SÆRBERETNING Nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet (1990 1995) med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (97/C 175/02)

INDHOLD

Punkt Side

1. INDLEDNING . 1.1 - 1.6 5

2. HVORDAN FUNGERER DET DECENTRALISEREDE FORVALTNINGSSYSTEM? . 2.1 - 2.22 7

Analyse af udnyttelsesgraden for PHARE-budgettet . 2.1 - 2.3 7

Forpligtelser . 2.1 - 2.3 7

Forsinkelser i programgennemførelsen . 2.4 - 2.12 7

Forsinkelser, der påvirker PHARE-programmet generelt . 2.5 - 2.7 7

Forsinkelser i DIS-procedurerne . 2.8 - 2.12 9

Organisationsformen i Kommissionens tjenestegrene . 2.13 - 2.18 9

Delegationernes rolle . 2.13 - 2.22 9

Kommissionens centrale tjenestegrenes rolle . 2.19 - 2.22 10

3. PROGRAMFORVALTNINGSENHEDERNE . 3.1 - 3.34 11

Oprettelse af forvaltningsenheder . 3.1 - 3.4 11

Den anvisningsberettigedes rolle . 3.1 - 3.3 11

Udviklingen i forvaltningsenhederne . 3.4 11

Forvaltningsenhedernes rolle . 3.5 - 3.18 12

Beskrivelse af forvaltningsenhederne . 3.5 - 3.9 12

Den faglige bistand til forvaltningsenhederne . 3.10 - 3.15 13

DIS-procedurevejledningen . 3.16 - 3.18 14

Udgifter til forvaltningsenhederne . 3.19 - 3.34 14

Forvaltningsenhedernes driftsudgifter . 3.20 - 3.30 14

Hvor meget koster den udenlandske faglige bistand til programforvaltningsenhederne? . 3.31 - 3.34 16

4. KLARHED I DET DECENTRALISEREDE FORVALTNINGSSYSTEM (DIS) . 4.1 - 4.35 17

Indgåelse af kontrakter . 4.2 - 4.10 17

Udgifter . 4.11 - 4.18 20

Indtægter . 4.19 - 4.21 21

Regnskaber og finansielle rapporter . 4.22 - 4.28 21

Rapporter om aktionernes effektivitet . 4.29 - 4.35 22

5. KONKLUSION . 5.1 - 5.24 23

Hvordan fungerer det decentraliserede forvaltningssystem? . 5.2 - 5.6 23

Programforvaltningsenhederne . 5.7 - 5.15 24

Klarhed i det decentraliserede forvaltningssystem (DIS) . 5.16 - 5.23 25

Samlet konklusion . 5.24 26

BILAG 1-3 . 27-29

Kommissionens svar . 30

1. INDLEDNING

1.1. PHARE-programmet blev oprettet i december 1989 ved Rådets forordning (EØF) nr. 3906/89, EFT L 375 af 23. 12. 1989, for at støtte reformprocessen i Polen og Ungarn, især ved finansiering af projekter, som tager sigte på økonomisk omstrukturering (1). PHARE-programmet er flere gange blevet udvidet, i første omgang til også at omfatte Bulgarien, Tjekkoslovakiet og Rumænien (2). I anden omgang kom Albanien, Estland, Letland og Litauen med (3), dernæst Slovenien (4), og endelig for nylig Kroatien (5), Bosnien-Hercegovina (6) og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (7). Siden Det Europæiske Råd i Essen i december 1994 er PHARE-programmets rolle vokset, og det er nu det væsentligste finansielle instrument til støtte for strategien forud for de central- og østeuropæiske landes tiltrædelse af Den Europæiske Union. Pr. 30. juni 1996 androg de samlede forpligtelser indgået siden 1990 5 757 mio. ECU. I hvert enkelt land blev bistanden fordelt på en lang række økonomiske sektorer som vist i bilag 1.

1.2. De stater, der modtager ekstern fællesskabsbistand, deltager normalt i forvaltningen af de modtagne midler, men decentraliseringsniveauet og procedurerne varierer meget alt efter programmerne. For PHARE er der således indført et særligt »decentraliseret forvaltningssystem« (8).

1.3. En stadig stigende del af PHARE-bistanden kanaliseres gennem dette system med decentraliserede procedurer. Mens der i 1990 blev udbetalt 38 mio. ECU eller 22 % af de samlede betalinger på 171 mio. ECU gennem det decentraliserede forvaltningssystem, var det tilsvarende beløb i 1995 415 mio. ECU, eller 54 % af betalingerne. Ultimo 1995 blev den største del af PHARE-programmet i Bulgarien, Tjekkiet, Rumænien, Slovakiet, Ungarn og Polen forvaltet decentralt (jf. tabel 1). I de øvrige PHARE-lande var det planlagt, at der skulle indføres decentraliseret forvaltning i 1996 (9). Langt den største del af de 6 700 mio. ECU, som Det Europæiske Råd i Cannes i juni 1995 vedtog at yde til PHARE-programmet for perioden 1996 1999, vil blive forvaltet gennem DIS (10). I indledningen til vejledningen i decentraliserede procedurer fremhæver Kommissionen, at decentral forvaltning nok vil få gennemførelsen af programmerne til at glide lettere, og at midlerne vil kunne udnyttes hurtigere. Det er en udbredt opfattelse, at decentralisering af procedurerne kan medføre højere gennemførelsesgrad for budgetbevillingerne, men denne teori er ikke bekræftet i praksis (jf. punkt 2.2 og 2.3). Gennemførelsen af programmerne hæmmes nemlig stadig væsentligt af organisatoriske svagheder i modtagerlandenes administration (jf. punkt 3.2).

>TABELPOSITION>

1.4. Det er den voksende rolle, som det decentraliserede system spiller for gennemførelsen af PHARE-programmet, der har foranlediget Retten til at undersøge, hvorledes systemet fungerer. Denne beretning vedrører derfor DIS i perioden 1990 1995. Den bygger på revisionsbesøg på stedet og i Kommissionen. Det er ingenlunde et forsøg på at evaluere sektorprogrammernes effekt i de forskellige modtagerlande.

1.5. I bilag 2 gives der en kort beskrivelse af de væsentligste kendetegn ved DIS og dets betydning i forbindelse med den samlede forvaltning af PHARE-midlerne. Decentraliseringen foregår på to niveauer:

a) i selve Kommissionen, der til dels har overdraget overvågningsfunktionerne til delegationerne (11),

b) i modtagerlandene, hvor beføjelserne til at indgå kontrakter og afholde betalinger er overdraget til forvaltningsenheder (12) i hver enkelt sektor.

1.6. Der er to hovedformål med Kommissionens indførelse af et decentraliseret forvaltningssystem: for det første at omsætte ønsket om at behandle modtagerlandene som partnere i handling og at forberede deres ansøgning til Den Europæiske Union ved at lade deres myndigheder deltage i forvaltningen af PHARE-midlerne. For det andet at sørge for, at programmet gennemføres mere effektivt, hvilket ikke ville have været muligt ved centraliseret forvaltning, fordi Kommissionen har så begrænsede personaleressourcer. Kommissionen bør dog tage hensyn til bestemmelserne i finansforordningen, der begrænser decentraliseringen, eftersom det her fastsættes, at bistandsprojekter gennemføres af modtageren i nært samarbejde med Kommissionen, der fortsat har ansvaret for bevillingernes anvendelse (13).

2. HVORDAN FUNGERER DET DECENTRALISEREDE FORVALTNINGSSYSTEM?

Analyse af udnyttelsesgraden for PHARE-budgettet

Forpligtelser

2.1. Tabel 2 giver en oversigt over PHARE-bevillingerne i perioden 1990 1995.

>TABELPOSITION>

Det fremgår af denne tabel, at den finansielle gennemførelse af programmet ikke kan vurderes alene ud fra udnyttelsesgraden for forpligtelsesbevillingerne. Procedurerne for gennemførelsen af PHARE-programmet er sådan, at der for en given aktion almindeligvis går mellem tre og fire år fra den første forpligtelse indgås, og til aktionen afsluttes.

2.2. Der var indgået kontrakter for 59 % af bevillingerne i de lande, der fortrinsvis anvendte DIS, mens den tilsvarende gennemførelsesgrad var noget højere i de lande, der i vidt omfang anvendte en centraliseret procedure, nemlig 70 %. Pr. 31. december 1995 henstod der 497 mio. ECU på programforvaltningsenhedernes bankkonti, dvs. at ca. 38 % af de midler, der var kanaliseret gennem de decentraliserede procedurer (1 294 mio. ECU i perioden 1990 1995), ikke var udnyttet.

2.3. Regnskabsoplysningerne vedrørende betalingerne giver ikke et retvisende billede af gennemførelsen af PHARE-programmerne, for de forskud, Kommissionen har udbetalt til programforvaltningsenhederne, behandles som endelige udgifter. Det samme gør sig gældende for regnskabsforvaltningen af EU's strukturfonde. Også her er udnyttelsesgraden for betalingerne vedrørende kontrakter, der forvaltes decentralt, lidt lavere end for kontrakter forvaltet efter den centraliserede procedure (68 % mod 73 %).

Forsinkelser i programgennemførelsen

2.4. Ikke alle faktorer, der har forsinket programgennemførelsen, skyldes DIS. Ved programmer, der er baseret på et snævert samarbejde mellem Kommissionen og modtagerlandene, deler begge parter ofte ansvaret for forsinkelser.

Forsinkelser, der påvirker PHARE-programmet generelt

2.5. Ved definitionen af PHARE-programmet og opstillingen af de årlige budgetter har man ikke taget hensyn til, om Kommissionens tjenestegrene havde kapacitet til at forvalte det. PHARE-programmet blev opført i del B i Kommissionens budget (aktionsudgifter), men under driftsbevillingerne blev der ikke taget højde for de bevillinger, der var nødvendige til personale til sikring af en forsvarlig forvaltning. Ved udarbejdelsen af PHARE-programmet blev der heller ikke taget hensyn til modtagerlandenes absorberingsevne. Efter indgåelse af forpligtelser for de årlige bevillinger har modtagerlandene ofte været for længe om at omsætte de sektorbestemte rammeprogrammer i konkrete projekter, selv om de er hovedansvarlige for programmernes indhold i overensstemmelse med det for PHARE gældende princip om »tilfredsstillelse af efterspørgslen«. Endelig har de nationale administrationer ikke altid vedtaget en sektorstrategi, eller de har ikke gennemført lovreformer inden iværksættelsen af programmerne, selv om de har fået stillet faglig bistand til rådighed.

2.6. Paradoksalt nok kan det tilsyneladende effektive princip om, at der skal indgås forpligtelser for regnskabsårets budgetbevillinger inden for det pågældende regnskabsår, forsinke gennemførelsen af visse programmer på et senere tidspunkt. Finansieringsforslagene (jf. bilag 2, punkt A.2) blev udarbejdet under stort tidspres (jf. punkt 2.2), og det bevirkede, at der blev udarbejdet programmer, der var så upræcise, at iværksættelsen af projekterne blev forsinket. 1994-indikativprogrammet vedrørende Polen blev f. eks. først godkendt medio oktober 1994, og der var således kun knapt tre måneder til at udarbejde de 15 finansieringsforslag, der var nødvendige for at indgå forpligtelser for 174 mio. ECU til programmet. Under sådanne forhold bør der afsættes meget mere tid til fastlæggelse af programmerne efter indgåelse af forpligtelser for midlerne, eller også vil gennemførelsen af aktionerne blive hindret af en forhastet forberedelse af programmerne.

2.7. I forbindelse med gennemførelsen af PHARE har Kommissionen ikke i tilstrækkeligt omfang søgt at begrænse antallet af programmer, projekter og kontrakter (14). Endvidere fordeles PHARE-midlerne på for mange forskellige ministerier og spredes derfor på for mange finansieringer i hvert land. Midlerne burde i højere grad koncentreres på et begrænset antal programmer med klart fastsatte prioriteringer og mål. De forskellige programmer gennemføres ofte gennem mange små projekter, hvis gennemførelse igen kræver indgåelse af en lang række kontrakter. Mange små kontrakter øger ganske vist konkurrencen mellem små og store konsulentfirmaer, men denne fremgangsmåde bør ikke være et påskud for den spredning af midlerne, der faktisk finder sted. Endelig giver det programforvaltningsenhederne og Kommissionen yderligere administrationsarbejde, at der er fastsat en temmelig lav beløbsgrænse (50 000 ECU) (15) for, hvornår kontrakter skal gøres til genstand for en udbudsprocedure. Gennemførelsestempoet for programmerne bliver derfor sat ned. Tabel 3 er en oversigt over det årlige antal programmer i de lande, hvor PHARE-programmet fortrinsvis blev forvaltet decentralt (jf. punkt 1.3).

>TABELPOSITION>

Forsinkelser i DIS-procedurerne

2.8. Inden der indgås kontrakter inden for rammerne af et sektorprogram, skal der udnævnes en anvisningsberettiget for programmet (16), oprettes en programforvaltningsenhed og fastlægges et arbejdsprogram. Arbejdsprogrammet, der forberedes af programforvaltningsenheden og godkendes af de centrale tjenestegrene i Kommissionen, tvinger i virkeligheden programforvaltningsenhederne til at definere klart på forhånd, hvordan midlerne skal anvendes i gennemførelsesperioden, der som regel er seks måneder. Denne procedure, der er den væsentligste garanti for en forsvarlig decentraliseret økonomisk forvaltning, har i praksis medført forsinkelser, både i programforvaltningsenhedernes forelæggelse af arbejdsprogrammerne og i Kommissionens tjenestegrenes efterfølgende godkendelse heraf.

