Særberetning nr. 4/99

om finansiel bistand til oversøiske lande og territorier under 6. og 7. EUF, med Kommissionens svar

(i henhold til artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(1999/C 276/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

SAMMENDRAG

En række medlemsstaters oversøiske lande og territorier (OLT) blev i sin tid associeret med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab. De modtager finansiel og faglig bistand fra EUF i overensstemmelse med de gældende rådsafgørelser.

I henhold til disse bestemmelser er der i alt 240 mio. ECU til disposition af 6. og 7. EUF's midler. Heraf er 149,5 mio. ECU øremærket til programmerbar bistand, som de enkelte OLT (20) skal have tildelt af de medlemsstater, hvorunder de hører. Herudover er 21,5 mio. ECU til rådighed til regionalt samarbejde og 69 mio. ECU til såkaldt ikke-programmerbar bistand (især i form af risikovillig kapital, Stabex-midler og rentegodtgørelser). OLT får tildelt meget større beløb pr. indbygger end AVS-staterne, selv om nationalindkomsten pr. indbygger generelt er meget højere i OLT end i AVS-staterne.

For AVS-staternes vedkommende fastsættes beløbene til hver enkelt stat og de brede mål for programmerne i samråd med Kommissionen, hvorimod de finansielle midler til OLT tildeles de medlemsstater, hvorunder OLT hører, en bloc, og det påhviler medlemsstaterne at fordele midlerne på de forskellige OLT, som skal udarbejde et vejledende program og forelægge det for Kommissionen. Dette program skal være i overensstemmelse med OLT's udviklingsplaner og -mål, og heri skal angives hensigtsmæssige rammer for gennemførelsen af den bistand, OLT er berettiget til. Under 7. EUF er det fastsat, at Kommissionen skal være med til at godkende sådanne vejledende programmer.

Svagheder i forundersøgelses-, udarbejdelses- og overvågningsprocedurerne har vanskeliggjort gennemførelsen af en række projekter. Projektinput og -output er blevet udskudt, og det har bevirket, at midlerne ikke har givet så effektive resultater som planlagt. Disse svagheder skyldes i nogen grad, at procedurerne for forvaltning af denne bistand er besværlige.

Desuden er der ikke umiddelbart adgang til finansielle oplysninger om, hvordan de programmerbare midler er tildelt, og hvordan de regionale midler er udnyttet, i Kommissionens forvaltningssystem.

Der anvendes omfattende menneskelige og materielle ressourcer til at forvalte et relativt lille bistandsbeløb både i Kommissionens og den lokale forvaltnings tjenestegrene.

Det bør overvejes at ændre strukturen i forvaltningen af bistanden til OLT, så de berørte medlemsstater gøres hovedansvarlige for gennemførelsen og overvågningen, måske sådan som de er i forbindelse med andre fællesskabsinstrumenter. Også målene for bistanden og gennemførelsen af den bør tages op til revision, navnlig i betragtning af de væsentlige forskelle i nationalindkomsten pr. indbygger mellem OLT og AVS-staterne.

INDLEDNING

Generelle bemærkninger

1. Retsgrundlaget for finansiel og faglig bistand til oversøiske lande og territorier (OLT), der er associeret med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, er traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (1957). Det grundlæggende princip for associeringen var defineret i traktatens fjerde del, nemlig "at fremme den økonomiske og sociale udvikling i disse lande og territorier og at oprette nære økonomiske forbindelser mellem disse og Fællesskabet som helhed"(1). Efterhånden som stadigt flere af de tidligere oversøiske lande og territorier blev selvstændige stater, blev dette princip for associeringen grundlaget for Den Europæiske Unions udviklingspolitik som fastlagt i Yaoundé- og Lomé-konventionerne med AVS-staterne. En række lande og territorier opnåede af forskellige årsager ikke selvstændighed, og det var nødvendigt at sikre dem fortsat fællesskabsbistand af et vist omfang over EUF via de samme grundlæggende mekanismer og procedurer som dem, der anvendes i forbindelse med bistanden til AVS-staterne.

