KOMMISSIONENS MEDDELELSE om samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder ved behandling af sager, der henhører under EF-traktatens artikel 85 og 86 (97/C 313/03)

(EØS-relevant tekst)

I. MEDLEMSSTATERNES OG FÆLLESSKABETS ROLLE

1. Inden for konkurrencepolitikken har Fællesskabet og medlemsstaterne forskellige opgaver. Medens Fællesskabet kun er tillagt kompetence til at anvende Fællesskabets regler, anvender medlemsstaterne ikke blot deres nationale lovgivning, men deltager også i anvendelsen af EF-traktatens artikel 85 og 86.

2. Denne inddragelse af medlemsstaterne i Fællesskabets konkurrencepolitik gør det muligt at træffe beslutningerne så nært på borgerne som muligt (artikel A i traktaten om Den Europæiske Union). En decentraliseret anvendelse af Fællesskabets konkurrenceregler medfører ligeledes en bedre opgavefordeling. Hvis den påtænkte handling på grund af sit omfang eller sine virkninger bedst kan gennemføres på fællesskabsplan, skal Kommissionen tage skridt til handling. I modsat fald er det den pågældende medlemsstats konkurrencemyndighed, der skal handle.

3. Fællesskabsretten anvendes af Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder på den ene side og de nationale domstole på den anden side i overensstemmelse med fællesskabsrettens principper og den retspraksis, der er fastlagt af EF-Domstolen og De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans.

De nationale domstole skal sikre overholdelse af privatpersoners subjektive rettigheder i deres gensidige forhold (1). Disse subjektive rettigheder følger af den direkte virkning, som EF-Domstolen tillægger forbuddene i artikel 85, stk. 1, og artikel 86 (2) samt fritagelsesforordningerne (3). Forholdet mellem Kommissionen og de nationale domstole hvad angår anvendelsen af artikel 85 og 86 er uddybet i Kommissionens meddelelse fra 1993 om samarbejdet mellem disse instanser hvad angår anvendelsen af disse artikler (4). Denne meddelelse er med hensyn til samarbejdet med de nationale myndigheder en pendant til meddelelsen fra 1993 om samarbejdet med de nationale domstole.

4. Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder har det til fælles, at de i deres egenskab af forvaltningsmyndigheder handler i offentlighedens interesse inden for rammerne af deres generelle forpligtelse til at udøve kontrol på konkurrenceområdet (5). Deres indbyrdes forhold er således først og fremmest bestemt af deres fælles opgave, nemlig varetagelsen af den almene interesse. I denne meddelelse, der svarer til meddelelsen om samarbejdet med de nationale domstole, tages der hensyn til dette særlige forhold.

5. Kommissionens og konkurrencemyndighedernes særlige rolle er bl.a. præget af den kompetence, som de tillægges ved de forordninger, Rådet har vedtaget i medfør af traktatens artikel 87. Det hedder således i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 17 (6): »Med forbehold af Domstolens (7) adgang til prøvelse af beslutningerne er det alene Kommissionen, som har beføjelse til i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, at erklære bestemmelserne i artikel 85, stk. 1, uanvendelige«. Det hedder endvidere i samme artikel, stk. 3: »Så længe Kommissionen ikke har indledt nogen procedure i medfør af artiklerne 2 (8), 3 (9) eller 6 (10), forbliver medlemsstaternes myndigheder kompetente til i henhold til traktatens artikel 88 at bringe bestemmelserne i traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86 i anvendelse«.

Det følger heraf, at hvis det nationale retssystem har tillagt de nationale konkurrencemyndigheder de nødvendige beføjelser i den henseende, har de kompetence til at håndhæve forbuddene i artikel 85, stk. 1, og i artikel 86. Hvad angår anvendelse af artikel 85, stk. 3, har de derimod ikke kompetence til at indrømme fritagelser i individuelle sager. Myndighederne skal bl.a. tage hensyn til de beslutninger og forordninger, som Kommissionen har vedtaget i medfør af artikel 85, stk. 3. De kan ligeledes som faktiske omstændigheder inddrage andre foranstaltninger, som Kommissionen måtte have truffet i disse sager, herunder administrative skrivelser.

6. Kommissionen mener, at en styrkelse af de nationale konkurrencemyndigheders rolle kunne gøre anvendelsen af traktatens artikel 85 og 86 mere effektiv og generelt styrke anvendelsen af Fællesskabets konkurrenceregler inden for hele Fællesskabet. For at sikre og udvikle det indre marked mener Kommissionen således, at disse regler bør anvendes mest muligt. Da de nationale myndigheder er tættere på de aktiviteter og virksomheder, der skal kontrolleres, er de ofte bedre end Kommissionen i stand til at beskytte konkurrencen.

7. Samarbejdet mellem Kommissionen og disse myndigheder bør derfor sættes i system. For at være fuldt ud effektivt må samarbejdet være baseret på princippet om en tæt og permanent kontakt.

8. Kommissionen ønsker i denne meddelelse at anføre de principper, den vil følge i fremtiden ved behandlingen af de deri beskrevne sager. Formålet med meddelelsen er endvidere at opfordre virksomhederne til i højere grad at henvende sig til medlemsstaternes konkurrencemyndigheder.

9. I meddelelsen beskrives det praktiske samarbejde mellem medlemsstaternes konkurrencemyndigheder og Kommissionen, således som det bør være. Den berører hverken Kommissionens eller konkurrencemyndighedernes kompetence i medfør af de fællesskabsbestemmelser, der gælder ved behandling af individuelle sager.

