I den offentliggjorte udgave af denne Afgørelse er visse oplysninger udeladt, jf. artikel 30 og 31 i Rådets Forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), der omhandler oplysninger omfattet af tavshedspligt. De udeladte oplysninger vises med […]. OFFENTLIG VERSION Dette dokument gøres udelukkende tilgængeligt til informationsformål.

KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2021/69

af 24. februar 2020

om statsstøtte SA.43549 (2017/C) (ex 2017/FC) (ex 2016/NN) (ex 2015/EO) gennemført af Rumænien til fordel for CFR Marfă

(meddelt under nummer C(2020) 1115)

(Kun den rumænske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og navnlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til i overensstemmelse med nævnte artikler (1) at fremsætte bemærkninger, under hensyntagen til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Ved brev af 24. september 2015 meddelte Rumænien Kommissionen, at Rumænien i juni 2013 konverterede en offentlig gæld på 1 669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR (2)), som Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfa CFR S.A. (i det følgende benævnt »CFR Marfă«), en statsejet jernbanegodsvirksomhed, skyldte CFR Infrastructură, en statsejet jernbaneinfrastrukturforvalter, samt forskellige socialsikrings- og skattemyndigheder (3), til egenkapital. På grundlag af oplysningerne fra Rumænien besluttede Kommissionen på eget initiativ at indlede den sag, der er registreret som sag SA.43549 (2015/CP), vedrørende foranstaltningerne til fordel for CFR Marfă.

(2) Ved brev af 17. november 2015, 6. juli 2016 og 6. april 2017 anmodede Kommissionen om oplysninger om de foranstaltninger, der var blevet tildelt CFR Marfă. Rumænien svarede ved brev af 24. december 2015, 10. og 11. august 2016 samt 12. maj 2017. Rumænien forhåndsanmeldte også gældsombytningen den 5. oktober 2016, og Rumæniens forhåndsmeddelelse blev lagt sammen med ovennævnte statsstøttesag på eget initiativ.

(3) Den 6. marts 2017 modtog Kommissionen en formel klage (»klagen«) fra sammenslutningen af private jernbanegodsvirksomheder i Rumænien (»klageren« eller »OPSFPR«, som står for Organizația Patronală a Societăților Feroviare Private din Romania) (4), som repræsenterer private virksomheder, der beskæftiger sig med jernbanegodstransport i Rumænien. Klagen blev sammen med en anmodning om yderligere tekniske oplysninger fremsendt til Rumænien den 6. april 2017. Rumænien fremsatte bemærkninger til klagen den 12. maj 2017.

(4) Den 19. september indgav klageren et tillæg til klagen til Kommissionen. Den ikkefortrolige udgave af tillægget blev fremsendt til Rumænien med henblik på bemærkninger. Rumænien svarede den 6. oktober 2017.

(5) Ved brev af 18. december 2017 underrettede Kommissionen Rumænien om sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) med hensyn til denne støtte.

(6) Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (»åbningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (5). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtteforanstaltningerne.

(7) Kommissionen modtog Rumæniens indledende bemærkninger til åbningsafgørelsen den 20. februar 2018.

(8) Kommissionen modtog også bemærkninger fra interesserede parter den 6. juli 2018. Den 16. juli 2018 fremsendte Kommissionen dem til Rumænien, så Rumænien fik mulighed for at reagere. Rumænien fremsendte sine bemærkninger til bemærkningerne fra tredjeparter ved brev af 14. august 2018.

(9) Kommissionen sendte efterfølgende anmodninger om oplysninger til Rumænien, navnlig den 14. november 2018 og den 15. marts 2019, som de rumænske myndigheder besvarede henholdsvis den 19. december 2018 og den 27. juni, 9. juli, 13. september og 6. november 2019.

(10) Kommissionen afholdt en række møder med de rumænske myndigheder, senest den 24. juli 2019, hvorefter Rumænien fremsendte yderligere den 13. september 2019.

2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN

2.1. Støttemodtager

(11) CFR Marfă er et statsejet aktieselskab (»statsejet virksomhed«), der leverer jernbanegodstransporttjenester og driver multimodale terminaler. Rumænien forvalter og fører som eneaktionær i øjeblikket tilsyn med virksomheden (f.eks. med hensyn til dens årlige budget) gennem transportministeriet.

(12) CFR Marfă blev stiftet som et aktieselskab den 1. oktober 1998 efter omstruktureringen af det rumænske jernbaneselskab, Societatea Națională Căile Ferate Române (»SNCFR«) (6), et vertikalt integreret jernbaneselskab, som på daværende tidspunkt blev opdelt i fem uafhængige selskaber: CFR Infrastructură (eller CFR SA, infrastrukturforvalteren, 100 % ejet af staten, i det følgende benævnt »CFR Infrastructură«), CFR Marfă, CFR Călători (100 % ejet af staten, passagertogsoperatør), CFR Gevaro (som leverer tjenesteydelser i forbindelse med restaurantvogne og sovevogne) og Societatea de Administrare Active Feroviare — SAAF (selskab, der forvalter overskydende rullende materiel, som skal sælges, leases eller skrottes).

(13) CFR Marfă leverer jernbanegodstransport af bl.a. rumænsk kul, cement, kemiske produkter, korn og olie, træ, salt og metaller, driver multimodale terminaler og leverer hjælpetjenester som f.eks. depottjenester, brændselstjenester og logistik. CFR Marfăs største kunder er andre statsejede virksomheder, f.eks. CE Hunedoara, de tidligere kemikalieproducenter Oltchim og Salrom samt fjernvarmeselskaber.

(14) I 2017 tegnede jernbanegodstransport sig for 30,2 % af markedet for godstransport i Rumænien, sammenlignet med 30,7 % i 2013 og kun 24,9 % i 2007 (7). Vejtransportens andel var relativt højere og varierede fra 53,5 % i 2007 til 40,3 % i 2013 og 42,4 % i 2017, mens andelen af transport ad indre vandveje varierede fra 25,2 % i 2007 til 29 % i 2013 og til 27,4 % i 2017 (8).

(15) Rumænien gav udenlandske jernbanegodsvirksomheder adgang til dets jernbanenet i 1998 (9). Efter Rumæniens tiltrædelse af EU i 2007 faldt CFR Marfăs markedsandel i sektoren for jernbanegods målt i mængde (i 1 000 ton transporterede varer) støt fra [70-80] % i 2007 til [50-60] % i 2014 og til [40-50] % i 2018. CFR Marfăs markedsandel målt i afstand (ton-km) faldt også fra [60-70] % i 2007 til [40-50] % i 2014 og til [30-40] % i 2018 (10). Dette udgør CFR Marfăs markedsandel på [5-10] % af det samlede fragtmarked i Rumænien sammenlignet med de private jernbanegodsvirksomheders kombinerede markedsandel på [10-20] % (11). Tabel 1 Udvikling i CFR Marfăs markedsandel (jernbanegods) 2007-2018 Markedsandel (%) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (*1) målt i mængde transporteret gods CFR Marfă [70-80] [60-70] [50-60] [50-60] [60-70] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] Andre jernbanegodsvirksomheder [20-30] [30-40] [40-50] [40-50] [30-40] [40-50] [40-50] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] målt efter transporteret afstand (ton-km) CFR Marfă [60-70] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [30-40] [30-40] [30-40] Andre jernbanegodsvirksomheder [30-40] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [60-70] [60-70] [60-70] [60-70] Kilde: Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Rumæniens svar af 12. maj 2017, bilag 2, og Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 29.1.

(16) Da åbningsafgørelsen blev vedtaget, var ca. 20 jernbanegodsvirksomheder aktive på det rumænske marked. CFR Marfăs største konkurrenter er alle private aktører med følgende markedsandele (målt i ton-km): SC Group Feroviar Roman SA (12) (»GFR«, [20-30] % i 2012 og [20-30] % i 2016), SC Unifertrans SA ([5-10] % i 2012 og [5-10] % i 2016), SC Cargo Trans Vagon SA ([5-10] % i 2012 og [0-5] % i 2016), SC DB Schenker Rail Romania ([5-10] % i 2012 og [10-20] % i 2016), SC Transferoviar Grup SA ([0-5] % i 2012 og [0-5] % i 2016) og Rail Cargo Carrier Romania ([0-5] % i 2016) (13). I mellemtiden er antallet af aktive operatører på det rumænske jernbanegodsmarked steget, så der nu er 28 (14).

2.2. CFR Marfăs finansielle vanskeligheder inden den mislykkede privatisering i 2013

(17) I løbet af det seneste årti er CFR Marfăs forretningsaktivitet blevet progressivt reduceret. Den mængde gods, som CFR Marfă transporterede, faldt støt fra […] tusind ton i 2007 til […] tusind ton i 2016 (se tabel 2 nedenfor). Tabel 2 Gods transporteret af CFR Marfă i 1 000 ton fordelt på kategori (2007-2017) I 1000 ton 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Transporteret godsmængde […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Kilde: Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Rumæniens svar af 12. maj 2017, bilag 1, og Rumæniens svar af 19. december 2018, afsnit E, punkt 13.

(18) Med indskrænkningen CFR Marfăs forretningsaktivitet faldt også antallet af ansatte også progressivt fra 15 992 ansatte i fuldtidsækvivalenter (»FTE«) i 2009 til 6 508 i 2014, til 6 155 i 2016 og til 5 717 i 2018 (se tabel 3 nedenfor). Tabel 3 CFR Marfăs ansatte i fuldtidsækvivalenter (2009-2018) I fuldtidsækvivalenter 1999 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Antal ansatte 29 289 15 992 10 813 8 257 9 053 8 767 6 508 6 454 6 155 5 995 5 717 Kilde: Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Rumæniens svar af 12. maj 2017, bilag 1, virksomhedens årsbalancer (), Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 49.

(19) De forhold, der er beskrevet i betragtning 15 og 16 ovenfor, havde en ugunstig indvirkning på CFR Marfăs finansielle situation. Som det fremgår af tabel 4 nedenfor, har CFR Marfă haft finansielle vanskeligheder i flere år. Tabel 4 Finansielle nøgleindikatorer for CFR Marfă (2009-2016) I mio. RON 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Samlet omsætning 1 097,30 1 056,10 1 150,00 1 020,60 961,50 954,90 775,94 673,61 EBITDA – 186,60 –97,10 25,10 –41,50 –89,70 17,70 27,56 –43,69 Renteudgifter 31,40 29,40 27,00 23,10 16,00 12,90 8,98 5,62 Samlet gæld 1 261,60 1 673,40 1 891,20 2 186,60 666,30 720,20 788,25 868,13 Egenkapital 93,60 – 343,50 – 471,90 – 904,60 566,20 540,50 405,21 302,00 Tegnet kapital 247,33 248,15 251,60 263,96 1 987,54 1 988,35 2 012,12 2 012,12 Anden egenkapital – 153,69 – 591,62 – 723,50 –1 168,58 –1 420,20 –1 447,69 –1 606,91 –1 710,13 — Opskrivningsreserver 93,91 120,62 107,98 106,46 114,90 101,99 88,08 88,08 — Reserver 236,22 253,62 266,15 279,17 293,50 306,36 201,05 201,05 — Akkumuleret resultat – 141,84 – 430,59 –1 004,18 –1 149,12 –1 565,68 –1 828,88 –1 736,85 –1 844,48 — Årligt overskud/tab – 341,98 – 535,27 –93,45 – 405,09 – 262,92 –27,16 – 159,19 – 154,78 % af den tabte aktiekapital – 62 – 238 – 288 – 443 – 71 – 73 – 20 – 15 Forhold mellem gæld og egenkapital 13,48 –4,87 –4,01 –2,42 1,18 1,33 1,94 2,87 EBITDA/rentedækningsgrad –5,94 –3,30 0,93 –1,80 –5,61 1,37 3,07 –7,77 Kilde: Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Rumæniens svar af 12. maj 2017, bilag 1.

(20) CFR Marfă har været tabsgivende siden 2008 (16). De akkumulerede årlige tab i regnskabsårene 2009-2012 beløb sig til 1 149,12 mio. RON (ca. 250 mio. EUR), som var hovedårsagen til faldet i egenkapitalen fra en positiv værdi på 93,6 mio. RON (ca. 20 mio. EUR) i 2009 til en negativ værdi på 904,60 mio. RON (ca. 197 mio. EUR) i 2012. Egenkapitalen blev positiv i 2013 med 566,20 mio. RON (ca. 123 mio. EUR), primært som følge af en gældsombytning på 1 669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR), som staten accepterede (17). I 2013 (umiddelbart efter gældsombytningen i 2013) begyndte egenkapitalen igen at blive forringet, og denne udvikling fortsatte i 2015 og 2016.

(21) Som sammenfattet i tabel 5 nedenfor havde CFR Marfă allerede en betydelig gæld i 2010, som beløb sig til 126 % af de samlede aktiver. På baggrund af virksomhedens forværrede finansielle situation steg CFR Marfăs gæld fra 2010 til 2012 med ca. 31 % og nåede op på 2 186,56 mio. RON (ca. 475 mio. EUR), dvs. 171 % af de samlede aktiver.

