KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2020/1472

af 20. marts 2020

om Danmarks statsstøtte SA.39078 — 2019/C (ex 2014/N) til Femern A/S

(meddelt under nummer C(2020) 1683)

(Kun den engelske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og navnlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger,

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Den 13. juli 2009 godkendte Kommissionen støtte til finansieringen af forundersøgelsesfasen af den faste forbindelse over Femern Bælt (»projekteringsafgørelsen«) (2).

(2) I forlængelse af en anmeldelsesforberedende fase anmeldte de danske myndigheder ved brev af 22. december 2014 finansieringsmodellen for den faste forbindelse over Femern Bælt til Kommissionen i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3.

(3) Kommissionen modtog fem klager den 5. juni 2014, den 5. september 2014, den 26. november 2014, den 19. januar 2015 og den 22. april 2015 (3) med påstand om, at Danmark havde ydet Femern A/S og A/S Femern Landanlæg (4) ulovlig og uforenelig statsstøtte til projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse over Femern Bælt.

(4) Den 23. juli 2015 vedtog Kommissionen en afgørelse om ikke at gøre indsigelse mod de af Danmark iværksatte støtteforanstaltninger til fordel for A/S Femern Landanlæg og Femern A/S (»anlægsafgørelsen«) (5). Afgørelsens dispositive del er opdelt i to dele. I den første del konkluderede Kommissionen, at foranstaltningerne til fordel for A/S Femern Landanlæg til projektering, anlæg og drift af vej- og jernbaneanlæggene på land i Danmark ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. I den anden del konkluderede Kommissionen, at de foranstaltninger, der blev ydet Femern A/S til projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse, er forenelige med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), selv hvis de udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Den 16. september 2015 sendte Kommissionen anlægsafgørelsen til klagerne.

(5) Efter to klageres annullationssøgsmål (6) annullerede Retten anlægsafgørelsen ved domme af 13. december 2018 (7), for så vidt som Kommissionen besluttede ikke at gøre indsigelse mod de af Danmark iværksatte støtteforanstaltninger til fordel for Femern A/S til projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse (kyst til kyst-forbindelsen).

(6) Retten afviste den resterende del af det pågældende søgsmål. Den afviste navnlig sagsøgerens argumenter vedrørende Kommissionens konklusion om, at foranstaltningerne til fordel for A/S Femern Landanlæg til projektering, anlæg og drift af vej- og jernbaneanlæggene på land i Danmark, ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.

(7) Dommene af 13. december 2018 er blevet appelleret af de to klagere (8).

(8) Den 24. januar og 22. maj 2019 mødtes Kommissionens tjenestegrene med de danske myndigheder. Kommissionens tjenestegrene afholdt telefonmøder med de danske myndigheder den 12. april og 20. juni 2019. Kommissionens tjenestegrene fremsendte anmodninger om yderligere oplysninger den 26. marts, 18. april og 24. april 2019. De danske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger den 18. januar, 4. februar, 25. februar, 28. marts, 5. april, 7. maj, 8. maj, 16. maj, 20. maj, 28. maj og 10. juni 2019.

(9) Den 18. og 25. marts 2019 mødtes Kommissionens tjenestegrene med henholdsvis Stena Line Scandinavia AB (»Stena Line«) og Scandlines Danmark ApS og Scandlines Deutschland GmbH (»Scandlines«). Den 4. april og 13. maj 2019 mødtes Kommissionens tjenestegrene med henholdsvis Naturschutzbund Deutschland e.V. (»NABU«) og Föreningen för Svensk Sjöfart (»FSS«). Kommissionen modtog yderligere oplysninger fra interesserede parter den 29. januar, 14. februar, 18. februar, 26. marts, 15. april, 16. april, 24. april, 24. maj, 29. maj, 6. juni og 7. juni 2019. Kommissionen modtog et brev fra Scandlines den 29. januar 2019, som den besvarede den 8. februar 2019. Kommissionen modtog et yderligere brev fra Scandlines den 20. februar 2019, som den besvarede den 13. marts 2019. Kommissionen modtog et brev fra Stena Line den 7. februar 2019, som den besvarede den 28. februar 2019. Kommissionen modtog et brev fra NABU den 18. februar 2019, som den besvarede den 18. marts 2019. Kommissionen modtog et brev fra FSS den 19. februar 2019, som den besvarede den 8. marts 2019. Kommissionen modtog et brev fra Verband Deutscher Reeder (»VDR«) den 12. marts 2019, som den besvarede den 21. marts 2019. Kommissionen modtog et brev fra Grimaldi Group den 28. marts 2019, som den besvarede den 16. april 2019. Kommissionen modtog et brev fra Trelleborg Port den 8. april 2019, som den besvarede den 9. april 2019. Kommissionen modtog et brev fra Trelleborg Port den 15. april 2019, som den besvarede den 2. maj 2019. Kommissionen modtog et brev fra Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V. den 15. april 2019, som den besvarede den 2. maj 2019.

(10) Ved brev af 14. juni 2019 meddelte Kommissionen de danske myndigheder, at den havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 108, stk. 2, i forhold til den offentlige finansiering af den faste forbindelse (»åbningsafgørelsen«).

(11) Den 5. juli 2019 blev åbningsafgørelsen offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (9). I åbningsafgørelsen opfordrede Kommissionen interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til afgørelsen inden for en måned.

(12) Den 12. juli 2019 videresendte Kommissionens tjenestegrene tidligere bemærkninger fra Scandlines af 7. juni 2019 til de danske myndigheder. Den 23. juli 2019 videresendte Kommissionens andre tidligere bemærkninger fra Scandlines af 28. januar 2019 og 29. maj 2019 til de danske myndigheder.

(13) Ved gentagne anmodninger anmodede Scandlines om en forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger til åbningsafgørelsen indtil udgangen af august/begyndelsen af september. Den 22. juli 2019 accepterede Kommissionens tjenestegrene en forlængelse på ti arbejdsdage af fristen til den 20. august 2019, som Kommissionens tjenestegrene efterfølgende også meddelte de øvrige interesserede parter.

(14) Den 17. august 2019 anlagde Scandlines sag med påstand om annullation af afgørelsen om forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger til den 20. august 2019 og ikke til udgangen af måneden, som de havde anmodet om. Ved særskilt begæring indgivet den samme dag anmodede Scandlines formanden for Retten om ved en foreløbig forholdsregel at pålægge Kommissionen at indstille den formelle undersøgelsesprocedure og/eller at forbyde Kommissionen at vedtage en endelig afgørelse eller indrømme nogen form for relevante foreløbige forholdsregler.

(15) Rettens præsident afviste begæringen om foreløbige forholdsregler ved kendelse af 13. september 2019 (10). Efterfølgende trak Scandlines det tilknyttede annullationssøgsmål tilbage (11).

(16) Der blev fremsat bemærkninger af 11 interesserede parter. Færgerederierne fremsatte bemærkninger den 16. august 2019. European Community Shipowners' Associations (»ECSA«) fremsatte bemærkninger den 19. august 2019. FSS fremsatte bemærkninger den 20. august 2019. Scandlines, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., NABU, Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Stena Line, Trelleborg Hamn AB, Rostock Port GmbH og VDR fremsatte alle bemærkninger den 21. august 2019. De interesserede parter driver virksomhed inden for skibsfart (færgerederier, havne og sammenslutninger) eller er almennyttige organisationer, der hævder at have en interesse i kyst til kyst-forbindelsen. Ved brev af 3. september 2019 videresendte Kommissionens tjenestegrene en ikkefortrolig udgave af de 11 interesserede parters bemærkninger til de danske myndigheder, som fik mulighed for at reagere. De danske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til disse bemærkninger den 4. oktober 2019, som supplerede deres bemærkninger til åbningsafgørelsen af 26. august 2019.

(17) Den 27. juni, den 2., 5. og 9. juli, den 3. oktober, den 4., 12., 15., 19., 22. og 25. november 2019 og igen den 7. og 14. januar samt den 6. februar 2020 afholdt Kommissionens tjenestegrene telefonmøder med de danske myndigheder. Den 18. december 2019 mødtes Kommissionens tjenestegrene med de danske myndigheder i Bruxelles. Kommissionens tjenestegrene fremsendte yderligere anmodninger om oplysninger den 8., 12. og 17. juli, den 3. og 12. september, den 4., 17., 18. og 24. oktober, den 5., 13., 25. og 27. november 2019 og derefter den 7. og 9. januar og den 3., 4., 14., 18., 19. og 28. februar 2020. I 2019 forelagde de danske myndigheder yderligere oplysninger den 27. juni, den 1., 4., 5., 10., 12. og 15. juli, den 21. og 27. august, den 13. og 26. september, den 1., 9., 11., 23., 27. og 29. oktober, den 6., 7., 11., 14., 18., 22. og 25. november samt den 10. og 20. december. I 2020 forelagde de danske myndigheder yderligere oplysninger den 3., 7., 13., 15. og 21. januar, den 4., 6., 11., 12., 14., 20. og 21. februar samt den 3. marts 2020. Med deres skrivelse af 5. marts 2020 reviderede de danske myndigheder den oprindelige anmeldelse.

(18) Kommissionen modtog endvidere yderligere bemærkninger fra Scandlines og Stena Line, som Kommissionen i medfør af dommen i sagen Mytilinaios Anonymos Etairia — Omilos Epicheiriseon (12) ikke er forpligtet til at tage i betragtning, da disse bemærkninger blev fremsat for sent. Kommissionen modtog sådanne yderligere bemærkninger fra Scandlines den 26. oktober 2019 og igen den 20. februar 2020, som blev videresendt til de danske myndigheder henholdsvis den 4. november 2019 og den 28. februar 2020. De danske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til disse bemærkninger henholdsvis den 6. november 2019 og den 3. marts 2020. Scandlines afholdt et telefonmøde med Kommissionens tjenestegrene den 25. februar 2020 og fremsendte yderligere oplysninger den 5. marts 2020. Kommissionen modtog yderligere bemærkninger fra Stena Line den 13. december 2019, som blev videresendt til de danske myndigheder den 23. december 2019. De danske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til disse bemærkninger den 8. januar 2020.

(19) Kommissionen modtog et brev fra de danske myndigheder den 9. september 2019, som den besvarede den 30. september 2019.

(20) Ved brev af 4. marts 2020 accepterede de danske myndigheder, at nærværende afgørelse vedtages og offentliggøres på engelsk.

Præcisering af anvendelsesområdet for denne afgørelse

(21) Scandlines sendte den 2. august 2016 et formelt brev til Kommissionen, hvori Scandlines anmodede Kommissionen om at træffe foranstaltninger med hensyn til visse påståede støtteforanstaltninger til fordel for Femern A/S, som efter Scandlines' opfattelse ikke var blevet behandlet af Kommissionen i anlægsafgørelsen, selv om disse foranstaltninger var nævnt i deres klage.

(22) Ved brev af 30. september 2016 besvarede Kommissionens tjenestegrene dette brev. Kommissionen anførte, at anlægsafgørelsen omhandlede to påståede støtteforanstaltninger, nemlig ikkekommercielle jernbanebetalinger og vederlagsfri brug af statslig ejendom i projektets anlægsfase. Med hensyn til de øvrige påståede støtteforanstaltninger vurderede Kommissionen i overensstemmelse med artikel 24, stk. 2, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 (»procedureforordningen«) (13), at de faktiske og retlige omstændigheder, som Scandlines beskrev, ikke gav et tilstrækkeligt grundlag til efter en indledende undersøgelse at kunne påvise, at der foreligger ulovlig støtte. Kommissionen opfordrede derfor Scandlines til at fremsætte eventuelle bemærkninger inden for en måned. Kommissionen modtog disse bemærkninger den 30. oktober 2016.

(23) Den 12. december 2016 anlagde Scandlines et søgsmål om annullation af brevet af 30. september 2016 (14). Samme dag anlagde de også et søgsmål mod Kommissionen om passivitet over for Scandlines' klage (15).

(24) Den 30. juli 2018 fremsendte Scandlines et andet formelt brev (16), hvori de opfordrede Kommissionen til at tage stilling til de øvrige påståede støtteforanstaltninger i forlængelse af deres bemærkninger af 30. september 2016. Den 28. september 2018 vedtog Kommissionen en afgørelse (»afgørelsen fra 2018«) (17), hvori den bekræftede, at statsgarantierne til fordel for A/S Femern Landanlæg og statslånene til fordel for Femern A/S og A/S Femern Landanlæg samt den påståede ulovlige støtte, der blev ydet ud over projekteringsafgørelsen og i form af skattefordele, ikke udgjorde ulovlig statsstøtte. I den samme afgørelse konkluderede Kommissionen, at den påståede ulovlige støtte til Femern A/S i form af et kapitalindskud er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), for så vidt som den udgør statsstøtte, der ikke er omfattet af projekteringsafgørelsen. Den 4. januar 2019 anlagde Scandlines sag med påstand om annullation af denne afgørelse (18).

