KOMMISSIONENS HENSTILLING

af 20. september 2010

om reguleret adgang til næste generation af accesnet (NGA-net)

(EØS-relevant tekst)

(2010/572/EU)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 292,

under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet) (1), særlig artikel 19, stk. 1,

under henvisning til udtalelse fra Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Kommunikationsudvalget (COCOM) og

ud fra følgende betragtninger:

EU's indre marked for elektroniske kommunikationstjenester og navnlig udviklingen af højhastighedsbredbåndstjenester er afgørende for at skabe økonomisk vækst og nå målene i EU 2020-strategien. Telekommunikationens og bredbåndsudrulningens grundlæggende betydning i henseende til EU's investeringer, jobskabelse og overordnede økonomisk genopretning blev især understreget i konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i marts 2009. Et af de syv flagskibsinitiativer i EU 2020 er udformningen af »En digital dagsorden for Europa«, der blev præsenteret i maj 2010.

Den digitale dagsorden for Europa rummer mål for udrulning og udnyttelse af hurtigt bredbånd og højhastighedsbredbånd og en række foranstaltninger til udrulning af næste generation af accesnet (NGA) på basis af optiske fibre og understøttelse af de massive investeringer, dette vil kræve i de kommende år. Sigtet med nærværende henstilling, der skal ses i denne sammenhæng, er at fremme effektive investeringer og innovation inden for nye og forbedrede infrastrukturer under skyldig hensyntagen til de risici, som enhver investerende virksomheder løber, og behovet for at opretholde en effektiv konkurrence, som er en vigtig drivkraft for investeringer over tid.

De nationale tilsynsmyndigheder udarbejder i henhold til artikel 16, stk. 4, i direktiv 2002/21/EF regulerende løsninger på de udfordringer, der opstår som følge af overgangen fra kobbernet til fibernet. De relevante markeder i denne forbindelse er engrosmarkederne for henholdsvis fysisk netværksinfrastrukturadgang (marked 4) og bredbåndstilslutninger (marked 5). De nationale tilsynsmyndigheders regulerende indgriben har afgørende betydning for at undgå forvridninger af det indre marked og for at skabe retssikkerhed for alle investerende udbydere. Det er derfor hensigtsmæssigt at tilbyde de nationale tilsynsmyndigheder vejledning for at hindre uhensigtsmæssige forskelle i deres regulerende indgriben og samtidig give dem mulighed for at tage skyldigt hensyn til nationale omstændigheder, når de udformer egnede forpligtelser. Udvalget af egnede forpligtelser, som en national tilsynsmyndighed pålægger markedet, bør afspejle en proportional anvendelse af princippet om investeringsstigen.

Vished angående lovgivningen betyder alt for virksomhedernes lyst til at investere effektivt. Det er vigtigt at anvende en konsekvent regulerende tilgang for at indgyde investorerne tillid i forbindelse med udformningen af deres forretningsplaner. For at mindske den usikkerhed, der er forbundet med periodiske markedsundersøgelser, bør de nationale tilsynsmyndigheder i så vidt omfang som muligt klarlægge, hvordan forudsigelige forandringer i markedsvilkårene kan påvirke forpligtelserne.

Når der lægges nye fibernet i uopdyrkede områder, bør de nationale tilsynsmyndigheder gennemgå og om nødvendigt justere de eksisterende lovfæstede forpligtelser for at sikre, at de gælder uafhængigt af den udrullede netteknologi.

I den sammenhæng bør de nationale tilsynsmyndigheder nøje undersøge de konkurrencevilkår, der spirer frem som følge af udrulningen af NGA-net. De nationale tilsynsmyndigheder definerer subnationale geografiske markeder i overensstemmelse med Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2007 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (2) , hvis de tydeligt kan identificere væsentlige og objektivt set forskellige konkurrencevilkår, som er stabile over tid. I situationer, hvor det ikke kan konkluderes, at de forskellige konkurrencevilkår ville berettige definitionen af subnationale geografiske markeder, kunne det alligevel være hensigtsmæssigt for de nationale tilsynsmyndigheder at reagere på divergerende konkurrencevilkår på forskellige områder inden for et geografisk defineret marked, f.eks. på grund af tilstedeværelsen af flere alternative infrastrukturer eller infrastrukturbaserede virksomheder, ved at pålægge virksomhederne differentierede forpligtelser og accesprodukter.

Adgang til anlægsinfrastruktur er afgørende for udrulningen af parallelle fibernet. Det er derfor vigtigt, at de nationale tilsynsmyndigheder får den nødvendige information, så de kan vurdere, om og hvor der findes tilgængelige kabelkanaler og lokale accesnet til udrulningen af NGA-net. De nationale tilsynsmyndigheder bør udnytte deres beføjelser i henhold til direktiv 2002/21/EF til at indhente alle relevante oplysninger om sådanne faciliteters placering, kapacitet og tilgængelighed. Alternative udbydere bør ideelt set have mulighed for at udrulle deres fibernet samtidig med SMP-udbyderen, idet de deles om anlægsomkostningerne.

Der bliver kun tale om at give adgang til anlægsinfrastruktur, hvis SMP-udbyderen giver adgang på samme vilkår til tredjeparter, der søger adgang, som til sit eget efterfølgende omsætningsled. De nationale tilsynsmyndigheder bør bygge på deres erfaring med at udvikle procedurer og redskaber vedrørende ubundtet adgang til accesnettet med det formål at få indført de nødvendige forretningsprocesser for bestilling og drift af adgangen til anlægsfaciliteter. Kravet om, at SMP-udbyderen offentliggør et dækkende standardtilbud så hurtigt som muligt, efter at en adgangssøgende har anmodet om det, er proportionalt med målsætningen om at tilskynde til effektive investeringer og konkurrence på infrastrukturområdet. Et sådant standardtilbud skal indeholde betingelser og procedurer for adgang til anlægsinfrastruktur, herunder adgangspriser.

