DA Den Europæiske Unions Tidende L 38/9

KOMMISSIONENS HENSTILLING (EU) 2016/193

af 10. februar 2016

rettet til den Hellenske Republik om hastende foranstaltninger, som Grækenland skal træffe med henblik på genoptagelse af overførslerne i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 292, og

ud fra følgende betragtninger:

(1) Medlemsstaterne har siden 2011 suspenderet overførslen af ansøgere om international beskyttelse i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 (1) (herefter »Dublinforordningen«) efter to domme afsagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og Den Europæiske Unions Domstol (2), hvori de fastslog, at der er systemiske mangler i det græske asylsystem, som risikerer at medføre en tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder, som ansøgere om international beskyttelse, der overføres i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 (3) fra medlemsstaterne til Grækenland, har.

(2) Siden Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afsagde dom i sag M.S.S. mod Belgien og Grækenland i 2011, har Europarådets Ministerkomité fulgt situationen i Grækenland på grundlag af de statusrapporter, som Grækenland skal fremlægge som bevis for, at dommen er fuldbyrdet, og på grundlag af dokumentation fra NGO'er og internationale organisationer såsom FN's Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR), der opererer i Grækenland.

(3) Som følge af M.S.S.-dommen har Grækenland forpligtet sig til at reformere sit asylsystem på grundlag af en national handlingsplan om reform af asylsystemet og migrationsstyring, der blev fremlagt i august 2010 og ændret i januar 2013 (herefter »den græske handlingsplan«).

(4) For at afhjælpe de alvorlige mangler i det græske asylsystem anmodede de græske myndigheder i 2011 også Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) om at yde akut hjælp til Grækenland. EASO ydede operationel støtte fra 1. april 2011 til 31. december 2014. I dette tidsrum bistod de udsendte asylstøttehold Grækenland med oprettelsen af tre nye tjenester samt med modtagelsen af sårbare personer, behandlingen af ikke-færdigbehandlede ansøgninger om international beskyttelse, navnlig prøvelse i anden instans af afgørelser, og opbygningen af kapacitet ved hjælp af midler fra Den Europæiske Union. Den 4. december 2014 anmodede Grækenland desuden EASO om særlig støtte og er nu blevet lovet støtte frem til udgangen af maj 2016.

(5) Situationen i Grækenland har også fået Kommissionen til at indlede en række traktatbrudssager mod Grækenland vedrørende bl.a. utilstrækkelig adgang til asylproceduren, utilstrækkelig modtagelseskapacitet og ringe modtagelsesforhold, bl.a. hvad angår detentionsfaciliteterne, manglende optagelse af irregulære migranters og asylansøgeres fingeraftryk, den uhensigtsmæssige varetagelse af uledsagede mindreåriges behov og manglen på hensigtsmæssig retshjælp i forbindelse med klagesager. Denne henstilling påvirker ikke eventuelle uafsluttede eller fremtidige traktatbrudssager, som Kommissionen måtte indlede vedrørende forhold, der er omhandlet i denne henstilling.

(6) Samtidig har Kommissionen gjort en samordnet indsats for at afhjælpe manglerne i Grækenlands asylsystem. Kommissionen har overvåget Grækenlands gennemførelse af foranstaltningerne i den græske handlingsplan og ydet økonomisk og teknisk støtte, idet der blev lagt vægt på bl.a. foranstaltninger til afhjælpning af de problemer, der blev påpeget i traktatbrudssagerne. I oktober 2014 fremlagde Kommissionen et arbejdsdokument fra dens tjenestegrene (4) for Rådet, som indeholdt en vurdering af gennemførelsen af den græske handlingsplan, og hvori den fremhævede de resterende mangler i det græske asylsystem, som det var nødvendigt hurtigt at afhjælpe.

(7) Kommissionen har arbejdet meget tæt sammen med alle interesserede medlemsstater og Norge via regelmæssige ad hoc-møder i den såkaldte gruppe af »Grækenlands venner« under ledelse af Kommissionen. Gruppen udgør et forum for udveksling af oplysninger om, hvor langt Grækenland er nået med gennemførelsen af sin handlingsplan, hvilket bl.a. giver interesserede medlemsstater mulighed for at foreslå praktiske samarbejdsforanstaltninger; gruppen holdt senest møde den 27. februar 2015. Derudover har EASO's, Frontex', UNHCR's og IOM's (Den Internationale Organisation for Migration) deltagelse til formål at sikre, at der står opdaterede oplysninger om situationen i marken til rådighed.