2. OLT-associeringen er fastlagt i detaljer i afgørelser vedtaget af Rådet(2) (i det følgende benævnt "rådsafgørelser")(3). Det generelle mål, som det kommer til udtryk i disse afgørelser, er at lette og fremskynde OLT's økonomiske, kulturelle og sociale udvikling og at styrke deres økonomiske strukturer (jf. den mere detaljerede målbeskrivelse i bilag 1).

3. Et særligt aspekt ved samarbejdsforanstaltningerne mellem Kommissionen, EIB og OLT er, at de berørte EU-medlemsstater (Danmark, Frankrig, Nederlandene og Det Forenede Kongerige) fordeler midlerne på de forskellige OLT og undertegner finansieringsaftaler. I denne sammenhæng skal det bemærkes, at Fællesskabets aktioner i henhold til rådsafgørelsen om 7. EUF (artikel 234, 235 og 236) også bygger på et såkaldt "partnerskab". Dette partnerskab er et samarbejde mellem Kommissionen, den EU-medlemsstat, hvorunder et OLT hører, og OLT's kompetente myndigheder, og det omfatter planlægning, finansiering, opfølgning og evaluering af bistandsaktioner finansieret med fællesskabsmidler. Kommissionen har imidlertid også her det overordnede ansvar for forvaltningen af de EUF-midler, der tildeles OLT.

4. De nuværende 20 OLT kan opdeles i fire grupper, nemlig britiske OLT, franske OLT, nederlandske OLT og Grønland(4) (jf. bilag 2). Disse OLT fik i alt tildelt 100 mio. ECU i fællesskabsmidler i 6. EUF's gyldighedsperiode og 140 mio. ECU under 7. EUF. Fordelingen af beløbene på de forskellige instrumenter vises i tabel 1. Bilag 3 er en oversigt over forpligtelser indgået og beløb udbetalt over 6. og 7. EUF, fordelt på OLT og opdelt i programmerbar og ikke-programmerbar bistand (midler, som Kommissionen forvalter alene).

Tabel 1

Tildelinger fordelt på forskellige former for EUF-intervention

>TABELPOSITION>

Omfanget af Rettens revision

5. Revisionen var en undersøgelse af, om de tildelte midler var anvendt formelt rigtigt, og om den økonomiske forvaltning af udviklingsforanstaltninger i OLT finansieret under 6. og 7. EUF var forsvarlig. Med henblik herpå undersøgte Retten en lang række bistandsforanstaltninger i otte OLT.

TILDELING AF MIDLER

Rammerne for bistanden til OLT

6. En række særlige forhold bevirker, at rammerne for OLT-bistandsforanstaltningerne ikke er de samme som for AVS-bistandsforanstaltningerne.

7. Først og fremmest ligger den økonomiske udvikling målt i BNP pr. indbygger på et ganske højt niveau (jf. bilag 4). I en række OLT er BNP pr. indbygger endog højere end i nogle EU-medlemsstater. Siden indgåelsen af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab er disse OLT's økonomi blevet betydelig bedre, og de er nået op på et væsentligt højere udviklingsniveau, til dels som følge af intensivt økonomisk og socialt samarbejde med de EU-medlemsstater, som OLT opretholder særlige forbindelser med.

8. Selv om BNP pr. indbygger er højere i langt de fleste OLT end i AVS-staterne, er AVS-staternes årlige bistand pr. indbygger på 4,32 ECU mod OLT's på 37,76 ECU(5). Bilag 4 viser BNP pr. indbygger og bistand pr. indbygger i de besøgte OLT og i et repræsentativt udvalg af AVS-stater.

9. Selv i de OLT, hvor BNP pr. indbygger er relativt højt, er der store forskelle i befolkningsindkomst og -levestandard. Det er imidlertid ikke udtrykkeligt nævnt i de vejledende programmer (VP), at de dårligst stillede befolkningsgrupper skal prioriteres højt(6).