Omkostningsbaserede priser indebærer et rimeligt afkast af den investerede kapital. Når investeringer i fysiske aktiver, der ikke kan erstattes af andet, såsom anlægsinfrastruktur, ikke er specifikke for udrulningen af NGA-net (og ikke medfører en lignende markedsrisiko), bør deres risikoprofil ikke betragtes som anderledes end risikoprofilen for den eksisterende kobberinfrastruktur.

Når det er muligt, bør de nationale tilsynsmyndigheder arbejde på at sikre, at SMP-udbyderens nyanlagte faciliteter er konstrueret til at lade flere udbydere udrulle deres fiberlinjer.

I forbindelse med FTH (fiber-til-hjemmet) vil et ekstra terminerende segment i fiberaccesnettet normalt være bekosteligt og ineffektivt. En vedvarende konkurrence på området for infrastruktur kræver derfor, at der sikres adgang til det terminerende segment i den fiberinfrastruktur, som udrulles af SMP-udbyderen. For at sikre en effektiv adgang til SMP-udbyderens net er det vigtigt, at adgangen gives på et niveau, der gør den nytilkomne udbyder i stand til at opnå mindste effektive størrelse (MES) for at understøtte en effektiv og vedvarende konkurrence. Om nødvendigt kunne der kræves specifikke grænseflader til at sikre effektiv adgang.

Der skal stilles krav om gennemsigtighed og ikke-diskrimination for at sikre effektiv adgang til det terminerende segment. Når der efterspørges et standardtilbud, er det nødvendigt, at SMP-udbyderen offentliggør et dækkende standardtilbud inden for en kort frist, hvis de adgangssøgende skal kunne træffe beslutninger om investering.

Net med flere fiberlinjer kan udrulles til en marginalt højere omkostning end net med en enkelt fiber, samtidig med at alternative udbydere hver kan kontrollere deres egen forbindelse frem til slutkunden. Disse net vil sandsynligvis virke befordrende for den vedvarende konkurrence på lang sigt i overensstemmelse med målene for EU's lovgivning. Det er derfor ønskeligt, at de nationale tilsynsmyndigheder udnytter deres beføjelser til at lette udrulningen af flere fiberlinjer i det terminerende segment under hensyntagen til navnlig efterspørgsel og omkostningerne derved.

Alternative udbydere, hvoraf nogle allerede har udrullet deres egne net til at opnå ubundtet adgang til SMP-udbyderens kobberaccesnet, skal forsynes med egnede accesprodukter for fortsat at kunne konkurrere i NGA-sammenhæng. Med hensyn til FTH kan der være tale om adgang til anlægsinfrastrukturen, adgang til det terminerende segment, ubundtet adgang til fiberaccesnettet (herunder ubestykket fiber) eller engrossalg af bredbåndstilslutning alt efter omstændighederne. Hvis forpligtelser, der pålægges marked 4, fører til effektiv konkurrence i dette markeds senere omsætningsled, på verdensmarkedet eller i visse geografiske områder, kan andre forpligtelser ophæves for det pågældende marked eller område. En sådan ophævelse ville f.eks. være hensigtsmæssig, hvis en vellykket indførelse af forpligtelser til fysisk adgang skulle have gjort yderligere bitstrømsforpligtelser overflødige. Desuden kunne de nationale tilsynsmyndigheder under ekstraordinære omstændigheder undlade at pålægge ubundtet adgang til fiberaccesnettet i geografiske områder, hvor tilstedeværelsen af flere alternative infrastrukturer såsom FTH-net og/eller kabelnet kombineret med konkurrencedygtige adgangstilbud på basis af ubundtet adgang sandsynligvis vil medføre effektiv konkurrence i det senere omsætningsled.

Forpligtelser, der er pålagt i henhold til artikel 16 i direktiv 2002/21/EF, bygger på arten af det identificerede problem, uden at der er taget hensyn til en SMP-udbyders teknologi eller arkitektur. Om en SMP-udbyder udruller et net med en punkt-til-multipunkt- eller punkt-til-punkt-topologi, bør derfor ikke påvirke valget af forpligtelser, idet det skal erindres, at der findes nye teknologier til ubundtet adgang, der kan afhjælpe eventuelle tekniske problemer i den henseende. De nationale tilsynsmyndigheder bør i en overgangsperiode kunne indføre krav om, at der udbydes alternative accesprodukter, der svarer til en erstatning for fysisk adskilt eller ubundtet adgang, forudsat at disse accesprodukter ledsages af de bedst egnede forholdsregler til at sikre lige adgang og effektiv konkurrence (3) . Under alle omstændigheder bør de nationale tilsynsmyndigheder i sådanne tilfælde kræve fysisk ubundtet adgang så hurtigt, som det er teknisk og kommercielt muligt.

Når der pålægges ubundtet adgang til fiberaccesnettet, skal det eksisterende standardtilbud over ubundtet adgang ændres, så det inkluderer alle relevante adgangsbetingelser, herunder finansielle vilkår for ubundtet adgang til fiberaccesnettet, i henhold til bilag II til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF (4) . En sådan ændring skal offentliggøres uden unødig forsinkelse for at skabe den nødvendige gennemsigtighed og planlægningssikkerhed for de adgangssøgende.

Hvis SMP-udbyderne tilbyder lavere priser for ubundtet adgang til fiberaccesnettet til gengæld for indgåelse af forhåndsforpligtelser i langsigtede kontrakter eller mængdekontrakter, bør disse ikke betragtes som unødigt diskriminerende, hvis de nationale tilsynsmyndigheder finder det godtgjort, at de lavere priser korrekt afspejler en reel formindskelse af investeringsrisikoen. Imidlertid bør de nationale tilsynsmyndigheder sikre, at sådanne prissætningsordninger ikke fører til avancepres (margin squeeze), der hindrer effektiv markedsadgang.