(22) I 2012 udgjorde de kortfristede forpligtelser (med en forfaldsdato på under et år) 87 % af CFR Marfăs samlede passiver og bestod af leverandørforpligtelser, skyldige afgifter og andre forpligtelser (se tabel 5 nedenfor). Tabel 5 Oversigt over CFR Marfăs gæld 2010-2016 I mio. RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Hensættelser 215,72 96,92 61,1 31,69 1,97 2,68 1,55 Langfristede lån 324,74 272,82 223,77 169,95 113,23 57,15 — Udskudte indtægter 2,24 2,49 2,23 2,49 1,61 1,73 1,4 Langfristede forpligtelser 542,7 372,23 287,1 204,13 116,81 61,56 2,95 Leverandørforpligtelser* 556,36 709,55 841,85 301,12 448,10 604,60 731,54 Kortfristede lån 97,38 89,06 83,02 67,23 77,55 83,50 81,46 Skatter 310,86 487,48 631,57 52,15 69,00 14,07 30,79 Andre forpligtelser 166,13 232,86 343,02 36,30 8,25 24,52 21,39 Kortfristede forpligtelser 1 130,73 1 518,95 1 899,46 456,80 602,90 726,69 865,18 Samlet gæld 1 673,43 1 891,18 2 186,56 660,93 719,71 788,25 868,13 Samlede aktiver (= egenkapital + gæld) 1 329,96 1 419,28 1 281,94 1 227,16 1 260,21 1 193,47 1 170,12 Kilde: Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Private Investor Test Application (*for leverandørforpligtelser), Deloitte, 29. marts 2013, Rumæniens svar af 12. maj 2017, bilag 1, årsregnskaber offentliggjort på CFR Marfăs websted http://www.cfrmarfa.cfr.ro/images/stories/financiar/sit%20fin%20extinse/Situatii%20financiare%20extinse%20la%2031.12.2014.pdf.

(23) Fra 2010 til 2012 steg CFR Marfăs leverandørforpligtelser med 53 %, fra 562,61 mio. RON (ca. 122 mio. EUR) til 862,43 mio. RON (ca. 187 mio. EUR). Størstedelen af de udestående leverandørforpligtelser ([90-100] % af de samlede leverandørforpligtelser i 2012) kan tilskrives statsejede virksomheder, dvs. CFR Infrastructură, Informatica Feroviară (18), CFR Călatori m.fl. (se tabel 6 nedenfor). Tabel 6 Oversigt over CFR Marfăs leverandørforpligtelser (2010-2016) I mio. RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Samlede leverandørforpligtelser 562,61 726,74 862,43 318,72 465,70 607,68 724,17 934,66 991,88 — heraf statsejede virksomheder […] […] […] […] […] […] […] […] […] — heraf CFR Infrastructură 412,68 582,77 716,30 213,47 348,65 505,26 623,54 826,09 860,93 % CFR Infrastructură af samlede leverandørforpligtelser 73,35 80,19 83,06 66,98 74,86 83,15 86,10 88,38 86,80 Kilde: Rumæniens bemærkning af 27. juni 2019, punkt 39, og Kommissionens egne beregninger ().

(24) Ifølge Rumæniens oplysninger blev CFR Marfă pålagt renter og strafgebyrer for den forfaldne gæld til CFR Infrastructură (se tabel 7 nedenfor). Tabel 7 Oversigt over forfaldne forpligtelser (herunder renter og strafgebyrer), som CFR Marfă skylder CFR Infrastructură Mio. RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Forfaldent beløb, hvoraf 347 515,66 663,96 182,6 314,28 460,57 557,57 777,33 950,08 Renter og sanktioner (daglige) for forsinket betaling (%) 0,05 0,05 0,05 0,05 0,06 0,05 0,05 0,03 0,03 Renter og sanktioner faktureret i løbet af året […] […] […] […] […] […] […] […] […] % af samlet gæld, der skyldes CFR Infrastructură 30,57 28,08 34,44 34,15 27,65 62,24 61,78 76,57 73,23 Kilde: Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 36 og 39.

(25) CFR Marfăs gæld til staten, der består af udestående skatter og socialsikringsbidrag (socialsikring, sundhedsforsikringsbidrag samt bidrag til arbejdsløshedsfonden og den særlige fond), blev mere end fordoblet fra 376,21 mio. RON (ca. 82 mio. EUR) i 2010 til 838,47 mio. RON (ca. 183 mio. EUR) i 2012 (se tabel 8 nedenfor).

(26) Samtidig faldt CFR Marfăs udestående private banklån fra […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) i 2010 til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) i 2012 (se også betragtning 191 nedenfor, hvor det forklares, at CFR Marfă prioriterede tilbagebetalingen af private banklån, lønninger og ikke-offentlige leverandører, mens betalingerne til staten blev udskudt).

(27) Ifølge de rumænske myndigheder havde CFR Marfă fra og med andet halvår 2013 ingen forfalden gæld til staten (se tabel 8 nedenfor). Tabel 8 Oversigt over CFR Marfăs forfaldne gæld (herunder renter og strafgebyrer) til staten fra og med 2008 (herunder ANAF, CNPP, ANOFM og CNAS (socialsikringsbidrag)) I mio. RON 2008 2009 2010 2011 2012 (*2) Juni 2013 (*3) Efter juni 2013 2014 2015 2016 (*4) 2017 (*5) 2018 Hovedstol […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Morarenter […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Sanktioner for forsinket betaling […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Forfalden gæld til staten i alt 130,2 309,41 376,21 627,4 838,47 1 001,2 0 0 0 0 0 19,9 Kilde: Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 18, 19 og 21, samt bilag 4 til Rumæniens bemærkninger til åbningsafgørelsen indgivet den 20. februar 2018 (»Rumæniens bemærkninger til åbningsafgørelsen«).

2.3. CFR Marfăs mislykkede forsøg på privatisering og gældsombytningen i 2013

(28) CFR Marfă er opført på den liste over statsejede virksomheder, der overvåges af Den Internationale Valutafond (»IMF«) og Verdensbanken (20), og var også omfattet EU's andet og tredje betalingsbalancestøtteprogram (21). De internationale kreditorer anbefalede i 2010 Rumænien at privatisere dets aktiemajoriteter i en række statsejede virksomheder, herunder CFR Marfă, for at reducere de udestående betalinger og restancer, som påvirkede Rumæniens statsbudget negativt.

(29) Ifølge offentligt tilgængelige oplysninger har Rumænien haft til hensigt at privatisere CFR Marfă siden i hvert fald 2007 (22). I en hensigtserklæring af 16. juni 2010 anførte Rumænien, at det stadig ønskede at privatisere CFR Marfă i 2011 (23).

(30) Under hensyntagen til Rumæniens tilsagn i hensigtserklæringen og det tekniske aftalememorandum, der blev indgået med IMF og samtidig med EU (24), godkendte Rumænien privatiseringsstrategien for en aktiemajoritet (51 %) i CFR Marfă gennem regeringsbeslutning nr. 46 af 13. februar 2013.

(31) Ifølge offentligt tilgængelige oplysninger offentliggjorde det rumænske transportministerium den 5. april 2013 en meddelelse om salget af andelen på 51 % i CFR Marfă med en startpris på 797 mio. RON (ca. 173 mio. EUR) (25). Den 8. maj 2013 havde Rumænien modtaget tre bud på CFR Marfăs aktier fra det amerikanske selskab OmniTRAX Inc., GFR og et konsortium af Transferoviar Grup og Donau-Finanz (26). Den 15. maj 2013 meddelte Rumænien, at alle tre tilbud blev afvist, og at man ville starte forfra på privatiseringsprocessen (27).

(32) Den 17. maj 2013 offentliggjorde Rumænien en meddelelse om salget af CFR Marfăs aktier i internationale, nationale og lokale metoder og på transportministeriets og CFR Marfăs websteder. De potentielle investorer blev opfordret til at tilkendegive deres interesse i at købe aktiemajoriteten (51 %) i CFR Marfă senest den 23. maj 2013.

(33) Den 23. maj 2013 var de indgivne interessetilkendegivelser med prækvalifikationsdokumenter blevet vurderet, og der blev opstillet en liste over de prækvalificerede tilbudsgivere. De udvalgte tilbudsgivere, konsortiet Transferoviar Grup og Donau-Finanz, GFR og OmniTRAX Inc., blev underrettet ved brev af 23. maj 2013.

(34) Fra den 24. maj 2013 til den 20. juni 2013 fik de prækvalificerede tilbudsgivere adgang til datarummet, så de kunne gennemføre due diligence-undersøgelser. De prækvalificerede tilbudsgivere blev også opfordret til at indgive ikkebindende foreløbige tilbud inden den 5. juni 2013 og bindende tilbud inden den 20. juni 2013. Ifølge offentligt tilgængelige oplysninger var GFR, efter at de andre prækvalificerede tilbudsgivere havde trukket sig tilbage, den eneste tilbudsgiver ved fristens udløb den 20. juni 2013, som bød ca. 202 mio. EUR for andelen på 51 % og gav tilsagn om yderligere investeringer på ca. 201,4 mio. EUR (28).

(35) I mellemtiden konverterede Rumænien den 12. juni 2013 CFR Marfăs gæld på 1 669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR) til CFR Infrastructură og staten (i form af udestående socialsikringsbidrag og skatter) til egenkapital (29).

(36) Rumænien forventede, at de vigtigste vilkår og betingelser i aftalen om køb og salg af aktier ville blive godkendt mellem den 25. juni 2013 og den 1. august 2013, og at transaktionen ville blive afsluttet i oktober 2013. GFR betalte imidlertid ikke købsprisen inden den fastsatte frist, og privatiseringen mislykkedes.

(37) To andre tilbudsgivere — OmniTRAX konsortiet Transferoviar Group og Donau-Finanz — som havde udtrykt interesse for at købe CFR Marfă i 2013 (ud over GFR), trak sig ud af udbudsproceduren. Som det fremgik af forskellige regeringsudtalelser til medierne, havde man andre privatiseringsplaner, men ingen af dem blev endelig gennemført (f.eks. blev en privatisering annonceret via IPO i 2015, men projektet blev opgivet) (30).

2.4. CFR Marfăs finansielle situation efter den mislykkede privatisering

(38) I 2013 faldt CFR Marfăs samlede gæld betydeligt takket være gældsombytningen, men steg så igen umiddelbart derefter. Efter den mislykkede privatisering af CFR Marfă blev den samlede gæld ved med at stige: med 9 % i 2014 og 2015, hvor den nåede op på 788,25 mio. RON (ca. 171 mio. EUR), og med 10 % i 2016, hvor den nåede op på 868,13 mio. RON (ca. 189 mio. EUR, se tabel 4 ovenfor). Den samlede gæld fortsatte med at stige støt i de efterfølgende år og nåede op på 1 214,66 mio. RON (ca. 264 mio. EUR) i 2018, dvs. en stigning på 20 % i forhold til gælden på 1 013,13 mio. RON (ca. 220 mio. EUR) i 2017 (31).

(39) Efter den mislykkede privatisering steg CFR Marfăs kortfristede forpligtelser med 32 %, 21 % og 19 % i henholdsvis 2014, 2015 og 2016 og udgjorde således størstedelen af gælden (92 % i 2015 og 99,7 % i 2016, se tabel 5 ovenfor), mens CFR Marfăs leverandørforpligtelser steg støt fra 251,34 mio. RON (ca. 55 mio. EUR) i 2013 til 731,54 mio. RON (ca. 159 mio. EUR) i 2016, hvor størstedelen af disse leverandørforpligtelser (90 % i 2016) igen kunne tilskrives de statsejede virksomheder. CFR Marfăs leverandørforpligtelser til CFR Infrastructură blev næsten tredoblet fra 213,47 mio. RON (ca. 46 mio. EUR) i 2013 til 623,5 mio. RON (ca. 135,5 mio. EUR) i 2016 (se tabel 5 og 6 ovenfor).

(40) Efter en mindre forbedring i 2014 (et driftsunderskud på 27,16 mio. RON (ca. 6) mio. RON i 2014 sammenlignet med et underskud på 262,92 mio. RON (ca. 57 mio. EUR) i 2013 blev CFR Marfăs finansielle situation yderligere forværret. Der blev registreret et underskud på 159,19 mio. RON (ca. 35 mio. EUR) og RON 154,78 mio. RON (ca. 34 mio. EUR) i henholdsvis 2015 og 2016. CFR Marfăs egenkapital faldt igen med 47 %, dvs. fra 566,2 mio. RON (ca. 123 mio. EUR) i 2013 til 302 mio. RON (ca. 66 mio. EUR) i 2016 (se tabel 4 ovenfor).

(41) CFR Marfăs finansielle vanskeligheder påvirkes af andre faktorer end konkurrence fra (nationale og udenlandske) private jernbanegodsvirksomheder og andre transportformer. Ifølge offentligt tilgængelige rapporter omfatter disse yderligere faktorer navnlig dårlig forvaltning, mangel på gennemsigtighed og ansvarlighed, uforholdsmæssige omkostninger, betydelige efterslæb fra kontrakter med andre statsejede virksomheder (hvoraf nogle selv er i vanskeligheder), forældet rullende materiel, ledere, der forlader virksomheden og slutter sig til direkte konkurrenter, samt korruption, som angiveligt dræner virksomheden for betydelige finansielle midler (flere millioner euro) eller vigtige kundekontrakter, som det er rapporteret i medierne (32) (33) og i forskellige officielle meddelelser vedrørende de relevante statslige organer (34).

