SÆRBERETNING Nr. 3/98 om Kommissionens gennemførelse af EU's politik og aktioner på området vandforurening med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (98/C 191/02)

INDLEDNING

1. Målene for Den Europæiske Unions politik til forbedring af miljøet er i henhold til EF-traktatens artikel 130 R at kontrollere, begrænse og forebygge forurening. Politikker, der tager sigte på at opfylde disse mål, skal være i overensstemmelse med og styrke andre EU-politikker, og princippet om, at »forureneren betaler«, bør normalt være gældende.

2. I henhold til traktaten udarbejder Kommissionen forslag til direktiver til opfyldelse af Fællesskabets mål på miljøområdet. Når direktiverne er vedtaget af EU, skal medlemsstaterne gennemføre dem i national ret. Hvis en medlemsstat ikke træffer foranstaltninger til at gennemføre et direktiv inden for den i direktivet fastsatte tidsfrist, kan Kommissionen indstævne medlemsstaten for De Europæiske Fællesskabers Domstol for traktatbrud.

3. Et af de grundlæggende mål for EU's miljøpolitik er at mindske vandforureningen og forbedre vandkvaliteten. Siden 1973 er der vedtaget omkring 20 direktiver vedrørende vandkvalitet. Tre af de vigtigste direktiver om mindskelse af vandforurening er:

a) Direktivet om rensning af byspildevand (byspildevandsdirektivet) (1). Ved dette direktiv tilstræbes det at sikre, at næsten alle byområder i EU med over 2 000 personækvivalenter (PE) (2) er forsynet med kloaknet og spildevandsrensningsanlæg i år 2005. De disponible tal viser, at der skal opføres eller moderniseres over 40 000 spildevandsrensningsanlæg, hvis de nye europæiske vandforureningsgrænseværdier skal kunne holdes.

b) Direktivet om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (nitratdirektivet) (3). Dette direktiv har relation til målene for reformen af den fælles landbrugspolitik og til miljørelaterede aspekter, hvortil der i de kommende år vil blive ydet væsentlige midler fra EUGFL, Garantisektionens budget.

c) Direktivet om beskyttelse af miljøet, navnlig jorden, når spildevandsslam anvendes i landbruget (slamdirektivet) (4). Der er en sammenhæng mellem dette direktiv og det stigende antal spildevandsrensningsanlæg, da behandlet slam er et biprodukt fra anlæggene.

4. Der er væsentlige omkostninger forbundet med gennemførelsen af disse direktiver. I henhold til byspildevandsdirektivet skal der bygges mange nye vandrensningsanlæg, og denne opgave påhviler normalt de offentlige myndigheder. De nødvendige anlægs kapacitet afhænger ikke kun af mængden af husspildevand, men også af mængden af ubehandlet industrispildevand, der udledes i kloaknettet. I overensstemmelse med forureneren betaler-princippet skal industriel vandforurening fjernes eller afhjælpes ved kilden af den pågældende industrivirksomhed, eller virksomheden skal i det mindste bære de ekstraomkostninger, den påfører offentlige rensningsanlæg. I nitratdirektivet er der fastsat nærmere bestemmelser om, hvornår og i hvor store mængder landbrugsproducenterne må anvende nitrater. Sigtet hermed er navnlig at forhindre, at affald fra husdyrbrug forurener overflade- og grundvandet. Formålet med slamdirektivet er også at beskytte jorden mod forurening som følge af anvendelsen i landbruget af slam fra rensningsanlæg.

5. Det er meget vanskeligt at anslå, hvor store omkostninger gennemførelsen af byspildevandsdirektivet vil påføre de nationale budgetter. For Frankrig anslås det, at de alene for rensningsanlæg vil komme op på ca. 12 355 mio. ECU (80 000 mio. FRF) (5), kloaknet ikke medregnet. For Grækenland anslås de at nå op på 1 000 mio. ECU, for Portugal 1 300 mio. ECU, for Spanien (udelukkende mål nr. 1-regioner) 5 500 mio. ECU og for Irland 550 mio. ECU (6). Det fremgår af en anden undersøgelse (7), at de samlede omkostninger ved gennemførelsen af byspildevandsdirektivet i ni medlemsstater kan nå op i nærheden af 201 120 mio. ECU i maj 1995-priser (jf. Tabel 1).

>TABELPOSITION>

6. Nitratdirektivet er lige så vigtigt som byspildevandsdirektivet i forbindelse med bekæmpelsen af vandforurening fra landbrugsvirksomhed. Dets sigte er, at medlemsstaterne skal mindske vandforureningen forårsaget af nitrater hidrørende fra landbrugsvirksomhed og forbedre landbrugsmetoderne. Gennemførelsesomkostningerne i Frankrig anslås til ca. 618 mio. ECU (4 000 mio. FRF) (8).

7. Finansieringen af rensningsanlæg har en betydelig indvirkning på slamproduktionen. Da der behandles slam i samme anlæg som spildevand, dækkes omkostningerne ved direktivet til dels under spildevandsdirektivet. Udgifterne til gennemførelsen af slamdirektivet vil stige i takt med gennemførelsen af byspildevandsdirektivet. En anden udgiftspost (klargøring af egnede deponeringsanlæg) vil efterhånden antage et betydeligt omfang. Retten fandt ingen pålidelige finansielle oplysninger herom.

8. Det er først og fremmest Kommissionen, der fastsætter EU-standarder og kontrollerer, at de bliver fulgt, og den bidrager også væsentligt til gennemførelsen af EU-politikkerne ved at yde finansielle bidrag til programmer og projekter, der har et miljømæssigt sigte. De finansielle midler ydes navnlig over strukturfondene i mål nr. 1-, 2- og 5b-områder. Den Europæiske Union yder meget omfattende finansielle midler til forbedring af miljøet, navnlig af vandkvaliteten. Miljørelaterede udgifter under strukturfondene er fordoblet inden for den nye EF-støtteramme (EFSR). Udgifterne under mål nr. 1, 2 og 5b steg fra 54 500 mio. ECU for perioden 1989-1993 til 107 000 mio. ECU for perioden 1994-1999 (jf. tabel 2). Tallene i tabel 2 vedrørende miljørelaterede udgifter for perioden 1994-1999 omfatter ikke forpligtelser under mål nr. 2 for 1997-1998, men de miljørelaterede udgifter under EFSR og de operationelle programmer stiger tilsvarende. Miljørelaterede udgifter udgør 9 % af Den Europæiske Unions budget i mål nr. 1-regioner, 5,7 % i mål nr. 2-regioner og 11,7 % i mål nr. 5b-regioner og indbefatter bidrag fra EFRU, ESF og EUGFL, Udviklingssektionen. Vandrelaterede udgifter (herunder vandforsynings- og spildevandsrensningsprojekter) udgør ca. 7 % af de samlede udgifter under strukturfondene. De udgør imidlertid størsteparten af de samlede miljørelaterede udgifter (ca. 80 %).

>TABELPOSITION>

9. Den revision, som er omhandlet i denne beretning, vedrørte to hovedemner:

a) Kommissionen og medlemsstaternes indsats for at gennemføre de tre direktiver, og

b) en vurdering af, om de vandrensningsanlæg m.m., der er finansieret med bidrag fra EU, medvirker til gennemførelsen af EU's politikker som fastsat i direktiverne.

10. Revisionen af projekterne blev udført i forskellige regioner i syv medlemsstater. Der blev aflagt besøg i Tyskland (Sachsen), Grækenland (Attika, Kreta og Makedonien), Spanien (Andalusien, Asturien, De Kanariske Øer, Cantabrien, Kastillien-la Mancha og Galicien), Frankrig (Bretagne og Korsika), Irland (Dublin og Kerry), Italien (Basilicata og Puglia) og Portugal (Alentejo, Centro og Madeira).

KAPITEL I GENNEMFØRELSEN AF DIREKTIVERNE

11. De tre direktivers vigtigste mål og krav vises i oversigtsform i tabel 1, 2, 3 og 4 i det tekniske bilag. For at direktiverne kan iværksættes effektivt, skal de gennemføres i national ret, og der skal udarbejdes planer eller fastlægges programmer til opfyldelse af målene (der både omfatter krav til erhvervslivets adfærd og krav om opførelse af anlæg til forbedring af vandrensning og vandkvalitet). Det er også et krav, at der skal rapporteres om, hvordan de planlagte arbejder skrider frem.

Gennemførelsen af direktiverne i medlemsstaternes ret

12. Der er problemer med gennemførelsen af alle tre direktiver (»byspildevand«, »nitrater« og »slam«) i næsten alle medlemsstaters nationale ret. Retten konstaterede væsentlige forsinkelser: op til tre år for byspildevandsdirektivet og slamdirektivet og fire år for nitratdirektivet. Ved udgangen af 1996 havde nogle medlemsstater endnu ikke gennemført dem i den nationale ret (9). Andre medlemsstater har problemer med at få tilpasset regionale love til de i direktiverne fastsatte kvalitetskrav.

13. I beretningen for 1996 om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten (10) gjorde Kommissionen opmærksom på en lang række tilfælde, hvor den nationale lovgivning ikke var i overensstemmelse med direktiverne, og hvor direktiverne enten ikke var gennemført eller ikke gennemført korrekt, og hvor der derfor skulle indledes overtrædelsesprocedurer efter EF-traktatens artikel 169. Der er indledt overtrædelsesprocedure mod Portugal for manglende overensstemmelse og mod fem medlemsstater (Tyskland, Grækenland, Spanien, Italien og Det Forenede Kongerige) for ikke at have meddelt de nationale foranstaltninger til gennemførelse af direktivet om byspildevand, og Kommissionen har indbragt tre af de seks medlemsstater (Tyskland, Grækenland og Italien) for EF-Domstolen.

14. Der er indledt overtrædelsesprocedure mod Frankrig for mangelfuld iværksættelse af nitratdirektivet og mod seks andre medlemsstater (Belgien, Grækenland, Spanien, Italien, Nederlandene og Portugal) for ikke at have bragt den nationale lovgivning i overensstemmelse med direktiverne. Der er endvidere sendt begrundede udtalelser til disse medlemsstater. Der vil formentlig blive indledt procedure mod to medlemsstater (Østrig og Finland) for ikke at have meddelt de nationale gennemførelsesforanstaltninger. Endelig er der indledt overtrædelsesprocedure mod Frankrig i forbindelse med direktiv 86/278/EØF om slam fra rensningsanlæg. Der er fremsendt begrundet udtalelse til Frankrig.

15. Forsinkelserne i gennemførelsen af direktiverne har bevirket, at medlemsstaterne ikke har kunnet overholde fristerne for en række rapporter, der skal udarbejdes i henhold til disse direktiver. Disse rapporter danner efterfølgende grundlag for de evalueringer, Kommissionen skal foretage, når den skal vurdere situationen med hensyn til vandforurening, og/eller om direktiverne iværksættes som planlagt. På grundlag af disse evalueringer skal Kommissionen og medlemsstaterne eventuelt revidere deres forvaltnings- og finansieringspolitik på vandkvalitetsområdet.

Medlemsstaternes rapportering

16. Tabel 5 i det tekniske bilag viser de rapporteringskrav, samtlige medlemsstater skal opfylde i henhold til rådsdirektiverne alene på området vandforurening. Det fremgår af en undersøgelse (11), Kommissionen lod foretage, at de fastlagte rapporteringsfrister og de anvendte overvågningsmetoder kunne give problemer. Retten konstaterede, at Kommissionen ikke har modtaget programmet for gennemførelsen af byspildevandsdirektivet fra samtlige medlemsstater som fastsat i artikel 17. I henhold til fællesskabsreglerne på vandområdet (12) burde Kommissionen imidlertid have modtaget nogle af disse oplysninger automatisk.

17. Nogle medlemsstater har ikke indsendt rapporter om gennemførelsen af de undersøgte direktiver. I henhold til artikel 17 i direktiv 91/271/EØF skal medlemsstaterne fremsende rapporter om programmerne for gennemførelsen af direktivet til Kommissionen, men i september 1996 havde syv medlemsstater stadig ikke opfyldt denne forpligtelse. Direktivets artikel 13, stk. 2, om indsendelse af rapporter om industriaffald og artikel 16 om offentliggørelse af en situationsrapport om bortskaffelsen af byspildevand og slam i de pågældende myndigheders område var heller ikke overholdt. Derfor har Kommissionen hverken kunnet vurdere medlemsstaternes oplysninger som fastsat i artikel 17, stk. 5, eller sammenligne medlemsstaternes krav som fastsat i artikel 13, stk. 3.

18. Med hensyn til rapporteringskravene i slamdirektivet bemærkede Retten, at nogle medlemsstater ikke havde sendt deres rapporter om gennemførelsen af direktivet til Kommissionen i september 1996. Oprindeligt skulle de indsendes hvert fjerde år og siden 1991 hvert tredje år. De allerede modtagne rapporter er ufuldstændige, navnlig vedrørende den første periode (1987-1990). Kun fem medlemsstater havde indsendt kortfattede rapporter om den anden periode (1991-1994) i overensstemmelse med rapporteringsdirektiv 91/692/EØF. I begge tilfælde havde medlemsstaterne været alt for længe om at udarbejde og indsende rapporter til Kommissionen.