(25) Ved kendelse af 13. december 2018 afviste Retten både søgsmålet med påstand om annullation af Kommissionens brev af 30. september 2016 og søgsmålet med påstand om passivitet (19). Scandlines appellerede kendelsen i sagen vedrørende annullationssøgsmålet mod Kommissionens brev af 30. september 2016 (20).

(26) I åbningsafgørelsen trak Kommissionen afgørelsen fra 2018 tilbage, for så vidt som den vedrører foranstaltninger til fordel for Femern A/S til projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse. Disse foranstaltninger indgår derfor i vurderingen i denne afgørelse.

(27) Som anført i åbningsafgørelsen omhandler denne procedure alle de foranstaltninger, der er relevante for forundersøgelsesfasen af det projekt, der vedrører den faste forbindelse.

(28) Denne afgørelse vedrører ikke de foranstaltninger til fordel for A/S Femern Landanlæg, som er relevante for finansieringen af anlæggene på land, som det også præciseres i åbningsafgørelsen. Den omhandler desuden ikke andre mulige foranstaltninger end dem, der er nævnt i afsnit 2.4, som er tildelt eller påstås tildelt af Danmark til Femern A/S, A/S Femern Landanlæg, Sund og Bælt Holding A/S eller til en anden tilknyttet virksomhed.

(29) Den 6. november 2017 indgav Scandlines en yderligere klage over påståede ulovlige og uforenelige støtteforanstaltninger til finansiering af Femern A/S' aktiviteter, der angiveligt vedrørte fremme og markedsføring af den faste forbindelse (»oplysnings- og markedsføringsaktiviteter«). De foranstaltninger, der er nævnt i dette brev, var medtaget i anvendelsesområdet for åbningsafgørelsen og vurderes derfor i denne afgørelse.

2. DETALJERET BESKRIVELSE AF PROJEKTET OG FORANSTALTNINGERNE

2.1. Den faste forbindelse over Femern Bælt

(30) Projektet angående den faste forbindelse over Femern Bælt består af en fast forbindelse fra kyst til kyst (»fast forbindelse«) samt dertil hørende jernbane- og vejanlæg på land.

(31) Den faste forbindelse skal anlægges som en sænketunnel mellem Rødby på Lolland i Danmark og Puttgarden i Tyskland. Den bliver ca. 19 km lang og skal bestå af en dobbeltsporet, elektrificeret jernbane og en firesporet motorvej med nødspor.

(32) Landanlæggene i Danmark skal omfatte den eksisterende jernbaneforbindelse over ca. 120 km mellem Ringsted og Rødby, der ejes af den danske jernbaneinfrastrukturforvalter, Banedanmark. Hele jernbanestrækningen fra Ringsted til Rødby skal elektrificeres og udstyres med nye signalsystemer efter ERTMS 2-standarden (21). Landanlæggene i Danmark skal også omfatte de nødvendige miljøforbedringer og opgradering af den eksisterende motorvejsinfrastruktur på Lolland, dvs. den eksisterende motorvej E47 mellem Rødbyhavn og Sakskøbing. Endelig skal den eksisterende ensporede jernbanestrækning mellem Vordingborg og Rødby udbygges til en dobbeltsporet jernbanestrækning.

(33) Formålet med den faste forbindelse over Femern Bælt er at skabe bedre vilkår for passager- og godstransport mellem de nordiske lande og Centraleuropa. Den faste forbindelse over Femern Bælt vil få en lang række andre positive virkninger i relation til miljø, beskæftigelse, regional udvikling, lettelse af samhandel og generel styrkelse af transportsektoren. Sammen med den faste forbindelse over Øresund mellem Danmark og Sverige, der har været i drift siden juli 2000, vil den faste forbindelse over Femern Bælt således resultere i en betydelig forbedring af en af de vigtigste landbaserede transportkorridorer mellem Skandinavien og Centraleuropa. Kommissionen har også anerkendt den faste forbindelse over Femern Bælt som et prioriteret projekt inden for rammerne af TEN-T. Det er desuden et »forhåndsudpeget projekt«, der er anført som sådant i del I, punkt 2, i bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 (22).

(34) I deres svar på åbningsafgørelsen tilføjede de danske myndigheder, at den formelle planlægning af den faste forbindelse over Femern Bælt blev indledt allerede i 1991, da den danske regering indgik en aftale om en fast forbindelse over Øresund (»den faste forbindelse over Øresund«) (23) med den svenske regering. I henhold til artikel 21 i den dansk-svenske aftale om den faste forbindelse over Øresund erklærede den danske regering sig rede til at arbejde for, at en fast forbindelse over Femern Bælt bliver gennemført under forudsætning af, at hensyn til miljø og økonomi kan tilgodeses. I perioden mellem 1991 og undertegnelsen mellem Danmark og Tyskland i 2008 udførte den danske og den tyske regering en række forundersøgelser vedrørende en fast forbindelse over Femern Bælt.

(35) I henhold til artikel 1 i »Traktat mellem Kongeriget Danmark og Forbundsrepublikken Tyskland om en fast forbindelse over Femern Bælt« (»Femern Bælt-traktaten«) (24) bærer Danmark alene ansvaret og den fulde risiko for finansieringen af den faste forbindelse over Femern Bælt og for udbygningen af de danske landanlæg. Tyskland har ansvaret for finansieringen og opgraderingen af de tyske landanlæg.

(36) På tidspunktet for anmeldelsen i 2014 anslog de danske myndigheder, at de samlede omkostninger til projektering og anlæg af den faste forbindelse ville beløbe sig til 54,9 mia. DKK i 2014-priser (7,4 mia. EUR (25)). Omkostningerne til projektering og anlæg af udbygningen af de danske landanlæg svarede til 9,5 mia. DKK i 2014-priser (1,3 mia. EUR). Dette beløb sig til i alt 64,4 mia. DKK (8,6 mia. EUR) for hele projektet (projektering, anlægsomkostninger, reserver og andre anlæg i forbindelse med både den faste forbindelse og landanlæggene). Som svar på den tvivl, der blev rejst i åbningsafgørelsen, reviderede de danske myndigheder deres anmeldelse og ajourførte disse anslåede omkostninger til projektering og anlæg af den faste forbindelse. Denne ajourføring er nærmere beskrevet i denne afgørelses afsnit 5.

(37) Kommissionen har tildelt medfinansieringstilskud på 205 mio. EUR fra 2007 til 2013 til projekteringen af den faste forbindelse over Femern Bælt. Denne periode blev senere forlænget til 2015. Projektet var også medtaget på listen over forslag, der var udvalgt til at modtage finansiel bistand fra EU i forbindelse med Connecting Europe-faciliteten (CEF) — Transportsektoren (26). De danske myndigheder anførte, at projektet i perioden 2007-2015 faktisk modtog 181 mio. EUR til den faste forbindelse. Femern A/S har modtaget forpligtelser i relation til CEF-støtte 2017-2020 svarende til 589 mio. EUR. De danske myndigheder præciserede, at Femern A/S i øjeblikket har udnyttet et beløb på ca. 7 mio. EUR.

(38) I september 2005 oprettede det statsejede Sund og Bælt Holding A/S det helejede selskab Femern A/S. Femern A/S blev derefter et datterselskab af A/S Femern Landanlæg (27), som også er datterselskab i Sund og Bælt Holding A/S.

(39) På grundlag af projekteringsloven (28) udpegede den danske transportminister Femern A/S som ansvarligt for projekteringen af den faste forbindelse over Femern Bælt. Femern A/S har derfor gennemført forskellige undersøgelser og forberedelser til konstruktionen til anlægget heraf, herunder analyser og evalueringer vedrørende miljømæssige, tekniske og sikkerhedsmæssige aspekter samt forberedelser af udbudsprocedurerne for gennemførelsen af projektet. Femern A/S gennemførte også de nødvendige undersøgelser og forberedelser i forbindelse med det fremtidige anlægssted i Rødbyhavn. Endelig har Femern A/S ansvaret for oplysningsaktiviteter, som det bør gennemføre i samarbejde med de lokale myndigheder (29).

(40) Finansieringen af projekteringsfasen blev den 16. marts 2009 anmeldt til Kommissionen i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3, af hensyn til retssikkerheden. Den 13. juli 2009 besluttede Kommissionen ikke at gøre indsigelse mod finansieringen af projekteringsfasen (30) og konkluderede, at Femern A/S i projekteringsfasen handlede som en offentlig myndighed, og at eventuel støtte derfor var omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 107, stk. 1. Da Kommissionen imidlertid ikke kunne udelukke, at den offentlige støtte til projekteringsfasen kunne omfatte statsstøtte til fordel for den fremtidige operatør af den faste forbindelse, vurderede den også de anmeldte foranstaltningers forenelighed og konkluderede, at de kunne betragtes som forenelige.

(41) Den 28. april 2015 vedtog Folketinget lov om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (»anlægsloven«) (31). Anlægsloven indeholder også retsgrundlaget for den fremtidige drift af den faste forbindelse. Anlægsloven trådte i kraft den 6. maj 2015.

(42) Den 6. februar 2019 modtog Femern A/S den underskrevne administrative tyske plangodkendelse af den faste forbindelse fra de tyske myndigheder. Efter den administrative tyske plangodkendelse bemyndigede Folketinget den 26. marts 2019 Femern A/S til at indlede de første og angivne anlægsarbejder i forbindelse med den faste forbindelse på den danske side. Femern A/S er mere specifikt blevet anmodet om at forhandle de nødvendige aftaler med entreprenørerne med henblik på at igangsætte følgende aktiviteter: anlæg af tunnelelementfabrikken, etablering af en arbejdshavn, etablering af tunnelportal på den danske side, etablering af beboelses- og administrationsfaciliteter, kontrol af, at den relevante entreprenør iværksætter indkøb af særligt marineudstyr, og mindre forberedende aktiviteter.

2.2. Den faste forbindelse

(43) I anlægsloven udpeges Femern A/S som ejer af den faste forbindelse (32) med det ene formål at forvalte dens anlæg, drift og finansiering (33). I denne egenskab er selskabet også udpeget som infrastrukturforvalter for jernbaneforbindelsen på den faste forbindelse. I henhold til anlægsloven kan Femern A/S optage lån og anvende andre finansielle instrumenter til formål vedrørende projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse.

(44) Femern A/S kan finansiere den faste forbindelse ved hjælp af lån optaget på det internationale finansmarked. Den danske regering kan stille en statsgaranti for disse lån. Alternativt kan Femern A/S finansiere projektet ved hjælp af statslån.

(45) Femern A/S kan opkræve vejafgifter fra brugerne af vejforbindelsen på den faste forbindelse. Transportministeren fastsætter niveauet for betaling og principperne for regulering af denne betaling (34). Femern A/S kan ændre gældende generelle rabatordninger og indføre nye rabatordninger, i det omfang dette ikke påvirker det betalingsniveau, der er fastsat af transportministeren, væsentligt. Femern A/S har også ret til betaling for benyttelsen af jernbaneforbindelsen på den faste forbindelse. Transportministeren fastsætter også niveauet for denne betaling (35). Den valgte struktur betyder, at vejafgifterne og jernbanebetalingerne vil dække omkostningerne til drift og vedligeholdelse af den faste forbindelse og de danske landanlæg og omkostningerne til betaling af renter og afdrag på lån, der er optaget i forbindelse med projektering og anlæg af den faste forbindelse over Femern Bælt.

(46) Udførelsen af anlægsarbejdet i forbindelse med den faste forbindelse er åbent for alle potentielle virksomheder på lige og ikkediskriminerende vilkår, idet Femern A/S har anvendt offentlige udbudsprocedurer i overensstemmelse med lovgivningen om offentlige udbud ved tildelingen af alle anlægskontrakter.

2.3. De danske (36) vej- og jernbaneanlæg på land

(47) A/S Femern Landanlæg er blevet udpeget til at forvalte anlægget og driften af de danske landanlæg (37). Anlægget og driften af jernbanelandanlæggene varetages af Banedanmark på vegne af den danske stat og finansieres af A/S Femern Landanlæg. Banedanmark, som er Danmarks jernbaneinfrastrukturforvalter, har ansvaret for alle udgifter i forbindelse med driften af den danske jernbaneinfrastruktur, herunder også jernbanelandanlæggene. Anlægget af den nødvendige opgradering af landanlæggenes vejdel varetages af Vejdirektoratet på vegne af den danske stat og finansieres af A/S Femern Landanlæg. Landanlæggenes vejdel vil indgå i det generelle danske vejnet, som finansieres, drives og vedligeholdes af Vejdirektoratet.

(48) Den eksisterende dobbeltsporede jernbaneforbindelse fra Ringsted til Vordingborg og den eksisterende ensporede jernbaneforbindelse fra Vordingborg til Rødby, herunder det nye signalsystem på denne strækning, ejes af Banedanmark. A/S Femern Landanlæg kommer til at eje den nye jernbanestrækning fra Vordingborg til Rødby, herunder det nye signalsystem på den nye strækning, samt elektrificeringsanlæggene på hele strækningen fra Ringsted til Rødby.

