KOMMISSIONENS BESLUTNING

af 8. juli 1999

om Danmarks anmodning om en overgangsordning i henhold til artikel 24 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF om fælles regler for det indre marked for elektricitet

(meddelt under nummer K(1999) 1551/8)

(Kun den danske udgave er autentisk)

(1999/798/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet(1), særlig artikel 24,

efter at have underrettet medlemsstaterne om den anmodning, der er indgivet af Kongeriget Danmark, og

ud fra følgende betragtninger:

I. DE FAKTISKE OMSTÆNDIGHEDER

1. Procedure

(1) Ved skrivelse af 19. februar 1998 anmodede Miljø- og Energiministeriet i Danmark om en overgangsordning i henhold til direktivets artikel 24.

(2) Den 25. juni 1998 blev der i Bruxelles afholdt et møde mellem Kommissionen og repræsentanter fra Miljø- og Energiministeriet, hvor man drøftede anmodningen. Ministeriet blev bedt om at forelægge mere detaljerede oplysninger.

(3) Ministeriet fremsendte disse oplysninger ved skrivelse af 16. oktober 1998.

2. Den danske elsektors opbygning og udvikling

(4) I 1997 omfattede den danske elindustri 111 selskaber. 46 af elselskaberne ejes og drives af kommunerne, 43 er opbyggede som forbrugerejede andelsselskaber, ni er interessentskaber, 11 er private fonde, og to er aktieselskaber.

(5) Transmissionsnettet i Danmark er opdelt i to selvstændige, vertikalt integrerede systemer. Eltra (selvstændig retlig enhed med egen ledelse og bestyrelse) driver et net, der dækker den vestlige del af Danmark (Jylland og Fyn) og er tilsluttet UCPTE, mens Elkraft System (organiseret inden for rammerne af Elkraft, men med egen ledelse) driver et net, der dækker den østlige del af landet og er tilsluttet Nordel-nettet. Distributionsselskaberne er ansvarlige for salget af elektricitet til forbrugerne og for planlægning, drift og vedligeholdelse af lav- og mellemspændingsnettet.

(6) Elproduktionen varetages af otte selskaber, som ejes af distributionsselskaberne. Elproduktionen og salget af elektricitet til distributionsselskaberne koordineres af Elsam (i Eltra-området) og af Elkraft.

(7) Der findes tre elselskaber, der er både producent og distributør: Københavns Belysningsvæsen, Østkraft på Bornholm og Randers kommunale Værker.

(8) Elproduktionen er i de fleste tilfælde kombineret med varmeproduktion. Kul er den dominerende type brændsel i disse værker, men naturgas er dog ved at få større betydning. De traditionelle kraftværker, der kun producerede elektricitet, er blevet gradvist afviklet de seneste år. Desuden er vedvarende energikilder som biomasse og vindkraft også ved at få større betydning i elproduktionen . Det er Danmarks politik, at denne udvikling bør fortsætte.

(9) Historisk set har Danmark været nettoimportør af elektricitet, men siden 1995 har Danmark haft en overskudsproduktion, der er blevet eksporteret.

3. Lov om elforsyning og eldirektivet

(10) Det danske elmarked er underlagt bestemmelserne i lov om elforsyning. Denne trådte i kraft i 1977. Den er siden blevet ændret adskillige gange, men selve strukturen er stadig den samme.

(11) Overgangen til et mere markedsbaseret system blev indledt med Folketingets vedtagelse af en ændring til lov om elforsyning i maj 1996. Formålet med ændringen var at indføre konkurrence i Danmark, samtidig med at det blev sikret, at elsektoren skulle opfylde nogle forpligtelser til offentlige tjenester med hensyn til miljøbeskyttelse, forsyningssikkerhed og forbrugerbeskyttelse. Ændringen trådte i kraft den 1. januar 1998, efter at visse elementer i lovforslaget var blevet godkendt af Kommissionen den 3. december 1997 (statsstøtteprocedure)(2).

