SÆRBERETNING Nr. 3/96 om politikken på turistområdet og om foranstaltningerne til fremme af turismen, med Kommissionens svar (97/C 17/01)

INDHOLD

PunktSide

INDLEDNING . 1 8 1

FÆLLESSKABETS FORANSTALTNINGER PÅ TURISTOMRÅDET OG DERES FINANSIELLE OMFANG . 9 15 3

Direkte foranstaltninger . 9 11 3

Fællesskabsaktiviteter med forbindelse til turismen . 12 15 3

PROBLEMER VEDRØRENDE DE DIREKTE FORANSTALTNINGER TIL FREMME AF TURISMEN . 16 68 4

Revisionsrettens særberetning om Det Europæiske Turistår . 16 19 4

Udviklingen siden udarbejdelsen af særberetningen . 20 29 4

Rettens revision . 20 4

Interne undersøgelser i Kommissionen . 21 22 4

Undersøgelser i medlemsstaterne . 23 27 4

Tilbagesøgningsforanstaltninger . 28 5

Rettens samarbejde med de ansvarlige tjenestegrene . 29 5

Rettens supplerende revision af Det Europæiske Turistår . 30 48 5

Baggrund . 30 32 5

Resultaterne af Rettens supplerende revision . 33 48 6

Rettens revision i forbindelse med handlingsplanen for turisme . 49 68 8

Indledning . 49 50 8

Generelle problemer . 51 56 8

Problemer i forbindelse med udvælgelsen af projekter . 57 58 8

Problemer i forbindelse med evalueringen . 59 62 9

Problemer i forbindelse med turismefremmende foranstaltninger i tredjelande . 63 66 9

Problemer i forbindelse med kontrakterne . 67 68 10

TURISMEN OG DE ØVRIGE FÆLLESSKABSPOLITIKKER . 69 92 10

Koordinationen mellem Kommissionens tjenestegrene . 69 73 10

Baggrund . 69 70 10

Konsultationer mellem tjenestegrenene . 71 73 11

EFRU og turismen . 74 92 11

Turismens betydning for regionaludviklingen . 74 11

Turistprojekternes finansiering . 75 77 11

Resultaterne af Rettens revision . 78 92 12

KONKLUSION . 93 99 13

BILAG . 15

Kommissionens svar . 18

INDLEDNING

1. Europa-Parlamentet og Rådet vedtog allerede i 1983 og 1984 henholdsvis en beslutning (1) og en resolution (2) om en fællesskabspolitik på turistområdet. Fællesskabets første konkrete foranstaltning til fremme af turismen var Rådets afgørelse af 21. december 1988 (3), hvori 1990 erklæredes for »Det Europæiske Turistår«.

2. Med ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union blev turismen et af de områder i artikel 3, litra t), i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, hvor Fællesskabet er beføjet til at træffe foranstaltninger til opfyldelse af de opgaver, der er tillagt det i henhold til artikel 2. Ifølge den til EF-traktaten knyttede erklæring (nr. 1) vil spørgsmålet om medtagelse i traktaten af afsnit om de områder, der er nævnt i artikel 3, litra t), blive drøftet på regeringskonferencen i 1996, og Kommissionen forelagde den 3. april 1996 den rapport, der skal danne grundlag for disse drøftelser (4).

3. Det er vanskeligt at vurdere, nøjagtig hvor stor økonomisk vægt turismen har (5), men alle tilgængelige undersøgelser og statistikker tillægger den væsentlig betydning på såvel europæisk som globalt plan. Turismen er en af de økonomiske sektorer, som har haft en lang periode med stabil vækst. Den repræsenterer i gennemsnit 5,5 % af Unionens BNP og 6 % af den samlede beskæftigelse. Europas markedsandele udtrykt i såvel ankomster som indtægter udviser en faldende tendens, men Europa er stadig verdens førende magt, hvad turisme angår (6).

4. Fællesskabsforanstaltningerne til fremme af turismen kan opdeles i to kategorier: specifikke foranstaltninger opført i det almindelige budget (direkte foranstaltninger) og foranstaltninger, som er indirekte forbundet med turisme, eller hvori turisme medvirker til at realisere andre mål (indirekte foranstaltninger).

5. De direkte foranstaltninger, hvis finansielle omfang repræsenterer under 1 % af det samlede budget, administreres af Kontoret for Turisme under GD XXIII (Erhvervspolitik, Handel, Turisme og Erhvervsdrivende Foreninger); de indirekte foranstaltninger administreres af de berørte generaldirektorater.

6. Retten påbegyndte i 1994 en tværgående revision af Fællesskabets politik på turistområdet og af foranstaltningerne til fremme af turismen. Da Retten første gang foretog stedlig revision i Kommissionen, konstaterede den, at der havde fundet alvorlige uregelmæssigheder sted, som havde ført til suspension af to ansatte i GD XXIII, og at Kommissionen ikke havde givet nogen meddelelse herom. Retten har bemærket, at de konstaterede uregelmæssigheder hænger sammen med de svagheder, som den gjorde opmærksom på i særberetningen om Det Europæiske Turistår, som den udarbejdede i 1992 (7).

7. Selv om Rettens supplerende undersøgelse af Turiståret kun omfatter en del af de medfinansierede foranstaltninger (jf. punkt 32), og de anlagte retssager endnu ikke er afsluttet, har den besluttet at udarbejde en særberetning allerede nu for at bidrage til at analysere den situation, som turismeforanstaltningerne i øjeblikket befinder sig i, og i forbindelse hermed navnlig gøre opmærksom på svaghederne i forvaltnings- og kontrolsystemerne.

8. Uregelmæssighederne, som i mellemtiden er blevet offentligt kendt, vedrører først og fremmest de direkte foranstaltninger på turistområdet. Derfor, og for at følge Europa-Parlamentets beslutning af 21. april 1994 om den budgetmæssige og finansielle afvikling af Det Europæiske Turistår (8), fokuserer nærværende beretning i særlig grad på disse foranstaltninger.

FÆLLESSKABETS FORANSTALTNINGER PÅ TURISTOMRÅDET OG DERES FINANSIELLE OMFANG

Direkte foranstaltninger

9. Formålet med Turiståret var at udnytte turismens formidlende og kontaktskabende funktion i forbindelse med, at der skabes et Borgernes Europa, og understrege turisterhvervets økonomiske og sociale betydning. I alt blev der i forbindelse med Turiståret afholdt udgifter over fællesskabsbudgettet for 7,74 mio. ECU.

10. Ud over bevillingerne til Turiståret afsatte budgetmyndigheden dels bevillinger til foranstaltninger på turistområdet (budgetkonto B2-710), som steg fra 3 mio. ECU i 1989 til 4,9 mio. ECU i 1992, dels bevillinger til fremme i tredjelande af turisme til Europa (budgetkonto B7-830); disse beløb sig i 1992 1993 til 1,75 mio. ECU (jf. tabel 1).

11. Den 13. juli 1992 vedtog Rådet på grundlag af traktatens artikel 235 en 3-årig handlingsplan for turisme (9) med virkning fra 1. januar 1993. Til gennemførelsen af denne plan stillede budgetmyndigheden et samlet beløb på ca. 21,7 mio. ECU til rådighed på budgetkonto B5-325 (jf. tabel 1). De prioriteter, der er opstillet i bilaget til Rådets afgørelse, blev udmøntet i undersøgelser og pilotprojekter, som bl. a. vedrørte turisme i landdistrikter, turisme med kulturelt sigte, erhvervsuddannelse inden for turisme og turisme og miljø. Desuden blev der ydet tilskud til foranstaltninger til at gøre Europa mere attraktivt for turister fra fjerne lande. Det blev pålagt Kommissionen at sikre, at handlingsplanen blev samordnet med de øvrige fællesskabspolitikker.

Fællesskabsaktiviteter med forbindelse til turisme

12. Turismens betydning i det almindelige budget afspejler sig navnlig i strukturfondene (jf. tabel 2) og herunder først og fremmest i Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU).

13. For perioden 1989 1993 er der i EF-støtterammerne under mål nr. 1, 2 og 5b udtrykkelig afsat 2 305,9 mio. ECU i fællesskabsstøtte til fremme af turismen. For perioden 1994 1999 beløber fællesskabsstøtten til fremme af turismen under mål nr. 1, 2, 5b og 6 sig til 7 284,9 mio. ECU. Hertil kommer turismeforanstaltningerne under mål nr. 3 og 4, EF-initiativerne og Samhørighedsfonden samt det indirekte bidrag fra andre turismeudviklende programmer og foranstaltninger, som det dog ikke er muligt at præcisere nærmere.

14. Desuden intervenerer Den Europæiske Investeringsbank (EIB) på turistområdet. Dens direkte finansieringsbidrag (individuelle lån og sublån under globallån) på området turisme-fritidsaktiviteter beløb sig i perioden 1990 1994 til 1 014,2 mio. ECU.

15. Desuden er der i budgetterne for en række fællesskabsaktiviteter, bl. a. social- og arbejdsmarkedspolitik, miljø, transport, transeuropæiske net, forskning, uddannelse og undervisning, udviklingssamarbejde og kultur, afsat midler til finansiering af projekter, der indvirker på turismen. Kun i de færreste tilfælde er det dog muligt nøjagtig at gøre op, hvor stor en andel de turismerelaterede foranstaltninger repræsenterer, men der er tale om et samlet beløb i størrelsesordenen 25 mio. ECU årligt. Visse foranstaltninger på områder som transport og beskæftigelse kan have en væsentlig betydning for turismens udvikling, selv om der ikke kan sættes tal på virkningerne.

PROBLEMER VEDRØRENDE DE DIREKTE FORANSTALTNINGER TIL FREMME AF TURISME

Revisionsrettens særberetning om Det Europæiske Turistår

16. Europa-Parlamentet udtrykte allerede i 1990 bekymring over mulige uregelmæssigheder i forbindelse med foranstaltningerne under Turiståret og anmodede Retten om en udtalelse herom. Retten fremlagde en særberetning (10) den 30. september 1992.

17. Selv om de udgifter, der var blevet afholdt under Turiståret, var uigennemskuelige, og der manglede dokumentation for dem, gav revisionen dengang Retten »anledning til at fremsætte en række bemærkninger og til at udtrykke tvivl med hensyn til visse udgifters lovlighed og formelle rigtighed samt med hensyn til, om de tildelte bevillinger (var blevet) forvaltet forsvarligt. Bemærkningerne vedrør(te) navnlig:

a) administrations- og organisationsplanen

b) de procedurer, der blev anvendt i forbindelse med indgåelse af aftaler og gennemførelsen af dem, ydelse af finansielle tilskud og modtagernes anvendelse af disse

c) overholdelse af de budget- og regnskabsmæssige forskrifter

d) den økonomiske forvaltning vedrørende hele Det Europæiske Turistår« (11).

18. Endvidere bemærkede Retten, at »finansinspektøren ikke i tilstrækkeligt omfang (havde) kontrolleret indgåede forpligtelser og betalinger« (12).

19. Kommissionen bestred i sit svar på særberetningen ikke, at den manglende gennemskuelighed og dokumentation havde givet anledning til problemer, men mente ikke, at de fremsatte bemærkninger berettigede den konklusion, som Retten var nået frem til (13).

