

1.72. I forbindelse med Den Europaeiske Socialfond (ESF) fastsaetter »regnskabsfoereren« forfaldsdatoen for inkasseringer, »efter« at finansinspektoeren har givet sin paategning, selv om det i finansforordningens artikel 28, stk. 2, hedder, at finansinspektoerens paategning bl.a. skal »fastslaa« den forfaldsdato, den »anvisningsberettigede« har fastsat.

1.73. Forpligtelser, der ikke laengere har noget formaal, som foelge af at de planlagte aktioner helt eller delvis ikke er gennemfoert, annulleres endvidere med forsinkelse. I 1990 er der ikke registreret nogen frigoerelse foer eller efter behandlingen af anmodninger til ESF om udbetaling af saldobeloeb.

1.74. Endelig blev en finansiering af 230 000 ECU til fordel for Europalia Internationale-fondet gennemfoert i 1990 paa grundlag af en forpligtelse, Kommissionen indgik den 17. april 1990, og en aftale af 30. maj 1990. Denne finansiering vedroerte en aktion, der allerede blev gennemfoert i Bruxelles i 1989 (Europalia Japan), og det drejede sig i virkeligheden om at daekke det endelige underskud i forbindelse med denne aktion. Den begrundende beretning, der skal forelaegges ifoelge kontrakten, findes i oevrigt ikke i dossieret. I stedet findes der et pressedossier fra foer indgaaelsen af aftalen. Finansinspektoeren burde have naegtet paategning, fordi det var umuligt at begrunde, at denne udgift, der blev afholdt i 1989, skulle afholdes over 1990-budgettet.

Forskning og energi

1.75. I forbindelse med en raekke forskningsprogrammer, bl.a. COST og TELEMAN, og en raekke aktioner inden for informatik- og telekommunikationsomraadet, finansieres et antal forskere over andre forskningsprogrammer, f.eks. programmet vedroerende straalingsbeskyttelse og ESPRIT. De omkostninger vedroerende disse programmer, der er opfoert i forvaltningsregnskabet, afspejler saaledes ikke fuldstaendig de faktiske forhold.

1.76. Tilsynet med forpligtelserne er ikke tilfredsstillende. Det fremgik saaledes ved en stikproevekontrol af et udsnit paa niogtyve forpligtelser vedroerende ESPRIT I-programmet, at 2,76 mio. ECU vedroerende atten forpligtelser burde have vaeret frigjort ultimo 1990.

Transaktioner under afsnit 9

Bistand til tredjelande

1.77. De samlede uindfriede forpligtelser er steget til det dobbelte i perioden fra udgangen af 1985 til udgangen af 1990, nemlig fra 1 256,6 til 2 685,6 mio. ECU. 595 forpligtelser svarende til 301,6 mio. ECU eller 26,5 % af de samlede uindfriede forpligtelser i henhold til forpligtelser indgaaet i aarene 1978-1988 har ikke givet anledning til betalinger i 1989 og 1990:

a)95 % af disse »sovende« forpligtelser vedroerer kapitel 93 (Asien og Latinamerika) og kapitel 96 (Middelhavslandene).

b)For saa vidt angaar kapitel 93 er kun én sovende forpligtelse blevet annulleret, selv om det af undersoegelsen af en stikproeve paa enoghalvtreds posteringer svarende til 27,7 mio. ECU fremgik, at tredive forpligtelser til en vaerdi af 6,3 mio. ECU burde have vaeret annulleret (f.eks. 0,242 mio. ECU i forbindelse med en goedningsleverance, der blev afsluttet i 1987; 0,898 mio. ECU i forbindelse med et solenergiprogram i Pakistan, der i princippet blev afsluttet i 1986; 0,150 mio. ECU til stoette til driften i 1983 af Indiens handelskontor i Bruxelles og endelig 0,755 mio. ECU vedroerende tre aktioner i forbindelse med landbrugskonsulentvirksomhed i Zimbabwe, der blev afsluttet i 1987).

c)Tolv posteringer vedroerende »blokerede« forpligtelser, hvoraf visse gaar tilbage til 1985 og 1986, og hvor aktionerne af forskellige grunde stadig ikke var paabegyndt ved udgangen af 1990.

1.78. Retten skal bemaerke, at der i de tjenestegrene, der er ansvarlige for samarbejdet med tredjelande, ikke findes et hensigtsmaessigt system til at identificere sovende forpligtelser, og heller ingen procedurer for regelmaessig frigoerelse af saldobeloeb. Disse opgaver udgoer den anvisningsberettigedes vaesentligste ansvarsomraader i forbindelse med forvaltningen og kontrollen af udnyttelsen af budgetbevillingerne.

1.79. Paa grundlag af undersoegelsen af transaktioner vedroerende afsnit 9 skal Retten endvidere henstille, at der indfoeres en individuel kode for de »tredjemaend«, der er omfattet af samarbejdsaktioner. Med saadan en kode kunne der etableres individuelle kort, hvilket ogsaa ville lette vurderingen af forbindelserne mellem Faellesskabet og en og samme samarbejdspartner, der modtager finansiering over forskellige budgetposter. Koordineringen med andre finansieringskilder kunne ogsaa forbedres paa denne maade.

Bistand til oestlandene

1.80. Kommissionen besluttede i december 1989 og i januar 1990 helt regelret at yde noedhjaelp til Rumaenien paa det sundhedsmaessige omraade paa i alt 11,12 mio. ECU. I de tre kommissionsbeslutninger

hedder det udtrykkeligt, at bistanden skal finansieres over artikel 950 i 1990-budgettet »Bistand til katastroferamte befolkninger i udviklingslande og tredjelande«. Forpligtelsesforslagene er korrekt blevet registreret under artikel 950 i januar og februar 1990.

