ÅRSBERETNING for regnskabsåret 1996 (96/C 348/01)

Beretningen med institutionernes svar til Rettens bemærkninger er fremsendt til dechargemyndigheden og de øvrige institutioner

Bernhard FRIEDMANN (Formand)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

BIND I BERETNING OM AKTIVITETERNE I FORBINDELSE MED DET ALMINDELIGE BUDGET OG DEN 6. OG 7. EUROPÆISKE UDVIKLINGSFOND

INDHOLD

Side

Indledning 6

Del I Egne indtægter

Kapitel 1 Egne indtægter 12

Del II Den fælles landbrugspolitik

Indledning 46

Kapitel 2 Budgetforvaltning 49

Kapitel 3 Markedsordninger - vegetabilske produkter 64

Kapitel 4 Markedsordninger - Animalske produkter - Præmieordningerne for oksekød og udvalgte BSE-relaterede foranstaltninger 99

Kapitel 5 Visse proceduremæssige aspekter ved eksportrestitutioner for oksekød 125

Del III Strukturforanstaltninger

Indledning 138

Kapitel 6 Den Europæiske Fond for Regionaludvikling 143

Kapitel 7 Den Europæiske Socialfond 175

Kapitel 8 Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen (EUGFL, Udviklingssektionen) 198

Kapitel 9 Den fælles fiskeri- og havpolitik 220

Side

Del IV Interne politikker

Indledning 238

Kapitel 10 Forskning 239

Kapitel 11 Industripolitikker - MEDIA 255

Del V Forbindelser med tredjelande

Indledning 269

Kapitel 12 De Europæiske Udviklingsfonde 271

Kapitel 13 Samarbejde med udviklingslande og tredjelande (bortset fra landene i Central- og Østeuropa) 293

Kapitel 14 Foranstaltninger til fordel for landene i Central- og Østeuropa, de nye uafhængige stater (tidl. USSR) og Mongoliet 317

Del VI Administrationsudgifter

Indledning 345

Kapitel 15 Kommissionen 349

15.1 Tilskud med generelt sigte 351

15.2 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 353

15.3 Decentrale fællesskabsorganer 360

15.4 Den fælles sygesikringsordning 361

Kapitel 16 Revisionsretten 383

Kapitel 17 Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget 385

Del VII Finansielle instrumenter og bankaktiviteder

Kapitel 18 Finansielle instrumenter og bankaktiviteter 391

Bilag I Beretninger og udtalelser vedtaget af Revisionsretten inden for de seneste fem år 409

NB: Skemaerne er samlet i bilag II sidst i denne beretning (bind II).

INSTITUTIONERNES SVAR

Generel indledningSide

Del I Egne indtægter

Kapitel 1 Egne indtægter 37

Del II Den fælles landbrugspolitik

Indledning 48

Kapitel 2 Budgetforvaltning 59

Kapitel 3 Markedsordninger - vegetabilske produkter 91

Kapitel 4 Markedsordninger - Animalske produkter - Præmieordningerne for oksekød og udvalgte BSE-relaterede foranstaltninger 118

Kapitel 5 Visse proceduremæssige aspekter ved eksportrestitutioner for oksekød 135

Del III Strukturforanstaltninger

Indledning 142

Kapitel 6 Den Europæiske Fond for Regionaludvikling 164

Kapitel 7 Den Europæiske Socialfond 189

Kapitel 8 Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen (EUGFL, Udviklingssektionen) 214

Kapitel 9 Den fælles fiskeri- og havpolitik 233

Del IV Interne politikker

Kapitel 10 Forskning 249

Kapitel 11 Industripolitikker - MEDIA 263

Del V Forbindelser med tredjelande

Kapitel 12 De Europæiske Udviklingsfonde 287

Kapitel 13 Samarbejde med udviklingslande og tredjelande (bortset fra landene i Central- og Østeuropa) 312

Kapitel 14 Foranstaltninger til fordel for landene i Central- og Østeuropa, de nye uafhængige stater (tidl. USSR) og Mongoliet 337

Side

Del VI Administrationsudgifter

Kapitel 15 Kommissionen 373

15.1 Tilskud med generelt sigte 373

15.2 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 374

15.3 Decentrale fællesskabsorganer 376

15.4 Den fælles sygesikringsordning 378

Kapitel 16

Kapitel 17 Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget 388

Del VII Finansielle instrumenter og bankaktiviteter

Kapitel 18 Finansielle instrumenter og bankaktiviteter 406

GENEREL INDLEDNING

0.0. INDHOLD Punkt

Beretningens struktur 0.1

Budgetforvaltning 0.2 - 0.6

Administration og kontrol 0.7 - 0.27

Dokumentation for udgifter 0.7

Væsentligste bemærkninger 0.8 - 0.27

Fællesskabets indtægter 0.9 - 0.10

EUGFL, Garantifonden 0.11 - 0.13

Strukturforanstaltninger 0.14 - 0.18

Programmer forvaltet af Kommissionen 0.19 - 0.24

Andre udgifter 0.25 - 0.27

Samordning 0.28

Evaluering 0.29

Revisionserklæringerne 0.30 - 0.33

Kommissionens korrigerende foranstaltninger 0.34 - 0.36

Finansforordningen 0.37

Revisionens betydning 0.38

BERETNINGENS STRUKTUR

0.1. Denne årsberetning for regnskabsåret 1996 er opbygget anderledes end tidligere årsberetninger. Bind I afspejler strukturen i de finansielle perspektiver, og bind II indeholder revisionserklæringerne både for det almindelige budget og for De Europæiske Udviklingsfonde samt de dertilhørende kapitler.

BUDGETFORVALTNING

0.2. Når der tildeles rigelige budgetbevillinger, kan det tilskynde til at afholde udgifter, eller i det mindste virke som et incitament til at forvalte midlerne mindre strengt. I kapitel 2, 3 og 4 påpeges det, at der i en række forordninger ikke er taget hensyn til verdensmarkedspriserne, og det har medført unødvendige udgifter i form af landbrugsstøtte. Ved kontrol i forbindelse med afregning af forskud til medlemsstaterne påvises og korrigeres der fejl og uregelmæssigheder, men det forhindrer ikke, at støttesatserne når op på og fastholdes på for høje niveauer, så der ikke længere er tale om forsvarlig anvendelse af offentlige midler. Det drejer sig om beløb af en væsentlig størrelse. Det fremgår af kapitel 3, at der er udbetalt 3 000 mio. ECU for meget i udligningsstøtte for korn, og af kapitel 4, at der er udbetalt over 800 mio. ECU for meget til oksekødsproducenter. I særberetning nr. 4/97 påpegedes det, at der også i forbindelse med de foranstaltninger, der blev gennemført efter Tysklands forening, og som omfattede udbetaling af godtgørelser og eksportrestitutioner over EUGFL, blev udbetalt betydelige beløb for meget i godtgørelser, og at der blev afholdt unødvendige udgifter.

0.3. Medlemsstaterne får udbetalt forskud til dækning af strukturudgifter, og sådanne forskud behandles på fællesskabsniveau som endelige udgifter. Regnskabsaflæggelsen og kontrollen i den forbindelse er ikke fyldestgørende, og der findes ikke et hensigtsmæssigt afregningssystem. Systemet fremmer overførsler til medlemsstaterne af størst mulige beløb, uden at det sikres, at midlerne udnyttes korrekt inden for det fastsatte tidsrum og i overensstemmelse med fællesskabsmålene. I kapitel 6 gøres der opmærksom på, at investeringsprogrammerne under programmeringsperioden 1989-1993 blev afsluttet med væsentlige forsinkelser. Kapitel 6, 7 og 8 indeholder eksempler på, at programmål og -indhold var for upræcist defineret, at medfinansiering ikke havde fundet sted, og at der stadig ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger om, hvordan aktionerne skrider frem. Meget store beløb henstår i længere perioder på de formidlende organers konti i stedet for at blive overført til de endelige modtagere. I programmer, der officielt er afsluttede, har Retten påvist en lang række fejl og problemer, der har relation til aspekterne lovlighed og formel rigtighed.

0.4. Også til PHARE og TACIS var der afsat flere bevillinger, end der udnyttes til finansieringer. I kapitel 14 analyseres den stadige stigning i uindfriede forpligtelser fra 1990 til 1996, og Kommissionens vanskeligheder med at gennemføre og forhandle aftaler om vedtagne programmer, som der er indgået budgetforpligtelser for. Det fremgår af særberetning nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet, at Kommissionen lagde stor vægt på at få indgået forpligtelser for hele det årlige budget, og det medførte - kombineret med modtagerlandenes lave absorberingsevne og det meget store antal programmer - at der i perioden 1990-1995 blev udbetalt 497 mio. ECU (38 %) i forskud, der henstod på de nationale myndigheders bankkonti ved udgangen af 1995. I særberetning nr. 6/97 om TACIS-støtte til Ukraine bemærkede Retten også, at bevillingerne blev udnyttet i et langsomt tempo, og at der var stillet midler til rådighed, hvor det ikke var nødvendigt.

0.5. I et finansieringssystem i fællesskabsregi, hvor der gøres omfattende brug af forskud, og hvor sådanne forskud regnskabsføres centralt som budgetudgifter, er det vanskeligt at se, hvor stor udnyttelsesgraden er for sådanne midler på støttemodtagerniveau. Et sådant system kan ikke betragtes som værende i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, og det gør det vanskeligt at vurdere, om det i de givne tilfælde var hensigtsmæssigt at overføre fællesskabsmidler.

0.6. Det skaber også problemer, at der ikke er tilstrækkelige forpligtelsesbevillinger til rådighed. Det fremgår f.eks. af kapitel 13, at Kommissionen var nødt til at vente med at indgå forpligtelser for beløb til projekter, som der allerede var truffet finansieringsafgørelser om (herunder projekter under MEDA-programmerne og et stort projekt i Indien) på grund af det loft, der er fastsat i den relevante del af de finansielle overslag. Når forpligtelsesproceduren udskydes på denne måde, overtrædes et af de grundlæggende principper for flerårige aktioner. Retten har for nylig afgivet en udtalelse om finansforordningen (jf. punkt 0.37), hvor den kommer ind på dette spørgsmål.

ADMINISTRATION OG KONTROL

Dokumentation for udgifter

0.7. Under de nuværende støttesystemer er den normale bevisbyrde, hvor modtageren skal fremlægge fuldstændig dokumentation for anvendelsen af offentlige midler, meget ofte omvendt. Kommissionen har så store problemer med at kontrollere aspekterne lovlighed, formel rigtighed og forsvarlig økonomisk forvaltning i forbindelse med Unionens finanser, at den ikke kan varetage sin centrale rolle i budgetforvaltningen ordentligt. Problemerne er særligt synlige i forbindelse med strukturfondene, og de er markante i forbindelse med den fælles landbrugspolitik. Kommissionen udbetaler forskud på fællesskabsmidler og kan kun tilbagesøge eller omfordele dem, hvis den kan bevise, at de ikke er anvendt korrekt. Denne fremgangsmåde ville være helt acceptabel, hvis alle modtagere og formidlende organer havde regnskabs- og kontrolsystemer med fyldestgørende og relevant dokumentation for, at det var fuldt ud berettiget at afholde de pågældende udgifter, og hvis de var forpligtet til at fremlægge denne dokumentation for eller overdrage den til Kommissionen, så dens tjenestegrene kunne kontrollere materialet i fornødent omfang. I forbindelse med decentraliseringen af forvaltningen af fællesskabsmidler er der desværre ikke indført hensigtsmæssige forvaltningsinformationssystemer og regnskabssystemer, hvormed fællesskabsmyndighederne i alles interesse kan varetage deres overordnede overvågningsfunktion. Det gør det betydeligt sværere at finde fejl og uregelmæssigheder, og der er ikke sikkerhed for, at fællesskabsmidlerne anvendes korrekt. Rettens kritik og henstillinger er naturligvis en reaktion på disse grundlæggende strukturelle svagheder i forvaltningen af Fællesskabets finanser.

Væsentligste bemærkninger

0.8. Næsten alle kapitler i denne beretning (og de fem særberetninger, der også skal tages med i betragtning i decharge-afgørelsen for 1996) indeholder bemærkninger om svagheder i forvaltningen og kontrollen. Disse svagheder er tegn på, at navnlig medlemsstaterne har haltet alt for meget bagefter med at få udviklet hensigtsmæssige regnskabs- og forvaltningssystemer, og at man ikke har fulgt trit med udvidelsen af Fællesskabets aktiviteter og diversificeringen af dem.

Fællesskabets indtægter

0.9. I kapitel 1 omtales de risici for Fællesskabets egne indtægter, som frizonesystemet og toldproceduren aktiv forædling indebærer. Det anføres også i kapitlet, at der oftebenyttes falske oprindelsescertifikater for at opnå toldpræferencer, og at undersøgelserne af sådanne sager tager så lang tid, at fordringerne forældes, og Fællesskabet dermed mister indtægter. For at undgå forsinkelser i overdragelsen af de egne indtægter, og for at sikre, at de opkræves på et korrekt og ensartet grundlag, bør Kommissionen fastlægge præcise rammer for, hvordan de tilfælde skal løses, hvor den tager forbehold med hensyn til beregningen af moms- og BNI-indtægterne.

0.10. I særberetning nr. 5/97 om forvaltningen af Fællesskabets kornhandel konstateredes det, at der var vedvarende problemer med at inkassere restitutioner, der var udbetalt, selv om eksportørerne havde accepteret købernes påstande om mankoer i leveringerne.

