KOMMISSIONENS BESLUTNING af 14. januar 1998 om anvendelsen af artikel 9 i Rådets direktiv 96/67/EF på lufthavnen i Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) (meddelt under nummer K(1998) 71) (Kun den tyske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (98/388/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne (1), særlig artikel 9, stk. 5,

efter høring af det rådgivende udvalg, og

ud fra følgende betragtninger:

I. ANVENDELSESOMRÅDET FOR DEN UNDTAGELSE, SOM TYSKLAND HAR MEDDELT

A. Anmeldelsen fra de tyske myndigheder

(1) Ved en skrivelse, som Kommissionen modtog den 17. oktober 1997, og hvoraf et uddrag blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (2), meddelte regeringen for Tyskland i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 96/67/EF Kommissionen, at den havde til hensigt at indrømme lufthavnen i Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) følgende undtagelse:

- udøvelse af egen-handling for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i direktivets bilag under punkt 5.1, 5.2, 5.4 (undtagen transport af besætning), 5.5 og 5.6, samt fysisk håndtering af fragt og post mellem lufthavnsbygningen og flyet i forbindelse med såvel indgående og udgående fragt og post som fragt og post i transit forbydes. Undtagelsen indrømmes i henhold til bestemmelserne i direktivets artikel 9, stk. 1, litra d), for en periode på tre år fra 1. januar 1998 til 31. december 2000

- udøvelsen af egen-handling begrænses til to brugere for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i direktivets bilag under punkt 6.1, 6.2 og 6.3. Undtagelsen indrømmes i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, litra c), for en periode på tre år fra 1. januar 1998 til 31. december 2000

- lufthavnen i Düsseldorf får eneret til levering af tjenesteydelser til tredjemand for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i direktivets bilag under punkt 5.1, 5.2, 5.4 (undtagen transport af besætning), 5.5 og 5.6, samt til fysisk håndtering af fragt og post mellem lufthavnsbygningen og flyet i forbindelse med såvel indgående og udgående fragt og post som fragt og post i transit. Undtagelsen indrømmes i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, litra b), for en periode på to år fra 1. januar 1999 til 31. december 2000

- leveringen af ground handling-ydelser til tredjemand begrænses til to leverandører for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i direktivets bilag under punkt 6.1, 6.2 og 6.3. Undtagelsen indrømmes i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), for en periode på tre år fra 1. januar 1998 til 31. december 2000.

B. Grundlaget for undtagelsen

(2) De almindelige regler for adgang til ground handling-markedet er fastsat i direktivets artikel 6 og 7. Princippet heri er helt klart, at der skal være friest mulig adgang for størsteparten af de forskellige kategorier af ground handling-ydelser. Under henvisning til en lufthavns særlige situation eller opgaver og især sikkerhedsmæssige problemer, men også plads- og kapacitetsproblemer, som kan gøre sig gældende i visse dele af de fleste lufthavne, foreskriver direktivet imidlertid ikke fuldstændigt fri adgang, men kræver et mindstemål af åbning såvel med hensyn til egen-handling som med hensyn til levering af tjenesteydelser til tredjemand for fire kategorier af ground handling-ydelser inden for forpladsen, dvs. i en særlig følsom zone i lufthavnen. Disse kategorier omfatter forplads-handling, bagagehåndtering, brændstof- og oliepåfyldning samt visse operationer i forbindelse med håndtering af fragt og post.

(3) Der er ved direktivet desuden taget hensyn til, at der i bestemte tilfælde kan være alvorlige plads- og kapacitetsproblemer, der forhindrer en åbning af markedet i det foreskrevne omfang. I disse tilfælde kan der indrømmes midlertidige undtagelser for at give lufthavnen tid til at afhjælpe problemerne. Sådanne undtagelser kan derfor kun indrømmes i særlige tilfælde og har ikke til formål generelt at give lufthavnene ekstra tid til at efterkomme direktivets bestemmelser ud over, hvad der er fastsat i direktivets artikel 1.

(4) En undtagelse kan kun indrømmes under henvisning til specifikke plads- og kapacitetsproblemer. Det er netop de tyske myndigheders begrundelse for at indrømme den i betragtning 1 nævnte undtagelse i overensstemmelse med § 3 i »Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften«, hvorved direktiv 96/67/EF gennemføres i tysk ret.

C. Den nuværende situation i lufthavnen i Düsseldorf

(5) På tidspunktet for afgørelsen om at indrømme en undtagelse var der fri konkurrence med hensyn til følgende af de i direktivets bilag nævnte ground handling-ydelser: passagerbetjening (punkt 2), operationel assistance og administration af flybesætninger (punkt 9), transport på jorden (punkt 10), catering (punkt 11), vedligeholdelse af flyet (punkt 8), brændstof- og olie-handling (punkt 7) samt visse operationer vedrørende håndtering af fragt (punkt 4.1).

(6) I henhold til bestemmelserne i den tyske forordning, hvorved direktivet gennemføres i tysk ret, vil administrativ ground handling (punkt 1), håndtering af post (punkt 4.2) og kommunikation mellem flyet og leverandøren af forplads-handling (punkt 5.3) være åbne for konkurrence fra 1. januar 1998 for så vidt angår egen-handling, og fra 1. januar 1999 for så vidt angår levering af ydelser til tredjemand.

