Kommissionens beslutning

af 22. august 2002

om de skattemæssige foranstaltninger, Italien har iværksat til fordel for bankfonde

C 54/B/2000 (ex NN 70/2000)

(meddelt under nummer K(2002) 3118)

(Kun den italienske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(2003/146/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel, under hensyntagen til disse bemærkninger(1), og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFORLØB

(1) Ved brev af 24. marts 1999 anmodede Kommissionen, efter at have modtaget en parlamentarisk forespørgsel desangående, de italienske myndigheder om oplysninger for at kunne vurdere omfang og virkninger af lov nr. 461 af 23. december 1998 (herefter benævnt "lov 461/98"). Ved brev af 24. juni og 2. juli 1999 gav de italienske myndigheder Kommissionen oplysninger om ovennævnte lov og tilhørende lovdekret nr. 153 af 17. maj 1999 (herefter benævnt "dekret 153/99"). Efter at have gennemgået de modtagne oplysninger meddelte Kommissionen ved brev af 23. marts 2000 de italienske myndigheder, at ovennævnte lov og dekret kunne indeholde støtteelementer, og den anmodede dem om ikke at iværksætte de pågældende foranstaltninger. Ved brev af 12. april 2000 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at de havde indstillet gennemførelsen af foranstaltningerne. Yderligere oplysninger blev fremsendt til Kommissionen ved brev af 14. juni 2000.

(2) Ved brev af 25. oktober 2000 underrettede Kommissionen den italienske regering om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for ovennævnte støtte.

(3) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de omhandlede foranstaltninger.

(4) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Den 18. juni 2001 videresendte den bemærkningerne til de italienske myndigheder med anmodning om eventuelle bemærkninger, der blev modtaget ved brev af 25. juli 2001.

II. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN

(5) I henhold til lov 461/98 og dekret 153/99 indføres følgende skattefordele til fordel for bankfonde:

1) De fonde, som tilpasser vedtægterne til dekretets bestemmelser, betragtes som ikke-erhvervsmæssige institutioner (artikel 12, første afsnit, i dekret 153/99). Nævnte fonde nyder således godt af den nedsættelse på 50 % af indkomstskatten for juridiske personer, der omhandles i artikel 6 i præsidentens dekret nr. 601 af 29. september 1973, for institutioner, der arbejder i sektorerne for social bistand, sundhed, undervisning eller lignende (artikel 12, andet afsnit, i dekret 153/99).

2) Gevinster, der hidrører fra overførsel af kapitalandele i bankselskaber, underkastes ikke indkomstskat for juridiske personer (IRPEG) eller regionalskat på fremstillingsvirksomhed (IRAP), hvis overførslen foretages af de fonde eller selskaber, hvori fondene i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990, har indskudt deres kapitalandele. Foranstaltningen finder anvendelse, hvis overførslen finder sted inden det fjerde år efter datoen for dekretets ikrafttræden (artikel 13 i dekret 153/99).

3) Skatteneutraliteten for transaktioner, hvorved goder og kapitalandele vedrørende hjælpeaktiviteter under bankvirksomhed, der tidligere i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990, er blevet overført til banker eller andre selskaber, føres tilbage til den institution, der overførte dem. Betaling af bestemte indirekte skatter i form af faste beløb (artikel 16, fjerde, femte og sjette afsnit, og artikel 17 i dekret 153/99).

4) Skatteneutralitet for transaktioner, hvorved kapitalandele i Banca d'Italia, der tidligere i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990, er overført til banker eller andre selskaber, føres tilbage til den institution, der overførte dem (artikel 27, andet afsnit, i dekret 153/99).

(6) Lov 461/98 og dekret 153/99 indfører skattelettelser også for transaktioner vedrørende bankfusioner og omstrukturering af banker. Foranstaltningerne til fordel for banker behandles i Kommissionens beslutning af 11. december 2001 vedrørende sag C 54/A/2000/EF.

(7) De statsejede italienske banker, der ikke var aktieselskaber, er efterhånden blevet omdannet til aktieselskaber, hvilket de endelig blev tvunget til i 1993. Deres aktier blev placeret på markedet eller overgivet til institutioner, der arbejder uden gevinst for øje, de såkaldte "bankfonde". I de i betragtning 5, nr. 2, omhandlede foranstaltninger fastsættes det, på hvilke betingelser fondene inden for et tidsrum af fire år kan overføre de kapitalandele i bankselskaber, de endnu er indehavere af. Fondene skal i sidste ende give afkald på at kontrollere forretningsbanker.

(8) I lov nr. 218 af 30. juli 1990, er der fastsat en særlig beskatningsordning for transaktioner, hvorefter bankfonde, der ejede eller kontrollerede de nyoprettede bankselskaber, kunne overføre visse aktiver til bankerne. De i betragtning 5, nr. 3 og 4, omhandlede foranstaltninger går netop på disse aktiver, og de fastsætter, på hvilke betingelser de kan tilbageføres til bankfondene.

(9) Kommissionen har anlagt den betragtning, at de i henhold til lov 461/98 og dekret 153/99 omhandlede skattelettelser til fordel for bankfonde kan udgøre statsstøtte, som omhandlet i artikel 87, af følgende årsager:

- I lov 461/98 og dekret 153/99 fastsættes der skattelettelser udelukkende til fordel for bankfonde. Der er tale om en selektiv foranstaltning, der giver en økonomisk fordel ved, at der gives afkald på skatteindtægter, dvs. at der er tale om statsmidler.

- Selv om bankfonde er institutioner, der arbejder uden gevinst for øje, er tvunget til at forfølge de i loven fastsatte sociale formål og ikke kan overføre skattelettelserne til deres indskydere eller til andre personer, kan de dog stadig anses for at være økonomiske virksomheder, der arbejder i forretningsmæssige sektorer, og det er derfor muligt, at de falder inden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 87.