1.81. I forbindelse med udvidelsen af beslutningen om oekonomisk bistand til Ungarn og Polen til ogsaa at omfatte andre lande i Central- og OEsteuropa

genopfoerte Kommissionen forpligtelserne og betalingerne i forbindelse med denne noedhjaelp under artikel 996 »Bistand til den oekonomiske omstrukturering i landene i Mellem- og OEsteuropa«. Retten mener, at denne genopfoerelse under artikel 996 er kritisabel.

1.82. I artikel 2 i Raadets forordning om udvidelse af den oekonomiske bistand til andre lande i Central- og OEsteuropa hedder det, at forordningen traeder i kraft paa tredjedagen efter offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, dvs. den 24. september 1990. Forordningen har saaledes ingen tilbagevirkende kraft. Den noedhjaelp paa det sundhedsmaessige omraade, der blev truffet beslutning om foer forordningens ikrafttraedelse, har saaledes ikke noget retsgrundlag heri. Endvidere har genopfoerelse af udgifter hverken hjemmel i finansforordningen eller i gennemfoerelsesbestemmelserne.

1.83. Sigtet med denne genopfoerelse var at kunne gennemfoere nye bistandsaktioner til fordel for befolkninger i udviklingslande og tredjelande, og der burde derfor have vaeret foretaget en bevillingsoverfoersel fra kapitel til kapitel. Budgetmyndigheden burde have truffet beslutning om overfoersel i overensstemmelse med princippet om specificering.

BEMAERKNINGER OM REGNSKABSAFLAEGGELSEN OG REGNSKABSFOERINGEN

Faellesskabernes balance

1.84. Et af de principper, der foelges ved opstillingen af en konsolideret balance er, at mellemvaerender og transaktioner mellem de enkelte enheder fjernes. De beloeb, der er opfoert i balancen, vedroerer derfor udelukkende eksterne transaktioner. Kommissionen foelger ikke dette princip, naar den opstiller den konsoliderede balance. Ved konsolideringen sker der ved sammenlaegningen ikke justering for poster, som er medregnet i den ene institutions mellemregningskonto, men som ikke er blevet medregnet af den anden institution. En raekke af disse debitor- og kreditorbeloeb (henholdsvis 2,5 mio. ECU og 0,2 mio. ECU) kunne ikke elimineres ved dette aars konsolidering. Det henstilles, at udligning af saldi paa mellemregningskonti forbedres, saaledes at beloebene fuldstaendig elimineres, eller at der sker justering ved sammenlaegningen, saaledes at transaktioner mellem institutionerne ikke optraeder i balancen.

Foering af konti paa Kommissionens balance

1.85. Forud for revisionen af 1990-balancen undersoegte Retten nogle af Kommissionens vaesentligste regnskabssystemer med henblik paa at ajourfoere stamoplysningerne. Der blev indhentet oplysninger om og foretaget en beskrivelse af de interne kontrolsystemer vedroerende betalinger, inkasseringer, forskud til personalet og mellemregningskonti. En evaluering af disse systemer og af Det Faelles Forskningscenters systemer har givet anledning til nedenstaaende bemaerkninger.

Likviditetsstyring

1.86. Et vaesentligt aspekt ved likviditetsstyring er omfanget af likvide midler, og et af maalene paa dette omraade er, at bankindestaaender skal holdes paa et minimum. Dette kan kun naas, hvis Afdelingen for Kasse og Forvaltning af Betalingsmidler foelger en afklaret og velovervejet politik for forvaltning af midler.

1.87. I praksis stoler den tjenestemand, som fastsaetter omfanget af de midler, der skal indestaa paa Kommissionens bankkonti, paa sin egen erfaring og henholder sig til en raekke haandskrevne noter fra sin forgaenger.

Oplysninger om betalinger

1.88. Likviditetsstyring indebaerer indhentelse af oplysninger og behandling heraf, saaledes at der kan traeffes rettidige beslutninger. Der skal foreligge korrekte oplysninger om de beloeb, der er brug for til forventede betalinger, og om de paagaeldende betalingsdatoer.

1.89. Det blev konstateret, at saadanne oplysninger ikke foreligger i Generaldirektorat XIX (og heller ikke i Ispra). Ofte modtager likviditetsafdelingen foerst oplysning om, at et stoerre beloeb forfalder, naar betalingsordren fremsendes med henblik paa betaling. Modtages flere saadanne betalingsordrer samtidig, kan indestaaenderne reduceres vaesentligt, og der maa hurtigt tilfoeres nye midler. Det kan ogsaa ske, at der indestaar for store beloeb, fordi der maa opretholdes en sikkerhedsmargen med henblik paa saadanne tilfaelde.

1.90. Det henstilles, at informationsstroemmen, der gaar fra de ansatte, som starter betalingsproceduren, til den afdeling, der er ansvarlig for betalingerne, forbedres. Oplysninger om betalingsforslag, der er godkendt af de anvisningsberettigede, og som er til raadighed fra SINCOM-systemet, boer anvendes til dette formaal.

Likviditetsoverfoersler

1.91. Et af aspekterne ved forvaltning af midler er likviditetsoverfoersler og anvendelse af teknikker, som reducerer de samlede omkostninger mest muligt og begraenser risiciene. Risikoen vil vaere minimal, hvis der findes interne kontroller, saasom funktionsadskillelse. Naar der anvendes edb-systemer, er det vaesentligt, at systemerne er sikre.

