KOMMISSIONENS BESLUTNING af 18. december 1996 om afgiftsfritagelse for biobrændstoffer i Frankrig (Kun den franske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (97/542/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til Rådets forordning nr. 136/66/EØF af 22. september 1966 om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer (1), senest ændret ved forordning (EF) nr. 3290/94 (2), særlig artikel 33,

under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den fælles markedsordning for sukker (3), senest ændret ved forordning (EF) nr. 1101/95 (4), særlig artikel 44,

under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder (5), senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1664/95 (6),

under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 1766/92 af 30. juni 1992 om den fælles markedsordning for korn (7), senest ændret ved forordning (EF) nr. 3290/94 (8), særlig artikel 19,

efter i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 2, første afsnit, at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger, og under henvisning til disse bemærkninger (9), og

ud fra følgende betragtninger:

I

1. Ved skrivelse af 19. marts 1992 meddelte Frankrigs Faste Repræsentation ved De Europæiske Fællesskaber Kommissionen bestemmelser om fritagelse fra den interne afgift på olieprodukter (taxe intérieure sur les produits pétroliers, TIPP), for så vidt angår biobrændstof af landbrugsoprindelse. Den meddelte Kommissionen yderligere oplysninger ved skrivelse af 19. november 1992 og af 20. juli 1993.

Ved skrivelse af 19. maj 1994 meddelte Frankrigs Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union Kommissionen to såkaldte fremskridtskonventioner (conventions dites »de progrès«) for biobrændstof i tilknytning til den i foregående afsnit nævnte fritagelse. Den meddelte Kommissionen yderligere oplysninger ved skrivelse af 6. september 1994.

Ved skrivelse af 12. december 1994 underrettede Kommissionen Frankrig om, at den havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, med hensyn til disse foranstaltninger, der syntes at udgøre driftsstøtte, som ikke kunne henføres under nogen af undtagelserne i traktatens artikel 92, hvorfor de måtte betragtes som uforenelige med fællesmarkedet.

2. De pågældende foranstaltninger består dels i fritagelse fra den interne afgift på olieprodukter, der er bestemt til at blive anvendt som brændstof eller brændsel (TIPP), for så vidt angår produkter af landbrugsoprindelse, dels i to fremskridtskonventioner, benævnt ETBE-konventioner, der sikrer, at de begunstigede drager fordel af den sats for afgiftsfritagelsen, der blev fastsat ved den ændrede finanslov for 1993.

3. Afgiftsfritagelsen har direkte virkninger for brændstofferne og indirekte virkning for de landbrugsråvarer, som førstnævnte fremstilles af.

4. Afgiftsfritagelsen sigter direkte på biobrændstof, dvs. raps- og solsikkeolieestere (der hører til diester-gruppen), ren ethylalkohol, der indgår i superbenzin, i blyfri superbenzin og i almindelig benzin, samt ren ethylalkohol i form af derivater (herunder ethyl-tert-butylether, benævnt ETBE), der indgår i blyfri superbenzin og i almindelig benzin (der hører til bioethanol-gruppen).

Foranstaltningen har fra den 1. januar 1994 form af en fritagelse på indtil 230 ffr. pr. hl for raps- og solsikkeolieestere, en fritagelse på 329,50 ffr. pr. hl ren ethylalkohol og derivater og en fritagelse på 100 % for bestemte produkter (10) af landbrugsoprindelse, der under toldkontrol inkorporeres i olieprodukter, når den fremstillede blanding overgår til forbrug under de toldpositioner, der svarer til indeks 20, 22, 24 og 26 i tabel B i artikel 265 i toldkodeksen.

De råvarer, der er indirekte berørt, er for diester-gruppen raps og solsikke og for bioethanol-gruppen korn, jordskokker, kartofler og sukkerroer på brakjord. Modtagerne er bestemte industrivirksomheder og landbrugere. Afgiftsfritagelsen indrømmes på følgende betingelser:

For det første kan der fra 1994 i henhold til artikel 30 i den ændrede finanslov for 1993 (11) alene indrømmes fritagelse for produkter (diester og bioethanol), der »udelukkende er fremstillet af landbrugsråvarer, som er produceret på nonfoodbrakmarker, jf. Kommissionens forordning (EØF) nr. 334/93 af 15. februar 1993.«

For det andet er det ved artikel 22 i arrêté (bekendtgørelse) af 27. marts 1992 (12) fastsat, at ethylalkohol og derivater heraf samt raps- og solsikkeolieestere kun kan fritages for den interne forbrugsafgift, hvis der fremlægges produktions- og fritagelsesattester.

Produktionsattesten, der bekræfter produkternes landbrugsoprindelse, udstedes af landbrugs- og skovbrugsministeriet. Dog har Frankrig i skrivelsen af 19. november 1992 meddelt, at der som ligestillet dokumentation kan fremlægges produktionsattester, der er udstedt af de andre medlemsstater til erhvervsdrivende, som producerer på deres område.