- Eftersom de fortsat kan besidde kapitalandele i banker eller blive aktionærer i andre virksomheder, arbejder fondene på markedet for ejerskab af eller kontrol med virksomheder. Støtten vil derfor kunne skabe forvridninger på dette marked. Desuden kan det ikke udelukkes, at skattelettelserne giver en fordel til de banker og virksomheder, som fondene har kapitalandele i. Dette vil udgøre en statsstøtte til de pågældende virksomheder, særlig når de pågældende fonde kan kontrolleres af offentlige myndigheder, hvorved der kan opstå forvridninger på de markeder, hvor de arbejder.

- De italienske myndigheder hævder, at skattelettelserne er afhængige af, at fondene beslutter at afgive kontrollen med det bankselskab, de ejer. Denne foranstaltning skal fremme privatiseringsprocessen, som er i almenhedens interesse. Det kan dog indvendes, således som den behørige italienske myndighed, dvs. "Autorità garante della concorrenza e del mercato" (den italienske konkurrence- og markedsmyndighed), har gjort, at den i artikel 6 i dekret 153/99 definerede kontrol er alt for indskrænket, og at den gør det muligt for fondene at bevare den faktiske kontrol med deres bankselskaber. En bredere definition af "kontrol", som omhandlet i bankloven, ville i højere grad være i overensstemmelse med almenhedens interesse.

Af disse årsager har Kommissionen indledt proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2.

III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(10) Kommissionen har fra støttemodtagerne modtaget en række bemærkninger, der stort set er magen til dem, de italienske myndigheder har fremsat.

(11) Det skal bemærkes, at hvis problemet er forvridning på markedet for kontrol med virksomheder, bør der også sættes spørgsmålstegn ved alle de differentierede beskatningsordninger, som forskellige investorkategorier nyder godt af, herunder andre institutioner, der arbejder uden gevinst for øje.

(12) Dertil kommer, at skattelettelserne tager sigte på at yde dækning for virkningen af en politik, der har tvunget fondene til at foretage en grundlæggende ændring af deres vedtægt, til at trække sig ud af bankvirksomhed og til at sælge deres kontrolgivende kapitalandele i selskaber, der udøver forretningsvirksomhed.

(13) Skattelettelserne til fordel for fondene kan ikke på nogen måde overføres til bankerne eller til forretningsmæssige virksomheder, og de bevirker udelukkende en forøgelse af de midler, fondene kan benytte til at forfølge deres sociale formål. De pågældende fordele forvrider således ikke konkurrencen.

(14) For så vidt angår den nedsatte IRPEG-sats, er der tale om en skattelettelse af samme art som de skattelettelser, sammenslutninger og fonde meget ofte nyder godt af i medlemsstaterne.

(15) Under den anfægtede forudsætning af, at foranstaltningerne udgør en støtte, vil der være tale om en støtte, der er forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra d). Af oplysningerne om fondenes virke i 1998 fremgår det, at 56 % af dette virke går på forbedring og bevaring af kultur- og miljøgoder. Der er nemlig tale om én af de få sektorer, som fondene har ret og pligt til at arbejde i.

(16) Det skal endvidere anføres, at Kommissionen ikke har anfægtet lov nr. 218 af 30. juli 1990, hvori der var fastsat lignende skattelettelser. Kommissionen er klar over indholdet af lov 218/90, idet den havde måttet tage denne i betragtning - om end kun indirekte - i sagerne om støtte til Banco di Napoli, Banco di Sicilia og Sicilcassa(3). Hvis de i dekret 159/99 omhandlede foranstaltninger skulle betragtes som uforenelig støtte, ville princippet om ligebehandling blive krænket. Domstolen har fastslået, at "Kommissionen kun kan antages at have gjort sig skyldig i en forskelsbehandling, såfremt den har behandlet sammenlignelige tilfælde forskelligt og dermed stillet visse erhvervsdrivende dårligere i forhold til andre, uden at denne forskellige behandling er tilstrækkelig begrundet i objektive forskelle af en vis vægt"(4). Dette ville være tilfældet, hvis dekret 159/99 blev vurderet anderledes end lov 218/90.

(17) Det, at Kommissionen ikke har erklæret lov 218/90 uforenelig med fællesmarkedet, har desuden skabt berettigede forventninger hos støttemodtagerne, hvorved tilbagesøgning af støtten bør være udelukket, uanset om støtten betragtes som uforenelig eller ej.

IV. ITALIENS BEMÆRKNINGER

(18) I svaret på procedurens iværksættelse anførte Italien, at bankfondene ikke kan betragtes som "virksomheder" set ud fra konkurrencereglerne. I lovdekret nr. 356 af 20. november 1990 ("dekret 356/90") er der fastsat nøje grænser for fondenes virke, idet de skal handle i offentlighedens interesse, forfølge sociale formål og kun arbejde i ganske bestemte sektorer. I dekret 356/90 pålagdes det desuden fondene at forvalte deres kapitalandele i banker som en rent finansiel investering. Domstolen har fastslået, at det forhold, at der besiddes kapitalinteresser i andre virksomheder, ikke i sig selv kan anses for at være en økonomisk aktivitet(5).

(19) I dekret 153/99 bekræftes dette. I artikel 1, litra d), angives, i hvilke sektorer ("relevante sektorer") fondene kan arbejde: sektorerne vedrørende videnskabelig forskning, undervisning, kunst, bevaring og forbedring af kulturgoder og kulturaktiviteter samt miljøgoder, sundhed og bistand til svage socialgrupper. I artikel 6, første afsnit, anføres det, at fondene kun kan kontrollere eller direkte forvalte virksomheder, der arbejder i de relevante sektorer ("betjenende virksomheder"). I artikel 3, andet afsnit, forbydes det fondene direkte eller indirekte at finansiere institutioner, der arbejder med gevinst for øje, eller virksomheder af enhver art, bortset fra de betjenende virksomheder. Disse må have et virkefelt og et socialt formål, der svarer til fondets, og de kan ikke have en politik, der kun går ud på at gøre forretninger.