19. Den forsinkede fremsendelse af rapporterne til Kommissionen har medført, at Kommissionen kun har offentliggjort en enkelt rapport, der er dateret den 27. februar 1997, og at den ikke har forelagt relevante forslag for medlemsstaterne som fastsat i byspildevandsdirektivet. Medlemsstaterne kan derfor ikke udnytte disse oplysninger, der er af væsentlig betydning, når de skal fastlægge deres politik på dette område.

20. I rammeforordningen om strukturfondene (EØF) nr. 2052/88, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2081/93 af 20. juli 1993, er det fastsat, at regionaludviklingsplanerne for mål nr. 1-, 2- og 5b-regioner bl.a. skal indeholde en vurdering af den aktuelle miljøsituation og hovedfelterne for udviklingen samt specifikke mål så vidt muligt udtrykt i tal. I henhold til artikel 8 skal regionernes EF-støtterammer (EFSR) endvidere omfatte mål for udviklingen udtrykt i tal og de fremskridt, der skal gøres i forhold til den oprindelige situation.

21. I forordningen om samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20. juli 1993, og standardreglerne for gennemførelse af EF-støtterammer og EFSR-overvågningsudvalgenes arbejdsopgaver er der fastsat indikatorer, der anvendes i forbindelse med overvågningen og den fortsatte evaluering af EFSR. På dette grundlag har Kommissionen i samråd med medlemsstaterne fastlagt en lang række indikatorer og opbygget en database til brug ved opfølgningen af de 13 vigtigste strukturfondsfinansierede udgiftskategorier (transport, energi, vand, miljø, telekommunikation osv.).

22. Retten konstaterede, at denne database dækker perioden 1986-1991, men kun mål nr. 1-områder. I de fleste tilfælde findes der ikke oplysninger om miljøindikatorer og rensning af spildevand. Og de oplysninger, der findes, dækker hverken alle regioner eller alle medlemsstater.

23. I dokumentet »EU-retningslinjer vedrørende miljøindikatorer og grønne nationalregnskaber« (13) accepterede Kommissionen, at der blev fastlagt økonomiske indikatorer parallelt med miljøindikatorer. På området spildevand og i forbindelse med byspildevandsdirektivet fastsatte Kommissionen kun kvalitetsindikatorer og personækvivalens/kvalitetsindikatorer. I direktivet forudsættes det dog, at der allerede findes økonomiske indikatorer og miljøindikatorer, og det er muligt, at man vil nå frem til samme konklusion efter en undersøgelse af direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved direktiv 97/11/EF (14).

Tidsrammerne for gennemførelsen af direktiverne

Byspildevandsdirektivet

24. Et af målene for direktiv 91/271/EØF (artikel 4) er, at byområder med under 15 000 indbyggere eller personækvivalenter (PE) skal forsynes med rensningsanlæg inden år 2005 og byområder med over 15 000 PE inden udgangen af år 2000. I de fleste tilfælde skal der være tale om »sekundær« eller »tertiær« rensning. For de følsomme områder er fristen sat til 1998 (jf. tabel 1 i det tekniske bilag). De fleste af de besøgte medlemsstater har svært ved at opfylde disse mål inden for de fastsatte frister.

25. I dag er der over 40 000 rensningsanlæg i brug i medlemsstaterne (jf. tabel 6 i det tekniske bilag). Selv om de disponible statistikker på dette område ikke er homogene og derfor er vanskelige at bruge, skønner Retten, at næsten 30 % af de anlæg, der blev opført før 1992, skal moderniseres. I Belgien og Italien burde ca. halvdelen af de eksisterende anlæg også moderniseres (15). I de medlemsstater, der endnu ikke har kortlagt følsomme områder (med anlæg til »tertiær« spildevandsrensning), bør antallet af disse anlæg sandsynligvis øges.

26. Ifølge de disponible oplysninger (jf. tabel 7 i det tekniske bilag) var gennemsnitlig 69 % af befolkningen tilsluttet et vandrensningsanlæg i 1990 (Eurostat-data), varierende fra 10 % i Grækenland til 98 % i Danmark. I betragtning af oplysningerne i foregående punkt og af den kendsgerning, at en lang række mindre kommuner endnu ikke er forsynet med rensningsanlæg, vil det sandsynligvis blive nødvendigt at bygge eller modernisere omkring 40 000 rensningsanlæg inden udgangen af år 2005.

27. Hertil kommer en lang række projekter vedrørende etablering af udledningssystemer og kloaknet til opsamling af spildevand inden rensning. Det fremgår af tabel 8 i det tekniske bilag, at gennemsnitlig 76 % af befolkningen i medlemsstaterne var tilsluttet et rensningsanlæg i 1994. Selv om der ikke er fastsat tilslutningsfrister i direktivet, er det klart, at alle anlæg skal være færdigbygget inden udgangen af år 2005, for at de kan opfylde kravene i direktivet. Det er til tider meget besværligt at etablere tilslutninger og kloaknet, og arbejdet kan blive forsinket, da det fortrinsvis skal udføres i bycentre.

28. I samtlige medlemsstater omfattet af denne revision bekræftede myndighederne, at der var risiko for, at de ikke kunne opfylde deres retlige forpligtelser (opførelse af rensningsanlæg) inden for den fastsatte tidsfrist, navnlig ikke i »mindre« byområder, hvor der endvidere er problemer med finansieringen af investeringerne. Hvis tidsfristerne overholdes omhyggeligt og arbejderne fremskyndes, kan det gå ud over arbejdets kvalitet. Retten mener, at Kommissionen burde have overvejet dette spørgsmål nøje i god tid inden sidste frist for gennemførelsen af direktivet.

Nitratdirektivet

29. Det vigtigste sigte med dette direktiv er at nedbringe vandforurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget. I tabel 3 i det tekniske bilag angives de vigtigste krav, medlemsstaterne skal opfylde. Medlemsstaterne skal bl.a. udarbejde en »kodeks for godt landmandskab« og indføre programmer, der indeholder bestemmelser om uddannelse og information af landbrugere. Begreberne »sårbare zoner« (nitratdirektivet) og »følsomme områder« (byspildevandsdirektivet) er snævert forbundne og viser, hvor vigtigt det er, at Kommissionen og medlemsstaterne samordner deres arbejde.

30. Kommissionen har finansieret en række undersøgelser (16), som viser, at vandforurening forårsaget af nitrater giver alvorlige problemer i visse medlemsstater, f.eks. Belgien, Danmark, i visse regioner i Tyskland, Frankrig, Nederlandene og Det Forenede Kongerige. Retten udvalgte Bretagne (Frankrig), primært fordi denne region modtager fællesskabsstøtte fra alle tre strukturfonde, men også fordi vandforureningsproblemet er særlig akut her. En undersøgelse af de aktioner, der er gennemført i denne region, viser, at der stadig skal gøres en meget stor indsats.

31. Indbyggerne i regionen udsættes for nitratkoncentrationer på langt over 50 mg/l (der er den grænseværdi, der er fastsat i nitratdirektivet og i direktiv 80/778/EØF - »drikkevandsdirektivet« (17)). I 1990 lancerede medlemsstaten programmet »Bretagne eau pure« (»Rent vand i Bretagne«) med et budget på 500 mio. FRF. Sigtet var at holde nitratindholdet i vandet nede og dermed forbedre kvaliteten. Men der opdrættes flere millioner svin i denne region, som ikke har effektive infrastrukturer til behandling eller bortskaffelse af gylle.

32. Det skal bemærkes, at fællesskabspolitikkerne ikke er sammenhængende. Nogle afgrøder (græs, kløver, lucerne, proteinafgrøder mv.) binder nitrat og kunne resorbere en del af det for høje nitratindhold i jorden. Men der ydes væsentligt højere fællesskabsstøtte til silomajs end til sådanne afgrøder, som producenterne derfor undlader at dyrke. Der er således udbetalt 55 mio. ECU over 1996-budgettet til bretonske landbrugere til støtte til dyrkning af silomajs (18). Til gengæld yder Kommissionen ikke støtte til aktioner, der går ud på genbeplantning af kratskove, der er et meget vigtigt led i forebyggelsen og fjernelsen af nitratvandforurening i mål nr. 2-områder, navnlig i Côtes d'Armor, hvor problemerne med disse stoffer er særlig akutte.

33. I et af de kooperativer, Retten besøgte, er der 1 500 svineavlere, der opdrætter næsten 3 millioner svin om året. Kun to svineavlere havde rensningsanlæg. Til dette kooperativ var der afsat 72 000 ECU (504 000 FRF) i støtte fra EFRU under mål nr. 2 til opførelse af et pilotrensningsanlæg, der af tekniske og bakteriologiske årsager måtte opgives midt i gennemførelsen. EFRU-støtten blev derfor reguleret efter de støtteberettigede udgifter og nedsat til 62 784 ECU (440 011 FRF).

34. Det franske handlingsprogram vedrørende sårbare zoner er stadig under udarbejdelse. Det burde have været afsluttet pr. 31. december 1995. Der er indført et program til kontrol af forureningen fra landbruget, og der er udfærdiget et kort over kantoner med »strukturelt overskud« (over 170 kg organisk affald pr. ha). Det skal dog understreges, at i disse statistikker er der kun taget højde for den faktiske udledning af organisk affald i almindelighed og af nitrater i særdeleshed, men ikke for den hydrologiske sårbarhed i de pågældende zoner, og man har heller ikke undersøgt den.

35. I Bretagne består EFRU-støtten i visse tilfælde i finansiering af forsøgsprojekter i agroindustrien, og nogle af dem er slået helt eller delvis fejl. Kommissionen burde have kombineret finansieringen af disse projekter med foranstaltninger til udveksling af forsøgsresultater og i samråd med medlemsstaten have sørget for at udbrede kendskabet til resultaterne af disse forsøg ikke alene på regionalt og lokalt plan, men også på nationalt plan.

36. For de franske operationelle programmer under mål nr. 2 gjorde der sig det specielle gældende, at Kommissionen systematisk udelukkede alle projekter vedrørende rensning af byspildevand og alle investeringer på landbrugsområdet, og den kritiserede, at medlemsstaten foreslog for mange eksperimenterende projekter. Docup-projektet (samlet programmeringsdokument) under mål nr. 2 (perioden 1994-1996), som blev forelagt af regionen Bretagne, tog oprindeligt sigte på to hovedfelter og syv foranstaltninger. Efter Kommissionens ændringer omfattede det 27 foranstaltninger fordelt på fem felter. De finansierede projekter er således af meget begrænset omfang, og man kan kun forvente en yderst begrænset miljøforbedrende effekt.

37. Det er ikke i overensstemmelse med Kommissionens tilsigtede mål for vandkvalitet, at EFRU-bevillingerne er spredt over så mange forskellige former for foranstaltninger, samtidig med at EFRU har finansieret meget få miljøprojekter i regionen, og der ikke er fastlagt regler om, at resultaterne af tidligere finansierede pilotprojekter skal offentliggøres.

Slamdirektivet

38. Der er en direkte sammenhæng mellem gennemførelsen af slamdirektivet og gennemførelsen af byspildevandsdirektivet, eftersom det øgede antal rensningsanlæg vil medføre større produktion af slam. I tabel 4 i det tekniske bilag angives de væsentligste krav, medlemsstaterne skal opfylde ved gennemførelsen. Ifølge en kommissionsundersøgelse fra 1994 (19) produceres der årligt 6,5 mio. tons slam i EU. Ca. 40 % af dette slam stammer fra 1,3 % af rensningsanlæggene, som bycentre med over 100 000 PE (jf. tabel 9 i det tekniske bilag) er tilsluttet. Rensningsanlæg i større bycentre bør derfor forbedres teknisk, så de kan producere behandlet slam, der kan anvendes som organisk gødning, og som opfylder kravene i direktivet.

39. Alt efter kvaliteten af slammet fra rensningsanlægget opbevares det enten på særlige deponeringsanlæg (40 %), anvendes i landbruget (37 %) eller brændes (11 %). En del kastes i havet (6 %), men efter udgangen af 1998 vil det ikke længere være tilladt (20). Slamproduktionen forventes at nå op på 10,1 mio. tons/år (en stigning på 15,5 %) i år 2005 på grund af iværksættelsen af byspildevandsdirektivet.

40. Anvendelsen af behandlet slam i landbruget giver problemer. Mange medlemsstater har vanskeligt ved at overholde de mængde- og kvalitetskriterier, der er fastsat i forordningerne. I Bretagne (Frankrig) anvendes slam og handelsgødning samtidigt, hvilket ikke er i overensstemmelse med direktivets mål om at begrænse forureningen. På Korsika spredes behandlet og ubehandlet slam på arealer udlagt til offentlig affaldsplads. Det lykkedes ikke at gennemføre ENVIREG-foranstaltningen vedrørende destruktion af fast affald effektivt - kun 25 % af de tildelte bevillinger blev udnyttet - og det betød, at fast affald hobede sig op på øen. Det var også tilfældet i forbindelse med et projekt i Portugal, hvor affaldet blev anbragt i det fri, hvilket øger forureningen yderligere.

41. I Alviela i Portugal var det ubehandlede slam fra vandrensningsanlægget anbragt næsten midt i en olivenlund. Rensningsanlægget modtager spildevand fra et stort industriområde, hvor der ligger garverier, og vandet indeholder store mængder kviksølv.