10. For de sager, der henhører under fællesskabsretten, og for at undgå, at overholdelsen af de gældende konkurrenceregler kontrolleres flere gange, hvilket er dyrt for de implicerede virksomheder, bør kontrollen, i det omfang det overhovedet er muligt, udelukkende udøves af én myndighed, enten en medlemsstats konkurrencemyndighed eller Kommissionen. Kontrol udøvet udelukkende af én myndighed er en fordel for virksomhederne.

Parallelle procedurer ved Kommissionen på den ene side og en medlemsstats konkurrencemyndighed på den anden side er fordyrende for de virksomheder, hvis aktiviteter både er omfattet af EF-retten og den nationale konkurrenceret. Sådanne procedurer kan medføre gentagen kontrol af den samme aktivitet foretaget dels af Kommissionen, dels af den pågældende medlemsstats konkurrencemyndigheder.

For de virksomheder, der er underkastet EF-retten, vil det således i nogle tilfælde være en fordel, at visse af de sager, der henhører under denne ret, udelukkende behandles af medlemsstaternes myndigheder. For fuldt ud at udnytte denne fordel finder Kommissionen det ønskeligt, at de nationale myndigheder selv direkte anvender EF-retten, eller at de i modsat fald ved anvendelse af de nationale bestemmelser når frem til et lignende resultat som ved anvendelse af EF-retten.

11. Ud over de ressourcemæssige fordele, som dette indebærer for konkurrencemyndighederne, nedbringer samarbejdet mellem konkurrencemyndighederne risikoen for divergerende beslutninger og dermed risikoen for, at virksomhederne henvender sig til den myndighed, som de mener vil imødekomme deres interesser mest.

12. De nationale konkurrencemyndigheder har således ofte et bedre og mere præcist kendskab til markederne end Kommissionen (navnlig de markeder, der har betydeligt nationalt særpræg) og til de pågældende virksomheder. De kan i særdeleshed bedre afsløre ikke-anmeldte karteller eller misbrug af dominerende stilling, hvis virkning først og fremmest gør sig gældende på deres områder.

13. Endelig skal det anføres, at der i mange sager, der behandles af de nationale myndigheder, anvendes argumenter hentet fra såvel den nationale konkurrenceret som fra EF-retten. For at forenkle proceduren ville Kommissionen foretrække, at de nationale myndigheder anvendte EF-retten direkte, således at virksomhederne ikke tvinges til at lade Kommissionen behandle de aspekter i sagerne, der henhører under EF-retten.

14. I de sidste tredive år er et stadig større antal vigtige spørgsmål vedrørende Fællesskabets konkurrenceregler blevet afklaret gennem den retspraksis, der er fastlagt af EF-Domstolen og Retten i Første Instans samt ved Kommissionens beslutninger og fritagelsesforordninger. Det er derfor nu nemmere for de nationale myndigheder at anvende Fællesskabets konkurrenceregler.

15. Kommissionen ønsker at fremme samarbejdet med alle medlemsstaternes konkurrencemyndigheder. Den må imidlertid konstatere, at lovgivningen i en række medlemsstater ikke giver myndighederne de proceduremæssige midler til at anvende artikel 85, stk. 1, og artikel 86. I disse medlemsstater kan den adfærd, som de pågældende bestemmelser omhandler, kun behandles effektivt af de nationale myndigheder på basis af den nationale ret.

Kommissionen finder det ønskeligt, at de nationale myndigheder, når de behandler sager, der falder ind under anvendelsesområdet for artikel 85 og 86, anvender disse bestemmelser, eventuelt i forbindelse med de nationale konkurrenceregler.

16. Når de nationale myndigheder ikke har denne mulighed og udelukkende kan anvende national ret på disse sager, må det sikres, at anvendelsen af denne ret »ikke skader den ensartede anvendelse - i hele fællesmarkedet - af fællesskabsreglerne vedrørende karteller og den fulde virkning af de retsakter, som udstedes i henhold til disse regler« (11). Under alle omstændigheder skal den løsning, som de nationale myndigheder når frem til i en sag, der er omfattet af fællesskabsretten, være forenelig med denne ret, da medlemsstaterne som følge af princippet om EF-rettens forrang i forhold til de nationale konkurrenceretlige regler (12) og »princippet om loyalt samarbejde i traktatens artikel 5« (13) ikke kan træffe foranstaltninger, der kan skade nyttevirkningen af artikel 85 og 86.

17. Risikoen for modstridende beslutninger er større, når en national konkurrencemyndighed anvender sin nationale ret i stedet for fællesskabsretten. Når en medlemsstats konkurrencemyndighed anvender fællesskabsretten, skal den overholde de beslutninger, som Kommissionen tidligere har truffet i samme sag. Det skal bemærkes, at når der i den pågældende sag kun er sendt en administrativ skrivelse, gælder det ifølge EF-Domstolen, at selv om sådanne skrivelser ikke er bindende for de nationale retter, er den opfattelse, som Kommissionens tjenestegrene har tilkendegivet, dog et forhold, som retterne kan tage i betragtning ved deres prøvelse af, om de pågældende aftaler eller den pågældende adfærd strider mod artikel 85 (14). Kommissionen mener, det samme gør sig gældende for de nationale myndigheder.

18. Når der ved en kommissionsbeslutning konstateres en krænkelse af artikel 85 og 86, er denne beslutning til hinder for anvendelse af den nationale ret, der måtte tillade, hvad Kommissionen har forbudt. Forbuddene i artikel 85, stk. 1, og artikel 86 i EØF-traktaten skal nemlig sikre fællesmarkedets enhed og opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence på dette marked. De skal derfor overholdes betingelsesløst, idet selve grundlaget for Fællesskabet ellers ville være truet (15).