Der foreligger avancepres, hvis man kan påvise, at SMP-udbyderens egne senere omsætningsled ikke kan drives rentabelt på grund af den pris, deres konkurrenter skal betale i det foregående omsætningsled for ydelserne (»lige så effektiv konkurrent«-testen). Alternativt kan avancepres påvises ved, at marginen mellem den adgangspris, der opkræves hos konkurrenterne i det foregående omsætningsled, og den pris, som SMP-udbyderens eget senere omsætningsled tager i sit marked, er utilstrækkelig til, at en rimeligt effektiv tjenesteudbyder i dette senere omsætningsled kan opnå en normal indtjening (»rimelig effektiv konkurrent«-testen). I forbindelse med de forudgående priskontroller, der skal opretholde effektiv konkurrence mellem udbydere, der ikke har samme stordriftsfordele og anvendelsesområde og forskellige netenhedsomkostninger, vil en test for »rimelig effektiv konkurrent« normalt være bedst egnet. Desuden bør vurderingen af ethvert tilfælde af avancepres foregå over et hensigtsmæssigt tidsrum. For at fremme forudsigeligheden bør de nationale tilsynsmyndigheder på forhånd korrekt specificere den metodologi, de vil bruge til prissætningstesten, og de parametre og korrigerende foranstaltninger, de vil tage i anvendelse, når der påvises avancepres.

Net med flere fiberlinjer sikrer, at adgangssøgende kan opnå fuld kontrol over fiberlinjerne uden at skulle foretage dyre dobbeltinvesteringer eller risikere diskriminerende behandling i tilfælde af krav om ubundtet adgang til enkeltfiberlinjer. Net med flere fiberlinjer kan derfor sandsynligvis føre til mere rettidig og skærpet konkurrence i det senere omsætningsled. Saminvestering i NGA-net kan mindske både omkostninger og risici for en investerende udbyder og dermed føre til mere udbredt udrulning af FTH.

Ordninger for saminvestering i FTH baseret på flere fiberlinjer kan under visse betingelser føre til en situation med effektiv konkurrence i de geografiske områder, der er omfattet af saminvesteringen. Disse betingelser kan f.eks. være antallet af involverede udbydere, strukturen i det fælles kontrollerede net og andre ordninger mellem saminvestorerne, som skal sikre effektiv konkurrence i det senere omsætningsled. I en sådan situation, og såfremt konkurrencevilkårene i de berørte områder adskiller sig væsentligt og objektivt fra dem, der hersker andre steder, kunne det være berettiget at definere et separat marked, hvor der ifølge en markedsanalyse udført i henhold til artikel 16 i direktiv 2002/21/EF ikke findes en SMP-udbyder.

Gennemsigtigheden i adgangsbetingelserne for abonnentstrækninger kan bedst sikres ved at indarbejde betingelserne i det eksisterende standardtilbud over ubundtet adgang. Det er vigtigt, at dette gennemsigtighedskrav gælder alle nødvendige elementer i leveringen af ubundtet adgang til abonnentstrækninger, herunder backhaul og hjælpetjenester, for at sikre fortsat konkurrencedygtige tilbud. Standardtilbuddet bør indeholde alle prissætningsbetingelser, så tilkommende udbydere kan beregne deres business case for ubundtet adgang til abonnentstrækninger.

De nationale tilsynsmyndigheder bør anvende principper om ikke-diskrimination for at undgå at give SMP-udbyderens detailled en tidsmæssig fordel. SMP-udbyderen bør forpligtes til at opdatere sit tilbud på engrossalg af en bitstrøm før lancering af nye detailtjenester baseret på fiber, så de udbydere, der har adgang, får en rimelig periode til at reagere på lanceringen af sådanne produkter. Seks måneder anses for at være en rimelig periode til at foretage de nødvendige justeringer, medmindre der findes andre effektive forholdsregler mod diskrimination.

Det forventes, at fiberbaserede accesprodukter til bredbåndstilslutning på engrosmarkedet kan være teknisk konfigureret til at give mere fleksibilitet og forstærkede egenskaber sammenlignet med kobberbaserede bitstrømsprodukter. For at befordre konkurrencen på detailprodukter er det vigtigt, at egenskaber, der er så forskellige for den pågældende tjeneste, afspejles i forskellige regulerede NGA-baserede produkter, herunder tjenester til forretningsformål.

Når der anvendes forudgående prisregulering, bør engrosadgangspriserne på bitstrøm være omkostningsbaserede. De nationale tilsynsmyndigheder kan eventuelt anvende andre hensigtsmæssige priskontrolmetoder, herunder f.eks. »retail-minus«, hvis SMP-udbyderens senere omsætningsled er underlagt tilstrækkelige konkurrencebegrænsninger. De nationale tilsynsmyndigheder bør fastsætte forskellige priser for forskellige bitstrømsprodukter, når sådanne prisforskelle kan begrundes i de underliggende omkostninger ved leveringen af tjenesten, for at lade alle udbydere få gavn af vedvarende prisdifferentiering på både engros- og detailniveauet. Den risiko, som SMP-udbyderen løber, bør tages i betragtning ved fastsættelsen af adgangsprisen.

Effektive forpligtelser til fysisk adgang kan i visse tilfælde gøre indførelsen af en forpligtelse til engrossalg af bredbåndstilslutning overflødig med hensyn til at opnå effektiv konkurrence i de senere omsætningsled. Hvis SMP-udbyderen har udrullet et FTH-net, og alternative udbydere har effektiv ubundtet adgang til fiberaccesnettet (især i tilfælde af punkt-til-punkt), kan en national tilsynsmyndighed f.eks. vurdere, at en sådan adgang er tilstrækkelig til at sikre effektiv konkurrence i det senere omsætningsled, specielt i tætbefolkede områder. At undlade at pålægge en forpligtelse til engrossalg af bredbåndstilslutning under sådanne omstændigheder kan give bedre investeringsincitamenter for alle udbydere og befordre en rettidig udrulning.

I tilfælde, hvor der findes godtgjorte erfaringer for, at funktionel adskillelse eller lignende ordninger har givet fuldstændig ensartet adgang til NGA-net for alternative udbydere såvel som SMP-udbyderens senere omsætningsled, og hvor sidstnævnte er pålagt tilstrækkelige konkurrencebegrænsninger, har de nationale tilsynsmyndigheder større fleksibilitet med hensyn til at udforme forpligtelser til engrossalget af bredbåndstilslutning. Navnlig kunne prissætningen på bitstrømsproduktet overlades til markedet. Imidlertid ville nøje overvågning og udførelse af en egnet test for avancepres som ovenfor beskrevet være afgørende, hvis man skal undgå konkurrencehæmmende resultater.