(7) Den af de tyske myndigheder indrømmede undtagelse tillader en vis åbning med hensyn til rengøring og servicering af flyet (punkt 6); åbningen er dog begrænset til to leverandører af ground handling-ydelser og to brugere, der udøver egen-handling.

Derimod forbød Düsseldorf lufthavn på tidspunktet for afgørelsen udøvelse af egen-handling med undtagelse af lastning og losning af mad- og drikkevarer (punkt 5.1, 5.2, 5.4, 5.5 og 5.6), der er åben for konkurrence, og lufthavnen vil fortsat under henvisning til undtagelsen forbeholde sig ret til at være den eneste, der leverer forplads-handling.

II. DE TYSKE MYNDIGHEDERS BEGRUNDELSE

A. Indledning

(8) Den af de tyske myndigheder indrømmede undtagelse begrundes primært med følgende:

- lufthavnsarealet udnyttes allerede fuldt ud

- de mange plads- og kapacitetsproblemer i lufthavnen efter branden i terminalen den 11. april 1996

- åbningen af markedet i det i direktivet foreskrevne omfang vil medføre stigende pladsefterspørgsel.

(9) Afgørelsen om at indrømme en undtagelse bygger på følgende argumenter og undersøgelser, som er fremlagt af lufthavnen i Düsseldorf:

- »Grounds for an exemption according to article 9 of the Council Directive 96/67/EC on access to the ground handling market at Community airports«. Flughafen Düsseldorf, september 1997

- Konsulentfirmaet »Netherlands Airport Consultants BV« (NACO): »Consequences of liberalizing ground handling to permit several service providers«, 3. juli 1997

- udviklingsplan, ledsaget af anmodning om undtagelse. Düsseldorf, september 1997.

B. Strukturbetingede pladsproblemer i lufthavnen

(10) Ifølge de tyske myndigheder er trafikmængden pr. hektar på lufthavnsarealet i Düsseldorf større end i andre tyske lufthavne. Antallet af kommercielle flybevægelser blev i 1994 begrænset til 91 000 i de seks måneder af året, hvor trafikken er tættest. Siden december 1997 har det tilladte antal flybevægelser i henhold til støjkvotereglerne været 105 000. I en anden og en tredje fase af disse regler skulle dette tal stige til henholdsvis 110 000 og 120 000 bevægelser. Med et lufthavnsareal på 613 ha kan lufthavnen således registrere næsten 300 flybevægelser med et antal passagerer pr. hektar på 24 700, mens lufthavne med et tilsvarende areal, f.eks. Hamburg og Berlin-Tegel, kun betjener henholdsvis 14 500 og 17 500 passagerer pr. hektar.

(11) De tyske myndigheder henviser desuden til kapacitetsproblemer. Lufthavnen i Düsseldorf er blevet pålagt en begrænsning i antallet af flybevægelser, og det tidligere maksimale niveau på 91 000 kommercielle bevægelser i de seks måneder af året, hvor trafikken er tættest, var ved at være nået allerede i 1995. Siden da har kapaciteten i lufthavnen været udnyttet fuldt ud. Opretholdelsen af dette niveau på trods af branden i 1996 gør problemerne endnu værre. Efter branden kom lufthavnen meget hurtigt igen op på trafikniveauet fra 1995. Støjkvotesystemet, som giver mulighed for gradvist at øge antallet af flybevægelser fra 105 000 pr. halvår til 120 000, anvendes siden december 1997. Med en sådan forøgelse, som uden problemer vil kunne absorberes for så vidt angår start- og landingsbaner, vil man bedre kunne imødekomme den kraftige efterspørgsel fra luftfartsselskaberne.

C. Følgerne af branden

(12) Ifølge de tyske myndigheder blev situationen kraftigt forværret som følge af branden den 11. april 1996. Branden ødelagde den centrale lufthavnsbygning og gjorde det umuligt at anvende finger A, B og C. Finger C samt den del af den centrale bygning, hvormed den er forbundet, blev atter taget i brug i november 1996. Genopbygningsarbejdet i de øvrige dele af lufthavnen forløber helt efter planerne.

Under renoverings- og genopbygningsarbejdet gør følgende sig gældende:

- flere udgange kan nu kun anvendes som fjernstandpladser. Desuden ankommer alle passagerer til finger C, som er det eneste sted med bagageudleveringsanlæg. Denne situation medfører et betydeligt ekstra behov for køretøjer til befordring af passagerer og trapper til flyene og dermed også behov for parkeringsarealer til køretøjer og materiel

- der har måttet opføres midlertidige bygninger. Opførelsen af midlertidige kontorer samt to moduler, ét mod øst og ét mod vest (modul D og F), var nødvendig for at afvikle ombordstigning for passagerer. Disse moduler er imidlertid fuldstændigt fyldt op i visse spidsbelastningsperioder. Bygningerne optager desuden plads, som ellers kunne bruges til andre formål

- tre udgange (50, 51 og 60) har måttet lukkes af hensyn til genopførelsen af finger B og anbringelse af materiel

- anbringelsen af byggematerialer forværrer situationen yderligere

- forøgelsen af trafikken på forpladsen skaber desuden hindringer for trafikken langs med terminalen, bl.a. på grund af indhegningen omkring finger B, som, mens byggearbejdet på denne finger står på, gør det nødvendigt at lede køretøjerne udenom og desuden afskærer en vigtig passage. Tabet af plads i den forbindelse anslås af lufthavnen til næsten 7 500 m2.

