SAERBERETNING NR. 4/91 om den faelles markedsordning for sukker og isoglucose med Kommissionens svar (91/C 290/01)

(Bemaerkninger, EOEF-Traktatens artikel 206a, stk. 4) I denne saerberetnings foerste del beskrives den faelles markedsordning for sukker. I anden, tredje og fjerde del analyseres foelgerne af ordningens funktion.

Den travle laeser finder i femte del konklusionerne af denne saerberetning.

>TABELPOSITION>

1. DEN FAELLES MARKEDSORDNING

Sukker og isoglucose i Faellesskabet: Landbrugs- og industriaspektet

Generelle bemaerkninger

1.1. Sukker er traditionelt et basisnaeringsmiddel. Det soede udgoer sammen med det sure, det bitre og det salte de fire grundlaeggende smagsindtryk. Sukker blev en almindeligt udbredt forbrugsvare i begyndelsen af det 19. aarhundrede efter opdagelsen af sukkerroen og med starten paa en industrialiseret roersukkerraffinering. I de industrialiserede lande har sukkerforbruget naaet et maetningspunkt, men det er ikke tilfaeldet i udviklingslandene, hvor det er direkte afhaengigt af baade indtaegt og sukkerpris. Paa verdensplan er det aarlige gennemsnitsforbrug pr. indbygger i dag ca. 20 kg hvidt sukker. Det samlede forbrug paa verdensplan er steget med mere end 60 % mellem 1968 og 1988 og er stadig stigende, navnlig paa grund af et oeget forbrug i udviklingslandene. Det gennemsnitlige forbrug i Faellesskabet er paa ca. 34 kg hvidt sukker pr. indbygger om aaret, varierende fra 25 kg (i Spanien) til 40 kg (i Det Forenede Kongerige). Sukkerforbruget pr. indbygger er mere eller mindre stabilt i Faellesskabet, mens substitutionsprodukter er ved at vinde indpas paa markedet. Det er i denne forbindelse vigtigt at bemaerke, at kun en del af sukkeret forbruges i uforarbejdet stand, stoerstedelen iblandes i levnedsmidler. Forholdet mellem uforarbejdet sukker og sukker iblandet i levnedsmidler varierer fra medlemsstat til medlemsstat, men generelt forbruges i Faellesskabet ca i uforarbejdet stand, og indgaar i forarbejdede produkter. Det er isaer inden for sidstnaevnte kategori, at substitutionsprodukter anvendes i stedet for sukker.

Landbrugsaspektet

1.2. Sukker (saccharose) er kemisk set et disaccharid, der bestaar af lige dele fructose og glucose, og som i tempererede omraader fremstilles af sukkerroer, i tropiske omraader af sukkerroer. Isoglucose, der er flydende, har samme kemiske egenskaber og kan fremstilles af majsstivelse (fortrinsvis), korn, eller endog af kartofler. Stoerstedelen af det sukker, der produceres i Europa, fremstilles af sukkerroen, der blev indfoert af Napoleon under fastlandsspaerringen. Den europaeiske sukkerindustri har paa meget kort tid haft en spektakulaer udvikling. Paa verdensplan kan sukkerproduktionen karakteriseres ved, at den finder sted paa grundlag af to produkter, sukkerroer og sukkerroer, afhaengigt af det klimatiske omraade, og det goer sukker til et verdensomspaendende produkt. I dag fremstilles ca. 63 % af verdenssukkerproduktionen af sukkerroer og 37 % af sukkerroer. Roen udsaas om foraaret og hoestes om efteraaret, hvorimod sukkerroer er en syvaarig plante. Udbyttet fra de to kulturer er kraftigt paavirket af klimatiske og vejrmaessige forhold. Sukkerroer er udsat for tropeuvejr og kan navnlig beskadiges af orkaner. Udbyttet fra sukkerroer, maalt i baade hoestet maengde pr. hektar og saccharoseindhold, varierer i forhold til det klimatiske omraade - i Nordeuropa opnaas generelt bedre udbytte end i Sydeuropa - og til vejrforholdene. Sidstnaevnte kan vaere afgoerende for, om hoesten bliver god eller daarlig; udbyttet kan saaledes variere med fra 15 til 20 %. Udbyttet fra sukkerroer er i konstant stigning takket vaere udviklingen inden for bioteknologien og mekaniseringen af bedrifterne. Inden for bioteknologien har indfoerelsen af enkimede froe (hvorved det besvaerlige hakkearbejde undgaas) og udviklingen af sorter, der er modstandsdygtige over for visse sygdomme, bidraget til at oege udbyttet vaesentligt. I de sidste 20 aar har den gennemsnitlige udbytteforoegelse i Faellesskabet (udtrykt i hvidt sukker pr. hektar) vaeret ca. 1,2 % om aaret.

Industriaspektet: en tung industri

1.3. Sukkerproduktionen er karakteriseret ved den noedvendige forbindelse mellem den industrielle forarbejdningsproces og landbrugsbasisproduktionen. Hverken sukkerroer eller sukkerroer kan forbruges i uforarbejdet stand; de skal forarbejdes gennem en temmelig kompleks udvindings- og raffineringsproces, hvortil kraeves specialiserede anlaeg, der er teknologisk avancerede, og som forudsaetter store investeringer. En moderne sukkerfabrik, der forarbejder ca. 10 000 tons om dagen, repraesenterer en investering paa omkring 150 mio. ECU. Der er tale om en tung industri i ordets egentlige betydning, det vil sige store, tekniske anlaeg. Desuden frembyder raavaren, roen, et oekonomisk problem paa grund af transport af ikke-nyttevaegt (mellem 85 og 90 % er restprodukter af begraenset vaerdi). Afstanden mellem roedyrkningsstedet og sukkerfabrikken boer derfor ikke vaere paa mere end 50 km og maksimalt vaere paa 100 km.

1.4. Det faerdige produkt, hvide sukkerkrystaller, der fremstilles ved udvinding og raffinering af roerne, er hverken fysisk eller kemisk forskelligt fra roersukkerkrystaller. Roerraasukker er et mellemprodukt, der har gennemgaaet en foerste raffineringsproces paa stedet med henblik paa konservering, og som derefter oftest transporteres til anvendelsesomraadet, hvor den endelige raffinering finder sted. Denne arbejdsdeling skyldes navnlig, at det er relativt let at transportere raasukker i loes vaegt, men ogsaa de hoeje omkostninger forbundet med de anlaeg, hvor den sidste raffinering foregaar, og den specialviden, der er noedvendig for at bruge disse anlaeg, og endelig et traditionelt oenske om oekonomisk styring. De raffinaderier, der forarbejder roerraasukkeret, har derfor en stor oekonomisk fordel fremfor roesukkerfabrikkerne, for saa vidt som de kan arbejde kontinuerligt, hvorimod roesukkerfabrikkerne kun arbejder i en »saeson«, der straekker sig over ca. tre maaneder om aaret. Brunligt forbrugssukker som for eksempel brunt sukker eller brun kandis kan fremstilles af baade sukkerroer og -roer: det er raffinerede produkter, der kun adskiller sig fra hvidt sukker ved krystalliseringen og ved, at de indeholder en mindre maengde melasse (et sirupagtigt, urent biprodukt).

1.5. Tilstedevaerelsen af et industrikompleks, der er en integrerende del af denne produktionssektor, som i overvejende grad er en landbrugssektor, har flere vaesentlige konsekvenser:

a)Foerst og fremmest er der forholdsvis faa sukkerfabrikker og dermed et begraenset antal obligatoriske »mellemstationer«. I Faellesskabet er der i dag ikke mere end 200 sukkerfabrikker, og de ejes af mindre end 100 virksomheder. Det er en stor fordel i forbindelse med baade fysisk og finansiel kontrol, og det er derved lettere at ivaerksaette effektive markedsforvaltningsinstrumenter. Til gengaeld er det ogsaa let for virksomhederne at slaa sig sammen for at forsvare deres faelles interesser. Dette forhold er i de senere aar blevet understreget ved, at udviklingen gaar i retning af virksomhedskoncentrationer.

b)Samtidig er den teknologiske udvikling medvirkende til, at produktionsenhederne moderniseres, og at deres gennemsnitlige stoerrelse foroeges, for derved at oege den industrielle produktivitet. Sammen med den under pkt. 1.2 omtalte forbedring af det tekniske landbrugsudbytte har den gennemsnitlige aarlige produktivitetsforoegelse for EF-landene i alt vaeret paa 1,4 % i de sidste 20 aar.

c)Hvad angaar isoglucose, er forbindelsen mellem industri og landbrug mindre taet. Isoglucose fremstilles af et andet produkt, der allerede er et mellemprodukt (stivelse), og er blot ét foelgeprodukt blandt andre, der ligeledes saelges. Endvidere er der ikke i samme grad, som det er tilfaeldet for sukkerroer, det oekonomiske problem med transport af ikke-nyttevaegt (jf. pkt. 1.3), og fabrikkens geografiske placering i forhold til produktionsstedet er derfor af mindre betydning.

d)En yderligere foelge af en investeringskraevende industri er, at det er noedvendigt med en fremsynet forvaltning. Det er umuligt at aendre produktionsniveauet fra aar til aar, uden at der opstaar oekonomiske problemer for virksomhederne. Skal produktionen aendres, er det noedvendigt at goere opmaerksom paa aendringerne flere aar i forvejen, saaledes at virksomhederne kan tage dem i betragtning i deres moderniserings- og omstruktureringsplaner. Det svarer til at sejle en gigantisk olietanker - for at aendre retning skal kaptajnen begynde at dreje roret laenge i forvejen.

e)Investeringernes omfang betyder ligeledes, at sukkerfabrikkerne ejes af store virksomheder inden for det agroindustrielle omraade med i visse tilfaelde meget spredte aktiviteter. Isaer i de seneste aar er der inden for disse virksomheder i stadig stigende grad sket internationale fusioner.

Produktion og forbrug i Faellesskabet

1.6. Det samlede sukkerforbrug i EF har vaeret forholdsvis konstant i 80'erne, nemlig ca. 9,5 mio. tons hvidt sukker foer og ca. 10,9 mio. tons efter Spaniens og Portugals tiltraedelse. Den aarlige produktion ligger paa omkring 14 mio. tons, og hertil kommer en import paa ca. 1,7 mio. tons. Naar forbrugsbehovet i EF er daekket, eksporteres den resterende maengde, dvs. omkring 4,8 mio. tons om aaret. Tabel 1 viser en opgoerelse over sukkerforsyningen i EF siden 1981.

Det faelles sukker- og isoglucosemarked

Oprettelsen af en faelles markedsordning

1.7. Da den faelles markedsordning blev oprettet i 1968, erstattede den de davaerende nationale politikker paa sukkeromraadet. Det havde kraevet en stor indsats for at udligne forskellene mellem disse nationale politikker. I alle de sukkerproducerende lande havde de nationale myndigheder traditionelt indfoert foranstaltninger til beskyttelse af sukkersektoren, og markedet var reguleret. Eftersom de naturlige betingelser for sukkerroeproduktion varierer fra land til land, var der store forskelle paa denne regulering, og isaer varierede de institutionelle priser i de beroerte medlemsstater i 1968. Saaledes var den italienske og vesttyske produktion garanteret til et prisniveau, der var vaesentligt hoejere end i de oevrige lande med en maksimal forskel paa helt op til 50 %.

Periodiske revisioner

1.8. Grundforordningerne vedroerende sukkermarkedet revideres regelmaessigt, principielt hvert femte aar. Det var dog ikke tilfaeldet for den foerste forordning, der var gaeldende i syv aar. Den anden forordning af 19. december 1974 skulle fornyes efter fem aar, det vil sige med virkning fra 1. juli 1980. Paa grund af vanskeligheder i forbindelse med de politiske forhandlinger kunne den tredje ordning ikke traede i kraft i 1980 og fik foerst virkning fra 1. juli 1981, efter at ordningen for 1975-1980 var blevet forlaenget et aar. Den foelgende revision fandt sted som forudset i 1986, og grundforordningen skal saaledes igen fornyes den 1. juli 1991. Den 6. august 1990 foreslog Kommissionen imidlertid i alt vaesentligt at forlaenge ordningen for 1986-1991 med to aar. Raadet accepterede princippet om forlaengelse af ordningen og vedtog forordning nr. 305/91 af 4. februar 1991 herom.

Tiltraedelserne

1.9. Revisionerne af sukkerforordningerne har naesten altid fundet sted samtidig med, at nye lande er tiltraadt Faellesskabet, og det har ikke vaeret uden konsekvenser. Den anden forordning fra 1975 var kraftigt paavirket af Danmarks, Irlands og isaer Det Forenede Kongeriges tiltraedelse i 1973. Revisionen i 1981 faldt sammen med Graekenlands tiltraedelse, og i 1986 faldt den sammen med Spaniens og Portugals. Forberedelsen af den reviderede ordning, der skal traede i kraft i juli 1991, har saaledes fundet sted paa et tidspunkt, hvor det tidligere OEsttyskland ogsaa bliver omfattet af anvendelsesomraadet for markedsordningen for sukker. Under alle omstaendigheder har sukkersektoren vaeret af saerlig interesse i forbindelse med de politiske forhandlinger, og det afspejles i markedsordningen.

