Revisionsrettens beretning

om effektiviteten af Det Europæiske Monetære Instituts og Den Europæiske Centralbanks forvaltning i regnskabsåret 1998, med Den Europæiske Centralbanks svar

(2000/C 133/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

INDLEDNING

1. Den Europæiske Centralbank (ECB) erstattede pr. 1. juni 1998 Det Europæiske Monetære Institut (EMI). EMI blev oprettet den 1. januar 1994, og det skulle bidrage til gennemførelsen af Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU'en), navnlig ved at forberede de procedurer, der var nødvendige for overgangen til denne Unions tredje fase med indførelsen af en fælles valuta.

2. Retten har forelagt fire beretninger om resultaterne af sin revision inden for rammerne af efterprøvningen af effektiviteten af EMI's forvaltning i regnskabsårene 1994 - 1997(1). I 1998 afsluttede ECB de forberedelser til den tredje fase, som EMI havde påbegyndt, og overtog gennemførelsen af de opgaver, som EMI hidtil havde været ansvarlig for. 1998, hvor ECB endnu ikke tog sig af sådanne opgaver, som normalt henhører under en centralbank, var en overgangsperiode, hvor der snarere var tale om videreførelse af EMI's aktiviteter, og ikke så meget om et brud med EMI, der afvikledes pr. 1. juni 1998. En årsberetning, der både omfattede ECB's regnskaber pr. 31. december 1998 og EMI's endelige likvidationsregnskab pr. 31. maj 1998, blev offentliggjort i april 1999.

3. Retten har samme mandat i forbindelse med EMI(2) som i forbindelse med ECB(3), og Rettens beretning for 1998 vedrører effektiviteten af EMI's forvaltning (i de fem første måneder) og af ECB's forvaltning (resten af året). Beretningen indeholder også et afsnit om EMI's aktiviteter og et om likvidationen.

EMI'S AKTIVITETER

4. EMI's væsentligste opgave var at foretage de nødvendige forberedelser af tredje fase af ØMU'en, der skulle føre til oprettelsen af Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB) samt indførelsen af en fælles monetær politik og en fælles valuta. EMI fik med henblik herpå til opgave at styrke samordningen af medlemsstaternes monetære politik for at forbedre konvergensen i medlemsstaternes økonomi og sikre prisstabilitet.

5. De ansatte i EMI og underudvalg og arbejdsgrupper bestående af eksperter fra EMI og de nationale centralbanker har gennemført undersøgelser og udarbejdet arbejdsdokumenter. Deres arbejde har endvidere omfattet rådgivning og udarbejdelse af udtalelser og anbefalinger. Arbejdet har navnlig vedrørt områderne pengepolitik, valutakurspolitik, makroøkonomiske og monetære statistikker, betalingssystemer, udstedelse af euro-sedler og -mønter, harmonisering af regnskabsprincipper, informations- og kommunikationssystemer, banktilsyn og juridiske spørgsmål. EMI har udviklet, afprøvet og integreret ECB's og ESCB's systemer og procedurer og gennemført et betydeligt antal større projekter inden for meget stramme tidsfrister.

6. Ud over de fire årsberetninger for regnskabsårene 1994 - 1997 har EMI offentliggjort ca. 40 rapporter. Nogle af disse rapporter har særlig betydning, fordi de vedrører den fælles pengepolitik i ØMU'ens tredje fase, situationsrapporter om TARGET-projektet (Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer System(4)) og konvergens i Den Europæiske Union (EU).

7. Fra 1994 til 1998 blev EMI i alt 123 gange anmodet om at afgive udtalelse inden for sine kompetenceområder, 24 gange af Rådet og 5 gange af Kommissionen om forslag til fællesskabslovgivning og 94 gange af myndighederne i EU-medlemsstaterne om udkast til nationale lovtekster eller bestemmelser.

8. Siden oprettelsen af EMI har kapitalanbringelser medført kumulerede renteindtægter på ca. 144 mio. ECU og ekstraordinære indtægter på 24 mio. ECU. De kumulerede omkostninger beløb sig til i alt 185 mio. ECU, fordelt på 96 mio. ECU i personaleomkostninger og 77 mio. ECU i andre administrationsomkostninger, 11 mio. ECU i afskrivninger samt 1 mio. ECU i kursreguleringer. Investeringerne i den samlede periode udgør i alt 40 mio. ECU.