EUGFL, Garantifonden

0.11. I kapitlerne om EUGFL, Garantifonden, beskrives problemer med gennemførelsen af reformen af den fælles landbrugspolitik fra 1992, for så vidt angår korn og oksekød. De integrerede systemer for forvaltning og kontrol, der er en væsentlig betingelse for en forsvarlig økonomisk forvaltning, er stadig ikke blevet gennemført fuldt ud. På kornmarkedet fungerer stabilisatorsystemet ikke godt nok, fordi de gældende forordninger er upræcist formuleret. Man kan ikke finde revisionssporet på grundlag af medlemsstaternes dokumentation. Nogle medlemsstater overholder ikke de regler, der gælder for risikoanalyse, areal- og afgrødeinspektion og rapportering. På oksekødsmarkedet har det trukket i langdrag med at få tilpasset de nationale ordninger, og kvægregistret, det administrative dokument og databaserne skal forbedres yderligere.

0.12. Et særligt støtteprogram for indførsel af oksekød til De Kanariske Øer blev ikke kontrolleret tilstrækkeligt, og der var ikke vedtaget den nødvendige nationale lovgivning. Told- og veterinærkontrollen af genindførsler af eksporteret oksekød, der var blevet afvist af de egyptiske myndigheder, var også utilstrækkelig.

0.13. For så vidt angår den fælles markedsordning for vin, vil tiden vise, om den nyligt indførte sanktionsordning over for modtagere, der har indgivet ukorrekte og ufuldstændige oplysninger til Fællesskabets markedsinformationssystem, er effektiv, og der er endnu ikke udarbejdet fortegnelser over samtlige vindyrkningsarealer. Støtteordningen for tobak er kompleks, og det er derfor også beklageligt, at de berørte medlemsstater ikke har oprettet kontrolagenturer som fastsat i reformen fra 1993.

Strukturforanstaltninger

0.14. Alle kapitlerne om strukturforanstaltninger indeholder som tidligere år alvorlig kritik af medlemsstaternes udgiftsopgørelser, der ofte er ukorrekte og upræcise. Regnskabs- og informationssystemerne bør forbedres, så man kan følge revisionssporet hele vejen fra Kommissionens betalinger til de endelige modtageres udgifter gennem de mange forskellige niveauer for indsamling og attestering af data.

0.15. I kapitel 6 omtales revisionen af foranstaltninger under den del af programmeringsperioden 1989-1993, som var officielt gennemført og afsluttet. Retten konstaterer, at procedurerne i en lang række tilfælde ikke var lovlige og formelt rigtige. Kommissionen og medlemsstaterne har brug for systemer, der kan sikre, at der kun finansieres støtteberettigede udgifter over fællesskabsbudgettet.

0.16. I kapitel 7 påpeges det, at medlemsstaterne bør indføre revision baseret på risikoanalyse af de endelige modtagere, og at Kommissionen bør undersøge de endelige udgiftsopgørelser mere indgående, således at det sikres, at betingelserne for ydelse af støtte under ESF, herunder kravet om national medfinansiering, er opfyldt.

0.17. I kapitel 8 omtales nogle tilfælde, hvor de anmeldte udgifter ikke kunne spores i regnskabsregistreringerne, eller hvor udbetalte individuelle beløb var forskellige fra de anmeldte. De nationale myndigheder havde godkendt støtte til virksomheder, der forarbejdede landbrugsprodukter, hvor virksomhederne ikke havde rimelige afsætningsmuligheder eller rimelige changer for at overleve. Der var også blevet accepteret ukorrekte udgiftsanmeldelser.

0.18. Det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet (kapitel 9) forvaltes decentralt, og der er strengere tilsyn fra Kommissionens side, navnlig i form af kontrol på stedet, for at sikre, at udgifter anmeldt som støtteberettigede er lovlige og formelt rigtige, og at de rent faktisk er blevet afholdt. Under opfølgningen af særberetning nr. 3/93 om omstrukturering af EF-fiskerflådernes kapaciteter bekræftedes det, at de forvaltningsinformationssystemer, der skal sikre, at tilsynet og kontrollen føres effektivt, endnu ikke fungerer så godt, at det sikres, at støtten tildeles ud fra produktivitetskriterier.

Programmer forvaltet af Kommissionen

0.19. Kommissionens direkte forvaltning af udgifter har også vist sig at være utilfredsstillende på mange områder.

0.20. I kapitel 10, som omhandler små og mellemstore virksomheders deltagelse i programmer for forskning, teknologisk udvikling og demonstration, konkluderes det, at svagheder i SMV's regnskabssystemer og de komplicerede regler resulterer i ukorrekte udgiftsanmeldelser. Kommissionen bør udbygge revisionen, således at den har et grundlag for at inkassere de beløb, der er udbetalt for meget, og for at hindre ukorrekte støtteanmodninger. Generelt skal Fællesskabet forbedre og forenkle sine procedurer og iværksætte specifikke foranstaltninger, der opfylder SMV's behov.

0.21. Det havde en ugunstig virkning på MEDIA I-programmet, der dækker de industrielle aspekter ved Fællesskabets politik på det audiovisuelle område (kapitel 11), at aftalebetingelserne for støtteorganerne var uklare, at revisionen af organerne var mangelfuld, og at der ikke fandtes instrukser om, hvordan risikovillig kapital skal forvaltes, og hvordan udestående lån skal inkasseres.

0.22. De gældende regler for og gennemførelsen i perioden 1988-93 af udbuddene vedrørende EUF-finansierede bygge- og anlægskontrakter (kapitel 12) var behæftet med mange fejl, der indvirkede både på forberedelsen og godkendelsen af indkaldelser af bud og procedurerne for vurdering af, om tilbuddene stemte overens med kravene. Desuden hersker der uklarhed omkring udbudsproceduren.

0.23. I kapitel 13 omtales et regionalt offentligt pengeinstituts forvaltning af en revolverende fond, hvis midler skulle anvendes til lån til eksportorienterede virksomheder i Mellemamerika. Fonden blev oprettet i 1991 på et tidspunkt, hvor Retten netop havde informeret Kommissionen om væsentlige mangler ved samme regionale finansieringsinstituts forvaltning af et andet stort projekt. Selv om Kommissionen indførte strammere bestemmelser i finansieringsaftalen om den revolverende fond, fulgte pengeinstituttet ikke en lang række af disse bestemmelser, og Kommissionen traf ikke konkrete foranstaltninger til at få pengeinstituttet til at rette sig efter dem.

0.24. For så vidt angår støtte af landbrugsreformerne i PHARE- og TACIS-landene, bemærkes det i kapitel 14, at Kommissionen ikke tog tilstrækkeligt hensyn til modtagerlandenes administrative opbygning og til disse landes institutionelle forhold og lovgivning, da den behandlede forslagene til programmer.

Andre udgifter

0.25. I kapitel 15 påpeges det, at det er nødvendigt at definere mere klart, hvordan tilskuddene til organisationer med europæisk sigte skal anvendes, og at definere, hvilke typer udgifts- og aktivitetsområder der er berettigede til fællesskabsfinansiering. I dette kapitel påpeges også problemer med opstillingen af budgettet, regnskabssystemerne og den interne revision af de decentrale fællesskabsorganer. Disse organer og Kommissionen bør gøre en fælles indsats for at forbedre den økonomiske forvaltning.

0.26. I kapitel 17 beskrives mangler ved systemet for godtgørelse af rejseudgifter og udbetaling af dagpenge til medlemmer af og suppleanter i Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Sådanne mangler konstateres også i forbindelse med Regionsudvalget, dog i langt mindre omfang.

0.27. I kapitel 18 - Finansielle instrumenter og bankaktiviteter - konkluderer Retten, at Kommissionen fremover bør varetage tilsynet med interventioner af samme art som de lån med rentegodtgørelse, der blev ydet til Italien efter jordskælvet i 1980, for at sikre, at det forvaltende organ træffer korrigerende foranstaltninger, når låntagere ikke overholder deres forpligtelser.

SAMORDNING

0.28. Det indvirker ofte negativt på forvaltning og kontrol, at procedurerne ikke er samordnet. I kapitel 6, 7, 10, 11 og 14 samt i særberetningen om humanitær bistand (nr. 2/97) omtales en række bemærkelsesværdige eksempler herpå. Det fremgår af kapitel 3 og 4, at udviklingen af det integrerede system for forvaltning og kontrol af landbruget blev hæmmet af forsinkelser i udviklingen af hensigtsmæssige edb-systemer. Fem år efter, at det blev besluttet at afsætte væsentlige midler til udvikling af et forvaltningsinformationssystem, der skulle anvendes i udviklingssamarbejdet, konstateredes det under revisionen i Kommissionens egne tjenestegrene, at dette meget omfattende projekt ikke var forvaltet godt nok.

EVALUERING

0.29. Evaluering er et centralt element, når det skal sikres, at offentlige midler anvendes korrekt. I kapitel 6 (navnlig støtte til SMV) og 14 og i særberetningerne om humanitær bistand, PHARE og TACIS beskrives en række svagheder ved evalueringen af resultaterne af fællesskabsfinansieringer. Når der ikke er fastlagt klare mål og resultatindikatorer, er det meget vanskeligt at måle strukturudgifternes produktivitet og effektivitet. Rettens vurdering af bistanden til landbrugsreformer i Central- og Østeuropa (kapitel 14) var, at den i bedste fald har haft begrænset effekt. I særberetning nr. 2/97 konkluderede Retten, at den humanitære bistand syntes at være nået frem til modtagermålgruppen, dog undertiden med nogen forsinkelse. I alle lovforslag og finansieringsafgørelser, der indebærer en større udgift, skal der være hensigtsmæssige bestemmelser om, hvordan man fastslår et projekts målopfyldelsesgrad på grundlag af præcise mål og ud fra bestemte basisoplysninger. Kun på denne måde kan man i skatteyderens interesse forebygge spild. Endelig fastslås det i særberetning nr. 2/97, at evalueringsfunktionen bør være uafhængig af Kommissionens operationelle tjenester, hvis det skal sikres, at midlerne udnyttes effektivt. Det vil også indebære, at evalueringerne foretages på et objektivt grundlag.

REVISIONSERKLÆRINGERNE (BIND II)

0.30. Kapitel 19, 20 og 21 omhandler revisionserklæringerne vedrørende det almindelige budget og oplysningerne til underbygning af erklæringerne. Retten konkluderer med hensyn til det almindelige budget, at regnskaberne for regnskabsåret 1996 som helhed, når bortses fra de forhold, den påpeger i revisionserklæringen, giver et retvisende billede af Unionens indtægter og udgifter i regnskabsåret samt af den finansielle stilling pr. regnskabsårets udgang.

0.31. Under revisionen af de transaktioner, der ligger til grund for regnskabsårets betalinger over budgettet, har Retten konstateret problemer af et sådant omfang, at den ikke kan afgive en positiv erklæring om lovligheden og den formelle rigtighed af disse transaktioner i regnskabsåret 1996.

0.32. Retten konstaterer med hensyn til EUGFL, Garantisektionens udgifter, at der er sket forbedringer på området efterfølgende revision, men at der nu bør indføres effektiv kontrol af forvaltningen af samtlige landbrugsmarkeder. Inden for strukturfondene er der konstateret substansfejl og formelle fejl af et sådant omfang, at Retten endnu engang må fastslå, at der er behov for at forbedre regnskabs- og kontrolsystemerne væsentligt.

0.33. I kapitel 22 om revisionserklæringen om EUF konkluderer Retten, at når bortses fra de forhold, den påpeger i revisionserklæringen, giver regnskaberne som helhed et retvisende billede af regnskabsårets indtægter og udgifter samt af den finansielle stilling pr. regnskabsårets udgang, og at de underliggende transaktioner er lovlige og formelt rigtige.

KOMMISSIONENS KORRIGERENDE FORANSTALTNINGER

0.34. Kommissionen har i sine svar til Rettens beretninger reageret positivt på mange af Rettens bemærkninger og ofte erkendt behovet for at træffe foranstaltninger, og i nogle tilfælde har den temmelig præcist angivet, hvad den havde til hensigt at gøre. Den vil endvidere søge at løse mange af de problemer og afhjælpe de svagheder, som Retten fremsætter bemærkninger om, gennem SEM 2000-initiativet til forbedring af den økonomiske forvaltning både inden for sine egne tjenestegrene og i samarbejde med de nationale myndigheder, der forvalter og aflægger regnskab for fællesskabsmidler.

0.35. Nøglen til en mere effektiv økonomisk forvaltning er styrkelse af forvaltnings- og informationssystemerne, og lykkes det, vil sådanne fejl og uregelmæssigheder, som revisorerne har konstateret, ikke længere forekomme så hyppigt. I denne årsberetning og særberetningerne fremlægges der kun få beviser på, at der er gjort fremskridt. Der var fortsat en høj fejlkvotient og hyppig forekomst af uregelmæssigheder i 1996, navnlig i forbindelse med transaktioner forvaltet i medlemsstaterne på andre områder end Garantifonden for landbruget. For så vidt angår Garantifonden, tyder noget dog på, at den nye regnskabsafslutningsprocedure har en vis positiv effekt.