2.9. Det fremgår af undersøgelsen, at der gik ca. et år fra programmets begyndelse (dvs. fra datoen for Kommissionens finansieringsafgørelse - fra denne dato kunne der indgås forpligtelser) til Kommissionens godkendelse af det første forskud (jf. tabel 4).

>TABELPOSITION>

2.10. I det første halvår af 1994 forelagde den nationale anvisningsberettigede først den endelige udgave af arbejdsprogrammet gennemsnitlig 34 dage efter starten på gennemførelsesperioden. Det gik bedre i første halvår af 1995, eftersom arbejdsprogrammerne blev forelagt gennemsnitlig syv dage inden starten på gennemførelsesperioden. Der er dog stadig tale om meget betydelige forsinkelser i betragtning af, at Kommissionen har krævet af programforvaltningsenhederne, at de skal forelægge deres arbejdsprogrammer 90 dage inden starten på gennemførelsesperioden. I løbet af disse 90 dage skal Kommissionen nemlig undersøge og godkende programmerne.

2.11. Kommissionen har afsat dette tidsrum til godkendelse af arbejdsprogrammet på grund af den omstændelige godkendelsesproces (forelæggelse for Kommissionens delegation, de centrale operationelle og finansielle tjenestegrene og finansinspektøren). I første halvår af 1994 tog denne procedure gennemsnitlig 106 dage. I første halvår af 1995 var den bragt ned på gennemsnitlig 87 dage, men den var stadig alt for lang. Gennemsnitlig blev arbejdsprogrammerne først godkendt i løbet af anden halvdel af deres gennemførelsesperiode.

2.12. En anden væsentlig årsag til forsinkelserne er, at kontrakter på over 500 000 ECU først skal forelægges Kommissionens centrale tjenestegrene til godkendelse. Denne procedure gennemføres i tre etaper. Først forelægges udbudsmaterialet og listen over udvalgte tilbudsgivere, derefter evalueringsrapporten vedrørende de modtagne bud og endelig selve kontrakten. Fra den anvisningsberettigede for programmet har underskrevet kontrakten til Kommissionens endelige godkendelse går der gennemsnitlig syv uger. I flere tilfælde havde programforvaltningsenhederne opdelt kontrakterne i mindre kontrakter på under 500 000 ECU for at undgå, at kontrakterne skulle godkendes af Kommissionens centrale tjenestegrene.

Organisationsformen i Kommissionens tjenestegrene (17)

Delegationernes rolle

2.13. Forsinkelserne i godkendelsen af arbejdsprogrammer og kontrakter skyldes i stor udstrækning, at Kommissionens centrale tjenestegrene blander sig i den daglige decentraliserede forvaltning på trods af rammeaftalerne mellem Kommissionen og modtagerlandene, hvori det bl.a. er fastsat om Kommissionens delegationers rolle:

I forbindelse med spørgsmål vedrørende de foranstaltninger, der finansieres inden for rammerne af denne aftale, er Kommissionen repræsenteret . . . ved sin delegation. . . . der på Kommissionens vegne sikrer, at foranstaltningen gennemføres i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk og teknisk forvaltning (18).

2.14. Den rolle, som en delegation burde spille, blev bekræftet i et internt notat fra Kommissionen af april 1991. I henhold til dette notat skulle en delegation have det fulde ansvar for gennemførelsen af projekter og programmer i det land, hvor den var oprettet.

2.15. I flere lande tog det lang tid at oprette Kommissionens delegationer, og det var derfor vanskeligt at indføre decentraliserede procedurer (jf. tabel 5).

>TABELPOSITION>

2.16. Da delegationerne endelig var oprettet, gav det dem problemer, at de kun kunne afsætte få personaleressourcer til PHARE-programmet. Den nye delegation, der blev åbnet i Slovakiet i marts 1995, fik f. eks. kun to faste stillinger til udstationerede, nemlig delegationslederen og en økonomisk rådgiver. Delegationen i Rumænien havde siden midten af 1994 kun haft tre udstationerede. Delegationen i Polen blev åbnet i 1990, men fik først i 1994 tildelt en stilling som landbrugsrådgiver, selv om polsk landbrug, som fra 1990 til 1993 fik 100 mio. ECU i støtte, var af så stor betydning. For at kunne klare denne situation anvendte Kommissionen i vidt omfang lokalt ansatte, jf. tabel 6.

>TABELPOSITION>

2.17. Selv når der er stillinger på delegationernes personaleoversigt, kan der gå lang tid, før de bliver besat. I Polen blev der i juli 1994 endelig oprettet en stilling som landbrugsrådgiver, ved at man afskaffede stillingen som presseattaché, men ved udgangen af 1995 var den endnu ikke besat (jf. punkt 2.16). Stillingen som delegationsleder var ledig i ti måneder, fra juli 1994 til april 1995, stillingen som økonomisk rådgiver fra maj til september 1994 og stillingen som administrativ attaché fra juli til november 1994. Først i midten af 1994 blev der ansat to rådgivere ved delegationen i Rumænien, der åbnede i oktober 1993.

2.18. Delegationerne har fulgt de decentraliserede forvaltningsprocedurer for godkendelse af aftalebetingelserne, listen over tilbudsgivere, arbejdsprogrammerne og aftalebestemmelserne, men de har forsømt andre væsentlige aspekter ved deres arbejde. De har således ikke brugt meget tid på at overvåge projektgennemførelser enten ved besøg på stedet hos modtagerne eller ved gennemgang af konsulentrapporter. Når delegationerne i PHARE-landene har så begrænset kontakt til de endelige modtagere, kan deres arbejde ikke blive særlig effektivt.

Kommissionens centrale tjenestegrenes rolle

2.19. I april 1991 anmodede Kommissionen sine centrale tjenestegrene om at fastsætte retningslinjer for programmering af midlerne og om at bistå delegationerne med at udvælge og undersøge forskellige programmer (jf. punkt 2.14). I praksis spiller Kommissionens centrale tjenestegrene en langt større rolle. Deres kontrol af de tekniske aspekter ved arbejdsprogrammerne er dobbeltarbejde, for delegationerne foretager også sådan kontrol. Dertil kommer, at Kommissionens centrale tjenestegrene stadig anvender centraliserede procedurer ved indgåelse af forpligtelser for en del af de midler, der udbetales til DIS-landene (jf. tabel 1).

2.20. I december 1995 offentliggjorde Kommissionen nye instrukser om de centrale tjenestegrenes og delegationernes funktioner. Disse instrukser er bestemt et fremskridt, men de har ikke så megen værdi, fordi der stadig ikke er udarbejdet beskrivelser af stillingerne i Kommissionens centrale tjenestegrene. Endvidere bør de operationelle beføjelser defineres klart. Hvad angår PHARE-anliggender, refererer delegationslederne således til direktøren for programmet i Generaldirektorat (GD) IA og ikke til lederne af de respektive geografiske tjenester under samme GD, hvilket ellers ville have været logisk. Det er endvidere ikke klart, om delegationernes rådgivere i forbindelse med PHARE-transaktioner skal referere til delegationslederen eller til Kommissionens centrale tjenestegrene. Dertil kommer, at Kommissionen ikke kræver, at delegationerne aflægger beretning om gennemførelsen af samtlige sektorprogrammer i deres helhed.

2.21. Stillingsfordelingen mellem de centrale tjenestegrene og delegationerne bekræfter, at de ansatte i Kommissionens hovedsæde spiller en vigtig rolle under hele gennemførelsen af programmerne (19). Inden for området PHARE er der ansat 70 personer i stillingskategori A og B i de tre centrale geografiske tjenester, mens der kun er 23 vedtægtsomfattede ansatte i delegationerne. Der er endvidere 19 ansatte i en sektorstøtteenhed i Kommissionens centrale tjenestegrene og 15 i en enhed med ansvar for generelle politiske anliggender og koordinering med G-24 (jf. bilag 3). Da Kommissionens centrale tjenestegrene fremover skal bruge mere tid på europæiske aftaler og strategien forud for tiltrædelsen, må de nødvendigvis begrænse den daglige opfølgning af PHARE-programmet.

2.22. Det, at samtlige specialister i kontraktlige og økonomiske anliggender er ansat i de centrale tjenestegrene, er en svaghed, som får delegationerne til at fungere mindre effektivt. Hvis der blev oprettet særlige stillinger til specialister i økonomiske anliggender i delegationerne, og i det mindste nogle af dem ved overførsel af stillinger fra de centrale tjenestegrene, ville der være bedre muligheder for decentralisering.

3. PROGRAMFORVALTNINGSENHEDERNE

Oprettelse af forvaltningsenheder

Den anvisningsberettigedes rolle

3.1. I overensstemmelse med finansforordningens artikel 107 og 109 har Kommissionen overdraget store ansvarsområder til de anvisningsberettigede for programmerne, som modtagerlandene har udnævnt. Det er fastsat i de første operationelle retningslinjer, som Kommissionen offentliggjorde i 1990, at de anvisningsberettigede er ansvarlige for forvaltning af projektbankkonti, forskudsforvaltning, indkaldelse af bud og indgåelse af kontrakter. Generelt skal de programanvisningsberettigede:

sikre en forsvarlig gennemførelse af projektet inden for det fastsatte tidsrum og navnlig, at de midler, der ydes af Fællesskabet, anvendes i overensstemmelse med finansieringsaftalens bestemmelser og principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, herunder principperne for tilbageholdenhed og omkostningseffektivitet (20).

3.2. Kommissionen tog ikke tilstrækkeligt hensyn til de lokale myndigheders kapacitet. De kunne generelt ikke klare så omfattende opgaver på en tilfredsstillende måde, navnlig fordi der kun i begrænset omfang var tradition for gennemskuelig regnskabspraksis og gennemskuelige offentlige aftaler i PHARE-landene. Dertil kommer, at decentraliseringen foregik, uden at Kommissionen havde tilstrækkeligt kendskab til sådanne procedurer i de nationale administrationer, som skal sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning. Forud for decentraliseringen burde man derfor have gennemført efteruddannelseskurser for de lokale administrationer.

3.3. I praksis er de programanvisningsberettigede ofte højtplacerede embedsmænd, som ikke kan deltage i den løbende forvaltning af programmerne. Det fremgik af en undersøgelse, Kommissionen foretog i 1995, at en programanvisningsberettiget generelt kun kunne bruge en begrænset del af sin tid på PHARE-programmet. Derfor er den detaljerede planlægning og gennemførelse af programmerne blevet uddelegeret til programforvaltningsenhederne. Men der stod ikke noget om sådan delegation i de operationelle retningslinjer fra 1990.

Udviklingen i forvaltningsenhederne

3.4. Spredningen af midlerne på en lang række sektorer har medført, at antallet af programforvaltningsenheder er steget, for hver gang der er startet et program i en ny interventionssektor, er der næsten altid blevet oprettet en ny programforvaltningsenhed. I perioden 1990 1995 er antallet af programforvaltningsenheder steget konstant som vist i tabel 7, og ultimo 1995 var der 138. På det tidspunkt havde Kommissionen ikke lagt en samlet plan for at få denne udvikling under kontrol.

>REFERENCE TIL EN FILM>

Forvaltningsenhedernes rolle

Beskrivelse af forvaltningsenhederne

3.5. Fordelen ved decentralisering er, at modtagerlandene inddrages i forvaltningen af PHARE-midlerne. Programforvaltningsenhedernes arbejde har imidlertid i praksis været af meget forskellig kvalitet. Alle medarbejdere har deltaget i kurser i PHARE-procedurerne og i mere generelle metoder til forvaltning af offentlige midler. Denne oplæringsproces har ofte indvirket på gennemførelsen af programmerne og har navnlig medført forsinkelser (jf. punkt 2.8 2.10) og problemer ved indgåelse af kontrakter (jf. punkt 4.6 4.9), i den økonomiske forvaltning (jf. punkt 4.14 4.21) og med procedurerne for udarbejdelse af gennemførelsesrapporter (jf. punkt 4.27).

3.6. Det kunne have været en fordel med så mange forvaltningsenheder, fordi der så var flere muligheder for overførsel af knowhow. Tilegnelse af forvaltningskompetencer har imidlertid ofte været en vanskelig proces. De første år spillede programforvaltningsenhederne ganske vist en meget væsentlig rolle som forbindelsesled mellem Kommissionen og de berørte ministerier. De var imidlertid ofte dårligt integreret i disse ministerier, og derfor var det begrænset, hvor meget knowhow der blev overført, og programforvaltningsenhederne tog til en vis grad afstand fra nationale politikker og prioriteter.

3.7. Selv om programforvaltningsenhederne har været forbindelsesled til de nationale myndigheder, ville det have været bedre, hvis de kun havde været en midlertidig løsning, indtil man var nået så langt med reformen af de offentlige forvaltningssystemer, og Kommissionen havde indhøstet tilstrækkelig erfaring til, at PHARE-programmet kunne integreres fuldstændigt i de nationale ministeriers arbejde. Kommissionen har imidlertid ikke fulgt en strategi, der gik ud på gradvis integration af programforvaltningsenhedernes arbejde i modtagerlandenes forvaltninger, og modtagerlandene har fra starten af PHARE-programmet heller ikke prioriteret reformen af den offentlige administration højt nok.