42. I Irland blev kun 15 % af den samlede slamproduktion behandlet (32 000 tons i 1993). Omkring halvdelen af det ubehandlede slam kastes i havet, og det øger kyst- og havforureningen. I Galicien (Spanien) og på Korsika (Frankrig) anbringes slammet på arealer, som ikke er ordentligt indrettet til formålet, og hvor der ikke er opsyn. Det medfører risiko for forurening af grundvandet.

43. Anvendelse af slam i landbruget er stadig et kontroversielt spørgsmål. I nogle regioner i medlemsstaterne, f.eks. i Sachsen, må landbrugere, der deltager i det »økologiske landbrugsprogram«, ikke anvende slam i landbruget, og det eksporteres til andre regioner. I andre tilfælde, hvor landbrugerne har lov til at anvende slam som gødning, skal de gøre opmærksom på det, når de sælger deres produkter. Det har en negativ indvirkning på markedet, og landbrugerne er mere tilbageholdende med at anvende behandlet slam som gødning, selv om de ikke skal betale for det.

44. Det gælder for slamdirektivet som for nitratdirektivet, at resultaterne af Kommissionens undersøgelser ikke er blevet udbredt i det omfang, de burde, og at de ikke er blevet udnyttet tilstrækkeligt af Kommissionen selv eller medlemsstaterne. Det har således ikke været muligt at påvise eventuelle følgevirkninger af, at landbrugerne anvender behandlet slam som gødning.

KAPITEL II EU-UDGIFTER TIL FORBEDRING AF VANDKVALITETEN

Budgetgennemførelsen

45. Størstedelen af bidragene fra EU-budgettet i form af miljøinfrastrukturprojekter kommer fra strukturfondene og navnlig fra EFRU (8 421 mio. ECU). Der ydes også bevillinger over Samhørighedsfonden (3 791 mio. ECU) og EUGFL, Udviklingssektionen (331 mio. ECU). Endvidere yder Den Europæiske Socialfond (ESF) bistand til undervisning og uddannelse i miljøaspekter (692 mio. ECU) (21). Det finansielle instrument (LIFE) yder også bistand til innovative projekter (292 mio. ECU).

46. Der foreligger generelt ikke præcise tal om spildevandsrensningsprojekter og udgifterne i den forbindelse, fordi strukturfondenes bidrag til disse infrastrukturprojekter ikke er angivet særskilt i de forskellige OP. Tallene i tabel 2 er derfor overslag på EF-støtterammeniveau (EFSR). Retten fandt næsten ingen finansielle oplysninger om miljøudgifter, navnlig ikke om spildevand, i Kommissionens femte årsberetning, som omhandler de første resultater af reformen af strukturfondene (22). Den syvende årsberetning om gennemførelsen af strukturfondene indeholder nogle oplysninger, men ikke en systematisk eller specifik redegørelse for spildevandsrensningsprojekter, selv om denne politik er af stor betydning, og der er store beløb involveret.

47. For perioden 1993-1996 beløb Samhørighedsfondens miljørelaterede udgifter (jf. tabel 3) sig til ca. 1 847 mio. ECU svarende til 48,7 % af fondens midler. I samme tidsrum blev der indgået forpligtelser til vandrensningsprojekter for 1 502 mio. ECU svarende til 39,6 % af fondens forpligtelser til miljøformål eller 18,8 % af fondens samlede disponible midler.

>TABELPOSITION>

48. Fællesskabsinitiativet ENVIREG fik for perioden 1989-1993 tildelt 500 mio. ECU (i 1990-priser) til finansiering af miljøprojekter i mindreudviklede EU-regioner. Ca. 70 % af midlerne blev afsat til spildevandsrensningsanlæg (23). Den formelle frist for afholdelse af betalinger under ENVIREG-initiativet var udgangen af 1995.

49. Støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen, til vandrensningsprojekter ydes fortrinsvis inden for rammerne af OP under mål nr. 1 og mål nr. 5b samt ENVIREG.

50. Det gælder her som i forbindelse med EFRU-projekter, at Kommissionens tjenestegrene stort set ikke ved, hvor mange projekter der er iværksat vedrørende rensning af spildevand fra landbruget. En analyse af det operationelle program for udvikling af landbruget i Nordirland viser, at et af de fire delprogrammer omfattede en foranstaltning inden for området vandforurening i landbrugsområder. De samlede omkostninger i denne forbindelse var på 25,1 mio. ECU, hvoraf 6 mio. ECU finansieredes under EUGFL, Udviklingssektionen. To andre foranstaltninger vedrørte separat rensning af regnvand og spildevand. Disse foranstaltninger vedrørte henholdsvis 1 158 og 4 782 modtagere. Dette eksempel illustrerer, at Kommissionen har valgt at finansiere et stort antal små projekter, hvilket gør det vanskeligere for den at føre effektivt tilsyn med de projekter, den finansierer.

51. Der kan finansieres en lang række aktiviteter over budgetpost B4-3 0 4 0 (det femte program på miljøområdet), f.eks. forskningsaftaler, finansielle bidrag, tilskud, teknisk bistand, publikationer, konferencer osv. Alle disse aktiviteter har til formål at fremme gennemførelsen af målene for det femte handlingsprogram. Tabel 4 viser, at vandrelaterede udgifter (herunder rensning af spildevand og vandforsyning) tegner sig for henholdsvis 9 % og 9,5 % af de samlede forpligtelses- og betalingsbevillinger for 1994, 1995 og 1996. Desuden blev kun 40 % af forpligtelserne vedrørende vandprojekter reelt udnyttet.

>TABELPOSITION>

Mangelfulde data

52. Den terminologi, Kommissionen anvender for visse definitioner i direktiver og forordninger, er væsentligt forskellig fra den, andre organisationer anvender. Det er yderst vigtigt, at der anvendes samme terminologi, ikke alene af videnskabelige hensyn, men også når der skal gøres status over vandforureningen, hvilket kræves i næsten alle vigtige direktiver.

53. Mangelen på præcise data er særlig påfaldende i forbindelse med den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), hvor Kommissionen (GD XVI) ikke kan fremlægge præcise tal for de finansielle bidrag under den første EF-støtteramme (1989-1993) til forbedring af rensningen af byspildevand.

Der foreligger ikke specifikke data

54. Der foreligger kun tal for de beløb, der er afsat til miljøbeskyttelse under strukturfondene som helhed; beløbene er ikke fordelt på de forskellige fonde og på de støtteberettigede regioner. De beløb, der er afsat i EFSR under mål nr. 1, er kun beløbene under det særlige »miljø«-felt, og der er ikke medregnet andre beløb fordelt på andre felter, der også kan omfatte foranstaltninger til beskyttelse af miljøet. Man kan ikke umiddelbart se, hvilke beløb der er afsat i EFSR under mål nr. 2 og 5b, fordi de er fordelt på forskellige felter. Der foreligger ingen tal for igangværende aktioner (de integrerede Middelhavsprogrammer (IMP), nationale programmer af interesse for Fællesskabet (NPIF), ikke-kvoteaktioner, osv.). I forbindelse med den efterfølgende evaluering af EFSR 1989-1993 blev der ikke foretaget særskilt evaluering af området spildevandsrensning.

55. Situationen med hensyn til spildevandsrensning er stort set den samme under den nye EF-støtteramme 1994-1999 som under den tidligere EFSR. Der foreligger stadig ikke tal for mål nr. 1-regionerne i Belgien, Nederlandene og Portugal, eller for mål nr. 2-regionerne i Belgien, Spanien, Italien, Luxembourg, Nederlandene og Det Forenede Kongerige og heller ikke for hele mål nr. 5b. De disponible tal er kun opstillet efter støtteberettigede regioner for Italiens og Frankrigs vedkommende (mål nr. 2), ellers ikke, og for Spaniens og Italiens vedkommende (mål nr. 1) skelnes der ikke mellem rensningsforanstaltninger (spildevand, kyststrækninger) og distributionsforanstaltninger (kunstvanding, vandingsnet). Kommissionen har først inden for rammerne af de nye programmeringsprocedurer (1994-1999) gennemført en række undersøgelser, som tog sigte på at få fastlagt dels behovene for investering i vandrensningsinfrastrukturer, dels omkostningerne ved gennemførelsen af tre miljødirektiver, herunder direktiv 91/271/EØF (24). Disse undersøgelser har imidlertid været vanskelige at gennemføre, fordi der ikke forelå nationale statistikker, og de mundede ud i stærkt afvigende og ufuldstændige overslag, som ikke er til megen nytte for Kommissionen.

56. Kommissionens tjenestegrene bør først og fremmest sørge for, at dataene bliver harmoniseret, navnlig når sådanne data skal anvendes som dokumentation for, hvordan projekter skrider frem, og/eller for behov for yderligere investeringer. Datakilderne angiver ikke de samme procentsatser for procent af befolkningen, der er tilsluttet spildevandsrensningsanlæg eller kloaksystemer (jf. tabel 7 og 8 i det tekniske bilag).

KAPITEL III REVISION AF PROJEKTGENNEMFØRELSEN

Overensstemmelse med byspildevandsdirektivet

57. Det er fastsat i artikel 7 i Rådets forordning (EØF) nr. 2081/93 om strukturfondene og i artikel 8 i forordningen om oprettelse af Samhørighedsfonden (25), at der kun ydes fællesskabsstøtte, hvis alle fællesskabsbestemmelser om miljøbeskyttelse er overholdt. Denne betingelse kommer klart frem i forbindelse med vandrensningsprojekterne, hvor beslutningerne om ydelse af støtte under Samhørighedsfonden ofte indeholder en direkte henvisning til direktiv 91/271/EØF. Man finder tilsvarende henvisninger i retsakter om forskellige foranstaltninger eller i delprogrammer, der medfinansieres inden for rammerne af EFRU i programmeringsperioden 1994-1999. Det er vigtigt, at der indføjes en sådan klausul, så det sikres, at fællesskabsbestemmelserne på miljøområdet bliver overholdt, men det tjener kun et formål, hvis:

- klausulen er bindende

- Kommissionen har ressourcerne til at kontrollere, at den overholdes i forbindelse med medfinansierede projekter.

58. Medlemsstaterne var i henhold til direktivets artikel 19, stk. 1, forpligtede til at sætte de nødvendige love i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 30. juni 1993. Denne bestemmelse gælder både for de medlemsstater, der har gennemført direktivet i national ret, og for de medlemsstater, der stadig ikke har gjort det. Projekter, der oprindeligt blev medfinansieret af det finansielle instrument og senere af Samhørighedsfonden, skal være i overensstemmelse med direktiv 91/271/EØF, eftersom både dette direktiv og Rådets forordning (EØF) nr. 792/93 om det finansielle instrument trådte i kraft i 1993.

59. I maj 1990 vedtoges fællesskabsinitiativet (FI) ENVIREG, og i den forbindelse blev det under forhandlingerne mellem Kommissionen og medlemsstaterne aftalt, at projekter vedrørende rensningsanlæg så vidt muligt skulle være i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 91/271/EØF. Følgende projekter er imidlertid ikke i overensstemmelse hermed:

a) I projektet vedrørende det undersøiske kloakudløb ved La Coruña (Spanien) bliver spildevandet kun for-renset, men i henhold til direktivet skal der foretages »sekundær« rensning.

b) Spildevandsrensningsanlægget i Funchal på Madeira (Portugal) har ikke tilstrækkelig kapacitet (det kan kun rense 60-70 % af mængden af spildevand fra byområdet). I anlægget kan der kun foretages »primær« rensning, men i henhold til direktivet burde det have været »sekundær« rensning.

c) Spildevandsudledningerne fra rensningsanlægget i Mola di Bari (Italien) opfylder ikke de i direktivet fastsatte krav.

Fællesskabet har ydet 12,7 mio. ECU i støtte til disse projekter.

60. Der konstateredes tilsvarende problemer i forbindelse med andre EFRU-finansierede projekter (under den tidligere EFSR 1989-1993), der blev igangsat i 1990 og afsluttet efter datoen for direktivets ikrafttræden, men som ikke var i overensstemmelse hermed.

61. Det drejede sig navnlig om følgende projekter:

a) Det integrerede forureningsbekæmpelsesprojekt i Arteixo (Spanien) omfattede kun for-rensning, men i henhold til direktivet skulle der foretages »sekundær« rensning.

b) I forbindelse med projektet samleledninger og undersøisk kloakudløb i Nigram (Spanien) blev der udledt spildevand direkte i vandmiljøet uden for-rensning, hvilket er i strid med artikel 4 i direktiv 91/271/EØF.

c) Rensningsanlægget ved lagunerne i Biguglia (Frankrig) var ikke i overensstemmelse med de i bilag I til direktivet fastsatte kvalitetskrav. Der skal investeres yderligere 22 mio. FRF, før de krav, der er fastsat i direktivet, er opfyldt.

Fællesskabet har ydet 7,2 mio. ECU til ovennævnte projekter. Der konstateredes lignende tilfælde i forbindelse med projekter finansieret af Samhørighedsfonden, f.eks. rensningsanlægget i Alviela-bækkenet (jf. punkt 41), som blev moderniseret med midler fra Samhørighedsfonden. De portugisiske myndigheder havde meddelt Kommissionen, at kvalitetskriterierne fastsat i direktivet endnu ikke var opfyldt, og der var indgivet en ny ansøgning om omprogrammering, således at parametrene kunne overholdes. Dette anlæg er faktisk for lille til at dække behovene i området, hvor der ligger mange garverier. Fællesskabet bidrog med 4,9 mio. ECU til dette projekt.