Isoglucose

>TABELPOSITION>

1.10. I loebet af 70'erne blev isoglucose indfoert paa markedet som soedemiddelerstatning, foerst i USA og Japan og senere i Europa. Det var foerst, da man var naaet op paa en vis produktionskapacitet i Europa, og isoglucose begyndte at konkurrere med sukker, det vil sige i 1977 og senere i 1979, at der blev truffet begraensende foranstaltninger over for isoglucose. Isoglucose blev udelukket fra stivelsesordningen for at blive omfattet af markedsordningen for sukker. Produktionen begraensedes fremover gennem kvoteordningen.

Ordningens forvaltningsinstrumenter

Produktionskvoterne

1.11. Allerede den foerste markedsordning for sukker (1968), var karakteriseret ved en begraensning af prisgarantien, hvilket gjorde den til noget enestaaende paa davaerende tidspunkt. Denne begraensning sker i form af produktionskvoter. Kvotetildeling foregaar ved, at der foerst fastsaettes maksimalkvoter for hver enkelt medlemsstat; de anfoeres i grundforordningen om markedsordningen. Dernaest tildeler medlemsstaterne virksomhederne kvoter i overensstemmelse med de af Raadet vedtagne bestemmelser.

1.12. Maksimalkvoten bestaar af en basiskvote eller A-kvote og en specialiseringskvote eller B-kvote. Under den foerste forordning fra 1967 var B-kvoten fastsat til 35 % af A-kvoten. B-kvoten var oprindeligt taenkt som en specialiseringskvote, som paa grund af afgiftsordningen noed godt af et lavere prisniveau. Denne ekstra produktion skulle i givet fald kompensere for en daarlig hoest i enkelte af Faellesskabets regioner og ellers eksporteres. Logisk set skulle denne produktion finde sted i egne, hvor den var oekonomisk rentabel.

1.13. For de maengder, der produceres ud over maksimalkvoten for den enkelte virksomhed (det saakaldte C-sukker), ydes der ingen faellesskabsgaranti, og de skal eksporteres for den paagaeldende virksomheds regning inden for en i forordningen fastsat frist. Forordningen indeholder imidlertid en mulighed for at afvige fra dette princip, idet en del af C-sukkeret kan overfoeres til det foelgende produktionsaar; denne maengde fratraekkes saaledes forlods det foelgende produktionsaars produktion. De paagaeldende maengder skal oplagres i 12 maaneder. Overfoerslen kan hoejst omfatte 20 % af virksomhedens A-kvote. Sukkerproducenterne er endvidere forpligtet til altid mindst at have 5 % af deres aarlige A-sukkerproduktion paa lager.

1.14. Den saaledes beskrevne produktionskvoteordning er anfoert i grundforordningen om den foerste sukkerordning som en overgangsforanstaltning. I den foerste forordning var det udtrykkeligt foreskrevet, at kvoterne skulle ophoere med at have virkning fra 1. juli 1975. Kvoteordningen er imidlertid i alt vaesentligt blevet viderefoert i 1975, 1981 og 1986 og er stadig gaeldende i dag. Efter at isoglucose er blevet omfattet af sukkerordningen, gaelder produktionskvoteordningen ogsaa herfor.

1.15. Der er i grundforordningen indbygget en vis fleksibilitet, idet medlemsstaterne har mulighed for loebende under ordningens anvendelsesperiode at omfordele en del af sukker- og isoglucosekvoterne mellem virksomhederne og derved aendre den oprindelige fordeling. Denne del, der kaldes »raadighedsmaengden«, er i dag begraenset til 10 % af maksimalkvoten.

Priserne

1.16. For saa vidt angaar den institutionelle prisordning, adskiller markedsordningen for sukker sig ikke vaesentligt fra de fleste andre markedsordninger. Der fastsaettes en indikativpris, en interventionspris og en taerskelpris. En vaesentlig forskel bestaar dog i det forhold, at prisordningen finder anvendelse paa slutproduktet, dvs. sukkeret, saaledes at prisen paa landbrugsraavaren, dvs. sukkerroen, afledes heraf. Nedenfor anfoeres hovedelementerne i den nuvaerende ordning:

a)Indikativprisen for hvidt sukker er det markedsprisniveau, som Raadet betragter som oenskeligt; det fastsaettes for en bestemt standardkvalitet ab fabrik.

b)Interventionsprisen for hvidt sukker er 5 % lavere end indikativprisen og er den pris, interventionsorganerne er forpligtet til at betale for det sukker, de tilbydes.

c)Den afledte interventionspris for hvidt sukker: I de omraader i Faellesskabet, der anses for at have et sukkerunderskud, anvendes der en lidt hoejere interventionspris for at tage hensyn til udgifter i forbindelse med transport fra omraader med overskud til omraader med underskud. Der er her tale om tre medlemsstater, Irland, Italien og Det Forenede Kongerige. I Spanien og Portugal anvendes en hoejere pris som overgangsordning efter disse to landes tiltraedelse i 1986.

d)Taerskelprisen svarer til indikativprisen i omraader med overskud, med tillaeg af dels de som et fast beloeb beregnede udgifter til transport fra det omraade, der har det stoerste overskud (Nordfrankrig) til det fjernest beliggende omraade med underforsyning (Syditalien), dels et forudfastsat beloeb for lagerafgiften. Denne pris danner isaer grundlaget for fastsaettelsen af de afgifter og restitutioner, der er omhandlet i punkt 1.17 og 1.18.

e)Interventionsprisen for raasukker afledes af interventionsprisen for hvidt sukker ved anvendelse af en forudfastsat forarbejdningsmargen og en koefficient for hvidt sukker/raasukker paa 0,92.

f)Minimumsprisen for sukkerroer fastsaettes ud fra interventionsprisen for hvidt sukker med fradrag af de forudfastsatte beloeb for forarbejdningsmargenen og eventuelt for omkostninger i forbindelse med levering til fabrikken, med tillaeg af indtaegter fra salg af melasse, og under hensyntagen til et fast udbytte (130 kg hvidt sukker pr. ton sukkerroer af standardkvalitet, dvs. med et sukkerindhold paa 16 %). Sukkerroeavlerne og sukkerfabrikanterne kan frit fastsaette en hoejere pris i deres brancheaftaler. I stedet for at fastsaette en pris for A-sukkerroer og for B-sukkerroer kan de fastsaette en blandet pris for de to tilsammen. Ifoelge forordningen skal brancheaftaler og kontrakter indgaaet mellem sukkerroesaelgere og -opkoebere vaere i overensstemmelse med rammebestemmelser, navnlig hvad angaar almindelige betingelser for koeb, levering, aftagning og betaling af sukkerroer.

Disse priser udgoer beregningsgrundlaget for afgifts-, restitutions- og stoettebeloebene, der omtales i det foelgende. Priserne fastsaettes normalt foer starten af hvert produktionsaar, der loeber fra 1. juli til 30. juni. Det foreskrives endog i forordningen, at interventionsprisen fastsaettes inden 1. august i det foregaaende aar for det produktionsaar, der begynder den 1. juli det foelgende aar.

De oevrige aspekter

Importregler

1.17. Ligesom de oevrige produkter, der er omfattet af en faelles markedsordning, nyder sukker og isoglucose godt af beskyttelsesforanstaltninger ved Faellesskabets ydre graenser mod import fra tredjelande i form af et importafgiftssystem. Denne importafgift beregnes som forskellen mellem taerskelprisen paa den ene side og en cif-pris, der er den gunstigste koebspris paa verdensmarkedet, paa den anden side. I praksis finder import til Faellesskabet under den almindelige ordning kun sjaeldent sted. Det er imidlertid ikke tilfaeldet for melasse, der er et sirupagtigt restprodukt fra sukkerfremstillingen, som indeholder 40-50 % sukker, og som navnlig anvendes til foder. Faellesskabet har et melasseunderskud paa ca. 3 mio. tons, og import af melasse paalaegges afgift. Derimod er der vaesentlige undtagelser fra den almindelige importordning: Fra et vist antal AVS-lande importeres hvert aar afgiftsfrit en maengde svarende til ca. 1,3 mio. tons hvidt sukker, der hovedsageligt bestaar af raasukker, og som skal raffineres i Faellesskabet; importen sker paa prisbetingelser svarende til Faellesskabets garanterede priser (jf. 2. del og 3. del, pkt. 3.21-3.22). Siden 1986 er der endvidere hvert aar blevet indfoert en vaesentlig maengde raasukker til en nedsat afgiftssats med henblik paa at sikre forsyningen af de portugisiske raffinaderier. Denne mulighed er fastsat ved Tiltraedelsesakten, og i produktionsaaret 1989/90 blev der saaledes indfoert 281 000 tons udtrykt i sukkeraekvivalenter (hvidt sukker).

Eksportregler

1.18. Som paa de oevrige markeder findes der eksportregler, der har til formaal at udligne forskellen mellem den garanterede faellesskabspris og verdensmarkedsprisen (der normalt er lavere) i form af eksportrestitutioner eller eksportafgifter i det (meget sjaeldne) tilfaelde, hvor verdensmarkedsprisen er hoejere. For sukker findes to procedurer, der opfylder de handelsmaessige krav: dels den ugentlige licitation (indgivelse af tilbud paa restitutionssatser for bestemte maengder med sikkerhedsstillelse i medlemsstaterne; Kommissionen bestemmer maksimumbeloebet efter hoering af forvaltningskomiteen), dels periodisk fastsaettelse (det vil sige, at Kommissionen fastsaetter restitutionssatsen en eller to gange om maaneden, idet den dog kan justeres i forhold til verdensmarkedsprisens udvikling). I praksis finder proceduren med ugentlig licitation anvendelse for stoerstedelen af al eksport. For at eksportforretningerne kan foregaa forsvarligt, er der indfoert en ordning med eksportlicenser, der udstedes af de kompetente myndigheder i medlemsstaterne, og hvis udstedelse er betinget af en sikkerhedsstillelse, der frigives mod fremlaeggelse af bevis for, at forretningen er gennemfoert inden for licensens gyldighedsperiode. Der er ligeledes fastsat en licensordning for C-sukker, der, omend der ikke kan ydes eksportrestitutioner for dette sukker, dog skal eksporteres inden for den i forordningen fastsatte frist.

Foedevarehjaelp

1.19. Faellesskabet kan stille hvidt sukker til raadighed som foedevarehjaelp, saaledes som det ogsaa er tilfaeldet for produkter inden for andre landbrugssektorer. Der er her tale om en saerordning, som hovedsageligt har humanitaert sigte, og som ivaerksaettes efter regler, der er gaeldende for samtlige landbrugssektorer. Ingen saerlige forhold goer sig gaeldende for sukker. Faellesskabet anvender gennemsnitligt 2 mio. ECU aarligt til foedevarehjaelp i form af sukker, og dette beloeb er steget for 1990 og 1991.

Produktionsrestitutionsordningen for den kemiske industri

1.20. Med henblik paa at stoette den kemiske industris og laegemiddelindustriens anvendelse af sukker, er der indfoert en foranstaltning, der i det store og hele kan sammenlignes med eksportbestemmelserne, og som under alle omstaendigheder har samme formaal, nemlig at faa nedbragt overskuddene. Denne foranstaltning, der tidligere fandtes i en anden form, blev genindfoert i 1986. Den har til formaal at skabe lige vilkaar for de paagaeldende fabrikanter og disses konkurrenter uden for EF, som kan opkoebe deres raastof til verdensmarkedsprisen. Samtidig skal foranstaltningen goere sukker konkurrencedygtigt i forhold til stivelsesprodukter inden for EF's graenser. Restitutionsbeloebet fastsaettes kvartalsvis, og der blev ved beregningen deraf taget hensyn til sukkerprisen, majsprisen, produktionstoetten for stivelsesprodukter og sukkerprisens udvikling paa verdensmarkedet. Med virkning fra den 1. juli 1990 blev ordningen fuldstaendig frigjort fra glucosemarkedet, og restitutionssatserne beregnes nu udelukkende paa grundlag af sukkerpriserne inden for EF og paa verdensmarkedet. De kompetente tjenester i medlemsstaterne baserer den administrative ivaerksaettelse af denne foranstaltning paa en ordning med udstedelse af restitutionsbevis, ledsaget af en sikkerhedsstillelse, som skal frigives efter kontrol af, at beviserne er forsvarligt anvendt.

Oplagring

1.21. Markedsordningen for sukker omfatter principielt en interventionsmulighed i form af offentlig oplagring. Alle sukkerindehavere kan tilbyde sukker til et til dette formaal udpeget interventionsorgan, der er forpligtet til at opkoebe sukker til henholdsvis interventionsprisen eller den afledte interventionspris. I praksis benytter producenterne sig kun sjaeldent af denne mulighed. Markedsordningen for sukker omfatter et saerligt system til udligning af lageromkostninger, der sikrer, at producenterne fortsat kan styre disse udgifter. Under systemet betales der maanedlige godtgoerelser for lageromkostninger til de indehavere af sukkerlagre, der befinder sig i kredsloebet fremstillingsindustri, forarbejdningsindustri og en gros handel. Disse godtgoerelser finansieres over afgifter, der paalaegges sukkerfabrikanterne for de maengder, der fremstilles inden for rammerne af deres maksimalkvote. Lagergodtgoerelserne udbetales ogsaa for det C-sukker, der overfoeres til det foelgende produktionsaar i loebet af den obligatoriske lagerperiode paa 12 maaneder. Raadet fastsaetter godtgoerelsen for hvert produktionsaar under hensyntagen til finansielle udgifter, forsikringsudgifter og tekniske udgifter i forbindelse med selve oplagringen. Kommissionen fastsaetter afgiften for hvert produktionsaar i overensstemmelse med forvaltningskomitéproceduren, saaledes at der skabes balance mellem forventede godtgoerelser og afgifter, samtidig med at en eventuel forskel mellem de to beloeb fra det foregaaende produktionsaar udlignes. Fra et oekonomisk synspunkt drejer det sig over en aarraekke om et lukket kredsloeb i balance.