Udviklingen siden udarbejdelsen af særberetningen

Rettens revision

20. Retten påbegyndte i oktober 1994 en undersøgelse af Kommissionens behandling af sager på turistområdet, hvor der var formodning om svig og andre uregelmæssigheder; forinden fastlagde Kommissionen og Retten de nærmere vilkår for Rettens adgang til akterne i sager af denne art. Retten vil imidlertid undlade at kommentere de pågældende sagers indhold for ikke at forstyrre den igangværende efterforskning. Den vil dog, så vidt det er muligt, beskrive de forvaltningssystemer, som danner baggrund for den nuværende situation, og komme ind på, hvordan den administrative og økonomiske forvaltning er blevet styrket, siden den udarbejdede særberetningen om Turiståret. Derudover redegør Retten for, hvilke nye forhold dens revision har bragt for dagen, for så vidt det ikke forstyrrer de anlagte sager.

Kommissionens interne undersøgelser

21. I juni 1992 fik GD XXIII tilsendt en meddelelse med kopi af en skrivelse om et projekt under tildeling. I denne meddelelse blev der gjort opmærksom på en række elementer, der ville kunne kaste lys over et uregelmæssigt forhold. I et andet tilfælde anmodede GD XXIII i juni 1993 efter at have foretaget en intern undersøgelse GD XX (Finanskontrol) om bistand til at foretage kontrol på stedet. Andre oplysninger førte i andet halvår af 1993 til gennemførelsen af en bredere anlagt intern undersøgelse i GD XXIII. De foreløbige resultater af denne undersøgelse blev drøftet med Kommissionens Generalsekretariat og GD IX (Personale og Administration) i december 1993. Dette førte til, at chefen for Kontoret for Turisme i marts 1994 blev forflyttet af tjenstlige grunde og i august 1994 afskediget samtidig med, at kontrakten med en midlertidigt ansat i afdelingen blev opsagt. Sideløbende hermed blev der i perioden maj juli 1994 sendt udførlige rapporter til GD IX om den interne undersøgelse i GD XXIII med kopi til Generalsekretariatet og GD XX.

22. Herudover foretog GD XX i 1994 en samlet intern revision af GD XXIII og en sektorspecifik undersøgelse af alle Turismekontorets aktiviteter. Disse undersøgelser bekræftede, at de problemer, som Retten konstaterede under sin revision af Turiståret i 1991 og 1992, stadig gjorde sig gældende.

Undersøgelser i medlemsstaterne

23. Først i juli 1994 blev Kommissionens Afdeling for koordinering af bedrageribekæmpelse (UCLAF) anmodet om at foretage en undersøgelse. UCLAF's arbejde antog på grund af de formodede uregelmæssigheders art (svig, korruption) med det samme procesforberedende karakter. UCLAF deltog i en del af de revisionsbesøg, som GD XX aflagde i medlemsstaterne i forlængelse af den sektorspecifikke revision af GD XXIII's Kontor for Turisme. Samtidig tilrettelagde UCLAF sit arbejde således, at det kom til at omfatte samtlige problemer på turistområdet.

24. På grundlag af UCLAF's oplysninger anmodede Kommissionen i december 1994 i medfør af traktatens artikel 209 A to medlemsstater om i givet fald at indlede en retslig undersøgelse (Belgien) og en politimæssig efterforskning (Frankrig). I februar 1993 indgav medlem af Europa-Parlamentet Edward McMillan-Scott anmeldelse til de belgiske myndigheder. I marts 1995 blev en tredje medlemsstat (Grækenland) anmodet om at iværksætte en politimæssig efterforskning.

25. De belgiske myndigheder anmodede i februar og marts 1995 Kommissionen om dels at ophæve tre af dens ansattes immunitet og løse syv ansatte, som havde udført arbejde på turistområdet, fra deres tavshedspligt, dels at give dem den for undersøgelsen fornødne adgang til lokaler og at udarbejde det fornødne bevismateriale. Kommissionen hævede straks de pågældende ansattes immunitet og tavshedspligt og gav myndighederne adgang til lokalerne.

26. De belgiske myndigheder foretog i marts april 1995 ransagning af og afhøring i GD XXIII's lokaler. Endvidere traf UCLAF i samarbejde med GD IX i april 1995 foranstaltninger til at lade ansættelsesmyndigheden give alle UCLAF-ansatte, der beskæftigede sig med dette spørgsmål, tilladelse til at aflægge vidneforklaring. Den første afhøring fandt sted i maj 1995. Efter at have anmodet om det i juli 1995 fik myndighederne i august samme år adgang til GD XX's sagsakter vedrørende turisme. UCLAF sørgede i øvrigt for, at dokumenterne senere blev udleveret. I november 1995 anmodede myndighederne officielt om, at tavshedspligten for alle, der havde arbejdet inden for de af efterforskningen omfattede områder, blev ophævet, således at de kunne afhøres som vidner. Kommissionen imødekom straks denne anmodning og underrettede de berørte ansatte og tidligere ansatte om ansættelsesmyndighedens afgørelse. I januar 1996 blev tre personer arresteret. De blev senere løsladt mod kaution.

27. Kommissionen imødekom i maj 1995 ufortøvet de franske og de græske myndigheders anmodninger om at få stillet dokumenter til rådighed. Grækenland har truffet de nødvendige forberedelser til en eventuel retssag. UCLAF har på stedet sikret sig, at de pågældende myndigheder råder over alle de for sagen relevante oplysninger. I Frankrig blev en række personer arresteret i slutningen af 1995 og begyndelsen af 1996.

Tilbagesøgningsforanstaltninger

28. Under revisionen i 1993 og 1994, der vedrørte foranstaltninger efter Turiståret, fandt GD XX frem til 43 sager, hvor de udbetalte beløb skulle tilbagesøges. GD XXIII har endnu ikke udstedt indtægtsordrer for 31 af disse sager, der repræsenterer et samlet udestående på omkring 324 000 ECU. Der er skrevet 12 breve med krav om tilbagebetaling af udbetalt støtte for i alt 1 105 588 ECU, 11 af disse blev først sendt fra juli 1995. Kravene om tilbagebetaling bygger på, at der er anmeldt udgifter, der ikke var støtteberettigede, og til dels på, at det udførte arbejde eller de forelagte gennemførelsesrapporter var af dårlig kvalitet. I de tilfælde, hvor den endelige udbetaling har fundet sted, burde man imidlertid på et tidligere tidspunkt, og senest da sagerne blev afsluttet, have konstateret, at ydelserne var af dårlig kvalitet. På en liste over skyldnere og udestående fordringer, som UCLAF har udarbejdet på grundlag af oplysninger fra GD XXIII, og som i januar 1996 blev forelagt generalsekretæren for Kommissionen, generaldirektørerne for GD IX, GD XX og Den Juridiske Tjeneste samt Retten, figurerer der i øvrigt en sag, som repræsenterer et beløb på 41 067 ECU, for hvilket der faktisk ikke er udstedt indtægtsordre.

Rettens samarbejde med de ansvarlige tjenestegrene

29. Siden problemerne kom for dagen i september 1994, har Retten arbejdet tæt sammen med UCLAF og GD XX. Endvidere har Retten imødekommet en anmodning om gensidig retshjælp fremsat af de belgiske myndigheder i marts 1995. Rettens tjenestemænd er således blevet indkaldt officielt som vidner i forbindelse med den igangværende forundersøgelse og har afgivet forklaring. Desuden har Retten stillet de dokumenter, som den har indsamlet under sin revision på det område, efterforskningen drejer sig om, og de beretninger, som revisionen har givet anledning til, til rådighed for de relevante myndigheder.

Rettens supplerende revision af Det Europæiske Turistår

Baggrund

30. Efter vedtagelsen af Europa-Parlamentets beslutning af 21. april 1994 om den budgetmæssige og finansielle afvikling af Det Europæiske Turistår (14) gennemførte Retten supplerende revision. Baggrunden herfor var følgende:

- Finanskontrollen havde ikke foretaget revision af Turiståret. Derimod havde den gennemført den i punkt 22 nævnte revision af GD XXIII generelt og specielt af Kontoret for Turisme.

- Under sin revision i GD XXIII's lokaler havde GD XX konstateret de samme alvorlige problemer, som Retten havde gjort under sin første revision (jf. punkt 17 og 18).

- Ved hjælp af deres egne efterforskningsmetoder og efter kontrol på stedet hos støttemodtagerne havde Kommissionens tjenestegrene kunnet påvise uregelmæssigheder af svigagtig karakter.

31. Det blev overdraget Kommissionen at gennemføre Turiståret i samråd med et styringsudvalg bestående af højst to repræsentanter pr. medlemsstat og med Kommissionens repræsentant som formand. Medlemsstaterne blev opfordret til at udvælge projekter, til at føre kontrol med gennemførelsen af disse samt at fremsende betalingsanmodningerne til Kommissionen. Det var ikke fastsat i Rådets afgørelse nr. 89/46/EØF (15), at der skulle oprettes nationale udvalg for Turiståret, men Kommissionen har altid fremhævet betydningen af sådanne og betragtede dem som en uomgængelig forudsætning for en heldig gennemførelse af Turiståret. Følgelig nedsattes der i hver enkelt medlemsstat et nationalt udvalg sammensat af de væsentligste offentlige og private parter på turistområdet.

32. Den revision, som Retten foretog med henblik på særberetningen om Turiståret, fokuserede navnlig på Kommissionens forvaltning og de foranstaltninger, der blev finansieret fuldt ud over Fællesskabets almindelige budget. Retten har som led i sin supplerende undersøgelse foretaget stedlig revision af en række medfinansierede projekter, idet den begyndte med Frankrig, som tegnede sig for den største andel af Turistårets budget (ca. 25 % af det fastsatte budget på 2,5 mio. ECU).

Resultaterne af Rettens supplerende revision

Gennemførelsen af de medfinansierede projekter i Frankrig

33. Ved ministeriel bekendtgørelse nedsattes i juli 1989 det udvalg, der skulle tilrettelægge Turiståret i Frankrig, dvs. planlægge, foreløbigt udvælge og samordne de foranstaltninger og programmer, der skulle gennemføres af offentlige og private deltagere. Udvalget vedtog ikke nogen forretningsorden, der kunne have præciseret, hvordan det skulle fungere.

34. I april 1990 oprettedes en forening, som arbejder uden gevinst for øje, ved navn Association pour la promotion de l'Année européenne du tourisme (APAET) (Foreningen til fremme af Det Europæiske Turistår). APAET skulle ifølge sine vedtægter promovere de arrangementer, der blev tilrettelagt inden for rammerne af Turiståret. I dette øjemed inkasserede og forvaltede den på det nationale udvalgs vegne, og under dettes tilsyn, såvel fællesskabsmidlerne som midler fra andre kilder. Denne fremgangsmåde fremgik af APAET's vedtægter, men skyldtes ikke, at de kompetente myndigheder havde truffet nogen formel beslutning herom. I øvrigt opfyldte APAET ikke de krav, som Finansministeriet stiller til organisationer, der modtager offentlig støtte. APAET's måde at fungere på og, følgelig, de tilskud, der blev udbetalt til foreningen, undslap derfor de nationale budgetprocedurer og de dermed forbundne kontrolprocedurer.

35. Ydermere var kompetence- og ansvarsfordelingen mellem Turistministeriet, det nationale udvalg og APAET ikke tilstrækkelig klar. Dette problem blev hverken løst i Frankrig eller på fællesskabsplan og gjorde sig gældende i hele den periode, hvor programmet for Det Europæiske Turistår blev gennemført.