(12) Fra 1. januar 1998 er distributionsselskaber, der leverer mere end 100 GWh pr. år, og endelige kunder med et årligt elforbrug på over 100 GWh pr. forbrugssted blevet anset for at være privilegerede kunder. Det danske elmarked er karakteriseret ved, at der kun er ganske få store kunder. Der er faktisk kun syv kunder, der overskrider tærskelsværdien på 100 GWh, og deres markedsandel udgør ca. 5 % af det samlede forbrug i Danmark. Ved at inkludere distributionsselskaber øges det potentielle marked indirekte til ca. 90 % af markedet.

(13) Danmark har i den nuværende lovgivning valgt en løsning med forhandlet tredjepartsadgang. I praksis er det imidlertid sådan, at Eltra og Elkraft System har indført tredjepartsadgang på grundlag af offentliggjorte tariffer for adgang til transmissionsnet. Distributionsnettet er stadig kendetegnet ved forhandlet tredjepartsadgang.

(14) Der er stadig en række detailspørgsmål, der skal dækkes af ny lovgivning, før direktivets bestemmelser fuldt ud er gennemført. Den danske regering er i gang med at forberede lovgivning, som bl.a. kommer til at dække disse spørgsmål.

4. Den overgangsordning, som den danske regering har anmodet om

4.1. Indledning

(15) Den danske regering har anmodet om overgangsordninger for tre typer af forpligtelser:

1) Take or pay-gaskontrakter.

2) Lukning af kraftværker.

3) Pensionsforpligtelser.

4.2. Take or pay-gaskontrakter

Forpligtelserne

(16) To danske selskaber, Elkraft AmbA and I/S Elsam, har indgået tre take or pay-gaskontrakter med Dangas A/S.

- 1991 - kontrakten, som løber fra 1996 til 2020, og ifølge hvilken Elkraft mindst skal aftage [...](3) mio. Nm3 pr. år

- 1994 - kontrakten som løber fra 1996 til 2020, og ifølge hvilken Elsam mindst skal aftage [...](4) mio. Nm3 pr. år

- 1995 - kontrakten som løber fra 2001 til 2010, og ifølge hvilken Elsam mindst skal aftage [...](5) mio. Nm3 pr. år og Elkraft mindst [...](6) mio. Nm3 pr. år.

(17) Gasprisen er [...](7)

(18) Kontrakterne omfatter en bestemmelse om, at der [...](8)

(19) Kontrakterne er [...](9)

(20) Gassen er beregnet til brug i fire centrale kraftvarmeværker, som er delvist omfattet af den "kraft/varme-garanti", der findes i Danmark, og i henhold til hvilken danske distributionsselskaber er forpligtede til at købe varmebunden elektricitet fra disse anlæg til omkostningsprisen, hvis elektriciteten ikke kan sælges på det frie marked uden tab. Denne garanti er blevet undersøgt af Kommissionen, der har accepteret den i relation til traktatens bestemmelser om statsstøtte (jf. fodnote 2). Den er også blevet analyseret i forhold til direktivets bestemmelser, og Kommissionen har i en første vurdering konkluderet, at ordningen er forenelig med direktivets bestemmelser. Denne vurdering er blevet fremsendt til Miljø- og Energiministeriet(10).

(21) "Kraft/varme-garantien" er gældende indtil 2006, og for tre af værkernes vedkommende, H. C. Ørstedsværket, Svanemølleværket og Avedøreværkets Blok 2, ville den største del af elproduktionen være omfattet af garantien, idet den fremstilles i kombination med varme. Den danske regering regner derfor ikke med problemer før år 2006 for så vidt angår take or pay-kontrakter indgået af disse værker, idet "kraft/varme-garantien" sikrer, at varmebunden elektricitet kan sælges til en pris, som dækker produktionsomkostningerne. For så vidt angår det sidste værk, Skærbækværket, forventes det kun, at 30 % af elproduktionen dækkes af "kraft/varme-garantien", og for dette værks vedkommende kan take or pay-gaskontrakterne give anledning til problemer, afhængigt af udviklingen i markedspriserne for gas set i forhold til de priser, der er fastsat i kontrakterne.