Finansielle og budgetmaessige aspekter ved markedsordningen

Kontoplanen

1.22. Der er i EF-budgettet oprettet saerlige udgifts- og indtaegtsposter for sukker. Den del af budgettet for 1990 og 1991, der vedroerer sukker, fremgaar af tabel 2. Denne tabel burde for at vaere fuldstaendig i indtaegtsdelen omfatte importafgifter og i udgiftsdelen omfatte eksportrestitutioner for sukker indeholdt i forarbejdede produkter. Det er imidlertid ikke regnskabsmaessigt muligt at isolere disse tal. Der skal i oevrigt goeres opmaerksom paa, at anmaerkningen vedroerende budgetkonto 1119, udgifter til »andre interventioner«, er ukorrekt. I anmaerkningen omtales denatureringspraemier, som laenge har vaeret afskaffet. I virkeligheden opfoeres forskellige stoettebeloeb, navnlig for raffinering, under denne post.

Bestemmelser vedroerende finansiering

1.23. Det andet saerlige forhold - efter kvoteordningen, der beskrives i punkt 1.10-1.14 - som lige siden oprettelsen har kendetegnet markedsordningen for sukker, er princippet om producenternes medansvar for finansiering af udgifterne til afsaetning af overskudsproduktionen. Til forskel fra afsaetningen af C-sukker, der varetages af de enkelte fabrikanter for egen regning, er der her tale om en reel deling af omkostningerne ved kvotesukker, der skal eksporteres, dvs. i det store og hele B-sukker. Til daekning heraf opkraever medlemsstaterne produktionsafgifter af sukkerfabrikanterne; det faste afgiftsbeloeb beregnes ved at dividere de samlede omkostninger ved afsaetning af overskuddet med de producerede maengder, idet et vist maksimum dog ikke maa overskrides. Afgiftsbeloebet varierer i princippet fra et produktionsaar til et andet. Det beregnes forud for hvert produktionsaar og justeres efterfoelgende i forhold til den reelle udvikling i maengder og udgifter. Sukkerfabrikanterne vaelter 60 % af afgifterne over paa sukkerroeavlerne via den pris, der faktisk betales for sukkerroerne, og afholder saaledes selv 40 %.

1.24. Denne ordning har udviklet sig med tiden. Oprindeligt omfattede ordningen kun de maengder, der blev fremstillet ud over Faellesskabets basiskvote og inden for rammerne af virksomhedernes individuelle maksimalkvoter, dvs. B-sukker. I medfoer af forordningen om markedsordningen for 1968/1975 maatte afgiftsbeloebet ikke overstige 40 % af interventionsprisen. Dette loft blev med den anden markedsordning for sukker reduceret til 30 %.

1.25. Naar praeferenceindfoersler eller andre indfoersler af sukker faar adgang til faellesmarkedet enten paa betingelser, der sidestiller dette sukker med sukker produceret i Faellesskabet (i reglen mere end 1 300 000 tons), eller til en nedsat afgiftssats (naesten 300 000 tons), eller til den normale afgiftssats (forholdsvis marginale maengder i forhold til maengderne paa faellesmarkedet), oeges de maengder tilsvarende, der skal eksporteres fra Faellesskabet, som allerede er mere end selvforsynende. Men der tages ikke hoejde for denne eksport ved opkraevningen af produktionsafgifter, og omkostningerne derved afholdes saaledes over budgettet.

1.26. Bestemmelserne vedroerende afgifterne er senere blevet aendret; disse aendringer analyseres i punkt 2.19 ff.

Rettens undersoegelse - maal og metoder

Rettens tidligere bemaerkninger

1.27. Retten har allerede tidligere fremsat bemaerkninger om sukkermarkedet, navnlig i AArsberetningerne for Regnskabsaarene 1985, 1986 og 1988. I AArsberetningerne for 1985 og 1986 behandlede Retten producenternes selvfinansiering af omkostninger i forbindelse med nedbringelse af produktionsoverskuddet. Denne mekanisme blev indfoert ved forordningen vedroerende sukker fra 1981, men opfyldte ikke sit maal. Retten har gjort opmaerksom paa, at der inden for denne sektor var opstaaet et betragteligt kumulativt underskud; den har understreget noedvendigheden af hurtigt at daekke dette underskud gennem opkraevning af afgifter, hindre, at der opstaar nye underskud, og tilse, at den oekonomiske stilling fremgaar klart af budgettet og regnskaberne. Bemaerkningerne i AArsberetningen for Regnskabsaaret 1988 byggede paa en undersoegelse af nogle medlemsstaters procedurer til forvaltning af og kontrol med eksportrestitutioner samt Kommissionens bogfoering af udgifter og indtaegter. Angaaende foerstnaevnte konkluderede Retten, at der ikke er overensstemmelse mellem medlemsstaternes systemer, samt at Faellesskabets kontrol er utilstraekkelig. Desuden fremlagde Retten en vurdering af budgetomkostningerne i forbindelse med eksport af fransk eller belgisk sukker, der for at blive anmeldt i et nederlandsk interventionsorgan udfoeres fra nederlandske havne, hvorved producenten opnaar en fordel, isaer paa grund af kursforskelle. Hvad angaar det centrale regnskabsfoeringssystem, der navnlig er blevet behandlet med udgangspunkt i selvfinansieringsmaalsaetningen, konstaterede Retten, at regnskabssystemet i dets nuvaerende form ikke giver mulighed for efterfoelgende revision af gennemfoerelsen af dette maal. Det problem vil blive uddybet i naervaerende beretning som svar paa den forespoergsel, Raadet fremsatte i sin henstilling om decharge for 1988 og paa Parlamentets dechargebeslutning for samme aar.

Kontrolmaal

1.28. Eftersom markedsordningen for sukker nu har eksisteret i mere end 20 aar, og da den fjerde ordning snart udloeber, har Retten oensket at foretage en samlet undersoegelse af ordningen med henblik paa at »sikre sig, at den oekonomiske forvaltning har vaeret forsvarlig« (i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 206a, stk. 2). Retten har koncentreret undersoegelsen om en oekonomisk evaluering af markedsordningen, navnlig under hensyntagen til de i Traktatens artikel 39 og 40 anfoerte principper, samt de principper, der traengte sig paa i loebet af 80'erne, for kontrol med overskuddene af landbrugsprodukter og de dermed forbundne udgifter. Retten har vurderet konsekvenserne for EF's finanser paa grundlag af de saaledes paaviste karakteristika. Under hensyntagen til den forestaaende periodiske revision af ordningen (der skulle have fundet sted i 1991, men som det nu er blevet besluttet at udsaette to aar til 1993) er det af afgoerende betydning at fastslaa, hvilken laere der kan uddrages af den hidtidige praksis og af den aktuelle situation, der er en foelge heraf, med henblik paa at fastlaegge den nye ordning.

Revisionens gennemfoerelse

1.29. For at kunne goere status over den nuvaerende situation paa markedet og over, hvordan det fungerer, har Rettens revisorer aflagt besoeg i alle sukkerproducerende EF-lande, dvs. alle medlemsstaterne med undtagelse af Luxembourg. Under disse besoeg har der vaeret droeftelser med repraesentanter for alle de beroerte parter, dvs. roesukkerfabrikanter og roersukkerraffinaderier, isoglucosefabrikanter, sukkerroeproducenter, sukkerforhandlere og -eksportoerer, repraesentanter for den del af foedevareindustrien, der anvender sukker og/eller isoglucose, for den del af den kemiske industri, der anvender sukker omfattet af produktionsrestitution, forbrugerorganisationer, de nationale myndigheder, der er ansvarlige for den nationale markedsforvaltning, samt endelig EF-Kommissionens kompetente tjenestegrene. Retten har ligeledes konsulteret repraesentanter for universitetskredse og internationale organisationer (som for eksempel ISO, Den Internationale Sukkerorganisation). De statistiske og oekonomiske analyser er hovedsagelig baseret paa data fra EF-Kommissionen, CEFS (Europaeisk Udvalg for Sukkerfabrikanter), FIRS (Fonds d'Intervention et de Régularisation du marché du Sucre, et fransk forvaltningsorgan) og ISO. Desuden har det Landbrugsoekonomiske Institut ved Universitetet i Kiel paa foranledning af Retten foretaget en dybtgaaende undersoegelse af de oekonomiske aspekter ved C-sukker.

2. DE INTERNE MAKRO-OEKONOMISKE FOELGER AF DEN FAELLES MARKEDSORDNING

Kvoteordningens historiske udvikling

Den foerste faelles markedsordning for sukker (1968-1975)

2.1. Med indfoerelsen af den foerste markedsordning for sukker, der traadte i kraft i 1968, introduceredes en produktionskvoteordning, dels for at begraense prisgarantien til producenterne, dels for at indskraenke den geografiske spredning af produktionen. I indledningen til forordningen af 18. december 1967 anfoerte Raadet, at Faellesskabets produktion de foregaaende aar gentagne gange havde oversteget forbruget, og at situationen paa verdensmarkedet var kendetegnet ved betydelige overskud. Raadet konkluderede paa den baggrund, at der burde traeffes foranstaltninger til begraensning af produktionen og fremme af den regionale specialisering heraf. Begraensningen af produktionen sikredes ved de basismaengder, hvis omfang var fastsat for hver medlemsstat i forordningen.

2.2. Disse maengder var baseret dels paa de foregaaende aars produktion, dels paa forhandlinger, der omfatter kompensationer indeholdt i aftaler indgaaet i andre sektorer. Nogle lande, navnlig Belgien og Italien, blev saaledes tildelt kvoter, der oversteg deres beregnede referenceproduktion. Medlemsstaterne skulle fastsaette:

a)En basiskvote (eller A-kvote), enten for hver fabrik eller for hver virksomhed, der producerede sukker paa deres omraade, ved at den paagaeldende fabriks eller virksomheds gennemsnitsproduktion i en referenceperiode blev sat i forhold til medlemsstatens samlede produktion og til den i forordningen for medlemstaten fastsatte basismaengde (4). Disse basiskvoter var omfattet af den garanterede interventionspris.

b)Medlemsstaterne skulle endvidere fastsaette en maksimalkvote for hver fabrik eller virksomhed, som de havde fastsat en basiskvote for. Maksimalkvoten bestemtes ved at multiplicere med en koefficient, der oprindeligt var fastsat til 1,35, og som senere skulle revideres under hensyntagen til dels produktionsudviklingen ud fra et specialiseringssynspunkt, dels afsaetningsmulighederne.

2.3. Medlemsstaterne opkraevede en produktionsafgift af sukkerfabrikanterne for de maengder, som produceredes ud over basiskvoten uden at overstige maksimalkvoten (de saakaldte B-kvoter). Denne afgift blev generelt beregnet ud fra omkostningerne i forbindelse med afsaetningen af den maengde, der var produceret inden for Faellesskabet ud over garantimaengden; afgiften maatte dog ikke overstige et bestemt maksimumbeloeb. Afgiften skulle delvis overvaeltes paa sukkerroers- eller sukkerroeproducenterne. Saaledes blev der i ordningen indfoert et princip om begraenset medansvar.

2.4. De maengder, der produceredes ud over maksimalkvoterne (C-sukker), var ikke omfattet af en garanti, med mindre producenten oenskede at overfoere en del af den produktion, der oversteg kvoten, til det foelgende produktionsaar. I saa tilfaelde ville denne produktion blive regnet med i det paagaeldende produktionsaars basisproduktion. Ifoelge forordningen af 1967 kunne imidlertid hoejst 10 % af basiskvoten overfoeres.

2.5. Under den foerste ordning blev maengder produceret ud over garantimaengden opfattet som »specialiseringsproduktion«. Denne produktion skulle finde sted i omraader, hvor produktionen var rentabel, under hensyntagen til fradrag af afgiften paa salgsprovenuet.

2.6. Basismaengderne og dermed ogsaa maksimalmaengderne blev fastsat pr. medlemsstat. Det betoed, ud over en begraensning af produktionen, at hver medlemsstat og reelt hver virksomhed i medlemsstaten var sikret retten til til den garanterede pris at producere mindst den paagaeldende basismaengde, der beregnedes ud fra den tidligere produktion. Denne bestemmelse indebar med andre ord en konsolidering af den situation, der bestod foer oprettelsen af den faelles markedsordning, og aabnede endvidere mulighed for en produktionsforoegelse; afsaetningen af denne produktion skulle i det mindste delvis finansieres af producenterne af disse supplerende maengder. Den tilladte specialiseringsmaengde varierede under den foerste ordning mellem 30-45 % af basismaengden.

2.7. Denne foranstaltning i den foerste ordning var en overgangsordning, der i en periode paa syv aar skulle goere det muligt at tilpasse og harmonisere den oekonomiske situation i sukkersektoren i de medlemsstater, der oprettede ordningen. Det anfoertes udtrykkeligt i forordningens artikel 22, at »bestemmelserne vedroerende de nationale basismaengder, deres fordeling paa fabrikker eller virksomheder samt prisdifferentieringen ophoerer med at have virkning fra 1. juli 1975«.