(49) A/S Femern Landanlæg og Banedanmark deler ejerskabet over de danske jernbaneanlæg på land (38). Når anlægsarbejdet er afsluttet, og eftersom det vil være teknisk vanskeligt at adskille ejerskabet over jernbaneanlægget på de danske landanlæg, vil der ske en udveksling af ejendom mellem Banedanmark og A/S Femern Landanlæg (39).

(50) Staten bevarer ejerskabet til de danske landanlægs vejdel.

(51) A/S Femern Landanlæg kan finansiere landanlæggene ved hjælp af lån optaget på de internationale finansmarkeder. Den danske regering kan stille en statsgaranti for disse lån. Alternativt kan A/S Femern Landanlæg finansiere landanlæggene ved hjælp af statslån.

(52) Femern A/S vil udbetale udbytte til A/S Femern Landanlæg. A/S Femern Landanlæg vil bruge dette udbytte til at tilbagebetale sin gæld i forbindelse med de lån, selskabet optager for at finansiere projektering, anlæg og vedligeholdelse af samt reinvestering i jernbanelandanlæggene og udgifterne ved anlægget af vejlandanlæggene.

(53) I overensstemmelse med generelt gældende principper i Danmark bliver der ikke tale om brugerbetaling for brugen af vejdelen af de danske landanlæg.

2.4. De foranstaltninger, som er tildelt eller påstås tildelt til Femern A/S

(54) I åbningsafgørelsen blev der rejst tvivl om, hvorvidt flere af de anmeldte og påståede støtteforanstaltninger har karakter af statsstøtte og er forenelige, som beskrevet i det følgende.

2.4.1. Kapitalindskud

(55) De danske myndigheder anmeldte kapitalindskud til et beløb af 500 mio. DKK (67,0 mio. EUR) fra det statsejede Sund og Bælt Holding A/S i Femern A/S, som fandt sted i 2005 og 2009. Formålet med disse kapitalindskud var at stifte Femern A/S, som skulle forestå den danske del af det forberedende arbejde med etablering af den faste forbindelse over Femern Bælt (40). Som nævnt i åbningsafgørelsen foretog Sund og Bælt Holding A/S efter Scandlines' opfattelse yderligere kapitalindskud i samme periode og overskred dermed muligvis det beløb, der var godkendt i anlægsafgørelsen med mindst 10 mio. DKK (1,3 mio. EUR).

2.4.2. Statsgarantier

(56) Åbningsafgørelsen omhandlede også den statsgarantimodel, der var anmeldt af de danske myndigheder. Den dækker statsgarantier for lån eller andre finansielle instrumenter, der rejses af Femern A/S på de internationale finansmarkeder til finansiering af projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse (41).

(57) I henhold til projekteringslovens § 7, stk. 3 og 5 er Femern A/S omfattet af en statsgaranti, der dækker Femern A/S' forpligtelser i forbindelse med lån og andre finansielle instrumenter til finansiering af forberedelse, undersøgelse, projektering og andre nødvendige dispositioner vedrørende den faste forbindelse.

(58) I henhold til anlægslovens § 4, stk. 2, er Femern A/S omfattet af en statsgaranti, der dækker Femern A/S' forpligtelser i forbindelse med lån og andre finansielle instrumenter til finansiering og refinansiering af projektering, anlæg og drift og andre nødvendige dispositioner med henblik på anlæg og drift af den faste forbindelse.

(59) Femern A/S skal på linje med andre offentlige virksomheder, som optager statsgaranterede lån, betale en årlig garantiprovision til den danske stat, der som anmeldt i 2014 udgør 0,15 % af den lånesum, som garantien dækker.

(60) Statsgarantien dækker Femern A/S' forpligtelser i forbindelse med de lån og andre finansielle instrumenter, selskabet benytter til at finansiere og refinansiere projekteringen, anlægget og driften samt de andre dispositioner, der er nødvendige for projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse.

(61) Staten kan også beslutte at stille garanti for andre finansielle kontrakter, som Femern A/S indgår i forbindelse med projektfinansieringen (f.eks. swaps) (42). De danske myndigheder forklarede, at den danske stat kan stille garanti for derivattransaktioner. Disse garantier sætter Femern A/S i stand til at opnå lavere priser for sine derivater, da modparten ikke risikerer, at Femern A/S misligholder sine forpligtelser i henhold til derivatkontrakten. Hvis Femern A/S skal stille sikkerhed for disse derivater, kan selskabet ligeledes trække på disse garantier.

(62) Endelig dækker garantien andre økonomiske forpligtelser, som Femern A/S påtager sig i forbindelse med anlægsfasen (43).

(63) Statsgarantien dækker kun lån, som Femern A/S optager til finansiering af den faste forbindelse. Som et selskab med specifikt afgrænsede opgaver (»special purpose company«) kan Femern A/S ikke optage lån til eller udøve anden aktivitet end finansiering, projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse.

(64) Som nævnt i åbningsafgørelsen hævdede klagerne, at Femern A/S i medfør af statsgarantien opnår den samme kreditvurdering som den danske stat (AAA), hvilket giver selskabet mulighed for at opnå finansielle vilkår for sine lån, som er betydeligt bedre end dem, der ellers tilbydes på finansmarkedet. De hævder endvidere, at statsgarantierne i henhold til projekterings- og anlægsloven er ubegrænsede i tid og beløb og faktisk forhindrer, at Femern A/S kan gå konkurs. De opfylder desuden ingen af de betingelser, der er nævnt i garantimeddelelsen (44), som kunne udelukke eksistensen af statsstøtte.

(65) Klagerne hævdede også, at der stilles en ny garanti, som indebærer en ny ad hoc-støtteforanstaltning, hver gang Femern A/S indgår en ny finansiel aftale.

2.4.3. Statslån

(66) Med hensyn til den anmeldte finansieringsmodel kan Femern A/S også benytte statslån som en alternativ måde at rejse kapital på (45). De danske myndigheder oplyste, at renten på statslån svarer til statens egne lånevilkår (46) med en ekstra lånemargen på 0,15 % som anmeldt i 2014.

(67) Som nævnt i åbningsafgørelsen hævdede klagerne, at projekteringsafgørelsen ikke godkendte statsstøtte i form af statslån. Ifølge klagerne ydede finansministeren statslån og denne form for støtte med en langt større beløb end det, der var godkendt i projekteringsafgørelsen. Under projektets projekteringsfase ydede staten lån til Femern A/S og A/S Femern Landanlæg på i alt 533 mio. EUR (47). De danske myndigheder anførte, at det oprindelige projekteringsbudget på 194 mio. EUR blev forhøjet i 2010, 2011 og 2013 til et samlet budget på 684 mio. EUR (2008-priser), hvoraf 534 mio. EUR vedrørte projekteringsfasen af den faste forbindelse (resten vedrørte landanlæggene). Femern A/S indgik aftale om statslån for at dække disse udgifter. Disse budgetjusteringer blev godkendt af Folketingets Finansudvalg.

(68) Klagerne hævdede videre, at der ikke er fastsat en tilbagebetalingsperiode for de pågældende statslån, som derfor er tidsmæssigt ubegrænsede. Når en sådan periode ikke er fastsat, kan Femern A/S løbende udskyde tilbagebetalingen af de oprindelige lån ved successivt at optage nye lån til refinansiering af de oprindelige lån.

(69) I november og december 2018, hvor anlægsafgørelsen stadig var gyldig, optog Femern A/S statslån til en nominel værdi af 7,4 mia. DKK (1,0 mia. EUR) med henblik på at sikre den nødvendige finansiering til iværksættelsen af anlægsfasen. Disse lån er blevet udbetalt i perioden november 2018-april 2019.

(70) Klagerne hævdede også, at der indrømmes en ny foranstaltning, som indebærer en ny ad hoc-støtteforanstaltning, hver gang Femern A/S rejser et nyt statslån.

Lån til oplysnings- og markedsføringsaktiviteter

(71) Som nævnt i åbningsafgørelsen hævdede Scandlines, at Femern A/S havde gennemført en række oplysnings- og markedsføringsaktiviteter (48) enten selv eller gennem entreprenører, konsulenter (49) og direkte leverandører. Scandlines anførte også, at finansieringen af denne type aktiviteter udgjorde statsstøtte, som var ulovlig og uforenelig, eftersom Femern A/S for nuværende ikke har nogen indtægtskilde ud over EU-finansiering. Alternativt bør den påståede støtte betragtes som misbrug af den støtte, der blev godkendt ved projekteringsafgørelsen.

(72) I forbindelse med den indledende undersøgelsesprocedure anførte de danske myndigheder i denne henseende, at Femern A/S' oplysningsaktiviteter er omfattet af dets opgaver som defineret i den retlige ramme, der regulerer selskabets aktiviteter som et offentligt ejet selskab, på vegne af Transportministeriet. Når staten gennemfører sådanne store infrastrukturprojekter, har de relevante offentlige enheder pligt til at informere offentligheden i videst muligt omfang, således at borgerne ved, hvad infrastrukturprojektet drejer sig om, hvor lang tid anlægsfasen varer, og hvilke fordele der opnås gennem statens beslutning om at anlægge denne infrastruktur. Efter selskabets opfattelse udgør disse aktiviteter således en del af statens offentlige opgave med at informere dens borgere og udgør ikke oplysnings- og markedsføringsaktiviteter, da driften af den faste forbindelse på dette trin ligger langt ude i fremtiden. Finansieringen af disse aktiviteter udgør derfor ikke statsstøtte. De danske myndigheder oplyste videre, at oplysningsaktiviteterne for årene 2014 og 2015 var finansieret til dels af EU-midler gennem Kommissionens TEN-T-program og til dels af statslån. I 2014 modtog aktiviteterne fuldt EU-tilskud (50 % af omkostningerne), og i 2015 modtog aktiviteterne et begrænset beløb i EU-støtte. Femern A/S har ikke modtaget EU-støtte til oplysningsaktiviteter i 2016. I 2016 blev disse aktiviteter — ligesom Femern A/S' øvrige aktiviteter — finansieret ved optagelse af statslån. I 2017 modtog Femern A/S EU-støtte fra CEF-programmet, og oplysningsaktiviteterne blev derfor finansieret til dels af EU-midler og til dels af statslån.

2.4.4. Særlige skatteforanstaltninger

(73) I åbningsafgørelsen bemærkes endvidere Scandlines' bekymring over, at Femern A/S er omfattet af en særlig skatteordning i henhold til den danske skattelovgivning, som oprindeligt blev indført ved projekteringsloven.

2.4.4.1. Underskudsfremførsel

(74) I henhold til projekteringslovens § 9 kunne Femern A/S overføre tab fra år til år uden nogen begrænsninger. Dette var i første omgang i overensstemmelse med de regler, der gælder for virksomheder generelt i Danmark. Den 1. januar 2013 blev der i den danske skattelovgivning indført (50) en begrænsning af de historiske overførte underskud (51), der kan fradrages i et enkelt år. I henhold til denne bestemmelse er det årlige beløb, der kan fremføres og fratrækkes overskuddet i efterfølgende år, begrænset til 7,5 mio. DKK (52) (1,0 mio. EUR), selv om retten til at fremføre underskud ikke er tidsbegrænset. Et eventuelt underskud kan kun fratrækkes op til 60 % af den positive skattepligtige indkomst, der overstiger 7,5 mio. DKK. I medfør af de særlige bestemmelser i projekteringsloven fandt denne begrænsning imidlertid ikke anvendelse på Femern A/S, som bevarede retten til ubegrænset fremførsel af historiske underskud. Denne ret blev afskaffet ved udgangen af 2015 (53).

(75) I forbindelse med den indledende undersøgelsesprocedure anførte de danske myndigheder, at Femern A/S ikke havde nogen reel økonomisk fordel i perioden 2013-2015, da en sådan foranstaltning i praksis først kunne anvendes i senere faser af projektet, dvs. når projektet genererede en skattepligtig fortjeneste. De danske myndigheder præciserede yderligere, at Femern A/S i denne periode anvendte alle underskud til at reducere den skattepligtige indkomst på koncernniveau i samme regnskabsår. Andre danske selskaber i en koncern kunne have gjort det samme i henhold til de almindelige skatteregler.

2.4.4.2. Afskrivning af aktiver

(76) Efter §§ 12 og 13 i lov om Sund og Bælt (54) var den årlige afskrivningssats for aktiverne i selskaberne tilhørende Sund og Bælt, f.eks. Femern A/S, fastsat til 6 % af anskaffelsessummen. De samlede anlægsomkostninger til anlæg af den faste forbindelse bør anses for anskaffelsesomkostninger. Dette betyder, at der anvendes en fælles afskrivningsregel for alle Femern A/S' aktiver. Afskrivningssatsen på 6 % finder anvendelse indtil det indkomstår, hvor den samlede afskrivningssum overstiger 60 % af anskaffelsessummen (dvs. en periode på ti år), hvorefter den årlige afskrivningssats sænkes til 2 %.

(77) Ifølge de danske myndigheder blev den særlige afskrivningsregel ophævet fra den 1. januar 2016 ved en ændring af lov om Sund og Bælt (55).

