Særberetning nr. 6/99

om additionalitetsprincippet, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2000/C 68/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

Sammenfatning

Indledning

Denne beretning omhandler additionalitetsprincippet, som er et af de fire overordnede principper for strukturfondene. Rettens undersøgelse har omfattet kontrollen af dette princip i perioderne 1989 - 1993 og 1994 - 1999, for så vidt angår alle strukturfondsmålene (nr. 1, 2, 3, 4, 5a, 5b og 6), for at få et samlet overblik over gennemførelsen af kontrollen. Der er foretaget revision af sager i Kommissionen og stedlig revision i Spanien, Tyskland, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige. Der er udsendt spørgeskemaer til de 15 medlemsstater (jf. punkt 1 og 2).

Resumé af de væsentligste bemærkninger

Nedenfor anføres de væsentligste bemærkninger om kontrollen af additionalitetsprincippet, og om hvordan kontrollen er blevet gennemført i Kommissionen og i medlemsstaterne:

a) Den måde, additionalitetsprincippet er defineret på i forordningerne, gør det muligt for medlemsstaterne at fortolke det forskelligt (jf. punkt 4). I henhold til forordningerne påhviler der medlemsstaterne en række forpligtelser, men der findes ingen bestemmelser om sanktioner eller andre foranstaltninger, der kan iværksættes, såfremt de ikke opfylder disse forpligtelser (jf. punkt 6).

b) Bestemmelserne om kontrol af princippet er utilstrækkelige, de er ikke umiddelbart anvendelige, og de overholdes ikke altid (jf. punkt 7 - 11).

c) Der er ikke fastlagt en klar ansvarsfordeling i Kommissionen med hensyn til tilsyn og kontrol (jf. punkt 12 og 13), og de berørte generaldirektoraters (GD'er) arbejde koordineres ikke ordentligt (jf. punkt 14 - 17). Det har gjort det vanskeligt at kontrollere additionalitetsprincippet. Retten har konstateret mangler ved anvendelsen af klausuler om suspension af betalinger, når medlemsstaten ikke har indsendt de nødvendige oplysninger til brug ved den forudgående kontrol. I nogle tilfælde er de anvendt regelstridigt (jf. punkt 18 - 21).

d) Kontrollen af additionalitetsprincippet i perioden 1989 - 1993 er ikke blevet fuldført i en række medlemsstater (jf. punkt 24 - 28). De metoder, nogle af medlemsstaterne anvendte til kontrol af perioden 1994 - 1999, var mangelfulde. Det indvirker på de forelagte tal, og det er derfor usikkert, om princippet er blevet overholdt i denne periode (jf. punkt 29 - 38).

Nedenfor anføres de væsentligste årsager til de metodologiske problemer med kontrollen af additionalitetsprincippet:

a) Det er vanskeligt at bestemme, hvilke offentlige eller dermed ligestillede strukturudgifter der skal tages i betragtning, de foreliggende statistiske og budgetmæssige oplysninger er ufuldstændige, det er vanskeligt at identificere de udgiftsområder, der skal analyseres, og aggregering af medlemsstaternes tal giver problemer (jf. punkt 40 - 50).

b) Perioderne overlapper hinanden, og man kan derfor ikke umiddelbart sammenligne udviklingen i udgifterne i programmeringsperioden med en referenceperiode. Den faktiske programmeringsperiode falder nemlig ikke nødvendigvis sammen med de relevante kalenderår, fordi den periode, hvori der kan indgås forpligtelser, kan forlænges, og fristen for afholdelse af betalinger kan forlænges med mindst to år. Det vil altid resultere i, at mindst to perioder vil blive gennemført samtidig. Overlapningen fører således til, at der foretages kontrol af uensartede elementer, og at resultaterne af den forudgående og den løbende kontrol i gennemførelsesperioden ikke kan sammenlignes (jf. punkt 51 - 57).

c) Der er problemer med at sammenligne oplysningerne vedrørende én periode med oplysningerne vedrørende den foregående, og valget af referenceperiode indvirker på oplysningerne. Potentielt støtteberettigede udgifter eller områder er således ikke nødvendigvis de samme i de to perioder, og der bør tages hensyn til særlige omstændigheder, såsom privatiseringer (jf. punkt 58 - 63).

d) Den geografiske fordeling af udgifterne foretages på grundlag af befolkningstallet eller de berørte områders areal. En sådan forenkling fører til tvivlsomme resultater (jf. punkt 64 - 68).

Konklusion

De væsentligste punkter i konklusionen er følgende:

a) Årsagen til de konstaterede problemer er, at der ikke er skabt klarhed om begreber og metodologi i forbindelse med additionalitetsprincippet, og at det ikke er lykkedes som et led i partnerskabet at få fastlagt effektive og hensigtsmæssige kontrolmetoder (jf. punkt 69).

b) Der er ikke fastsat en sanktionsmekanisme i tilfælde af, at medlemsstaterne ikke opfylder deres forpligtelser, og det har ikke gjort det lettere at sikre, at bestemmelserne på området overholdes (jf. punkt 70).

c) Opgørelserne over strukturinterventionerne i de støtteberettigede regioner er ikke tilstrækkeligt pålidelige, og derfor er der i vid udstrækning anvendt skøn og hypoteser, som er svære at efterprøve (jf. punkt 71 og 72).

d) Kontrollen af additionalitetsprincippet er en isoleret kontrol, der ikke er integreret i tilsynet med og evalueringen af de igangværende strukturforanstaltninger. Medlemsstaternes og Kommissionens arbejde er derfor ikke særlig anvendeligt i praksis (jf. punkt 73).

e) Organisationen og koordineringen af Kommissionens tjenestegrenes arbejde på dette område er behæftet med mangler, som gør, at disse tjenesters indsats bliver mindre effektiv (jf. punkt 73).

f) I den nye programmeringsperiode bør bestemmelserne om kontrol af additionaliteten i overensstemmelse med de relevante forordninger være mere operationelle, og de bør integreres i programmeringen, tilsynet og evalueringen. De bør også tilpasses de budgetmæssige og statistiske oplysninger, som bør forbedres (jf. punkt 74 og 75).

Indledning

1. Denne beretning omhandler kontrollen af additionalitetsprincippet, der gælder for strukturfondene. I forbindelse med revisionen, der omfattede alle målene (nr. 1, 2, 3, 4, 5a, 5b og 6), har Retten undersøgt sager i Kommissionen, sendt spørgeskemaer ud til de 15 medlemsstater og aflagt revisionsbesøg hos de ansvarlige myndigheder i Spanien, Tyskland, Italien og Det Forenede Kongerige.

2. Strukturfondene bygger på fire overordnede principper: koncentration, partnerskab, programmering og additionalitet. Sidstnævnte princip går ud på, at strukturfondsbevillingerne ikke må træde i stedet for offentlige eller lignende udgifter til strukturformål i medlemsstaten i de områder, der er støtteberettigede under et givet mål(1)

3. Siden 1975 er additionalitetsbegrebet blevet analyseret mange gange. Allerede i Rådets forordning (EØF) nr. 724/75 af 18. marts 1975(2) var det fastsat, at støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, EFRU, ikke måtte føre til, at medlemsstaterne nedsatte deres egen regionale udviklingsindsats, men burde supplere denne (ellevte betragtning). Siden da har man i de på hinanden følgende EFRU- og strukturfondsforordninger søgt at præcisere og definere additionalitetsbegrebet mere klart. I forordning (EØF) nr. 1787/84 om EFRU(3) defineres der i artikel 36 to former for additionalitet (pr. projekt eller global), som det var op til medlemsstaten at vælge imellem. I forbindelse med strukturfondsreformen i 1988 valgte man global additionalitet pr. mål og pr. medlemsstat. Grundet vanskeligheder med at opfylde dette princip blev der udarbejdet et nyt koncept i 1993. Endelig forelagde Kommissionen i 1998 nye retningslinjer(4) i sine forslag til forordning om reform af strukturfondene for perioden 2000 - 2006.

4. Selv om additionalitetsprincippet er blevet omformuleret, hver gang strukturfondsforordningerne er blevet ændret, har det altid været defineret på en sådan måde, at medlemsstaterne har kunnet fortolke det forskelligt. Artikel 9, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 4253/88 fastsætter således, at der skal tages hensyn til "makroøkonomiske betingelser", "visse særlige økonomiske omstændigheder", "uforholdsmæssigt store strukturudgifter for det offentlige i den foregående programmeringsperiode" og "konjunkturudviklingen i medlemsstaten".

5. I et forsøg på at supplere og præcisere bestemmelserne i ovennævnte artikel 9 fik Kommissionen indført en "erklæring" i protokollen fra Rådets møde den 20. juli 1993, hvor forordningerne om strukturfondene blev vedtaget. En sådan erklæring forpligter kun den, der afgiver den, men den har gjort det muligt at afklare visse aspekter.

6. Medlemsstaternes forpligtelser defineres i forordningen. De skal overholde additionalitetsprincippet og sørge for, at strukturudgifterne fastholdes på mindst samme niveau, og de skal stille de relevante oplysninger til rådighed. Det er imidlertid ikke fastsat, hvad der sker, hvis disse forpligtelser ikke opfyldes. Bestemmelserne om betalinger og kontrol og om nedsættelse, suspension og ophævelse af støtten findes nemlig i beslutningerne om ydelse af støtte inden for rammerne af de forskellige interventioner (operationelle programmer, globaltilskud eller større projekter), mens additionaliteten skal kontrolleres globalt på EF-støtterammeniveau (EFSR)(5).

Bestemmelserne om kontrol af additionalitetsprincippet

7. Det er fastsat i forordningen, at Kommissionen og den berørte medlemsstat ved udarbejdelsen af EF-støtterammerne aftaler, hvordan det skal kontrolleres, om additionalitetsprincippet overholdes. Kontrolbestemmelserne er imidlertid ofte kun en gentagelse af forordningens bestemmelser eller blot meget summariske standardregler, og de er ikke altid indbygget i de forskellige EF-støtterammer eller i de samlede programmeringsdokumenter (SPD) for mål nr. 2 og 5b. Revisionen i Kommissionen og medlemsstaterne viste, at kontrolbestemmelserne ikke kunne sikre kontrol af princippet.

8. Kontrolbestemmelserne burde have været umiddelbart anvendelige og tilpasset hver enkelt medlemsstats institutionelle, administrative og statistiske system. Bestemmelserne i EFSR eller SPD tager ikke fat på de egentlige metodologiske og praktiske problemer, som man allerede var stødt på i den foregående periode. Nogle gange står der, at der skal anvendes den metode, der blev anvendt i den foregående periode, selv om der ikke var defineret en metode, eller den valgte metode ikke havde været god nok. Ved udarbejdelsen af EFSR og SPD er der for en række medlemsstaters vedkommende blevet opstillet ufuldstændige tabeller eller angivet unøjagtige tal (jf. punkt 29 og 30).