2.8. Harmoniseringen blev lettet af et faelles prisniveau, der var temmelig fordelagtigt for producenterne i de fleste medlemsstater, og den blev ledsaget af en ligeledes midlertidig tilladelse til at yde national stoette i tilfaelde, hvor denne pris stadig var et problem, det vil sige i Italien.

Den anden sukkerforordning og den foerste udvidelse af Faellesskabet (1975-1981)

2.9. Da den nye markedsordning for sukker, som skulle traede i kraft fra 1975, var under udarbejdelse i 1973 og 1974, var markedssituationen helt speciel, idet den karakteriseredes ved et sammenfald af to vaesentlige forhold: Faellesskabets udvidelse med Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige og en alvorlig forsyningskrise paa verdensplan.

2.10. De tre nye medlemsstaters tiltraedelse skabte et problem i forbindelse med den geografiske fordeling af produktion og forbrug i Europa, og hertil kom det forhold, at Det Forenede Kongerige traditionelt indfoerte raaroersukker, der hovedsagelig stammede fra en raekke Commonwealth-lande. To tredjedele af sukkerforbruget i Det Forenede Kongerige, dvs. ca. 1,8 mio. tons, blev leveret af britiske raffinaderier, der forarbejdede raasukker, som overvejende var indfoert fra de tidligere kolonier. Denne industrisektor oenskede at fortsaette sine aktiviteter efter tiltraedelsen.

2.11. I samme tidsrum opstod der en forsyningskrise. Efter en raekke produktionsaar (begyndende i 1971), hvor verdenssukkerproduktionen var lavere end forbruget, var lagrene ved produktionsaarenes udgang meget lavere end normalt (ca. 30 % af forbruget; de faldt til naesten 20 % i 1973/1974). Markedet reagerede med en kraftig prisstigning, der i november 1974 naaede det femdobbelte af det normale niveau. Denne stigning blev forstaerket af De Forenede Staters koebspolitik paa verdensmarkedet; de importerede paa davaerende tidspunkt 5-6 mio. tons sukker aarligt, og prisstigningen betoed ikke, at forbruget faldt. Foelgen var, at eksportoerlandene solgte til hoejstbydende, og derfor blev en del af de maengder, Det Forenede Kongerige havde ret til ifoelge »Commonwealth-aftalen«, ikke leveret. Der opstod derfor sukkerknaphed paa det europaeiske marked, som maatte daekkes til priserne paa det frie marked, som paa dette tidspunkt var meget hoeje.

2.12. Revisionen af markedsordningen for sukker i 1975 blev i hoej grad paavirket af den i punkt 2.11 beskrevne usaedvanligt alvorlige forsyningskrise (jf. kurven vedroerende verdensmarkedsprisen i tabel 9). Men eksperterne ved jo, at verdensmarkedet regelmaessigt er praeget af kortvarige kriser. Kommissionens oprindelige forslag tog hensyn til det forhold, at indfoerslen fra Commonwealth-landene fortsat ville finde sted som praeferenceindfoersler i medfoer af en saerlig protokol inden for rammerne af Lomé-konventionen. Bortset fra Australien havde de tidligere leverandoerlande som AVS-lande tilladelse til fysisk at levere ca. 1,3 mio. tons, udtrykt i hvidt sukker, om aaret til de britiske raffinaderier.

2.13. Endvidere gik Kommissionen i memorandummet af juli 1973 og forslaget af juli 1974 mod forventning ikke ind for ophaevelse af kvoteordningen. Den oenskede at anvende ordningen som produktionsstyringsinstrument - isaer som et led i en international sukkeraftale, der var under forhandling. Kommissionen var i sit memorandum af juli 1973 saerlig restriktiv og foreslog en A-kvote paa 8,4 mio. tons (dvs. det interne forbrug paa 9,8 mio. tons med fradrag af forpligtelsen til at importere 1,4 mio. tons). Desuden foreslog Kommissionen en B-kvote paa 15 % af A-kvoten, og at tilladelsen til at producere C-sukker blev ophaevet. Faellesskabet ville saaledes netto skulle importere 600 000 tons sukker. Det kommissionsforslag, der blev forelagt i juli 1974 var mere favorabelt for producenterne. Det gik ud paa en A-kvote paa 8,54 mio. tons, en B-kvote paa 25 % af A-kvoten og en begraensning af C-sukkeret udelukkende i tilfaelde af overskud paa verdensmarkedet, samt omfattede en forpligtelse til at anvende sukkeret til at daekke interne behov i tilfaelde af forsyningsknaphed.

2.14. Disse oprindelige forslag blev imidlertid vaeltet omkuld af foelgende forhold: krisen paa verdensmarkedet, manglende sukkerleverancer fra nogle Commonwealth-lande, den europaeiske sukkerindustris effektive forsvar af egne interesser og visse eksperters for optimistiske vurdering af udviklingen i forbruget. Den nye ordning, som Raadet vedtog, gik imod Kommissionens forslag: en A-kvote paa mere end 9 mio. tons, ledsaget af en B-kvote paa 45 %, uden at der i forordningen blev fastsat nogen som helst begraensning af den kvotefrie sukkerproduktion. Kvotefordelingen mellem medlemsstaterne blev tilpasset i forhold til deres produktion i aarene 1968 til 1973. I betragtning af den store generelle stigning (+17 %) blev ingen af medlemsstaterne stillet ringe herved. Indikativprisen, der i 1974 var blevet forhoejet 12,3 % paa grund af stigningen i energipriserne, blev samtidig forhoejet 15 %, hvilket gav en samlet prisstigning paa 29 %. Endelig blev det vedtaget, at sukkerimport fra AVS-landene skulle vaere omfattet af Faellesskabets institutionelle pris, og at transportomkostningerne skulle afholdes af de paagaeldende eksportoerer.

2.15. Samtidig med, at der fandtes en loesning paa problemet med de traditionelle raaroersukkerindfoersler til Det Forenede Kongerige ved, at AVS-lande blev tildelt praeferenceindfoerselskvoter, blev Danmarks produktionskvote for roesukker forhoejet for at sikre, at landet fortsat kunne forsyne det norske marked. Foer Danmark tiltraadte det faelles marked, leverede det faktisk aarligt 50 000 tons sukker til Norge. Eftersom det ogsaa forventedes, at Norge ville tiltraede EF, var det under tiltraedelsesforhandlingerne forudset, at Danmark fortsat skulle levere denne maengde til Norge. Den danske kvote blev altsaa fastsat i overensstemmelse hermed, hvilket for den danske sukkerindustri betoed, at disse leverancer, der altid havde fundet sted til priser, der i det store og hele svarede til verdensmarkedspriserne, fremover skulle ske til den garanterede EF-pris. Selv om Norge efter folkeafstemningen ikke blev medlem af Faellesskabet, blev den danske kvote ikke aendret, og eksporten til Norge, som nu var et tredjeland, kunne omfattes af eksportrestitutioner. Den danske sukkerindustri opnaaede herved en fordel svarende til differencen mellem verdensmarkedsprisen og den garanterede EF-pris (jf. pkt. 3.3) for de paagaeldende 50 000 tons.

Den tredje sukkerforordning og den anden udvidelse af Faellesskabet (1981-1986)

2.16. I 1979 fremkom Kommissionen atter med restriktive forslag med henblik paa revisionen af ordningen, der skulle finde sted i 1980. Disse forslag var led i reformen af den faelles landbrugspolitik, der tog sigte paa at nedbringe overskuddene fra Faellesskabets landbrugsproduktion. Kommissionen foreslog - for sidste gang og for en periode, der udelukkende skulle omfatte de foelgende fem produktionsaar - at kvoteordningen skulle genindfoeres, samtidig med at maksimalkvoten skulle nedsaettes med 11 %. Det ville betyde, at produktionen oversteg forbruget med 9 %, uden at der var taget hoejde for praeferenceindfoerslerne, der udgjorde 14 % af forbruget, og som bragte den strukturbestemte overforsyning op paa 23 %. Samtidig foreslog Kommissionen en omfordeling af kvoterne mellem medlemsstaterne, saaledes at de blev fastlagt i forhold til landenes referenceproduktion, herunder en omfordeling af B-kvoterne, der skulle omfatte ca. 20 % af A-kvoten for hele Faellesskabet, men variere mellem 0 til 25 % for de enkelte medlemsstater. I mellemtiden var kvoteordningen blevet udvidet til ogsaa at omfatte isoglucose, men den maksimale garantimaengde blev fastlagt paa denne industris oprindelige niveau. For saa vidt angaar finansieringen af afsaetningen af sukkeroverskuddet, foreslog Kommissionen et loft for produktionsafgiften for B-sukker paa 40 % af interventionsprisen. Desuden skulle 10 % af de oprindeligt tildelte kvoter anvendes med henblik paa omstrukturering af markedet, saaledes at der blev foretaget en omfordeling mellem virksomhederne af denne »raadighedsmaengde« (jf. pkt. 1.15). Denne maengde skulle forvaltes af Kommissionen. Der skulle kunne overfoeres ubegraensede maengder C-sukker til det foelgende produktionsaar, og for de overfoerte maengder skulle der ogsaa ske refusion af oplagringsomkostningerne. Det skulle vaere tilladt at yde national stoette i Italien og Frankrig (for de franske oversoeiske departementer), og endelig skulle de regionsbestemte priser for underskudsregionerne ophaeves.

2.17. De i foregaaende punkt anfoerte forslag affoedte en saa livlig debat, at ordningen ikke kunne indfoeres i 1980: i foerste omgang blev gyldighedsperioden for forordningen vedroerende den gaeldende ordning ganske enkelt forlaenget. Og atter faldt droeftelserne sammen med en mangelsituation ledsaget af hoeje priser paa verdensmarkedet, saaledes at Faellesskabet mellem april 1980 og marts 1981 kunne saelge overskudssukker til priser, der oversteg faellesskabsprisen. De herved indkomne eksportafgifter kompenserede for en del af de tidligere afholdte afsaetningsudgifter.

2.18. Under disse forhold vedtog Raadet endelig i april 1981 en ny forordning. Den omfattede foerst og fremmest en ny medlemsstat, Graekenland, der blev tildelt en maksimalkvote, som var lig med landets eget forbrug, og som mere eller mindre svarede til de foregaaende aars produktion.

2.19. Under den nye ordning forblev A-kvoterne uaendrede og B-kvoterne blev omfordelt, hvilket medfoerte henholdsvis forhoejelser og reduktioner paa nationalt plan, og gennemsnittet blev reduceret til 23,5 % af basiskvoten i forhold til det tidligere gennemsnit paa 27,5 %. Den eneste vaesentlige undtagelse var Italien, hvis maksimalkvote blev fastholdt paa samme niveau, og som samtidig fik ikke mindre end 90 000 tons B-sukker aendret til A-sukker. De nye B-kvoter blev ellers beregnet i forhold til den reelle B-sukkerproduktion med et loft paa 10 % af A-kvoten. Den samlede B-kvote blev reduceret med 12 % og den samlede maksimalkvote med 1,8 %. Den stoerste nyhed i ordningen fra 1981 bestod i indfoerelsen af princippet om, at producenterne selv fuldt ud skulle daekke omkostningerne ved afsaetningen af deres produktionsoverskud. Produktionsafgiften blev derfor udvidet til ogsaa at vaere gaeldende for A-sukker, med en procentsats paa 2 %, og den allerede eksisterende B-afgift paa 30 % blev forhoejet med disse 2 % plus yderligere 7,5 % med virkning fra 1982/1985, dvs. i alt 39,5, %. Desuden skulle C-sukker ikke obligatorisk oplagres, og den nationale stoette, der kunne ydes i Italien, skulle differencieres efter region og suppleres med en tilladelse til at yde stoette til daekning af en del af de finansielle oplagringsudgifter. Der blev indfoert en »raadighedsmaengde«, men den havde ikke karakter af et omfordelingsinstrument paa EF-plan: de 10 % skulle fordeles af hver enkelt medlemsstat, idet der var mulighed for at konvertere sukkerkvoter til isoglucosekvoter og omvendt.

2.20. Raadet havde i alt tre gange forkastet Kommissionens restriktive forslag. Til gengaeld blev princippet om fuldt producentmedansvar indfoert i forordningen ved hjaelp af afgifter, der skulle paalaegges producenterne. Disse afgifter blev imidlertid vaeltet over paa den institutionelle pris og dermed i sidste instans paa forbrugerne.

Den fjerde sukkerforordning og den tredje udvidelse af Faellesskabet (1986-1991)

2.21. I 1986 faldt ordningens udloeb atter sammen med en udvidelse af Faellesskabet; markedsordningen for sukker skulle fornyes med virkning fra 1. juli 1986, og Spanien og Portugal tiltraadte det faelles marked den 1. januar 1986.

2.22. Spaniens produktion svarede mere eller mindre til forbruget, men den blev afsat til en meget hoej institutionel pris paa grund af en oekonomisk temmelig urentabel produktion. Landet blev tildelt en kvote, der svarede til dets eget forbrug, herunder ogsaa en B-kvote paa 4 %, samt en interventionspris, der oversteg den faelles interventionspris med 15,9 %, og som skulle tilnaermes sidstnaevnte over en overgangsperiode paa syv aar. Denne periode var ligeledes gaeldende for den nationale stoette, som kunne ydes i henhold til Traktaten vedroerende Spaniens tiltraedelse.

2.23. For saa vidt angaar Portugal, paaberaabte den portugisiske delegation sig fortilfaeldet med den britiske tiltraedelse, og den opnaaede, at de portugisiske raffinaderier, i det mindste i overgangsperioden paa syv aar, fortsat kunne indfoere raaroersukker til staerkt nedsatte importafgiftssatser.