1.92. En ansat i likviditetsafdelingen har bl.a. til opgave at tilrettelaegge overfoersler af midler. For at sikre en effektiv behandling af betalinger brugte han i loebet af aaret overfoerselssystemet, som han egentlig ikke skulle have adgang til, fordi han ikke har et kodeord. Begraenset adgang ved brug af kodeord er en integrerende del af et sikkert system, som ikke under nogen omstaendigheder boer kunne omgaas. Var det absolut noedvendigt, at den paagaeldende ansatte skulle have adgang til systemet under hensyntagen til andre aspekter ved funktionsadskillelsesprincippet, burde der foreligge en formel beslutning herom.

Sammenholdelse af regnskabssystemer

1.93. Likviditetsafdelingen anvender et fritstaaende regnskabssystem, dvs. at det ikke er underlagt SINCOM. Regnskabsmaessige registreringer af betalingsordrer foretages detaljeret i bankregnskabssystemet, og de opfoeres derefter i hovedbogholderiet med en mindre specifikationsgrad.

1.94. Det forudsaetter, at de to systemer afstemmes regelmaessigt med henblik paa at sikre, at registreringerne er korrekt foretaget i begge systemer. Paa tidspunktet for Rettens revision skete afstemningen med fire til fem maaneders forsinkelse. Regelmaessig afstemning er vaesentlig for at sikre regnskabsmaessige oplysninger og oplysninger til brug for forvaltningen. Denne funktion boer varetages af en bestemt ansat eller afdeling og udfoeres systematisk.

Balanceposter

1.95. I Ispra er der i de seneste aar ikke foretaget fysisk kontrol af maengde- og vaerdifortegnelserne. Spoergsmaalet er, om der er foretaget nogen form for kontrol overhovedet. Dette forhold har en direkte indvirkning paa Ispras balance. Det drejer sig om foelgende konti: »inventar og udstyr«, »kontorudstyr« og »videnskabeligt og teknisk materiel«. For saa vidt angaar disse konti tages balancevaerdien direkte fra maengde- og vaerdifortegnelsen ved aarets udgang. Hvis disse tal er upaalidelige, er det samme tilfaeldet for kontotallene. For saa vidt angaar 1990 tegner saldiene sig for 43,58 % af Ispras samlede aktiver. Dette indvirker ogsaa paa Faellesskabernes konsoliderede balance paa foelgende maade:

a)inventar og udstyr i Ispra udgoer 19,68 % af »materielle anlaegsaktiver« under »anlaegsaktiver«

b)»kontorinventar« og »videnskabeligt og teknisk materiel« udgoer 7,3 % af »aktiver til loebende anvendelse«.

1.96. Kommissionen skal generelt soerge for, at finansforordningen overholdes, mens Generaldirektorat XIX er ansvarlig for opstillingen af balancen og dermed ogsaa for at sikre, at der indfoeres systemer, som producerer trovaerdige regnskabsmaessige oplysninger til behandling.

1.97. I aar opstod der endvidere en vaesentlig posteringsfejl ved opfoerelsen af saldobeloeb vedroerende NIC- og Euratom-transaktioner. De paagaeldende balanceposter er opfoert paa passivsiden under »udligningskonti«:.

a)under »paaloebne renter paa laan, kreditlinjer og swaps« er der, for saa vidt angaar NIC, opfoert 99 698 014,90 ECU i stedet for 16 720 228,25 ECU

b)under »andet« er der, for saa vidt angaar swap-transaktioner under NIC, opfoert 16 720 228,25 ECU i stedet for det korrekte tal 99 698 014,90 ECU.

Denne fejl indvirker ogsaa paa enhver sammenholdelse med de senere aars vaerdier og paa note 5.28 til den konsoliderede balance.

Forvaltningsregnskabet: regnskabsfoering af betalinger, acontobeloeb og forskud

1.98. Retten henstillede i AArsberetningen for Regnskabsaaret 1987 i forbindelse med tilbagesoegning af acontobeloeb, at Kommissionen tilpassede »sit regnskabssystem og sine regnskabsprocedurer, saaledes at den ville vaere i stand til: a) straks at blive klar over de foretagne betalingers retlige karakter, saaledes at det, uanset om der er tale om enkeltbeloeb eller totaler, til enhver tid er muligt at skelne endelige betalinger fra ikke endelige betalinger«. I udtalelse nr. 1/89 af 9. februar 1989

om generel revision af forslag til Raadets forordning om aendring af finansforordningen af 21. december 1977 vedroerende det almindelige budget fremfoerte Retten endvidere, at der ved hjaelp af regnskabssystemerne burde kunne tilvejebringes totaler, saaledes at det med det samme kunne fastslaas, hvilke beloeb der vedroerte endelige udgifter, og hvilke beloeb der vedroerte transaktioner, der skulle afvikles. I naervaerende beretning oensker Retten at uddybe dette naermere.