(13) Byggearbejdets omfang betyder ifølge lufthavnen, at anlæggene kun vil kunne tages meget gradvist i brug.

Finger C blev atter taget i brug i november 1996. Denne finger er af stor betydning, fordi det er her, bagagebåndene til ankommende passagerer findes. For at øge kapaciteten blev fingeren forlænget mod syd for at give plads til yderligere tre bagagebånd. Denne udvidelse er foretaget på bekostning af arealet på forpladsen, bl.a. visse parkeringsarealer til materiel.

Finger A forventes åbnet i midten af 1998. Den bliver forlænget en smule og vil til den tid omfatte yderligere fire udgange. Indtil den er færdig, må passagerer, der ankommer til pladserne ved denne finger, befordres til finger C for at hente deres bagage der.

Finger B forbliver fuldstændigt lukket indtil 2001. Der skal gennemføres større ombygningsarbejder, der bl.a. omfatter en udvidelse i hele fingerens længde med en opdeling i Schengen-passagerer og andre passagerer, samt opføres flere kontorer og haller.

De to moduler (D og E) henholdsvis øst og vest for lufthavnsbygningen gør det muligt midlertidigt at klare efterspørgslen. Ifølge lufthavnen råder disse moduler imidlertid kun over ganske få parkeringsarealer og medfører lange transporttider på jorden.

Ifølge den samlede genopbygningsplan forventes anlæggene først taget i brug i fuldt omfang i 2002. Ifølge den forelagte plan skulle der dog allerede i begyndelsen af 2001 være tilstrækkelig plads til at kunne åbne markedet for ground handling-ydelser.

D. Konsekvenserne af en åbning af markedet

(14) Ifølge NACO-undersøgelsen er det nuværende underskud af plads på over 10 000 m2 som følge af branden. NACO påviser sin analyse en direkte sammenhæng mellem tilstedekomsten af nye leverandører eller brugere, der udøver egen-handling, og pladsbehovet. NACOs argumenter er således baseret på, at mængden af køretøjer og materiel afhænger af hver enkelt operatørs behov, og at behovet for plads til at anbringe dette materiel vokser ligefrem proportionalt med antallet af operatører.

(15) I øjeblikket kompenserer man for det aktuelle underskud af plads ved at leje hangarer og benytte visse arealer til forberedende operationer til parkering af materiel. Med tilstedekomsten af endnu en operatør bliver det ikke muligt at foretage denne kompensation, fordi ændringer med meget kort varsel i anvisningen af pladser og dermed også leverandører, der skal betjene luftfartsselskaberne, gør det umuligt at parkere materiel på disse arealer.

(16) En åbning af markedet vil ifølge lufthavnen medføre lukning af ekstra pladser og dermed reducere kapaciteten i lufthavnen, skønt lufthavnen i forvejen har problemer i denne henseende.

(17) NACO-undersøgelsen konkluderer, at det nuværende underskud af plads, som er udregnet til 25,4 %, ville blive forøget til 30 %, hvis der var tale om en leverandør af ground handling-ydelser, der havde 15 % af markedet, til 38 %, hvis denne leverandør havde 40 % af markedet, og til 37 %, hvis det største luftfartsselskab skulle udøve egen-handling.

E. Bemærkninger fra de berørte interesserede parter

(18) Efter at Kommissionen havde offentliggjort et uddrag af meddelelsen fra de tyske myndigheder i overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 3, har flere luftfartsselskaber og sammenslutninger af selskaber udtrykt tvivl om det berettigede i en sådan undtagelse. De hævder dog blot, at der er tilstrækkelig plads i lufthavnen til at modtage nye operatører, og at lufthavnsmyndighederne ikke ønsker at åbne markedet så hurtigt som muligt. Størsteparten af disse luftfartsselskaber erkender ganske vist, at situationen i lufthavnen er ganske exceptionel på grund af branden, men nogle af dem henviser dog til, at lufthavnen har vist stor evne til at tilpasse sig efter følgerne af branden og med en ekstra indsats kunne indstille sig på en åbning af markedet.

III. VURDERING AF UNDTAGELSEN PÅ BAGGRUND AF BESTEMMELSERNE I DIREKTIV 96/67/EF

A. Baggrund

(19) En undtagelse kan kun indrømmes under henvisning til specifikke plads- eller kapacitetsproblemer. Disse problemer skal være så alvorlige, at en åbning af markedet i det i direktivet foreskrevne omfang er umulig. Det er desuden udtrykkeligt anført i direktivets artikel 9, stk. 2, at en undtagelse ikke må gribe uretmæssigt ind i direktivets mål, ikke må forårsage konkurrenceforvridning og skal begrænses til det strengt nødvendige. Som Domstolen allerede har fastslået i flere domme, jf. især dom af 20. april 1978 i forenede sager 80 og 81/77 (Commissaires réunis mod Receveur des douanes) (3) og dom af 25. juni 1992 i sag C-116/91 (British Gas) (4), kan en undtagelse ikke fortolkes således, at den har virkninger ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre beskyttelsen af de interesser, den har til formål at varetage. Kommissionen må derfor anlægge en streng målestok ved vurderingen af undtagelsen. Den pågældende medlemsstat kan således i henhold til artikel 9, stk. 1, litra a) og c), for de kategorier af ground handling-ydelser, for hvilke der er fuldstændigt fri konkurrence, højst begrænse antallet af leverandører eller brugere, der udøver egen-handling, til to. Dette er grundlaget for, at antallet af leverandører og brugere med tilladelse til at varetage rengøring og servicering af fly i henhold til undtagelsen begrænses til to.

