Særberetning nr. 19/2000

om Kommissionens forvaltning af programmet for bistand til det palæstinensiske samfund, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2001/C 32/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

FORKORTELSER

AHLC Ad Hoc Liaison Committee (Ad hoc-forbindelsesudvalg)

CG Consultative Group (rådgivende gruppe)

EF Det Europæiske Fællesskab

ECRO European Commission Representative Office (Europa-Kommissionens Repræsentation)

ECTAO European Commission Technical Assistance Office (EF-kontor for teknisk bistand)

EIB Den Europæiske Investeringsbank

EU Den Europæiske Union

FN De Forenede Nationer

FUSP Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

GD RELEX Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser

JLC Joint Liaison Committee (fælles forbindelsesudvalg)

LACC Local Aid Coordination Committee (lokalt udvalg for bistandskoordinering)

LRDP Local Rural Development Programme (lokalt udviklingsprogram for landdistrikter)

Meda Euro-Middelhavspartnerskab

Ngo Ikke-statslig organisation

PA Den Palæstinensiske Myndighed

PHC Palestine Housing Council (Det Palæstinensiske Boligråd)

PLC Det Palæstinensiske Lovgivningsråd

PLO Den Palæstinensiske Befrielsesorganisation

SCR Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser

SWG Sector Working Group (sektorarbejdsgruppe)

TAP Tripartite Action Plan on Revenues, Expenditure and Donor Funding for the Palestinian Authority (trepartshandlingsplan for Den Palæstinensiske Myndigheds indtægter, udgifter og donorfinansiering)

TFPI Task Force on Project Implementation (taskforce for projektgennemførelse)

UNDP FN's Udviklingsprogram

UNRWA FN's Hjælpeorganisation for Palæstina-flygtninge i Det Mellemste Østen

USAID USA's statslige bistandsorganisation

SAMMENFATTENDE OVERSIGT

1. Efter indgåelsen af Oslo-aftalerne i september 1993 igangsatte Det Europæiske Fællesskab (EF) et særligt program til støtte for fredsprocessen i Mellemøsten og udviklingen af det palæstinensiske samfund. Fællesskabet ydede i forvejen finansiel bistand til dette område, men bistanden blev forøget betydeligt. Fra 1994 til 1999 indgik EF forpligtelser for 639 millioner euro over de tre hovedbudgetposter vedrørende støtte til det palæstinensiske samfund, og betalingerne beløb sig til i alt 447 millioner euro (jf. figur 1).

2. Målet for Rettens revision var at undersøge, om Kommissionen har truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at EU's politik til støtte for fredsprocessen og udviklingen af det palæstinensiske samfund gennemføres på den bedst mulige måde. De forskellige ydre faktorer, som indvirker på Kommissionens forvaltning, f.eks. den komplekse og ustabile politiske situation i Palæstina, den kendsgerning, at områderne under palæstinensisk administration ikke har grænsefællesskab, den israelske regerings politik over for det palæstinensiske samfund og de palæstinensiske institutioners svagheder, er taget i betragtning under revisionen (jf. punkt 16-22). Desuden er der meget stor tilstrømning af udviklingsbistand til området, og de palæstinensiske institutioner har ikke kapacitet til at absorbere al bistanden. På det operative plan er der problemer med at koordinere donorernes indsats (jf. punkt 50, 79 og 86).

3. Kommissionens forvaltning af bistandsprogrammet til støtte for det palæstinensiske samfund har givet positive resultater. Programmet har støttet fredsprocessen, især ved at finansiere Den Palæstinensiske Myndighed (PA), og det har også bidraget til den økonomiske og sociale udvikling ved at finansiere uddannelses- og infrastrukturprojekter (jf. punkt 23-24).

4. Programmet har imidlertid ikke haft så stor effekt som forventet på grund af strukturelle mangler i Kommissionens planlægning og forvaltningsprocedurer og -systemer. Retten konstaterede bl.a. følgende:

a) Beslutningsprocessen er meget centraliseret, langsom og besværlig; ansvarsområder er splittet op, og koordineringen mellem enhederne bør forbedres (jf. punkt 38-42). Der er ikke tilstrækkeligt personale med de rigtige kvalifikationer til at forvalte et så stort og omfattende program effektivt (jf. punkt 29-37). Desuden findes der ikke ordentlige ledelsesinformationsværktøjer (jf. punkt 60-61).

b) Der er ikke defineret indikatorer, som kan bruges til analyse af Kommissionens forvaltning af programmet (jf. punkt 54-55). Hertil kommer, at der ikke blev fulgt tilstrækkelig op på resultaterne af en ekstern evaluering af programmet, eftersom Kommissionen ikke fastlagde en præcis tidsplan for de foranstaltninger, der skulle træffes (jf. punkt 64).

c) Der er ingen plan over kommende projekter, som skal beskrives, forberedes, godkendes og sættes i værk som led i en kontinuerlig proces. Kommissionen forberedte og vedtog mange projekter under tidspres for at kunne indgå forpligtelser for de store beløb, som er til rådighed på budgettet hvert år (jf. punkt 47-53). Der blev også konstateret mangler i forbindelse med gennemførelsen af og tilsynet med bestemte projekter (jf. punkt 56-59, 66-83).

d) Koordineringen med de andre donorer, herunder medlemsstaterne, fungerede ikke godt nok, især ikke på det operative plan. Kommissionens bistandsprogram er så omfattende, at den burde spille en central rolle i koordineringen af donorernes indsats (jf. punkt 85-87).

INDLEDNING

Rammerne og baggrunden for Den Europæiske Unions bistand til det palæstinensiske samfund

5. EF begyndte at yde bistand til det palæstinensiske samfund i 1971. Oprindelig var hjælpen kun beregnet til palæstinensiske flygtninge og blev kanaliseret gennem UNRWA(1). I 1981 begyndte EF i forbindelse med sin politiske støtte til fredsprocessen i Mellemøsten at yde direkte hjælp gennem ikke-statslige organisationer (ngo'er). Denne nye bistandsform blev siden trappet op i 1991 efter Golfkrisen.

6. Efter indgåelsen af Oslo-aftalerne i september 1993 (også kendt som principerklæringen) blev der afholdt en donorkonference i Washington, hvor det internationale samfund gav tilsagn om 2400 millioner dollars (USD), som skulle betales over fem år (1994-1998) til udviklingen af den palæstinensiske økonomi med det formål at understøtte fredsprocessen. EF igangsatte et særligt bistandsprogram(2) og gav tilsagn om 500 millioner ecu over perioden 1994-1998. Hvert år ville 50 millioner ecu blive ydet i form af gavebistand, og for hele perioden ville 250 millioner ecu i form af langfristede lån blive stillet til rådighed af Den Europæiske Investeringsbank (EIB). EU's tilsagn blev fornyet med de samme beløb for årene 1999-2003 på ministermødet i Washington i november 1998, hvor donorernes repræsentanter gav tilsagn om yderligere over 3000 millioner USD. I forhold til indbyggertallet er det palæstinensiske samfund blandt verdens største modtagere af bistand fra EU, og EU er den donor, der yder mest bistand til det palæstinensiske samfund(3).

7. Tilstrømningen af bistand fra donorerne er betydelig og koncentreret på et lille geografisk område. I perioden 1994-1999 blev der indgået forpligtelser for i alt 4039 millioner USD, og betalingerne beløb sig til i alt 2613 millioner USD(4). Donorerne tæller et meget stort antal og repræsenterer mange forskellige organisationer. Mere end 50 officielle hjælpeorganisationer er involveret, og der er en højtudviklet ngo-sektor(5).

Retsgrundlaget og budgetrammerne for programmet

8. Siden 1994 er EU's aktioner til støtte for det palæstinensiske samfund hovedsagelig blevet finansieret over tre budgetposter(6): B7-4 2 0 0 (Fællesskabsforanstaltninger i forbindelse med fredsaftalen mellem Israel og PLO) med årlige forpligtelsesbevillinger på 50 millioner euro, som skal opfylde tilsagnet fra Washington; B7-4 2 1 0 (Bistand til UNRWA), hvor bevillingerne til finansiering af konventionerne mellem EF og UNWRA er opført(7), og B7-4 1 0 0 (Meda), som har finansieret bistandsprogrammer til fordel for det palæstinensiske samfund såvel som programmer i andre tredjelande i Middelhavsområdet. Fra 1994 til 1999 blev der indgået forpligtelser over disse budgetposter for i alt 639,1 millioner euro til fordel for palæstinenserne, og betalingerne beløb sig til i alt 447 millioner euro (jf. figur 1).

9. De forordninger, der gælder for de tre budgetposter, er henholdsvis Rådets forordning (EF) nr. 1734/94, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2824/98(8) og (EF) nr. 2840/98(9), EF-UNRWA-konventionerne og Rådets forordning (EF) nr. 1488/96(10). En bilateral rammekonvention om gennemførelsen af den finansielle og faglige bistand blev undertegnet i 1998.

10. EU fortsatte med at støtte ngo-projekter og specifikke aktioner gennemført af UNRWA; andre aktioner blev vedtaget inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). Ud over de projekter, der finansieredes over de tre omtalte budgetposter, konstaterede Retten under revisionen, at der over 12 andre budgetposter i budgettets undersektion B7 og B8 (Eksterne aktioner)(11) var indgået forpligtelser for over 66 millioner euro. Dette beløb var ved udgangen af 1998 disponibelt til igangværende foranstaltninger til støtte for det palæstinensiske samfund. Der gælder forskellige forordninger for disse 12 budgetposter. Et af de projekter, som blev undersøgt i forbindelse med revisionen, blev finansieret over tre forskellige budgetposter (jf. punkt 80).

11. Fra 1995 til 1999 stillede Den Europæiske Investeringsbank (EIB) 214 millioner euro til rådighed i form af lån og risikovillig kapital til 11 projekter.

Figur 1

EU'S BISTAND TIL DET PALÆSTINENSISKE SAMFUND 1994-1999

>PIC FILE= "C_2001032DA.000601.EPS">

Rettens revision

12. Retten har tidligere revideret specifikke aspekter af EU's bistand til det palæstinensiske samfund. Resultaterne af disse revisioner blev offentliggjort i årsberetningen for regnskabsåret 1995(12) og i særberetning nr. 4/96 om regnskaberne for den europæiske valggruppe, der oprettedes som led i den fælles aktion under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik med henblik på overvågning af de palæstinensiske valg(13).

13. Europa-Parlamentet har altid fulgt gennemførelsen af bistandsprogrammet til støtte for det palæstinensiske samfund og Kommissionens forvaltning af det med stor interesse. Denne sag var på dagsordenen under forhandlingerne om decharge for regnskabsåret 1997, især European Gaza Hospital, Palestine Housing Council (PHC) og projekterne til støtte for Det Palæstinensiske Lovgivningsråd (PLC). I sin beslutning om EU's rolle i fredsprocessen og den fremtidige bistand til Mellemøsten, som blev vedtaget i marts 1999, udtalte Europa-Parlamentet, at "det med interesse så frem til resultaterne af Revisionsrettens undersøgelser af effektiviteten og lovmæssigheden af EU's finansielle støtte"(14).

14. Rettens revision tog primært sigte på de tre budgetposter, som er omtalt i punkt 8, og omfattede kontrol i Kommissionens centrale tjenester i Bruxelles. Retten aflagde i november 1999 revisionsbesøg i Gazastriben, på Vestbredden og hos Europa-Kommissionens repræsentation i Jerusalem. Den undersøgte en stikprøve bestående af 18 udvalgte projekter, som var repræsentative for alle de vigtigste interventionsområder (sundhed, boliger, infrastruktur, støtte til den private sektor, uddannelse, opbygning af institutioner, personaleudgifter mv.) og for den 9. og den 10. konvention mellem EF og UNRWA. Disse projekter blev gennemført i perioden 1995-1999, undtagen Palestinian Housing Council og European Gaza Hospital, som startede i begyndelsen af 1990'erne. Forpligtelserne vedrørende de 18 projekter og konventionerne beløber sig til i alt 527 millioner euro.

15. Målet for revisionen var - de forskellige ydre faktorer, som indvirker på forholdene i Palæstina, taget i betragtning (jf. punkt 16-22) - at undersøge, om Kommissionen har truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre den bedst mulige gennemførelse af EU's politik til støtte for fredsprocessen i Mellemøsten og udviklingen af det palæstinensiske samfund. I nogle tilfælde kan disse ydre faktorer forhindre, at et projekt gennemføres som planlagt, eller at det gennemføres overhovedet. I sin undersøgelse af, om Kommissionen som ansvarlig for gennemførelsen har handlet effektivt, har Retten søgt at sondre mellem de forhold, som Kommissionen kontrollerer, og dem, som på grund af de ydre faktorer i det væsentlige må anses for at ligge uden for Kommissionens kontrol. Retten undersøgte også, om Kommissionen havde defineret resultatindikatorer og ud fra disse indikatorer evalueret effektiviteten af forvaltningen, af programmet i dets helhed og af de vigtigste elementer i programmet(15). Under revisionen blev en nylig offentliggjort evaluering af programmet(16) og en række andre evalueringer og revisionsberetninger om individuelle projekter eller aktioner taget i betragtning.