1.99. I finansforordningens artikel 45 hedder det, at »betalingsordren vedlaegges .... bilag, der .... indeholder eller ledsages af et bevis for ... leverancernes modtagelse, ydelsens udfoerelse ...«

1.100. I samme forordnings artikel 46 hedder det endvidere i stk. 1, at »den anvisningsberettigede kan foretage acontobetalinger i overensstemmelse med forskrifterne for aktionspolitikkerne eller i henhold til bestemmelser i en kontrakt. I saa fald skal den foerste betalingsordre ledsages af dokumentation for kreditors krav paa acontobetalingen.« I stk. 2 hedder det, at »den anvisningsberettigede kan udbetale forskud til personalet ...«

1.101. I artikel 71 hedder det endelig, at »med undtagelse af de forskud, der er naevnt i artikel 99 (forskud under EUGFL, Garantisektionen), bogfoeres alle forskud paa en interimskonto og afregnes senest i loebet af det regnskabsaar, der foelger efter betalingen af forskuddet ...«

1.102. Disse bestemmelser skaber forvirring, fordi udtrykkene »betalinger«, »acontobeloeb« og »forskud« i de forskellige gaeldende tekster, isaer i retsforskrifter for aktionspolitikkerne og i kontrakter, i nogle tilfaelde bruges, som om de daekkede over det samme og i andre tilfaelde ikke.

1.103. En streng fortolkning af ovennaevnte regler ud fra den forudsaetning, at finansforordningen er kohaerent, boer foere til den konklusion, at en betaling ikke er det samme som et acontobeloeb, som igen er forskelligt fra et forskud. Udbetalinger boer derfor klassificeres under en af disse tre kategorier efter deres saerlige karakteristika. Betalinger og acontobeloeb bogfoeres som budgetudgifter over det regnskabsaar, hvori de effektueres. Forskud opfoeres paa en interimskonto uden for budgetregnskabet og regnskabsfoeres i budgetregnskabet paa det tidspunkt, hvor der fremlaegges bevis for deres faktiske udnyttelse.

1.104. I praksis hersker der paa grund af ordlyden af forordningerne vedroerende de forskellige aktionsomraader eller indholdet af aftaler eller kontrakter undertegnet af Kommissionen en saadan forvirring, at overfoersler af midler uden egentlig modydelse enten betegnes som acontobeloeb eller betegnes som forskud, men behandles som acontobeloeb og regnskabsfoeres direkte i budgetregnskabet i det regnskabsaar, hvori de effektueres.

1.105. Det fremgaar af en stikproevekontrol af transaktioner opfoert i forvaltningsregnskabet for 1990, at disse overfoersler til modtagernes bankkonti (medlemsstater, tredjelande eller private) isaer finder sted i forbindelse med strukturfondene og udviklingsbistand, hvor de udgoer ca. 6 mia. ECU udbetalt i 1990 (jf. tabel 1.6). For at faa et indtryk af, hvor stor en sum disse beloeb udgjorde tilsammen ved udgangen af regnskabsaaret 1990, boer der hertil laegges et beloeb, der sandsynligvis er lige saa omfattende, og som vedroerer endnu ikke udnyttede restbeloeb fra tidligere regnskabsaar.

1.106. I praksis har hver anvisningsberettiget afdeling ivaerksat mere eller mindre trovaerdige systemer til registrering og opfoelgning af ikke-endelige transaktioner (acontobeloeb eller forskud).

1.107. Retten henstiller, at bestemmelserne vedroerende acontobeloeb og forskud tages op til fornyet overvejelse, for at der ikke i de kommende aar skal herske den forvirring, der i dag kan konstateres paa foelgende omraader:

a)Foerst og fremmest selve finansforordningen, som paa dette omraade er praeget af manglende ensartethed, hvilket skyldes dens oprindelse; den er nemlig sammensat af regler for den centraliserede forvaltning af driftsudgifter (herunder bestemmelser vedroerende betalinger og forskud) og saerlige finansielle regler for forvaltningen af forskellige faelles politikker, som ikke er centraliseret.

b)Dernaest de forskellige bestemmelser vedroerende aktionspolitikkerne, hvor det forhold goer sig gaeldende, at bestemmelserne vedroerende forskud og acontobeloeb ikke altid er samordnede.

1.108. Retten mener, at Kommissionen hurtigst muligt boer tilrettelaegge sit system for regnskabsmaessige oplysninger paa en saadan maade, at det er muligt hurtigt at identificere ikke-endelige transaktioner (forskud, men ogsaa acontobeloeb, for saa vidt som de vedroerer ikke afsluttede transaktioner), for at sikre en bedre opfoelgning og raade over oplysninger om gennemfoerelsen af faellesskabspolitikkerne.

Edb-budgetregnskabssystemet (SINCOM)

1.109. Budgetkontiene for regnskabsaaret 1990 er de foerste, der i deres helhed er frembragt ved et automatisk system (SINCOM). Systemet er stadig under udvikling, og Retten kan derfor endnu ikke fremsaette generelle bemaerkninger. Der kan dog allerede nu fremsaettes en raekke enkeltstaaende bemaerkninger.

1.110. SINCOM-regnskabssystemet, som blev taget i anvendelse et aar efter, at de foerste genopfoersler af bevillinger fandt sted, er ikke blevet tilpasset for at sikre saerskilt tilsyn med genopfoerte bevillinger, som er samlet - uden at der er mulighed for at skelne mellem dem - under benaevnelsen »ikke-automatisk fremfoerte forpligtelsesbevillinger«. Bilag B 2 til bind II til forvaltningsregnskabet, der giver en oversigt over udnyttelsen af genopfoerte bevillinger i 1990, er resultatet af en efterfoelgende analyse foretaget af Kommissionens tjenestegrene. I 1991 er der tilsyneladende rettet op paa dette usaedvanlige forhold.