2.5. Omfanget af den formelle undersøgelsesprocedure

(42) Den 18. december 2018 indledte Kommissionen en formel procedure vedrørende fem støtteforanstaltninger: Foranstaltning 1 : Manglende inddrivelse af støt stigende gæld til staten (udestående socialsikringsbidrag og skatter) i det mindste fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 (foranstaltning 3 nedenfor), hvor CFR Marfăs samlede udestående gæld til staten blev konverteret til egenkapital i CFR Marfă. Foranstaltning 2 : Manglende inddrivelse af CFR Marfăs støt stigende gæld til CFR Infrastructură i det mindste fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 (foranstaltning 3 nedenfor), hvor 85 % af CFR Marfăs forfaldne gæld til CFR Infrastructură blev konverteret til egenkapital i CFR Marfă. Foranstaltning 3 : En gældsombytning på 1 669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR) i 2013. Foranstaltning 4 : Den fortsatte manglende inddrivelse af gæld til staten (udestående socialsikringsbidrag og skatter) efter gældsombytningen i 2013, Foranstaltning 5 : Den fortsatte manglende inddrivelse af CFR Marfăs støt stigende gæld til CFR Infrastructură efter gældsombytningen i 2013.

(43) I åbningsafgørelsen konkluderede Kommissionen indledningsvis, at de ovenfor beskrevne foranstaltninger involverede statsmidler og kunne tilregnes staten. Eftersom det er usandsynligt, at en rationel privat aktør ville have indrømmet CFR Marfă disse foranstaltninger, fandt Kommissionen indledningsvis, at foranstaltningerne gav CFR Marfă en urimelig fordel, som var selektiv, eftersom CFR Marfă var den eneste begunstigede.

(44) Kommissionen bemærkede også, at foranstaltningerne sandsynligvis ville påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, da CFR Marfă konkurrerede med andre jernbanegodsvirksomheder fra andre medlemsstater. Foranstaltningerne satte CFR Marfă i stand til at drive virksomhed, således at virksomheden ikke, som andre konkurrenter, skulle overvinde de konsekvenser, der sædvanligvis ville følge i kølvandet på virksomhedens dårlige finansielle resultater.

(45) I lyset af ovenstående fandt Kommissionen indledningsvis, at foranstaltningerne øjensynligt udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(46) Kommissionen udtrykte også tvivl med hensyn til foreneligheden af foranstaltningerne, navnlig fordi de rumænske myndigheder ikke angav nogen mulige grunde til forenelighed. Kommissionen fandt indledningsvis, at CFR Marfă kunne anses for en kriseramt virksomhed som omhandlet i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder fra 2004 og rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder fra 2014 (»rammebestemmelserne«) (35), bl.a. fordi virksomheden opfyldte betingelserne for at blive underlagt konkursbehandling i det mindste fra 2010.

(47) De kriterier for forenelig rednings- eller omstruktureringsstøtte, der er fastlagt i rammebestemmelserne, blev imidlertid ikke overholdt af nogen af foranstaltningerne. Da der ikke var anmeldt en omstruktureringsplan (de rumænske myndigheder påberåbte sig ikke, at foranstaltningerne udgjorde omstruktureringsstøtte), kunne Kommissionen ikke vurdere de nødvendige elementer af omstruktureringsplanen, herunder investerings- og moderniseringsforanstaltninger, og den kunne ikke vurdere, om foranstaltningerne kunne genoprette virksomhedens langsigtede rentabilitet og ville være begrænset til det nødvendige minimum for at begrænse konkurrencefordrejninger. Endelig havde de rumænske myndigheder ikke foreslået nogen relevante kompensationsforanstaltninger.

(48) Eftersom foranstaltningerne blev indrømmet i strid med de anmeldelses- og standstill-forpligtelser, der følger af artikel 108, stk. 3, i TEUF, bemærkede Kommissionen, at de umiddelbart udgjorde ulovlig statsstøtte. Da omstruktureringsplanen ikke var blevet anmeldt til Kommissionen, og da de offentlige kreditorers handlinger ikke var i overensstemmelse med den markedsøkonomiske aktørtest, samtidig med at kravene i de gældende rammebestemmelser fra 2004 og 2014 ikke var opfyldt, kunne disse fem foranstaltninger ikke erklæres forenelige med det indre marked.

3. BEMÆRKNINGER TIL ÅBNINGSAFGØRELSEN

3.1. Bemærkninger fra interesserede parter

(49) Klageren fremsatte sine bemærkninger til åbningsafgørelsen inden for den fastsatte frist og var enig i Kommissionens konklusioner i åbningsafgørelsen. Klageren fremsatte navnlig yderligere bemærkninger til to af de aspekter, der nævnes i åbningsafgørelsen: Rumæniens argument om, at CFR Marfă er en virksomhed af »strategisk betydning«, og Rumæniens påstande om, at CFR Infrastructură ikke fritog CFR Marfă for dens gæld, og at CFR Infrastructură faktisk tog strenge forholdsregler for at håndhæve sine krav over for CFR Marfă i perioden 2013-2017.

(50) Klageren anfører for det første, at CFR Marfă ikke er »af strategisk betydning« for sektoren for jernbanegodstransport i Rumænien, i modsætning til Rumæniens påstand.

(51) Det er ifølge klageren, som repræsenterer en sammenslutning af jernbanegodsvirksomheder, forkert at hævde, at CFR Marfă er den eneste operatør, der har de nødvendige ressourcer og den fornødne organisatoriske kapacitet til at handle i tilfælde af kriser, og nævner mindst ti transportvirksomheder, der transporterer forskellige typer gods (36), og som derfor kan sammenlignes med CFR Marfă med hensyn til ressourcer.

(52) Med hensyn til transport af militært materiel anfører klageren, at en privat aktør kunne ansøge om en særlig tilladelse som den tilladelse, CFR Marfă havde fået udstedt. Den manglende interesse for at ansøge om en sådan tilladelse skyldes efter klagerens opfattelse den begrænsede efterspørgsel efter sådanne transporttjenester.

(53) Klageren hævder for det andet, at ingen af Rumæniens påstande om, at kravene mod CFR Marfă blev håndhævet af staten, er sande.

(54) På den ene side bemærker klageren, som dog anerkender, at CFR Infrastructură har indledt visse procedurer for at inddrive en del af CFR Marfăs skyldige afgifter for anvendelse af infrastrukturen (»infrastrukturafgifter«), at kun en del af den samlede gæld er blevet håndhævet. Mens CFR Infrastructură specifikt var i besiddelse af rettigheder, der kunne håndhæves (udlægspåbud, dvs. påbud, der kræver, at tredjeparter, der skylder CFR Marfă penge, overfører deres betalinger til CFR Infrastructură), svarende til et beløb af […] RON (ca. […] mio. EUR), er kun […] RON (ca. […] mio. EUR) blevet håndhævet (37) (af den samlede forfaldne gæld på ikke mindre end […] RON (ca. […] mio. EUR)).

(55) Klageren anfører endvidere, at CFR Marfăs gæld fra infrastrukturafgifter til CFR Infrastructură siden indgivelsen af klagen til Kommissionen i marts 2017 er steget støt, og at CFR Marfă alligevel er fortsat med at anvende CFR Infrastructurăs jernbanegodsnet.

(56) Klageren henviser til to dokumenter, der underbygger dette synspunkt: a) notat fra CFR Marfăs bestyrelse af 23. marts 2018, hvori det anføres, at CFR Marfăs gæld fra infrastrukturafgifter til CFR Infrastructură beløb sig til […] RON (ca. […] mio. EUR), fordelt på en hovedstol på […] RON (ca. […] mio. EUR) og […] RON (ca. […] mio. EUR) i strafgebyrer (38) b) brev til CFR Marfă fra CFR Infrastructurăs juridiske afdeling af 26. marts 2018, hvori CFR Infrastructură anslog, at CFR Marfăs gæld til CFR Infrastructură beløb sig til […] RON (ca. […] mio. EUR), hvoraf et beløb på […] RON (ca. […] mio. EUR) var forfaldent (39).

(57) På trods af den løbende manglende betaling og akkumulering af gæld fra infrastrukturafgifter er CFR Marfă efter klagerens opfattelse fortsat med at anvende den baneinfrastruktur til transport af jernbanegods, der forvaltes af CFR Infrastructură, uden hindringer og har derfor nydt godt af yderligere statsstøtte. Klageren forklarer endvidere, at CFR Infrastructură udtrykkeligt har bekræftet, at CFR Marfă burde kunne fortsætte sine kommercielle aktiviteter, og at CFR Infrastructură ikke ville træffe nogen foranstaltninger, der ville føre til en blokering af CFR Marfăs aktiviteter (40). I et brev til CFR Marfă forklarer CFR Infrastructură specifikt, at »vi i lyset af ovenstående viser, at CNCF »CFR« SA har vurderet skyldnerens situation og fortsatte inddrivelsen af udestående gæld inden for en retlig ramme, uden at blokere de kommercielle aktiviteter, der udføres af SNTFM »CFR Marfă« SA«.

(58) På den anden side hævder klageren også, at Rumæniens erklæring, som citeres i åbningsafgørelsen, om, at CFR Marfă pr. 2017 »ikke havde nogen forfalden gæld til staten«, er både vildledende og ukorrekt. Klageren bemærker, at CFR Marfă fortsat driver virksomhed på markedet og derfor konstant akkumulerer gæld til staten.

(59) Klageren nævner også et notat fra CFR Marfă, hvor virksomheden anerkender, at den »ikke kan betale den aktuelle gæld til ansatte, staten og leverandører, og at den navnlig ikke kan deltage i to transportudbud den 29. marts 2018 for at opnå den indtægt, der kræves til virksomhedens aktiviteter. Disse to udbud er [Oltenia Power Complex] og [SALROM Salt National Company]« (41).

(60) Endelig gentager klageren de synspunkter, vedkommende allerede har fremlagt i tillægget til klagen af 12. september 2017 vedrørende de negative virkninger af støtten, nemlig i) at støtten har haft en alvorlig konkurrencefordrejende virkning på det liberaliserede jernbanegodsmarked i Rumænien ved at begunstige CFR Marfă i forhold til dens konkurrenter, ii) at støtten har medført en alvorlig forringelse af jernbaneinfrastrukturen i Rumænien, og at iii) sådanne fordrejninger forværres af den rumænske stats brud på lovgivningen om offentlige indkøb gennem den diskriminerende tildeling af offentlige jernbanegodskontrakter til CFR Marfă. Med hensyn til sidstnævnte punkter anerkender klageren, at disse spørgsmål ikke er omfattet af Kommissionens statsstøttevurdering.

(61) Endelig understreger klageren i sine bemærkninger, at de forskellige støtteforanstaltninger havde en meget lang varighed, og at støtten har en særligt fordrejende virkning på private jernbanegodsvirksomheder i Rumænien. Klageren anmoder derfor Kommissionen om at udstede et påbud om indstilling af statsstøtte til CFR Marfă i form af manglende gæld fra infrastrukturafgifter og akkumuleret gæld til staten (dvs. foranstaltning 4 og 5).

3.2. Bemærkninger fra Rumænien

(62) Rumænien er af den opfattelse, at ingen af de foranstaltninger, der er omhandlet i Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure), udgør uforenelig statsstøtte, og fremfører en række grunde. Først fremsætter Rumænien som en generel bemærkning argumenter for det synspunkt, at aktiviteter, der udføres af CFR Marfă, er af strategisk interesse for staten. Dernæst fremsætter Rumænien bemærkninger til hver af de foranstaltninger, der er omhandlet i åbningsafgørelsen, som er sammenfattet nedenfor i punkt 3.2.3-3.2.5.

3.2.1. Rumæniens bemærkninger vedrørende CFR Marfăs strategiske betydning og anvendelsen af artikel 107, stk. 1, i TEUF

(63) Rumænien anfører, at CFR Marfă er en kommerciel virksomhed af strategisk interesse for staten, som ud over at konkurrere på jernbanegodsmarkedet med private jernbanegodsvirksomheder også udfører aktiviteter, der har forbindelse til landets forsvar og medlemskab af NATO, og deltager i transporten af strategiske materialer i sektorer af væsentlig betydning for landets økonomi, energisektoren og de sociale sektorer.