YDRE FAKTORER

Den komplekse politiske situation

16. Med Oslo-aftalerne begyndte en proces, som omfattede tilbagetrækning af israelske tropper fra nogle af de områder, som blev besat i 1967, og indførelse af palæstinensisk selvstyre i disse områder; denne proces er stadig i gang. På grund af besættelsen, som har varet i over 30 år, er matriklen ufuldstændig og sommetider uklar. Hertil kommer, at situationen hurtigt kan ændre sig som følge af den politiske udvikling eller tilbageslag i fredsprocessen. Alle disse faktorer må tages i betragtning, både når der skal træffes afgørelse om et projekts placering, formål og komponenter, og ved gennemførelsen af projektet.

17. Gazastriben og de områder på Vestbredden, som er under palæstinensisk administration, har ikke grænsefællesskab, hvilket under de lokale politiske forhold hæmmer den frie bevægelighed for varer og personer. Sommetider er det usikkert, om man kan bevæge sig rundt i disse områder, eller ligefrem helt umuligt. Palæstinensere, som bor i Gazastriben, har kun lov til at rejse til Vestbredden - og palæstinenserne, som bor på Vestbredden, kan kun rejse til Gazastriben - hvis de er i besiddelse af særlige tilladelser udstedt af de israelske myndigheder. Kontrollen ved grænserne er tidskrævende, selv i forholdsvis rolige perioder.

18. I perioder med spændinger har Israel valgt at lukke grænserne til Vestbredden og Gazastriben, hvilket har haft en meget negativ effekt på den palæstinensiske økonomi. Det har fået arbejdsløsheden til at stige(17) og hindret samhandelen, omkostningerne er steget, og gennemførelsen af udviklingsprojekterne er blevet forsinket.

19. Al palæstinensisk handel med resten af verden skal gå gennem Israel eller gennem israelsk kontrollerede grænseovergangssteder. Alle varer, som importeres fra tredjelande til de palæstinensiske selvstyreområder, kontrolleres fysisk af de israelske toldmyndigheder og kan tilbageholdes af sikkerhedsårsager. De israelske myndigheder underkaster palæstinensiske eksportvarer en lignende kontrol(18).

20. En stor del af indtægterne på Den Palæstinensiske Myndigheds (PA) driftsbudget er stadig overførsler fra Israel(19). I 1997 tilbageholdt Israel alle sådanne overførsler og forårsagede en finansiel krise, som fik EU til at intervenere til fordel for PA med vedtagelsen af den særlige kontantfacilitet.

Svage palæstinensiske institutioner

21. I 1999 udkom rapporten " Strengthening Palestinian Public Institutions"(20), som var udarbejdet af en uafhængig taskforce(21) og fik støtte fra en række donorer, heriblandt EU. Denne rapport var en omfattende og systematisk evaluering af PA's institutionelle struktur og kapacitet. Ifølge rapporten er det i den korte periode siden institutionens oprettelse lykkedes PA at nå en række vigtige mål på trods af de komplekse forhold og PA's begrænsede stedlige kompetence(22).

22. Vigtige reformer mangler dog stadig at blive gennemført for at sikre en forfatningsbaseret regeringsform, politisk ansvarlighed, domstolskontrol og gennemsigtig forvaltning af de offentlige midler. Regnskaberne over PA's nationale indtægter og udgifter er ikke gennemsigtige og heller ikke fuldstændige. Det nationale palæstinensiske revisionsorgan(23) havde allerede konstateret eksempler på spild af offentlige midler og uregelmæssigheder i forvaltningen.

POSITIVE RESULTATER AF PROGRAMMET

23. Programmet har givet en række positive resultater. Det konstateredes under revisionen, at der faktisk er disponeret over de beløb, der var givet tilsagn om, og programmet har ydet et vigtigt politisk bidrag til fredsprocessen. Kommissionen har især spillet en vigtig rolle i følsomme og presserende politiske situationer, hvor den har vist sig i stand til at reagere hurtigt. Som eksempler kan nævnes beslutningerne om at yde betydelig budgetstøtte til PA efter dennes oprettelse ved at finansiere løbende udgifter (lønninger mv.) i forbindelse med uddannelsesprojekter og i 1997 i form af den særlige kontantfacilitet (jf. punkt 20). Desuden stod Kommissionen i 1999 i spidsen for arbejdet med at opdatere den såkaldte "Tripartite Action Plan on Revenues, Expenditure and Donor Funding for the Palestinian Authority" (TAP)(24).

24. Desuden gennemføres en stor del af programmet af lokale virksomheder, som er udvalgt ved licitation, og det styrker den lokale økonomi. Gennem programmet stilles der finansielle midler til rådighed for sektorer, som er vigtige for befolkningens sociale udvikling, f.eks. videregående uddannelser. Infrastrukturprojekter (f.eks. veje, vandforsyning, kloak- og afvandingssystemer, opførelse af skoler) har også forbedret palæstinensernes livskvalitet.

KOMMISSIONENS UDFORMNING OG FORVALTNING AF PROGRAMMET

25. Under revisionen konstateredes der imidlertid også en række væsentlige strukturelle svagheder og mangler i Kommissionens planlægning og forvaltningsprocedurer og -systemer, som har reduceret programmets virkning. Disse svagheder og mangler beskrives kort i denne beretning. De ydre faktorer har i væsentlig grad indvirket negativt på gennemførelsen af programmet. En del af forklaringen på de utilfredsstillende resultater skal imidlertid findes i faktorer, som Kommissionen er ansvarlig for, og som den burde kontrollere.

Budgetgennemførelse

26. Retten har på grundlag af oplysningerne i Kommissionens regnskabssystem (jf. figur 1) analyseret budgetgennemførelsen fra 1994 til 1999 af de projekter og aktioner til fordel for palæstinenserne, som er finansieret over de tre hovedbudgetposter B7-4 1 0 0, 4 2 0 0 og 4 2 1 0. Finansieringen af PA's løbende udgifter og af den særlige kontantfacilitet har været bestemmende for omfanget af den ydede bistand. I 1995 og 1996 udgjorde finansieringen af de løbende udgifter 30 % af de samlede forpligtelser, men den blev gradvis afviklet i de følgende år. I 1997 indvirkede den særlige kontantfacilitet på omfanget af ydet bistand, faciliteten alene tegnede sig for 20 % af forpligtelserne og 28 % af betalingerne. I 1998 og 1999 blev der derimod indgået forpligtelser for næsten hele det disponible beløb til komplekse projekter, hvortil betalingerne generelt ikke foretages så hurtigt.

27. På budgetposten B7-4 2 0 0 blev 14 millioner euro i betalingsbevillinger fremført til regnskabsåret 1999. Ved begyndelsen af regnskabsåret 1999 var de disponible betalingsbevillinger derfor på i alt 64 millioner euro. I henhold til finansforordningen(25) kan betalingsbevillinger fremføres, når bevillingerne opført på den pågældende post i budgettet for det følgende regnskabsår ikke kan dække behovet. I 1999 blev der imidlertid kun afholdt betalinger for 16 millioner euro over denne budgetpost. På grund af denne lave udnyttelsesgrad blev i alt 40 millioner euro i betalingsbevillinger overført fra denne budgetpost til andre budgetkapitler i 1999.

28. Strukturelle svagheder og mangler i Kommissionens planlægning og forvaltningsprocedurer og -systemer har bidraget til at forsinke gennemførelsen af projekter og således til at sænke betalingsniveauet. Ved udgangen af 1999 var der f.eks. ikke afholdt nogen betalinger vedrørende ti vigtige projekter på i alt 49,5 millioner euro, som der fra 1996 til 1998 var indgået forpligtelser til over budgetpost B7-4 2 0 0. Seks af disse projekter, som med en enkelt undtagelse svarede til de ældste forpligtelser, blev undersøgt i forbindelse med revisionen(26) (jf. punkt 38, 51, 57-59, 66-68 og 76-79).

Menneskelige ressourcer

Personale

Kommissionens centrale tjenester

29. I Kommissionens centrale tjenester i Bruxelles er ansvaret for forvaltningen af de projekter og aktioner, som finansieres over budgetposterne B7-4 1 0 0, 4 2 0 0 og 4 2 1 0, stort set fordelt mellem den geografiske enhed i Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser (GD RELEX, tidligere GD I B) og den tekniske enhed i Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser (SCR). I ingen af disse tjenester afspejler antallet af det tildelte personale imidlertid den høje prioritet, som EU har givet programmet finansielt og politisk. Så vidt Retten kunne konstatere, var der ikke som led i de almindelige forvaltningsprocedurer foretaget analyser og undersøgelser af, hvor mange ansatte der ifølge de ansvarlige tjenester i Kommissionen var brug for i den centrale administration, og hvilke kvalifikationer de skulle have til at gennemføre selve programmet og til at varetage alle de andre opgaver, som hører under afdelingen for Vestbredden og Gazastriben(27). I GD RELEX forvaltes programmet af to personer: den såkaldte "desk officer" og en assistent. I den tekniske enhed i SCR ligger ansvaret for de fleste af projekterne hos en enkelt tjenestemand, som også er ansvarlig for andre ikke-palæstinensiske projekter.

30. For nylig fik "the desk officer" tildelt ekstra personale, og personale fra andre tjenester deltager også i forvaltningen af programmet(28), men alligevel er det samlede antal ansatte ikke stort nok til, at et så stort og omfattende program kan forvaltes effektivt.

Landekontoret

31. Efter anmodning fra Det Europæiske Råd i Dublin i 1990 udpegede Kommissionen i 1991 en repræsentant i de besatte områder, som i begyndelsen arbejdede i Bruxelles. I februar 1994 flyttede repræsentanten til Jerusalem med tre tekniske assistenter. De israelske myndigheder gav ikke Kommissionens repræsentant tilladelse til at åbne en repræsentation. Derfor oprettede man i stedet et EF-kontor for teknisk bistand (ECTAO), som skulle forvalte støtteprogrammet på stedet. Arbejdsbetingelserne for ECTAO blev fastlagt i 1994 på grundlag af en brevveksling mellem Kommissionen og de israelske myndigheder. Ifølge denne aftale skulle kontoret bemandes med højst seks personer, som skulle have samme privilegier og immuniteter som FN-tjenestemænd(29) i Israel og i de israelsk administrerede områder, samt nogle lokalt ansatte. Denne aftale, som begrænser antallet af ansatte, står stadig ved magt.

32. I 1998 blev ECTAO's aktiviteter overtaget af Europa-Kommissionens Repræsentation (ECRO), som ved udgangen af 1999 var bemandet med tre tjenestemænd og to europæiske eksperter ansat på toårige kontrakter - foruden Kommissionens repræsentant. Repræsentanten har haft diplomatstatus siden 1992, mens de tre tjenestemænd og de to europæiske eksperter er omfattet af aftalen med de israelske myndigheder. Derudover blev der ansat ni lokale medarbejdere. Teknisk ekspertise blev stillet til rådighed af et nyt kontor for faglig bistand, Meda, som bestod af seks eksperter samt administrativt personale (jf. også punkt 35-36).

33. Ved udgangen af 1999 lå antallet af ECRO's tjenestemænd og eksperter således under det loft, som var fastsat i aftalen med de israelske myndigheder. Efter en inspektion i 1996 anbefalede Tilsynet med Delegationerne, at man udvidede ECRO med to A-stillinger og en C-stilling. På grund af manglende budgetmidler tildelte Kommissionen ikke ECRO den anden faste stilling på lederplan, som førnævnte aftale tillader. Denne stilling kunne have været afsat helt og fuldt til forvaltningen af udviklingsprojekter.

34. I 1999-2000 tog det Kommissionen fem måneder at udpege en ny repræsentant. I dette tidsrum og under den efterfølgende akkrediteringsprocedure var der kun én tjenestemand til at forvalte alle aktiviteterne. I betragtning af dette politisk følsomme programs størrelse og høje prioritering var en enkelt mand ikke nok til at løse opgaven.

Meda-gruppen

35. Lige siden oprettelsen har ECRO været afhængig af faglig bistand i forvaltningen af bistandsaktioner. Siden 1998 er denne støtte kommet fra de såkaldte Meda-grupper. Meda-grupperne yder en vigtig teknisk indsats, men fordi deres kontrakter har begrænset varighed, er det kun en kortsigtet løsning. Deres aktionsområde er også begrænset, eftersom de ikke kan udføre opgaver på vegne af offentlige myndigheder. Den hurtige udskiftning blandt Meda-grupperne i Palæstina gør dem også mindre effektive. Ved udgangen af 1999, ca. halvandet år efter undertegningen af kontrakten, var kun et enkelt medlem af den oprindelige gruppe på seks stadig ansat. En af årsagerne til denne hurtige udskiftning er, at kontrakten skal fornyes hvert år, og det får mange eksperter til at lede efter længerevarende opgaver.