62. Retten kan derfor som tidligere konkludere, at det er beklageligt, at der er igangsat medfinansierede arbejder vedrørende opførelse af nye vandrensningsanlæg uden hensyntagen til bestemmelserne i dette direktiv (26). Selv om det ikke er så længe siden, disse anlæg blev bygget, vil det derfor på kortere sigt være nødvendigt at igangsætte yderligere arbejder med øgede investeringsomkostninger til følge, så anlæggene opfylder kravene i direktivet.

Resultaterne af projekterne

63. Retten reviderede 67 projekter vedrørende opførelse af anlæg til behandling af spildevand og etablering af kloaksystemer. De samlede omkostninger beløb sig til ca. 467,7 mio. ECU, og Den Europæiske Unions medfinansiering androg 291,7 mio. ECU (jf. tabel 5). Projekterne blev medfinansieret af EFRU, Samhørighedsfonden, EUGFL, Udviklingssektionen, og LIFE. Revisionen omfattede en undersøgelse af, om anlæggene dækkede behovene i de byområder, hvor de var etableret, om omkostningsoverslagene var præcist beregnet, og om de anmeldte udgifter var støtteberettigede. Resultaterne af denne undersøgelse beskrives i det følgende.

>TABELPOSITION>

Forældede projektkoncepter

64. Et stort antal projekter var udformet, længe før arbejderne på anlæggene var påbegyndt, og de var ikke altid tilpasset efter befolkningstilvækst, øget forurening eller den teknologiske udvikling.

65. Vandrensningsanlæggene er derfor ofte ikke store nok eller har ikke den tekniske kapacitet til at dække behovene i det byområde, der er tilsluttet dem. Retten konstaterede sådanne tilfælde i en række medlemsstater. I Grækenland blev der opført et rensningsanlæg, hvor man ikke fra begyndelsen havde taget højde for to lokale læderforarbejdningsvirksomheder, der lå i nærheden, et slagteri og en række hoteller, der var under opførelse i området. Spildevandet fra disse virksomheder blev udledt i havet uden rensning. De ligger 400 m fra rensningsanlægget. Retten bemærkede, at støttemodtageren havde anmodet om og fået tildelt yderligere midler, så ovennævnte forurenende virksomheder kunne tilsluttes til rensningsanlægget. Omkostningerne ved dette projekt var ca. 6,1 mio. ECU.

66. I Italien var der opført et rensningsanlæg, hvor de oprindelige planer blev udformet i 1988, men hvor det havde været nødvendigt at foretage tekniske ændringer i projektet på grund af budgetstramninger. Resultatet var, at der blev opført et anlæg med en rensningskapacitet, der ikke kunne dække byens behov.

67. Funchal-SRESA-anlægget i Portugal kunne kun rense 60-70 % af byspildevandet. Desuden havde anlægget kun kapacitet til primær rensning, men det burde have været et anlæg til sekundær rensning. De samlede omkostninger beløb sig til 9,6 mio. ECU.

68. I et kloaknet og et rensningsanlæg, der var under opførelse i Galicien, havde samleledningerne ikke kapacitet til at klare regnvand og overfladevand efter voldsomme uvejr. Endvidere trængte der havvand ind i hovedsamleledningen, og det medførte driftsproblemer i pumpeanlæggene. Det vil senere komme til at påvirke selve rensningsanlæggets drift. Projektet beløb sig til ca. 4,7 mio. ECU.

Problemerne med regnvand og industrispildevand

69. I rensningsprojekterne skal der tages højde for de problemer, der opstår med kloaknet og rensning af spildevand under kraftige regnskyl. Når kloaknettet er et fællessystem og i områder med risiko for oversvømmelser, kan vandstigningen i perioder med kraftige regnskyl medføre kloakoverløb, driftsforstyrrelser i rensningsanlæggene og omfattende forurening af havmiljøet.

70. Fransk lovgivning indeholder kun bestemmelser om indsamling af spildevand i perioder uden regn, mens det er op til kommunerne at definere forureningstilstrømningen ved regn og at vælge indsamlings- og behandlingsmetoder under hensyntagen til omkostnings-effektivitets-forholdet. Projektet vedrørende udledning af spildevand til rensningsanlægget i la Marana (OP ENVIREG-STRIDE 1990-1993) omfatter ikke bygning af et separatsystem på grund af et stramt budget, selv om Biguglia kommune ligger i et område, der regelmæssigt oversvømmes (hvor hovedvejen fungerer som barriere og hindrer regnvand i at løbe væk). Regnvandet ledes derfor via grøfter ud til lagunerne i Biguglia og bliver ikke renset.

71. Det var kendetegnende for næsten alle de projekter, Retten reviderede i Spanien, at der ikke var bygget særskilte afløbsledninger til regnvand, og det havde resulteret i forurening og problemer med driften af spildevandsrensningsanlæggene, fordi spildevandet løb over. De rensningsanlæg, Retten besøgte i Portugal, er også fællessystemer.

72. I Tyskland derimod havde nogle kloaksystemer særskilte afløbsledninger til regnvand (i udkanten af byer), mens andre var fællessystemer (fortrinvis bycentrene).

73. Det er fastsat i artikel 11 i direktiv 91/271/EØF, at medlemsstaterne skal sikre, at den ansvarlige myndighed på forhånd fastsætter bestemmelser om og/eller giver særlig godkendelse til tilledning af industrispildevand til kloaknet og rensningsanlæg for byspildevand. Inden vandet udledes i det offentlige kloaknet, skal det underkastes fornøden rensning, således at det opfylder kravene for byspildevand. Rensningen skal sikre, at vandrensningsanlæggenes drift ikke hindres, og anlæggene ikke beskadiges. Endvidere tager den sigte på at beskytte helbredet hos det personale, der arbejder ved kloaknettene og på rensningsanlæggene, og endelig at sikre, at det udledte spildevand ikke påvirker miljøet negativt. Industrivirksomhederne skal i overensstemmelse med forureneren-betaler-princippet selv sørge for for-rensning.

74. Det konstateredes imidlertid under revisionen, at disse bestemmelser ikke altid blev overholdt. Det var tilfældet med det spanske projekt vedrørende bygning af et kloaksystem i industriområdet i Sabón (lokalt OP under mål nr. 1). Efter planen skulle industrispildevandet ledes ud i byen Arteixos kloakledninger uden for-rensning. Alt spildevand ledes direkte ud i havet via kloakudløbet ved La Coruña. Omkostningerne ved dette projekt beløb sig til 14,5 mio. ESP.

75. I forbindelse med et andet spansk projekt, det integrerede projekt vedrørende Tajo-floden i Toledo, skulle bl.a. rensningsanlægget til industrispildevand fra byens industriområde moderniseres. Projektet beløb sig til i alt 2 540 mio. ESP, og EFRU bidrog med 1 000 mio. ESP. Vandet renses ikke af de pågældende industrivirksomheder, inden det føres til rensningsanlægget. Der findes kommunale bestemmelser om rensning af industrispildevand, men de er aldrig blevet anvendt i praksis.

76. Kontrol af udledningerne af renset vand, enten direkte i naturen (hvor fællesskabskravene finder direkte anvendelse) eller i kloaknet og rensningsanlæg i byerne, er et væsentligt led i bekæmpelsen af vandforureningen. Medlemsstaterne udsteder på forhånd en driftsbevilling til hvert enkelt godkendt anlæg, og i henhold til sådan bevilling skal de nationale myndigheder kontrollere, at kravene til udledningerne er opfyldt. Retten reviderede et projekt inden for agroindustrien i Irland, der var finansieret under EUGFL, Udviklingssektionen. De i bevillingen fastsatte krav var ikke i alle tilfælde overholdt, men der var ikke iværksat (økonomiske eller administrative) sanktioner, selv om den nationale lovgivning foreskrev sanktioner i sådanne tilfælde.

77. Det påhviler alene de nationale myndigheder at foretage sådan kontrol. Til gengæld bør Kommissionens kontrol i medlemsstaterne omfatte efterprøvelse af

a) om der på de rensningsanlæg, der får tilført industrispildevand, foretages permanent kontrol af koncentrationen af kemiske stoffer i spildevandet

b) om de lokale myndigheder ligger inde med samtlige oplysninger om de godkendte anlæg og om kontrollen af udledningerne fra anlæggene, og

c) om resultaterne af de gennemførte kontroller er i overensstemmelse med de i bevillingerne og fællesskabsdirektiverne fastsatte krav, når Fællesskabet yder støtte til private eller offentlige virksomheder, der udleder spildevand.

Planlagte og faktiske omkostninger ved projekterne

78. Tekniske svagheder ved udformningen og planlægningen af projekter medfører i de fleste tilfælde, at overslagene over omkostningerne ved arbejderne bliver upræcise. De faktiske omkostninger er væsentligt højere. I alle de besøgte medlemsstater og i forbindelse med næsten alle de reviderede projekter blev der konstateret væsentlige omkostningsdifferencer. I det følgende beskrives de væsentligste tilfælde, hvor de støtteberettigede udgifter var ansat for lavt.

79. De seks største kontrakter vedrørende opførelsen af Athen-områdets spildevandsrensningsanlæg i Psitalia (OP EFRU Attika felt 1.1.) - der dækkede 77 % af omkostningerne ved projektet - var på tidspunktet for revisionen blevet gennemført for cirka det dobbelte som det budgetterede beløb (der var budgetteret med ca. 40,4 mio. ECU (11 500 mio. GRD), men de faktiske omkostninger var på ca. 78,9 mio. ECU (22 400 mio. GRD)).

80. I Spanien havde de regionale myndigheder i 1990 udarbejdet en samlet plan for vandforholdene i Galicien. Projektet omfattede investeringer på ca. 19,6 mio. ECU (3 125 mio. ESP) i et program til bekæmpelse af forureningen i Ria de La Coruña. I henhold til den reviderede regionalplan var der i 1994 planlagt investeringer i samme program på ca. 39,2 mio. ECU (6 245 mio. ESP), hvilket er en stigning på 100 % i forhold til den oprindelige plan. De forskellige overslag kan faktisk ikke sammenlignes, fordi der bl.a. skal tages hensyn til inflation, nye projekter og kravene i direktiv 91/271/EØF, men Retten må fastslå, at en stor del af stigningerne i de forventede omkostninger skyldes store forsinkelser i gennemførelsen. Disse forsinkelser har mange forskellige årsager, både tekniske, juridiske (eksproprieringer) og budgetmæssige. Retten konstaterede tilsvarende afvigelser fra den oprindelige plan i Ria de Vigo-programmet, hvor udgifterne var anslået til ca. 67,2 mio. ECU (10 700 mio. ESP), men nåede op på ca. 177,1 mio. ECU (28 200 mio. ESP) (svarende til en difference på 163 %). For Ria de Arousa-programmet var udgifterne budgetteret til ca. 29,5 mio. ECU (4 697 mio. ESP), men nåede op på ca. 51,3 mio. ECU (8 167 mio. ESP) (svarende til en stigning på 73 %). Stigningerne i de faktiske omkostninger ved projekterne omtales nærmere i punkt 86.

81. I Dingle i Irland androg de endelige udgifter til opførelsen af rensningsanlægget (OP ENVIREG) ca. 6,1 mio. ECU (4,9 mio. IEP), hvor de budgetterede udgifter lå på ca. 4,1 mio. ECU (3,3 mio. IEP). Det var en stigning på 45 % i forhold til de forventede omkostninger.

82. Omkostningerne ved et fransk projekt vedrørende opførelse af et mindre rensningsanlæg finansieret under EUGFL, Udviklingssektionen, (Société d'abattage des porcs ABERA) var budgetteret til 93 000 ECU (0,6 mio. FRF). Efter en lang række tekniske forbedringer kom anlægget til at koste ca. 0,9 mio. ECU (6 mio. FRF) eller ti gange mere end forventet.

83. Endelig blev udgifterne til rensningsanlægget i Meißen i Tyskland (EFRU OP Sachsen) »korrigeret« opad af ingeniørerne på grund af ekstraarbejde. Disse ændringer blev dog holdt under den grænse på 10 %, hvor det i henhold til national ret (Verdingungsordnung für Bauleistungen - regler vedrørende bygge- og anlægskontrakter -, del B, punkt 2 (3.2)) ville have været nødvendigt at genforhandle om nye priser. Retten mener dog, i modsætning til Kommissionen, at man kunne have foretaget væsentlige besparelser ved samme projekt, uden at anlægget var blevet mindre effektivt. Det er især unødvendigt og uhensigtsmæssigt at bygge en kælder og en række gange under hele anlægget for at have direkte adgang til alle rør og bassiner (iltnings-/nitrificeringsbassiner osv.) gennem brede og velopvarmede gange. Det er det eneste rensningsanlæg, Retten har besøgt, der har sådanne faciliteter.

84. Retten erkender, at det er vanskeligt at gennemføre omfattende infrastrukturprojekter uden omkostningsstigninger. Ved alle former for kortsigtet og langsigtet teknisk planlægning tages der højde for og accepteres prisstigninger. Almindeligvis medfører omkostningsstigninger ikke direkte højere fællesskabsstøtte. Men væsentlige omkostningsstigninger er et tydeligt tegn på mangelfuld planlægning og projektforvaltning og forsinkelser i gennemførelsen af projektet. Sådanne forsinkelser medfører som oftest øgede omkostninger.

