SÆRBERETNING Nr. 13/98 om revision af anvendelsen af risikoanalysemetoder i toldkontrol og toldbehandling med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (98/C 375/02)

1. INDLEDNING

1.1. Fællesskabsbudgettet finansieres til dels af told og landbrugsafgifter, de såkaldte »traditionelle egne indtægter«. I budgettet for 1997 var de traditionelle egne indtægter anslået til 14,2 mia. ECU, eller ca. 17,7 % af det samlede budget. Medlemsstaterne har ansvaret for at inkassere disse midler (1). I de 15 medlemsstater opkræves der told på de toldkontorer, der foretager toldbehandlingerne. Ud over at opkræve egne indtægter skal toldmyndighederne bl. a. gennemføre foranstaltninger, der er et led i den økonomiske politik, beskytte Fællesskabet mod indførsel af forbudt eller farligt gods og illegale stoffer, overvåge handelen med truede arter, der er omfattet af CITES-konventionen (2), og kontrollere eksport, der medfører udgifter for Fællesskabets budget under den fælles landbrugspolitik.

1.2. Det indre marked blev gennemført den 1. januar 1993, og samtidig trådte EF-toldkodeksen i kraft. Den blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 (3). Sigtet med kodeksen og gennemførelsesbestemmelserne (4) var at samle alle eksisterende toldforskrifter i Fællesskabet, som bl. a. har til formål at sikre, at toldforskrifterne anvendes ensartet i hele Fællesskabet, under ét. I toldkodeksen og efterfølgende ændringer heraf fastsættes, hvilke konkrete kontroller toldadministrationerne skal foretage for at beskytte Fællesskabets finansielle interesser. Dermed skal det sikres, at toldforskrifterne anvendes korrekt.

1.3. Skal Den Europæiske Unions toldmyndigheders funktion ses i det rette perspektiv, skal man forstå de særlige omstændigheder, de skal arbejde under. Deres arbejde dikteres af fællesskabsforordninger og medlemsstaternes relevante lovgivning og instrukser. De skal hvert år behandle ca. 30 mio. indførselsangivelser og et tilsvarende antal udførselsangivelser og ca. 20 mio. fællesskabsforsendelser. De anvender den kombinerede nomenklatur Taric (5) med over 30 000 produktpositioner, hvoraf mange har flere forskellige toldsatser afhængigt af produktets oprindelsesland. Toldforskrifterne vedrørende særlige varer ajourføres løbende ved ændring af told- og afgiftssatserne samt ved pålæggelse af antidumpingtold og toldkontingenter. Alle disse faktorer kombineret med de erhvervsdrivendes mål om størst mulig fortjeneste gør, at der er risiko for, at told og afgifter ikke bliver inkasseret rettidigt med det korrekte beløb.

2. BEHOVET FOR RISIKOANALYSE

2.1. Med de ovenfor beskrevne arbejdsvilkår og i betragtning af, at samtlige medlemsstater var indstillet på at få udgifterne til de offentlige tjenester bragt ned, blev det klart, at der var behov for foranstaltninger, der kunne gøre toldkontrollen mere effektiv, samtidig med at det sikredes, at de offentlige tjenester fortsat beskyttede Fællesskabets interesser effektivt.

2.2. Med dette for øje, og fordi det indre marked skulle gennemføres med virkning fra den 1. januar 1993, foretog det europæiske institut for offentlig administration i Maastricht på Kommissionens anmodning en undersøgelse af emnet »1992 and the organisation of Member States' and Community customs administrations« (1992 og medlemsstaternes og Fællesskabets toldadministrationers opbygning). Det henstilledes i undersøgelsen, at toldmyndighedernes arbejdsmetoder blev forbedret, og Udvalget for Toldspørgsmål (6) gik ind for, at der blev gjort en større indsats på dette område. Der blev derfor nedsat et ad hoc-udvalg af eksperter, der skulle undersøge dette spørgsmål, og som koncentrerede sig om anvendelsen af risikoanalyse i toldkontrol.

2.3. Økofin-Rådet (økonomi- og finansministrene) godkendte den 23. november 1992, at der blev brugt risikoanalysemetoder til at målrette den finansielle kontrol. Økofin-Rådet henstillede, at Kommissionen inden udgangen af 1993 vedtog foranstaltninger med henblik på at indføre målrettet revision på grundlag af risikoanalyse i alle sektorer, hvor der skulle foretages kontrol. I Fællesskabets toldkodeks og i gennemførelsesbestemmelserne er der imidlertid kun foreskrevet anvendelse af risikoanalyseteknikker i kontrollen af varer importeret under forenklede toldprocedurer ad luftvejen eller ad søvejen. I forordningerne om kontrol af landbrugsprodukter, der giver ret til eksportrestitutioner (7), er der også foreskrevet anvendelse af risikoanalyse, hvis kontrolsatsen er på under 5 %.

2.4. Endvidere er toldmyndighederne i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 210/97/EF af 19. december 1996 om vedtagelse af et handlingsprogram for toldvæsenet i EF (Told 2000) (8) forpligtede til at anvende risikoanalysemetoder, når de skal afgøre, hvordan eller hvornår de skal udøve deres kontrolmandat. Baggrunden for dette handlingsprogram er pilotaktionen »Told 2000«, der blev påbegyndt i december 1993, da lederne af medlemsstaternes toldadministrationer tilkendegav, at de havde til hensigt at forbedre samarbejdet mellem toldmyndighederne med det formål at sikre, at der ved alle indgangs- og udgangssteder til Fællesskabets toldområde foretages kontrol og anvendes procedurer med samme effektivitet. Beslutningen lyder bl. a. som følger:

»Handlingsprogrammet benævnes »Told 2000« og gennemføres for perioden 1. januar 1996 til 31. december 2000« (artikel 1, stk. 2).

»Den fælles målramme, der er fastsat i artikel 1, stk. 3, og inden for hvilken Kommissionen og medlemsstaterne fastlægger planer og prioriteringer med henblik på at definere og iværksætte en samordnet aktion, der skal sikre overensstemmelse mellem toldvæsenets indsats og behovene på det indre marked, har til formål:

1) at garantere en anvendelse af fællesskabsbestemmelserne, som sikrer samme resultater overalt på Fællesskabets toldområde, for at:

- . . . .

- beskytte Fællesskabets interesser, især dets finansielle interesser« (artikel 4).

»I overensstemmelse med de mål, der er opstillet i artikel 4, nr. 1), skal medlemsstaterne og Kommissionen:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4) med henblik på at nå disse mål tilpasse arbejdsmetoder, udstyr og materiel for at styrke effektiviteten af kontrollen og især fremme udviklingen af teknikker til udvælgelse, risikoanalyse og efterfølgende kontrol, samt i det nødvendige omfang fastlægge kontrollens art med henblik på at opnå ækvivalente resultater« (artikel 5).

2.5. I en række fællesskabsdokumenter og meddelelser opfordres der til at anvende risikoanalyse eller udtrykkes ønske om, at Fællesskabets toldmyndigheder »handler som en enkelt administration«. Følgende dokumenter er de vigtigste:

a) meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet (9) om en handlingsplan for forsendelse i Europa

b) Rådets resolution af 23. november 1995 om datamatisering af forsendelsesprocedurerne (10)

c) Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 (11) om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser

d) Rådets resolution af 25. oktober 1996 om forenkling og rationalisering af Fællesskabets toldregler og -procedurer (12)

e) Kommissionens svar til Rettens bemærkninger i årsberetningerne for 1993 og 1996 (13)

f) Europa-Parlamentets beslutning af 25. november 1995 (14)

g) »2. beretning fra Kommissionen om kontrolordningen for de traditionelle egne indtægter« af 8. december 1997 (15)

h) Rådets resolution af 18. december 1997 (16) om fastsættelse af prioriteter for samarbejdet om retlige og indre anliggender for perioden 1. januar 1998 til Amsterdam-traktatens ikrafttræden.