(64) CFR Marfă har ifølge Rumænien følgende forpligtelser i forbindelse med landets forsvar (42): i) at deltage i udarbejdelsen og gennemførelsen af mobiliseringsplanen sammen med andre ansvarlige interessenter ii) at sikre de reserver og kapaciteter (rullende materiel, færger, personale osv.), der kræves for at udføre mobiliseringsopgaverne. Selv om disse reserver kan anvendes til CFR Marfăs kommercielle jernbanegodstransport, har CFR Marfă pligt til at stille disse reserver til rådighed på forskellige steder på det nationale jernbanenet, hvilket myndighederne ikke yder kompensation for. Hvis sådanne reserver ikke længere er nødvendige til kommercielle formål, fordi der ikke længere findes et transportbehov, kan sådanne ressourcer ikke afhændes og skal opbevares og vedligeholdes på CFR Marfăs regning, idet CFR Marfă skal dække alle tilknyttede udgifter ud fra de indtægter, virksomheden opnår fra andre tjenesteydelser. Rumænien fremlagde først et skøn over de omkostninger, der er forbundet med at tilvejebringe og vedligeholde disse reserver i driftsklar stand, på et meget sent tidspunkt i proceduren (43), fordi »offentlige myndigheder ikke har udarbejdet beregningsmetoder i denne henseende«, og fordi sådanne oplysninger ville blive klassificeret som statshemmeligheder (44). På grundlag af oplysningerne fra Rumænien beløb de samlede anslåede omkostninger til vedligeholdelse af reserver til forsvarsformål sig til […] mio. RON ([…] mio. EUR) i perioden 2008-2018 og til […] mio. RON ([…] mio. EUR) i perioden 2010-2018 iii) at udarbejde dokumenter vedrørende supplering af den nødvendige arbejdsstyrke iv) at sikre civilbeskyttelse af virksomhedens personale, passagerer og gods, den har fået til opgave at transportere, i tilfælde af særlige omstændigheder, herunder nødsituationer v) at udføre militære forsendelser (på NATO-niveau og på nationalt niveau), at sikre kontinuitet i transporten af militære styrker og militært materiel i fredstid og i tilfælde af kriser, nødsituationer og krig eller andre særlige omstændigheder og at stille vogne, personale og andre ressourcer til rådighed efter anmodning fra forsvarsministeriet. CFR Marfă opfylder disse forpligtelser på grundlag af bestemmelserne i protokoller, fælles bekendtgørelser og aftaler (45) indgået mellem forsvarsministeriet og ministeriet for transport, anlæg og turisme samt i henhold til de respektive aftaler mellem Rumænien og NATO. Rumænien har anslået andelen af militære forsendelser til […] % af CFR Marfăs årlige omsætning (46), men har ikke fremlagt en detaljeret og begrundet beregning heraf, fordi der er tale om statshemmeligheder vi) at vedligeholde og udvikle en færgeforbindelse, der skal fungere som en udvidelse af den paneuropæiske korridor IV, der forbinder Europa og Asien. Eftersom færgeforbindelserne mellem Europa og Asien fra havnen i Constanta ifølge Rumænien ikke er rentable og er underskudsgivende (47), blev færger, der ejes af CFR Marfă, placeret i havnen i Constanta og udførte ingen kommercielle aktiviteter i perioden 2008-2018. Rumænien forklarer, at omkostningerne til vedligeholdelse af færgerne (som indgår i betragtning 64, punkt ii), ovenfor) beløb sig til […] mio. RON ([…] mio. EUR) i perioden 2008-2018 og til […] mio. RON ([…] mio. EUR) i perioden 2010-2018 (48).

(65) Rumænien anfører endvidere, at CFR Marfă — ud over landets forsvarsbehov — også har en strategisk betydning, idet det varetager transporten af kul og andre strategiske produkter til de største industrikunder (hovedsagelig statsejede virksomheder som f.eks. Complexul Energetic Oltenia, Complexul Energetic Hunedoara, CET Govora og andre kulfyrede anlæg), som leverer grundlæggende forsyningstjenester såsom elektricitet, varme og varmt vand. Disse transporter udføres ifølge Rumænien sædvanligvis på grundlag af kontrakter indgået efter udbud, hvor andre private aktører deltager og konkurrerer med CFR Marfă, men under særlige omstændigheder (f.eks. strenge vejrforhold såsom snefald, storm og tørke) kan offentlige myndigheder kræve, at sådanne transporter også udføres uden for de eksisterende kontrakter. Rumænien anfører, at vandkraftværker og vindmøller ikke har den nødvendige kapacitet til at dække det elunderskud, der skyldes et fald i produktionen på termiske kraftværker, som er de primære elektricitetskilder (Complexul Energetic Oltenia tegner sig alene for 20-30 % af elproduktionen i Rumænien). Ifølge Rumænien er det nødvendigt at sikre kontinuitet i leveringen af sådanne strategiske materialer til disse industrikunder for at opretholde befolkningens levestandard og undgå negative konsekvenser for økonomiske aktørers aktiviteter, hvilket betyder, at sådanne transporter har betydning for den nationale sikkerhed, som den rumænske forfatningsdomstol har fastslået i sin dom nr. 91 af 28. februar 2018 (49).

(66) Rumænien hævder videre, at akkumuleringen af gæld for CFR Marfăs transporter af strategiske produkter til virksomhedens industrikunder (hovedsagelig statsejede virksomheder, jf. betragtning 65) var den underliggende årsag til CFR Marfăs akkumulering af forfalden gæld til ANAF. Rumænien anslår, at beløbene for de sanktioner og renter, som CFR Marfă er pålagt som følge af virksomhedens manglende betalinger til ANAF, svarer til beløbet for den gæld, som disse statsejede virksomheder har akkumuleret for CFR Marfăs transporter af strategiske produkter (50).

(67) Rumænien bemærker også, at CFR Marfă og andre offentlige enheder har pligt til (gratis) at deltage i forskellige øvelser (f.eks. simuleringer af jernbaneulykker), som tilrettelægges af offentlige myndigheder (f.eks. sikkerhedsstyrelsen), og at CFR Marfă leverede godstransportressourcer uden nogen form for økonomisk kompensation for/til visse offentlige myndigheder eller institutioner (f.eks. oplagring af varer for bl.a. styrelsen for nationale reserver og leasing af specialudstyr til særlige indgreb i vintercentraltrafikken) (51). Rumænien har ikke fremlagt tal for omkostningerne til ovennævnte aktiviteter.

(68) Rumænien anfører, at CFR Marfă er den eneste operatør, der har den nødvendige kapacitet til at sikre en korrekt og rettidig opfyldelse af ovennævnte forpligtelser på forsvars- og sikkerhedsområdet. Rumænien hævder, at inddrivelsen af CFR Marfăs gæld ved fuldbyrdelsesprocedurer, omgående likvidation eller indledning af insolvensbehandling følgelig ikke er en acceptabel løsning, da dette ville kunne medføre betydelige perioder, hvor de ressourcer, der er nødvendige for landets nationale sikkerhed og forsvar, ikke kunne anvendes (52).

(69) Med hensyn til bestemmelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF, artikel 4 i TEU og punkt 17 i Kommissionens meddelelse 2016/C 262/01 om begrebet statsstøtte i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»meddelelsen om begrebet statsstøtte«) (53) hævder Rumænien, at: a) alle de ovennævnte omstændigheder betyder, at de rumænske myndigheder kan træffe enhver foranstaltning, der har til formål at sikre den territoriale integritet, opretholde den offentlige orden og beskytte den nationale sikkerhed, selv om denne foranstaltning påvirker konkurrencen på et bestemt område b) enhver foranstaltning, der træffes af hensyn til og med henblik på at beskytte den nationale sikkerhed, territoriale integritet og offentlige orden, er forenelig med fællesskabsbestemmelserne, uanset om den anses for statsstøtte eller ej (54).

(70) Med vedtagelsen af foranstaltning 1-3 og 5 vedrørende CFR Marfă, som havde til formål at sikre kontinuiteten i de militære forsendelser og transporter af strategiske materialer og opfylde andre forpligtelser i forbindelse med den nationale sikkerhed og forsvaret, udøvede Rumænien efter dets opfattelse med andre ord offentlig myndighed, og derfor finder artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke anvendelse i henhold til bestemmelserne i artikel 4 i TEU og punkt 17 i meddelelsen om begrebet statsstøtte.

3.2.2. Rumæniens bemærkninger til klagerens bemærkninger om CFR Marfăs strategiske betydning

(71) Rumænien anfører, at de oplysninger, som klageren har fremlagt, ikke godtgør, at private aktører har kapacitet til at erstatte CFR Marfă på markederne for strategiske og militære forsendelser, af følgende grunde.

(72) Rumænien finder for det første, at den omstændighed, at private aktører ikke kan erstatte CFR Marfă, underbygges af de faktiske forhold på markedet. Til dette formål nævner Rumænien eksemplet med et udbud, der blev tilrettelagt i 2014 af Complexul Energetic Oltenia, hvor et tilbud fra et konsortium af tre private aktører (GFR, Unicom Transit og Servtrans Invest) blev afvist, fordi konsortiets medlemmer ikke havde den tekniske og operationelle kapacitet, der var krævet i udbudsbetingelserne, selv om konsortiet afgav et finansielt mere fordelagtigt tilbud. Den nationale ret forkastede konsortiets klage og bekræftede, at konstateringerne vedrørende konsortiemedlemmernes manglende tekniske og operationelle kapacitet, som var krævet i udbudsmaterialet, var korrekte.

(73) Rumænien gør endvidere gældende, at private aktørers manglende interesse for at udføre militære forsendelser ikke kun skyldes den meget lave efterspørgsel efter denne type transporttjenester, men også den omstændighed, at militære forsendelser og det dermed forbundne krav om hurtig reaktion på ordrer om sådanne transporter (som har højere prioritet end private transporter) kræver rådighed over reserver fra forskellige ressourcer (f.eks. rullende materiel, færger osv.), som er spredt på forskellige steder i det nationale jernbanenet. Ifølge Rumænien reducerer dette effektiviteten af anvendelsen af disse ressourcer, og myndighederne yder ingen kompensation for denne reduktion af effektiviteten, som ikke er attraktiv for private aktører. Rumænien anfører desuden, at CFR Marfă ejer ca. 93 % af den nationale vognflåde og er den eneste operatør, som kan opfylde forpligtelsen til at kunne stille mobiliseringsreserver til rådighed, hvorimod private aktører oftest bruger vogne, der er lejet af udenlandske virksomheder, og som ikke kan bruges som mobiliseringsreserver.

(74) Private aktører kan derfor efter Rumæniens opfattelse ikke erstatte CFR Marfă på markedet for militære forsendelser, som det uddybes i afgørelsen truffet i 2013 af Rumæniens øverste forsvarsråd, som kræver, at kontrakten om privatisering af CFR Marfă skal indeholde bestemmelser, der kræver, at køberen opfylder alle de strategiske forpligtelser, der aktuelt påhviler CFR Marfă på området for national sikkerhed og forsvar (55).

(75) Rumænien gør for det andet gældende, at leveringen af transporttjenester af hensyn til det nationale forsvar i mange tilfælde indebærer fremlæggelse af hemmelige oplysninger med forskellige grader af fortrolighed, hvilket betyder, at private aktører, der er interesserede i at levere sådanne transporttjenester, skal være i besiddelse af bestemte certifikater vedrørende industrisikkerhed. De private jernbaneoperatører med de største markedsandele i Rumænien (medlemmerne af OPSFPR) vil sandsynligvis blive nægtet en sådan attest vedrørende levering af strategiske og forsvarsrelaterede transporter, fordi de ikke opfylder de strenge krav til udstedelsen af sådanne certifikater. Rumænien nævner flere mulige grunde til at afvise at udstede certifikater til medlemmerne af OPSFPR: a) aktionærer eller andre med beslutningskompetence i virksomheden: 1) er blevet dømt for korruption ved en endelig dom (56) 2) er blevet tiltalt for korruption (57) 3) er blevet tiltalt for at have dannet en kriminel gruppe, skatteunddragelse og hvidvaskning af penge (58) 4) er udenlandske statsborgere eller foretagender b) de pågældende aktører har gæld eller har registreret betydelige tab c) aktørerne driver virksomhed med enheder i stater, som i Rumæniens nationale forsvarsstrategier, der er godkendt ved regeringsbeslutninger, betegnes som stater, der udgør en risiko for Rumæniens sikkerhed (dvs. lande i det tidligere Sovjetunionen).

(76) Rumænien hævder derfor, at CFR Marfă reelt er den eneste operatør på markedet, som har den nødvendige kapacitet til at transportere strategiske og militære produkter og til at opfylde andre forpligtelser i forbindelse med den nationale sikkerhed og forsvaret. Rumænien finder følgelig, at Rumænien i lyset af ovennævnte omstændigheder og på baggrund af den nylige konflikt i nærheden af de rumænske grænser (i Ukraine), som har betydet, at mængden af militære forsendelser, der blev udført af CFR Marfă, er steget mere end fem gange sammenlignet med 2013, har ret til at påberåbe sig bestemmelserne i artikel 4 i TEU og punkt 17 i meddelelsen om begrebet statsstøtte, således at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke finder anvendelse på CFR Marfăs aktiviteter som helhed.

3.2.3. Rumæniens bemærkninger vedrørende foranstaltning 1 og 4

(77) Med hensyn til foranstaltning 1 anfører Rumænien, at ANAF indledte fuldbyrdelsesprocedurer for at sikre de udestående skattefordringer. I henhold til de love, der har været gældende siden 2004, inddriver CNPP (den nationale offentlige pensionsstyrelse), ANOFM (det nationale agentur for beskæftigelse) og CNAS (den nationale sygesikring) ikke direkte bidrag, der skyldes af rumænske økonomiske aktører og andre personer. Denne opgave påhviler alene ANAF, som senere fordeler de beløb, der er inddrevet i de forskellige myndigheders navn (59).

(78) Med hensyn til CFR Marfăs ovenfor beskrevne gæld til staten under foranstaltning 1 (se tabel 8) anfører Rumænien, at ANAF handlede som en privat markedsøkonomisk aktør, fordi denne myndighed beregnede renter og strafgebyrer for CFR Marfăs forfaldne gæld til staten. Rumænien anfører navnlig, at følgende rentesatser blev anvendt på CFR Marfăs forfaldne gæld til staten: i) en daglig rente på 0,1 % i perioden 1. januar 2006-30. juni 2010, ii) en daglig rente på 0,05 % i perioden 1. juli 2010-30. september 2010 og iii) en daglig rente på 0,04 % i perioden 1. oktober 2010-28. februar 2014 (60). Rumænien forklarer videre, at den forsinkede betaling af skatteforpligtelser også straffes med morarenter som følger: i) Hvis betalingen af forfaldne skatteforpligtelser sker mere end 30 dage efter forfaldsdatoen, men højst 90 dage efter forfaldsdatoen, pålægges morarenter for forsinket betaling svarende til 5 % af hovedstolen, ii) efter udløbet af en frist på 90 dage fra forfaldsdatoen pålægges morarenter for forsinket betaling svarende til 15 % af hovedstolen. Betalingen af morarenter for forsinket betaling fritager ikke for betaling af renter (61).