2.24. Ud over en begraenset kvote til den autonome region Azorerne blev Portugal tildelt en kvote paa 60 000 tons roesukker; denne kultur skulle foerst udvikles i hovedlandet Portugal, hvor den aldrig havde vaeret dyrket.

2.25. Spanien og Portugal opnaaede hoejere isoglucosekvoter end det oevrige Faellesskab, fordi der i mellemtiden i disse lande var etableret en industri, der fremstiller dette substitutionsprodukt.

2.26. Disse bestemmelser, der er nedfaeldet i Tiltraedelsesakten, blev automatisk omfattet af den nye markedsordning for sukker, der i oevrigt ikke adskilte sig fra den foregaaende - der blev end ikke foretaget en omfordeling af hverken A- eller B-kvoterne. B-kvoterne var saaledes blevet institutionelle eller snarere nationale kvoter. Den eneste nyhed var indfoerelsen af en absorptionsafgift. Eftersom der var lagt loft over produktionsafgifterne paa henholdsvis 2 og 39,5 % af interventionsprisen for A-sukker og for B-sukker, og da omkostningerne i forbindelse med afsaetning af overskudsproduktionen havde vaeret saa hoeje i perioden 1981-1986, at de ikke kunne daekkes af afgiftsprovenuet, havde det ikke vaeret muligt at overholde princippet om fuldt medansvar, der var blevet indfoert i forordningen af 1981. Raadet besluttede, at der skulle opkraeves et beloeb paa 400 mio. ECU til daekning af det kumulative underskud i form af en lineaer forhoejelse af afgifterne. Denne foranstaltning, der blev kaldt absorptionsafgiften, skulle anvendes i ordningens gyldighedsperiode fra 1986 til 1991.

2.27. Da myndighederne et aar senere bemaerkede, at der i loebet af produktionsaarene under den nye ordning var ved at blive kumuleret et nyt underskud, indfoertes der en saerlig absorptionsafgift. Denne saerlige absorptionsafgift havde til formaal dels fra aar til aar, dels for den samlede periode at skabe ligevaegt mellem udgifterne til afsaetning af produktionsoverskuddet og de indtaegter, der skulle anvendes til finansieringen heraf. Saaledes blev produktionsniveauet opretholdt, men de budgetmaessige konsekvenser blev neutraliseret gennem afgifts- og prissystemet.

Ordningens viderefoerelse i 1991

2.28. Den nuvaerende ordning er netop blevet viderefoert. I medfoer af Raadets forordning (EOEF) nr. 305/91 af 4. februar 1991 er ordningen i alt vaesentligt blevet forlaenget i to aar med virkning fra 1. juli 1991. Endnu en gang faldt ordningens viderefoerelse sammen med en udvidelse af Faellesskabet. I det tidsrum, hvor ordningen blev revideret, foerte de politiske forhold i OEsteuropa til Tysklands forening i 1990. Sukkersektoren i den tidligere Tyske Demokratiske Republik var karakteriseret ved meget lavt teknisk udbytte, et foraeldet industrikompleks og et forholdsvis hoejt forbrug pr. indbygger. Under de politiske forhandlinger om betingelserne for den tidligere Tyske Demokratiske Republiks tiltraedelse af den faelles markedsordning blev det vedtaget at forhoeje den tyske maksimalkvote med 847 000 tons. Denne forhoejelse opdeltes paa en A-kvote paa 647 703 tons og en B-kvote paa 199 297 tons, dvs. i samme forhold som det, der var gaeldende for Forbundsrepublikken Tyskland foer foreningen.

Generel vurdering af udviklingen i kvoteordningen

2.29. Den historiske udvikling i produktionskvoteordningen for sukker viser, at den i hoejere grad er blevet anvendt som et instrument til at forsvare industrielle og nationale interesser paa dette marked end som en produktionsstyringsmekanisme. Denne foranstaltning har vaeret medvirkende til at styrke de forhold, der gjorde sig gaeldende, foer den faelles markedsordning blev oprettet eller foer de nye medlemsstaters tiltraedelse. Den uforudset lange periode, ordningen har bestaaet i, har skabt produktionsrettigheder for kvotebegunstigede, dvs. for industrivirksomhederne, landbrugsbedrifterne saavel som for medlemsstaterne. De forskellige aendringer og udvidelser af ordningen har vaeret medvirkende til at bevare, endog styrke de opnaaede positioner, uanset om produktionen var effektiv eller ikke, uanset om det drejede sig om forarbejdning af egen landbrugsproduktion eller af importerede raavarer, eller om det var substitutionsprodukter fremstillet paa grundlag af egen landbrugsproduktion (isoglucose), som det ikke har vaeret muligt at udvikle.

Udviklingen i markedsforsyningen

Forsyningsoverskuddet

2.30. Tabel 3 viser, hvordan forsyningssituationen paa sukkermarkedet har udviklet sig i takt med Faellesskabets forskellige udvidelser. Det kan konstateres, at den tredje ordning (1981-1986) har forsyningsrekorden med et gennemsnit paa 154 %, med 1981/1982 som det absolutte rekordaar med 173 %. Gennemsnittet for de seneste 10 aar er 148 %. Med disse gennemsnit tegner sukkermarkedet sig for det stoerste overskud sammenholdt med de oevrige landbrugsmarkeder. I anden del af tabel 3 (kolonne 6-13) beregnes forsyningsoverskuddet, og der foretages en fordeling efter oprindelse: produktion af kvotesukker (A + B), import og sukker fremstillet ud over kvoterne (C-sukker). Ved at sammenholde tallene i kolonne 1 og 4 (henholdsvis produktions- og forbrugstal) kan det konstateres, at der i hele den periode, markedsordningen for sukker har eksisteret, kun har vaeret to aar, hvor Faellesskabet ikke har vaeret selvforsynende: 1973/1974 og 1974/1975, det vil sige i forbindelse med tiltraedelsen af Det Forenede Kongerige, der traditionelt importerer sukker i uforarbejdet stand. Denne »manko« blev med revisionen af 1981 mere end daekket ind, og i resten af perioden har der vaeret overskud i Faellesskabet. Overskuddet kan variere i forhold til vejrmaessige og oekonomiske forhold, men det skyldes foerst og fremmest, saaledes som det fremgaar af tabellen, en strukturel forskel mellem kvoterne for garanteret produktion og det interne forbrug (jf. kolonne 9 = 11,2 % i de foerste fem aar under den foerste ordning, 11,8 % under den anden ordning, 21 % i perioden 1981/1986 og 15,8 % siden 1986). Derudover skyldes overskuddet import, isaer praeferenceindfoersler (jf. kolonne 11: en naesten konstant andel paa 16 % siden 1975), og endelig skyldes det produktionen af C-sukker, som varierer meget, men som naesten altid tegner sig for en vaesentlig, undertiden saerdeles vaesentlig andel (jf. kolonne 13). Det boer understreges, at de tal, der er opfoert under henholdsvis A + B-produktion og produktion uden for kvoterne, er maengder efter overfoersel af C-sukker (eller eventuelt B-sukker) til A-sukker for det foelgende produktionsaar. Tallene afspejler altsaa ligeledes, hvordan producenterne anvender denne overfoerselsmekanisme.

>TABELPOSITION>

Forsyningssikkerheden

2.31. Det kunne vaere relevant at undersoege, hvori fejlen i produktionsplanlaegningen bestaar, naar der ses bort fra denne institutionelle sammenhaeng. Med andre ord, naar sukkerroeproducenterne i EF beslutter at udsaa en del af deres jord, hvilket sker paa grundlag af de kontrakter, de har indgaaet med sukkerfabrikkerne, hvor mange parceller udsaar de saa tilsammen for meget? Sagt paa en anden maade: Hvor meget ville det vaere muligt at reducere saaningen i Faellesskabet uden at bringe forsyningssikkerheden i fare?

2.32. Tre forhold boer tages i betragtning i denne sammenhaeng:

a)Praeferenceindfoerslernes status er det foerste spoergsmaal: Udgoer de en del af markedets strukturelle forsyning? For det foerste har disse indfoersler vaeret omfattet af Lomé-konventionen siden 1975; desuden indeholder protokollen bestemmelser om sanktioner over for leverandoerlande, der ikke leverer deres kvote (omfordeling af kvoten blandt de oevrige kontraherende lande), saaledes at den mangelsituation, der opstod i 1974, ikke saa let gentages; endelig er disse indfoersler sidestillet med Faellesskabets produktion for saa vidt angaar prisbetingelser. De kan saaledes betragtes som et strukturelt element i forbindelse med markedsforsyningen. Denne konklusion foregriber ikke den oekonomiske vurdering af ordningen senere i beretningen. Hvad angaar indfoerslerne til Portugal, betragtes de ikke som en strukturel del af markedet, for saa vidt som disse indfoersler er mindre praecist definerede, og de betegnes som overgangsforanstaltning i Traktaten vedroerende Portugals tiltraedelse. Der er altsaa udelukkende tale om import fra AVS-landene inden for rammerne af Lomé-konventionerne.

b)Der boer tages hoejde for vejrforholdene, der i betragtelig grad paavirker produktionens omfang.

c)Der boer tages hoejde for en konstant udbyttestigning, der skyldes udviklingen inden for bio- og industriteknologien.

2.33. Under hensyntagen til statistiske data for de seneste 20 aar forekommer det realistisk dels at regne med en sikkerhedsmargen paa 8 % for at tage hoejde for vejrforholdene, dels med en konstant aarlig udbyttestigning paa 1,5 %. I tabel 4 sammenholdes produktionen, beregnet ud fra hvert aars reelle udbytte, og arealet, beregnet i forhold til hvert aars reelle forbrug. Det fremgaar, at udsaaningen under alle omstaendigheder kunne reduceres med 20 %, uden at forsyningssikkerheden blev sat paa spil. Selv med denne reduktion ville der opstaa et naesten konstant produktionsoverskud, og eventuelle mangelsituationer ville kunne afhjaelpes gennem overfoersels- og sikkerhedslagrene.

Rationalisering af produktionen, kvotefordelingen og reaktionen i fagkredse

Begrebet specialisering

2.34. Et af maalene for den faelles landbrugspolitik, og endda det foerste maal, der naevnes i EOEF-Traktatens artikel 39, er at foroege landbrugets produktivitet blandt andet ved at sikre en rationalisering af landbrugsproduktionen. Det er i overensstemmelse med tanken om, at alle EF's medlemsstater kan nyde godt af en produktionsordning, hvor de forskellige produktioner ledes hen til de omraader, hvor produktionen er mest effektiv, og navnlig til de regioner, der har de bedste forudsaetninger for at sikre en bestemt produktion. I Europa forholder det sig derfor saaledes, at de produktioner, der kraever mest lys og varme, helst skal finde sted i Sydeuropa, hvorimod de produkter, der snarere er afhaengige af fugtighed, dyrkes bedst i Nordeuropa. Denne regionale specialisering goer det muligt at foretage betragtelige besparelser i den samlede landbrugsproduktion, i det omfang hver region koncentrerer sig om de aktiviteter, hvor den er mest effektiv, og den giver afkald paa mindre effektive produktioner.

Specialiseringskvoternes oprettelse og deres anvendelse paa sukkerroedyrkningen

2.35. Sukkerroen kraever fugtighed og sol samt meget frugtbar jord. Derfor betragtes den som en kultur, der er typisk for Nordeuropa eller mere praecist egnene nord for Loire-floden. De bedste tekniske udbytter (udtrykt samlet i tons hvidt sukker pr. hektar eller i tons sukkerroer pr. hektar, sukkerindhold og ekstraktionsgrad) er hoejest i Frankrig, Nederlandene og Belgien, efterfulgt af Danmark, Det Forenede Kongerige og Forbundsrepublikken Tyskland. Visse regioner i Sydeuropa kan dog paa det tekniske plan opfylde betingelserne for en rimeligt effektiv produktion: det er for eksempel tilfaeldet for Graekenland.

2.36. I de foerste markedsordninger for sukker (jf. pkt. 1.12) blev B-kvoterne opfattet som specialiseringskvoter. De maengder, der blev fremstillet som B-sukker, blev paalagt medansvarsafgifter med henblik paa dels at lede produktionen heraf hen mod regioner, hvor den stadig ville vaere rentabel til en lavere pris, dels at finansiere omkostningerne ved afsaetningen af disse maengder. Den oprindelige idé var helt klart at oprette »mobile kvoter«, hvor den tilsvarende produktion kunne flyttes til omraader, hvor den ville kunne finde sted under de mest fordelagtige betingelser.

>TABELPOSITION>

Den reelle kvotefordeling

2.37. Som det fremgaar af ovenstaaende (jf. pkt. 2.29), har produktionskvoterne reelt udviklet sig til individualiserede rettigheder; naar det desuden tages i betragtning, at EF-myndighederne fastsaetter de institutionelle priser paa et temmelig gavmildt niveau, er det klart, at den specialiseringsmekanisme, der i teorien skulle fungere, ikke har vaeret tilstraekkelig selektiv i praksis. Baade de nationale politiske myndigheders og de direkte beroerte parters vilje til at faa tildelt og beholde de hoejeste kvoter forstaas ud fra et oenske om at beskytte de store investeringer paa dette omraade, og ud fra den opfattelse, at det til enhver tid skal vaere muligt at opfylde et grundlaeggende forbrugsbehov. I aarenes loeb i forbindelse med revisionerne af sukkerordningerne, er det gradvis blevet saadan, at stabile A-kvoter for hver enkelt medlemsstat er blevet efterfulgt af tilsvarende »nationale« B-kvoter, saaledes som det fremgaar af tabel 5. Denne udvikling har foert til, at det faelles sukkermarked fremstaar som et fuldstaendig opdelt marked, som en samling nationale markeder. A- og B-kvoterne er fast fordelt mellem medlemsstaterne, og i de fleste medlemsstater endog mellem virksomheder. Denne fastlaaste tilstand hindrer saaledes en optimal oekonomisk udvikling af produktionen paa EF-plan.