0.36. Der er sket en positiv udvikling på andre områder. Kriterierne for berettigelse til støtte under strukturfondene er blevet væsentligt klarere defineret (selv om det fremgår af kapitel 7, at der fortsat er visse fortolkningsproblemer, for så vidt angår foranstaltninger under Socialfonden). Når kriterierne er klarere defineret, burde antallet af fejl og uregelmæssigheder blive reduceret, men samtidig bør regnskabsprocedurer, forvaltningsinformation og revision af transaktioner forbedres væsentligt (jf. kapitel 7). Decentral økonomisk forvaltning og det forhold, at der i gennemførelsesperioden kan foretages omfattende ændringer i et program, og at et af de oprindelige programelementer kan erstattes af et nyt element, betyder, at der ikke kan iværksættes sanktioner, når de nationale myndigheder indsender ukorrekte udgiftsanmeldelser. Det ville, som allerede drøftet i andre institutioner, være hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen i tilfælde af ukorrekte anmeldelser, som betragtes som alvorlige forhold, kunne pålægge egentlige sanktioner i form af finansielle nettokorrektioner.

FINANSFORORDNINGEN

0.37. Retten konkluderer i udtalelse nr. 4/97 om forslag til ændring af finansforordningen vedrørende det almindelige budget, at det er på tide, at Kommissionen tager Fællesskabets finansielle bestemmelser op til generel revision, og at den først og fremmest omdefinerer de grundlæggende principper for de finansielle bestemmelser. En lang række vage formuleringer og juridiske »gråzoner« skal gøres klare, og terminologien skal standardiseres omhyggeligt. I mange tilfælde træffes der afgørelser, som ikke er absolut nødvendige og somme tider regelstridige, på grundlag af et skøn, hvilket gør det vanskeligt at håndhæve disciplin og giver store problemer med regnskabsføring og forvaltning. I udtalelsen er der opregnet en række principper for og bestemmelser om budgettet samt om regnskabsopstilling og interne kontrolfunktioner i institutionen, som bør være gældende for en ny finansforordning. Bilaget til udtalelsen indeholder en mere detaljeret gennemgang af Rettens generelle henstillinger om, hvilke elementer der bør indgå i helt nye finansielle bestemmelser. Retten hilser velkommen, at Kommissionen for nylig har meddelt, at den har til hensigt at forelægge et forslag om ændring af finansforordningen i dens helhed, og at den i den forbindelse vil tage Rettens udtalelse i betragtning.

REVISIONENS BETYDNING

0.38. Målt i identificerede uretmæssigt afholdte udgifter, i beløb, der eventuelt kan tilbagesøges, og i pontentielle fremtidige besparelser har revisionen med de nuværende regnskabs- og forvaltningssystemer meget stor betydning for Fællesskabets finanser. Denne beretning indeholder eksempler på, at der er afholdt omfattende unødvendige, omend ikke regelstridige udgifter (størstedelen var for meget udbetalt støtte til landbrugerne), og der nævnes en lang række områder, hvor der kunne foretages besparelser, som det er svært at sætte tal på. Dertil kommer, at revisionen har en væsentlig præventiv virkning, som der ikke kan sættes tal på. Revision af Fællesskabets finanser er, uanset om den foretages af Kommissionen, medlemsstaternes revisorer eller Retten, mere nødvendig end nogensinde for at beskytte de europæiske borgeres interesser.

DEL I Egne indtægter

KAPITEL 1(1*) Egne indtægter

1.0. INDHOLD Punkt

Indledning 1.1

Budgetgennemførelse 1.2

Traditionelle egne indtægter 1.3 - 1.119

Økonomisk forvaltning 1.3 - 1.17

Kommissionens opfølgning af Rettens bemærkninger 1.3 - 1.8

Økonomisk forvaltning i medlemsstaterne 1.9 - 1.17

Frizoner 1.18 - 1.43

Indledning 1.18 - 1.20

Oprettelse og indhegning af frizoner 1.21 - 1.24

Kontrol af varestrømme og godkendelse af virksomhedsudøvelse i en frizone 1.25 - 1.33

Tilførsel af varer til frizoner 1.34 - 1.35

Brug af oplysningsblade 1.36 - 1.37

Told af varer, der er forsvundet i frizoner 1.38 - 1.40

Toldkontrol 1.41 - 1.42

Konklusion 1.43

Aktiv forædling 1.44 - 1.64

Indledning 1.44 - 1.46

Økonomiske betingelser for meddelelse af bevilling 1.47 - 1.53

Afslutningsopgørelser, fastlæggelse og overdragelse af afgiftsbeløbet 1.54 - 1.58

Udbyttesats 1.59 - 1.61

Ækvivalensordningen og forudgående udførsel 1.62 - 1.63

Konklusion 1.64

Fastlæggelse og efteropkrævning af traditionelle egne indtægter 1.65 - 1.119

Indledning 1.65 - 1.67

Generelle bemærkninger om retsgrundlaget, procedurerne og systemerne 1.68 - 1.88

Anvendelsen af de gældende bestemmelser 1.89 - 1.116

Konklusion 1.117 - 1.119

Egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften (moms) og egne indtægter beregnet på grundlag af bruttonationalindkomsten (BNI) 1.120 - 1.156

Indledning 1.120 - 1.121

Berigtigelser af moms- og BNI-beregningsgrundlagene 1.122 - 1.152

Kommissionens kontrol og forbeholdsproceduren 1.122 - 1.126

Stillingen, for så vidt angår forbehold og forbeholdenes finansielle følger 1.127 - 1.129

Bogføringen af forbeholdene og det regnskabsmæssige tilsyn med dem 1.130 - 1.136

Tilsynet med fordringer vedrørende forbehold med henblik på inkassering af fordringerne 1.137 - 1.149

Der opkræves ikke morarenter ved forsinket overdragelse af de egne indtægter 1.150 - 1.152

Konklusion 1.153 - 1.156

INDLEDNING

1.1. Rettens revision af traditionelle egne indtægter har omfattet Kommissionens og medlemsstaternes økonomiske forvaltning af fastlæggelse og opkrævning af fællesskabsindtægter, gennemførelsen af EF-toldfor-skrifterne om frizoner, den økonomiske forvaltning af toldproceduren aktiv forædling (suspensionsordningen) og fastlæggelse og efteropkrævning af traditionelle egne indtægter, navnlig i tilfælde af svig og uregelmæssigheder. Retten har også undersøgt opfølgningen af forbehold, Kommissionen har taget med hensyn til forvaltningen af indtægter hidrørende fra anvendelsen af en ensartet sats på momsberegningsgrundlaget og på indtægter hidrørende fra anvendelsen af satsen, fastsat i forbindelse med budgetproceduren, på summen af samtlige medlemsstaters BNI.

BUDGETGENNEMFØRELSE

1.2. Tabel 1.1 viser Fællesskabets indtægter i regnskabsåret 1996, og figur 1.1 viser følgende:

a) De faktiske egne indtægter i regnskabsåret 1996 androg 81 275,1 mio. ECU eller 99 % af indtægterne i henhold til det endelige budget. Indtægterne er steget med 8,3 % i forhold til regnskabsåret 1995 (75 077,1 mio. ECU).

b) De traditionelle egne nettoindtægter med fradrag af opkrævningsudgifter (1 509,3 mio. ECU) androg 13 583,6 mio. ECU eller 16,7 % af de samlede faktiske indtægter. Disse indtægter, der er faldet med 6 % i forhold til regnskabsåret 1995, fordeler sig som følger:

- told svarende til et bruttobeløb på 13 069,1 mio. ECU eller 86,6 % af de traditionelle egne bruttoindtægter (15 092,9 mio. ECU)(2),

- landbrugsafgifter svarende til et bruttobeløb på 810,2 mio. ECU eller 5,4 % af de traditionelle egne bruttoindtægter,

- sukker- og isoglucoseafgifter svarende til et bruttobeløb på 1 213,7 mio. ECU eller 8 % af de traditionelle egne bruttoindtægter.

c) Egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften (moms) inklusive saldobeløb og justeringer (858,2 mio. ECU), androg i alt 36 535 mio. ECU(3) eller 45 % af de samlede faktiske indtægter. Indtægterne er formindsket med 6,6 % i forhold til regnskabsåret 1995, hvor de androg 39 127,34 mio. ECU.

d) BNI-indtægten inklusive saldobeløb og justeringer ( P27 mio. ECU) androg 21 058 mio. ECU(4) (heraf forbehold: 237,9 mio. ECU) eller 26 % af de samlede faktiske indtægter. Denne indtægt er steget med 48,6 % i forhold til det foregående regnskabsår, hvor den androg 14 172,6 mio. ECU.

e) Det disponible overskud fra det foregående regnskabsår (9 215,19 mio. ECU) og diverse indtægter (915,93 mio. ECU) udgør 12,5 % af de samlede faktiske indtægter svarende til en stigning på 40,4 % i forhold til regnskabsåret 1995.

TRADITIONELLE EGNE INDTÆGTER

Økonomisk forvaltning

Kommissionens opfølgning af Rettens bemærkninger

1.3. I årsberetningen for regnskabsåret 1991(5) gjorde Retten opmærksom på dels, at 2 mio. ECU i traditionelle egne indtægter ikke var blevet overdraget til Kommissionen, dels at mere end 2 000 mio. ECU i afgiftsbeløb var blevet overdraget for sent, og at Retten anslog morarenterne i den forbindelse til 25,72 mio. ECU. Efter kontrol i medlemsstaterne har Kommissionen fastlagt beløbet for ikke-inkasserede afgifter til 6,5 mio. ECU og beløbet for morarenter til 24,9 mio. ECU. Pr. 1. maj 1997 var disse beløb inkasseret, bortset fra 0,1 mio. ECU i morarenter.

1.4. Kommissionen har opkrævet 37 253 ECU vedrørende de specifikke sager, der er omtalt i Rettens årsberetning for regnskabsåret 1992(6) og 1993(7). Foranlediget af Rettens bemærkninger i årsberetningen for regnskabsåret 1994(8) og 1995(9) har Kommissionen opkrævet 3,1 mio. ECU og udstedt supplerende indtægtsordrer for 2,5 mio. ECU.

1.5. Efter Rettens og Kommissionens revision var der pr. 1. marts 1997 indledt opkrævningsprocedurer vedrørende 169 sager, mens der for 143 sagers vedkommende ikke var indledt opkrævningsprocedurer. For 117 af disse 143 sager var fordringsbeløbet endnu ikke fastlagt. Den 1. marts 1997 udløb fristen for 21 indtægtsordrer på i alt 25 mio. ECU, som Kommissionen har udstedt. For så vidt angår 12 af disse 21 indtægtsordrer, var fristen i henhold til indtægtsordren overskredet med mere end et år.

1.6. I juli 1995 konstaterede Retten, at de tyske myndigheder havde undladt at overdrage Kommissionen 19,4 mio. ECU i traditionelle egne indtægter for december måned 1993 og december måned 1994. I august 1995 blev Kommissionen informeret herom. Medlemsstaten har på eget initiativ overdraget Kommissionen hovedstolen uden morarenter. Den 29. november 1996, eller næsten 15 måneder senere, udstedte den anvisningsberettigede indtægtsordre på morarenterne.

1.7. I maj 1995 meddelte Danmark Kommissionen, at der ville blive overdraget 0,8 mio. ECU i antidumping-told med betydelige forsinkelser. En del af dette beløb (0,5 mio. ECU) var blevet fastlagt før 1991. I oktober 1995 anmodede Kommissionen om, at artikel 11 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om morarenter blev taget i anvendelse for hele den pågældende periode. Allerede en måned senere påberåbte Danmark sig, for så vidt angik beløbene vedrørende regnskabsårene før 1991, ændringen af artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989, der blev indført ved Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 af 8. juli 1996, men som på det tidspunkt endnu ikke var endeligt vedtaget. Ved denne ændring indførtes der en bestemmelse om, at Kommissionens fordringer hos medlemsstaterne forældes tre år efter et bestemt regnskabsår, når sådanne fordringer ikke på forhånd er meddelt medlemsstaterne. Den 31. januar 1997 var der stadig ikke taget skridt til at inkassere den danske fordring.

Konklusion

1.8. Kommissionen har problemer med at inkassere fordringer fastlagt efter fællesskabskontrol rettidigt, navnlig morarenter. Med ændringen af forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 er der i øvrigt risiko for, at en lang række fordringer, der skulle inkasseres som følge af Rettens bemærkninger, falder ind under den treårige forældelsesregel, hvis sådanne fordringer ikke er blevet meddelt medlemsstaterne inden for de fastlagte frister.

Økonomisk forvaltning i medlemsstaterne

1.9. Retten har under revisionsbesøg, der tog sigte på revision med henblik på revisionserklæringen (DAS) og på revision af de områder, der er omhandlet i det følgende, undersøgt fastlæggelsen af fællesskabsfordringer, regnskabsprocedurer og særlige aspekter ved opkrævningsprocedurerne i alle medlemsstaterne.