1.111. SINCOM-systemet omfatter ikke en hensigtsmaessig struktur til registrering af bevillinger givet som foelge af bidrag fra tredjemand. I forbindelse med COMETT II-projektet (program for samarbejde mellem universiteter og virksomheder om uddannelse paa teknologiomraadet) til fordel for EFTA-landene er disse landes bidrag (4,9 mio. ECU) registreret som indtaegt under den hertil beregnede indtaegtspost. Samtidig bliver der i SINCOM-systemet aabnet en bevilling af tilsvarende beloeb under udgiftskonto B 6310 »Samarbejde mellem universiteter og industrien samt uddannelse inden for nye teknologier«, paa en konto svarende til bevillinger, der forvaltes af eksterne kontorer, og som budgetmyndigheden har fremfoert til det foelgende regnskabsaar. I beretningen om budgetgennemfoerelsen er dette beloeb opfoert, som om det var resultatet af overfoersler. I begge tilfaelde giver regnskabsoversigterne en fejlagtig fremstilling af de faktiske forhold.

1.112. Denne systemsvaghed forvaerres i mindst et tilfaelde af det forhold, at den bevilling, der er givet som foelge af bidrag fra tredjemand, ikke er medregnet i forvaltningsregnskabet. Det er tilfaeldet med en bevilling paa 0,566 mio. ECU under konto A 3052, hvor der er indgaaet forpligtelse for 0,495 mio. ECU og udbetalt 0,187 mio. ECU (herunder 0,185 mio. ECU i tilskud til »The Wall«-koncerten i Berlin).

>TABELPOSITION>

1.113. I forbindelse med de overensstemmelsestests, Retten har foretaget for at sikre sig, at den fuldt ud havde forstaaet den del af SINCOM-databasen, der var blevet overfoert til den, har den identificeret differencer mellem summen af de transaktioner, der er registreret som regnskabsfoert (de eneste Retten har adgang til), og kontosaldiene. Disse fejl, som allerede fandtes i det gamle system, der blev anvendt af Det Faelles Regnskabscenter (CUC), medfoerer almindeligvis berigtigelser efter offentliggoerelsen af forvaltningsregnskabet. Efter at Kommissionen blev gjort bekendt med disse fejl, er de blevet berigtiget, idet dette usaedvanlige forhold ikke forekommer i de regnskaber, der er blevet endeligt vedtaget. Eftersom Retten ikke har adgang til samtlige oplysninger i SINCOM-systemet og isaer ikke til de transaktioner, der afvises af systemet eller af systemets forvaltere (anvisningsberettiget, finansinspektoer og regnskabsfoerer), er den i dag ikke i stand til at identificere og evaluere disse usaedvanlige forhold og de foretagne berigtigelser.

1.114. Vilkaarene for Rettens adgang til SINCOM-systemet er stadig ret utilfredsstillende. Kommissionen har ganske vist forpligtet sig til at give Retten fuld adgang til de edb-programmer og de oevrige elementer, der tilsammen udgoer SINCOM-systemet, men den har til gengaeld anlagt en restriktiv linje for saa vidt angaar adgang til systemets data.

1.115. Retten fik oprindelig, nemlig i oktober 1989, loefte om at faa adgang til at laese samtlige oplysninger i SINCOM-systemet, men nu, hvor systemet er begyndt at fungere, har Kommissionens tjenestegrene aendret holdning. Efter en formel henvendelse med anmodning om, »at befuldmaegtigede ansatte ved Retten kunne blive sat i stand til uden begraensning at laese samtlige data, der produceres og lagres paa datamedierne SINCOM CB/D«, har Kommissionens tjenestegrene i juli 1990 foreslaaet, at Retten kunne faa adgang paa et selektivt grundlag. De har fastlagt parametre for systemet, saaledes at Retten ikke kan faa adgang til samtlige oplysninger og isaer ikke til de data, der aendres eller afvises af systemet.

1.116. Denne holdning er ikke i overensstemmelse med finansforordningens artikel 87, stk. 1, hvori det hedder, at alle »dokumenter og oplysninger, som er registreret eller opbevares paa edb« skal stilles til raadighed. Erfaringen har isaer vist, at dette er en meget konkret hindring for Rettens arbejde:

a)Retten er saaledes unddraget oplysninger, som ville goere det muligt for den at sikre sig, at systemets interne kontrolprocedurer fungerer forsvarligt.

b)Det kan medfoere, at revisorerne foretager fejlagtige bedoemmelser, fordi de ikke orienteres om, at der mangler oplysninger i den helhed, der fremsendes til dem.

c)Rettens revisorer er noedsaget til ved foelgeslutning at identificere hele dataomraader, som er absolut noedvendige for deres arbejde, og at fremsaette de tilsvarende anmodninger i hvert enkelt tilfaelde.

d)Retten faar ikke raadighed over alle de soegnings- og sorteringprocedurer, der er indbygget i systemet.

e)En stor del af Rettens ansatte bliver i reglen stillet over for usaedvanlige reaktioner fra et system, som oprindelig blev udviklet for at skulle laeses af flest mulige (meddelelse paa skaermen: »funktion forbudt for ikke-EF«, »tilladelse mangler«).