2.6. I samtlige dokumenter anført i punkt 2.5 fremhæves behovet for at anvende de nyeste toldteknikker og mere effektive arbejdsmetoder som f. eks. informationsteknologi, risikoanalyse og udvælgelse ved hjælp af risikoprofiler, fælles og samordnet risikoforvaltning og avancerede revisionssystemer. Det kræves, at de nationale toldadministrationer fungerer, som om de udgjorde en enkelt administration, og medlemsstaterne opfordres til at samarbejde tæt og koordinere deres indsats om opfyldelsen af disse fælles mål. Kommissionen bemærker, at medlemsstaterne ikke anvender samme inspektionsteknikker, men den tror på, at forholdene måske vil blive bedre, når der udvikles risikoanalysemetoder. Den håber, at der inden for rammerne af Told 2000-programmet kan tegnes »risikoprofiler«, der dækker hele Fællesskabet. I forbindelse med nogle toldordninger vil den opfordre medlemsstaterne til systematisk at bruge risikoanalysemetoder i deres kontrolforanstaltninger.

3. HVAD ER RISIKOANALYSE?

3.1. Risikoanalyse kan defineres som en systematisk beslutningsproces, hvor der foretages struktureret indsamling og analyse af oplysninger, struktureret risikoafdækning samt analyse med henblik på at udvælge de områder, der er behæftet med de største risici, og at evaluere, hvor effektivt udvælgelsen har medvirket til at begrænse eller fjerne sådanne risici. Risikoanalyse kan også defineres som en metode, der går ud på at indsamle relevante oplysninger om forvaltningen og ved konsekvent og gennemskuelig bearbejdning af disse oplysninger afdække, dokumentere og vurdere risici fuldstændigt. Systemet bør gøre det muligt at begrænse risici mest muligt ved koordinering af den kontrolindsats, som prioriteres højst. Der bør også indhentes oplysninger om opnåede resultater, så det kan kontrolleres, hvilken udvikling der er sket, og systemet i dets helhed kan undersøges effektivt.

3.2. Alle risikoanalysesystemer skal være i overensstemmelse med visse grundlæggende principper, hvis de skal opfylde de mål, Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen og lederne af toldadministrationerne har sat (jf. punkt 2.5). Der er tale om følgende principper:

a) Det område, som risikoanalysen anvendes i, skal defineres klart som Den Europæiske Unions toldområde, der er et enhedsmarked. Dette indebærer erkendelse af, at Fællesskabets toldadministrationer ikke er et samlet hele, og at deres indsats derfor skal koordineres i det nødvendige omfang.

b) På grund af den frie bevægelighed for varer på det indre marked skal såvel de risici, der vedrører Fællesskabet som helhed, som rent lokale risici identificeres. En meget afgørende faktor i den forbindelse er hurtig og ukompliceret udveksling af oplysninger og andet relevant materiale mellem alle berørte tjenester.

c) Overalt i Fællesskabet bør der være adgang til oplysninger om identificerede risici, således at der kan gennemføres passende og samordnede risikoanalyser. Alle resultater af analysearbejdet i én medlemsstat bør deles med alle de andre medlemsstater, og analysearbejdet bør samordnes, således at man undgår unødigt dobbeltarbejde og spild af værdifulde ressourcer.

d) Identificerede risici skal prioriteres således i forhold til hinanden, at de behandles ens alle steder inden for toldområdet, og der skal tildeles de nødvendige ressourcer til fjernelse af de risici, der i væsentlig grad indvirker på Fællesskabets egne indtægter.

e) Endelig vil intet struktureret system være fuldstændigt uden effektiv overvågning og vurdering, der skal sikre, at alle oplysninger, der ligger til grund for formodninger og beslutninger, er præcise, ajourførte og relevante. Toldmyndighederne i hele Fællesskabet bør samarbejde om sådan overvågning. Vurderingen bør baseres på tilbagemeldinger om denne procedure og bør føre til ajourføring af analysen og prioriteringen af kontrolarbejdet.

4. KOORDINERING AF RISIKOANALYSEAKTIVITETER FREM TIL NU

4.1. Ad hoc-gruppen af eksperter omhandlet i punkt 2.2 påbegyndte arbejdet omkring risikoanalyse i marts 1991. Med støtte fra Kommissionens tjenestegrene og bidrag fra de fleste medlemsstater udarbejdede gruppen retningslinjer for risikoanalyse, der skulle anvendes i hele Fællesskabet.

4.2. Gruppen forelagde udkast til retningslinjer for Kommissionen i februar 1993. Inden udarbejdelsen af den endelige udgave af disse retningslinjer fik medlemsstaterne tilsendt flere udkast, som de blev opfordret til at gennemføre i den foreliggende form. Der blev forelagt ikke-bindende retningslinjer for alle medlemsstater i oktober 1997. Retningslinjerne skal være den centrale del af et pilotprojekt, der skal gennemføres i seks medlemsstater frem til den 31. december år 2000.

5. RETTENS UNDERSØGELSE

5.1. Rettens revision vedrørte anvendelsen af risikoanalyse ved toldkontrol i forbindelse med fysisk kontrol af varer og angivelseskontrol af importangivelser, der indvirker på Fællesskabets egne indtægter.

5.2. Selv om der ikke findes et fuldstændigt dækkende retsgrundlag for anvendelsen af risikoanalyse, har Kommissionen slået til lyd for, at der anvendes risikoanalyse i forbindelse med toldkontrol, fordi »det er materielt umuligt systematisk at foretage en fysisk eller dokumentmæssig kontrol af alle vareforsendelser« (17). Da det er virksomheder, der begår svig, og ikke varer, er det vigtigt, at risikoanalysen tager sigte på virksomhederne. Efter Rettens mening var det nu ca. seks år efter, at risikoanalyseprogrammet iværksattes, og fire år efter, at det indre marked blev gennemført, på tide at undersøge anvendelsen af risikoanalysemetoder i medlemsstaterne.

5.3. I undersøgelsen anvendte Retten som model et risikoanalysesystem, der var i overensstemmelse med principperne anført i punkt 3.2. Undersøgelsen omfattede den metodologi otte medlemsstater anvender til identifikation af risici og beskyttelse af Fællesskabets egne indtægter mod risici. Revisionen omfattede også de kontrol- og samordningsfunktioner, de forskellige tjenestegrene i Kommissionen varetager. Revisionen tog endvidere sigte på forvaltningen og effektiviteten af de anvendte teknikker, hvordan informationskilder blev anvendt, og i hvilket omfang der fandtes tilbagemeldingsmekanismer. I de medlemsstater, hvor der ikke blev anvendt formelle risikoanalysemetoder, var målet for revisionen at efterprøve, om de alternative metoder til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser var effektive.

5.4. I de otte besøgte medlemsstater (Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige) indhentede Retten oplysninger om følgende områder:

a) de nationale kontrolpolitikker og -instrukser og i hvilken udstrækning der anvendtes risikoanalyse

b) de nationale toldmyndigheders brug af edb-systemer ved udvælgelsen af toldangivelser til særlig kontrol, herunder om systemer kunne frasorteres transaktioner ved hjælp af profiltest (filtrering)

c) informationskilder og metodologi anvendt ved indsamlingen af oplysninger om risici

d) metodologi anvendt ved analyse af modtagne oplysninger om risici og ved allokering af ressourcer med henblik på imødegåelse af de største risici, og

e) de anvendte systemer til videresendelse af oplysninger om risici til de enkelte toldsteder og til tilbagemeldinger om anvendelsen af disse oplysninger.

