SÆRBERETNING Nr. 2/95 om Stabex inden for rammerne af den første finansprotokol til den fjerde Lomé-konvention med Kommissionens svar (95/C 167/01)

(Bemærkninger, EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit)

INDHOLD

Side 1. INDLEDNING 2

2. KORTFATTET BESKRIVELSE AF STABEX-ORDNINGEN 3

3. FORVALTNING AF STABEX-TILDELINGEN UNDER DEN FJERDE LOMÉ-KONVENTION 4

Den finansielle stilling for Stabex under den fjerde Lomé-konvention 4

Utilstrækkelige midler 4

Bestemmelsen »uanset bestemmelsessted« 5

Foranstaltninger iværksat med henblik på at udligne mankoen i Stabex-midlerne 6

Fordelingen af midlerne på landene 7

4. BEREGNING AF STABEX-OVERFØRSLERNE 7

Tidsplan for statistikkerne og disses pålidelighed 7

Nedsættelser af overførselsgrundlagene 8

Fejl i Stabex-overførselsbeløbene 9

Produkternes kvalitet påvirker prisen 9

5. BETALING AF STABEX-OVERFØRSLER 9

6. FORBEREDELSE AF RAMMERNE FOR GENSIDIGE FORPLIGTELSER 10

Konventionens bestemmelser om udnyttelse af midlerne 10

Procedurer for udarbejdelse af rammer for gensidige forpligtelser 11

Forsinkelser ved opstillingen af rammer for gensidige forpligtelser 12

Udvælgelse af de transaktioner, der skal finansieres 12

Konditionalitet 13

Procedurer iværksat af Kommissionen 13

7. ANVENDELSE AF STABEX-OVERFØRSLERNE 14

Finansiel gennemførelse af rammerne for gensidige forpligtelser 14

Analyse af anvendelsen af Stabex-midlerne 14

Importprogrammer 14

Side Foranstaltninger til lettelse af den indenlandske gæld 18

Prisstabilisering 20

Projekter 21

8. AVS-STATERNES OPFYLDELSE AF FORPLIGTELSER 21

Konditionalitet i forbindelse med frigørelse af Stabex-midler 21

Kategorier af betingelser 22

Opfyldelse af betingelserne 22

9. FINANSIELLE OG REGNSKABSMÆSSIGE PROCEDURER 25

Retsgrundlaget for iværksættelse af Stabex-ordningen 25

Ordningen med konti, der kræver to underskrifter 25

Counterpart-midler 25

Kommissionens finansielle tilsyn med Stabex 26

10. OVERVÅGNING OG EVALUERING AF STABEX INDEN FOR RAMMERNE AF DEN FJERDE LOMÉ-KONVENTION 26

11. KONKLUSION 27

De ydre rammer for gennemførelsen af Stabex-ordningen 27

Økonomien i ordningen foreskrevet i den nye konvention 27

Finansiel forvaltning 28

Iværksættelse af Stabex-overførslerne 28

Samlet vurdering 28

Kommissionens svar 38

1. INDLEDNING

1.1. Stabex er et af de væsentligste finansielle instrumenter, der er oprettet under Lomé-konventionerne til støtte for staterne i Afrika, Vestindien og Stillehavet. Sigtet med Stabex er stabilisering af disse staters eksportindtægter, principielt deres indtægter fra eksport til Fællesskabet af visse landbrugsprodukter, der anføres i konventionen (1). Denne ordning spiller en enestående rolle i udviklingssamarbejdet.

1.2. I henhold til den fjerde Lomé-konvention (artikel 186, stk. 1) gennemføres stabiliseringen af AVS-staternes eksportindtægter »med henblik på at afbøde de skadelige virkninger af ustabile eksportindtægter og for at hjælpe AVS-staterne med at overvinde en af de væsentligste hindringer for deres økonomiske stabilitet, rentabilitet og fortsatte vækst samt for at støtte dem i deres udviklingsbestræbelser, og således gøre det muligt for dem at skabe økonomiske og sociale fremskridt for deres befolkninger ved at bidrage til sikringen af disses købekraft«.

1.3. I den fjerde Lomé-konvention er de tidligere konventioners sigte opretholdt, men visse væsentlige aspekter i Stabex-ordningen er blevet ændret (jf. punkt 2.8). Alligevel er ordningen stadig af stor betydning, hvilket bekræftes af, at den har fået tildelt 1 500 mio. ECU (til dækning af anvendelsesårene 1990-1994) eller 12,5 % af de samlede midler til disposition inden for rammerne af den første finansprotokol.

1.4. Det er i lyset heraf, at Revisionsretten har undersøgt Stabex-transaktionerne i perioden 1991-1993 (2) inden for rammerne af den fjerde Lomé-konvention. Herunder har den specielt undersøgt virkningerne af de ændringer, der gennemførtes ved den nye konvention. Da den nye ordning imidlertid kun har været gældende i kort tid, er visse af konklusionerne kun foreløbige. Rettens bemærkninger er baseret på resultaterne af stedlig revision i fem Stabex-modtagerstater (3) og en indgående revision af dossierer vedrørende alle de øvrige stater.

1.5. Retten har flere gange påvist, at de mål, der i konventionen opstilles for Stabex-ordningen, på en række punkter er indbyrdes modstridende. Som anført i punkt 6.1-6.8, er der ikke - som Kommissionen hævder - tale om mål i en prioriteringsrække, men snarere om modsat rettede mål, hvor nogle tager sigte på at afbøde virkningerne af indtægtsnedgange, mens andre sigter mod at få gjort noget ved årsagerne. Den manglende overensstemmelse medfører i flere tilfælde, at procedurerne iværksættes med forsinkelse, eller at de fungerer trægt. Dette kan ikke afhjælpes blot ved, at forvaltningspraksis i Kommissionens tjenestegrene ændres. Skal der iværksættes en sammenhængende politik for de forskellige finansielle instrumenter, skal sådanne uklarheder og uoverensstemmelser fjernes fra selve konventionen.

2. KORTFATTET BESKRIVELSE AF STABEX-ORDNINGEN

2.1. I dette kapitel gives der en kortfattet oversigt over, hvordan Stabex-ordningen fungerer. I bilag 1 vises en skematisk fremstilling af procedurerne for frigørelse af Stabex-instrumentets midler.

2.2. Stabex' samlede tildelinger er fordelt på fem årlige rater (4), hver på 300 mio. ECU, der dækker hele gyldighedsperioden for den første finansprotokol til den fjerde Lomé-konvention.

2.3. Ved udgangen af hvert kalenderår fastsætter Kommissionen for hver AVS-stat de indtægtsfald, staten har haft ved eksport af hver enkelt af de 49 varer (først og fremmest landbrugsprodukter), der er anført i konventionen (5), og for hvilke indtægterne overstiger en bestemt procentsats af den pågældende stats eksportindtægter (6).

2.4. Eksportindtægterne for det givne år (i det følgende: »anvendelsesår«) sammenholdes med et referenceniveau for en bestemt periode (7).

2.5. Hvis indtægterne fra en AVS-stats eksport af en given vare i et anvendelsesår udviser en nedgang i forhold til referenceniveauet, har den pågældende AVS-stat ret til en overførsel fra den årlige Stabex-rate. Størrelsen af overførselsbeløbet afhænger af nedgangen i eksportindtægterne (jf. artikel 197).

2.6. Før der foretages en overførsel, tilsender den pågældende AVS-stat Kommissionen oplysninger om, hvordan midlerne skal anvendes (jf. artikel 209). Principielt skal de anvendes i den sektor, der er ramt af indtægtsfaldet (jf. artikel 186).

2.7. Inden tolv måneder efter frigørelsen af midlerne sender AVS-modtagerstaten Kommissionen en rapport om anvendelsen af dem (jf. artikel 212).

2.8. De væsentligste nyskabelser i den fjerde Lomé-konvention er følgende:

a) Mens det i de tidligere konventioner var fastlagt, at AVS-staterne under visse betingelser skulle tilbagebetale Stabex-overførslerne, er dette ikke mere tilfældet inden for rammerne af den fjerde Lomé-konvention.

b) Med den fjerde Lomé-konvention er der indført en meget strengere kontrol med, hvordan AVS-modtagerstaterne anvender Stabex-overførslerne:

i) For hver overførsel skal AVS-staten og Fællesskabet nå til enighed om et detaljeret program for anvendelsen af Stabex-midlerne. Dette program nedfældes i en protokol, den såkaldte »ramme for gensidige forpligtelser«, der undertegnes af Kommissionen og AVS-statens nationale anvisningsberettigede (jf. artikel 210).

ii) Først indbetales Stabex-overførslerne på en bankkonto i Europa, hvortil der kræves to underskrifter, og hvorfra midlerne kun kan frigøres, efterhånden som de foranstaltninger, der er fastsat i rammen for gensidige forpligtelser, iværksættes (jf. punkt 7.1). Der kan først frigøres midler, når Kommissionens delegerede i den pågældende AVS-stat og den nationale anvisningsberettigede er enige herom. Det fastsættes endvidere i konventionen, at counterpart-midler hidrørende fra Stabex-foranstaltninger indsættes på konti, hvortil der kræves to underskrifter (jf. artikel 211).

Denne stramning af kontrollen med, hvordan Stabex-overførslerne anvendes, opvejer det forhold, at Fællesskabet har accepteret, at overførslerne ikke længere er lån, men gavebistand.

c) En »ramme for gensidige forpligtelser« forudsætter, skønt det ikke er udtrykkeligt fastsat i konventionen, særlige betingelser for anvendelsen af Stabex-overførslerne, som AVS-staterne forpligter sig til at opfylde.

d) I artikel 186, stk. 2, i den fjerde Lomé-konvention fastsættes det, at de overførte midler skal anvendes i den sektor, hvor der er registreret et fald i eksportindtægterne, og »her komme de økonomiske beslutningstagere til gode, der er ramt af dette fald«. Denne bestemmelse om, at Stabex skal anvendes til fordel for økonomiske beslutningstagere, er en modsætning til de to tidligere konventioner, hvori det blev fastsat, at midlerne skulle »anvendes til at opretholde likviditeten i den pågældende sektor« (8). Formålet med denne ændring, der er indført med henblik på opfyldelse af målet om at sikre befolkningernes købekraft (jf. punkt 1.2), er at sikre, at en større del af overførslerne kommer producenterne til gode.

e) Den væsentligste nyskabelse i beregningsmetoderne er, at der ved beregningen af eksporten til Fællesskabet principielt skal anvendes de statistikker, som De Europæiske Fællesskabers Statistiske Kontor beregner og offentliggør (jf. artikel 200, stk. 2). Inden for rammerne af de tidligere konventioner blev beregningerne foretaget på grundlag af en kompliceret sammenholdelse af AVS-staternes og Fællesskabets eksportstatistikker.

3. FORVALTNING AF STABEX-TILDELINGEN UNDER DEN FJERDE LOMÉ-KONVENTION

Den finansielle stilling for Stabex under den fjerde Lomé-konvention

3.1. Pr. 31. december 1993 androg Stabex' primære forpligtelser (9) under den fjerde Lomé-konvention 876,5 mio. ECU. De sekundære forpligtelser (10) og betalingerne figurerede i EUF's regnskaber med samme beløb på 789,7 mio. ECU. Stillingen for hvert anvendelsesår vises i tabellen herunder.

>TABELPOSITION>

3.2. Forskellen mellem de primære forpligtelser og betalingerne skyldes især, at undertegnelsen af overenskomster om overførsel af 85,1 mio. ECU til tre AVS-stater blev udskudt på grund af disse staters politiske forhold (11). I den fjerde Lomé-konvention fastslås respekten for menneskerettighederne nemlig som en betingelse for, at der kan ydes støtte, og dette princip gælder alle foranstaltninger under EUF (12). Kommissionen har ikke blot indefrosset tre Stabex-overførsler, men også foreløbig udskudt undertegnelsen af rammerne for gensidige forpligtelser for to andre stater (Togo og Ækvatorialguinea).

3.3. Pr. 31. december 1993 var der endnu ikke gennemført nogen afgørelse om overførsler for anvendelsesåret 1992, selv om fristen udløb den 31. juli 1993, jf. konventionens artikel 207, stk. 3. Det skyldtes, at der ikke var tilstækkelige Stabex-midler til at dække samtlige overførsler, der kunne foretages.

3.4. Betalingerne for anvendelsesårene 1990 og 1991 må tages med et vist forbehold, fordi de ikke afspejler samtlige transaktioner iværksat og finansieret af Stabex, men kun EUF's overførsler til AVS-staternes bankkonti i Europa (jf. punkt 2.8 b) ii)). Kommissionens finansielle oversigter viser kun betalinger afholdt over EUF's konti og giver derfor ikke et retvisende billede af Stabex-transaktionerne. I kapitel 7 i denne beretning analyseres de endelige betalinger.

Utilstrækkelige midler

3.5. Den årlige Stabex-rate på 300 mio. ECU for hvert af anvendelsesårene 1990, 1991 og 1992 har været utilstrækkelig til at dække de fald i eksportindtægterne, der berettigede til støtte. Og dette til trods for, at Stabex-midlerne under den første finansprotokol til den fjerde Lomé-konvention blev forøget med 62 % i nominel værdi i forhold til midlerne under den tredje Lomé-konvention, og at bestemmelserne i konventionen om nedsættelse af beregningsgrundlagene for overførselsrettigheder var anvendt behørigt (13).