Fritagelsesattesten fastlægger den mængde brændstof eller brændsel, som den begunstigede kan lade overgå til forbrug. Ved artikel 24 i ovennævnte arrêté er der fastsat en udstedelsesprocedure, som er forskellig for de forskellige produkter: for ethylalkohol udstedes fritagelsesattesten af toldvæsenet ved afslutningen af den denaturering, som foretages i de virksomheder, der er under afgiftskontrol, og som er godkendt af generaldirektøren for told og indirekte afgifter; for ETBE, som er fremstillet i en virksomhed, der ikke er en olievirksomhed, og som derefter med henblik på inkorporering transporteres til en olievirksomhed under toldkontrol, udstedes attesten af toldvæsenet, når ETBE-produktet indgår til virksomheden, for mængden af ethylalkohol, som beregnes på grundlag af en forarbejdningskoefficient; for estere udstedes fritagelsesattesten af toldvæsenet når produkterne indgår til virksomheden under toldkontrol. I skrivelsen af 19. november 1992 meddelte Frankrig, at fritagelsesattesten udstedes for al støtteberettiget ethylalkohol med oprindelse i en anden medlemsstat efter ovennævnte ordning, hvis det produkt, der ankommer til virksomheden under toldkontrol, er ledsaget af en produktionsattest, der er udstedt med de samme garantier som dem, der er fastsat af Frankrig, og som navnlig sikrer produktets specifikke landbrugsoprindelse. En tilsvarende forpligtelse gælder ikke for ETBE og estere.

For det tredje skal de produkter, der er omfattet af fritagelsen, være fremstillet i enheder, der betragtes som pilotenheder af de franske myndigheder, og de skal indgå i et forsøgsprojekt, efter arrêté af 27. marts 1992.

Sidstnævnte definerer en »pilotenhed« som »en virksomhed eller en helhed af virksomheder, der fremstiller ethylalkohol eller derivater heraf på grundlag af korn, jordskokker, kartofler eller nye produktioner af sukkerroer, eller som fremstiller olieestere af raps og solsikke«. Virksomheden eller helheden af virksomheder skal være godkendt af landbrugsministeren og ministeren med ansvar for told, for så vidt angår virksomheder, der fremstiller ethylalkohol eller estere, og de skal være godkendt af ministeren for brændstoffer, for så vidt angår de virksomheder, der fremstiller alkoholderivater såsom ETBE. En »pilotenheds« godkendelse er betinget af, dels at der forelægges en særkontrakt, der er indgået mellem en leverandør af råvarer og en industrivirksomhed, dels at der forud er foretaget kontrol af produktionsapparatet og af råvarernes modtagelsesbetingelser. I skrivelsen af 19. november 1992 meddelte de franske myndigheder, at kapaciteten for hver produktionsenhed for estere eller alkohol ikke er begrænset af nævnte arrêté, og at den reelt kan være på indtil 100 000 tons om året.

Artikel 4 i ovennævnte arrêté fastsætter, at et »forsøgsprojekt« består i fremstilling og anvendelse af et af de afgiftsfritagne produkter på følgende betingelser: forsyning skal ske hos en »pilotenhed« som tidligere defineret; der skal være indgivet et planlagt anvendelsesprogram hos de ansvarlige ministre; over for disse ministre skal der udarbejdes en halvårlig rapport om overvågningen af distributionen og anvendelsen af brændstoffet og brændslet, der indeholder ethylalkoholen, et derivat heraf eller en af raps- og solsikkeolieesterne.

Hvis de betingelser, der er fastlagt for iværksættelsen af et forsøgsprojekt og de tekniske anvendelseskrav, ikke overholdes, kan ministeren for told afslå fritagelsen inden for en frist på 30 dage, efter at forsøgsprojektet er indgivet til undersøgelse.

5. De to fremskridtskonventioner fastsætter en godtgørelse fra staten for hver hektoliter ethylalkohol, der er indeholdt i det producerede ETBE; godtgørelsen er lig med den forskel, der konstateres på datoen for overgangen til forbrug, mellem det maksimale TIPP-fritagelsesbeløb, der gælder for ethylalkohol, og det beløb, som er garanteret ved den pågældende konvention. Dette gælder i ti år fra den dato, hvor »pilotenhederne« tages i brug (dog senest til den 31. december 2005), såfremt fritagelsessatsen nedsættes. Ved forhøjelse af satsen skal staten have tilbagebetalt forskellen mellem ovennævnte to beløb multipliceret med det antal hl ethylalkohol, der har nydt godt af TIPP-fritagelsen i den periode, satsen har været højere.

II

1. Som led i ovennævnte procedure har Kommissionen opfordret Frankrig til at fremsætte sine bemærkninger. Kommissionen modtog disse bemærkninger ved skrivelse af 31. marts 1995 og under møder mellem repræsentanter for Frankrig og Kommissionen den 7. marts 1995, den 2. april 1996 og den 10. juli 1996.

Kommissionen har ved offentliggørelse af en meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende (13) underrettet de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter om sin beslutning om at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, og den har opfordret dem til at fremsætte deres bemærkninger. Den har modtaget bemærkninger fra Det Forenede Kongerige ved skrivelse af 7. juli 1995 og fra interesserede tredjeparter ved skrivelse af 29. juni og 4., 5. og 6. juli 1995. Sidstnævnte bemærkninger blev meddelt Frankrig ved skrivelse af 3. august 1995.

2.1. Frankrig har først og fremmest gjort gældende, at de foranstaltninger, over for hvilke Kommissionen har indledt proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, falder inden for rammerne af EF-tilskyndelsen til anvendelse af vedvarende energikilder generelt og udvikling af biobrændstoffer i særdeleshed. Frankrig har her henvist til Rådets direktiv 92/81/EØF af 19. oktober 1992 om harmonisering af punktafgiftsstrukturen for mineralolier (14), særlig artikel 8, stk. 2, litra d), endvidere til forslag af 5. marts 1992 til direktiv om punktafgiftssatsen for motorbrændstoffer fremstillet af landbrugsprodukter (15) og endelig til vedtagelsen af Rådets 93/500/EØF af 13. september 1993 om fremme af vedvarende energikilder i Fællesskabet (ALTENER-programmet) (16).