3.8. Udviklingen af myndighedernes forvaltningskompetence i PHARE-landene blev også bremset af de stramme nationale budgetter og af den store forskel mellem lønningerne i den private sektor og i det offentlige. Sagt med andre ord har de nationale myndigheder ikke haft midlerne til at tildele forvaltningsenhederne det nødvendige antal stillinger, og heller ikke til at betale de ansatte en tilstrækkelig høj løn til at kunne holde på højt kvalificeret personale. Hele det decentraliserede forvaltningssystem har været ramt af dette problem, og der har været stor personaleudskiftning i programforvaltningsenhederne. De ansatte, der havde deltaget i videreuddannelsen inden for rammerne af PHARE, sagde ofte deres stilling op til fordel for en bedre betalt i den private sektor. Den konstante åreladning af forvaltningsenhederne forsinkede overførslen af knowhow til myndighederne.

3.9. De polske programforvaltningsenheder er ofte »fonde«. Dermed er man gået uden om problemerne med at få personale på grund af de lave lønninger i den offentlige sektor. Sådanne organer er nemlig ikke bundet af lønskalaerne i det offentlige og kan betale lønninger, der er op til to gange højere end i statsadministrationen, uden dog at nå op på samme niveau som i den private sektor. Personaleudskiftningen er blevet mindre, men problemet er dog ikke helt løst.

Den faglige bistand til forvaltningsenhederne

3.10. I PHARE-landene har den faglige bistand i programforvaltningsenhederne oftest en dobbelt funktion. Eksperterne skal dels yde administrativ støtte ved forvaltningen af sektorprogrammer, dels operationel støtte til de nationale myndigheder ved udformningen af sektorpolitikker og iværksættelsen af aktioner finansieret af PHARE-programmet. Den faglige bistand var således det vigtigste instrument til udvikling af programforvaltningsenhedernes forvaltningskompetence. Den finansieres af PHARE og ydes af konsulenter, der for det meste kommer fra vesten.

3.11. Af de i det foregående nævnte grunde tager det almindeligvis flere år at overføre knowhow fra eksperterne til personalet i programforvaltningsenhederne. I midten af 1995 modtog ca. to tredjedele af de programforvaltningsenheder, der havde været i gang i over tre år, og hvis programmer stadig var under gennemførelse, fortsat udenlandsk faglig bistand. Selv om der først og fremmest skal ydes støtte til lokalt ansatte, har den faglige bistand ofte været netop den faktor, der har sikret kontinuiteten i den decentraliserede forvaltning af PHARE-programmerne, og den er derfor blevet uundværlig.

3.12. De fleste kontrakter om sådan faglig bistand indgås inden for rammerne af centraliserede procedurer. Selv om de eksperter, der yder faglig bistand, næsten altid har de samme opgaver, indeholder deres kontrakter ikke standardbestemmelser om deres mandat. I nogle kontrakter blev der lagt vægt på overførsel af knowhow, mens det i andre tilfælde kun blev nævnt ganske kort eller slet ikke. Kun i fire ud af 30 kontrakter vedrørende faglig bistand til programforvaltningsenheder i Rumænien var der en specifik klausul om overførsel af knowhow. De ansvarlige for den faglige bistand havde i øvrigt ikke gennemgået særlige kurser i DIS-procedurerne, før de begyndte at arbejde i modtagerlandet, og Kommissionen havde heller ikke indført en procedure for efterfølgende evaluering af de opnåede resultater. Den faglige bistand spiller imidlertid en væsentlig rolle i forbindelse med DIS.

3.13. Der var ikke indført en særlig procedure for behandling af kontrakter, der var ved at udløbe. Kommissionen godkendte blot på grundlag af anmodninger fra de programanvisningsberettigede, at kontrakterne om faglig bistand blev forlænget. De anvisningsberettigede nøjedes normalt med at give som begrundelse, at overførslen af knowhow ikke var afsluttet inden for det oprindeligt planlagte tidsrum. Under sådanne forhold er der risiko for, at programforvaltningsenhederne søger at få kontrakterne forlænget, ikke fordi konsulenterne har den faglige kompetence, som de selv mangler, men ganske enkelt for at kunne råde over ekstra personale. Konsulentfirmaerne har jo også en klar interesse i at få deres kontrakter forlænget (21).

3.14. Eksperternes arbejde i programforvaltningsenhederne blev vanskeliggjort af, at deres funktion ikke var klart defineret, og at der ikke var fastlagt bestemmelser om, hvordan der skulle aflægges regnskab. Det bør navnlig fastslås, om eksperterne skal kontrollere programforvaltningsenhederne på Kommissionens vegne, og i hvilket omfang de skal rådgive disse forvaltningsenheder om, hvordan de skal forvalte deres programmer. Kommissionen definerer normalt eksperternes opgaver og indgår derefter kontrakter med dem, og det giver anledning til forvirring, da programforvaltningsenhederne og konsulenterne selv ofte er af den opfattelse, at de skal yde Kommissionens tjenestegrene faglig bistand, og ikke så meget programforvaltningsenhederne. Dette bekræftes ofte af, at det er fastsat i kontrakterne, at konsulenterne skal aflægge beretning til Kommissionens centrale tjenestegrene.

3.15. Ofte benytter programforvaltningsenhederne sig ikke af den faglige bistands tilbud om videreuddannelse i det omfang, de kunne. De ansporer faktisk ikke deres ansatte tilstrækkeligt til et nært samarbejde med kollegerne fra den faglige bistand. Mange af de ansatte i programforvaltningsenhederne havde aldrig arbejdet sammen med vestlige konsulenter før PHARE. Samarbejdet blev imidlertid mindre effektivt, fordi parterne ikke havde erfaring på dette område. De store lønforskelle mellem udenlandske eksperter og lokalt ansatte i forvaltningsenhederne vanskeliggjorde også samarbejdet.

DIS-procedurevejledningen

3.16. Kommissionen har ikke ydet tilstrækkelig direkte støtte til videreuddannelse og rådgivning af disse enheder. Først i 1994 blev der udgivet en vejledning i de decentraliserede procedurer, selv om den lige fra starten var et vigtigt instrument til forbedring af de nationale myndigheders forvaltning af PHARE. På det tidspunkt var vejledningens del V-A, der vedrørte kontrakter, ikke afsluttet, og de manglende kapitler, navnlig kapitlet om arbejdskontrakter, var endnu ikke blevet offentliggjort ved udgangen af 1995. Selv om denne vejledning er meget vigtig for de nationale myndigheder, lod Kommissionen den ikke oversætte til PHARE-landenes sprog. En revideret udgave forventes udgivet i begyndelsen af 1997, men vil formentlig først blive distribueret i slutningen af 1997, efter at Kommissionen har omdefineret hovedretningslinjerne for PHARE.

3.17. En stor del af arbejdet med at udfærdige vejledningen, der blev distribueret i 1994, blev overdraget til et konsulentfirma, som man indgik underhåndsaftale med i januar 1993, selv om beløbet (59 581 ECU) oversteg det tilladte loft på 50 000 ECU for sådanne kontrakter. Arbejdet skulle begynde i oktober 1992, og vejledningen skulle være færdig i marts 1993, men konsulenterne fortsatte arbejdet indtil marts 1994, og deres vederlag nåede op på 212 634 ECU.

3.18. Da den ufærdige udgave af vejledningen blev offentliggjort i PHARE-landene i midten af 1994, organiserede Kommissionen en DIS-kursusuge i hvert modtagerland. Ud over denne begrænsede aktion afholdt Kommissionen kun få yderligere kurser om DIS-procedurerne. Ingen ansat i Kommissionens centrale tjenestegrene har fået til opgave at organisere kurser i DIS i forvaltningsenhederne, og delegationerne har ikke haft tid nok til at arrangere efteruddannelseskurser på stedet for ansatte i forvaltningsenhederne.

Udgifter til forvaltningsenhederne

3.19. Udgifterne til programforvaltningsenhederne dækkes af PHARE-programmet og modtagerlandene i fællesskab. Det er imidlertid ikke muligt at få præcise oplysninger om, hvilke udgifter PHARE-landene afholder, da de ikke er forpligtet i henhold til finansieringsaftalerne til at oplyse deres finansielle bidrag til hvert enkelt program. Det er også umuligt at fastslå, hvor stor en andel af programforvaltningsenhedernes udgifter, der afholdes over selve PHARE-programmet, fordi Kommissionen ikke har fastsat tilstrækkelig præcise regnskabsregler for registrering af sådanne udgifter. I Kommissionens regnskaber er programforvaltningsenhedernes driftsudgifter, udgifterne til eksperternes administrative støtte og udgifterne til eksperternes operationelle støtte ikke opført under særskilte poster (jf. punkt 3.10). Kontoplanerne varierer fra sektorprogram til sektorprogram.

Forvaltningsenhedernes driftsudgifter

3.20. På grund af PHARE-landenes stramme budgetter (jf. punkt 3.8) kombineret med, at der var så mange programforvaltningsenheder (jf. punkt 3.4), blev der lagt et sådant pres på Kommissionen, at den bidrog til finansieringen af forvaltningsenhedernes driftsudgifter, selv om der i artikel 6 i PHARE-forordningen er fastsat begrænsninger for finansiering af disse udgifter:

Der kan afholdes vedligeholdelses- og driftsudgifter i forbindelse med uddannelses- og forskningsprogrammer samt andre projekter, dog således at forstå, at udgifterne i sidstnævnte tilfælde kun kan afholdes i begyndelsesfasen og i gradvist aftagende omfang.

3.21. På dette område konstateredes der en række mangler, som Kommissionen tegner sig for. Den har ikke defineret, hvad man forstår ved »driftsudgifter«. Den har heller ikke præciseret varigheden af »begyndelsesfasen«, og endelig har den ikke vedtaget nogen regel for, hvordan princippet om, at driftsudgifterne afholdes i gradvist aftagende omfang, skulle anvendes (22).

3.22. Fordi der ikke var fastlagt en overordnet politik eller retningslinjer for finansiering af driftsudgifter over PHARE-programmet, har Kommissionen truffet ad hoc-beslutninger. Først midt i 1995 indledte Kommissionen en undersøgelse af programforvaltningsenhedernes organisation. Det fremgik af undersøgelsen, der vedrørte omkring 100 programforvaltningsenheder, at der i gennemsnit var ansat 9 10 personer, og at 57 % af udgifterne blev afholdt over PHARE. Personalet finansieret over PHARE bestod af 1,2 udenlandske eksperter og 4,2 lokalt ansatte. I tabel 8 vises en detaljeret analyse af forholdene medio 1995.

>TABELPOSITION>

3.23. I Polen, der er det største PHARE-modtagerland, er der mange programforvaltningsenheder, som også har mange ansatte. Der er i alt 430 ansatte (hvoraf 87 % betales over PHARE), herunder udenlandske eksperter. I 60 % af disse programforvaltningsenheder afholdes lønomkostningerne udelukkende over PHARE. Da disse programforvaltningsenheder, hvoraf halvdelen er fonde (jf. punkt 3.9), er afhængige af PHARE-finansiering, er deres levedygtighed ikke sikret på længere sigt. I Polen blev der ydet mest støtte til lønomkostninger over PHARE til følgende to programforvaltningsenheder:

a) det polske agentur for regional udvikling (PARD) med ansvar for det vigtige STRUDER-program (23) (76,7 mio. ECU), hvor 90 lokalt ansatte blev lønnet over PHARE - i 1995 blev der udbetalt 625 000 ECU,

b) fonden til støtte for landbrugsprogrammer (FAPA), hvor 49 ud af 53 lokalt ansatte blev lønnet over PHARE - i 1995 blev der udbetalt 600 000 ECU.

3.24. I de øvrige lande var den andel af programforvaltningsenhedernes personaleomkostninger, der blev finansieret over PHARE, mindre, men udgjorde ikke desto mindre 35 55 %. I nedenstående tilfælde var PHARE-finansieringen særlig høj:

a) fonden for international forvaltning (FIMAN) og programforvaltningsenheden med ansvar for uddannelse i Rumænien, hvor 32 ud af i alt 33 lokalt ansatte blev lønnet over PHARE (350 000 ECU i 1995),

b) programforvaltningsenheden i industriministeriet i Bulgarien, hvor de syv lokalt ansatte blev lønnet over PHARE (35 000 ECU i 1995).

3.25. Det kan også virke hæmmende på gennemførelsen af de enkelte programmer, at der ikke er fastsat klare retningslinjer for finansiering af driftsudgifter. I Polen blev godkendelsen af arbejdsprogrammerne under privatiseringsprogrammet for 1991 (50 mio. ECU) forsinket i 1994, mens Kommissionen undersøgte principperne for og omfanget af finansieringen af lønningerne til personalet i de berørte programforvaltningsenheder og ministeriet. I Polen har usikkerheden omkring fremtidige PHARE-finansieringer også været medvirkende til stor personaleudskiftning.