(79) Rumænien anfører videre, at ANAF aktivt fortsatte med at håndhæve CFR Marfăs gæld til staten og gennemførte en række fuldbyrdelsesforanstaltninger i form af påbud og udlæg i CFR Marfăs bankkonti, løsøre og faste ejendom.

(80) Rumænien anfører navnlig, at ANAF i 2009 udstedte 12 påbud med henblik på at inddrive CFR Marfăs udestående gæld svarende til et samlet beløb på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR). Rumænien forklarer, at et påbud er et skattetilgodehavende, der kan håndhæves direkte, dvs. at ANAF kan gennemføre fuldbyrdelsesproceduren uden at inddrage domstolene, hvis skyldneren ikke betaler de udestående beløb inden den frist, der er fastsat i påbuddet. ANAF kan navnlig gennemtvinge håndhævelse af udestående gæld ved at gøre udlæg i aktiver og ejendom og iværksætte salg af sådanne aktiver og sådan ejendom (62).

(81) Disse påbud blev efterfulgt af et udlæg i CFR Marfăs bankkonti på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), som blev håndhævet og førte til inddrivelse af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (63), og 22 udlæg i CFR Marfăs løsøre med en samlet bogført værdi på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (64). Rumænien forklarer, at beslaglæggelsen af løsøre eller fast ejendom udgør retligt pant i sådanne aktiver, som sikrer et privilegeret krav på salgsprovenuet fra de beslaglagte aktiver med den yderligere konsekvens, at skyldneren ikke må sælge de beslaglagte aktiver og kun må bruge de beslaglagte aktiver med godkendelse fra den kompetente myndighed (i dette tilfælde — ANAF) (65).

(82) Rumænien anfører videre, at ANAF i 2010 og 2011 ANAF udstedte 24 påbud til CFR Marfă, og forklarer, at der ikke blev foretaget beslaglæggelser og udlæg hos CFR Marfăs debitorer (hovedsagelig statsejede virksomheder) i 2010 og 2011 for at undgå en betydelig social indvirkning (66). Rumænien anfører også, at ANAF pr. juni 2013 havde foretaget 200 beslaglæggelser af CFR Marfăs løsøre og fast ejendom med en samlet bogført værdi af […] RON (ca. […] mio. EUR). Rumænien uddyber derefter, at 25 af disse 200 beslaglæggelser omhandlede løsøre og fast ejendom tilhørende SC de Transport Maritim și de Coastă CFR Ferryboat SA (»CFR Ferryboat«) med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), mens 84 beslaglæggelser omhandlede løsøre og fast ejendom tilhørende SC Intreținere și Reparații Vagoane SA (»Wagon Repair and Maintenance SA«) med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), som begge blev fusioneret med CFR Marfă i juni 2012 (se betragtning 27) (67).

(83) Af de resterende 91 beslaglæggelser vedrørte 10 CFR Infrastructurăs faste ejendom med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), og de resterende 81 beslaglæggelser (i november og december 2012) omhandlede CFR Marfăs løsøre og faste ejendom med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (68).

(84) Rumænien anfører desuden, at de i alt 1 440 meddelelser om udlæg i midlerne på bankkontiene tilhørende CFR Ferryboat SA, Wagon Repair and Maintenance SA og CFR Infrastructură samt de 612 udlæg i tredjepartsbankkonti (til en beløb af […] mio. RON, ca. […] mio. EUR) blev udstedt af ANAF (69).

(85) Rumænien forklarer også, at beslaglæggelsen af CFR Marfăs løsøre (hovedsagelig vogne og lokomotiver) med en bogført værdi af […] (ca. […] RON svarende til 95 % af den samlede værdi af de 81 beslaglæggelser) først blev foretaget den 28. november 2012 og ikke tidligere, fordi disse »løsøregenstande« bestod af rullende materiel og lokomotiver, som blev anvendt til CFR Marfăs primære indtægtsgivende aktiviteter«, og fordi CFR Marfă »udfører aktiviteter af national offentlig interesse med det formål at levere offentlig transport af jernbanegods og tjenester, der kræves i forbindelse med det nationale forsvar« (70).

(86) Rumænien anfører, at ANAF, efter beslaglæggelse af CFR Marfăs aktiver, anmodede om at få dem vurderet og indledte proceduren for realisering af aktiver. Realiseringen af aktiver blev imidlertid aldrig indledt, da fuldbyrdelsesordrerne vedrørende CFR Marfăs gæld blev imødekommet med gennemførelsen af gældsombytningen i 2013 (71). Rumænien forklarer også, at ANAF's inddrivelse af CFR Marfăs gæld gennem fuldbyrdelsesprocedurer, omgående likvidation eller indledning af insolvensbehandling ikke var en acceptabel løsning, fordi dette kunne have medført betydelige perioder, hvor de ressourcer, der er nødvendige for landets nationale sikkerhed og forsvar, ikke kunne anvendes, hvilket på baggrund af de nylige konflikter i regionen potentielt kunne true statens sikkerhed som sådan (»den rumænske stat kan ikke klare sig uden et vigtigt instrument og ressourcer, som den havde pligt til at levere for at kunne udøve dens rolle og funktioner med henblik på at sikre dens territoriale integritet, opretholde den offentlige orden og forsvare den nationale sikkerhed, og som ikke kan erstattes under de nuværende omstændigheder«) (72).

(87) Med hensyn til foranstaltning 4 anfører Rumænien, at CFR Marfă fuldt ud har betalt sine bidrag til staten i perioden 2013-2017, og at de skatteattester, som ANAF udstedte på forskellige tidspunkter i denne periode, dokumenterer, at CFR Marfă ikke akkumulerede yderligere gæld til statsbudgettet i denne periode (73).

(88) Rumænien forklarer specifikt, at tabel 7 i åbningsafgørelsen for perioden 2013-2016 viser de skattemæssige forpligtelser, der opstod umiddelbart inden regnskabsårets afslutning, med forfaldsdato i det efterfølgende år. Rumænien anfører, at de beløb, som CFR Marfă skyldte, i alle år siden juni 2013 blev betalt i begyndelsen af det efterfølgende år, dvs. pr. forfaldsdatoen. Rumænien anfører, at de forskellige beløb er anført i årsbalancerne i overensstemmelse med reglerne for deres udarbejdelse under hensyntagen til start- og betalingsdatoerne for disse skattemæssige forpligtelser. Rumænien mener, at en vurdering af CFR Marfăs betalingsoversigt for de skattemæssige forpligtelser baseret på balancedata ikke er nøjagtig, og at man i stedet bør anvende de skatteattester, der regelmæssigt udstedes af ANAF (74). Rumænien fremlagde derfor følgende data vedrørende de skattemæssige forpligtelser og anden gæld stil staten: Tabel 9 CFR Marfăs skattemæssige forpligtelser og anden gæld til staten efter gældsombytningen i 2013 (mio. RON) I mio. RON 2013 2014 2015 2016 2017 Skattemæssige forpligtelser og anden gæld til staten […] […] […] […] […] Beløb, der skal refunderes/tilbagebetales af ANAF til CFR Marfă […] […] […] […] […] Skatteattest nr./dato 1042215/ 18.12.2013 1356231/ 5.12.2014 107680/ 16.12.2015 90817/ 12.1.2016 78183/ 14.12.2017 Kilde: Rumæniens svar af 19. december 2018, afsnit E, punkt 21.

(89) Rumænien forklarer, at CFR Marfă har indbragt CFR Marfăs skattemæssige forpligtelser for 2016 og 2017 for appeldomstolen i Bukarest. Med dette sagsanlæg anmodede CFR Marfă appeldomstolen om at annullere ANAF's afgørelse om afvisning af CFR Marfăs anmodning om at få modregnet CFR Marfăs udestående skattegæld for 2016 og 2017 i de beløb ([…] mio. RON, ca. […] mio. EUR), som ANAF var blevet pålagt at betale til CFR Marfă ved appeldomstolens dom nr. 1011/2015 stadfæstet ved kassationsdomstolens dom nr. 998/30.3.2016 (75).

(90) På grundlag af ovennævnte finder Rumænien, at CFR Marfă i perioden 2013-2017 ikke registrerede nogen gæld til staten, idet ANAF skal modregne/tilbagebetale […] mio. RON og […] mio. RON, som er mindre end ANAF's gæld til CFR Marfă.

(91) Endelig har Rumænien oplyst, at CFR Marfăs forfaldne gæld (med renter og strafgebyrer) til staten beløb sig til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) i 2018 og var blevet mere end tredoblet til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) den 28. marts 2019 (76). Rumænien understregede, at ANAF med hensyn til denne gæld har foretaget 16 beslaglæggelser af CFR Marfăs ubehæftede løsøre med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) og 66 beslaglæggelser af CFR Marfăs ubehæftede faste ejendom med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (77).

3.2.4. Rumæniens bemærkninger vedrørende foranstaltning 2 og 5

(92) Med hensyn til foranstaltning 2 og 5 fastholder Rumænien sit synspunkt om, at CFR Infrastructură ikke fritog CFR Marfă for betaling af gæld svarende til infrastrukturafgifterne.

(93) Rumænien forklarer, at en jernbaneoperatør efter rumænsk ret ikke kan fritages for betaling af infrastrukturafgifter, og at CFR Infrastructură ikke gør nogen undtagelse for CFR Marfă.

(94) Rumænien forklarer, at der findes tre former for sanktioner for operatørers manglende betaling af infrastrukturafgifter: 1) For hver tjeneste udsteder CFR Infrastructură månedlige fakturaer og beregner og fakturerer, når sådanne finansielle forpligtelser ikke opfyldes på de vilkår, der er fastsat i aftalen om adgang til jernbaneinfrastruktur (som indgås årligt), på et permanent grundlag daglige renter og strafgebyrer for manglende betaling af infrastrukturafgifterne for hver dags forsinkelse (den første form for sanktion for manglende betaling af infrastrukturafgifter). Satsen for renter og strafgebyrer er anført i tabel 7 (betragtning 24). Den sanktion gælder for alle jernbanegodsoperatører (og passagertogsoperatører), uanset hvem der ejer dem. 2) Som følge i den forsinkede betaling af infrastrukturafgifter indrømmer CFR Infrastructură desuden ikke rabatten på 33 % af infrastrukturafgifter for tog, der kører inden for CFR-nettet, som drives af CFR Marfă, som den gør til private aktører (den anden form for sanktion). 3) CFR Infrastructură godkender ikke og opretter endvidere ikke yderligere ruter til tog efter ønske fra CFR Marfă og virksomhedens kunder, som det gør for private aktører (den tredje form for sanktion).

(95) I denne sammenhæng gør Rumænien gældende, at CFR Infrastructură har anlagt retssager mod CFR Marfă med henblik på at håndhæve CFR Marfăs gæld pr. 2015. Rumænien anfører navnlig, at CFR Infrastructură iværksatte voldgifts- og retssager vedrørende fuldbyrdelse af CFR Marfăs gæld som følger: 2015: voldgiftssager vedrørende […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), 2016: voldgifts- og retssager vedrørende […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), 2017: voldgifts- og retssager vedrørende […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) og 2018: voldgifts- og retssager vedrørende […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (78). Ifølge Rumænien blev 100 % af disse beløb tilkendt CFR Infrastructură ved de respektive og endelige rets- og voldgiftsafgørelser (79).

(96) Efter at disse afgørelser var blevet truffet i CFR Infrastructurăs favør, anvendte CFR Infrastructură ifølge Rumænien fogedtjenester til at inddrive de tilkendte beløb, herunder gennem indefrysning af midler på bankkonti og udlæg vedrørende beløb, som CFR Marfă har til gode hos kunder, samt beslaglæggelse af CFR Marfăs løsøre og faste ejendom (80).

(97) Rumænien forklarer også, at CFR Infrastructură i 2016 indgik en aftale om omlægning af betalingen med CFR Marfă (»betalingsomlægningsaftalen fra 2016«) vedrørende betalingen af det beløb på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) i hovedstol og renter, som CFR Infrastructură fik tilkendt ved voldgiftssagerne i 2015 og 2016. Rumænien forklarer, at beløbet på […] mio. RON blev fuldt inddrevet ved tvangsinddrivelse af gælden, efter at CFR Marfă ikke overholdt bestemmelserne i betalingsomlægningsaftalen fra 2016 (81).

(98) Ifølge Rumænien har CFR Infrastructură indtil august 2018 været i stand til gennem retslige og udenretslige foranstaltninger at inddrive mere end […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) fra CFR Marfă, heraf […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) i perioden marts-juli 2018. Den 6. december 2018 indgik CFR Infrastructură endvidere en aftale om omlægning af CFR Marfăs betaling af renter og strafgebyrer på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (»betalingsomlægningsaftalen fra 2018«). Af denne aftale fremgår det bl.a., at CFR Marfă pr. 4. december 2018 skyldte CFR Infrastructură et beløb på i alt […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), hvoraf […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) er det beløb, som CFR Infrastructură havde fået tilkendt ved syv civile retsafgørelser i 2017, som fuldbyrdes. Af dette beløb på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) udgør […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) renter og strafgebyrer. Ifølge bestemmelserne i betalingsomlægningsaftalen fra 2018 skal hovedstolen på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) fortsat inddrives ved realisering af CFR Marfăs beslaglagte løsøre og faste ejendom.