19. Retsstillingen er mindre klar, når det skal afgøres, om de nationale myndigheder kan anvende strengere nationale konkurrenceregler, når Kommissionen i den sag, de behandler, allerede har truffet beslutning om individuel fritagelse, eller sagen er omfattet af en forordning om gruppefritagelse. I Wilhelm-dommen bekræftede EF-Domstolen, at traktaten »tillader [den dog] også Fællesskabets myndigheder at udøve en vis positiv, omend indirekte virksomhed med henblik på at fremme en harmonisk udvikling af det økonomiske liv i Fællesskabet som helhed« (præmis 5, Sml. 1969, s. 1). I sag C-266/93 Bundeskartellamt/Volkswagen AG og VAG Leasing GmbH (16) gjorde Kommissionen gældende, at de nationale myndigheder ikke kan forbyde aftaler, der er fritaget. Fællesskabsretten ville ikke finde ensartet anvendelse i de tilfælde, hvor den fællesskabsretlige fritagelse blev gjort afhængig af nationale bestemmelser på området. En og samme aftale ville ikke alene blive behandlet forskelligt afhængig af den enkelte medlemsstats ret, hvilket ville være en hindring for den ensartede anvendelse af fællesskabsretten, men man ville tillige fratage en fællesskabsforanstaltning dens fulde virkning, og en sådan foranstaltning er der utvivlsomt tale om i forbindelse med en fritagelse i henhold til artikel 85, stk. 3. EF-Domstolen har imidlertid ikke i ovennævnte sag afgjort dette spørgsmål.

20. Hvis Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence sender en administrativ skrivelse, i hvilken det gøres gældende, at en aftale eller praksis er uforenelig med traktatens artikel 85, men hvori det samtidig erklæres, at generaldirektoratet af administrative prioriteringsgrunde ikke vil opfordre Kommissionen til at træffe afgørelse i sagen efter de i forordning nr. 17 fastsatte procedurer, er det klart, at de nationale myndigheder, på hvis område den pågældende aftale eller praksis har virkninger, kan gribe ind over for denne aftale.

21. Hvis der foreligger en administrativ skrivelse, i hvilken Generaldirektoratet for Konkurrence anfører, at en aftale er konkurrencebegrænsende efter artikel 85, stk. 1, men opfylder betingelserne for at nyde godt af en fritagelse efter artikel 85, stk. 3, opfordrer Kommissionen de nationale myndigheder til at konsultere Kommissionen, før de beslutter, om der bør vedtages en beslutning baseret på fællesskabsretten eller den nationale ret, der går i en anden retning.

22. Hvad angår de administrative skrivelser, i hvilke Kommissionen tilkendegiver, at den ikke på basis af de oplysninger, som den er i besiddelse af, finder anledning til at skride ind efter bestemmelserne i traktatens artikel 85, stk. 1, eller artikel 86, gælder det, at »denne omstændighed kan ikke i sig selv medføre, at de nationale myndigheder ikke på de nævnte aftaler kan anvende nationale konkurrenceregler, der eventuelt er strengere end fællesskabsrettens konkurrenceregler. At Kommissionen har fundet, at en given praksis ikke rammes af forbuddet i artikel 85, stk. 1 og 2,« eller artikel 86 »som alene omhandler aftaler,« eller en dominerende stilling »der kan påvirke handelen mellem medlemsstater, hindrer på ingen måde de nationale myndigheder i at bedømme den nævnte praksis eller de begrænsede virkninger, den kan have på nationalt plan« (17).

II. RETNINGSLINJER FOR OPGAVEFORDELINGEN

23. Samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder foregår under overholdelse af de gældende retsregler. For det første skal den pågældende praksis kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne mærkbart for at henhøre under EF-retten og ikke blot den nationale konkurrenceret. Dernæst har Kommissionen enekompetence til at erklære bestemmelserne i artikel 85, stk. 1, uanvendelige i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3.

24. Endvidere kan de beslutninger, der træffes af en national myndighed, i praksis kun anvendes effektivt på konkurrencebegrænsninger, hvis virkninger i det væsentlige er begrænset til den medlemsstats område, som myndigheden dækker. Det gælder navnlig de begrænsninger, der er nævnt i artikel 4, stk. 2, nr. 1, i forordning nr. 17, dvs. aftaler, vedtagelser og samordnet praksis, hvori der kun deltager virksomheder fra én medlemsstat, og som, selv om de hverken vedrører indførsel eller udførsel mellem medlemsstater, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (18). Det volder faktisk store vanskeligheder af juridisk art for en national myndighed at gennemføre en undersøgelse ud over de nationale grænser, især når der skal foretages virksomhedskontrol, og det samme gælder eksterritorial håndhævelse af myndighedens beslutninger. Kommissionen må derfor i de fleste tilfælde selv behandle sager, der implicerer virksomheder, hvis relevante aktiviteter udøves i flere medlemsstater.

25. Det er endvidere nødvendigt, at en national myndighed, der har tilstrækkelige menneskelige og materielle ressourcer og de nødvendige beføjelser, kan færdigbehandle sager, der henhører under fællesskabsretten, og som den selv ønsker at behandle. De nationale myndigheders effektivitet afhænger således af de undersøgelsesbeføjelser, som de er tillagt, men også af de retsmidler, der råder over med henblik på at afgøre en sag, herunder beføjelser til at træffe forløbige beslutninger i hastesager, samt de sanktioner, de kan fastsætte over for virksomheder, der kendes skyldige i overtrædelse af konkurrencereglerne. Kommissionen ønsker at undgå, at forskellene i medlemsstaternes procedureregler medfører, at løsninger i ensartede sager ikke har samme effektivitet.