Udbydere med aktuel adgang har en legitim interesse i at få en passende frist til at forberede sig på de forandringer, der i væsentlig grad berører deres investeringer og deres business case. I mangel af en kommerciel aftale bør de nationale tilsynsmyndigheder sørge for, at der er tilrettelagt en hensigtsmæssig migration. En sådan migrationsplan bør være gennemsigtig og udformet i den nødvendige detaljeringsgrad, så udbydere med adgang i øjeblikket kan forberede sig på ændringerne, herunder regler for de adgangssøgendes og SMP-udbyderens eventuelle nødvendige fælles indsats samt præcise betingelser for afvikling af sammenkoblingspunkter. Eksisterende SMP-forpligtelser bør fastholdes i en passende overgangsperiode. Denne overgangsperiode bør afpasses efter standardinvesteringsperioden for ubundtet adgang til accesnettet eller til abonnentstrækninger, som normalt er på fem år. I tilfælde af at SMP-udbyderen leverer ensartet adgang i centralen (MDF), kan den nationale tilsynsmyndighed beslutte at fastsætte en kortere periode.

Hvis SMP-udbyderen har planer om at erstatte en del af sit eksisterende kobberaccesnet med fibre og at afvikle sammenkoblingspunkter, der er i brug i øjeblikket, bør de nationale tilsynsmyndigheder indhente relevant information fra SMP-udbyderen og i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 2002/19/EF sikre, at udbydere med adgang til SMP-udbyderens net får alle nødvendige oplysninger tilsendt i så god tid, at de kan tilpasse deres egne net og netudbygningsplaner derefter. De nationale tilsynsmyndigheder bør definere disse oplysningers form og detaljeringsgrad og sørge for, at oplysningerne kun bruges til det tiltænkte formål, og at fortroligheden garanteres under hele processen —

VEDTAGET DENNE HENSTILLING:

Formål og anvendelsesområde

Når de nationale tilsynsmyndigheder i forbindelse med markedsanalyseprocedurerne, som de udfører i henhold til artikel 16 i direktiv 2002/21/EF, overvejer at indføre regulerende forpligtelser, bør de udforme effektive forpligtelser i overensstemmelse med førnævnte direktiver og den fælles tilgang, der skitseres i denne henstilling. De nationale tilsynsmyndigheder har ifølge lovgivningen mulighed for at pålægge en række forpligtelser og udforme egnede foranstaltninger til at afhjælpe markedsmæssige mangler og indfri de lovgivningsmæssige mål, som hver medlemsstat har fastsat. De nationale tilsynsmyndigheder bør tage hensyn til ordninger for udbydere, som har til formål at diversificere risikoen ved udrulning af optiske fibernet til opkobling af hjem eller bygninger og at fremme konkurrencen.

Ensartet tilgang

De nationale tilsynsmyndigheder bør udnytte deres beføjelser i medfør af artikel 5 i direktiv 2002/21/EF til at sørge for, at SMP-udbyderen tilvejebringer alle de oplysninger, der er nødvendige for myndighedens udformning af passende regulerende forpligtelser i overgangen til NGA-net, f.eks. oplysninger om udbyderens planlagte ændringer af nettopologien eller tilgængeligheden af kabelkanaler.

Ved gennemgangen af marked 4 og 5 i henstilling 2007/879/EF bør der tages hensyn til NGA-net, og den bør derfor udføres på en koordineret og rettidig måde af hver national tilsynsmyndighed. De nationale tilsynsmyndigheder bør sørge for, at de forpligtelser, det er nødvendigt at pålægge marked 4 og 5, stemmer overens med hinanden.

Når de relevante markedsanalyser indikerer, at markedsvilkårene i store træk forbliver konstante, bør de nationale tilsynsmyndigheder anvende en ensartet regulerende tilgang over passende analyseperioder. Om muligt bør de nationale tilsynsmyndigheder i deres afgørelser forklare, hvordan de agter at tilpasse forpligtelserne i marked 4 og 5 i forbindelse med de fremtidige markedsanalyser som svar på sandsynlige ændringer i markedsvilkårene.

Når der udrulles fibre i accesnettet i uopdyrkede områder, bør de nationale tilsynsmyndigheder ikke kræve, at SMP-udbyderen tillige udruller et parallelt kobbernet for at opfylde sine eksisterende forpligtelser, herunder forsyningspligtydelser, men gøre det muligt for udbyderen at levere eksisterende regulerede produkter eller tjenester ved hjælp af funktionelt tilsvarende produkter eller tjenester over fibernettet.

Geografisk variation

De nationale tilsynsmyndigheder bør undersøge forskelle i konkurrencevilkårene i forskellige geografiske områder for at fastslå, om det er berettiget at definere subnationale geografiske markeder eller indføre differentierede forpligtelser. Når forskellene i konkurrencevilkårene er stabile og væsentlige, bør de nationale tilsynsmyndigheder definere subnationale geografiske markeder i overensstemmelse med henstilling 2007/879/EF. I andre tilfælde bør de nationale tilsynsmyndigheder overvåge, om udrulningen af NGA-net og den måde, hvorpå konkurrencevilkårene udvikler sig inden for et geografisk defineret område, berettiger til at indføre differentierede forpligtelser.