(99) Rumænien forklarer, at fuldbyrdelsen gennem pant i aktiver kun blev anvendt, så længe CFR Marfă overholder betingelserne i omlægningsaftalerne, og oplyser, at CFR Marfă overholder betingelserne i betalingsomlægningsaftalen fra 2018 (82).

(100) Ovenstående bekræfter ifølge Rumænien, at CFR Infrastructură anvender gældsinddrivelsesforanstaltninger, og at CFR Marfă ikke er blevet fritaget for nogen betalinger (83).

(101) Rumænien finder, at »CFR Marfă ikke nyder godt af særbehandling fra CFR Infrastructură og ikke er eller er blevet fritaget for nogen retlig forpligtelse« (84). Rumænien anfører, at »CFR SA [CFR Infrastructură] har anvendt og stadig anvender de samme økonomiske sanktioner i forbindelse med enhver jernbaneoperatørs manglende betaling af infrastrukturafgifter«, og minder om, at »[ø]konomiske sanktioner er sanktioner for forsinket betaling, der beregnes og anvendes ved manglende betaling af udestående afgifter på forfaldsdatoen efter samme procentsats og uden forskelsbehandling« (85). Rumænien anfører videre, at »[CFR Infrastructură] anvender de samme retslige og udenretslige foranstaltninger til at inddrive udestående beløb fra enhver jernbaneoperatør« (86).

(102) Rumænien tilføjer også, at CFR Infrastructurăs manglende inddrivelse af infrastrukturafgifter fra CFR Marfă er en objektiv omstændighed og en følge af det forhold, at andre statsejede virksomheder eller foretagender, hvori staten er aktionærer (hvoraf mange er aktive i energisektoren), ikke har betalt deres gæld til CFR Marfă. Rumænien forklarer, at denne gæld til CFR Marfă er af samme størrelsesorden som de beløb, CFR Marfă skylder CFR Infrastructură, og at enhver afbrydelse af CFR Marfăs transporttjenester ville forstyrre de aktiviteter, der udføres af disse virksomheder, til skade for befolkningens levestandard og de økonomiske aktiviteter på forskellige områder. Rumænien anfører, at CFR Marfă har taget forholdsregler for at inddrive sådan gæld i overensstemmelse med lovgivningen på området (87).

(103) Rumænien tilføjer desuden, at CFR Marfă ikke kan pålægges strengere foranstaltninger (f.eks. en konkursbegæring), da CFR Infrastructură og de rumænske myndigheder skal tage hensyn til betydningen af CFR Marfă og dens ressourcer for det nationale forsvarssystem, den nationale sikkerhed samt den offentlige sikkerhed og orden, for transporten af strategiske materialer, for nationaløkonomien og for befolkningen (88) (se også punkt 3.2.1 og 3.2.2 ovenfor).

(104) Med henblik herpå minder Rumænien om, at de rumænske myndigheder og CFR Infrastructură skal handle i overensstemmelse med forsvarslovgivningen (89) og skal »træffe foranstaltninger, som ikke indebærer en risiko for afhændelse af visse ressourcer, der tilhører CFR Marfă (negativ indvirkning på ressourcer, der betragtes som »statslige ressourcer«), og som ikke påvirker militære forsendelser og transporten af strategiske materialer, der udføres af denne strategiske virksomhed, eller CFR Marfăs indsats i krisesituationer (som f.eks. i vinteren 2016/17)« (90).

(105) Endvidere anfører Rumænien i sine bemærkninger af 14. august 2018 som svar på bemærkninger fra tredjeparter, at CFR Infrastructură er forpligtet til at afholde sig fra at træffe fuldbyrdelsesforanstaltninger, som kan blokere militære forsendelser og reducere landets forsvarskapacitet, i henhold til artikel 34 i loven om Rumæniens nationale forsvar (91). Rumænien citerer transportministeren, som har udtalt, at »vi bør ikke aflive den høne, der lægger æggene«, som begrundelse for, at staten ikke bør håndhæve hele CFR Marfăs gæld til CFR Infrastructură.

3.2.5. Rumæniens bemærkninger vedrørende foranstaltning 3

(106) Rumænien bestrider for det første, at foranstaltning 3 udspringer af statsmidler. Rumænien anfører specifikt, at »de tre kumulative betingelser [i artikel 107, stk. 1, i TEUF] ikke er opfyldt, således at gældsombytningen vedrørende CFR Marfă kan anses for statsstøtte, idet betingelsen i litra a) ikke er opfyldt, da der ikke er brugt nogen statsmidler, og der ikke er tildelt nogen midler fra statsbudgettet (hvilket kunne betyde, at staten har afholdt direkte budgetudgifter). Disse beløb udgjorde faktisk ikke længere indtægter i budgettet, hvilket ligger uden for ordlyden af TEUF«. Rumænien hævder, at staten handlede som en almindelig aktionær og tilstræbte at konsolidere sine egne interesser, og at den ikke gav en bestemt økonomisk aktør en økonomisk fordel (92).

(107) Rumænien hævder for det andet, at gældsombytningen blev godkendt af Rådet for Den Europæiske Union i Rådets afgørelse af 22. oktober 2013 om forebyggende mellemfristet finansiel EU-bistand til Rumænien (93) (»Rådets afgørelse af 22. oktober 2013«), som understøttes af en standby-aftale mellem Rumænien og Den Internationale Valutafond (»IMF«) om forebyggende støtte på 1 751,34 mio. SDR, jf. hensigtserklæring underskrevet af de rumænske myndigheder i Bukarest den 12. september 2013, som godkendt af IMF's bestyrelse ved afgørelse af 27. september 2013 (94). Rumænien baserer dette synspunkt på bilag I til standby-aftalen (95), som lyder: »Sidste år gennemførte vi en række vigtige reformer af statsejede virksomheder samt energi- og transportsektoren. Eksempelvis […] ved frivillig insolvens eller likvidation af virksomheder, gældsombytninger og omstruktureringsforanstaltninger«. (fremhævelse tilføjet) […] Centrale reformer i energi- og transportsektoren omfatter: […] »Transportsektoren: Vi indledte en salgsaftale vedrørende salget af en andel på 51 % i den statsejede godstransportvirksomhed [CFR Marfă] for 905 mio. RON og traf en regeringsbeslutning om godkendelse af salgsaftalen. Vi godkendte også en ordning for betaling af restancer i juni, hvorved CFR Marfăs restancer ville blive nedbragt med over 90 % efter afslutningen af salget […].« (96) »Vi har også planer om at lette betalingen af afgifter for infrastrukturadgang og elafgifter for den statsejede passagertogsoperatør og CFR Marfă gennem reformer af disse virksomheder og udligne udestående fordringer mellem de tre primære jernbaneselskaber. Foranstaltninger til forbedring af disse selskabers drift og finansielle resultater kunne omfatte: […] — CFR Marfă: Vi vil opfylde vores forpligtelser i henhold til salgsaftalen i forbindelse med salget af majoritetsandelen i CFR Marfă og afslutte transaktionen (betalingen af aktierne) i midten af oktober 2013. I denne sammenhæng vil den relevante regulerende myndighed blive anmodet om at godkende fusionen. Hvis der opstår uovervindelige hindringer under privatiseringsprocessen, vil udbuddet om privatiseringen af majoriteten af Marfă blive genåbnet efter en procedure, der er i overensstemmelse med bedste internationale praksis«.

(108) Rumænien forklarer, at ovennævnte standby-aftale, herunder bilaget citeret i betragtning 107 ovenfor, blev godkendt af Rådet for Den Europæiske Union i artikel 1, stk. 1, i Rådets afgørelse af 22. oktober 2013, som bl.a. nævner de specifikke økonomisk-politiske betingelser, der er fastsat i aftalememorandummet, som bl.a. omfatter »omstrukturering af statsejede virksomheder, herunder salg af kapitalandele, og styrkelse af virksomhedsledelse i de statsejede virksomheder«.

(109) Rumænien anfører, at privatiseringen af CFR Marfă og gældsombytningen til fordel for denne virksomhed blev godkendt af Rådet, samtidig med at privatiseringen af CFR Marfă blev løbende overvåget af Kommissionen.

(110) I forbindelse med Kommissionens overvågning nævner Rumænien navnlig Kommissionens rapport »The Balance of Payments Programme. Romania, 2013-2015«, som bl.a. præsenterer status for privatiseringen af CFR Marfă, herunder gældsombytningen. I den citerede rapport anføres det navnlig, at »privatiseringen bl.a. ville afhjælpe problemer med en gældsombytning foretaget i juni 2013 inden det mislykkede privatiseringsforsøg i oktober 2013« (97).

(111) Rumænien anfører for det tredje, at gældsombytningen opfylder den almindelige markedsøkonomiske aktørtest, og gentager resultaterne af den Deloitte-undersøgelsen, som Rumænien har fået udarbejdet og har forelagt Kommissionen.

(112) Rumænien gentager, at det gav revisions- og konsulentfirmaet Deloitte til opgave at gennemføre en undersøgelse som forberedelse til den markedsøkonomiske aktørtest. Undersøgelsen blev gennemført ved anvendelse af en anerkendt metode, nemlig ved at beregne markedsværdien af andelen på 51 % pr. 31. december 2012 ved hjælp af discounted cash flow-metoden og ved særskilt at beregne markedsværdien af den resterende aktiepost (49 %) under antagelse af, at en sådan aktiepost ville blive solgt i perioden 2015-2018, ved anvendelse af CBIT- og EBITDA-multiplikatormetoden.

(113) Rumænien fremhæver konklusionerne i Deloitte-rapporten af 29. marts 2019, hvorefter gældsombytningen efterfulgt af privatiseringen af CFR Marfă ville have givet staten som aktionær og kreditor mulighed for at inddrive et større beløb (i gennemsnit 1 079,9 mio. RON (ca. 235 mio. EUR)) end en omgående likvidation af virksomheden (i gennemsnit 916,97 mio. RON (ca. 199 mio. EUR)).

(114) Rumænien påpeger, at gældsombytningen først blev foretaget efter vedtagelsen af en beslutning i overensstemmelse med anbefalingerne i Deloitte-undersøgelsen ved udstedelse af hastedekret nr. 61/2013 af 12. juni 2013, dvs. efter gennemførelsen af den markedsøkonomiske aktørtest.

(115) Rumænien understreger også, at ovennævnte hastedekret nr. 61/2013 blev udstedt »under behørig hensyntagen til IMF's og EU's udtalelser og henstillinger« (se også betragtning 107 ff. ovenfor), fordi »alle de ovennævnte aftalememoranda, der er indgået med disse internationale organisationer efter 2011, omhandler strukturreformer (herunder privatiseringer) af et stort antal statsejede virksomheder inden for forskellige områder«, herunder »transport (CFR Infrastructură, CFR Marfă og Tarom)« (98). Rumænien fremhæver navnlig beskrivelsen af en af reformerne i et sådant memorandum, som blev godkendt ved Rådets afgørelse, hvorefter Rumænien »også godkendte en ordning for betaling af restancer i juni, hvorved CFR Marfăs restancer ville blive nedbragt med over 90 % efter afslutningen af salget […]« (99).

(116) Rumænien anfører for det fjerde, at gældsombytningen i 2013 til fordel for CFR Marfă i høj grad svarer til andre foranstaltninger vedrørende etablerede jernbanegodsoperatører i andre medlemsstater, hvor Kommissionen har vurderet, at der ikke var tale om statsstøtte, eller hvor støtten blev erklæret forenelig med det indre marked. Rumænien nævner følgende afgørelser truffet af Kommissionen som eksempler: afgørelse af 16. juni 2017 om statsstøtte SA.32544 (2011/C) gennemført af Grækenland til fordel for den græske jernbanekoncern TRAINOSE S.A. (100), afgørelse af 20. juli 2018 om statslån SA.29198 — (2010/C) (ex 2009/NN) indrømmet af Slovakiet til Železničná Spoločnosť Cargo Slovakia, a.s. (ZSSK Cargo) (101) og afgørelse af 19. juni 2017 om statsstøtte SA.39877 (2017/NN) — Kroatien — Støtte til HŽ Cargo d. o. o. — Gældsannullering (102).

(117) Rumænien anfører, at »det gennemgående træk er, at jernbaneoperatørerne i disse stater og CFR Marfă befandt sig i finansielle vanskeligheder og havde betydelige underskud, og at de offentlige myndigheder besluttede at gribe ind på grund af deres betydning for de nationale økonomier«. Rumænien finder derfor, at »Rumænien, Kroatien, Grækenland og Slovakiet handlede i samme ånd, for så vidt angår de nationale jernbaneoperatører, som alle befandt sig i finansielle vanskeligheder«. Efter Rumæniens opfattelse bør vurderingen af denne gældsombytning (og de øvrige foranstaltninger) ikke føre til et andet resultat for CFR Marfă.

(118) Rumænien minder om Kommissionens afgørelse om statsstøtte SA.32544 gennemført af Grækenland til fordel for den græske jernbanekoncern TRAINOSE S.A. og navnlig egenkapitalforøgelsen på 60 mio. EUR, som blev gennemført i 2009 med midler fra statsbudgettet.