9. I henhold til kontrolbestemmelserne skal der regelmæssigt indsendes samlede tabeller, der dækker alle berørte regioner og områder, til Kommissionen. Disse tabeller skal indeholde de endelige og foreløbige udgifter for de foregående år samt skøn og overslag for de resterende år i programmeringsperioden. Når sådanne tabeller ikke viser tallenes fordeling på regioner og udgiftskategorier, og når der ikke skelnes mellem faktiske og forventede udgifter, er det vanskeligt at kontrollere dem.

10. I henhold til nogle af bestemmelserne(6) skal Kommissionen på grundlag af de indsendte oplysninger vurdere, om der er risiko for, at additionalitetsprincippet ikke er overholdt. Kommissionen kan i givet fald anmode medlemsstaten om inden en bestemt frist at meddele, hvilke foranstaltninger den påtænker at træffe, for så vidt angår den ikke-medfinansierede del af de udgifter, der er berettigede til støtte fra strukturfondene. Derefter træffer Kommissionen efter de i forordningerne fastsatte procedurer beslutning om passende foranstaltninger, for så vidt angår den medfinansierede del. I forordningerne er der imidlertid ikke fastsat procedurer for en sådan kommissionsbeslutning om "passende foranstaltninger". Og eftersom der ikke findes et klart retsgrundlag, er arten og indholdet af sådanne beslutninger ikke defineret. Det har resulteret i, at denne bestemmelse aldrig er blevet anvendt.

11. Medlemsstaterne har sjældent indsendt de oplysninger, som er grundlaget for tilsynet med additionalitetsprincippet, inden for de frister, der er fastsat i EFSR/SPD, for nogle medlemsstaters og måls vedkommende er der aldrig blevet indsendt oplysninger (jf. punkt 32 - 35). Navnlig i forbindelse med mål nr. 2 og 5b har visse medlemsstater gjort gældende, at kontrolbestemmelserne ikke omfattede en præcis tidsplan for indsendelse af oplysningerne.

Sagsbehandlingen i Kommissionen

Fordelingen af kontrolbeføjelserne

12. Der er ikke fastlagt en helt klar ansvarsfordeling mellem Kommissionens tjenestegrene med hensyn til tilsyn med og kontrol af overholdelsen af additionalitetsprincippet. Fire generaldirektorater (II, V, VI og XVI) og flere tjenestegrene inden for disse direktorater behandler additionalitetssager. Ud over en skrivelse fra generalsekretæren til medlemsstaterne af 6. august 1990, hvori det forklares, at tabellerne skal sendes til de ansvarlige GD'er med en kopi til GD II (Økonomiske og Finansielle Anliggender), findes der ikke et kommissionsdokument med en klar ansvarsfordeling mellem tjenestegrenene.

13. De GD'er, der er ansvarlige for de enkelte mål, er også ansvarlige for forvaltningen, og GD II har på grund af dets beføjelser på det økonomiske område en rådgivende funktion. GD II skal have kopi af de dokumenter, som medlemsstaterne fremsender til de ansvarlige GD'er. GD II skal gennemgå disse dokumenter og sende resultaterne til de berørte GD'er. Denne procedure er ikke særlig effektiv. GD II gennemgår dokumenterne, fremsætter forslag og anmoder om ændring af visse afgørelser eller om yderligere oplysninger, men disse anmodninger giver ikke altid resultat, fordi generaldirektoratet formelt ikke henvender sig til medlemsstaterne og ikke selv reagerer direkte. GD V har valgt en metode, som betyder, at GD II ikke skal deltage i kontrollen af additionalitetsprincippet for så vidt angår mål nr. 3 og 4 i perioden 1994 - 1999. Denne metode er baseret på stikprøvekontrol, og den omfatter også mål nr. 1-områder, hvor overholdelsen af additionalitetsprincippet efterprøves som led i kontrollen af EFSR for dette mål.

Koordinering

14. GD VI (Landbrug) har kun indført få procedurer til kontrol af, om additionalitetsprincippet er overholdt. GD VI mener ikke, at det har den nødvendige faglige ekspertise til at udføre denne opgave, og at ansvaret for kontrollen af additionalitetsprincippet derfor påhviler GD II. For flere medlemsstaters vedkommende kunne GD VI ikke fremlægge dokumentation for kontrol af additionalitetsprincippet.

15. I GD XVI (Regionalpolitik og Samhørighed) er en horisontal tjenestegren ansvarlig for at føre tilsyn med additionalitetsprincippet. Denne tjenestegrens tilsyn er baseret på GD II's arbejde. Den informeres imidlertid ikke altid om kontakter mellem de geografiske enheder og medlemsstaterne. Dokumenterne er spredt på flere enheder, og en lang række personer er ansvarlige for kontakten til medlemsstaterne, fordi der ikke er nogen koordinering mellem den horisontale tjenestegren, de geografiske enheder og GD II. Det gør partnerskabet med medlemsstaterne kompliceret, og gør det svært at få et overblik over sagerne.

16. I 1996(7) reviderede Retten mål nr. 3 og 4 under Den Europæiske Socialfond (EFS). I GD V (Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold) er situationen stadig ikke særlig tilfredsstillende. Resultaterne af den revision, som sektoren Audit & Inspection under kontoret for finansielle anliggender i GD V havde foretaget af additionalitetsprincippet for såvidt angik mål nr. 3 og 4 i perioden 1990 - 1993, var meget skuffende. Det havde ikke været muligt at fuldføre kontrollen i syv medlemsstater (B, EL, E, IRL, I, NL og UK), og der var intet gjort for at få bragt forholdene i orden (jf. punkt 28). De oplysninger, som de geografiske enheder havde modtaget vedrørende perioden 1994 - 1999, var ikke blevet analyseret særlig indgående.

17. Koordineringen har således været meget mangelfuld i alle berørte GD'er. Sagsakterne er ufuldstændige og spredt på mange forskellige tjenester, og derfor er det meget svært for de ansvarlige i Kommissionen at danne sig et overblik over en sag. De drøftelser, der fandt sted mellem de forskellige tjenester og med medlemsstaterne, var ofte uformelle, og derfor fremgår resultaterne af sådanne drøftelser ikke af sagsakterne. En række af Kommissionens tjenestegrene havde anmodet medlemsstaterne om oplysninger, som allerede var blevet sendt til andre tjenestegrene i Kommissionen, og som helt klart ikke var blevet videresendt. For at undgå sådanne problemer havde en medlemsstat sendt oplysningerne med post og e-post til alle potentielle ansvarlige.

Klausuler med opsættende virkning

18. Den måde, hvorpå der er anvendt klausuler med opsættende virkning, viser klart konsekvenserne af den manglende koordinering. En sådan klausul går ud på, at betalingerne suspenderes efter det første automatiske forskud, hvis medlemsstaten ikke har indsendt de nødvendige oplysninger til brug ved forudgående kontrol af additionalitetsprincippet. Kommissionen indføjede sådanne klausuler i beslutningerne om tildeling af støtte som et pressionsmiddel. Der er ikke tale om anvendelse af artikel 24 i forordning (EØF) nr. 4253/88, som omhandler suspension af betalinger, men om en procedure, hvor der hverken er fastsat procedurer eller kriterier for, hvornår sådanne klausuler kan tages i anvendelse. De er således blevet anvendt i forbindelse med mål nr. 2 og 5b, men ikke i forbindelse med de øvrige mål, selv om det i nogle tilfælde havde været berettiget. For en række medlemsstaters vedkommende er der indført en sådan klausul i nogle af de regionale samlede programmeringsdokumenter, selv om additionaliteten skal måles for samtlige regioner, der er støtteberettigede under et mål. Kommissionens begrundelse for at anvende denne fremgangsmåde var, at den ville undgå at straffe de regioner, som havde indsendt de nødvendige oplysninger, men resultatet er, at medlemsstaterne ikke er blevet behandlet ens.

19. I mange medlemsstater har de samme tjenestegrene kontrolleret additionaliteten for så vidt angår både mål nr. 2 og mål nr. 5b, og de har anvendt samme fremgangsmåder og samme kilder ved kontrollen af de to mål. I nogle tilfælde var der anvendt en klausul med opsættende virkning i forbindelse med det ene mål, men ikke i et tilsvarende tilfælde i forbindelse med det andet mål. Det kan kun skyldes formelle grunde og det faktum, at det ikke er de samme GD'er og myndigheder i medlemsstaterne, der har behandlet sagerne.

20. I de tilfælde, hvor en klausul med opsættende virkning er blevet ophævet, er der ikke altid anvendt en formel procedure. Kun i et tilfælde har den ansvarlige kommissær meddelt den berørte medlemsstat denne beslutning i en skrivelse, der også indeholdt de ændrede kontrolbestemmelser og de dertilhørende tabeller. I andre tilfælde er beslutningen om at ophæve klausulen blevet meddelt i en skrivelse fra generaldirektøren. I nogle tilfælde er beslutningen ikke blevet meddelt skriftligt.

21. Støtte, som finansieres over flere fonde, tildeles i henhold til en enkelt beslutning, som omfatter alle fondene, og så gælder klausulerne med opsættende virkning naturligvis for samtlige fonde. Der er imidlertid udbetalt omkring 140 mio. ECU, inden klausulerne med opsættende virkning var ophævet, fordi såvel koordineringen af som tilsynet med og finanskontrollen af sagerne havde svigtet. Disse betalinger vedrører EFRU (4,3 mio. ECU), EUGFL, Udviklingssektionen (2,7 mio. ECU), og ESF (133,5 mio. ECU) for så vidt angår mål nr. 2 (42,4 mio. ECU i perioden 1994 - 1996 og 87,8 mio. ECU i perioden 1997 - 1999) og mål nr. 5b (10,3 mio. ECU). Det drejer sig primært om sager, der henhører under GD V, som burde have ført tilsyn med klausulerne med opsættende virkning, selv om dette GD ikke er ansvarligt for disse mål. Samtlige anmodninger fra medlemsstaterne om dækning af EFS-støtteberettigede udgifter blev imødekommet, selv i de tilfælde, hvor klausulen med opsættende virkning kunne have været anvendt. Det viser, at de anvendte kontrolprocedurer var behæftet med svagheder.