Forsinket fastlæggelse af de egne indtægter

1.10. Retten har i samtlige medlemsstater undersøgt, om de nationale forretningsgange sikrer, at toldskyld bogføres i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen(10) inden for den fastlagte frist. Retten konstaterede følgende forhold:

a) Opkrævning af told hos virksomheder i forbindelse med efterkontrol (efteropkrævninger)(11) i tilfælde af uregelmæssigheder, hvor der er indledt straffesager: I Det Forenede Kongerige fastlægges sådanne toldbeløb ikke, så snart betingelserne i artikel 2 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 er opfyldt. I mange tilfælde fastlægges toldbeløbene, før der indledes straffesag. Efteropkrævning kan imidlertid først finde sted, når undersøgelserne af sagen er afsluttet, og der er afsagt dom.

b) Efteropkrævning af told hos virksomheder i forbindelse med andre uregelmæssigheder: I Spanien medførte de anvendte procedurer, at beløbene for egne indtægter blev fastlagt, regnskabsført og overdraget for sent. Procedurerne var i denne henseende ikke i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen. Hertil kom, at efteropkrævet told først blev bogført med op til 24 måneders forsinkelse i Tyskland og Italien. I Belgien og i et vist omfang i Tyskland blev beløbene systematisk fastlagt for sent.

c) Told, der skal betales i henhold til ufuldstændige toldangivelser: I syv medlemsstater(12) var toldbeløb, der var opkrævet i henhold til mere end 10 % af samtlige ufuldstændige toldangivelser, ikke regnskabsført korrekt ved udløbet af den frist, der er fastsat i fællesskabslovgivningen(13) for virksomhederne til at meddele oplysninger, som mangler ved antagelsen af toldangivelserne. I en stikprøve af ufuldstændige toldangivelser i Belgien, Spanien og Irland androg den udestående eller for sent fastlagte told ca. 0,5 mio. ECU.

1.11. Det regnskabssystem, der anvendes i Det Forenede Kongerige til forvaltning af beløb, der indbetales kontant som sikkerhed for potentiel skattegæld, viser ikke indbetalinger vedrørende Fællesskabets egne indtægter særskilt. I 1992 erkendte de britiske myndigheder, at det var et problem(14). I 1996 erklærede de, at man stadig ikke kunne identificere kontante indbetalinger i regnskabssystemet efter indtægtsart eller efter årsagen til indbetalingen, og at det ville være nødvendigt at foretage yderligere undersøgelser for at få fastslået, om der kunne findes en omkostningseffektiv løsning på dette problem(15).

1.12. I Tyskland konstateredes det i mange tilfælde, at toldskyld i henhold til periodeangivelser(16) var regnskabsført med tre eller fire måneders forsinkelse.

Særskilte regnskaber eller B-regnskaber

1.13. Medlemsstaterne skal opføre toldskyld i fællesskabsregnskaberne. Toldskyld, som er blevet meddelt debitor, men som ikke er blevet opkrævet eller ikke er dækket af garantier, eller som er dækket af garantier, men anfægtes, skal imidlertid opføres i et særskilt fællesskabsregnskab(17). I Italien regnskabsfører adskillige toldsteder først sådanne beløb på opkrævningstidspunktet og ikke, som fastlagt i fællesskabslovgivningen, på det tidspunkt, hvor debitor får meddelelse om toldskylden. Denne procedure er ikke i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen.

Nedskrivning af konstaterede fordringer

1.14. De tyske myndigheder havde undladt at overdrage 0,2 mio. ECU til Kommissionen med henvisning til artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1552/89, hvori det er fastsat, at medlemsstaterne er fritaget for at stille egne indtægter til rådighed for Kommissionen, når det i bestemte tilfælde viser sig, at det er umuligt at inddrive beløbene af grunde, som ikke kan tilskrives medlemsstaten(18). I dette tilfælde var beløbet imidlertid ikke blevet inkasseret, fordi de nationale myndigheder havde begået en fejl, og det skyldige beløb burde have været overdraget i juni 1993.

Tarifering

1.15. I Det Forenede Kongerige havde der været en fejl i tariferingen i 17 år. De britiske myndigheder fastlagde og overdrog (i marts 1995) 3,36 mio. ECU i for lidt betalt toldskyld, der dækkede en periode op til tre år før det tidspunkt, hvor man opdagede fejlen (december 1991). I den periode, hvor det var nødvendigt at undersøge forholdene for at fastslå og korrigere fejlen, blev der ikke fastlagt eller overdraget told (0,3 mio. ECU). Der burde opkræves morarenter af det for lidt indbetalte beløb, som blev overdraget mere end tre år for sent.

Told af rejsegods

1.16. I nogle medlemsstater opkræves der en fast procentsats told, afgifter og moms af rejsegods. Indtægterne fra rejsegodset fordeles derefter i henhold til nationale regler på de to kategorier told og afgifter. Ved fordelingen af egne indtægter hidrørende fra rejsegods anvendtes der i tre år en forkert procentsats i Det Forenede Kongerige. Det har bevirket, at der for årene 1992-1995 blev overdraget 3,9 mio. ECU for lidt i traditionelle egne indtægter. I marts 1996 blev dette beløb overdraget til Kommissionen. I Belgien bliver de nationale procedurer for fastlæggelse af fordelingsprocentsatsen ikke taget op til revision med regelmæssige mellemrum. Procentsatsen er ikke blevet ændret i de sidste 17 år, hvad den bør under hensyntagen til ændringerne i toldsatserne og rejsemønstret.

Konklusion

1.17. Medlemsstaterne er ansvarlige for at sikre, at Fællesskabets egne indtægter altid fastlægges korrekt, bogføres i fællesskabsregnskaberne og overdrages til Kommissionen. De bør sikre, at fællesskabslovgivningen anvendes korrekt. Endvidere har de ret til at tilbageholde 10 % af de egne indtægter, der skal overdrages, til dækning af opkrævningsomkostninger. Kommissionen bør gennem kontrolforanstaltninger og stedlig kontrol føre tilsyn med, hvordan medlemsstaterne opfylder denne forpligtelse. Retten har undersøgt en stikprøve på ca. 3 000 angivelser, og af denne stikprøve skal der opkræves mindst 3 mio. ECU i egne indtægter.

Frizoner

Indledning

1.18. Frizoner og frilagre er defineret i fællesskabslovgivningen(19) som dele af Fællesskabets toldområde beliggende på dette område, men adskilt fra resten af området, og i hvilke:

a) ikke-fællesskabsvarer med henblik på anvendelsen af importafgifterne og de handelspolitiske foranstaltninger anses for ikke at befinde sig på Fællesskabets toldområde, hvis de hverken er bragt i fri omsætning, henført under en anden toldprocedure eller anvendt eller forbrugt under andre omstændigheder end dem, der er fastsat i toldforskrifterne,

b) fællesskabsvarer som følge af deres anbringelse i frizone eller frilager omfattes af de foranstaltninger, der i princippet er forbundet med varernes udførsel, når det er fastsat i særlige fællesskabsforskrifter.

1.19. Fællesskabsforskrifterne omfatter en liste(20) over frizoner i Fællesskabet. Listen omfatter for tiden 33 beliggende i 10 medlemsstater. I Tyskland, Grækenland og Italien er frizonerne beliggende i større nationale havne. Der er i dag ikke adgang til pålidelige statistikker over de varemængder, der passerer gennem fællesskabshavne med frizoner, men det skønnes, at disse varemængder for samtlige fællesskabshavnes vedkommende maksimalt svarer til 10 % af de samlede varebevægelser. Rettens revision omfattede seks medlemsstater(21), og revisorerne aflagde besøg i 16 godkendte frizoner.

1.20. Det grundlæggende princip for frizone-systemet er, at toldområdets integritet bevares ved både en sikker indhegning omkring frizoner og sikre indgangs- og udgangssteder til frizoner, således at toldmyndighederne ubesværet kan føre tilsyn uden for frizonen, og således at det forhindres, at varer uretmæssigt føres ud af frizonen. Der skal føres et meget nøje lagerregnskab, som skal godkendes, over alle varer, som godkendte erhvervsdrivende tilfører frizonen.

Oprettelse og indhegning af frizoner

1.21. I de medlemsstater, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, var sikkerhedsforanstaltningerne i forbindelse med frizonerne meget varierende. I Irland var der stort set ikke truffet nogen sikkerhedsforanstaltninger, mens de var meget strenge i Tyskland.

1.22. Irland har oprettet to frizoner, Shannon og Ringaskiddy. I Ringaskiddy, der blev oprettet formelt som frizone i 1989, udøves der ingen frizone-virksomhed. De to frizoner er klart afgrænsede, men ingen af dem er sikkert indhegnet, og der er heller ikke sikre indgangs- og udgangssteder, der kan lette toldmyndighedernes tilsyn. Indhegningerne er ikke af en sådan beskaffenhed, at de forhindrer uretmæssig fraførsel af varer fra frizonerne. De irske myndigheders kontrol af varer i frizoner bygger næsten udelukkende på angivelseskontrol ved varernes indførsel til Fællesskabets toldområde, kontrol af de lagerregnskaber, som føres af erhvervsdrivende, der driver virksomhed i frizoner, samt standardkontrol af virksomheder.

1.23. Frizonen Tilbury Freeport (Det Forenede Kongerige) dækker hele Tilbury havneområde. Området er afgrænset og indhegnet forsvarligt, men det anvendes samtidig som frizone og som almindelig havn. Havnen er under toldmyndighedernes tilsyn, men frizonen er et temmelig abstrakt begreb. Varerne »anbringes« i frizonen, som om de blev anbragt under en toldprocedure - op til 45 dage efter losning, når varerne ankommer ad søvejen - men de holdes ikke adskilt fra andre varer i havnen, som oplagres under toldkontrol eller bringes i fri omsætning. Den »egentlige« frizone indebærer risici for Fællesskabets egne indtægter, eftersom varer er overgået fra frizone-området til fri omsætning, uden at der er betalt told som foreskrevet. I de tilfælde, hvor det er blevet opdaget, er frizonevarer blevet erstattet af lignende varer, som er blevet tilført fra områder uden for frizonen. De gældende bestemmelser giver ikke hjemmel til at erstatte varer, der er overgået til fri omsætning, med tilsvarende varer. Derfor burde der have været opkrævet told af de fraførte varer i henhold til EF-toldkodeksens artikel 201.

1.24. I Italien har en frizone, der er opført på fællesskabslisten (Venedig), ikke fungeret som frizone siden april 1993. Der er for nylig oprettet en frizone, hvor toldmyndighederne ikke har godkendt nogen erhvervsdrivende til at drive virksomhed, og der er ikke givet meddelelse om denne frizone i De Europæiske Fællesskabers Tidende som fastsat i fællesskabslovgivningen(22).

Kontrol af varestrømme og godkendelse af virksomhedsudøvelse i en frizone

1.25. Før en erhvervsdrivende kan udøve virksomhed i en frizone, skal den pågældende indgive anmodning til toldmyndighederne om godkendelse af lagerregnskaberne(23), hvori han skal anføre alle oplysninger om de varer, han har anbragt i frizonen, således at toldmyndighederne kan kontrollere, at toldforskrifterne anvendes korrekt.

1.26. De toldmyndigheder, der er ansvarlige for kontrollen med frizoner, kan føre kontrol med varer, der tilføres, opbevares eller fraføres en frizone, enten i form af stikprøvekontrol eller hver gang, de nærer begrundet tvivl om, hvorvidt de gældende forskrifter er overholdt(24).

1.27. Otte af de frizoner i drift, som Retten aflagde besøg, har direkte adgang til havet(25). Bortset fra i Cadiz findes der større laste- og losseanlæg i hver havn. Derfor er langt de fleste varer (inklusive varer i containere), som losses i disse zoner, bestemt til videretransport inden for Fællesskabets toldområde.

1.28. Myndighederne i frizonerne i Tyskland og Italien registrerer ikke sådanne varer i frizone-lagerregnskaber eller i midlertidige lagerregnskaber, som fastsat i EF-toldkodeksen, fordi disse varer ikke skal oplagres i de pågældende frizoner(26). Det gør de ikke engang, når sådanne varer undertiden forbliver på frizoneområdet i mange uger, hvorved man omgår toldkontrolbestemmelserne.

1.29. I forordningerne skelnes der ikke mellem varer, som anbringes i frizoner, og varer, som føres ind i frizoner for så at blive transporteret videre til andre fællesskabsdestinationer. Dette forhold og bestemmelsen i EF-toldkodeksen(27) om, at kortvarig oplagring af varer i forbindelse med omladning anses for at udgøre en del af omladningen, bevirker, at varer, der skal transporteres videre til andre fællesskabsdestinationer, kan beskrives som varer, der skal omlades, og dermed blive omfattet af frizone-systemet uden at være underkastet systemets regler.

1.30. I Tyskland (Bremen og Bremerhaven) er den havnemyndighed, som stiller laste- og losseanlæg og oplagringsfaciliteter til rådighed, ikke formelt godkendt til at drive virksomhed i en frizone, og den pågældende myndighed fører heller ikke detaljerede lagerregnskaber, som er godkendt af toldmyndighederne, over alle varer, som tilføres, fraføres eller oplagres i frizonen.

1.31. I Grækenland anføres der i de lagerregnskaber, som virksomhederne i frizonerne (de forskellige havnemyndigheder) skal føre, og som skal godkendes af toldmyndighederne, kun containernes registreringsnummer og en kort beskrivelse af varerne. Bestemmelsen i forordningen om, at lagerregnskabet skal sætte toldmyndighederne i stand til at identificere varerne og vise varebevægelserne(28), overholdes ikke.

1.32. I frizonerne i Trieste (Italien) håndhæver toldmyndighederne normalt ikke reglen om, at virksomhederne skal føre lagerregnskaber. De sikrer sig heller ikke, at erhvervsdrivende, som kun driver lagervirksomhed, anmoder toldmyndighederne om tilladelse til at udøve virksomhed inden for frizonerne ved at forelægge anmodninger om godkendelse af lagerregnskaberne, selv om de er forpligtet hertil i henhold til fællesskabsforordningerne(29).