3.6. For de første tre år af den fjerde Lomé-konventions gyldighedsperiode vises der i tabel 3.2 et samlet indtægtstab på 4 142 mio. ECU. Dette tab medførte bruttooverførselsgrundlag på 3 289 mio. ECU, der skal sammenholdes med Stabex-tildelingerne på 900 mio. ECU. Der var altså en finansieringsmanko på 2 389 mio. ECU. Ved forskellige foranstaltninger, der er omhandlet i punkt 3.11-3.15, kunne tildelingen forhøjes til 1 205,5 mio. ECU, men dækningsgraden for disse tre år var kun 40,7 %.

>TABELPOSITION>

3.7. Der er i den senere tid stillet for store krav til Stabex, og det er et problem, der allerede konstateredes i forbindelse med anvendelsesårene 1987, 1988 og 1989 for den tredje Lomé-konvention.

3.8. Disse vanskeligheder afspejler frem for alt det særdeles kraftige prisfald på råvarer, der især skyldes en konstant stigning i produktionen kombineret med en svagt stigende efterspørgsel. AVS-staternes problemer som følge af prisfaldet på kaffe og kakao forværredes yderligere som følge af, at de internationale aftaler mellem de producerende og de forbrugende lande ikke blev forlænget. Således udgjorde de faktiske 1991-kaffepriser kun 38 % af 1980-prisniveauet, mens det tilsvarende tal for kakao var 32 %.

>TABELPOSITION>

3.9. Denne situation med utilstrækkelige finansielle midler blev i nogen grad forværret af AVS-EØF-Ministerrådets beslutning fra november 1991 om ikke længere at tvinge de 13 AVS-stater, der ikke er klassificeret som mindst udviklede, til i visse tilfælde at tilbagebetale de overførsler, de har modtaget inden for rammerne af de første tre Lomé-konventioner. Der kunne have været tilbagebetalt et overførselsbeløb på i alt 900 mio. ECU.

Bestemmelsen »uanset bestemmelsessted«

3.10. Et andet forhold har forværret situationen med utilstrækkelige finansielle midler. Det drejer sig om kompenseringen for fald i eksporten af visse varer til lande, der ikke er medlemmer af Fællesskabet. Bestemmelserne i den fjerde Lomé-konvention (artikel 189, stk. 3) indeholder en ny klausul om, at der automatisk kompenseres for fald i indtægterne fra eksporten af en Stabex-omfattet vare uanset bestemmelsessted (og ikke kun ved eksport til Fællesskabet), men kun når mindst 70 % af AVS-statens samlede eksportindtægter fra de af ordningen omfattede varer ikke stammer fra eksport til Fællesskabet. Imidlertid har 13 AVS-stater som afvigelse fra bestemmelserne draget fordel af »uanset bestemmelsessted«-bestemmelsen, fordi de var berettiget til det inden for rammerne af de forudgående konventioner. For fem af dem (Burundi, Kap Verde, Comorerne, Etiopien og Rwanda) udgjorde indtægterne fra eksport til bestemmelsessteder uden for Fællesskabet mindre end 70 % af deres samlede eksportindtægter. Skønt fravigelsen i forbindelse med de 13 lande kun skulle gælde for en periode på tre år inden for rammerne af den fjerde Lomé-konvention, blev den atter forlænget, men kun for året 1993. Opretholdelsen af denne fravigelse, som i anvendelsesårene 1990-1992 har kostet 96,1 mio. ECU, er kritisabel, eftersom der siden 1987 til stadighed ikke har været tilstrækkelige ordinære midler til ordningen.

Foranstaltninger iværksat med henblik på at udligne mankoen i Stabex-midlerne

3.11. For at øge de disponible Stabex-midler fastsættes det i Lomé-konventionens artikel 192, at de renter, der påløber medlemsstaternes bidrag til Stabex, tillægges ordningens midler. Man kunne have indsat bidragene til Stabex på en særlig konto med klart angivne rentesatser, men de er blevet indsat på de samme konti som de øvrige EUF-bidrag, og der er beregnet en teoretisk forrentning. På grund af denne mangel på gennemskuelighed i ordningen kunne Kommissionen anføre, at de disponible Stabex-renter for anvendelsesåret 1992 androg ca. 30 mio. ECU, mens de i henhold til EUF's regnskaber kun beløb sig til 1 mio. ECU. Midlerne for de følgende år blev således reduceret med 29 mio. ECU.

3.12. I den fjerde Lomé-konvention foreskrives der en række foranstaltninger, der skal træffes, når overførselsgrundlagene overstiger de årlige Stabex-rater og de påløbne renter. I henhold til artikel l94, stk. 1, kan der således for det første forlods anvendes indtil 25 % af det følgende års rate. Er der stadig ikke tilstrækkelige disponible midler, foretages der i henhold til artikel 194, stk. 2, en nedsættelse af hvert overførselsgrundlag med 10 %. Herudover (artikel 194, stk. 4) »tager Ministerrådet situationen op til vurdering på grundlag af en rapport fra Kommissionen om ordningens sandsynlige udvikling og undersøger, hvilke dispositioner der skal træffes inden for konventionens rammer med henblik på at afhjælpe situationen«.

3.13. For anvendelsesåret 1990 besluttede AVS-EØF-Ambassadørudvalget (14) derfor at forøge Stabex-tildelingen under den 7. EUF med 100 mio. ECU, der især blev overført fra midler formålsbestemt til Sysmin (støtte til AVS-staternes mineindustri) inden for rammerne af de tidligere konventioner (15). Forlods anvendelse af 25 % af raten for 1991 samt anvendelse af Stabex-midlernes renteafkast resulterede således i, at i alt 483,7 mio. ECU blev gjort disponible for anvendelsesåret 1990, men de dækkede kun 39 % af ordningens finansielle behov (jf. tabel 3.2).

3.14. AVS-EØF-Ambassadørudvalget besluttede også at forøge de disponible midler for anvendelsesåret 1991. Udvalget godkendte, at der forlods anvendtes 12,5 % af raterne for de to anvendelsesår 1993 og 1994 ud over de 25 % af 1992-raten. Med denne disposition blev der stillet 391,5 mio. ECU til rådighed, som gav en dækningsgrad på 40,9 % (jf. tabel 3.2).

3.15. AVS-EØF-Ambassadørudvalgets dispositioner var, som påpeget af Retten i de seneste årsberetninger, ikke i overensstemmelse med konventionens bestemmelser:

a) Konventionens almindelige bestemmelser giver ikke hjemmel til en overførsel som den, der blev foretaget fra Sysmin til Stabex for anvendelsesåret 1990 (16),

b) Konventionen giver ikke hjemmel til forlods anvendelse af rater for andre år end det, der følger umiddelbart efter anvendelsesåret (17). Europa-Parlamentets Udvalg om Udvikling og Samarbejde har givet udtryk for betænkelighed ved denne procedure i sin udtalelse om dechargeafgørelsen vedrørende Den Europæiske Udviklingsfonds regnskaber for regnskabsåret 1992.

3.16. Det Europæiske Fællesskab gik ikke med til at forhøje Stabex-midlerne for anvendelsesåret 1992 for at dække den nye finansielle manko. AVS-staterne på deres side pressede på for at få frigivet supplerende midler. Først i februar 1994 accepterede AVS-staterne sagernes stilling, idet de tog forbehold og i lighed med de forudgående år gjorde krav på udligning af underskuddet (434 mio. ECU). AVS-EØF-Ministerrådet erklærede i den forbindelse i maj 1992 kategorisk, men uden at sætte bestemmelserne i konventionens artikel 194, stk. 4, og artikel 195 under debat, at der ikke kunne blive tale om udligning til dækning af de år, hvor midlerne ikke havde været tilstrækkelige.

3.17. I forbindelse med den forestående revidering af den fjerde Lomé-konvention har AVS-staterne foreslået, at der indføres en særlig ordning, hvorefter de stater, der ikke har modtaget alle de overførsler, de har krav på, får deres gæld til Fællesskabet nedskrevet med tilgodehavendet.

3.18. Da Stabex-midlerne til stadighed var utilstrækkelige, besluttede AVS-EØF-Ministerrådet i oktober 1991 at få foretaget en undersøgelse af, hvordan der kunne rettes op på det permanente underskud. De første resultater af undersøgelsen forelå i 1993. De var ikke tilfredsstillende, og udkastet til konklusioner er ikke blevet yderligere behandlet.

Fordelingen af midlerne på landene

3.19. I den fjerde Lomé-konventions første tre anvendelsesår er der foretaget Stabex-overførsler til 40 AVS-stater ud af i alt 69 (dvs. 58 %). Under den tredje Lomé-konvention modtog 37 AVS-stater ud af 66 (dvs. 56 %) Stabex-overførsler (18). I bilag 2 gives der en oversigt over overførslerne under den fjerde Lomé-konvention, mens tabel 3.4 viser de AVS-stater, der tegner sig for de største Stabex-overførsler under den tredje og fjerde Lomé-konvention.

>TABELPOSITION>

3.20. Côte d'Ivoire modtog under den tredje Lomé-konvention en fjerdedel af overførslerne, men under den fjerde Lomé-konvention er dette lands andel faldet til 18 %. Til gengæld ligger de tre modtagerlande, der tegner sig for de største Stabex-overførsler, på samme niveau: 46,2 % under den fjerde Lomé-konvention mod 46,8 % under den tredje Lomé-konvention.

3.21. Mens de 43 AVS-stater, der betegnes som »de mindst udviklede«, modtog 40,1 % af Stabex-overførslerne under den tredje Lomé-konvention, har de 44 AVS-stater i denne kategori under den fjerde Lomé-konvention modtaget 48,2 %. Imidlertid er det stadigvæk den rigeste tredjedel af AVS-staterne, der modtager mere end halvdelen af Stabex-midlerne. Dette forhold hænger helt klart sammen med den måde, hvorpå Stabex fungerer. Størrelsen af Stabex-overførslerne afhænger nemlig af omfanget af samhandelen med landbrugsprodukter med Fællesskabet.

4. BEREGNING AF STABEX-OVERFØRSLERNE

4.1. Sagsbehandlingen af overførselsrettigheder sorterer under Kommissionen. Det er en mindre afdeling (VIII/B/3), der varetager denne opgave (19).

Tidsplan for statistikkerne og disses pålidelighed

4.2. I artikel 207, stk. 3, i den fjerde Lomé-konvention fastsættes der en snæver tidsplan for sagsbehandlingen. Kommissionen skal senest den 31. juli året efter anvendelsesåret træffe afgørelse om samtlige overførsler (jf. punkt 3.3 og 3.16).

4.3. Med den nye procedure, hvorefter Stabex-overførslerne især beregnes på grundlag af Fællesskabernes importstatistikker, er Stabex kommet til at fungere betydeligt bedre. For at en ansøgning skal kunne færdigbehandles, skal der imidlertid foreligge visse statistikker, som kun AVS-staterne kan udarbejde (20). Disse statistikker er af særlig betydning, fordi de danner grundlag for beregningen af de nedsættelser, der er fastsat i artikel 203 (jf. punkt 4.4-4.6), og når AVS-staterne er omfattet af »uanset bestemmelsessted«-bestemmelsen (jf. punkt 3.10). AVS-staternes statistikker giver anledning til følgende bemærkninger:

a) Nogle statistikkers pålidelighed kan drages i tvivl, specielt fordi AVS-landenes statistiske kontorer har begrænset kapacitet. Det fastsættes ganske vist i konventionen (artikel 199, stk. 1), at der skal indføres et statistisk samarbejde for at sikre, at Stabex-ordningen fungerer effektivt og hurtigt, men dette samarbejde har i praksis været begrænset (21).

b) Fristen for AVS-staternes fremsendelse af statistiske oplysninger er i konventionen (artikel 207, stk. 1) fastsat til den 31. marts, og den er i det store og hele blevet overholdt, men Kommissionens tjenestegrene har ofte fundet ukorrekte tal, der skulle rettes. Det skyldes, at AVS-staternes tal pr. 31. marts kun er foreløbige.

c) Selv om Kommissionens delegationer skal attestere, at de statistiske oplysninger, AVS-staterne fremsender, er korrekte, kan de næppe gøre dette uden at foretage grundige undersøgelser, og det har de almindeligvis ikke ressourcer til.

Nedsættelser af overførselsgrundlagene

4.4. For de tre anvendelsesår 1990-1992 blev bestemmelserne i artikel 203 i den fjerde Lomé-konvention i vidt omfang anvendt ved beregningen af overførselsgrundlagene. I denne artikel fastsættes det, at såfremt undersøgelsen dels af udviklingen i en AVS-stats eksport til samtlige bestemmelsessteder og i denne AVS-stats produktion af den pågældende vare, dels af udviklingen i efterspørgslen i Fællesskabet viser, at der er sket betydelige ændringer, afholdes der konsultationer mellem Kommissionen og den pågældende AVS-stat for at fastslå, om overførselsgrundlaget skal fastholdes eller nedsættes (22).