(20) Fondene kan nemlig kun finansiere eller udøve aktiviteter, der har sociale formål; de skal til disse aktiviteter anvende mindst 50 % af deres årsindkomst. De italienske myndigheder henholder sig til Domstolens dom i Poucet- og Pistre-sagen, hvori det fastslås, at: "Sygekasserne eller de organer, der medvirker ved administrationen af den offentlige socialsikring, har en rent social funktion. Denne virksomhed bygger på princippet om national solidaritet og drives ikke med vinding for øje. De udbetalte ydelser er fastlagt i lovgivningen og er uafhængige af det beløb, der er betalt i bidrag. Denne virksomhed er således ikke af økonomisk karakter, og de organer, der udfører den, er ikke virksomheder i henhold til traktatens artikel 85 og 86"(6). Ifølge de italienske myndigheder bør lignende betragtninger gøre sig gældende for fonde.

(21) Fondene kan ikke betragtes som virksomheder, blot fordi de har kapitalandele i banker. Dekret 153/99 forpligter fonde til at give afkald på kontrollen inden for et tidsrum af fire år. Begrebet kontrol skal defineres bredere end i den borgerlige lovbog, idet det også omfatter den kontrol, der udøves gennem aftaler med andre kapitalindskydere. Det skal også defineres bredere end i Kommissionens direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder(7). Desuden fastsættes det i dekret 153/99, at hvervet som administrator af fonden ikke kan forenes med hvervet som administrator af den modtagende bank.

(22) Ligesom fondene kan heller ikke de "betjenende virksomheder" anses for at være virksomheder, som omhandlet i artikel 87, stk. 1, idet de udelukkende skal arbejde i relevante sektorer og med umiddelbart henblik på at virkeliggøre de vedtægtsfæstede mål, der forfølges af fonden.

(23) Den i betragtning 5, nr. 1, omhandlede foranstaltning udgør ikke en afvigelse fra de almindelige beskatningsbestemmelser, men er blot en bekræftelse på anvendelse på fondene af en almindelig bestemmelse i italiensk skatteret. Præsidentens dekret nr. 601 af 29. september 1973, indrømmer en nedsættelse af indkomstskatten for juridiske personer til fordel for alle institutioner, der arbejder i sektorerne vedrørende social bistand, sundhed, undervisning eller lignende.

(24) De i betragtning 5, nr. 2, omhandlede foranstaltninger giver på deres side ikke fondene nogen fordel, men hindrer kun, at disse yderligere straffes ved tvangssalget af de aktier, de besidder. De eventuelle gevinster hidrører nemlig angiveligt ikke fra en almindelig transaktion, som beslutningstageren bestemmer, men fra en ved lov foreskreven handling: Anvendelse af de almindelige beskatningsbestemmelser ville ikke være berettiget.

(25) De i betragtning 5, nr. 3 og 4, omhandlede foranstaltninger vedrører goder og kapitalandele vedrørende hjælpeaktiviteter, der i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990 blev overført til bankerne. På det tidspunkt, hvor de offentlige banker blev omdannet til aktieselskaber, hvori bankfonde besad aktierne, overførte beslutningstagerne disse aktiver til bankerne i stedet for til fondene for at undgå beskatning af aktiviteternes værdistigning. Med hensyn til kapitalandelen i Banca d'Italia fandtes muligheden for at overføre dem til fondene slet ikke. I henhold til lov nr. 141 af 7. marts 1938, taltes de nyoprettede fonde ikke blandt de institutioner, der havde lov til at være aktionærer i Banca d'Italia. Dekret 153/99 har ændret disse bestemmelser og givet fondene lov til at besidde aktier i Banca d'Italia.

(26) Ifølge de italienske myndigheder indebærer de i betragtning 5, nr. 3 og 4, omhandlede foranstaltninger ikke anvendelse af offentlige midler. Skattelettelsen er ikke automatisk, men afhængig af, at der udføres bestemte transaktioner. Blev disse transaktioner beskattet, ville de sandsynligvis ikke blive udført.

(27) Det hævdes også, at de i betragtning 5, nr. 3 og 4, omhandlede foranstaltninger indfører en afvigelse fra de almindelige regler, der kun gælder under bestemte omstændigheder. Spaltninger nød allerede før godt af beskatningsneutralitet, og det gjaldt alle virksomheder i alle sektorer, medens nogle indirekte skatter allerede før blev beregnet som faste beløb i en række tilfælde.

(28) Desuden indebærer de pågældende foranstaltninger ikke nødvendigvis en økonomisk fordel. De gør det muligt at overføre de pågældende aktiver til fondene på beskatningsneutrale betingelser, hvilket betyder, at eventuelle underskud ikke giver ret til skattekredit. Desuden er skatteneutralitet ikke lig med skattefritagelse: Skattebyrden overføres til den nye indehaver af aktiverne, som - ifølge de foreskrevne beskatningsbestemmelser - skal beskattes af de samlede gevinster.

(29) Uanset om foranstaltningerne skulle føre til fritagelse eller ej for en skat, som ellers skulle have været betalt, berettiger transaktionernes særegenhed under alle omstændigheder til en særlig skattemæssig behandling. Det drejer sig ikke om almindelige overførsler af aktiver, men af transaktioner, der skal afbøde virkningerne af tidligere ufrivillige overførsler. De pågældende aktiver burde være forblevet i fondene, men blev midlertidigt afstået til de modtagende selskaber, enten som følge af en retlig forpligtelse (tilfældet vedrørende kapitalandelene i Banca d'Italia) eller for at undgå betaling af skatter (tilfældet vedrørende goder til hjælpeaktiviteter).