(119) Rumænien bemærker, at foranstaltningen, selv om de græske myndigheder havde vurderet, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte, blev vurderet at udgøre støtte og blev erklæret forenelig med det indre marked af Kommissionen, fordi (103): a) foranstaltningen havde til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af den græske økonomi. I denne forbindelse minder Rumænien om, at »Kommissionen fastholdt og accepterede argumenterne vedrørende Grækenlands økonomiske situation (økonomisk krise) og det forhold, at TRAINOSE spiller vigtig rolle for den græske økonomi. Afviklingen af TRAINOSE ville have skabt vanskeligheder for jernbaneinfrastrukturen, for nogle af koncernens datterselskaber, for vigtige virksomheder i Grækenland og for landets udenrigshandel. Det ville desuden have bidraget enten direkte eller indirekte til at øge arbejdsløsheden i et kriseramt land« b) foranstaltningen var hensigtsmæssig, nødvendig og proportionel. Rumænien minder i denne forbindelse om, at »Kommissionen fastslog, at foranstaltningen, ud over TRAINOSE's situation og fordele: var i overensstemmelse med målet om at undgå risici for det græske jernbanesystem og forhindre en afbrydelse af levering af jernbanetransportydelser for den græske økonomi og befolkning, (…) var tidsbegrænset, (…) var nødvendig for privatiseringen af TRAINOSE (…) og sikrede midlertidigt selskabets overlevelse, indtil den faktiske privatisering var gennemført, (…) havde ikke til formål at øge selskabets kapacitet og påvirkede derfor ikke konkurrencen og samhandelen mellem EU's medlemsstater«.

(120) Rumænien anfører også, at »annulleringen af gældsombytningen efter den mislykkede privatisering i 2013 og påbud om, at CFR Marfă skulle tilbagebetale ombytningsbeløbet, ville have medført alvorlige driftsvanskeligheder for CFR Marfă, som ville have ført til en uacceptabel risiko for, at virksomheden ikke kunne opfylde sine forpligtelser, som er fastsat ved lov, aftaler og konventioner på området for nationalt forsvar, eller som udspringer af Rumæniens medlemskab af NATO, i lyset af konflikten i Ukraine, som brød ud i 2014, den betydelige indsats i denne politiske og militære kontekst og stigningen i efterspørgslen efter militære forsendelser på 562,89 %. Undtagelsen i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og artikel 4 i TEU er begrundet på denne baggrund« (104).

(121) Rumænien understreger navnlig, at »salget af aktiver som led i en potentiel likvidation af virksomheder i overensstemmelse med gældende lovgivning kan være ret langvarig og kan medføre betydelige perioder, hvor de ressourcer, der kræves til landets forsvarssystem og strategiske forsendelser, ikke kan anvendes og vil blive forringet, fordi de er kørt i depot. I disse perioder, hvor CFR Marfă ikke kunne levere transporttjenester, og disse ressourcer endnu ikke var blevet en anden jernbaneoperatørs ejendom, som det skete i 2008 og 2014, kan konflikter bryde ud eller genopstå, som det fremgår af den nationale forsvarsstrategi (105) (…)«. Under sådanne omstændigheder frygter Rumænien, at »det ikke længere vil have transportkapacitet og ikke vil kunne reagere hensigtsmæssigt på eventuelle udfordringer, hvilket er uacceptabelt«.

4. VURDERING AF STØTTEN

(122) Kommissionen undersøger først, om foranstaltning 1-5 til fordel for CFR Marfă indebærer statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF (se afsnit 4.1 nedenfor), om CFR Marfă var en kriseramt virksomhed (se afsnit 4.2 nedenfor), og om støtten allerede var blevet gennemført (se afsnit 4.3 nedenfor). Endelig vurderer Kommissionen, om denne støtte er forenelig med det indre marked (se afsnit 4.4 nedenfor).

4.1. Statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1

(123) I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

(124) De anførte kriterier i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative. En foranstaltning udgør således statsstøtte efter denne bestemmelse, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: a) foranstaltningen skal kunne tilregnes staten og være finansieret med statsmidler b) foranstaltningen skal give modtageren en fordel c) denne fordel skal være selektiv og d) foranstaltningen skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

4.1.1. Virksomhed

(125) Ifølge fast retspraksis skal Kommissionen først udpege modtageren af de omhandlede foranstaltninger. Traktatens artikel 107, stk. 1, henviser til begrebet virksomhed ved definitionen af støttemodtageren. EU-domstolene definerer begrebet »virksomhed« som enheder, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset deres juridiske status og den måde, hvorpå de er finansieret (106). Det eneste relevante kriterium er, om den udøver en økonomisk aktivitet, dvs. om den tilbyder varer og/eller tjenesteydelser på markedet.

(126) CFR Marfă er et 100 % statsejet aktieselskab. Det blev stiftet som et aktieselskab den 1. oktober 1998 efter omstruktureringen af det rumænske jernbaneselskab og leverer jernbanegodstransport og andre hermed forbundne tjenesteydelser på markedet.

(127) CFR Marfă er derfor en enhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Kommissionen vil derefter vurdere, om den aktivitet, der består i, at CFR Marfă udbyder jernbanegodstransport og andre hermed forbundne tjenesteydelser på markedet, er en økonomisk aktivitet.

4.1.2. Økonomisk aktivitet

(128) Kommissionen vurderede indledningsvis, om artikel 107, stk. 1, i TEUF finder anvendelse i lyset af Rumæniens argumenter om, at CFR Marfă udøver offentlig myndighed.

(129) Rumænien gør gældende (se betragtning 63-76 ovenfor), at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke finder anvendelse på CFR Marfă i medfør af bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, i TEU (107) og punkt 17 i meddelelsen om begrebet statsstøtte, som bl.a. bestemmer, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke finder anvendelse, når staten optræder »som udøver af offentlig myndighed«, eller offentlige enheder handler »i deres egenskab af offentlige myndigheder«. Rumænien anfører, at det udøvede offentlig myndighed ved vedtagelsen af foranstaltning 1-3 og 5, som havde til formål at sikre kontinuiteten i opfyldelsen af CFR Marfăs forpligtelser på områderne for national sikkerhed og nationalt forsvar.

(130) Kommissionen bemærker, at dette argument er fejlbehæftet, af følgende grunde:

(131) For det første fejlfortolker dette argument den måde, hvorpå bestemmelserne i punkt 17 i meddelelsen om begrebet statsstøtte efter hensigten skal fungere. Disse bestemmelser er en del af afsnit 2 i meddelelsen om begrebet statsstøtte, som indeholder regler vedrørende begrebet virksomhed og økonomisk aktivitet. Artikel 107, stk. 1, i TEUF finder på enheder, der betragtes som virksomheder, der udøver en økonomisk aktivitet efter de regler, der er fastsat i afsnit 2 i meddelelsen om begrebet statsstøtte. Undersøgelsen af, om artikel 107, stk. 1, i TEUF finder anvendelse, indebærer derfor en vurdering af, om CFR Marfă er en virksomhed, der udøver en økonomisk aktivitet.

(132) I modsætning hertil anfører Rumænien, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke finder anvendelse på CFR Marfă, fordi Rumænien udøvede offentlig myndighed ved vedtagelsen af foranstaltning 1-3 og 5 til fordel for CFR Marfă for at sikre kontinuiteten i forsendelserne af strategiske og militære materialer samt opfyldelsen af andre forpligtelser i forbindelse med den nationale sikkerhed og forsvaret. Rumænien hævder med andre ord, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke finder anvendelse på CFR Marfă, alene på grund af den kapacitet, i medfør af hvilken den rumænske stat vedtog foranstaltning 1-3 og 5 til fordel for CFR Marfă.

(133) Kommissionen bemærker, at dette argument vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den markedsøkonomiske aktørtest finder anvendelse på Rumæniens vedtagelse af foranstaltning 1-5, og i givet fald anvendelsen af denne test (punkt 76-77 i meddelelsen om begrebet statsstøtte) som omhandlet i betragtning 179-181 nedenfor. Anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest indebærer imidlertid på ingen måde en vurdering af, om CFR Marfă er en virksomhed, der udøver en økonomisk aktivitet, for så vidt angår anvendelsen af artikel 107, stk. 1, i TEUF. Rumæniens argument fejlfortolker derfor hensigten med afsnit 2 i meddelelsen om begrebet statsstøtte.

(134) For det andet har Rumænien ikke fremlagt dokumentation for, at CFR Marfăs aktiviteter ikke er økonomiske. Rumænien har navnlig ikke dokumenteret, at Rumænien har trukket aktiviteterne i forbindelse med militære forsendelser og forsendelser af strategiske produkter ud af det økonomiske domæne med henblik på udøvelse af offentlig myndighed, hvilket kunne have vist, at disse aktiviteter rent faktisk er ikkeøkonomiske (108).

(135) Tværtimod fremgår det klart af Rumæniens bemærkninger, at militære forsendelser er tjenesteydelser, der leveres af CFR Marfă på grundlag af årlige kontrakter, og som sker mod betaling (109). Rumænien medgiver også, at markederne for militære forsendelser og tilknyttede aktiviteter er åbne for alle private jernbaneoperatører, som har en gyldig tilladelse, dog med forbehold af visse sikkerhedsgodkendelser (se betragtning 75 ovenfor). Dette bekræftes yderligere af bestemmelserne i de protokoller, fælles bekendtgørelser og aftaler (110), der er indgået mellem forsvarsministeriet og ministeriet for transport, anlæg og turisme, og som fastlægger, at forpligtelser til at sikre kontinuitet i militære forsendelser i fredstid og i tilfælde af kriser, nødsituationer og krig eller andre særlige omstændigheder ikke kun påhviler CFR Marfă, men også for andre godkendte jernbanetransportoperatører, som modtager betaling på grundlag af kontrakter.

(136) Ovennævnte viser tydeligt, at disse leveringer af militære forsendelser ikke var blevet trukket ud af det økonomiske område af staten og leveres af CFR Marfă på grundlag af markedsmekanismer, og derfor anses de for økonomiske aktiviteter (111).

(137) Den omstændighed, at private jernbanegodsvirksomheder ikke ønsker at foretage militære forsendelser, enten på grund af den begrænsede efterspørgsel eller på grund af manglende kapacitet, har ikke betydning for denne konklusion. Det, der betyder noget, er alene disse operatørers mulighed for at konkurrere om disse kontrakter med CFR Marfă, hvilket garanteres af ånden og ordlyden i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/81/EF (112), som er gennemført i rumænsk lovgivning ved hastedekret nr. 114/2011 af 21. december 2011 (113).

(138) Forpligtelsen til at etablere, vedligeholde og bevare reserverne på forskellige steder langs jernbanenettet er desuden en forudsætning for, at CFR Marfă kan levere militære forsendelser mod betaling på grundlag af kontrakter (114), hvilket er grunden til, at Kommissionen anser dette for at være en del af den økonomiske aktivitet i forbindelse med militære forsendelser. Den omstændighed, at CFR Marfă kan anvende de ressourcer, der er udpeget som mobiliseringsreserver til sine sædvanlige kommercielle jernbanegodsaktiviteter (herunder militære forsendelser), er en yderligere bekræftelse af denne konklusion. Den omstændighed, at CFR Marfă muligvis ikke modtager passende betaling for sine omkostninger til at etablere, vedligeholde og bevare disse reserver, ændrer heller ikke denne konklusion, da enhver aktivitet, der består i at udbyde varer og/eller tjenesteydelser på et marked ifølge fast retspraksis er en økonomisk aktivitet, uanset om det sker uden gevinst for øje eller mod passende kompensation (115). Den omstændighed, at CFR Marfă ikke har modtaget tilstrækkelig betaling for leveringen af visse tjenesteydelser, bør derfor ikke have nogen betydning for klassificeringen af disse tjenesteydelser som økonomiske aktiviteter.

(139) Kommissionen kan ikke acceptere Rumæniens argument om, at CFR Marfă, som ejer ca. 93 % af den nationale vognflåde, reelt er den eneste operatør, der kan opfylde forpligtelsen til at kunne stille mobiliseringsreserver til rådighed. Selv om dette argument kunne påvirke Kommissionens konklusion i betragtning 136 (hvilket ikke er tilfældet, da Rumænien ikke har trukket militære forsendelser ud af det økonomiske område), har Rumænien ikke dokumenteret, hvorfor andre private operatører ikke kan konkurrere om militære forsendelser eller opfylde mobiliseringskravene med de resterende 7 % af vognene eller med vogne, der indkøbes på markedet til dette formål (bl.a. fra CFR Marfă, enten på almindelige handelsvilkår eller under CFR Marfăs likvidation). Selv om Rumænien hævder, at de reserver, der indgår i mobiliseringsplanerne, ikke må afhændes og skal holdes operationelle på CFR Marfăs regning (betragtning 64, nr. ii)), har Rumænien ikke kunnet oplyse Kommissionen den udtrykkelige bestemmelse i lovgivningen, som bekræfter dette (116).

(140) Kommissionen kan heller ikke acceptere Rumæniens argument om, at ingen af de øvrige jernbanegodsvirksomheder i Rumænien kan opnå de nødvendige certifikater vedrørende industrisikkerhed. Selv om dette argument kunne påvirke Kommissionens konklusion i betragtning 136 (hvilket ikke er tilfældet, da Rumænien ikke har trukket militære forsendelser ud af det økonomiske område), bemærker Kommissionen, at det er op til en enkelte private jernbaneoperatør at foretage de nødvendige ændringer for at få udstedt de forskellige certifikater. Kommissionen bemærker også den omstændighed, at en tidligere transportminister (117) og CFR Marfăs tidligere administrerende direktør ved de rumænske domstole er blevet dømt for kriminelle aktiviteter, der kan sidestilles med korruption (se betragtning 41 ovenfor), hvilket ligeledes ville udelukke CFR Marfă fra at være leverandør af militære forsendelsestjenester.