Procedurer

22. Normalt sender Kommissionen ikke de berørte nationale myndigheder resultaterne af analyserne af de dokumenter, medlemsstaterne har indsendt. Der ikke fastsat nogen procedure på dette område. Mener Kommissionen ikke, at oplysningerne er fyldestgørende, henvender den sig i visse tilfælde til medlemsstaten for at få yderligere oplysninger. Mener den, at oplysningerne er fyldestgørende, bliver medlemsstaten ikke altid orienteret. Meget ofte ved de nationale myndigheder ikke, hvor langt Kommissionen er nået med en sag, som de nationale myndigheder har måttet arbejde meget med(8). På den anden side betyder manglende reaktion fra Kommissionen ikke nødvendigvis, at den anser oplysningerne for at være korrekte. Somme tider er årsagen til, at Kommissionen ikke har meldt tilbage, blot, at den ikke har foretaget analyser. Når strukturfondene forvaltes i regionale samlede programmeringsdokumenter og ikke i en EFSR, er der ikke noget overvågningsudvalg på nationalt niveau, og det har gjort kontakten mellem Kommissionen og medlemsstaterne endnu vanskeligere. For mål nr. 1's vedkommende drejer det sig om Frankrig og Det Forenede Kongerige, for mål nr. 2 om alle medlemsstaterne undtagen Spanien og for mål nr. 5b om alle medlemsstaterne.

Status over kontrollen af additionalitetsprincippet

Indledning

23. Kommissionen har ikke udsendt meget materiale om kontrollen af additionalitetsprincippet. Kun en meddelelse til Udvalget om Udviklingen og Omstillingen i regionerne(9), én årsberetning om additionalitet i perioden 1990 - 1993 for så vidt angår mål nr. 3 og 4(10) og et par afsnit i årsberetningerne om strukturfondene. Årsberetningerne er meget summariske og indeholder i nogle tilfælde ukorrekte oplysninger. For eksempel anføres det i årsberetningen for 1995(11), at " mål nr. 5b er det eneste, for hvilket det allerede i 1995 blev bekræftet, at additionalitetsprincippet var opfyldt i samtlige medlemsstater". Imidlertid har hovedparten af medlemsstaterne ikke foretaget efterfølgende kontrol for så vidt angår dette mål, og Kommissionen har i øvrigt heller ikke anmodet dem om det(12).

Perioden 1989 - 1993

24. For en række medlemsstaters vedkommende er den efterfølgende kontrol af overholdelsen af additionalitetsprincippet i perioden 1989 - 1993 ikke blevet fuldført. Der er gået så lang tid med indsamling, behandling og fremsendelse af oplysninger, med Kommissionens analyse af dem samt med drøftelser og brevvekslinger, at medlemsstaterne og Kommissionen gradvist har mistet interessen for dette arbejde, som forordningerne foreskriver. Det er i øvrigt umuligt at få et overblik over situationen i de enkelte medlemsstater og for så vidt angår de enkelte mål, fordi der ikke er fastlagt en bestemt procedure for videresendelse af resultater.

25. To (F og UK) af de syv medlemsstater (EL, E, F, IRL, I, P og UK) omfattet af mål nr. 1 er slet ikke begyndt på den efterfølgende kontrol. For de andre måls vedkommende har Kommissionen accepteret de oplysninger og resultater, som medlemsstaterne har indsendt (i visse tilfælde meget sent - Italien i 1997), dog ikke uden vanskeligheder og undertiden med forbehold (EL). I Tyskland er der ikke foretaget nogen kontrol omfattende perioden 1991 - 1993 på grund af de særlige forhold i de nye delstater.

26. Situationen er mere usikker for så vidt angår mål nr. 2 (B, DK, D, E, F, I, L, NL og UK). Tre medlemsstater har ikke sendt nogen oplysninger (F, L og UK), og fra tre andre medlemsstater var de utilstrækkelige (B, DK og D). De italienske myndigheder sendte først oplysningerne om 1988 i maj 1999.

27. Kommissionen har ikke truffet konkrete foranstaltninger til at kontrollere efterfølgende, om additionalitetsprincippet er overholdt for så vidt angår mål nr. 5b. Den har kun analyseret beregningen af referencegrundlagene for perioden 1994 - 1999. Kun én medlemsstat (E) har på eget initiativ sendt endelige oplysninger til Kommissionen, som ikke har reageret herpå.

28. Kommissionen offentliggjorde i 1995 en beretning(13) om mål nr. 3 og 4. Den indeholder resultaterne af Kommissionens revision på grundlag af de af medlemsstaterne fremsendte oplysninger, som i de fleste tilfælde var utilstrækkelige(14). Kommissionen havde analyseret oplysningerne om de daværende 12 medlemsstater, selv om additionaliteten for de tre, som er berørt af mål nr. 1, blev kontrolleret under EFSR for dette mål. Kommissionen konkluderede, at additionalitetsprincippet blev overholdt i fire medlemsstater (D, F, L og P), at det var mindre sikkert i tre andre (DK, I og NL), og at det for de fem resterende medlemsstaters vedkommende (B, EL, E, IRL og UK) slet ikke var bevist, at additionalitetsprincippet var overholdt. Der er endnu ikke blevet fulgt op på denne situation, og kontrollen af additionalitetsprincippet er således ikke blevet afsluttet.

Perioden 1994 - 1999

29. I begyndelsen af perioden 1994 - 1999 blev de første mere eller mindre detaljerede resultater af den forudgående kontrol offentliggjort i hovedparten af EFSR/SPD. I mange tilfælde havde medlemsstaten først sendt de nødvendige oplysninger et par dage før EFSR/SPD skulle vedtages, eller endog efter, at de var blevet vedtaget. Den forudgående kontrol i Luxembourg af mål nr. 2, for så vidt angik perioden 1994 - 1996, blev for eksempel først foretaget i løbet af sommeren 1998.

30. Kommissionens forudgående analyser var baseret på de tabeller, medlemsstaterne havde indsendt. Disse tabeller er almindeligvis udarbejdet på grundlag af mange forskellige regionale og sektorbestemte oplysninger samt andre oplysninger. Sandsynligheden af sådanne oplysninger kan kun vurderes med rimelig sikkerhed, hvis man ved, hvor de stammer fra, og hvordan de er blevet bearbejdet, hvilket sjældent er tilfældet. Kommissionen kan ikke andet end acceptere de nationale myndigheders konklusioner, så længe den ikke har metode og midler til at vurdere, om medlemsstaternes resultater er brugbare.

31. Tabel 1 og 2 viser de årlige gennemsnitlige udgifter til udvikling i mål nr. 1-regionerne. Tallene er taget fra EFSR/SPD. De meget store forskelle, som ses i tabellerne, kan i visse tilfælde skyldes, at de oplysninger, medlemsstaterne havde indsendt, ikke var dækkende eller utilstrækkelige. Ifølge de tal, som medlemsstaterne har forelagt for perioden 1994 - 1999, skal strukturfondene for eksempel have finansieret 39,7 % af de 919,9 mio. ECU i offentlige udgifter til udvikling i de franske mål nr. 1-regioner, mens procentdelen for de tyske regioner skal have været på 4,5 % af 50646 mio. ECU. Det har vist sig, at medlemsstaternes beregningsmetoder resulterer i, at udgifterne til regionaludvikling sættes for lavt i Frankrig og for højt i Tyskland. Eftersom medlemsstaternes oplysninger ikke er homogene, og deres socioøkonomiske situation og prioriteter er forskellige, er det imidlertid vanskeligt at drage konklusioner på grundlag af sådanne sammenligninger.

32. Ved den løbende kontrol i gennemførelsesperioden er der ikke fulgt samme metode for alle mål. For mål nr. 1 og 6 har alle medlemsstaterne, undtagen Frankrig, ajourført deres udgiftstabeller, selv om det er blevet gjort med betydelige forsinkelser.

33. Den løbende kontrol af mål nr. 2 i perioden 1994 - 1996 blev først foretaget i forbindelse med den forudgående kontrol af perioden 1997 - 1999. Der har været store problemer med at få overført støttemidler fra den ene periode til den næste. Periodernes overlapning og deres relativt korte varighed har også skabt store problemer. Alle disse problemer er endnu ikke løst. Det er tvivlsomt, om det er muligt at foretage to separate efterfølgende kontroller af 1994 - 1996 og 1997 - 1999, og en række medlemsstater overvejer at foretage kun én kontrol. Den eneste fordel herved vil være, at det kan trække tiden lidt ud inden de nødvendige overvejelser om, hvordan der skal tages fat på selve problemet.

34. Rettens revision omfattede undersøgelser i de tjenestegrene i GD V, der forvalter mål nr. 3 og 4. Det konstateredes i den forbindelse, at der ikke var ført ordentligt tilsyn med, om de frister, der var fastsat i SPD for indsendelse af oplysninger, blev fulgt. Flere medlemsstater havde slet ikke indsendt oplysninger. Efter Rettens revision har Kommissionen gjort en række medlemsstater opmærksom på, at de er forpligtede til at foretage løbende kontrol.

35. I fire medlemsstater (B, DK, F og L) er der ikke foretaget løbende kontrol af mål nr. 5b. De italienske myndigheder gjorde det først ved udgangen af 1998. Det er forbundet med særlige problemer at kontrollere overholdelsen af additionalitetsprincippet i forbindelse med mål nr. 5a, fordi gennemførelsesbestemmelserne adskiller sig fra dem, der gælder for de andre mål. Fællesskabsfinansieringen af de foranstaltninger, der er fastsat i forordning (EØF) nr. 2328/91(15) og (EF) nr. 950/97(16), sker således ved godtgørelse af udgifter og ikke ved gennemførelsen af et SPD. Først i 1995 indledte Kommissionen drøftelser med medlemsstaterne om, hvordan overholdelsen af additionalitetsprincippet i forbindelse med dette mål skulle kontrolleres. Drøftelserne har endnu ikke ført til konkrete resultater.

36. For en række medlemsstaters vedkommende er det usikkert, om additionalitetsprincippet er blevet overholdt i perioden 1994 - 1999. To medlemsstater (D og E) havde allerede, da de relevante EFSR blev vedtaget, meddelt, at de ikke kunne garantere, at deres strukturudgifter ville blive fastholdt på samme niveau som i den foregående programmeringsperiode som følge af forhold, der i henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 4253/88 (jf. punkt 4), gør det muligt at fravige additionalitetsprincippet. Hvis en eller flere medlemsstater i sidste ende ikke fastholder udgiftsniveauet på samme niveau, vil de være tilbøjelige til at gøre de i forordningen anførte undtagelser gældende.