5.5. Retten undersøgte, hvordan metodologien blev anvendt på flere toldsteder i de besøgte medlemsstater.

5.6. Retten udtog en stikprøve af AM-meddelelser, som Kommissionen havde sendt til medlemsstaterne i medfør af Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997 om gensidig bistand (18), for at undersøge, hvordan medlemsstaterne bruger disse meddelelser, og om de videregives til de ansatte på toldstederne.

6. REVISIONSRESULTATER

6.1. Retten ved godt, at mange medlemsstater har støttet bestræbelserne for at udvikle risikoanalysemetoder, der kan bruges til toldkontrol i hele Fællesskabet. Resultaterne i denne beretning kan være en hjælp i dette arbejde.

Generelle revisionsresultater

6.2. I de fleste medlemsstater anerkendes behovet for at anvende risikoanalysemetoder. De ansatte på toldstederne har adgang til oplysninger om risici. I de fleste tilfælde analyseres og udnyttes disse oplysninger imidlertid ikke hensigtsmæssigt nok til at sikre, at ressourcerne sættes ind på de områder, der er behæftet med de største risici.

6.3. Ud over det system med videregivelse af oplysninger om konstaterede tilfælde af svig, der er etableret under ordningen for gensidig bistand, findes der ikke en kommunikationsstruktur, der kan garantere, at medlemsstaterne og Kommissionen får adgang til oplysninger eller data om risici, der omfatter såvel medlemsstaterne som Kommissionen.

6.4. Medlemsstaterne anvender fortrinsvis oplysningerne i AM-meddelelserne i forbindelse med efterkontrol af toldtransaktioner. Toldmyndighederne anvender dem kun undtagelsesvis som kilde til oplysninger om potentielle risici ved igangværende eller fremtidige indførsler.

6.5. I Kommissionens retningslinjer står der udtrykkeligt, at mennesker snyder, ikke varer. I dag foretages der imidlertid næsten udelukkende risikoanalyse af varer forbundet med særlig risiko. Der gøres imidlertid ikke nogen større indsats i medlemsstaterne for at samordne identifikationen af varer forbundet med særlig risiko. Selv når virksomheder og toldprocedurer ifølge deres art er forbundet med større risici end andre, bliver der ikke taget initiativ til at koncentrere risikoanalysen om virksomheder eller toldprocedurer.

6.6. I de fleste medlemsstater bestod tilbagemeldingsprocessen i, at der blev indsendt finansielle oplysninger om beløb opkrævet i forbindelse med efterkontrol. I de fleste tilfælde kunne det ikke konstateres, om der var foretaget risikoanalyse før den kontrol, der havde resulteret i efteropkrævning af told. Oplysningerne fra afregningskontorerne omfattede heller ikke redegørelser for de nærmere omstændigheder og specifikke risici, der havde resulteret i efteropkrævning af told.

6.7. Omfanget af fysisk kontrol og angivelseskontrol varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. I tre medlemsstaters nationale bestemmelser var det fastsat, at der skulle foretages angivelseskontrol af samtlige direkte toldangivelser. I en af de besøgte medlemsstater forelå der ingen statistiske oplysninger om angivelseskontrol. I de øvrige medlemsstater, Retten besøgte, foretages der angivelseskontrol af mellem 17 % og 70 % af angivelserne. I nogle medlemsstater kunne Retten ikke få fastslået den nøjagtige procentsats for fysisk kontrol af direkte importerede varer. Ifølge Rettens beregninger lå procentsatsen for de besøgte toldsteders fysiske kontrol på mellem 1,4 % og 10,3 %.

Specifikke revisionsresultater

6.8. Alle de besøgte medlemsstater angav, at de brugte risikoanalysemetoder i toldkontrollen, og de underbyggede denne påstand med nationale kontrolplaner eller instrukser. De prioriterede imidlertid ikke de forskellige risikoområder, dvs. varer, virksomheder og toldprocedurer, lige højt. Disse forskelle i risikoprioriteringerne forstærkes yderligere af, at de forskellige medlemsstaters centrale myndigheder ikke er lige direkte involveret i risikoforvaltningen.

6.9. I fire af de besøgte medlemsstater er ansvaret for gennemførelsen af risikoanalyser overdraget fuldstændigt til lokale toldsteder, mens der i andre medlemsstaters metodologi indgår både lokale, centrale og regionale elementer.

6.10. I de fleste medlemsstater skelnes der ikke mellem risikoidentifikation (jf. punkt 3.2 b)) og risikoanalyse (jf. punkt 3.2 c)). Denne mangel på klarhed, der er åbenbar på centralt administrationsniveau, hersker også på de enkelte toldsteder, fordi der ikke findes klare nationale instrukser, eller der ikke er iværksat videreuddannelsesforanstaltninger.

6.11. Kun i to medlemsstater fandt Retten bevis for, at der regelmæssigt blev gennemført risikoanalyser i forbindelse med import af varer til Fællesskabet. I en tredje medlemsstat kunne der ikke fremlægges bevis for, at der som hævdet blev foretaget kontrol på grundlag af risikoanalyse. I tre andre medlemsstater finder der omfattende informationsudveksling sted om varer forbundet med særlig risiko, fortrinsvis inden for rammerne af den gensidige bistand, men der findes ingen bestemmelser om, at der skal foretages analyse af sådanne risici, så det sikres, at varer forbundet med særlig risiko udvælges til kontrol.

6.12. I tre af de besøgte medlemsstater skal der foretages angivelseskontrol af alle toldangivelser bortset fra toldangivelser under forenklede procedurer inden den endelige toldbehandling af de importerede varer. I en af disse medlemsstater udvælges de angivelser, som skal underkastes angivelseskontrol og fysisk kontrol på grundlag af risikoanalyse. Andre angivelser underkastes efterfølgende angivelseskontrol.

6.13. Når der foretages kontrol af samtlige angivelser i medlemsstater, der angiveligt anvender risikoanalyse i deres kontrolprocedurer, er det et spørgsmål, hvor stor tillid toldmyndighederne har til kvaliteten af den gennemførte risikoanalyse. Ifølge Kommissionen skader og forsinker det de lovlige handelsstrømme og belaster toldadministrationernes menneskelige og finansielle ressourcer uforholdsmæssigt meget (19).

Filtreringssystemer

6.14. Alternativet til 100 % angivelseskontrol er filtreringssystemer. Disse systemer er baseret på filtreringsprofiler eller parametre og kan kun implementeres effektivt, hvis toldbehandling foregår online. I alle de besøgte medlemsstaters toldbehandlingssystemer anvendes der en form for filtreringssystemer, hvor udvalgte angivelser frasorteres til fysisk kontrol eller angivelseskontrol. I en medlemsstat har imidlertid kun de toldsteder, der er tilsluttet edb-toldklareringssystemet, adgang til filtreringsoplysninger, og selv da er det ikke obligatorisk at kontrollere de udvalgte angivelser.

6.15. De anvendte filtreringssystemers effektivitet, tekniske standard og pålidelighed varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat. Filtreringen af toldangivelser foregår ved, at der defineres profiler af de transaktioner, som er behæftet med størst risiko, og ved at toldbehandlingssystemet programmeres til at isolere de tilfælde, der matcher profilerne. I to medlemsstater er det de centrale toldadministrationer, der definerer profiler. I fem andre medlemsstater har de lokale toldmyndigheder mulighed for at tilføje profiler, der vedrører lokale risici.