>TABELPOSITION>

»Nationalisering« af kvoterne

2.38. Denne opdeling af markedet har foelger, der er i strid med den oprindelige tanke bag EF-lovgivningen. Et godt eksempel paa den nationale opfattelse af markedsordningen for sukker er, at nogle medlemsstater har protesteret over, at forholdet mellem deres A- og B-kvoter ikke svarer til forholdet mellem deres interne forbrug og eksporten, hvor sidstnaevnte repraesenterer en mindre del af deres produktion end deres B-kvote. De mener saaledes, at de finansierer de oevrige medlemsstaters eksport over deres B-afgifter. Ifoelge denne logik ville nationaliseringen af sukkerpolitikken vaere fuldstaendig, hvis Faellesskabet gav afkald paa at opkraeve produktionsafgifter til finansiering af eksporten og overlod det til medlemsstaterne selv at finansiere omkostningerne i forbindelse med eksport af den del af deres produktion, der oversteg det nationale forbrug. I saa fald ville det faelles marked helt ophoere med at eksistere.

De oevrige generelle bestemmelser, der indvirker paa den oekonomiske effektivitet

De blandede priser

2.39. I grundforordningen foreskrives det, at der hvert aar skal fastsaettes minimumspriser for A- og B-sukkerroer. Disse minimumspriser beregnes paa grundlag af sukkerroens basispris, idet minimumsprisen for A-sukkerroer i princippet er lig med 98 % af basisprisen og for B-sukkerroer 68 %. Basisprisen er saaledes ogsaa afledt af interventionsprisen for hvidt sukker. I kontrakter om levering af sukkerroer indgaaet mellem sukkerroeproducenterne og fabrikkerne boer der i princippet skelnes mellem de sukkerroemaengder, der skal anvendes til produktion af henholdsvis A-sukker, B-sukker og andet sukker.

2.40. En brancheaftale kan imidlertid indebaere, at denne forpligtelse fraviges, under forudsaetning af at den paagaeldende medlemsstat har givet sit samtykke. En saadan fravigelse kan i praksis betyde, at en enhedspris finder anvendelse paa alle de sukkerroemaengder, der er omfattet af kontrakten. I saa fald modtager sukkerroeproducenten samme pris, den »blandede pris«, for sine A- og B-sukkerroer, sondringen mellem de to forsvinder, og dermed ogsaa muligheden for eventuelt at beslutte at producere specialiseringsmaengder. I tilfaelde, hvor prisen for B-sukkerroer under alle omstaendigheder havde vaeret tilstraekkelig attraktiv, ville det ikke have gjort nogen forskel. Men for oekonomisk set marginale bedrifter kan denne fremgangsmaade medfoere, at der produceres B-sukkerroer, som ellers ikke ville vaere blevet produceret.

2.41. Dette er i endnu hoejere grad tilfaeldet, hvis muligheden for at tage en maengde C-sukkerroer med i betragtning enten direkte (for eksempel i form af en procentdel) eller indirekte (ved at referere til det udsaaede areal eller til sukkerroemaengden) fremgaar af kontrakten, eller hvis et degressivt prissystem finder anvendelse paa den produktion, der overstiger en basismaengde. Dette blandede prissystem er praktisk baade for fabrikanterne og for producenterne, for saa vidt som omkostningerne, henholdsvis indkomsten er ens for hver enhed, der leveres under kontrakten, og producenterne ikke behoever at goere sig overvejelser om rentabiliteten af de forskellige bestanddele af denne produktion.

2.42. Det blandede prissystem virker ikke desto mindre saaledes, at det tilskynder oekonomisk marginale bedrifter til at oege produktionen, navnlig hvis C-produktionen tages med i betragtning. Derfor var der i de foerste forordninger vedroerende markedsordningen for sukker fastsat en automatisk reduktion af B-kvoten for lande, der anvendte det blandede prissystem. Det var paa davaerende tidspunkt kun Belgien og Nederlandene. Efter at reglen om automatisk reduktion blev ophaevet i 1981, har naesten alle landene (undtagen Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland og Frankrig) anvendt blandede priser for sukkerroer, og i flere tilfaelde omfatter disse priser en del C-sukker.

2.43. Selv om det er vanskeligt at opgoere dette prissystems indvirkning paa produktionen i tal, er det indlysende, at der er tale om et element, der er i strid med specialiseringsprincippet. I det omfang den blandede sukkerroepris skjuler differentieringen mellem de tre niveauer for garanterede priser, som er gaeldende for henholdsvis A-, B- og C-produktionen, har den medfoert, at disse differentierede priser ikke har haft den oenskede produktionsbegraensende virkning paa de mindst rentable bedrifter. Resultatet er, at der produceres sukker, som fra en faellesskabsoekonomisk synsvinkel ikke burde produceres.

De omraadeopdelte priser

2.44. Siden oprettelsen af den foerste faelles markedsordning for sukker har der vaeret fastsat bestemmelser om geografisk differentiering af interventionsprisen (jf. pkt. 1.16). For de omraader, der betragtes som omraader med sukkerunderskud, fastsaettes en »afledt« pris, der er den faelles interventionspris forhoejet med 1,21 ECU/100 kg (for Irland og Det Forenede Kongerige) eller 1,94 ECU/100 kg (for Italien) med den for produktionsaaret 1990/1991 gaeldende interventionspris paa 53,01 ECU/100 kg som reference. Det oprindelige formaal med den omraadeopdelte interventionspris var at fremme handel med sukker mellem regioner med overskud og regioner med underskud. Forhoejelserne skulle svare til omkostningerne ved transport mellem disse omraader. Foretages der en sammenholdelse af de nationale produktions- og forbrugstal, vil det fremgaa, at de paagaeldende lande i dag ikke (Irland) eller naesten ikke (Italien) har underskud, eller kun hvis der ikke tages hensyn til den strukturbestemte forsyning af en del af forbruget (i Det Forenede Kongerige) fra praeferenceindfoersler (jf. tabel 6). En saadan forhoejelse af priserne medfoerer med andre ord, at produktionen fremmes i de omraader, hvor den er oekonomisk mindre rentabel, ved at cost/benefit-forholdet forvanskes.

National stoette

2.45. Den foerste grundforordning tog udgangspunkt i det forhold, at det ikke ville vaere muligt at oprette et enhedsmarked baseret paa et system med faelles priser, hvis der samtidig blev ydet visse former for stoette, og at stoette, der var uforenelig med markedsordningen, derfor burde forbydes. Der kunne dog ifoelge forordningen undtagelsesvis og midlertidigt ydes national stoette i Italien. Det var udtrykkeligt anfoert i selve forordningen, at denne stoette ville blive ophaevet fra den 30. juni 1975, dvs. ved den foerste ordnings udloeb. Ikke desto mindre overtog den anden forordning blot betragtningerne fra den foerste, saerlig hvad angaar den midlertidige nationale stoette, der kunne ydes i Italien, og som i den anden forordning kaldtes tilpasningsstoette. I medfoer af denne forordning gjaldt tilladelsen for produktionsaarene 1975/1976 til 1979/1980.

2.46. Ifoelge forordningen fra 1981 vedroerende den tredje ordning kunne der ydes national stoette ikke blot til Italien, men ogsaa til de franske oversoeiske departementer. Hvad angaar Italien, kunne der ud over tilpasningsstoetten ydes stoette til renteomkostninger i forbindelse med oplagring. I forbindelse med vedtagelsen i 1986 af den nye ordning, der i alt vaesentligt var en viderefoerelse af den tidligere ordning, blev denne bestemmelse bibeholdt. Bestemmelsen blev endog udvidet til at omfatte national stoette til sukkerroersraffineringsindustrien i Det Forenede Kongerige, hvoraf Faellesskabet skulle bidrage med 25 %. Det hedder desuden i Traktaten vedroerende Spaniens tiltraedelse, at Spanien kan yde national tilpasningsstoette til sukkerroedyrkerne fra 1. januar 1986 til 31. december 1995. Den nationale stoette til de franske oversoeiske departementer betragtes i dag som en del af et stoerre program vedroerende bistand til den regionale omstrukturering, og det er planlagt at overfoere den fra sukkerordningen til POSEIDOM-programmet (saerligt program for de oversoeiske franske departementer som foelge af disses afsides beliggenhed og karakter).

2.47. Det maa konstateres, at de forskellige former for national stoette, der oprindeligt blev betragtet som midlertidige undtagelser, stadig eksisterer, samt at antallet er blevet oeget i takt med udvidelserne af Faellesskabet. Det, der oprindeligt var taenkt som en midlertidig undtagelse, som skulle goere det muligt for de paagaeldende omraader at indhente de oevrige, er i tidens loeb blevet en strukturbetinget bestanddel af ordningen. Saaledes opretholdes sukkerproduktionen kunstigt i visse omraader, hvilket vil blive uddybet i nedenstaaende punkter. Der er ikke mere tale om en gradvis tilpasning til markedets funktion - hvilket var EF-lovgivers oprindelige hensigt - men snarere om en faktor, der hindrer sukkermarkedet i at fungere mere rationelt paa faellesskabsplan.

Anmodning om sukkerroekvoter

2.48. Som foelge af den senere tids udvikling med sammenslutninger inden for sukkerindustrien saavel nationalt som paa tvaers af graenserne, frygter nogle sukkerroeproducenter, at sukkerproduktionen vil blive flyttet. I betragtning af den geografiske forbindelse mellem produktionen af raavarerne og forarbejdningsvirksomheden risikerer en saadan flytning at medfoere, at de vil miste sukkerroeproduktionen. For at undgaa den udvikling oensker de, at sukkerkvoterne erstattes med sukkerroekvoter i forordningen. Eftersom der isaer er tale om produktion i de regioner, der er mindst egnede til denne kultur, ville en saadan modarbejdelse af en eventuel produktionsmobilitet naturligvis bidrage til, at de mindre effektive produktioner opretholdes.

Saerlige problemer i en raekke medlemsstater

Omstruktureringen i Italien

2.49. Den italienske sukkersektor nyder godt af tre tidligere omtalte saerforanstaltninger, nemlig en forhoejelse af interventionsprisen paa 3,5 % i medfoer af ordningen med omraadeopdelte priser, en national stoette for udligning af forskellen mellem den faktiske rentesats og den faste sats, der er omfattet af den i forordningerne fastsatte refusion af oplagringsomkostninger - stoetten udloeses, naar forskellen overstiger 3 %, og endelig den nationale tilpasningsstoette. Der er i den nugaeldende grundforordning fastsat et loft for denne stoette paa 23,64 % af interventionsprisen for hvidt sukker. Imidlertid er denne stoette med virkning fra produktionsaaret 1988/1989 ved at blive afviklet i trancher à 1/10 om aaret. Stoetten ydes som en produktionsstoette, og under den nuvaerende ordning overvaeltes 73 % paa sukkerroeproducenterne, saaledes at de resterende 27 % tilfalder industrien.

2.50. Tilpasningsstoetten kan ifoelge de forskellige forordninger ydes som foelge af de ugunstige klimatiske betingelser for sukkerroe- og sukkerproduktionen i Italien og som foelge af de vanskeligheder, der er forbundet med indfoerelsen af moderne produktionsmetoder i en sukkerroeproduktion, der er bagud i forhold til den teknologiske udvikling. Den stoette, der oprindeligt blev givet tilladelse til at yde, skulle udligne forskellen mellem de institutionelle priser gaeldende foer og efter oprettelsen af et faelles sukkermarked (i 1968 var den garanterede pris i Italien saaledes 50 % hoejere end i Frankrig).

2.51. Efter det generelle sammenbrud inden for den italienske sukkersektor i 1983 og som foelge af de fordele, alternative kulturer fremboed, ivaerksatte den italienske regering en omstruktureringsplan finansieret over statsbudgettet. Sigtet med planen var at sanere sektoren og goere den mere konkurrencedygtig. Et af de vaesentligste maal var at mindske antallet af fabrikker, samtidig med at deres kapacitet skulle foroeges, for derved at forbedre deres oekonomiske effektivitet. Planen blev gennemfoert i aarene 1984-1988. Det vaesentligste operationnelle maal, som var at naa op paa en gennemsnitlig forarbejdningskapacitet paa 60 000 tons pr. fabrik pr. produktionsaar (paa gennemsnitligt 64 dage), er ikke blevet opfyldt. Da sukkersektoren desuden er kendetegnet ved, at industrien indtager en dominerende plads, har planen vaeret paavirket af den nationale industripolitik, der tager sigte paa en vis geografisk fordeling af industrianlaeggene. Saaledes er sukkersektoren i Italien, der i forvejen indtog en saerstilling i forhold til de oevrige regioner i Faellesskabet, oven i koebet blevet behandlet forskelligt inden for landets graenser, idet den forhoejede pris for de forskellige elementer har varieret efter de tre omraader Nord-, Syd- og Midtitalien. Den garanterede pris er saaledes hoejest i Syditalien, der er det mindst egnede omraade til denne produktionsform, lavest i Norditalien, der er mest egnet, og midt imellem i Midtitalien. Gennemsnitsudbyttet er 5,7 tons hvidt sukker pr. hektar for hele landet (mod 7,0 paa EF-plan), men 6,1 tons/ha i Norditalien, 5,1 i Midtitalien og 4,5 i Syditalien. Den samlede produktion er fordelt med 70 % i Norditalien, 15 % i Midtitalien og 15 % i Syditalien.