36. Siden begyndelsen af 1999, dvs. i over et år, har Kommissionen ikke kunnet træffe beslutning om en afløser for den ekspert i Meda-gruppen for Palæstina, der var ansvarlig for den private sektor. Først var det på grund af procedureproblemer, og senere var det, fordi de ansvarlige tjenester ikke kunne blive enige om en kandidat. I den periode, hvor Meda-gruppen har måttet undvære eksperten, har planlægningen og tilsynet inden for denne vigtige komponent i programmet ligget stille.

Personalets kvalifikationer

37. Et stort og omfattende program som programmet til støtte for det palæstinensiske samfund burde forvaltes af personale med erfaring fra lignende programmer. Det har imidlertid ikke været tilfældet. Ikke alene har bemandingen i ECRO og i de centrale tjenester været utilstrækkelig, personalets uddannelse og erhvervserfaring passer heller ikke altid til de opgaver, de skal løse. Ansatte i nøglestillinger har praktisk taget måttet lære tingene hen ad vejen. På grund af de knappe ressourcer og den store arbejdsbyrde har personalet desuden ikke meget tid til videreuddannelse. Dette skal ikke på nogen måde opfattes som en kritik af personalet, som yder en stor og helhjertet indsats. Deres arbejde omtales med stor respekt af de palæstinensiske myndigheder og af deres kontaktpersoner i andre organisationer.

Organisation

38. Ud over den geografiske enhed i GD RELEX og den tekniske enhed i SCR er flere andre tjenester i SCR involveret i forvaltningen og kontrollen af programmet, f.eks. enhederne for juridiske spørgsmål, udbud, finansiering og revision, samt finansinspektøren. Inden for hver enkelt tjeneste foregår beslutningsprocessen på flere niveauer. Det medfører, at processen bliver langsom, besværlig og sommetider ligefrem uigennemsigtig, og det har forårsaget forsinkelser og blokering af to projekter, som blev undersøgt i forbindelse med revisionen(30).

39. Hertil kommer, at ansvarsområderne er splittet op, og at koordineringen mellem enhederne bør forbedres. På trods af oprettelsen af SCR er de forskellige enheders opgaver endnu ikke klart defineret. Nogle projektsager er blevet overført fra den geografiske enhed til SCR; andre er forblevet i den geografiske enhed. Den tekniske enhed i SCR er desuden ikke ansvarlig for gennemførelsen af alle nye projekter. I nogle projekter er fordelingen af ansvaret for projektgennemførelse og tilsyn uklar, hvilket medfører, at der ikke træffes nogen foranstaltninger(31).

40. I de centrale tjenester findes der ingen detaljerede stillingsbeskrivelser i de enkelte enheder, og heller ikke beskrivelser af de opgaver, der skal udføres; for ECRO's vedkommende blev stillingsbeskrivelserne først udarbejdet ved udgangen af 1999.

41. Procedurerne er i dag meget centraliserede. I praksis må ECRO forelægge alle vigtige beslutninger for de centrale tjenester. Dette medfører ikke alene forsinkelser i gennemførelsen af projekter, det svækker også ECRO's position i forhandlinger med andre store donorer på stedet. Kontaktpersoner - modtagere og andre donorer - udtalte, at det var meget frustrerende for dem, at ECRO-folkene på stedet, som helt klart var i stand til at træffe beslutninger, ikke kunne, fordi de ikke havde de nødvendige beføjelser. Til sammenligning kan nævnes Verdensbankens lokale kontor. På grund af den særlige situation i Palæstina er det landedirektøren på stedet, som leder Verdensbankens program og er beføjet til at træffe beslutninger.

42. Kommissionen er nødt til at styrke ECRO's beføjelser væsentligt, herunder dens finansielle beføjelser, hvis ECRO skal kunne handle hurtigt og effektivt i den komplekse palæstinensiske situation, som er under stadig udvikling. En sådan delegering af beføjelser fra de centrale tjenester til ECRO kan imidlertid kun ske ved, at ECRO forsynes med tilstrækkelige menneskelige ressourcer og forvaltningsværktøjer, f.eks. adgang til SINCOM og databaser. I denne sammenhæng kan der med fordel drages nytte af erfaringerne fra Kommissionens pilotprojekt med delegering af ansvar til landekontorer, først og fremmest i Sarajevo, som var et særligt tilfælde, og senere i Sydafrika, Marokko, Egypten, Jordan og i forbindelse med genopbygningsprogrammet i Mellemamerika efter orkanen Mitch. På grundlag af dette pilotprojekt kan Kommissionen forhåbentlig fortsætte processen med delegering af beføjelser og ansvar til delegationerne.

Strategi og planlægning

43. Kommissionens strategi for bistanden til det palæstinensiske samfund er fastlagt i:

a) landestrategidokumenter, hvori den overordnede, langsigtede strategi er beskrevet

b) treårige nationale vejledende programmer med sektorstrategierne på mellemlangt sigt

c) årlige finansieringsplaner, hvori de projekter, der skal finansieres, er beskrevet.

Strategien fastlægges inden for rammerne af Euro-Middelhavs-partnerskabet og under hensyntagen til Den Palæstinensiske Udviklingsplan, som er udarbejdet af PA med støtte fra Verdensbanken, og som er grundlaget for de internationale donorers strategi.

44. I det nationale vejledende program for 1996-1998 var der ikke defineret resultatindikatorer eller mål opgjort i tal, som kunne bruges til måling af, hvilke resultater EU's samarbejdspolitik havde givet. Der var en beskrivelse af tidligere ydet bistand, men hverken programmet for 1996-1998 eller den opdaterede udgave for 1997-1999 indeholdt en analyse af, hvilke erfaringer fra tidligere projekter der skulle tages i betragtning i forbindelse med de planlagte aktiviteter. Desuden blev spørgsmålet om koordinering med andre donorers strategier ikke behandlet(32).

45. Ved udgangen af 1999 var et landestrategidokument for 2000-2006 ved at blive færdiggjort, og et nationalt vejledende program for 2000-2002 var under forberedelse. Sammenlignet med tidligere dokumenter er proceduren for høring af medlemsstaterne, som især finder sted i MED-udvalget, beskrevet mere detaljeret i disse dokumenter, så der kan tages mere hensyn til medlemsstaternes bemærkninger.

46. Et højt prioriteret mål for programmet er, at PA skal opbygge offentlige institutioner. Retten anerkender, at Kommissionen for nylig støttede udarbejdelsen af den førnævnte rapport "Strengthening Palestinian Public Institutions", men bemærker i øvrigt, at selv om Kommissionen har startet projekter inden for dette område, er der ikke opnået ret mange konkrete resultater. For det meste har der været tale om levering af udstyr til de palæstinensiske institutioner, mens der ikke er gjort nævneværdige fremskridt inden for væsentligere områder som forbedring af de palæstinensiske institutioners strukturer, systemer og forvaltningskapacitet. I denne forbindelse finder Retten det særlig alvorligt, at projektet OT/96/03 vedrørende teknisk bistand til Det Palæstinensiske Lovgivningsråd (PLC) ikke blev gennemført (jf. punkt 77-79).

47. Kommissionen har endnu ikke lagt en plan over kommende projekter, der skal beskrives, forberedes, godkendes og sættes i værk som led i en kontinuerlig proces. I stedet bliver mange projekter forberedt og vedtaget under tidspres, for at der kan indgås forpligtelser for de store beløb, som er til rådighed på budgettet hvert år. Faktisk bliver de fleste projekter vedtaget og størstedelen af forpligtelserne indgået ved udgangen af regnskabsåret. Der tages ikke hensyn til, hvor stor en projektportefølje Kommissionens tjenester i Bruxelles og på stedet kan forvalte effektivt, eller de palæstinensiske institutioners absorptionsevne.

Projektforberedelse: risici, begrænsninger og procedurer

48. Nogle programmer, som blev vedtaget i begyndelsen af 1990'erne, var ikke forberedt godt nok(33). Det skyldtes delvis, at PA endnu ikke fandtes på det tidspunkt, at ECRO endnu ikke var oprettet, og at programmet måtte administreres fra Bruxelles. Retten har imidlertid også konstateret, at projekter af nyere dato ikke var forberedt godt nok(34). En væsentlig grund hertil er, at Kommissionen er under pres - den skal have indgået forpligtelser for alle de midler, der er til rådighed, inden udgangen af året (jf. punkt 47).

49. Den tekniske enhed med ansvar for gennemførelsen burde inddrages i forberedelsen af et projekt, men ofte sker det ikke. Oprettelsen af SCR og opdelingen af projektcyklen har forværret denne utilfredsstillende situation. I 1999 blev en række finansieringsforslag, som i alt omfattede EU-finansiering for 9,5 millioner euro, forelagt medlemsstaternes repræsentanter i MED-udvalget, endnu før alle de involverede enheder i Kommissionen var nået til enighed. Det resulterede i, at der måtte arbejdes videre på disse forslag, efter at udvalget havde afgivet en positiv udtalelse, men før Kommissionen havde vedtaget dem(35). Det er meget utilfredsstillende: Projekter bør ikke forelægges det rådgivende udvalg, før den tjeneste, som er ansvarlig for deres gennemførelse, er enig i forslaget.

50. Den høje donoraktivitet og den store tilstrømning af midler kræver effektive koordineringsmekanismer. De fungerer imidlertid ikke så godt, som de burde. Retten har under revisionen fundet tilfælde, hvor Kommissionen havde givet tilsagn om bistand til bestemte aktioner, men hvor de palæstinensiske myndigheder havde anmodet andre donorer om finansiering, fordi Kommissionens bistand ikke var nået frem så hurtigt som forventet. Kommissionens forberedelse har således været forgæves og spild af ressourcer (jf. punkt 77-79, 81 og 82).

51. Det gælder generelt for de "logical framework" -analyser, der er vedlagt som bilag til de undersøgte finansieringsforslag, at de ikke omfatter systematiske analyser af risici og særlige forhold, der skal tages hensyn til. I forbindelse med nogle af de undersøgte projekter(36) var specifikke procedurer og særlige forhold på stedet ikke taget i betragtning. Dette medførte, at gennemførelsen blev blokeret eller forsinket, hvilket var en medvirkende årsag til, at der ikke blev udbetalt så store beløb som planlagt.

52. I forbindelse med både den niende og tiende konvention med UNRWA var Kommissionen meget længe om at afslutte forhandlingerne, og derfor blev overførslen af midler til UNRWA forsinket betydeligt(37). En væsentlig grund til, at den 10. konvention blev indgået så sent, var en intern debat i Kommissionen om, i hvilken udstrækning EU's bidrag til UNRWA's almindelige fond skulle øremærkes til specielle formål. Eftersom øremærkning af bidrag til den almindelige fond hverken ville være passende eller praktisk mulig, var debatten akademisk og tidsrøvende. I henhold til den endelige beslutning skulle midlerne ikke øremærkes, til gengæld omtales øremærkning i en række af konventionstekstens artikler, især artiklerne om Kommissionens rapporteringskrav. UNRWA aflægger regnskab til Kommissionen for bestemte dele af programmerne, som i øvrigt tilfældigvis tegner sig for nogenlunde samme beløb som Kommissionens bidrag. Denne regnskabsaflæggelse er imidlertid rent teoretisk, for Kommissionens midler er blandet sammen med alle de andre donorbidrag til den almindelige fond(38).

53. I forbindelse med det lokale udviklingsprogram for landdistrikter (LRDP) har Kommissionen krævet særskilt rapportering af UNDP, som er den organisation, der står for gennemførelsen. For at kunne gøre det, skal UNDP oprette særlige ledelsesinformations- og regnskabssystemer. Ved udgangen af 1999 var det stadig ikke klart for UNDP's repræsentation i Jerusalem, i hvilken form disse oplysninger skulle forelægges. Eftersom EU's bidrag udgør langt størstedelen af projektets finansiering, havde det været bedre, hvis Kommissionen sammen med UNDP havde defineret et system til rapportering, overvågning og kontrol, som kunne bruges i hele programmet.

Resultatindikatorer

54. Resultatindikatorer anvendes til måling af, om programmerne opfylder deres målsætninger, om der er opnået resultater, og om Kommissionens tjenester fungerer tilfredsstillende. I forbindelse med et program som dette, hvor ydre faktorer som tidligere nævnt kan forhindre gennemførelsen, er det vigtigt, at Kommissionen definerer nogle indikatorer for de dele af programmet, som den selv er direkte ansvarlig for. Kun på den måde kan Kommissionen måle sin egen indsats og afgøre, om den er så god, som den burde være, uanset hvad der sker på de områder, som den ikke har direkte kontrol over.