(30) De i dekret 153/99 omhandlede foranstaltninger forvrider ikke konkurrencen på et marked, hvor der foregår samhandel mellem medlemsstater. Afståelsen af kapitalandelene skal ske på en måde, der ikke bevirker forskelsbehandling, og den skal ske under tilsynsmyndighedens kontrol. Myndigheden vurderer, om salgsprisen er passende, således at fondens formue bevares. Skattelettelserne til fordel for fondene forvrider således ikke konkurrencevilkårene på aktiemarkedet.

(31) Skattelettelsen kan ikke hverken direkte eller indirekte udnyttes af andre institutioner end selve fonden eller dens betjenende virksomheder. De betjenende virksomheder skal forfølge samme sociale formål som fondene, og de arbejder ikke på sædvanlige markedsvilkår. De kan ikke anses for at være virksomheder som omhandlet i artikel 87, stk. 1. Under alle omstændigheder er deres virke begrænset til det lokale område: 93,8 % af de projekter, der finansieres af fondene, gennemføres i den region, hvor fonden selv har hjemsted. Fondene dækker behov, der typisk er af lokal art, og som ikke ville blive dækket af erhvervsdrivende i andre medlemsstater. Desuden er tilstedeværelse af erhvervsdrivende, der arbejder på markedsvilkår, meget begrænset i sektorerne vedrørende videnskabelig forskning, undervisning, kunst, bevaring og forbedring af kulturgoder og kulturelle aktiviteter, sundhed og bistand til svage socialgrupper.

(32) Under den anfægtede forudsætning, at foranstaltningerne udgør statsstøtte, bør de erklæres for forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c). Foranstaltningerne ændrer ikke samhandelsvilkårene i et omfang, der strider mod de fælles interesser, og de tager sigte på at fremme en proces, nemlig indskrænkning af statens tilstedeværelse i økonomien, som ved mange lejligheder er blevet støttet og opmuntret af Den Europæiske Union.

V. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE

Bestemmelserne om bankfonde

(33) Bankfonde er underkastet tilsyn af en særlig myndighed. Tilsynet med fonde har til formål at påse, at loven og vedtægterne overholdes, at fondene forvaltes på sund og fornuftig vis, at formuen forvaltes lønsomt, og at de effektive og potentielle adkomstberettigede beskyttes. Med henblik herpå kan tilsynsmyndigheden udstede administrative bestemmelser, der bl.a. omhandler regler for forvaltning af formuen, investeringer, anvendelse af indtægter samt årsregnskaber. I tilfælde af alvorlige og gentagne uregelmæssigheder i driften kan tilsynsmyndigheden opløse fondens organer og udnævne en særlig administrator; i tilfælde af at det er umuligt at nå de vedtægtsfæstede mål, kan myndigheden beordre fondens afvikling. Når bestemte forhold gør sig gældende kan tilsynsmyndigheden beordre administrativ tvangslikvidation(8). Endelig har tilsynsmyndigheden beføjelser vedrørende afgivelse af kontrolgivende kapitalandele.

(34) Bankfonde har kun bemyndigelse til at arbejde inden for de såkaldte "tilladte områder". Listen over de tilladte områder findes i artikel 1, første afsnit, litra c-a), i lovdekret nr. 153 af 17. maj 1999 (dekret 153/99), ændret ved lov nr. 448 af 28. december 2001 (lov 448/01)(9). Disse områder er opdelt i fire hovedområder: 1) beskyttelse og udvikling af personer; 2) social sikring; 3) videnskabelig og teknologisk forskning, miljøbeskyttelse; 4) kunst, beskyttelse af kulturarven og fremme af kulturelle aktiviteter(10). Bankfonde skal dog samle deres virke i de såkaldte "tilladte områder", hvor hver enkelt fond konkret vælger at arbejde. Fondene må vælge op til tre relevante sektorer hvert tredje år. De relevante sektorer udgør det fortrinsberettigede virkefelt for bankfondene, der skal anvende mindst 50 % af deres årlige nettoindkomst i disse sektorer.

(35) De "relevante sektorer" afgrænser også det virkefelt, hvor bankfondene har bemyndigelse til at udøve driftsherrevirksomhed og besidde kontrolgivende kapitalandele i forretningsmæssige selskaber. I artikel 3, første afsnit, i dekret 153/99 fastsættes det, at bankfonde kun kan udøve driftsherrevirksomhed, hvis de pågældende virksomheder direkte tjener til at nå de vedtægtsfæstede mål, og udelukkende i de relevante sektorer. I artikel 3, andet afsnit, står der, at bankfonde ikke, hverken direkte eller indirekte, kan finansiere eller støtte institutioner eller virksomheder af nogen anden art.

(36) Kontrolgivende kapitalandele i andre virksomheder skal afstås eller afgives. I artikel 6 i dekret 153/99 står der, at der er tale om kontrol i de i den borgerlige lovbogs artikel 2359, første og andet afsnit, omhandlede tilfælde. Dette gælder, når en fond:

a) på grundlag af aftaler af enhver art, der er indgået med andre indskydere, har ret til at udnævne flertallet af administratorer eller har stemmeflertal på den ordinære generalforsamling

b) på grundlag af aftaler af enhver art, der er indgået med andre indskydere, kan gøre udnævnelse eller afskedigelse af flertallet af administratorer afhængig af samtykke fra fonden

c) takket være forbindelser af finansiel og organisatorisk art kan udøve de i litra a) og b) omhandlede rettigheder eller beføjelser.

Endvidere står der i lov 448/01, at et bankselskab anses for at være kontrolleret af en fond, også når kontrollen direkte eller indirekte kan føres tilbage til flere fonde, uanset hvordan eller hvorledes kontrollen er fastslået.