Forsinkelser i projektgennemførelsen og deres omkostningsforøgende effekt

85. Der er en nøje sammenhæng mellem de konstaterede forsinkelser i gennemførelsen af projekterne og stigningerne i byggeomkostningerne.

86. I Frankrig påbegyndtes der i 1991 et projekt til bekæmpelse af forureningen i lagunerne ved Biguglia, men forundersøgelserne gik helt tilbage til 1986. Projektet var finansieret af det integrerede Middelhavsprogram (IMP). I forbindelse med et andet projekt finansieret af ENVIREG skulle visse arbejder have været afsluttet i løbet af tre måneder (september 1992). De blev afsluttet efter 21 måneder (juni 1994). Arbejderne og udbudsprocedurerne vedrørende dette projekt, der beløb sig til 0,7 mio. FRF, blev bestilt henholdsvis gennemført efter udløbet af fristen for indgåelse af forpligtelser. I forbindelse med et andet projekt under det integrerede operationelle program (IOP) Korsika 1990-1993, der beløb sig til 1,4 mio. FRF, blev udbudsprocedurerne også gennemført efter udløbet af fristen for indgåelse af forpligtelser. Projektet vedrørende rensningsanlægget i Ajaccio blev også påbegyndt med forsinkelse. I 1991 blev der ydet finansielle midler under ENVIREG OP til forundersøgelser, som imidlertid først blev sat i gang i 1993. Fristen for gennemførelsen af den første projektfase (1997) vil ikke blive overholdt, og det vil fristen for gennemførelsen af hele projektet (år 2000) således heller ikke. Forundersøgelserne af projektet vedrørende rensningsanlægget i den sydlige del af Bastia, som blev finansieret under ENVIREG i begyndelsen af 1991, var meget forsinkede. Disse undersøgelser blev gennemført i 1995 i stedet for, som planlagt, i 1993, og derfor vil det nye rensningsanlæg først være færdigbygget i begyndelsen af 1999. De største forsinkelser blev konstateret i forbindelse med projektet vedrørende bekæmpelse af forureningen langs sydkysten af Ajaccio-golfen, hvor forundersøgelserne startede i 1984, og rensningsanlægget først blev taget i brug elleve år efter.

87. Omkostningerne ved projektet »Samleledninger GLI-3 Valladares Lagares« i Spanien overskred budgettet med 26 %, og projektet blev 28 måneder forsinket. Omkostningerne ved det integrerede forureningsbekæmpelsesprojekt i Arteixo oversteg de budgetterede omkostninger med 45 %, og projektet blev 50 måneder forsinket. For det integrerede rensningsprojekt i byen Sada var afvigelsen på 47 % og forsinkelsen 15 måneder. Det integrerede forureningsbekæmpelsesprojekt i Cabanas y Pontedeume - der blev udskudt i 28 måneder på grund af »tekniske forbedringer« og endnu ikke er afsluttet - var allerede 38 måneder forsinket i februar 1997, og omkostningerne oversteg på det tidspunkt budgettet med 23 %. For det integrerede forureningsbekæmpelsesprojekt i Ribeira, der endnu ikke er afsluttet, kan der allerede konstateres en omkostningsdifference på 33,5 %. Endelig er de budgetterede udgifter til forureningsbekæmpelsesprojektet i Rianxo allerede overskredet med 30 %, og anlægget til rensning af spildevand var ikke driftsklart i marts 1996, selv om arbejderne blev afsluttet et år forinden.

88. Projektet vedrørende bygning af et undersøisk kloakudløb i Ria La Coruña var to år forsinket. De lokale myndigheder havde først godkendt projektet officielt i november 1996. I sådanne tilfælde er den virksomhed, der står for opførelsen, ansvarlig for vedligeholdelsen og driften af anlægget. Der er blevet ledt store mængder urenset spildevand ud i havet, fordi der hyppigt er kraftige regnskyl, og fordi der ikke er bygget særskilte afløbsledninger til regnvand.

89. Alle de projekter, Retten reviderede i Grækenland, var væsentligt forsinket. Det havde navnlig tekniske og administrative årsager. Spildevandsrensningsanlægget i Rethymnon var 27 måneder forsinket, og omkostningerne oversteg de budgetterede omkostninger med 257 %. Dette anlæg har stadig ikke tilstrækkelig kapacitet til at dække byens behov. Omkostningerne ved opførelsen af spildevandsrensningsanlægget i Veria var nået op på næsten det dobbelte af de forventede omkostninger, og på tidspunktet for revisionen var projektet stadig ikke afsluttet. De to projekter beløb sig i alt til ca. 6,1 mio. ECU.

90. Projektet i Brienza i Italien påbegyndtes i juli 1990 og skulle vare tolv måneder. Ved udgangen af 1995 var det endnu ikke afsluttet. Rensningsanlægsprojektet i Taranto påbegyndtes i 1991, og det skulle vare i et år, men det var stadig ikke fuldført ved udgangen af 1995.

91. Afslutningen af en række irske projekter var blevet forsinket af samme årsager som i de øvrige medlemsstater. På grund af tekniske forbedringer blev en del af projektet i Greystones, som medfinansieres af EFRU, påbegyndt med to års forsinkelse. Der blev også konstateret forsinkelser i kloakeringsprojektet i Wexford, hvor nogle arbejder kom tre år for sent i gang. Projektet blev først startet i september 1993.

De kompetente myndigheders forvaltning af projekter

92. Når store projekter splittes op i flere mindre projekter, bliver det undertiden svært at overholde bestemmelserne i strukturfondsforordningerne og samhørighedsfondsforordningen. I henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1164/94 om oprettelse af Samhørighedsfonden kan fonden bidrage til finansiering af projektfaser, der er »teknisk og finansielt adskilte«. Undertiden er projekter, der egentlig ikke kan splittes op, imidlertid blevet splittet op, således at de først kunne finansieres af EFRU og derefter af Samhørighedsfonden. Det skete i forbindelse med rensningsanlægsprojektet i Greystones og kloakeringsprojektet i Wexford, som Retten reviderede i Irland. Projekterne blev først delvis finansieret af EFRU og efterfølgende af Samhørighedsfonden på grundlag af samme aftale med den virksomhed, der varetog den fysiske gennemførelse. Disse projektfaser kan således vanskeligt betragtes som særskilte projekter. De er i virkeligheden blot »betalingsfaser«, der i praksis kan defineres som den del af projektet, der endnu ikke er blevet finansieret af EFRU.

93. Denne praksis giver anledning til fornyet tvivl om, hvorvidt fællesskabsbestemmelserne overholdes på dette område. Når projekter opdeles i faser, er der i øvrigt større risiko for, at det bliver lettere at opsplitte offentlige kontrakter for at undgå de lofter, der er fastsat i direktiverne. Retten nævnte allerede dette problem i særberetning nr. 1/95 om det finansielle samhørighedsinstrument (27).

94. I forbindelse med offentlige kontrakter konstaterede Retten endvidere, at der var indrømmet for store prisnedslag for at opnå aftaler, eller at nogle nationale myndigheder havde benyttet sig af forskellige muligheder i deres lovgivning - hasteprocedurer m.m. - for at begrænse eller undertiden udelukke konkurrenterne. Retten har gjort Kommissionen opmærksom på disse problemer. Opsplitning af et projekt i flere delprojekter og flere kontrakter bidrog yderligere til denne situation. Retten konstaterede, at et græsk projekt, der blev finansieret af EFRU (OP Attika, Perama kommune) var blevet opsplittet i 54 offentlige udbud. Projektet beløb sig til i alt 457 207 ECU. En sådan praksis forsinker projekternes gennemførelse yderligere, øger omkostningerne og gør projektforvaltningen tungere. Retten har fremsat lignende bemærkninger i tidligere beretninger (28).

95. Projektforvaltningen er ofte ikke tilstrækkelig gennemskuelig. Der betales f.eks. fællesskabsstøtte fra forskellige kilder til nogle - navnlig store - projekter, og der burde i henhold til de gældende regler føres særskilte regnskaber. De endelige modtagere betragter stort set de forskellige støtteformer som finansieringskilder, der kan anvendes til finansiering af en hvilken som helst projektfase. Det er navnlig tilfældet for interventioner under IMP (IMP fase 1 og IMP foranstaltninger i forbindelse hermed samt IMP supplerende budgetpost) eller IOP (integrerede operationelle programmer) vedrørende projekter revideret på Korsika: rensningsanlægget ved lagunerne i Biguglia - rensning langs sydkysten af Ajaccio-golfen.

96. Det var ikke altid muligt at afstemme de udgiftsbeløb, som de centrale myndigheder havde anmeldt til Kommissionen, med de udgiftsbeløb, som projektforvalterne og/eller de endelige modtagere havde anmeldt til de nationale myndigheder. Det skyldtes især, at der ikke førtes særskilte regnskaber over de støttede projekter, eller at der ikke anvendtes hensigtsmæssige regnskabskoder, så de anmeldte udgifter kunne identificeres. Det var tilfældet i forbindelse med de reviderede projekter i Spanien »Samleledninger GLI-3 Valladares-Lagares« (OP miljø) og det undersøiske kloakudløb ved La Coruña (OP ENVIREG). Og for så vidt angår spildevandsrensningsprojektet under det korsikanske ENVIREG-Stride-program, kunne de anmeldte udgifter ikke afstemmes med den underliggende dokumentation for de betalinger, de endelige modtagere havde afholdt. Sådan dokumentation burde imidlertid danne grundlag for udgiftsattesteringer.

Rensningsanlæggene fungerer dårligt

97. Retten har tidligere bemærket, at visse rensningsanlæg ikke er i overensstemmelse med de i direktiverne fastsatte kvalitetskrav (jf. punkt 58-62), og at det er nødvendigt at foretage nye investeringer, således at anlæggene kan bringes op på det krævede niveau. De anvendte rensningsmetoder skal altså forbedres. Men der var også en række andre problemer. Visse allerede færdigbyggede anlæg fungerede endnu ikke, eller der var alvorlige driftsproblemer, så de ikke fungerede effektivt. I begge tilfælde havde man ikke opnået den tilsigtede effekt med fællesskabsfinansieringen.

98. Retten konstaterede i 1996, at fem af de seks vandrensningsanlæg, som den reviderede i Italien, slet ikke fungerede, selv om de var færdige. Nogle af dem havde endda været driftsklare i flere måneder. En af grundene til, at de ikke var taget i drift, var, at ENEL (det nationale elektricitetsselskab) havde nægtet at tilslutte anlæggene til elektricitetsnettet, fordi der ikke var disponible bevillinger. Der var andre problemer med disse anlæg, f.eks. var nogle af dem ikke tilsluttet kloaknettet m.m. Når sådanne anlæg (mekanisk og elektronisk udstyr og bygninger) ikke anvendes, er der endvidere risiko for, at de forfalder. Der er investeret ca. 26,5 mio. ECU (55 125 mio. ITL) i disse anlæg.

99. I Galicien (Spanien) fungerede kun et af de tre færdige rensningsanlæg. Det andet anlæg (det integrerede rensningsprojekt i byen Sada) fungerede utilfredsstillende. Det tredje anlæg, rensningsanlægget i Rianxo, der blev overdraget de lokale myndigheder i april 1995, var endnu ikke i drift, først og fremmest fordi det ikke var tilsluttet elnettet, og fordi driften af det ikke var blevet udbudt i licitation. Målene for denne type projekter er at begrænse forureningen, men det var ikke opfyldt. De samlede udgifter til disse to projekter var på ca. 8,4 mio. ECU.

100. Det fremgik af en undersøgelse medfinansieret af ENVIREG (29), hvor 15 vandrensningsanlæg blev undersøgt på Kreta, at de ikke fungerede på optimale betingelser, og at kontrollerne af det udledte vand skulle forbedres. Endelig konstaterede Retten i alle de besøgte medlemsstater, at spildevandssystemerne og rensningsanlæggene i visse tilfælde fungerede dårligt.

101. Det fremgår af ovennævnte tilfælde, at en lang række komplekse faktorer er bestemmende for, om anlæggene er af en sådan kvalitet, at resultaterne bliver tilfredsstillende, og fællesskabsfinansieringerne giver det maksimale udbytte. Finansieringerne er bestemt af afgørende betydning for gennemførelsen af en politik på dette område. I henhold til princippet om delt ansvar er det medlemsstaternes pligt at sikre, at disse anlæg fortsat fungerer effektivt. De vigtigste aspekter er driften af anlæggene, vedligeholdelsen af kloaknettene og de dermed forbundne omkostninger. Retten undersøgte også disse aspekter nærmere i en række medlemsstater.

ENVIREG-initiativet

102. I 1990 lancerede Kommissionen FI ENVIREG, der skulle bidrage til at beskytte miljøet og fremme den økonomiske udvikling. De specifikke mål var navnlig:

- at mindske forureningen i kystområder

- at fremme fysisk planlægning af kystområder

- at bidrage til at sikre kontrol med forvaltningen af industriaffald, og

- at udvikle knowhow vedrørende projektering og drift af rensningsanlæg.