Definitioner

»FTH med flere fibre«: en form for fiberudrulning, hvor den investerende udbyder udruller flere fiberlinjer end nødvendigt til egne formål i både feeder- og dropsegmentet af accesnettet for at sælge adgang til de ekstra fiberlinjer til andre udbydere, især i form af brugerrettigheder (indefeasible rights of use — IRU)

»fordelingspunkt«: et knudepunkt (af noder) i et NGA-net, hvor et eller flere fiberkabler, der kommer fra MPoP'en (fremførende segment eller feedersegmentet), splittes op og fordeles ud til slutkundens indgang i dennes lokaler (terminerende segment eller dropsegmentet). Et fordelingspunkt betjener normalt flere bygninger eller huse. Det kan være placeret enten ved foden af bygningen (etagebyggeri) eller på gaden (i et gadeskab). Et fordelingspunkt huser et krydsfelt, hvor dropkablerne er samlet, og eventuelt ikke-elektrisk udstyr som optiske splittere

»Metropolitan Point of Presence (MPoP)«: lokalt opkoblingspunkt mellem en NGA-udbyders acces- og basisnet. Det svarer til en central eller MDF (Main Distribution Frame) for et kobberaccesnet. Alle NGA-abonnenternes tilslutninger i et givet område (normalt en by eller en bydel) er samlet på en MPoP i en Optical Distribution Frame (ODF). Fra ODF'en forbindes NGA-nettene med NGA-udbyderens eller en anden udbyders basisnetudstyr, eventuelt via mellemliggende backhaulforbindelser i tilfælde af, at udstyret ikke også er placeret i MPoP'en

»mandehuller«: huller, sædvanligvis dækket af et dæksel, hvorigennem en person kan gå ned i et underjordisk anlæg eller hulrum, der anvendes til husning af et accespunkt, og hvor man kan udføre arbejde som sammenkobling af net og vedligeholdelse på underjordiske elektroniske kommunikationskabler

Engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang (marked 4)

Adgang til SMP-udbyderens anlægsinfrastruktur

Når der anmodes om et standardtilbud på adgang til anlægsinfrastruktur, bør de nationale tilsynsmyndigheder stille krav om fremsættelse af et sådant tilbud hurtigst muligt. Standardtilbuddet bør være fremsat senest seks måneder efter, at anmodningen er fremsat.

De nationale tilsynsmyndigheder bør arbejde sammen med andre myndigheder med henblik på at etablere en database med oplysninger om geografisk placering, ledig kapacitet og andre fysiske egenskaber i alle anlægsinfrastrukturer, som kunne benyttes til udrulning af optiske fibernet i et givet marked eller markedssegment. Denne database bør være tilgængelig for alle udbydere.

Adgang til det terminerende segment i FTH-sammenhæng

Når en SMP-udbyder udruller FTH, bør de nationale tilsynsmyndigheder foruden at kræve adgang til anlægsinfrastrukturen stille krav om adgang til det terminerende segment i SMP-udbyderens accesnet, herunder kablingen inde i bygningerne. Til dette formål bør de nationale tilsynsmyndigheder i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, i direktiv 2002/19/EF forpligte SMP-udbyderen til at tilvejebringe detaljerede oplysninger om arkitekturen i sit accesnet og efter høring af potentielle adgangssøgende om realistiske accespunkter fastlægge, hvor fordelingspunkterne for det terminerende segment i accesnettet bør placeres af hensyn til adgangsforpligtelsen. Når de nationale tilsynsmyndigheder fastlægger dette, bør de tage hensyn til det forhold, at ethvert fordelingspunkt skal huse et tilstrækkeligt antal slutkundetilslutninger for at være kommercielt rentabelt for den adgangssøgende.

SMP-udbyderen bør være forpligtet til at give adgang til fordelingspunkterne i overensstemmelse med ækvivalensprincippet, der er beskrevet i bilag II. Når der anmodes om et standardtilbud på adgang til det terminerende segment, bør de nationale tilsynsmyndigheder stille krav om fremsættelse af et sådant tilbud hurtigst muligt. Standardtilbuddet bør være fremsat senest seks måneder efter, at anmodningen er fremsat.

Ubundtet adgang til fiberaccesnettet i FTH-sammenhæng

Det eksisterende standardtilbud over ubundtet adgang bør suppleres snarest muligt med hensyn til ubundtet adgang til fiberaccesnettet. I bilag II til direktiv 2002/19/EF findes der er en minimumsliste over vilkår, der skal være med i et standardtilbud over ubundtet adgang, og som skal finde tilsvarende anvendelse på ubundtet adgang til fiberaccesnettet. Standardtilbuddet bør være fremsat så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder senest seks måneder efter, at en national tilsynsmyndighed har pålagt adgangsforpligtelser.

De nationale tilsynsmyndigheder bør også vurdere de prissætningsordninger, som SMP-udbyderen foreslår til at diversificere investeringsrisikoen. De nationale tilsynsmyndigheder bør kun godkende sådanne ordninger, hvis de finder det godtgjort, at SMP-udbyderen har tilvejebragt alle relevante oplysninger om investeringen, og kun hvis sådanne ordninger ikke har en diskriminerende eller ekskluderende virkning. Kriterierne for vurdering af sådanne prissætningsordninger er beskrevet i bilag I.

I sådanne tilfælde bør de nationale tilsynsmyndigheder sikre, at der fortsat er en tilstrækkelig margin mellem engros- og detailpriserne, så en effektiv konkurrent kan trænge ind på markedet. De nationale tilsynsmyndigheder bør således kontrollere SMP-udbyderens prissætningsadfærd ved at udføre en korrekt specificeret test for avancepres igennem et passende tidsrum. De nationale tilsynsmyndigheder bør på forhånd specificere den metodologi, de vil bruge til takseringstesten, parametrene til avanceprestesten og de korrigerende foranstaltninger, de vil tage i anvendelse i tilfælde af påvist avancepres.

Adgangsforpligtelser i forbindelse med FTN (fiber til noden)

Engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger (marked 5)

Hvis der forekommer en stærk markedsposition i marked 5, bør forpligtelserne til engrosbredbåndsadgang opretholdes eller ændres for eksisterende tjenester og deres erstatninger i kæden. De nationale tilsynsmyndigheder bør betragte engrosbredbåndsadgang via VDSL som kædens erstatning for den eksisterende engrosbredbåndsadgang via rene kobberaccesnet.

De nationale tilsynsmyndigheder bør samarbejde med hinanden for at definere egnede tekniske specifikationer for accesprodukter til engrosbredbåndsadgang leveret via NGA-net og tilvejebringe oplysninger til internationale standardiseringsorganer for at lette udarbejdelsen af relevante industristandarder.