2.4.4.3. Fælles beskatningsordning

(78) Femern A/S er omfattet af obligatorisk fælles beskatning med Sund og Bælt Holding i overensstemmelse med den almindelige fælles beskatningsordning, der gælder for alle danske virksomheder inden for en koncern. I henhold til § 31 i selskabsskatteloven beskattes en »koncern«, hvis koncernforbundne selskaber alle er etableret i Danmark, i overensstemmelse med bestemmelserne om obligatorisk sambeskatning. Der gælder ingen særlige regler for Femern A/S i denne henseende.

(79) Klagerne hævdede, at ovennævnte skatteforanstaltninger til fordel for Femern A/S udgør uforenelig statsstøtte, som, indtil de relevante bestemmelser blev ophævet, var ubegrænset i tid og beløb, og som gav selskabet en fordel ud over de øvrige statslige foranstaltninger, der skal vurderes særskilt.

2.4.5. Vederlagsfri brug af statslig ejendom

(80) I henhold til artikel 8 i Femern Bælt-traktaten stiller Tyskland og Danmark de landarealer, der er nødvendige for opførelsen og driften af den faste forbindelse over Femern Bælt, til rådighed (artikel 8, stk. 1), herunder de nødvendige vandområder og den nødvendige havbund, uden vederlag (artikel 8, stk. 2).

(81) Den danske stat stiller de vandområder og den havbund, som er nødvendige for forberedelsen, undersøgelsen og projekteringen af den faste forbindelse (56) og for anlægget og driften (57) af den faste forbindelse, til rådighed.

(82) Som nævnt i åbningsafgørelsen hævdede Scandlines, at Femern A/S gennem disse bestemmelser opnår en økonomisk fordel, da selskabet, hvis de ikke fandtes, normalt skulle betale en markedsafgift for den vederlagsfrie brug af vandområderne og havbunden.

(83) De danske myndigheder anførte, at der i dansk ret ikke findes en generel regel eller et generelt princip, der kræver, at selskaber, der befinder sig i en faktisk og retlig situation, der kan sammenlignes med Femern A/S', skal betale afgifter til staten for brug af havbund og vandområder. Det samme princip om vederlagsfri adgang gælder således for andre vejafgiftsfinansierede infrastrukturer i Danmark (f.eks. Øresundsforbindelsen og Storebæltsforbindelsen). Selv om de ikke befinder sig i en direkte sammenlignelig situation, betaler danske færgeoperatører eller andre skibsfragtselskaber ikke afgifter til den danske stat for at krydse havområder under dansk jurisdiktion. Havnene betaler desuden ingen afgifter for anvendelsen af havbunden.

2.4.6. Jernbanebetalinger

(84) Femern A/S kan opkræve betaling fra jernbaneoperatørerne for benyttelse af jernbaneforbindelsen på den faste forbindelse. Transportministeren fastsætter bestemmelser om niveauet for samt principperne for reguleringen af jernbanevirksomhedernes betaling til Femern A/S for benyttelsen af jernbaneforbindelsen på den faste forbindelse (58).

(85) I åbningsafgørelsen nævnes Scandlines' indvending om, at Danske Statsbaner (»DSB«) (59) årligt vil betale Femern A/S en andel af den samlede betaling på 350 mio. DKK (46,9 mio. EUR) i en ubegrænset periode. Da denne betaling øjensynligt finder anvendelse, uanset hvor mange tog der benytter den faste forbindelse, anførte klageren, at dette ville indebære en økonomisk fordel for Femern A/S uden en justeringsmekanisme og i en ubegrænset periode.

(86) De danske myndigheder anførte, at jernbanebetalingerne ifølge bemærkningerne til forslaget til anlægsloven (60) (»bemærkningerne til anlægsloven«) også på lang sigt vil afspejle en del af anlægsomkostningerne for den faste forbindelse og ikke kun omkostninger, der er direkte forbundet med driften af jernbaneforbindelsen. De vil desuden blive fastsat i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU (61) for at sikre, at der ikke sker overkompensation.

(87) De danske myndigheder forventer endvidere, at indtægterne fra benyttelsen af jernbanen vil tegne sig for ca. 15 % af de samlede driftsindtægter, mens omkostningerne til anlæg af jernbanedelen af den faste forbindelse vil udgøre 51 %, hvilket betyder, at brugerne af vejforbindelsen i sidste ende vil betale for en del af jernbaneforbindelsen.

(88) Da alle jernbaneoperatører, der anvender den faste forbindelse, skal betale jernbanebetalingerne, anførte de danske myndigheder, at opkrævningen af jernbanebetalinger ikke ville indebære brug af statslige midler tildelt Femern A/S, da overførslen af midler fra jernbaneoperatører til Femern A/S ikke vil have nogen indvirkning på statsbudgettet.

3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN

(89) Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure i den 14. juni 2019. Åbningsafgørelsen, som blev vedtaget på denne dato, indeholder Kommissionens foreløbige vurdering af foranstaltningerne, hvor der rejses tvivl om deres forenelighed med det indre marked.

(90) Kommissionen kunne på dette trin ikke konkludere, om Femern A/S kunne betragtes som en virksomhed. I betragtning af den særlige situation, som Femern A/S befinder sig i, de danske myndigheders og klagernes argumentation samt den nævnte retspraksis var Kommissionen nærmere bestemt i tvivl om, hvorvidt Femern A/S kunne anses for at udøve erhvervsvirksomhed (under projekteringen, anlæggelsen og driften af projektet) og dermed betragtes som en virksomhed. Kommissionen nærede også tvivl om, hvorvidt oplysnings- og markedsføringsaktiviteterne bør anses for en offentlig opgave eller erhvervsvirksomhed. Kommissionen kunne endvidere ikke definitivt konkludere, om der var tale om en selektiv fordel i forbindelse med visse af støtteforanstaltningerne.

(91) Kommissionen kunne ikke konkludere, om statsgarantierne og statslånene skulle betragtes som en støtteordning, eller om de skulle betragtes som individuel støtte, der blev indrømmet, da projekteringsloven og anlægsloven trådte i kraft, eller som individuel støtte, der blev indrømmet, hver gang de nationale myndigheder gennemførte en finansiel transaktion vedrørende Femern A/S.

(92) Med hensyn til vurderingen af foreneligheden og i lyset af Domstolens domme vurderede Kommissionen indledningsvis, at projektet vedrørende den faste forbindelse udgjorde et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse. Kommissionen var imidlertid ikke sikker på, om støtten delvist burde betragtes som driftsstøtte. Kommissionen havde også vanskeligt ved at fastslå støttens nødvendighed. Som følge af den manglende sikkerhed med hensyn til den relevante periode for beregningen af projektets interne rente (»IRR«) og den tid, der var gået siden meddelelsen fra 2014, fandt Kommissionen, at den skulle foretage en detaljeret vurdering af de benchmarkvægtede gennemsnitlige kapitalomkostninger (»WACC«) og projektets interne renteniveau som foreslået af de danske myndigheder på grundlag af ajourførte og relevante antagelser. Kommissionen satte endvidere spørgsmålstegn ved proportionaliteten af de undersøgte foranstaltninger som følge af den kompleksitet, der var forbundet med fastlæggelsen af finansieringsbehovet og manglen på elementer, der kunne lægges til grund for en egentlig kvantificering af den involverede støtte eller i det mindste en passende metode og relevante begrænsninger. Selv om Kommissionen ikke kunne nå frem til en konklusion vedrørende de yderligere støtteforanstaltningers indvirkning på konkurrencen, konkluderede den foreløbigt, at de anmeldte støtteforanstaltninger kun ville have en begrænset negativ indvirkning på konkurrencen og samhandelen, som ikke kan opveje projektets indlysende positive virkninger for Unionen som helhed. Endelig fandt Kommissionen, at den ikke kunne træffe afgørelse om det specifikke forenelighedskriterium vedrørende betingelserne for udbetaling af statsgarantierne, og den kunne ikke konkludere, om Danmark overholdt kravet om gennemsigtighed i punkt 45 i Kommissionens meddelelse — Kriterier for analysen af, hvorvidt statsstøtte til fremme af gennemførelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse er forenelig med det indre marked (»meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse«) (62).

4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(93) Alle de interesserede parter, der har indgivet bemærkninger til åbningsafgørelsen, udtrykte bekymring over den påståede statsstøtte til Femern A/S. Bemærkningerne fra Færgerederierne og ECSA er generelle.

(94) VDR understregede navnlig, at Femern A/S bør betragtes som en virksomhed, der udøver erhvervsvirksomhed. Eftersom Femern A/S fik tildelt opgaven med at opføre og drive den faste forbindelse uden en offentlig udbudsprocedure, opnår selskabet en fordel. VDR tvivler endvidere på, at der kan være tale om en tilskyndelsesvirkning, finder, at der fandtes andre mindre bekostelige alternativer, anmoder Kommissionen om at begrænse støtten og finder, at der er en stor risiko for, at projektet vedrørende den faste forbindelse vil fordreje konkurrencen.

(95) Rostock Port hævder først, at alle betingelserne for statsstøtte i traktatens artikel 107, stk. 1, er opfyldt. Rostock Port finder endvidere, at projektets virkninger og indvirkning ikke er blevet vurderet korrekt, og at indvirkningen på deres egne aktiviteter blev undervurderet. Trafikprognosen, navnlig vedrørende de tyske landanlæg, var ufuldstændig, urealistisk og selvmodsigende. Endvidere blev virkningerne af grænsekontrol og flytninger (til fordel for Storebæltsforbindelsen eller Øresundsforbindelsen) tilsidesat. For alle havne, der ligger ved den faste forbindelse over Femern Bælt på begge sider af Østersøen, er de negative virkninger af projektet derfor ikke blevet vurderet korrekt.

(96) Bemærkningerne fra Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Stena Line, Trelleborg Hamn AB, FSS og Scandlines er enslydende, og afspejler generelt Scandlines' argumenter. Af hensyn til overskueligheden henvises der i det følgende til disse bemærkninger med bemærkninger fra »Scandlines et al.«. Svaret fra NABU fokuserer på forenelighedsanalysen og er i vid udstrækning i overensstemmelse med bemærkningerne fra Scandlines suppleret af et miljømæssigt perspektiv.

4.1. Bemærkninger til forekomsten af statsstøtte

4.1.1. Begrebet »virksomhed«

(97) Scandlines et al. anfører, at Femern A/S bør betragtes som en virksomhed efter traktatens artikel 107, stk. 1, da Femern A/S udøver erhvervsvirksomhed ved at tilbyde transporttjenester mod betaling. I denne henseende henviser Scandlines et al. til Kommissionens afgørelse fra 2014 om finansieringen af opførelsen af Øresundsbroen (»Øresundsafgørelsen fra 2014«) (63), hvor Kommissionen fandt, at de præcist samme aktiviteter, som blev udført af Øresundsbro Konsortiet, udgør erhvervsvirksomhed.

(98) Scandlines et al. hævder endvidere, at Femern A/S ikke leverer tjenesteydelser, der er forbundet med udøvelsen af offentlig myndighed. Ifølge fast retspraksis er en aktivitet kun forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, hvis den tjener et formål af almen interesse, som er typisk for en offentlig myndighed (64). Dette er ikke tilfældet for nogen af de aktiviteter, der udøves af Femern A/S.

(99) Scandlines et al. henviser endvidere til de europæiske domstoles retspraksis og Kommissionens tidligere afgørelser og hævder, at det er irrelevant, om Femern A/S kan fastsætte sine egne priser eller er underlagt statsregulerede priser. Femern A/S har desuden brede skønsbeføjelser til at yde kraftige rabatter, hvilket betyder, at transportministeren ikke bestemmer den præcise betaling, men kun fastsætter maksimumspriser.

(100) Da Femern A/S' aktiviteter anses for at være af økonomisk art, udgør finansieringen af oplysnings- og markedsføringsaktiviteter, ud over finansieringen af projektering, anlæg og drift, efter Scandlines et al.'s opfattelse også statsstøtte. Scandlines et al. understreger endvidere, at Femern A/S har gennemført tydelige markedsføringsaktiviteter, som går langt videre end at informere offentligheden om et infrastrukturprojekt.

4.1.2. Selektiv fordel

(101) Scandlines et al. bemærker, at den direkte udpegning af Femern A/S som enebygherre og operatør af den faste forbindelse uden et udbud ifølge Kommissionens tidligere afgørelser i sig selv indebærer en økonomisk fordel. Scandlines et al. hævder, at hver støtteforanstaltning, der er anført i åbningsafgørelsens afsnit 2.4, giver Femern A/S en selektiv fordel.

(102) Med hensyn til kapitalindskud, statsgarantier og statslån hævder Scandlines et al., at støtteelementet består af hele det beløb, der er garanteret eller udlånt af staten, og ikke kun af forskellen mellem den præmie eller rente, der betales af Femern A/S, og markedspræmien eller markedsrenten. Dette argument er baseret på den begrundelse, at Femern A/S ville være i en så svag finansiel situation, at der ikke var nogen privat udlåner eller kautionist, som ville tilbyde lån eller garantier. Scandlines et al. udleder denne svage finansielle situation af deres fortolkning af interessetilkendegivelsesrunden, hvor der ikke var nogen markedsaktør, som ville stille garantier eller yde lån til Femern A/S. På dette grundlag konkluderer Scandlines et al., at der ikke findes en markedsrente, og at støtteelementet derfor er hele garantien og hele lånebeløbet.