10. Ud over EUF-bistanden modtager AVS-staterne midler fra en mængde bilaterale og multilaterale bidragydere (f.eks. Verdensbanken) og fra fællesskabsbudgettet. OLT får principielt hverken finansiel bistand fra fællesskabsbudgettet eller fra andre bidragydere end de medlemsstater, som de opretholder særlige forbindelser med. Fra dem får OLT omfattende, og i nogle tilfælde udelukkende, udviklingsbistand. Medlemsstaternes samlede bistand til hvert enkelt OLT i tre femårsperioder i halvfemserne vises i bilag 5.

Programmering af bistanden

11. Programmeringen af bistanden til de enkelte OLT foregår således:

Tabel 2

Tildeling af programmerbare midler til OLT-grupper

>TABELPOSITION>

a) Det samlede beløb til OLT-bistand fastsættes(7) og fordeles på finansielle instrumenter.

b) De disponible midler (dvs. beløb, der kun kan anvendes til programmerbar bistand) fordeles på medlemsstaterne i overensstemmelse med den relevante rådsafgørelse(8).

c) Myndighederne i de berørte medlemsstater tildeler de enkelte OLT midlerne, idet de tager specielt hensyn til de mindst udviklede OLT's behov(9).

d) Myndighederne i OLT fastlægger VP - siden 7. EUF trådte i kraft efter fælles overenskomst med Kommissionen - efter retningslinjerne i rådsafgørelserne(10).

12. Beløbene til de forskellige former for ikke-programmerbar bistand trækkes fra de samlede beløb, der er disponible til OLT-bistand. Restbeløbet udgør den programmerbare bistand. Den androg 63,5 mio. ECU under 6. EUF og 86 mio. ECU under 7. EUF (jf. tabel 1).

Tildeling til grupper af OLT

13. Rådet traf under 6. og 7. EUF afgørelse om tildelinger, som afviger fra Kommissionens oprindelige forslag (jf. tabel 2).

14. I overensstemmelse med artikel 154 i rådsafgørelsen om 7. EUF (jf. fodnote 2) traf Kommissionen afgørelse(11) om inden for 6. EUF at overføre de ikke-anvendte bevillinger, der oprindelig var øremærket til katastrofe- og flygtningebistand, til de programmerbare midler til de franske OLT (1,4 mio. ECU), nederlandske OLT (1,4 mio. ECU) og britiske OLT (0,615 mio. ECU). Det pålagdes EUF's ledende anvisningsberettigede at gennemføre supplerende programmeringsprocedurer i samarbejde med de kompetente myndigheder i de pågældende OLT sideløbende med den programmering, der skulle foretages inden for rammerne af 7. EUF. Disse beløb blev imidlertid for alle OLT's vedkommende medtaget i VP under 7. EUF, selv om de blev regnskabsført under 6. EUF. Det gjaldt dog ikke beløbene til de britiske OLT.

15. De nederlandske OLT har medtaget et beløb på 1,1 mio. ECU i VP under 6. EUF. Dette beløb hidrører fra ikke-anvendte Stabex-beløb under 5. EUF, der så er overført til de programmerbare midler under 5. EUF(12). Det er ikke en korrekt fremgangsmåde.

16. Kommissionen (den ledende anvisningsberettigede) traf afgørelse om at forhøje tildelingen under 6. EUF til Saint Pierre og Miquelon med 427000 ECU. I henhold til artikel 147, stk. 4, i rådsafgørelsen om 6. EUF burde en sådan afgørelse være truffet af Rådet. Ændringerne af beløbene blev ikke indføjet i VP.