Frankrig hævder, at der er tale om »pilotprojekter« i dette direktivs betydning, og at der er to hovedgrunde hertil. Dels bør der ikke tages hensyn til de ubegrænsede produktionsmuligheder ifølge de nationale retsforskrifter, men til den eksisterende produktionskapacitet. Dels henvises der, som svar på Kommissionens bemærkning om fravær af kontrol af resultaterne, til artikel 13 i arrêté af 27. marts 1992, der fastsætter overvågning af distributionen og anvendelsen af de brændstoffer og brændsler, der er omfattet af forskrifterne.

2.2. I øvrigt bestrider Frankrig gyldigheden af Kommissionens ræsonnement, hvad angår den retlige ordning for visse af de berørte produkter, der er anført i traktatens bilag II, men som ikke er omfattet af en fælles markedsordning. Dette gælder ethylalkohol og kartofler, som derfor ikke skulle være omfattet af konkurrencereglerne og den kontrol, Kommissionen gennemfører i henhold til traktatens artikel 92 og 93.

2.3. Endelig afviser Frankrig, at der er tale om overtrædelse af traktatens bestemmelser og EF-retsforskrifterne, som anført i beslutningen om indledning af proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2 (17).

Ifølge Frankrig foreligger der ikke nogen overtrædelse af traktatens artikel 95, fordi der ikke er nogen henvisning til de såkaldte pilotenheders etableringssted eller deres brugeres nationalitet. Således nævnes det som eksempel, at der er godkendt enheder i Belgien og Italien.

Endvidere foreligger der ikke nogen overtrædelse af de fælles markedsordninger, eftersom foranstaltningen ikke indebærer en indirekte støtte til bestemte basisprodukter, da foranstaltningen har et andet formål. Derudover kan nævnes, at de producerede mængder ikke griber ind i markedet og ikke indvirker på priserne, eftersom de kontrakter, der indgås mellem industrivirksomhederne og producenterne, indebærer, at råvarerne allerede fra udsåningen er bestemt til fremstilling af estere eller ETBE. Hvad angår den begrænsede liste over basisprodukter, har denne sin begrundelse i, at de pågældende produkter er de bedst egnede til at opfylde sektorernes tekniske, økonomiske og miljømæssige krav. Hvis der trods alt skulle være tale om statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, må denne ifølge Frankrig kunne henføres under undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra b), fordi der er tale om et projekt af fælleseuropæisk interesse. Det anføres således, at Groupement européen d'intérêt économique Eurobiodiesel omfatter virksomheder i fem medlemsstater og sigter på forskning til fremme af biobrændstoffer.

3. De interesserede tredjeparter er delte mellem støtte til og misbilligelse af de franske foranstaltninger. De positive bemærkninger til foranstaltningerne er baseret på Kommissionens erklæringer til støtte for udviklingen af biobrændstoffer, indtil der foreligger en EF-ramme. De bemærkninger, der er positive over for Kommissionens holdning, er baseret på følgende grunde: Hovedparten støtter Kommissionens argumenter, for så vidt de berørte produktionsenheder ikke må udvælges efter de anvendte produkters landbrugsoprindelse og nationale herkomst. Desuden er nogle betænkelige ved følgerne af en forskelsbehandling af medlemsstaterne, hvis Unionen må træffe nye foranstaltninger i forbindelse med aftalen om olieafgrøder med USA.

Et italiensk selskab, der råder over en produktionsenhed for biobrændstoffer i Belgien, har meddelt oplysninger om udviklingen af det europæiske marked for biobrændstoffer og den ifølge selskabet diskriminerende anvendelse af nævnte afgiftsfritagelse. Ifølge selskabet fremgår det klart af de sammenlignende tal, det har fremlagt for udbud og efterspørgsel efter biobrændstoffer i Europa i 1994-1995, at produktionen kun er på forsøgsstadiet, og at Frankrig er velplaceret på dette marked.

I øvrigt har selskabet fået afslag på godkendelse fra den franske minister som »pilotenhed« for sin fabrik i Belgien, selv om de ønskede oplysninger blev fremlagt, og selv om de belgiske myndigheder var rede til at foretage den kontrol, som den franske administration kræver. Den anførte grund er, at ansøgningen gælder en for stor mængde, »under alle omstændigheder ikke på under 10 000 tons pr. år«. Fabrikken kan reelt producere 45 000 tons pr. år af dieselolie af vegetabilsk oprindelse. Imidlertid er der på samme tidspunkt i Frankrig givet tilladelse til etablering af ny produktionskapacitet for rapsester inden for en mængde på 400 000 tons pr. år, herunder en fabrik på 170 000 tons og en anden på 100 000 tons (jf. Bulletin de l'Industrie Pétrolière af 10. november 1994). Ifølge dette selskab kan de franske myndigheders beslutning kun være begrundet i ønsket om at afskærme det franske marked, hvilket strider mod traktatens artikel 95.

III

1. Estere er industrivarer uden for traktatens bilag II; de er underkastet konkurrencereglerne, herunder reglerne vedrørende statsstøtte.