(37) For så vidt angår navnlig kapitalandele i banker, har bankfonde bemyndigelse til at bevare dem i et tidsrum af fire år at regne fra ikrafttrædelsen af dekret 153/99. I lov 448/01 er det nu fastsat, at bankfonde kan bevare deres kontrollerende kapitalandele i yderligere tre år, på betingelse af at kapitalandele i de modtagende bankselskaber overgives til et uafhængigt selskab for formueforvaltning (società di gestione del risparmio (SGR)). Dette vil i eget navn udøve alle de rettigheder, der tilkommer aktionærerne, undtagen dem, der vedrører afstemninger på ekstraordinære generalforsamlinger (dvs. dem, der indkaldes med henblik på godkendelse af strukturelle ændringer). Tilsynsmyndigheden skal udstede bestemmelser med henblik på at sikre, at valget af SGR sker på gennemsigtige og rimelige vilkår, og at interessekonflikter undgås.

(38) For så vidt angår de øvrige ikke-tilladte kontrolgivende kapitalandele, skal disse afgives inden udløbet af den af tilsynsmyndigheden fastsatte frist og under ingen omstændigheder senere end fire år efter ikrafttrædelsen af dekret 153/99. Overholder fondene ikke ovennævnte frister, sørger tilsynsmyndigheden direkte for afgivelse af de kontrolgivende kapitalandele, eventuelt gennem en dertil udnævnt administrator.

(39) Medlemmerne af bankfondenes vedtægtsfæstede organer og ledere skal opfylde alle krav om hæderlighed og fagkundskab. Disse krav fastsættes af tilsynsmyndigheden og skal forstås som krav om erfaring i og etisk egnethed til at udøve ledelse, forvaltning og kontrol i en institution, der arbejder uden gevinst for øje. Bankfondene kan ikke udlodde dele af overskuddet til medlemmer af de vedtægtsfæstede organer, til ledere og til ansatte. I lov 448/01 står der, at medlemmerne af de vedtægtsfæstede organer og lederne ikke kan udøve forvaltning, ledelse eller kontrol i det modtagende bankselskab eller i andre selskaber, der arbejder i bank-, finans- eller forsikringssektoren. Ifølge dekret 153/99 var det oprindelig simpelt hen forbudt medlemmerne af bestyrelsen at udøve hverv som medlem af bestyrelsen i det modtagende bankselskab.

(40) Fondenes formue er fuldstændig bundet til forfølgelse af de vedtægtsfæstede formål, og den forvaltes i overensstemmelse med fondenes art som institutioner, der arbejder uden gevinst for øje, men efter principper om gennemsigtighed og moralsk uangribelighed. Ved forvaltningen af formuen skal fondene iagttage forsigtighedskriterier, således at værdien bevares, og der opnås en passende lønsomhed. Desuden skal bankfondene differentiere deres investeringer for at undgå risici forbundet med koncentration af investeringerne og investere deres formue i overensstemmelse med deres institutionelle formål, særlig udviklingen af det område, hvor de arbejder.

(41) I artikel 4, første afsnit, litra c), i dekret 153/99, ændret ved lov 448/01, står der, at de lokale myndigheder skal udpege halvdelen af medlemmerne af fondenes ledelsesorgan.

Økonomisk virksomhed

(42) Fondenes bankvirksomhed består i korthed i at anvende indtægterne fra deres formue til fremme af sociale formål. Dette virke har fire hovedaspekter: i) forvaltning og investering af formuen, ii) udbetaling af bidrag til institutioner, der arbejder uden gevinst for øje inden for det sociale område, iii) udvikling af sociale aktiviteter og iv) kontrol af "betjenende virksomheder".

Forvaltning og investering af formuen

(43) For så vidt angår den første aktivitet, står der i dekret 153/99, at fondenes formue helt og fuldt er bundet til forfølgelse af de vedtægtsfæstede formål. Fondene skal investere deres formue med henblik på at opnå en passende lønsomhed, samtidig med at de skal iagttage forsigtighedskriterier, således at formuens værdi bevares(11). De kan ikke anvende deres formue til at opnå kontrol over forretningsmæssige virksomheder; dekret 153/99 har indført særlige sikkerhedsforanstaltninger desangående (jf. betragtning 36 og 39). Lov 448/01 forstærkede yderligere disse sikkerhedsforanstaltninger med hensyn til bankerne, idet den udtrykkeligt udelukkede muligheden af en fælles kontrol og udvidede forbuddet mod dobbelthverv. Lov 448/01 har altså forstærket adskillelsen mellem fonde og finansielle institutter. Herved har den medvirket til at fjerne tvivlen desangående i beslutningen om iværksættelse af proceduren.

(44) Forvaltningen af fondenes formue - hvis da fonden selv tager sig heraf(12) - giver ikke anledning til udførelse af en tjenesteydelse på markedet. Ifølge Domstolens faste retspraksis på momsområdet udøver et holdingselskab, hvis eneste formål er erhvervelse af kapitalandele i andre virksomheder uden direkte eller indirekte at blande sig i forvaltningen af disse, bortset fra udøvelse af de rettigheder, holdingselskabet besidder i sin egenskab af aktionær, ikke en økonomisk aktivitet. Sagerne forholder sig anderledes, hvis deltagelsen ledsages af en direkte eller indirekte indgriben i forvaltningen af de virksomheder, i hvilke der er erhvervet en kapitalandel, ud over udøvelse af de rettigheder, holdingselskabet besidder i sin egenskab af aktionær. En indgriben af denne art i forvaltningen af de kontrollerede virksomheder må betragtes som en økonomisk aktivitet, for så vidt som den indebærer deltagelse i en aktivitet vedrørende afståelse af goder eller udførelse af tjenesteydelser(13). Kommissionen finder, at disse principper kan anvendes til at fastslå, om fondene udøver en økonomisk virksomhed og derved kan betragtes som virksomheder som omhandlet i artikel 87, stk. 1.