55. Der kunne for eksempel defineres resultatindikatorer for, hvor hurtigt interne beslutninger skal træffes og input skal leveres på alle gennemførelsesstadier, og for hvor hurtigt de nødvendige forvaltningsressourcer, -procedurer og -systemer skal være på plads. Kommissionen har imidlertid ikke defineret indikatorer, som kan bruges til analyse af dens forvaltning af programmet. Under sådanne omstændigheder kan det alt for let blive sådan, at de ydre faktorer betragtes som de væsentligste årsager til alle mangler ved gennemførelsen. Kommissionen udtaler f.eks. i en rapport(39), at programmet gennemføres langsomt og henviser til ydre faktorer, som indvirker på programmet, men nævner ikke fejl og mangler i sin egen forvaltning.

Projektgennemførelse

Handlekraft og tilpasningsevne

56. Forholdene i Palæstina gør, som forklaret i det foregående, at de ansvarlige for gennemførelsen af projekterne skal kunne handle hurtigt og effektivt, når der opstår nye situationer. Som beskrevet i punkt 57-59 og 66-83 har projektgennemførelsen imidlertid ofte været præget af lange forsinkelser forårsaget af omstændelige procedurer inden for Kommissionen eller mangler i forvaltningen. I forbindelse med nogle af de undersøgte projekter(40) har de tjenester, som er ansvarlige for gennemførelsen, handlet uden at tage de fornødne hensyn til de praktiske konsekvenser af deres beslutninger. Procedurespørgsmål har også hindret gennemførelsen.

Offentlige indkøb

57. Størstedelen af de undersøgte projekter er blevet forsinket og blokeret under forberedelsen og gennemførelsen af udbud om teknisk bistand(41) og levering af udstyr(42). Det har haft en negativ effekt på projektaktiviteterne og -resultaterne og også været medvirkende til den lave udnyttelse af betalingerne.

58. Ifølge Kommissionens tjenester bør en udbudsprocedure i gennemsnit vare seks-ni måneder. Men i seks af de ni sager, som Retten har set på, tog det fra ét til mere end tre år at gennemføre hele indkøbsproceduren. I de sidste tre tilfælde blev udbudsproceduren udsat eller annulleret, og den blev aldrig sat i gang igen. Der er aldrig indgået kontrakter, selv om projekterne formelt ikke er blevet ændret. I forbindelse med to af de reviderede projekter havde det været nødvendigt at forlænge finansieringsaftalerne udelukkende på grund af forsinkelser i udbudsproceduren(43).

59. Forsinkelserne er ofte opstået på grund af kommunikations- og koordineringsvanskeligheder mellem ECRO og de centrale tjenester og mellem forskellige tjenester i Bruxelles. I nogle af de undersøgte tilfælde foretog Kommissionens tjenester sig intet i månedsvis. De relevante dokumenter gav ingen oplysninger om årsagerne hertil(44).

Tilsyn og rapportering

60. Den ansvarlige "desk officer" i GD RELEX (tidligere GD I B) skal sørge for koordinering og informationsudveksling mellem de forskellige tjenester i Kommissionen, som er involveret i programmet. Ved udgangen af 1999 havde Kommissionen imidlertid ikke et effektivt ledelsesinformationssystem, som omfattede alle budgetposter. Hverken den ansvarlige "desk officer" eller ECRO kunne give Retten en fuldstændig liste, som for perioden 1995-1999 viste alle finansierede projekter til støtte for det palæstinensiske samfund og alle relevante budgetposter. Med det kodesystem, der anvendes i Kommissionens regnskabssystem SINCOM, kan man heller ikke identificere alle de relevante projekter. Med de nuværende informationssystemer er det kun muligt at udarbejde en fuldstændig liste ved at undersøge regnskabsregistreringerne på alle budgetposter manuelt og sortere hver enkelt transaktion fra.

61. Eftersom ECRO kun har en liste over de projekter, som finansieres over de tre hovedbudgetposter B7-4 1 0 0, 4 2 0 0 og 4 2 1 0, men ingen fuldstændig liste over de projekter, som finansieres over samtlige budgetposter, er ECRO ikke udrustet til at føre systematisk tilsyn med samtlige budgetposter, det kan kun gøres fra sag til sag. ECRO og Meda-gruppen har heller ikke opdaterede oplysninger om projekternes finansielle stilling eller online adgang til SINCOM.

62. Blandt de undersøgte projekter var der to vidt forskellige, som blev finansieret over den samme budgetforpligtelse(45). En sådan praksis medfører, at det ikke er muligt at føre finansielt tilsyn med de enkelte projekter på grundlag af dataene i Kommissionens regnskabssystem SINCOM, medmindre hver eneste betaling undersøges.

63. I nogle tilfælde var finansieringsaftalernes bestemmelser om rapportering utilstrækkelige eller uklare, og det havde medført, at betalingerne var effektueret for sent. Det havde også resulteret i blokeringer af projekter og ineffektivitet i gennemførelsesfasen(46).

Evaluering

64. I henhold til artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1734/94 foretog Kommissionen en ekstern evaluering af programmets væsentligste projekter. Evalueringen omfattede projekter til støtte for den private sektor, infrastruktur, uddannelse og opbygning af institutioner. Kommissionens to dokumenter fra september og november 1999, som har været forelagt en arbejdsgruppe i Rådet, indeholder bemærkninger om opfølgningen af denne evaluering. Listen over de foranstaltninger, der skulle træffes, var imidlertid ikke fuldstændig, og der var ikke en endelig tidsplan.

65. Ud over den generelle evaluering, som er omtalt i punkt 64, erklærede Kommissionen som svar på en forespørgsel fra medlemsstaternes repræsentanter i MED-udvalget, at den ville evaluere første fase af et projekt, som skulle gennemføres i to faser. Anden fase blev imidlertid forberedt og godkendt, før Kommissionens evalueringsrapport var færdig(47).

RESULTATERNE AF RETTENS UNDERSØGELSER

European Gaza Hospital

66. European Gaza Hospital er et kæmpeprojekt (32,4 millioner euro i forpligtelser) i et område og en sektor, hvor der er stor brug for hjælp. Projektet er meget synligt. De første år deltog Kommissionen ikke aktivt i projektgennemførelsen, den sørgede blot for finansieringen og overlod alt andet til UNRWA. Selv om Kommissionen ikke var repræsenteret på stedet før 1994, anså den det ikke for nødvendigt at foranstalte nogen form for uafhængigt eksperttilsyn med projektet.

67. Fra begyndelsen af 1995 blev spørgsmålet om driften og forvaltningen af hospitalet diskuteret af de tre involverede parter (PA, UNRWA og EF). I april 1996 gav Kommissionen for første gang udtryk for, at der burde engageres en international forvaltningskonsulent, men der blev ikke truffet nogen konkrete foranstaltninger. Da det blev klart i september 1996, at UNRWA havde finansielle problemer, frygtede Kommissionen, at UNRWA havde mistet kontrollen med projektet. I september 1996 besluttede den at gøre noget ved sagen, og ved udgangen af 1996 sendte den konsulenter til stedet, som skulle undersøge procedurerne.

68. På baggrund af konsulentrapporterne begyndte Kommissionen at overtage kontrollen med projektet (marts 1997), og den fik:

a) overtalt UNRWA til at overtage ansvaret for projektet, indtil Den Palæstinensiske Myndighed kunne overtage ejendomsretten til hospitalet

b) de palæstinensiske myndigheder til at indvillige i at overtage driften af hospitalet og det økonomiske ansvar

c) begge parter til at acceptere, at en international styringsgruppe skal sørge for at gøre hospitalet driftsklart.

Kommissionen iværksatte tre forskellige aktioner for at skaffe midler til ombygning af hospitalet, indkøb af manglende udstyr og forsyninger og oprettelse af en international styringsgruppe. Den administrative proces, som gik forud for de tre finansieringsaftaler, der blev indgået i den forbindelse, blev imidlertid håndteret temmelig dårligt af Kommissionen(48). Alle Kommissionens tidsfrister og tidsplaner var alt for optimistiske. Kommissionen havde systematisk overvurderet sin egen kapacitet til at forberede, vedtage og gennemføre de nødvendige administrative foranstaltninger. Som følge heraf varede det mere end to år (fra marts 1997), før Kommissionens aktiviteter gav et konkret resultat på stedet, nemlig styringsgruppens ankomst i august 1999. På det tidspunkt var finansieringsaftalen om ombygningsarbejdet på hospitalet endnu ikke blevet undertegnet af UNRWA.

Palestine Housing Council (PHC)

69. I 1991, dvs. i startfasen af programmet til støtte for det palæstinensiske samfund, besluttede Kommissionen at yde bistand til "Palestine Housing Council" (PHC), som netop var blevet oprettet. Opførelse af boliger til palæstinenserne havde på det tidspunkt stor betydning - politisk såvel som socialt - og Kommissionen fortjener anerkendelse for dette ambitiøse initiativ.

70. I henhold til finansieringsaftalerne fra 1991 og 1994 var hensigten at starte et kreditfinansieret boligprogram. Modtagerne skulle ikke betale de fulde omkostninger ved opførelsen af boligerne, men betingelserne for tilbagebetaling skulle udformes på en sådan måde, at der blev opbygget driftskapital til fremtidige boligprojekter. I de første projektdokumenter blev der talt om boliger til familier med lave eller mellemstore indkomster, men projektet blev ikke oprettet som et socialt boligprogram. Andre mål for programmet var at oprette arbejdspladser til palæstinensere, som havde mistet deres arbejde i Israel, at stimulere den interne økonomiske aktivitet i Gazastriben og på Vestbredden, at fremme videreuddannelse inden for områderne byggeri og forvaltning og at bidrage til opbygningen af de palæstinensiske institutioner(49).

71. Eftersom PHC var en ny organisation, var det fastsat i finansieringsaftalerne, at der skulle ydes faglig bistand af teknisk og forvaltningsmæssig karakter. På dette tidspunkt støttede USAID også organisationen. Men af flere forskellige årsager, hvoraf nogle klart må tilskrives PHC, blev den vigtigste del af den faglige bistand til forbedring af organisationens forvaltning ikke ydet. Kommissionen ydede dog andre former for teknisk bistand i projektets løbetid.

72. I 1998 rapporterede Kommissionens finansinspektør følgende svagheder ved projektet(50):

a) der var sket betydelige stigninger i omkostningerne, hvilket betød, at palæstinensere med lave eller mellemstore indkomster ikke længere havde råd til boligerne

b) en del af disse omkostningsstigninger skyldtes, at byggeriet ikke var hensigtsmæssigt, at der var anvendt italiensk marmor i lejlighederne, og at boligerne var større end planlagt

c) salgsprocenten var lav (30 %), hvilket medførte, at der ikke blev opbygget nogen driftskapital

d) PHC overtrådte finansieringsaftalerne(51)

e) finansieringsaftalernes bestemmelser, især med hensyn til rapportering og Kommissionens indflydelse på afgørende beslutninger, var mangelfulde.

De operative tjenester svarede ikke på disse bemærkninger.

73. Efter finansinspektørens kontrol på stedet foretog Kommissionens operative tjenester yderligere revision af PHC-projekterne. Revisorerne bemærkede, at omkostningsrammen faktisk var overskredet, at PHC's forvaltning var behæftet med mangler, og at boligerne i Gaza ikke var blevet tildelt i overensstemmelse med finansieringsaftalens betingelser. Til gengæld havde Kommissionen ikke ydet PHC den faglige bistand, den skulle i henhold til finansieringsaftalen. Kommissionens muligheder for at tilbagesøge midler fra PHC var derfor ikke særlig gode. Med hensyn til betaling af restbeløbet på 6,7 millioner euro (af en samlet finansiering på 39 millioner euro) bemærkede revisorerne endvidere, at Kommissionen enten kunne vælge at tilbageholde beløbet eller fastsætte strenge betingelser for dets betaling. Ved udgangen af 1999, da der var gået over et år, havde Kommissionen endnu ikke reageret på denne revisionsberetning, og ingen af Kommissionens tjenester var klar over, at der burde komme en eller anden reaktion. Sagen stod i stampe. Ved udgangen af 1999 håbede PHC's ledelse stadig på, at Kommissionen ville begynde at støtte organisationen igen.