6.16. I en medlemsstat kan profiler defineres centralt, men for tiden anvendes denne mulighed ikke ved udvælgelse af indførsler til fysisk kontrol. Der er fastsat en toldværdigrænse på over 12 500 ECU som kriterium for angivelseskontrol. Med dette kriterium udvælges der så mange angivelser, at eventuelle lokale risikokriterier stort set bliver virkningsløse. Nogle toldsteder bruger ikke lokale kriterier, andre toldsteder anvender dem i overensstemmelse med de principper, der er beskrevet i punkt 3.2. Ved forenklet toldangivelse af varer med indgivelse af handelsdokumenter (20) inden edb-registrering kan det forekomme, at toldmyndighederne ikke kan gennemføre den kontrol, systemet kræver. Det kan medføre, at kontrollen ikke bliver jævnt fordelt.

6.17. En anden medlemsstat anvender et system, hvor der kun kan defineres profiler, der kun kan anvende tre ud af otte gyldige parametre samtidig. Udvælgelsen foretages derfor på et bredt grundlag, og der anvendes meget få nationale eller centrale profiler. I dette system, der består af et registrerings- og toldbehandlingsmodul, kan det let forekomme, at brugere af forenklede procedurer i medlemsstaten kan komme uden om blokeringsmekanismen, hvor udvælgelsen sker på grundlag af risikoprofiler, eller at en bruger undgår blokering af en profil ved at toldangive varer i en anden region end den, virksomheden er domicileret i. Der er ingen koordinering af lokalt fastsatte profiler, og det er derfor ikke muligt at foretage ensartet kontrol på toldstederne.

6.18. I en tredje medlemsstat er profilerne defineret på nationalt plan fortrinsvis udformet således, at angivelser, der skal underkastes obligatorisk kontrol i medfør af fællesskabsbestemmelserne, sorteres fra. Kun lokale profiler forventes at være baseret på risikoanalyse. Lokalt fastsatte kriterier koordineres kun sjældent med det resultat, at angivelser forbundet med samme risici, behandles forskelligt af de forskellige toldsteder. Der bruges ikke risikoanalyse i den regelmæssige revidering og ajourføring af de lokalt fastsatte risikoprofiler.

6.19. I en anden medlemsstat tager risikoprofilsystemet, der forvaltes af en central tjeneste, navnlig sigte på risici forbundet med mindre, uregelmæssige importører. Der anvendes et »kundebaseret« system til kontrol af større virksomheder. De nationale profiler, der sjældent giver anledning til obligatorisk fysisk kontrol, er defineret sådan, at de lokale toldsteder selv kan fastsætte niveauet for den fysiske kontrol og angivelseskontrollen ved anvendelse af lokale risikofaktorer.

6.20. I en anden medlemsstats system, der administreres centralt, anvendes forudfastsatte lovbestemte risikokriterier kombineret med en matematisk algoritme (vilkårlighedsfaktor) til udvælgelse af angivelser til fysisk kontrol. De anvendte profilkriterier ajourføres ikke på grundlag af regelmæssige risikoanalyser, fordi kriterierne er fastsat i lovgivningen og er almengyldige.

Stikprøvekontrol

6.21. Kommissionen anbefaler i sine retningslinjer, at der indbygges et instrument i den generelle risikoanalysemetodologi til påvisning af nye eller tidligere ikke-opdagede risici, nemlig stikprøvekontrol. Kun i tre medlemsstater kunne Retten finde bevis for, at der blev anvendt en vis form for stikprøveudvælgelse af angivelser med henblik på kontrol. I en af de besøgte medlemsstater omfatter selve systemet et vilkårligt element i udvælgelsen. I en anden medlemsstat tilskyndes de ansatte ved de lokale toldsteder ikke til at foretage stikprøvekontrol.

6.22. Selv med det bedste risikoanalysesystem er der risiko for, at man overser nye væsentlige risikofaktorer, eller at uredelige virksomheder eller personer kan få kendskab til de anvendte kriterier. Det er derfor af afgørende betydning, at der altid er indbygget et vilkårligt element i risikoanalysesystemernes udvælgelsesprocedurer.

Hvor effektive er filtrene?

6.23. Filtrenes effektivitet afhænger i høj grad af kvaliteten af det analysearbejde, der er gået forud for fastsættelsen af profilerne. Er profilerne ikke tilstrækkeligt målrettede, udvælges der angivelser, som ikke er forbundet med nogen risiko, og dermed virker risikoprofilerne ikke efter den oprindelige hensigt. Der er allerede nævnt eksempler herpå fra to medlemsstater (jf. punkt 6.15 6.16).

6.24. Man kan kun måle effektiviteten af filtreringsprocessen på grundlag af egnede og relevante oplysninger. Det betyder, at oplysninger om de typer angivelser, der udvælges ved filtreringen, samt resultaterne af kontrollen i den forbindelse (værdi og omstændigheder) og en vurdering af disse oplysninger skal sendes tilbage til den tjeneste, der gennemfører analyserne, således at der kan tages højde for dem, når der igen skal defineres profiler.

6.25. Ingen af de besøgte medlemsstater havde et ordentligt system for tilbagemelding af resultaterne af filtreringsprocessen. I to medlemsstater er de lokale toldansatte beføjet til at se bort fra profiler fastsat på nationalt plan uden at meddele det. De nationale oplysninger og statistikker over effektiviteten af filtreringen er derfor upålidelige.

6.26. I de tilfælde, hvor lokale toldansatte gennemfører kontrol foranlediget af lokale risikofaktorer, er der generelt ikke indført en fast procedure for registrering af sådanne faktorer, så de senere kan anvendes på lokalt eller nationalt plan. I to medlemsstater omfatter systemet ud over »risikoanalyse« også registrering af, hvor hyppigt der foretages lokalt udvalgte kontroller. I systemet indgår også tilbagemelding af resultater, der vedrører tilfælde af alvorlig svig eller uregelmæssigheder.

6.27. Et toldkontor i en medlemsstat havde efteropkrævet 22,5 mio. ECU i told. Beløbet vedrørte for lavt ansatte toldangivelser, der var blevet godkendt i første omfang af risikoanalysesystemet uden kontrol. Der er blevet efteropkrævet 15 mio. ECU, som vedrørte angivelser, systemet havde udvalgt som værende forbundet med risiko. Retten er bekymret over, at et så væsentligt beløb kunne inkasseres vedrørende angivelser, der oprindeligt var vurderet som »lavrisikoangivelser«.

6.28. Når de centrale administrationer ikke får fyldestgørende tilbagemelding, kan de ikke bekræfte, at der virkelig er ensartet toldkontroldækning overalt i deres eget toldområde. Hvordan skal de så kunne sikre ensartet dækning på fællesskabsplan?

Kontrolfrekvensen i forbindelse med filtreringssystemer

6.29. Retten kunne ikke få udleveret en oversigt over antallet af kontroller gennemført i de besøgte medlemsstater, hverken over den samlede kontrol eller kontroller fordelt på virksomheder eller varer forbundet med særlig risiko.