26. For at afgøre hvilke sager Kommissionen selv skal behandle, tager den højde for virkningerne af aftalen eller den dominerende stilling og overtrædelsens art.

I princippet skal de nationale myndigheder behandle sager, der væsentligst har virkninger på deres område, og som efter en foreløbig gennemgang ikke ser ud til at kunne fritages efter artikel 85, stk. 3. Kommissionen forbeholder sig dog at behandle sager, der har særlig interesse for Fællesskabet.

Væsentligst nationale virkninger

27. Det skal indledningsvis bemærkes, at der her udelukkende er tale om sager, der falder ind under anvendelsesområdet for artikel 85 og 86.

Når det er sagt, må det antages, at de faktiske og forventede virkninger af en aftale eller misbrug af en dominerende stilling er tæt knyttet til det område, hvor den pågældende aftale eller praksis udøves samt til det geografiske marked for de berørte varer eller tjenester.

28. Når det geografiske marked er begrænset til en medlemsstats område, og den pågældende aftale eller praksis kun anvendes i denne medlemsstat, må det antages, at virkningerne heraf væsentligst vil gøre sig gældende i denne medlemsstat, selv om den pågældende aftale eller praksis kan tænkes at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

Overtrædelsens art: sager, der ikke kan fritages

29. Det nedenfor anførte gælder både for sager, der forelægges Kommissionen, og sager, der forelægges konkurrencemyndigheden i en medlemsstat, samt sager, som kan forelægges begge myndigheder.

Der bør skelnes mellem overtrædelser af traktatens artikel 85 og overtrædelser af artikel 86.

30. Kommissionen har enekompetence til at erklære bestemmelserne i artikel 85, stk. 1, uanvendelige i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3. Enhver anmeldt aftale, som umiddelbart må forventes at blive fritaget, bør derfor undersøges af Kommissionen, der tager hensyn til de kriterier, der er fastlagt i så henseende af EF-Domstolen og Retten i Første Instans, samt ved Kommissionens egen beslutningspraksis og de relevante forordninger.

31. Kommissionen har samme rolle i forbindelse med klager, der henhører under dens enekompetence, som f.eks. tilbagekaldelse af en fritagelse, der tidligere er indrømmet efter artikel 85, stk. 3 (19).

32. Derimod gælder der ikke en sådan begrænsning med hensyn til anvendelsen af traktatens artikel 86. Kommissionen og medlemsstaterne har konkurrerende kompetence til at behandle klager og fastsætte sanktioner på grund af misbrug af en dominerende stilling.

Sager af særlig betydning for Fællesskabet

33. Visse sager, der efter Kommissionens opfattelse har særlig betydning for Fællesskabet, vil oftest blive behandlet af Kommissionen, selv om de opfylder ovennævnte betingelser (punkt 27-28 og 29-32), og som følge heraf kunne behandles af en national myndighed.

34. Denne kategori omfatter sager, der rejser et nyt juridisk problem, dvs. et problem, som endnu ikke er behandlet i en beslutning vedtaget af Kommissionen eller en dom afsagt af EF-Domstolen eller Retten i Første Instans.

35. En sags økonomiske betydning er ikke i sig selv en begrundelse for at lade Kommissionen behandle den. Kommissionen kan dog gribe ind, hvis virksomheder i andre medlemsstater hindres alvorligt i at få adgang til det pågældende marked.

36. Foreligger der mistanke om konkurrencebegrænsende praksis udvist af en offentlig virksomhed, en virksomhed, som en medlemsstat har indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder efter traktatens artikel 90, stk. 1, eller en virksomhed, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af et fiskalt monopol efter traktatens artikel 90, stk. 2, kan der ligeledes være tale om en sag, der har særlig betydning for Fællesskabet.

III. SAMARBEJDE OM SAGER, DER FØRST INDBRINGES FOR KOMMISSIONEN

37. De sager, som Kommissionen behandler, har tre mulige udgangspunkter: procedurer på Kommissionens eget initiativ, anmeldelser og klager. Det giver sig selv, at procedurer på Kommissionens eget initiativ ikke egner sig til en decentral behandling af de nationale konkurrencemyndigheder.

38. Kommissionens enekompetence, hvad angår anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 3, i individuelle sager, udelukker, at sager, der er anmeldt til Kommissionen efter artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 17 af parter, der ønsker at påberåbe sig traktatens artikel 85, stk. 3, behandles af en national konkurrencemyndighed på Kommissionens initiativ. Ifølge Førsteinstansrettens retspraksis indebærer denne enekompetence, at virksomheder, der anmoder om fritagelse, kan kræve, at Kommissionen træffer beslutning om anmodningens materielle aspekter (20).

39. De nationale konkurrencemyndigheder kan efter anmodning fra Kommissionen behandle klager, der ikke vedrører artikel 85, stk. 3, nemlig klager, der vedrører aftaler, som i henhold til artikel 4, stk. 1, artikel 5, stk. 1, og artikel 25 i forordning nr. 17 skal anmeldes, men som ikke er anmeldt til Kommissionen, og klager over en påstået overtrædelse af traktatens artikel 86. Det er derimod ikke hensigtsmæssigt, at klager, der henhører under Kommissionens enekompetence, som f.eks. ophævelse af en fritagelse, behandles af en national konkurrencemyndighed (21).

40. Der bør tages hensyn til de kriterier, der er nævnt ovenfor under punkt 23-36 vedrørende Kommissionens eller en national myndigheds behandling af en sag, herunder vedrørende det geografiske område, hvor aftalen eller den dominerende stilling udøver sine virkninger (punkt 27-28).