36. I henhold til Rådets afgørelse nr. 89/46/EØF skulle der for hvert støttet projekt under Turiståret forelægges Kommissionen »dokumentation for de faktiske udgifter«. På trods af denne bestemmelse og den kontraktmæssige forpligtelse til at opbevare alle bilag i mindst fem år var det umuligt for Retten at rekonstruere de anmeldte udgifter og indtægter ud fra de regnskaber og sagsakter, der forelå hos de ansvarlige tjenester (Turistministeriet, det nationale udvalg og APAET). I øvrigt underrettede APAET ikke Kommissionen om, at samtlige fakturaer og regnskabsbilag vedrørende Turiståret var forsvundet. Ifølge et brev fra APAET til Turistministeriet skal politiet på grund af manglende bevis, og fordi der ikke havde fundet noget indbrud sted, have afvist at tage imod en anmeldelse om tab eller tyveri.

37. Ansøgningerne om tilskud er en integrerende del af de kontrakter, der indgås mellem Kommissionen og støttemodtagerne. Selv om ansøgningerne om tilskud var unøjagtige, bad GD XXIII ikke de franske støttemodtagere om yderligere oplysninger. Det er derfor meget vanskeligt at fastslå, hvilke udgifter der var støtteberettigede. Desuden er der uoverensstemmelse mellem de støttemodtagere, der er angivet i kontrakterne, og de faktiske modtagere af midlerne. I ingen af de undersøgte kontrakter er kontrahenten angivet korrekt, og GD XXIII udbetalte tilskud til organer, med hvilke der ikke bestod noget kontraktforhold. I ét tilfælde opnåede man et yderligere fællesskabstilskud (på 50 000 ECU) ved som initiativtager at angive et internationalt organ, der ikke direkte havde noget at gøre med det pågældende projekt. Endelig accepterede GD XXIII underskrifter uden at kontrollere, om de personer, der skrev under, var bemyndiget til at gøre det.

38. Ansatte i GD XXIII underskrev og afsendte breve til de ansvarlige franske tjenester uden at have bemyndigelse til det. Undertiden sendte forskellige ansatte på forskellige niveauer i GD XXIII flere på hinanden følgende skrivelser med de samme oplysninger. I næsten alle de sager, som Retten reviderede, havde ansøgerne fået meddelelse om, at der var bevilget tilskud, før finansinspektøren havde givet sin påtegning.

39. Ifølge den blanket, der blev anvendt i forbindelse med tildelingen af et finansielt tilskud, skulle modtageren indsende en bekræftet kontoudskrift eller et regnskab ledsaget af behørigt bekræftede bilag. Det var imidlertid kun i de rykkerskrivelser, som Kommissionen fremsendte, hvis de i kontrakterne fastsatte frister blev overskredet, at den krævede at få tilsendt en fortegnelse over fakturaer eller kopier af fakturaer. Og selv i sådanne tilfælde blev udbetalingerne anvist blot mod forelæggelse af et regnskab. I intet tilfælde blev fristen for indsendelse af henholdsvis den afsluttende rapport og regnskabet overholdt. Hverken gennemførelsesrapporterne eller regnskaberne blev vurderet, der blev ikke foretaget kontrol på stedet, og selv indlysende mangler blev ikke påtalt. I intet tilfælde har Retten kunnet rekonstruere de anmeldte udgifter, enten fordi der mangler bilag, eller fordi de fremsendte bilag vedrører ikke-støtteberettigede udgifter.

40. Kommissionen angav ikke nærmere, hvordan de gennemførelsesrapporter og regnskaber, der skulle forelægges den, skulle udformes. Samtlige gennemførelsesrapporter og regnskaber fra de forskellige organer, bortset fra ét, indeholder ufuldstændige eller ukorrekte oplysninger. For ét projekts vedkommende blev de samme udgifter betalt to gange, dels direkte af Kommissionen (4 000 ECU), dels gennem APAET (30 000 FF, svarende til 4 567 ECU) (16). Endvidere forelagde to forskellige organer med samme postadresse Kommissionen og APAET identiske fakturaer for to forskellige projekter; disse fakturaer repræsenterede i alt 167 034,52 FF (25 427 ECU).

41. Før og under sin ansættelse på GD XXIII's Kontor for Turisme arbejdede en midlertidig ansat i Kommissionen som fastlønnet sekretær i en landsdækkende brancheforening for turisterhvervet og som medlem af en arbejdsgruppe under det nationale udvalg. Den samme brancheforening modtog EF-tilskud under Turiståret og senere inden for rammerne af andre direkte foranstaltninger. Man var imidlertid hverken i Frankrig eller på fællesskabsplan opmærksom på denne sammenblanding af interesser, og der blev ikke gjort noget forsøg på at afklare forholdet.

Tilbagesøgningsforanstaltninger i forbindelse med Turiståret

42. I sit svar på Rettens særberetning om Turiståret nævnte Kommissionen 17 kontrakter, i forbindelse med hvilke den havde påbegyndt tilbagesøgning af i alt 146 412 ECU. Heraf er 73 % faktisk blevet inkasseret.

43. For den af disse kontrakter, der repræsenterer det største beløb (57 419 ECU eller 39 % af det samlede beløb), udstedte GD XXIII ikke nogen indtægtsordre. Faktisk tilbagebetalte den pågældende medlemsstat (Italien) beløbet af egen drift i februar 1992. GD XXIII udbad sig imidlertid ikke noget dokument, så beløbet kunne efterprøves, og der blev ikke foretaget nogen endelig opgørelse. Det overførtes derfor til »Diverse indtægter« på budgettet for 1994.

44. Tre af de 16 indtægtsordrer, som GD XXIII rent faktisk udstedte, er ukorrekte. I ét tilfælde blev der udstedt indtægtsordre på et beløb, der var større end det faktisk udbetalte tilskud (differencen udgjorde 3 000 ECU). I de to andre tilfælde blev der udstedt indtægtsordrer på for små beløb, fordi man benyttede en forkert støttesats (differencen udgjorde 3 755 ECU).

45. Tre andre indtægtsordrer, der repræsenterede i alt 21 362 ECU (24 % af samtlige tilbagesøgte beløb) blev annulleret, efter at kontrahenterne havde fremsendt supplerende bilag. Men disse var ikke af en sådan beskaffenhed, at det berettigede til at indstille tilbagesøgningsproceduren.

46. Seks kontrahenter (heriblandt én, hvormed der var afsluttet fem kontrakter) har betalt uretmæssigt oppebårne tilskud for i alt 55 863 ECU tilbage (63 % af de tilbagesøgte beløb). Tre indtægtsordrer til et samlet beløb af 8 857 ECU (10 % af det tilbagesøgte beløb) er endnu ikke blevet betalt, enten fordi kontrahenterne er flyttet til en ukendt adresse, eller fordi de ikke længere eksisterer.

Underretning af Kommissionen om de konstaterede problemer47. Retten har givet Kommissionen alle oplysninger om ovennævnte problemer, således at den, i givet fald, kan lade dem indgå i de anlagte retssager og få de uberettiget udbetalte beløb tilbage. Retten har ligeledes opfordret Kommissionen til at foretage en detaljeret gennemgang af samtlige medfinansierede foranstaltninger i forbindelse med Turiståret.

48. Desuden har Retten anmodet den anvisningsberettigede om at skrive til hver enkelt støttemodtager og kræve den normale opbevaringsperiode for bilag og øvrige dokumenter af betydning for revisionen af de støttede foranstaltninger forlænget. GD XXIII har efterkommet denne anmodning, men ikke kunnet garantere, at det har skrevet til samtlige støttemodtagere, fordi sagsakterne er ufuldstændige.

Rettens revision i forbindelse med handlingsplanen for turisme

Indledning

49. I januar 1995 meddelte Kommissionen Parlamentet, at den, på grund af de konstaterede problemer, allerede i begyndelsen af 1994 havde strammet udvælgelsen, kontrollen og evalueringen af projekterne. Endvidere besluttede man samtidig med besættelsen af stillingen som kontorchef for Kontoret for Turisme i juni 1994 at udnævne en vicekontorchef for dette kontor for at styrke dets struktur. Ydermere oprettedes i GD XXIII et centralt kontor for forvaltning af budgetmæssige og finansielle anliggender.

50. Retten foretog i slutningen af 1995 en indgående revision af de direkte foranstaltninger, som administreres inden for rammerne af handlingsplanen, og som er omfattet af budgetkonto B5-325 og B7-830 (jf. tabel 1).

Generelle problemer

51. Under første etape af handlingsplanen (1993 1994) havde Kommissionen endnu ikke fastsat tilstrækkeligt detaljerede udvælgelsesprocedurer, finansieringsbestemmelser og standardkontraktbestemmelser. Den har senere forbedret sin projektforvaltning. Navnlig begrænsede den i regnskabsårene 1994 og 1995 i høj grad anvendelsen af instrumentet »ad hoc-tilskud«; sådanne er meget risikobetonede, idet de i vid udstrækning undslipper Kommissionens interne kontrol. Ikke desto mindre er nogle af de problemer, der blev omtalt i særberetningen om Turiståret, og som også GD XX senere har peget på, endnu ikke blevet løst.

52. Da der er konstant mangel på, og en betydelig udskiftning af, personale i Kontoret for Turisme, administreres betydningsfulde sager af midlertidigt og eksternt personale.

53. Mange af uregelmæssighederne har GD XX og UCLAF kun kunnet afsløre ved kontrol på stedet. GD XXIII har, på trods af de indicier, som det rådede over, ikke foretaget kontrol hos støttemodtagerne i tilstrækkeligt omfang.

54. Efter GD XXIII's skøn repræsenterer de i 1993 afsluttede problematiske kontrakter mere end 40 % af det budget vedrørende turisme, som var til rådighed i det pågældende regnskabsår, og flere af disse kontrakter kunne kun reddes ved hjælp af ad hoc-arrangementer. Desuden er sagsakterne i mange tilfælde ufuldstændige. Beslutningerne om at yde tilskud var for nogle af de afsluttede kontrakters vedkommende i 1994 og 1995 stadig for udetaljerede til, at man nøjagtigt kan vide, hvad formålet med kontrakten og de støtteberettigede udgifter var.

55. På grund af svaghederne i GD XXIII's forvaltningssystem kunne den anvisningsberettigede indgå retlige forpligtelser, før finansinspektøren havde givet sin påtegning, og efter at have fremsat fejlagtige eller dårligt underbyggede forpligtelsesforslag. I et tilfælde fik den samme transaktion to påtegninger - den ene efterfølgende. I et andet tilfælde blev den juridiske forpligtelse indgået før finansinspektørens påtegning. Denne gik senere med til at give sin påtegning med den begrundelse, at der ikke var tale om egentlig efterfølgende påtegning. Dette er ikke i overensstemmelse med princippet om forudgående påtegning.

56. Gennemførelsesrapporterne og regnskaberne blev ofte indsendt for sent. Kun i undtagelsestilfælde forlængede GD XXIII kontrakter ved at undertegne tillægskontrakter. I de fleste tilfælde udbad GD XXIII sig ikke fyldestgørende dokumentation for de støtteberettigede udgifter. I nogle tilfælde foretog man kun en overfladisk behandling af de fremsendte dokumenter, og visse afgørelser om støtteberettigede udgifter er fejlagtige eller umulige at rekonstruere.