(103) Med hensyn til jernbanebetalingerne hævder Scandlines et al., at den eneste relevante parameter for prisfastsættelsen er omkostninger, da der ikke er nogen konkurrenter, som tilbyder en lignende ydelse, efter fjernelsen af jernbanesporene til Scandlines' færger. Da den danske stat vil yde Femern A/S en årlig jernbanebetaling på 350 mio. DKK (46,9 mio. EUR) gennem den statsejede jernbaneoperatør DSB, er prisen ikke omkostningsbaseret, når der ikke anvendes en nedjusteringsmekanisme med hensyn til det antal tog, der faktisk benytter den faste forbindelse. FSS tilføjer, at beløbet på 350 mio. DKK udgør en specifik andel af de samlede årlige indtægter fra jernbanebetalinger, og at anvendelsen af denne betaling ikke er tidsbegrænset.

(104) Med hensyn til skatteforanstaltningerne mener Scandlines et al., at alle foranstaltningerne indebærer en fordel. De bemærker videre, at skatteforanstaltningerne er blevet anvendt i forbindelse med projekteringsaktiviteter og anlægsarbejder.

(105) Med hensyn til den vederlagsfrie brug af statslig ejendom hævder Scandlines et al., at Femern A/S opnår vederlagsfri brug af vandområder og en del af havbunden, hvilket udtrykkeligt fremgår af projekteringsloven og anlægsloven. De finder, at Danmarks påstand om, at færgeoperatører og andre skibsfragtselskaber generelt ikke betaler for at krydse havområder, er selvmodsigende i forhold til medtagelsen af den nævnte bestemmelse i disse love. FSS finder, at det forhold, at virksomhederne faktisk ikke betaler afgifter for transit gennem nationale havområder, er irrelevant.

4.2. Bemærkninger til klassificeringen af støtten

(106) Scandlines et al. er uenige i begrundelsen i åbningsafgørelsen, som nævner tre mulige klassificeringer af støtten vedrørende statsgarantier og lån: i) en støtteordning, ii) individuel støtte, der blev tildelt, da projekteringsloven og anlægsloven trådte i kraft, eller iii) individuel støtte, der tildeles, hver gang en finansiel transaktion vedrørende Femern A/S gennemføres af de nationale myndigheder.

(107) Scandlines et al. hævder, at støtten udelukkende ydes til Femern A/S til et bestemt projekt og derfor ikke kan betragtes som en ordning, men bør betragtes som individuel støtte (dvs. ad hoc-støtte).

(108) Ifølge Scandlines et al.'s fortolkning understøttede Kommissionens argument i betragtning 132 til åbningsafgørelsen vedrørende statens forpligtelse til at sikre finansieringen af projektet klassificeringen som en støtteordning. Scandlines et al. finder, at dette ville være i strid med procedureforordningen og dommen vedrørende Øresundsforbindelsen (65).

(109) Eftersom støtten ikke kan klassificeres som en støtteordning, konkluderer Scandlines et al., at den nødvendigvis udgør en serie af ad hoc-støtteforanstaltninger, der tildeles, hver gang Femern A/S gennemfører en finansiel transaktion til finansiering af projektet (dvs. mulighed iii)). Scandlines et al. har ikke fremført yderligere argumenter eller beviser for, hvorfor ad hoc-støtten tildeles hver gang, der udføres en individuel transaktion, og ikke, da projekteringsloven eller anlægsloven trådte i kraft (dvs. mulighed ii)).

(110) FSS finder, at støtten ikke kan betragtes som en støtteordning, men tager ikke stilling til tidspunktet for tildeling af støtten.

4.3. Bemærkninger til vurderingen af forenelighed

4.3.1. Kvalificering af projektet i lyset af reglerne vedrørende vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse

(111) Scandlines et al. hævder, at Kommissionen med urette har accepteret, at den faste forbindelse over Femern Bælt er et projekt af fælleseuropæisk interesse. NABU hævder, at den omstændighed, at projektet er udpeget som et projekt under TEN-T-nettet (for jernbanedelen) og er berettiget til EU-finansiering, ikke er tilstrækkelig til at påvise europæisk interesse. Scandlines et al. finder, at den faste forbindelses positive samfundsøkonomiske afkast, der lægges til grund for åbningsafgørelsen, er baseret på inkonsekvente og forældede undersøgelser fra 2015 (66). Scandlines et al. understreger navnlig, at den analyse, der henvises til i åbningsafgørelsen, ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til indvirkningen af færgekonkurrencen, og anfører, at de trafikprognoser, der lægges til grund for beregningen af det samfundsøkonomiske afkast, er forældede. Til dette formål henviser Scandlines et al. til nye undersøgelser udført af PWC (67) (»PWC-rapporten«) og Knud Erik Andersen (»Knud Erik Andersens undersøgelse«) (68) fra henholdsvis januar og august 2019. PWC-rapporten blev udarbejdet for de tyske myndigheder i forbindelse med udstedelsen af en tysk plangodkendelse af den faste forbindelse over Femern Bælt. Den har fokus på færgernes konkurrenceevne efter åbningen af den faste forbindelse. På grundlag af Knud Erik Andersens undersøgelse hævder Scandlines og Stena Line, at Scandlines' omkostninger overvurderes betydeligt i undersøgelserne fra 2015, da de viser, at Scandlines ville have haft et stort driftsunderskud. Hvis omkostningerne var blevet fastsat korrekt, ville det samfundsøkonomiske afkast af den faste forbindelse over Femern Bælt have været negativ. Scandlines og Stena Line finder desuden, at undersøgelserne fra 2015 er fejlbehæftede som følge af de øgede omkostninger til de tyske landanlæg, som reducerer det samfundsøkonomiske afkast yderligere. NABU tilføjer, at undersøgelserne ikke tager behørigt hensyn til indvirkningen på miljøet.

(112) Scandlines et al. hævder videre, at den faktiske europæiske nettogevinst ved den faste forbindelse over Femern Bælt er negativ, og at forretningen af den faste forbindelse ligger et godt stykke under 4 %, hvilket efter deres opfattelse er den forrentning, der som minimum skal opnås, inden et infrastrukturprojekt gennemføres i Danmark.

(113) FSS har ikke indgivet bemærkninger til dette punkt.

(114) NABU finder, den faste forbindelse over Femern Bælt ikke leverer de fordele, der påstås af de danske myndigheder, da den ikke forbedrer trafikforholdene eller fører til de påståede tidsbesparelser og dermed ikke bidrager positivt til transporten mellem Tyskland og Skandinavien.

4.3.2. Tildelingen af driftsstøtte

(115) Ifølge Scandlines et al. er driftsstøtte forbudt og kan ikke godkendes. Scandlines et al. finder, at driftsstøtte ikke er knyttet til en bestemt projektfase (som f.eks. driftsfasen), men til karakteren af omkostningerne. Enhver støtte, der dækker driftsomkostninger, udgør driftsstøtte. Alle relevante driftsomkostninger bør derfor være udelukket fra beregningen af finansieringsbehovet. FSS tilføjer, at ethvert lån, der optages med det formål at refinansiere et tidligere lån, ifølge deres fortolkning af Øresundsdommen automatisk bliver til driftsomkostninger, og at støtte til en sådan refinansiering derfor er forbudt. Godkendelsen af støtte til Femern A/S kan derfor ikke omfatte omkostninger til refinansiering af lån. Ifølge FSS bør vejafgiften derfor være omkostningsbaseret, og prisdumping bør udelukkes. NABU har ikke indgivet bemærkninger til dette punkt.

4.3.3. Bemærkninger om finansieringsbehovet

(116) Scandlines et al. hævder, at finansieringsbehovet som beskrevet i åbningsafgørelsen er fejlbehæftet på tre punkter: 1) Det omfatter oppustede og uberettigede omkostninger vedrørende i) udbytte betalt til A/S Femern Landanlæg for landanlæggene og ii) driftsomkostninger, 2) det omfatter kunstigt lave indtægter ved at i) udelukke TEN-T-subsidierne og ii) acceptere, at Femern A/S fastsætter sine vejafgifter under omkostningerne, og 3) levetiden for projektet vedrørende den faste forbindelse er for kort. Alle disse elementer fører ifølge Scandlines et al. til et kunstigt højt finansieringsbehov og til et tilladt støttebeløb, der er også er for højt.

(117) Med hensyn til de støtteberettigede omkostninger minder Scandlines et al. om, at Kommissionen tidligere har fastslået, at kun omkostninger med tilknytning til erhvervsvirksomhed kan medtages ved beregningen af finansieringsbehovet, når et støttet projekt omfatter både erhvervsvirksomhed og anden virksomhed. På dette grundlag hævder de, at omkostningerne til landanlæg og driftsomkostningerne ikke kan medregnes i finansieringsbehovet, da de ikke udgør en del af projektet vedrørende den faste forbindelse. Da udbyttebetalinger ikke er et omkostningselement, men en fordeling af fortjeneste, kan de ikke medtages i beregningen af finansieringsbehovet. FSS tilføjer, at de forberedende arbejder, der blev påbegyndt i 2013, er anlægsomkostninger, og at de derfor ikke kan godkendes som støtteberettigede omkostninger i forbindelse med projektering. Ifølge FSS er projekteringsomkostninger desuden ikke en del af anlægsomkostningerne som anført i tabel 1 i åbningsafgørelsen.

(118) Med hensyn til indtægterne er TEN-T-subsidierne ifølge Scandlines et al. ikke medtaget i 2014-analysen af finansieringsbehovet. Hvis disse subsidier medtages, bliver finansieringsbehovet betydeligt mindre. Indtægterne er desuden kunstigt lave, fordi Femern A/S' vejafgifter ikke er baseret på omkostninger, men på Scandlines' færgepriser. Kommissionen skal derfor kræve, at vejafgifterne på den faste forbindelse fastsættes på et niveau, der afspejler alle selskabets omkostninger, herunder afvikling af dets lån, i den periode, hvor Femern A/S modtager statsstøtte. Dette sidste element blev ikke fremført af FSS. Med hensyn til projektets levetid fremhæver Scandlines et al., at beregningen af finansieringsbehovet og den interne rente bør baseres på investeringens levetid og ikke på tilbagebetalingsperioden på 55 år, som også Retten har bekræftet. Det fremgår af Femern A/S' websted, at tunnellens levetid er 120 år.

4.3.4. Støttebeløb og støttens varighed

(119) Ifølge Scandlines et al. er støttebeløbet undervurderet, da der kun er tale om forskellen mellem de renter/præmier, der betales af Femern A/S for statslån og statsgarantier, og de tilsvarende markedsrenter.

(120) Scandlines et al. hævder endvidere, at støttens varighed skal være meget kortere end 55 år. Hver statsgaranti og hvert statslån skal desuden være tidsbegrænset. Støtten til Femern A/S skal udløbe, når indtægterne kan dække driftsomkostningerne og låneomkostningerne på markedsvilkår. På grundlag af Storebæltsforbindelsens og Øresundsforbindelsens årsberetninger mener Scandlines et al., at den enkelte statsgaranti og det enkelte statslån bør have en varighed på 4-5 år efter åbningen af den faste forbindelse, og at muligheden for at opnå statsgarantier og statslån bør begrænses til 4-5 år efter åbningen af den faste forbindelse.

4.3.5. Tilskyndelsesvirkning

(121) Scandlines et al. hævder, at Femern A/S igangsatte anlægsarbejdet på den faste forbindelse i 2013, selv om de danske myndigheder tidligst forpligtede sig til at yde støtten i 2015 med vedtagelsen af anlægsloven. Støtten til Femern A/S vil derfor ikke have den krævede tilskyndelsesvirkning. Scandlines et al. kritiserer endvidere Kommissionen for at fastslå, at offentligt ejede selskaber bør være fritaget for kravet om, at støtten skal have en tilskyndelsesvirkning, og påstår, at denne tilgang er et eksempel på forskelsbehandling til fordel for offentligt ejede selskaber i strid med traktatens artikel 345.