Kommissionens ret til at afvise en klage

41. Det fremgår af Førsteinstansrettens retspraksis, at Kommissionen på visse betingelser er berettiget til at afvise en klage, hvis der ikke foreligger en tilstrækkelig fællesskabsinteresse til at fortsætte undersøgelsen af sagen (22).

42. Den ret, der således tillægges Kommissionen, er en følge af Kommissionens, de nationale domstoles og - når de er tillaget sådanne beføjelser - de nationale konkurrencemyndigheders konkurrerende kompetence, hvad angår anvendelse af artikel 85, stk. 1, og artikel 86 og den beskyttelse, klagerne dermed får over for de retslige og administrative instanser. Denne konkurrerende kompetence fremgår klart af EF-Domstolens og Førsteinstansrettens retspraksis, idet det her fastslås, at artikel 3 i forordning 17, som hjemler retten til at indgive klage til Kommissionen om påstået overtrædelse af artikel 85 og 86, ikke giver klageren ret til at kræve, at Kommissionen vedtager en beslutning om, hvorvidt den påståede overtrædelse foreligger (23).

Betingelser for at afvise en klage

43. For at en klage kan behandles af en national myndighed, skal de ovenfor nævnte betingelser, der fremgår af Førsteinstansrettens retspraksis, endvidere være opfyldt.

44. Den første af disse betingelser er, at Kommissionen, for i hver enkelt sag at kunne vurdere om sagen har tilstrækkelig fællesskabsinteresse til at begrunde en fortsat undersøgelse, skal foretage en omhyggelig undersøgelse af de faktiske og retlige omstændigheder, der er fremført i klagen (24). Ifølge begrundelseskravet i traktatens artikel 190 skal Kommissionen over for klageren angive de retlige og faktiske omstændigheder, som har fået den til at fastslå, at der ikke foreligger tilstrækkelig fællesskabsinteresse til at fortsætte undersøgelsesforanstaltningerne; Kommissionen kan således ikke begrænse sig til en abstrakt henvisning til Fællesskabets interesse (25).

45. Ved vurderingen af om en klage kan afvises på grund af manglende fællesskabsinteresse, skal Kommissionen foretage en afvejning af den påståede overtrædelses betydning for fællesmarkedets funktion, sandsynligheden for, at det kan godtgøres, at der foreligger en overtrædelse, og rækkevidden af de undersøgelsesforanstaltninger, der vil være nødvendige for at give Kommissionen det bedst mulige grundlag for at opfylde sin opgave, at overvåge overholdelsen af artikel 85 og 86 (26). Som fastslået i Førsteinstansrettens dom i BEMIM-sagen (27) gælder det, at når virkningerne af de påståede overtrædelser, der er genstand for en klage, i det væsentligste kun er mærkbare i én enkelt medlemsstat, og når der allerede verserer sager ved denne medlemsstats domstole og for de kompetente administrative myndigheder mellem klageren og den virksomhed, der klages over, er Kommissionen berettiget til at afvise klagen med den begrundelse, at sagen ikke har tilstrækkelig interesse for Fællesskabet, idet det dog herved forudsættes, at klagerens rettigheder kan beskyttes i tilstrækkelig grad. Lokalisering af kartellets virkninger er især vigtig for karteller, hvori der kun deltager virksomheder fra én medlemsstat, og som, selv om de hverken vedrører indførsel eller udførsel mellem medlemsstater efter artikel 4, stk. 2, nr. 1, i forordning nr. 17 (28), kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Hvad angår beskyttelse af klagerens rettigheder mener Kommissionen, at det er nødvendigt, at indbringelse af klagen for den nationale myndighed fuldt ud sikrer denne beskyttelse. Med hensyn hertil mener Kommissionen, at effektiviteten af de nationale myndigheders indgreb bl. a. afhænger af, om de har mulighed for at træffe midlertidige foranstaltninger, med det forbehold at det i lovgivningen i nogle medlemsstater foreskrives, at sådanne foranstaltninger udelukkende kan træffes af en retsinstans.

Procedure

46. Hvis Kommissionen mener, at disse betingelser er opfyldt, forespørger den konkurrencemyndigheden i den medlemsstat, på hvis område virkningerne af den anfægtede aftale eller praksis i det væsentligste er mærkbare, om den er villig til at undersøge og afgøre sagen. I bekræftende fald afviser Kommissionen den indbragte klage på grund af manglende tilstrækkelig fællesskabsinteresse med den begrundelse, at sagen vil blive behandlet af den nationale konkurrencemyndighed på eget initiativ eller på klagernes foranledning. Kommissionen stiller de relevante dokumenter, den er i besiddelse af, til myndighedens rådighed (29).

47. Hvad angår undersøgelsen af klagen, skal det præciseres, at medlemsstaternes konkurrencemyndigheder ifølge EF-Domstolens dom i sag C-67/91 (sagen om de spanske banker) (30) ved anvendelsen af nationale eller fællesskabsretlige konkurrenceregler ikke som bevismidler kan anvende ikke-offentliggjorte oplysninger, der indeholdes i besvarelserne af begæringer om oplysninger rettet til virksomhederne i medfør af artikel 11 i forordning nr. 17, samt oplysninger fremkommet ved kontrolundersøgelser i medfør af samme forordnings artikel 14. Disse oplysninger udgør imidlertid indicier, som i givet fald kan berettige, at der indledes en national sag (31).