Problemer i forbindelse med udvælgelsen af projekter

57. Udvælgelsesproceduren inden for rammerne af handlingsplanen, som gennemførtes på grundlag af et udbud og en indkaldelse af forslag offentliggjort i maj 1994 (17), var uigennemskuelig og præget af tekniske problemer, bl. a. med hensyn til registreringen af forslagene. Endvidere skrev man under den forudgående udvælgelse til en række koordinatorer for bud, der allerede var blevet udvalgt, og udbad sig supplerende oplysninger om arbejdsprogram og tidsplan samt mere detaljerede budgetter med angivelse af støttemodtagerne. Som bestemt i reglerne for indkaldelse af bud burde disse oplysninger have indgået i buddene allerede fra begyndelsen, da de var uomgængeligt nødvendige for at kunne bedømme dem. For 1995 var udvælgelsesproceduren blevet forbedret, men denne praksis er ikke altid sammenhængende. GD XXIII har f. eks. endnu en gang bedt visse ansøgere om supplerende oplysninger, mens andre bud, som det fremgår af rapporten om åbningen af de indkomne bud, er blevet afvist som ufuldstændige uden at blive undersøgt.

58. Det fremgår ikke udtrykkeligt af de generelle udvælgelseskriterier i »indkaldelse af bud og forslag«, at projekterne skal afvises, hvis der mangler oplysninger. For så vidt angår udbud er dette i strid med betingelserne i artikel 104 i forordningen om gennemførelsesbestemmelser til finansforordningen (18).

Problemer i forbindelse med evalueringen

59. De to årsberetninger fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg om fælles foranstaltninger med indvirkning på turismen (19) (20) blev forelagt med henholdsvis 10 og 19 måneders forsinkelse i forhold til den frist, der er foreskrevet i artikel 5 i Rådets afgørelse 92/421/EØF af 13. juli 1992 om handlingsplanen. Kommissionen har endnu ikke vedtaget den tredje årsberetning, der skulle have været forelagt i juli 1995.

60. Den første beretning af 6. april 1994 er ikke i overensstemmelse med Rådets afgørelse, da den ikke indeholder nogen evaluering af de fælles foranstaltninger med indvirkning på turismen. Den begrænser sig til at beskrive disse. Kommissionen anfører selv, at »evalueringen af aktiviteterne er nærmest beskrivende« (21). Den anden beretning af 5. februar 1996 er ifølge Kommissionen et »forsøg på at vurdere« indvirkningen af de indirekte foranstaltninger til fremme af turismen (22). Hvad de direkte foranstaltninger angår, begrænser den sig endnu en gang til blot at beskrive aktiviteterne.

61. I november 1994 indkaldte GD XXIII forslag til udarbejdelsen af den i artikel 6 i Rådets afgørelse 92/421/EØF omhandlede evalueringsrapport om resultaterne af handlingsplanen for turisme. Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler (CCAM) afgav i januar 1995 negativ udtalelse om tildelingen af ordren på denne undersøgelse på grund af manglende offentliggørelse i EFT, for kort frist for afgivelse af bud, sammenblanding af udvælgelses- og tildelingskriterierne og klassificeringen af udvælgelseskriterierne. For at overholde fristen den 30. juni 1995 forelagde GD XXIII endnu et forslag afgivet inden for rammerne af samme udbud, men CCAM afgav også negativ udtalelse om dette, bl. a. med den begrundelse, at det ikke adskilte sig væsentligt fra det tidligere forslag, og at der ikke var tilstrækkelig grund til, at dette skulle være en hastesag. Endelig førte et nyt udbud offentliggjort i juli 1995 til en positiv udtalelse fra CCAM i oktober 1995. Kontrahenten afleverede sin afsluttende rapport i februar 1996 i overensstemmelse med den i kontrakten fastsatte frist, otte måneder efter at Kommissionen senest skulle have forelagt Rådet en rapport. Retten fik først mulighed for at læse rapporten, da den blev offentliggjort (23).

62. Evalueringsrapporten bygger på en undersøgelse af resultaterne af handlingsplanens to første år (1993 og 1994), der repræsenterer 55 % af de samlede forpligtelser. Den drejer sig hovedsagelig om, hvor effektive de under handlingsplanen gennemførte foranstaltninger har været. Den undersøger ikke, hvordan de formodede bedragerier og uregelmæssigheder kunne finde sted, men tager hensyn til deres indvirkning på den samlede gennemførelse af planen. Sigtet med evalueringen er ikke identisk med den eksterne revisions, men der er en høj grad af sammenfald mellem denne rapports og Rettens bemærkninger, om end sidstnævnte på visse punkter er mere kritiske end førstnævnte.

Problemer i forbindelse med turismefremmende foranstaltninger i tredjelande

63. Europa-Parlamentet har flere gange opfordret Kommissionen til i tredjelande at iværksætte en kampagne til fremme af turisme til Europa (24). Handlingsplanen for turisme omfattede i øvrigt en lignende målsætning. Fællesskabets almindelige budget har siden 1992 indeholdt en konto, der specielt vedrører finansieringen af turismefremmende foranstaltninger i tredjelande (konto B7-830 - jf. tabel 1), men turismefremmende foranstaltninger kan også finansieres over budgetkonto B5-325 om turisme.

64. GD XXIII afsluttede først kontrakten om gennemførelse af kampagnen for 1994 i oktober 1994, skønt kontrahenten allerede havde påbegyndt arbejdet i februar 1994 efter at have underskrevet kontraktudkastet. De to første udbetalinger, som i alt udgjorde 500 000 ECU, blev foretaget i 1994 over konto B7-830. Den tredje og den endelige udbetaling (i alt 498 056 ECU) blev afholdt i 1995 over konto B5-325. De to mellemliggende udbetalinger blev foretaget, selv om kontrahenten ikke havde fremlagt en detaljeret udgiftsopgørelse, og den endelige udbetaling gennemførtes på trods af, at kontraktbestemmelsen om, at udgiftsopgørelsen skulle være attesteret af en uafhængig revisor, ikke var overholdt.

65. Også i GD XXIII's »arbejdsprogram for turisme« for 1995 indgik der en kampagne i tredjelande for turisme til Europa. I august 1995 foreslog GD XXIII, at man for at finansiere den planlagte aktion overførte forpligtelsesbevillinger for 1,9 mio. ECU fra konto B5-325 til konto B7-830, som var forsynet med et »p. m.«. GD XIX afviste forslaget med den begrundelse, at kontoen ophørte i 1996, og at undersektion B7 havde til formål at finansiere foranstaltninger til gavn for tredjelande. De to tidligere gennemførte turismefremmende foranstaltninger var dog, i det mindste delvis, blevet finansieret over konto B7-830.

66. I oktober 1995 foretog GD XXIII en overførsel på 1,9 mio. ECU fra konto B5-325 til konto B5-320 (virksomhedsfremme - SMV) med den begrundelse, at det ikke var muligt at udnytte de bevillinger inden for rammerne af handlingsplanen, der var afsat til turismefremmende foranstaltninger i tredjelande. Som følge heraf blev 21 % af de på 1995 budgettet opførte bevillinger til direkte foranstaltninger til fremme af turismen anvendt til andre formål.

Problemer i forbindelse med kontrakterne

67. Optagelsen af fem nye lande i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde var en af grundene til, at GD XXIII som led i forvaltningen af den europæiske pris for »Turisme og miljø« anmodede en kontrahent om at fremlægge et ændringsbudget, selv om udvælgelsesproceduren for 1993 havde været præget af uigennemskuelighed, og den pågældende kontrahents økonomiske oplysninger og resultater var blevet fundet utilstrækkelige. Konsulenten fortsatte arbejdet på det nye grundlag, selv om hans kontrakt var udløbet den 31. december 1994. I august 1995 indgik Kommissionen en ny kontrakt med konsulenten, der gjorde det muligt for ham at medtage det arbejde, som han havde udført i perioden fra januar til august 1995. I januar 1996 fik GD XXIII at vide, at kontrahenten var trådt i likvidation i september 1994. For de supplerende udgifter, som androg 146 450 ECU, er der uoverensstemmelse mellem forpligtelsen, der blev påtegnet af finansinspektøren og korrekt opført under konto B5-325, og den faktiske regnskabsmæssige registrering under konto B5-320 (virksomhedsfremme (små og mellemstore virksomheder)). Dette er en fejl, som i princippet ikke skulle kunne ske med Kommissionens regnskabssystem.

68. I bilaget til en kontrakt om udarbejdelse af en europæisk guide over turisterhvervet hed det, at det endelige dokument betragtes som godkendt af Kommissionen, hvis denne ikke senest en måned efter at have modtaget det udtrykkelig har meddelt kontrahenterne sine bemærkninger. Trods kraftig kritik fra turismens organisationer og adskillige fejl i det endelige udkast til guide, der blev forelagt Kommissionen, og som førte til, at der blev bevilget en udsættelse af fristen, gik der, efter at kontrahenten havde afleveret sin rapport, fire måneder, før GD XXIII meddelte ham, at dens kvalitet var uacceptabel. Efter at kontrahenten i et brev havde gjort gældende, at dokumentet var at betragte som godkendt af Kommissionen, da denne ikke havde reageret inden for en måned efter at have modtaget det, indledte GD XXIII forhandlinger med henblik på at nå frem til et antageligt produkt, så de forpligtede beløb kunne udbetales. I august 1995, otte måneder efter udløbet af den oprindelige kontrakt, undertegnede parterne et tillæg til den. Efter at have modtaget det endelige dokument foretog Kommissionen den endelige udbetaling, selv om den ikke havde modtaget den udgiftsopgørelse, som skulle havde været fremsendt ifølge kontrakten. Den fremsendte opgørelse byggede på skøn og omfattede ikke-støtteberettigede udgifter, der sammenlagt oversteg 50 % af det samlede beløb på 64 300 ECU.

TURISMEN OG DE ØVRIGE FÆLLESSKABSPOLITIKKER

Koordinationen mellem Kommissionens tjenestegrene

Baggrund

69. Da foranstaltningerne med indvirkning på turismen er spredt på flere forskellige GD'er, er en god koordination en uomgængelig nødvendighed. Kommissionen besluttede allerede i 1981 at oprette en mellemtjenstlig turismegruppe (Groupe interservices du Tourisme, GIT) (25) for at sikre, at der skete en samordning af aktiviteterne på turistområdet. Sideløbende hermed anvendes de sædvanlige samrådsprocedurer, når de berørte tjenestegrene skal nå til enighed om konkrete sager.

70. I forbindelse med udarbejdelsen af handlingsplanen for turisme pålagde Kommissionen i marts 1991 GD XXIII at redegøre for, samordne og rationalisere Fællesskabets foranstaltninger på turistområdet (26). En lignende forpligtelse indgår i artikel 3 i Rådets afgørelse om handlingsplanen.

Konsultationer mellem tjenestegrenene

71. Det er ikke muligt ud fra den dokumentation, der foreligger i GD XXIII, at udarbejde en opgørelse over de konsultationer mellem tjenestegrenene, der fandt sted frem til begyndelsen af 1994. Sådanne konsultationer skyldes i højere grad personlige initiativer fra de enkelte ansatte end en fastlagt procedure.

72. Kontoret for Turisme begyndte først at reagere systematisk på konsultationerne om EF-støtterammerne (EFSR), de operationelle programmer (OP) og EF-initiativerne, efter at det i maj 1994 havde modtaget en note fra et andet kontor, som bl. a. havde til opgave at udarbejde GD XXIII's svar i forbindelse med konsultationerne om strukturfondene. I øvrigt nedsattes der i juni 1994 en koordineringsgruppe inden for rammerne af Kontoret for Turisme, og repræsentanter for kontoret blev gjort til medlemmer af overvågningsudvalgene for turisme-OP'erne i en række medlemsstater.