2. Det andet brændstof er ethylalkohol, som fremstilles af de råvarer, der er nævnt under afsnit I.4. (korn, jordskokker, kartofler eller sukkerroer). Alkoholen inkorporeres derefter definitivt i de forskellige former for superbenzin og almindelig benzin og bliver således en integrerende del af dette slutprodukt. Ethylalkohol er nævnt i traktatens bilag II, men produktet er ikke omfattet af en fælles markedsordning; normalt kan artikel 92 og 93 derfor ikke fuldt ud anvendes på det, og Kommissionen kan normalt kun fremsætte bemærkninger vedrørende støtte inden for denne sektor efter traktatens artikel 93, stk. 3, første punktum. Når den råvare, produktet stammer fra (f.eks. korn), og/eller dette produkts afsætningsmuligheder (f.eks. bioethanol) er underlagt begrænsninger med hensyn til betingelserne for ydelse af støtte, er Kommissionen imidlertid af den opfattelse, at støttens virkning ikke længere kan anses for at være begrænset til det produkt, som støtten først og fremmest gælder (hvilket i det foreliggende tilfælde vil sige ethylalkoholen). Kommissionen finder nemlig i disse tilfælde, at støttens virkning i kraft af at den udelukkende er begrænset til at gælde for produkter, der er fremstillet på grundlag af en udtømmende liste over basisprodukter, der henhører under en fælles markedsordning og dermed fuldt ud er omfattet af traktatens artikel 92 og 93, udgør en helhed, hvor støtten uundgåeligt har virkninger for basisprodukterne. Der er således ingen grund til en anden behandling af en støtte til alkohol (som ikke er omfattet af konkurrencereglerne), hvis alkoholen, for at støtten kan opnås, obligatorisk skal fremstilles på basis af et produkt, der er underkastet konkurrencereglerne (råvarerne (18)); en sådan støtte bør ikke behandles anderledes i forhold til en støtte, som blot ydes til fordel for disse råvarer, forudsat at disse forarbejdes til alkohol, eftersom de praktiske virkninger af den ene eller den anden form for støtte ikke medfører forskellige virkninger på markedet for de pågældende produkter. Denne »spill-over«-effekt af anvendelsen af konkurrencereglerne er begrundet i de uomgængelige følger, som støtten til fordel for produkter, der ikke er omfattet af nævnte regler, har på markedet for produkter, der er underkastet reglerne. Hvad angår anvendelsen af konkurrencereglerne på alkohol, lægger Kommissionen det tilsvarende ræsonnement til grund for bioethanol som afsætningsmåde for alkohol, der obligatorisk anvendes til dette formål. Hvis derimod betingelserne for støttens ydelse gav modtageren frit valg med hensyn til råvarerne og det subventionerede produkts bestemmelse, kunne man ikke længere tale om en obligatorisk virkning på de (andre) produkter, der er underkastet konkurrencereglerne, eftersom støtteydelsens virkninger på råvarerne og bestemmelsesmarkederne alene ville være resultatet af støttemodtagernes økonomiske og kommercielle valg.

I det foreliggende tilfælde finder alle konkurrencereglerne i traktatens artikel 92 og 93 anvendelse for alle de berørte basisprodukter, undtagen kartofler og alkohol. Hvis støtten var blevet ydet uden lovfæstet krav med hensyn til alkoholens endelige anvendelse, ville Kommissionen have været af den opfattelse, at foranstaltningens virkning ikke kunne anfægtes efter traktatens artikel 92, 93 og 94. Men da støtten til ethylalkohol i det foreliggende tilfælde medfører virkninger, som er uundgåelige og alene berører markedet for fossile og vegetabilske brændstoffer (for hvilke konkurrencereglerne finder anvendelse), mener Kommissionen, at ordningen kan undersøges efter nævnte artikler i deres fulde omfang, for så vidt som den fremkalder virkninger, eventuelt indirekte, for visse andre produkter, som for deres vedkommende er undergivet traktatens artikel 92 og 93. Under disse omstændigheder påvirker støtten konkurrencevilkårene for disse andre produkter.

3. Ifølge artikel 33 i forordning nr. 136/66/EØF, artikel 19 i forordning (EØF) nr. 1766/92 og artikel 44 i forordning (EØF) nr. 1785/81 finder traktatens artikel 92, 93 og 94 anvendelse på produktionen og handelen med de i artikel 1 i hver af forordningerne nævnte produkter, medmindre andet er fastsat i forordningerne. I dette særlige tilfælde er raps, solsikke, korn, jordskokker og sukkerroer således nævnt. Kartofler er, skønt produktet er anført i traktatens bilag II, ikke omfattet af en fælles markedsordning. Af de i ovenstående nr. 2 nævnte grunde finder Kommissionen imidlertid, at det er muligt at undersøge ordningen efter konkurrencereglerne i traktatens artikel 92 og 93.

IV

1. Ifølge traktatens artikel 92, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

2. Fritagelsen til fordel for bestemte biobrændstoffer opfylder betingelserne for at blive betragtet som støtte efter traktatens artikel 92, stk. 1.

3. I sektoren for biobrændstoffer er der allerede konkurrence og samhandel mellem medlemsstaterne; de vigtigste producenter i Den Europæiske Union er Belgien, Frankrig og Italien.

Samhandelen med biobrændstoffer og basisprodukter mellem Frankrig og de andre medlemsstater havde i 1995 følgende værdi (i 1 000 ECU) (19):

>TABELPOSITION>

Da der er samhandel med produkterne inden for den pågældende sektor for biobrændstoffer, kan støtten påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, idet den fremmer den nationale produktion på bekostning af produktionen i de andre medlemsstater.

Endvidere konkurrerer de biobrændstoffer, der drager fordel af foranstaltningen, direkte med dels biobrændstoffer af andre oprindelser end dem, der er omfattet af foranstaltningen, dels brændstoffer på basis af kemiske produkter som f.eks. methanol. De betænkeligheder, som konkurrenter har givet udtryk for i bemærkninger til Kommissionen illustrerer problemets aktualitet. Frankrig har i øvrigt ikke bestridt dette punkt.