4.5. For disse tre år blev overførselsgrundlagene følgelig nedsat med 580 mio. ECU. Disse nedsættelser giver anledning til følgende bemærkninger:

a) I retningslinjerne for Stabex-modtagere (under den fjerde Lomé-konvention) anføres det, at når en AVS-stat har det fulde ansvar for en procentuel nedgang i produktionen og/eller eksporten, nedsættes overførselsgrundlaget i forhold til denne nedgang. Når AVS-staten derimod kun er delvis ansvarlig for nedgangen, kan nedsættelsen af overførslen være mindre. Når faldet i indtægterne skyldes faktorer, som ligger uden for AVS-staternes indflydelse, som for eksempel ugunstige klimatiske forhold eller et fald i priserne på verdensmarkedet, foretages der ingen nedsættelse (23). I praksis er det imidlertid vanskeligt at vurdere præcist, om AVS-staterne er ansvarlige for produktionsnedgange, eller om disse skyldes ydre faktorer, navnlig fald i verdensmarkedspriserne. Denne faktor har ofte spillet ind, men ineffektiv forvaltning af den pågældende sektor i AVS-staten kan også påvirke forholdene i højere eller mindre grad.

b) Konsultationsproceduren indebærer faktisk, at Kommissionens Stabex-afdeling spiller en væsentlig rolle, når der skal træffes afgørelse om nedsættelse af overførselsgrundlagene. Delegationerne og Kommissionens øvrige tjenestegrene har ikke haft megen indflydelse på denne procedure. Da konsultationerne skal afsluttes inden for korte tidsfrister, er mulighederne for undersøgelser med henblik på at vurdere de forskellige faktorer, der har ført til produktionsnedgang, begrænsede.

c) Der er også risiko for, at det snarere er AVS-staternes forhandlingsevner end objektive hensyn af teknisk art, der er afgørende for udfaldet af konsultationerne.

d) Skønt finansinspektøren (GD XX) har mulighed for det, kontrollerer han ikke de beregninger, der ligger til grund for de nedsættelser, der foretages i henhold til artikel 203. Han inddrages så sent i proceduren, at han ikke kan få nogen indflydelse på forhandlingsprocessen.

4.6. Undersøgelsen af de overførsler for 1990 og 1991, der var omfattet af proceduren foreskrevet i artikel 203, viser, at overførslerne i det store og hele altid blev nedsat i forhold til produktionsnedgangene. To væsentlige undtagelser må fremhæves:

a) For Côte d'Ivoire blev der ikke foretaget en nedsættelse på 41,5 mio. ECU af overførselsgrundlaget svarende til et fald på 22,8 % i den kaffeproduktion, der kom på markedet i 1991, fordi en revision af Côte d'Ivoires statistiske oplysninger allerede havde ført til en nedsættelse på 34,8 %, og Kommissionen ikke mente, »at den ved at foretage undersøgelsen på anden vis kunne være nået til en nedsættelse af tilsvarende størrelse« (24). Nedsættelsen er således foretaget med et beløb, man er nået frem til ved forhandling snarere end ved en beregning, hvori indgår de rent tekniske elementer, der er foreskrevet i konventionen.

b) For Cameroun burde produktionsnedgangene i 1991 på 25,8 % for kakao og 22 % for kaffe have medført en nedsættelse af overførselsgrundlaget på 45,6 mio. ECU. Kommissionen vurderede, at produktionsnedgangene var en følge af en strukturtilpasningspolitik, den selv havde støttet, og den havde derfor ikke foretaget nedsættelser. Men herved gjorde den det ikke klart, at produktionsnedgang var et af målene for strukturtilpasningen. Cameroun modtog allerede støtte fra Kommissionen i form af strukturtilpasningsstøtte (25).

Fejl i Stabex-overførselsbeløbene

4.7. Retten har gentagne gange konstateret fejl i beregningen af overførslerne. Eksempler herpå er følgende:

a) Uganda modtog 1 298 287 ECU for meget i 1991-overførslen, fordi et forskud udbetalt i 1981 ikke var korrekt bogført. Kommissionen anførte i sit svar til punkt 15.76 i Rettens årsberetning for regnskabsåret 1993: »Kommissionen har, således som det er meddelt til budgetmyndighederne, indledt procedurerne med henblik på tilbagesøgning af de 1 298 330 ECU, der uretmæssigt er blevet udbetalt til Uganda«. Beløbet skulle fratrækkes i overførslerne for anvendelsesåret 1992. Men ved udgangen af første kvartal 1995 havde Kommissionen stadig ikke kunnet give Retten et bevis på, at det omtalte beløb var tilbagesøgt.

b) Burundis 1991-overførselsgrundlag for kaffe blev ansat 1,55 mio. ECU for lavt som følge af en regnefejl.

c) På grund af en regnefejl, der delvis skyldtes, at Lesotho fremsendte uoverskuelige oplysninger, blev der for anvendelsesåret 1990 ikke foretaget nogen overførsel til Lesotho for mohair og uld, skønt overførselsgrundlagene for disse produkter tilsammen udgjorde mindst 1,16 mio. ECU.

Disse fejl viser klart, hvor nødvendigt det er, at finansinspektøren foretager mere målrettet kontrol (jf. punkt 4.5 d)).

Produkternes kvalitet påvirker prisen

4.8. I mange AVS-stater har faktorer såsom manglende investeringer i landbruget, utilstrækkelige oplysnings- og konkurrencefaciliteter, nedlæggelse af plantageproduktion og overgang til produktion i små brug (26) indvirket negativt på produkternes kvalitet. Det skal bemærkes, at denne nedgang i kvaliteten, som den producerende stat har hovedansvaret for, er en væsentlig årsag til prisfald. Konventionen indeholder imidlertid ingen bestemmelse, der tager sigte på at undgå kompensering for prisfald, der skyldes, at produkternes kvalitet forringes.

5. BETALING AF STABEX-OVERFØRSLER

5.1. I henhold til den fjerde Lomé-konventions artikel 211 skal overførselsbeløbet indbetales i ecu på en rentebærende konto ved undertegnelsen af overførselsoverenskomsten (jf. punkt 2.8). Inden for rammerne af de forudgående konventioner blev hele overførselsbeløbet overført til AVS-staten ved undertegnelsen af overførselsoverenskomsten. På denne måde havde Kommissionen ikke megen kontrol med, hvordan midlerne faktisk blev brugt.

5.2. De nye bestemmelser har affødt følgende praksis:

a) I Lomé-konventionen fastsættes det, at Kommissionen er den ene af de underskrivende parter. I praksis er det dog lederen af Kommissionens delegation i den pågældende AVS-stat, der på Kommissionens vegne giver bemyndigelse til de enkelte betalinger vedrørende hver foranstaltning. Derved forvaltes EUF's midler på et sekundært niveau, som ganske vist er underlagt Kommissionens kontrol, men som ikke er anerkendt i finansforordningen, og transaktionerne attesteres ikke af den anvisningsberettigede, EUF's regnskabsfører eller finansinspektøren (27).

b) I Lomé-konventionen præciseres det ikke, hvor Stabex-bankkontoen i ecu skal oprettes. For strukturtilpasningsoverførslerne er det imidlertid præciseret (artikel 250, stk. 3). Kommissionen er af den opfattelse, at ecu-kontiene i analogi hermed kun bør oprettes i Europa, fordi det er sikrere og ecu-rentesatserne er højere (28).

c) Med henblik på den løbende forvaltning har det været nødvendigt at indføre et sekundært niveau i AVS-staterne med konti, hvortil der kræves to underskrifter, for at der kan foretages udbetalinger i lokal valuta.

d) Endelig har Kommissionen for at sikre et mindstemål af gennemskuelighed i regnskabsføringen krævet, at der blev oprettet særskilte bankkonti (eller underkonti) for hvert anvendelsesår.

Alle disse bestemmelser har gjort det besværligere for Kommissionens delegationer at forvalte ordningen, men deres ressourcer er ikke øget tilsvarende.

5.3. Under det nye system er overførselsbeløbene ofte blevet udbetalt med betragtelige forsinkelser, hvilket også fremgår af statistikkerne i tabel 5.1 (29). Oprindelig skulle betalingen foretages umiddelbart efter undertegnelsen af overførselsoverenskomsten, som til gengæld skulle indgås straks efter, at der var truffet afgørelse om overførsel (30). For anvendelsesåret 1990 var den gennemsnitlige ekspeditionstid for indbetalinger på konti i europæiske banker (efter afgørelsen om overførsel) i realiteten fem og en halv måned, mens den for 1991 stadig var på fire og en halv måned.

5.4. Den fjerde Lomé-konvention åbner ganske vist mulighed for forlods overførsler inden udgangen af anvendelsesåret på basis af skøn over de sandsynlige indtægtsfald, men til forskel fra praksis under de forudgående konventioner er der ikke indrømmet forskud. Dette skyldes især, at det er vanskeligt at fastsætte størrelsen af forskud i en situation, hvor der ikke er midler nok, og hvor overførslerne bliver nedsat.

>TABELPOSITION>

5.5. I 1991 var ekspeditionstiden for udbetalinger ganske vist lidt kortere, men der var stadig betydelige forsinkelser, især i betragtning af, at det i den fjerde Lomé-konventions artikel 206 præciseres, at »den pågældende AVS-stat og Kommissionen træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at udbetalinger af forskud og overførsler sker hurtigt«.

5.6. Forsinkelserne skyldes, at det har taget så lang tid at oprette bankkonti i ecu. I nogle tilfælde har AVS-staterne - med henvisning til, at det ikke var udtrykkeligt fastsat i konventionen, at ecu-kontiene skulle oprettes i Europa - udtrykt ønske om at oprette dem i deres eget land. Faktisk var Kommissionen ifølge de første retningslinjer parat til at acceptere undtagelser (31), men den gav dog udtryk for, at den foretrak kontiene oprettet i Europa. Princippet om, at kontiene skulle oprettes i Europa, har været accepteret siden anvendelsesåret 1991. Imidlertid har Kommissionen krævet, at der blev oprettet nye konti/underkonti for hvert anvendelsesår, og det har forsinket udbetalingerne yderligere.

5.7. I praksis er ansvaret for oprettelsen af bankkontiene overdraget AVS-staterne. Hverken i konventionen eller retningslinjerne for Stabex-modtagere er det præciseret, hvem der skal oprette kontiene. Ansvarsområderne er nu defineret, men AVS-staterne har til tider været længe om at træffe de nødvendige dispositioner.

5.8. Selv om midlerne er blevet indbetalt på europæiske bankkonti med forsinkelser, har AVS-staterne oppebåret høje renteindtægter. Det skyldes især forsinkelser i gennemførelsen af Stabex-transaktionerne. Det pågældende renteprovenu er anslået til i alt 50 mio. ECU pr. 31. december 1993. Det er sandsynligt, at renteprovenuet kunne have været højere, hvis AVS-staterne havde indhentet tilbud fra bankerne på vilkårene for placering af Stabex-midlerne. Kun en stat, Madagaskar, har valgt denne løsning.

5.9. De europæiske banker har i næsten alle tilfælde betalt renter af Stabex-indeståender. Ca. en tredjedel af AVS-staterne har senere overført disse midler til en ikke-rentebærende konto i en lokal bank, uanset konventionens bestemmelser (artikel 211, stk. 3). Burundi har for eksempel i perioden juli 1992-september 1993 lidt et indtægtstab, der anslås til mere end 0,7 mio. ECU. I disse fjorten måneder fik staten ikke renter af sine Stabex-midler.

6. FORBEREDELSE AF RAMMERNE FOR GENSIDIGE FORPLIGTELSER

Konventionens bestemmelser om anvendelsen af midlerne

6.1. Stabex kunne godt anses for blot at være en ordning, der skal sikre AVS-staterne kompensation for fald i eksportindtægterne. I den fjerde Lomé-konventions artikel 186, stk. 1, hedder det således, at det drejer sig om »at afbøde de skadelige virkninger af ustabile eksportindtægter« frem for årsagerne til dem. Overførslerne kunne altså godt indbetales til AVS-staterne for at støtte dem på makroøkonomisk plan, navnlig ved at kompensere for deres valutatab gennem en støtte til betalingsbalancen med henblik på at opretholde deres importniveau eller med henblik på at sikre betaling af renter og afdrag af udlandsgælden. Denne rolle som stabiliserende faktor fremgår også af den fjerde Lomé-konventions bestemmelser om, at midlerne skal overføres så hurtigt som muligt (32).

6.2. I artikel 186, stk. 2, begrænses imidlertid anvendelsen af overførsler, for her fastsættes det, at for at nå de mål, der er fastsat i artikel 186, stk. 1, »skal de overførte midler i overensstemmelse med gensidige forpligtelser, der fastlægges i hvert enkelt tilfælde mellem AVS-modtagerstaten og Kommissionen, anvendes enten i den sektor i bredest mulig forstand, hvor der er registreret et fald i eksportindtægterne, og her komme de økonomiske beslutningstagere til gode, der er ramt af dette fald, eller, hvor det er hensigtsmæssigt, anvendes til diversificeringsformål, idet de enten kanaliseres til andre egnede produktionssektorer, i princippet inden for landbruget, eller anvendes til forarbejdning af landbrugsprodukter«.

6.3. Stabex bør således i henhold til konventionens bestemmelser anvendes inden for rammerne af sektorer. Imidlertid fastslås det i artikel 209, stk. 4, at anvendelsen af midlerne skal ske i overensstemmelse med en eventuel sammenhængende reformpolitik inden for de berørte sektorer og om nødvendigt kan understøtte en sådan politik.

6.4. Bestemmelsen i Lomé-konventionens artikel 186 om, at overførslerne skal anvendes i den sektor, hvor der er registreret et fald i indtægterne, er baseret på følgende principper:

a) Da overførslerne skyldes fald i indtægter fra eksport af specifikke varer, er det logisk at knytte anvendelsen af dem til de sektorer, hvor der er registreret et fald, frem for at anvende dem på makroøkonomisk plan.

b) Blandt de finansielle instrumenter, der er omfattet af den fjerde Lomé-konvention, spiller Stabex en rolle, der på sektorplan supplerer det makroøkonomiske sigte med strukturtilpasningsmidlerne og de traditionelle interventioner i form af nationale vejledende programmer.

c) Der må gribes ind over for årsagerne til fald i eksportindtægter, således at den pågældende sektors behov for overførsler fremover reduceres.