KAPITEL 2 (*) Egne indtaegter

>TABELPOSITION>

BUDGETGENNEMFOERELSE

2.1. Tabel 2.1 viser en gennemfoerelsesgrad, for saa vidt angaar de egne indtaegter for regnskabsaaret 1990, paa 99 %:

a)I forhold til budgetoverslagene gennemfoertes de traditionelle egne indtaegter med 90,6 %, for saa vidt angik told, og med 101,6 % for saa vidt angik landbrugsafgifterne. Indtaegterne fra told opkraevet i 1990 laa 9,4 % under budgetoverslagene. Differencen skyldes faldet i den amerikanske dollar, der er hovedfaktureringsvaluta, og dette fald udlignede prisstigninger eller stigninger i importerede maengder

.

b)De egne indtaegter hidroerende fra moms og BNI for regnskabsaaret blev opkraevet som fastsat i budgettet under hensyntagen til aendringer i henhold til de vedtagne aendrings- og tillaegsbudgetter (TAEB) (jf. punkt 2.2); de egne BNI-indtaegter, som blev opkraevet i henhold til det oprindelige budget, blev tilbagefoert i medfoer af TAEB nr. 2, i henhold til hvilket disse egne indtaegter ikke blev indkaldt.

c)Der blev opkraevet et beloeb paa 1 527,8 mio. ECU paa grundlag af medlemsstaternes aarlige opgoerelser over indtaegter hidroerende fra moms for regnskabsaaret 1989 (1 191,2 mio. ECU) og paa grundlag af Kommissionens kontrol af indtaegterne fra tidligere regnskabsaar (336,5 mio. ECU).

d)For saa vidt angaar momsen for regnskabsaaret 1989, beregnedes de saldi, der er anfoert under litra c) og som skulle opkraeves i december 1990 (1 191,2 mio. ECU) paa grundlag de beregningsgrundlag, der var anfoert i de aarlige opgoerelser. Resultaterne af de kontroller, som Kommissionen har foretaget, er ikke taget i betragtning ved beregningen af saldiene for 1990. Det skal bemaerkes, at to medlemsstater har indsendt deres opgoerelser for sent (12. september og 9. november), og at Kommissionen ved aarets udgang kun havde foretaget stedlige kontroller i fire medlemsstater.

e)For saa vidt angaar opgoerelserne vedroerende tidligere regnskabsaar, konstaterede Retten 16 forbehold, hvorom der endnu ikke var truffet afgoerelse, hvilket fremgik af Kommissionens egne opgoerelser, som den har foretaget som reaktion paa Rettens bemaerkninger i AArsberetningen vedroerende Regnskabsaaret 1988

.

2.2. Beregningen af den saldo, der skal finansieres ved den tredje og fjerde indtaegtskilde

, og denne saldos indvirkning paa beregningen af de egne indtaegter og opkraevningen heraf giver anledning til foelgende bemaerkninger:

>TABELPOSITION>

a)For saa vidt angaar overskuddet fra det foregaaende regnskabsaar: I henhold til artikel 7 i Raadets afgoerelse af 24. juni 1988

om ordningen for Faellesskabernes egne indtaegter og finansforordningens artikel 32 opfoeres et regnskabsaars overskud i budgettet for det foelgende regnskabsaar. Overskuddet for regnskabsaaret 1989 paa 5 080,1 mio. ECU blev opfoert paa foelgende maade:

- I det oprindelige budget opfoertes 2 598 mio. ECU, heraf 819 mio. ECU som overskud af egne indtaegter efter overfoersel fra kapitlerne vedroerende EUGFL, Garantisektionen, til den monetaere reserve under EUGFL.

- Et tilsvarende beloeb opfoertes i TAEB nr. 1.

- I TAEB nr. 2 opfoertes 4 300 mio. ECU, idet BNI-indtaegten ikke indkaldes - bortset fra den finansielle kompensation til Det Forenede Kongerige - naar den overskrider 1,4 % af momsberegningsgrundlaget (fire medlemsstater: Belgien, Danmark, Graekenland og Italien).

- I TAEB nr. 3 opfoertes 4 464,2 mio. ECU til finansiering af yderligere tilbagefoersler til Spanien vedroerende betaling af de egne momsindtaegter.

b)For saa vidt angaar indvirkningerne af overskuddet for regnskabsaaret 1989 paa beregningen af de egne indtaegter hidroerende fra moms: I forbindelse med opstillingen af TAEB nr. 2 konstateredes det, at det i betragtning af de finansielle behov ikke var noedvendigt at indkalde BNI-indtaegten. Efter at korrektionen til Det Forenede Kongerige var tilpasset fra 2 432,3 mio. ECU til 2 285 mio. ECU, konstateredes det endvidere, at budgetligevaegten var sikret ved en forhoejelse af overskuddet for 1989 til 4 300 mio. ECU, der blev opfoert paa budgettet for 1990. Der henstod saaledes en saldo paa 780 mio. ECU, der ikke var overfoert til 1990. Denne saldo er det beloeb indkaldt fra den tredje indtaegtskilde, moms, som overstiger det faktiske behov.

c)For saa vidt angaar den monetaere EUGFL-reserve: Som foelge af dette overskud af egne indtaegter opfoerte Kommissionen den monetaere EUGFL-reserve i budgettet som finansieret via de egne indtaegter hidroerende fra moms, uden at der i foerste omgang foretoges en ny beregning af disse egne indtaegter. Men medlemsstaternes respektive andele i finansieringen af reserven er ikke opfoert efter deres BNI men efter deres, eventuelt udjaevnede, momsberegningsgrundlag. Denne beregningsmetode har bevirket, at der i budgettet under de egne indtaegter hidroerende fra moms er opfoert et beloeb paa 1 024 mio. ECU vedroerende den monetaere EUGFL-reserve. Eftersom dette beloeb ikke var noedvendigt for at opnaa balance paa budgettet, og det derfor ikke blev taget i betragtning ved den endelige opgoerelse af de maanedlige tolvtedele, blev de opkraevede egne indtaegter hidroerende fra moms nedskaaret med 1 024 mio. ECU.