4. Den indirekte støtte, som er følgen heraf for de berørte basisprodukter, bestrides af Frankrig. Kommissionen fastholder imidlertid den analyse, som foranledigede den til at beslutte, at proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, skulle indledes.

5. Den omstændighed, at bestemte basisprodukter udelukkes fra afgiftsfritagelsen, bevirker, at foranstaltningen er en støtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, fordi den fordrejer konkurrencen ved at fremme visse landbrugsproduktioner, og den kan derfor af samme grund påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Selv om de franske myndigheder har gjort gældende, at de valgte produkter vil være de bedst egnede til at udvikle sektoren for biobrændstoffer, er der ikke givet nogen forklaring, der kan begrunde behovet for, at foranstaltningen begrænses til landbrugsproduktioner på brakjord. Tværtimod synes det, i betragtning af, at der ikke er fremført nogen teknisk begrundelse for en sådan begrænsning af oprindelsen af de produkter, der kan omfattes af foranstaltningen, at det reelle motiv til støtten i første række er, at den skal tjene som indkomststøtte for de landbrugere, der driver brakjorden, og at der i mindre grad er tale om, at sektoren for biobrændstoffer skal udvikles.

6. I nogle af de bemærkninger, der er fremsat over for Kommissionen efter procedurens indledning, er der udtrykt frygt for den indflydelse, som en sådan foranstaltning kan få på samhandelen mellem medlemsstaterne, især i forbindelse med de forpligtelser, der følger for Den Europæiske Union af de internationale aftaler om begrænsning af afsætningen af biprodukter fra bestemte olieafgrøder på markederne for foder.

7. Den direkte støtte til bestemte biobrændstoffer og den indirekte støtte til bestemte basisprodukter er statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, og artikel 61, stk. 1, i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS).

8. Der gælder imidlertid visse undtagelser fra princippet om statsstøttens uforenelighed med fællesmarkedet.

V

1. Ifølge Frankrig kan foranstaltningen henføres under undtagelsen i artikel 8, stk. 2, litra d), i direktiv 92/81/EØF.

Kommissionen kan ikke acceptere denne undtagelse af følgende grunde. For det første gælder nævnte bestemmelse udelukkende de mineralolier, der er defineret i artikel 2, stk. 1. I øvrigt fastsætter artikel 2, stk. 3, i samme direktiv som princip, at de andre produkter, der anvendes som brændstof (såsom vegetabilske olier i det foreliggende tilfælde), skal behandles afgiftsmæssigt som mineralolierne.

For disse andre produkter kan kun en enkelt undtagelse påberåbes. Artikel 8, stk. 4, i samme direktiv fastsætter, at Rådet med enstemmighed på forslag af Kommissionen kan give en medlemsstat tilladelse til at indføre yderligere fritagelser eller lempelser, hvis særlige politiske hensyn taler herfor. En sådan tilladelse foreligger imidlertid ikke.

Hvad angår foranstaltningens eventuelle karakter af »pilotprojekt« (20) har de franske myndigheder ikke fremlagt nye oplysninger, der kan ændre den holdning, Kommissionen indtog, da proceduren blev indledt. Da fabrikationskapaciteten kan være på indtil 100 000 tons om året, fandt Kommissionen, at industribedrifter kunne drage fordel af afgiftsnedsættelsen. Frankrigs bemærkninger bekræfter i øvrigt Kommissionens analyse, ifølge hvilken foranstaltningens mål og faktiske virkning ikke er grundforskning eller endog anvendt forskning efter nævnte direktiv, men snarere en kommerciel udvikling af nonfoodanvendelser og tilvejebringelser af en større produktion af biobrændstoffer på grundlag af udtagne landbrugsarealer.

2. De eneste af de i traktaten fastsatte undtagelser, der kan komme på tale i det foreliggende tilfælde, er undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra b) og c).

Undtagelsen for støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse (stk. 3, litra b)), kan ikke anvendes i dette tilfælde. Selv om et af foranstaltningernes formål skulle stemme overens med EF-politikken til fremme af udviklingen af mindre forurenende brændstoffer, bevarer de konkrete foranstaltninger en national karakter, der skærpes af de forskelsbehandlinger og overtrædelser, som de indebærer.

3. Ifølge Frankrig falder foranstaltningen endvidere inden for rammerne af en EF-støtte til udnyttelse af vedvarende energikilder i almindelighed og udvikling af biobrændstoffer i særdeleshed.

Dette politiske mål bestrides ingenlunde. Kommissionen har i sin skrivelse til Frankrig af 12. december 1994 præciseret, at »denne holdning på ingen måde strider mod EF's interesser i at udvikle biobrændstoffer«, men den har gentagne gange understreget, at denne udvikling ikke må ske på bekostning af andre EF-politikker og navnlig ikke i modstrid med traktatens eller EF-forordningernes bestemmelser.

4. Kommissionen har i sin beslutning om at indlede proceduren godtgjort, at en pålæggelse af tungere afgifter på produkter, der importeres fra de andre medlemsstater og fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, for så vidt angår estere og ETBE, udgør en overtrædelse af traktatens artikel 95.