Tildeling af midler til de enkelte OLT

17. Det er medlemsstaterne, der fordeler midlerne på de enkelte OLT, og de skal tage specielt hensyn til de mindst udviklede OLT's behov (jf. punkt 11 c)). Ganske vist skal medlemsstaterne i henhold til rådsafgørelsen om 7. EUF meddele Kommissionen det nøjagtige programmerbare rammebeløb, som hvert OLT kan råde over, men afgørelsen omfatter ingen bestemmelse om, at Kommissionen skal informeres om de parametre, medlemsstaterne anvender ved tildelingen. I det mindste burde Kommissionen under 7. EUF have anvendt partnerskabsordningen til at skaffe sig disse oplysninger, så den kunne sikre sig, at der var taget specielt hensyn til mindst udviklede OLT.

18. Forespurgt af Retten oplyste de britiske myndigheder, at de fordelte EUF-midlerne på deres OLT på grundlag af udviklingsbehov i de pågældende territorier, og at de tog skyldigt hensyn til de mindst udviklede OLT's særlige behov. De franske myndigheder har oplyst, at midlerne blev fordelt efter to kriterier (indbyggerantal og indkomst pr. indbygger) vægtet under hensyntagen til hvert enkelt OLT's udviklingsstrategier og -prioriteringer. Tildelingen af midler til de nederlandske OLT skete på grundlag af befolkningstallet i de to OLT, og det gav en enkel matematisk formel (75 % af bevillingerne til De Nederlandske Antiller og 25 % til Aruba).

19. Bilag 6 er en oversigt over de berørte medlemsstaters fordeling af de programmerbare midler på de enkelte OLT, samt fordelingen i henhold til EUF-regnskaberne. Som bilaget viser, er tildelingerne til de enkelte OLT ikke opført med samme beløb i VP og i EUF-regnskaberne. Dette skyldes faktorer, der omhandles i punkt 14 og 15. Desuden figurerede Turks- og Caicosøerne i VP under 6. EUF med et beløb på 1,8 mio. ECU og ikke 1,6 mio. ECU. Der er formodentlig tale om en fejl. Sådanne differencer gjorde det undertiden vanskeligt at sammenholde EUF-regnskaberne og VP. Forvaltningens oplysninger om, hvorvidt midlerne havde været disponible, og hvordan de var udnyttet, var ikke tilstrækkeligt gennemsigtige.

GENNEMFØRELSEN AF BISTANDEN

Vejledende programmer

20. I bilag 3 gives en oversigt over gennemførelsen af VP og udnyttelsen af de ikke-programmerbare midler til de reviderede OLT. Gennemførelsen af VP har været langsom og undertiden besværlig under både 6. og 7. EUF, navnlig i betragtning af den tidshorisont, der nævnes i de relevante rådsafgørelser(13).

21. Udnyttelsesgraden for de programmerbare midler under 6. EUF har været relativt tilfredsstillende, for forpligtelserne var den 100 % pr. udgangen af 1992(14), men på samme tidspunkt, seks et halvt år efter at den relevante rådsafgørelse trådte i kraft i 1986, var der gennemsnitligt kun udbetalt 65 % af midlerne (90 % ved udgangen af 1997).

22. Under 7. EUF havde kun fem OLT(15) indgået forpligtelser for samtlige programmerbare midler seks år efter den relevante rådsafgørelses ikrafttræden. Forpligtelsesgraden for de øvrige OLT varierede mellem 11 % og 93 % af de programmerbare midler (i gennemsnit 49 %). Den gennemsnitlige udbetalingsgrad for alle OLT var 38 % af VP(16).

23. Det er gået særdeles langsomt, navnlig under 7. EUF i betragtning af, at man har indført "partnerskabet", hvorigennem der skulle etableres en bred dialog mellem Kommissionen, medlemsstaterne og OLT-myndighederne med det sigte at gøre udviklingssamarbejdet mere effektivt.