2.3. De ovenfor beskrevne teknikker giver anledning til foelgende bemaerkninger:

a)Det forhold, at overskuddet for regnskabsaaret 1989 er indtaegtsfoert med en raekke delbeloeb, giver Retten anledning til at tage forbehold med hensyn til lovligheden af disse konteringer, og Retten konstaterer, at denne praksis er til alvorlig skade for budgettets gennemskuelighed. I forbindelse med overskud, som det for regnskabsaaret 1987

, eller underskud, som dem for regnskabsaarene 1984 og 1985

, er det i strid med principperne om henholdsvis bruttoopgoerelse og etaarighed, at indtaegts- henholdsvis udgiftsfoeringen af saadanne beloeb er udskudt og fordelt over flere regnskabsaar.

b)Ved i TAEB nr. 2 at opfoere det beloeb, der skal opkraeves i egne momsindtaegter, med samme beloeb som den saldo, der skal finansieres af den tredje og fjerde indtaegtskilde, ved kun delvis at fremfoere det foregaaende regnskabsaars overskud til det foelgende, har Kommissionen endvidere antaget, at et teoretisk indtaegtsoverskud skulle kunne udlignes ved en delvis fremfoersel, og ikke ved en nedsaettelse af det ensartede momsgrundlag. Raadet har paa grundlag af dette TAEB nr. 2 anlagt sag ved Domstolen. Denne tvist viser, at det er noedvendigt at goere retsakterne og budgettet mere gennemskuelige. Det fastsaettes ikke udtrykkeligt i de gaeldende retsakter, at beregningerne skal korrigeres, naar det ikke er noedvendigt at tage alle de egne indtaegter hidroerende fra moms i anvendelse for at daekke de samlede udgifter, og heller ikke hvordan de skal korrigeres.

c)Afgoerelsen af 24. juni 1988 om ordningen for Faellesskabernes egne indtaegter bygger paa den antagelse, at de egne indtaegter hidroerende fra moms ikke er tilstraekkelige til at daekke samtlige udgifter, og det samme goer sig gaeldende i forbindelse med finansieringen af den monetaere reserve, som der kun traekkes paa, naar finansielle behov under EUGFL skal daekkes. I henhold til artikel 10 i Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemfoerelse af Raadets afgoerelse af 24. juni 1988 om ordningen for Faellesskabernes egne indtaegter

foretages kreditering af den supplerende indtaegt - bortset fra de egne indtaegter, som indgaar i den monetaere reserve under EUGFL - den foerste arbejdsdag i hver maaned; hver medlemsstat debiteres endvidere ved udgangen af regnskabsaaret for det beloeb, der fremkommer, naar den ensartede sats for det foregaaende regnskabsaar, eventuelt justeret for traek paa den monetaere reserve under EUGFL, anvendes paa BNI. Fra de egne momsindtaegter er fratrukket indtaegter, der skulle indgaa i den monetaere reserve under EUGFL, og det er ikke en korrekt anvendelse af forordningens bestemmelser. Denne fremgangsmaade har bevirket, at der er anvendt en ensartet sats, som ikke er i overensstemmelse med artikel 2, stk. 4, i Raadets afgoerelse af 24. juni 1988.

2.4. Tilbagefoerslen af en andel af de indtaegter, der hidroerer fra moms og BNI, til Graekenland, Spanien og Portugal, der er opfoert under kapitel 86 i budgettet, giver anledning til foelgende bemaerkninger:

a)De beloeb, der vedroerer de foreloebige tolvtedele, er i realiteten tilbagefoert direkte, mens der i forbindelse med saldi og justeringer kun er tale om regnskabsmaessige posteringer, fordi de paagaeldende medlemsstater kun stiller nettobeloebene for disse saldi og justeringer til raadighed.

b)Inden de disponible bevillinger blev forhoejet, anmodede Kommissionen imidlertid i loebet af regnskabsaaret 1990 om overfoersel af bruttobeloebene for saldi og justeringer. Denne anmodning blev ikke imoedekommet af en medlemsstat, som har betalt et nettobeloeb paa 310 mio. ECU, og ikke det skyldige beloeb paa 547 mio. ECU.

c)Til afhjaelpning af dette forhold blev bevillingerne under kapitel 86 forhoejet i henhold til TAEB nr. 3. I forbindelse med denne forhoejelse blev der imidlertid ikke taget hensyn til det fulde tilbagefoerselsbeloeb til den paagaeldende medlemsstat, der androg 236 mio. ECU. Reguleringen paa 96 mio. ECU blev fremfoert til regnskabsaaret 1991, og foelgelig er kun 451 mio. ECU (i stedet for 547) indtaegtsfoert i 1990.

2.5. Denne praksis giver anledning til foelgende bemaerkninger:

a)Selv om tallene for de paagaeldende justeringer og tilbagefoersler forelaa ved opstillingen af TAEB nr. 3, har Kommissionen ikke foreslaaet de noedvendige beloeb opfoert i dette budget saavel i indtaegter som udgifter.

b)Efter opkraevning af nettobeloeb er der udstedt betalingsordrer for tilbagefoerslen, der saaledes har daekket modregninger mellem indtaegter og udgifter

.