IV. SAMARBEJDE OM SAGER, DER FØRST INDBRINGES FOR EN NATIONAL MYNDIGHED

Indledning

48. Der er tale om sager, der falder ind under anvendelsesområdet for Fællesskabets konkurrenceregler, og som en national konkurrencemyndighed behandler på eget initiativ udelukkende efter artikel 85, stk. 1, og artikel 86, eller i forbindelse med de nationale konkurrenceregler, eller eventuelt udelukkende efter de nationale konkurrenceregler. Det vil sige alle sager, som behandles af en national myndighed, før de eventuelt indbringes for Kommissionen, uanset hvilken procedure der har indledt sagen (procedurer på den nationale myndigheds eget initiativ, anmeldelser, klager . . .). Det er således sager, der opfylder de betingelser, der er nævnt i del II (Retningslinjer for opgavefordelingen) i denne meddelelse.

49. Hvad angår de sager, de nationale myndigheder behandler ifølge fællesskabsretten, er det ønskeligt, at de systematisk underretter Kommissionen om de procedurer, de har indledt; Kommissionen underretter konkurrencemyndighederne i de øvrige medlemsstater herom.

50. Det er navnlig nødvendigt med et sådant samarbejde om sager, der har særlig interesse for Fællesskabet, jf. punkt 33-36. Det er tale om alle de sager, der rejser et nyt juridisk problem, så man undgår beslutninger baseret på national ret eller fællesskabsretten, der er uforenelige med sidstnævnte; blandt de sager, der har størst økonomisk betydning, er det kun dem, der vedrører alvorlige hindringer for virksomheder fra andre medlemsstater med hensyn til adgangen til det pågældende nationale marked, samt visse sager, hvor en offentlig virksomhed eller lignende (efter traktatens artikel 90, stk. 1 og 2) mistænkes for konkurrencebegrænsende praksis; de pågældende nationale myndigheder vurderer, eventuelt i samråd med Kommissionen, om den konkrete sag falder ind under en af disse kategorier.

51. Sagen behandles af de nationale konkurrencemyndigheder i overensstemmelse med procedurerne i den nationale ret, uanset om myndighederne bringer de fællesskabsretlige konkurrenceregler eller de nationale konkurrenceregler i anvendelse (32).

52. Kommissionen mener endvidere, at de nationale konkurrencemyndigheder, på samme måde som de nationale domstole, ved behandlingen af konkurrencesager, der involverer artikel 85 og 86, har mulighed for inden for rammerne af de nationale processuelle regler og under forbehold af traktatens artikel 214 at rette forespørgsel til Kommissionen vedrørende en eventuel procedure, som denne har indledt, og vedrørende muligheden for, at Kommissionen i overensstemmelse med forordning nr. 17 tager stilling til sager, som de nationale myndigheder behandler på eget initiativ. Medlemsstaternes konkurrencemyndigheder kan på samme betingelser rette henvendelse til Kommissionen, såfremt den konkrete anvendelse af artikel 85, stk. 1, eller af artikel 86 medfører særlige vanskeligheder for at få oplysninger om de økonomiske og retlige omstændigheder, som Kommissionen er i stand til at give (33).

53. Kommissionen er overbevist om, at et tæt samarbejde med myndighederne kan hindre, at der træffes modstridende beslutninger. Hvis det imidlertid under en national procedure viser sig, at Kommissionen muligvis vil afslutte en verserende procedure vedrørende samme sag med en beslutning, der ikke er forenelig med virkningerne af de nationale myndigheders beslutning, påhviler det disse at træffe egnede foranstaltninger for at sikre uindskrænket anvendelse af Fællesskabets konkurrenceregler. Kommissionen mener, disse foranstaltninger normalt bør indebære, at de nationale myndigheder udsætter deres afgørelse, til Kommissionen har afsluttet den igangværende procedure. Når en national myndighed anvender den nationale ret, er denne udsættelse begrundet med princippet om fællesskabsrettens forrang (34) og retssikkerhedsprincippet; når den anvender fællesskabsretten, er udsættelsen udelukkende begrundet med retssikkerhedsprincippet. Kommissionen vil bestræbe sig på at prioritere de sager, hvis behandling er udsat af de nationale myndigheder. Man kan imidlertid forestille sig en anden mulighed, der går ud på at konsultere Kommissionen, før der vedtages en national beslutning. Denne kontakt skulle under overholdelse af konklusionen i ovennævnte dom i sagen om de spanske banker indebære udveksling af de forberedende dokumenter til de planlagte beslutninger, således at medlemsstaternes myndigheder får mulighed for at tage hensyn til Kommissionens beslutning i deres egen beslutningsproces, uden at denne skal udsættes, indtil Kommissionen har truffet sin beslutning.

Procedure

Klager

54. Da klagern ikke kan kræve, at Kommissionen træffer beslutning om, hvorvidt den påståede overtrædelse faktisk foreligger, og da Kommissionen kan afvise en klage på grund af utilstrækkelig fællesskabsinteresse, er der ikke særlige vanskeligheder for medlemsstaternes konkurrencemyndigheder ved behandlingen af klager, der i første omgang indbringes for disse, og som falder ind under EF's konkurrenceregler.

Anmeldelser

55. Selv om de udgør en meget lille procentdel af det samlede antal anmeldelser, der indgives til Kommissionen, bør man være særlig opmærksom på de tilfælde, hvor Kommissionen modtager anmeldelse af karteller, der er under behandling ved en national myndighed, for at forhale proceduren. Der tænkes her på tilfælde, hvor en virksomhed, der risikerer en forbudsbeslutning som følge af en procedure, der er indledt af en national myndighed efter artikel 85, stk. 1, eller efter national ret, anmelder den anfægtede aftale til Kommissionen med anmodning om fritagelse efter traktatens artikel 85, stk. 3. En sådan anmeldelse foretages for at få Kommissionen til at indlede en procedure efter artikel 2, 3 eller 6 i forordning nr. 17 med det resultat, at medlemsstaternes myndigheder som følge af forordningens artikel 9, stk. 3, fratages kompetencen til at anvende bestemmelserne i artikel 85, stk. 1. En anmeldelse anses først for at være indgivet med det formål at forhale proceduren, når Kommissionen har kontaktet den relevante nationale myndighed og sikret sig, at myndigheden er enig i denne vurdering. Kommissionen opfordrer endvidere de nationale myndigheder til straks at underrette Kommissionen om anmeldelser, de modtager, og som de mener har en sådan forhalende karakter.