(8) Grækenland har fået tildelt betydelige midler fra Den Europæiske Union for tidsrummet 2014-2020 til støtte for de nationale foranstaltninger, der træffes på asyl- og migrationsområdet. Inden for rammerne af Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden er der blevet tildelt i alt 294,5 mio. EUR og inden for rammerne af Fonden for Intern Sikkerhed — Grænser og Visa i alt 214,8 mio. EUR. Der er siden 2014 blevet ydet yderligere 133 mio. EUR til Grækenland i akuthjælp. Desuden modtog Grækenland betydelige midler fra Den Europæiske Flygtningefond i årene 2008-2013, bl.a. en nødfinansiering på i alt over 50,6 mio. EUR.

(9) De udfordringer, Grækenland står over for, er i væsentlig grad blevet forværret af den meget store stigning i antallet af migranter, der ankom i løbet af 2015, hvilket har lagt et enormt pres på Grækenlands ressourcer og kapacitet til at håndtere den store tilstrømning af migranter fra lande uden for Den Europæiske Union, herunder et stort antal personer, der sandsynligvis vil have brug for international beskyttelse. I 2015 ankom der over 868 000 irregulære migranter til de græske øer, hvilket skabte en hidtil uset migrationskrise og humanitær krise, der krævede øjeblikkelig handling.

(10) I maj 2015 fremlagde Kommissionen meddelelsen om en europæisk dagsorden for migration (5), og den 14. september 2015 vedtog Rådet en afgørelse om omfordeling af 40 000 personer med et tydeligt behov for international beskyttelse fra Italien og Grækenland, hvoraf de 16 000 skal omfordeles fra Grækenland (6). Den 22. september 2015 vedtog Rådet en afgørelse om at omfordele yderligere 120 000 personer fra Italien og Grækenland, heraf mindst 50 400 personer fra Grækenland (7). Alt i alt skal mindst 66 400 personer i medfør af disse to rådsafgørelser således omfordeles fra Grækenland til andre medlemsstater over et tidsrum på to år (8).

(11) I september 2015 startede gennemførelsen af hotspottilgangen i Grækenland og Italien med støtte fra Kommissionen, Frontex, EASO og Europol. Den 29. september 2015 vedtog Kommissionen en meddelelse, hvori den skitserede de umiddelbare operationelle, budgetmæssige og retlige foranstaltninger i den europæiske dagsorden om migration og opfordrede til at sikre en fuldstændig gennemførelse af omfordelingsordningen og udsendelse af migrationsstyringsstøttehold, der skal arbejde i hotspotområderne. Med henblik herpå fremlagde Grækenland en køreplan for gennemførelsen af omfordelingsordningen og oprettelsen af hotspotcentre for Rådet den 1. oktober 2015, hvori landet skitserer en række foranstaltninger, der skal prioriteres for at sikre gennemførelsen af de aftalte foranstaltninger på området asyl og modtagelse, der endnu ikke er gennemført.

(12) Efter de europæiske lederes topmøde den 25. oktober 2015 forpligtede Grækenland sig til med støtte fra UNHCR at øge modtagelseskapaciteten til 30 000 pladser inden udgangen af 2015 og at yde lejetilskud og vedtage programmer om værtsfamilier for mindst yderligere 20 000 personer. Disse i alt 50 000 indkvarteringspladser skal dække behovet for modtagelseskapacitet for både irregulære migranter og asylansøgere i Grækenland, bl.a. dem, der potentielt kan komme i betragtning til omfordeling til andre medlemsstater.