Da afgiftsfritagelsen kun gælder for biobrændstoffer, der er fremstillet af bestemte basisprodukter, finder Kommissionen, at ordningen udgør en forskelsbehandling i forhold til andre biobrændstoffer, der kan være fremstillet af andre basisprodukter (af anden art og af anden oprindelse end fra udtagne landbrugsarealer); disse andre biobrændstoffer pålægges normale afgifter i Frankrig. Støtteforanstaltningen i form af afgiftsfritagelse udgør således en overtrædelse af bestemmelserne i traktatens artikel 95, fordi de er forbeholdt biobrændstoffer, som er fremstillet af et begrænset antal basisprodukter (idet der samtidig udelukkes bestemte basisprodukter, som teknisk set kunne være egnede til fremstilling af biobrændstoffer, men som hovedsagelig dyrkes uden for Frankrig), og fordi biobrændstoffer, der indføres fra andre medlemsstater, og som er fremstillet af andre basisprodukter, beskattes hårdere.

Frankrig har ganske vist godkendt to enheder i Belgien og Italien, for så vidt angår beskedne mængder, men det fremgår også, at Frankrig har afvist godkendelse i andre tilfælde, f.eks. godkendelsen af den virksomhed, der er nævnt i afsnit II.3., andet afsnit.

Endvidere har de franske myndigheder, for så vidt angår indførte produkter, ikke forpligtet sig til, at estere og ETBE kan drage fordel af samme ordning med udstedelse af fritagelsesattester som den, der gælder for franske produkter (jf. afsnit I.4.).

Frankrig har afvist enhver overtrædelse af traktatens artikel 95 uden at fremføre noget argument, der kan ændre Kommissionens holdning.

Støtteforanstaltningen i form af afgiftsfritagelse udgør således en overtrædelse af traktatens artikel 95, fordi den ikke nødvendigvis indebærer samme gunstige behandling for biobrændstoffer, der indføres fra de andre medlemsstater.

5. Kommissionen betragter derfor støtten til biobrændstoffer som driftsstøtte, der udgør en overtrædelse af traktatens artikel 95; den er som sådan uforenelig med fællesmarkedet, og den kan ikke henføres under nogen af undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 3.

VI

1. Frankrig afviser af to grunde, at der foreligger en overtrædelse af bestemmelserne i de fælles markedsordninger, som anført i beslutningen om indledning af proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2 (21); dels er der tale om afvigende mål, dels øver de beskedne produktionsmængder ikke indflydelse på de pågældende markeder.

Kommissionen finder, at disse argumenter er irrelevante. Ifølge Domstolens retspraksis (jf. dom af 26. juni 1979 i sag 177/88: Pigs and Bacon Commission mod McCarren and Company Limited (22)) må sådanne bestemmelser betragtes som komplette og udtømmende ordninger, der henhører under Fællesskabets enekompetence, hvilket udelukker enhver beføjelse for medlemsstaterne til at træffe foranstaltninger, som fraviger eller skader ordningerne.

Den lovfæstede begrænsning af foranstaltningen til kun at omfatte bestemte basisprodukter, der dyrkes på bestemte arealer, viser, at foranstaltningens formål er at støtte bestemte landbrugsproduktioner, og at støtten således har en indvirkning på markederne for de berørte basisprodukter, ved at produktionerne påvirkes. Kommissionens vurdering ville have været anderledes, hvis foranstaltningen var blevet anvendt for alle de basisprodukter, der kan forarbejdes til biobrændstoffer, og uanset om der var tale om produkter fra udtagne landbrugsarealer eller fra andre arealer.

2. I så henseende har Frankrig ikke fremlagt nye oplysninger, der kan begrunde den begrænsede liste over basisprodukter, der kommer i betragtning i forbindelse med støtten.

Navnlig har Frankrig ikke fremlagt noget argument angående den lovfæstede begrænsning til produkter, der dyrkes på brakjord. For de sektorer, som er berørt af anvendelsen af forordning (EØF) nr. 1765/92, indebærer bestemmelserne i forordningen imidlertid, at de pågældende markedsordninger integreres. I artikel 13 i forordningen er det således fastsat, at EF-udgifterne til den deri fastsatte ordnings anvendelse betragtes som interventioner til regulering af landbrugsmarkederne efter artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (23). Ifølge sidstnævnte bestemmelse skal Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, afholde udgifterne til de interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, der vedtages inden for rammerne af en fælles markedsordning. Det betyder, at ethvert statsindgreb på det område, der er omfattet af forordning (EØF) nr. 1765/92, svarer til et statsligt indgreb i de fuldstændige og udtømmende ordninger, som de fælles markedsordninger udgør.

Fritagelsen, der fra 1994 i nogle tilfælde er begrænset til at omfatte produkter, der dyrkes på brakjord, udgør derfor en overtrædelse af forordning (EØF) nr. 1765/92.

3. Støtteforanstaltninger, som indebærer overtrædelser af EF-bestemmelserne, kan imidlertid ikke henføres under nogen af undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 3. Navnlig kan undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra b), der er påberåbt af de franske myndigheder, ikke anvendes.

4. Den indirekte støtte til basisprodukterne udgør derfor en overtrædelse af bestemmelserne i de fælles markedsordninger, af forordning (EØF) nr. 1765/92 og af EF-traktatens artikel 95, og støtten kan således ikke henføres under nogen af undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 3.

VII

1. Støtten opfylder betingelserne i traktatens artikel 92, stk. 1, og i artikel 61 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområder (EØS), uden at den kan henføres under nogen af undtagelserne i stk. 2 og 3 i disse artikler, jf. de ovenfor anførte grunde. Støtten er derfor uforenelig med fællesmarkedet og med EØS-aftalen.