1.33. I frizonen i Barcelona fører alle erhvervsdrivende - der driver lagervirksomhed - regnskaber efter et system, som er udarbejdet af frizone-myndigheden, et konsortium af offentlige organer. Ingen af de pågældende virksomheder har anmodet om toldmyndighedernes godkendelse til at drive virksomhed i frizonen ved som foreskrevet at anmode om godkendelse af lagerregnskaberne. Under sådanne omstændigheder kan toldmyndighederne ikke opkræve toldskyld, som opstår i medfør af artikel 205 i EF-toldkodeksen, hos andre end konsortiet.

Tilførsel af varer til frizoner

1.34. I henhold til EF-toldkodeksen(30) kan varer tilføres en frizone eller et frilager uden at skulle frembydes for toldmyndighederne og uden indgivelse af toldangivelse. Denne regel gælder imidlertid kun for erhvervsdrivende, der driver virksomhed i frizoner med direkte adgang til havet. I andre Fællesskabs-frizoner skal ikke-fællesskabsvarer først transporteres gennem en anden del af toldområdet, og de skal derfor henføres under en passende forsendelsesprocedure. Når varerne og/eller dokumenterne frembydes for toldmyndighederne, er forsendelsesprocedurerne automatisk ikke længere gældende.

1.35. I Irland »anbringes« ikke-fællesskabsvarer ved ankomsten til det nationale toldområde og transporteres videre til Shannon frizonen ved at blive henført under en procedure, der kan sammenlignes med en »toldprocedure«. Varerne tilføres frizonen uden at være dækket af en garanti, hvilket der normalt kræves ved forsendelser gennem toldområdet. Der anvendes ikke nogen forsendelsesprocedure.

Brug af oplysningsblade

1.36. I henhold til fællesskabsforskrifterne kan et skibs fører forelægge toldmyndighederne et »oplysningsblad«, der skal gøre det nemmere at identificere skibe, der sandsynligvis er lastet med fællesskabsvarer(31). Den samme forordning indeholder imidlertid indbyrdes modstridende bestemmelser(32), nemlig at det er obligatorisk at anvende »oplysningsbladet«, når ikke-fællesskabsvarer transporteres ad søvejen til andre fællesskabshavne, og når ikke-fællesskabsvarer transporteres ad søvejen til frihavne i fællesskabshavne, i stedet for at lade varerne henføre under en fællesskabsprocedure for ekstern forsendelse. På oplysningsbladet anføres skibets navn, den havn, hvorfra skibet afsejlede, hvornår skibet afsejlede samt skibets anløbshavn og mulige andre anløbshavne, men ikke oplysninger om de transporterede varer. Det er heller ikke oplyst, om det er obligatorisk eller frivilligt at bruge oplysningsbladet. Oplysningsbladet udstedes kun i et enkelt eksemplar, der ikke er nummereret og heller ikke bliver registreret, og i modsætning til fuldstændige forsendelsesprocedurer skal det ikke færdigbehandles ved ankomsten til den angivne destination. Der hersker ikke klarhed omkring brugen af oplysningsbladet, som heller ikke anvendes ensartet, og det har resulteret i, at der i fire af de medlemsstater, Retten besøgte (Spanien, Tyskland, Italien og Grækenland), forlanges bevis for den toldmæssige status for alle varer, uanset hvilken fællesskabslossehavn de ankommer fra.

1.37. Når der anvendes et oplysningsblad i stedet for Fællesskabets forsendelsesprocedurer i forbindelse med »transport (af ikke-fællesskabsvarer) til en frizone beliggende i en havn«, er der derfor risiko for, at oplysningsbladet kan blive fremlagt i en anden fællesskabshavn eller i den del af en bestemt havn, der ikke er frizone, og blive accepteret som bevis for, at de transporterede ikke-fællesskabsvarer har fællesskabsstatus, fordi det ved oplysningsbladet attesteres, at skibet er afsejlet med den oprindelige last fra en fællesskabshavn.

Told af varer, der er forsvundet i frizoner

1.38. Det er fastsat i EF-toldkodeksens artikel 205, at toldskyld opstår, når en importafgiftspligtig vare forbruges eller anvendes i frizone på andre betingelser end dem, der følger af gældende forskrifter. Forsvinder der varer fra en frizone, og kan denne forsvinden ikke begrundes tilfredsstillende over for toldmyndighederne, kan disse anse varerne for forbrugt eller anvendt i frizonen.

1.39. I de tyske frizoner, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, gives der afkald på toldskyld, når varer bliver stjålet og dermed forsvinder fra frizone-virksomhedernes område. I Italien (Trieste) anses toldpligtige forsvundne varer, hvis forsvinden ikke kan begrundes over for toldmyndighederne, for at være genudført fra toldområdet, og toldskyld anses ikke for at være opstået.

1.40. I Grækenland (Piræus) har den eneste frizone-virksomhed (havnemyndigheden) anfægtet toldskyld opstået ved, at importafgiftspligtige varer er forsvundet inden for frizoneområdet.

Toldkontrol

1.41. Den fakultative toldkontrol, som foretages i henhold til toldforskrifterne(33), foretages generelt af toldmyndighederne i de besøgte medlemsstater. I nogle tilfælde var forvaltningen og effektiviteten af denne kontrol eller revision ikke tilfredsstillende.

1.42. I Irland (Shannon) blev der ikke udarbejdet revisionsberetninger, og der forelå heller ikke dokumentation for revisionsresultaterne eller for, at der var fulgt op på denne revision. Toldmyndighederne i Italien (Trieste) oplyste, at når de foretog kontrol, efterprøvede de ikke lagerregnskaber eller anden dokumentation. Når tyske toldmyndigheder efterprøvede lagerregnskaberne for virksomhederne i Hamborgs frizone, kontrollerede de ikke, om regnskaberne var fuldstændige ved at sammenholde regnskaberne med transportdokumenter vedrørende varernes indførsel i og fraførsel fra frizonen. Der konstateredes væsentlige uoverensstemmelser i lagerregnskaberne fra en frizonevirksomhed i Bremen frizone, men disse uoverensstemmelser blev først påvist af de nationale myndigheder, efter at virksomheden havde skiftet ejer.

Konklusion

1.43. Det fremgår af Rettens revisionsresultater, at hver enkelt frizone stort set fungerer på helt sin egen måde. Kommissionen bør sikre, at der træffes følgende foranstaltninger:

a) Alle oplysninger om afgrænsningen af frizoner og deres status bør være ajourførte, korrekte og klare, og de bør viderebringes til de toldmyndigheder, der er ansvarlige for kontrol af varebevægelser mellem fællesskabshavne (jf. punkt 1.22-1.24).

b) De gældende forskrifter bør indeholde en bestemmelse om, at det er obligatorisk at foretage regelmæssig og systematisk risikoorienteret kontrol af frizone-varer og lagerregnskaber samt af den underliggende dokumentation for varebevægelserne inden for frizone-områder (jf. punkt 1.41-1.42).

c) De risici, som Fællesskabets egne indtægter udsættes for, fordi væsentlige aspekter af fællesskabsfor-skrifterne ikke anvendes i frizoner, bør fjernes (jf. punkt 1.32 og 1.42).

d) Der bør fastlægges klare regler, som beskytter Fællesskabets finansielle interesser, og som omfatter alle ikke-fællesskabsvarer, som anbringes i frizoner (jf. punkt 1.28-1.30 og 1.35).

e) Der bør opkræves toldbeløb, når toldpligtige varer forsvinder fra eller anvendes regelstridigt i frizoner (jf. punkt 1.39-1.40).

f) Forskrifterne om toldbehandling af varer transporteret ad søvejen, og navnlig ikke-fællesskabsvarer, som transporteres fra almindelige fællesskabshavne til havne med frizoner(34), bør ændres, således at Fællesskabets finansielle interesser beskyttes, men forskrifterne bør i det store og hele forblive forenelige med det indre marked (jf. punkt 1.36-1.37).

Aktiv forædling

Indledning

1.44. Aktiv forædling er en toldprocedure, der giver mulighed for indførsel af ikke-fællesskabsvarer, som er bestemt til at genudføres fra Fællesskabets toldområde som forarbejdede produkter (forædlingsprodukter), uden at de pålægges importafgift. Der findes to procedurer for aktiv forædling:

a) Suspensionsordningen: I dette tilfælde indrømmes der fritagelse for importafgifter for indførselsvarer, som skal genudføres som forædlingsprodukter. Overgår en del af forædlingsprodukterne eller indførselsvarerne imidlertid til fri omsætning på Fællesskabets marked, skal der betales importafgifter.

b) Tilbagebetalingsordningen: De pålagte importafgifter betales ved indførslen af varerne og tilbagebetales, hvis forædlingsprodukterne eller indførselsvarerne på et senere tidspunkt genudføres fra Fællesskabets marked.

Enhver virksomhed, der ønsker at henføre varer under proceduren for aktiv forædling, skal ansøge om bevilling hertil fra de ansvarlige nationale myndigheder.

1.45. I 1995 reviderede Retten et særligt aspekt af ordningen, nemlig udligningsrenter, der pålægges varer, som er overgået til fri omsætning efter at have været undergivet suspensionsordningen(35). I 1996 undersøgte Retten, hvordan suspensionsordningen under proceduren for aktiv forædling anvendes i otte medlemsstater(36). Målet for revisionen var at undersøge den måde, hvorpå suspensionsordningen fungerer, og dens indvirkning på de egne indtægter.

1.46. I de otte medlemsstater, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, var der i 1994 givet bevilling til virksomheder svarende til ca. 26 296,9 mio. ECU i indførselsvarer(37). Samme år blev der i de 12 medlemsstater meddelt bevillinger svarende til i alt 36 997,8 mio. ECU i indførselsvarer. I 1995-1996 aflagde Retten revisionsbesøg på 24 toldsteder, og i denne periode blev der gennemført forædlingsprocesser i henhold til ca. 1 200 bevillinger, hvoraf der er revideret en stikprøve på 207 bevillinger. 94 af de 207 bevillinger var behæftet med fejl. Retten har i forbindelse med 25 af disse 207 bevillinger konstateret tab af egne indtægter, der kan anslås til 0,5 mio. ECU.

Økonomiske betingelser for meddelelse af bevilling

1.47. Ansøgeren skal, før der meddeles bevilling til proceduren for aktiv forædling, overbevise de ansvarlige myndigheder om, at han opfylder de økonomiske betingelser, der er fastsat i fællesskabslovgivningen(38). Sigtet med disse økonomiske betingelser er at beskytte fællesskabsproducenternes interesser, som kunne blive skadet ved importen af indførselsvarer.

1.48. De økonomiske betingelser anses for at være opfyldt, såfremt værdien af hver vareart, som forarbejdere indfører hvert kalenderår, ikke overstiger en bestemt grænse(39). Når værdien af varerne overstiger denne grænse, og når processen består i mere end sædvanlig behandling af varerne, skal bevillingsansøger fremlægge bevis for, at han opfylder de økonomiske betingelser.

1.49. Når den økonomiske betingelse, der gøres gældende, er, at der ikke kan anvendes fællesskabsvarer på grund af disse varers pris, kvalitet mv., skal medlemsstaterne hver måned meddele Kommissionen bestemte oplysninger for hver enkelt bevilling, således at Kommissionen kan meddele de øvrige medlemsstater disse oplysninger. For mælk og mejeriprodukter og levende dyr skal oplysningerne dog meddeles Kommissionen for hver meddelt bevilling(40).

1.50. I de medlemsstater, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, konstaterede den ingen tilfælde, hvor en bevillingsansøgning var blevet afslået, fordi ansøgeren ikke opfyldte de økonomiske betingelser. Havde en ansøger gjort en økonomisk betingelse gældende, der ikke kunne tages i betragtning, havde man taget en anden økonomisk betingelse i betragtning. Der blev heller ikke fundet nogen tilfælde, hvor en økonomisk betingelse var blevet afvist med tilbagevirkende kraft, fordi en anden medlemsstat havde indgivet klage efter at være blevet informeret af Kommissionen.

1.51. Når en forædler indgiver ansøgning om bevilling til aktiv forædling i Irland og gør en anden økonomisk betingelse gældende end den fastsatte værdigrænse (jf. punkt 1.48), anvender de irske myndigheder denne værdigrænse, såfremt varernes værdi svarer til denne værdi. I sådanne tilfælde fremgår det imidlertid ikke af bevillingen, at værdigrænsen er den økonomiske betingelse, der anses for at være opfyldt. De ansvarlige toldmyndigheder kan således ikke føre tilsyn med gennemførelsen.

1.52. I Portugal undersøger de lokale toldmyndigheder sagen, når der gøres den økonomiske betingelse gældende, at det er uøkonomisk at anvende fællesskabsvarer. I alvorlige tvivlstilfælde henvises sagen til afgørelse på centralt plan. Undersøgelser af denne økonomiske betingelse burde altid foretages centralt, hvor man har tilstrækkeligt kendskab til markedsforholdene generelt og til priser.

1.53. Når en bevillings gyldighedsperiode overstiger to år, skal de økonomiske betingelser undersøges på ny med regelmæssige mellemrum og mindst hvert andet år(41). De nationale instrukser i Tyskland er ikke i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen, eftersom det er fastsat i dem, at denne fornyede undersøgelse kun skal finde sted hvert tredje år.