De nationale tilsynsmyndigheder bør analysere, om en pligt til omkostningsbasering på tvungen engrosbredbåndsadgang er nødvendig for at opnå effektiv konkurrence i tilfælde af, at funktionel adskillelse eller andre former for adskillelse har vist sig at være effektive med hensyn til at garantere ensartet adgang. I mangel af omkostningsbasering bør de nationale tilsynsmyndigheder overvåge SMP-udbyderens prissætningsadfærd ved at udføre en korrekt specificeret test for avancepres.

Når de nationale tilsynsmyndigheder vurderer, at der i et givet geografisk område er reel ubundtet adgang til fiberaccesnettet i SMP-udbyderens net, og at denne adgang sandsynligvis vil medføre effektiv konkurrence i det senere omsætningsled, bør de nationale tilsynsmyndigheder overveje at fjerne kravet om engrosbitstrømsadgang i det pågældende område.

Migration

Eksisterende SMP-forpligtelser i marked 4 og 5 bør fortsætte og ikke ophæves i kraft af ændringer af den eksisterende netarkitektur og teknologi, medmindre der aftales en egnet migrationsplan mellem SMP-udbyderen og de udbydere, der aktuelt har adgang til SMP-udbyderens net. I fravær af en sådan aftale bør de nationale tilsynsmyndigheder sørge for, at alternative udbydere informeres mindst fem år, alt efter de nationale omstændigheder, inden afviklingen af sammenkoblingspunkter som f.eks. en lokalcentral. Denne periode kan være mindre end fem år, hvis der gives fuldstændig ens adgang til sammenkoblingspunktet.

De nationale tilsynsmyndigheder bør udnytte deres beføjelser i medfør af artikel 5 i direktiv 2002/21/EF til at indhente oplysninger fra SMP-udbyderen om eventuelle netændringsplaner, der vil kunne berøre konkurrencevilkårene i et givet marked eller submarked. Hvis SMP-udbyderen har planer om at erstatte en del af sit eksisterende kobberaccesnet med fibre og at afvikle sammenkoblingspunkter, der er i brug i øjeblikket, bør de nationale tilsynsmyndigheder i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 2002/19/EF sikre, at udbydere med adgang til SMP-udbyderens net får alle nødvendige oplysninger tilsendt i så god tid, at de kan tilpasse deres egne net og netudbygningsplaner derefter. De nationale tilsynsmyndigheder bør definere disse oplysningers form og detaljeringsgrad og sørge for, at de fremsendte oplysningers fortrolighed nøje respekteres.

(1) EFT L 108 af 24.4.2002, s. 33.

(2) EUT L 344 af 28.12.2007, s. 65.

(3) Se også betragtning 60 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF (EUT L 337 af 18.12.2009, s. 37).

(4) EFT L 108 af 24.4.2002, s. 7.

(5) Se navnlig betragtning 19.

BILAG I

Prissætningsprincipper og risici

1. FÆLLES PRINCIPPER FOR PRISSÆTNING AF ADGANG TIL NGA-NET

I henhold til artikel 8, stk. 2, i direktiv 2002/21/EF skal de nationale tilsynsmyndigheder fremme konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester og dertil hørende faciliteter og tjenester ved bl.a. at tilskynde til effektiv investering i infrastruktur. Ved fastlæggelsen af omkostningsgrundlaget for omkostningsbaserede forpligtelser bør de nationale tilsynsmyndigheder i henhold til artikel 13, stk. 1, i direktiv 2002/19/EF vurdere, om dobbeltforsyning med den relevante NGA-netinfrastruktur er økonomisk rentabel og effektiv. Hvis det ikke er tilfældet, skal det primære sigte være at skabe ægte ensartede spilleregler for SMP-udbyderens senere omsætningsled og de alternative netudbydere. En ensartet regulerende tilgang kan derfor betyde, at de nationale tilsynsmyndigheder benytter forskellige omkostningsgrundlag til beregning af omkostningsbaserede priser på aktiver, der kan erstattes henholdsvis ikke erstattes, eller i det mindste justerer de underliggende parametre for omkostningsmetoderne for sidstnævntes vedkommende.

I tilfælde, hvor rentabiliteten af en investering i NGA-net afhænger af usikre faktorer såsom antagelser om en betydelig højere gennemsnitlig indtjening pr. bruger (ARPU) eller forøgede markedsandele, bør de nationale tilsynsmyndigheder vurdere, om kapitalomkostningen afspejler den højere investeringsrisiko i forhold til risikoen ved investering i bestående kobberbaserede net. Supplerende mekanismer til fordeling af investeringsrisikoen mellem investorer og adgangssøgende og til forøgelse af markedsandele kunne også tages i brug, f.eks. langsigtet prissætning på adgang eller mængderabatter. Sådanne prissætningsmekanismer bør gennemgås af den nationale tilsynsmyndighed i henhold til de kriterier, der er beskrevet i nedenstående afsnit 7 og 8.

For at håndhæve omkostningsbaserede forpligtelser bør de nationale tilsynsmyndigheder pålægge regnskabsmæssig opsplitning i medfør af artikel 11 i direktiv 2002/19/EF. Adskilte regnskaber for NGA-infrastruktur og/eller tjenesteelementer, hvortil der stilles adgangskrav, bør opstilles på en sådan måde, at den nationale tilsynsmyndighed kan i) identificere omkostningen ved alle relevante aktiver med henblik på fastsættelsen af adgangsprisen (herunder afskrivning og værdiændringer) og ii) overvåge effektivt, om SMP-udbyderen giver adgang på samme vilkår og til samme priser til andre markedsaktører som til sit eget senere omsætningsled. Denne overvågning bør omfatte udførelse af en test for avancepres. Omkostningerne bør for at undgå dobbelttælling fordeles på basis af objektive kriterier blandt de forskellige engros- og detailprodukter, der er afhængige af disse input.

De nationale tilsynsmyndigheder bør vurdere den påløbne omkostning ved at levere adgang til de berørte faciliteter. Sådanne omkostninger vedrører bestilling og levering af adgang til anlægsinfrastruktur eller fiber, drifts- og vedligeholdelsesomkostninger ved it-systemer og driftsudgifter forbundet med håndtering af engrossalg af produkter. Disse omkostninger bør fordeles proportionalt mellem alle udbydere med adgang, herunder SMP-udbyderens eget senere omsætningsled.