(20) Medlemsstaten kan dog også i henhold til artikel 9, stk. 1, litra b), vælge kun at lade en enkelt leverandør levere de i artikel 6, stk. 2, nævnte ground handling-ydelser og/eller i henhold til artikel 9, stk. 1, litra d), forbyde udøvelse af egen-handling for de former for ground handling-ydelser, der er nævnt i artikel 7, stk. 2, eller begrænse udøvelsen til en enkelt bruger. Det er med henvisning til disse bestemmelser, at det i henhold til undtagelsen forbydes at udøve egen-handling, og at lufthavnen gives eneret til levering af en del af ydelserne i forbindelse med forplads-handling.

(21) Ifølge artikel 9, stk. 2, gælder følgende dog for enhver undtagelse:

- den skal præcisere, hvilken eller hvilke kategorier af ground handling-ydelser undtagelsen gælder, og de særlige plads- og kapacitetsproblemer, der ligger til grund herfor

- den skal være ledsaget af en plan med relevante foranstaltninger, som tager sigte på at afhjælpe disse problemer

- den må ikke uretmæssigt gribe ind i direktivets mål, forårsage konkurrenceforvridning eller være mere omfattende end strengt nødvendigt.

(22) I henhold til artikel 9, stk. 6, kan undtagelser, der indrømmes i medfør af artikel 9, stk. 1, litra a), c) og d), højst gælde i tre år og kan eventuelt fornyes, mens undtagelser, der indrømmes i medfør af artikel 9, stk. 1, litra b), højst kan gælde i to år.

(23) Kommissionen skal efter proceduren i artikel 9, stk. 3, 4 og 5, foretage en undersøgelse af den af medlemsstaten indrømmede undtagelse og kan enten godkende afgørelsen eller modsætte sig den. Den kan også kræve, at medlemsstaten ændrer omfanget af undtagelsen eller begrænser den til kun at gælde for de dele af lufthavnen, hvor de anførte problemer er konstateret.

(24) Kommissionen skal derfor fastslå, om det er umuligt at åbne markedet i det i direktivet foreskrevne omfang, og den skal i den forbindelse undersøge følgende tre punkter:

- tilstedeværelsen og omfanget af de af de tyske myndigheder påberåbte plads- og kapacitetsproblemer

- planen med de relevante foranstaltninger, som skal være acceptabel, både lufthavnens foranstaltninger og med hensyn til tidsplanen for deres gennemførelse. Kommissionen er af den opfattelse, at det er meget vigtigt, at lufthavnen eller medlemsstaten forpligter sig til at gennemføre relevante foranstaltninger, da undtagelsen indebærer en begrænsning af adgangen til markedet. Det er tilfældet med den undtagelse, der er indrømmet lufthavnen i Düsseldorf, for så vidt angår den del, der tillader opretholdelse af et fuldstændigt monopol for visse forplads-handling-ydelser, hvor brugerne af lufthavnen hverken har en valgmulighed mellem flere leverandører eller mulighed for at udøve egen-handling

- overholdelsen af de i direktivets artikel 9, stk. 2, fastsatte kriterier.

Kommissionen har i overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 4, foretaget en grundig undersøgelse af de anførte plads- og kapacitetsproblemer, af relevansen af den trufne afgørelse i forhold til disse problemer samt af foranstaltningerne til afhjælpning af dem. Kommissionen har ved denne undersøgelse fået teknisk bistand fra firmaet Alan Stratford and Associates.

B. Plads- og kapacitetsproblemer

a) Strukturbetingede pladsproblemer i lufthavnen

(25) Der er almindelig enighed om, at tilstedeværelsen af flere operatører medfører et større behov for materiel end det, der er nødvendigt i en monopolsituation, og dermed også behov for mere plads til at parkere dette materiel.

Mens behovet for materiel i en monopolsituation er afhængigt af trafikmængden på spidsbelastningstidspunkterne i lufthavnen, må man i en situation med flere operatører tage hensyn til spidsbelastningstidspunkterne hos hver enkelt operatør, som ikke altid falder sammen med spidsbelastningstidspunkterne i lufthavnen. En situation med konkurrence indebærer derfor større behov for materiel og dermed også behov for mere plads til at parkere dette materiel. Det kan under visse omstændigheder også medføre trafikale problemer inden for disse parkeringsarealer.

Men at hævde, således som lufthavnen i Düsseldorf og NACO-undersøgelsen gør det, at dette pladsbehov er ligefrem proportionalt med behovet for materiel, betyder, at man ser bort fra, at der altid er en periode i løbet af døgnet, hvor de forskellige ground handling-leverandørers spidsbelastning falder sammen med spidsbelastningen i lufthavnen - især i en overbelastet lufthavn - og at pladsbehovet i disse perioder er mindre, fordi materiellet vil være i brug. På de mere rolige tidspunkter, og især om natten, hvor materiellet er mindre benyttet, kan ledige standpladser i lufthavnen i princippet anvendes som midlertidige parkeringsarealer for materiellet. Det må dog erkendes, at netop i Düsseldorf er et stort antal fly parkeret om natten, og de optager således næsten alle standpladserne. På den anden side må det tages i betragtning, at indførelsen af konkurrence vil medføre et tab af markedsandele for den operatør, der tidligere havde eneret, og dermed et fald i denne operatørs behov for materiel og plads.