103. Strukturfondenes samlede bidrag til FI ENVIREG androg for perioden 1990-1993 500 mio. ECU (i 1990-priser). De støtteberettigede områder var kystområder, som er omfattet af mål nr. 1, og de kystzoner i Middelhavsområdet, som er omfattet af mål nr. 2 og 5b. Alle regioner omfattet af mål nr. 1 var støtteberettigede til projekter vedrørende industriaffald og knowhow.

104. Næsten to tredjedele af bevillingerne blev anvendt til at mindske forureningen i kystområder, der er omfattet af mål nr. 1. Der blev navnlig opført eller moderniseret spildevandsrensningsanlæg og infrastrukturer. Derfor tog Rettens revision sigte på dels udnyttelsen af EFRU-bevillingerne til vandrensningsprojekter i mål nr. 1-regionerne, dels det net af eksperter, Kommissionen havde etableret med henblik på udvikling af knowhow og udveksling af erfaringer, og den efterfølgende evaluering af FI ENVIREG.

Vanskeligheder med gennemførelsen af FI ENVIREG

105. Fællesskabsinitiativet ENVIREG blev godkendt i maj 1990, og sidste frist for afholdelse af betalinger blev for nogle programmer fastsat til den 31. december 1994 og for andre til den 31. december 1995. Disse programmer blev væsentligt forsinket, fordi de fleste af de berørte medlemsstater anmodede om forlængelse af de endelige frister. Ved udgangen af regnskabsåret 1996 - dvs. for nogle programmers vedkommende to år og for andres ét år efter udløbet af den oprindeligt fastsatte frist - var kun tre af 13 programmer afsluttet (ENVIREG Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), Nordirland og Portugal). 17,9 % af forpligtelserne til initiativet var endnu ikke udnyttet (jf. tabel 6).

>TABELPOSITION>

106. Irland havde ikke anmodet om at få fristerne forlænget. Det tog så lang tid at afslutte programmet, fordi Kommissionen og de irske myndigheder ikke kunne nå til enighed om begrebet endelig modtager i forbindelse med bestemte projekter, bl.a. projekter vedrørende spildevandsinfrastrukturer. Irland anså miljøministeriet (der er den myndighed, der er ansvarlig for finansieringen af projekterne) for at være den endelige modtager, og ikke kommunerne, der fungerer som bygherrer. I de øvrige medlemsstater anses bygherrerne for at være de endelige modtagere. Udgiftsanmeldelserne fra Irland indbefattede derfor udgifter, der ikke var betalt på tidspunktet for indgivelsen af anmeldelserne, samt anslåede udgifter og endda udgifter afholdt inden starten af den støtteberettigede periode. Kommissionen bør sikre sig, at betegnelsen »endelig modtager«, som defineret i de finansielle bestemmelser om godkendelse af hvert enkelt OP, anvendes ensartet i alle medlemsstater, og at udgiftsanmeldelserne kun omfatter faktisk afholdte udgifter som fastsat i de gældende bestemmelser.

107. Der var særligt store problemer med gennemførelsen af ENVIREG-programmet i Italien. Disse problemer var forbundet med gennemførelsen af EFSR i 1989-1993 i Italien. Retten konstaterede, at der ikke var blevet fulgt op på ENVIREG-programmet, hvilket navnlig skyldtes, at Kommissionen ikke havde fået tilsendt finansielle oplysninger og gennemførelsesrapporter, men også at tilsynsudvalgene fungerede temmelig utilfredsstillende (der forelå ikke præcise oplysninger, undertiden var regionerne ikke repræsenteret, eller der blev ikke ført protokol). Ved udgangen af 1994 var kun 3,5 % af de beløb, Kommissionen havde overført som forskud for 1991 (dvs. ca. 3,1 mio. ECU (6 600 mio. ITL)), blevet brugt. Problemerne med gennemførelsen af fællesskabsstøtterammen i Italien medførte, at Italien og Kommissionen indgik en generel aftale om at forlænge ENVIREG-programmet til den 31. december 1996 for forpligtelsernes vedkommende og til den 31. december 1997 for betalingerne.

108. 96 % af bevillingerne til ENVIREG-programmet i Nordirland var afsat til bekæmpelse af forureningen i kystområder. Der var oprindelig planlagt 14 projekter vedrørende rensning af spildevand. Vanskelighederne med at bringe disse projekter i overensstemmelse med direktiverne om vandkvalitet og navnlig med det nye direktiv 91/271/EØF bevirkede imidlertid, at halvdelen af projekterne ikke kunne gennemføres inden for den frist, der var fastsat i programmet. Syv projekter blev erstattet af et stort projekt vedrørende modernisering af et af de to vandrensningsanlæg i Belfast, som 250 000 indbyggere er tilsluttet. Dette projekt - hvis samlede støtteberettigede omkostninger beløb sig til ca. 16,5 mio. ECU (13,3 mio. GBP) finansieret udelukkende med nationale midler - blev allerede påbegyndt i 1986 og havde absorberet 68 % af EFRU-støtten til dette program. Det skal understreges, at det var fastsat i retningslinjerne for de operationelle programmer under ENVIREG (30), at der kun i ganske særlige tilfælde kunne finansieres vandrensningsanlæg til befolkningsområder med mere end 100 000 indbyggere. Som forholdene var, må det konstateres, at de mål og prioriteter, der var fastsat inden for rammerne af ENVIREG i Nordirland, kun blev delvis opfyldt, navnlig for så vidt angik projekternes innovative karakter.

109. For den del, der vedrørte ENVIREG i Galicien, medtog medlemsstaten et nyt projekt, nemlig det undersøiske kloakudløb ved La Coruña, der tegnede sig for 32 % af dette autonome samfunds samlede støtteberettigede udgifter eller ca. 8,8 mio. ECU (1,4 mia. ESP). I strid med Kommissionens retningslinjer (31) er dette projekt en del af et anlæg, hvor spildevandet fra La Coruña kun for-renses, men denne by har et indbyggertal på langt over 100 000. Dette projekt er heller ikke i overensstemmelse med artikel 4 og 6 i direktiv 91/271/EØF.

110. Forholdene var ikke ens i de forskellige medlemsstater. I Portugal f.eks. kunne FI ENVIREG til dels kompensere for, at fællesskabsstøtterammen for 1989-1993 ikke omfattede miljøforanstaltninger, og EFRU-støtten blev forhøjet med 13 mio. ECU, som blev overført fra REGEN-initiativet. Dermed kunne der medtages yderligere projekter.

111. For så vidt angår ENVIREG-programmet i Grækenland nedsatte Kommissionen beløbet for støtteberettigede udgifter med 22 mio. ECU (eller 15,7 %), og dermed også EFRU-medfinansieringen med 15 mio. ECU (eller 16 %) i forhold til det oprindeligt planlagte beløb. Årsagen var den meget utilfredsstillende gennemførelse af programmets foranstaltning 1, der vedrørte rensning af spildevand, og som tegnede sig for 61 % af bevillingerne. Af de i alt 100 projekter, der oprindeligt var planlagt under denne foranstaltning, måtte 32 opgives. I øvrigt var der også problemer med gennemførelsen af 40 af de tilbageværende 68 projekter, og de kunne ikke afsluttes inden for rammerne af ENVIREG-programmet. Grækenland har anmodet om at få dem medtaget i den nye EFSR 1994-1999.

112. I forbindelse med ENVIREG-Stride-programmet på Korsika faldt de samlede støtteberettigede udgifter med 6,3 mio. ECU (14,5 %), mens medfinansieringen under EFRU blev forhøjet med 1,8 mio. ECU (13,8 %). Dette beløb hidrørte fra en overførsel af uudnyttede bevillinger fra OP Interreg Korsika-Sardinien og blev brugt til at finansiere foranstaltning 2, der vedrørte rensning af spildevand. De støtteberettigede udgifter faldt, fordi foranstaltning 3 vedrørende destruktion af fast affald til dels slog fejl. Mindre end 25 % af de disponible bevillinger var blevet udnyttet, og det fik naturligvis konsekvenser for rensningen og bortskaffelsen af slam fra rensningsanlæggene.

Nettet af eksperter »Ambiente e Regione« (AMBER)

113. Et af de innovative aspekter ved FI ENVIREG var udvikling af knowhow og udveksling af erfaringer på de områder, det finansierede gennem AMBER-nettet af eksperter (hvortil der blev ydet 1 006 573 ECU over tre år). Dette ekspertnet skulle på anmodning udarbejde tekniske vurderinger af projekter til programledere og bygherrer, fremme udvekslingen af oplysninger og erfaringer og overførslen af knowhow mellem de forskellige involverede administrationer og bistå Kommissionen, navnlig med opfølgningen af FI. I forbindelse med vandrensning skulle nettet yde teknisk støtte til udviklingen af knowhow vedrørende projektering og vedligeholdelse af spildevandsrensningsanlæg.

114. Retten har tidligere konstateret, at mange vandrensningsanlæg ikke fungerede, navnlig i mål nr. 1-områder, og Kommissionen påtog sig dengang at følge op på problemet fremover (32). Derfor har Retten fundet det vigtigt at undersøge AMBER-ekspertnettet.

115. I juni 1991 undertegnede Kommissionen en kontrakt med et konsulentfirma om at opbygge dette net af eksperter. Der blev i første omgang indgået en kontrakt for et år, og den blev efterfølgende forlænget tre gange frem til 20. december 1994.

116. Det var imidlertid klart, at aspektet »anmodning om tekniske vurderinger« ikke fungerede. Der blev kun brugt 9 000 ECU til dette formål. Der var flere årsager til dette, men navnlig at de to medlemsstater (Spanien og Italien) med de største ENVIREG-programmer (ca. 60 % af det samlede beløb) ikke anvendte nettet. Endvidere havde stort set kun de centrale myndigheder kendskab til nettet, og de lokale myndigheder fik kun meget få oplysninger om det. Da der endvidere ikke var afsat bevillinger til, at AMBER-nettet kunne betale eksperternes honorarer, var de lokale myndigheder ikke motiverede til at benytte det. Endelig ydede de nationale myndigheder allerede ekspertbistand, eller der anvendtes eksterne konsulenter.

117. Nettet havde også til opgave at udarbejde nyhedsbreve og manualer til de lokale myndigheder samt at arrangere konferencer og workshopper om miljøanliggender. Der var problemer med at få disse manualer sendt ud til de lokale myndigheder. Først ved udgangen af 1993 blev der taget initiativ til at få dem sendt ud til de lokale myndigheder i de områder, der var støtteberettigede under FI ENVIREG, men sidste frist for at indgå aftale om arbejder under ENVIREG var netop den 31. december 1993. I øvrigt var kun ca. 900 af i alt 5 000 eksemplarer af manualen »Rensning af spildevand« blevet uddelt til de lokale myndigheder.

118. Erfaringsudveksling og overførsel af knowhow skulle ifølge planerne finde sted på konferencer, der bl.a. skulle fremme det bilaterale samarbejde mellem de forskellige involverede myndigheder. Det samarbejde, der kom i stand gennem sådanne konferencer, blev med nogle få undtagelser ikke videreført.

119. Nettets tredje opgave var at yde Kommissionen teknisk bistand. Denne tekniske bistand bestod navnlig i undersøgelser, der gik langt ud over målene for FI ENVIREG og bestemmelserne i kontrakterne om teknisk bistand. Kommissionen meddelte allerede i sit svar til Rettens særberetning om miljø (33), at AMBER-nettet ikke længere kun skulle dække FI ENVIREG, men at det skulle udvides til også at omfatte miljømæssige aspekter i forbindelse med alle strukturelle interventioner. Denne udvidelse skete på grundlag af en aftale, der kun omfattede ENVIREG-programmerne, og der blev ikke afholdt nyt udbud.

Efterfølgende evaluering af FI ENVIREG

120. I december 1993 indgik Kommissionen en kontrakt om evaluering af FI ENVIREG. Kontraktbeløbet var på 276 500 ECU. Evalueringen af ENVIREG skulle gennemføres i to faser, som skulle være afsluttet i december 1995. Formålene med første fase var fortrinsvis at evaluere de fastlagte mål og den værdiforøgende effekt på fællesskabsplan samt at analysere de administrative procedurer og forvaltningssystemer, der var anvendt i forbindelse med fællesskabsinitiativet i modtagermedlemsstaterne. Anden fase vedrørte den økonomiske effekt, der var opnået ved gennemførelsen af initiativet. Denne fase skulle først påbegyndes, når Kommissionen havde konstateret, at kvaliteten af evalueringen i den første fase var tilfredsstillende.

121. Først i oktober 1996, dvs. 25 måneder efter udløbet af fristen for den første fase (september 1994) og ti måneder efter udløbet af fristen for den anden fase (december 1995), blev der forelagt en endelig rapport for Kommissionen. De samlede omkostninger ved denne evaluering var på 211 887 ECU, og ifølge Kommissionen indeholdt denne rapport allerede størstedelen af de oplysninger, der var nødvendige for en samlet evaluering af FI ENVIREG.