LIKVIDATION AF EMI

9. I overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 23 i statutten for EMI blev alle EMI's aktiver og gældsposter uden videre overført til ECB(5), da likvidationen fandt sted den 1. juni 1998. Proceduren for afviklingen af EMI blev vedtaget af Rådet for EMI ved beslutning nr. 10/98 af 5. maj 1998. Den negative saldo fra likvidationen af EMI, 17625220 ECU, blev dækket af medlemsstaternes centralbankers bidrag til EMI's egne midler.

AKTIVITETER I 1998

10. EMI's faste medarbejderstab steg fra 334 personer pr. 31. december 1997 til 407 personer pr. 31. maj 1998. Heraf blev 402 personer overflyttet til ECB pr. 1. juni 1998. 375 af de ansatte underskrev efterfølgende en ansættelseskontrakt for en periode ud over den 31. december 1998. Pr. 31. december 1998 var ECB's faste medarbejderstab på 534 personer, heraf 54 i ledende stillinger.

11. I ECB's årsberetning for 1998 beskrives for det første forberedelserne til ØMU'ens tredje fase og overgangen til fælles valuta og for det andet, hvordan ESCB fungerer. ECB har som et led i disse aktiviteter vedtaget ca. 20 retsakter.

12. 1998 var det sidste år inden starten på tredje fase af ØMU'en og indførelsen af euroen. ECB overtog opgaverne fra EMI, der allerede var kommet langt med forberedelsen af de operationelle rammer for eurosystemet(6), der omfatter den fælles pengepolitik. ECB offentliggjorde i september 1998 f.eks. en rapport om pengepolitikkens instrumenter omfattende navnlig reservekravssystemet(7), markedsoperationer(8) og stående faciliteter(9).

FORVALTNINGENS EFFEKTIVITET I 1998

13. Efter revisionen sendte Retten en række bemærkninger og anbefalinger til ECB's direktion, og nogle af disse bemærkninger og anbefalinger skal omtales i denne beretning.

Budgetforvaltning og tilsyn med budgetgennemførelsen

14. Den 6. januar 1998 vedtog Rådet for EMI et budget, som dækkede hele regnskabsåret 1998 for EMI, men ikke for ECB. På det tidspunkt var ECB's fremtidige opbygning og den præcise indplacering af det personale, der var blevet ansat ved oprettelsen, nemlig endnu ikke vedtaget. ECB's første budget skulle omfatte to dele, nemlig den del af EMI's budget, der skulle overføres til ECB, og de yderligere midler, der var nødvendige for ECB. Da det endnu ikke lå fast, hvornår ECB helt præcist ville blive oprettet, vedtog EMI's direktion at lade ECB's første budget træde i kraft den 1. juli 1998 og lade EMI's budget løbe frem til denne dato. Den vedtog endvidere, at artiklerne fra EMI's budget kun skulle overføres til ECB's budget, hvis det var nødvendigt. ECB's styrelsesråd bekræftede på sit første møde den 9. juni 1998, at EMI's budget skulle gælde, indtil ECB's budget for anden halvdel af 1998 var vedtaget. Dette budget blev midlertidigt fastsat til 96,7 mio. ECU og vedtaget af styrelsesrådet den 7. juli 1998. Det blev efterfølgende nedsat til 79,8 mio. ECU i september 1998.

15. EMI's budget blev dog ikke ændret, efter at det var blevet besluttet, at det kun skulle dække perioden frem til juni 1998 og ikke til december. I beretningen om EMI's budgetgennemførelse pr. 30. juni 1998 anføres det, at EMI har afholdt udgifter for 48,5 mio. ECU i første halvår af 1998, og beløbet sammenholdes med 110,2 mio. ECU (det budgetterede beløb for EMI frem til december 1998). Gennemførelsesgraden er således tilsyneladende på 44 %. Der blev ikke foretaget nogen sammenholdelse med budgettet, hverken for de fem første måneder eller for de seks første måneder af 1998.