6.5. Til disse principper må der dog knyttes følgende bemærkninger:

a) I mange AVS-stater er Stabex-varerne af så stor betydning for økonomien, at fald i eksportindtægterne i den pågældende sektor har en væsentlig indvirkning på såvel makroøkonomisk plan som sektorplan.

b) Det er et åbent spørgsmål, om de enkelte finansielle instrumenter bør have - eller faktisk har - et enkelt sigte. Således er for eksempel midlerne til vejledende programmer under den fjerde Lomé-konvention i vidt omfang blevet anvendt til at støtte strukturtilpasningsprogrammerne (33). Det afgørende element i hvert instrument er ikke altid dets sigte, men de betingelser og kriterier, der skal opfyldes, før midlerne kan mobiliseres.

c) Det er værd at overveje, om midlerne ikke - i stedet for at overføres til sektorer i nedgang - burde overføres til sektorer, hvori der er et vækstpotentiale. Dertil kommer, at de økonomiske teorier, der i dag er fremherskende i Afrika, betoner nødvendigheden af at lade markedet råde, frem for at der ydes støtte med offentlige midler.

6.6. Uanset de ovenfor omhandlede forhold er det selvmodsigende på den ene side at have den målsætning, at Stabex skal give mulighed for hurtig overførsel af midler, og på den anden side at føre den politik, at midlerne afsættes til landbrugssektoren med henblik på at forbedre resultaterne på lang sigt. Det er muligt, at det nationale vejledende program, som gennemføres over mindst fem år, ville være et bedre instrument til gennemførelse af strukturreformerne. Faktisk er det vanskeligt at forudse, hvor mange Stabex-midler der flere år ud i fremtiden vil tilflyde en stat, mens de samlede midler til det nationale vejledende program fastsættes fra starten af femårsperioden. Det er således nemmere at planlægge investeringer på mellemlang eller lang sigt af midler fra det nationale vejledende program end af Stabex-midler.

6.7. Kommissionen har i løbet af de første to år af konventionens gyldighedsperiode haft lange drøftelser om, hvordan Stabex-midlerne kan udnyttes effektivt. Nogle ønskede at understrege Stabex' binding til sektorer, andre Stabex' anvendelse i en makroøkonomisk sammenhæng, hvor den bidrager til stabilisering udadtil og indadtil. Drøftelserne vedrørte endvidere det forhold, at Stabex-overførslerne ofte resulterer i tilvejebringelse af counterpart-midler. Flere AVS-stater har desuden udtalt sig om, hvilken anvendelse af midlerne de finder bedst tilpasset de lokale forhold.

6.8. I februar 1991 understregede Kommissionen først Stabex-ordningens tilknytning til sektorerne. Men senere, i maj 1992, lagde den stor vægt på den nødvendige forbindelse og sammenhæng mellem Stabex og strukturtilpasningen.

Procedurer for udarbejdelse af rammer for gensidige forpligtelser

6.9. De forslag til anvendelse af midlerne, en AVS-stat forelægger for Kommissionen (jf. punkt 2.6), gennemgås af Kommissionen sammen med den pågældende AVS-stat (artikel 209, stk. 3), og når der er opnået enighed, undertegner AVS-staten og Kommissionen en protokol, hvori der opstilles en ramme for gensidige forpligtelser (artikel 210).

6.10. Den tilbundsgående analyse, der er omhandlet i den fjerde Lomé-konventions artikel 209, skal ikke blot bestå af oplysninger, men af en »analyse« omfattende ikke blot sektorens vanskeligheder, men også AVS-statens politikker på sektorens område. Denne analyse skulle på AVS-staternes side garantere, at der iværksættes klare politikker, før der træffes afgørelse om, hvilke specifikke aktioner der skal finansieres.

6.11. Den tilbundsgående analyse skulle danne grundlag for udarbejdelsen af rammen for gensidige forpligtelser. Kommissionen har ikke tilsendt AVS-staterne specifikke oplysninger til uddybning af retningslinjerne for Stabex-modtagere (jf. punkt 4.5 a)) med angivelse af, hvad denne tilbundsgående analyse bør omfatte.

6.12. Opstillingen af en ramme for gensidige forpligtelser er en helt ny procedure, og Kommissionen har udarbejdet flere retningslinjer for forelæggelsen og indholdet af dette dokument. I februar 1991 blev der således fastlagt en liste over de væsentligste punkter, den skulle indeholde (34). I juni 1991 blev der vedtaget faste punkter, der skulle figurere i enhver ramme for gensidige forpligtelser (35). Endelig blev der i maj 1992 udsendt en model til opstilling af rammer for gensidige forpligtelser (36). Disse forskellige skrivelser bør systematisk tilsendes AVS-staterne, for det er dem, der skal indsende forslag.

Forsinkelser ved opstillingen af rammer for gensidige forpligtelser

6.13. Ligesom overførslen af Stabex-midler til AVS-staternes europæiske bankkonti har den fase, hvor anvendelsen af Stabex-midlerne programmeres, taget for lang tid. Ifølge planen skulle rammerne for gensidige forpligtelser foreligge på det tidspunkt, hvor afgørelserne om overførsler bliver truffet, men faktisk var medianen for den tid, der gik, fra der blev truffet afgørelse om overførsel for anvendelsesåret 1990, til rammerne for gensidige forpligtelser blev undertegnet, 12 måneder (37). Rammerne for gensidige forpligtelser vedrørende 14 stater (38) var således ikke undertegnet 12 måneder efter, at der var truffet afgørelse om overførsel.

6.14. Hvad angår rammerne for gensidige forpligtelser for 1991, er medianen for den tid, det tog at få dem undertegnet, endnu højere (19 måneder). Den første ramme for gensidige forpligtelser (Côte d'Ivoire) blev først undertegnet næsten 8 måneder efter, at der var truffet afgørelse om overførsel. Ved udgangen af juli 1993, med andre ord 12 måneder efter, at afgørelserne om overførsel var truffet, havde kun fem yderligere stater (39) undertegnet rammen for gensidige forpligtelser.

Udvælgelse af de transaktioner, der skal finansieres

6.15. Selve udvælgelsen af de transaktioner, der skal finansieres, har ofte krævet lange forhandlinger, dels mellem Kommissionen og AVS-staterne, dels i de nationale administrationer. Der har været behov for samråd mellem AVS-staterne, Kommissionen og de øvrige kapitalindskydere med henblik på at sikre, at deres interventioner var kohærente. Disse forhandlinger og konsultationer måtte nødvendigvis tage deres tid, men proceduren er ofte blevet forlænget på grund af uenighed om, hvorvidt de foreslåede transaktioner var antagelige eller hensigtsmæssige. Dette har navnlig været tilfældet, når AVS-staterne har foreslået, at midlerne skulle anvendes direkte til at forøge midlerne til ordningerne til stabilisering af råvarepriserne eller til at finansiere mange forskelligartede projekter. Kommissionen har stort set ikke fulgt disse forslag. Hvad angår de midler, der skulle bruges til stabilisering af priserne, har Kommissionen søgt at overtale AVS-staterne til at tilnærme råvarepriserne på deres hjemmemarked til priserne på verdensmarkedet. Den har også opfordret dem til at anlægge en samlet strategi for at overvinde vanskelighederne i de berørte sektorer frem for at holde sig til den traditionelle projektrelaterede strategi, der kun har givet begrænsede resultater.

6.16. Hele proceduren for fastsættelse af rammer for gensidige forpligtelser er også blevet forlænget af, at resultaterne af de tilbundsgående analyser, AVS-staterne har foretaget, ikke har været særlig anvendelige. Analyserne har i flere tilfælde været for kortfattede (Den Centralafrikanske Republik i 1990 og 1991, Tanzania i 1990 og Etiopien i 1991), eller resultaterne er blevet fremlagt for sent (Ghana i 1990 og 1991, Kenya i 1990 og 1991 og Madagaskar i 1990). I nogle tilfælde er de aldrig blevet indsendt (Côte d'Ivoire i 1991, Etiopien i 1990 og Uganda i 1991). De konstaterede svagheder har skyldtes, at en række AVS-stater, hvis sektorpolitik ikke altid har været kohærent, ikke har stillet relevante forslag. I øvrigt har kursændringen af en række sektorpolitikker som følge af nye strukturtilpasningsprogrammer eller af, at de er taget op til fornyet overvejelse på grund af regeringsskifte, yderligere bidraget til forsinkelserne. I flere tilfælde forholdt det sig sådan, at Kommissionen kun havde begrænset kendskab til den sektor, overførslen vedrørte, og derfor ikke var i stand til at vurdere, om AVS-statens forslag var holdbare, eller selv bidrage til at fastlægge en politik (40).

6.17. En række overførsler var af væsentligt omfang og krævede et stort planlægningsarbejde. Forholdet mellem Stabex-støtten og den samlede bistand under EUF giver bedre end overførslens reelle omfang en ide om den ekstra arbejdsbyrde, navnlig for Kommissionens delegationer. For eksempel udgjorde summen af Stabex-overførslerne for anvendelsesårene 1990 og 1991 i 19 stater mere end 20 % af femårstildelingerne til de nationale vejledende programmer (jf. bilag 4). Tre af disse stater modtog faktisk overførsler, der var større end tildelingen til de nationale vejledende programmer (Côte d'Ivoire: 181 %, Cameroun: 124 % og Papua Ny Guinea: 105 %).

6.18. Opstillingen af rammerne for gensidige forpligtelser for 1991 blev påvirket af, at iværksættelsen af rammerne for gensidige forpligtelser for 1990 var forsinket. Normalt er det nemlig ønskeligt, at der kan foretages en evaluering af transaktionerne, før der opstilles en ny ramme for gensidige forpligtelser. Dermed er der en reel risiko for, at der vil ske en ophobning af Stabex-overførsler, der henstår uudnyttede, fordi midlerne overføres hurtigere, end de kan anvendes. Dette problem trænger sig så meget des mere på, som overførselsafgørelserne for anvendelsesåret 1992 er forbundet med usædvanlige forsinkelser på grund af tøven i AVS-staterne.

Konditionalitet

6.19. Ud over forhandlingerne om anvendelsen af midlerne har betingelserne for, at de blev frigjort, bidraget væsentlig til at forsinke proceduren for forberedelse af rammerne for gensidige forpligtelser. I forbindelse med Stabex var det noget nyt, at anvendelsen af overførslerne blev knyttet til AVS-statens overholdelse af forpligtelserne. Der blev ikke givet nogen eksplicit definition på begrebet konditionalitet i selve konventionen, hvor der blot hentydes til dette begreb i artikel 210 ved brugen af udtrykket »ramme for gensidige forpligtelser«. AVS-staterne har derfor været nødt til at vænne sig til den nye fremgangsmåde, hvad der ikke altid har været nemt.

6.20. Kommissionen ønskede, at udbetalingen af Stabex-midler skulle være betinget af, at der blev opfyldt nogle særlige betingelser, der i de fleste tilfælde sigtede mod en liberalisering af de sektorer, overførslerne vedrørte. Der måtte forhandles længe, før AVS-staterne trak deres forbehold tilbage. Disse forbehold var dels af teknisk art og knyttet til særlige reformforslag, dels af politisk art, og gående ud på, at reformprocessen udgjorde en trussel mod en række fastslåede forhold. Kommissionen gav tilsagn om omhyggeligt at udvælge forpligtelser, der var tilstrækkeligt væsentlige til, at de - når de først var omsat til virkelighed - ville være af reel betydning for den berørte sektor. Den ville desuden undgå at lægge vægt på forpligtelser, som ikke ville blive opfyldt, men føre til, at midlerne blev indefrosset.

Procedurer iværksat af Kommissionen

6.21. Drøftelserne mellem AVS-staterne og Kommissionen var meget tidskrævende, men i selve Kommissionen bevirkede den tid, det tog for de forskellige kompetente tjenestegrene (delegationer, »Stabex«-tjenesten, »strukturtilpasnings«-kontoret, de geografiske tjenester, den ledende anvisningsberettigede (41)) at godkende forslagene, at undertegnelsen af rammerne for gensidige forpligtelser blev yderligere udskudt på grund af, at der ikke var enighed om en række anvendelsesområder.

6.22. Yderligere to særlige procedurer har bidraget til at forsinke processen:

a) Kommissionen mente i begyndelsen, at rammerne for gensidige forpligtelser kunne undertegnes i dens navn af dens egne delegerede. Siden september 1992 er konventionens artikel 210 dog blevet fortolket mere centralistisk med henblik på, at den ledende anvisningsberettigede selv skal undertegne hver ramme for gensidige forpligtelser, efter at Kommissionen har godkendt den.

b) Før rammerne for gensidige forpligtelser vedtages, skal de alle fremsendes til medlemsstaterne til orientering, og der skal obligatorisk gå en måned, før de undertegnes. Der er kun registreret et eksempel (42) på, at en stat på dette tidspunkt har fremsat et spørgsmål. Denne procedure ligger i forlængelse af de konsultationer, der skal finde sted mellem delegationen og de medlemsstater, der er repræsenteret i AVS-staten, mens udkastet til ramme for gensidige forpligtelser udarbejdes, og den forekommer ikke væsentlig.