2. Da det drejer sig om støtte, hvorom der ikke er blevet givet underretning, men som er ydet inden Kommissionens endelige beslutning, skal det bemærkes, at da de procedureregler, som er fastsat i traktatens artikel 93, stk. 3, er ufravigelige, og da Domstolen har fastslået, at der er tale om regler, som har direkte virkning, jf. Domstolens dom af 19. juni 1973 (sag 77/72: Carmine Capolongo mod Azienda Agricola Maya) (24), dom af 11. december 1993 (sag 120/73: Gebr. Lorenz GmbH mod Forbundsrepublikken Tyskland) (25), dom af 22. marts 1977 (sag 78/76: Steinike & Weinlig mod Forbundsrepublikken Tyskland) (26) og dom af 21. november 1991 (sag C-354/90: Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires m.fl. mod Frankrig) (27), kan ulovligheden af den pågældende støtte ikke efterfølgende afhjælpes.

Endvidere kan Kommissionen, når støtten er uforenelig med fællesmarkedet, ifølge Domstolens retspraksis forlange af medlemsstaten, at den hos modtagerne inddriver enhver ulovligt udbetalt støtte, jf. dom af 12. juli 1973 (sag 70/72: Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland) (28), som blev bekræftet ved dom af 24. februar 1987 (sag 310/85: Deufil mod Kommissionen) (29) og dom af 20. september 1990 (sag C-5/89: Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland) (30).

3. Frankrig har ikke respekteret den opsættende virkning af proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, for så vidt som Frankrig ikke har afventet Kommissionens bemærkninger, inden den pågældende støtte blev ydet. Efter fællesskabsretten er støtten derfor ulovlig fra det tidspunkt, hvor den blev ydet.

Kommissionen træffer normalt bestemmelse om, at støtte, der er ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, skal tilbagebetales. Det er dog ikke berettiget at kræve støtten tilbagebetalt i det foreliggende tilfælde.

Det må tages i betragtning, at Frankrig er gået i gang med at udvikle sektoren for biobrændstoffer. Anvendelsen af biobrændstoffer vil kunne bidrage til, at forureningen formindskes, samt at miljøet bevares, og Kommissionen ønsker at støtte en energipolitik og en landbrugspolitik, der er miljøvenlige.

I øvrigt var fordelen af den støtte, der blev ydet direkte til fabrikanterne, for disse af forbigående art eller i det mindste af marginal karakter, selv om den ikke kan gøres op i tal. Støtten gav dem mulighed for, at de til konkurrencedygtige priser kunne levere visse mængder biobrændstoffer, der dog i forhold til markedet for brændstoffer generelt set var af beskedent omfang. Ifølge oplysninger fra sagkyndige gælder det for diester-gruppen, som inden for biobrændstofferne er langt den fremherskende, at støtten til fordel for det pågældende vegetabilske brændstof generelt ikke medførte en overkompensation i forhold til de højere produktionsomkostninger. Svaret på spørgsmålet om, hvorvidt der i nogle tilfælde har været tale om overkompensation, afhænger naturligvis i hvert enkelt tilfælde af forskellige faktorer, og navnlig af produktionskapaciteten og -kontinuiteten i den enkelte enhed, der har iværksat produktion af biobrændstof. Men også selv om der har været tale om en vis overkompensation, er dens virkninger blevet svækket af de højere indirekte omkostninger som f.eks. distributionsomkostningerne, der er højere end omkostningerne inden for sektoren for fossile brændstoffer.

Det må konstateres, at der i betragtning af nævnte forhold ikke har været tale om, at det ikke-vejede gennemsnit generelt har repræsenteret en højere kompensation end de yderligere omkostninger, der er forbundet med fremstilling af biobrændstoffer. I øvrigt har Kommissionen ingen oplysninger, der giver grundlag for at slutte, at den faktiske virkning af støtten for disse fabrikanter kom til udtryk i form af betydeligt højere salg og fortjeneste, for så vidt angår den samlede mængde brændstof, der blev produceret. Det synes snarere, at afgiftsnedsættelsen for biobrændstof, så dette kunne markedsføres og således konkurrere med fossile brændstoffer, ikke kunne foranledige en mere end marginal forøgelse af den samlede produktion af brændstof hos disse fabrikanter, eftersom størrelsen af markedet for disse fabrikanter er betinget af andre faktorer end forekomsten af landbrugsråvarer, der er egnede til forarbejdning til brændstof. Imidlertid kunne landbrugerne som indirekte modtagere af støtten drage fordel af en betydeligt øget efterspørgsel efter de pågældende landbrugsprodukter fra braklagte landbrugsarealer. Den reelle virkning af støtten var således, at der blev skabt et marked for disse landbrugsprodukter, som der ikke tidligere havde været nogen større efterspørgsel efter. Hvis der ikke havde været afgiftsfritagelse, ville der nemlig i betragtning af markedspriserne for fossile brændstoffer ikke have været nogen eller kun været en beskeden kommerciel interesse for landbrugerne i at producere landbrugsråvaren til fremstilling af vegetabilske brændstoffer. Når der er tale om ordningens struktur, kan det således fastslås, at støttens hovedvirkning via fabrikanterne, som teknisk set var de direkte modtagere, blev overført til producenterne af råvarerne i deres egenskab af indirekte modtagere.

Den overtrædelse af EF-retten, som den franske ordning udgjorde, var dog ikke i sig selv af en sådan art, at den øgede produktionen af råvarer eller priserne. Tværtimod er overtrædelsen kendetegnet ved, at nogle af modtagerne er blevet valgt efter et frit skøn; hvis de franske myndigheder havde åbnet adgang til afgiftsfritagelse for enhver råvare uanset oprindelse, ville efterspørgslen og dermed produktionen af de pågældende råvarer måske være steget.