73. Trods disse forbedringer er koordineringen endnu utilstrækkelig. GD VII (Transport) tog således i marts 1994 initiativ til en konsultation mellem de berørte sektorer om, hvordan man skulle fordele udgifterne til edb-reservationssystemerne. Selv om GD XXIII flere gange havde understreget, hvor vigtigt spørgsmålet var, blev det først orienteret om resultaterne af denne konsultation i december 1994 efter at have fremsat en konkret forespørgsel. GD VII rådførte sig heller ikke med GD XXIII om udarbejdelsen af et udkast til meddelelse fra Kommissionen om den for store trafiktæthed inden for luftfarten, selv om dette spørgsmål også er af stor betydning for turismen. Først i juni 1995 sendte GD VII det endelige dokument til GD XXIII til godkendelse.

EFRU og turismen

Turismens betydning for regionaludviklingen

74. Turismens betydning for en regions udvikling hænger navnlig sammen med dens evne til at skabe arbejdspladser, dens bidrag til spredningen af de økonomiske aktiviteter i regionen og de indirekte virkninger af udgifterne i forbindelse med turismen. Hvad dette angår, udtalte Kommissionen i afsnittet om regionalpolitik i sin beretning om fælles foranstaltninger med indvirkning på turismen følgende: »Det forekommer nødvendigt at udarbejde en særlig rapport om turismen, hvori man vurderer ikke blot den positive virkning, men også de krav, der vil opstå i forbindelse med bl. a. opbygningen af en betydelig infrastruktur« (27). En sådan rapport er imidlertid endnu ikke blevet udarbejdet.

Turistprojekternes finansiering

75. I EFSR og SPD fastlægges medlemsstaternes og Fællesskabets fælles indsats til fremme af de prioriterede udviklingsfelter, herunder turistområdet. For næsten alle de berørte regioner er der planlagt foranstaltninger til udvikling af turisme. I den forbindelse omfatter de operationelle programmer et turismefelt, eller der er tilrettelagt særlige programmer på dette område.

76. Sammenlagt indeholdt EFSR for perioden 1989 1993 fællesskabsforanstaltninger med direkte sigte på turisme for omkring 2 305,9 mio. ECU, svarende til ca. 4 % af fællesskabsstøtten. Omkring 86 % heraf hidrørte fra EFRU, mens Den Europæiske Socialfond (ESF) tegnede sig for 5 % og EUGFL, Udviklingssektionen, for 9 %. For perioden 1994 1999 er der i EFSR og SPD afsat i alt 7 284,9 mio. ECU til fremme af turisme eller 6 % af fællesskabsstøtten. Heraf finansieres 61 % af EFRU, 5 % af ESF og 34 % af EUGFL, Udviklingssektionen. Fordelingen af disse beløb på mål og lande fremgår af tabel 2.

77. Turismefremmende foranstaltninger kan også finansieres over EF-initiativerne. F. eks. tegnede turisme i landdistrikter sig for 40 % af den disponible støtte på 400 mio. ECU under fællesskabsinitiativet LEADER I (1991 1994). Det vides endnu ikke med sikkerhed, hvor stor en andel turismen repræsenterer i LEADER II (1995 1999), hvortil der er afsat en foreløbig rammebevilling på 1 400 mio. ECU, men den er formentlig ikke mindre. Desuden er fællesskabsinitiativet ENVIREG (1990 1993), hvortil der er afsat fællesskabsmidler på i alt 580 mio. ECU, for en stor del blevet anvendt til finansiering af projekter i kystområder, hvor turismen spiller en væsentlig rolle.

Resultaterne af Rettens revision

78. Retten foretog i 1995 revision på stedet i fire medlemsstater (Grækenland, Irland, Italien og Det Forenede Kongerige) af de OP'er, hvis udtrykkelige mål var at støtte udviklingen på turistområdet. Desuden foretog den i andre lande revision af projekter, der indgik i turismefelter i andre OP'er eller i EF-initiativer.

Bemærkninger vedrørende udgiftsanmeldelserne

79. Man kan ikke altid stole på de udgiftsanmeldelser, der forelægges Kommissionen. For Italiens vedkommende indeholder de - bortset fra når den projektansvarlige er et ministerium - konsekvent de formidlende organers forskudsbetalinger til den endelige støttemodtager i stedet for dennes påløbne udgifter. Denne fremgangsmåde, som Kommissionen accepterer, afviger fra kravene i dens oprindelige beslutning af 14. december 1990 om godkendelse af det italienske turisme-OP, i henhold til hvilke de anmeldte udgifter skal svare til de påløbne udgifter. Den afviger endog fra de finansielle gennemførelsesbestemmelser, der gælder for interventionsformerne, og som blev revideret i juni 1991. I henhold til disse bestemmelser kan Kommissionen i helt særlige og behørigt dokumenterede tilfælde, og når det sker for at afværge særlige vanskeligheder, på anmodning af medlemsstaten acceptere, at de attesterede udgifter henviser til betalingerne til de endelige støttemodtagere (28).

80. For et projekt, der drejede sig om restaurering af et palæ, beløb den endelige støttemodtagers faktiske betalinger sig til 1 783 mio. LIT (0,9 mio. ECU). Men ifølge udgiftsanmeldelsen havde det formidlende organ udbetalt i alt 2 250 mio. LIT (1,14 mio. ECU) til den endelige støttemodtager. Den sidste udbetaling til den endelige støttemodtager blev foretaget i februar 1992, og omkring 10 % af dennes betalinger fandt først sted i 1995. Det vil sige, at støttemodtageren i over tre år rådede over 500 mio. LIT (0,25 mio. ECU) uden at anvende dem på projektet. Det samme problem gjorde sig gældende i forbindelse med et projekt, der drejede sig om anlæggelse af en lystbådehavn; her blev der anmeldt et beløb på 3 500 mio. LIT (1,77 mio. ECU), og støttemodtagerens faktiske betalinger udgjorde 3 230 mio. LIT (1,64 mio. ECU).

81. I forbindelse med et projekt i Irland, der drejede sig om opførelsen af et turistanlæg, udbetalte det formidlende organ den endelige støttemodtager et forskud på EFRU-støtte på 2 mio. IRL (2,52 mio. ECU), selv om der ikke var bevilget noget nationalt bidrag. Ikke desto mindre figurerede der en teoretisk national medfinansiering på 667 000 IRL (0,84 mio. ECU) i den udgiftsanmeldelse, som blev forelagt Kommissionen. I den samme medlemsstat fremgår fordelingen mellem de forskellige strukturfonde, der finansierer et globaltilskud, ikke af »Leadergruppernes« udgiftsanmeldelser, og det pågældende ministerium udarbejder en udgiftsopgørelse for hver gruppe med en skønnet fordeling på fonde.

82. En udgiftsanmeldelse vedrørende turisme-OP'et i Det Forenede Kongerige måtte laves om tre gange på grund af uoverensstemmelser med den tidligere gennemførelsesrapport, og Kommissionen kunne først udbetale forskuddet et år efter, at den første anmodning var blevet fremsendt. Restbeløbet vedrørende det foregående regnskabsårs forpligtelse kunne ikke udbetales, fordi medlemsstaten ikke havde indsendt årsrapporten for det pågældende regnskabsår. Da Retten foretog revision på stedet, kunne den ansvarlige myndighed ikke dokumentere rigtigheden af den endelige udgiftsanmeldelse, og den afsluttende gennemførelsesrapport forelå endnu ikke.

Bemærkninger vedrørende enkelte projekter

83. I Kommissionens afgørelser vedrørende OP'erne fastsættes der altid en gyldighedsperiode for de retligt bindende og de finansielle forpligtelser. Bestemmelserne herom overholdes ikke altid. I Irland, eksempelvis, fordelte det ansvarlige organ et år efter, at gyldighedsperioden for forpligtelserne udløb, ikke-anvendte midler til projekter, hvor der var påløbet yderligere udgifter.

84. Seks af de syv projekter, Retten reviderede under det italienske turisme-OP, fik udbetalt fællesskabsmidler til dækning af påløbne udgifter for i alt 26 100 mio. LIT (14,29 mio. ECU) på trods af, at der var rejst sag mod projekterne (gennemførelse af et anderledes projekt end fastsat i kontrakten, overtrædelse af miljøkrav og bestemmelser til beskyttelse af den historiske og kulturelle arv, uregelmæssige ekspropriationer og tilladelser).

85. Hverken den udpegede myndighed, Kommissionen eller overvågningsudvalget blev underrettet om ovennævnte retssager. Kommissionen har erklæret sig enig i de bemærkninger, som Retten har tilsendt den, og meddelt, at den vil reagere på passende måde, navnlig med hensyn til den nødvendige tilbagesøgning af udbetalte beløb.

86. I øvrigt medførte reorganiseringen af gennemførelsesbeføjelserne for turisme-OP'et, at programgennemførelsen forsinkedes, og at der opstod koordineringsproblemer. Dette betød samtidig en svækkelse af kontrollen.

87. Som følge af en afgørelse truffet af »High Court« indstillede den irske regering midlertidigt opførelsen af tre besøgscentre i nationalparker, hvortil der var ydet tilskud fra EFRU (4 412 250 IRL eller 5,56 mio. ECU), fordi der ikke var givet byggetilladelse. Udgifterne til de forberedende arbejder og til sikkerhedsforanstaltninger på byggepladserne blev anset for støtteberettigede. Derimod blev de udgifter, som indstillingen af byggeriet gav anledning til, konteret på en interimskonto. Et af besøgscenterprojekterne blev opgivet og de opførte bygninger revet ned. Kommissionen er blevet opfordret til at tilbagesøge de udbetalte tilskud til det standsede byggeri og træffe afgørelse om, hvorvidt de øvrige udgifter var støtteberettigede.

88. For en række projekter gælder det, at forhåndsvurderingerne har overvurderet antallet af besøgende og de potentielle indtægter. De pågældende projekter vil kun være levedygtige, hvis de får bevilget yderligere tilskud. Der er blevet bevilget tilskud til opførelsen af en forlystelsespark, selv om det stred imod den uafhængige konsulentudtalelse, som skulle indhentes ifølge bestemmelserne om tildeling af støtte (1,867 mio. IRL eller 2,35 mio. ECU fra EFRU plus national medfinansiering på 1,810 mio. IRL eller 2,28 mio. ECU). På grund af de problemer, som projektet kommer til at stå over for - navnlig for få besøgende og underforsyning med kapital - risikerer man, at investeringen går tabt.

89. Inden for rammerne af turisme-OP'et i Grækenland finansierede den nationale turistorganisation anlægsarbejder, der havde til formål at udbedre skader forvoldt af tidligere gennemførte anlægsarbejder, som var blevet finansieret under andre programmer. F. eks. havde man bygget en lystbådehavn med støtte fra et integreret Middelhavsprogram (IMP), uden forinden at have sørget for en fyldestgørende undersøgelse af havnens indvirkning på miljøet. På grund af den kysterosion, som byggeriet forårsagede, besluttede man at bygge to bølgebrydere med tilskud fra turisme-OP'et. Disse bølgebrydere blev delvis ødelagt af dårligt vejr, og reparationen af dem, som androg 37 000 ECU, blev også finansieret over turisme-OP'et. Endnu en lystbådehavn blev anlagt under de integrerede Middelhavsprogrammer, men uden den nødvendige ledsagende infrastruktur. Efter at der var blevet fremsat klager, besluttede man at opføre et parkeringsanlæg og at medtage dette projekt i turisme-OP'et. Miljøprotester medførte, at projektet midlertidigt blev indstillet. Denne forsinkelse og udgifterne i forbindelse med de nye planer forøgede de endelige omkostninger ved projektet med 172 mio. DR (0,58 mio. ECU) eller 58 %.