MOMSINDTAEGTERNE

Overdragelsesproceduren og Rettens undersoegelse

2.6. Overdragelse af momsindtaegterne sker i flere etaper:

a)betaling af maanedlige tolvtedele af de beloeb, der er opfoert i budgettet for hver medlemsstat

b)betaling eller tilbagebetaling det foelgende regnskabsaar af saldi vedroerende momsindtaegterne, der er fastsat paa grundlag af medlemsstaternes aarlige opgoerelser, som eventuelt berigtiges efter en naermere gennemgang

c)betaling eller tilbagebetaling i de efterfoelgende regnskabsaar af justeringer paa grundlag af yderligere berigtigelser foretaget efter droeftelsen om de aarlige opgoerelser.

2.7. I denne del af kapitlet behandles de beregningselementer, der vedroerer:

a)de momsindtaegter, der indgaar i medlemsstaterne, og de i denne forbindelse anvendte regnskabsteknikker

b)korrektioner foretaget i indtaegterne til sikring af en ensartet behandling af indtaegtsgrundlaget med henblik paa at fastsaette justerede indtaegter

c)kompensationer i forbindelse med grundbeloebet eller det mellemliggende beregningsgrundlag (der findes ved at dividere de justerede indtaegter med en vejet gennemsnitssats), hvorefter der fastsaettes et endeligt ensartet beregningsgrundlag.

2.8. Retten har undersoegt de aarlige oversigter vedroerende alle tolv medlemsstater. Rettens undersoegelser har ikke omfattet beregningen af den vejede gennemsnitssats, som vil blive undersoegt paa et senere tidspunkt, men den har stoettet sig til de dokumenter, som medlemsstaterne har stillet til raadighed vedroerende beregningen af den vejede gennemsnitssats for at vurdere, om visse justeringer eller kompensationer har vaeret relevante.

Momsindtaegter indgaaet i medlemsstaterne

2.9. De egne indtaegter hidroerende fra moms beregnes paa grundlag af nettomomsindtaegterne indgaaet i medlemsstaterne i loebet af kalenderaaret

. Denne indtaegt bestemmes af de nationale systemers saerlige karakteristika.

Indgaaede indtaegter, der skal tages i betragtning

2.10. I de fleste tilfaelde er det ikke umiddelbart muligt i medlemsstaternes regnskaber at identificere de beloeb, der skal tages i betragtning.

a)I de saerlige sammenfattende regnskaber er momsindtaegter, hidroerende fra forskellige kilder, ikke altid opfoert saerskilt, og undertiden er indtaegterne samlet under andre indtaegter eller under momsindtaegter, som i henhold til gaeldende lovgivning ikke skal tages i betragtning.

b)Naar medlemsstaternes regnskaber ikke foelger kalenderaaret eller - hvilket forekommer hyppigere - naar regnskabet for regnskabsaaret ikke er endeligt vedtaget den 31. juli efter regnskabsaarets udgang, indsender medlemsstaterne foreloebige tal, som til tider er lavere end de endelige indtaegter.

c)Visse medlemsstater (bl.a. Frankrig) identificerer de indgaaede indtaegter, der skal medregnes eller ikke medregnes ved fastlaeggelsen af det ensartede beregningsgrundlag, som justeringer, mens andre umiddelbart justerer beloebene for de indgaaede momsindtaegter.

d)En medlemsstat (Danmark) foerer ikke et kasseregnskab, og det er derfor noedvendigt at finde tilbage til beloebene vedroerende hver enkelt indgaaet indtaegt.

2.11. Disse saerlige forhold er en kilde til fejl, og de kan bevirke, at der daekkes over indgaaede indtaegter, som skulle indgaa i beregningen. Som eksempel herpaa kan anfoeres foelgende forhold:

a)Der har indsneget sig en additionsfejl i det beloeb, der er anmeldt i en aarsopgoerelse for 1988. Den paagaeldende medlemsstat (Spanien) gjorde i oktober 1989 opmaerksom paa denne fejl, som bevirkede, at der i 1990 blev inkasseret 110 mio. ECU i egne indtaegter.

b)I en anden medlemsstat (Italien) har det siden 1982 vaeret forbundet med vanskeligheder at holde regnskab med indtaegter paa grund af gaeldende bestemmelser om afregning af skyldige momsbeloeb. Foerst i 1990 inkasserede Kommissionen et beloeb paa 6,9 mio. ECU, der vedroerte egne indtaegter indgaaet i 1986, 1987 og 1988. Retten gjorde allerede i AArsberetningen for Regnskabsaaret 1984

opmaerksom paa dette forhold, men Kommissionen har alligevel ikke vaeret i stand til at inkassere vaesentligt stoerre beloeb vedroerende regnskabsaarene 1982 til 1985.

Tidsforskydninger i bogfoeringen af de egne indtaegter hidroerende fra moms

2.12. Retten har konstateret tidsforskydninger i bogfoeringen af de egne indtaegter fra moms paa et par dage og op til et halvt aar. De stoerste tidsforskydninger har kunnet konstateres i medlemsstater, hvor de egne indtaegter indgaar paa decentralt plan, men undertiden ogsaa i medlemsstater, der har et centraliseret system til opkraevning af de egne indtaegter:

a)Visse medlemsstater (bl.a. Frankrig, Irland, Portugal og Det Forenede Kongerige) venter med at haeve indgaaede checks, eller bogfoerer dem paa et senere tidspunkt end den dag, de er haevet.

b)Andre medlemsstater (bl.a. Belgien og Graekenland) bo