24. Følgende forhold var med til at sætte gennemførelsestempoet ned:

a) VP under 7. EUF for De Nederlandske Antiller, Aruba og De Britiske Jomfruøer var blevet vedtaget over ét år (tidshorisonten i rådsafgørelsen(17)) efter rådsafgørelsens ikrafttræden.

b) De Nederlandske Antiller har en kompleks struktur, dels geografisk, dels for så vidt angår kompetencefordelingen mellem hovedaktørerne i beslutningsprocessen, dels fordi der ikke er opstillet en samlet udviklingsplan for de forskellige øer. Derfor blev der udarbejdet mange finansielt og geografisk spredte projekter.

c) Projekterne var ikke altid forberedt grundigt nok, og de lokale myndigheder havde ikke altid tilstrækkelig ekspertise. Derfor havde det i nogle tilfælde været nødvendigt at ændre vigtige komponenter i projektet (De Britiske Jomfruøer samt Turks-og Caicosøerne).

d) Den administrative projektforvaltning var tung og kompliceret, der var indgået to, undertiden tre, kontrakter om faglig bistand. Samtidig var kommunikationen mellem Kommissionens delegationer og OLT besværlig på grund af de store geografiske afstande (Anguilla, De Britiske Jomfruøer samt Turks- og Caicosøerne).

Tabel 3

Tildeling af regionale midler samt beløb for forpligtelser og udbetalinger

>TABELPOSITION>

Kilde:

OLAS - regnskab over hvert OLT, stilling pr. 31.12.1997.

e) De administrative EUF-procedurer er tunge, og undertiden havde Kommissionen ikke reageret hurtigt nok på projektforundersøgelser og finansieringsforslag. Yderligere forsinkelser skyldtes de besværlige procedurer, Kommissionen har indført for rådgiveren på stedet ("resident adviser"), delegationer og centrale tjenestegrene.

Regionale midler

25. Rådsafgørelsen om 7. EUF understreger den særlige betydning og høje prioritet, der skal tillægges regionale samarbejdsbestræbelser, og fastsætter, at forslag til regionale programmer og projekter skal anføres i det vejledende program(18).

26. Midlerne til regionalt samarbejde er programmerbare midler, som Kommissionen tildeler de tre OLT-grupper. I nogle tilfælde omfattede VP regionale tildelinger, i andre ikke.

27. Bevillingerne til disse formål er forhøjet fra 10 mio. ECU under 6. EUF til 11,5 mio. ECU under 7. EUF. Fordelingen af disse midler samt de indgåede forpligtelser og de udbetalte beløb vises i tabel 3.

28. Kommissionen og Rådet har aldrig defineret deres hensigter med og forventninger til det regionale samarbejde præcist nok. Der blev givet bevillinger, selv om ingen af de involverede parter havde en klar idé om, hvilke særlige mål der skulle forfølges, eller hvordan midlerne ville blive anvendt.

29. På grund af ovennævnte forhold har det været meget vanskeligt at opfylde de prioriterede mål for det regionale samarbejde, hvilket ses af følgende:

a) Forpligtelses- og udbetalingsgraden under 6. og 7. EUF har været meget lav.

b) Under 7. EUF er der ikke udarbejdet forslag, der tog sigte på målsektorer og regionalt samarbejde (Fransk Polynesien og Ny Kaledonien).

c) Der er hverken iværksat regionale projekter, som involverede både britiske og nederlandske OLT samt nærtliggende AVS-stater i Vestindien, eller fælles projekter for Mayotte og AVS-staterne i Det Indiske Ocean.

d) VP for De Nederlandske Antiller, Aruba, Anguilla, De Britiske Jomfruøer samt Turks- og Caicosøerne omfattede foreløbige retningslinjer for subregionalt og regionalt samarbejde, men det regionale aspekt har ikke spillet ind ved midlernes anvendelse, og der er ikke fastlagt en regional politik eller strategi. De fleste midler er derfor blevet anvendt på handelsfremmende foranstaltninger og aktiviteter på turistområdet, navnlig i form af deltagelse/tilstedeværelse på varemesser og seminarer. Lignende aktiviteter blev også finansieret med VP-midler, selv om der stadig var regionale midler til disposition.