90. Samme nationale turistorganisation ejer en hotelkæde. Renoveringen af 65 bungalows i et af kædens komplekser blev inkluderet i turisme-OP'et under kategorien »Offentlige investeringer« (527,5 mio. DR eller 1,79 mio. ECU). Dette projekt kunne imidlertid kun være støtteberettiget under kategorien »Private investeringer«, som specifikt tager sigte på hotelinvesteringer. Det faktisk gennemførte byggeri stemmer ikke overens med de byggeplaner, der dannede grundlag for undertegnelsen af kontrakterne, og som senere blev ændret. To »VIP-bungalows« med luksusudstyr står udelukkende til rådighed for staten. Disse forhold bør føre til en revision af støttebetingelserne, og de uretmæssigt udbetalte beløb bør tilbagesøges.

91. Retten var ude af stand til at revidere en anden hotelinvestering, idet den projektansvarlige erklærede, at hele dokumentationen var gået tabt ved en brand, men det kunne ikke dokumenteres, at en sådan havde fundet sted.

92. I to medlemsstater (Italien og Grækenland) blev størsteparten af de besøgte organer, der stod for gennemførelsen af projekterne, først underrettet om, at de tilskud, de havde modtaget under den nationale støtteordning, var medfinansieret af EFRU, efter at Retten skriftligt havde meddelt dem om, at den ville foretage revision. Som følge heraf kunne de ikke overholde fællesskabsbestemmelserne. F. eks. var de skilte, der skulle informere offentligheden om fællesskabsstøtten, enten ikke blevet opsat eller opsat for sent.

KONKLUSION

93. Kommissionen var for længe om at iværksætte interne foranstaltninger med henblik på formodede uregelmæssigheder i forbindelse med de direkte foranstaltninger på turistområdet. Navnlig kunne GD XXIII omgående have underrettet de relevante tjenestegrene i Kommissionen på baggrund af de oplysninger, det modtog i juni 1992. GD XXIII og XX gennemførte senere kontrol, som i 1994 afslørede alvorlige uregelmæssigheder og førte til, at betalinger blev blokeret og indtægtsordrer udstedt. Sagen blev først indberettet til UCLAF i juli 1994. UCLAF's undersøgelser antog straks procesforberedende karakter og førte i slutningen af 1994 og begyndelsen af 1995 til, at der blev foretaget efterforskning i medlemsstaterne, og i slutningen af 1995 og begyndelsen af 1996 til en række arrestationer.

94. Kommissionen underrettede ikke Retten om de konstaterede uregelmæssigheder; denne fik først kendskab til problemerne i forbindelse med en revision på stedet. Siden oktober 1994 har den dog modtaget de dokumenter, der er nødvendige for at følge sagen.

95. De mangler og uregelmæssigheder, som Retten allerede konstaterede i 1992, var endnu ikke blevet fuldstændig elimineret i 1995, og forstyrrede derfor gennemførelsen af handlingsplanen for turisme. Opførelsen af et »p. m.« for direkte foranstaltninger på turistområdet i 1996-budgettet gør det dog muligt for Kommissionen at koncentrere sig om de løbende kontrakter og træffe de nødvendige foranstaltninger til at afslutte sagerne i overensstemmelse med forskrifterne.

96. I denne forbindelse er det afgørende, at GD XXIII råder over alle de dokumenter, der er nødvendige for at afgøre, hvilke udgifter der er støtteberettigede, og at det om nødvendigt supplerer sagsbehandlingen med kontrol på stedet. Desuden bør der iværksættes en samlet undersøgelse med henblik på at få alle uretmæssigt udbetalte midler tilbage.

97. Retten skal under henvisning til de øvrige resultater af revisionen af de medfinansierede foranstaltninger under Turiståret henstille til Kommissionen igen at gennemgå sagsakterne på dette område med henblik på, i givet fald, at lade dem indgå i de verserende retssager.

98. Der bør etableres et pålideligt system til forvaltning af bevillingerne til direkte foranstaltninger på turistområdet. Kommissionen bør således styrke udvælgelses-, tilsyns-, evaluerings- og kontrolprocedurerne. Det centrale kontor i GD XXIII, der har til opgave at administrere finansielle og budgetmæssige anliggender, bør tildeles de midler, som er nødvendige, for at det kan varetage sine funktioner.

99. En koordinering af de forskellige aktiviteter, der indvirker på turismen, er en absolut nødvendighed. Det gælder navnlig i forbindelse med strukturfondenes interventioner, som på grund af deres finansielle omfang spiller en central rolle på dette område. Desuden bør der foretages en særskilt evaluering af disse interventioner.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 7. november 1996.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) Europa-Parlamentets beslutning af 16. december 1983 om Fællesskabets politik på turistområdet (EFT nr. C 10 af 16. 1. 1983, s. 281).

(2) Rådets resolution af 10. april 1984 om en fællesskabspolitik på turistområdet (EFT nr. C 115 af 30. 4. 1984, s. 1).

(3) Rådets afgørelse 89/46/EØF af 21. december 1988, (EFT nr. L 17 af 21. 1. 1989, s. 53).

(4) SEK (96) 496 endelig udg.

(5) UN-WTO: Recommendations on tourism statistics, ST/ESA/STAT/SER, M/83, 1993. World Tourism Organisation definerer turisme som »fritids-, forretnings- eller andre aktiviteter udøvet af personer under rejse og ophold uden for deres sædvanlige omgivelser i en periode på ikke over et år«.

(6) World Tourism Organisation: »Tourism in 1994 - Highlights«, Madrid, januar 1995.

(7) Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 4/92 om udgifterne i forbindelse med Det Europæiske Turistår.

(8) EFT nr. C 128 af 9. 5. 1994, s. 340.

(9) Rådets afgørelse (92/421/EØF) af 13. juli 1992 (EFT nr. L 231 af 13. 8. 1992, s. 26).

(10) Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 4/92 om udgifterne i forbindelse med Det Europæiske Turistår.

(11) Ibid., punkt 3.1.

(12) Ibid., punkt 4.6.

(13) Ibid., Kommissionens svar vedrørende punkt 3.1 og 3.2.

(14) EFT nr. C 128 af 9. 5. 1994, s. 340.

(15) EFT nr. L 17 af 21. 1. 1989, s. 53.

(16) Omregningerne til ECU er foretaget efter kursen i december 1995.

(17) EFT nr. C 122 af 4. 5. 1994, s. 9.

(18) Kommissionens forordning (Euratom, EKSF, EF) nr. 3418/93 af 9. december 1993 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i finansforordningen af 21. december 1977.

(19) KOM(94) 74 endelig udg. af 6. april 1994.

(20) KOM(96) 29 endelig udg. af 5. februar 1996.

(21) Jf. KOM(94) 74 endelig udg. af 6. april 1994, side 5.

(22) Jf. KOM(96) 29 endelig udg. af 5. februar 1996, side 6 og 7.

(23) KOM(96) 166 endelig udg. af 30. april 1996.

(24) Jf. bl. a. beslutning om turismen på vej mod år 2000 (EFT nr. C 446 af 14. 2. 1994, s. 61) og beslutning i forbindelse med betænkning af Diez de Rivera, nr. PE 209.8977 endelig udg. af 23. november 1994.

(25) SEK(81) 1142 af 17. juli 1981.

(26) SEK(91) 520/2 af 22. marts 1991.

(27) KOM(94) 74 endelig udg. af 6. april 1994, side 67.

(28) Særlige bestemmelser gældende for interventionsformerne (»Clauses générales s'appliquant aux formes d'intervention«) af 25. 7. 1991.

BILAG

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KOMMISSIONENS SVAR

GENERELLE BEMÆRKNINGER

Rettens bemærkninger vedrører tre almene aspekter, nemlig

i) Det Europæiske Turistår - 1990

ii) opdagelsen i 1993 af alvorlige uregelmæssigheder i forbindelse med forelæggelse, gennemførelse og administration af direkte fællesskabsforanstaltninger på turismeområdet

iii) mangel på tilstrækkelig koordinering af foranstaltninger vedrørende turisme, undersøgelser af specifikke foranstaltninger og behovet for effektiv evaluering.

Bortset fra kommentarer til specifikke spørgsmål, der rejses i Revisionsrettens bemærkninger, er Kommissionens generelle reaktion som følger:

i) Det Europæiske Turistår - 1990

De problemer, som Kommissionen stødte på ved administrationen af Det Europæiske Turistår og de mangler, der blev påvist i den forbindelse, er fuldt belyst i Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 4/92; Kommissionen tager kritikken til efterretning. Det nye, som fremgår af Rettens seneste bemærkninger, er, at der er tegn på alvorlige uregelmæssigheder, som i øjeblikket undersøges af de nationale justitsmyndigheder. Kommissionen følger situationen og vil sikre, at Fællesskabets økonomiske interesser beskyttes i fuldt omfang.

Vedrørende de øvrige foranstaltninger i forbindelse med Det Europæiske Turistår har kommissionen besluttet at gennemgå alle de pågældende projekter med henblik på at skaffe den fornødne vished om, at fællesskabsmidlerne er blevet anvendt i overensstemmelse med gældende regler og procedurer. Dette indebærer en fornyet undersøgelse af ca. 200 projekter i elleve medlemsstater.

ii) Direkte fællesskabsforanstaltninger på turismeområdet (1991 1995)

Det skal bemærkes, at man på Kommissionens initiativ indledte den proces, som førte til den retlige undersøgelse, der nu er i gang i visse medlemsstater; Kommissionen har på grund af sin tilknytning til og sit aktive engagement i sådanne procedurer god mulighed for at følge og forsvare Fællesskabets interesser. Omstændighederne omkring de første antydninger af uregelmæssigheder, som førte til afskedigelse af tidligere tjenestemænd i Kontoret for Turisme, behandles i særberetningen.

Med hensyn til resterende arbejde fra denne periode er der hen imod 70 sager, som stadig skal gennemgås og afsluttes vedrørende årene 1991 1993. Det forventes ikke, at projekter, som er godkendt i 1994 og 1995, giver anledning til væsentlige problemer; projekter, der er udvalgt i 1995, er i gang og overvåges nøje.

Manglerne ved strukturen i og administrationen af EF-handlingsplanen for turisme (1993 1995) blev påvist og erkendt i Kommissionens rapport KOM(96) 166 af 30. april 1996 til Rådet og Parlamentet vedrørende evalueringen af handlingsplanen, som blev udført af en ekstern konsulent. De fremskridt, der er gjort vedrørende forbedring af ledelse og procedurer, er blevet anerkendt.