Størrelsen af strandede omkostninger

(22) Den danske regering har beregnet forpligtelserne i forbindelse med de tre take-or-pay-kontrakter til 8,9 mia. DKK, svarende til værdien af den naturgas beregnet til elproduktionen, som ikke er dækket af "kraft/varme-garantien", og med den antagelse, at prisen på naturgas forbliver stabil. Beløbet er beregnet ud fra en grundlæggende antagelse af, at prisen på elektricitet reduceres til nul.

(23) Regeringen antager imidlertid, at det er mere realistisk, at markedsprisen på elektricitet stiger fra de nuværende 0,12 DKK/kWh (den aktuelle pris i den nordiske elektricitetspool, som angivet i den danske regerings skrivelse af 16. oktober 1998) til 0,15 DKK/kWh i år 2000. Regeringen forventer, at [...](11)

(24) Under ovennævnte forudsætninger om stigende markedspriser på elektricitet og gas har regeringen anslået de strandede omkostninger i forbindelse med take or pay-kontrakter til i alt 993 mio. DKK i perioden 1999-2020.

Dækning af strandede omkostninger

(25) Regeringen overvejer at tillade elselskaberne at lægge en afgift på elforbruget. Denne afgift vil blive opkrævet hos de endelige kunder. Beløbet skal beregnes efterfølgende ("ex post") og må kun dække de faktiske tab. I tilfælde af overkompensation skal det overskydende beløb tilbagebetales til forbrugerne. Selskaberne skal have en særlig konto for støtten for at undgå krydssubsidiering og for at sikre gennemsigtighed. Beløbet skal angives særskilt på forbrugernes elregning.

4.3. Skrotning af kraftværker

Forpligtelserne

(26) Elproducenterne i Danmark har indtil nu ikke fået lov til at foretage hensættelser til fremtidige omkostninger til nedlukning og nedtagning af produktionsanlæg. Omkostningerne til nedtagning blev afholdt på et "hvis og når"-grundlag gennem elektricitetspriserne, som i nødvendigt omfang kunne hæves for at dække disse omkostninger.

(27) På et market uden konkurrence har dette derfor ikke givet anledning til problemer for de selskaber, der producerer elektricitet, fordi omkostningerne i sidste ende er blevet betalt af de endelige forbrugere. På et konkurrencebaseret marked, hvor forbrugerne kan vælge frit, vil det måske ikke længere være muligt at vælte disse omkostninger over på forbrugerne.

(28) Den danske regering har meddelt, at 30 produktionsenheder forventes at blive lukket og nedtaget i perioden fra 1999 til 2025, samt at seks produktionsenheder er blevet lukket for nyligt og er ved at blive taget ned. Den normale levetid for en produktionsenhed anslås at være 30 år. I visse tilfælde er det Energistyrelsen, der har beordret lukning og nedtagning af miljøhensyn. Nedtagning kan kun finde sted efter godkendelse fra Energistyrelsen, jf. § 5, stk. 1, i lov om elforsyning.

Størrelsen af strandede omkostninger

(29) Regeringen har skønnet, at skrotningsomkostningerne pr. produktionsenhed ligger på mellem 100 mio. DKK og 170 mio. DKK, afhængigt af enhedens størrelse. Skrotningsomkostningerne for en enhed på 137 MW, der blev lukket i 1996 (Nordjyllandsværkets Blok 1), er blevet anslået til 87 mio. DKK. Ifølge den danske meddelelse ligger disse omkostninger dog under de normale omkostninger, idet en del af enheden ikke vil blive taget ned, fordi den vil blive brugt i sammenhæng med kraftværkets andre enheder.