6.23. Det skal endelig bemærkes, at selv om der i konventionen fastsættes strenge tidsfrister for fastlæggelse af retten til overførsler og for afgørelse om overførsler med henblik på, at Stabex-ordningen kan fungere som et instrument med hurtig udbetaling, fastsættes der ingen tidsfrist for de senere iværksættelsesfaser. Om disse hedder det i bilag XLVI til konventionen: »De kontraherende parter er enige om at indføre så enkle procedurer som muligt med henblik på anvendelsen af artikel 210 og artikel 211, stk. 2 og 3, bl.a. for at stille overførslerne til AVS-staternes faktiske rådighed så hurtigt som muligt«. I dette perspektiv havde det været ønskeligt, om der var blevet uddelegeret bredere beføjelser og afsat flere ressourcer til Kommissionens delegerede samtidig med, at den efterfølgende kontrol var blevet skærpet.

7. ANVENDELSE AF STABEX-OVERFØRSLERNE

Finansiel gennemførelse af rammerne for gensidige forpligtelser

7.1. Kommissionens centrale tjenestegrene havde ikke samlede oplysninger om betalinger fra ecukonti eller udbetalinger af Stabex-counterpart-midler pr. 31. december 1993. Ifølge Kommissionen overgår disse midler til AVS-staterne, så snart de debiteres EUF's konti. Uanset om dette synspunkt er korrekt, er det under alle omstændigheder Kommissionens opgave at følge den faktiske gennemførelse af en ordning, hvis forvaltning den deltager i, helt til sidste fase.

7.2. For at afhjælpe denne mangel på oplysninger har Retten anmodet alle Kommissionens delegationer i AVS-stater, der har modtaget Stabex-overførsler under den fjerde Lomé-konvention, om at oplyse de endelige udbetalinger pr. 31. oktober 1993, dvs. to år efter at afgørelserne om overførsler for anvendelsesåret 1990 blev vedtaget.

7.3. På grundlag af de indhentede oplysninger kan det anslås, at der pr. 31. oktober 1993 var udbetalt 291,6 mio. ECU af de 437,6 mio. ECU, der blev overført til AVS-staternes europæiske bankkonti i 1990 (tabel 3.1). Det svarer til en gennemførelsesgrad på 67 %. Dette tal skal dog ses i sin rette sammenhæng:

a) Udbetalingerne skulle kompensere for indtægtsfaldet i 1990, dvs. næsten tre år tidligere.

b) 53 % af de udbetalte midler vedrørte kun to AVS-stater: Côte d'Ivoire og Cameroun (43), hvor udbetalingsgraden var på over 90 %. Kun i fire andre AVS-stater lå udbetalingsgraden på over 90 % (Burundi, Ghana, Papua Ny Guinea og Tanzania). Den lå på under 50 % i 18 stater, og i halvdelen af disse stater var der ikke foretaget en eneste udbetaling (Benin, Burkina Faso, Kiribati, Mali, Sao Tomé, Sierra Leone, Togo, Tuvalu og Vestsamoa). Den gennemsnitlige udbetalingsgrad ligger på under 50 % (jf. bilag 5), når Côte d'Ivoire og Cameroun ikke medregnes.

c) I ti AVS-stater skulle betalingerne i ecu medføre tilvejebringelse af counterpart-midler i lokal valuta for i alt ca. 186 mio. ECU. Pr. 31. oktober 1993 var der kun udbetalt ca. 53 mio. ECU (i lokal valuta), dvs. en udnyttelsesgrad på 28 % (jf. bilag 6).

7.4. Kun 39 mio. ECU ud af de 352,1 mio. ECU, der var indbetalt på AVS-staternes europæiske bankkonti for anvendelsesåret 1991, var udbetalt pr. 31. oktober 1993, dvs. 15 måneder efter at der var truffet afgørelse om overførsel og næsten to år efter udgangen af det regnskabsår, hvori eksportindtægterne var faldet. Gennemførelsesgraden var således kun på 11 %. Også i dette tilfælde blev størstedelen af betalingerne afholdt i Côte d'Ivoire (36,7 mio. ECU); kun to andre AVS-stater, nemlig Cameroun og Uganda, havde udbetalt midler. Dette skyldtes især, at de fleste rammer for gensidige forpligtelser for 1991 netop var undertegnet eller endnu ikke vedtaget pr. 31. oktober 1993 (jf. punkt 6.14).

Analyse af anvendelsen af Stabex-midlerne

7.5. I tabel 7.1 vises en oversigt over anvendelsen af Stabex-overførslerne fastsat i de rammer for gensidige forpligtelser, der var undertegnet pr. 31. december 1993:

>TABELPOSITION>

7.6. I de følgende afsnit beskrives de særlige problemer, der er opstået under gennemførelsen, og grundene til, at midlerne i nogle AVS-stater er udbetalt i et meget langsomt tempo.

Importprogrammer

Generelle importprogrammer

7.7. Tre lande i Østafrika har anvendt størstedelen af deres Stabex-overførsler for 1990 på generelle importprogrammer:

>TABELPOSITION>

7.8. Det kan være hensigtsmæssigt at vælge et importprogram, når indtægtsfaldet har medført en nedgang i de disponible valutabeholdninger til import. Eftersom ingen af ovennævnte AVS-stater har konvertibel valuta, ramtes de særlig hårdt af valutatabene. Ved gennemførelsen af importprogrammer kunne man forvente, at midlerne blev udbetalt hurtigt. Da Stabex er et sektorspecifikt instrument, kunne man have overført midlerne til sektorspecifikke importprogrammer i stedet for til et generelt program. Kommissionen har ikke desto mindre prioriteret generelle importprogrammer af følgende grunde:

a) Kommissionens støtte til strukturtilpasningsprocessen blev styrket ved, at Stabex-midlerne blev anvendt til gennemførelse af generelle importprogrammer, der finansieres over EUF's midler til strukturtilpasning.

b) De generelle importprogrammer var mere i overensstemmelse med liberaliseringen af valutakursmekanismerne, der er et mål for strukturtilpasningsprogrammerne.

c) De sektorer, der var ramt af indtægtstab, kunne tilsyneladende kun vanskeligt absorbere de omfattende sektorspecifikke importprogrammer.

d) Hvert generelt importprogram skulle medføre tilvejebringelse af counterpart-midler, der skulle anvendes i landbrugssektoren.

7.9. I Tanzania blev Stabex-midlerne anvendt til at finansiere et generelt importprogram, som der allerede var ydet 30 mio. ECU til i form af strukturtilpasningsstøtte under den fjerde Lomé-konvention. Denne transaktion forløb forholdsvis godt på trods af visse forsinkelser efter undertegnelsen af rammen for gensidige forpligtelser (den 12. september 1992). Der var opstået forsinkelser, fordi regeringen og Kommissionen havde indgået aftale om, at strukturtilpasningsmidlerne skulle udbetales først. Den samlede tildeling til Stabex-overførsler på 16 mio. ECU blev alligevel udbetalt fra marts til september 1993 til erhvervelse af produktionsgoder i overensstemmelse med bestemmelserne i rammen for gensidige forpligtelser.

7.10. Til gengæld blev støtten til generelle importprogrammer i Uganda stillet i bero fra august 1992; på det tidspunkt var der kun udbetalt 9,3 mio. ECU (33,2 % af tildelingen). Faktisk udgjorde behovene for denne form for støtte i 1992 og 1993 ikke engang 50 % af de anslåede beløb, og Uganda foretrak at benytte sig af andre støtteforanstaltninger, der gav mulighed for direkte overførsel af counterpart-midler til statskassen (støtte til budgettet). Strukturtilpasningsstøtten blev også anvendt i et alt for langsomt tempo (44).

7.11. I Burundi blev der lagt 9 mio. ECU i Stabex-overførsler til 12 mio. ECU fra et generelt importprogram med henblik på strukturtilpasning. Det var planlagt, at de 21 mio. ECU skulle udbetales over 10 måneder, men i oktober 1993, dvs. 15 måneder efter undertegnelsen af rammen for gensidige forpligtelser, var strukturtilpasningsstøtten endnu ikke blevet anvendt, og der forelå endnu ikke fuldstændig dokumentation for anvendelsen af Stabex-midlerne.

7.12. Den første rate af Stabex-overførslerne (4,5 mio. ECU) blev frigivet i juli 1992, men de burundiske myndigheder fremsendte først i december 1992 dokumentationen for at have anvendt midlerne til olieimport. Den anden rate blev først frigivet i marts 1993, og bilagene blev først fremsendt i september 1993. Disse forsinkelser er navnlig uberettigede, fordi importen i vidt omfang blev finansieret med tilbagevirkende kraft (45). En stor del af forsinkelserne skyldes mangelfuld administration og problemer med at fremskaffe importdokumenter, der er i overensstemmelse med EUF-reglerne, navnlig oprindelsescertifikater og pro forma-fakturaer. Det fremgår således klart, at Stabex-midlerne ikke er anvendt til et generelt importprogram, men kun til støtte til betalingsbalancen. Bestemmelsen om, at indførslerne skal være i overensstemmelse med EUF-reglerne, får dermed kun formel betydning, der kun medfører unødvendige administrative omkostninger.

7.13. I et fjerde land, Ghana, kunne Stabex-overførslen (6,9 mio. ECU) i henhold til rammen for gensidige forpligtelser for 1990, stilles til rådighed for Ghanas centralbank for at forøge valutareserverne, selv om der ikke fandtes et generelt importprogram. I rammen for gensidige forpligtelser var der kun fastsat visse betingelser for anvendelsen af de frigjorte counterpart-midler med den begrundelse, at den ghanesiske valuta var frit konvertibel (46). Der er ganske vist indlysende fordele forbundet med at fremskynde udbetalingen af Stabex-midler, men spørgsmålet er, hvor høj konvertibilitet et lands valuta skal have, før der kan føres en sådan politik (47). Det er heller ikke klart, hvorfor Ghana stadig udbetaler strukturtilpasningsstøtte gennem generelle importprogrammer, selv om dette ikke er nødvendigt i forbindelse med Stabex-midler.

7.14. Efterhånden som valutamarkedet i mange afrikanske lande i stigende grad liberaliseres, kan det i øvrigt vise sig, at de for de generelle eller sektorspecifikke importprogrammer gældende principper med strenge krav om underliggende dokumentation mister deres gyldighed (48).

Sektorspecifikke importprogrammer

7.15. Flere lande, navnlig Etiopien, Rwanda, Kenya, Mauretanien og Madagaskar, har anvendt hele deres Stabex-overførsel eller en stor del af den til sektorspecifikke importprogrammer.

7.16. Etiopien har udarbejdet sektorspecifikke importprogrammer både for de sektorer, der har fået tildelt Stabex-overførsler (kaffe og læder), og for de øvrige sektorer anført i tabel 7.3:

>TABELPOSITION>

7.17. Rammen for gensidige forpligtelser indgik i nødhjælps- og genopbygningsprogrammet (ERRP) (49), der blev finansieret af flere donorer og igangsat i juli 1992 for at støtte landet efter den netop afsluttede borgerkrig. Ca. 60 % af midlerne skulle anvendes til aktioner, hvor der hurtigt kunne frigøres midler under ERRP. Selv om der med artikel 248 i den fjerde Lomé-konvention åbnes mulighed for en smidig administration, blev EUF's udbudsprocedurer anvendt for næsten halvdelen af de beløb, der var afsat til køb af forsyninger. På grund af modtagernes manglende kendskab til disse procedurer og den tunge arbejdsbyrde, de medførte, samt mange forsinkelser var der den 31. oktober 1993, otte måneder efter undertegnelsen af rammen for gensidige forpligtelser, endnu ikke leveret nogen forsyninger.

7.18. Sigtet med at afsætte store beløb til transportsektoren var til dels at få overvundet vanskelighederne med at transportere landbrugsprodukter og -fødevarer. En hurtig løsning på dette problem skulle være levering af reservedele til køretøjer.

7.19. Selv om kun 28,4 % af Stabex-midlerne var afsat direkte til kaffe- og lædersektoren, ansøgte disse sektorer om meget lavere beløb, nemlig kun 20,6 % af de afsatte midler. Til gengæld omfattede ansøgningerne vedrørende differentiering af landbrugsproduktionen i andre sektorer end kaffe og læder 87,6 % af midlerne. Det havde derfor været mere hensigtsmæssigt at iværksætte et sektorspecifikt importprogram for hele landbrugssektoren uden særlige tildelinger til kaffe- og lædersektoren.

7.20. I rammen for gensidige forpligtelser for 1991 (undertegnet den 26. august 1993) forsøgte man at forkorte fristerne for udbudsprocedurerne ved at anvende tilsvarende procedurer for påtrængende rehabiliteringsbehov som dem, der er fastsat for katastrofebistand i artikel 300 i den fjerde Lomé-konvention. Ved udgangen af 1993 havde man kun lige påbegyndt programmet, og procedureændringen havde tilsyneladende ikke haft nogen afgørende effekt.

7.21. I Rwanda ville de nationale myndigheder i lighed med de tre østafrikanske lande omhandlet i punkt 7.9-7.11 anvende Stabex-midlerne til at finansiere et generelt importprogram, selv om Kommissionen havde fastholdt, at der skulle iværksættes et sektorspecifikt importprogram. Programmet skulle sikre, at der hurtigt tilgik de sektorer, hvis indtægter var faldet i 1990 - navnlig kaffesektoren - de nødvendige input. De skulle have været disponible i oktober 1992 i begyndelsen af den nye sæson, men pr. 31. oktober 1993 var der kun udbetalt 35 % (4,9 mio. ECU) af de 14 mio. ECU, der var afsat til sektorspecifikke importprogrammer under rammen for gensidige forpligtelser. Forsinkelserne skyldtes de spændte forhold i landet, svagheder i administrationen og de langsommelige udbudsprocedurer under EUF.