Anvendelse af et filtreringssystem i forbindelse med forenklede procedurer

6.30. Der er problemer forbundet med at anvende filtreringssystemer i forbindelse med forenklede toldklareringsprocedurer, fordi toldmyndighedernes ret til at foretage fysisk kontrol af varerne indskrænkes. Ved den forenklede procedure med onlineregistrering (direct trader input - DTI), hvor der udveksles data elektronisk, har toldmyndighederne kun en kort frist til at meddele, at de ønsker at foretage fysisk kontrol af varerne, inden de forlader toldkontrollen. Toldmyndighederne kan blokere varerne, men i praksis er toldembedsmændene på de lokale toldsteder udsat for et sådant arbejdspres - de skal ofte foretage kontrol på fjerntliggende steder - at der er logistiske problemer. Og fysisk kontrol af varer indført af virksomheder, der har tilladelse til at bruge perioderegistreringssystemer, dvs. til at indsende en samlet månedlig angivelse for alle indførte varer, er i bedste fald vanskelig. Efterkontrol af disse virksomheder er den eneste mulighed.

6.31. I en medlemsstat skal der i henhold til de nationale instrukser, der har været gældende i flere år, anvendes risikoanalyse i kontrollen af varer indført af større virksomheder, der anvender forenklede procedurer. Retten konstaterede imidlertid, at toldmyndighederne hver dag udvalgte importerede varer til kontrol på stedet ad hoc, tilsyneladende uden at anvende risikoanalysemetoder.

Filtreringssystemernes stærke og svage punkter

6.32. I princippet giver filtreringssystemerne et grundlag for tilstrækkelig kontrol af Fællesskabets egne indtægter, men kun hvis de kombineres med fyldestgørende analyse af identificerede risici, og kun hvis de lokale toldsteder er beføjede til selv at bearbejde sådanne systemers output.

6.33. En række faktorer bevirker, at medlemsstaternes filtreringssystemer fungerer mindre effektivt, navnlig at der ikke findes nogen koordination på tværs af grænserne på området risikoprofiler, at der ikke foretages egentlig risikoanalyse på mange områder, at der ikke meldes tilbage med kontrolresultater, at nogle edb-systemer er mangelfulde, og at toldmyndighederne i nogle tilfælde ikke har forstået, hvad formålet er med et udvælgelsessystem. I et tilfælde konstaterede Retten, at der ved brug af risikoprofil var blevet udvalgt den angivelse, hvor der var blevet betalt den maksimale told, og ikke de angivelser, hvor der var anmodet om præferencetoldsatser.

6.34. Disse mangler kan medføre:

a) at varer eller virksomheder forbundet med særlig risiko ikke identificeres, fordi tilbagemeldingsproceduren ikke fungerer godt nok

b) at der ikke gøres tilstrækkeligt i forbindelse med virkelige risici; toldmyndighederne oversvømmes nemlig af sager, fordi der ved filtrering anvendes for generelle kriterier, f. eks. beløbsgrænser (jf. punkt 6.15),

c) at virksomheder enten uforvarende eller forsætligt kan komme uden om filtreringskontrollen på grund af ufleksible edb-systemer og -procedurer (jf. punkt 6.16), og

d) at risici af samme art ikke behandles ensartet inden for Fællesskabets toldområde, og ikke engang inden for den enkelte medlemsstat. Det kan forekomme, når der som lokale profiler bruges risikofaktorer, der er så væsentlige, at de burde have været taget i betragtning på nationalt plan eller endog på fællesskabsplan - som det er tilfældet i de to medlemsstater, hvor de forskellige toldsteder ikke samordner de anvendte risikokriterier.

Efterkontrol af import og risikoanalyse

6.35. Skal Fællesskabets egne indtægter kontrolleres effektivt, er det af største vigtighed, at virksomhederne risikovurderes tilstrækkeligt præcist på nationalt plan.

6.36. Det fremgår klart af de seneste års revision med henblik på DAS-erklæringen, at det i alle medlemsstater er et begrænset antal større virksomheder, der betaler en væsentlig andel af de egne indtægter. Mange af disse virksomheder anvender periodeangivelsessystemet og afregner den skyldige told hver måned. I Kommissionens retningslinjer anbefales det, at der anvendes risikoanalysemetoder ved udvælgelsen af virksomheder til kontrol.

6.37. I alle de besøgte medlemsstater foretages der stedlig efterkontrol som et supplement til kontrollen på importtidspunket. Der foretages også efterkontrol af de virksomheder, der anvender forenklede procedurer.

6.38. I en medlemsstat er den årlige kontrolplan for den tjeneste, der er ansvarlig for evaluering og regnskabsmæssig kontrol, ikke baseret på en formel risikoanalyse. De nationale standarder for inspektionsfrekvensen overholdes ikke.

6.39. I en anden medlemsstat skal der i henhold til toldmyndighedernes nationale kontrolplan bruges risikoanalyse i forbindelse med efterkontrol af import. Dette arbejde udføres af en national og regional inspektionstjeneste på grundlag af forudfastsatte beløbskriterier. Selv om de virksomheder, der skal kontrolleres inden for rammerne af de årlige programmer, skal udvælges ved hjælp af risikoanalysemetoder, kunne Retten ikke få oplyst, hvilke kriterier der var anvendt ved en række specifikke sager, der blev undersøgt. Retten konstaterede, at når det ved efterkontrol i overensstemmelse med disse programmer konstateres, at der er betalt for lidt i told, giver de gældende procedurer ikke mulighed for at rykke kontrollen frem. Der skal så gennemføres ny kontrol under det næste program, hvilket kan medføre, at efteropkrævningen af told ikke finder sted ved førstkommende lejlighed.

6.40. I en medlemsstat skal toldmyndighederne foretage risikoanalyse på grundlag af alle registrerede skatteoplysninger før de giver virksomheder tilladelse til at anvende forenklede procedurer. I medfør af de nationale instrukser skal der aflægges et årligt kontrolbesøg (revision) på hver virksomhed, og der kan aflægges ekstraordinære kontrolbesøg om nødvendigt. Der anvendes ikke formelt risikoanalyse til at udvælge de virksomheder, hvor der skal aflægges ekstraordinære kontrolbesøg.

6.41. I henhold til kontrolplanerne i en medlemsstat skal virksomheder udvælges til efterkontrol på grundlag af størrelsen af det indtægtstab, de kan have påført staten. Formålet med et system, hvor der sættes tal på den indtægt, der er forbundet med særlig risiko, er at sikre, at afvigelsen mellem det forventede resultat og det faktiske resultat er acceptabel. Et nationalt revisionsorgan har for nylig offentliggjort en undersøgelse af dette system, hvor målet er virksomheder og toldprocedurer med størst risiko. Systemet er nu taget op til revision. Kritikken af systemet går på følgende punkter: Risikoen tilpasses efter, hvor omfattende revisionsarbejdet skal være. Systemet er uelastisk. Systemevalueringerne er ufuldstændige. Der foretages ikke tilstrækkeligt mange test. Videreuddannelse og vejledning i brug af systemet skal tage sigte på at give brugerne bedre indsigt i revisionsmetoder og -principper. Ressourcetildelingen er statisk og afspejler ikke risici. Når en toldadministration samtidig skal opfylde andre mål, kan resultatet blive, at kontrollen ikke giver den ønskede sikkerhed.

6.42. I en anden medlemsstat skal der anvendes formelle risikoanalyseprocedurer ved udfærdigelsen af toldkontrolplaner for virksomheder med perioderegistrering. I de fleste tilfælde overholdes denne regel, men Retten konstaterede en vis inkonsekvens på en række besøgte toldsteder.

6.43. I en anden medlemsstat var der ikke meget, der tydede på, at der blev anvendt en formel risikoanalysemetode, selv om det er fastsat i den nationale kontrolplan, at der skal anvendes risikoanalyse ved udvælgelsen af virksomheder til kontrol. På de besøgte toldsteder blev virksomhederne - ganske vist uformelt - udvalgt på grundlag af toldmyndighedernes lokale kendskab.