(30) Efter vedtagelsen af den nye elforsyningslov (forventet i løbet af 1999) vil elselskaberne kunne foretage hensættelser til dækning af sådanne omkostninger. Regeringen har derfor kun meddelt omkostninger for kraftenheder, for hvilke der er givet eller forventes at blive givet godkendelse til skrotning i perioden 1. januar 1998-31. december 2007. Selskaber med anlæg, der forventes at blive lukket efter denne dato, vil i perioden fra nu af og til lukningen være nødsaget til at foretage passende hensættelser til skrotningen. Ordningen for strandede omkostninger tilsigter at finansiere eller bidrage til finansieringen af anlæg, der lukkes før denne dato. For disse anlæg er der endnu ikke foretaget hensættelser, og der er ikke tid nok til at opbygge tilstrækkelige reserver før lukningen. I alt vil 21 enheder og seks anlæg, der i øjeblikket er under nedtagning, blive dækket.

(31) Regeringen anslår de samlede strandede omkostninger til 2750 mio. DKK. Omkostningerne fordeler sig således:

- Sjællandske Kraftværker (Elkraft-området): 800 mio. DKK vedrørende otte kraftenheder

- Københavns Belysningsvæsen (Elkraft-området): 600 mio. DKK vedrørende seks kraftenheder

- Elsam: 1350 mio. DKK vedrørende syv kraftenheder og omkostninger i forbindelse med seks anlæg, der er under nedtagning.

(32) Regeringen forventer at give en støtte på indtil 170 mio. DKK pr. enhed, hvis ansøgning om tilladelse til skrotning er blevet indsendt til Energistyrelsen inden 1. januar 2001. Maksimumsstøtten vil blive nedsat for ansøgninger modtaget efter denne dato. I 2001 vil maksimumsbeløbet være 102 mio. DKK, og dette beløb vil blive nedsat med 17 mio. for hvert af de efterfølgende år. Skrotningen skal påbegyndes senest et år efter, at der er givet tilladelse hertil.

(33) De samlede udgifter til støtteordningerne er af den danske regering beregnet til 2300 mio. DKK.

Dækning af strandede omkostninger

(34) Regeringen overvejer at indføre to forskellige ordninger til finansiering af støtten - en for Elsam og en for Elkraft. De vil få lov til at opkræve en overpris på elforbruget gennem en særskilt afgift pålagt de endelige kunder i deres område, og omkostningerne vil således blive betalt af både forbrugerne af elektricitet produceret af selskaberne selv og af forbrugerne af elektricitet købt i henhold til kontrakter med tredjepart.

(35) I tilfælde af overkompensation skal det overskydende beløb tilbagebetales til forbrugerne. Selskaberne skal have en særlig konto for støtten for at undgå krydssubsidiering og for at sikre gennemsigtighed. Beløbet skal angives særskilt på forbrugernes elregning.

4.4. Pensionsforpligtelser

Forpligtelserne

(36) Kommunale værker i elsektoren har traditionelt ansat en stor del af personalet som tjenestemænd. I henhold til ansættelsesvilkårene er de kommunale værker forpligtet til at foretage regelmæssige pensionsudbetalinger til pensionerede ansatte. Der er ikke blevet afsat midler til dækning af nuværende og fremtidige omkostninger til pensionsudbetalinger. Omkostningerne er i stedet for blevet indregnet i elpriserne på et "hvis og når"-grundlag, når omkostningerne opstod.

(37) Siden 1. januar 1997 er nye medarbejdere blevet ansat på overenskomst, og elværkerne betaler pensionsbidrag i hele ansættelsesperioden. Overgang fra ansættelse som tjenestemænd til overenskomstansættelse betyder, at de kommunale værker i nogle år vil skulle betale pensionsbidrag til nuværende ansatte samt pension til tidligere ansatte, som der ikke er afsat midler til.

(38) Det er den danske regerings vurdering, at dette kun vil indebære problemer for elproducenterne, idet distributionsselskaberne fortsat vil have en monopolstilling i deres distributionsområde og derfor vil kunne dække deres pensionsomkostninger gennem distributionspriserne. Kun én elproducent, der også er distributør, nemlig Københavns Belysningsvæsen, vil behøve en overgangsordning. Selskabet har ikke ansat nyt personale på tjenestemandsvilkår siden 1. januar 1997, hvilket var før direktivets ikrafttræden.