Afslutningsopgørelser, fastlæggelse og overdragelse af afgiftsbeløbet

1.54. Når en forædler får meddelt bevilling til aktiv forædling, fastsættes der en frist for, hvornår de forarbejdede produkter (forædlingsprodukterne) skal være genudført(42). Forædleren skal senest 30 dage efter udløbet af genudførselsfristen forelægge toldmyndighederne en angivelse (en afslutningsopgørelse), hvoraf det skal fremgå, hvilke varer der er indført, samt at forpligtelsen til at genudføre forædlingsprodukterne er opfyldt, eller at produkterne er blevet angivet til en af de i toldkodeksen fastsatte toldmæssige bestemmelser eller anvendelser(43). Overgår forædlingsprodukterne til fri omsætning på fællesskabsmarkedet, betales den importafgift, der er pålagt de pågældende indførselsvarer(44), samt udligningsrente.

1.55. Retten konkluderer på grundlag af sin revision af 207 bevillinger i de otte medlemsstater, hvor den aflagde revisionsbesøg, at der i ca. 20 tilfælde er blevet overdraget ca. 14 mio. ECU til Kommissionen med op til syv måneders forsinkelse, bortset fra i Spanien, hvor overdragelsen i nogle tilfælde finder sted med fra et til syv års forsinkelse, og i Tyskland, hvor der kan være fra tre til 27 måneders forsinkelse.

1.56. For fire forædlere i tre medlemsstater (Tyskland, Irland og Italien) tegnede der sig et bestemt mønster for de forsinkede forelæggelser af angivelser, og i et stort tolddistrikt i Nederlandene blev angivelserne systematisk forelagt for sent. De hollandske toldmyndigheder indrømmede forædlerne en frist på op til 90 dage til forelæggelse af afslutningsopgørelsen og betaling af importafgiften, dvs. en frist, der er 60 dage længere end den i fællesskabsforskrifterne fastsatte. I Tyskland havde en forædler fået tilladelse til at indsende en samlet opgørelse omfattende seks måneder i stedet for en måneds- eller kvartalsopgørelse(45), som fastsat i fællesskabslovgivningen. Fordi der blev givet tilladelse til en seksmåneders opgørelsesperiode, blev der fastlagt og overdraget egne indtægter med tre måneders forsinkelse.

1.57. I Tyskland var der i afslutningsopgørelsen fra en større forædlingsvirksomhed ikke medtaget biforædlingsprodukter og affald, og der var ikke betalt afgifter ved varernes overgang til fri omsætning på fællesskabsmarkedet. Der blev indgivet flere forskellige afslutningsopgørelser vedrørende en og samme udførsel. I over tre år var der ikke foretaget formel kontrol af en anden større forædlingsvirksomhed.

1.58. I Belgien og Tyskland forekom det regelmæssigt og gentagne gange, at genudførselsfristen var blevet forlænget, uden at forædlingsvirksomheden havde begrundet, hvorfor det var nødvendigt at forlænge fristen. I andre var den forlængede genudførselsfrist ikke overholdt. I nogle tilfælde var der ikke opkrævet importafgifter af varer, som ikke var blevet genudført inden for den indrømmede genudførselsfrist.

Udbyttesats

1.59. Udbyttesatsen, der er defineret som den mængde eller den procentdel forædlingsprodukter, der opnås ved forædling af en bestemt mængde indførselsvarer, skal verificeres efterfølgende af toldmyndighederne(46).

1.60. I Belgien, Frankrig og Portugal blev udbyttesatsen ikke verificeret efterfølgende af toldmyndighederne.

1.61. En større forædlingsvirksomhed i Tyskland forelagde afslutningsopgørelser, som var udfyldt på grundlag af forældede udbyttesatser, der ikke efterfølgende var blevet tilpasset de faktiske satser. Der var en difference på 10 til 150 % mellem de forældede satser og de faktiske satser. Genudførsel af indførselsvarer, der indgik i forædlingsprodukter, var i 1995 blevet ansat for højt, hvilket betød et tab i egne indtægter, hvis størrelse de nationale myndigheder endnu ikke havde beregnet.

Ækvivalensordningen og forudgående udførsel

1.62. En forædler kan få tilladelse til at anvende fællesskabsvarer i stedet for indførselsvarer til fremstilling af forædlingsprodukter (den såkaldte ækvivalensordning). Forædleren kan også få tilladelse til at udføre fællesskabsprodukter, som er fremstillet af ækvivalente varer, fra Fællesskabet forud for indførslen af de indførte erstatningsvarer. Dette system kaldes forudgående udførsel. Det skal specificeres i bevillingen, at der er tale om ækvivalensordningen og forudgående udførsel(47), og i tilfælde af forudgående udførsel skal det anføres i bevillingen, i hvilken periode forædleren kan indføre de ækvivalente indførselsvarer(48).

1.63. I Spanien havde man i et tilfælde godkendt ækvivalensordningen i afslutningsopgørelsen uden forudgående tilladelse. I Nederlandene anvendtes ækvivalensordningen ikke på den måde, fællesskabslovgivningen foreskriver(49). I Tyskland og Spanien havde der i nogle tilfælde fundet forudgående udførsel sted uden godkendelse. I alle disse tilfælde burde der have været opkrævet egne indtægter.

Konklusion

1.64. Kommissionen bør:

a) undersøge, hvor effektivt ordningen med økonomiske betingelser er gennemført, og sørge for, at antallet af økonomiske betingelser, der kan gøres gældende, begrænses til sådanne, som er nødvendige for at beskytte fællesskabsproducenternes interesser, samt sikre, at der føres effektivt tilsyn med dem (jf. punkt 1.50-1.53),

b) sikre, at fællesskabslovgivningen anvendes korrekt, at der indføres et system med aktivt tilsyn med gennemførelsen af suspensionsordningen under aktiv forædling, og navnlig med kontrol af, at afslutningsopgørelserne fremlægges rettidigt, og at de egne indtægter overdrages rettidigt (jf. punkt 1.55-1.58), med efterfølgende kontrol af udbyttesatser (jf. punkt 1.60-1.61), samt kontrol af, at der kun gives tilladelse til ækvivalensordningen og forudgående udførsel, når der på forhånd er givet bevilling hertil (jf. punkt 1.63),

c) anvende artikel 11 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 om, at der skal betales renter ved forsinket overdragelse af de egne indtægter, når toldskylden opstår som følge af, at de nationale myndigheders kontrol ikke har været fyldestgørende (jf. punkt 1.55-1.58).

Fastlæggelse og efteropkrævning af traditionelle egne indtægter

Indledning

1.65. Retten har i 1996 undersøgt otte medlemsstaters(50) procedurer for fastlæggelse og efteropkrævning af traditionelle egne indtægter, navnlig i forbindelse med tilfælde af svig og uregelmæssigheder, som medlemsstaterne har behandlet i samarbejde med Kommissionen inden for rammerne af gensidig bistand (AM)(51). Størstedelen af de i denne forbindelse gennemførte undersøgelser gik ud på at efterprøve, om oprindelsescertifikater udstedt i tredjelande, der er omfattet af en toldpræferenceordning, var korrekte. Sådanne præferenceordninger indebærer væsentlige finansielle fordele for tredjelande. Over halvdelen af Fællesskabets import er omfattet af en præferenceordning, og langt over 50 % af alle tilfælde af svig og uregelmæssigheder begås i forbindelse med præferenceordninger. Sigtet med Rettens undersøgelse i medlemsstaterne var at følge op på resultaterne af den undersøgelse, den tidligere har foretaget af samme område i Kommissionens tjenestegrene(52).

1.66. For så vidt angår beskyttelse af Fællesskabernes egne indtægter, er forældelse det svage punkt ved procedurerne for fastlæggelse og (efterfølgende) bogføring af traditionelle egne indtægter. Ofte er toldmyndighedernes undersøgelser meget omfattende og strækker sig over flere år, navnlig når de går ud på at undersøge, om oprindelsescertfikaterne er korrekt udstedt. I sådanne tilfælde forældes fordringen allerede efter tre år, dog ikke i de tilfælde af svig, hvor de nationale forældelsesfrister skal anvendes(53).

1.67. Retten opregner i det følgende de væsentligste og hyppigst forekommende grunde til, at der regelmæssigt går egne indtægter tabt på grund af forældelse. Den har undersøgt en stikprøve på 23 AM-sager, hvor tabet kan anslås til 80 mio. ECU. I januar 1996 kunne antallet af behandlede sager siden 1988 og igangværende undersøgelser af sager vedrørende svig eller uregelmæssigheder på toldområdet opgøres til ca. 700. Retten anslår det samlede beløb i toldunddragelser til 1 000 mio. ECU.

Generelle bemærkninger om retsgrundlaget, procedurerne og systemerne

Bestemmelserne om beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser

Intet retsgrundlag for foreløbig meddelelse om toldskyld og efterfølgende sikkerhedsstillelse

1.68. I årsberetningen for regnskabsåret 1994(54) henstillede Retten bl.a., at der indføjedes bestemmelser i EF-toldkodeksen om garantistillelse efter varernes frigivelse, samt bestemmelser, der gav mulighed for allerede ved starten af en undersøgelse at udskyde forældelsesfristen og bogføre det anslåede beløb for den unddragne toldskyld. De tilfælde, hvor Retten har konstateret, at fordringerne på egne indtægter allerede var forældede ved den endelige afslutning af undersøgelserne, har bekræftet, at Rettens henstillinger var velbegrundede (jf. punkt 1.67).

1.69. Kommissionen deler Rettens synspunkt, at det bør være muligt at udskyde forældelsesfristen ved at fremsende en foreløbig meddelelse til debitor, og den har forelagt Rådet et forslag(55) om en tilføjelse til artikel 220 i EF-toldkodeksen gående ud på, at der også skal kunne meddeles debitor en anslået toldskyld eller et anslået afgiftsbeløb. Toldkodeksudvalget har også drøftet et forslag om, at toldmyndighederne skulle kunne kræve efterfølgende sikkerhedsstillelse, men dette forslag blev opgivet(56).

1.70. I maj 1996 anmodede Rådet Kommissionen om at forelægge et forslag, der gav mulighed for i det væsentlige at undlade at opkræve told inden for rammerne af præferenceordningerne, når årsagen til konstaterede uregelmæssigheder var at finde i dokumenter udfærdiget af myndighederne i tredjelande, og som fællesskabsvirksomhederne ikke havde nogen rimelig mulighed for at afsløre(57).

Begrænsede muligheder for at suspendere anvendelsen af aftalerne i tilfælde af utilfredsstillende samarbejde med præferenceberettigede tredjelande

1.71. Undersøgelser af, om præferenceordninger anvendes regelstridigt eller svigagtigt, kan kun gennemføres i samarbejde med de myndigheder i de tredjelande, der udsteder oprindelsescertifikaterne. Først for nylig har Kommissionen fået mulighed for i forbindelse med en enkelt af disse ordninger, nemlig arrangementet med generelle toldpræferencer(58), at tilbagetrække arrangementet i tilfælde af svig og manglende administrativt samarbejde.

1.72. I sagen »Appelsinsaft fra Israel« importeret under en traditionel præferenceordning nægtede de lokale myndigheder at samarbejde med Kommissionen om realiteten i sagen(59). De israelske myndigheder var ganske vist villige til at efterprøve, om stemplerne og underskrifterne på oprindelsescertifikaterne var ægte, men de nægtede med henvisning til israelsk lovgivning at lade kontrollen omfatte en efterprøvelse af appelsinsaftens faktiske oprindelse, selv om Kommissionen siden 1993 havde observeret, at de mængder israelsk appelsinsaft, der blev importeret til Den Europæiske Union, var ca. tre gange større end Israels appelsinproduktionskapacitet.

1.73. Når procedurerne trækkes unødigt i langdrag, og myndighederne er for længe om at reagere, kan det sidestilles med administrative hindringer for opkrævning af unddragne afgifter og told.

1.74. Efter et fælles kontrolbesøg i slutningen af 1991 i Côte d'Ivoire blev det f.eks. påvist, at tun, som dette land havde eksporteret til Fællesskabet siden 1988, ikke havde oprindelse i Côte d'Ivoire. Der var tale om toldbeløb på i alt 17 mio. ECU. Myndighederne i Côte d'Ivoire drog ikke konklusionerne fra besøget i tvivl, men fastholdt, at det i henhold til Lomé-konventionens bestemmelser var op til hver enkelt importerende medlemsstat at kræve efterkontrol af de oprindelsescertifikater, der vedrørte den pågældende medlemsstat, før der blev truffet foranstaltninger til efteropkrævning.

1.75. I 1992 anmodede de berørte medlemsstater så myndighederne i Côte d'Ivoire om, at de certifikater, der var blevet kontrolleret under besøget, formelt blev erklæret ugyldige. Først i september 1995(60) modtog de berørte medlemsstater svar, som i øvrigt imødegik resultaterne af det fælles kontrolbesøg. I Frankrig, der tegnede sig for den største import, var sagen endnu ikke afsluttet i juni 1996, selv om toldmyndighederne allerede i 1991 havde udarbejdet toldrapport (jf. punkt 1.107 ff.) om et skyldigt toldbeløb på i alt 8,7 mio. ECU. De berørte importører indledte rekurs, og der blev i den forbindelse afgivet en udtalelse, hvori det hed, at kun ca. en tredjedel af de certifikater, der var omhandlet i toldrapporterne, var regelstridige.