4.3.6. Det kontrafaktiske scenario

(122) Scandlines et al. hævder, at der fandtes flere alternative projekter. Kommissionens kontrafaktiske analyse kan derfor ikke baseres på manglen på et alternativt projekt. Den omstændighed, at Femern A/S ikke selv kan vælge et alternativt projekt, er uden betydning. Scandlines et al. finder, at referencen til interessetilkendegivelsesrunden i 2001 er forkert, da den ikke viser, at der ikke findes alternative projekter uden støtte. Denne interessetilkendegivelsesrunde er desuden forældet, da den er 17 år gammel og vedrører et andet projekt. NABU fremsatte yderligere bemærkninger vedrørende eksistensen af alternative projekter uden støtte. NABU henviste til en undersøgelse foretaget af Hanseatic Transport Consultancy (»HTC-rapporten«) (69) i 2019 og bemærkede, at den nuværende anslåede trafik ligger langt under det trafikniveau, der blev anslået, da Femern Bælt-traktaten blev undertegnet i 2008. I HTC-rapporten anføres det specifikt, at det ikke kan påvises, hvor væksten i trafikken kan skabes for at opnå en bæredygtig anvendelse af den faste forbindelse på grundlag af de aktuelle markedsdata. NABU anførte med henvisning til HTC-rapporten, at det nuværende trafikniveau end ikke vil blive nået som følge af strukturelle grænseoverskridende trafikproblemer. På denne baggrund hævder NABU, at Kommissionen skal overveje det alternativ, hvor der anlægges en ren jernbaneforbindelse kombineret med en færgeløsning. Dette ville være den billigste og bedste løsning fra et miljømæssigt synspunkt i overensstemmelse med TEN-T-målet om at flytte trafikken fra vej til jernbane. NABU finder endvidere, at alternativet med en boret tunnel bør anses for et alternativ til en sænketunnel. Den valgte løsnings miljøvirkning bør desuden indgå i Kommissionens cost-benefit-beregninger og Kommissionens analyse af alternative projekter.

4.3.7. Intern rente og vægtede gennemsnitlige kapitalomkostninger

(123) Scandlines et al. finder, at beregningerne af IRR og WACC er forkerte. IRR bør beregnes over projektets levetid, ikke 55 år, og ikke-støtteberettigede omkostninger bør ikke medregnes. Et WACC-tal på 11 % er for høj. Ifølge Scandlines et al. bør WACC være mellem 5,68 % og 6,71 %. Scandlines et al. fremlagde to undersøgelser til yderligere dokumentation for deres syn på WACC-beregningen, dvs. en undersøgelse fra februar 2018 og referencer fra Damodaran fra 2014.

4.3.8. Forebyggelse af urimelig konkurrencefordrejning og afvejningstest

(124) Ifølge Scandlines et al. bør Kommissionen vurdere, hvor alvorlig konkurrencefordrejningen er. Denne analyse bør gå videre end at fastslå, at støtten fordrejer konkurrencen, da dette allerede er uløseligt forbundet med selve kvalificering som statsstøtte. Den samfundsøkonomiske rapport og trafikprognosen for 2014 viser, at Femern A/S sandsynligvis vil få en stærk markedsposition og endda et monopol. Femern A/S vil med sandsynlighed desuden misbruge sin markedsstyrke. Ifølge Scandlines betyder den danske regerings afvisning af at støtte Scandlines' ansøgning om EU-støtte (70) og en påstået anvendelse af statsstøtte til at nedgradere tilkørselsvejene til havnen i Puttgarden, at støtten til Femern A/S fordrejer konkurrencen unødigt. Scandlines et al. hævder videre, at der er en risiko for overkapacitet, og at det samfundsøkonomiske afkast vil være lavere end den danske tærskel på 4 %, når færgefarten fortsætter.

(125) NABU tilføjede, at indvirkningen på miljøet bør indgå i afvejningstesten. De negative virkninger af støtten bør ikke begrænses til konkurrencefordrejning.

4.3.9. Betingelser for udbetaling af statsgarantier

(126) Med henvisning til garantimeddelelsen mindede Scandlines et al. Kommissionen om, at den ikke er berettiget til at godkende støtte i form af statsgarantier, medmindre Kommissionen på forhånd har kendskab til betingelserne for at udløse de pågældende garantier. FSS kræver, at de danske myndigheder giver tilsagn om, at betingelserne for udbetaling af statsgarantier vil være i overensstemmelse med kravene i garantimeddelelsen.

5. BEMÆRKNINGER FRA DANMARK

(127) Dette afsnit indeholder de danske myndigheders bemærkninger til åbningsafgørelsen og de danske myndigheders bemærkninger til de interesserede parters bemærkninger, som blev fremsendt til de danske myndigheder i et ikke-fortroligt format.

(128) Generelt er de danske myndigheder ikke enige i de interesserede parters argumenter. De har fremlagt yderligere oplysninger og modargumenter, som er sammenfattet i det følgende.

5.1. Supplerende bemærkninger til beskrivelsen af den faste forbindelse over Femern Bælt og finansieringsforanstaltningerne

(129) De danske myndigheder har fremsendt faktuelle præciseringer til den beskrivende del af åbningsafgørelsen. De har også anført, at det, der var markeret som »anlægsomkostninger« i tabel 1 i åbningsafgørelsen, omfatter projekteringsomkostningerne.

(130) De danske myndigheder har indgivet yderligere oplysninger om kapitalindskudsforanstaltningen. I 2005 blev Femern A/S oprettet i henhold til § 6 i lov om Sund og Bælt. På oprettelsestidspunktet var den tegnede aktiekapital i Femern Bælt A/S (nu Femern A/S) 10 mio. DKK (1,3 mio. EUR). Den tegnede aktiekapital blev betalt med en præmie på 40 mio. DKK (5,4 mio. EUR) og udgjorde i alt 50 mio. DKK (6,7 mio. EUR). Kapitalindskuddet blev foretaget af Sund og Bælt Holding A/S i overensstemmelse med § 6 i lov om Sund og Bælt. Den 24. juli 2009 blev den tegnede aktiekapital i Femern Bælt A/S hævet fra 10 mio. DKK til 500 mio. DKK (67,0 mio. EUR) ved et kontant kapitalindskud på 460 mio. DKK (61,7 mio. EUR) foretaget af Sund og Bælt Holding A/S i Femern Bælt A/S og en fondsemission på 30 mio. DKK (4,0 mio. EUR). Fondsemissionen er en konvertering af Femern A/S' egenkapitalreserve til aktiekapital og medfører dermed en forøgelse af kapitalen, men ikke et kapitalindskud. Det kontante kapitalindskud skete i henhold til projekteringslovens § 7, stk. 2. Den samlede indskudte kapital i Femern A/S er derfor 510 mio. DKK (68,4 mio. EUR), hvoraf 500 mio. DKK er blevet indskudt (og tegnet) som aktiekapital. Der er ikke foretaget kapitalindskud siden 2009.

(131) Med hensyn til garantierne har de danske myndigheder fremlagt yderligere baggrundsoplysninger vedrørende betydningen af anlægslovens § 4, stk. 4. I henhold til denne bestemmelse omfatter statsgarantien også øvrige økonomiske forpligtelser, som Femern A/S har påtaget sig i forbindelse med anlæggelsen af den faste forbindelse. De danske myndigheder har forklaret, at denne bestemmelse betyder, at f.eks. voldgiftssager vedrørende arbejder med anlæggelsen af den faste forbindelse er omfattet af regeringens garanti. Denne bestemmelse omfatter ikke driftsfasen. Den fungerer på samme måde som en garanti for, at kontrahenterne vil blive betalt, hvis Femern A/S misligholder sine betalingsforpligtelser. Eftersom anlægsomkostningerne allerede er dækket af statslån eller lån stillet med en statsgaranti, giver dette ikke Femern A/S en yderligere fordel.

(132) De danske myndigheder har endvidere givet Kommissionen en oversigt over de eksisterende finansieringsforanstaltninger.

(133) Den 19. november 2018 gav transportministeren for første gang Femern A/S tilladelse til at optage statslån med henblik på at finansiere anlægsomkostninger. Sådanne lån blev efterfølgende optaget i november og december 2018.

5.2. Bemærkninger til forekomsten af statsstøtte

(134) De danske myndigheder har fremsat to hovedargumenter til støtte for deres generelle synspunkt om, at den offentlige finansiering af den faste forbindelse ikke er omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 107, stk. 1.

(135) De danske myndigheder fastholder specifikt, 1) at projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse ikke er »erhvervsvirksomhed«, men udøvelse af offentlig myndighed, og 2) at de positive og negative økonomiske virkninger, som den faste forbindelse kan medføre på tilstødende markeder og i EU som helhed, ikke er »konkurrencefordrejning«.

(136) De danske myndigheder finder videre, at Femern A/S under alle omstændigheder ikke udøver erhvervsvirksomhed, inden den begynder at drive forbindelsen, da selskabet ikke tilbyder nogen tjenesteydelser på markedet.

5.2.1. Femern A/S udøver offentlig myndighed

(137) Ifølge de danske myndigheder er projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse klassiske eksempler på udøvelse af offentlig myndighed, som ikke er og ikke bør være omfattet af traktatens artikel 107, stk. 1. Følgelig falder statsgarantierne, herunder navnlig statsgarantien til Femern A/S, uden for anvendelsesområdet for EU's konkurrencepolitik.

(138) I modsætning til den metode, der anvendes af Kommissionen i åbningsafgørelsen, anfører de danske myndigheder, at en overordnet vurdering — i lyset af karakteren, formålet og de gældende bestemmelser — af Femern A/S' aktiviteter bør føre til den konklusion, at Femern A/S udøver offentlig myndighed — eller i det mindste, at Femern A/S udøver offentlig myndighed, indtil driften påbegyndes.

(139) De danske myndigheder hævder, at formålet med at forbinde den danske og den tyske statsejede vej- og jernbaneinfrastruktur er langt bredere end offentlige investeringer i f.eks. forsyningssektoren. Karakteren af Femern A/S og dets aktiviteter er også grundlæggende forskellig fra eksempelvis færgeoperatører og færgeaktiviteter, idet Femern A/S er etableret med det ene formål at gennemføre den danske stats beslutninger om anlæg af en bestemt infrastruktur (den faste forbindelse). Femern A/S er således et SPV-selskab (special purpose vehicle), som ikke er underlagt en standard for overskudsmaksimering og ikke må udføre ikke-relaterede aktiviteter i henhold til de gældende regler.

(140) Ifølge de danske myndigheder understøtter en hensyntagen til disse bredere politiske overvejelser, der ligger til grund for etableringen af Femern A/S, det forhold, at Femern A/S ikke udøver erhvervsvirksomhed, men derimod udøver offentlig myndighed.

(141) Det forhold, at der opkræves en brugerbetaling, ændrer ikke i sig selv karakteren af denne aktivitet, da det skal undersøges, om opkrævningen af en betaling kan adskilles fra udøvelsen af offentlig myndighed. Kun når disse to former for virksomhed kan adskilles, kan opkrævningen af en betaling gengæld for en tjenesteydelse anses for erhvervsvirksomhed (71).

(142) Ifølge de danske myndigheder er det klart, at Femern A/S' opkrævning af afgifter, som ifølge loven fastsættes af transportministeren, ikke kan adskilles fra den udøvelse af aktiviteter, der er forbundet med offentlig myndighed, f.eks. levering af adgang til og vedligeholdelse af den almindelige statsejede vej- og jernbaneinfrastruktur. Alle Femern A/S' aktiviteter bør derfor under ét betragtes som udøvelse af offentlig myndighed.

(143) De danske myndigheder præciserer også, at transportministeren endnu ikke har besluttet, hvordan brugerbetalingerne vil blive udformet, eller hvad niveauet for disse betalinger bliver. De betalinger, der er omhandlet i åbningsafgørelsen og i de interesserede parters bemærkninger, afspejler blot budgetmæssige antagelser. Det bemærkes endvidere, at brugerbetalingernes primære formål og funktion er at skabe balance i de offentlige budgetter.

(144) Hvis Kommissionen ikke kan acceptere, at alle Femern A/S' aktiviteter under ét skal betragtes som udøvelse af offentlig myndighed, mener de danske myndigheder, at kun driften med rimelighed kan betragtes som erhvervsvirksomhed. Efter de danske myndigheders opfattelse finder begrundelsen i Leipzig-Halle-dommen (72) ikke anvendelse i denne sag, fordi den bl.a. vedrører en kapacitetsforøgelse i forbindelse med allerede eksisterende erhvervsvirksomhed på et liberaliseret marked.

(145) De danske myndigheder anmoder endvidere Kommissionen om nøje at vurdere, hvornår perioden med den potentielle erhvervsvirksomhed vil blive indledt, og de henviser til retspraksis, hvorefter hvert tilfælde af sådan virksomhed bør underkastes en særskilt statsstøtteanalyse, når det er muligt at adskille sådanne former for virksomhed.

(146) De hævder endvidere, at det ikke giver mening at antage, at — da anlægsloven trådte i kraft og gav Femern A/S tilladelse til at opføre og drive den faste forbindelse — al finansieringsstøtte, der blev ydet til Femern A/S inden denne dato, blev statsstøtte med tilbagevirkende kraft.

(147) De danske myndigheder har endvidere afvist Scandlines et al.'s argument om, at Femern A/S' mulighed for at tilbyde visse rabatter viser, at ministeren ikke fastsætter det nøjagtige niveau af brugerbetalingerne. De danske myndigheder hævder, at Femern A/S ikke har mulighed for at fastsætte taksterne, som selskabet ønsker, men kun en begrænset mulighed for at sænke visse takster, for så vidt som dette ikke påvirker takstniveauet betydeligt. De bemærker endvidere, at Femern A/S' mulighed for at ændre og indføre nye rabatordninger også er begrænset af eurovignetdirektivet (73).