(13) Europarådets Ministerkomité vurderede på sit møde den 8.-9. december 2015 fuldbyrdelsen af M.S.S.-dommen. Den udtrykte tilfredshed med, at der var oprettet en ny administrativ indvandringsmyndighed, noterede sig stigningen i indkvarteringskapaciteten for asylansøgere samt den planlagte yderligere forøgelse heraf og opfordrede myndighederne til at sikre en bæredygtig og uafbrudt drift af åbne modtagelsesfaciliteter og levering af tjenesteydelser, der opfylder passende standarder. Den opfordrede indtrængende myndighederne til at fortsætte deres indsats, hvad angår leveforholdene for asylansøgere generelt og uledsagede mindreårige i særdeleshed (9).

(14) Den 15. december 2015 vedtog Kommissionen en meddelelse om de fremskridt, Grækenland havde gjort med hensyn til oprettelsen af hotspotcentre, hvori den redegjorde for, hvad der var sket i Grækenland i forbindelse med indførelsen af hotspotordningen på De Ægæiske Øer (10). I denne rapport fremhævede Kommissionen Grækenlands og UNHCR's nye løfter om at øge modtagelseskapaciteten, men den understregede også Grækenlands behov for at forbedre modtagelseskapaciteten i hotspotområder og på hovedlandet, navnlig for uledsagede mindreårige og sårbare personer.

(15) Der er sket visse væsentlige forbedringer af det græske asylsystem som en del af Grækenlands reformer inden for rammerne af dets handlingsplan (2010-2014). Der er blevet oprettet tre nye administrative tjenester, der er uafhængige af det græske politi: tjenesten for første modtagelse, klagemyndigheden (oprettet i 2011, men på nuværende tidspunkt ikke operationel) og asyltjenesten (siden 2013). Der er siden 2011 sket visse forbedringer af de materielle forhold i modtagelses- og detentionscentrene, og nogle af de detentionsfaciliteter, hvor forholdene var værst, er blevet lukket. Der er dog stadig brug for, at Grækenland gør en indsats for at sikre, at dets asylsystem fungerer fuldt ud i overensstemmelse med kravene i EU-retten.

(16) Den græske asyltjeneste har syv operationelle regionale kontorer i Attika, Lésvos, det nordlige Évros, det sydlige Évros, Rhodos og Thessaloniki, bl.a. et nyligt åbnet regionalt asylkontor på øen Sámos i 2016. Der er også tre operationelle asylenheder i Amygdaleza, Patra og Xanthi, som behandler ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet af irregulære migranter i detention. Det er nødvendigt at sikre en passende bemanding af disse kontorer og enheder, således at de kan blive operationelle. De græske myndigheder har desuden givet tilsagn om at åbne i alt 13 regionale asylkontorer. Grækenland er endnu ikke færdig med at oprette alle de resterende regionale asylkontorer og sikre en passende bemanding af disse, således som det er fastsat i køreplanen fra 2015 om omfordeling, for derved at sikre en effektiv adgang til asylproceduren i hele landet.

(17) Der er sket en vis forøgelse af Grækenlands kapacitet til at modtage asylansøgere, men den er stadig ikke tilstrækkelig stor. Grækenland bør sikre, at modtagelsesforholdene i åbne og lukkede modtagelsesfaciliteter, herunder psykosociale tjenester, og adgangen til den nødvendige sundhedspleje og -behandling er i overensstemmelse med de standarder, der kræves i henhold til den relevante EU-lovgivning, navnlig Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU om modtagelsesforhold (11), og at disse standarder hele tiden opretholdes. Grækenland bør også sikre bæredygtigheden, hvad angår modtagelsesforholdene ved hjælp af de nødvendige midler fra det nationale budget eller, for så vidt der er sådanne til rådighed, de tildelte EU-midler.

(18) For at sikre asylansøgere adgang til effektive retsmidler har Grækenland oprettet en klagemyndighed, der er ansvarlig for de klagekomitéer, der er kompetente til at behandle klager over de negative afgørelser om asyl, som asyltjenesten har truffet i første instans. Ved udgangen af september 2015 ophørte appelkomitéerne med at fungere, fordi deres mandat udløb, hvilket medførte, at der kan indgives klager over afslag på asyl i første instans, men klagerne kan ikke behandles. Som følge heraf er der i praksis på nuværende tidspunkt ikke adgang til et system med effektive retsmidler. Denne situation forhindrer desuden en effektiv gennemførelse af omfordelingsproceduren i de tilfælde, hvor en ansøger indgiver en klage over en afgørelse om omfordeling eller overførsel.