122. Efter Rettens mening opfyldte denne rapport bl.a. af nedenstående årsager imidlertid ikke de evalueringsmål, der var fastsat i kontrakten:

a) analysen af de administrative procedurer og forvaltningssystemerne var udelukkende beskrivende, og kvaliteten varierede meget fra medlemsstat til medlemsstat

b) rapporten indeholdt hverken en sammenligning af programmerings- og gennemførelsesmetoderne eller en evaluering af forvaltningsstrukturerne i forhold til de forfulgte mål

c) kontrahenten havde ikke analyseret den fysiske gennemførelse af de medfinansierede programmer og projekter og heller ikke foretaget evalueringer, der kunne have gjort det muligt at måle effekten af disse finansieringsbidrag på grundlag af egnede indikatorer (det gælder dog ikke Portugal)

d) der var ikke foretaget budget- og regnskabsanalyser som fastsat i kontrakten

e) rapporten indeholdt ikke en fyldestgørende analyse af, i hvilket omfang FI ENVIREG havde bidraget til at få løst de miljøproblemer, som initiativet specifikt tog sigte på (vandforurening, fysisk planlægning af kystområder osv.)

f) det blev ikke slået fast i rapporten, at der var en sammenhæng mellem ENVIREG og den økonomiske udvikling og/eller fremme af turismen i den pågældende region.

Der kan ikke drages nogen konklusion om FI ENVIREG's effekt på grundlag af oplysningerne i denne rapport. Det skal endelig bemærkes, at der end ikke er nedsat et videnskabeligt evalueringsudvalg.

123. Retten må konkludere, at FI ENVIREG kun delvis har nået de oprindeligt fastsatte mål. Når bortses fra Irland, fremgik sammenhængen mellem ENVIREG og direktiv 91/271/EØF ikke tilstrækkeligt klart af kvalitetskravene til spildevandsrensningsprojekterne, og derfor er der medfinansieret projekter, der ikke var i overensstemmelse med dette direktiv. Endvidere er forureneren-betaler-princippet ikke blevet fastslået i forbindelse med rensningsprojekterne, og det har medført, at der er finansieret projekter vedrørende rensning af industrispildevand, selv om de forurenende industrier ikke havde tilladelse til at udlede vandet, og selv om de ikke for-rensede spildevandet.

124. FI var så længe om at komme i gang, at gennemførelsesperioden blev forkortet. Det var ikke befordrende for nye projekter, der kun tegnede sig for en lille procentdel af de projekter, der allerede var under udførelse, eller som var planlagt, før FI blev igangsat. Gennemførelsen af projekterne blev væsentligt forsinket, f.eks. i Italien, og det medførte, at man opgav en lang række projekter og/eller ikke afsluttede en lang række andre projekter, som i Grækenland. Og i visse tilfælde, bl.a. i Nordirland, blev projekterne ændret væsentligt i forhold til det oprindelige program.

125. Med hensyn til udvikling af knowhow og udveksling af erfaringer gennem oplysningskampagner samt anvendelse af teknisk bistand kunne der ikke noteres særlig gode resultater.

LIFE-programmet

126. Det finansielle instrument for miljøet (LIFE) blev oprettet ved Rådets forordning (EØF) nr. 1973/92 af 21. maj 1992 (34) for perioden 1991-1995. Forordningen blev ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1404/96, i henhold til hvilken anden etape af LIFE fastsattes til 1996-1999. Der blev tildelt LIFE et budget på 450 mio. ECU for perioden 1996-1999.

127. LIFE-projekter er hovedsagelig innovative projekter, som tager sigte på at fremme forståelsen i medlemsstaterne for miljøproblemer og at informere om miljøteknologi. Et af de reviderede franske LIFE-projekter vedrørte opførelsen af et mindre vandrensningsanlæg, som var et forsøgsprojekt. Forsøget gik ud på at afprøve en billig metode til rensning af husspildevand fra områder med 50-150 PE. Projektet gav positive resultater, der burde have været udnyttet bedre af Kommissionen og medlemsstaterne i overensstemmelse med bestemmelserne i LIFE-forordningens artikel 2, stk. 1, litra b), og stk. 3, om udbredelse af resultaterne af innovative projekter. Retten gjorde opmærksom på disse forhold i årsberetningen for regnskabsåret 1994 (35).

KAPITEL IV VANDAFGIFTSPROBLEMATIKKEN

128. Som nævnt i kapitel I (jf. punkt 21-23) er det omkostningskrævende at gennemføre byspildevandsdirektivet. Spørgsmålet er, hvordan medlemsstaterne påtænker at dække omkostningerne forbundet med forvaltning, drift og udskiftning (nedskrivning) af anlæggene. Byggeomkostningerne finansieres fortrinsvis over de nationale budgetter, i nogle tilfælde med støtte fra Fællesskabet. Det skal understreges, at der parallelt med investeringerne i spildevandsinfrastrukturer foretages tilsvarende investeringer i projekter vedrørende vandforsyning og deponering af fast affald. Det er fortrinsvis de lokale myndigheder som stat, amter og kommuner, der finansierer omkostningerne ved drift, vedligeholdelse og fornyelse af udstyr samt anlægsinvesteringer, og de gør det over lokale afgifter, der inkasseres over lokale skatter eller vandregningen.

Vandafgifter

129. Vandafgiftsproblematikken er meget kompleks, og opkrævningssystemer og beregningsgrundlag varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Afgifterne varierer alt efter, hvilken form for udledning der er tale om (36), samt efter brugergruppen, afgiftsgrundlaget og det organ, der pålægger afgiften.

130. Kommissionen har foretaget en undersøgelse, hvor den er gået ud fra den forudsætning, at der indgår to elementer i vandafgifter:

a) et finansieringselement, eftersom afgifterne skal finansiere opførelsen af og driftsomkostningerne ved kommunale rensningsanlæg, og

b) et ansporende element, eftersom afgifterne skal anspore til at begrænse forureningen i et sådant omfang, at det vil medføre lavere afgift.

Alle EU-lande har afgiftssystemer med et finansieringselement. Der er imidlertid stor forskel på, hvor stor en procentdel af omkostningerne ved kommunal spildevandsrensning der dækkes af indtægterne fra afgifterne. Ifølge ovennævnte rapport dækkede brugerafgifterne i perioden 1988-1992 en stor del af omkostningerne i Danmark, Tyskland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige (England og Wales). Sådanne afgifter dækkede en relativt lav andel af omkostningerne i Portugal og Spanien, mens Belgien lå midt på skalaen. Der forelå ingen eller kun ufuldstændige oplysninger om Irland, Frankrig, Luxembourg, Grækenland og Italien.

131. Ud fra de foreliggende oplysninger er det ikke muligt at se, om brugerafgiftssystemerne er opbygget sådan, at de dækker de samlede omkostninger og ansporer forurenerne tilstrækkeligt til at belaste systemet mindre.

132. Finansierings- og ansporingselementerne kan kombineres effektivt, hvis afgiftstariffen fastsættes på grundlag af de finansielle omkostninger ved vandkvalitetsforvaltning. Det betyder, at omkostningerne forbundet med driften af systemet og alle dermed forbundne serviceydelser samt amortisering af anlægsinvesteringer burde dækkes af brugeren i overensstemmelse med forureneren betaler-princippet. Efter denne metode bør der ved planlægningen af et rensningsanlægs kapacitet tages højde for såvel størrelsen af det byområde, der skal tilsluttes anlægget, som den kapacitetsnedsættelse, det ansporende element i afgiften kan forventes at resultere i. Ellers kan resultatet blive overkapacitet.

133. Det er bekymrende, at der ved planlægningen af disse projekter - og af finansieringen af dem - åbenbart ikke blev taget højde for, at kapacitetskravene til anlæggene er sæsonbetingede. I flere populære turistområder kunne anlæggene således ikke opfylde kravene i turisthøjsæsonen.

134. Det er usikkert, om der ved gennemførelsen af en fornuftig afgiftspolitik i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler, er taget tilstrækkeligt hensyn til effekten af EU-støtte. Forbedring og vedligeholdelse af spildevandsrensningsanlæg kræver så omfattende anlægsinvesteringer, at medlemsstaterne naturligvis ønsker at begrænse dem mest muligt, eller i det mindste at opnå så megen støtte som muligt, både for at mindske deres effekt på den offentlige sektors budget og for at lette vandafgiftsbyrden for deres vælgere. Myndighederne og de offentlige beslutningstagere havde allerede alvorlige problemer med de fleste af de projekter, Retten reviderede, navnlig med hensyn til

- forudfinansiering af anlægsinvesteringer (regionens andel i finansieringen af anlægsinvesteringer), og

- fastsættelse af afgiftssatser, som var »politisk« acceptable for vælgerne og også acceptable ud fra »samfundsmæssige« hensyn.

De politiske og økonomiske incitamenter ved medfinansiering over strukturfondene (navnlig Samhørighedsfonden - det er udtrykkeligt fastsat i artikel 7, stk. 2, i forordningen om oprettelse af Samhørighedsfonden, at der skal tages hensyn til indtægterne af indtægtsskabende projekter ved fastsættelsen af EU-støttebeløbet) kan i øvrigt bevirke, at omkostningerne ved forureningsbekæmpelse uden større problemer overføres fra forureneren til den europæiske skatteyder.

KONKLUSION

135. Retten har konstateret, at det er vanskeligt for Kommissionen at sikre, at der gennemføres en effektiv politik til bekæmpelse af vandforurening i hele EU. På de områder, hvor medlemsstaterne og deres lokale myndigheder har det fulde ansvar for at gennemføre foranstaltninger til opfyldelse af direktiverne, er der fortsat problemer med at få gennemført fællesskabsbeslutninger i den nationale ret (jf. punkt 12-15). Der er lang vej igen, før alle nødvendige programmer til opfyldelse af kravene i direktiverne er gennemført. Ofte foreligger der ikke de oplysninger, der er nødvendige for at vurdere, dels hvordan arbejdet skrider frem, dels om kravene er opfyldt inden for den tidsfrist, der er fastsat i direktiverne. Der blev konstateret problemer af denne art i forbindelse med alle tre direktiver, der er omhandlet i denne beretning (jf. punkt 16-19).

136. Situationen er heller ikke tilfredsstillende i de tilfælde, hvor Kommissionen - på EU's vegne - bidrager direkte til omkostninger, der er nødvendige, for at rensningsanlæg opfylder de i direktiverne fastsatte krav. Retten reviderede en række projekter, der tog sigte på at forbedre spildevandsrensningen, og en stor del af dem opfyldte ikke de i direktiverne fastsatte krav (jf. punkt 59-62 og 74-76).

137. Vandforureningen forårsaget af intensiv landbrugsproduktion er ikke blevet begrænset tilstrækkeligt. Intet tyder på, at de producenter, der er ansvarlige for den værste nitratforurening, tvinges effektivt til at begrænse forureningen enten gennem forbud, gennem særlige afgifter eller gennem effektive incitamenter. Der er ikke taget ordentligt fat på dette problem i forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik (jf. punkt 30-36).

138. Forholdene er lige så utilfredsstillende for så vidt angår slam fra rensningsanlæg. Effektiv gennemførelse af byspildevandsdirektivet vil uvægerligt give flere problemer med deponering af slam fra rensningsanlæg, men Kommissionen har endnu ikke taget fat på dette spørgsmål (jf. punkt 38-44).

139. Der bør lægges større vægt på forureneren-betaler-princippet i forbindelse med vandforurening. Principielt bør afgifter og skatter fastsættes på en sådan måde, at der sikres tilstrækkelige indtægter til at dække anlægs- og driftsomkostninger forbundet med de nødvendige anlæg. Endvidere bør større forurenere anspores til at forbedre deres metoder, således at de skatter eller afgifter, som de ellers skulle betale, nedsættes. Retten finder det bekymrende, at det almindelige krav om, at der skal tages hensyn til indtægterne fra projekter ved fastsættelsen af det beløb, EU skal finansiere, kan vise sig at være uforeneligt med princippet om, at forureneren betaler. For at opnå maksimal støtte fra EU vil myndighederne i medlemsstaterne måske undlade at sørge for, at de største forurenere dels bærer deres del af omkostningerne, dels får det rette økonomiske incitament til at reducere forureningen ved kilden og således mindske den byrde, der belaster de offentlige infrastrukturer (jf. punkt 128-134).

140. Koordineringen i Kommissionen kan forbedres. GD XI har det primære ansvar for EU's miljøpolitik og for foranstaltninger til gennemførelse af direktiverne, og det bør udbygge forbindelserne til andre operationelle GD'er i Kommissionen, så det sikres, at de programmer og projekter, som de er ansvarlige for, er helt og fuldt i overensstemmelse med EU's mål på miljøområdet (jf. punkt 8).

141. Det femte handlingsprogram på miljøområdet, der blev forelagt for Rådet i februar 1993, indeholdt hovedlinjerne i fællesskabsindsatsen på mellemlang og lang sigt for udviklingen af alle økonomiske sektorer under hensyntagen til en bæredygtig udvikling på miljøområdet. Programmet omfatter også en tidsplan for gennemførelsen af målene. De problemer med spildevandsrensning, Retten påpeger i denne beretning, er så alvorlige, at der er risiko for, at målene for det femte program ikke vil være nået i år 2000. Kommissionen og Parlamentet deler denne bekymring, og begge institutioner har erklæret, at der ikke er opnået tilfredsstillende resultater på området bekæmpelse af vandforurening. For at få rettet op på de nuværende forhold bør Kommissionen og medlemsstaterne i god tid, inden de i direktiverne fastsatte gennemførelsesfrister udløber, iværksætte omfattende foranstaltninger på dette område (jf. punkt 3, 5, 24-28 og 51).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 19. marts 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) Rådets direktiv 91/271/EØF af 21. maj 1991 om rensning af byspildevand, EFT L 135 af 30.5.1991, s. 40.