30. Når det er gået så langsomt med at få gang i det regionale samarbejde, skyldes det navnlig OLT-myndighedernes mangelfulde kendskab til og manglende interesse i dette samarbejde, samt at strukturen i forvaltningen af regionale projekter generelt er kompliceret (for mange partnere, som ofte er spredt geografisk). Mere konkrete årsager er, at de to største OLT i Stillehavet nærer åbenlys modvilje mod at udnævne en fælles regional anvisningsberettiget og en fælles regional koordinator, og at der ikke findes et egnet diskussionsforum for regionalt samarbejde mellem OLT i Vestindien.

31. Der er ikke umiddelbart adgang til finansielle oplysninger om, hvordan de regionale midler er udnyttet, i forvaltningssystemet. Midlerne bevilges i de tre medlemsstater, men forpligtelserne bogføres enten under det enkelte OLT, samlet eller under en AVS-stat, hvis midlerne anvendes sammen med regionale AVS-midler til et regionalt projekt forvaltet af delegationen i den pågældende AVS-stat, eller hvis OLT-aktiviteterne (f.eks. seminarer) organiseres i den pågældende stat.

Ikke-programmerbare midler

32. Ud over de (nationale og regionale) programmerbare midler kan OLT få tildelt supplerende midler i form af ikke-programmerbare midler, som Kommissionen alene forvalter. De væsentligste er risikovillig kapital og rentegodtgørelser(19), Stabex-midler samt katastrofebistand. I forbindelse med Stabex-midler og katastrofebistand følges samme procedurer som for AVS-staterne, dvs. hvis bestemte begivenheder indtræffer (fald i eksportindtægterne eller en katastrofesituation), bliver landene berettiget til bistand på visse vilkår og kan ansøge om bistand. Som anført i punkt 42 og 52 er Stabex-midlerne blevet udnyttet i et meget langsomt tempo.

Gennemførelse af individuelle projekter og aktioner

33. Rettens revisorer har undersøgt procedurerne for identifikation, udarbejdelse, forundersøgelse, gennemførelse og overvågning af projekter og aktioner, samt om de har bidraget til de udviklingsmål, OLT har fastsat.

34. Revisorerne konstaterede ikke væsentlige uregelmæssigheder i forbindelse med udbetalingerne vedrørende bygge- og anlægsarbejder, indkøb og tjenesteydelser under projekterne. Men mangler ved procedurerne for forundersøgelse, udarbejdelse og overvågning af bistandsforanstaltningerne har bevirket, at de fleste projekter ikke er gennemført tilstrækkeligt produktivt og effektivt. De væsentligste mangler var følgende:

a) Projektdokumentationen indeholdt ufuldstændige eller upålidelige data.

b) Der var ikke anvendt økonomiske/sociale/finansielle indikatorer til måling af projektresultaterne og målopfyldelsesgraden.

c) Projektgennemførelsen var ikke overvåget godt nok.

d) Der var ikke foretaget efterfølgende evalueringer.

35. Disse mangler har bevirket, at den finansielle bistand til OLT langtfra har fungeret så effektivt som forventet, og blandt andet ført til, at projektinput og -output er blevet udskudt, og til, at nogle mål ikke eller kun delvis er blevet opfyldt. I nogle tilfælde er projekter blevet opgivet eller ændret grundlæggende. Eksemplerne herunder skal belyse de konstaterede problemer.

36. I Ny Kaledonien har projektgennemførelsen generelt været tilfredsstillende, fordi projekterne passede ind i VP's målsektorer og bidrog til OLT's økonomiske og sociale udvikling, og fordi deres bæredygtighed var sikret.

37. Et nykaledonisk projekt til 2,6 mio. ECU (20 % af VP), som gik ud på at finansiere - hovedsagelig med lån - unge landbrugeres start på økonomisk levedygtig virksomhed, var imidlertid slået fejl, og der var kun udbetalt 50000 ECU, fem år efter at finansieringsafgørelsen blev truffet. Dette skyldtes navnlig, at projektkonceptet var urealistisk.