(19) Mange asylansøgere får på nuværende tidspunkt ikke den nødvendige gratis retshjælp, som sætter dem i stand til i overensstemmelse med EU-reglerne at klage over en afgørelse om asyl i første instans. De relevante bestemmelser i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU (12) er endnu ikke blevet omsat i national lovgivning eller implementeret.

(20) Der er sket visse forbedringer af procedurerne for at opdage sårbare personer i Grækenland. Asyltjenesten har i samarbejde med EASO og UNHCR indført en screeningprocedure, der har til formål at opdage sårbare asylansøgere såsom uledsagede mindreårige med henblik på at sikre dem støtte under proceduren. Hvad angår uledsagede mindreårige, har Grækenland rapporteret, at man følger en procedure for identifikation og aldersvurdering af uledsagede mindreårige i forbindelse med proceduren for første modtagelse og asylproceduren. Derudover er der ved at blive indført en procedure for den måde, hvorpå det græske politi, tjenesten for første modtagelse og asyltjenesten skal behandle uledsagede mindreårige.

(21) Der bør lægges større vægt på værgemålssystemet for uledsagede mindreårige, da de offentlige anklagere, der er udnævnt til at repræsentere de mindreårige, ikke har de nødvendige ressourcer til at klare det store antal sager, der forelægges dem, og der ikke findes en institution eller et organ, som anklagerne kan henvise til med henblik på udpegelse af permanente værger. Der bør også tages konkrete skridt til at sikre, at alle uledsagede mindreårige straks henvises til særlige indkvarteringscentre og bistås af specialiseret personale.

(22) Suspenderingen af overførsler til Grækenland i henhold til Dublinforordningen siden 2011 har i væsentlig grad medført, at Dublinsystemet ikke fungerer effektivt i Den Europæiske Union. Det forhold, at der ikke kan foretages overførsler, gør også de omfordelingsforanstaltninger, der blev vedtaget til gavn for Grækenland i september 2015, mindre effektive, navnlig fordi det fjerner et af de vigtigste incitamenter for migranter til ikke at påbegynde sekundære bevægelser til andre medlemsstater.

(23) Grækenland har taget et vigtigt skridt hen imod at forbedre den måde, hvorpå dets asylsystem fungerer, men der er fortsat mangler. Grækenland bør derfor snarest muligt træffe alle nødvendige foranstaltninger for at muliggøre genoptagelsen af overførsler i henhold til Dublinforordningen, navnlig at alle personer, der overføres til Grækenland, vil få alle de rettigheder, som de har ret til i henhold til EU's asylregler, bl.a. adgang til effektive retsmidler i tilfælde af en negativ afgørelse om en ansøgning om international beskyttelse og passende modtagelsesforhold.

(24) I denne henstilling anføres de vigtigste foranstaltninger, som Grækenland skal træffe for at afhjælpe de resterende mangler.

(25) Ved hjælp af regelmæssige rapporter fra Grækenland om de fremskridt, der gøres med gennemførelsen af disse foranstaltninger samt andre relevante elementer, herunder alle kommende rapporter fra UNHCR og andre relevante organisationer, skal der foretages en mere præcis vurdering af, om forholdene tillader, at medlemsstaterne genoptager individuelle overførsler til Grækenland i henhold til Dublinforordningen, idet det erindres, at omfanget af overførslerne og de kategorier af personer, der skal overføres, skal svare til de specifikke fremskridt, der gøres.

(26) Ved genoptagelsen af enhver overførsel til Grækenland i henhold til Dublinforordningen skal der tages hensyn til, at Grækenland hver dag stadig modtager et stort antal potentielle asylansøgere, og det skal undgås, at der lægges en uholdbar byrde på Grækenland.

(27) Ansvaret for at beslutte, om overførslerne skal genoptages, ligger udelukkende hos medlemsstaternes myndigheder, som kontrolleres af domstolene, som kan henvise sager vedrørende fortolkningen af Dublinforordningen til præjudiciel afgørelse for Den Europæiske Unions Domstol —

VEDTAGET DENNE HENSTILLING:

1) Grækenland bør sikre, at modtagelsesforholdene for ansøgere om international beskyttelse i Grækenland opfylder standarderne i direktiv 2013/33/EU.