1.76. Endelig skal det bemærkes, at det i visse tifælde trods tredjelandenes oplysninger stadig er tvivlsomt, om oprindelsescertifikaterne er korrekte.

1.77. Som eksempel kan nævnes, at der fra februar 1989 til oktober 1991 i henhold til 241 oprindelsescertifikater, som man formodede var falske, blev indført tekstilprodukter til Frankrig med toldfritagelse (ca. 1,5 mio. ECU). De franske toldmyndigheders kontrol af stempler viste, at samtlige stempler på certifikaterne afveg fra de aftryk af de anvendte stempler, som myndighederne i Jamaica officielt havde tilsendt Kommissionen(61). På et af disse stempler var Jamaicas hovedstad endog stavet forkert. Ikke desto mindre bekræftede myndighederne i Jamaica i november 1994 over for de franske toldmyndigheder, at alle disse stempler var gyldige.

Uhensigtsmæssige bestemmelser, der fremmer unddragelse af antidumpingtold

1.78. I henhold til visse fællesskabsforordninger om antidumpingtold fastsættes der variabel told på grundlag af en mindstepris frit Fællesskabets grænse. Såfremt den fakturerede pris er lavere end denne mindstepris, opkræves differencen som antidumpingtold. Fællesskabsbestemmelserne(62) foreskriver imidlertid, at ved successive salg af en vare inden for Fællesskabets toldområde, før den overgår til fri omsætning, kan prisen ved det sidste salg lægges til grund ved værdiansættelsen. Denne bestemmelse giver virksomhederne mulighed for at undgå antidumpingtold, ved at de med henblik på værdiansættelsen fremlægger fakturaer med priser, der dårligt nok overstiger mindsteprisen.

1.79. Retten har undersøgt sagsakterne vedrørende import af espadriller med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik, hvorpå der i december 1990 blev indført antidumpingtold(63).

1.80. I oktober 1993 havde toldmyndighederne udarbejdet toldrapport, hvori beløbet var opgjort til 0,2 mio. ECU, som skulle betales af en fællesskabsimportør, der havde fortoldet sine varer på grundlag af fakturaer udstedt af en fællesskabsmellemhandler hjemmehørende i en anden medlemsstat(64). I disse fakturaer var anført en pris, der var næsten tre gange så høj som den pris, den kinesiske eksportør havde faktureret. Den pris, der i den sidste ende blev angivet frit leveret Fællesskabets grænse, var kun 0,0065 ECU højere pr. par espadriller end den mindstepris, der ikke udløste den midlertidige antidumpingtold, der var indført i perioden mellem datoen for ordreafgivelsen og datoen for varernes overgang til fri omsætning.

1.81. Det fremgik af toldkontrollen, at fællesskabsmellemhandleren havde udstedt kreditnotaer til importøren på et samlet beløb svarende til ca. 90 % af differencen mellem mellemhandlerens egen faktura og den kinesiske eksportørs faktura. Da der ved toldkontrollen ikke havde kunnet konstateres nogen forbindelse mellem disse kreditnotaer og salget af espadrillerne, var den fastlagte toldskyld blevet annulleret i september 1994.

Procedurerne for sikkerhedsstillelse anvendes ikke ensartet

1.82. Når toldmyndighederne under fortoldningen skønner, at den kontrol, de har iværksat, vil kunne føre til fastsættelse af et højere toldbeløb end det, der følger af oplysningerne i angivelsen, kræver de, at der stilles en sikkerhed, som er tilstrækkelig til at dække den told, som i den sidste ende vil kunne pålægges varerne(65). Dette princip er systematisk blevet overført til de forskellige aftaler om toldpræferencer og også til arrangementet med generelle toldpræferencer. For at sikre, at sådanne ordninger ikke medfører uberettigede ændringer i handelsstrømmene, bør de anvendes ensartet i alle importerende medlemsstater.

1.83. Retten har konstateret, at nogle medlemsstater ikke håndhæver kravet om, at der skal stilles sikkerhed for importvarer, når varerne fortoldes. Og de gør det ikke engang, når der hersker alvorlig tvivl med hensyn til oprindelsescertifikaternes gyldighed, eller når Kommissionen har anmodet dem om at gøre det.

1.84. I august 1995 anmodede Kommissionen de berørte medlemsstater om at forlange sikkerhed for told og importafgifter på import af koncentreret appelsinsaft omfattet af israelske oprindelsescertifikater (jf. punkt 1.72), og til systematisk at sende sådanne certifikater til Israel til efterfølgende kontrol(66). Denne henstilling blev straks fulgt i Belgien, Grækenland og Italien, men først fra januar 1996 i Tyskland og Spanien. Da revisionen fandt sted, havde myndighederne i Danmark, Frankrig og Det Forenede Kongerige ikke til hensigt at kræve sikkerhedsstillelse, fordi de ikke mente, at der var tilstrækkeligt grundlag for en sådan foranstaltning. Fællesskabslovgivningen giver ikke Kommissionen hjemmel til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre ensartet anvendelse af bestemmelserne om sikkerhedsstillelse.

1.85. Ifølge fællesskabsstatistikkerne(67) steg den samlede værdi af appelsinsaftimporten fra Israel til Fællesskabet med 52 % fra februar til juni 1996. I samme periode var importen til de fem medlemsstater, der havde forlangt sikkerhedsstillelse, forblevet konstant på samme niveau, hvilket indikerer, at importen var blevet omledt til de øvrige medlemsstater.

Problemer som følge af, at indsamlet bevismateriale er fortroligt

1.86. Det er fastsat i artikel 15 i EF-toldkodeksen, at »enhver oplysning af fortrolig art, eller som meddeles fortroligt, er omfattet af tavshedspligt, og toldmyndighederne må ikke videregive oplysningen uden udtrykkelig tilladelse fra den person eller den myndighed, der har meddelt den; videregivelse af oplysninger er tilladt, for så vidt toldmyndighederne måtte være forpligtet eller bemyndiget hertil ifølge gældende bestemmelser, herunder navnlig bestemmelser vedrørende databeskyttelse, eller i forbindelse med en retssag«.

1.87. Også i artikel 19 i forordning (EØF) nr. 1468/81 om gensidig bistand(68) fastslås det, at oplysninger, der under den ene eller den anden form meddeles i medfør af denne forordning, er fortrolige. I samme artikels stk. 2 fastslås det endvidere, at oplysninger, der er indhentet i medfør af forordningen, kan anvendes i forbindelse med retssager eller retsforfølgning som følge af, at told- og landbrugsbestemmelserne ikke er overholdt. Følges bestemmelserne om, at visse oplysninger er fortrolige, meget nøje, kan det betyde, at efteropkrævningsforanstaltninger slår fejl.

1.88. I Tyskland havde toldmyndighederne meddelt en importør af videokassetter fra Macao (jf. punkt 1.90) toldskyld på 0,1 mio. ECU og antidumpingtold på 0,6 mio. ECU. Efter at virksomheden har påklaget denne afgørelse, har de tyske myndigheder forelagt alt bevismateriale for en domstol. En tysk domstol kan kun tage bevismateriale i betragtning, som begge parter i en tvist ligger inde med. Den tyske domstol anmodede derfor Kommissionen om tilladelse til, at modparten fik stillet bevismaterialet til rådighed. Kommissionen afgav med henvisning til EF-toldkodeksens artikel 15 om tavshedspligt (jf. punkt 1.86) et negativt svar. Derefter sendte domstolen bevismaterialet tilbage til toldmyndighederne og meddelte dem, at meddelelsen om opkrævning af antidumpingtold under disse forhold ikke kunne opretholdes.

Anvendelsen af de gældende bestemmelser

Kommissionens juridiske vurdering af bestemte sager trækker i langdrag

1.89. Kommissionen skal undertiden udtale sig om de juridiske aspekter ved en sag, før efteropkrævningssager kan påbegyndes. Trækker sådanne undersøgelser i langdrag, kan det betyde tab af egne indtægter.

1.90. Der er konstateret sådanne forsinkelser i behandlingen af sagen »Videokassetter fra Macao«. Den hovedproducent af videokassetter, der var omfattet af undersøgelsen, havde for at unddrage sig antidumpingtold(69) flyttet produktionen flere gange, først fra Hongkong til Den Kinesiske Folkerepublik, derefter til Macao.

1.91. Toldkodeksudvalget (Sektionen for oprindelsessager) fik forelagt sagen den 31. juli 1992 med anmodning om udtalelse om, hvorvidt der på grundlag af artikel 25 i EF-toldkodeksen, der finder anvendelse i tilfælde af omgåelse af reglerne vedrørende varers oprindelse, kunne opkræves antidumpingtold af denne producents videokassetter, som var importeret før april 1991 og angivet med oprindelse i Kina, samt af de videokassetter, der var importeret efter denne dato og angivet med oprindelse i Macao. I februar 1994 afsluttede udvalget sin behandling af spørgsmålet om antidumpingtold og konkluderede, at der skulle opkræves told af indførselsvarerne med oprindelse i Macao. På det tidspunkt havde udvalgets svar på spørgsmålet om, hvorvidt der skulle opkræves antidumpingtold af indførselsvarerne med oprindelse i Kina, ikke længere interesse, fordi sagen var forældet.

1.92. Havde EF-toldkodeksudvalget inden for en rimelig frist afgivet en positiv udtalelse om, at der skulle opkræves antidumpingtold af de videokassetter, der var angivet i oprindelse i Kina, kunne der efter Rettens beregninger have været opkrævet over 4 mio. ECU i egne indtægter.

1.93. Udvalget afgav i maj 1994 endnu engang udtalelse, hvori det bl.a. fastslog, at kassetterne, der var angivet med oprindelse i Macao, ikke kunne være omfattet af arrangementet med generelle toldpræferencer.

Resultaterne af fællesskabsundersøgelserne meddeles medlemsstaterne for sent

1.94. Oplysninger fra de tredjelande, som er omfattet af undersøgelserne, fremsendes normalt til medlemsstaterne via Kommissionen, der i visse tilfælde har forsinket fremsendelsen af oplysninger, som var afgørende for, at medlemsstaterne kunne opkræve de skyldige beløb.

1.95. I forbindelse med import til Fællesskabet af fisk med oprindelse i Norge fremsendte Kommissionen først bestemte lister, som de norske myndigheder havde tilsendt Kommissionen over ugyldige oprindelsescertifikater, mere end to måneder efter, at den havde modtaget dem.

Mangler ved medlemsstaternes opfølgning af undersøgelsesresultaterne

Fastlæggelse af told på grundlag af efterkontrol af import foretages ikke ensartet i medlemsstaterne

1.96. Under det fælles kontrolbesøg i Indonesien, hvor undersøgelsen omfattede bilradioer fra Indonesien, konstateredes det, at bilradioer indført i Fællesskabet i henhold til oprindelsescertifikater ikke opfyldte kriterierne for arrangementet med generelle toldpræferencer, og at bilradioer af bestemte mærker endvidere måtte betragtes som havende oprindelse i Sydkorea, hvorfor der skulle opkræves antidumpingtold af dem. I marts 1994 bekræftede de indonesiske myndigheder, at de certifikater, de selv havde udstedt, ikke var gyldige.

1.97. Størstedelen af de medlemsstater, hvor Retten aflagde revisionsbesøg, har besluttet at, såvel toldskyld som antidumpingtold skal fastlægges efterfølgende, hvorefter beløbene meddeles importørerne. Nogle medlemsstater var imidlertid af den opfattelse, at det bevismateriale, Kommissionen havde indsamlet, ikke gav tilstrækkeligt juridisk grundlag for at opkræve antidumpingtold.

1.98. I Det Forenede Kongerige havde hovedimportøren i juni 1994 fået meddelelse om 1,5 mio. ECU i antidumpingtold. I juni 1996 blev denne medlemsstats myndigheder informeret om, at der ikke var opkrævet antidumpingtold i alle medlemsstater. I august 1996 annullerede de fordringen på den told, der var blevet meddelt hovedimportøren fra Det Forenede Kongerige, og i maj 1997 meddelte de Retten, at de påtænkte at tilbagebetale den antidumpingtold, der allerede var opkrævet hos de tre øvrige importører.

1.99. I Tyskland blev der kun udsendt meddelelse om toldskyld. Der blev ikke truffet foranstaltninger til efteropkrævning af antidumpingtold, fordi de tyske myndigheder skønnede, at det foreliggende bevismateriale ikke var fyldestgørende. Ifølge Rettens beregninger var der tale om 2,5 mio. ECU i egne indtægter.

1.100. I Spanien erklærede de ansvarlige myndigheder, at de først i marts 1996 havde fået kendskab til de indonesiske myndigheders bekræftelse fra marts 1994. Fra april 1993 til marts 1996 havde de ikke truffet nogen foranstaltninger til efteropkrævning af told, fordi de skønnede, at beretningen fra besøget og listerne over ikke gyldige certifikater ikke var tilstrækkeligt grundlag til at foretage sådan efteropkrævning. Men i marts 1996 var samtlige indførselsanmeldelser omfattet af de 36 certifikater, der var opført på listen fra november 1993, forældede. Ifølge Rettens beregninger androg den forældede toldskyld og antidumpingtold over 0,6 mio. ECU.