16. Beretningen om budgetgennemførelsen pr. 31. december 1998 indeholder kun en analyse af budgetgennemførelsen i andet halvår af 1998. Det fremgår af denne beretning, at budgettet blev ændret til 79,8 mio. ECU, og at der blev afholdt udgifter for 60,3 mio. ECU, hvilket svarer til en gennemførelsesgrad på 75,5 %. Dette beløb omfatter imidlertid udgifter vedrørende fakturaer, som EMI havde modtaget efter den 30. juni 1998. På grund af den metode, der blev anvendt til analysen af budgetgennemførelsen i første halvår (jf. punkt 15), foreligger der under alle omstændigheder ikke noget materiale om den konsoliderede budgetgennemførelse i 1998, og det har derfor ikke været muligt at informere styrelsesrådet herom.

17. Fordi regnskabsperioden ikke følger budgetperioden, har den tjeneste, der er ansvarlig for at føre tilsyn med budgetgennemførelsen, ikke afstemt de faktisk afholdte udgifter med omkostningerne, som de fremgår af resultatopgørelsen, hverken for ECB (1. juli til 31. december 1998) eller for EMI (de fem første måneder af 1998). Det kan derfor ikke kontrolleres ved efterregning og eftertælling, om de foreliggende tal er rigtige.

Projektforvaltning og tilsyn med projekterne(10)

18. Procedurerne for tilsyn med projekterne bør forbedres, således at det lettere kan vurderes, hvor langt projekterne er kommet både med hensyn til fristerne og udnyttelsen af budgettet.

a) Med den anvendte metode er der ikke altid sikkerhed for, at kontrollen er objektiv og pålidelig. Projekternes gennemførelsesgrad måles nemlig først og fremmest i anvendte midler, men ressourceforbruget er ikke den eneste indikator for, hvor langt fremme et projekt er, navnlig ikke hvis der er tale om komplekse og indbyrdes afhængige projekter. Endvidere sikrer denne metode ikke, at der i tide gøres opmærksom på, at udgiftslofter eller frister er overskredet, som det var tilfældet i forbindelse med FCRS-projekterne(11) (Foreign Currency Reserves Subledger). Kontrollen svækkes i øvrigt yderligere af, at der ikke findes et system til regnskabsføring af forpligtelserne.

b) Man kan ikke umiddelbart følge udviklingen i projekterne fra år til år, for hen ad vejen ændres projektnummer, -betegnelse og -beløb, og projekter slås sammen eller splittes op i flere. Og man kan ikke sikkert og hurtigt identificere projekterne ud fra listen i beretningen om budgetgennemførelsen. Dertil kommer, at overførsler ikke fremgår af kontrolberetningerne. Det er derfor ikke muligt at konstatere, hvor stort et beløb der er disponibelt til hvert projekt.

19. Udgifterne til FCRS-projekterne, hvis egentlige formål er kontrol med regnskabsføringen af valutareserverne, androg i første halvår af 1998 2 mio. DEM. Dette beløb oversteg allerede det samlede budget for 1998, der blev vedtaget i april 1998 (1,78 mio. DEM). I andet halvår godkendte den kompetente interne instans med tilbagevirkende kraft overskridelser af en række udgiftslofter. Der blev nemlig foretaget overførsler fra FCRS 2-budgettet til FCRS 1-budgettet, og den pågældende instans godkendte et tillægsbudget. På datoen for godkendelsen af budgettet var der allerede indgået forpligtelser for en del af dette budget. FCRS 2-budgettet på 450000 DEM blev dermed brugt til at dække overskridelser af FCRS 1, inden disse overskridelser var godkendt. Endvidere blev der i begyndelsen af juli 1998 ansat et konsulentfirma, hvis kontrakt imidlertid først blev undertegnet den 2. oktober. I øvrigt er kontraktens bestemmelser om konsulentfirmaets opgaver og forpligtelser over for ECB, navnlig med hensyn til frister og omkostninger, ret upræcist formuleret. Ved udgangen af 1998 havde ECB endnu ikke udpeget en projektchef på fuld tid, selv om det var en forudsætning for, at ECB kunne kontrollere dette firmas arbejde.

20. Den tjeneste, der yder organisatorisk støtte til markedsoperationer og forvalter risici (Middle Office), har anvendt eurosystemets software til forvaltning af valutareserver til sit informations- og kommunikationssystem, selv om det har vist sig, at dette software ikke er en velegnet automatiseret løsning. En del af Middle Office's budget (850000 DEM) finansierede en ændring af systemet til et manuelt system. Et beløb på 300000 DEM, der i princippet skulle dække honoraret til de konsulenter, der skulle undersøge og udvikle edb-specifikationerne, er blevet anvendt til analyser af, hvad dette software kunne anvendes til, og til fastlæggelse af Middle Office's interne procedurer.