74. I nogle henseender kan PHC-projektet betegnes som en succes. Der blev bygget 1100 lejligheder af en rimelig kvalitet fordelt på 19 områder(52). Ud over bygningsarbejdere fandt også palæstinensere fra andre faggrupper (arkitekter osv.) arbejde efter at være blevet fordrevet fra Golfområdet. Påstanden om, at der var anvendt italiensk marmor, underbygges ikke af objektive beviser, og det er overraskende, at Kommissionens operative tjenester ikke straks eftertrykkeligt afviste disse påstande. Byggeomkostningerne blev ganske vist større end forventet på grund af manglende finansiel planlægning og ineffektiv omkostningskontrol fra PHC's side, bl.a. blev det tilladt at bygge større lejligheder, men i hvert fald nogle af omkostningsstigningerne(53) skyldtes, at priserne på byggematerialer steg på grund af grænselukninger og strejker. PHC greb ikke ind i første omgang, da organisationens direktør i Gaza tildelte lejligheder uden at stille de betingelser for tilbagebetaling, som var fastsat i finansieringsaftalen. Resultatet var, at nogle beboere nægtede at betale afdragene på lejlighederne på Vestbredden(54). Men ved udgangen af 1999 var der tegn på, at PHC var i færd med at rette op på dette forhold.

75. Finansieringsaftalen var mangelfuld, for den gav ikke Kommissionen indflydelse på væsentlige beslutninger om projektgennemførelsen. Rapporteringsbestemmelserne var svage. I den første finansieringsaftale var bestemmelserne om faglig bistand til forvaltning ikke fyldestgørende, selv om en væsentlig del af dette projekt gik ud på opbygning af institutioner. Selv om Kommissionen fulgte projektet nøje via ECTAO-personalet og konsulenter, viser mødereferater, at der til tider herskede store spændinger mellem PHC og Kommissionen - og at kommunikationen tilmed var brudt helt sammen. Den direkte årsag til, at udbuddet om den væsentligste tekniske bistand slog fejl, kan tilskrives PHC, men det ændrer ikke ved den kendsgerning, at en vigtig komponent i PHC-projektet ikke blev leveret af Kommissionen, hvilket bevirkede, at PHC ikke kunne forvalte projektet efter Kommissionens anvisninger.

Projekter til støtte for Det Palæstinensiske Lovgivningsråd (PLC)

Opførelse af bygning til midlertidigt sæde for PLC

76. I 1997 indgik Kommissionen en forpligtelse på 5 millioner euro til finansiering af opførelsen af en bygning, som skulle tjene som midlertidigt sæde for Det Palæstinensiske Lovgivningsråd i Ramallah. Godkendelsen af finansieringsaftalen blev forsinket, hvilket delvis skyldtes, at PA besluttede, at bygningen skulle opføres et andet sted. Ifølge finansieringsaftalen havde projektet en gennemførelsesperiode på to år, fra august 1999 til august 2001. Ved udgangen af 1999 blev det imidlertid, trods gentagne benægtelser fra de palæstinensiske myndigheder, konstateret, at myndighederne allerede var begyndt at opføre en bygning til Det Palæstinensiske Lovgivningsråd et tredje sted i forbindelse med et projekt, som ikke er finansieret af EU. Dermed er EU-projektet overflødigt.

Faglig bistand og udstyr til PLC

77. Kommissionens håndtering af udbudsprocedurerne har haft alvorlige følger for et andet højprofileret projekt, som gik ud på levering af faglig bistand og udstyr til PLC. Der blev indgået forpligtelser for 3 millioner euro til dette projekt. Den tjeneste i Kommissionen, som var ansvarlig for gennemførelsen af projektet, lod blandt andet et firma deltage i udbuddet om levering af faglig bistand, som havde været tilknyttet samme projekt i forberedelsesfasen på en kortvarig kontrakt om faglig bistand og havde lavet udkast til udbudsbetingelserne og projektformuleringen. Disse dokumenter var vedlagt som bilag til udbudsmaterialet. Der blev indkaldt bud fra fem firmaer, men ovennævnte firma var det eneste, der bød. Det resulterede i, at udbuddet blev annulleret.

78. Den kortvarige kontrakt om faglig bistand med ovennævnte konsulentfirma var indgået ved underhåndsaftale og forlænget til januar 1997. Herefter blev konsulentfirmaet tildelt en ny kontrakt, fra maj til september 1997, også ved underhåndsaftale(55). Selv om de gennemførte aktiviteter, som de var beskrevet i konsulentfirmaets endelige rapport, var i overensstemmelse med kontrakternes betingelser, sagde de PLC-repræsentanter på stedet, som revisorerne talte med, at de ikke var tilfredse, først og fremmest fordi PLC ikke var blevet hørt i sagen.

79. Der blev igangsat et nyt udbud, som blev indstillet i februar 1998, efter at Kommissionens finansinspektør havde udbedt sig nærmere oplysninger. Der blev aldrig tildelt nogen kontrakt, og proceduren blev aldrig genoptaget. Der er aldrig blevet afholdt udbud om levering af udstyret. Eftersom der ikke er sket noget siden 1997, har andre donorer finansieret de aktiviteter, som oprindeligt skulle have været gennemført via dette centrale EU-projekt. Ved udgangen af 1999, da revisionen fandt sted, havde Kommissionen imidlertid ikke ændret projektet og heller ikke annulleret det.

Andre projekter

80. Gennemførelsen af bistandsprogrammet til støtte for Den Palæstinensiske Nationalmyndighed i dens bestræbelser på at bekæmpe terroristhandlinger(56) er blevet besværliggjort og forsinket af, at midlerne kom fra tre forskellige budgetposter. Midlerne blev dermed ydet i henhold til forskellige procedurer og forskellige finansieringsafgørelser.

81. I nogle tilfælde var mikroprojekter, som skulle finansieres af EU, allerede blevet finansieret af andre donorer eller havde på grund af ændrede omstændigheder ikke længere høj prioritet. Årsagen var den meget kraftige tilstrømning af hjælp og den utilstrækkelige koordinering mellem donorerne på stedet samt forsinkelser i startfasen. Det betød, at projektbeskrivelsen måtte foretages to gange, hvilket resulterede i flere forsinkelser og spild af ressourcer beregnet til faglig bistand(57). Dertil kommer, at de meget centraliserede procedurer, som i dag følges, når der skal træffes beslutning om projektbeskrivelser, er uegnede i forbindelse med denne slags programmer, som omfatter mikroprojekter(58). Beføjelsen til at træffe beslutning om udvælgelsen af mikroprojekterne bør delegeres til ECRO, så proceduren gennemføres hurtigere og lettere, uden at det svækker Kommissionens tilsyn og kontrol.

82. Utilstrækkelig forberedelse og koordinering mellem donorerne betød, at et stort program for primær sundhedspleje allerede var forældet, inden gennemførelsen begyndte. Programmet måtte ændres totalt.

83. I forbindelse med et andet projekt skulle Kommissionen indsætte midler på den lokale konto, forudsat at den palæstinensiske organisation, som var ansvarlig for gennemførelsen, godtgjorde, at mindst 80 % af det foregående forskud var anvendt. Men fordi det tog Kommissionen op til tre måneder at behandle betalingsanmodningerne, medførte denne bestemmelse, at forskuddene var brugt op, inden de næste betalinger var indgået. Det resulterede i, at den palæstinensiske organisation var nødt til forudfinansiere projektet med over 1 million euro af egne midler(59).

KOORDINERING MED ANDRE DONORER OG DEN PALÆSTINENSISKE NATIONALMYNDIGHED

84. Strukturerne og ordningerne for koordinering mellem donorerne fungerer godt. Koordineringsstrukturerne omfatter ad hoc-forbindelsesudvalget (Ad Hoc Liaison Committee (AHLC)) med ledende repræsentanter for de store donorer, og den rådgivende gruppe (Consultative Group (CG)) med ledende tekniske repræsentanter for alle donorer og FN-organisationer. På det lokale plan er de tilsvarende organer henholdsvis det fælles forbindelsesudvalg (Joint Liaison Committee (JLC)) og det lokale udvalg for bistandskoordinering (Local Aid Coordination Committee (LACC)). Derudover kan PA og donorerne drøfte sektorpolitik og -programmer i såkaldte sektorarbejdsgrupper (Sector Working Groups (SWG)). Der er også en taskforce for projektgennemførelse (Task Force on Project Implementation (TFPI)), som især tager sig af de sager, hvor ydre faktorer indvirker på projektgennemførelsen.

85. I ad hoc-forbindelsesudvalget spillede Kommissionen i 1999 en ledende rolle i forbindelse med opdateringen af den såkaldte "Tripartite Action Plan on Revenues, Expenditure and Donor Funding for the Palestinian Authority" (TAP). Trods ECRO-personalets arbejde har Kommissionen imidlertid generelt ikke kunnet yde en koordineringsindsats, der stod i rimeligt forhold til omfanget af deres bistandsprogram. I 1999 var den ikke koordinator ("hyrde")(60) for nogen sektorarbejdsgrupper. Det skyldtes i første række de organisations- og forvaltningssvagheder, som er beskrevet ovenfor, især de manglende beføjelser på lokalt plan og manglen på ressourcer.

86. For nylig har Kommissionen forbedret koordineringen med medlemsstaterne, især i forbindelse med godkendelsen af landestrategidokumenter og nationale vejledende programmer. Koordineringen med medlemsstaterne på det operative plan bør imidlertid stadig forbedres og udbygges, for eksempel når det gælder den gensidige udveksling af oplysninger om projektbeskrivelser og projektforberedelse og specifikke problemer forbundet med gennemførelsen. De møder, som arrangeres på stedet, og hvor projekter drøftes, før de forelægges MED-udvalget, er uden tvivl nyttige, men ikke tilstrækkelige.

87. Kommissionen har ikke spillet en så aktiv og fremtrædende rolle i UNRWA's reformproces, som størrelsen af dens bidrag burde berettige, og som andre donorer såsom EU's medlemsstater og Schweiz gjorde, fordi Kommissionen ikke var repræsenteret af højtplacerede embedsmænd på disse møder.

88. PA værdsætter Kommissionens bidrag til udviklingen af institutionen. Men selv om koordineringsmekanismerne nu forbedres, og indsatsen på dette område intensiveres, anser PA-personale på stedet endnu ikke Kommissionens koordinering for at være lige så effektiv som andre donorers, hvilket skyldes ovennævnte mangler i Kommissionens planlægning.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

89. Kommissionens forvaltning af programmet til støtte for det palæstinensiske samfund har haft positive aspekter og givet positive resultater (jf. punkt 23-24). Ydre faktorer har indvirket væsentligt på gennemførelsen (jf. punkt 16-22). De særlige lokale forhold og den manglende stabilitet betyder, at der i endnu højere grad end i andre udviklingslande er behov for tilstrækkelige ressourcer, god koordinering mellem tjenesterne, en handlekraftig repræsentation på stedet med de nødvendige beslutningsbeføjelser, klare målsætninger, rettidige beslutninger, effektive operative systemer og procedurer samt omhyggeligt tilsyn og indgående kontrol. Programmets gennemslagskraft er imidlertid blevet svækket af strukturelle svagheder og mangler i Kommissionens planlægning og forvaltningsprocedurer og -systemer, som er Kommissionens ansvar, og hvor lokale faktorer ikke spiller ind (jf. punkt 28-83). Ikke kun programmet til støtte for Palæstina, men EU's samarbejdspolitik i almindelighed er behæftet med sådanne mangler. Løsningen på problemet bør derfor findes i en generel reform af Kommissionens strukturer og procedurer på dette område.

90. Kommissionen har i sin forvaltning somme tider lagt mere vægt på proceduredetaljer end på de resultater, der forventedes af de finansierede aktioner. Problemerne med gennemførelsen af meget synlige projekter (såsom European Gaza Hospital og den faglige bistand til PLC), som blandt andet skyldtes faktorer, som Kommissionen havde kontrol over, har svækket EU's image som forvater af hårdt tiltrængt bistand.

91. Retten anbefaler:

a) at Kommissionen tager prioriteringsrækkefølgen op til fornyet vurdering og enten tildeler et så ambitiøst program tilstrækkelige ressourcer (først og fremmest det nødvendige personale og effektive ledelsesinformationssystemer) eller skærer programmet ned til en håndterlig størrelse, hvis de tilgængelige ressourcer er begrænsede

b) at ECRO styrkes betydeligt og får tildelt vide beføjelser, herunder finansielle beføjelser, på grund af de særlige omstændigheder ved dette program. Generelt bør landekontorerne få delegeret flere beføjelser, så EU's samarbejdspolitik kan blive mere effektiv. På området forebyggelse og eventuelt afsløring af uregelmæssigheder kunne indsatsen også forbedres yderligere, hvis ECRO's finanskontrol blev styrket. Denne kontrol er i øjeblikket svag, hvilket skyldes mangel på personale og tekniske ressourcer såsom databaser. Kommissionen bør foretage en analyse af sit personalebehov i Palæstina og, om nødvendigt, indlede forhandlinger med Israel om tilladelse til at øge antallet af ansatte, sådan som ECRO selv foreslog allerede i 1996

c) at Kommissionen straks går i gang med at rationalisere og forenkle forvaltningssystemer og -procedurer, som også bør være klarere udformet; vægten bør lægges på resultaterne

d) at Kommissionen sørger for, at man fremover ikke opdeler projektcyklen på dette såvel som på andre områder inden for EU's samarbejdspolitik. Koordineringen og samarbejdet mellem de forskellige tjenester bør forbedres væsentligt, der bør lægges vægt på ansvarsdeling og udnyttelse af fælles ekspertise, beslutningsprocessen bør forenkles og forkortes, og der bør kunne reageres hurtigt, når der opstår nye situationer

e) at projektforberedelsen forbedres betydeligt, og at der udarbejdes en plan over kommende projekter. Der bør rettes op på den nuværende situation, hvor der er en tendens til, at projektforberedelsen bliver forhastet og overfladisk, hvilket ofte medfører, at gennemførelsen bliver forsinket

f) at der defineres resultatindikatorer, så Kommissionen kan analysere sin egen indsats og måle, om de fastsatte mål er opfyldt.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 11. og 12. oktober 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) FN's Hjælpeorganisation for Palæstina-flygtninge i Det Mellemste Østen (Vestbredden, Gazastriben, Jordan, Libanon og Syrien).