Tabel 1

Udgifterne til udvikling i mål nr. 1-områder, som opgjort efter den forudgående kontrol foretaget inden for rammerne af EFSR/SPD

>TABELPOSITION>

Tabel 2

Udgifterne til udvikling i mål nr. 1-områder som opgjort efter den forudgående kontrol foretaget inden for rammerne af EFSR/SPD

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

37. I perioden 1994 - 1999 er budgetunderskuddene generelt blevet formindsket. Tabel 3 viser udviklingen i de offentlige myndigheders faste bruttoinvesteringer, hvilket er en god indikator for udviklingen i de offentlige investeringer. Disse er faldet væsentligt i størstedelen af medlemsstaterne, og samlet er de faldet fra 3 % af BNP i 1991 og 1992 til 2,7 % i 1994 og 2,1 % i 1998, hvilket til dels skyldes privatiseringer på områder som transport, energi og telekommunikation. Det skal bemærkes, at udgifterne til brug ved beregningerne med henblik på kontrol af additionaliteten måles i absolutte tal. Den økonomiske vækst tages således ikke i betragtning.

38. Udviklingen i udgifterne til aktive beskæftigelsesfremmende foranstaltninger kunne anvendes som indikator, navnlig ved kontrollen af additionalitetsprincippet for mål nr. 3 og 4. I perioden 2000 - 2006 vil disse udgifter være grundlaget for kontrollen af de omdefinerede mål nr. 2 og 3. Kommissionen har imidlertid ikke meget statistisk materiale, og derfor bruger den OECD's statistikker. For at forbedre kvaliteten af statistikkerne om beskæftigelsespolitikkerne og gøre dem mere pålidelige og sammenlignelige planlægger Kommissionen at oprette en database, som skulle være klar til brug i løbet af år 2000. Der er i øvrigt en direkte sammenhæng mellem udviklingen i udgifterne til aktive foranstaltninger og arbejdsløshedsprocenten. På den ene side kan et væsentligt fald i ledigheden føre til et betydeligt fald i udgifterne til de aktive beskæftigelsespolitikker, som det har kunnet konstateres i Finland i forbindelse med mål nr. 3 og 4. På den anden side kan en stigning i arbejdsløshedsprocenten også føre til, at udgifterne til aktive foranstaltninger falder, fordi de erstattes med passive foranstaltninger, som det er konstateret i de nye tyske delstater.

Problemerne og årsagerne til dem

Indledning

39. Analyserne af Kommissionens sagsakter, den stedlige revision og svarene på spørgeskemaerne viser, at der har været en lang række metodologiske problemer, som skyldes flere forhold. Der mangler et teoretisk grundlag for additionalitetsprincippet, ud fra hvilket der kunne have været fastlagt præcise metodologiske rammer, som alle parter havde kendskab til. Kontrolbestemmelserne har ikke været tilpasset de særlige forhold i de enkelte medlemsstater og de foreliggende oplysninger. Der er brugt alt for lidt tid på den forudgående kontrol, og problemerne vedrørende perioden 1989 - 1993 er ikke blevet undersøgt kritisk, og de oplysninger, som er grundlaget for kontrollen af additionalitetsprincippet, indhentes - især for så vidt angår mål nr. 2 og 5b - fra mange forskellige kilder, der ikke altid er pålidelige og up to date. Det har ført til, at beregningerne i for høj grad er baseret på skøn og hypoteser. De konstaterede problemer viser, at det er nødvendigt at gøre kontrollen af additionalitetsprincippet mere klar, operationel og ukompliceret.

Tabel 3

Offentlige investeringer (offentlige faste bruttoinvesteringer i % af BNP)

>TABELPOSITION>

De udgifter, der skal tages i betragtning - aggregering af medlemsstaternes tal

40. Det er ikke altid let at bestemme, hvilke offentlige eller dermed ligestillede strukturudgifter der skal tages i betragtning. Der skal være tale om udgifter, som i kraft af deres art eller formål vil kunne medfinansieres af strukturfondene, herunder udgifter, som ikke er blevet medfinansieret(17). Teoretisk skal alle udgifter, som kan være støtteberettigede under et givet mål, derfor registreres(18).

41. I praksis giver nogle af de indsendte tabeller det indtryk, at medlemsstaterne har forsøgt at vise, at de er i stand til at anvende fællesskabsstøtten, eller fremlægge bevis for medfinansiering. Tabellerne viser ikke så meget om kontrol af additionaliteten. I nogle tilfælde svarer de udgifter, der er omfattet af den "forudgående additionalitetskontrol", stort set til finansieringsplanen i SPD. Inden for rammerne af mål nr. 3 og 4 er det i flere lande kun de medfinansierede udgifter, der analyseres.

42. De udgifter, som skal tages i betragtning, er i øvrigt de udgifter, som afholdes af nationale, regionale eller lokale offentlige myndigheder eller af offentlige, halvoffentlige eller paraoffentlige organisationer, som varetager offentlige funktioner, eller i givet fald udgifter, som afholdes af private virksomheder.

43. Ingen af medlemsstaterne har været i stand til at opgøre samtlige udgifter, som disse myndigheder, organisationer eller virksomheder har afholdt. Private virksomheders udgifter(19) tages meget sjældent i betragtning, selv om de tegner sig for en stadigt stigende andel af udgifterne til strukturfondsfinansieringer og investeringer i infrastrukturprojekter. Offentlige organisationers og offentlige virksomheders udgifter tages ikke i betragtning i samme omfang, i nogle tilfælde er de slet ikke taget med, i andre er der gjort et stort arbejde for at identificere og evaluere dem.

44. De fleste medlemsstater har haft problemer med at få fuldstændige oplysninger fra de offentlige myndigheder om de udgifter, der er afholdt på lokalt niveau. I flere tilfælde er udgifterne trods deres størrelse slet ikke taget i betragtning. I nogle tilfælde er det kun de udgifter, der er afholdt på centralt eller regionalt niveau, der er opgjort. For så vidt angår mål nr. 3 og 4 tager flere medlemsstater kun de centrale offentlige myndigheders udgifter i betragtning.

45. Det er også vanskeligt at identificere, hvilke udgiftsområder der skal analyseres. Kommissionen foreslog i 1993 en række funktionelle udgiftskategorier for mål nr. 1 på grundlag af FN's statistiske klassifikation (COFOG). Men ingen af medlemsstaterne udarbejder deres tal om additionalitet på grundlag af eksisterende statistisk materiale, men derimod på grundlag af budgettallene, som er klassificeret på en anden måde. Det er et stort arbejde at identificere de udgifter, der skal tages i betragtning, og hver eneste sag skal undersøges.

46. En sammenligning af centraladministrationernes budgetudgifter med regionernes og andre myndigheders udgifter har vist, at de samme udgifter kan være regnskabsført flere gange, især tilskud og overførsler fra en offentlig institution til en anden. Kun hvis der føres et konsolideret regnskab over de offentlige myndigheders udgifter, kan det undgås, at udgifter regnskabsføres to gange(20).

47. I nogle tilfælde er der fastlagt samme udgiftsområder for mål nr. 2 og 5b, i andre tilfælde ligner de hinanden, og nogle gange er de helt forskellige. Mål nr. 2 og 5b har begge regional karakter, og mål nr. 3 og 4 har begge national karakter, og derfor tages sådanne udgifter ofte i betragtning to gange. I nogle tilfælde er udgifter, som ikke skulle have være taget i betragtning, medtaget i analyserne. Tyskland har under mål nr. 1 medtaget arbejdsløshedsbidrag som strukturinterventioner.

48. Det er næsten umuligt at registrere alle relevante udgifter(21). Derfor anvender alle medlemsstaterne forenklede systemer. Der har imidlertid ikke altid ligget økonomiske overvejelser til grund herfor, afgørende har det derimod været, at tallene var disponible. Der er således ikke sikret en ensartet fremgangsmåde i alle medlemsstater.

49. De franske myndigheder har for eksempel kun medtaget de udgifter, der var opført i de udviklingsplaner (contrats de plan), som staten og regionerne har indgået aftale om. I de samlede programmeringsdokumenter for mål nr. 1 havde de forpligtet sig til at sende en ny vejledende finansiel opstilling til Kommissionen inden 31. december 1994. Denne opstilling skulle omfatte et skøn over de samlede offentlige udgifter, der var støtteberettigede under strukturfondene, baseret på væsentlige elementer, der dækkede hovedparten af de pågældende udgifter i de støtteberettigede områder, og skulle danne grundlag for kontrollen af additionaliteten. En sådan opstilling er endnu ikke blevet fremsendt.

50. Kommissionen konstaterede allerede i forbindelse med mål nr. 3 og 4(22), at det var vanskeligt eller ligefrem umuligt at bestemme de samlede udgifter i forbindelse med ESF's interventioner. For perioden 1994 - 1999 besluttede den derfor at basere sit arbejde på en repræsentativ stikprøve af organisationer. De valgte forudsætninger er imidlertid ikke blevet bekræftet, og ved en sådan fremgangsmåde kan det derfor ikke kontrolleres korrekt, om additionalitetsprincippet er overholdt, fordi der sammenlignes elementer, som ikke kan sammenlignes. Der er nemlig særligt store udsving i aktionerne under mål nr. 3 og 4, navnlig konjunkturbestemte udsving, og i de to perioder, som sammenlignes, har konjunkturerne ikke været stabile. Ved at udtage en stikprøve af de organisationer, som er de største støttemodtagere under Socialfonden, når man i øvrigt frem til resultater, som er mere anvendelige til kontrol af medfinansiering end af additionalitet.

Perioderne overlapper hinanden

51. Et andet stort problem er, at perioderne overlapper hinanden. Kontrollen af additionaliteten skal nemlig gøre det muligt at sammenligne udviklingen i udgifterne i programmeringsperioden med en referenceperiode. Den faktiske programmeringsperiode svarer imidlertid ikke nødvendigvis til de relevante kalenderår. Dels kan den periode, hvori der kan indgås forpligtelser, blive forlænget, dels forlænges fristen for at afholde betalinger med mindst to år, og det har den effekt, at der altid vil blive gennemført mindst to perioder samtidig.

52. Hvis målet er, at betalingerne skal foretages i den programmeringsperiode, de henhører under, skal man vente mindst to år mere, og det vil blive nødvendigt at foretage en lang række justeringer, således at de udgifter, der er afholdt efter de pågældende kalenderår, regnskabsføres under den EFSR, de faktisk henhører under. Denne metode kunne anvendes ved medfinansierede udgifter, men den løser ikke problemet med de ikke-medfinansierede udgifter, som også skal tages i betragtning.

53. Den anden mulighed er kun at behandle de udgifter, der er afholdt i de pågældende kalenderår uafhængigt af, hvilken EFSR de henhører under. Det er en pragmatisk fremgangsmåde, men den følger ikke principperne for strukturfondene. Kommissionen valgte i 1996 denne anden mulighed, mens en række medlemsstater fulgte den første fremgangsmåde.