I betragtning af, at fordelen for fabrikanterne af biobrændstof var af forbigående karakter, samt at overtrædelsen for så vidt angår landbrugsproducenterne, som var de endelige modtagere af fordelene, var af specifik art, ville tilbagebetalingen af de ydede beløb betyde er hårdt slag mod en foranstaltning, der grundlæggende set er i overensstemmelse med Fællesskabets politik, og hvis ulovlighed, bortset fra det proceduremæssige aspekt, i hovedsagen bestod i en for restriktiv fremgangsmåde, hvad angår de indirekte modtagere af støtte.

Hertil kommer, at tilbagebetalingen af en støtte, der er ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, kan begrundes i økonomisk henseende ud fra den betragtning, at »status quo ante« genetableres, dvs. at modtagernes situation bliver, som den var før støtteydelsen. Da fordelene for fabrikanterne i høj grad var af forbigående karakter, vil en inddrivelse af støtten hos de direkte modtagere i det foreliggende tilfælde gøre disse erhvervsdrivendes situation klart dårligere, end den ville have været, hvis der ikke var ydet støtte. Dette er så meget mere indlysende, hvis man anser, som det fremgår af ovenstående, at der generelt set ikke har været tale om nogen overkompensation for fabrikanterne som følge af den ordning, de franske myndigheder havde indført. »Status quo ante« ville således ikke blive nået ved tilbagebetaling.

Der må dog for de landbrugere, der har draget fordel af støtten, tages to særforhold i betragtning. Dels bestod den reelle fordel (der som nævnt dog kun var indirekte) i skabelsen af et marked, hvor der tidligere ikke var et sådant. Set ud fra de pågældende landbrugeres synsvinkel blev landbrugsprodukterne solgt på dette markeds betingelser.

Dels må Kommissionen nødvendigvis tage hensyn til et særforhold i dette tilfælde: de landbrugere, der solgte deres produkter til fabrikanterne, vidste ikke og kunne ikke vide, at fabrikanternes køb af landbrugsprodukterne skyldtes statsstøtte. For disse landbrugere var der intet, der viste, at fabrikanterne ikke handlede som normale erhvervsdrivende på markedet.

At kræve tilbagebetaling vil derfor ikke kunne forsvares i retlig henseende.

Denne beslutning foregriber ikke de konsekvenser, som Kommissionen i givet fald vil drage med hensyn til finansieringen af den fælles landbrugspolitik gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den støtte, der i Frankrig blev ydet i form af afgiftsfritagelse til fordel for biobrændstoffer af landbrugsoprindelse, jf. artikel 32 i finansloven for 1992, artikel 89 i finansloven for 1993 og artikel 30 i den ændrede finanslov for 1993, og de to fremskridtskonventioner benævnt Conventions ETBE, er ulovlig, eftersom den blev ydet i strid med de proceduremæssige regler i traktatens artikel 93, stk. 3.

Artikel 2

Støtten er uforenelig med fællesmarkedet efter traktatens artikel 92.

Artikel 3

Frankrig skal ophæve den i artikel 2 nævnte støtte senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning.

Artikel 4

Frankrig skal dels senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning meddele, hvilke foranstaltninger Frankrig agter at træffe for at efterkomme beslutningen, dels inden for den i artikel 3 nævnte frist meddele Kommissionen, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme nævnte beslutning.

Artikel 5

Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.

Udfærdiget i Bruxelles, den 18. december 1996.

På Kommissionens vegne

Franz FISCHLER

Medlem af Kommissionen

(1) EFT nr. 172 af 30. 9. 1966, s. 3025/66.

(2) EFT nr. L 349 af 31. 12. 1994, s. 105.

(3) EFT L 177 af 1. 7. 1981, s. 4.

(4) EFT nr. L 110 af 17. 5. 1995, s. 1.

(5) EFT nr. L 181 af 1. 7. 1992, s. 12.

(6) EFT nr. L 158 af 8. 7. 1995, s. 13.

(7) EFT nr. L 181 af 1. 7. 1992, s. 21.

(8) EFT L 349 af 31. 12. 1994, s. 105.

(9) EFT C 143 af 9. 6. 1995, s. 8.

(10) Det drejer sig om raps- og solsikkeolieestere, der anvendes i stedet for fyringsolie og dieselolie.

(11) JO RF af 31. 12. 1993, s. 18526.

(12) JO RF af 28. 3. 1992, s. 4323.

(13) EFT nr. C 143 af 9. 6. 1995, s. 8.

(14) EFT nr. L 316 af 31. 10. 1992, s. 12.

(15) KOM(92) 36, EFT nr. C 73 af 24. 3. 1992, s. 6.

(16) EFT nr. L 235 af 18. 9. 1993, s. 41.

(17) EFT nr. C 143 af 9. 6. 1995, s. 8.

(18) Undtagen kartofler.

(19) Kilde: COMEXT 2.

(20) Jf. Rådets direktiv 94/74/EF om ændring af direktiv 92/12/EØF, 92/81/EØF og 92/82/EØF, EFT nr. L 365 af 31. 12. 1994, s. 46.

(21) EFT nr. C 143 af 9. 6. 1995, s. 8.

(22) Sml. 1979, s. 2161.

(23) EFT nr. L 94 af 28. 4. 1970, s. 13.

(24) Sml. 1973, s. 611.

(25) Sml. 1973, s. 1471.

(26) Sml. 1977, s. 595.

(27) Sml. 1991, s. I-5505.

(28) Sml. 1973, s. 813.

(29) Sml. 1987, s. 901.

(30) Sml. 1990, s. I-3437.