(2) Rådets forordning (EF) nr. 1734/94 af 11. juli 1994 om finansielt og fagligt samarbejde med de besatte områder, EFT L 182 af 16.7.1994, s. 4.

(3) I et dokument offentliggjort i 1998 beregnede Kommissionen, at budgetstøtten pr. indbygger i perioden 1991-1995 var 258 ecu til palæstinenserne, 23 ecu til AVS-staterne og 11 ecu til resten af landene i Middelhavsområdet (KOM(97) 715 endelig udg.).

(4) Den Palæstinensiske Myndigheds ministerium for planlægning og internationalt samarbejde (MOPIC): Tilsynsrapport om donorstøtte, tredje kvartal 1999.

(5) Sekretariatet for AHLC: " Improvement of Aid Coordination for West Bank and Gaza ", 30. september 1999.

(6) De nævnte budgetposter er fra budgettet for 1999.

(7) Bidraget i henhold til den niende EF-UNRWA-konvention androg 105,9 millioner euro fra 1996 til 1998, EFT L 282 af 1.11.1996, s. 68; bidraget i henhold til den tiende EF-UNRWA-konvention androg 120,8 millioner euro fra 1999 til 2001, EFT L 261 af 7.10.1999, s. 36.

(8) EFT L 351 af 29.12.1998, s. 13.

(9) EFT L 354 af 30.12.1998, s. 14.

(10) Rådets forordning (EF) nr. 1488/96 af 23. juli 1996 om finansielle og tekniske ledsageforanstaltninger (Meda) i forbindelse med reformen af de økonomiske og sociale strukturer inden for rammerne af Euro-Middelhavspartnerskabet, EFT L 189 af 30.7.1996, s. 1.

(11) Disse 12 budgetposter vedrører fødevarehjælp, humanitær hjælp, flygtningehjælp, foranstaltninger til støtte for ngo'er, miljø, støtte til befolkningspolitik og -programmer, rehabilitering, menneskerettigheder og demokrati, forebyggelse af konflikter og støtte til fredsprocesser.

(12) EFT C 340 af 12.11.1996.

(13) EFT C 57 af 24.2.1997.

(14) Punkt 21 i beslutningen, EFT C 175 af 21.6.1999, s. 282.

(15) Retten undersøgte først og fremmest, om Kommissionen har de nødvendige arbejdsredskaber til måling af kvaliteten af sin egen indsats.

(16) CEPT II: "Evaluation of the EC programme of assistance to the West Bank and Gaza Strip - Final report and annexes ", januar 1999, Kommissionens arbejdsdokument (SEK(1999) 408).

(17) Antallet af palæstinensere, der tog til Israel for at arbejde, faldt gennemsnitligt fra 116000 om dagen i 1993 til ca. 30000 i 1996 (Kilde: Verdensbanken, citeret i The Economist Intelligence Unit: "Country Profile, Israel/The Occupied Territories, 1999-2000").

(18) SEK(98) 1769.

(19) I 1998 inkasserede Israel på PA's vegne skatter og told, som derefter blev overført til PA. Det overførte beløb udgjorde 40 % af PA's nationale indtægter (Rapport fra den uafhængige taskforce under formandskab af M. Rocard og ledet af H. Siegman: " Strengthening Palestinian Public Institutions ", støttet af Council on Foreign Relations, 1999).

(20) I 1998 inkasserede Israel på PA's vegne skatter og told, som derefter blev overført til PA. Det overførte beløb udgjorde 40 % af PA's nationale indtægter (Rapport fra den uafhængige taskforce under formandskab af M. Rocard og ledet af H. Siegman: " Strengthening Palestinian Public Institutions ", støttet af Council on Foreign Relations, 1999).

(21) Den uafhængige taskforce blev oprettet for at hjælpe PA og donorlandene til at styrke de nye, selvstyrende palæstinensiske institutioners effektivitet og troværdighed.

(22) Især at der er valgt en præsident og et lovgivningsråd, at der er opstillet et ministerkabinet, at der er oprettet en offentlig administration, og at der opretholdes ro og orden.

(23) Palestinian General Control Institution: Første årsberetning, 1996.

(24) I TAP, som blev vedtaget i 1995, defineres de foranstaltninger, som henholdsvis PA, Israel og donorlandene har forpligtet sig til at træffe for at få de eksisterende begrænsninger for udviklingen på Vestbredden og i Gazastriben bragt ud af verden.

(25) Artikel 7 i finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, EFT L 356 af 31.12.1977, s. 1, senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2673/1999 af 13. december 1999, EFT L 326 af 18.12.1999, s. 1.

(26) Technical assistance and temporary seat building for the PLC; Final equipment for the European Gaza Hospital; Ramallah Radio Station; MSP III; PDF (PLE/98/06).

(27) Der er gennemført analyser af personalebehovet generelt som et led i DECODE-processen, men det var specielt med "Morgendagens Kommission". Det er ikke det samme, som når de ansvarlige tjenester med jævne mellemrum foretager analyser til underbygning af anmodninger om mere personale som led i den almindelige budgetprocedure.

(28) For eksempel SCR's enheder for finansiering, udbud og kontrakter.

(29) Kommissionens repræsentant fik allerede diplomatstatus i 1992.

(30) Palestinian Development Fund (PDF), Center for Private Enterprises Development (CPED).

(31) PHC, Technical assistance for Customs Administration (PLE/97/11).

(32) I 1996 anerkendte Kommission behovet for, at disse dokumenter indeholdt analyser af tidligere erfaringer og overvejelser omkring koordinering mellem donorer (notat nr. 11771 af 24. juli 1996 fra hr. Prat, generaldirektør ad interim for GD I B).

(33) European Gaza Hospital, PHC.

(34) Cargo Handling Facility (PLE/99/0217), Social Rehabilitation Programme for Palestinian Ex-detainees (PLE/99/02).

(35) Gaza Solid Waste Consolidation (PLE/99/01), Primary Health Care (PLE/99/0215), Social Rehabilitation Programme for Palestinian Ex-detainees (PLE/99/02).

(36) CPED, MSP I-II, Counter Terrorist Assistance to the PA.

(37) For eksempel blev den første overførsel for 1999 under konventionen for 1999-2001 først foretaget i slutningen af oktober 1999. Da Kommissionen er en stor bidragyder til UNRWA, og UNRWA altid mangler midler, volder sådanne forsinkelser UNRWA problemer.

(38) Med hensyn til øremærkning henvises der også til Rettens særberetning nr. 2/97 om Den Europæiske Unions humanitære bistand, EFT C 143 af 12.5.1997, s. 1, og nr. 5/98 om genopbygning af det tidligere Jugoslavien, EFT C 241 af 31.7.1998, s. 1.

(39) Begrundelsen til bevillingsoverførsel 53A/99 (Notemboom-proceduren 1999), (SEK(1999) 1608 endelig udg., s. 26).

(40) European Gaza Hospital, CPED, Technical assistance to the PLC, Institutional Capacity Building, Counter Terrorist Assistance to the PA.

(41) School Construction, MSP III, Technical assistance to the PLC, PHC, European Gaza Hospital.

(42) MSP I-II, University Equipment, Institutional Capacity Building, School Construction.

(43) MSP I-II, University Equipment.

(44) MSP I-II, MSP III, School Construction, Technical assistance to the PLC, Institutional Capacity Building, PHC.

(45) University Equipment, OT/96/02a, and School Construction, OT/96/02b.

(46) European Gaza Hospital, PHC, Institutional Capacity Building, Family Planning.

(47) School Construction phase II.

(48) Der var tale om følgende problemer: Et forslag til den ene finansieringsaftale blev ændret fra at gælde færdiggørelse til at gælde ombygning, og desuden herskede der tvivl om, hvem der skulle underskrive denne aftale, UNRWA eller PA. En samlet forpligtelse til finansiering af diverse faglig bistand blev ændret, så den dækkede faglig bistand til hospitalets forvaltning, hvilket gjorde det nødvendigt at genfremlægge forslaget for MED-udvalget i sidste øjeblik. Kommissionen ændrede mening i spørgsmålet om, hvem der skulle indgå aftale med styringsgruppen, UNRWA eller EU. Alt dette forårsagede yderligere forsinkelser, før forvaltningskontrakten kunne underskrives.

(49) Der var nok fastlagt for mange og for ambitiøse mål for projektet.

(50) Alle disse kritikpunkter byggede på ECRO-dokumenter og samtaler med ECTAO-personale.

(51) ECRO havde formelt påpeget dette over for PHC's ledelse i marts 1996.

(52) Europa-Parlamentets ordfører bemærkede, at USAID-lejlighederne havde en højere standard og var dyrere end dem, der blev finansieret af Kommissionen. De lejligheder, som Rettens revisorer så, var ikke luksuriøse i forhold til den gennemsnitlige standard i området.

(53) Det kan med rette kritiseres, at udsving i omkostningerne ikke kunne identificeres, og at det heller ikke var muligt at finde årsagerne til dem ved hjælp af sædvanlige metoder. Det skyldtes rapporteringsbestemmelserne og den måde, Kommissionen havde ført tilsyn på.

(54) Disse var blevet tildelt i overensstemmelse med de vedtagne betingelser, og modtagerne var begyndt at tilbagebetale lånene, som de skulle.

(55) Disse kontrakter beløber sig i alt til 595009 euro.

(56) Fælles aktion 97/289/FUSP og PLE/97/10.

(57) MSP I-II; ved udgangen af 1999 var det samme problem forudset i forbindelse med MSP III allerede før gennemførelsen var begyndt.

(58) Dette gælder også gennemførelsen af LRDP, som ved udgangen af 1999 endnu ikke var begyndt.

(59) MSP I-II.

(60) "Hyrden" er den donor, som er hovedansvarlig for koordineringen inden for en sektorarbejdsgruppe.

Kommissionens svar

SAMMENFATTENDE OVERSIGT

1-3. Bistanden til palæstinenserne er og bliver en af EU's prioriterede politiske tiltag.

Lige siden starten på Fællesskabets bistand i 1971 og især under palæstinensernes opstand i årene 1988-1993 var de omstændigheder, hvorunder Fællesskabets bistand blev ydet, meget ustabile og vanskelige.

Fællesskabets bistandsprogram blev hæmmet af de vanskelige forhold, der herskede i området.

Der var tale om ekstraordinære omstændigheder, som krævede en løbende tilpasning med meget begrænsede ressourcer. Væksten i bistandens omfang samt ændringen af programmets målsætning, der blev vanskeliggjort af de begrænsede menneskelige ressourcer, gjorde det svært at imødekomme behovene og at overholde de principper, der var blevet fastlagt af Rådet og Europa-Parlamentet.

4. Kommissionen mener, at den altoverskyggende faktor, der indfluerede på programmets virkning, var mangelen på menneskelige ressourcer. Kommissionen indrømmer, at der har været svagheder i styringen, for det meste som følge heraf. Der foreligger nu planer til ændring af såvel strukturerne som de systemer, der er blevet anvendt af Kommissionen, som det fremgår af det følgende.

a) Kommissionen er gået i gang med en grundig gennemgang af styringen af sit eksterne bistandsprogram, som led i en bredere reform af Kommissionen.

b) Kommissionens bestræbelser for at fremme brugen af resultatindikatorer vil blive videreført.

c) Hele spørgsmålet om projektplanlægning og -forberedelse tages nu op som led i den samlede reformproces.

d) Spørgsmålet om samordning med andre donorer og medlemsstaterne vil løbende blive debatteret.

INDLEDNING

Rammerne og baggrunden for Den Europæiske Unions bistand til det palæstinensiske samfund

5. I 1987 blev der oprettet en ny budgetpost for Vestbredden og Gazastriben.

6. Rådet vedtog forordning (EF) nr. 1734/94 som retsgrundlag for de indgåede forpligtelser. I henhold til denne forordning skulle Fællesskabet gennemføre et finansielt og fagligt samarbejde med Vestbredden og Gazastriben inden for rammerne af et fireårigt program fra 1994 til 1998.