(2) Personækvivalent er en omregningsværdi, som man beregner ved at sammenligne industrispildevand med husspildevand på grundlag af den daglige mængde spildevand eller spildevandsstoffer. Den er defineret som den bestemte mængde, der kan nedbrydes biologisk med et bestemt biokemisk iltforbrug i fem døgn (BOD5). Dette måles ved hjælp af en test (fem-døgns BOD), hvor den biologiske iltningsproces simuleres i et laboratorium i fem døgn. Testen går ud på ved sammenligning med standardværdier at måle den mængde ilt, der skal til for at nedbryde spildevandet. Denne definition er godkendt af Kommissionen og anvendes ved alle målinger.

(3) Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, EFT L 375 af 31.12.1991, s. 1.

(4) Rådets direktiv 86/278/EØF af 12. juni 1986 om beskyttelse af miljøet, navnlig jorden, i forbindelse med anvendelse i landbruget af slam fra rensningsanlæg, EFT L 181 af 4.7.1986, s. 6.

(5) Kilde: Ministère de l'Environnement (Service des eaux) (det franske miljøministerium, vandforsyningen), Paris, 1996.

(6) »Environmental Investment Needs in the Lagging Regions - final report to the Community«, juli 1991 (ERL-ESPAÑA SA).

(7) »Transposition of the UWWT Directive and Nitrates Directives - Approaches in other Member States«, National Rivers Authority (NRA), Bristol, maj 1995.

(8) Kilde: Ministère de l'Environnement (Service des eaux) (det franske miljøministerium, vandforsyningen), Paris, 1996.

(9) Tyskland, Grækenland og Italien har ikke gennemført byspildevandsdirektiv 91/271/EØF. Finland og Østrig har ikke gennemført nitratdirektiv 91/676/EØF. Belgien, Grækenland, Spanien, Italien, Nederlandene og Portugal har ikke gennemført det korrekt, og Frankrig har ikke anvendt det korrekt.

(10) Den fjortende beretning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten (1996) (EFT C 332 af 3.11.1997, s. 184 og 185).

(11) Final Report to the Commission on the comparability of quantitative data on waste water collection and treatment«, European Water Pollution Control Association, april 1995, kontrakt nr. B4/3040/93/000924/JS/B1 med Kommissionen.

(12) Artikel 17 i direktiv 91/271/EØF om rensning af byspildevand og Kommissionens afgørelse 92/446/EØF om spørgeskemaer for direktiverne inden for vandområdet, som ændret ved afgørelse 95/337/EF.

(13) Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - EU-retningslinjer vedrørende miljøindikatorer og grønne nationalregnskaber - Integrering af informationssystemer for miljø og økonomi (KOM(94) 670 endelig udg.).

(14) Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997, der træder i kraft i 1999, om ændring af direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, EFT L 73 af 14.3.1997, s. 5.

(15) Transposition of the UWWT and Nitrates Directives (NRA, 1995) (Gennemførelse af byspildevands- og nitratdirektivet).

(16) Europe's Environment, The Dob Orí Os Assessment, Det Europæiske Miljøagentur (København), 1995.

(17) Rådets direktiv 80/778/EØF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand, EFT L 229 af 30.8.1980, s. 11.

(18) Kilde: Oversigter pr. 15. januar 1996 indsendt i henhold til Kommissionens forordning (EØF) nr. 1664/93 af 29. juni 1993, EFT L 158 af 30.6.1993, s. 19.

(19) »EWPCA: Final Report to the Commission (DG XI) on the Comparability of Quantitative Data on Waste Water Collection and Treatment«, april 1995.

(20) Artikel 14, stk. 3, i direktiv 91/271/EØF (byspildevandsdirektivet).

(21) Alle tal dækker perioden 1994-1999, dog ikke tallene vedrørende Samhørighedsfonden og LIFE, der dækker henholdsvis 1993-1996 og 1994-1996 (jf. tabel 2 og 3)

(22) KOM(95) 30 endelig udg., Bruxelles, 20. marts 1995.

(23) »Comparative analysis of the ENVIREG Programme (Final Report)«, ECOTEC Research and Consulting, april 1993.

(24) »Environmental investment needs in Objective 1 regions«, ECOTEC, juli 1993.

(25) Rådets forordning (EF) nr. 1164/94 af 16. maj 1994 om oprettelse af Samhørighedsfonden, EFT L 130 af 25.5.1994.

(26) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1994 med institutionernes svar, EFT C 303 af 14.11.1995, s. 109.

(27) Særberetning nr. 1/95 om det finansielle samhørighedsinstrument med Kommissionens svar, EFT C 59 af 8.3.1995, s. 1.

(28) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1994, kapitel 4, EFT C 303 af 14.11.1995, s. 108.

(29) »Study on the creation of a centre for environmental upgrading of Crete«, ENVIREG-EOT, 1995.

(30) Kommissionens meddelelse (90/C 115/03) til medlemsstaterne af 9. maj 1990.

(31) Kommissionens meddelelse (90/C 115/03) til medlemsstaterne af 9. maj 1990.

(32) Særberetning nr. 3/92 om miljø med Kommissionens svar, EFT C 245 af 23.9.1992, punkt 3.15.

(33) Kommissionens svar til punkt 3.13 og 3.14 i særberetningen nr. 3/92 om miljø, EFT C 245 af 23.9.1992.

(34) EFT L 206 af 22.7.1992, s. 1.

(35) EFT C 303 af 14.11.1995, s. 167.

(36) Spildevand kan udledes på to måder: ved direkte udledning og ved indirekte udledning alt efter, om spildevandet renses, inden det udledes til en vandrecipient, hvilket igen er afgørende for, hvordan forurenerne påvirker miljøet. I begge tilfælde kan der foretages en form for for-rensning af spildevandet, afhængigt af udledningens art.

TEKNISKE BILAG

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KOMMISSIONENS SVAR

KAPITEL I GENNEMFØRELSEN AF DIREKTIVERNE

Gennemførelsen af direktiverne i medlemsstaternes ret

12-14. Den 1. oktober 1997 vedtog Kommissionen beretningen om gennemførelsen af nitratdirektivet, hvoraf det fremgår, at kun fire medlemsstater (DK, F, L, E) har opfyldt deres forpligtelser vedrørende gennemførelsen af direktivet. Beretningen indeholder desuden kvantificerede angivelser af, hvor langt medlemsstaterne er kommet med hensyn til at etablere kodekser for godt landmandskab og handlingsprogrammer for sårbare zoner, og endelig anføres det, at der er indledt overtrædelsesprocedurer mod størstedelen af medlemsstaterne.

Kommissionen er nu ved at udarbejde beretningen om gennemførelsen af byspildevandsdirektivet, der vil blive offentliggjort næste år. Der er (november 1997) indledt overtrædelsesprocedurer mod seks medlemsstater (Østrig, Belgien, Tyskland, Italien, Portugal og Spanien). For tre medlemsstaters vedkommende (Grækenland, Tyskland og Italien) fastslog Domstolen allerede i 1996, at de ikke havde opfyldt deres forpligtelser med hensyn til gennemførelsen af direktivet i national lov.

Medlemsstaternes rapportering

17. Hvad angår gennemførelsesprogrammerne i henhold til spildevandsdirektivet, havde Kommissionen ved udgangen af november 1997 modtaget rapporter fra elleve medlemsstater, medens Belgien (det vallonske område), Grækenland, Italien og Portugal endnu ikke har indsendt deres rapporter.

Med henblik på en sammenligning mellem medlemsstaternes krav til ordninger for udledning af industrispildevand er der foretaget undersøgelser af forholdene i alle medlemsstaterne, herunder i de tre nye medlemslande; undersøgelserne blev gennemført senere end forventet på grund af medlemsstaternes generelt forsinkede gennemførelse af direktivet, men resultaterne er nu ved at blive analyseret, og Kommissionens beretning i henhold til artikel 13, stk. 3, vil blive offentliggjort i 1998.

20-22. Med hensyn til det forskriftsmæssige krav om angivelse af kvantificerede indikatorer i programmeringsdokumenterne og overvågning af fremskridtene hen imod opfyldelsen af målene er der nu på grundlag af forhandlinger med medlemsstaterne indføjet en række miljøindikatorer i hvert enkelt programmeringsdokument. Det henhører under overvågningsudvalgene at sikre, at de nødvendige data indsamles fra alle de relevante kilder, således at indikatorerne kan anvendes i overvågningen og evalueringen af programmernes virkninger.

Den omtalte database over indikatorer blev opbygget i tiden forud for forhandlingerne som et redskab til støtte for medlemsstaterne og Kommissionen i arbejdet med at fastsætte de indikatorer, der skulle indgå i programmeringsdokumenterne. Det har aldrig været hensigten, at databasen skulle kunne bruges i forbindelse med de løbende evalueringer, idet det er overvågningsudvalgenes opgave at indhente oplysninger som grundlag for fastsættelsen af indikatorer fra de datakilder, de måtte anse for relevante. Formålet med oprettelsen af databasen var primært at tilvejebringe generel baggrundsinformation om forholdene i mål nr. 1-regioner, fortrinsvis baseret på data indsamlet af de nationale statistiske kontorer.

Kommissionen erkender, at oplysningerne i databasen var utilstrækkelige. Dette skal imidlertid ses i lyset af, at der på daværende tidspunkt kun forelå meget begrænsede regionale miljødata. Det er også forklaringen på, at databasen var begrænset til mål nr. 1-områder, idet der generelt kun indsamles sparsomme miljødata på det niveau (NUTS III), hvor der fastsættes støtteberettigede foranstaltninger for mål nr. 2 og 5b.

I tiden efter oprettelsen af databasen er der udfoldet betydelige bestræbelser på at forbedre adgangen til regionale miljødata, og der er bl.a. ydet finansiel støtte til medlemsstaternes indsamling af data. Hermed skulle databasen kunne udbygges, således at den kan anvendes som grundlag for udarbejdelsen af indikatorer, der kan indgå i den næste generation af programmeringsdokumenter.

Tidsrammerne for gennemførelsen af direktiverne

Byspildevandsdirektivet

24-28. På tidspunktet for vedtagelsen af spildevandsdirektivet var de kvantitative mål, der skulle nås, ikke endeligt afklaret. Der er i mellemtiden indsamlet statistiske oplysninger, som nu er ved at blive bearbejdet. Resultaterne forventes at foreligge i løbet af 1998.

26. De meget store variationer med hensyn til hvor stor en procentdel af befolkningen/byområderne, der er tilknyttet rensningsanlæg, var en af hovedårsagerne til, at Kommissionen foreslog og Rådet vedtog spildevandsdirektivet. I henhold til dette direktiv skal medlemsstaterne i første omgang vurdere situationen og fastsætte gennemførelsesprogrammer og i næste omgang iværksætte de nødvendige foranstaltninger. På tidspunktet for direktivets vedtagelse var det derfor ikke muligt at forudse, hvor mange rensningsanlæg der skulle opføres i Fællesskabet, idet kun en vurdering fra tilfælde til tilfælde kan give et tilstrækkelig solidt grundlag for at afgøre, hvorvidt der i en region skal opføres et fælles rensningsanlæg for flere byområder eller separate anlæg. Kommissionens beretning, der vil blive offentliggjort i 1998 (jf. svar til 12-14.), vil imidlertid indeholde en oversigt over antallet af rensningsanlæg.

28. Kommissionen er sig bevidst, at nogle medlemsstater er forsinkede med hensyn til opfyldelsen af deres forpligtelser, og at nogle end ikke har gennemført direktivet i national lov (jf. svar til 11-13.). Kommissionen anser imidlertid de af Rådet vedtagne frister for opfyldelse af målsætningerne for tilstrækkelige og har ikke på indeværende tidspunkt planer om at foreslå ændringer. Den kendsgerning, at ikke en eneste medlemsstat formelt har anmodet om at få ændret fristen, bestyrker Kommissionen i dens holdning til dette spørgsmål. Kommissionen vil uden tøven iværksætte de nødvendige overtrædelsesprocedurer, herunder procedurer i henhold til artikel 171 i traktaten, for manglende opfyldelse af direktivet.

Nitratdirektivet

33. Kommissionen har fået oplyst, at en stor del af de øvrige landbrugere er interesseret i at få etableret rensningsanlæg, men at de hermed forbundne omkostninger er meget høje for den enkelte landbruger. Det omhandlede kooperativ og de regionale myndigheder opfordrer landbrugere, hvis bedrifter ligger i nærheden af hinanden, til at slutte sig sammen for at skaffe midler til at finansiere sådanne anlæg; det må imidlertid erkendes, at der kun sker langsomme fremskridt.

34. Den sidste sætning henviser til data vedrørende udledning af organisk affald m.m. Sådanne data kan imidlertid under bestemte lokale forhold være misvisende. I bilag III.I.3 i direktivet er det udtrykkeligt fastsat, at der skal tages hensyn til ligevægten mellem afgrødens forventede kvælstofbehov og kvælstoftilførslen til afgrøden.

35. Forsøgsprojekter i Bretagne er undtagelsesvis blevet finansieret med EFRU-midler. Gennemførelsen af projekterne og kontrollen med disses overensstemmelse med fællesskabslovgivningen er primært medlemsstatens ansvar.

36-37. Uanset hvor bekla