2.52. Endelig er det i forordningen fastsatte loft for tilpasningsstoetten i Italien, dvs. 23,64 % af interventionsprisen for hvidt sukker, blevet saenket til 90 % af det oprindelige loft for produktionsaaret 1989/1990 og til 80 % for produktionsaaret 1990/1991. I forslaget til revision af ordningen for produktionsaarene 1991/1992 og 1992/1993 foreslog Kommissionen fortsaettelse af afviklingen af stoetten ved at fastsaette lofter paa henholdsvis 70 % og 60 % af den oprindelige afvigelse for produktionsaaret 1988/1989. I Raadets forordning (EOEF) nr. 305/91 af 4. februar 1991 er loftet fastsat til 70 % for de to paagaeldende produktionsaar.

2.53. Selv om den nationale omstruktureringsplan for sukkerroe- og sukkersektoren ikke har foert til de tilsigtede resultater, er de italienske myndigheder i faerd med at ivaerksaette endnu et femaarsprogram, der i det store og hele foelger de samme retningslinjer som det foerste. I betragtning af, at Italien trods alle disse bestraebelser fortsat er et af de mindst effektive producentlande udtrykt i produktionsomkostninger, melder spoergsmaalet sig, om omstruktureringen ikke burde sigte mod en styrkelse og sanering af den - i forhold til det nuvaerende niveau temmelig begraensede - del af produktionen, der kunne vaere oekonomisk levedygtig i EF-sammenhaeng.

Overgangsordningen for Spanien

2.54. Den situation, der kendetegnede det spanske sukkermarked ved tiltraedelsen i 1986, kan delvis sammenlignes med situationen i Italien, da den faelles markedsordning for sukker blev oprettet i 1968. I Spanien, der er et sydeuropaeisk land og derfor ikke saerlig velegnet til sukkerroedyrkning, er sukkerroebedrifterne ikke moderne struktureret, og forarbejdningsindustrien er ikke ensartet moderniseret. Det samlede gennemsnitsudbytte ligger paa ca. 5,3 tons/ha, hvilket er betragteligt lavere end EF-gennemsnittet (7,0). I det meste af landet anvendes der flerkimede froe, hvilket er saerdeles arbejdskraftkraevende paa grund af udtyndingsarbejdet i sukkerroemarkederne. (I de oevrige lande anvendes enkimede froe, hvilket betyder, at arbejdskraftbehovet er meget mindre).

2.55. Foer tiltraedelsen var den spanske institutionelle pris naesten 16 % hoejere end Faellesskabets institutionelle pris. I Tiltraedelsesakten er der fastsat en interventionspris for Spanien, der var forhoejet med denne forskel. Denne pris skulle afvikles over en overgangsperiode paa syv aar ved at fastfryse det absolutte niveau i tilfaelde af, at EF-interventionsprisen forhoejedes, hvilket var almindeligt paa det tidspunkt. Der var dog i Tiltraedelsesakten aabnet mulighed for, at denne overgangsperiode kunne forlaenges med tre aar, hvis der stadig bestod en forskel mellem de to priser efter periodens udloeb. Denne mulighed skal ikke udelukkes, eftersom EF-interventionsprisen ikke laengere stiger fra aar til aar i samme takt som foer 1986.

2.56. Desuden er der i Tiltraedelsesakten givet adgang til, at der kan ydes en omfattende tilpasningsstoette til landbrugsbedrifterne paa op til 23,64 % af basisprisen for sukkerroer. Denne stoette kan ydes indtil den 31. december 1995. Endelig blev Spanien tildelt en A + B-sukkerkvote, der ligger lidt over landets forbrug. Under hensyntagen til det italienske eksempel kunne EF-myndighederne sikre sig, at der ikke i Spanien skete en lignende udvikling, hvilket yderligere ville hindre en optimal udvikling af sukkermarkedet.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Forsyningen af det portugisiske marked

2.57. Portugal har traditionelt importeret raaroersukker fra de tidligere kolonier og i de senere aar fra det fri verdensmarked med henblik paa raffinering. Den autonome region Azorerne var selvforsynende ved hjaelp af en mindre lokal sukkerroeproduktion. I forbindelse med tiltraedelselsen paaberaabte Portugal sig fortilfaeldet med Det Forenede Kongerige for at faa ret til fortsat at importere raasukker med henblik paa at sikre forsyning af landets egne raffinaderier. I medfoer af Tiltraedelsesakten har Portugal ret til at importere de maengder raasukker, der er noedvendige for at daekke landets behov, med nedsat importafgift, i det omfang der ikke kan skaffes tilstraekkelige maengder raasukker i Faellesskabet (ca. 300 000 tons aarligt).

2.58. Bestemmelserne i Tiltraedelsesakten gaelder for syv aar at regne fra 1. januar 1986 og giver adgang til i foerste omgang at importere 75 000 tons aarligt fra fire anfoerte AVS-lande. Eftersom raasukkerforsyningerne fra EF, der hovedsagelig stammer fra de franske oversoeiske departementer og en mindre del fra det franske hovedland, er temmelig begraensede i forhold til det behov, der skal daekkes, skal der importeres en stor del fra det fri verdensmarked - ogsaa med nedsat importafgift. Da denne foranstaltning blot i det store og hele viderefoerer forsyningssituationen paa det portugisiske marked, saaledes som den bestod foer tiltraedelsen, forbedrer den paa ingen maade tilrettelaeggelsen af Faellesskabets sukkeroekonomi.

2.59. Ved Portugals tiltraedelse blev der vedtaget endnu en saerbestemmelse, nemlig tildelingen af en sukkerroekvote paa 60 000 tons. Denne maengde skulle daekke den forventede stigning i det nationale forbrug, som i realiteten langt fra er naaet. Da der imidlertid aldrig er blevet produceret sukkerroer i Portugals kontinentale omraade, skal denne kultur udvikles fra bunden, begyndende med opfoerelsen af en sukkerfabrik. Den eneste roesukkerproduktion i Portugal, der findes i den autonome region Azorerne, er i de seneste aar gaaet tilbage, fordi maelkeproduktion aabner bedre perspektiver for de lokale landbrugere. Det har vist sig at vaere yderst vanskeligt at forsoege paa at skabe en sukkerroeproduktion i Portugals kontinentale omraade. Der fremstilles i dag kun nogle faa tusinde tons, som transporteres pr. jernbane til Spanien, hvor de raffineres og atter transporteres til Portugal. De nationale myndigheder har midlertidigt udsat projektet med at opfoere en sukkerfabrik; de er i faerd med at undersoege mulighederne for at faa stoette fra EF's strukturfonde med henblik paa at lette den oekonomiske byrde. Alt i alt er det ganske urealistisk at have tildelt Portugals kontinentale omraade en roesukkerkvote.

Roesukkerproduktionen i Graekenland

2.60. Graekenlands tiltraedelse af EF havde virkning fra 1981 og var dermed naesten sammenfaldende med revisionen af ordningen i samme aar. Landet blev tildelt en kvote paa 319 000 tons, hvilket mere eller mindre svarede til det nationale forbrug. Selv om der er tale om et land beliggende i Middelhavsomraadet, svarer den tekniske kapacitet ikke til de oevrige landes, snarere til en gennemsnitsregion i den nordlige del af Faellesskabet. Det fremgaar af tabel 7, at Graekenland ligger oeverst hvad angaar tons producerede sukkerroer pr. ha og lige over det gennemsnitlige sukkerudbytte pr. hektar, dvs. at landet ligger paa helt samme niveau som Forbundsrepublikken Tyskland og lidt hoejere end Danmark og Det Forenede Kongerige.

>TABELPOSITION>

2.61. Denne situation skyldes en kombination af strukturbetingede forhold og agro-industriens saerlige struktur. Sukkerroerne dyrkes i deltaomraader i den nordlige del af landet, hvor jorden er meget frugtbar, og hvor der findes en hensigtsmaessig kunstvandings-infrastruktur og et kontinentalt mikroklima. Sukkersektoren i Graekenland er af nyere dato. Den er rationelt organiseret inden for rammerne af et udviklingsprogram for den agro-industrielle sektor, som blev ivaerksat i 1960. Saavel industriteknologien som landbrugsmetoderne er omhyggeligt udvalgt paa grundlag af erfaringer fra udlandet og derefter indfoert i Graekenland. Sektoren karakteriseres ved en meget naer kontakt mellem industri og landbrugere i forbindelse med raadgivning, froe, goedning og pesticider, sygdomsforebyggelse og mekanisering. Ved hjaelp af dette meget taette samarbejde har det vaeret muligt at opnaa de ovennaevnte tekniske resultater.

2.62. Det er vanskeligere at faa et klart billede af den reelle oekonomiske effektivitet. Den graeske sukkerindustri tilhoerer i virkeligheden staten gennem den nationale landbrugsbank, og som foelge af de oekonomiske og finansielle forhold, industrien arbejder under, er det ikke muligt endeligt at fastslaa dens rentabilitet. For saa vidt angaar de graeske sukkerroeproducenters forhold, har det kunnet konstateres, at de, ud over ovennaevnte agronomiske og logistiske stoette, faar en pris for deres sukkerroer, som er 15-20 % hoejere end den i forordningen fastsatte minimumspris (der fastsaettes som anfoert under punkt 1.16.f)). Det er derfor vanskeligt med sikkerhed at udtale sig om den graeske sukkerproduktions reelle oekonomiske effektivitet.

Situationen for isoglucose

2.63. Teknologien i forbindelse med isoglucosefremstillingen er nu saa avanceret, at dette erstatningsprodukt kan fremstilles paa basis af korn dyrket i Europa. Da isoglucose blev indfoert i 70'erne, blev det stadig fremstillet af kvalitetsmajs, der skulle importeres fra USA. Fremstillingsprocessen er baseret paa en japansk opfindelse og endeligt udviklet i USA, som paa davaerende tidspunkt importerede 5 mio. tons sukker, isaer fra Syd- og Mellemamerika. Fremstilling af isoglucose paa basis af majs, som USA baade dengang havde og nu har overskud af, har gjort det muligt at mindske sukkerimporten til USA, der har et sukkerunderskud, fra 4 mio. tons til ca. 1 mio. tons.

2.64. Isoglucose anvendes til levnedsmidler, hvis fremstilling kraever flydende soedemiddel, dvs. laeskedrikke, youghurt, marmelade, is osv. I USA tegner disse produkter sig for 30-40 % af soedemiddelforbruget. I Europa repraesenterer de 20-30 % af markedet, dvs. ca. 2,5 mio. tons sukker. I USA er denne markedsandel daekket af isoglucose, og det er saaledes muligt at undgaa import og goere fordelagtig brug af majsoverskuddet. I Europa var situationen den helt modsatte i 70'erne; EF havde sukkeroverskud og maatte importere amerikansk kvalitetsmajs for at kunne fremstille isoglucose. Prisforholdet mellem de to raavarer betoed dog, at det allerede da var fordelagtigt at fremstille isoglucose. Senere er teknologien blevet saa udviklet, at produktionen har kunnet baseres paa andre kornsorter af mindre god kvalitet. I dag fremstilles en af de stoerste isoglucoseproduktioner i Belgien for eksempel udelukkende paa basis af belgisk korn til en kostpris, der ligger vaesentligt under kostprisen for sukker. Der er saaledes i sidste instans tale om et valg mellem to raavarer, der begge fremstilles i Europa.

2.65. Fortalerne for bevarelse af sukkerindustrien opnaaede, efter at der allerede var truffet visse restriktive foranstaltninger, at isoglucosen i 1979 blev omfattet af den faelles markedsordning for sukker. Der blev fastlagt en produktionskvote paa grundlag af en referenceproduktion baseret paa de foregaaende aars produktion, og som ikke tog hensyn til produktionskapaciteten i anlaeg, der paa davaerende tidspunkt var under opfoerelse. Isoglucoseproduktionen blev saaledes begraenset til ca. 2 % af den samlede maksimalkvote (A + B, sukker og isoglucose), hvilket langt fra svarede til fuld udnyttelse af produktionskapaciteten. Isoglucose blev ligeledes omfattet af produktionsafgiftsordningen, selv om dette produkt saa godt som ikke eksporteres. Da Graekenland og senere Spanien og Portugal tiltraadte EF, fik de tildelt forholdsvis lidt hoejere isoglucosekvoter, fordi de havde haft en referenceproduktion foer medlemsskabet. Den nuvaerende fordeling af isoglucosekvoterne sammenholdt med sukkerkvoterne fremgaar af tabel 8.