Som det fremgår af tallene under punkt 8 i Revisionsrettens beretning, er Fællesskabet siden 1994 gået langt videre end det, som det har forpligtet sig til.

Den økonomiske bistand er blevet centreret om tre områder: rehabilitering af infrastruktur, institutionsopbygning (herunder støtte til de løbende udgifter i uddannelsessektoren) og udvikling af den private sektor.

Retsgrundlaget og budgetrammerne for programmet

8. Denne bistand til UNRWA er fortsat til i dag, med treårige konventioner mellem EF og UNRWA, der fastlægger Fællesskabets bidrag til UNRWA's foranstaltninger inden for dets aktivitetsområder (sundhed og uddannelse).

Den foregående EF-UNRWA-konvention udløb ved udgangen af 1998. I november 1998 vedtog Rådet forhandlingsdirektiver for Kommissionen med henblik på forhandlingerne om den tiende EF-UNRWA-konvention, der skulle dække perioden 1999-2001. Disse forhandlinger med UNRWA blev afsluttet og gjorde det muligt at undertegne en ny konvention og foretage udbetaling af midler først på efteråret 1999. Ud over det aftalemæssige bidrag understøttes visse særlige UNRWA-projekter af Kommissionen, bl.a. vedrørende fødevarehjælp (Generaldirektoratet for Udvikling) og humanitær bistand (ECHO).

YDRE FAKTORER

Svage palæstinensiske institutioner

22. Kommissionen og andre donorer har lagt pres på myndighederne med henblik på korrigerende foranstaltninger. Som følge heraf har Den Palæstinensiske Myndighed allerede taget de første skridt hen imod en større budgetmæssig gennemsigtighed.

KOMMISSIONENS UDFORMNING OG FORVALTNING AF PROGRAMMET

Budgetgennemførelse

26-27. Den altoverskyggende politiske situation i området og projekternes kompleksitet gør det særligt vanskeligt at forudse, hvor hurtigt projekterne kan gennemføres og endda også, hvorvidt der vil kunne undertegnes finansieringsaftaler. Denne usikkerhed gør det vanskeligt at forudsige det nøjagtige betalingsniveau, men der er gjort visse fremskridt på budgetteringsområdet i løbet af det sidste år.

Menneskelige ressourcer

Personale

Kommissionens centrale tjenester

29. Revisionsretten erkender, at der er mangel på personale i de geografiske og faglige enheder. De finansielle enheder er også underbemandet, og Kommissionen har erkendt dette problem og er ved at gøre noget ved personalespørgsmålet i al almindelighed.

30. Kommissionen erkender, at der er mangel på administrative ressourcer, der skal forvalte bistandsprogrammerne ude i marken, og den har ved gentagne lejligheder gjort budgetmyndigheden opmærksom herpå, senest i den meddelelse om reformen, der blev vedtaget af Kommissionen den 16. maj 2000.

Landekontoret

31. Mellem februar og november 1994 blev arbejdet udført uden tilladelse fra de israelske myndigheder.

33. Kommissionen øgede faktisk ECRO-personalet som følge af henstillingerne i inspektionsrapporten fra 1996 ud fra de dengang bestående muligheder. Der blev ansat en A-tjenestemand (24. august 1997) og en C-tjenestemand (7. januar 1997).

I februar 2000 blev der oprettet en ekstra stilling for en lokalt ansat teknisk assistent.

Meda-gruppen

35. Kommissionen kan tilslutte sig Revisionsrettens bemærkninger. Meda-grupperne blev oprettet med henblik på at tilvejebringe menneskelige ressourcer ud over de tekniske assistenter, men ikke for at erstatte bestående personale eller eksperter.

Kommissionen er nødt til at overholde de gældende regler for tekniske bistandskontorer (TAO/BAT), der kun giver mulighed for indgåelse af kontrakter, der skal fornyes hvert år. Den mener, at på baggrund af de utilstrækkelige ressourcer bestod den eneste mulige løsning i at gribe til sådanne kontorer for teknisk bistand. Dette problem er ikke begrænset til Meda-grupperne, men gælder for alle eksterne bistandskontorer. Kommissionens tjenestegrene er i gang med at finde en løsning, og dette er et vigtigt aspekt af reformforslagene, både i forbindelse med forvaltningen af den eksterne bistand og også i en bredere sammenhæng.

36. Kommissionen er enig i, at sådanne forsinkelser må undgås. Det tog nogen tid at finde en passende afløser, men den person, man valgte, startede på jobbet den 28. august 2000.

Organisation

38. Kommissionen har holdt sig nøje til alle regler og bestemmelser, og selv om dette har ført til større gennemsigtighed, har det også medført en langsom beslutningstagning.

39. En klarere fastlæggelse af ansvarsområder og en bedre koordinering vil følge af Kommissionens reformplaner, som allerede er undervejs (jf. svarene på punkt 90-92). Bl.a. vil hele projektgennemførelsen foregå samlet med det forventede resultat, at ansvarsområderne vil blive klarere.

40. Stillinger opslås med en jobbeskrivelse. Mere udtømmende jobbeskrivelser for hvert enkelt medlem af personalet er for øjeblikket under udarbejdelse, som led i den samlede reform af Kommissionen.

41. Revisionsrettens synspunkt vil indgå i reformplanen for Kommissionens eksterne tjenestegrene. Decentralisering og overdragelse af beføjelser til delegationerne er et væsentligt træk i den kommende reform.

42. Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om, at decentralisering ikke kan finde sted, hvis de nødvendige redskaber samt de kvalificerede menneskelige ressourcer mangler. Den dermed forbundne fordel er, at decentralisering forudsætter bedre kontrol med udbetalingen af midler.

Kommissionen har arbejdet hen imod oprettelse af et hensigtsmæssigt informationssystem. CRIS (Common Relex Information System) vil give delegationerne adgang til finansielle oplysninger om de forskellige projekter.

Strategi og planlægning

43. Siden 1997 har Den Palæstinensiske Myndighed med støtte fra Verdensbanken været i gang med at udarbejde en palæstinensisk udviklingsplan, som skal danne grundlag for det internationale donorsamfunds strategi. Nøglen til øget indflydelse fra Den Palæstinensiske Myndigheds side på dens egen udvikling består i en yderligere styrkelse af denne plan.

Ud over udviklingsplanen og de uformelle og formelle samråd med ministeriet for planlægning og internationalt samarbejde skal EU-strategien også findes i de logiske begrundelser, der er for Euro-Middelhavspartnerskabet.

Med det formål at forsyne de europæiske institutioner, medlemsstaterne og andre parter med en detaljeret oversigt over Kommissionens langsigtede udviklingsstrategi er der blevet udarbejdet et landestrategidokument for Vestbredden og Gazastriben, der dækker tidsrummet 2000 til 2006.

Med hensyn til strategien på mellemlang sigt, og således som det kræves af Meda-forordningen, skal der udarbejdes treårige nationale vejledende programmer, og arbejdet med det dokument, der dækker årene 2000 til 2002, er nu tilendebragt.

Hvad angår strategien på kort sigt har Kommissionen udarbejdet en årlig finansieringsplan i overensstemmelse med sit forslag om en ny Meda-forordning. Denne plan er blevet udarbejdet efter drøftelser og samråd med ministeriet for planlægning og internationalt samarbejde.

44-45. Det er rigtigt, at der ikke blev etableret resultatindikatorer for det nationale vejledende program. Disse indikatorer er derimod blevet etableret på projekt- og programniveau. De erfaringer, der er blevet høstet ved gennemførelsen af programmer og projekter, er der blevet taget tilbørligt hensyn til, da det nationale vejledende program for 2000 til 2002 blev udarbejdet, og når der er udformet nye projekter.

46. Kommissionen er enig i, at resultaterne omkring institutionsopbygning indtil dato ikke har været særlig gode. Det er en af grundene til, at Kommissionen har ydet økonomisk støtte til rapporten "Styrkelse af de offentlige palæstinensiske institutioner". Det er for tidligt at vurdere resultaterne heraf, eftersom rapporten først forelå i sommeren 1999.

For så vidt angår Det Palæstinensiske Lovgivningsråd (PLC), var Kommissionens medvirken ved afholdelsen af valget af stor betydning for oprettelsen af PLC. Kommissionens samlede bistand til PLC bør betragtes som en vellykket indsats.

47. Behovet for at forbedre projektplanlægning og -forberedelse er blevet erkendt, og der vil blive taget hensyn hertil i den igangværende reformproces. Der er blevet udarbejdet en samlet plan over de kommende projekter.

Projektforberedelse: risici, begrænsninger og procedurer

48. Det europæiske hospital i Gaza og projekterne under Palestinian Housing Council blev indledt i 1990-1991. ECRO blev oprettet i 1994, og indtil 1994, da Den Palæstinensiske Myndighed blev oprettet, var der ingen formel modpart, der havde ansvaret for fastlæggelsen af en udviklingsstrategi og koordineringen med donorsamfundet. Kommissionen er i færd med at udarbejde en treårsplan for de påtænkte projekter.

49. Revisionsrettens kommentarer er helt berettigede. Den igangværende reorganisering af RELEX (de eksterne forbindelser) skulle bidrage til at løse problemerne.

50. Problemerne omkring en effektiv koordinering og den lejlighedsvist spildte indsats fra Kommissionens side er ikke lette at løse i betragtning af omfanget af bistanden og antallet af involverede donorer og i betragtning af Den Palæstinensiske Myndigheds institutionelle svaghed.

51. I forbindelse med de af Revisionsretten undersøgte projekter har Kommissionen gennemført grundige vurderinger af risici og begrænsninger i det omfang, det var muligt.

52-53. Øremærkningen af midler sætter Kommissionen i stand til at imødekomme de anmodninger, den modtager fra Europa-Parlamentet og medlemsstaterne om præcise oplysninger om, hvorledes midlerne anvendes, især efter den meget negative mediedækning af donorprogrammerne i Palæstina.

Der var flere forskellige årsager til forsinkelserne ved afslutningen af forhandlingerne med UNRWA - herunder det generelt set vanskelige klima som følge af påstandene om svig fra UNRWA-Libanons side i oktober 1998. Øremærkning af midler har givet anledning til komplikationer og forsinkelser i forbindelse med den tiende EF-UNRWA-konvention, men der blev udfoldet store bestræbelser for at gøre konventionen klarere og mere gennemsigtig end de tidligere konventioner ved indførelse af en tidsplan for udbetalinger, klare rapporteringsmekanismer osv. Dette synspunkt deles også af medlemsstaterne og af UNRWA selv.

53. I forbindelse med det lokale udviklingsprogram for landdistrikter giver den særskilte regnskabsføring for EF-midler mulighed for fuld gennemsigtighed og ansvarlighed, og den sætter Kommissionen i stand til at spore de aktiviteter, der er blevet finansieret med EF-midler.

Resultatindikatorer

54. Kommissionen er enig i, at brugen af resultatindikatorer vil kunne forbedre projektforvaltningen. Reorganiseringen inden for Kommissionen igennem de sidste to år har gjort denne opgave vanskeligere at løse. Imidlertid har Kommissionen til hensigt at gøre en fornyet indsats på dette område i kølvandet af vedtagelsen af meddelelsen om en reform af styringen af den eksterne bistand.

Projektgennemførelse

Handlekraft og tilpasningsevne

56. Siden SCR (Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser) blev helt operationsklar i midten af 1999, er der sket en væsentlig forøgelse af hastigheden ved afvikling af udbud og udbetalinger samt en forbedring af den samlede projektgennemførelse.

Offentlige indkøb

57. Den nye håndbog med instrukser vedrørende udbudsprocedurerne i forbindelse med ekstern bistand vil medføre øget effektivitet. Midt på året 2000 var der ingen udbud, der var urimeligt forsinket, i det mindste ingen centralt styrede udbud. Alligevel kan der stadig forekomme forsinkelser ved iværksættelsen af udbud og i tidsrummet mellem offentliggørelsen af et udbud og tildeling af en kontrakt, såfremt man ikke råder over de tilstrækkelige ressourcer.

Procedurerne for offentlige indkøb er helt bevidst meget stramme med henblik på at undgå tvister, der kan føre til forsinkelser, og disse procedurer skal følges til punkt og prikke.

58. Forsinkelser af udbudsprocedurer skyldtes personalemangel.

Kommissionens beslutning om at oprette Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser (SCR) tog bl.a. sigte på at få løst disse problemer. Efter at SCR blev fuldt operationsklar i midten af 1999, har der kunnet noteres forbedringer med hensyn til den tid, det tager at gennemføre udbuddene. I mange - og stadig flere - tilfælde overholdes gennemsnitstiden på seks-ni måneder for gennemførelsen af et udbud.

Der forekommer stadig forsinkelser af årsager, som Kommissionen ikke er herre over, som f.eks. den tid, det tager for Den Palæstinensiske Myndighed at godkende et projekt, eller i forbindelse med undertegnelse af en kontrakt.