3.26. Kommissionen foreslog som løsning på problemet med lønniveauet (jf. punkt 3.8), at PHARE kunne supplere personalelønningerne i programforvaltningsenhederne på betingelse af de nationale myndigheders officielle accept. Denne metode blev ikke valgt, fordi de store lønforskelle kunne medføre spændinger i den nationale administration. Mange programforvaltningsenheder udbetaler dog indirekte løntilskud f. eks. i form af dagpenge, der udbetales til de ansatte i forbindelse med tjenesterejser. Disse dagpenge, der beregnes efter FN's skalaer, er særdeles høje i forhold til den gennemsnitlige månedsløn. I Rumænien, hvor direktørerne for programforvaltningsenhederne tjente 90 ECU om måneden i 1995, var dagpengesatsen 224 ECU.

3.27. Ud over udgifter til personalet i programforvaltningsenhederne er også indkøb af køretøjer og kontorudstyr samt driftsudgifter (telekommunikation, benzin og vedligeholdelse af biler, leje, varme og elektricitet) ofte blevet afholdt over PHARE. Det er vanskeligt at vurdere omfanget af disse PHARE-finansieringer, da der ikke findes et overskueligt regnskabssystem. Kommissionens undersøgelse i 1995 af programforvaltningsenhederne kan faktisk ikke anses for at være pålidelig, da den kun er baseret på oplysninger fra forvaltningsenhederne. Det er imidlertid sikkert, at for visse forvaltningsenheder har investeringsudgifterne og driftsudgifterne eksklusive lønninger været høje. F. eks. anslog den ekspert, som foretog undersøgelsen på Kommissionens vegne, driftsudgifterne, eksklusive lønninger, for de programforvaltningsenheder, der var ansvarlige for de tre vigtigste PHARE-aktioner i Polen (privatisering, landbrug og regionaludvikling), til 1,1 mio. ECU i 1995.

3.28. Driftsudgifterne blev enten finansieret ved forskud udbetalt til programforvaltningsenhederne efter godkendelse af arbejdsprogrammerne eller dækket inden for rammerne af kontrakterne om faglig bistand til programforvaltningsenhederne. Sådanne indirekte finansieringer gør det imidlertid vanskeligt at føre tilsyn med og kontrollere omkostningerne. Kommissionens finansinspektør har derfor søgt at gøre artikel 6 i PHARE-forordningen gældende ved godkendelse af anmodninger om udbetaling af forskud. Men da han ikke deltager i kontraktgodkendelsesprocedurerne, har han ikke altid kunnet forhindre sådanne driftsudgifter.

3.29. Under den nuværende ordning er programforvaltningsenhederne stadig ansvarlige ikke blot for den tekniske forvaltning af programmerne (identifikation af projekter og fastlæggelse af kontraktvilkår), men også for den økonomiske forvaltning af dem (betaling af underleverandører, forvaltning af bankkonti), og det har fået deres personalebehov til at stige væsentligt.

3.30. Decentralisering kunne også have været gennemført på en sådan måde, at den tekniske forvaltning blev overdraget til programforvaltningsenhederne, mens et enkelt ministerium eller et enkelt kontor i hvert land fik ansvaret for den økonomiske forvaltning. Man valgte denne metode, da man i 1997 indførte DIS under ændrede former i de baltiske lande, hvor der blev etableret en række centrale enheder med ansvar for finansiering og kontrakter (24). Fordelen ved den nye organisationsform er, at det er muligt at begrænse antallet af økonomiske eksperter, der ofte er omkostningskrævende. Ofte er det i øvrigt også svært at finde sådanne eksperter. Kommissionens økonomiske forvaltning forenkles endvidere, eftersom midlerne kun forvaltes gennem et enkelt mellemled i hvert land.

Hvor meget koster den udenlandske faglige bistand til programforvaltningsenhederne?

3.31. Den faglige bistand til programforvaltningsenhederne (jf. punkt 3.10) er omkostningskrævende. Det fremgår af en undersøgelse af den faglige bistand til programforvaltningsenhederne, at omkostningerne ved kontrakterne var gennemsnitlig 700 000 ECU (25), naturligvis afhængigt af de præsterede ydelser. Den faglige bistand blev for det meste ydet af to eksperter, der var udstationeret i ca. to år i en forvaltningsenhed, og som blev bistået af andre eksperter, der i kortere perioder leverede særlige ydelser. Det gennemsnitlige vederlag til en udstationeret ekspert i en forvaltningsenhed var ca. 12 000 ECU pr. måned. Det var sjældent under 10 000 ECU, men var undertiden helt op til 17 000 ECU.

3.32. Det fremgik af en analyse af ca. 30 kontrakter finansieret over PHARE og indgået med individuelle konsulenter, som Den Europæiske Sammenslutning for Samarbejde (26) havde rekrutteret, at der blev udbetalt månedlige vederlag på 8 000 ECU i gennemsnit, og at ingen konsulent fik over 10 000 ECU. I et tilfælde havde et konsulentfirma faktureret 20 000 ECU om måneden for en medarbejder, der var udsendt og udførte kortvarige opgaver i forvaltningsenheden med ansvar for privatisering i Slovakiet. Ved kontraktens udløb ansatte Kommissionen samme ekspert i henhold til en langtidsaftale med Den Europæiske Sammenslutning for Samarbejde til 9 000 ECU om måneden. Vederlagene til konsulentfirmaerne dækker aflønning af udstationerede eksperter, ekspertbistanden i kontraktperioden, en del af konsulentfirmaernes generalomkostninger samt deres fortjeneste. Imidlertid er den reelle bistand fra konsulentfirmaet ofte begrænset, og i mange tilfælde faktureres supplerende ydelser særskilt. I praksis er konsulentfirmaernes hovedopgave som oftest at rekruttere eksperter og, hvis de forlader projektet i utide, at finde nye i kontraktperioden.

3.33. Kontrakter om faglig bistand til programforvaltningsenhederne tildeles ved udbudsprocedurer, men selv om virksomhederne skal konkurrere, bliver udgifterne ikke altid lavere. Når Kommissionen undersøger buddene, lægger den i første omgang vægt på den tekniske kvalitet. Det finansielle aspekt vægtes i den samlede vurdering med kun 30 %, og kun de finansielle tilbud fra de virksomheder, hvor den tekniske vurdering ligger over et bestemt niveau, undersøges (27). Da der anvendes en procedure med en begrænset liste over tilbudsgivere, begrænses priskonkurrencen. Målt i antal modtagne bud er der i øvrigt generelt ikke megen konkurrence i forhold til kontraktbeløbenes størrelse. Ud af en stikprøve på 35 udbud vedrørende faglig bistand til programforvaltningsenheder havde gennemsnitligt 7,6 af samtlige virksomheder, der var blevet opfordret til at deltage i udbudsproceduren, kun afgivet 4,4 bud. Den hyppigste begrundelse for forskellen mellem antallet af opfordringer til at afgive bud og det modtagne antal bud er, at virksomhederne på listen over udvalgte tilbudsgivere går sammen om at afgive et fælles bud. Kommissionen fremmer denne praksis ved at sende de virksomheder, der opfordres til at afgive bud, listen over samtlige deltagende virksomheder. Det begrænsede antal afgivne bud slår så igennem på antallet af bud, hvor de finansielle aspekter undersøges (gennemsnitligt undersøges knap 2,1 finansielle forslag pr. udbud). Ved 29 % af udbuddene havde man kun undersøgt et eneste finansielt tilbud. I sådanne tilfælde er der overhovedet ikke tale om priskonkurrence.

3.34. Nær ved 90 % af kontrakterne om faglig bistand til programforvaltningsenhederne blev forlænget en eller flere gange ud over deres oprindelige varighed. Kontraktbeløbene forhøjedes gennemsnitligt med 67 % på grund af disse forlængelser.

Følgende tilfælde illustrerer denne udvikling:

a) Der var oprindeligt (i oktober 1990) indgået en kontrakt med forvaltningsenheden med ansvar for landbrug i Ungarn for 0,6 mio. ECU vedrørende en periode på 15 måneder. Kontrakten blev forlænget tre gange frem til juli 1995, og tillægskontrakterne nåede op på 2,3 mio. ECU. Først i juli 1995 blev der offentliggjort et nyt udbud vedrørende en tillægskontrakt på 1 mio. ECU.

b) Kontrakten med forvaltningsenheden med ansvar for privatisering og omstrukturering i Ungarn var oprindelig på 2,6 mio. ECU og dækkede 1990- og 1991-programmerne. Den løb indtil juni 1994 og blev forlænget to gange til udgangen af 1996 ved tillægskontrakter på 1,7 mio. ECU.

c) Den oprindelige kontrakt om faglig miljøbistand til Tjekkoslovakiet var på 1 mio. ECU for en periode på 18 måneder fra maj 1991 og fremefter. Kontrakten blev forlænget tre gange frem til juni 1994, og det samlede kontraktbeløb nåede op på 2,6 mio. ECU.

d) I juni 1991 blev der indgået en kontrakt om bistand til forvaltningsenheden i det bulgarske industriministerium på 1,6 mio. ECU. Den skulle gælde i 30 måneder, men blev forlænget med 12 måneder, hvilket medførte yderligere omkostninger på 1 mio. ECU. Inklusive andre tillægskontrakter om betaling af lokalt ansatte og eksperter, der var ansat for kortere perioder, nåede de samlede omkostninger ved kontrakten op på 2,9 mio. ECU.

4. KLARHED I DET DECENTRALISEREDE FORVALTNINGSSYSTEM (DIS)

4.1. Når et forvaltningssystem ikke er gennemskueligt, kan det være vanskeligt eller endda umuligt at afgøre, om transaktionerne er lovlige og formelt rigtige. Dette kapitel omhandler for det første Rettens undersøgelse af, om procedurerne er gennemskuelige, og dens efterprøvelse af de transaktioner, som procedurerne giver hjemmel til. For det andet indeholder kapitlet en vurdering af regnskabsaflæggelsessystemerne. Endelig omtales Rettens undersøgelse af de systemer, der er indført til evaluering af resultaterne.

Indgåelse af kontrakter

4.2. Ca. 80 % af de decentralt forvaltede PHARE-midler anvendes til kontrakter om tjenesteydelser (faglig bistand), varer eller arbejder. Den overvejende del af kontrakterne vedrører tjenesteydelser. De indgås i henhold til finansforordningens artikel 118 og artikel 7 i PHARE-forordningen. I henhold til finansforordningen indgås sådanne kontrakter uden undtagelse »efter begrænset frit udbud«. I artikel 7 i PHARE-forordningen er det fastsat, at:

»for interventioner på over 50 000 ECU kan alle fysiske og juridiske personer i medlemsstaterne [og i PHARE-landene] deltage i udbud og tilbudsafgivelse på lige vilkår«.

Kommissionen gav finansforordningens artikel 118 forrang, da den vedtog, at aftaler om tjenesteydelser på over 50 000 ECU skulle gøres til genstand for et begrænset frit udbud. Princippet om, at det skulle foregå »på lige vilkår« som fastsat i artikel 7 i PHARE-forordningen, blev således ikke altid efterlevet.

4.3. Selv om der lægges vægt på princippet om, at aftaler indgås efter udbud, anvender Kommissionens centrale tjenestegrene ikke et system til generel kontrol af, om delegationerne følger dette princip. Rettens undersøgelse af begrænsede lister vedrørende 320 udbud i 1993 og 1994 viste for nogle PHARE-landes vedkommende, at virksomheder hjemmehørende i bestemte medlemsstater oftere var opført på listerne end virksomheder fra andre lande. I visse PHARE-lande er der en særlig udpræget tendens til ikke at overholde kravet om »rimelig geografisk balance« (28). I Polen og Ungarn er det f. eks. de virksomheder, der har kontorer i disse lande, der i langt overvejende grad opfordres til at afgive bud (jf. tabel 9).

>TABELPOSITION>

4.4. Virksomhederne opføres heller ikke lige hyppigt på listerne. Ud af 1 102 virksomheder, der blev opfordret til at afgive bud i forbindelse med de 320 undersøgte aftaler, var 818, eller ca.

>NUM>3/

>DEN>4

, kun blevet opfordret til at afgive bud en gang. Til gengæld var en lille gruppe på 24 virksomheder, eller 3 % af samtlige virksomheder, blevet opfordret hertil mellem 10 og 31 gange (jf. tabel 10).

>TABELPOSITION>

4.5. Det væsentligste punkt ved begrænset udbud er opstillingen af listerne over virksomheder, der opfordres til at afgive bud (jf. punkt 3.33). Inden for rammerne af det decentraliserede system er det programforvaltningsenhedernes opgave at opstille lister, som skal forelægges for Kommissionens delegation. De oprindelige retningslinjer fra 1990 var meget upræcise med hensyn til opstillingen af listerne, eftersom det heri kun var fastsat, at den programanvisningsberettigede skulle sikre, at der blev truffet egnede foranstaltninger til at fremme en bred deltagelse i udbuddene og kontrakterne. I vejledningen fra 1994 vedrørende offentlige kontrakter inden for rammerne af det decentraliserede system bekræftes det, at det er nødvendigt at sikre en »rimelig geografisk balance«, og der anføres en række kriterier, som der skal tages hensyn til (29).

4.6. Konsulentfirmaernes størrelse kan være afgørende for, hvor mange kontrakter de kan indgå på samme tid, men det kan ikke være den eneste forklaring på den konstaterede uligevægt. Den skyldes bl. a., at programforvaltningsenhederne ikke har direkte adgang til Kommissionens centrale konsulentregister, der indeholder alle oplysninger om de virksomheder, der ønsker at deltage i PHARE-kontrakter. Forvaltningsenhederne har derfor i højere grad henvendt sig til velrenommerede, store internationale virksomheder, hvis navn de kendte i forvejen.