(26) Lufthavnen i Düsseldorf sammenholder sin situation med forholdene i de vigtigste tyske lufthavne. Det er korrekt, at lufthavnen i Düsseldorf opererer med et forholdsvist stort antal flybevægelser og passagerer for en lufthavn af denne størrelse, men en sammenligning baseret på det samlede areal inden for lufthavnsområdet og ikke på det anvendelige areal, hvori bl.a. ikke medregnes fredskov, er dog ikke overbevisende. Ligeledes har en forskriftsmæssig begrænsning i antallet af flybevægelser ikke direkte indvirkning på, hvor stort et areal der kan benyttes til ground handling.

(27) I øvrigt vedrører alle tal med hensyn til pladsproblemerne tiden efter branden. Det hævdes således ikke, at der er tale om strukturbetinget pladsmangel uafhængigt af de særlige følger af branden.

Det er derfor nødvendigt nøje at begrænse vurderingen til den nuværende situation, dvs. de midlertidige vanskeligheder, der er et resultat af branden.

b) Følgerne af branden

(28) Branden har tvunget lufthavnen til at opføre nye moduler til afgangspassagerer og til at foretage en mærkbar ændring i den måde, hvorpå infrastrukturerne fungerer, samt i befordringen af passagerer til og fra fly. Således kan størsteparten af de standpladser, som tidligere var direkte forbundet med udgangene, nu kun anvendes som fjernstandpladser, hvor det er nødvendigt at fragte passagererne til og fra med busser. 16 busser har måttet føjes til den eksisterende buspark på 35, og der skulle bruges yderligere 12 flytrapper til at betjene passagererne på forpladsen. Ligeledes blev der brug for ekstra materiel til transport af bagage. Denne mærkbare forøgelse af antallet af køretøjer kombineret med, at der ikke er tilstrækkelig plads til at parkere dem, vanskeliggør trafikken på forpladsen. Desuden er finger C, hvori det eneste nuværende bagageudleveringsanlæg befinder sig, ene om at betjene ankommende passagerer. Boarding foregår fra de to midlertidige moduler mod øst og vest. I spidsbelastningsperioder er disse moduler overfyldt, og deres udformning, herunder placeringen af udgangsdørene, vanskeliggør bustrafikken. Trafikken på forpladsen, som i forvejen var tæt på grund af det store antal fjernstandpladser, og anvendelsen af finger C som ankomsthal for alle passagerer i lufthavnen, bliver endnu mere problematisk under genopbygningen af finger B. Mens dette byggearbejde foregår, dvs. mellem 1998 og 2001, vil den nødvendige afspærring af denne finger medføre, at passagen under bygningen må lukkes, således at alle køretøjer bliver nødsaget til at køre helt uden om fingeren. Det skal i den forbindelse bemærkes, at en tredjedel af de gangbroer, der giver direkte forbindelse til flyene fra udgangene, er placeret i denne finger, og at den inden branden håndterede ca. halvdelen af passagererne.

I samme periode vil en del af parkeringsarealerne omkring finger B være optaget af byggematerialer, hvilket reducerer den disponible plads på dette sted, hvor der i øjeblikket er anbragt et stort antal containere.

Den omstændighed, at mange fly om natten er parkeret på fjernstandpladserne over for cargocentret, samt at afisningsområdet skal kunne benyttes i vinterperioden, bevirker, at det er vanskeligt at finde plads til at anbringe materiel på disse steder.

(29) Kommissionen har dog bemærket, at nogle midlertidige bygninger omkring finger C og A, bl.a. til brug for besætningerne, kunne være placeret på steder i lufthavnen, hvor der er mindre trængsel, og således frigøre en del af området omkring terminalen.

Desuden kunne trafikforholdene forbedres ved at reducere antallet af køretøjer på forpladsen. Endvidere kunne en del af parkeringspladserne omkring modul D mod øst til biler, der benyttes af ansatte i lufthavnen, omdannes til parkeringsarealer for materiel med adgang til forpladsen. Det må dog erkendes, at sådanne ændringer kun ville løse en del af problemet med parkering af visse køretøjer, men ikke problemet vedrørende manglende plads omkring flyene og udgangene fra finger D og E til afgående fly og dørene til finger C, som ankommende passagerer skal igennem.

(30) Kommissionen må således erkende, at parkerings- og trafikforholdene på forpladsen er blevet vanskeliggjort som følge af branden i april 1996. Afspærringen af finger B allerede i begyndelsen af 1998 i forbindelse med genopbygningen og udvidelsen vil yderligere forværre problemerne i den centrale del af lufthavnen. Det skal dog bemærkes, at efterhånden som arbejdet skrider frem, især når det udvendige byggearbejde er færdigt, og der kun skal arbejdes indvendigt i bygningen, dvs. omkring slutningen af 1999, vil der kunne frigøres betydelige arealer omkring finger B, der derefter kan anvendes til at parkere ground handling-materiel.