2.66. Sukkersektoren ser forstaaeligt nok en interesse i at fastholde isoglucoseproduktionen paa lavest mulige niveau. Forholdet mellem dette produkts soedningsevne og produktionsomkostninger er meget mere fordelagtigt end det tilsvarende for sukker, som det derfor er en farlig konkurrent for. Dette kan allerede konstateres for Belgiens vedkommende, der er meget velegnet til dyrkning af sukkerroer og mindre egnet til produktion af korn af udsoegt kvalitet. Det er dog i endnu hoejere grad tilfaeldet for de sydeuropaeiske lande, der generelt er mindre egnede til dyrkning af sukkerroer, men mere velegnede til produktion af kvalitetskorn (for eksempel majs). Set fra et makro-oekonomisk synspunkt burde det forventes, at produktionen af isoglucose paa basis af korn blev tilskyndet i de sydeuropaeiske lande, og at der sigtedes mod at erstatte den mindre rentable roesukkerproduktion med isoglucoseproduktion.

2.67. Ikke alene er kvoterne ikke blevet udviklet i denne retning ved revisionerne af markedsordningerne for sukker, men de nationale myndigheder anvender end ikke deres raadighedsmaengde paa 10 % af sukkerkvoterne, som de kan aendre til isoglucosekvoter (jf. pkt. 1.15, 2.16 og 2.19), til at fremme denne produktion. Retten konstaterer, at de kompetente myndigheder i de lande, der er mest egnede til at udvikle denne produktion, faktisk afholder sig fra at goere en saadan udvikling mulig. Undertiden indtager de den modsatte holdning. Den graeske regering har saaledes i mere end to aar blokeret en del af den graeske isoglucosekvote, der blev frigjort som foelge af, at den virksomhed, der havde faaet tildelt kvoten, gik fallit. Den graeske regering afslog i foerste omgang at tildele kvoten til den anden isoglucoseproducerende graeske virksomhed med overskydende produktionskapacitet, og gav den til gengaeld til den graeske sukkerfabrik, der ikke har de noedvendige anlaeg. Denne isoglucosekvote er derfor ikke blevet udnyttet i den paagaeldende periode. Isoglucose er saaledes et karakteristisk eksempel paa de hindringer, der stilles i vejen for en rationel markedsudvikling.

Afsluttende bemaerkning

2.68. De forskellige elementer, der er opregnet i dette kapitel, viser, at man er langt fra at efterkomme de krav om markedsstyring og rationalisering af produktionen, som er nedfaeldet i EOEF-Traktatens artikel 39. Desuden er de i samme Traktats artikel 40 anfoerte principper om en faelles markedsordning ikke foert ud i livet. Saaledes er ordningen med nationale kvoter blevet et maal i sig selv; den skaber produktionsrettigheder, selv om der ikke findes reelle behov, og den medfoerer, at der udvikles en produktion, som ikke er oekonomisk levedygtig. Det faar maerkbare foelger for forbrugerprisen og ordningens finansielle balance, dvs. i sidste instans for den oekonomiske forvaltnings forsvarlighed. Foer disse foelger uddybes naermere, vil ordningens eksterne aspekter blive behandlet.

3. DE INTERNATIONALE MAKRO-OEKONOMISKE ASPEKTER OG VERDENSSUKKERMARKEDET

Verdensmarkedet

Verdensmarkedets karakteristika

3.1. Verdenssukkerproduktionen har i de seneste aar ligget paa ca. 105 mio. tons raasukker. Generelt forbruges tre fjerdedele af det producerede sukker i produktionslandet, og de resterende ca. 27 mio. skal handles paa verdensmarkedet. En del af dette sukker afsaettes inden for rammerne af bilaterale saerhandelsaftaler, for eksempel mellem USSR og Cuba, USA og Mellem- og Sydamerika og EF og AVS-landene. Naar denne handel fraregnes, afsaettes der aarligt ca. 18 mio. tons raasukker paa verdensmarkedet, der er opdelt naesten ligeligt paa raasukker og hvidt sukker. Handelen foregaar paa boerserne i New York, Paris og London. Der er tale om terminshandel, hvilket betyder, at det samlede antal boerstransaktioner er vaesentligt hoejere end det reelle omfang af leverede varer.

3.2. Som paa alle fri markeder bestemmes prisen af forholdet mellem udbud og efterspoergsel. En stor del af udbuddet er overskudsproduktion fra producentlande omfattet af beskyttelsesordninger, som sikrer disse landes selvforsyning og stoetter eksporten af de producerede maengder, de ikke selv kan forbruge. For en del af denne eksport fastsaettes der ganske vist ikke en institutionel pris, men producenterne betragter den oftest som rentabel, fordi de udelukkende foretager deres beregninger paa grundlag af marginalomkostningerne ved denne produktion.

Det er altsaa ikke foerst og fremmest markedsprisen, der bestemmer omfanget af denne eksport. Paa grund af overskudsproduktionen kan prisen endog falde til under det produktionsomkostningsniveau, der er gaeldende for en effektiv, verdensmarkedsorienteret producent. Ogsaa paa udbudssiden er markedet karakteriseret ved overskud: her daekker producentlandene eventuelle underskud, hvilket undertiden kan foraarsage kraftige, kortvarige prisstigninger. Prisen paa verdensmarkedet svinger foelgelig meget og paavirkes kun meget lidt af produktionsomkostningerne.

>TABELPOSITION>

3.3. Kun meget faa eksportoerlande producerer bevidst til dette marked, fordi de kan opnaa en fortjeneste. Som eksempel kan naevnes producentlande med de laveste produktionsomkostninger saasom Australien. De mest effektive producenters kostpris ligger paa mellem 0,10 og 0,12 USD pr. pund raasukker, dvs. til den nuvaerende dollarkurs mellem 185 og 215 ECU pr. ton hvidt sukker. Den faelles interventionspris ligger i dag paa 530 ECU pr. ton. Tabel 9 viser udviklingen i verdensmarkedsprisen i forhold til EF's interventionspris. Gennemsnitligt har faellesskabsprisen de sidste 10 aar vaeret naesten det dobbelte af verdensmarkedsprisen. Denne sammenligning er af vaesentlig betydning, fordi eksportrestitutionerne beregnes paa grundlag af differencen mellem disse to priser.

EF's position paa verdensmarkedet

3.4. Verdensmarkedet er naesten ligeligt opdelt paa raasukker og hvidt sukker, der er forholdsvis uafhaengige af hinanden. De er dog forbundet i de tilfaelde, hvor det paa grund af en vaesentlig prisstigning paa f.eks. hvidt sukker bliver fordelagtigt at forarbejde mere raasukker til hvidt sukker. Omvendt kan det vaere mere fordelagtigt at undlade at forarbejde raasukker til hvidt sukker. Det er isaer markedet for hvidt sukker, der er relevant for EF. Allerede De Seks var nettoeksportoerer af hvidt sukker. I forbindelse med Det Forenede Kongeriges tiltraedelse var der en kort overgang et mindre underskud i Faellesskabet; senere har EF udviklet sig til at blive verdens stoerste eksportoer af hvidt sukker og tegner sig for mere end halvdelen af verdenshandelen for hvidt sukker og dermed for ca. 25 % af det samlede verdensmarked. Tabel 10 viser markedets sammensaetning, hvad angaar eksport og import.

Tabel 9 - Sammenholdelse af udviklingen i verdensmarkedsprisen og interventionsprisen

>REFERENCE TIL EN FILM>

>START GRAFIK>

>SLUT GRAFIK>

3.5. EF's omfattende eksport af hvidt sukker (gennemsnitligt 4,8 mio. tons om aaret) paavirker noedvendigvis balancen mellem udbud og efterspoergsel paa verdensmarkedet. Det er naturligvis vanskeligt at vurdere, hvilket niveau prisen ville ligge paa, hvis ikke EF's overskud paavirkede dette marked i saa hoej grad. Det er end ikke muligt at konstatere, i hvilket omfang et vaesentligt fald i EF's udbud ville blive udlignet ved produktionsstigninger i andre lande. Paa dette omraade kan der kun opstilles udviklingshypoteser, som kan danne grundlag for teoretiske beregninger. De undersoegelser, der er foretaget heraf, omfatter analyser, som allerede er foraeldede (de vedroerer situationen foer 1982), men paa grundlag af hvilke det konkluderes, at verdensmarkedsprisen ville vaere ca. 12 % hoejere, hvis EF's eksportstoette blev ophaevet.

3.6. Ved en vurdering af de oekonomiske virkninger for tredjelande af EF's sukkereksport, boer der skelnes mellem sukkerimport- og sukkereksportlande. Importlandene opnaar en oekonomisk fordel, for saa vidt som de kan koebe sukkeret til en lavere pris som foelge af udbuddet paa 4,8 mio. tons europaeisk sukker. Det er isaer de lande, der ikke importerer sukker under praeferenceimportordninger, men derimod paa verdensmarkedet, det vil sige de afrikanske og asiatiske lande. Det betyder til gengaeld, at de eksportoerlande, hvis eksport ikke er omfattet af praeferencebestemmelser, saelger med tab. I vurderingen boer ogsaa indgaa de importoerlande, der er naesten 100 % selvforsynende, og som kunne oege produktionen og begynde at eksportere, hvis prisen var hoejere.

Foedevarehjaelp

>TABELPOSITION>

3.7. Formaalet med foedevarehjaelp er ikke at intervenere paa EF-markedet for at absorbere overskuddene. Under alle omstaendigheder er der for sukkers vedkommende tale om meget smaa maengder, nemlig gennemsnitligt ca. 6 000 tons om aaret.

De oekonomiske virkninger af C-sukker

C-sukkerproduktionens relative omfang

3.8. Det grundlaeggende princip i produktionskvoteordningen for sukkermarkedet er, at den garanterede interventionspris gaelder for alt sukker, der fremstilles inden for rammerne af A- og B-kvoterne, og at sukker produceret ud over maksimalkvoten afsaettes paa de betingelser, der er gaeldende paa verdensmarkedet. En producent kan imidlertid beslutte at overfoere en maengde C-sukker (eller B-sukker) svarende i dag til maksimalt 20 % af A-kvoten til det foelgende produktionsaar, hvor den paagaeldende maengde henregnes under A-kvoten. Han forpligter sig i saa fald til at oplagre denne maengde et aar. Derved reducerer han naturligvis tilsvarende den maengde A-sukker, han ifoelge forordningen kan producere i det foelgende produktionsaar, idet den paagaeldende maengde overfoeres til B- eller C-sukkeret. Bortset fra denne mulighed er den producent, der ligger inde med C-sukker, forpligtet til at eksportere det for egen regning til den paa verdensmarkedet gaeldende pris foer den 31. december det aar, hvori det paagaeldende produktionsaar udloeber.

3.9. I gennemsnit har verdensmarkedets sukkerpris de seneste 10 aar ligget paa 53 % af EF's interventionspris. Hvis denne prisforskel virkelig virkede staerkt afskraekkende, maatte C-sukkerproduktionen reelt vaere resultatet af usaedvanligt gunstige klimatiske forhold, der havde givet en hoest, der oversteg prognoserne udarbejdet paa det tidspunkt, hvor det blev besluttet at saa. Det fremgaar imidlertid af tabel 11, at der de seneste 10 aar har vaeret en gennemsnitlig aarlig produktion paa 1 348 000 tons C-sukker, hvilket svarer til 14,1 % af basiskvoten (A-kvoten). Sammenholdt med den nuvaerende forsyningsgrad paa 142 % (jf. tabel 3), altsaa et overskud paa 42 %, betyder dette, at EF's eksport af hvidt sukker - EF er verdens stoerste eksportoer af dette produkt - bestaar af en tredjedel C-sukker og to tredjedele kvotesukker.

3.10. Retten maa derfor konkludere, at produktionen af C-sukker er for omfattende og for konstant til, at den udelukkende kan tilskrives klimatiske forhold. Paa grundlag af udbyttetendenser og faktisk tilsaaede arealer kan det paavises statistisk, at en overskridelse af maksimalkvoten er uundgaaelig.

De oekonomiske betingelser for produktion ud over kvoten

3.11. En ofte fremsat forklaring paa, at der systematisk produceres sukker ud over maksimalkvoten, er, at producenterne frygter at miste en del af denne kvote i forbindelse med en senere kvotetildeling, fordi de gaar ud fra, at den foelgende kvote vil blive baseret paa produktionen i en tidligere referenceperiode. Sukkerfabrikanterne skulle ifoelge dette raesonnement indgaa kontrakter om kommende produktionsmaengder og sukkerroeproducenterne planlaegge udsaaning af arealer af et omfang, der under alle omstaendigheder mindst sikrer, at deres respektive individuelle kvoter bliver opfyldt. De klimatiske forhold skulle saaledes udelukkende blive bestemmende for overproduktionsgraden. Dette raesonnement er imidlertid ikke fyldestgoerende, hvilket fremgaar af det foelgende.

3.12. I Frankrig, der alene producerer naesten halvdelen af EF's C-sukker, kan der statistisk paavises en sammenhaeng mellem paa den ene side udsaaningen af et areal, der statistisk svarer til C-sukkerproduktionen, og paa den anden side verdensmarkedsprisens udvikling, dvs. de forventede indtaegter ved salget af den paagaeldende produktion. For de oevrige lande kan der kun konstateres en statistisk sammenhaeng mellem verdensmarkedsprisens udvikling og beslutningerne om overfoersel af C-sukker til det foelgende produktionsaar (jf. pkt. 3.14).

>TABELPOSITION>

3.13. I teorien traeffes beslutningen om at producere C-sukker isaer ud fra en vurdering af risikoen for tabsgivende produktion. Denne beslutning vedroerer i mindre grad sukkerroeproducenterne end sukkerfabrikanterne, der gennem mekanismen med blandede priser (jf. ogsaa pkt. 2.40-2.44) kan skaffe sig ekstra raavarer til en ikke-differentieret pris