59. Med beslutningen om at oprette SCR er det lykkedes Kommissionen i væsentlig grad at mindske forsinkelserne. Der er sket store forbedringer af koordineringen mellem såvel Europa-Kommissionens Repræsentation (ECRO) og de centrale tjenester samt mellem disse tjenester. Dette er blevet hilst velkommen af ECRO. Et eksempel på den forbedrede koordinering er den nylige oprettelse af Fællesgruppen vedrørende Påtegning (GIV), der har ført til en forkortelse af den tid, der behøves til godkendelse af et udkast til finansieringsforslag, så der kun går to uger.

Tilsyn og rapportering

60. Et grundlæggende sporingsprogram er blevet indført ved hjælp af regneark, og der er gennemført en række forbedringer med henblik på til enhver tid at have de nødvendige oplysninger til rådighed, herunder en målrettet plan om anvendelse af ledelsesinformationssystemer.

61. Der findes ingen fuldstændig liste over projekter. Dette skyldes den struktur, der ligger til grund for Fællesskabets finansiering, der foregår via de enkelte budgetposter. I forbindelse med visse projekter, især dem, der samfinansieres med ngo'er (ikke-statslige organisationer), rådspørges Kommissionen ved begyndelsen og får med regelmæssige mellemrum tilstillet kortfattede oversigter.

Kommissionen er enig i, at ledelsesinformationssystemerne kan forbedres, og der arbejdes på at få problemet løst.

RESULTATER AF RETTENS UNDERSØGELSER

European Gaza Hospital

66-68. Det har altid været meningen, at Kommissionens inddragelse i dette projekt skulle begrænses til opførelse og indretning af sygehuset, hvorefter UNRWA skulle overtage ansvaret for alt det øvrige.

I 1996 blev sygehuset - med Kommissionens aktive inddragelse - i det store og hele færdiggjort (97 %). På det tidspunkt forventedes det ikke, at Kommissionen på nogen måde ville blive inddraget i noget arrangement med hensyn til sygehusets drift, og dette spørgsmål blev først aktuelt, da der stod klart, at de ansvarlige myndigheder ikke var i stand til at opfylde deres forpligtelser med hensyn til at indkøre og drive sygehuset.

67. Den af Revisionsretten beskrevne begivenhedsrække vidner om fleksibilitet og villighed til tilpasning.

68. Finansieringsaftalen vedrørende ombygningsarbejderne blev undertegnet af Kommissionen den 20. juli 1999 og af UNRWA den 11. januar 2000.

Palestine Housing Council (PHC)

73. Projektaftalen er udløbet, og midlerne er blevet frigjort i juni 2000. Eventuelle nye forslag fra PHC's side om yderligere finansiering må betragtes som et nyt projekt, der skal behandles via de sædvanlige kanaler.

75. Standardordlyden af finansieringsaftalerne er blevet nyformuleret og kvaliteten forbedret.

Udbuddet slog fejl, fordi PHC ikke havde overholdt udbudsprocedurerne. De efterfølgende forsøg fra Kommissionens side på at tilbyde andre løsninger blev afvist af PHC.

Projekter til støtte for Det Palæstinensiske Lovgivningsråd (PLC)

Opførelse af en bygning til midlertidigt sæde for PLC

Faglig bistand og udstyr til PLC

76-77. Projektet er derfor blevet annulleret og midlerne frigjort i juni 2000.

77-79. Projekter er ved at blive annulleret.

Andre projekter

81. I forbindelse med Municipal Support Programme, fase III (MSP III), var de projekter, der blev fastlagt i finansieringsaftalen, kun af vejledende karakter. På tidspunktet for projektforberedelsen er det ikke nødvendigt at råde over den endelige liste over mikroprojekter, der vil blive finansieret under projektet.

Listen over projekter vil blive opdateret af konsulenterne og af Palestinian Economic Council for Development and Reconstruction (PECDAR), når konsulenterne påbegynder deres arbejde.

Local Rural Development Programme (LRDP) har siden februar 2000 været under gennemførelse i fuldt omfang.

I tilfældet LRDP godkender Kommissionens centrale tjenester ikke mikroprojekter. Projekterne godkendes derimod af projektstyringsgruppen (PSC), der fungerer som den myndighed, der træffer finansieringsafgørelserne. De af PSC godkendte projekter indgår i de arbejdsprogrammer og udgiftsoverslag, der indsendes til Kommissionens centrale tjenester med henblik på godkendelse. Disse anmodes om at give deres godkendelse, især med hensyn til de tekniske, finansielle og administrative aspekter af gennemførelsen og ikke med hensyn til udvælgelsen af projekter.

82. Hovedansvaret for donorkoordineringen påhviler det palæstinensiske sundhedsministerium. Bevillingen til projekter er nu blevet frigjort, og et nyformuleret projekt er klar til gennemførelse.

KOORDINERING MED ANDRE DONORER OG DEN PALÆSTINENSISKE NATIONALMYNDIGHED

85. Kommissionens bestræbelser for at spille en fremtrædende rolle er blevet hæmmet af sådanne faktorer som mangel på ressourcer, og dens forsøg på at overtage den ledende rolle i den internationale bistandskoordineringsstruktur er stødt på modstand fra anden side, især fra De Forenede Staters side.

86. Koordineringen med medlemsstaterne kunne forbedres yderligere. Inden et projekt forelægges MED-Udvalget, sammenkalder ECRO til informationsmøder med medlemsstaterne. Der er dog grænser for, hvad man kan opnå med koordinering, især hvis der er meningsforskelle mellem hovedstæderne og de lokale delegationer. Beslutningerne træffes med kvalificeret flertal, hvilket kan føre til en situation, hvor en eller flere medlemsstaters opfattelse ikke afspejles i den endelige projektudformning.

87. Reformprocessen inden for UNRWA vedrører de interne operationer, og hvorledes de fremover kan imødekomme donorbehovene. Som en af hoveddonorerne bør Kommissionen være aktivt involveret i denne reformproces og vil være repræsenteret på passende niveau.

88. Kommissionen har styrket koordineringen med Den Palæstinensiske Myndighed og vil fortsætte hermed. Der er etableret en mere aktiv og hyppig koordineringsstruktur over for ministeren for planlægning og internationalt samarbejde. Siden oktober 1999 er der blevet afholdt to koordineringsmøder i Bruxelles om projektimplementering (den 4. november 1999 og den 24. januar 2000). Denne indsats er allerede blevet påskønnet af ministeriet for planlægning og internationalt samarbejde.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

89. Kommissionens ønske er fortsat, at der etableres en palæstinensisk stat med en god økonomi i et frit, pluralistisk samfund. Revisionsretten erkender de særlige og betydelige begrænsninger, der påvirker Kommissionens arbejde i Palæstina, men konkluderer, at en række strukturelle svagheder i Kommissionens interne systemer har mindsket programmets virkning. Det er Kommissionens opfattelse, at den største hæmsko for en effektiv projektforvaltning har været mangelen på menneskelige ressourcer.

Kommissionen er allerede gået i gang med en grundig gennemgang af styringen af dets eksterne bistandsprogram som led i den bredere reformindsats vedrørende hele Kommissionen. Revisionsrettens anbefalinger i relation til denne beretning vil der blive taget hensyn til i fuldt omfang. Reformen tager sigte på en styrkelse af den flerårige planlægning, en reform af komitologi-ordningerne og en sammenhængende gennemførelse af hele projektcyklen fra indkredsning til gennemførelse. Der vil blive oprettet en ny instans til forvaltning af Fællesskabets bistand, og dette vil føre til en mere lokalt centreret styring af projektcyklen i form af uddelegering af beføjelser og decentralisering.

90. Kommissionen vil gerne påpege, a) at omfanget af den procedure, der finder anvendelse på den eksterne bistand, er blevet stadig større og mere kompleks, og b) at Kommissionen tidligere er blevet kritiseret for ikke at følge denne procedure minutiøst. Det er imidlertid Kommissionens hensigt at opnå de forventede resultater af den indsats, den har finansieret. Der har været forsinkelser i forbindelse med sygehuset i Gaza, men de skyldtes de dengang fremherskende politiske omstændigheder. Situationen i området har ændret sig betydeligt siden 1991, da European Gaza Hospital blev påbegyndt, og den ændrer sig fortsat. Det var således Kommissionen, der holdt liv i projektet, men måske har den ikke gjort nok for at gøre offentligheden opmærksom på, hvilken afgørende rolle den har spillet med henblik på at undgå, at projektet blev opgivet.

91. a) Et centralt tema i Kommissionens samlede reformplan, der blev fremlagt den 16. maj 2000, er at centrere de sparsomme ressourcer om centrale aktiviteter. Fremover vil de geografisk opdelte afdelinger under Generaldirektoraterne for henholdsvis Eksterne Forbindelser og Udvikling især fokusere på planlægningen, dvs. på de strategiske politiske beslutninger om sektorspecifikke bevillinger, der træffes i tæt dialog med modtagerlandene. Ved inddragelsen af medlemsstaterne vil man fremover i højere grad fokusere på politikker og strategier end på styring af de enkelte, mindre projekter.

b) De forslag, der er fremlagt til oprettelse af en ny instans, der skal være ansvarlig for gennemførelsen af EF's bistand (jf. litra d) nedenfor), skulle også kunne rette op på den værste personalemangel, ved at man ophører med den nuværende afhængighed af eksterne konsulenter til udførelse af Kommissionens opgaver. ECRO bør styrkes betydeligt.

Enhver drøftelse med Israel om ECRO, især dens status, bemanding og fysiske placering, afhænger af resultaterne af den endelige politiske aftale mellem Israel og palæstinenserne. I tilfælde af dårlig forvaltning kan Kommissionen øve en vis indflydelse og kan endog forbedre sin kontrolmekanisme. Det bør dog bemærkes, at enhver - god eller dårlig - forvaltning, der skyldes andre vigtige medspillere, såsom De Forenede Nationer, som det har været tilfældet med sygehuset i Gaza, unddrager sig Kommissionens kontrol.

c) Der udfoldes nu yderligere bestræbelser for at rationalisere systemer og procedurer i al almindelighed. Meda-forordningerne blev revideret i september 2000. De kommissionsforslag, der vil føre til en forenkling af procedurerne, er endnu ikke blevet godkendt af medlemsstaterne i MED-Udvalget.

Siden begyndelsen af år 2000 har man anvendt en ny vejledning vedrørende kontraktindgåelsesprocedurer. Sådanne procedurer rummer en vis grad af kompleksitet med henblik på at undgå krav eller retstvister, der kan føre til forsinkelser. Andre områder, såsom procedurerne for godkendelse af landestrategier, nationale vejledende programmer og årlige arbejdsplaner, er ved at blive kulegravet med henblik på en forenkling af procedurerne. Dette kombineret med reformen af de eksterne tjenestegrene skulle føre til bedre resultater.

d) Kommissionen har allerede besluttet, at projektcyklen fremover skal gøres énstrenget. Størsteparten af EF's bistandsprogrammer, herunder programmerne i Palæstina, vil blive forvaltet af en ny instans, der bliver ansvarlig for alle projektfaser, lige fra indkredsningen af projektet til dets fulde gennemførelse. Den nuværende SCR vil blive omdannet til et kontor, der rapporterer til et råd bestående af de kommissærer, der har ansvar for de eksterne forbindelser. De retlige og budgetmæssige rammer for denne instans vil i deres endelige form afhænge af de videre diskussioner om uddelegering af opgaver (til delegationerne) som led i de bredere reformbestræbelser fra Kommissionens side og tillige afhænge af en grundig evaluering af den første fase. Etableringen af den nye instans vil sætte Kommissionen i stand til at beholde den fulde ledelsesmæssige kontrol med ydelsen af bistand til tredjelande.

e) Der vil blive indført nye arbejdsmetoder for de geografisk opdelte afdelinger og SCR, og planlægningens konsekvens og kvalitet vil blive nøje overvåget. Der vil blive lagt betydelig mere vægt på evaluering.

f) Den logiske planlægningsmatrix (styringsværktøj), der normalt vedføjes hvert finansieringsforslag, rummer en særlig kolonne til angivelse af objektivt verificerbare indikatorer, men især som følge af mangel på personale og tid til at sikre en tilstrækkelig detaljeret forberedelse/udformning af projekterne er disse indikatorer somme tider ikke særlig relevante. Med hensyn hertil rummer Kommissionens beslutning af 16. maj 2000 om reformen af de eksterne bistandsprogrammer en særlig bestemmelse om en yderligere styrkelse af både metoder og uddannelsestiltag. Igennem de sidste to år har Kommissionen udvidet sine uddannelsestilbud inden for projektforberedelse til gavn for både det centrale personale og de ansatte ude i marken samt for embedsmændene i de administrationer, som Kommissionen samarbejder med i tredjelande.