(45) Endvidere kan forvaltning af formuen ikke betragtes som en selvstændig aktivitet, der adskiller sig fra den aktivitet, der går ud på at anvende fondens indtægter til fremme af sociale foranstaltninger. Afkastet af forvaltningen af formuen kan ikke udloddes til fondens medlemmer eller indskydere, og det kan kun anvendes til udbetaling af bidrag. Den interne forvaltning af formuen kan derfor ikke betegnes som en "økonomisk aktivitet" i sig selv, men skal ses på baggrund af fondenes samlede virke.

Udbetaling af bidrag til institutioner, der arbejder uden gevinst for øje og forfølger sociale formål

(46) Afkastet af fondenes formue anvendes til at udbetale bidrag til institutioner, der uden gevinst for øje arbejder i de i loven anførte sektorer (jf. betragtning 34). Dekret 153/99 forbyder udtrykkeligt udøvelse af bankvirksomhed, og fondene kan ikke modtage nogen form for modydelse for deres bidrag. Ud fra nogle af de udtryk, Domstolen anvender i føromtalte dom i Poucet og Pistre-sagen (jf. befragtning 19), kan det hævdes, at den slags aktiviteter "har en rent social funktion", "bygger på princippet om solidaritet" og "ikke drives med vinding for øje". Desuden kan det anføres, at fondenes uddeling af tilskud ikke har nogen forbindelse med det eventuelle udbytte, fondene kan opnå: Fondene arbejder ikke på sædvanlige markedsvilkår, og der findes ikke noget marked for denne særlige aktivitet.

(47) Kommissionen finder derfor, at virksomhed, der består i forvaltning af egen formue og anvendelse af afkastet til udbetaling af bidrag til institutioner, der arbejder uden gevinst for øje og forfølger sociale formål, ikke er en økonomisk aktivitet og således ikke medfører, at fondene må betegnes som virksomheder som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.

Udøvelse af aktivitet på det sociale område samt kontrol med "betjenende virksomheder"

(48) Bankfonde har ikke tilladelse til at besidde kontrolgivende kapitalandele i virksomheder, og de kan ikke på nogen måde finansiere forretningsmæssige aktiviteter, bortset fra de i loven fastsatte tilfælde. Det drejer sig om de tilfælde, hvor fondene direkte udøver en aktivitet i de "relevante sektorer" eller kontrollerer institutioner, der arbejder i disse sektorer (de såkaldte "betjenende virksomheder"). Under alle omstændigheder kan hverken fondene eller de betjenende virksomheder arbejde med gevinst for øje.

(49) Ved vurderingen af, om aktiviteterne i de i loven anførte sektorer skal betragtes som "økonomiske aktiviteter", følger det af fast retspraksis, at "begrebet virksomhed omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde ... og at enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på markedet, er erhvervsmæssig virksomhed"(14). Endvidere har Domstolen i sagen om en erhvervspensionsfond erklæret, at det forhold, at den ikke handler med gevinst for øje, og at der forfølges et socialt formål, samt elementerne af solidaritet, begrænsningerne og kontrollen med hensyn til investeringerne ikke er til hinder for at anse fondens virksomhed for en økonomisk virksomhed(15). For at en aktivitet, der består i at udbyde goder eller tjenester, kan betragtes som værende ikke erhvervsmæssig, må det nemlig kunne udelukkes, at der findes et marked for lignende goder eller tjenester. I de fleste af de i loven omhandlede sektorer - undervisning, kultur, sundhed, bevaring, videnskabelig forskning og bistand til svage socialgrupper - kan der findes erhvervsdrivende, som med gevinst for øje udøver en lignende virksomhed. I modsætning til den aktivitet, der består i at udbetale tilskud, og for hvilken der ikke findes noget "marked", indebærer den aktivitet, der består i udførelse af sygehusydelser eller drift af et kunstgalleri eller et socialkontor, økonomiske transaktioner. På disse markeder er der mulighed for, at fondenes direkte tilstedeværelse eller deres mulighed for at kontrollere virksomheder kan forvride konkurrencen, og deres virksomhed kan ikke helt unddrages kontrol af, om den overholder konkurrencereglerne.

(50) Det betyder ikke, at alle aktiviteter, der udøves i de "relevante sektorer" er af "økonomisk art". På lignende måde vil nogle af aktiviteterne - selv om de er "økonomiske" - ikke kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Det må i hvert enkelt tilfælde fastslås, hvilke aktiviteter der skal kontrolleres med hensyn til statsstøtte.

(51) Det skal anføres, at de italienske myndigheder har erklæret, at ingen af fondene hidtil har udnyttet den i loven omhandlede mulighed for direkte at udøve virksomhed i de "relevante sektorer"(16). Heraf følger angiveligt, at ingen af fondene kan betegnes som "virksomhed" som omhandlet i artikel 87, stk. 1, i medfør af aktiviteter, der udøves direkte i de "relevante sektorer". Skulle fondene udøve en sådan virksomhed, skal de ifølge artikel 9, tredje afsnit, i dekret 153/99 føre særskilte regnskaber.

(52) Med hensyn til muligheden for at opnå kontrol med de betjenende virksomheder skal det anføres, at denne mulighed ikke vil bevirke, at fondene kan betegnes som virksomheder, for så vidt som den ikke indebærer, at fondene har direkte kapitalandele i den kontrollerede virksomheds aktivitet. Mellem fondene og de "betjenende virksomheder", som fondene har tilladelse til at kontrollere, er der ud over særskilte regnskaber foreskrevet retlig adskillelse.

(53) Kommissionen finder derfor, at bankfonde, der ikke medvirker direkte i aktiviteter i de "relevante sektorer", ikke er virksomheder som omhandlet i artikel 87, stk. 1. Fonde skal til gengæld betragtes som virksomheder, når de medvirker direkte i aktiviteter, der er af økonomisk art, uanset om det sker i de "relevante sektorer" eller ej.

(54) De italienske myndigheders oplysninger om, at fondene ikke udøver direkte aktiviteter i de "relevante sektorer", har derfor bevirket, at Kommissionen har ændret sin oprindelige holdning som udtrykt i beslutningen om iværksættelse af proceduren, for så vidt angår fondenes betegnelse om virksomheder.