7.22. I Kenya blev der oprindelig valgt et sektorspecifikt importprogram for hele landbrugssektoren. Myndighederne havde konstateret, at absorptionskapaciteten i kaffesektoren (som havde fået tildelt overførslerne) allerede var opbrugt, og de havde derfor ladet importen i landbrugssektoren afhænge af markedet. I forbindelse med en fuldstændig revision af rammen for gensidig bistand (jf. punkt 8.24) blev 20 mio. ECU i januar 1993 genanvendt til et nødhjælpsprogram vedrørende indførsel af gødning, fordi der ifølge myndighedernes vurdering var opstået en krisesituation. Dette program skulle opfylde behovene i første kvartal af det nye høstår 1993. Der opstod imidlertid flere problemer:

a) De kenyanske myndigheder overvurderede behovet for gødning, for de tog ikke højde for gødningsimporten i den private sektor (50).

b) Trods Kommissionens forsøg på at fremskynde udbudsprocedurerne fandt de første leveringer først sted i maj 1993 på grund af problemer i forbindelse med vurderingen af buddene.

c) Som følge af, at den kenyanske shilling blev devalueret og gødningen blev leveret for sent, måtte de overskydende leverancer sælges til under importprisen.

7.23. I Mauretanien blev der iværksat et sektorspecifikt importprogram svarende til 8 mio. ECU, der omfattede finansiering af køb af varer og tjenesteydelser til fiskerisektoren, hvor eksportindtægterne var faldet. Ved udgangen af oktober 1993 var der kun brugt 5 mio. ECU (62,5 %) af midlerne til dette program, der var blevet iværksat i august 1992. Virksomhederne i den private sektor havde nemlig svært ved at acceptere reglen om, at kontrakter om leverancer på 100 000 ECU skulle omfattes af en udbudsprocedure. Det var de ikke vant til. For at omgå denne indskrænkende regel blev importmængderne opdelt i mindre mængder, der svarede til »skibets behov til en enkelt rejse (51)« og således var på under 100 000 ECU.

7.24. På Madagaskar havde Verdensbanken allerede iværksat strukturomlægningsprogrammer inden for de to vigtigste sektorer, der fik tildelt overførsler (kaffe og vanille), og derfor blev overførslen brugt til et importprogram til støtte for virkomheder i forarbejdningssektoren. Efter undertegnelsen af rammen for gensidige forpligtelser i juli 1992 blev første rate under programmet (10,5 mio. ECU) udbetalt, og bilagene for udbetalingerne blev derefter fremlagt i perioden oktober 1992-februar 1993. Der blev i alt afgivet 757 ordrer, hvoraf 276 var på under 5 000 ECU. Dokumentationen var ofte utilstrækkelig, navnlig oprindelsescertifikaterne. Den 31. oktober 1993 var den anden tranche ikke frigivet, fordi regeringen ikke havde opfyldt visse betingelser i rammen for gensidige forpligtelser.

Anvendelsen af counterpart-midler

7.25. For de AVS-stater, der har anvendt Stabex-midlerne til finansiering af generelle eller sektorspecifikke importprogrammer og således nedbragt underskuddet på deres betalingsbalance, har counterpart-midlerne, tilvejebragt gennem disse programmer, også været en betydelig hjælp (jf. punkt 7.3 c)). I den fjerde Lomé-konvention er det ikke udtrykkeligt anført, hvad counterpart-midlerne fra Stabex-transaktioner kan anvendes til, men Kommissionen har understreget i forskellige retningslinjer, at de bør anvendes i overensstemmelse med bestemmelserne for Stabex-ordningen (navnlig artikel 186, stk. 2), og at det i hvert enkelt tilfælde bør fastlægges i rammen for gensidige forpligtelser, hvordan midlerne skal anvendes (jf. artikel 211, stk. 3). Denne fremgangsmåde er udtryk for, at counterpart-midlerne har stor betydning for AVS-staternes økonomi, og at det er Kommissionens ønske, at der skal sikres en effektiv udnyttelse af dem, men de kontrolforanstaltninger, det har været nødvendigt at indføre som følge heraf, har bevirket, at Stabex-midlerne anvendes i et endnu langsommere tempo.

7.26. I flere lande blev counterpart-midlerne anvendt i sektorer, der også havde fået tildelt Stabex-overførsler.

a) I Ghana blev 6,9 mio. ECU i counterpart-midler anvendt til at betale fratrædelsesgodtgørelser til 5 300 medarbejdere, der var blevet afskediget af l'Office ghanéen du cacao (den ghanesiske kakao-myndighed). For at transaktionen kunne foretages korrekt, blev beløbene udbetalt i to rater, der hver især blev revideret af en ekstern revisor. Der blev ikke konstateret større problemer i forbindelse med revisionen.

b) I Tanzania blev counterpart-midlerne fra det generelle importprogram anvendt til at sikre kaffeproducenterne bedre priser, fordi man ønskede, at producenterne skulle bevare deres tillid til denne sektor. Ca. 420 000 landmænd nød godt af denne ordning. Den støtte, der blev udbetalt fra august til oktober 1993, bevirkede generelt, at hjemmemarkedspriserne steg med 20 % i forhold til det foregående høstår (1990/91). Ordningen var udarbejdet omhyggeligt for at sikre, dels at landmændene rent faktisk modtog støtten, dels at producenterne af kvalitetskaffe fik en større gevinst. Aktionen synes generelt at have givet gode resultater, men i den sydlige del af landet fik landmændene i 1993 ikke udbetalt andet end disse beløb, så det er næppe sandsynligt, at kaffeproduktionen har fået et opsving.

c) I 1990-rammen for gensidige forpligtelser vedrørende Burundi fandtes der ingen bestemmelser om, hvordan counterpart-midlerne fra det generelle importprogram, der beløb sig til ca. 9 mio. ECU i lokal valuta, skulle anvendes; der var blot foreslået fire hovedområder. I oktober 1993, da 79,5 % af counterpart-midlerne var blevet udbetalt, var næsten hele beløbet (ca. 6,9 mio. ECU i lokal valuta) blevet anvendt til støtteforanstaltninger på et enkelt af de foreslåede områder, nemlig fonden til stabilisering af kaffeprisen, efter at de midler, der var tildelt fonden i fremmed valuta, havde vist sig at være utilstrækkelige (jf. punkt 7.49).

d) I 1990-rammen for gensidige forpligtelser vedrørende Uganda var den første rate under det generelle importprogram anslået til at ville indbringe 14 mio. ECU i counterpart-midler. Heraf skulle 9 mio. ECU anvendes som driftskapital til finansiering af bomuldsdyrkning, og de resterende 5 mio. ECU i kaffesektoren. Aktionerne i kaffesektoren til støtte for kaffeafsætningskontoret (52) forløb tilfredsstillende, men der var problemer med driftskapitalen til finansiering af bomuldsdyrkning. Pr. 31. oktober 1993 var der kun tilbagebetalt 2 200 mio. Ush af de 4 500 mio. Ush, der havde været udlånt siden maj 1992 (53). Afsætningskontoret for bomuldslinters (54), der er et af de tre organer, der har fået bevilget lån, har undladt at betale et afdrag på 1 200 mio. Ush (55). Det fortsatte prisfald på bomuld på verdensmarkedet og det faktum, at Kommissionen på daværende tidspunkt kun havde begrænset kendskab til bomuldssektoren i Uganda, synes at have været årsagerne til de opståede vanskeligheder. I strid med de i rammen for gensidige forpligtelser fastlagte bestemmelser om, hvad counterpart-midlerne kunne anvendes til, var der i december 1992 blevet udbetalt 3 000 mio. Ush til et program for nedskæring af hærstyrken, der omfattede demobilisering af 22 000 soldater. En sådan anvendelse af Stabex-midlerne falder helt klart uden for dette instruments anvendelsesområde.

7.27. I henhold til rammerne for gensidige forpligtelser vedrørende fire andre AVS-stater er i hvert fald en del af counterpart-midlerne blevet anvendt til andre formål end den sektor, der var berettiget til overførslen.

a) I Etiopien skulle counterpart-midlerne anvendes i forbindelse med ERRP (jf. punkt 7.16-7.20). Lokale udgifter under ERRP og navnlig udgifterne i forbindelse med den dertil knyttede sociale fond skulle følges med særlig opmærksomhed. Selv om det var et nødhjælpsprogram, var der pr. 31. oktober 1993 ikke afholdt udgifter over counterpart-midlerne.

b) På Madagaskar blev counterpart-midlerne fra den første rate under det sektorspecifikke importprogram overført til det nationale budget for 1992 og 1993 til dækning af højt prioriterede områder inden for sundhed, uddannelse og offentlige arbejder. Det var ikke forudset, at Stabex-midlerne skulle anvendes til sådanne formål, men det var i overensstemmelse med den politik, der var aftalt i forbindelse med det nationale vejledende program for Madagaskar, og som blev godkendt ved rådsresolutioner i maj 1991. I henhold til disse resolutioner skulle alle counterpart-midler, uanset hvilket instrument de hidrørte fra, forvaltes inden for rammerne af en samlet og sammenhængende politik.

c) Også for Rwandas vedkommende skulle counterpart-midlerne anvendes som støtte til det nationale budget i overensstemmelse med en aftale indgået mellem de rwandiske myndigheder og de vigtigste donorer om anvendelsen af counterpart-midlerne. Fordi der var store beløb til rådighed i counterpart-midler, og fordi der næsten ikke blev trukket på midlerne på det nationale budget, var der pr. 31. oktober 1993 imidlertid ikke udbetalt counterpart-midler fra Stabex.

d) I 1990-rammen for gensidige forpligtelser vedrørende Kenya var det fastsat, at såvel counterpart-midlerne som selve overførslen skulle anvendes uden for kaffesektoren. Den første rate på 10 mio. ECU i counterpart-midler fra det sektorspecifikke importprogram blev anvendt til videreførelsen af Fællesskabets omfattende reformprogram for kornsektoren (CSRP) (56). Da der var problemer med at iværksætte CSRP, blev 20 mio. ECU svarende til de resterende counterpart-midler overført til kaffesektoren, selv om denne sektors absorptionskapacitet var meget lav. Udbetalingen af dette beløb blev stillet i bero, indtil den kenyanske regering og Kommissionen var nået til enighed om strukturreformer i kaffesektoren.

Foranstaltninger til lettelse af den indenlandske gæld

7.28. For de AVS-stater, hvis valuta ikke er konvertibel, har Stabex-overførslerne først og fremmest bidraget til at afhjælpe betalingsbalanceproblemerne ved hjælp af importprogrammer. Landene i franc-zonen anvendte til gengæld 1990-overførslerne til at lette kaffe- og kakaosektorens gældsbyrder. I disse lande kunne stabiliseringsmidlerne ikke kompensere for prisfaldene på verdensmarkedet i slutningen af firserne. Da de indenlandske priser ikke blev nedsat tilstrækkeligt, og da tidligere års reserver ofte var blevet anvendt til andre formål end prisstabiliseringsordningerne, opstod der underskud og dermed risiko for, at hele systemet til afsætning af afgrøderne (producenter, banker og eksportører) ville bryde sammen. Dermed belastedes statens finanser mere, end de kunne klare. Problemerne forværredes yderligere af, at CFA-francen hele tiden var vurderet for højt (57). Eftersom myndighederne i franc-zonen forhindrede regeringerne i at reagere ved at øge pengemængden, blev Stabex-midlerne anvendt til at dække den indenlandske gæld, der var opstået på grund af uforsvarlig økonomisk forvaltning af systemerne til stabilisering af landbrugspriserne i Côte d'Ivoire og Cameroun, og i mindre omfang også i Den Centralafrikanske Republik. I hvert af disse tilfælde blev der ydet fællesskabsstøtte på betingelse af, at regeringerne forpligtede sig til at gennemføre reformer af de berørte sektorer (kapitel 8).

7.29. I Cameroun gik stabiliseringskontoret ONCPB (58) konkurs, fordi regeringen konsekvent fulgte en politik, der gik ud på at fastholde kaffeproducentpriserne på et niveau, der lå langt over verdensmarkedspriserne, der var faldet støt siden 1987. Endvidere opretholdt man systemet med fastsættelse på administrativt plan af de priser, der blev tilbudt mellemmænd (opkøbere, fabrikanter og eksportører), og disse priser var væsentligt højere end mellemmændenes faktiske omkostninger. I 1989 var kaffe- og kakaosektorerne praktisk talt lammet af ONCPB's gæld til de forskellige økonomiske beslutningstagere. Gælden blev anslået til over 100 000 mio. FCFA (288 mio. ECU).

7.30. Stillet heroverfor støttede donorerne den camerounske regerings reformbestræbelser (jf. punkt 8.20-8.22) ved at yde størstedelen af de nødvendige beløb til afvikling af gælden. I 1989 og 1990 var Fællesskabets bidrag på 48 000 mio. FCFA (138 mio. ECU) eller næsten halvdelen af den nødvendige finansiering. Midlerne kom fra Stabex-overførsler fra den tredje Lomé-konvention for gennemførelsesårene 1988 og 1989.

7.31. På det tidspunkt forventede man, at omstruktureringsprocessen ville blive afsluttet, og at den finansielle ligevægt ville blive genoprettet uden yderligere Stabex-intervention. Men fordi regeringen var så længe om at tilpasse hjemmemarkedspriserne, voksede gældsbyrden støt. Kommissionen gav derfor bemyndigelse til, at en del af Stabex-overførslerne for 1990 (59) anvendtes til afvikling af den nye gæld. Den understregede dog, at Stabex-midlerne for fremtiden ikke ville blive anvendt til et sådant formål. Det er grunden til, at der i rammen for gensidige forpligtelser for 1990 blev afsat 14 984 mio. FCFA (43,0 mio. ECU) til gældsafvikling.