54. Den forudgående kontrol af perioden 1994 - 1999 blev imidlertid gennemført og tabellerne i de tilhørende EFSR/SPD blev opstillet ud fra den forudsætning, at samtlige betalinger over alle disse bevillinger ville blive foretaget i løbet af disse år. Som gennemførelsesbestemmelserne for fondene er udformet, var denne forudsætning urealistisk. Den forudgående kontrol af additionaliteten blev derfor foretaget på et usammenhængende grundlag. Det skal bemærkes, at flere interventioner fra perioden 1989 - 1993 endnu ikke er afsluttet, at perioden 1994 - 1996 for så vidt angår mål nr. 2 har været præget af forsinkelser, som har ført til, at der er blevet overført betydelige fondsmidler til perioden 1997 - 1999, og at hovedparten af interventionerne i perioden 1994 - 1999 først vil være afsluttet i år 2002.

55. Hovedparten af medlemsstaterne foretager deres analyser af de nationale udgifter på grundlag af betalingerne. Andre medlemsstater, som Frankrig og Belgien, anvender budgetforpligtelserne, enten budgetoverslagene eller selve gennemførelsen.

56. Paradoksalt nok er et af de svageste elementer i beregningen af additionaliteten bestemmelsen af de udgifter, der er afholdt under EFSR/SPD, såvel udgifterne afholdt over strukturfondene som de tilsvarende nationale udgifter. Flere medlemsstaters tabeller er blot de tal for strukturfondene og for de tilsvarende nationale ydelser, der fremgår af finansieringsplanerne i EFSR/SPD.

57. Den forudgående kontrol og den løbende kontrol i gennemførselsperioden foretages derfor på grundlag af uensartede elementer, som ikke er sammenlignelige. For de allerede afsluttede regnskabsårs vedkommende, er betalingerne stadig blandet sammen med overslag eller forpligtelser.

Valg af referenceperiode - oplysningernes sammenlignelighed

58. Valg af referenceperiode er en nøglefaktor i kontrollen af additionaliteten. Udviklingen i strukturudgifterne i en periode skal nemlig sammenlignes med den foregående periode. For så vidt angår perioden 1989 - 1993, har medlemsstaterne kunnet vælge mellem årene 1987 og 1988 eller gennemsnittet af disse to år. Det er ikke særligt hensigtsmæssigt at lade medlemsstaten vælge referenceperioden, når de forskellige resultater foreligger. I en række tilfælde, som for eksempel mål nr. 2 i Nederlandene eller mål nr. 3 og 4 i Frankrig, kan valget af den ene eller anden referenceperiode være afgørende for, om det konkluderes, at princippet er overholdt eller ej.

59. For generationen 1994 - 1999 er referenceperioden den foregående periode, undtagen for de nye medlemsstater, som har kunnet vælge referenceperiode i forbindelse med den forudgående kontrol. For mål nr. 6 har Sverige og Finland for 1995 - 1999-generationen valgt henholdsvis 1991 - 1992 og 1993 som referenceperiode.

60. Det er meget vanskeligt at sammenligne oplysningerne fra en periode med den foregående. Udgifter, der er støtteberettigede i en periode, er ikke nødvendigvis de samme som i den foregående periode, fordi forordningernes bestemmelser er blevet ændret. Det samme gælder de støtteberettigede regioner og områder. Hvis sammenligningen skal være pålidelig, skal tabellerne tilpasses den nye situation. Tabellerne for perioden 1989 - 1993 skal for eksempel laves om, så der tages hensyn til de nye områder og nye kategorier af støtteberettigede udgifter.

61. Med den nye definition af mål nr. 4 hænder det, at udgiftskategorierne for dette mål medtages i oplysningerne for perioden 1994 - 1999, men at de ikke tages i betragtning for den foregående periode. Derved bliver udgifterne kunstigt forhøjet(23). Dette fænomen ses ofte i forbindelse med bestemte udgiftskategorier under de andre mål.

62. Privatiseringer er særlige økonomiske forudsætninger, der skal tages hensyn til i forbindelse med additionalitet. I flere af kontrolbestemmelserne fastsættes det, at de nationale myndigheder skal informere Kommissionen om alle fuldstændige eller delvise privatiseringer, således at de nationale myndigheder og Kommissionen inden for rammerne af partnerskabet kan aftale i hvert enkelt tilfælde, hvad der skal gøres. Sådanne bestemmelser er sjældent blevet fulgt. Trods privatiseringernes omfang træffes der som hovedregel ikke ret mange konkrete foranstaltninger for at sikre et homogent sammenligningsgrundlag. I de fleste tilfælde er kontrollen blevet fortsat, som om intet var hændt, fordi der ikke var fastsat en klar metodologisk ramme. I andre tilfælde har Kommissionen ladet medlemsstaterne vælge mellem at udelade de pågældende udgifter i tabellerne for de to perioder eller at lade dem stå. Når udgifterne er faldende, har medlemsstaten, som allerede kender resultaterne, størst interesse i, at de udelades. I betragtning af, at der er tale om meget store udgiftsområder (telekommunikation, energi, m.m.), kan denne enkle transaktion ændre det endelige resultat betydeligt. Det skal også bemærkes, at den private sektor i stadig højere grad overtager investeringer, der ellers traditionelt finansieres af den offentlige sektor(24). Dette fænomen er heller ikke taget i betragtning ved sammenligningerne.

63. Medlemsstaterne har i de senere år gjort et stort arbejde for at forbedre metodologien, men de har ikke altid justeret tallene for de foregående år og især ikke for referenceperioden, fordi det er et meget kompliceret og bekosteligt arbejde. Så er det svært at foretage korrekte sammenligninger, og derfor har det været nødvendigt at ekstrapolere tal og foretage skønsmæssige beregninger.

Udgifternes geografiske fordeling

64. Det er vanskeligt at identificere udgifterne pr. støtteberettiget område under mål nr. 2 og 5b, så Kommissionen har accepteret en pragmatisk metode, hvorefter de regionale eller endog nationale udgifter fordeles på de berørte områder blandt andet på grundlag af befolkning eller areal. Med denne fremgangsmåde er det ikke muligt at foretage pålidelig kontrol af additionalitetsprincippet for så vidt angår mål nr. 2 og 5b.

65. Udgangshypotesen er, at strukturudgifterne er ligeligt fordelt på de støtteberettigede og ikke-støtteberettigede områder. Det er en forenkling, der nødvendigvis vil føre til, at udgifterne enten bliver ansat for højt eller for lavt, og det er derfor ikke muligt at se, om de nationale udgifter er erstattet med strukturfondsmidler i de støtteberettigede områder eller ej.

66. De skøn, der foretages, når udgifterne fordeles på de støtteberettigede områder, giver i nogle tilfælde meget tvivlsomme resultater. Den metode, man anvender i Frankrig, bevirker, at bestemte udgiftskategorier i et støtteberettiget område bliver højere end udgifterne for hele regionen. I Det Forenede Kongerige er udgifterne til udvikling af landdistrikter fordelt pro rata på grundlag af en befolkning, som overvejende bor i byerne. Resultatet er, at udgifterne i visse områder er lavere end anført i SPD. I Italien er udgifterne i perioden 1994 - 1999 fordelt globalt i forhold til den støtteberettigede befolkning og ikke pr. region. Udgifterne under mål nr. 5b sammenlignes i øvrigt med udgifterne i perioden 1989 - 1993, der er beregnet på grundlag af den støtteberettigede befolkning i denne periode, som var langt mindre.

67. Begreberne støtteberettigede regioner og støtteberettigede områder har givet anledning til forvirring. Italien har medtaget udgifter vedrørende to områder, Trento og Bolzano, som ikke er støtteberettigede under mål nr. 2. For mål nr. 5b for perioden 1994 - 1999 var det i begyndelsen de regioner, der var støtteberettigede i den foregående periode, der blev analyseret.

68. Behandlingen af EF-initiativer og andre fællesskabsaktioner giver også mange problemer. Dette vigtige spørgsmål er ikke blevet taget op under den forudgående kontrol. Kun nogle få medlemsstater med undtagelse af dem, som er fuldt ud støtteberettigede under mål nr. 1, har taget EF-initiativerne i betragtning. Det er rigtigt, at det ikke er let at identificere udgifterne til disse initiativer og fordele dem geografisk, men hovedparten af medlemsstaterne har simpelthen set bort fra denne problematik. Interventioner under denne type programmer behandles derfor, som om de er finansieret fuldt ud af nationale midler. Medlemsstaternes strukturelle interventioner bliver derfor pustet kunstigt op. Hertil kommer, at EF-initiativerne i to medlemsstater (F og UK) som foreskrevet er taget i betragtning for så vidt angår referenceperioden (1989 - 1993), men ikke for så vidt angår kontrolperioden (1994 - 1999), hvilket har gjort resultaterne endnu mere misvisende.

Konklusion

69. Additionalitetsprincippet er relativt klart (jf. punkt 4) (de nationale udgifter må ikke erstattes med strukturfondsbevillinger), men har været meget vanskeligt at omsætte i praksis, fordi der ikke er skabt klarhed om begreber og metodologi i forbindelse med dette princip. Kommissionen og medlemsstaterne har ikke som led i partnerskabet i fællesskab fastlagt effektive metoder til kontrol af additionalitetsprincippet. Det er vigtigt, at det er helt klart for alle, hvad additionalitetsprincippet dækker, og derfor bør der fastlægges en anvendelig og helt fast metodologi, som gør det muligt at kontrollere overholdelsen af additionalitetsprincippet. Kommissionen bør have de nødvendige instrumenter til at analysere, om medlemsstaternes oplysninger er sammenhængende og sandsynlige.

70. Medlemsstaterne er i henhold til forordningerne forpligtede til at opretholde den nationale strukturstøtte og til at stille de nødvendige finansielle oplysninger til rådighed for Kommissionen, men der er ikke fastsat bestemmelser om sanktioner eller andre retlige konsekvenser.

71. Ingen af medlemsstaterne foretager en opgørelse af samtlige strukturinterventioner i de støtteberettigede områder, hvad enten de er gennemført af nationale, regionale og lokale myndigheder eller af organisationer, som varetager offentlige funktioner, eller under visse omstændigheder af offentlige og private virksomheder. En sådan opgørelse foretages udelukkende med henblik på beregningen af additionaliteten. Enkelte medlemsstater har gjort en stor indsats for at få opgjort alle interventioner, men resultaterne vil aldrig kunne anses for pålidelige, fordi det er et så stort arbejde. Hele processen er i øvrigt meget svær at kontrollere, fordi der i vid udstrækning er anvendt skøn og hypoteser.

72. Kvaliteten af kontrollen afhænger også af antallet af støtteberettigede regioner/områder og antallet af involverede parter. Det er således lettere at foretage kontrol i de lande, der er fuldt ud støtteberettigede under mål nr. 1. Når regionerne/områderne ikke svarer til statistiske og administrative grupperinger, giver skønnene kunstige resultater.