6.44. Toldmyndighederne i en medlemsstat anvender i vid udstrækning efterkontrol til imødegåelse af risici. Systemet omfatter en edb-risikoudvælgelsesproces med forudfastsatte risikofaktorer. Der udarbejdes en årlig plan for virksomhedsrevision. Retten bemærkede dog, at de oplysninger, som risikoanalysen var baseret på, ikke var ajourført, og at nye virksomheder blev førstegangsklassificeret på forskellige risikoniveauer i de forskellige toldregioner. I de regioner, Retten besøgte under revisionen, bemærkede den, at der ikke var gennemført det planlagte antal revisioner, og at man generelt ikke udnyttede resultaterne fra tidligere revisioner i planlægningsprocessen og ajourførte risikofaktorerne.

6.45. Det er ikke klart, om de besøgte medlemsstaters procedurer til at sikre, at der udvælges de virksomheder, der er klassificeret i højrisikokategorien i den årlige kontrolplan, kan identificere virksomheder, der tegner sig for omfattende toldtransaktioner, men som foretager toldangivelse på forskellige toldkontorer i deres eget land og i de tilgrænsende medlemsstater.

Nationale kontrolplaner

6.46. Konsekvente nationale kontrolplaner er en forudsætning for ensartede toldkontrolmetoder i Fællesskabet.

6.47. Alle medlemsstater har nationale kontrolplaner, strategier eller instrukser, men kun i tre medlemsstater foretages der kontrolplanlægning på nationalt plan. Alligevel fremgik det klart af Rettens revision, at lokale eller regionale oplysninger, der registreres i planlægningssystemet, ikke koordineres ordentligt på centralt plan, og det er årsagen til, at kontrolpraksis varierer så meget.

Problemer i forbindelse med efterkontrol

6.48. Rettens beretning for regnskabsåret 1993 indeholdt bemærkninger om efterkontrol i medlemsstaterne. Den konstaterede her, at en række medlemsstater anvendte risikoanalyse, når de udarbejdede kontrolplaner.

6.49. Der er nu gået fem år, og efter Rettens opfattelse er der ikke sket store fremskridt på området risikoanalyse med henblik på udvælgelse af virksomheder forbundet med særlige risici. Selv i de medlemsstater, hvor det formelt er fastsat, at der skal anvendes risikoanalyser, viser ovennævnte resultater faktisk, at der er et akut behov for mere formaliseret målretning på dette område.

6.50. I mange tilfælde tilpasses risikokriterierne efter en forudfastsat ressourcetildeling. Skal et risikoanalysesystem fungere ordentligt, skulle det som anført indledningsvis snarere være sådan, at risici identificeres, vurderes og prioriteres, inden der afsættes ressourcer.

Stikprøve af toldangivelser omhandlet i AM-meddelelser

6.51. Alle medlemsstater foretager altid efterkontrol af transaktioner, der er omhandlet i AM-meddelelserne, og foretager om nødvendigt efteropkrævninger af told. Retten har imidlertid konstateret, at ikke alle medlemsstater anvender disse oplysninger som grundlag for løbende risikoanalyser.

6.52. I tre medlemsstater videresendes oplysningerne i AM-meddelelserne fra centralt hold til toldstederne. I alle tre medlemsstater må de ansatte på toldstederne imidlertid forlade sig på deres hukommelse, når de skal finde angivelser, der matcher gældende kriterier. I et af disse systemer foretages der angivelseskontrol, og der er indbygget en funktion i systemet med tilfældig udvælgelse, således at hver eneste angivelse kan blive udvalgt til fysisk kontrol.

6.53. I tre andre medlemsstater analyseres oplysningerne i AM-meddelelserne i et vist omfang for at få fastslået, om der skal fastsættes nationale profiler i angivelsesfiltreringssystemet.

6.54. En anden medlemsstat fastsætter ikke nationale profiler på grundlag af AM-oplysningerne. Oplysningerne distribueres selektivt, men ikke på grundlag af risikoanalyse.

6.55. I en af de besøgte medlemsstater sendes der kun AM-meddelelser til de toldkontorer, hvor der tidligere er forekommet sådanne transaktioner, som er omhandlet i de pågældende AM-meddelelser. Disse oplysninger er således ikke tilgængelige for alle regioner, når nye risici skal defineres.

7. KONKLUSION

7.1. Det af Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen samt lederne af toldadministrationerne udtrykte ønske om, at Fællesskabets toldmyndigheder skal handle som en enkelt administration og samarbejde for at opnå ensartede resultater i Fællesskabets toldområde ved effektiv, produktiv og ensartet anvendelse af Fællesskabets regler, er langt fra blevet opfyldt (jf. punkt 6.2 og 6.6).

7.2. Generelt er viljen der til at fremme brugen af risikoanalyse i toldadministrationen, men en stor del af kontrolarbejdet på lokalt plan er ineffektivt, fordi indsatsen ikke samordnes. Der er navnlig ingen samordning af bestemmelsen af varer og omstændigheder forbundet med særlig risiko (jf. punkt 6.4, 6.14 6.19).

7.3. Retten fandt tilstrækkeligt bevis for, at mange oplysninger om risikoområder videregives til de toldkontorer, der foretager toldbehandlingen. Inden sådanne store mængder oplysninger videresendes til et toldkontor, analyseres de ikke indgående for at få konstateret den potentielle effekt af disse risici på det pågældende toldkontor. Desuden kan kontrolressourcerne blive anvendt forkert (jf. punkt 6.9, 6.32 og 6.50).

7.4. Der findes lige så mange forskellige risikoanalysemetoder som besøgte medlemsstater i forbindelse med denne revision. Selv om der formentlig er almindelig enighed om, at der er behov for en risikometodologi, og selv om Kommissionen med sine retningslinjer har afstukket ruten for dens indførelse, tyder udviklingen i dag på, at fællesskabsforskrifterne anvendes ukoordineret og uensartet (jf. punkt 6.6, 6.33, litra d), 6.46 og 6.49).

7.5. Fem år efter gennemførelsen af det indre marked og seks år efter, at Matthaeus-programmet (21) blev iværksat, burde de iværksatte programmer vedrørende faglig uddannelse og udveksling have resulteret i mere effektiv samordning. Men hvis der blev oprettet fælles specialiserede enheder eller tjenester, der f. eks. skulle varetage planlægnings- og kontrolaktiviteter på fællesskabsniveau, kunne der sikres en vis integration af toldadministrationerne og dermed bedre samordning medlemsstaterne imellem (jf. punkt 6.2).