7.32. Som følge heraf modtog producenterne to beløb på henholdsvis 2 164 mio. FCFA (6,2 mio. ECU) og 2 857 mio. FCFA (8,2 mio. ECU) til dækning af underskuddet i stabiliseringsmidlerne og eksportørernes gæld. Mens det i rammen for gensidige forpligtelser for 1990 var fastsat eksplicit, at kun hovedstolen af den nye gæld kunne betales med støtte (jf. punkt 7.31) på grund af de forsinkelser, der var konstateret i omstruktureringsprocessen for produktionsgrenene, blev der udbetalt 7 776 mio. FCFA (22,3 mio. ECU) direkte til 19 eksportører til dækning af gæld fra tidligere år (produktionsårene 1986-1990) og de renter, som eksportører, der ikke havde kunnet indfri deres produktionslån, skyldte bankerne (60). Generelt må Retten understrege, at det har været vanskeligt for de tidligere transaktioner at fastslå, om det var berettiget at afholde betalingerne, fordi de økonomiske beslutningstagere havde mulighed for at manipulere med systemet (det var f.eks. næsten umuligt at fastslå, om salg havde fundet sted; priserne blev fastsat af myndighederne uden relation til de faktiske omkostninger; nogle beslutningstagere havde både gæld og tilgodehavender hos ONCPB).

7.33. Stabiliseringskontorets gæld beløb sig pr. 31. juli 1993 stadig til ca. 20 000 mio. FCFA, selv om der var udbetalt væsentlige beløb i henhold til rammen for gensidige forpligtelser for 1990. Halvdelen af dette beløb var prisstøtte til eksportører. På det tidspunkt ejede ONCPB stadig store aktiver, navnlig fast ejendom i Cameroun og Frankrig, der - hvis ikke regeringen havde modsat sig det - kunne have været solgt, og indtægterne herfra kunne have bidraget til at betale ONCPB's kreditorer, så der var blevet tæret tilsvarende mindre på Stabex-midlerne.

7.34. Under forhandlingerne om 1991-rammen for gensidige forpligtelser indtog Kommissionen en fast holdning over for de camerounske myndigheder og insisterede på, at Stabex-overførslerne for dette regnskabsår (69,2 mio. ECU) skulle anvendes til videreudvikling af produktionen i kaffe- og kakaosektoren og til fremme af landdistrikterne generelt.

7.35. I Côte d'Ivoire blev 82,9 mio. ECU af Stabex-overførslerne for 1990 anvendt til at betale den indenlandske gæld såvel vedrørende kaffe- og kakaosektoren (der havde foranlediget 1990-Stabex-overførslerne) som bomulds- og gummisektoren. Disse foranstaltninger indgik i et tilpasningsprogram for landbrugssektoren støttet af Verdensbanken, og på makroøkonomisk plan indgik de i programmerne vedrørende økonomisk genopretning, navnlig de programmer, der tog sigte på genopretning af balancen i de offentlige finanser og betaling af regeringens indlands- og udlandsgæld.

7.36. Som i Cameroun fastholdt man ordningen, hvor kaffe- og kakaoproducenterne var sikret garanterede priser på et niveau, der var langt højere end verdensmarkedsprisen, og det medførte, at de økonomiske beslutningstagere oparbejdede et meget stort tilgodehavende i stabiliseringsmidler hos CSSPPA (61), som ikke kunne honoreres. Côte d'Ivoire havde endda allerede modtaget 365,3 mio. ECU i Stabex-overførsler i henhold til den tredje Lomé-konvention.

7.37. Samtidig (i 1992) androg statskassens gæld til centralbanken BCEAO (62) 160 000 mio. FCFA (459 mio. ECU), selv om myndighederne i franc-zonen havde fastsat et loft på 120 600 mio. FCFA. En del af denne gæld var en følge af en regeringsbeslutning om at overtage lagre af kaffe og kakao af dårlig kvalitet fra høstårene 1985/86-1988/89 (63). Disse lagre var oprindelig opkøbt af eksportører, der så ikke havde kunnet sælge dem. De pågældende eksportører kunne ikke opfylde deres forpligtelser over for bankerne, der heller ikke kunne opfylde deres forpligtelser over for BCEAO, som havde refinansieret lånene for høståret. For at genskabe en vis likviditet i produktionsgrenen, som ville gøre det muligt at gennemføre produktionsåret 1990/91, opkøbte den ivorianske stat i juni 1990 de pågældende lagre til samme pris, som eksportørerne havde betalt, i stedet for at betale handelsværdien. Efter at der i tidsrummet juni 1990-december 1991 blev indgået flere aftaler mellem staten, BCEAO, de lokale banker og eksportørerne, blev der i princippet fundet en løsning på disse problemer uden om Stabex, hvilket gjorde det muligt for de berørte parter at deltage i produktionen i høstårene 1990/91 og 1991/92.

7.38. Selv om der var indgået disse aftaler om at afvikle gammel gæld, anvendtes 12 620 mio. FCFA (37,8 mio. ECU) svarende til ca. 40 % af de disponible midler under rammen for gensidige forpligtelser for 1990 eller 7,8 % af de samlede Stabex-overførsler til samtlige AVS-stater i gennemførelsesåret 1990 den 26. november 1992 til at nedbringe statens gæld til BCEAO. Dette blev begrundet med, at ovennævnte transaktioner til fordel for for kaffe- og kakaosektoren i et vist omfang havde bidraget til gældsstiftelsen. Det, at man i 1992 anvendte en væsentlig del af Stabex-overførslerne for 1990 til at betale statens gæld til centralbanken, var - i modsætning til, hvad Kommissionen anfører - ikke en direkte følge af situationen i sektoren. Det var en betydelig makroøkonomisk støtte inden for rammerne af statens finansielle dispositioner og en praktisk måde, hvorpå man kunne afbøde følgerne af tidligere års hasarderede politiske og finansielle beslutninger. Stabex-overførslerne anvendtes således på en måde, som i betragtning af de fastlagte mål for Stabex var anfægtelig.

7.39. Der blev endvidere afsat 5,7 mio. ECU til betaling af CSSPPA's gæld til fire banker (64) og 2,9 mio. ECU til to virksomheder og et lokalt forsikringsselskab.

7.40. Der blev afsat 12 000 mio. FCFA (34,4 mio. ECU) til bomulds- og gummisektoren med henblik på nedbringelse af CSSPPA's og statens gæld til disse sektorer. Gælden var først og fremmest en følge af, at der ikke var udbetalt eksportstøtte. CIDT (65) modtog således 9 000 mio. FCFA, og der blev betalt 3 000 mio. FCFA til tre gummifabrikanter. Disse tilfælde tegnede sig for den væsentligste andel af de Stabex-midler under den fjerde Lomé-konvention, der blev anvendt til diversificeringsformål. Anvendelsen af Stabex-midler til dette formål var anfægtelig, fordi eksportstøtteordningen, der i vidt omfang var årsagen til gældsstiftelsen, ikke havde været nødvendig, hvis kursen på CFA-francen ikke havde været overvurderet. Udbetalingerne bevirkede imidlertid, at disse sektorer kunne overleve, indtil det til sidst blev besluttet at devaluere i januar 1994.

7.41. I henhold til rammen for gensidige forpligtelser for 1991 vedrørende Côte d'Ivoire skulle der foretages andre omfattende transaktioner med henblik på betaling af den indenlandske gæld. Transaktionerne androg i alt 11 900 mio. FCFA (35,7 mio. ECU af overførsler for i alt 71,8 mio. ECU) og skulle fortrinsvis anvendes til afvikling af CSSPPA's moms- og søforsikringsgæld (4 200 mio. FCFA), til godtgørelse af eksportstøtte og anden gæld til CIDT (4 000 mio. FCFA) og til godtgørelse af eksportstøtte til gummisektoren (3 000 mio. FCFA). Midlerne blev således endnu engang anvendt til dækning af tidligere års forpligtelser, som staten ikke havde opfyldt.

Prisstabilisering

7.42. I flere lande blev Stabex-overførslerne anvendt til stabilisering af producentpriserne eller til prisstøtte. Da stabilisering er et af målene for Stabex, kunne det måske betragtes som normalt at anvende Stabex-midlerne på denne måde. Men da disse midler i nogle lande ikke forvaltes forsvarligt, har der været særlig store problemer på dette område, hver gang der skulle fordeles Stabex-midler under den fjerde Lomé-konvention.

7.43. Papua Ny Guinea er det land, der har anvendt flest Stabex-midler til prisstabilisering og -støtte inden for rammerne af den fjerde Lomé-konvention. Samtlige overførsler under rammerne for gensidige forpligtelser for 1990 (24,9 mio. ECU) og for 1991 (17,2 mio. ECU) gik til dette formål. Papua Ny Guinea fulgte dermed samme politik som under den tredje Lomé-konvention. Kommissionen accepterede den, fordi Papua Ny Guinea de tidligere år i det store og hele havde forvaltet stabiliseringsmidlerne forsvarligt.

7.44. Ved udgangen af 1992 var det samlede overførselsbeløb for 1990 blevet udbetalt. Med den valgte mekanisme kunne der både sikres hurtig udbetaling og overførsel af midler til små landbrugere (66) og til plantager. I denne forbindelse ydede den papuanske regering også et væsentligt bidrag. Derfor steg produktionen af landets vigtigste eksportafgrøder (kaffe, kakao, kopra og palmeolie) i 1992-1993. Bedrifter, der principielt var levedygtige, men gældstyngede, kunne således fortsat producere, og de bidrog dermed til at begrænse afvandringen fra landbruget i Papua Ny Guinea.

7.45. Denne anvendelse af Stabex-midler var ikke uproblematisk. Oprindeligt skulle priserne i løbet af tre til fem år regnet fra 1989 bringes ned på verdensmarkedsniveau, men støttepriserne blev fastfrosset efter et regeringsskift medio 1992. Formålet med at stabilisere priserne var at give landbrugssektoren tid til at forbedre konkurrenceevnen, men der skete kun få fremskridt på dette område. For at undgå konflikter havde regeringen overført midler øremærket til landbrugsinvesteringer til prisstøtte. Spørgsmålet er, om denne ordning er levedygtig, især i betragtning af at Stabex-overførslerne formentlig vil blive reduceret i de kommende år.

7.46. I to andre stillehavsstater, Kiribati og Vanuatu, blev Stabex-overførslerne også anvendt til prisstabilisering, men i Afrika er det kun et fåtal af stater, der har anvendt midlerne til dette formål. De vigtigste var Cameroun, Côte d'Ivoire og Burundi.

7.47. I 1990-rammen for gensidige forpligtelser for Cameroun var det fastsat, at der i alt skulle anvendes 3 900 mio. FCFA (11,2 mio. ECU) til stabilisering. Størstedelen af disse midler (3 400 mio. FCFA) skulle støtte priserne på robustakaffe. Det var nødvendigt, for efter at regeringen allerede havde fastsat priserne for 1990/91 for højt i forhold til verdensmarkedspriserne, havde den fastholdt samme høje prisniveau for det følgende høstår (1991/92), selv om verdensmarkedspriserne faldt støt, og selv om den inden for rammerne af den generelle omstrukturering af kaffe- og kakaosektoren havde forpligtet sig til at tilpasse priserne på hjemmemarkedet til priserne på verdensmarkedet. Endvidere var der i 1991 gået ca. 7 000 mio. FCFA (20,1 mio. ECU) tabt i stabiliseringsmidler, fordi finansministeriet havde trukket på midlerne på et uheldigt tidspunkt. Derved reduceredes de disponible reserver, og man havde ikke kunnet undgå at anvende Stabex-midler. Ligesom i forbindelse med betalingen af den indenlandske gæld nægtede Kommissionen imidlertid at yde supplerende stabiliseringsmidler inden for rammen for gensidige forpligtelser for 1991.

7.48. Der var ikke afsat midler til prisstabilisering i 1990-rammen for gensidige forpligtelser for Côte d'Ivoire, men i rammen for 1991 var der afsat 3 500 mio. FCFA, selv om en af betingelserne i rammen for 1990 var, at Côte d'Ivoire skulle frigøre de nødvendige midler til dækning af eventuelle underskud i kaffe- og kakaosektoren fra og med høståret 1991/92. For at fremstå fuldt ud troværdig over for sine AVS-partnere bør Kommissionen undlade sådanne kursændringer og være ubøjelig i så principielle spørgsmål.

7.49. I Burundi var der afsat 2,5 mio. ECU i fremmed valuta til prisstabilisering. Berettigelsen af disse 2,5 mio. ECU fastsat i rammen for gensidige forpligtelser og ydet i fremmed valuta, selv om alle fondens udbetalinger blev foretaget i lokal valuta, fremgik ikke under Rettens stedlige revision i september 1993. I oktober 1993 (punkt 7.26 c)) blev der afsat yderligere 6,9 mio. ECU i counterpart-midler fra det generelle importprogram til prisstabilisering. Kommissionen accepterede således, at der blev ydet støtte til stabilisering, uden at have udførlige oplysninger om, hvordan ordningen fungerede. Af de midler, der blev tildelt stabiliseringsfonden i lokal valuta, anvendte de burundiske myndigheder, der forvaltede stabiliseringsfonden, således uden Kommissionens forudgående godkendelse ca. 2,7 mio. ECU til finansiering af andre foranstaltninger i kaffesektoren.

Projekter

7.50. Flere AVS-stater anvendte Stabex-overførslerne til finansiering af projekter, der tog sigte på en sektor med indtægtstab eller på andre landbrugssektorer.