Med henblik på at sikre en effektiv administration af det foreslåede turismeprogram 1997 2000 (PHILOXENIA) udføres der forberedende arbejde i nært samarbejde med de nyligt etablerede kontorer inden for GD XXIII, som er ansvarlige for styring og for kontrakter. Kontoret for Turisme omorganiseres, idet der tages høje for Revisionsrettens og den eksterne konsulents bemærkninger.

iii) Koordinering og evaluering

I betragtning af turismens mangfoldighed og kompleksitet er en effektiv koordinering en stor udfordring med hensyn til den arbejdskraft, de organisationsmæssige strukturer og tekniske færdigheder, der kræves. Kommissionen indrømmer, at koordineringen af turismerelaterede foranstaltninger inden for dens egne tjenestegrene ikke har været fuldt tilfredsstillende. Den vil pålægge alle de berørte tjenestegrene at lette koordinationsprocessen. Ved reorganiseringen inden for Kontoret for Turisme i GD XXIII vil der blive taget højde for behovet for at øge engagementet i indirekte foranstaltninger til fordel for turisme og for at forbedre effektiviteten af dets bidrag til andre generaldirektoraters arbejde. Med hensyn til evaluering vil de foranstaltninger, der skal gennemføres under »PHILOXENIA«, blive gjort til genstand for ex- ante- og ex- post-evaluering; spørgsmålet om evaluering af indirekte foranstaltninger, som f. eks. er gennemført under strukturfondene, er mere indviklet, i og med at det her drejer sig om evaluering af foreskrevne målsætninger for regional udvikling/samhørighed snarere end om gavnlige virkninger for turismen. Kommissionen har ikke desto mindre til hensigt at videreudvikle metoder til en evaluering af foranstaltninger med indvirkning på turismen.

GENNEMGANG OG OPFØLGNING AF PROJEKTER

Der træffes særlige foranstaltninger med henblik på udførelse af det resterende arbejde med fornyet undersøgelse af projekter i forbindelse med Det Europæiske Turistår og projekter fra 1991 1993, som er udpeget til yderligere undersøgelse. En gruppe vil arbejde direkte under en direktør fra GD XXIII og i nært samarbejde med de andre berørte tjenestegrene (GD XIX, XX, Den Juridiske Tjeneste og UCLAF). Kommissionen sørger for, at dette arbejde er afsluttet inden juni 1997; en fuldstændig rapport vil til den tid blive forelagt Revisionsretten.

INDLEDNING

6. I forbindelse med den første revision på stedet i Kommissionen konstaterede Retten, at der havde fundet alvorlige uregelmæssigheder sted, som havde ført til Kommissionens suspension af to ansatte i GD XXIII.

Den mangel på oplysning herom, som blev konstateret af Retten, skyldtes, at en række undersøgelser på det tidspunkt stadig var i gang.

PROBLEMER VEDRØRENDE DE DIREKTE FORANSTALTNINGER TIL FREMME AF TURISME

Udviklingen siden udarbejdelsen af særberetningen

Kommissionens interne undersøgelser

21. Den underretning, som Retten refererer til, er et brev af 15. juni 1992 fra direktøren for en reklameorganisation til dennes medlemmer i Den Europæiske Union, hvoraf en kopi blev fremsendt til Kommisisonen. Denne organisation havde reageret på en forslagsindkaldelse, og man hævdede, at en anden forslagsstiller ved hjælp af den tidligere chef for Kontoret for Turisme var ved at blive foretrukket. Brevet satte spørgsmålstegn ved, om den anden forslagsstiller kunne påregne støtte fra de europæiske turistorganisationer, som det blev hævdet, samt ved dennes muligheder for at udføre det krævede arbejde, uden at man dog omtalte uregelmæssigheder.

Disse oplysninger blev ikke regnet for troværdige af to årsager. For det første fordi Kommissionen i forbindelse med en forslagsindkaldelse hyppigt modtager breve af den art, som har til formål at påvirke beslutningsprocessen. Det forekommer ikke sjældent, at disse breve forsøger at bringe konkurrerende projekter i miskredit. Af hensyn til en normal afvikling af procedurerne er det ikke hensigtsmæssigt at beskæftige sig så meget med sådanne henvendelser, at de i alle tilfælde ville nødvendiggøre en høring af Kommissionens Afdeling for Bekæmpelse af Svig og Uregelmæssigheder (UCLAF). I det aktuelle tilfælde stammede oplysningerne fra en organisation, som i to på hinanden følgende år havde modtaget direkte støtte fra Kommissionen til markedsføring af Europa som turistmål, og som havde svært ved at affinde sig med den konkurrence, som en forslagsindkaldelse medfører. Den anden årsag er, at de europæiske turistorganisationer endelig havde bekræftet deres støtte til den anden forslagsstillers projekt. På det grundlag var der altså ikke anledning til at tillægge den fremsatte påstand nogen særlig betydning.

Den anden sætning i Revisionsrettens tekst er korrekt, men den omhandler en anden sag, som der først blev givet oplysninger om i februar 1993.

Endelig blev den interne undersøgelse i GD XXIII, som er omtalt i tredje sætning af afsnit 21, først påbegyndt i 1994. Drøftelserne med generalsekretariatet og GD IX i december 1993 drejede sig kun om de øvrige oplysninger, som blev modtaget i løbet af andet halvår, og som førte til, at GD XXIII iværksatte en intern undersøgelse, hvis første konkrete resultater tidligst kunne foreligge efter forflyttelse i tjenestens interesse af chefen for Kontoret for Turisme. Den første rapport, som i 1994 blev fremsendt fra GD XXIII til GD IX var desuden forpligtende og blev som sådan af GD IX ikke vurderet til at rumme tilstrækkelige indicier.

Tilbagesøgningsforanstaltninger

28. Rapporten fra GD XX påpegede 31 tilfælde, som efter en første undersøgelse tilsyneladende nødvendiggjorde tilbagesøgning af de udbetalte beløb. I mange tilfælde er en grundigere undersøgelse nødvendig, for at der kan tages endelig stilling. Denne undersøgelse vil blive foretaget i forbindelse med en generel gennemgang af ikke-afsluttede foranstaltninger i turismesektoren.

Rettens supplerende revision af Det Europæiske Turistår

Resultaterne af Rettens supplerende revision

Gennemførelsen af de medfinansierede projekter i Frankrig

33. 40. Som anført i de generelle bemærkninger vil Kommissionen gennemføre de nødvendige undersøgelser med hensyn til alle medlemsstater og følge de mest hensigtsmæssige kanaler ved tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb.

41. Den pågældende ansatte var på det tidspunkt udstationeret national ekspert; han blev specifikt gjort opmærksom på reglerne i forbindelse med interessekonflikter.

Rettens revision i forbindelse med handlingsplanen for turisme

Indledning

49. Det kontor, som er ansvarligt for forvaltning af finansielle og budgetmæssige anliggender, blev oprettet i april 1996.

Generelle problemer

53. Det er ikke sandsynligt, at uregelmæssighederne var blevet afsløret på det tidspunkt, hvis ikke GD XXIII havde foretaget de undersøgelser, der førte til senere undersøgelser, foretaget af GD XX og UCLAF. GD XXIII tog initiativ til at organisere kontrolbesøg sammen med GD XX, indtil en senere kontrol af Kontoret for Turisme blev påbegyndt af GD XX, og iværksættelse af yderligere besøg blev overtaget af GD XX.

54. Behovet for at træffe »ad hoc«-aftaler opstod, fordi flere 1993-projekter var utilstrækkelige med hensyn til tilskudsmodtagernes juridiske forpligtelser, hvorfor tjenestegrenene forsøgte at udarbejde hensigtsmæssige aftaler for at sikre fornuftige resultater. De forbedringer, der er foretaget vedrørende procedurer for udvælgelse og forvaltning af projekter for 1994 og 1995 er godkendt af den eksterne konsulent og af Retten.

55. Proceduren for behandling af tilfælde af efterfølgende forelæggelse af udgiftsforslag (saisine a posteriori) blev fastlagt i Kommissionens beslutning af 1. april 1992. Dette giver finansinspektøren mulighed for at påtegne forslag om udgiftsforpligtelser, der ikke er forelagt i forvejen, såfremt han vurderer, at det er uundgåeligt.

Med hensyn til de to tilfælde, som Retten henviser til, havde finansinspektøren givet en gyldig påtegning, inden kontrakten blev underskrevet.

I det andet tilfælde blev udgiftsforslaget forelagt finansinspektøren, inden kontrakten blev underskrevet. Finansinspektøren gav sin påtegning i lyset af tilfredsstillende forklaringer på et antal påtalte punkter, som blev modtaget efter kontraktens undertegnelse. Der var derfor ikke tale om egentlig efterfølgende påtegning.

Problemer i forbindelse med udvælgelsen af projekter

57. Inden for rammerne af forslagsindkaldelser er det i princippet legitimt at anmode om supplerende oplysninger eller præcisioner vedrørende arbejdsprogram, tidsplan såvel som mere detaljerede budgetter med henblik på at præcisere eller fuldstændiggøre forslagenes indhold, for så vidt som dette ikke har en diskriminerende virkning. Det er ligeledes legitimt at afvise forslag, hvis de forelagte oplysninger af Kommissionen anses for at være ufuldstændige. Det er på sin plads at minde om, at Kommissionen i sin meddelelse, offentliggjort i EFT, præciserer følgende: »Kommissionen forbeholder sig ret til at indhente yderligere oplysninger om de indsendte projekter. Projekter, der ikke er tilstrækkeligt dokumenterede, eller som ikke overholder de fastlagte kriterier, vil ikke blive godkendt.« Kommissionen kan bekræfte, at yderligere oplysninger, som er blevet indhentet efter den frist, der var fastsat for 1994-indkaldelsen af forslag/bud kun vedrørte forslag. Alle forslag, som nåede de afsluttende faser, fik tilsendt samme anmodning, og denne metode var godkendt af finansinspektøren. Ingen bud blev gjort til genstand for denne behandling.

58. I punkt 3 i den i EFT offentliggjorte meddelelse fastlægges udtrykkeligt Kommissionens ret, men ikke pligt, til at forkaste projekter i tilfælde af mangelfulde oplysninger. Dog mener Kommissionen ikke, at dens mulighed for at anmode om visse præciseringer eller supplerende oplysninger, som betragtes som uundværlige for vurdering af projekterne, er i modstrid med artikel 104 i forordningen om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i finansforordningen. I henhold til denne artikel udelukkes kun de bud, der ikke opfylder de specifikke udbudsbetingelser. På den anden side finder denne artikel ikke anvendelse på indkaldelser af forslag.

Problemer i forbindelse med evalueringen

59. Eftersom handlingsplanen for turisme først blev påbegyndt i januar 1993, dvs. seks måneder efter dens vedtagelse, er der udarbejdet årsberetninger på grundlag af kalenderåret.

Problemer i forbindelse med turismefremmende foranstaltninger i tredjelande

65. Forslaget om overførsel, som blev fremsat af GD XXIII, indebar en flytning af bevillinger mellem forskellige konti inden for de finansielle overslag. Da man har en forpligtelse til at respektere lofterne i de finansielle overslag, lader denne type overførsel sig kun gøre under meget usædvanlige omstændigheder som i dette tilfælde ikke var aktuelle. De på denne måde frigjorte midler blev derfor anvendt til andre formål.

Problemer i forbindelse med kontrakterne

67. Det bør bemærkes, at Kommissionen stadig tilbageholder 50 % af det aftalte kontraktbeløb. Dette beløb bliver kun udbetalt på betingelse af, at de detaljerede regnskaber, som for nylig er forelagt, er i orden.