Andre eksempler på forsinkelser i og mangler ved medlemsstaternes gennemførelse af afgørelser truffet på fællesskabsplan

1.101. I nogle tilfælde har det medført tab i egne indtægter, at der ikke blev foretaget efteropkrævninger, eller at efteropkrævning fandt sted for sent.

1.102. Tabel 1.2 viser for tre medlemsstaters vedkommende det anslåede beløb i uerholdelig told i forbindelse med sagen om videokassetter, der var angivet med oprindelse i Macao. I forbindelse med sagen »Fisk fra Norge« har Retten anslået beløbet i uerholdelig told til 0,6 mio. ECU for tre medlemsstaters vedkommende, og i forbindelse med sagen »Bilradioer fra Indonesien« anslås beløbet til 1,1 mio. ECU for fire medlemsstaters vedkommende(70).

1.103. Retten gennemførte dybtgående substansrevision i en medlemsstat på grundlag af en stikprøve på 285 indførselsangivelser for videokassetter, der var angivet med oprindelse i Macao, og for hvilke myndighederne i Macao havde udstedt oprindelsescertifikater. I forbindelse med 15 af disse angivelser havde de ansvarlige lokale myndigheder ikke fremsendt meddelelse om efteropkrævning, og i 11 andre tilfælde var meddelelsen blevet fremsendt efter udløbet af forældelsesfristen. Endelig havde et regionalt toldkontor afsluttet undersøgelsen af seks andre sager rettidigt, men resultaterne af denne undersøgelse blev ikke fulgt op af det centrale tolddirektorat.

Utilstrækkeligt regnskabsmæssigt tilsyn med fastlagte og efteropkrævede beløb

1.104. De centrale myndigheder i Tyskland og Grækenland kontrollerer ikke systematisk, hvordan deres instrukser om efteropkrævning efterleves på lokalt plan. I Tyskland har man stadig ikke kørt fortoldningsprocedurerne over på edb i tilstrækkeligt omfang, og systemet sikrer således stadig ikke, at samtlige indførselsangivelser, der kan give anledning til fastlæggelse af indtægter efter kontrol, identificeres. De centrale myndigheder i Italien erklærede, at de førte permanent tilsyn med, hvordan undersøgelserne skred frem. Da Rettens revision fandt sted, kunne de imidlertid ikke forelægge en samlet opgørelse over beløb fastlagt og efteropkrævet af de lokale toldmyndigheder.

Indrømmelse af betalingshenstand i strid med EF-toldkodeksen

1.105. I henhold til EF-toldkodeksens artikel 221 skal debitor underrettes om afgiftsbeløbets størrelse, så snart det er bogført, og i henhold til toldkodeksens artikel 222 skal ethvert afgiftsbeløb, der er blevet meddelt debitor, betales af debitor inden udløbet af en bestemt frist, som normalt er på 10 dage.

1.106. Er afgiftsbeløbet ikke betalt inden for den fastsatte frist, gør toldmyndighederne brug af alle de muligheder, de har i henhold til de gældende bestemmelser, herunder tvangsfuldbyrdelse (artikel 232). Indgivelse af en klage har ikke opsættende virkning for gennemførelsen af den anfægtede afgørelse. Udsættelse af gennemførelsen af afgørelsen er, bortset fra under særlige omstændigheder, betinget af, at der stilles sikkerhed (artikel 244).

1.107. I Belgien og Frankrig svarer udarbejdelsen af en toldrapport til meddelelse af beløbet for toldskylden og bevirker, at forældelsesfristen udskydes.

1.108. I Frankrig anføres navnet på debitor og beløbet for toldskylden i toldmyndighedernes toldrapport. Er toldskylden ikke anerkendt af debitor eller fastlagt af en domstol, træffes der ikke foranstaltninger til efteropkrævning.

1.109. I realiteten udskyder de franske toldmyndigheder altså gennemførelsen af efteropkrævningsproceduren, uden at de i EF-toldkodeksens artikel 244 fastsatte betingelser for udsættelse af gennemførelsen er opfyldt. Af en stikprøve på 26 toldrapporter, som Retten undersøgte, var der, da revisionen fandt sted, indrømmet udsættelse af gennemførelsen af afgørelser svarende til ca. 21 mio. ECU. De franske myndigheder har meddelt Retten, at de vil pålægge de berørte kontorer at sørge for, at det indføjes i toldrapporten, at debitor har en frist på 10 dage til at betale det skyldige beløb.

1.110. Også i Belgien går der ofte meget lang tid fra udarbejdelsen af toldrapporter til udsendelse af betalingspåmindelser. Retten udvalgte en stikprøve på 15 toldrapporter, som vedrørte et samlet beløb på ca. 1 mio. ECU. Modtagerne af disse toldrapporter havde fået indrømmet udsættelser på op til fire år, og i nogle tilfælde var udsættelsen stadig gældende, da Rettens revision fandt sted.

1.111. I Det Forenede Kongerige er der i meddelelserne om efteropkrævning systematisk anført en betalingsfrist på ti dage. Retten konstaterede imidlertid, at de britiske myndigheder normalt udsætter tvangsfuldbyrdelsen og undlader at kræve sikkerhedsstillelse, så længe en klage behandles af toldmyndighederne(71).

Uenighed mellem medlemsstaterne om anvendelsen af de bestemmelser, der er gældende i tilfælde af, at en ekstern fællesskabsforsendelse ikke færdigbehandles

1.112. Retten har undersøgt, hvordan en undersøgelse, der er indledt inden for rammerne af gensidig bistand, skrider frem. Undersøgelsen omfattede 229 T1-forsendelsesangivelser, der blev udstedt i perioden juni 1991-oktober 1992 af toldmyndighederne i Antwerpen for forsendelser af mælkepulver med oprindelse i Østeuropa til Spanien. Angivelserne blev ved færdigbehandlingen i Spanien (Irun) påført falske stempler. Det anslås, at der er tale om unddragne landbrugsafgifter på over 9 mio. ECU.

1.113. I henhold til artikel 215, stk. 1, i EF-toldkodeksen og artikel 378 og 379 i gennemførelsesbestemmelserne hertil er det de kompetente toldmyndigheder på det sted, hvor toldskylden opstår, der skal opkræve de skyldige beløb. Når forpligtelserne i henhold til en toldprocedure ikke er opfyldt, anses toldskylden for at være opstået på det sted, hvor varerne er blevet unddraget kontrollen. Såfremt dette sted ikke er kendt, anses unddragelsen at være begået i den medlemsstat, hvor afgangsstedet er beliggende.

1.114. I marts 1993 fremsendte de belgiske myndigheder meddelelse til kautionisten og udarbejdede i januar 1994 en toldrapport til de tre berørte hovedforpligtede, men de udsendte ingen betalingsanmodninger. De støttede sig til konklusionerne af undersøgelser, der var blevet gennemført siden 1993 i Belgien og også i Frankrig, og ifølge hvilke afgiftsunddragelsen var begået på spansk område.

1.115. Da Rettens revision fandt sted, havde heller ikke de spanske myndigheder indledt efteropkrævningsprocedurer over for de virksomheder, der formodedes at have begået svig i Spanien, for i henhold til den nationale lovgivning kan myndighederne først indlede efteropkrævningsprocedurer, når en domstol har fastslået, hvem der er skyldig i det svigagtige forhold. De spanske myndigheder mener heller ikke, at de er beføjede til at indlede efteropkrævningsprocedurer over for de belgiske hovedforpligtede, for ifølge dem foreligger der ikke tilstrækkeligt bevis for, at unddragelsen faktisk blev begået i Spanien.

1.116. Kommissionen deler de belgiske og franske myndigheders konklusioner(72). Men da Rettens revision fandt sted, havde den imidlertid endnu ikke taget skridt til at få en ende på uoverensstemmelserne mellem medlemsstaterne og sikre, at de administrative opkrævningsprocedurer, der er fastsat i fællesskabstoldfor-skrifterne, følger det normale forløb, uanset om der verserer straffesager i medlemsstaterne.

Konklusion

1.117. For at beskytte Fællesskabets finansielle inter-esser bør der anvendes suspensionsordninger over for tredjelande, med hvem der er indgået aftaler om handelspræferencer, således at alle indrømmede fordele tilbagetrækkes, når fællesskabsbudgettet belastes som følge af, at den anden kontraherende part ikke opfylder de indgåede forpligtelser. Muligheden for at tilbagetrække disse fordele bør udvides til at omfatte samtlige præferenceaftaler (jf. punkt 1.71-1.77).

1.118. Inden for toldunionen bør Kommissionen og medlemsstaterne sørge for, at fællesskabsforskrifterne vedrørende traditionelle egne indtægter følges i henhold til de fastlagte mål (jf. punkt 1.86-1.88 og 1.111), og at de gennemføres hurtigt og ensartet (jf. punkt 1.89-1.95).

a) Kommissionen bør tilskynde medlemsstaterne til at anvende samme praksis på områderne præventiv sikkerhedsstillelse (jf. punkt 1.82-1.85), fastlæggelse af egne indtægter (jf. punkt 1.96-1.103) og opkrævning af egne indtægter (jf. punkt 1.105-1.111), og den bør om nødvendigt fremsætte forslag til styrkelse af sine egne prærogativer.

b) Den bør sørge for, at det ikke er så let for de erhvervsdrivende at omgå forordningerne om særlige beskyttende foranstaltninger, bl.a. antidumpingtold, til skade for fællesskabsbudgettet (jf. punkt 1.78-1.81).

c) Den bør indføre hurtigt virkende og effektive forligsprocedurer til løsning af kompetencestridigheder mellem medlemsstaterne, som bevirker, at egne indtægter ikke kan opkræves (jf. punkt 1.112-1.116).

d) Den bør fremsætte hensigtsmæssige forslag til tilpasning af EF-toldkodeksens frister for fordringers forældelse og opkrævning (jf. punkt 1.68-1.70) til de længste frister for administrative fællesskabssanktioner, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser(73).

e) Den bør fremsætte forslag til en fællesskabslovgivning, der sikrer, at samtlige medlemsstater anvender ensartede procedurer for sikkerhedsstillelse (jf. punkt 1.82-1.85).

1.119. Kommissionen bør udnytte det regnskabsmæssige tilsyn med undersøgelserne af svig og uregelmæssigheder optimalt (jf. punkt 1.104). Den bør om nødvendigt indlede overtrædelsesprocedure, når der konstateres forsømmelser ved fastlæggelse af fordringer efter kontrol og ved efteropkrævning, som medlemsstaterne er ansvarlige for.

EGNE INDTÆGTER HIDRØRENDE FRA MERVÆRDIAFGIFTEN (MOMS) OG EGNE INDTÆGTER BEREGNET PÅ GRUNDLAG AF BRUTTONATIONALINDKOMSTEN (BNI)

Indledning

1.120. Grundlaget for moms- og BNI-indtægterne, som samlet tegner sig for ca. 80 % af de egne indtægter, beregnes efter særlige fællesskabsregler(74). Her spiller statistikker en væsentlig rolle. For momsindtægtens vedkommende indebærer de mange undtagelser fra det fælles momssystem, som er gældende i medlemsstaterne, at det er nødvendigt med efterfølgende korrektioner og kompensationer, så der kan fastlægges et teoretisk beregningsgrundlag. Et sådant teoretisk beregningsgrundlag skal man nå frem til ved ensartet anvendelse af momslovgivningen i medlemsstaterne.

1.121. Det er fastsat i fællesskabslovgivningen om overdragelse til Den Europæiske Union af egne indtægter, at enhver forsinkelse af krediteringen af de egne indtægter(75) medfører, at den pågældende medlemsstat skal betale morarente. Denne regel gælder også, når Kommissionen beslutter at indkalde supplerende bidrag fra medlemsstaterne(76).

Berigtigelser af moms- og BNI-beregnings grundlagene

Kommissionens kontrol og forbeholdsproceduren

1.122. For et givet regnskabsår sender medlemsstaterne Kommissionen i løbet af andet halvår af det regnskabsår, der følger efter referenceregnskabsåret, alle oplysninger vedrørende beregningsgrundlagene for moms- og BNI-indtægterne. Kommissionen kontrollerer disse oplysninger. Det påhviler Kommissionen at sikre, at medlemsstaterne anvender de gældende bestemmelser for beregning af afgiftsgrundlagene ensartet.

1.123. Når Kommissionen skønner, at et element i beregningen af beregningsgrundlaget ikke er korrekt, tager den forbehold, hvorved der i givet fald åbnes mulighed for at foretage de nødvendige justeringer såvel i indtægten for det løbende regnskabsår som i indtægten for de foregående regnskabsår. Endvidere har medlemsstaterne også mulighed for at tage forbehold.

1.124. Årsagen til, at der tages forbehold, er generelt problemer i forbindelse med de statistikker, der anvendes ved beregningen af beregningsgrundlagene, men også overtrædelser af den gældende lovgivning, navnlig lovgivningen vedrørende anvendelsen af det sjette momsdirektiv(77). Blandt de spørgsmål, som stadig er uløste, og som omfatter samtlige medlemsstater, er spørgsmålet om, hvor dækkende BNI er, dvs. spørgsmålet om, i hvor stort omfang undergrundsøkonomien er taget i betragtning.

1.125. Retten har tidligere omtalt forvaltningen af forbehold(78), og Europa-Parlamentet har udtalt sig om samme emne i forbindelse med en række dechargeprocedurer(79). Retten besluttede, at revisionen i 1996 navnlig skulle tage sigte på bogføringen af forbehold, tilsynet me