4.7. Man må heller ikke glemme, at de eksperter, der er tilknyttet programforvaltningsenhederne, har væsentlig indflydelse på opstillingen af de begrænsede lister, navnlig når disse enheder ikke har ret mange oplysninger om de virksomheder, der eventuelt kunne komme i betragtning. Der er således en reel risiko for, at det konsulentfirma, der yder faglig bistand, anbefaler andre konsulentfirmaer, som det har gode forbindelser med, til den begrænsede liste (30). Det er vanskeligt at måle omfanget af sådan praksis.

4.8. Selve undersøgelsen af de afgivne bud er ikke tilstrækkelig gennemskuelig. Begrundelserne for valg af kontrahent burde kunne findes i mødereferaterne fra undersøgelsesudvalgene vedrørende PHARE-aftaler, men referaterne er almindeligvis kortfattede og indeholder ikke mange oplysninger om fordele og ulemper ved de forskellige bud eller om grundene til udvalgsmedlemmernes meget divergerende opfattelser.

4.9. Problemet skyldes til dels, at størstedelen eller samtlige medlemmer af evalueringsudvalgene kommer fra PHARE-landene, og at de ofte kun har begrænset erfaring i vurdering af afgivne bud. Endvidere sikrer DIS-procedurerne ikke, at udvalgsmedlemmerne er tilstrækkeligt uafhængige, eller at de har de nødvendige (sproglige og faglige) kundskaber til at vurdere fordelene ved de forskellige bud.

4.10. I henhold til vejledningen i det decentraliserede system skal der efter undersøgelsesfasen, men inden endelig indgåelse af en aftale, føres forhandlinger med den byder, der har givet det mest fordelagtige tilbud, hvis honoraret ligger over det normale niveau for tjenesteydelser. Kommissionen har imidlertid ikke fastsat dette niveau.

Udgifter

4.11. Ved DIS afholder programforvaltningsenhederne betalinger uden Kommissionens forudgående kontrol (31). Kommissionen indførte denne meget væsentlige decentraliseringsforanstaltning uden at have tilstrækkelige oplysninger om de gældende kontrolprocedurer på regeringsplan i modtagerlandene eller om de procedurer, programforvaltningsenhederne havde indført. Forvaltningsenhederne har imidlertid hver især meget forskellige regler for forvaltning og finansiel kontrol, og i mange tilfælde mangler der grundlæggende administrative kontrolmekanismer som f. eks. regler om funktionsadskillelse, regler om, at betalingsordrer skal underskrives af to personer, og bestemmelser om afstemning af bankkonti. Kommissionen har endvidere ikke givet klare instrukser herom til programforvaltningsenhederne, og selv i vejledningen fra 1994 omtales de administrative og finansielle kontrolprocedurer kun meget kort.

4.12. I forbindelse med DIS omfattede Kommissionens kontrol af udgifter følgende:

a) undersøgelse af arbejdsprogrammerne inden vedtagelsen,

b) kontrol af aftalebetingelser og udbudsmateriale,

c) efterprøvelse af procedurerne for tildeling af aftaler og af materialet vedrørende aftalerne, herunder betalingsbetingelserne. Ved aftaler på under 150 000 ECU blev kontrollen foretaget efter undertegnelsen af aftalen og ved aftaler på over 150 000 ECU før undertegnelsen,

d) efterfølgende regnskabsrevision af de forskellige programmer, som uafhængige eksperter havde ansvaret for at gennemføre.

4.13. Det var fastsat i Kommissionens retningslinjer fra 1990, at der skulle gennemføres halvårlig revision af programmerne, men fra 1990 til udgangen af 1994 revideredes kun enkeltstående, begrænsede områder. Før 1995 havde Kommissionen kun revideret 34 af de 108 PHARE-programmer, der blev finansieret fra 1990 til 1992. Der er her tale om en væsentlig svaghed ved Kommissionens kontrolsystem. Siden begyndelsen af 1995 er der dog sket tydelige forbedringer, og der gennemføres nu regelmæssigt midtvejsrevision af programmerne samt revision ved finansieringsaftalernes udløb og ved afslutningen af programmerne. Medio 1996 havde man imidlertid kun udnyttet revisionsresultaterne i meget begrænset omfang.

4.14. Der er fortsat en væsentlig svaghed ved procedurerne for betaling af konsulenter. Programforvaltningsenhederne kontrollerede nemlig ikke systematisk, om konsulenten havde arbejdet det antal dage, der var anført i kontrakten. På dette område er der under alle omstændigheder behov for klarhed og stringens.

4.15. Selv om de fleste PHARE-betalinger dækker udgifter i forbindelse med bestemte aftaler, kan de også vedrøre andre områder som f. eks. programmernes generalomkostninger. Sådanne transaktioner er forbundet med risiko, eftersom det er beløb, som programforvaltningsenheden betaler til sig selv. Kommissionen kontrollerer principielt sådanne udgifter, for den forlanger, at hver foranstaltning opføres med tidsplan og omkostninger i de arbejdsprogrammer, som den skal godkende. Denne kontrol er ikke tilstrækkelig for generalomkostningernes vedkommende. Der kunne godt foretages en kontrol, som bestod i sammenholdelse af udgifterne og budgetoverslagene, men der findes ikke en gennemskuelig kontoplan over generalomkostninger og for visse programmer end ikke over budgettildelingerne. Selv i de tilfælde, hvor der er opstillet budget over generalomkostningerne, forekommer det, at forvaltningsenhederne overskrider det og konterer betalingerne under andre programmer, uden at Kommissionen opdager det, fordi den ikke undersøger posteringerne, men nøjes med at kontrollere, om budgetterne for de forskellige projekter er overskredet.

4.16. Som et særligt eklatant eksempel på sådanne tilfælde, hvor der er opført driftsudgifter under aktionsbudgetter, kan nævnes 1990-programmet for privatiseringer i Polen. På programmets budget var der afsat 1,22 mio. ECU af i alt 9 mio. ECU til driftsudgifter, men det fremgik af Rettens revision, at der i perioden 1991 1994 var afholdt udgifter på i alt 3,08 mio. ECU, fortrinsvis til lønninger (1,35 mio. ECU), udstyr (0,8 mio. ECU) og husleje (0,6 mio. ECU). De fleste af disse betalinger var opført under andre budgetposter end driftsudgifter.

4.17. Den manglende kontrol af betalinger, der ikke var baseret på kontrakter, medførte også, at eksperter, der ydede faglig bistand til en programforvaltningsenhed, fik refunderet udgifter, der allerede var dækket af hovedaftalen. F. eks. afholdt en programforvaltningsenhed i Ungarn betalinger for eksperter tilknyttet den ungarske fond til virksomhedsfremme. Disse betalinger dækkede udgifter som f. eks. vedligeholdelse og forsikring af biler, sekretariatsbistand og oversættelsesarbejde, telekommunikation og trykning, som allerede var dækket inden for rammerne af kontrakten. Retten har konstateret lignende problemer i forbindelse med 1992-programmet til fordel for små og mellemstore virksomheder i Rumænien.

4.18. I Polen konstateredes der i to tilfælde uregelmæssigheder på grund af utilstrækkelig intern kontrol i visse programforvaltningsenheder. I det første tilfælde havde den tidligere formand for den polske privatiseringsfond foranlediget, at han uberettiget fik udbetalt 27 174 ECU i 1992. Betalingerne var blevet opført som finansielle omkostninger i programforvaltningsenhedens regnskab, uden at Kommissionen havde truffet foranstaltninger til at tilbagesøge beløbet. Programforvaltningsenheden havde efterfølgende betalt beløbet tilbage og i den forbindelse anvendt renter af andre indeståender til et andet formål end det oprindeligt tilsigtede. I det andet tilfælde var der i december 1994 uden tilladelse blevet overført 127 338 ECU fra en konto tilhørende forvaltningsenheden for kontoret for industriel udvikling i Polen til en udenlandsk bankkonto. Banken betalte pengene tilbage til forvaltningsenheden, efter at det var konstateret, at det var en ansat i banken, der havde begået svig.

Indtægter

4.19. PHARE-programmerne har indtægter af bankrenter af indeståender på programforvaltningsenhedernes bankkonti. Saldobeløbene på disse konti er meget store, fordi der går lang tid, fra Kommissionen overfører midlerne, til de bliver anvendt, hvilket Kommissionen ikke er tilstrækkelig opmærksom på. Fra oprettelsen af PHARE-programmet og til den 31. december 1995 havde disse konti givet renteindtægter på i alt 34,7 mio. ECU. Kommissionens tjenestegrene fører meget utilstrækkelig kontrol med disse renter, selv om de betyder en væsentlig forhøjelse af PHARE-programmets midler (32). Årsagen til, at Kommissionen ikke lægger vægt på sådan kontrol, kan til dels være, at den ikke skal aflægge regnskab for renteafkast af programmerne.

4.20. 34,7 mio. ECU er ganske vist et stort beløb, men det skal bemærkes, at det blev overladt til programforvaltningsenhederne selv at vælge bank og at forhandle rentesatser. PHARE-midlerne er ofte blevet indsat på konti med for dårlig forrentning.

4.21. I henhold til artikel 5 i PHARE-forordningen skal indtægterne fra støtten anvendes til finansiering af projekter. Det sker imidlertid ofte, at sådanne indtægter anvendes til at dække en større andel af forvaltningsenhedernes generalomkostninger. I Ungarn blev renterne af midlerne fra 1990-programmet vedrørende SMV ved programmets afslutning (december 1994) anvendt af forvaltningsenheden til køb af 26 nye biler til i alt 198 430 ECU. I Polen blev alle renter indtjent inden for rammerne af PHARE-privatiseringsprogrammet for 1991 - i alt 1,6 mio. ECU ved udgangen af 1995 - anvendt til dækning af driftsudgifter, inklusive løn til de ansatte i programforvaltningsenheden. Derfor kunne de ansvarlige for forvaltningsenheden fremvise en nedgang i driftsomkostningsbudgettet på 0,4 mio. ECU, da de i juli 1993 anmodede PHARE-forvaltningsudvalget om en anden fordeling af midlerne mellem programmets forskellige dele. Men i virkeligheden var driftsomkostningerne steget med 1,2 mio. ECU.

Regnskaber og finansielle rapporter

4.22. Det er nødvendigt, at programforvaltningsenheden fører et regnskab, der tydeligt viser, hvordan de modtagne midler er blevet anvendt. Andre nøgleelementer i et gennemsigtigt decentraliseret forvaltningssystem er et effektivt system, der sikrer, at Kommissionens centrale tjenestegrene hurtigt får forelagt finansielle rapporter, så de kan føre tilsyn med anvendelsen af midlerne og aflægge regnskab. Et sådant system er endnu ikke blevet indført.

4.23. I henhold til bestemmelserne i artikel 16 i »De generelle betingelser for finansieringsaftaler« for PHARE-programmerne skal modtagerne føre permanente registre og i overensstemmelse med de grundlæggende regnskabsprincipper føre et regnskab, der gør det muligt at identificere de arbejder, leveringer eller tjenesteydelser, der finansieres inden for rammerne af finansieringsaftalen. Et pålideligt regnskab er af afgørende betydning for en efterfølgende kontrol. I PHARE-landene havde programforvaltningsenhederne problemer med at føre regnskaber, dels fordi de ikke var fortrolige med teknikkerne i økonomisk forvaltning, dels fordi Kommissionen ikke havde sørget for fyldestgørende praktiske retningslinjer og videreuddannelse af enhederne. Da eksperterne i hver enkelt forvaltningsenhed har udviklet deres eget regnskabssystem, har det medført en mængde dobbeltarbejde i PHARE-landene. Systemerne er kun sjældent baseret på det grundlæggende regnskabsprincip om dobbelt bogholderi. I betragtning af de mange forskellige juridiske og regnskabsmæssige procedurer er det vanskeligt at anvende præcist samme edb-regnskabssystem i hvert enkelt land. Det havde imidlertid været muligt at sikre et mindstemål af kohærens på nationalt plan i samarbejde med de nationale koordinatorer og med et fælles grundlag for samtlige PHARE-programmer.

4.24. I PHARE-programmets første gennemførelsesår førte Kommissionen ikke tilstrækkelig kontrol med, at der blev indsendt finansielle rapporter og ført pålidelige regnskaber, hvilket hæmmer DIS den dag i dag. Først i 1992 begyndte man at indføre et fælles edb-system (PHACSY) i forvaltningsenhederne. I DIS-vejledningen fra 1994 er det fastsat, at forvaltningsenhederne er ansvarlige for regnskabsføringen, og at de i hele programmets varighed skal føre et detaljeret regnskab over samtlige transaktioner. De skal anvende PHACSY, der er et rapporteringssystem, som Kommissionen har udviklet til dette formål. I praksis anvendes dette system kun til opstilling af finansielle opgørelser, da det har vist sig at være uegnet til anden regnskabsføring.