5.2.2. Femern A/S' oplysningsaktiviteter

(148) Efter de danske myndigheders opfattelse er der ingen tvivl om, at Femern A/S' oplysningsaktiviteter er en offentlig opgave og ikke erhvervsvirksomhed. En af de opgaver, som pålægges Femern A/S i projekteringsloven, er »oplysningsaktiviteter«, som bør udføres i samarbejde med de lokale myndigheder. Dette er en opgave, der ikke er pålagt nogen kommerciel infrastrukturoperatør. Det er en uadskillelig del af de offentlige opgaver i forbindelse med projekter vedrørende projektering og anlæg af offentlige infrastrukturer, der påvirker lokalsamfundet. Hvis disse oplysningsaktiviteter ikke betragtes som en offentlig opgave, bør de efter de danske myndigheders opfattelse betragtes som uløseligt forbundet med gennemførelsen af projektet og dermed som støtteberettigede ifølge meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse.

5.2.3. Femern A/S' aktiviteter fordrejer ikke konkurrencen

(149) Ifølge de danske myndigheder skal Kommissionen foretage en konkret vurdering af, om konkurrencen fordrejes eller ej. Denne vurdering bør omfatte en grundig analyse af organisationen af den statslige vejinfrastruktur i Danmark for at afgøre, om statslige veje er i et reelt konkurrenceforhold til andre transportformer såsom færger, fly, tog osv.

(150) De danske myndigheder finder ikke, at den faste forbindelse er i direkte konkurrence med f.eks. færger, ligesom jernbaneinfrastruktur ikke er i direkte konkurrence med veje, busser eller lufthavne. De danske myndigheder henviser specifikt til punkt 220 i Kommissionens meddelelse om begrebet statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»meddelelsen om begrebet statsstøtte«) (74) og Kommissionens infrastrukturelle analytiske koordinatsystem til veje, broer, tunneller og indenlandske vandveje (75). De bemærker endvidere, at den faste forbindelse er tilgængelig for alle brugere på ikkediskriminerende vilkår, og at den ikke er beregnet til at begunstige en bestemt virksomhed eller sektor.

(151) På dette grundlag finder de danske myndigheder, at eventuelle økonomiske virkninger, som Femern A/S' aktiviteter kan have på andre kommercielle operatører, ikke kan anses for konkurrencefordrejninger i den forstand, der er fastsat i traktatens artikel 107, stk. 1. Det er navnlig klart, at Femern A/S ikke fordrejer konkurrencen på et marked, når selskabet projekterer og anlægger den faste forbindelse.

(152) Endelig bemærker de danske myndigheder i denne forbindelse, at Femern A/S' tilfælde er meget forskelligt fra de faktiske omstændigheder i forbindelse med anlæggelsen af en yderligere start- og landingsbane i Leipzig-Halle Airport (76), idet Femern A/S først begynder at levere tjenesteydelser på markedet, når infrastrukturen åbnes for trafik. Leipzig-Halle Airport konkurrerede på det regionale lufthavnsmarked mod andre lufthavne om at tiltrække kunder, og da der opstod et behov for at ekspandere, modtog den statsstøtte til opførelse af ny infrastruktur.

5.3. Bemærkninger til klassificeringen af støtten

(153) Femern A/S fik efter de danske myndigheders opfattelse juridisk ret til at finansiere dets aktiviteter ved vedtagelsen af anlægsloven den 4. maj 2015, da loven klart forudsætter, at Femern A/S vil finansiere dets gældsforpligtelser med statsgaranterede lån og statslån. Støtten blev derfor ydet på dette tidspunkt. De bemærker imidlertid, at statsgarantierne og statslånene ikke kunne anvendes og derfor ikke kunne give Femern A/S en økonomisk fordel, inden transportministeren pålagde Femern A/S at gøre det.

(154) De danske myndigheder er derfor uenige med Scandlines et al., som hævder, at støtten vedrørende statsgarantier og statslån udgør en række ad hoc-tilskud. De danske myndigheder bemærker imidlertid, at der, selv om støtten blev betragtet som en række ad hoc-tilskud, ikke er noget til hinder for, at Kommissionen foretager en forenelighedsvurdering og godkender alle disse fremtidige tilskud på én gang og på forhånd. De danske myndigheder har også indgivet mere detaljerede oplysninger om finansministerens manglende skønsbeføjelser med hensyn til de specifikke låneaftaler.

(155) De bemærker endvidere, at Scandlines et al.'s holdning tilsyneladende bevirker, at Femern A/S i stedet skulle optage ét stort lån med en statsgaranti op til den maksimalt tilladte grænse. Ifølge de danske myndigheder ville dette ikke kunne medvirke til at minimere støtten og ville derfor være i strid med de generelle krav i Kommissionens forenelighedsvurderinger som anført i punkt 28 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse.

(156) De danske myndigheder finder desuden, at standstill-forpligtelsen er blevet overholdt. Retsgrundlaget for alle de aktiviteter, der blev udført inden anlægslovens ikrafttræden, har efter deres opfattelse været projekteringslovens § 2. Siden vedtagelsen af projekteringsloven har Folketingets Finansudvalg efterfølgende godkendt en forhøjelse af projekteringsbudgettet tre gange. Hver gang blev godkendelsen vedrørende projekteringsaktiviteterne givet i henhold til projekteringslovens § 2 (de såkaldte »forberedende arbejder«).

(157) Da anlægsloven blev vedtaget, pålagde transportministeren Femern A/S ikke at indlede anlægsfasen og dermed ikke at underskrive anlægskontrakter, inden selskabet havde fået tilladelse dertil af ministeren. I november og december 2018 optog Femern A/S statslån for at sikre den nødvendige finansiering til igangsætningen af anlægsfasen. De danske myndigheder har imidlertid forklaret, at Femern A/S først den 26. marts 2019 fik tilladelse til at påbegynde de første og angivne anlægsarbejder vedrørende den faste forbindelse. Femern A/S har endnu ikke påbegyndt nogen af disse arbejder.

5.4. Bemærkninger til de påståede støtteforanstaltninger

5.4.1. Jernbanebetalinger

(158) De danske myndigheder fastholder, at jernbanebetalingerne ikke udgør statsstøtte til Femern A/S, og de afviser dermed Scandlines et al.'s argumenter. Jernbanebetalingerne udgør en fremtidig indtægtskilde for Femern A/S, der — som vejafgifterne — reguleres af transportministeren. Ministeren fastsætter specifikt bestemmelserne om niveauet for samt principperne for reguleringen af jernbaneoperatørernes betaling for benyttelsen af den faste forbindelse. Disse betalinger fastsættes i overensstemmelse med direktiv 2012/34/EU om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde. De danske myndigheder understreger, at jernbanebetalingerne til Femern A/S vil blive opkrævet af Banedanmark (77) på vegne af Femern A/S og ikke — som det anføres i åbningsafgørelsen — af Femern A/S selv. Banedanmark opkræver disse betalinger på hele den danske statsejede jernbaneinfrastruktur. Det vurderes derfor at være mest hensigtsmæssigt at anmode Banedanmark om at gøre det samme på den faste forbindelse. Pengene overføres direkte til Femern A/S, og Banedanmark kan ikke disponere over pengene til egne formål. De betalinger, der opkræves for brug af den faste forbindelse og overføres til Femern A/S, dokumenteres i de årlige statsbudgetter. De betalinger, der opkræves af Banedanmark, er en betaling for en tjeneste og ikke en afgift. Banedanmark, som er Danmarks jernbaneinfrastrukturforvalter, har ansvaret for alle udgifter i forbindelse med driften af den danske jernbaneinfrastruktur.

5.4.2. Skatteforanstaltninger

(159) De danske myndigheder bemærker, at Femern A/S ikke på noget tidspunkt har anvendt de tidligere gældende regler vedrørende afskrivning af aktiver og fremførsel af tab. Uanset om reglerne kan have givet Femern A/S en selektiv fordel, blev en sådan fordel reelt ikke tildelt i den omhandlede periode.

5.4.3. Vederlagsfri brug af havbunden

(160) I sine bemærkninger til de interesserede parters bemærkninger forklarer de danske myndigheder, at det i anlægsloven alene præciseres, at Femern A/S ikke skal betale en afgift for brugen af havbunden, for at undgå tvivl. De gentager, at disse bestemmelser ikke behandler Femern A/S anderledes end enheder i en sammenlignelig faktisk og retlig situation.

5.5. Bemærkninger til vurderingen af forenelighed

5.5.1. Projekt af fælleseuropæisk interesse

(161) De danske myndigheder mener, at de nye undersøgelser, som Scandlines og Stena Line har forelagt, er irrelevante og under alle omstændigheder ukorrekte. Med hensyn til Knud Erik Andersens undersøgelse bemærker de, at forfatteren er en kendt modstander af den faste forbindelse over Femern Bælt, og at undersøgelsen er baseret på forkerte beregningsforudsætninger for så vidt angår trafikprognoser og anlægsomkostninger. De danske myndigheder afviser endvidere Scandlines' og Stena Lines argument om, at undersøgelserne fra 2015 har oppustet Scandlines' omkostninger i en sådan grad, at det har ført til en antagelse af, at Scandlines har et massivt underskud. De danske myndigheder finder, at dette er en ukorrekt og fordrejet præsentation af beregningerne i den »oprindelige undersøgelse« fra 2015, fordi undersøgelsen er baseret på den antagelse, at indtægterne fra færgerne er højere end driftsomkostningerne (forskellen mellem indtægter og omkostninger anslås til ca. 15 % af omkostningerne). De danske myndigheder hævder endvidere, at undersøgelserne ikke bliver fejlbehæftede, fordi delkomponenter eller andre forhold ændrer sig, og de bemærker, at der ikke er behov for nye beregninger af de samfundsøkonomiske virkninger, hver gang en delkomponent ændrer sig. De danske myndigheder afviser derfor også, at undersøgelserne fra 2015 er fejlbehæftede på grund af de øgede omkostninger til de tyske landanlæg.

(162) De danske myndigheder hævder videre, at samfundsøkonomiske beregninger altid indgår i den politiske beslutningstagning for store infrastrukturprojekter. Der er imidlertid ingen krav om et samfundsøkonomisk afkast på 4 %, som det hævdes i rapporten og af de interesserede parter. De danske myndigheder har også oplyst, at den faste forbindelse over Femern Bælt betragtes som et prioriteret grænseoverskridende TEN-T-projekt i dens helhed og ikke kun for jernbanedelen. Med hensyn til trafikprognosen har de danske myndigheder fremlagt en supplerende rapport fra Intraplan/TSS Trimode med bemærkninger til HTC-rapporten. Intraplan/TSS Trimode konkluderer overordnet set, at HTC-rapporten er fejlbehæftet og vildledende og ikke sætter spørgsmålstegn specifikt ved trafikprognosen for den faste forbindelse over Femern Bælt. De danske myndigheder henviser desuden til en rapport offentliggjort af Vejdirektoratet (78), som viser, at vejtrafikken til og fra Danmark stiger markant. Det fremgår specifikt af rapporten, at lastvognstrafikken er steget med 38 % fra 2010 til 2018 på tværs af grænserne mellem Danmark og Tyskland, på den faste forbindelse over Øresund og på færgeruterne over Øresund og Femern Bælt, hvilket også modsiger HTC-rapporten.

5.5.2. Der ydes ingen driftsstøtte

(163) Efter de danske myndigheders opfattelse er driftsstøtte støtte til drift af infrastrukturen. Alle udgifter i anlægsfasen, herunder udgifter til den daglige administration af anlægsprojektet, anses for anlægsomkostninger. Femern A/S får ikke behov for at optage lån fra staten eller lån med en statsgaranti for at finansiere selskabets daglige drift i driftsfasen.

5.5.3. Finansieringsbehov

(164) De danske myndigheder har fremlagt ajourførte antagelser med henblik på beregningen af finansieringsbehovet og støtteelementet (eller bruttosubventionsækvivalenten). Som udgangspunktet er antagelserne baseret på den seneste fuldt reviderede finansielle analyse af projektet: »Finansiel analyse af Femern Bælt-forbindelsen inkl. danske landanlæg« (79), februar 2016 (»den finansielle analyse fra 2016«).