2) Grækenland bør træffe de nødvendige skridt til at sikre en effektiv adgang til asylproceduren på hele landets område ved at oprette alle 13 regionale asylkontorer og sikre, at de fungerer. De af asyltjenestens regionale kontorer, som Grækenland allerede har oprettet, bør navnlig have tilstrækkeligt personale til at gøre disse kontorer fuldt operationelle og i stand til at behandle alle asylansøgninger. Størrelsen af de nødvendige menneskelige ressourcer skal beregnes på grundlag af det antal asylansøgninger, Grækenland modtog sidste år. Med henblik herpå bør de rekrutteringsprocedurer, der er nødvendige, afsluttes hurtigst muligt.

3) Grækenland bør sikre, at appelkomitéerne er fuldt operationelle og har tilstrækkeligt personale, således at de kan udgøre et effektivt retsmiddel i forbindelse med alle nyere administrative afgørelser om ansøgninger om international beskyttelse, og at de kan afvikle alle ikke-færdigbehandlede anmodninger om prøvelse af administrative afgørelser om ansøgninger om international beskyttelse snarest muligt og under alle omstændigheder inden udgangen af 2016.

4) Grækenland bør sikre, at alle asylansøgere får den nødvendige retshjælp i forbindelse med sager om prøvelse af administrative afgørelser vedrørende ansøgninger om international beskyttelse, jf. kravene i EU-retten, og at den retlige ramme for retshjælp vedtages og gennemføres hurtigt.

5) Grækenland bør sikre, at de nuværende strukturer til at opdage og tage hånd om sårbare ansøgere, bl.a. uledsagede mindreårige, er tilpasset de standarder, der kræves i henhold til EU's asylregler og specificeret i navnlig artikel 21-25 i direktiv 2013/33/EU og artikel 25 i direktiv 2013/32/EU. Det indebærer, at Grækenland skal fastsætte den nødvendige retlige ramme herfor og sikre, at den fuldt ud gennemføres, således at det garanteres, at sårbare personers behov, herunder uledsagede mindreårige, opfyldes på passende vis, navnlig hvad angår indkvartering og værgemål.

6) Grækenland bør sikre, at alle de 50 000 modtagelsespladser, som landet havde givet løfte om at skabe inden udgangen af 2015 i samarbejde med UNHCR, hurtigst muligt fuldt ud kan tages i brug, og at der stilles passende midler til rådighed, således at vigtige istandsættelsesarbejder og en række tjenesteydelser såsom fødevarer og sanitære forhold fortsat er sikret.

7) Grækenland bør sikre, at programmeringen af EU-midler og midler fra det nationale budget vil blive anvendt til at efterkomme denne henstilling.

Rapportering om de foranstaltninger, der er truffet

8) Grækenland anmodes om inden den 4. marts 2016 og dernæst hver måned at rapportere til Kommissionen om de fremskridt, landet gør med gennemførelsen af foranstaltningerne i denne henstilling.

Udfærdiget i Bruxelles, den 10. februar 2016. På Kommissionens vegne Dimitris AVRAMOPOULOS Medlem af Kommissionen

(1) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT L 180 af 29.6.2013, s. 31).

(2) M.S.S. mod Belgien og Grækenland (nr. 30696/09) og NS mod Secretary of State for the Home Department, sag C-411/10 og C-493/10.

(3) Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT L 50 af 25.2.2003, s. 1), som blev erstattet af forordning (EU) nr. 604/2013.

(4) SWD(2014) 316 final.

(5) KOM(2015) 240 endelig.

(6) EUT L 239 af 15.9.2015, s. 146.

(7) EUT L 248 af 24.9.2015, s. 80.

(8) EUT L 248 af 24.9.2015, s. 80, og EUT L 239 af 15.9.2015, s. 146.

(9) Det 1 243. møde i Europarådets Ministerkomité (8.-9.12.2015).

(10) COM(2015) 678 final af 15.12.2015.

(11) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT L 180 af 29.6.2013, s. 96) og EUT L 348 af 24.12.2008, s. 98.

(12) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT L 180 af 29.6.2013, s. 60).