4.25. PHACSY er unødigt indviklet i betragtning af det relativt enkle formål, nemlig hver måned at underrette Kommissionen om indgåede aftaler og betalinger foretaget på lokalt plan. Det er endvidere af begrænset værdi, når der skal indhentes detaljerede oplysninger om forvaltningen. Systemet er ikke udviklet i samråd med programforvaltningsenhederne og opfylder ikke deres behov og medfører dobbeltarbejde. Oplysningerne skal nemlig registreres særskilt i programforvaltningsenhedernes regnskabssystem og i PHACSY.

4.26. I 1994 overlod Kommissionen det til konsulenter at løse disse problemer med at få systemet til at fungere (omkostningerne herved beløb sig til 614 200 ECU), men da de første arbejder ikke gav særligt tilfredsstillende resultater, blev der i 1995 indgået en anden aftale med andre konsulenter. Aftalen lød på i alt 188 770 ECU. Forsøgene på at forbedre PHACSY har i alt kostet 900 000 ECU i konsulentkontrakter. Der var imidlertid så grundlæggende svagheder ved systemet, at Kommissionen ved udgangen af 1995 overvejede at erstatte PHACSY med et nyt system. Det skal her bemærkes, at andre tjenestegrene i Kommissionen (navnlig GD VIII) allerede har regnskabssystemer, hvor man kan følge gennemførelsen af hver enkelt finansieringsaftale, helt ned til den enkelte kontrakt og den enkelte betaling. Nogle af disse systemer er decentraliserede og anvendes i delegationerne.

4.27. De oplysninger, der er registreret i PHACSY, er ikke pålidelige, og det har indvirket på den interne kontrol af det decentraliserede forvaltningssystem. PHACSY-oplysningerne er ufuldstændige, da flere forvaltningsenheder ikke regelmæssigt har sammenholdt deres tal med kontoudtog fra banken. Kommissionen har modtaget PHACSY-rapporterne med forsinkelser, og det har givet yderligere problemer. I juni 1995 havde 38 % af programforvaltningsenhederne ikke indsendt nogen rapport den foregående måned, mens 15 % ikke havde gjort det de tre foregående måneder. De tilsvarende tal for Slovakiet var henholdsvis 57 % og 29 %. I andet halvår af 1995 var forvaltningsenhederne ikke nær så længe om at indsende rapporter.

4.28. PHACSY-systemet er ikke pålideligt og ajourføres ikke regelmæssigt, og det har alvorlige konsekvenser for de rapporter om PHARE-programmet, der skal udarbejdes til eksternt brug. Der tænkes navnlig på de kvartalsrapporter om den finansielle gennemførelse af programmet, der sendes til Europa-Parlamentet. Før forvaltningsenhederne for ikke så længe siden blev lidt hurtigere til at indsende rapporter, var de lokale kontrakters værdi i høj grad undervurderet. I disse rapporter analyseres kontrakterne over en periode på et år. Det kan give anledning til forvirring, fordi oplysningerne ikke vedrører det år, hvor kontrakterne blev indgået, men det år, hvor transaktionerne blev regnskabsført. Da PHACSY først blev indført i 1992, og der gik meget lang tid, før det blev taget i brug i programforvaltningsenhederne, har man først i 1995 fået indhentet registreringsefterslæbet.

Rapporter om aktionernes effektivitet

4.29. Gennemskuelig forvaltning omfatter også evaluering af anvendelsen af PHARE-midlerne. Med decentraliserede procedurer, som Kommissionen ikke kan kontrollere dagligt, er det vigtigt at evaluere resultaterne af programmerne. Findes der ikke beviser på, at målene for programmerne er opfyldt, er der ikke sikkerhed for, at midlerne er blevet anvendt forsvarligt. Det er imidlertid Kommissionens opgave at indføre procedurer, der garanterer en forsvarlig forvaltning af budgetbevillingerne (33).

4.30. Det er på mange måder vanskeligt at evaluere PHARE-programmet, fordi det i højere grad vedrører overførsel af knowhow end f. eks. opbygning af infrastrukturer, som det er lettere at identificere og sætte tal på. Men netop fordi det er så svært at måle gennemførelsen af PHARE-programmet i konkrete tal, er det nødvendigt at kontrollere, at midlerne anvendes korrekt. Ved udgangen af 1995, dvs. seks år efter starten på PHARE-programmet, var Kommissionen stadig ikke nået længere end til det forberedende stadium af et evalueringssystem til kontrol af, at midlerne er anvendt korrekt (34).

4.31. Det er overraskende, at GD IA har negligeret evalueringen, mens GD VIII, der er ansvarligt for De Europæiske Udviklingsfonde, siden slutningen af firserne har lagt stadig mere vægt på dette aspekt. GD VIII har styrket evalueringsenheden væsentligt og indført en metodologi med »logiske rammer« (35) og systematisk foretaget midtvejsevalueringer og efterfølgende evalueringer af samtlige nye programmer. Det er endnu et eksempel på, at den kompetence og de teknikker, som andre tjenestegrene i Kommissionen allerede havde tilegnet sig inden for tilsvarende områder, kunne have været udnyttet i forbindelse med PHARE.

4.32. Siden 1991 har finansieringsaftalerne indeholdt et bilag om metoden med »de logiske rammer«. Sigtet er at lette evalueringen ved koordinering af de tre faser planlægning, overvågning og evaluering, der tilsammen udgør projektcyklen. I henhold til vejledningens bestemmelser har programforvaltningsenhederne siden 1993 allerede ved starten af et program skullet udarbejde en strategisk plan, der i væsentlig grad byggede på en detaljeret matrice for »de logiske rammer« »logical framework matrix«. I den forbindelse kræves det også i vejledningen, at forvaltningsenhederne udarbejder »opfølgnings- og evalueringsrapporter« (36), der hvert år skal give et samlet overblik over gennemførelsen og resultaterne af hvert enkelt program, samt være grundlaget for den årlige revision af den strategiske plan.

4.33. I DIS-vejledningen gives der nogle praktiske retningslinjer for udarbejdelsen af matricer for »de logiske rammer«. Da vejledningen blev udsendt første gang, blev der tilrettelagt kurser for programforvaltningsenhederne i dette arbejde. Disse matricer er imidlertid af meget forskellig kvalitet, fordi systemet er så komplekst, og PHARE-landenes statistikker ikke er fyldestgørende. Det har ofte vist sig at være vanskeligt at identificere pålidelige resultatindikatorer.

4.34. Der er næsten systematisk blevet udarbejdet strategiplaner, men ikke overvågnings- og evauleringsrapporter til opfølgning af planerne. Ved udgangen af 1995 var der kun indsendt 30 % af de foreskrevne rapporter.

4.35. Ved omorganiseringen af de centrale PHARE-tjenestegrene i midten af 1995 kom man et stort skridt fremad på vejen til afhjælpning af disse forhold. Der oprettedes nemlig en tilsyns- og evalueringsenhed. I andet halvår af 1995 var denne enhed imidlertid fortrinsvis beskæftiget med at forberede et udbud med henblik på ansættelse af konsulenter, der kunne gennemføre evalueringer for GD IA. Da det som et led i EF-initiativet SEM 2000 (37) bliver nødvendigt at lægge endnu mere vægt på evalueringsprocessen på alle niveauer i Kommissionen, vil det blive nødvendigt at definere, hvilken rolle enheden skal spille i forhold til den evalueringsenhed, der er oprettet i det nye finansdirektorat i GD IA.

5. KONKLUSION

5.1. PHARE-programmet blev iværksat under særligt vanskelige vilkår, hvor forholdene hele tiden ændrede sig. Antallet af lande og sektorer, der er omfattet af programmet, samt omfanget af støtten steg hastigt (jf. punkt 1.1). Samtidig var Kommissionen nødt til at indgå forpligtelser for hele det årlige PHARE-budget, selv om dens erfaring med hensyn til de central- og østeuropæiske lande var begrænset, og den ikke havde tilstrækkeligt personale til rådighed. Kommissionen har i denne forbindelse ikke udnyttet de erfaringer, den har gjort med ekstern støtte, i de efterfølgende evalueringer (jf. punkt 4.31) og det regnskabsmæssige tilsyn med projekterne (jf. punkt 4.26).

Hvordan fungerer det decentraliserede forvaltningssystem?

5.2. Et af Kommissionens prioriterede mål var at indgå forpligtelser for hele PHARE-budgettet, og det skete også (jf. punkt 2.2). Der blev imidlertid ikke indgået kontrakter og udbetalt midler i samme tempo. De decentraliserede procedurer (DIS) har snarere forsinket end fremskyndet indgåelsen af kontrakter (jf. punkt 2.2). Kommissionens oplysninger om udbetalingsgraderne afspejler ikke den faktiske stilling for udgifterne, for pr. 31. december 1995 henstod der 497 mio. ECU på programforvaltningsenhedernes bankkonti, dvs. at 38 % af de midler, der var udbetalt gennem DIS, ikke var udnyttet (jf. punkt 2.3).

5.3. Forskellige generelle elementer i PHARE-programmet og bestemte aspekter ved DIS har forsinket gennemførelsen af aktionerne. Det drejer sig om følgende:

a) Kommissionen stillede ved starten af PHARE-programmet i 1990 ikke tilstrækkeligt personale til rådighed (jf. punkt 2.5),

b) modtagerlandenes absorberingsevne var lav (jf. punkt 2.5),

c) der blev lagt uforholdsmæssig stor vægt på at få indgået forpligtelser for hele det årlige budget (jf. punkt 2.6), og der blev anvendt mange ressourcer herpå på bekostning af forberedelsen af individuelle projekter,

d) Kommissionen søgte ikke i tilstrækkeligt omfang at begrænse antallet af programmer, projekter og kontrakter under hensyntagen til de forskellige tjenestegrenes begrænsede personaleressourcer (jf. punkt 2.7).

Store forsinkelser i forbindelse med selve DIS har bevirket, at arbejdsprogrammer er blevet forelagt og godkendt for sent, og at Kommissionens centrale tjenestegrene har været meget længe om at godkende kontrakter (jf. punkt 2.10 2.12).

5.4. De opståede problemer viser, at Kommissionen ikke har ført tilstrækkelig kontrol med DIS. Decentraliseringsproceduren i Kommissionens delegationer var ikke vidtrækkende nok, eftersom de centrale tjenestegrene fortsat deltog for aktivt i den daglige forvaltning (jf. punkt 2.19 2.22). Delegationerne var ramt af personalemangel, og mange stillinger blev først besat efter lang tid (jf. punkt 2.15 2.17).

5.5. Den daglige kontrol med foranstaltningerne under PHARE-programmet burde overdrages fuldstændigt til delegationerne, hvilket også er det oprindelige princip. Men skal delegationerne kunne godkende samtlige arbejdsprogrammer og kontrakter, bør deres medarbejderstab udvides med specialister i økonomisk forvaltning og kontraktforvaltning (jf. punkt 2.22). Proceduren for overførsel af ansatte fra de centrale PHARE-tjenestegrene og andre delegationer til delegationerne i PHARE-landene bør også fremskyndes.

5.6. Kommissionens centrale tjenestegrene bør sætte ind på udvikling af politikker og procedurer samt på overvågning og evaluering af samtlige programmer (jf. punkt 2.21). Kommissionen bør søge at begrænse antallet af finansierede programmer og antallet af projekter og kontrakter under hvert program. Såfremt antallet af transaktioner reduceres, bør tjenestegrenene kunne føre et mere effektivt tilsyn.

Programforvaltningsenhederne

5.7. I starten af PHARE-programmet var det ikke forudset, at der skulle oprettes programforvaltningsenheder, men antallet af dem er steget hurtigt, for Kommissionen har ikke forsøgt at begrænse det (jf. punkt 3.4). De opståede problemer i forbindelse med indførelsen af DIS i forvaltningsenhederne, der havde begrænset kapacitet, skyldes et kompromis, der gør gennemførelsen mindre effektiv på kort sigt. Men på længere sigt burde de nationale myndigheder styrke deres forvaltningskompetence gennem deltagelsen i PHARE-programmet (jf. punkt 3.5).

5.8. De nationale myndigheders tilegnelse af forvaltningsteknikker har været en vanskelig proces, fordi mange programforvaltningsenheder ikke var tilstrækkeligt integreret i administrationen (jf. punkt 3.6 3.7). Modtagerlandenes stramme budgetter har også forringet mulighederne for at besætte stillinger og for at ansætte kvalificerede medarbejdere i varige stillinger (jf. punkt 3.8).

5.9. Kommissionen har fortrinsvis benyttet vestlige eksperter til faglig bistand til forvaltningsenhederne, men overførslen af knowhow fungerede ikke særlig effektivt på grund af følgende forhold:

a) eksperternes funktioner var ikke klart defineret (jf. punkt 3.14),

b) bestemmelserne om eksperternes udarbejdelse af beretninger gav anledning til forvirring (jf. punkt 3.14),

c) eksperternes indsats blev ikke evalueret efterfølgende (jf. punkt 3.11),

d) der var ikke fastlagt klare regler for forlængelse af kontrakter om faglig bistand (jf. punkt 3.12),

e) det vanskeliggjorde samarbejdet med de vestlige eksperter, at de nationale ansatte i programforvaltningsenhederne ikke havde den fornødne erfaring og kompetence (jf. punkt 3.15).

5.10. Kommissionens indsats for at udbygge andre former for støtte til programforvaltningsenhederne har været begrænset. Den nøjedes med at udgive en vejledning i de decentraliserede procedurer. Vejledningen blev først udsendt i 1994, og den er ikke blevet oversat til PHARE-landenes sprog. I øvrigt har Kommissionen kun tilbudt programforvaltningsenhederne begrænset videreuddannelse i de decentraliserede procedurer (jf. punkt 3.16 3.18).