Det drejer sig derfor om at undersøge, om disse forhold umuliggør en åbning af markedet i det i direktivet foreskrevne omfang.

c) Åbning af markedet

(31) Lufthavnen henviser til den forventede forøgelse af lufttrafikken i Düsseldorf. Hvis der virkelig kan forventes en sådan forøgelse af trafikken, må det tilskrives lufthavnens ønske om og mulighed for at imødekomme efterspørgslen. Det skal dog bemærkes, at der er foreskrevet flyvekvoter for Düsseldorf - selv om lovgivningen muligvis senere vil blive lempet - samt at en beslutning om en sådan politisk strategi fra lufthavnens side, som en forøgelse af kapaciteten repræsenterer, ikke kan anses for vigtigere end overholdelsen af retsforskrifterne, det være sig nationale bestemmelser eller EF-regler. At det også har været hensigten med de pågældende retsforskrifter, fremgår bl.a. af undtagelsens midlertidige karakter samt af den manglende mulighed for at forlænge en monopolsituation ud over to perioder på to år. For Kommissionen drejer det sig om at fastslå, om det er plads- og kapacitetsproblemer eller forhåbninger, henholdsvis beslutninger, om at øge kapaciteten, der umuliggør en åbning af markedet i det i direktivet foreskrevne omfang.

(32) Det nuværende underskud af plads til anbringelse af ground handling-materiel, som af NACO skønnes at udgøre over 10 000 m2, udlignes i dag dels ved leje af plads i visse luftfartsselskabers hangarer, dels ved benyttelse af den plads, der blev frigjort ved lukningen af tre standpladser. Det må dog erkendes, at ikke blot vil behovet for plads til anbringelse af materiel øges, hvis der gives adgang for én eller flere nye operatører, men også, at en del af mulighederne for at skaffe plads andetsteds forsvinder fra begyndelsen af 1998 og i hele den periode, der foregår byggearbejde i og omkring finger B. Denne finger vil blive fuldstændigt afspærret, og en del af det areal, der i dag anvendes til at udligne pladsunderskuddet, vil blive optaget af udvidelsen af fingeren samt af de materialer, der skal bruges i forbindelse med byggeriet. Lufthavnen vil således både skulle klare sig med mindre plads og samtidig imødekomme en øget efterspørgsel.

(33) Åbningen af markedet vil medføre et øget behov for materiel, som må vurderes på grundlag både af spidsbelastningsperioderne for lufthavnen som helhed - fordi samtlige operatører i denne periode har en mere eller mindre intens aktivitet - og spidsbelastningsperioderne for hver enkelt operatør, for så vidt som disse ikke falder sammen med lufthavnens spidsbelastningsperiode. Kommissionen mener ikke, der er ligefrem proportionalitet mellem forøgelsen af antallet af operatører og forøgelsen af behovet for materiel. Desuden afhænger behovet af materiel på et givet tidspunkt først og fremmest af, hvor mange fly der kræver ground handling på det pågældende tidspunkt. Det står dog fast, at en åbning af markedet under alle omstændigheder vil medføre en forøgelse af mængden af ground handling-materiel på forpladsen.

(34) Den af de tyske myndigheder indrømmede undtagelse tager sigte på at begrænse antallet af operatører på forpladsen.

Undtagelsen vedrører på den ene side aktiviteter i forbindelse med rengøring og servicering af flyet, hvor antallet af leverandører af ground handling-ydelser til tredjemand og brugere, der udøver egen-handling, skal begrænses til to. De tyske myndigheders afgørelse giver dog garanti for, at markedet åbnes for to brugere, der udøver egen-handling, og to leverandører af ground handling-ydelser til tredjemand, og brugerne får således et minimalt valg, men der bliver ikke tale om en udvidelse af valgmulighederne, mens byggearbejdet står på i lufthavnen. I den nuværende situation med pladsmangel i lufthavnen er det således ikke muligt at tillade en fuldstændig åbning af markedet for ground handling-ydelser uden samtidig at forværre de allerede eksisterende problemer på forpladsen med hensyn til trafik og anbringelse af materiel.

Afgørelsen tager desuden sigte på at forbyde adgang for en bruger eller en leverandør af ydelser vedrørende forplads-handling. De dermed forbundne operationer vedrørende dirigering, manøvrering ved afgang, lastning og losning af flyet og transport af passagerer og fragt på forpladsen nødvendiggør omfattende og tungt materiel, der kræver passende manøvrerings- og parkeringsplads.

(35) De scenarier, der viser udviklingen i tilfælde af endnu en operatørs tilstedekomst, må dog tages med et vist forbehold. NACO-undersøgelsen opererer med flere hypoteser om markedets udvikling. På grundlag af de undersøgelser, der er gennemført dels i forbindelse med forberedelsen af direktivet, dels i forbindelse med andre undtagelser, forekommer det overdrevet, at en nytilkommen skulle få en markedsandel på ca. 40 % allerede de første år. En markedsandel på 15 % forekommer langt mere realistisk. Under forudsætning af, at antallet af flybevægelser er begrænset til 90 000 om året, ville en markedsandel på 15 % betyde ground handling af gennemsnitligt 37 flybevægelser om dagen, hvilket svarer til 18 flyvninger om dagen. Hvorvidt dette er rentabelt, afhænger dog fuldstændigt af, hvilken type fly der skal håndteres, og de respektive tidsplaner for denne ground handling. Der er en vis risiko for, at ground handling-ydelser af dette omfang til mindre fly ikke er rentable. Det vil derimod være klart rentabelt, hvor det drejer sig om jumbofly, men i så tilfælde vil det også kræve langt mere omfattende materiel. Endvidere ville leverandøren af ground handling-ydelser i tilfælde af samtidig håndtering af to fly af samme type være nødsaget til at fordoble materiellet. Disse hypoteser kan derfor blot betragtes som eksempler, og det er vanskeligt på dette grundlag at vurdere hver enkelt leverandørs nøjagtige behov.