2. PRISSÆTNING PÅ ADGANG TIL ANLÆGSINFRASTRUKTUR

Der bør stilles krav om adgang til SMP-udbyderens bestående anlægsinfrastruktur i marked 4 til omkostningsbaserede priser. De nationale tilsynsmyndigheder bør regulere adgangsprisen til anlægsinfrastruktur i tråd med metoden til prissætning af ubundtet adgang til kobberaccesnettet. De nationale tilsynsmyndigheder bør sørge for, at adgangspriserne afspejler de omkostninger, der faktisk bæres af SMP-udbyderen. De nationale tilsynsmyndigheder bør især tage hensyn til den relevante infrastrukturs faktiske levetid og SMP-udbyderens eventuelle udrulningsbesparelser. Adgangspriserne bør afspejle den berørte infrastrukturs rette værdi, herunder afskrivningen.

Ved prissætningen på adgang til anlægsinfrastruktur bør de nationale tilsynsmyndigheder ikke anse risikoprofilen for anderledes end for kobberinfrastrukturen, undtagen når SMP-udbyderen har måttet afholde specifikke anlægsomkostninger ud over normal vedligeholdelse for at udrulle et NGA-net.

3. PRISSÆTNING PÅ ADGANG TIL DET TERMINERENDE SEGMENT I FTH-SAMMENHÆNG

De nationale tilsynsmyndigheder bør fastsætte adgangsprisen til fordelingspunktet i tråd med metoden til prissætning af ubundtet adgang til kobberaccesnettet. De nationale tilsynsmyndigheder bør sikre, at adgangspriserne afspejler de omkostninger, der reelt bæres af SMP-udbyderen, herunder i relevant omfang en højere risikopræmie for at afspejle eventuelle yderligere og kvantificerbare risici for SMP-udbyderen.

4. PRISSÆTNING PÅ ADGANG TIL FIBER I MPoP'EN I FTH-SAMMENHÆNG (UBUNDTET ADGANG TIL FIBERACCESNETTET)

Ved prissætningen på ubundtet adgang til fiberaccesnettet bør de nationale tilsynsmyndigheder indregne en højere risikopræmie for at afspejle eventuelle yderligere og kvantificerbare risici for SMP-udbyderen. Risikopræmien bør vurderes i overensstemmelse med metoden i afsnit 6 nedenfor. Der kan bevilges yderligere prisfleksibilitet i overensstemmelse med afsnit 7 og 8 nedenfor.

I henhold til princippet om ikke-diskrimination bør den pris, der opkræves hos SMP-udbyderens eget senere omsætningsled, være den samme som den pris, tredjeparter betaler.

5. PRISSÆTNING PÅ ADGANG TIL KOBBERET I ABONNENTSTRÆKNINGERNE I FTN-SAMMENHÆNG

De nationale tilsynsmyndigheder bør stille krav om omkostningsbaseret adgang til alle elementer, der er nødvendige for at muliggøre ubundtet adgang til abonnentstrækninger, herunder backhaulforanstaltninger og ledsageforanstaltninger som f.eks. ikke-diskriminerende adgang til faciliteter med henblik på samhusning eller ækvivalent samhusning, hvis der ikke findes faciliteter til det.

De regulerede adgangspriser bør ikke være højere end den omkostning, som en effektiv udbyder påføres. Til det formål kan de nationale tilsynsmyndigheder overveje at vurdere disse omkostninger ved hjælp af bottom up-modellering eller benchmarks, når der er adgang til det.

Ved prissætningen på adgang til kobberet i abonnentstrækninger bør de nationale tilsynsmyndigheder ikke anse risikoprofilen for anderledes end for kobberinfrastrukturen.

6. KRITERIER FOR FASTSÆTTELSE AF RISIKOPRÆMIE

En investeringsrisiko bør belønnes ved hjælp af en risikopræmie indarbejdet i kapitalomkostningen. Det på forhånd tilladte kapitalafkast af investering i NGA-net bør balancere mellem, at der på den ene side gives tilstrækkelige incitamenter til, at udbyderne vil investere (hvilket kræver et tilstrækkeligt højt afkast), og at man på en anden side fremmer allokativ effektivitet, vedvarende konkurrence og maksimal forbrugernytte (hvilket kræver et behersket afkast). Til det formål bør de nationale tilsynsmyndigheder, når det er berettiget, inddrage et supplement hen over investeringens tilbagebetalingsperiode, der afspejler investeringsrisikoen, i den beregning af de vejede gennemsnitlige kapitalomkostninger (WACC), som tilsynsmyndighederne i øjeblikket udfører med henblik på at fastsætte prisen på ubundtet adgang til kobberaccesnettet. Ved kalibrering af indtægtsstrømme til beregning af WACC bør der tages hensyn til alle dimensioner af den anvendte kapital, herunder passende omkostninger til arbejde og byggeri, forventede effektiviseringsgevinster og værdien af det terminerende aktiv, i overensstemmelse med betragtning 20 i direktiv 2002/19/EF.

De nationale tilsynsmyndigheder bør bl.a. vurdere investeringsrisikoen ved at tage hensyn til følgende usikkerhedsfaktorer: i) usikkerhed vedrørende detail- og engrosefterspørgslen, ii) usikkerhed vedrørende omkostningerne ved udrulning, anlægsarbejde og ledelsesmæssige funktioner, iii) usikkerhed vedrørende teknologiske fremskridt, iv) usikkerhed med hensyn til markedets dynamik og konkurrencesituationens udvikling med hensyn til f.eks. graden af infrastrukturbaseret og/eller kabelbaseret konkurrence samt v) makroøkonomisk usikkerhed. Disse faktorer kan ændre sig med tiden, især på grund af den gradvise stigning i opfyldelsen af behovet på detail- og engrosområdet. De nationale tilsynsmyndigheder bør derfor gennemgå situationen med jævne mellemrum og justere risikopræmien med tiden under hensyntagen til variationerne i førnævnte faktorer.