Størrelsen af strandede omkostninger

(39) Assurandørgruppen har beregnet kapitalværdien af Københavns Belysningsvæsens pensionsforpligtelser til 600-700 mio. DKK (ultimo 1997), afhængigt af hvornår man antager, at de ansatte, der er omfattet af forpligtelserne, lader sig pensionere.

(40) For så vidt angår fremtidige pensionsrettigheder for tjenestemandsansatte vil Københavns Belysningsvæsen for at dække disse omkostninger betale et pensionsbidrag svarende til 15 % af lønnen.

Dækning af strandede omkostninger

(41) Regeringen overvejer en overgangsordning, hvor Københavns Belysningsvæsen i en periode på ti år får ret til at opkræve 700 mio. DKK fra elforbrugerne. Meddelelsen indeholder ingen nærmere beskrivelse af, hvorledes ordningen vil blive udformet.

(42) I tilfælde af overkompensation skal det overskydende beløb tilbagebetales til forbrugerne. Selskabet skal have en særlig konto for støtten for at undgå krydssubsidiering og sikre gennemsigtighed. Beløbet skal angives særskilt på forbrugernes elregning.

II. RETLIG VURDERING

1. Retsgrundlag: Artikel 24 i direktiv 96/92/EF

(43) I den danske meddelelse anmodes der udtrykkeligt om en overgangsordning i henhold til artikel 24 i direktiv 96/92/EF.

2. Kravene i artikel 24

(44) I henhold til artikel 24, stk. 1 og 2, i direktiv 96/92/EF og på baggrund af EF-traktaten, skal følgende elementer indgå i Kommissionens behandling af en anmodning om en overgangsordning.

A. Krav vedrørende arten af de pågældende forpligtelser eller driftsgarantier

1) Det skal bevises, at der eksisterer en forpligtelse eller driftsgaranti.

2) Forpligtelsen skal være påtaget eller driftsgarantien givet før 20. februar 1997.

3) Det skal påvises, at det er som følge af direktivets vedtagelse, at det ikke er muligt at opfylde den pågældende forpligtelse.

B. Krav til de foranstaltninger, der foreslås for at opnå de pågældende mål

1) Overgangsordningens foranstaltninger skal udgøre undtagelser fra kapitel IV, VI og VII i direktiv 96/92/EF.

2) Overgangsordningen skal være tidsbegrænset og skal være kædet sammen med gyldighedsperioden for de pågældende forpligtelser og garantier.

3) Overgangsordningen skal omfatte de mindst restriktive foranstaltninger, som med rimelighed er nødvendige for at opnå de pågældende mål, som i sig selv skal være legitime. Når Kommissionen træffer afgørelse om sådanne anmodninger, skal den bl.a. tage hensyn til det berørte systems størrelse, systemets sammenkoblingsgrad og den berørte elektricitetsindustris struktur.

3. Bedømmelse af meddelelsen

(45) I det foreliggende tilfælde er det for så vidt angår den meddelte overgangsordning ikke nødvendigt at fastslå, om krav A.1, A.2 og A.3 eller B.1 og B.2 er opfyldt, idet de foreslåede foranstaltninger ikke udgør undtagelser fra kapitel IV, VI og VII i direktiv 96/92/EF og således ikke opfylder krav B.1 ovenfor.