(141) Med hensyn til Rumæniens argument om, at CFR Marfăs færgeaktiviteter ikke er af økonomisk karakter, bemærker Kommissionen Rumæniens argument om, at disse færger ikke blev anvendt til kommercielle formål, fordi andre færgeruter, som blev drevet fra havnen i Constanta, ikke var rentable (betragtning 64, nr. vi)). Dette er efter Kommissionens opfattelse et klart tegn på, at CFR Marfăs færgeaktiviteter udgør en økonomisk aktivitet, da enhver aktivitet, der består i at udbyde varer og/eller tjenesteydelser på et marked ifølge fast retspraksis er en økonomisk aktivitet, uanset om det sker uden gevinst for øje eller mod passende kompensation (118).

(142) Med hensyn til forsendelserne af strategiske produkter bemærker Kommissionen, at disse forsendelser blev udført af CFR Marfă på grundlag af kontrakter, der sædvanligvis indgås efter udbudsprocedurer, hvori andre private aktører deltager og konkurrerer med CFR Marfă (se betragtning 65 ovenfor). Tjenester, der leveres under disse kontrakter, godtgøres på de betingelser, der er fastsat i den pågældende kontrakt (betragtning 66). Derfor tildeles kontrakterne vedrørende forsendelser af strategiske produkter, og de respektive tjenester i henhold til disse kontrakter leveres tydeligvis på markedsvilkår og er derfor af økonomisk karakter.

(143) Selv om Rumænien hævder, at disse tjenester i tilfælde af visse kriser kan kræves af offentlige myndigheder uden for de eksisterende kontrakter, medgiver Rumænien, at der blev ydet betaling for sådanne forsendelser til priser, der er fastsat i de kontrakter, som blev tildelt gennem udbudsprocedurer, inden de respektive vanskelige vejrforhold indtraf (119).

(144) Med hensyn til CFR Marfăs deltagelse i forskellige offentlige øvelser og levering af godstransportressourcer uden nogen form for økonomisk kompensation for/til visse offentlige myndigheder eller institutioner (jf. betragtning 67), kan Kommissionen ikke se, hvordan dette kan have en betydning for definitionen af CFR Marfăs aktiviteter i forbindelse med strategiske forsendelser på grundlag af kontrakter, der er tildelt på markedsvilkår, som klart økonomiske. Kommissionen bemærker videre, at Rumænien ikke har fremlagt dokumentation for, hvorvidt CFR Marfăs levering af ressourcer uden nogen form for økonomisk kompensation for/til visse offentlige myndigheder eller institutioner var fastsat i den gældende lovgivning, og at Rumænien under ingen omstændigheder har fremlagt tal for omkostningerne til sådanne aktiviteter.

(145) CFR Marfă er derfor uden tvivl en virksomhed, der udøver økonomisk aktivitet, for så vidt angår alle dens godstransportaktiviteter, som artikel 107, stk. 1, i TEUF finder anvendelse på.

(146) For det tredje og subsidiært minder Kommissionen om, at det forhold, at en enhed — for så vidt angår en del af dens aktiviteter — udøver beføjelser som offentlig myndighed, ikke i sig selv er til hinder for, at enheden kan anses for en virksomhed i den forstand, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, i TEUF, vedrørende konkurrencereglerne for den resterende del af enhedens økonomiske aktiviteter (120). Hvis den pågældende enheds økonomiske aktivitet kan adskilles fra dens udøvelse af beføjelser som offentlig myndighed, anses denne enhed for en virksomhed for denne del af dens aktiviteter (121).

(147) Selv om CFR Marfăs aktiviteter i forbindelse med militære forsendelser og vedligeholdelse af mobiliseringsreserver blev anset for ikkeøkonomiske aktiviteter, har Rumænien efter Kommissionens opfattelse ikke fremlagt dokumentation for, at de økonomiske aktiviteter i forbindelse med kommerciel jernbanegodstransport, som CFR Marfă udførte, ikke kunne adskilles fra udøvelsen af beføjelser som offentlig myndighed på det militære område. Alene den omstændighed, at der kan være en økonomisk forbindelse mellem disse aktiviteter, idet CFR Marfăs økonomiske aktiviteter gør det muligt helt eller delvist at finansiere virksomhedens ikkeøkonomiske aktiviteter, er ikke tilstrækkelig til, at det kan fastslås, at disse aktiviteter er uadskillelige, i henhold til retspraksis (122).

(148) Selv om artikel 346, stk. 2, i TEUF, som finder anvendelse på fabrikation af eller handel med våben, ammunition og krigsmateriel, ikke finder anvendelse på transporttjenester (og den ikke påberåbes af Rumænien), er der efter Kommissionens opfattelse visse principper i retspraksis fra anvendelsen af artikel 346, stk. 2, i TEUF, som finder analog anvendelse på spørgsmålet om adskillelse af økonomiske og ikke-økonomiske aktiviteter, for så vidt angår anvendelsen af artikel 107, stk. 1, i TEUF. Kommissionen finder navnlig, at virksomheder, der udøver både ikkeøkonomiske og økonomiske aktiviteter, ikke kan påberåbe sig bestemmelserne i punkt 18 i meddelelsen om begrebet statsstøtte ved at hævde, at økonomiske aktiviteter er nødvendige for rentabiliteten af de militære/forsvarsmæssige aktiviteter, som hævdes at være uløseligt forbundne (123).

(149) CFR Marfăs kommercielle aktiviteter i jernbanegodssektoren kan desuden klart adskilles fra udøvelsen af sådanne ikke-økonomiske aktiviteter, primært fordi militære forsendelser er underlagt særskilte regler og transporteres under særskilte kontrakter indgået mellem forsvarsministeriet og bl.a. CFR Marfă, hvilket Rumænien har medgivet (se betragtning 64 ovenfor).

(150) Rumænien afviste indledningsvis at fremlægge tal for den procentdel af ressourcerne, der er forbeholdt det nationale forsvar (på grund af statshemmeligheder), og hævdede, at det ikke var muligt at oplyse CFR Marfăs omkostninger som følge af denne reservation af ressourcer, fordi de offentlige myndigheder ikke havde udarbejdet en metode dertil (se betragtning 64 ovenfor), men Rumænien har alligevel påpeget, at militære forsendelser kræves med ujævne mellemrum og udgør en »meget mindre andel end de øvrige transporter«, og anført, at de tegner sig for omkring 2 % af CFR Marfăs samlede omsætning (124). Rumænien har også fremlagt et skøn over CFR Marfăs omkostninger til etablering og vedligeholdelse af mobiliseringsreserverne (se betragtning 64 ovenfor).

(151) Dette er efter Kommissionens opfattelse endnu et tegn på, at CFR Marfăs aktiviteter i forbindelse med militære forsendelser og den dermed forbundne forpligtelse til at etablere og vedligeholde mobiliseringsreserver, selv om de blev betragtet som ikkeøkonomiske (hvilket dog ikke er tilfældet, se betragtning 145), faktisk kan adskilles fra CFR Marfăs økonomiske aktiviteter.

(152) Uden at det berører konklusionen i betragtning 151, finder Kommissionen imidlertid, at estimatet af CFR Marfăs omkostninger til etablering og vedligeholdelse af mobiliseringsreserverne, som Rumænien har fremlagt, ikke er underbygget af følgende grunde.

(153) Kommissionen finder for det første, at estimatet af CFR Marfăs omkostninger til etablering og vedligeholdelse af mobiliseringsreserverne, som Rumænien har fremlagt, er klart overdrevet. Rumænien kategoriserer alle årlige udgifter til afskrivning af alle CFR Marfăs uudnyttede lokomotiver og vogne samt de årlige udgifter til vedligeholdelse og reparation af disse vogne som omkostninger. Behovet for mobiliseringsreserverne afhænger efter Kommissionens opfattelse ikke (og bør ikke afhænge) af antallet af og variationerne i det rullende materiel, der ejes af et jernbaneselskab (variationer, som afhænger af en lang række faktorer som f.eks. jernbaneselskabets historie og kommercielle beslutninger), men af det faktiske behov for sådanne reserver, som bør fastsættes af forsvarsministeriet. Rumænien har imidlertid ikke fremlagt dokumentation for, at CFR Marfăs uudnyttede rullende materiel som helhed fungerer som mobiliseringsreserver.

(154) Det samme gælder for omkostningerne til vedligeholdelse af færger tilhørende CFR Marfă. Rumænien betegner blot alle omkostningerne til vedligeholdelse og andre udgifter i forbindelse med disse færger som omkostninger, som CFR Marfă har afholdt som følge af virksomhedens forpligtelse til at holde mobiliseringsreserverne driftsklare. Rumænien har imidlertid ikke godtgjort, at disse færger faktisk er udpeget som mobiliseringsreserver, og har ikke uddybet, om disse omkostninger er blevet betalt af forsvarsministeriet, navnlig for visse militære forsendelser, som CFR Marfă har foretaget til forsvarsformål inden for rammerne af kontrakten med forsvarsministeren, som omfattede færgetransport, og for hvilke CFR Marfă udstedte fakturaer efter virksomhedens egen takster.

(155) Rumænien har for det andet ikke forelagt Kommissionen alle de dokumenter, Kommissionen skal bruge for at kunne kontrollere nøjagtigheden af de udgifter til afskrivning, vedligeholdelse og reparation af uudnyttet rullende materiel, som Rumænien har fremlagt, samt andre udgifter (til personale, brændstof, færger, andre afgifter end infrastrukturafgifter osv.).

(156) Som andel ved fordelingen af andre omkostninger (herunder f.eks. personaleudgifter samt udgifter til brændstof til særlige bevægelser af rullende materiel svarende til mobiliseringsreserverne og andre afgifter end infrastrukturafgifter i forbindelse med sådanne bevægelser) har Rumænien for det tredje anvendt en faktor på 2 %, men har ikke forklaret, på hvilket grundlag denne bestemte fordelingsfaktor er blevet valgt. Denne procentdel synes at svare til andelen af militære af militære forsendelser af CFR Marfăs samlede omsætning (se betragtning 64, nr. v)). Rumænien har imidlertid ikke forklaret, om dette er den reelle begrundelse for at vælge en andel på 2 % til omkostningsfordelingen. Det er under alle omstændigheder højst usandsynligt, at en aktivitet, der tegner sig for 2 % af CFR Marfăs omsætning, kræver den præcis samme procentdel af aktiver eller personale til vedligeholdelse af mobiliseringsreserverne.

(157) Kommissionen finder derfor, at Rumænien ikke har fremlagt tilstrækkeligt bevis for estimaterne af CFR Marfăs omkostninger som følge af forpligtelsen til at opbevare og vedligeholde de nødvendige reserver og kapaciteter til at varetage mobiliseringsopgaverne.

(158) På grundlag af ovenstående konkluderer Kommissionen, at CFR Marfă er en virksomhed, der udøver økonomisk aktivitet, for så vidt angår alle dens godstransportaktiviteter, og derfor finder artikel 107, stk. 1, i TEUF anvendelse på alle CFR Marfăs aktiviteter. Selv om aktiviteterne i forbindelse med militære forsendelser og vedligeholdelse af mobiliseringsreserverne blev anerkendt som en ikke-økonomisk aktivitet, er den klart adskillelig fra CFR Marfăs primære økonomisk aktivitet, nemlig kommerciel jernbanegodstransport, i hvilket tilfælde artikel 107, stk. 1, i TEUF finder anvendelse på CFR Marfăs økonomiske aktivitet.

4.1.3. Statsmidler og tilregnelse til staten

(159) For at foranstaltningerne kan betragtes som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal de ifølge EU-domstolenes (Domstolens) (125) praksis a) stamme fra statsmidler, enten indirekte eller direkte gennem ethvert mellemliggende organ, som handler i henhold til de beføjelser, det har fået overdraget, og b) kunne tilregnes staten. Begrebet medlemsstat omfatter alle offentlige myndighedsniveauer, uanset om det er en national, regional eller lokal myndighed (126).

4.1.3.1. Foranstaltning 1 og 4 — Manglende inddrivelse af udestående socialsikringsbidrag og skatter i) i det mindste fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 og ii) efter gældsombytningen

(160) Som bemærket i betragtning 77 ovenfor er ANAF, CNPP, ANOFM og CNAS en del af den offentlige forvaltning, som kontrolleres af den rumænske regering. Disse organers manglende inddrivelse af den forfaldne gæld (dvs. udestående skatter og socialsikringsbidrag samt renter og strafgebyrer) og den yderligere akkumulering af gæld, der normalt skulle have været betalt til dem, belaster derfor statsbudgettet og involverer statsmidler. Rumænien har ikke gjort indsigelse mod tilregnelsen for ovennævnte offentlige kreditorer.

(161) I lyset af betragtning 160 konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 1 og 4 kan tilregnes staten og indebærer en overførsel af statsmidler.

4.1.3.2. Foranstaltning 2 og 5 — Manglende inddrivelse af gæld til CFR Infrastructură og forøgelse af gælden til CFR Infrastructură som følge af den fortsatte levering af tjenesteydelser i) i det mindste fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 og ii) efter gældsombytningen

(162) I henhold til Stardust Marine (127)-dommen udgør midler, de