56. Det samme gælder tilfælde, hvor der sker anmeldelse til Kommissionen for at forhindre en umiddelbart forestående indledning af en national forbudsprocedure (35).

57. Kommissionen bestrider naturligvis ikke, at den, der anmoder om fritagelse, har krav på, at der træffes en beslutning om anmodningens materielle aspekter (se nr. 38). Hvis Kommissionen imidlertid mener, at hovedformålet med anmeldelsen er at blokere den nationale procedure, vil den på grund af sin enekompetence, hvad angår fritagelser, føle sig berettiget til ikke at give behandlingen af sagen prioritet.

58. Den nationale myndighed, som undersøger sagen, og som derfor har indledt en procedure, bør normalt anmode Kommissionen om en foreløbig udtalelse om sandsynligheden for, at Kommissionen fritager den anmeldte aftale. En sådan anmodning om udtalelse er overflødig, hvis den nationale myndighed »ud fra de kriterier, der er blevet opstillet af EF-Domstolens og Førsteinstansrettens retspraksis samt ud fra de af Kommissionen hidtil vedtagne forordninger og beslutninger« »når frem til den konklusion, at der ikke vil blive indrømmet individuel fritagelse for den anfægtede aftale« (36).

59. Efter at have foretaget en foreløbig undersøgelse af aftalens retlige og faktiske omstændigheder afgiver Kommissionen hurtigst muligt efter en fuldstændige anmeldelse af aftalen en foreløbig udtalelse om muligheden for fritagelse. Hvis gennemgangen af anmeldelsen har vist, dels at den pågældende aftale formodentlig ikke vil kunne fritages efter artikel 85, stk. 3, dels at virkningerne af aftalen i det væsentlige er lokaliseret i én medlemsstat, vil udtalelsen gå ud på, at Kommissionen ikke vil prioritere behandlingen af sagen.

60. Kommissionen giver den nationale myndighed, der behandler sagen, samt de anmeldende parter skriftlig underretning om denne udtalelse. I samme skrivelse oplyser Kommissionen endvidere, at det er meget usandsynligt, at den vil træffe beslutning i sagen, før den nationale myndighed, der behandler sagen, har truffet endelig beslutning.

61. I sit svar bør den nationale myndighed efter at have noteret sig Kommissionens udtalelse forpligte sig til straks at kontakte Kommissionen, hvis behandlingen af sagen fører til et andet resultat end Kommissionens foreløbige udtalelse. Dette vil være tilfældet, hvis den nationale myndighed efter undersøgelse må konstatere, at den omhandlede aftale ikke bør forbydes i henhold til artikel 85, stk. 1, eller hvis denne bestemmelse ikke finder andvendelse i henhold til national ret. Myndigheden bør endvidere forpligte sig til at fremsende kopi af sin endelige beslutning til Kommissionen. De øvrige medlemsstaters konkurrencemyndigheder modtager kopi af korrespondancen til orientering.

62. Kommissionen vil kun i helt specielle undtagelsestilfælde indlede procedure i samme sag, inden den igangværende procedure ved den nationale myndighed er afsluttet; i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 17 ville dette have til følge, at denne myndighed mister kompetencen til at behandle sagen. Det vil kunne ske i tilfælde, hvor den nationale myndighed imod al forventning skulle konkludere, at der ikke er tale om en overtrædelse af artikel 85 eller 86 eller de nationale konkurrenceregler, samt i tilfælde, hvor den nationale procedure trækker unødigt i langdrag.

63. Før proceduren indledes, vil Kommissionen konsultere den nationale myndighed for at få oplyst de retlige og faktiske grunde til den påtænkte gunstige beslutning eller grundene til, at proceduren trækker i langdrag.

V. AFSLUTTENDE BEMÆRKNINGER

64. Denne meddelelse foregriber ikke EF-Domstolens og Førsteinstansrettens fortolkning.

65. For at sikre en effektiv og ensartet anvendelse af fællesskabsretten inden for hele Unionens område for at give virksomhederne retlig klarhed og retssikkerhed anbefaler Kommissionen de medlemsstater, der endnu ikke har en lovgivning, der giver de nationale konkurrencemyndigheder mulighed for en effektiv anvendelse af artikel 85, stk. 1, og artikel 86, at indføre en sådan lovgivning.

66. Ved anvendelsen af denne meddelelse er Kommissionen og medlemsstaternes kompetente myndigheder samt deres tjenestemænd og øvrige ansatte undergivet tavshedspligt i overensstemmelse med artikel 20 i forordning nr. 17.

67. Denne meddelelse finder ikke anvendelse på konkurrencereglerne inden for transportsektoren på grund af den særlige proceduremæssige behandling af sager inden for denne sektor (37).

68. Den konkrete anvendelse af meddelelsen, herunder foranstaltninger der anses for ønskelige for at lette anvendelsen, vil blive gjort til genstand for en årlig undersøgelse af medlemsstaternes konkurrencemyndigheder og Kommissionen i fællesskab.

69. Denne meddelelse vil blive taget op til fornyet gennemgang senest fire år efter dens vedtagelse.

(1) Sag T-24/90, Automec mod Kommissionen (Automec II), Sml. 1992, s. II-2223, præmis 85.