73. Kontrollen af additionalitetsprincippet er en isoleret kontrol, som ikke er integreret i tilsyns- eller evalueringsarbejdet. Det arbejde, som medlemsstaterne og Kommissionen udfører for at kontrollere princippet, og som ofte kræver mange menneskelige og materielle ressourcer, er ikke særligt anvendeligt, hvis der ikke kan drages praktiske konsekvenser heraf. Organisationen og koordineringen af Kommissionens tjenestegrenes arbejde er i øvrigt behæftet med mangler, som gør, at disse tjenesters indsats bliver mindre effektiv.

74. Det grundlæggende princip for strukturfondene er programmering. Dette princip omsættes i de forskellige planer (regionaludviklingsplaner, regionale og sociale omstillingsplaner, mv.), der udarbejdes for hvert mål. De konstaterede problemer viser, at der er behov for mere effektive instrumenter. Navnlig på regionalt niveau bør kvaliteten af de budgetmæssige og statistiske oplysninger forbedres, så programmeringen kan blive af høj kvalitet, og der kan foretages en ordentlig analyse af udviklingen af de strukturelle interventioner.

75. På baggrund af ovennævnte problemer bør Kommissionen og medlemsstaterne som et led i partnerskabet fastsætte enklere, mere konkrete og mere operationelle bestemmelser for kontrollen af additionalitetsprincippet. Det bør ske inden den nye programmeringsperiode og under hensyntagen til de bestemmelser om strukturfondene, som blev vedtaget den 21. juni 1999(25). Disse bestemmelser bør defineres klart i gennemførelsesbestemmelserne til EFSR og SPD. Dermed vil additionalitetsprincippet i højere grad blive integreret i programmeringen. Kontrollen af additionalitetsprincippet bør også koordineres med tilsynet og evalueringen. Kontrolbestemmelserne bør tilpasses de tilgængelige budgetmæssige og statistiske oplysninger bedre. Ellers vil den forudgående kontrol af additionalitetsprincippet for den nye generations vedkommende ikke kunne gennemføres under optimale forhold, og Kommissionens og medlemsstaternes indsats vil endnu en gang ikke have været til megen nytte. Skal der anvendes sanktioner af finansiel eller anden art, bør det ske i overensstemmelse med retsforskrifterne og på grundlag af præcise kriterier.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 9. december 1999.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Additionalitetsprincippet er defineret i artikel 9 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20. juli 1993, EFT L 193 af 31.7.1993, s. 20:

»1. For at sikre en reel økonomisk virkning kan de bevillinger fra strukturfondene og FIUF, der i den enkelte medlemsstat er bestemt til hvert af målene i artikel 1 i forordning (EØF) nr. 2052/88, ikke træde i stedet for offentlige eller lignende udgifter til strukturformål i medlemsstaten i de områder, der er støtteberettigede under et givent mål.

2. Med henblik herpå påser Kommissionen og den pågældende medlemsstat ved udarbejdelsen og gennemførelsen af EF-støtterammerne, at medlemsstaten i alle de berørte områder fastholder sine offentlige eller dermed ligestillede strukturudgifter på mindst samme niveau som i den foregående programmeringsperiode, idet der dog tages hensyn til de makroøkonomiske betingelser, hvorunder disse finansieringer foretages, samt til visse særlige økonomiske omstændigheder såsom privatiseringer, uforholdsmæssigt store strukturudgifter for det offentlige i den foregående programmeringsperiode og konjunkturudviklingen i medlemsstaten.

Kommissionen og medlemsstaten aftaler ligeledes i forbindelse med udarbejdelsen af EF-støtterammerne, hvorledes det skal kontrolleres, om additionalitetsprincippet overholdes.

3. For at gøre det muligt at kontrollere, om additionalitetsprincippet overholdes, stiller medlemsstaten i forbindelse med indgivelse af planerne og regelmæssigt under gennemførelsen af EF-støtterammerne de relevante finansielle oplysninger til rådighed for Kommissionen«..

(2) Rådets forordning (EØF) nr. 724/75 af 18. marts 1975 om oprettelse af en europæisk fond for regionaludvikling, EFT L 73 af 21.3.1975, s. 1.

(3) Rådets forordning af 19. juni 1984, EFT L 169 af 28.6.1984, s. 1.

(4) KOM(1998) 131 endelig udg. af 18. marts 1998.

(5) Jf. notat af 20. januar 1994 fra Kommissionens juridiske tjeneste om dette emne.

(6) For eksempel bestemmelserne i EFSR og SPD for mål nr. 1 for perioden 1994 - 1999.

(7) Årsberetningen for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18.11.1997, punkt 7.30 - 7.34.

(8) I begyndelsen af 1999 var de spanske myndigheder for eksempel ikke blevet informeret om Kommissionens reaktion på den efterfølgende kontrol af perioden 1989 - 1993 for så vidt angik mål nr. 1, 2 og 5b. Kontrolresultaterne var blevet sendt til Kommissionen ved udgangen af 1995.

(9) Meddelelse til udvalget om situationen med hensyn til kontrol af additionalitet. Punkt 5 på dagsordenen for det 25. møde den 18. oktober 1995.

(10) Årberetning om additionalitet for mål nr. 3 og 4 i perioden 1990 - 1993. Sektoren Audit & Inspection - GD V. B/1.1995.

(11) Syvende årsberetning om strukturfondene (1995), s. 23 - ISBN 92 - 827 - 8942-X, november 1996.

(12) Kommissionen sendte den 15. maj 1995 et brev til alle medlemsstaterne, hvori den gjorde dem opmærksom på deres forpligtelser med hensyn til efterfølgende kontrol, men dette brev vedrørte kun mål nr. 1 og 2.

(13) Årsberetning om additionalitet for mål nr. 3 og 4 i perioden 1990 - 1993, Sektoren Audit & Inspection - GD V/B.1. 1995.

(14) For Frankrig manglede der oplysninger om gennemførelsen af ESF-finansieringen i årene 1987 - 1989 og om 1993-udgifterne. For Italiens vedkommende har Kommissionen kun analyseret oplysningerne om to regioner. For to andre landes vedkommende (DK og NL) omtales der i rapporten forskellige omstændigheder, som gør, at konklusionerne har begrænset værdi.

(15) Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91 af 15. juli 1991om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet, EFT L 218 af 6.8.1991, s. 1.

(16) Rådets forordning (EF) nr. 950/97 af 20. maj 1997 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet, EFT L 142 af 2.6.1997, s. 1 - 21.

(17) Erklæring ad artikel 9 indføjet i protokollen fra Rådets møde den 20. juli 1993.

(18) Der skal altid skelnes klart mellem tre niveauer: potentielt støtteberettigede udgifter i henhold til forordningerne; udgifter, der er berettigede til medfinansiering under de vedtagne interventionsformer, og udgifter, der medfinansieres.

(19) Navnlig virksomheder, der varetager offentlige funktioner på betingelser, der har indflydelse på deres investeringsplaner, eller hvis udgifter er støtteberettigede under strukturfondene.

(20) Det forhold, at der ikke findes et sådant konsolideret regnskab, er en af de årsager, som de franske myndigheder har angivet for ikke at anvende den metodologi, som Kommissionen har foreslået.

(21) De spanske myndigheder har for eksempel skønnet, at mere end to milliarder oplysninger skal tages i betragtning (svar på Rettens spørgeskema).

(22) Årsberetning om additionalitet for mål nr. 3 og 4 i perioden 1990 - 1993. Sektoren Audit & Inspection - GD V/B.1, 1995.

(23) I Spanien viser tabellerne vedrørende mål nr. 3 og 4 en væsentlig stigning i de nationale offentlige udgifter fra den ene periode til den næste. Det skyldes blandt andet, at omkring 37,5 % af de samlede udgifter i den nye periode sammenlignes med resultatet for udgifterne i den foregående generation, som var nul.

(24) Jf. meddelelse fra Kommissionen "Offentlige investeringer som led i den økonomiske strategi", KOM(1998) 682 endelig udg. af 2. december 1998.

(25) Artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om generelle bestemmelser om strukturfondene, EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1.

Kommissionens svar

Sammenfatning

Indledning

Kommissionen glæder sig over, at Revisionsretten har gennemført en omfattende undersøgelse af additionalitet, som er et af de fire overordnede principper, strukturfondene er baseret på sammen med koncentration, partnerskab og programmering.

Resumé af de væsentligste bemærkninger

Med hensyn til kontrollen er det grundlæggende begreb additionalitet ret enkelt, mens gennemførelsen af det er vanskeligere. Kommissionen er enig i, at det forhold, at der ikke er fastsat sanktionsmekanismer i tilfælde af manglende overholdelse af additionalitetsprincippet, er en afgørende svaghed, og den beklager, at medlemsstaterne har afvist et forslag fra Kommissionen om sådanne sanktioner i den nye forordning.

For at undgå urimeligt høje administrationsomkostninger må de kontrolbestemmelser, Kommissionen og medlemsstaterne enes om, være pragmatiske - indgå som led i en nøje fastlagt ramme af minimale metodologiske krav - for at nå frem til acceptable og anvendelige løsninger, der er tilpasset den specifikke situation i hver enkelt medlemsstat.

Med hensyn til metodologiske problemer vil mange af disse, som Revisionsretten med rette har understreget i sin beretning, i stort omfang blive løst med de nye bestemmelser om additionalitet for næste programmeringsperiode. Disse bestemmelser, der indeholder en reduktion af antallet af kontroller og en forenkling af ordningen for regioner under mål nr. 2 og 3, har til formål at lette gennemførelsen og kontrollen af additionalitetsprincippet og samtidig fastholde den grundlæggende idé om ikke at erstatte nationale udgifter med EU-finansiering.