5.11. PHARE-landene havde problemer med at finansiere programforvaltningsenhedernes driftsudgifter, og derfor påtog Kommissionen sig en del af disse udgifter for at sikre en korrekt gennemførelse af programmerne (jf. punkt 3.20). Kommissionen har imidlertid ikke defineret en politik, der tager højde for bestemmelserne i artikel 6 i PHARE-forordningen, hvori det er fastsat, dels at sådanne udgifter kun kan afholdes i begyndelsesfasen, dels at de afholdes i gradvist aftagende omfang (jf. punkt 3.21). Kommissionen har heller ikke fastsat regnskabsregler for registrering, opfølgning og kontrol af sådanne udgifter (jf. punkt 3.19 og 3.26 3.29).

5.12. En så intensiv udenlandsk faglig bistand til forvaltningsenhederne har været omkostningskrævende (jf. punkt 3.31 3.34), og PHARE-procedurerne for indkaldelse af bud har ikke altid medført lavere udgifter (jf. punkt 3.33).

5.13. Problemet med programforvaltningsenhedernes driftsomkostninger skal løses. En mulig løsning ville være at indføje bestemmelser i finansieringsaftalerne med modtagerlandene om, hvilke forpligtelser der påhviler modtagerlandene med hensyn til at stille personale til rådighed og til at dække andre omkostninger. Der burde også udarbejdes en tidsplan for, hvornår dette bidrag forhøjes i løbet af programmets gennemførelsesperiode. Kommissionen bør kontrollere, at modtagerlandene overholder deres forpligtelser, og skride ind, hvis de misligholdes.

5.14. Man kunne også overveje at overdrage ansvaret for den økonomiske forvaltning til en central enhed i hvert modtagerland, f. eks. finansministeriet. Det ville nedsætte programforvaltningsenhedernes administrationsomkostninger og forbedre den økonomiske forvaltning af PHARE-programmet, hvis man anvendte princippet om kun en kasse (3.30).

5.15. Hvis programforvaltningsenhederne fik mere kvalificerede medarbejdere, som fik tildelt færre funktioner, burde behovene for faglig bistand blive mindre, ligesom overførsel af knowhow burde gå hurtigere. Samarbejdet mellem programforvaltningsenhederne og eksperterne bør endvidere styrkes, i første omgang ved, at der afholdes kurser for programforvaltningsenhedernes personale i kontraktforvaltning og procedurerne for fastlæggelse af konsulentopgaver. Programforvaltningsenhederne bør automatisk få tilsendt kopier af kontrakterne om faglig bistand. Endelig bør der fastlægges klare procedurer for evaluering af eksperternes arbejde og for fornyelse af deres kontrakter.

Klarhed i det decentraliserede forvaltningssystem (DIS)

5.16. Procedurerne for indgåelse af kontrakter var ikke altid gennemskuelig. I henhold til PHARE-forordningen skal alle kunne deltage i udbud og tilbudsgivning på lige vilkår, men Kommissionens centrale tjenestegrene har ikke altid sikret sig, at denne regel blev overholdt på alle områder. De udbud, Retten har undersøgt, viser, at nogle lande og nogle konsulentfirmaer har kunnet deltage i udbud på særligt gunstige vilkår (jf. punkt 4.2 4.7).

5.17. I slutningen af 1995 blev finansforordningens artikel 118 om begrænset udbud ændret (38), og dermed burde betingelserne for indgåelse af aftaler inden for rammerne af DIS blive mere gennemskuelige. Kommissionen bør imidlertid sikre sig, at programforvaltningsenhederne følger de nye bestemmelser.

5.18. Siden 1990 har Kommissionens revision af programforvaltningsenhedernes udbetaling af midler i princippet været baseret på princippet om efterfølgende revision (jf. punkt 4.12). Sådan revision har Kommissionen imidlertid kun foretaget regelmæssigt siden udgangen af 1994, og revisionsresultaterne er kun blevet udnyttet i begrænset omfang (jf. punkt 4.13). Der foretages stadig ikke effektiv kontrol af, om der er overensstemmelse mellem konsulenternes faktiske antal arbejdsdage og det i kontrakterne fastsatte antal, og de betalinger, programforvaltningsenhederne har afholdt til dækning af driftsomkostninger, kontrolleres heller ikke (jf. punkt 4.14 4.18).

5.19. Alle fakturaer fra konsulentfirmaer bør være ledsaget af opgørelser over tidsforbrug, der er godkendt af forvaltningsenhederne. Delegationerne bør koncentrere den efterfølgende finansielle kontrol om disse aspekter og om programforvaltningsenhedernes udgifter til driftsomkostninger. Det kunne være hensigtsmæssigt her at anvende lokale revisorer.

5.20. Pr. 31. december 1995 havde programforvaltningsenhederne så store indeståender på bankkonti, at de havde givet renteindtægter på 34,7 mio. ECU. Mange programforvaltningsenheder lader imidlertid deres likvide beholdning indestå på bankkonti, der ikke forrentes tilstrækkeligt. Delegationerne bør føre bedre tilsyn med forrentningen af programforvaltningsenhedernes bankindeståender. De bør tilskynde forvaltningsenhederne i hvert modtagerland til i fællesskab at forhandle rentesatser og til at udnytte de forskellige bankers indbyrdes konkurrence, så de opnår den gunstigste forrentning (jf. punkt 4.19 4.20).

5.21. Da Kommissionen ikke har indført ensartede regnskabssystemer i programforvaltningsenhederne, har hver eneste enhed haft udgifter til udvikling af et særligt system (jf. punkt 4.22 4.23). Kommissionen indførte først meget sent et regnskabsaflægningssystem, der skulle gøre det muligt for den at kontrollere den finansielle gennemførelse af programmerne. Systemet var behæftet med mangler, som omkostningskrævende konsulentarbejde (over 900 000 ECU) kun delvis har afhjulpet (jf. punkt 4.24 4.27). Disse mangler gør Kommissionens rapporter om den finansielle gennemførelse mindre pålidelige (jf. punkt 4.28).

5.22. Den nuværende PHACSY-database, som Kommissionen anvender til tilsynet med både programforvaltningsenhedernes kontrakter og betalinger, burde erstattes med et andet system, der opfylder forvaltningsenhedernes behov bedre, og som integreres i deres regnskabssystemer (jf. punkt 4.25 4.28).

5.23. Det forhold, at der ikke er defineret klare mål for mange projekter finansieret over PHARE, kombineret med det faktum, at størstedelen af budgettet er beregnet til faglig bistand, hvis resultater er svære at måle i konkrete tal, gør det endnu vanskeligere at vurdere, om midlerne er anvendt korrekt (jf. punkt 4.30). Seks år efter starten på PHARE-programmet var Kommissionen stadig ikke nået længere end til det forberedende stadium af et evalueringssystem. Det er meget vigtigt, at programresultaterne evalueres grundigt, især med et decentraliseret system, som Kommissionen kun kan kontrollere på afstand. Da det system, der anvendes til den årlige projektevaluering (jf. punkt 4.32 og 4.34), ikke fungerer korrekt, er der ikke tilstrækkeligt underliggende materiale til at måle de forskellige programmers målopfyldelsesgrader. Det er således ikke tilstrækkeligt gennemskueligt, hvordan PHARE-midlerne er anvendt. Ansvarsfordelingen mellem de tjenester i Kommissionen, der skal varetage evalueringen, bør være klarere. Hvert enkelt sektorprogram bør systematisk vurderes (jf. punkt 4.29 4.34).

Samlet konklusion

5.24. Retten går ind for princippet om decentralisering - når forholdene på stedet tillader det - både i delegationerne og i modtagerstaterne, navnlig i lyset af forberedelsen af PHARE-landenes tiltrædelse af EU. Når dette princip føres ud i livet, er det imidlertid væsentligt, at der gennemføres en rationalisering, der består i, at de forskellige opgaver defineres mere præcist, og antallet af programmer reduceres. Navnlig bør det overdrages Kommissionens delegationer at føre et mere omfattende tilsyn med gennemførelsen af sektorprogrammerne, og derfor bør deres personaleressourcer tages op til fornyet overvejelse. Modtagerlandene bør gradvis inddrages i finansieringen af programmerne, og der bør systematisk foretages evalueringer, der kan danne grundlag for fordelingen af midlerne mellem de forskellige lande og sektorer.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 19. marts 1997.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) I henhold til artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i Rådets forordning (EØF) nr. 3906/89 af 18. december 1989 (EFT L 375 af 23. 12. 1989), skal der finansieres projekter inden for områder som landbrug, industri, investeringer, energi, uddannelse, miljøbeskyttelse samt handel og tjenesteydelser.

(2) Rådets forordning (EØF) nr. 2698/90 af 17. september 1990 (EFT L 257 af 21. 9. 1990). Ved denne forordning blev der også fastsat PHARE-støtte til Den Tyske Demokratiske Republik og Jugoslavien. Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3800/91 af 23. december 1991 (EFT L 357 af 28. 12. 1991), blev støtten til DDR imidlertid indstillet som følge af Tysklands forening, og støtten til Jugoslavien blev indstillet i 1991 på grund af krigen. Fra januar 1993 blev der iværksat to forskellige programmer for Tjekkiet og Slovakiet efter delingen af Tjekkoslovakiet.

(3) Rådets forordning (EØF) nr. 3800/91 af 23. december 1991 (EFT L 357 af 28. 12. 1991).

(4) Rådets forordning (EØF) nr. 2334/92 af 7. august 1992 (EFT L 227 af 11. 8. 1992).

(5) Rådets forordning (EF) nr. 1366/95 af 12. juni 1995 (EFT L 133 af 17. 6. 1995).

(6) Rådets forordning (EF) nr. 462/96 af 11. marts 1996 (EFT L 65 af 15. 3. 1996).

(7) Rådets forordning (EF) nr. 463/96 af 11. marts 1996 (EFT L 65 af 15. 3. 1996).

(8) Decentralised implementation systems (DIS) blev styrket i 1994 ved offentliggørelsen af en ny procedurevejledning.

(9) I Albanien, Estland, Letland, Litauen, Slovenien og Rest-Jugoslavien blev der fortrinsvis eller udelukkende indgået kontrakter på centralt niveau i 1995.

(10) Europa-Parlamentet har altid insisteret på, at forvaltningen af PHARE skulle være så decentral som muligt (decharge for regnskabsåret 1994, betænkning af Eva Kjer Hansen, marts 1996 - PE 215.707, punkt 2.1).

(11) Både Rådet og Parlamentet har i deres beslutninger og henstillinger, der indgår i afgørelsen om meddelelse af decharge for regnskabsåret 1994, insisteret på, at Kommissionens delegationers rolle skulle styrkes i den decentraliserede forvaltning af PHARE.

(12) Programforvaltningsenhed (Programme Management Unit).

(13) Artikel 107 i finansforordningen af 21. december 1977, EFT L 356 af 31. 12. 1977, senest ændret ved Rådets forordning (EF, EURATOM, EKSF) nr. 2335/95 af 18. september 1995 (EFT L 240 af 7. 10. 1995, s. 12).

(14) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1990 (EFT C 324 af 13. 12. 1991), punkt 12.77.

(15) Til sammenligning er beløbsgrænsen for TACIS 300 000 ECU.

(16) Programme authorising officer (PAO).

(17) Bilag 3 viser organisationsplanen for de tjenestegrene, der ultimo 1995 var beskæftiget med PHARE-programmet.

(18) Artikel 3 i rammeaftalen.

(19) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1993 (EFT C 327 af 24. 11. 1994) punkt 12.29.

(20) Gennemførelsesbestemmelserne til forskudsbetalingssystemet.

(21) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1994 (EFT C 303 af 14. 11. 1995) punkt 10.29.

(22) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991 (EFT C 330 af 15. 12. 1992), punkt 14.46, og for regnskabsåret 1993 (EFT C 327 af 24. 11. 1994), punkt 12.10.

(23) Program vedrørende den strukturelle udvikling i visse regioner.

(24) Central financing and contracting units.

(25) Eksklusive kontraktforlængelser.

(26) En sammenslutning, der ikke arbejder med gevinst for øje, og som er oprettet og forvaltes af Kommissionen.

(27) Almindeligvis 65 % af de evaluerede punkter.

(28) Manual for contract and procurement rules under the DIS - Part 2-A point 5.

(29) Virksomhedens støtteberettigelse, kompetence og erfaring inden for den pågældende sektor, erfaring i det eller de berørte PHARE-lande eller i tredjelande samt kvaliteten af tjenesteydelser i henhold til tidligere kontrakter.

(30) I forbindelse med 1991-programmet »Udvikling af den finansielle sektor« i Bulgarien blev der endda indgået en underhåndsaftale på 28 770 ECU med den virksomhed, der havde en kontrakt om faglig bistand med programforvaltningsenheden.

(31) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1993 (EFT C 327 af 24. 11. 1994), punkt 12.45.

(32) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991 (EFT C 330 af 15. 12. 1992), punkt 14.52, Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1992 (EFT C 309 af 16. 11. 1993), punkt 11.96, og Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1994 (EFT C 303 af 14. 11. 1995), punkt 10.36.