Eventuel tilstedeværelse af støtteelementer

(55) Medvirker fondene direkte i en økonomisk aktivitet - uanset om det sker i de "relevante sektorer" eller ej - hvor der foregår samhandel mellem medlemsstater, kan en hvilken som helst skattelettelse, der kan give sådanne aktiviteter fordele, udgøre statsstøtte, og den skal derfor i henhold til artikel 88, stk. 3, anmeldes.

(56) På lignende måde skal fonde betragtes som institutioner, der er underkastet offentlig kontrol, eftersom de fleste af medlemmerne af fondenes ledende organ udpeges af de lokale myndigheder (jf. betragtning 41). De offentlige myndigheder kontrollerer fondenes midler og disses anvendelse. Hver gang fondene yder midler eller andre former for støtte til virksomheder - uanset om det sker i de "relevante sektorer" eller ej - kan ydelsen derfor udgøre statsstøtte, for så vidt som den forvrider eller truer med at forvride konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstater. Nævnte støtte skal i henhold til artikel 88, stk. 3, anmeldes.

Andre modtagende selskaber, der er oprettet i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990

(57) Ifølge dekret 153/99 kan de i betragtning 5, nr. 2 og 3, omhandlede skattelettelser indrømmes andre modtagende selskaber - der er oprettet i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990 - og hvortil fondene har overført deres kapitalandele i bankselskaber. Når sådanne selskaber udøver bankvirksomhed, udelukkes de fra anvendelsesområdet for nærværende beslutning og skal betragtes som selskaber, hvortil Kommissionens beslutning af 11. december 2001 i sag C 54/A/2000/EF er rettet. Artikel 16, sjette afsnit, i dekret 153/99 omhandler dog udtrykkeligt det tilfælde, hvor modtagende selskaber ikke udøver bankvirksomhed og helt og fuldt ejes af fonde. For så vidt som disse selskaber nøjes med at forvalte fondenes finansielle midler, ikke tilbyder tredjemand nogen tjenester og helt og fuldt ud ejes af fonde, vil de i betragtning 5, nr. 2 og 3, omhandlede skattelettelser i sidste ende være til fordel for fondene. Er de fonde, som ejer de pågældende modtagende selskaber, ikke virksomheder som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, kan det derfor hævdes, at de i betragtning 5, nr. 2 og 3, omhandlede foranstaltninger ikke giver nogen virksomhed en fordel.

(58) Kommissionen finder derfor, at de skattelettelser, der i henhold til artikel 13 og 16 i dekret 153/99 indrømmes de modtagende selskaber, som ikke udøver bankvirksomhed og helt og fuldt ejes af fonde, ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1.

VI. KONKLUSIONER

(59) Kommissionen finder, at virksomhed, der består i forvaltning af egenformue og anvendelse af afkastet heraf til udbetaling af bidrag til institutioner, der arbejder uden gevinst for øje og forfølger sociale formål, ikke er en økonomisk virksomhed og derfor ikke bevirker, at fonde kan betegnes som virksomheder som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.

(60) De italienske myndigheder har erklæret, at ingen fonde direkte udøver virksomhed af økonomisk art i de sektorer, hvor loven giver dem mulighed herfor.

(61) De i artikel 12, andet afsnit, i artikel 13, i artikel 16, fjerde og femte afsnit, og i artikel 27, andet afsnit, i dekret 153/99 indførte foranstaltninger, der tager sigte på fonde, udgør derfor ikke statsstøtte, idet de ikke tager sigte på virksomheder som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.

(62) De i artikel 13, i artikel 16, sjette afsnit, og i artikel 17 i dekret 153/99 indførte foranstaltninger, som tager sigte på de modtagende selskaber, der ikke udøver bankvirksomhed, ikke tilbyder tredjemand nogen tjenester og fuldt ud ejes af fonde, udgør ikke statsstøtte, idet de ikke tager sigte på virksomheder som omhandlet i artikel 87, stk. 1.

(63) Medvirker fondene direkte i en økonomisk aktivitet, hvor der foregår samhandel mellem medlemsstater - uanset om det sker i sektorer, hvor loven giver dem mulighed herfor - kan en hvilken som helst skattelettelse, der kan give sådanne aktiviteter fordele, udgøre statsstøtte, og den skal derfor i henhold til artikel 88, stk. 3, anmeldes. På lignende måde skal fonde betragtes som institutioner, der er underkastet offentlig kontrol, eftersom de fleste af medlemmerne af fondenes ledende organ udpeges af de lokale myndigheder. De offentlige myndigheder kontrollerer fondenes midler og disses anvendelse. En hvilken som helst ydelse fra fondene af midler eller andre former for støtte til virksomheder kan derfor udgøre statsstøtte, for så vidt som den forvrider eller truer med at forvride konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstater. Sådan støtte skal i henhold til artikel 88, stk. 3, anmeldes. Tilbyder endelig de modtagende selskaber tredjemand tjenester, kan en hvilken som helst skattelettelse, som de måtte nyde godt af, udgøre statsstøtte, og den skal derfor i henhold til artikel 88, stk. 3, anmeldes -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den foranstaltning, Italien ved artikel 12, andet afsnit, artikel 13, artikel 16, fjerde og femte afsnit, og artikel 27, andet afsnit, i lovdekret nr. 153 af 17. maj 1999, har iværksat til fordel for fonde, der ikke direkte udøver virksomhed i de i artikel 1, første afsnit, litra c-a), i nævnte dekret, ændret ved lov nr. 448 af 28. december 2001, omhandlede sektorer, udgør ikke statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.