Konklusioner

Kommissionen har følgende bemærkninger til de væsentligste punkter i rettens konklusioner:

a) Selv om det grundlæggende begreb additionalitet er relativt enkelt, indebærer den konkrete gennemførelse af det en række metodologiske problemer. De fleste af disse må imidlertid løses i partnerskab mellem Kommissionen og medlemsstaterne gennem pragmatiske løsninger inden for en klar metodologisk ramme.

b) Kommissionen er enig i, at det forhold, at der ikke er fastsat en sanktionsmekanisme i tilfælde af, at medlemsstaterne ikke overholder additionalitetsprincippet, er en afgørende svaghed, og den beklager, at dens oprindelige forslag i den ny strukturfondsgrundforordning gående ud på at knytte kontrollen af additionalitetsprincippet til fordelingen af resultatreservemidler er blevet afvist af medlemsstaterne.

c) De forenklingsmetoder, der er anvendt for at undgå uforholdsmæssigt store administrationsudgifter, gør ikke nødvendigvis kontrollen af additionalitetsprincippet mindre pålidelig alt i alt.

d) og e) Mange regioner er af den opfattelse, at additionalitetskontrollen er en særdeles vigtig informationskilde og et politisk værktøj til at undgå en nedsættelse af statens udgifter i regionerne. På grund af Kommissionens organisatoriske struktur beskæftiger mange tjenestegrene sig med forskellige aspekter af samme sag, og dette gælder bestemt ikke blot additionalitetsbegrebet. Med hensyn til organisation og koordinering vil Kommissionen gerne fremhæve de hyppige kontakter, der finder sted mellem ansatte i Kommissionens forskellige tjenestegrene og mellem kommissionsansatte og ansatte hos de nationale myndigheder i forbindelse med møder i overvågningsudvalgene.

f) Reglerne for kontrol af additionalitetsprincippet i næste programperiode som indført i den nye forordning vil være mere enkle, konkrete og operationelle. Som hidtil vil Kommissionens tjenestegrene og de nationale myndigheder sammen finde frem til praktiske løsninger, der er tilpasset den specifikke situation for de enkelte mål og medlemsstater.

Indledning

4. Strukturfondsgrundforordningen fra 1993 indførte en klar definition af additionalitetsbegrebet og de generelle regler, medlemsstaterne skal overholde. Der blev indført undtagelsesbestemmelser, fordi medlemsstaterne insisterede på det. Det skal imidlertid understreges, at sådanne undtagelser i praksis sjældent benyttes.

5. Kommissionen vil gerne understrege det nyttige i sin erklæring om regler for kontrol af additionalitetsprincippet, der er indeholdt i protokollen fra Rådets møde den 20. juli 1993 om vedtagelse af forordningerne. Til trods for at dette dokument ikke er bindende, indeholder det grundlæggende rammer for den praktiske kontrol af additionalitetsprincippet og er som sådant ikke blevet anfægtet af medlemsstaterne. Den vigtigste bestemmelse i erklæringen går ud på, at additionaliteten skal gennemføres globalt i hver medlemsstat og ikke i forbindelse med hvert enkelt regionalt program.

6. Kommissionen deler Rettens betænkeligheder ved, at der ikke findes effektive sanktioner for manglende overholdelse af additionalitetsprincippet. I den forbindelse beklager Kommissionen, at medlemsstaterne har afvist dens oprindelige forslag i den ny strukturfondsgrundforordning om at knytte kontrollen af additionalitetsprincippet til fordelingen af resultatreservemidler.

Bestemmelserne om kontrol af additionalitetsprincippet

7. Kommissionen vil gerne understrege, at der har fundet omfattende orientering, drøftelser og forhandlinger sted med medlemsstaterne med hensyn til metodespørgsmål om additionalitet. Målet har været at undgå urimelige administrative byrder ved at finde en balance mellem behovet for ligebehandling og behovet for fleksibilitet for at tage hensyn til de særlige omstændigheder i forbindelse med de forskellige mål. Standardteksten i EF-støtterammerne og de samlede programmeringsdokumenter (DOCUP) afspejler blot det juridiske løfte om at overholde forordningen og ikke særlige detaljer i forbindelse med hver enkelt sag.

Generalsekretariatet gav ved skrivelse af 6. august 1990 medlemsstaterne en generel orientering om de fælles procedurer og metoder til kontrol af additionalitetsprincippet i forbindelse med alle mål, ligesom DG XVI orienterede medlemsstaterne ved skrivelse af 30. marts 1993. I august 1999 blev medlemsstaterne orienteret om kontrollen af additionalitetsprincippet i forbindelse med mål nr. 1 i perioden 2000 - 2006.

8. Det er medlemsstaternes opgave at udarbejde de finansielle oplysninger, der er nødvendige for kontrollen af additionalitetsprincippet og at meddele Kommissionen disse oplysninger. Kommissionen erkender, at visse medlemsstater har vanskeligt ved at gennemføre ordningen, og den har søgt at tage hensyn til sådanne vanskeligheder, blandt andet på grundlag af erfaringer fra den foregående programperiode. Der blev opnået store forbedringer i 1994 - 1999 i sammenligning med perioden 1989 - 1993.

Specielt med hensyn til mål nr. 1 og med blot én undtagelse, som skyldtes specielle krav, var de indkomne finansieringstabeller komplette og indeholdt tilstrækkelige detaljer og argumenter til, at der kunne tages hensyn til de støtteberettigede udgifter ved kontrollen af additionalitetsprincippet. I forbindelse med mål nr. 2 og 5b, hvor de tilgængelige oplysninger ikke blev anset for at være tilstrækkelige til at gennemføre en forudgående kontrol, blev der indført klausuler med opsættende virkning i programmeringsdokumenterne.

9. Med hensyn til det fortløbende tilsyn med kontrollen af additionalitetsprincippet finder dette sted på grundlag af finansielle oplysninger, som medlemsstaterne indgiver til Kommissionen efter samme retningslinjer, som gælder for den forudgående evaluering.

10. Med hensyn til spørgsmålet om, hvilken procedure der skal følges, når der opstår risiko for, at additionalitetsprincippet ikke er overholdt, må det erkendes, at de gældende bestemmelser kun giver Kommissionen meget ringe beføjelser til at følge sagen op.

Sagsbehandlingen i kommissionen

Fordelingen af kontrolbeføjelserne

12. I lighed med hvad der gælder for de fleste spørgsmål i forbindelse med strukturfondene, ligger det endelige ansvar for kontrollen af overholdelsen af additionalitetsprincippet hos de generaldirektorater, der er chef de file for hvert enkelt mål, mens GD II yder teknisk og metodologisk bistand i kraft af sin økonomiske og finansielle ekspertise.

Koordinering

14. GD VI anmodede ligesom GD XVI GD II om bistand til at analysere medlemsstaternes oplysninger. Dette betyder ikke, at GD VI var af den opfattelse, at GD II havde fuldt ansvar for kontrollen af additionalitetsprincippet.

15. Selv om det er sandt, at ansvaret for tilsyn med additionalitetsprincippet i GD XVI er fordelt mellem en horisontal tjenestegren og de geografiske enheder, og at GD II også er involveret, fungerer ordningen generelt tilfredsstillende. I den forbindelse må der specielt lægges vægt på hyppige daglige kontakter mellem de berørte tjenestemænd.

16. Den revision, GD V foretog, var nyttig og resulterede i forbedringer med hensyn til indberetning af additionalitetsdata fra medlemsstaterne. I de medlemsstater, hvor der ikke kunne drages nogle klare konklusioner på grund af manglende oplysninger, gjorde de operationelle enheder en indsats for at indhente de nødvendige data og så vidt muligt afslutte regnskabsåret. Kommissionen er enig i, at medlemsstaternes oplysninger om additionalitetsprincippet bør grundigt undersøges.

Klausuler med opsættende virkning

18 - 19. For ikke at forsinke vedtagelsen af programmer i forbindelse med mål nr. 2 og 5b på grund af manglende tekniske oplysninger om additionalitet, som det ofte er vanskeligt at udarbejde, har de forskellige tjenestegrene anvendt "klausuler med opsættende virkning". Det var tanken dermed at give medlemsstaterne øget fleksibilitet med hensyn til indgivelse af oplysninger snarere end at foretage en formel suspension af betalinger i henhold til den relevante bestemmelse i forordningen.

20. For at fremme en hurtig betaling af skyldige beløb blev oplysninger om fjernelse af "klausuler med opsættende virkning" ofte meddelt medlemsstaterne uformelt.

21. Kommissionen er enig i, at når først et programmeringsdokument indeholder en "klausul med opsættende virkning", omfatter den alle de berørte fonde. Kommissionen erkender derfor, at der i sådanne tilfælde ikke bør foretages nogen yderligere betalinger, før klausulerne fjernes. Som understreget af Retten blev der foretaget en række betalinger, mens "klausulerne med opsættende virkning" stadig var gældende, om end i visse tilfælde kun kort tid, før de formelt blev fjernet. Der vil blive indført procedurer for at undgå, at en sådan situation gentager sig i næste programmeringsperiode.

Procedurer

22. Oplysninger vedrørende kontrol af overholdelsen af additionalitetsprincippet videregives ofte til medlemsstaterne på overvågningsudvalgenes møder og resumeres derefter i mødeprotokollerne. Metodespørgsmål drøftes ofte på uformelle tekniske møder mellem de ansvarlige før eller efter overvågningsudvalgenes møder.

Status over kontrollen af additionalitetsprincippet

Indledning

23. Der er ikke noget særligt krav om, at Kommissionen regelmæssigt skal offentliggøre oplysninger om additionalitet. I øvrigt er en del af medlemsstaternes oplysninger fortrolige og ikke egnet til offentliggørelse. Som nævnt ovenfor finder størstedelen af udvekslingen af oplysninger om additionalitet sted i forbindelse med overvågningsudvalgenes møder.

Perioden 1989 - 1993

24. De fleste medlemsstater har indsendt de krævede tabeller for perioden 1989 - 1993. Når Kommissionen har godkendt oplysningerne, har den normalt meddelt medlemsstaterne dette uformelt i forbindelse med overvågningsudvalgenes møder.

28. Den revision, som retten omtaler, blev faktisk afsluttet, men på grund af manglende oplysninger fra medlemsstaterne blev der ikke foretaget nogen opfølgning (se svaret på punkt 16).

Perioden 1994 - 1999

29. Kommissionen vil gerne understrege, at der faktisk har fundet en intensiv orientering, drøftelse og forhandling sted mellem Kommissionen og medlemsstaterne med hensyn til den forudgående kontrol af overholdelsen af additionalitetsprincippet for programmeringsperioden 1994 - 1999.

30. Kommissionen har haft held til at forpligte medlemsstaterne til at øge additionalitetskontrolprocedurernes gennemskuelighed og har gjort store fremskridt med hensyn til at forbedre kvaliteten af oplysninger om informations- og metodespørgsmål i 1994 - 1999 i sammenligning med perioden 1989 - 1993.

31. Kommissionen er enig i, at det er vanskeligt at sammenligne additionalitetstabeller for de forskellige medlemsstater, og det er der især to grunde til. For det første viser de ikke de væsentlige forskelle mellem medlemsstaternes udgifter i mål nr. 1-regioner med hensyn til politiske prioriteter, organisation og strukturfondenes relative vigtighed. For det andet tager de ikke hensyn til, at Kommissionen aldrig har opfordret medlemsstaterne til at opføre 100 % af deres udviklingsrelaterede udgifter i additionalitetstabellen, hvilket ville have betydet en urimelig administrativ byrde. Kommissionen har anset det for vigtigst at have så mange identiske udgiftskategorier som muligt i de løbende additionalitetstabeller og referencetabellerne, hvilket kan betyde, at visse udgifter udelades.