Ekstraordinært gratiale

21. Den 24. marts 1998 vedtog Rådet for EMI i egenskab af budgetmyndighed og som en påskønnelse af den ydede indsats, at der i forbindelse med oprettelsen af ECB skulle udbetales et ekstraordinært gratiale til EMI's personale. Dette gratiale skulle udbetales oven i det almindelige gratiale, der var blevet uddelt hvert år siden 1996. Rådet havde fastsat det samlede beløb til dette formål til 1,9 mio. DEM(12), men på grund af gennemførelsesbestemmelserne til denne beslutning(13) blev de samlede udgifter til dette gratiale på 2,8 mio. DEM, og nogle ansatte fik et gratiale på helt op til 38 % af deres årlige grundløn, selv om det teoretisk set højst måtte være på 13,5 %(14).

22. Overskridelsen på 0,9 mio. DEM blev finansieret ved en overførsel fra budgettet for det almindelige gratiale, efter at den ansvarlige tjeneste havde vedtaget ikke at udbetale det almindelige gratiale for anden halvdel af 1998. Rådet for EMI havde hverken godkendt denne beslutning eller beslutningen om, at der skulle overføres et ekstra beløb til budgettet for det ekstraordinære gratiale.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 6. april 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Disse beretninger er offentliggjort i EF-Tidende (EFT C 394 af 31.12.1996 vedrørende 1994 og 1995, EFT C 42 af 9.2.1998 vedrørende 1996 og EFT C 164 af 10.6.1999 vedrørende 1997).

(2) Artikel 17, stk. 4, i protokollen vedføjet som bilag til EF-traktaten vedrørende statutten for EMI: "Bestemmelserne i traktatens artikel 248 gælder kun for efterprøvning af, hvor effektiv EMI's forvaltning er i operationel henseende".

(3) Artikel 27, stk. 2, i protokollen vedføjet som bilag til EF-traktaten vedrørende statutten for ESCB og ECB: "Bestemmelserne i traktatens artikel 248 gælder kun for efterprøvning af, hvor effektiv ECB's forvaltning er i operationel henseende".

(4) Det transeuropæiske automatiske realtids-bruttoafviklingssystem for ekspresoverførsler.

(5) Artikel 23, stk. 1, i protokollen vedføjet som bilag til EF-traktaten vedrørende statutten for EMI:"I overensstemmelse med traktatens artikel 109 L likvideres EMI ved etableringen af ECB. Alle EMI's aktiver og gældsposter overføres herved uden videre til ECB. Denne skal gennemføre likvidationen af EMI efter bestemmelserne i nærværende artikel. Likvidationen skal være afsluttet ved indledningen af tredje fase".

(6) Eurosystemet består af ECB og de nationale centralbanker i de medlemsstater, der indførte euroen i løbet af tredje fase af ØMU'en. Det administreres af ECB's styrelsesråd og direktion.

(7) Alle kreditinstitutter, som er etableret i euroområdet, skal oprette reservekonti hos den nationale centralbank. Reservekravet til hvert enkelt kreditinstitut beregnes ved at multiplicere den reservesats, der er fastlagt for hver kategori af elementer i reserveberegningsgrundlaget, med beløbet for disse elementer på kreditinstituttets balance.

(8) Operationer, der gennemføres på ECB's initiativ på kapitalmarkederne, og som består i en af følgende transaktioner: 1) rene køb og salg af aktiver (kontant eller med aftalt løbetid), 2) køb eller salg af aktiver i form af omvendte transaktioner (pensionsforretninger), 3) udlån eller indlån mod aktiver accepteret som garanti, 4) udstedelse af ECB-gældsbeviser, 5) opkrævning af indskud, 6) valutaswaps mellem national og udenlandsk valuta.

(9) ESCB tilbyder denne facilitet, som "relevante modparter" kan benytte på eget initiativ. Eurosystemet tilbyder to stående faciliteter: den marginale udlånsfacilitet, hvor "relevante modparter" kan opnå en dag til dag-likviditet, og indlånsfaciliteten, hvor "relevante modparter" kan foretage dag til dag-indskud.