Med hensyn til hypotesen om LTU's egen-handling - der er tale om et selskab med hjemsted i Düsseldorf - må det tages i betragtning, at selskabet ejer nogle jumbofly, og at flyveplanerne viser, at der foretages flere flyvninger af denne art med korte mellemrum, hvorfor selskabet vil være nødsaget til at anskaffe mere materiel for at kunne dække sine egne behov.

(36) Det må således generelt erkendes, at adgang for endnu en operatør vil medføre en forøgelse af pladsbehovet, som, selv ud fra en optimal hypotese på 3 500 m2, ikke vil kunne imødekommes i betragtning af det eksisterende underskud af plads i lufthavnen på over 10 000 m2 og de yderligere komplikationer, som lukningen af finger B vil medføre, og det forhold, at alle passagerer skal befordres i bus både ved ankomst og afgang.

C. Omstruktureringsplanen

(37) I henhold til direktivets artikel 9, stk. 2, skal enhver afgørelse om en undtagelse være ledsaget af en plan med relevante foranstaltninger, som tager sigte på at afhjælpe de anførte problemer.

Projektet »DUS 2000 Plus« er en plan for ombygning og udvidelse af lufthavnen i Düsseldorf i de kommende år. Projektet, som allerede er sat i gang, skal give lufthavnen mulighed for både at imødekomme luftfartsselskabernes behov med hensyn til kapacitet - i det omfang nye retsforskrifter giver mulighed for at øge kapaciteten - og efterkomme direktivets krav med hensyn til åbning af markedet. Den i direktivets artikel 9, stk. 2, nævnte plan for afhjælpning af problemerne er indarbejdet i »DUS 2000 Plus«.

Første fase af arbejderne i henhold til »DUS 2000 Plus« vedrører direkte mulighederne for at udvide det areal, der anvendes til ground handling.

(38) Når genopbygningsarbejdet på finger B er afsluttet, skulle der omkring denne finger være afsat 2 000 m2 mere til anbringelse af ground handling-materiel, dvs. en forøgelse af det disponible areal på dette sted fra 5 700 til 7 700 m2. Ifølge planen skulle byggearbejdet på denne finger være afsluttet ved udgangen af 2000.

Det areal, der bliver disponibelt, når renoveringen af terminalen er helt færdig, vil frigøre den plads, der i dag optages af de midlertidige administrationskontorer over for det tidligere cargocenter, dvs. 1 100 m2, der skal anvendes til parkering af køretøjer og ground handling-materiel.

(39) Udviklingsplanen omfatter ligeledes en udvidelse af forpladsen. Det sker i første række i den østlige ende i begyndelsen af 1999, primært med det formål at etablere et område til afisning af fly. En del af dette nye areal, nogle hundrede kvadratmeter, vil kunne anvendes til parkering til ground handling-materiel. Uden for vintersæsonen vil et areal på over 4 100 m2 dog også kunne anvendes til at anbringe materiel. Der er desuden planlagt en mere omfattende udvidelse mod vest på et senere stadium. Halvdelen af det nye areal skal anvendes til nye standpladser til fly. Den anden halvdel, der anslås til 14-16 000 m2, skal anvendes til parkering af ground handling-materiel. Anlægsarbejderne i dette område skulle være afsluttet ved udgangen af 2000. Ifølge planen vil der således i begyndelsen af 2001 være yderligere 21-23 000 m2 til rådighed til parkering af ground handling-materiel på forpladsen (tabel 2 i udviklingsplanen).

D. Overholdelse af kriterierne i artikel 9, stk. 2

(40) De tyske myndigheder anfører ikke udtrykkeligt i deres afgørelse, at de i artikel 9, stk. 2, fastsatte kriterier er overholdt, navnlig med hensyn til begrænsningen af foranstaltningerne til det absolut nødvendige i forhold til de eksisterende problemer. Foranstaltningerne angår dels en række ydelser vedrørende forplads-handling, såsom manøvrering ved afgang, lastning og losning af flyet samt transport af passagerer og fragt på forpladsen, som kræver tungt og omfangsrigt materiel, dels ydelser vedrørende udvendig og indvendig rengøring af flyet og servicering af flyet med bl.a. fjernelse af sne og afisning, hvortil der kræves specielle strukturer. Lufthavnen forbeholder sig dog ikke eneret til at varetage udvendig og indvendig rengøring af fly, idet der tages hensyn til direktivets principper ved åbning af denne del af markedet for mindst to leverandører af ground handling-ydelser og to brugere, der ønsker at udøve egen-handling. På baggrund af den nuværende situation på forpladsen finder Kommissionen, at den disponible plads ikke i øjeblikket gør det muligt at åbne markedet i det i direktivet foreskrevne omfang. De tyske myndigheders afgørelse overholder således kriteriet om foranstaltningernes relevans set i forhold til problemerne og forekommer ikke mere omfattende end strengt nødvendigt, for så vidt angår de berørte ydelser.

(41) Med hensyn til undtagelsens gyldighedsperiode mener Kommissionen dog, at det af følgende årsager er muligt at åbne markedet tidligere.

I den overordnede omstruktureringsplan »DUS 2000 Plus« prioriteres en modernisering af lufthavnen og en udvidelse af dens kapacitet som det vigtigste.