(2) Sag 127/73, BRT mod SABAM, Sml. 1974, s. 51, præmis 16.

(3) Sag 63/75, Fonderies de Roubaix, Sml. 1976, s. 111.

(4) Meddelelse om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole om anvendelse af traktatens artikel 85 og 86, EFT C 39 af 13. 2. 1993, s. 6.

(5) Se fodnote 1, præmis 85.

(6) Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86, EFT 13 af 21. 2. 1962, s. 204/62.

(7) I dag Retten i Første Instans og efter appel EF-Domstolen.

(8) Negativattester.

(9) Standsning af overtrædelser - forbudsbeslutninger.

(10) Beslutninger i henhold til artikel 85, stk. 3.

(11) Sag 14/68, Walt Wilhelm og andre mod Bundeskartellamt, Sml. 1969, s. 1, præmis 4.

(12) Se fodnote 11, præmis 6, og sag 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen m.fl., Sml. 1989, s. 803, præmis 48.

(13) Sag C-165/91, Van Munster, Sml. 1994, s. I-4661, præmis 32.

(14) Sag 99/79, Lancôme mod Etos, Sml. 1980, s. 2511, præmis 11. Citeret i ovennævnte meddelelse om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole om anvendelse af traktatens artikel 85 og 86.

(15) Fjerde beretning om konkurrencepolitikken 1974, punkt 45.

(16) Sml. 1995, s. I-3477; se også forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro i samme sag, præmis 51.

(17) Forenede sager 253/78 og 1-3/79, Procureur de la République/Giry og Guerlain, Sml. 1980, s. 2327, præmis 18.

(18) Det er muligt, at en aftale, selv om den »ikke vedrører indførsel eller udførsel mellem medlemsstater«, efter artikel 4 i forordning nr. 17 alligevel »er i stand at påvirke handelen mellem medlemsstater« efter traktatens artikel 85, stl. 1 (sag 43/69, Bilger/Jehle, Sml. 1970, s. 136, præmis 5).

(19) Se fodnote 1, præmis 75.

(20) Sag T-23/90, Peugeot, Sml. 1991, s. II-653, præmis 47.

(21) Se fodnote 1, præmis 75.

(22) Se fodnote 1, præmis 85; gentaget i sag T-114/92, BEMIM mod Kommissionen, Sml. 1995, s. II-147, præmis 80, samt i sag T-77/95, SFEI m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1997, s. II-1, præmis 29 og 55.

(23) Bl.a. sag 125/78, GEMA mod Kommissionen, Sml. 1979, s. 3173, præmis 17, og sag T-16/91, Rendo m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1992, s. II-2417, præmis 98.

(24) Se fodnote 1, præmis 82.

(25) Se fodnote 1, præmis 85.

(26) Se fodnote 1, og fodnote 22, BEMIM mod Kommissionen, præmis 80.

(27) Se fodnote 22, BEMIM mod Kommissionen, præmis 86.

(28) Se fodnote 18.

(29) Hvis der anmodes om, at oplysningerne forbliver fortrolige for at sikre meddelerens anonymitet, skal institutioner og lignende, der går ind på at modtage sådanne oplysninger, i overensstemmelse med traktatens artikel 214 respektere en sådan betingelse (sag 145/83, Adams, Sml. 1985, s. 3539, præmis 34). Kommissionen vil derfor kun meddele de nationale myndigheder navnet på sine anonyme meddelere, såfremt disse på Kommissionens anmodning frafalder deres krav om anonymitet over for den nationale myndighed, der kan komme til at behandle deres klage.

(30) Sag C-67/91, Asociación Española de Banca Privada m.fl., Sml. 1992, s. I-4785, konklusionen.

(31) Se fodnote 30, præmis 39 og 43.

(32) Se fodnote 30, præmis 32.

(33) Sag 234/89, Delimitis, Sml. 1991, s. I-935, præmis 53.

(34) Se fodnote 11, præmis 8, 9 og 5.

(35) Hvad angår aftaler, der efter artikel 4, stk. 2, nr. 1, i forordning Nr. 17 ikke skal anmeldes, finder punkt 56 og 57 i denne meddelelse tilsvarende anvendelse på udtrykkelige anmodninger om fritagelse.

(36) Meddelelse om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole, nr. 29 og 30.

(37) Rådets forordning nr. 141 af 26. november 1962 om ikke-anvendelse af Rådets forordning nr. 17 på transportsektoren (EFT 124 af 28. 11. 1962, s. 2751/62), ændret ved forordning nr. 165/65/EØF (EFT 210 af 11. 12. 1965, s. 3141/65) og 1002/67/EØF (EFT 306 af 16. 12. 1967, s. 1); Rådets forordning (EØF) nr. 1017/68 af 19. juli 1968 om anvendelse af konkurrenceregler for transport med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT L 175 af 23. 7. 1968, s. 1); Rådets forordning (EØF) nr. 4056/86 af 22. december 1986 om fastsættelse af de nærmere retningslinjer for anvendelsen af traktatens artikel 85 og 86 på søtransport (EFT L 378 af 31. 12. 1986, s. 4); Rådets forordning (EØF) nr. 3975/87 af 14. december 1987 om fastsættelse af fremgangsmåden ved anvendelse af konkurrencereglerne på virksomheder i luftfartssektoren (EFT L 374 af 31. 12. 1987, s. 1); Kommissionens forordning (EF) nr. 870/95 af 20. april 1995 om anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 3, på visse kategorier af aftaler, vedtagelser og samordnet praksis mellem linjerederier (konsortier) i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 479/92 (EFT L 89 af 21. 4. 1995, s. 7).