Konteringen af denne forpligtelse på konto B5-320 (virksomhedsfremme - SMV) i stedet for budgetkonto B5-325 (fællesskabspolitikken på turistområdet) var faktisk fejlagtig og blev ikke opdaget af Kommissionens forskellige tjenestegrene. Under alle omstændigheder ville en sådan fejl, som ikke var iøjnefaldende på grundlag af den forelagte dokumentation, ikke længere kunne forekomme, eftersom transaktionen i sin helhed, d.v.s. betalingsforpligtelsen og -anvisningen, foregår i SINCOM, således at systemet ville påvise enhver afvigelse vedrørende betalingsforpligtelsen og/eller -anvisningen.

68. Den bestemmelse i kontrakterne, ifølge hvilken rapporter betragtes som godkendte, når der ikke foreligger en reaktion fra Kommissionen inden en måned, blev fjernet i 1994. I det omtalte tilfælde drejede kontrakten sig om udførelse af en bestemt opgave på grundlag af en aftalt pris.

TURISMEN OG DE ØVRIGE FÆLLESSKABSPOLITIKKER

Koordinationen mellem Kommissionens tjenestegrene

Konsultationer mellem tjenestegrenene

73. Med hensyn til spørgsmålet om fordelingen af udgifterne til edb-reservationssystemerne (SIR), skal det bemærkes, at mødet i marts 1994 ikke var et møde med henblik på konsultation mellem de berørte sektorer, men et informationsmøde vedrørende fortolkningen af en eksisterende klausul i adfærdskodeksen for SIR, som kun Den Juridiske Tjeneste skulle deltage i. Derimod har GD XXIII været fuldt involveret i spørgsmålet om udvidelsen af adfærdskodeksen for SIR til at omfatte rejsebureauerne.

Med hensyn til udkastet til Kommissionens meddelelse om trafiktætheden i luften, er det korrekt, at GD XXIII ikke blev konsulteret vedrørende det første udkast. Der var dog på et senere tidspunkt kontakt mellem de to berørte generaldirektorater. Ved udarbejdelsen i slutningen af 1995 af hvidbogen om trafiktætheden i luften deltog GD XXIII på et hensigtsmæssigt tidspunkt i GD VII's overvejelser.

EFRU og turismen

Resultaterne af Rettens revision

Bemærkninger vedrørende udgiftsanmeldelserne

79. Det italienske operationelle program for turisme (OP) 1990 1993 blev godkendt den 14. december 1990, men det blev iværksat under de reviderede finansielle bestemmelser af juni 1991. Med henblik på at udløse visse betalinger fra Kommissionen (forskud på hver rate), besluttede Kommissionen, på medlemsstatens anmodning og i overensstemmelse med den af Retten nævnte bestemmelse, at opføre de dokumenterede udgifter som udbetalinger til de endelige tilskudsmodtagere. Men da det drejer sig om saldoen, skal udgiftsangivelserne henvise til udbetalinger, der er foretaget af tilskudsmodsmodtagerne, og dokumenteres ved kvitterede fakturaer eller regnskabsbilag af lignende vægtig karakter.

Efter Kommissionens mening er der her ikke tale om uoverensstemmelse med de gældende finansielle bestemmelser.

80. De italienske myndigheder har påtaget sig at gennemføre kontroller for at påvise eventuelle tilfælde, hvor udgiftsangivelserne er forskellige fra de endelige tilskudsmodtageres faktisk påløbne udgifter, og i overensstemmelse hermed korrigere de beløb, som er forelagt Kommissionen. Denne sag blev rejst af Kommissionens repræsentanter på møderne i overvågningsudvalget i oktober 1995 og juni 1996.

I tilfældet med den endelige tilskudsmodtager, som i tre år tilbageholdt en del af de udbetalte beløb uden at bruge pengene på projektet, har Kommissionen fået oplysning om, at dette skyldtes forsinkelser med iværksættelsen af projektet som følge af den tilsynsførende myndigheds udsættelse af visse faser, hvilket skyldtes manglende respekt for reglerne vedrørende beskyttelse af den historiske og kulturelle arv.

81. I det første tilfælde er Kommissionen af det irske ministerium for turisme og handel blevet informeret om, at fejlen i regnskaberne og udgiftsangivelserne blev korrigeret i marts 1994, da den blev opdaget af det formidlende organ (Bord Failte).

Med hensyn til den manglende fordeling på de forskellige strukturfonde af LEADER-gruppernes udgiftsangivelser og den skønnede fordeling af denne udgift ved angivelsen til Kommissionen, påtog det irske ministerium for landbrug, levnedsmidler og skovbrug sig at forelægge Kommissionen et detaljeret regnskab over faktiske udgifter efter gruppe og efter fond. I juni 1996 bad Kommissionen ministeriet om en specifik bekræftelse af nøjagtigheden af udgiftsfordelingen i den endelige udgiftsangivelse. Indtil dette punkt er klarlagt, udsættes den endelige udbetaling til programmet.

82. Kommissionen har fundet flere uoverensstemmelser i udgiftsangivelserne vedrørende turisme-OP'et i Nordirland og har anmodet om de nødvendige rettelser. Alle årsrapporter er modtaget og godkendt af Kommissionen; den endelige rapport er modtaget i udkast og er til drøftelse. På grund af svaghederne i regnskabsprocedurerne har Det Nordirske Turistråd for nylig været genstand for en undersøgelse foretaget af Det Forenede Kongeriges statsrevisorer. Den endelige udbetaling til programmet er udsat, indtil de regnskabsmæssige problemer er klaret og den afsluttende rapport godkendt af Kommissionens tjenestegrene.

Bemærkninger vedrørende enkelte projekter

83. Det irske ministerium for turisme og handel har forklaret, at ikke-anvendte midler (mindre besparelser) på et antal projekter efter gyldighedsperioden for forpligtelserne blev omfordelt til projekter, som havde overskredet budgetterne, uden at man dog ændrede den generelle position. I juni 1996 bad Kommissionen ministeriet om at bekræfte, at de udgifter, som er indeholdt i den endelige udgiftsangivelse, kun vedrører retligt bindende og finansielle forpligtelser, som er indgået inden for gyldighedsperioden for forpligtelserne. Indtil dette punkt er klarlagt, er den endelige udbetaling til programmet udsat.

84. 86. Kommissionen følger op på de sager, der nævnes af Retten, navnlig inden for rammerne af overvågningsudvalget, hvor den regelmæssigt informeres om situationen. Årsrapporten om programmets fremskridt, som Kommissionen har anmodet om, blev forelagt overvågningsudvalget den 13. juni 1996. Den indeholder bl. a. oplysninger om projekternes finansielle og fysiske situation, såvel som om situationen vedrørende de eventuelle juridiske problemer. Om nødvendigt vil de italienske myndigheder blive anmodet om at reducere den pågældende støtte.

87. Af de tre omtalte projekter har ét siden Rettens revision fået planlægningstilladelse og er i gang. De to andre er opgivet. Den 2. august 1996 iværksatte Kommissionen proceduren i henhold til artikel 24 i forordning (EØF) nr. 4253/88, som ændret, ifølge hvilken der gives mulighed for at suspendere støtten under visse omstændigheder.

88. Sådanne projekter inden for den offentlige sektor forventes ikke at give væsentligt overskud, men at medvirke til fremme af privat, ikke-støttemodtagende investering i de respektive geografiske områder. Kommissionen er klar over, at flere af disse projekter har spillet en afgørende rolle som løftestang for væsentlige ikke-støttemodtagende private investeringer i områder, som ellers ikke ville have tiltrukket sådanne investeringer.

Med hensyn til projektet for besøgscentre i nationalparker, som stødte på økonomiske problemer og til sidst lukkede, har Kommissionen anmodet om en fuldstændig rapport over projektets historie og finanser.

89. I det første tilfælde blev der ikke foretaget en undersøgelse af havnens indvirkning på miljøet, fordi der på det tidspunkt, hvor dette lystbådehavnsprojekt blev godkendt under det integrerede middelhavsprogram, ikke var tale om et sådant krav. Forebyggelsen af kysterosion krævede yderligere arbejder (opførelse af to bølgebrydere) med tilskud fra turisme-OP'et som en efterfølgende fase af lystbådehavnsprojektet. Inden arbejderne med bølgebryderne var afsluttet, forårsagede usædvanlige vejrforhold imidlertid kystskader, som krævede reparationer til et beløb af 37 000 ECU.

I det andet tilfælde var de endelige omkostninger ved projektet på 172 mio. DR (0,58 mio. ECU), hvoraf kun 149 mio. DR (0,50 mio. ECU) blev betragtet som udgifter, der var berettigede til EFRU-samfinansiering.

90. Det maksimale støttebeløb, som er tildelt det indtægtsgivende projekt for renovering af bungalows i hotelkomplekset er endnu ikke fuldstændig klarlagt af de græske myndigheder i deres svar på Revisionsrettens revisionsberetning. Kommissionen har taget sagen op med ministeriet for nationaløkonomi og bedt om en fuldstændig dokumentation, og hvis en sådan ikke forelægges, vil støtten blive reduceret. I mellemtiden er den endelige udbetaling stillet i bero. Den græske turistorganisation, som er tilskudsmodtager på dette projekt, er en organisation under den offentlige sektor med økonomisk og social udvikling som målsætninger, og ikke en privat overskudsbaseret virksomhed; det ser derfor ud til, at det pågældende projekt er en offentlig og ikke en privat investering.

De udførte arbejder svarer til de reviderede tekniske planer (renovering af 65 bungalows i stedet for de oprindeligt planlagte 54). Denne revision krævede også ændring af de foreløbige kontrakter. Kommissionen har hos de græske myndigheder fået oplysning om, at de to »VIP-bungalows« ikke udelukkende er til rådighed for staten, men også til brug for hotelgæster.

91. Kommissionen har over for ministeriet for nationaløkonomi i Grækenland rejst spørgsmålet om mangel på dokumentation for udgifterne vedrørende denne hotelinvestering og har spurgt, hvorfor brandrapporten ikke blev forelagt Rettens revisorer. Ministeriet har oplyst Kommissionen om, at det i øjeblikket gennemfører en formel administrativ undersøgelse, som omfatter vidneudsagn fra alle involverede personer samt kontrol på stedet.

92. Som følge af en beslutning i overvågningsudvalget blev der i Grækenland i 1994 (inden Rettens revision) sendt breve fra overvågningsudvalgets formand til alle private tilskudsmodtagere med oplysning om Fællesskabets samfinansiering.

Med hensyn til Italien minder Kommissionen fra programmets start de nationale myndigheder, navnlig inden for rammerne af overvågningsudvalgene, om deres forpligtelser til at informere offentligheden om den tildelte støtte fra strukturfondene. De ansvarlige myndigheder har oplyst overvågningsudvalgene om de skridt, der er taget (breve, besøg på stedet) hos de endelige tilskudsmodtagere med henblik på at sikre overholdelsen af de gældende bestemmelser.

KONKLUSION

93. Efter en uddybende undersøgelse står det nu klart, at den pågældende kontrahent ikke har opfyldt alle sine forpligtelser i forbindelse med gennemførelsen af et projekt til et beløb på 500 000 ECU. På baggrund af indholdet i og konteksten for de oplysninger, der blev modtaget i juni 1992, kunne man dog ikke konkludere, at resultatet ville være således, eller at der var tale om uregelmæssigheder (jf. svaret på punkt 21). Det bør også bemærkes, at GD XXIII har taget initiativ til undersøgelser, som har ført til annullering af endelig udbetaling af 100 000 ECU samt tilbagesøgning af et beløb, som i øjeblikket anslås til 82 817,53 ECU.