Den forelagte plan med foranstaltninger til afhjælpning af problemerne, som er indarbejdet i udviklingsplanen, giver dog anledning til følgende bemærkninger:

- Der nævnes intet i planen om afslutningen af byggearbejdet i finger A. Denne finger skulle tages i brug igen i midten af 1998 ifølge det skriftlige materiale om de anførte problemer. På det tidspunkt skulle boardingområderne, udgangene og gangbroerne til flyene (for 7-8 flystandpladser) atter kunne anvendes, primært af Deutsche Lufthansa og de associerede selskaber. Det skulle medføre en reduktion både af antallet af flytrapper og af antallet af busser til at befordre passagererne. Som følge heraf vil færre passagerer skulle benytte de midlertidige moduler til boarding. Det vil medføre mindre behov for plads til parkering af materiel og reducere trængslen på dette areal. Desuden vil denne finger, som i sin nuværende størrelse giver direkte adgang til en tredjedel af standpladserne umiddelbart ved terminalen, efter ombygningsarbejdet kunne klare yderligere fire standpladser med tilstrækkeligt areal udenom til ground handling-operationer.

- Med hensyn til undtagelsens varighed er der ikke i planen taget højde for, at så snart det udvendige byggeri på finger B er afsluttet, vil en del af det areal, der optages af byggematerialer, kunne frigøres i takt med afviklingen af byggearbejdet, således at mindst 7 500 m2 kan bruges til parkering af ground handling-materiel. Desuden skulle passagen under finger B kunne genåbnes for trafik til den tid. Det skulle gøre det muligt at fremskynde datoen for åbningen af markedet til det tidspunkt, hvor det udvendige byggearbejde er afsluttet, dvs. begyndelsen af 2000.

- Selv om der med den mærkbare forøgelse af det areal, der er til rådighed med henblik på at give adgang for nye leverandører af ground handling-ydelser, er sket en tilpasning til de nye regler, der er indført ved direktivet, er det dog Kommissionens opfattelse, at frigørelsen af disse arealer kunne prioriteres højere i tidsplanen for byggeriets gennemførelse for hurtigere at skaffe den nødvendige plads til anbringelse af nyt ground handling-materiel.

Kombinationen af disse to faktorer (genåbningen af finger A og afslutningen af det udvendige byggeri på finger B) tillige med mulighederne for en bedre udnyttelse af forpladsen får Kommissionen til at konkludere, at den af de tyske myndigheder trufne foranstaltning er mere omfattende rent tidsmæssigt end strengt nødvendigt og dermed ikke overholder det i direktivets artikel 9, stk. 2, andet afsnit, litra iii), fastsatte princip.

IV. KONKLUSION

(42) Lufthavnen i Düsseldorf har ingen strukturbetingede plads- og kapacitetsproblemer, der forhindrer en åbning af ground handling-markedet. Branden i april 1996 har dog forårsaget omfattende forstyrrelser af lufthavnens drift, og følgerne af branden dels med hensyn til materiel og organisation, dels med hensyn til disponibel plads tillader ikke i øjeblikket at give adgang for endnu en operatør for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i de tyske myndigheders afgørelse om at indrømme en undtagelse. I overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 2, har lufthavnen i Düsseldorf i sin plan med foranstaltninger til afhjælpning af de eksisterende problemer forpligtet sig til inden 2001 at frigøre ekstra disponibel plads på over 21 000 m2 for at kunne åbne markedet i det i direktivet foreskrevne omfang. De tyske myndigheder tager dog i deres tidsplan hverken hensyn til det forhold, at en del af det midlertidige materiel, der var behov for som følge af branden, især transportkøretøjer på forpladsen og flytrapper, vil kunne undværes, efterhånden som byggearbejderne færdiggøres med bl.a. åbningen af den udvidede finger A i midten af 1998, eller til de positive konsekvenser af denne åbning for pladsen og trafikken i lufthavnen.

De tyske myndigheder har heller ikke ført bevis for, at det ikke kan lade sig gøre at frigøre en del af arealet omkring finger B, så snart det udvendige byggearbejde er afsluttet, eller at tilrettelæggelsen af arbejdet ikke giver mulighed for hurtigere at indrette de planlagte arealer på forpladsen til parkering af fly og ground handling-materiel.

(43) Undtagelsens gyldighedsperiode bør derfor begrænses til det tidspunkt, hvor det udvendige byggeri på finger B er afsluttet, dvs. 1. januar 2000 -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Afgørelserne om i henhold til artikel 9, stk. 1, litra b) og d), i direktiv 96/67/EF at indrømme lufthavnen i Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) de undtagelser, som blev meddelt til Kommissionen den 17. oktober 1997, godkendes under forudsætning af, at Tyskland fastsætter slutdatoen for undtagelsens gyldighedsperiode til 31. december 1999.

Artikel 2

Tyskland meddeler de i overensstemmelse med artikel 1 ændrede afgørelser om undtagelse til Kommissionen, inden afgørelserne træder i kraft.

Artikel 3

Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.

Udfærdiget i Bruxelles, den 14. januar 1998.

På Kommissionens vegne

Neil KINNOCK

Medlem af Kommissionen

(1) EFT L 272 af 25. 10. 1996, s. 36.

(2) EFT C 335 af 6. 11. 1997, s. 6.

(3) Sml. 1978, s. 927.

(4) Sml. 1992, s. I-4071.