Artikel 2

Den foranstaltning, Italien ved artikel 13, artikel 16, sjette afsnit, og artikel 17 i lovdekret nr. 153 af 17. maj 1999, har iværksat til fordel for de modtagende selskaber, der ikke udøver bankvirksomhed, ikke tilbyder tredjemand nogen tjenester og fuldt ud ejes af de i nærværende beslutnings artikel 1 omhandlede fonde, udgør ikke støtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.

Artikel 3

Medvirker fondene direkte i en økonomisk aktivitet, hvor der foregår samhandel mellem medlemsstater - uanset om det sker i sektorer, hvor loven giver dem mulighed herfor - kan en hvilken som helst skattelettelse, der kan give sådanne aktiviteter fordele, udgøre statsstøtte, og den skal derfor i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3, anmeldes. Udpeges de fleste af medlemmerne af fondenes ledende organ af de lokale myndigheder, kan ydelse fra fondene af midler eller andre former for støtte til virksomheder udgøre statsstøtte, og den skal derfor i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3, anmeldes. Tilbyder de modtagende selskaber tredjemand tjenester, kan en hvilken som helst skattelettelse, som de måtte nyde godt af, udgøre statsstøtte, og den skal derfor i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3, anmeldes.

Artikel 4

Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.

Udfærdiget i Bruxelles, den 22. august 2002.

På Kommissionens vegne

Mario Monti

Medlem af Kommissionen

(1) EFT C 44 af 10.2.2001, s. 2.

(2) Se fodnote 1.

(3) Meddelelse fra Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2, til de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter vedrørende den støtte, som Italien har besluttet at yde Banco di Napoli, sag C 40/96 (EFT C 328 af 1.11.1996, s. 23), Kommissionens beslutning 1999/288/EF (EFT L 116 af 4.5.1999, s. 5), Kommissionens beslutning 2000/600/EF (EFT L 256 af 10.10.2000, s. 21).

(4) Domstolens dom af 15. januar 1985 i sag 250/83, Finsider mod Kommissionen, Sml. 1985, s. 131, præmis 8.

(5) Domstolens dom af 6. februar 1997 i sag C-80/95, Harnas & Helm CV mod Staatssecretaris van Financiën, Sml. 1997 I, s. 745, præmis 15.

(6) Domstolens dom af 17. februar 1993 i de forenede sager C-159/91 og C-160/91, Poucet og Piestre, Sml. 1993 I, s. 637, præmis 18 og 19.

(7) EFT L 195 af 29.7.1980, s. 35. Direktivet er senest ændret ved direktiv 2000/52/EF (EFT L 193 af 29.7.2000, s. 75).

(8) Administrativ tvangslikvidation er en særlig afviklingsprocedure, hvor de almindelige konkursregler ikke findere anvendelse.

(9) I lov nr. 448/01 indføres sondringen mellem "tilladte områder" og "relevante sektorer". Oprindelig var der i dekret 153/99 kun tale om "relevante sektorer", der blev bredt defineret som sektorerne vedrørende videnskabelig forskning, undervisning, kunst, bevaring og forbedring af kulturgoder og kulturelle aktiviteter og miljøgoder, sundhed samt bistand til svage socialgrupper. Forskellen mellem de tidligere bestemmelser og de nugældende er, at de nye bestemmelser går i retning af at tvinge bankfonde til nøjere at definere deres virkefelt. Endvidere kan der som "relevante sektorer" vælges nogle nye virkefelter.

(10) På området for beskyttelse og udvikling af personer opregner loven: familien og dermed forbundne værdier; unges opvækst og uddannelse; opdragelse, undervisning og uddannelse, herunder køb af undervisningsmateriale til skolen; velgørenhedsarbejde; religion og åndelig udvikling; bistand til ældre; borgerlige rettigheder. Området social sikring omfatter: forebyggelse af kriminalitet samt offentlig sikkerhed; levnedsmiddelsikkerhed og kvalitetslandbrug; lokaludvikling og lokalt almennyttigt byggeri; forbrugerbeskyttelse; civilbeskyttelse; folkesundhed, lægelig forebyggelse og revalidering; idrætsudøvelse; forebyggelse af stofmisbrug og afvænning af stofmisbrugere; psykiske og mentale sygdomme og forstyrrelser.

(11) I lov nr. 448 af 28. december 2001 tilføjes det, at formuen skal forvaltes i overensstemmelse med fondenes art som institutioner, der arbejder uden gevinst for øje og ifølge principper om gennemsigtighed og hæderlighed.

(12) Ifølge lov nr. 448 af 28. december 2001 har fondene mulighed for at betro kapitalandelene i det modtagende bankselskab til et fremmed selskab, der er specialiseret i formueforvaltning (società di gestione del risparmio - SGR). Herved kan fondene i tre år udskyde afståelsen af kontrolgivende kapitalandele i banker. Fonden kan ikke blande sig i forvaltningen af formuen; for så vidt angår udøvelsen af dens rettigheder som aktionær, kan fonden kun give anvisninger for beslutningerne på den ekstraordinære generalforsamling i de i den borgerlige lovbogs artikel 2365 omhandlede tilfælde.

(13) Jf. sag C-60/90, Polysar Investments Netherlands mod Inspecteur der Invoerrechten, Sml. 1991 I, s. 3111; C-333/91, Sofitam, Sml. 1993 I, s. 3513; C-142/99, Floridienne e Berginvest, Sml. 2000 I, s. 9567.

(14) Domstolens dom af 18. juni 1998 i sag C-35/96, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Italienske Republik, Sml. 1998 I, s. 3851, præmis 36.

(15) Domstolens dom af 21. september 1999 i de forenede sager fra C-115/97 til C-117/97, Brentjens' Handelsonderneming BV mod Stichting Bedrijfspensioenfonds voor de Handel in Bouwmaterialen, Sml. 1999 I, s. 6025, præmis 85 og 86.

(16) Brev af 16. januar 2001 som svar på Kommissionens brev af 25. oktober 2000, hvori den italienske regering blev underrettet om Kommissionens beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2.