(10) Begrebet "projekt" dækker både indretningsarbejder på bygningen og udvikling af informations- og kommunikationssystemer og arbejdet forbundet med gennemførelsen af de forskellige etaper af ØMU'en (statistikker, databaser, udstedelse af sedler og mønter mv.).

(11) Jf. Rettens beretning for regnskabsåret 1997, punkt 12 og 13 (EFT C 164 af 10.6.1999, s. 3).

(12) Tillægsbudgettet for det ekstraordinære gratiale var ifølge Rådet for EMI tiltænkt de ansatte, der ikke fik udbetalt vederlag for overarbejdstimer, og det skulle gradueres efter ydelse og ansættelsestid i EMI.

(13) Ifølge Rådets beslutning skulle det ekstraordinære gratiale dække en periode på 18 måneder, fra 1. juli 1997 til 31. december 1998. Da det blev udbetalt, blev den årlige sats, der skulle måle ydelsen, imidlertid ganget med ansættelsestiden, der kunne være på op til 54 måneder.

(14) Der kunne maksimalt udbetales 9 % af den årlige grundløn eller 13,5 % for en periode på 18 måneder.

Bilag 1

ECB's balance pr. 31. december 1998

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Bilag 2

Resultatopgørelse for ECB for perioden 1. juni - 31. december 1998

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Bilag 3

EMI's balance pr. 31. maj 1998

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Bilag 4

Resultatopgørelse for EMI for perioden 1. januar - 31. maj 1998

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Den Europæiske Centralbanks svar

17 (Budgetforvaltning)

Med hensyn til Rettens bemærkning om den manglende årlige sammenfattende afstemning af de faktisk afholdte udgifter med omkostningerne for 1998 ønsker ECB at understrege, at en sådan afstemning kun undtagelsesvis blev indstillet for 1998. Denne fremgangsmåde blev bekræftet af ECB's Styrelsesråd, da det i marts 1999 gennemgik beretningen om budgetgennemførelsen for sidste kvartal af 1998. Undtagelsen skyldtes, at der ikke forelå homogene data på grund af forskelle i de anvendte regnskabsprincipper, regnskabsoversigter og IT-systemer. Den sædvanlige fremgangsmåde for en sådan årlig sammenfattende afstemning vil blive genoptaget fra og med 1999.

18 (Projektforvaltning)

De procedurer for organisation og kontrol af EMI-projekterne, som var gældende i 1998, blev revideret i 1999 på grundlag af de erfaringer, der var samlet i løbet af EMI's beståen.

Den nævnte ændring af projekters betegnelse og størrelsesorden og sammenlægningen af enkelte projekter var uundgåelig på grund af driftsmæssige faktorer i et hurtigt udviklende miljø og blev behørigt undersøgt og godkendt af de relevante besluttende ECB-organer. Med henblik på hele tiden at kunne identificere projekterne har der eksisteret individuelle koder for de enkelte projekter svarende til budgetenhederne i ECB's budgetsystem siden 1996. Fra midten af 1999 har disse koder også været anført som yderligere information i kvartalsberetningerne om budgetgennemførelsen for på denne måde at gøre det nemmere at følge udviklingen af projekterne over tid.

21 (Ekstraordinært gratiale)

ECB erkender, at ordlyden i den afgørelse, som Rådet for EMI har truffet, kan føre til den konklusion, at der blev opstillet et særskilt budget på 1,9 millioner DEM til betaling af ekstraordinært gratiale, og at dette kun dækkede 18-månedersperioden fra 1. juli 1997 til 31. december 1998. På det tidspunkt, hvor anmodningen om afgørelse blev fremsendt til Rådet for EMI, var hensigten med forslaget faktisk at øge det forhåndenværende budget med henblik på betaling af et ekstraordinært gratiale til EMI's ansatte for deres samlede ansættelsestid i EMI, dvs. maksimalt 41/2 år. Dermed blev der taget hensyn til den sandsynlige mindre udnyttelse af budgettet til det normale gratiale for 1998 og til anvendelsen af de deraf resulterende overskydende midler til betaling af det ekstraordinære gratiale. De faktiske samlede udgifter til begge foranstaltninger holdt sig inden for rammerne af det således forhøjede budget, og det største ekstraordinære gratiale udgjorde 9 % pr. ansættelsesår i EMI. Det ekstraordinære gratiale var snarere en anerkendelse af EMI's ansattes indsats end en godtgørelse for de mange overarbejdstimer, de havde ydet.