(165) I bemærkningerne til anlægsloven anføres det klart, at der vil blive foretaget en ny vurdering af projektets samlede økonomi. En indsats for at sænke anlægsomkostningerne skulle igangsættes, inden anlægskontrakterne kunne underskrives. Den 28. april 2015 pålagde finansministeren Femern A/S ikke at underskrive større anlægskontrakter, inden der var foretaget en fornyet vurdering af den samlede økonomi. Ifølge den finansielle analyse fra 2016 var forlængelsen af anlægsperioden fra 6,5 år som antaget i den finansielle analyse fra 2014 til 8,5 år i den finansielle analyse fra 2016 et vigtigt element, der bidrog til en reduktion af anlægsomkostningerne. I den finansielle analyse fra 2016 anføres det, at Femern A/S som resultat af udbudsproceduren, der var baseret på denne forlængede anlægsperiode på 8,5 år, modtog entreprenørernes (80) endelige og bindende bud. Femern A/S analyserede også de øvrige parametre i de finansielle beregninger, og det førte til en række ajourførte antagelser i forhold til den analyse, der lå til grund for anlægsloven. De ajourføringer, der er relevante for den faste forbindelse, i den finansielle analyse fra 2016 vedrører navnlig: ajourført anlægsbudget, ajourført overslag over drifts-, vedligeholdelses- og reinvesteringsomkostninger, revision af tidsplan, justerede trafikindtægter som følge af den reviderede tidsplan, ajourføring af EU-finansiering og ajourføring af visse tekniske antagelser. For at sikre, at Kommissionens vurdering bygger på de mest nøjagtige og opdaterede antagelser, har de danske myndigheder desuden yderligere justeret den finansielle analyse fra 2016, som beskrevet nedenfor. Hvor det er relevant, har de danske myndigheder også medtaget faktiske tal, f.eks. lån, der allerede er optaget, eller som vedrører inflationen. Betragtningerne nedenfor indeholder nærmere oplysninger om de antagelser, der ligger til grund for modellen til beregning af finansieringsbehovet.

(166) Anlægsomkostningerne i meddelelsen fra 2014 beløb sig til 54,9 mia. DKK (7,4 mia. EUR) i faste 2014-priser. Dette beløb svarer de anlægsomkostninger, der er nævnt i anlægsloven af 2015: 55,1 mia. DKK (7,4 mia. EUR) i faste 2015-priser. Femern A/S modtog bud i september 2015. Følgelig udarbejdede Femern A/S en ajourføring af anlægsbudgettet, og de forventede projekterings- og anlægsomkostninger for den faste forbindelse blev reduceret til 52,6 mia. DKK (7,1 mia. EUR) i 2015-priser eller 62,2 mia. DKK (8,3 mia. EUR) i nominelle priser. Dette omfatter et krav om reserver på 7,3 mia. DKK (1,0 mia. EUR) i 2015-priser. Reserven er beregnet på grundlag af Femern A/S' risikoregister og afspejler de omkostninger, projektet sandsynligvis vil medføre. Der blev anvendt en »P-værdi« på P80. Som de danske myndigheder har forklaret, betyder dette, at der er en sandsynlighed på 80 % for, at reservebudgettet vil være tilstrækkeligt til at dække de identificerede risici. Ernst & Young har foretaget en ekstern kvalitetssikring af reserver og risici i forbindelse med den faste forbindelse.

(167) I de finansielle beregninger antages det, at den faste forbindelse vil modtage EU-støtte svarende til 10 % af anlægsomkostningerne i løbet af anlægsperioden, hvilket er det samme niveau som i den finansielle analyse fra 2016. Finansieringen af projekteringsfasen er også medregnet i den finansielle model.

(168) Trafikprognosen var blevet udarbejdet af de tyske konsulentfirmaer Intraplan og BVU og krydstjekket med andre modeller som f.eks. Kommissionens Trans Tools-model. Trafikprognosen blev fremlagt i november 2014. Som anført i den finansielle analyse fra 2016 har rådgivningsgruppen COWI foretaget ekstern kvalitetssikring af prognosen og konkluderet, at antagelserne er rimelige og i overensstemmelse med praksis for trafikprognosticering. Det antages grundlæggende i trafikprognosen for 2014, at den eksisterende parallelle færgefart ikke vil blive fortsat, når den faste forbindelse åbnes. Samtidig omfatter trafikprognosen for 2014 en særskilt analyse af et scenario med fortsat (parallel) 1-times færgedrift. Siden 2014 har Scandlines gentagne gange bekræftet, at de har til hensigt at fortsætte deres drift efter åbningen af den faste forbindelse. De danske myndigheder har derfor indregnet 1-times færgedrift mellem Rødby og Puttgarden i modellen for beregning af finansieringsbehovet. De danske myndigheder har forklaret, at dette er i overensstemmelse med den PWC-undersøgelse, der var blevet udført for de tyske myndigheder i forbindelse med den tyske plangodkendelse af den faste forbindelse, som oplyst af Scandlines et al. i et bilag til deres bemærkninger til åbningsafgørelsen. Undersøgelsen »Forretningsanalyse af færgefarten Rødby-Puttgarden« af 24. januar 2016, som er udarbejdet af konsulenter fra KPMG på vegne af det danske Transportministerium, bekræfter desuden, at færgefarten kan fortsættes med en meget lille marginalindtægt. Virkningen af den fortsatte 1-times færgedrift på trafikmængderne, som allerede skønnes i trafikprognosen for 2014, er en reduktion på 14 % i antallet af biler i det første år efter åbningen af den faste forbindelse, som 13 år efter åbningen vil være faldet til en reduktion på 12 %. For lastvognstrafik blev den andel, der anvender den parallelle færgefart, anslået til 15 %. En anden ajourføring efter den finansielle analyse fra 2016 vedrører virkningen af reduktionen af vejafgiften på Storebæltsforbindelsen med 25 %, som får fuld virkning fra den 1. januar 2023. Dette medfører en let reduktion af trafikmængden på den faste forbindelse.

(169) Med hensyn til taksterne for vejtrafik fastlægger transportministeren de endelige takster umiddelbart før åbningen af den faste forbindelse. De danske myndigheder har forklaret, at vejafgifterne er en ekstrapolation af færgepriserne fra 2007, hvor færgeruten Rødby-Puttgarden stadig var et lovbeskyttet monopol ejet af den danske og den tyske stat. De danske myndigheder har forklaret, at færgepriserne blev anset for at være et rimeligt og gennemsigtigt benchmark — også under hensyntagen til, hvad de fremtidige brugere af den faste forbindelse vil være villige til at betale, uden at bringe de bredere formål med den faste forbindelse i fare. Den forventede og gennemsnitlige pris er 494 DKK (66,2 EUR) for en personbil og 2 092 DKK (280,4 EUR) for en lastbil i 2015-priser.

(170) I modellen for beregning af finansieringsbehovet anslås jernbaneindtægterne til ca. 400 mio. DKK (53,6 mio. EUR) om året (2015-priser). Taksterne fastsættes i overensstemmelse med direktiv 2012/34/EU. De danske myndigheder har fremlagt en rapport fra konsulentfirmaet TetraPlan »Analysis of Rail Infrastructure Payment on the Fehmarn Belt Fixed Link« fra marts 2003 og dens ajourføring fra 2008. Dokumentet fra 2003 indeholder en teknisk analyse af jernbanens kapacitet til at betale for brugen af en fast forbindelse. Formålet med analysen at fastslå, om den anslåede betaling for brugen af jernbanesporet i realiteten kunne inddrives. I TetraPlans analyser antages det, at den samlede jernbanebetaling for tog fra/til Hamburg via den faste forbindelse over Femern Bælt vil svare til den samlede jernbanebetaling for tog, der kører via Storebæltsforbindelsen.

(171) Omkostningerne til drift, vedligeholdelse og reinvestering af den faste forbindelse anslås at beløbe sig til 468 mio. DKK (62,7 mio. EUR) om året (i 2015-priser). Dette overslag er i overensstemmelse med den finansielle analyse fra 2016, idet de danske myndigheder ikke fandt det nødvendigt at justere disse tal. De danske myndigheder har evalueret virkningen af den reducerede trafikmængde for omkostningerne til drift, vedligeholdelse og reinvestering. De har konkluderet, at den reducerede trafikmængde kun har en mindre indvirkning på drifts- og vedligeholdelsesomkostningerne og ikke har en mærkbar virkning på statsstøtteberegningerne og garantiperioden.

(172) For at beregne finansieringsbehovet skal de forskellige pengestrømme (f.eks. anlægsomkostninger og driftsresultater) diskonteres, og de danske myndigheder har anvendt WACC som den relevante kalkulationsrente til dette formål. Som svar på de betænkeligheder, som Kommissionen gav udtryk for under den formelle undersøgelsesprocedure, om, at den nominelle gennemsnitlige risikofrie rentesats på 5 %, som en vigtig komponent af WACC, kan være for høj under de nuværende markedsforhold, har de danske myndigheder foreslået en gennemsnitlig risikofri rente på 3,5 % om året. Denne sats vil være baseret på Finansministeriets ajourførte officielle fremskrivning for 2025 af den danske økonomi, herunder de offentlige finanser (81). Efter de danske myndigheders opfattelse er antagelsen baseret på Finansministeriets fremskrivning den mest objektive forudsigelse af de fremtidige renteniveauer, der findes i Danmark, og derfor et troværdigt benchmark. Herved tages der også hensyn til det forhold, at Femern A/S i praksis ikke kan optage lån til dækning af dets samlede finansieringsbehov på én gang, hvorfor den aktuelle markedsrente ikke kan anvendes over en længere periode, hvor Femern A/S ofte optager gæld og refinansierer dets aktiviteter.

(173) Som svar på Kommissionens betænkeligheder om, at en gennemsnitlig risikofri rente på 3,5 % om året muligvis også er for høj, har de danske myndigheder forklaret, at de som følge af det presserende behov for en afgørelse om statsstøtte er villige til at anvende en risikofri rente på 1,5 % med henblik på at fastsætte finansieringsbehovet, hvis Kommissionen finder det nødvendigt, for at støtten er forenelig med det indre marked.

(174) De danske myndigheder har derfor fremlagt to modeller til beregning af finansieringsbehovet. Den ene er baseret på en gennemsnitlig risikofri rente på 3,5 % (varierer med tiden fra lave niveauer til højere niveauer) (»første model til beregning af finansieringsbehovet«), og den anden er som en alternativ model baseret på en risikofri rente på 1,5 % (»alternativ model til beregning af finansieringsbehovet«).

(175) Det beregnede WACC-tal afhænger derfor af den model, der anvendes. De beregninger, der er baseret på Finansministeriets fremskrivning, giver WACC på 4,2-8,3 % efter den første model til beregning af finansieringsbehovet, mens beregningerne baseret på en risikofri rente på 1,5 % (efter den alternative model til beregning af finansieringsbehovet) giver faste WACC på 5,59 %. De danske myndigheder har forklaret, at WACC-niveauet var blevet vurderet efter, hvad en typisk investor ville kræve i forbindelse med et projekt med sammenlignelige risikokarakteristika. De fremlagde udførlige oplysninger om, hvordan disse WACC blev fastlagt.

(176) De danske myndigheder har beregnet finansieringsbehovet på grundlag af en driftsperiode på 40 år. De har ikke medtaget udbyttebetalinger vedrørende landanlæggene.

5.5.4. Støttebeløb og - varighed

(177) For at imødegå de betænkeligheder, der rejses i åbningsafgørelsen, har de danske myndigheder revideret anmeldelsen og begrænset anvendelsen af statsgarantier og statslån. Statsgarantierne og statslånene begrænses til den finansiering, der kræves til omkostningerne i projekterings- og anlægsfasen. Femern A/S vil bringe alle lån med statsgaranti til ophør og tilbagebetale alle statslån senest 16 år efter idriftsættelsen af den faste forbindelse (»den maksimale garantiperiode«). Idriftsættelse af den faste forbindelse er det tidspunkt, hvor den faste forbindelse åbnes for vej- og jernbanetrafik. Femern A/S kan ikke optage lån med en statsgaranti og statslån, som samlet overstiger et maksimumsbeløb på 69,3 mia. DKK (9,3 mia. EUR) (»det maksimale garantibeløb«). Maksimumsbeløbet er Femern A/S' forventede samlede nettogæld til anlæggelsen, herunder påløbne renter i projekterings- og anlægsfasen. Til dette beløb er der blevet lagt en likviditetsreserve på 2,0 mia. DKK (0,27 mia. EUR) og en »buffer til anlægsomkostninger« på 2,5 mia. DKK (0,34 mia. EUR) (2015-priser). Likviditetsreserven blev tilføjet for at dække risikoen for kortsigtede udsving i projektbetalingerne. Der er ifølge de danske myndigheder behov for en yderligere buffer til anlægsomkostninger, fordi Femern A/S ikke — stadig i anlægsfasen — kan optage lån på markedet, hvis anlægsomkostningerne blev højere end forventet (de forventede anlægsomkostninger blev beregnet med en risikosandsynlighed på 80 %). Bufferen svarer til en stigning i risikosandsynligheden til 99 %. De danske myndigheder har imidlertid forpligtet sig til at foretage en fornyet beregning, som nedjusterer det maksimale garantibeløb og den maksimale garantiperiode, hvis de faktiske omkostninger i forbindelse med anlæggelsen betyder, at bufferen til anlægsomkostninger ikke er nødvendig, således at det samlede støttebeløb ikke overstiger finansieringsbehovet. De danske myndigheder har forpligtet sig til at foretage denne fornyede beregning senest fem år efter idriftsættelsen.

(178) Femern A/S er forpligtet til at betale en præmie i forbindelse med statsgarantierne og statslånene. Som anført i bemærkningerne til anlægsloven (afsnit 11.1) beløb denne præmie sig til 0,15 %. Det svarer til den præmie, der skal betales af Femern A/S efter den første model til beregning af finansieringsbehovet i