7.6. Der skal stadig gøres et stort arbejde, før alle medlemsstaterne har effektive, produktive og ensartede risikoanalysesystemer. Kommissionen bør:

a) sikre, at dens retningslinjer omsættes i bindende retsforskrifter og udformes således, at de yder bedst mulig beskyttelse af Fællesskabet. Fællesskabslovgivningen om alle aspekter af toldmyndighedernes virksomhed og kontrol bør ændres hurtigst muligt, således at det bliver obligatorisk at anvende risikobaseret metodologi og målrettet kontrol

b) sikre, at dens tjenester har tilstrækkelige ressourcer til effektivt at samordne fornuftige analyser af alle oplysninger, som kan anvendes i medlemsstaterne og navnlig i forbindelse med varer og toldprocedurer forbundet med særlig risiko. Kommissionen bør navnlig samordne risikoanalyser og kontrolplaner udarbejdet på grundlag heraf, der dækker samhandelen inden for Fællesskabet, eller virksomheder med aktiviteter i mere end en medlemsstat

c) træffe foranstaltninger til at sikre, at nye udkast til toldlovgivning ikke indeholder uhensigtsmæssige (tyngende eller uhåndterlige) krav, der medfører flere risici. Kommissionen bør også sørge for, at der hele tiden føres effektivt tilsyn med medlemsstaternes nationale lovgivning, der i visse tilfælde omsætter fællesskabslovgivningen i national lovgivning, så det sikres, at denne nationale lovgivning ikke skaber yderligere risici

d) sikre, at dens inspektions- og overvågningstjenesters arbejde planlægges på grundlag af risikoanalyse, og således bidrage til, at der foretages ensartet kontrol i alle medlemsstater på et acceptabelt niveau

e) træffe de nødvendige foranstaltninger til, at de mange effektive innoverende initiativer i medlemsstaterne, f. eks. centraliseret analyse af produktrisici, analyse af risici forbundet med toldprocedurer, brug af efterforskningsenheder inden for transportområdet og stikprøver kombineret med risikoalgoritmer, inkorporeres i retningslinjerne og retsforskrifterne.

Det er vigtigt, at de bedste af disse nye metoder kombineres til en bred beskyttende barriere for Fællesskabets egne indtægter

f) kræve, at angivelseskontrollen i medlemsstaterne harmoniseres. Retten bemærkede, at angivelseskontrollen varierede fra 17 % i to medlemsstater til 100 % i tre medlemsstater. Det er naturligvis spild af ressourcer at foretage risikoanalyse, når samtlige angivelser kontrolleres, og det kan samtidig afholde toldmyndighederne fra at foretage den nødvendige kontrol. Under sådanne omstændigheder går det ofte ud over efterkontrollen. Det skal understreges, at der er fordele forbundet med at harmonisere kontrollen, så kontrolbyrden fordeles ligeligt på alle virksomheder i Unionen

g) bistå medlemsstaterne med at udforme bedre strukturerede risikoanalysesystemer, der bygger på videnskabelige resultater, og stille eksperter samt videreuddannelses-, forsknings- og samordningsfaciliteter til rådighed for medlemsstaterne.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 16. og 17. september 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter, EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9.

(2) Konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (CITES).

(3) EFT L 302 af 19.10.1992.

(4) Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks, EFT L 253 af 11.10.1993, s. 1.

(5) Rådets forordning (EØF) nr. 2658/87 af 23. juli 1987 om told- og statistiknomenklaturen og den fælles toldtarif, EFT L 256 af 7.9.1987, s. 1, senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2086/97 af 4. november 1997 om ændring af bilag I til Rådets forordning (EØF) nr. 2658/87, EFT L 312 af 14.11.1997, s. 1.

(6) Udvalget for Toldspørgsmål består af lederne af medlemsstaternes toldadministrationer og generaldirektøren for GD XXI.

(7) Rådets forordning (EØF) nr. 386/90 af 12. februar 1990 om kontrol i forbindelse med udførsel af landbrugsprodukter, der giver ret til udbetaling af restitutioner eller andre beløb, EFT L 42 af 16.2.1990, s. 6.

(8) EFT L 33 af 4.2.1997, s. 24.

(9) EFT C 176 af 10.6.1997, s. 3.

(10) EFT C 327 af 7.12.1995, s. 2.

(11) EFT L 312 af 23.12.1995, s. 1.

(12) EFT C 332 af 7.11.1996, s. 1.

(13) EFT C 327 af 24.11.1994, s. 295, og

EFT C 348 af 18.11.1997, s. 39.

(14) EFT C 308 af 20.11.1995, s. 57.

(15) KOM (97) 673 endelig udg. af 11. december 1997.

(16) EFT C 11 af 15.1.1998, s. 1.

(17) Skriftlig forespørgsel E-0951/96 af Viviane Reding til Kommissionen. Problemer med kontrolforanstaltninger på toldområdet, EFT C 322 af 28.10.1996, s. 16.

(18) EFT L 82 af 23.3.1997, s. 1.

(19) Skriftlig forespørgsel E-0951/96 af Viviane Reding til Kommissionen. Problemer med kontrolforanstaltninger på toldområdet, EFT C 322 af 28.10.1996, s. 16.

(20) Artikel 76 i EF-toldkodeksen.

(21) Rådets beslutning 91/341/EØF af 20. juni 1991 om vedtagelse af et fællesskabshandlingsprogram for faglig uddannelse af toldembedsmænd (Matthaeus-programmet), EFT L 187 af 13.7.1991, s. 41.

KOMMISSIONENS SVAR

1. INDLEDNING

Revisionsrettens bemærkninger bidrager ganske vist til at skabe klarhed omkring situationen med hensyn til toldkontrol, men konklusionerne heri er baseret på en forestilling om forvaltningen af toldunionen, som ikke blot foregriber den endelige fase af gennemførelsen af programmet »Told 2000«, men rækker endnu videre.

1.2. Selv om det er rigtigt, at medlemsstaterne generelt har pligt til at foretage kontrol, er det også klart, at de også har mulighed for at vurdere de nærmere retningslinjer for gennemførelsen af denne kontrol generelt og i det konkrete tilfælde.

Når det drejer sig om kontrol med udførsel af landbrugsprodukter har Rådet fastsat regler for kontrolmetoder; skønt det i dette tilfælde drejer sig om toldprocedurer i forbindelse med udførsel, er de ganske særlige regler på området dikteret af EUGFL-målsætningen, som de er en del af. Retningslinjerne for kontrol på de områder, der har med opkrævning af indførselstold at gøre, er imidlertid kun blevet fastlagt i et enkelt tilfælde, nemlig bananer. Med Kommissionens forordning (EF) nr. 89/97 af 20. januar 1997 er der indført en artikel 290a og et bilag 39c i gennemførelsesbestemmelserne til toldkodeksen, hvori der er fastsat retningslinjer for bananer, der bringes i fri omsætning. De omstændigheder, der ligger til grund for disse regler, er imidlertid af speciel art, og det er klart, at vedtagelsen af dem ikke kan fortolkes som et tegn på, at der fra medlemsstaternes side er vilje til fremover at acceptere, at dette område forvaltes horisontalt på grundlag af EF-reglerne.

1.3. Beslutningen om »Told 2000« fastlægger det institutionelle miljø, hvori de nationale toldadministrationer skal operere. Formålet med denne beslutning er at finde frem til en ligevægt mellem EF-institutionernes og medlemsstaternes respektive roller og opretholde denne ligevægt, samtidig med at man accepterer idéen om enhed i partnerskabet. En beretning om gennemførelsen og virkningen af programmet »Told 2000« forelægges snarest for Europa-Parlamentet og Rådet.

2. BEHOVET FOR RISIKOANALYSE

2.3. Selv om Økofin-Rådet i 1992 understregede betydningen af risikoanalysemetoder i forbindelse med finanskontrol, er rammerne på toldområdet blevet fastlagt ved beslutningen om »Told 2000« fra 1996. Denne beslutning omfatter toldreglerne i deres helhed, således at det ikke længere er nødvendigt at indsætte referencer til disse arbejdsmetoder i kodeksen, uden at dette dog kan udelukkes. Hvad angår de moderne kontrolmetoder efterlader beslutningen om »Told 2000« ingen tvivl om Kommissionens rolle, som består i at »støtte« eller »opmuntre til« aktioner, som det tilkommer medlemsstaterne at afgrænse og iværksætte (artikel 9, punkt 1).