Kriterier som forekomsten af stordriftsfordele (særligt hvis investeringen foretages i byområder alene), høje detailmarkedsandele, kontrol med væsentlige infrastrukturer, driftsudgiftsbesparelser, provenu fra salg af ejendom samt privilegeret adgang til markedet for aktier og gældsbeviser kan sandsynligvis mindske risikoen ved NGA-investering for SMP-udbyderen. Disse aspekter bør også revurderes periodisk af de nationale tilsynsmyndigheder, når de gennemgår risikopræmien.

Ovenstående betragtninger gælder især for investering i FTH. Investering i FTN (fiber til noden), som er en delvis opgradering af et eksisterende accesnet (f.eks. VDSL), har på den anden side normalt en betydelig lavere risikoprofil end investering i FTH, i det mindste i tætbefolkede områder. Navnlig er der mindre usikkerhed forbundet med efterspørgslen efter båndbredde til levering via FTN/VDSL, og det samlede kapitalkrav er mindre. Derfor bør denne risiko, selv om de regulerede priser på engrosbredbåndsadgang baseret på FTN/VDSL bør afspejle enhver investeringsrisiko, ikke anses for at være lige så stor som risikoen ved FTH-baserede engrosaccesprodukter. Ved fastsættelsen af risikopræmien for engrosbredbåndsadgang baseret på FTN/VDSL bør de nationale tilsynsmyndigheder tage skyldigt hensyn til disse faktorer og i princippet ikke godkende de prissætningsordninger, der er beskrevet i afsnit 7 og 8 nedenfor. De nationale tilsynsmyndigheder bør foretage en offentlig høring af deres metode til fastsættelse af risikopræmien.

7. KRITERIER FOR VURDERING AF LANGSIGTET PRISSÆTNING I FTH-SAMMENHÆNG

De risikojusterede adgangspriser baseret på langsigtet adgang kan variere alt efter det tidsrum, hvori adgangsforpligtelsen er indgået. Langsigtede adgangskontrakter ville blive prissat lavere pr. acceslinje end kortsigtede adgangskontrakter. Langsigtede adgangspriser bør kun afspejle den mindre risiko for investor og kan derfor ikke være lavere end den omkostningsbaserede pris, hvor der ikke er tilføjet nogen præmie for højere risiko, der afspejler investeringens markedsrisiko. I henhold til langsigtede kontrakter ville tilkommende udbydere erhverve fuld kontrol over fysiske aktiver, der også giver dem mulighed for at drive sekundær handel. Kortsigtede kontrakter ville blive tilbudt uden langsigtede forpligtelser og dermed normalt være prissat højere pr. acceslinje med adgangspriser, der afspejler den potentielle værdi, der er forbundet med fleksibiliteten ved denne form for adgang, som kommer den adgangssøgende til gode.

Langsigtet prissætning på adgang kan imidlertid misbruges af SMP-udbyderen til med tiden at sælge sine detailtjenester til lavere priser end dem, der gælder for vedkommendes regulerede engrostjenester (eftersom SMP-udbyderen ville afkræve sit eget senere omsætningsled lave langsigtede forpligtelsespriser), og dermed reelt lukke markedet. Endvidere har alternative udbydere med mindre kundeunderlag og uklare forretningsudsigter højere risikoniveauer. De er måske ikke i stand til at forpligte sig til et køb over en lang periode. Derfor kan de blive nødt til at udskyde deres investering og købe reguleret adgang på et senere tidspunkt.

Af disse grunde ville langsigtet adgangsprissætning kun være acceptabel, hvis de nationale tilsynsmyndigheder sikrer, at følgende betingelser er opfyldt:

a) langsigtede forpligtelsespriser afspejler kun den mindre risiko for investor, og

b) der er en tilstrækkelig margin mellem engros- og detailpriserne igennem et passende tidsrum, så en effektiv konkurrent i det senere omsætningsled kan trænge ind på markedet.

8. KRITERIER FOR VURDERING AF MÆNGDERABATTER I FTH-SAMMENHÆNG

De risikojusterede adgangspriser baseret på mængderabatter afspejler det forhold, at investeringsrisikoen falder med det samlede antal fiberaccesnet, der allerede er solgt i et givet område. Investeringsrisikoen er tæt forbundet med antallet af fiberaccesnet, der ligger ubenyttede hen. Jo højere andelen af anvendte fiberaccesnet er, jo lavere er risikoen. Adgangspriserne kunne derfor variere i overensstemmelse med den købte mængde. Der bør tillades et enkelt rabatniveau, der er tilgængeligt til en ensartet pris pr. linje for alle berettigede udbydere. De nationale tilsynsmyndigheder bør identificere det antal linjer, som skal købes for at få adgang til denne mængderabat, idet de tager hensyn til den anslåede mindste driftsstørrelse, der er nødvendig for en adgangssøgende, som effektivt skal konkurrere i markedet, og til behovet for at opretholde en markedsstruktur med et tilstrækkeligt antal rabatberettigede udbydere til at sikre effektiv konkurrence. Mængderabatterne bør kun afspejle den mindre risiko for investor og kan derfor ikke udløse adgangspriser, der er lavere end den omkostningsbaserede pris, hvor der ikke er tilføjet nogen præmie for højere risiko, der afspejler investeringens markedsrisiko. I betragtning af, at risikopræmien normalt bør falde efter en samlet stigning i opfyldelsen af behovet på detail- og engrosområdet, bør mængderabatten også falde tilsvarende og er måske ikke længere berettiget, når detail- og engrosefterspørgslen bliver dækket på et højt niveau.

En mængderabat bør kun accepteres af de nationale tilsynsmyndigheder, forudsat at følgende betingelser er opfyldt:

a) der beregnes et enkelt mængderabatniveau pr. område, hvis størrelse fastsættes af den nationale tilsynsmyndighed under hensyntagen til de nationale forhold og netarkitekturen, og dette mængderabatniveau gælder ligeligt for alle adgangssøgende, som i det pågældende område er villige til at købe mindst det antal linjer, der adgang til rabatten, og

b) mængderabatten afspejler kun den mindre risiko for investor, og