32 - 35. Kommissionen erkender, at kvaliteten af de oplysninger, medlemsstaterne indberetter om den mellemliggende kontrol af anvendelsen af additionalitetsprincippet, varierer betydeligt for de enkelte mål. Dette forhold har klart noget at gøre med de relativt tunge administrative byrder, den nuværende kontrolordning medfører, og det vil utvivlsomt blive afhjulpet gennem den væsentlige forenkling af ordningen, der er indført for næste programmeringsperiode.

37. Indikatoren for de offentlige myndigheders faste bruttoinvesteringer som beregnet efter nationalregnskabssystemet er forskellig fra indikatoren for de støtteberettigede udgifter som anvendt i forbindelse med additionalitet, hvilket begrænser værdien af sammenligninger mellem de to indikatorer. Specielt tages der ved de faste bruttoinvesteringer ikke hensyn til de fleste udgifter til menneskelige ressourcer.

38. I næste programmeringsperiode vil kontrollen af additionalitetsprincippet for mål nr. 2 og 3 under ét blive baseret på udgifter til aktiv arbejdsmarkedspolitik, og hvor det er berettiget på andre foranstaltninger i overensstemmelse med den ny strukturfondsforordning (artikel 11). Kontrollen vil imidlertid fortsat blive baseret på oplysninger, der indberettes af medlemsstaterne. En harmoniseret statistisk database om arbejdsmarkedspolitik, som Kommissionen i øjeblikket er ved at oprette, vil supplere medlemsstaternes oplysninger.

Problemerne og årsagerne til dem

De udgifter, der skal tages i betragtning - aggregering af medlemsstaternes tal

39 - 50. Kommissionen er enig i, at additionalitetskontrollen bør være så klar, operationel og enkel som muligt. Kommissionen har derfor i sine kontakter med medlemsstaterne søgt at være pragmatisk for at finde frem til acceptable og anvendelige løsninger, der er tilpasset deres specifikke situationer inden for en veldefineret ramme af minimale metodologiske krav. Fremover vil additionalitetskontrollen blive lettere på grund af den væsentlige forenkling af ordningen, der er indført i de ny forordninger.

Perioderne overlapper hinanden

51 - 57. Kommissionen vil gerne minde om, at additionalitet kun vedrører medlemsstaternes udgifter og helt udelukker strukturfondenes bidrag. Derfor er spørgsmål som udgiftsperioder, der overlapper hinanden, forsinket afslutning af programmer osv. ikke særlig relevante i forbindelse med additionalitetskontrol. I praksis påvirker overlapningen af udgifter mellem de forskellige programmeringsperioder ikke væsentligt vurderingen af additionalitet og kun i det omfang, strukturfondsudgifternes tidsprofil har en indvirkning på tidsprofilen for en medlemsstats egne udgifter. For de fleste medlemsstater kan strukturfondsudgifternes tidsprofil forventes kun at have en marginal virkning. Endelig har den pragmatiske løsning, Kommissionen har valgt, den væsentlige fordel, at den muliggør en tidstro kontrol af anvendelsen af additionalitetsprincippet snarere end en kontrol flere år senere.

Valg af referenceperiode - oplysningernes sammenlignelighed

58 - 59. De referenceperioder, der er vedtaget som grundlag for måling af additionaliteten, er et resultat af drøftelser mellem Kommissionen og de nationale myndigheder og er ikke valgt vilkårligt af medlemsstaterne alene. Målet var at finde frem til den nyeste og mest pålidelige referenceperiode under hensyntagen til hver enkelt lands specifikke situation. Med hensyn til for eksempel Sverige, hvis finansår tidligere ikke faldt sammen med kalenderåret, vedrørte de seneste pålidelige data finansåret 1991/1992, inklusive kommunale data.

62. Selv om den private sektor sommetider foretager investeringer på områder, der traditionelt anses for at ligge inden for den offentlige sektor, ville det være yderst vanskeligt at udvide additionalitetskontrollen til også at omfatte private investeringer. En sådan praksis ville kræve indsamling og gennemgang af en række private firmaers regnskaber - og disse ville ikke på nogen måde være forpligtet til at give hverken de nationale myndigheder eller Kommissionen relevante oplysninger.

Udgifternes geografiske fordeling

64 - 68. I betragtning af, at mange støtteberettigede områder under mål nr. 2 og 5b, som der knap nok findes budgetoplysninger for, er små, havde Kommissionen ikke andet valg end at acceptere en pragmatisk løsning med skønsmæssigt at ansætte udgifterne i disse områder. Denne utilfredsstillende situation var en af hovedårsagerne til, at Kommissionen foreslog, at man skulle gå over til udgifter til aktive arbejdsmarkedspolitikker på nationalt plan ved kontrollen af additionalitetsprincippet for så vidt angår mål nr. 2 og 3 for programmeringsperioden 2000 - 2006.

68. EF-initiativerne er ikke blevet inkluderet i den forudgående kontrol af anvendelsen af additionalitetsprincippet, hvilket skyldes deres relativt ringe indvirkning på budgettet og det forhold, at de ikke var blevet finansieret på det tidspunkt, hvor den forudgående kontrol fandt sted.

Konklusion

69. Kommissionen er enig i Rettens samlede konklusion gående ud på, at selve additionalitetsprincippet er relativt klart, men at det medfører visse metodologiske problemer at gennemføre det i praksis. Disse vanskeligheder er dog i de fleste tilfælde blevet overvundet i samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne derved, at man har fundet frem til pragmatiske løsninger inden for vide metodologiske rammer. Det er endvidere vigtigt, når man ser nærmere på additionalitetskontrollen, at skelne mellem strukturfondenes forskellige mål: specielt mellem mål nr. 1, der tegner sig for 70 % af strukturfondenes udgifter, og de øvrige mål. I henhold til proportionalitetsprincippet har Kommissionen været langt hårdere i sin bedømmelse af additionalitetsprincippet i forbindelse med mål nr. 1 og noget mere fleksibel i forbindelse med de andre mål for at undgå at pålægge nationale og regionale myndigheder, der har store problemer med hensyn til oplysningernes tilgængelighed, en urimelig administrativ byrde. I den forbindelse skal Kommissionen bemærke, at størstedelen af de vanskeligheder, der er identificeret i nærværende beretning, vedrører andre regioner end mål nr. 1-regioner.

70. Kommissionen er enig i, at de til rådighed stående instrumenter til at sanktionere manglende overholdelse af additionalitetsprincippet, nemlig orientering af offentligheden og suspension af betalinger, er utilstrækkelige. Kommissionen beklager, at dens oprindelige forslag i den ny strukturfondsgrundforordning gående ud på at knytte kontrollen af additionalitetsprincippet til fordelingen af resultatreservemidler, er blevet afvist af medlemsstaterne, som på en gang er lovgiver og part i spørgsmålet om additionalitetskontrol.

71. Eftersom det er umuligt at tage hensyn til alle offentlige støtteberettigede udgifter, må Kommissionen og medlemsstaterne være pragmatiske for at finde frem til acceptable og anvendelige løsninger, der er tilpasset de specifikke situationer inden for en veldefineret ramme af minimale metodologiske krav. Kommissionen har aldrig opfordret medlemsstaterne til at opføre 100 % af deres udviklingsrelaterede udgifter i additionalitetstabellen, hvilket ville have betydet en urimelig administrativ byrde, men til at have så mange identiske udgiftskategorier som muligt i den løbende additionalitetstabel og referencetabellen.

72. Kommissionen er enig i, at det er meget lettere at foretage additionalitetskontrol i de medlemsstater, der er fuldt ud støtteberettigede under mål nr. 1 og modtager størstedelen af strukturfondenes midler. Dog betyder den uundgåelige anvendelse af skøn for mindre regioner og områder ikke nødvendigvis, at resultaterne ikke er pålidelige. I næste programmeringsperiode vil disse problemer blive reduceret væsentligt i kraft af den nye bestemmelse om, at der kan foretages additionalitetskontrol af mål nr. 2 og 3 under ét.

73. Med hensyn til spørgsmålet om integration af additionalitetsprincippet i tilsyns- og evalueringsarbejdet vil Kommissionen gerne understrege de hyppige kontakter mellem ansatte i Kommissionens forskellige tjenestegrene indbyrdes og mellem kommissionsansatte og ansatte hos de nationale myndigheder i forbindelse med overvågningsudvalgenes møder. Kommissionen er enig i, at koordineringen af indsatsen i de forskellige tjenestegrene i Kommissionen, der beskæftiger sig med additionalitet, stadig kan forbedres, og der er allerede taget skridt i den retning. Samtidig må det erkendes, at der altid vil være nogle vanskeligheder i situationer, hvor Kommissionens organisatoriske struktur tvinger forskellige tjenestegrene til at beskæftige sig med forskellige aspekter af samme sag, et forhold, der bestemt ikke blot gør sig gældende i forbindelse med additionalitet.

74. Der er bestemt et generelt behov for bedre orientering og statistikker på regionalt plan. Situationen vil blive bedre i de kommende år på grund af det ny europæiske nationalregnskabssystem (ENS 95), der tvinger medlemsstaterne til at udarbejde bedre og mere omfattende regionale økonomiske statistikker. Med hensyn til additionalitet vil behovet for regionale data blive reduceret væsentligt i næste programmeringsperiode i kraft af den nye bestemmelse om, at der kan foretages additionalitetskontrol af mål nr. 2 og 3 under ét.

75. Efter Kommissionens opfattelse vil bestemmelserne om additionalitetskontrol i næste programmeringsperiode som indført i den nye forordning blive enklere, mere konkrete og mere operationelle. Artikel 11 i den nye grundforordning og oplysningerne til medlemsstaterne i august 1999 giver svar på mange af de spørgsmål, Retten har rejst. Antallet af additionalitetskontroller nedsættes til i alt tre (forudgående kontrol, midtvejs og sidst i perioden), additionalitetskontrollen i forbindelse med mål nr. 2 og 3 vil ske på nationalt plan på grundlag af udgifter til aktive arbejdsmarkedspolitikker, undtagelserne gælder kun for den forudgående fastsættelse af referenceniveauet, og hvis der ikke indgives tilfredsstillende forudgående additionalitetsoplysninger, vil godkendelsen af programeringsbeslutningerne blive forsinket. Ligesom hidtil vil Kommissionens tjenestegrene og de nationale myndigheder sammen finde frem til pragmatiske løsninger, der er tilpasset de specifikke situationer for de forskellige mål og medlemsstater.