2.6. Inden for den fastsatte aktionsradius fastlagde Kommissionen i 1997 »retningslinjer«, der tjener til at opstille »risikoprofiler«.

6. REVISIONSRESULTATER

6.1 6.55. Den manglende kommunikationsstruktur mellem medlemsstaterne og Kommissionen og den mangel på delte oplysninger, der følger heraf, skyldes, at toldunionen ikke forvaltes af en fælles toldadministration: den mangler en tidssvarende struktur.

De »retningslinjer«, som Kommissionen opstillede i 1997, er et middel til at fremme en proces, hvor arbejdsmetoderne tilnærmes hinanden, men dette ligger, som Revisionsretten har konstateret det i de faktuelle konstateringer i sine bemærkninger, ude i fremtiden. De arbejdsmetoder, der anvendes i medlemsstaterne, bestemmes stadig i vid udstrækning af andre faktorer, hvad enten det drejer sig om tjenestegrenenes organisation, personaleuddannelse, disponible ressourcer og graden af edb-behandling af procedurerne.

7. KONKLUSION

7.2. Så snart alle toldprocedurer edb-behandles, vil der være de mest gunstige betingelser for en bedre koordinering. Udviklingen i de forskellige medlemsstater er i dag forholdsvis forskellig. Udviklingen af nye toldprocedurer med transnational struktur, som det vil være tilfældet med NCTS (New computerized transit system), skulle bidrage til den ønskede koordinering, for så vidt man vælger at anvende et vareidentifikationssystem, der er baseret på en nomenklaturkode.

7.3. En intensiv og ikke-struktureret fremsendelse af alle former for oplysninger til yderligt liggende toldsteder udgør ganske rigtigt et metodeproblem, der skal løses. Problemet kunne tages op af de instanser, der skal gennemføre beslutningen om »Told 2000«.

7.5. Programmerne med hensyn til uddannelse og udveksling af embedsmænd, som er forudset i en »Matthaeus«-sammenhæng, arbejder generelt i retning af større åbenhed og samordning af arbejdsmetoder. På længere sigt skulle det også kunne gavne harmoniseringen af arbejdsmetoderne, selv om arbejdsmetoderne i dag i vid udstrækning er bestemt af en række andre faktorer (se punkt 6).

Oprettelsen af specialiserede enheder på EF-plan ville ikke have nogen mening, medmindre disse havde en operationel funktion. En sådan funktion ville uden tvivl udgøre en struktur, der egner sig til et fælles toldadministrationssystem, et koncept, der klart rækker ud over målsætningen med det forvaltningsinstrument, der er baseret på partnerskabet, og som er anbefalet i »Told 2000«.

Til gengæld kunne man tænke sig, at medlemsstaterne indbyrdes skaber en struktur til varetagelse af denne operationelle funktion.

7.6. Bemærkningerne om de begrænsninger, der er forbundet med beslutningen om »Told 2000« (se indledning), gælder med lige så stor vægt for Revisionsrettens anbefaling om, at »retningslinjerne« (punkt 7.6, litra a)) og de innoverende initiativer i visse medlemsstater (7.6, litra e)) gøres obligatoriske. For så vidt angår angivelseskontrollen, som varierer i medlemsstaterne (punkt 7.6, litra f)), skal der uden tvivl skelnes mellem en gennemgribende kontrol og en operation, der har til formål at foretage en første udvælgelse. Den sidste af disse operationer synes nemlig fortsat at skulle foretages manuelt, så længe der ikke findes et edb-system.

Hvad endelig angår behovet for at undersøge forslag til lovgivning med henblik på de risici, som kan være forbundet hermed (punkt 7.6, litra c)), tillægger Kommissionen dette aspekt ganske særlig betydning.

Ved udarbejdelsen af det årlige kontrolprogram, der indkredser visse prioriterede områder, tager Kommissionen sit udgangspunkt i en række objektive kriterier, der bygger på en analyse af risici i forbindelse med told- og regnskabsprocedurer, der betragtes som de mest følsomme med hensyn til til deres indvirkning på de traditionelle egne indtægter. Denne kontrol giver ofte anledning til yderligere kontrol fra medlemsstaternes side og bidrager således til at skabe en ensartethed i medlemsstaternes kontrol (7.6, litra d)).

Forord til særberetning nr. 13/98 om revision af anvendelsen af risikoanalysemetoder i toldkontrol og toldbehandling og særberetning nr. 20/98 om revision af den fysiske kontrol af landbrugsprodukter, hvortil der ydes eksportrestitutioner (98/C 375/01)

1. Retten har revideret toldmyndighedernes kontrol dels af importtold, der er en del af de egne indtægter på EU-budgettet, dels af eksporten af landbrugsprodukter, hvortil der ydes restitutioner over EU-budgettet. Begge revisioner tog specielt sigte på anvendelsen af risikoanalyse til målretning af toldkontrollen.

2. Det har været nødvendigt at udarbejde to særskilte beretninger, fordi kravene i EF-bestemmelserne til henholdsvis import- og eksportkontrol er meget forskellige. Bestemmelserne om såvel løbende som efterfølgende toldkontrol af import, er fakultative, og der findes kun meget få lovgivningsmæssige bestemmelser om anvendelsen af risikoanalyse. I henhold til bestemmelserne om toldkontrol ved eksport af landbrugsprodukter, hvortil der ydes restitutioner, er det obligatorisk at foretage løbende kontrol (herunder fysisk) og efterfølgende kontrol, og det er obligatorisk at anvende risikoanalyse ved efterfølgende kontrol, men fakultativt ved udvælgelse af varepartier til fysisk kontrol.

3. Det har på denne baggrund været nødvendigt for Retten at fastlægge en præcis definition af risikoanalyse som et middel til målretning af toldkontrollen af importen. Revisionen har naturligt nok også resulteret i mere specifikke henstillinger om, hvordan kontrollen af eksportrestitutioner kan gøres mere effektiv. På en række områder når Retten imidlertid frem til de samme konklusioner, først og fremmest at det bør være obligatorisk at anvende risikoanalyser, at gennemførelsen af kontrollen bør overvåges, at toldstederne bør give tilbagemeldinger til de centrale myndigheder, at resultaterne bør evalueres, og at den fysiske og den efterfølgende kontrol inden for EU's toldområde bør samordnes.

4. Toldmyndighederne skal beskytte EU's finansielle interesser, og derfor er det ikke logisk kun at gøre anvendelsen af risikoanalyse obligatorisk i forbindelse med eksportrestitutioner. Risikoanalyse er et ressourceforvaltningsredskab, som skal gøre det lettere at føre effektiv kontrol. Der bør derfor skabes et bredere EU-retsgrundlag til brug for medlemsstaterne, som skal sikre, at de nationale myndigheder ikke blot udvælger transaktioner til kontrol inden for rammerne af toldordningerne eller andre fællesskabsordninger, men også fordeler kontrolressourcerne på de forskellige told- eller fællesskabsordninger på basis af den relative risiko for EU-budgettet. Samtidig bør medlemsstaterne i højere grad gøres ansvarlige for, at kontrollen målrettes, og at den gennemføres effektivt.

5. Formålet med at offentliggøre de to beretninger samlet er således at gøre opmærksom på, at det bør overvejes at anvende risikoanalyse i forbindelse med al toldkontrol af ordninger, der har indvirkning på EU-budgettet. Som forholdene er, bør Kommissionen forsøge at opstille en sammenhængende strategi for, hvordan Rettens henstillinger kan føres ud i livet, og den bør tilstræbe størst mulig sammenhæng mellem områder, der er så nært forbundne som import- og eksportkontrol.