(46) Artikel 24, stk. 1 og 2, i direktiv 96/92/EF har følgende ordlyd: "1. Medlemsstater, i hvilke forpligtelser eller driftsgarantier, som er givet inden dette direktivs ikrafttræden, ikke vil kunne opfyldes på grund af bestemmelserne i dette direktiv, kan anmode om en overgangsordning, som kan indrømmes dem af Kommissionen under hensyn til bl.a. det berørte systems størrelse, systemets sammenkoblingsgrad og den berørte elektricitetsindustris struktur. Kommissionen underretter under iagttagelse af kravet om fortrolighed medlemsstaterne om sådanne anmodninger, inden den træffer afgørelse. Afgørelsen offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

2. Overgangsordningen skal være tidsbegrænset og skal være kædet sammen med gyldighedsperioden for de pågældende forpligtelser og garantier, jf. stk. 1. Overgangsordningen kan omfatte undtagelser fra kapitel IV, VI og VII i dette direktiv. Anmodninger om en overgangsordning skal indgives til Kommissionen senest et år efter dette direktivs ikrafttræden."

(47) Det er derfor klart, at det system, der vælges af en medlemsstat, for at kunne blive betragtet som en overgangsordning i henhold til artikel 24 i direktiv 96/92/EF skal udgøre en undtagelse fra kravene i kapitel IV, VI eller VII i nævnte direktiv.

(48) En ren kompensationsordning, dvs. et afgiftssystem gennemført af en medlemsstat for at kompensere strandede omkostninger, som skyldes gennemførelsen af direktivet, kan således ikke betragtes som en overgangsordning efter artikel 24 i direktiv 96/92/EF. Pålæggelsen af en sådan afgift ville ikke kræve en undtagelse fra ovennævnte kapitler i direktivet.

(49) Det forhold, at foranstaltninger af den art, som overvejes her, kan føre til betydelige konkurrencefordrejninger på det indre marked for elektricitet, berører ikke denne konklusion. Kommissionen erkender således, at betalingen af sådanne afgifter kan have økonomiske virkninger, der i al væsentlighed svarer til en fuldstændig eller delvis undtagelse fra nogle af forpligtelserne i kapitel IV, VI eller VII i direktiv 96/92/EF. Selve arten af sådanne fordrejninger betyder imidlertid, at de ikke er resultatet af en specifik undtagelse i henhold til direktivet. Overførslen af kompensationsbeløb til bestemte elektricitetsproducenter, finansieret ved at pålægge forbrugerne en afgift, er således en foranstaltning, der ikke direkte falder ind under direktivet, men derimod en foranstaltning, der skal bedømmes ud fra traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). I forbindelse med denne antagelse forudsættes det, at foranstaltninger med samme økonomisk virkning behandles på tilsvarende måde, uanset hvilken procedure der finder anvendelse i hvert enkelt tilfælde.

(50) Da artikel 24 i direktiv 96/92/EF ikke finder anvendelse, er det ikke nødvendigt at foretage en bedømmelse af de ovennævnte yderligere krav 2 og 3.

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den foreslåede overgangsordning vedrører de danske elselskabers forpligtelser med hensyn til take or pay-gaskontrakter, lukning af kraftværker og pensionsforpligtelser som meddelt af den danske regering i skrivelse af 19. februar 1998.

Artikel 2

Den overgangsordning, som er meddelt af den danske regering, indeholder ikke foranstaltninger, som ville udgøre undtagelser fra kapitel IV, VI og VII i direktiv 96/92/EF. Direktivets artikel 24 finder derfor ikke anvendelse på den overgangsordning, som er meddelt af den danske regering.

Artikel 3

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Danmark.

Udfærdiget i Bruxelles, den 8. juli 1999.

På Kommissionens vegne

Christos PAPOUTSIS

Medlem af Kommissionen

(1) EFT L 27 af 30.1.1997, s. 20.

(2) Statsstøtte N 305/96 - Danmark - Foranstaltninger til fordel for centrale elproduktionsanlæg.

(3) Forretningshemmelighed.

(4) Forretningshemmelighed.

(5) Forretningshemmelighed.

(6) Forretningshemmelighed.

(7) Forretningshemmelighed.

(8) Forretningshemmelighed.

(9) Forretningshemmelighed.

(10) Skrivelse af 31. oktober fra Kommissionens GD XVII til Miljø- og Energiministeriet.

(11) Forretningshemmelighed.