7.51. Nogle små lande har således anvendt den største del af deres Stabex-midler til udviklingsprojekter. Selv om der i forhold til andre landes overførsler var tale om mindre beløb, var de relativt store i forhold til disse landes nationale vejledende programmer (f.eks. Grenada 45 %, Vanuatu 24 %, Salomonøerne 24 % og Vestsamoa 24 %). Med disse overførsler kunne der iværksættes foranstaltninger, der har indvirket væsentligt på de berørte sektorer, men de har medført en tung arbejdsbyrde for Kommissionens små delegationer, og i de fleste tilfælde har udbetalingsproceduren været temmelig langsommelig.

7.52. Som eksempel kan nævnes Salomonøerne, hvor ikke færre end 11 projekter skulle finansieres under rammen for gensidige forpligtelser for 1990. Pr. 31. december 1993, dvs. efter 17 måneder, var der kun udbetalt 29 % af det overførte beløb. Det vigtigste projekt (udvikling af små landbrugsbedrifter) vil sandsynligvis først kunne afsluttes i 1998.

7.53. Flere større lande (f.eks. Uganda og Burundi) lod også landbrugsudviklingsprojekter indgå i rammerne for gensidige forpligtelser for 1990. Også her foregik iværksættelsen af projekterne i et langsomt tempo, og de medførte en stor arbejdsbyrde for delegationerne.

8. AVS-STATERNES OPFYLDELSE AF FORPLIGTELSER

Konditionalitet i forbindelse med frigørelse af Stabex-midler

8.1. En af Stabex-instrumentets væsentlige funktioner er at yde finansiel støtte til genopretning af den økonomiske stabilitet i AVS-stater, der rammes af fald i eksportindtægterne. En anden ikke mindre væsentlig funktion er at tilskynde AVS-staterne til at gennemføre økonomiske reformer, i særdeleshed i de sektorer, der producerer de varer, der er omfattet af Stabex-ordningen. Stabex kan udfylde denne dobbeltfunktion, fordi der med den fjerde Lomé-konvention indførtes en ny regel om, at AVS-staterne kun kan anvende Stabex-overførsler, såfremt de opfylder en række forpligtelser, der er nedfældet i hver ramme for gensidige forpligtelser.

8.2. Når der blev knyttet visse betingelser til udnyttelsen af Stabex-overførslerne under den fjerde Lomé-konvention, hænger det sammen med, at donorerne efterhånden havde erkendt, at en række bistandsprojekter og -programmer var slået fejl i de foregående år som følge af den ustabilitet i modtagerstaterne, der kunne konstateres såvel i nogle af deres økonomiske sektorer som på makroøkonomisk plan. Man mente derfor, at hvis ikke der blev gennemført reformer i AVS-staterne, og især i de sektorer, der var ramt af eksporttab, var der risiko for, at Stabex-overførslernes indvirkning på disse sektorer ville blive meget begrænset.

8.3. Det er under alle omstændigheder en problematisk politik, for Kommissionen kan ikke knytte betingelser til en AVS-stats berettigelse til Stabex-overførsler. Når det først er fastslået, at en AVS-stat på grund af eksportindtægtstab har ret til overførsler, kan denne ret faktisk ikke fortabes, og Kommissionen kan kun stille betingelser for, hvordan de overførte midler skal anvendes. Dette kapitel omhandler Rettens undersøgelse af, hvordan frigørelsen af midlerne i praksis har kunnet gøres afhængig af, at bestemte betingelser blev opfyldt.

Kategorier af betingelser

8.4. Betingelserne for udnyttelsen af Stabex-overførsler er generelt fordelt på tre niveauer:

a) generelle forpligtelser,

b) særlige forpligtelser, og

c) finansielle og administrative bestemmelser.

Disse betingelser svarer til dem, der er knyttet til programmerne for strukturtilpasningsstøtte.

8.5. Generelle forpligtelser svarer til, at AVS-staten binder sig til permanent at deltage i alle sektorspecifikke foranstaltninger og strukturtilpasningsforanstaltninger, der er opnået enighed om med donorerne. Særlige forpligtelser omfatter i de fleste tilfælde særlige foranstaltninger, AVS-staten binder sig til at træffe inden for rammen for gensidige forpligtelser. Finansielle og administrative bestemmelser refererer til betingelser for gennemførelsen af forskellige Stabex-transaktioner såsom fremlæggelse af dokumentation, før nye finansieringsrater frigøres inden for rammerne af importprogrammerne.

8.6. I rammerne for gensidige forpligtelser for 1990 og 1991 blev der lagt særlig vægt på AVS-staternes generelle og særlige forpligtelser til at iværksætte reformer inden for kaffe- og kakaosektoren. I mange AVS-stater havde de offentlige myndigheders uforsvarlige forvaltning af markedsføringskontorer og stabiliseringsmidler i høj grad bidraget til krisen i disse sektorer. Derfor omfattede forpligtelserne i de fleste tilfælde foranstaltninger, der sigtede mod:

a) at liberalisere markedsføringen af eksportvarer i ind- og udland,

b) at indskrænke statens rolle i forvaltningen,

c) at genskabe den økonomiske balance i sektorerne gennem en tilnærmelse af hjemmemarkedspriserne til verdensmarkedspriserne,

d) at sikre producenterne en rimeligere andel af eksportprisen,

e) at give den private sektor, og navnlig producenterne, større indflydelse på de beslutninger, der indvirker på den pågældende sektor, og

f) at forbedre kvaliteten af eksportvarerne, navnlig gennem prisdifferentiering og strengere kvalitetskontrol.

8.7. Når Kommissionen har skullet træffe beslutning om betingelser for frigørelse af Stabex-midler, har den bestræbt sig på at stille betingelser med en sådan vægt, at de kunne føre til væsentlige reformer, dog uden at de var så strenge, at AVS-staterne ikke ville kunne opfylde dem. Det ville nemlig resultere i en standsning af Stabex-udbetalingerne.

8.8. Rækkevidden af de betingelser, der blev fastsat i rammerne for gensidige forpligtelser, og de beviser, der krævedes fremlagt for opfyldelsen af forpligtelserne varierede imidlertid betydeligt fra AVS-stat til AVS-stat. For eksempel blev der for Côte d'Ivoire og Cameroun fastlagt præcise betingelser om finansiering af bestemte komponenter, og der blev krævet særlig dokumentation for, at foranstaltningerne var blevet iværksat. For andre staters vedkommende, for eksempel Etiopien, Ghana og Papua Ny Guinea, var betingelserne ikke så vidtrækkende, og det var ikke præciseret, hvilket bevismateriale der skulle fremlægges. Som hovedregel var det lettere at opstille betingelserne for en AVS-stat, hvor der allerede fandtes strukturtilpasningsprogrammer, for så kunne betingelserne tilpasses de betingelser i tilpasningsprogrammet, der vedrørte den pågældende sektor. Dette gjorde sig navnlig gældende for Côte d'Ivoire og Uganda.

Opfyldelse af betingelserne

Makroøkonomiske betingelser

8.9. Nogle staters (67) generelle forpligtelser gik ud på, at der skulle forfølges makroøkonomiske politikker, der var fastsat inden for rammerne af strukturtilpasningsprogrammerne. I sidste instans anvendte Kommissionen ikke samme målestok for disse stater for, hvornår de havde opfyldt disse politiske betingelser for frigørelse af midlerne.

8.10. For eksempel havde Rwandas regering i henhold til 1990-rammen for gensidige forpligtelser forpligtet sig til at fortsætte strukturtilpasningsprogrammet. Efter at donorerne havde stillet deres støtte til strukturtilpasningsprogrammet i bero, fordi Rwanda ikke havde fulgt programmet, blev der imidlertid fortsat udbetalt Stabex-midler.

8.11. Til gengæld indtog Kommissionen en langt strengere holdning over for Madagaskar, hvis generelle og særlige forpligtelser i henhold til rammen for gensidige forpligtelser også indebar, at landet skulle fortsætte strukturtilpasningsforanstaltningerne. Udbetalingen af den anden rate af Stabex-midlerne til det sektorspecifikke importprogram blev stillet i bero i ca. 12 måneder, indtil regeringen havde opstillet et tilfredsstillende budget, der bl.a. havde til følge, at man indstillede finansieringen af projekter, der ansås for unyttige.

8.12. Stabex-udbetalingerne til to andre lande blev fortsat, selv om strukturtilpasningsstøtten under EUF var blevet indstillet:

a) Camerouns Stabex-overførsel for 1991 (69,2 mio. ECU) blev frigjort til trods for, at man siden udgangen af 1992 (68) havde indstillet udbetalingen af strukturtilpasningsmidler under den fjerde Lomé-konvention, fordi regeringen ikke havde fulgt programmet.

b) Kenyas Stabex-overførsler for anvendelsesårene 1990 og 1991 (46,3 mio. ECU) blev frigjort, skønt de fleste bidragydere, bl.a. Fællesskabet selv, på grund af den politiske situation i Kenya havde indstillet overførslen af midler, der hurtigt kunne stilles til disposition (69).

8.13. Det er diskriminerende behandling af en række AVS-stater, at videreførelse af reformer kun indgår i rammerne for gensidige forpligtelser for det begrænsede antal stater, der iværksætter strukturtilpasningsforanstaltninger. Kommissionens politik, for så vidt angår Stabex i relation til strukturtilpasningsstøtte, bør være helt klar for de stater, der samtidig nyder fordel af begge instrumenter. Den bør navnlig fastslå, om manglende overholdelse af strukturtilpasningsprogrammerne skal medføre, at Stabex-overførslerne indstilles. Eftersom Stabex er et instrument, der skal sikre hurtige udbetalinger og gennem strukturtilpasningsstøtte afhjælpe AVS-staternes betalingsbalanceproblemer, kan fortsat udbetaling af Stabex-midler i de tilfælde, hvor støtten til strukturtilpasning er stillet i bero, føre til en usammenhængende politik, der undergraver koordineringen mellem donorerne.

Sektorspecifikke reformer

8.14. Opfyldelsen af de generelle og særlige forpligtelser, der er opstillet i rammerne for gensidige forpligtelser, har givet anledning til flest vanskeligheder i forbindelse med de sektorspecifikke reformer. Det er der flere årsager til, men det skyldes især, at de planlagte reformer i mange tilfælde er vidtrækkende og omfatter økonomiske nøglesektorer.

8.15. I sådanne tilfælde, hvor Kommissionen har skullet fastslå, om betingelserne var opfyldt tilfredsstillende, har den været stillet over for to indbyrdes modstridende mål:

a) for det første at opretholde Stabex' traditionelle rolle som et instrument, der sikrer hurtig udbetaling,

b) for det andet at sikre sig, at betingelserne er opfyldt - hvilket kan indebære standsning af udbetalingerne i en bestemt periode.

Under de givne omstændigheder kan det være særligt vanskeligt at træffe en hurtig afgørelse, når en AVS-stat generelt har fået sat gang i omstruktureringen af en given sektor, men ikke altid opfyldt de særlige betingelser, der indgår i reformen.

8.16. Omstruktureringen af kaffe- og kakaosektoren i Côte d'Ivoire blev iværksat som et led i et mere omfattende nationalt program for tilpasning af landbrugssektoren og førte til, at den indenlandske handel blev liberaliseret. Det var en af de generelle forpligtelser, der var nedfældet i rammen for gensidige forpligtelser for 1990. Skønt der var sket fremskridt med liberaliseringen af udlandshandelen, var nedenstående forhold i forbindelse med flere særlige forpligtelser dog stadig uafklarede:

a) Der herskede stadig tvivl om, hvorvidt CSSPPA (70) faktisk havde igangsat programmet »programme de ventes anticipées à la moyenne (PVAM)«.

b) Det elektroniske meddelelsessystem, der skulle gøre proceduren for CSSPPA's indgåelse af aftaler med eksportører mere gennemskuelig, var ikke indført.

c) Det var usikkert, om CSSPPA som fastsat i reformplanerne virkelig havde reduceret det direkte salg til 10 % af den samlede eksport.

8.17. Skønt Kommissionen tvivlede på, at disse forskellige betingelser var opfyldt, blev Stabex-midlerne udbetalt efter at have været tilbageholdt en tid. At der herskede nogen uklarhed omkring udbetalingen af disse Stabex-midler, bekræftes af den kendsgerning, at iværksættelsen af PVAM og indførelsen af det elektroniske meddelelsessystem også indgik i de betingelser, der blev fastsat i 1991-rammen for gensidige forpligtelser. Det gjorde Kommissionens opgave særlig vanskelig, at CSSPPA var tilbageholdende med oplysninger om, hvor langt fremme reformerne var. Denne tilbageholdenhed skyldtes dels, at der ud fra et handelspolitisk synspunkt var tale om følsomme tal, dels de tekniske aspekter ved reformerne. Til overvågning af iværksættelsen af reformerne blev der ydet faglig bistand af konsulenter i APROMA (71). Deres arbejde var til stor nytte for Kommissionen.

8.18. I Tanzania var man kommet langt med omstruktureringen af kaffesektoren. Loven om liberalisering af sektoren blev imidlertid først vedtaget i august 1993, efter at størsteparten af den hårde valuta fra det importprogram, der indgik i rammen for gensidige forpligtelser for 1990, var blevet udbetalt, selv om liberalisering af sektoren var en af regeringens generelle forpligtelser. Hvad angår de særlige forpligtelser i henhold til rammen for gensidige forpligtelser, var trods rationalisering af eksportafdelingen i Tanzanias afsætningskontor for kaffe en række væsentlige problemer i forbindelse med eksp