(33) Artikel 2 i finansforordningen af 21. december 1977 (EFT L 70 af 16. 3. 1990).

(34) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1990 (EFT C 324 af 13. 12. 1991), punkt 12.72, Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991 (EFT C 330 af 15. 12. 1992), punkt 14.55, Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1993 (EFT C 327 af 24. 11. 1994), punkt 12.132, og Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1994 (EFT C 303 af 14. 11. 1995), punkt 10.62.

(35) Logical framework.

(36) »Monitoring and assessment« reports.

(37) Sound and Efficient Management.

(38) Ændringen går ud på, at det skal offentliggøres i EF-Tidende, hvilke aftaler om tjenesteydelser der skal indgås, således at tilbudsgiverne informeres bedre om mulighederne for at deltage i udbud.

BILAG 1

>TABELPOSITION>

BILAG 2

ETAPERNE I IVÆRKSÆTTELSEN AF PHARE EFTER DEN DECENTRALISEREDE PROCEDURE

>

REFERENCE TIL EN FILM>

BILAG 3

ORGANISATIONSPLAN FOR GD IA/B OG DELEGATIONERNE PR. 31. 12. 1995

>REFERENCE TIL EN FILM>

>START GRAFIK>

Bemærkninger:

1. Antal stillinger (A+B) i parentes. I de geografiske tjenester og i delegationerne er det kun de stillinger, der indebærer ansvar for iværksættelsen af PHARE-programmet.

2. Ved udgangen af 1995 havde Kommissionen endnu ikke nogen delegation i de baltiske lande, Kroatien, Bosnien og Makedonien, og de tre sidtsnævnte lande blev først omfattet af PHARE i 1996.>

SLUT GRAFIK>

KOMMISSIONENS SVAR

2. HVORDAN FUNGERER DET DECENTRALISEREDE FORVALTNINGSSYSTEM?

Analyse af gennemførelsesgraden for PHARE-budgettet

Forpligtelser

2.1. Bilag 1 indeholder en årsoversigt, hvoraf den 3 4 årige programcyklus klart fremgår.

2.2. I adskillige lande er der iværksat programmer af forskellige slags: nogle gennemføres ved hjælp af det decentraliserede forvaltningssystem (DFS), mens andre gennemføres på et centraliseret grundlag (se pkt. 2.7.). Dette gør det vanskeligt at sammenligne gennemførelsesgraden. Også i særprogrammerne kan man finde komponenter der finansieres via DFS, mens andre komponenter varetages centralt.

Hertil kommer at arbejdsprogrammerne der gennemføres under DFS - hvori alle projekter for hvilke der skal indgås kontrakter, udpeges og begrundes som led i fastlæggelsen af finansieringsaftalen - skal godkendes af Kommissionen inden de gives i udbud og før der indgås kontrakter og overføres midler til landene. Dette krav gælder ikke for projekter der administreres direkte af Kommissionens centrale tjenestegrene. Dette forklarer til dels de forskelle i gennemførelsesgraden som Revisionsretten gør opmærksom på for så vidt angår DFS-administrerede og centralt administrerede programmer.

2.3. Det nuværende system bygger på bestemmelserne i den finansforordning der gælder for al regnskabsføring i Kommissionen. For så vidt angår programforvaltningskontorernes endelige udbetalinger, er det korrekt at der findes et internt system til måling og registrering heraf (Phacsy). Det bør ikke glemmes at det endelige beløb der overføres til programforvaltningskontorerne som forskudsbetalinger, forhåndskontrolleres af Kommissionen således at man kan være sikker på at det svarer så nøje som muligt til disse kontorers faktiske betalingsforpligtelser; dette sker på grundlag af udbetalingsprognoser via arbejdsprogrammerne.

Forsinkelser i programgennemførelsen

Generelle forsinkelser i PHARE-programmet

2.5. Kommissionen er enig i Revisionsrettens første bemærkning. Det overordnede budget for PHARE-programmet er i højere grad blevet fastlagt ud fra politiske kriterier end på grundlag af hvor stor kapacitet de enkelte lande har til at absorbere støtten. Ved fastlæggelsen af de årlige budgettildelinger til de enkelte lande i den pågældende periode har Kommissionen ikke blot lagt de økonomiske parametre, befolkningens størrelse, fremskridtet inden for omlægningen, og generelle vurderinger af behovene til grund, den har også taget hensyn til landenes absorptionskapacitet.

Tilrettelæggelsen af de årlige sektorprogrammer har først og fremmest været afhængig af om det enkelte land har haft de fornødne beslutningsstrukturer, og af kravet i PHARE-forordningen om at programmerne skal tage udgangspunkt i de faktiske behov. Dette har undertiden medført forsinkelser fordi detaljerede programmer først kan vedtages når der er aftalt et indikativprogram med landets regering, og finansieringsaftalen er undertegnet.

2.6. De etårige programmer og forpligtelser som var i brug, inden man indførte de flerårige indikativprogrammer i 1995, betød i praksis at arbejdet med at planlægge programmer og indgå forpligtelser måtte startes op fra bunden ved hvert års begyndelse. Dette resulterede i en uhensigtsmæssig fordeling af forpligtelserne, idet de havde tendens til at koncentrere sig i årets sidste del.

Den flerårige programplanlægning der blev indført i 1995, har til dels rådet bod herpå, idet man nu arbejder på grundlag af landes egen strategi og egne målsætninger, inden for rammerne af forhåndsfastlagte vejledende budgetbevillinger.

I denne forbindelse trækkes det frem at der i de polske 1994-programmer kun var tre måneder til at udarbejde finansieringsforslagene fordi det årlige indikativprogram først blev vedtaget i oktober samme år, efter afslutningen af forhandlingerne med regeringen. I dette tilfælde indgik prioriteringsarbejdet i en løbende dialog med partnerlandets regering, og for så vidt angår de polske 1994-programmer var mange af disse genstand for indgående drøftelser med de polske myndigheder i månederne op til oktober 1994. Dette betød at der kun var kort tid til at udarbejde finansieringsforslag; flere af disse var en opfølgning af tidligere års programmer. Finansieringsaftalerne for 1994-programmerne blev undertegnet i februar og marts 1995, og dette gav en yderligere frist på 3 måneder for tilrettelæggelsen af disse programmer inden der blev indgået en aftale mellem Kommissionen og de polske myndigheder.

2.7. I den indledende fase af omlægningsarbejdet var det berettiget med en bred fokusering på flere sektorer, og det ville have været politisk uacceptabelt for Kommissionen og vanskeligt at begrunde at vigtige sektorer ikke kunne medtages i et givet lands program blot på grund af personaleknaphed hos Kommissionen.

Kommissionen erkender at det er et problem at visse programmer har været baseret på et stort antal kontrakter (både små og mellemstore opgaver), og at dette i nogle tilfælde har medført en stor ledelses- og administrationsbyrde såvel i programforvaltningskontorerne som i Kommissionen. Det antal kontrakter der er registret i Kommissionens database (Desiree), kan imidlertid være misvisende fordi også ganske små udgifter hos programforvaltningskontorerne (f. eks. kommunikationer, småindkøb mv.) anføres som individuelle kontrakter. Selv om det må erkendes at fleksibilitetshensyn i mange tilfælde gjorde berettiget at anvende mange små kontrakter, har det ikke været muligt at fortsætte med så stort et antal. Kommissionen indførte derfor i august 1996 13 sektorbaserede rammekontrakter som skal danne grundlaget for projekter op til et beløb af 300 000 ECU. Rammekontrakterne indebærer at antallet af små kontrakter vil falde kraftigt.

Det fremgår ikke af skema 3 at der i mange tilfælde har været tale om videreførelse af tidligere års programmer (til eksempel kan nævnes at fem af Ungarnsprogrammerne er miljøprogrammer (1990, 1991, 1992, 1993 og 1994), der forvaltes af samme programforvaltningskontor). Kommissionen skønner at de enkelte kontorer i gennemsnit i den pågældende periode har forvaltet 3 4 programmer. Hertil kommer at skemaet også inkluderer programmer der ikke er blevet forvaltet via DFS, bl. a. programmerne i Bulgarien hvor 15 ud af de i alt 56 programmer ikke er blevet administreret via DFS.

Forsinkelser der skyldes DFS-procedurerne

2.9. Det bør bemærkes at forsinkelserne til dels kan forklares med at der for DFS-forvaltede programmer indgår et ekstra trin - som er forudsætningen for den videre sagsbehandling - mellem finansieringsbeslutningen og den første forskudsudbetaling, nemlig partnerlandets og Kommissionens undertegnelse af finansieringsaftalen.

2.10. Som det fremgår af Revisionsrettens bemærkning har indførelsen af DFS-vejledningen, hvori der blev fastlagt klare procedurer for arbejdsprogrammerne, haft positive resultater fra 1995.

2.11. Kommissionen erkender at en behandlingsfrist på 87 dage ikke er optimal, men den har søgt at foretage et realistisk skøn over hvor lang tid der kræves, med det resultat at man i DFS-vejledningen har indført den regel at programforvaltningskontorerne skal forelægge alle arbejdsprogrammer for Kommissionen inden for en frist på 90 dage.

Som led i revisionen af DFS-vejledningen indføres der en forenkling af proceduren for arbejdsprogrammerne.

2.12. I henhold til finansforordningen skal kontrakterne godkendes af Kommissionen. I de første år af PHARE-programmet var det reglen at kontrakter på over en halv million ECU skulle godkendes hos Kommissionen i Bruxelles af hensyn til finanskontrollen, på grund af ressourcemangelen i delegationerne. Kommissionen har taget denne regel op til overvejelse, og det er muligt at der for hvert enkelt land fastsættes en ny grænseværdi for hvilke kontrakter der skal godkendes i Bruxelles, alt efter hvor stor en kapacitet den pågældende delegation har til at overtage dette ansvar.

Organisationen af Kommissionen tjenestegrene

Delegationernes rolle

2.13. Der henvises til pkt. 2.19. for så vidt angår godkendelse af arbejdsprogrammer.

2.16. De centraleuropæiske delegationer blev oprettet mellem 1990 og 1995, med meget begrænsede ressourcer, og Kommissionen har derfor ikke været i stand til at imødekomme Budgetmyndighedens og Revisionsrettens ønske om at give disse kontorer en mere fremtrædende rolle.

I erkendelse af hvor små ressourcer delegationerne havde, traf Kommissionen i marts 1996 beslutning om at de i skema 6 nævnte delegationer skulle have en højere prioritering ved tildelingen af nye stillinger og ved første omfordeling af de ansatte inden for de eksterne tjenestegrene. Hertil kommer at der som led i ressourcetildelingen i 1996 har været en kraftig stigning (på 30 %) i antallet af lokalt ansatte. Det samlede antal ansatte i delegationerne i skema 6 er dermed steget kraftigt, fra 65 til 80 personer, dvs. en 20 % forhøjelse i 1996.

Den ændring af budgetanmærkningerne der er indført af Budgetmyndigheden, har givet Kommissionen - dvs. både Kommissionen i Bruxelles og delegationerne ude omkring - en bedre forvaltnings-, evaluerings- og styringskapacitet. Der skal således nyansættes mellem 20 og 25 personer (lokalt ansatte inden for faglig bistand) i de delegationer der tager sig af forvaltningen af PHARE-programmet.

2.17. Revisionsretten nævner stor forsinkelse der har været i besættelsen af nye stillinger; denne skyldes blandt andet de store vanskeligheder der har været med at finde specialuddannet personale - således måtte delegationens ledige landbrugsstilling opslås to gange. Hvad angår besættelsen af lederstillingerne i delegationerne, må ansættelsen ske inden for en bredere kontekst idet man må tage mange meget forskellige hensyn, bl. a. de videre virkninger en udnævnelse kan få både for Kommissionen i Bruxelles og delegationerne.

Kommissionen indser konsekvenserne af disse forsinkelser og har derfor allerede truffet foranstaltninger - blandt andet i forbindelse med rotationsordningen - til at sikre at stillingerne på de forskellige niveauer besættes inden for de normale frister, således at delegationerne ikke får for store vanskeligheder.

2.18. Det følger af bestemmelserne i rammeaftalerne og de specifikke finansieringsaftaler at ansvaret for implementeringen af PHARE-programmet ligger hos den anvisningsberettigede, idet det er op til ham at sikre at procedurerne overholdes og at Fællesskabets midler bruges som fastsat. Det er imidlertid Kommissionen der er ansvarlig for den forudgående kontrol, som defineret i finansieringsforordningen.

På grund af personalemangelen har delegationerne måttet koncentrere sig om at etablere en korrekt og klart gennemskuelig forvaltning af midlerne, dvs. de aspekter der gives den mest fremtrædende plads i finansieringsforordningen, samt udbuds- og kontraktindgåelsesprocedurer, og har i mindre grad lagt vægt på kontrollen af projektgennemførelsen og kontakterne til støttemodtagerne, idet disse opgaver er blevet varetaget af de kontraherende eksterne eksperter.

Forholdene er blevet bedre med den tilsyns- og bedømmelsesordning der indførtes på regionalt grundlag i 1995 (se pkt. 4.29), omend det egentlige problem, utilstrækkelige ressourcer, endnu ikke er løst. Ændringen af budgetanmærkningerne til PHARE-programmet kommer til at bidrage til en bedring, idet der stilles midler til rådighed for det personale der specifikt skal tage sig af tilsynet med projektimplementer