38. Finansieringsforslaget vedrørende et projekt i Fransk Polynesien, der blev kaldt "l'assainissement de la zone d'Outumaoro" ("vandforsyning og kloakering i Outumaoro-området"), til 8 mio. ECU (61 % af VP) kunne først udarbejdes ved udgangen af 1997, fordi en række problemer vedrørende afgifter, fast ejendom, vandrensning og projektets forvaltningsstruktur ikke var blevet løst, selv om det ifølge planerne skulle være sket i anden halvdel af 1992(20). Forsinkelsen skyldtes til dels langvarige drøftelser mellem Kommissionen og myndighederne i Fransk Polynesien.

39. Fem år efter vedtagelsen af et andet projekt i Fransk Polynesien, nemlig et projekt til 7 mio. ECU om bygning af fem fiskerfartøjer, som EUF støttede med 3,16 mio. ECU (24 % af VP), var der kun leveret to fartøjer. Dette skyldtes, at kontrakten var indgået med et værft uden tilstrækkelig erfaring. Værftet havde fået tildelt kontrakten, selv om der herskede tvivl om dets tekniske og finansielle kapacitet(21).

40. Finansieringsaftalen om samme projekt omfattede en finansieringsmetode, hvor OLT skulle sikre supplerende finansiering. Det oprindelige projektlån, som modtagerne skulle optage, blev udskiftet med en leasingkontrakt mellem modtagerne og en investeringsvirksomhed, hvorved ejerforholdet blev ændret. Det var i strid med bestemmelserne i finansieringsaftalen.

41. Hovedmålet for et perleforskningsprojekt i Fransk Polynesien med EUF-tilskud på 1,15 mio. ECU (8 % af VP) er at forbedre kvaliteten af perlerne. Men der var ikke fastsat en passende indikator for kvalitetsforbedring i finansieringsaftalen. De lokale myndigheder kunne ikke oplyse, hvilken indvirkning projektet havde haft på fremstillingen af kvalitetsperler. Sigtet var at udbrede bedre dyrkningsmetoder, men det var kun sket i yderst begrænset omfang, fordi man havde undervurderet de logistiske problemer stærkt.

42. I Fransk Polynesien omfatter den ikke-programmerbare bistand 4,85 mio. ECU i overførte Stabex-midler som kompensation for det svage kopramarked. Af dette beløb var 900000 ECU, der var blevet stillet til rådighed i 1995, først blevet udnyttet efter undertegnelsen i marts 1998 af rammerne for gensidige forpligtelser, som OLT-myndighederne havde forelagt for Kommissionen i 1993.

43. Mayotte er et af de mindst udviklede OLT. Her er midlerne fra 6. og 7. EUF blevet anvendt med gode resultater (forpligtelsesgrad på over 95 % og udbetalingsgrad på over 80 %) til udbygning af infrastruktur i elektricitets- og vandsektoren, der er af vital betydning for Mayottes udvikling.

44. I De Nederlandske Antiller er midlerne blevet spredt både geografisk og finansielt på over 100 kontrakter med meget forskellige kontraktlige vilkår og forpligtelser, hvad der gør den økonomiske forvaltning vanskelig. Der er tendens til, at kontrakterne forlænges, så længe der er bevillinger, uden at OLT-myndighederne og Kommissionens tjenestegrene behøver at vurdere sådanne forlængelser kritisk.

45. Desuden har parterne i De Nederlandske Antiller generelt ikke overholdt de kontraktlige bestemmelser om udarbejdelse af situationsrapporter og regnskaber og heller ikke opbygget sådanne administrative systemer og finansforvaltningssystemer, som de var forpligtede til. Det har delegationen ikke fulgt op på.

46. De Nederlandske Antiller havde ved udgangen af 1997 kun indgået forpligtelser for 10 % af bevillingerne under 7. EUF med henblik på målsektorerne, som ellers ifølge beregningerne skulle have absorberet mindst 70 % af midlerne. Dette skyldtes, at Kommissionen blev nødt til at opgive ét stort samfinansieret projekt(22), fordi Kommissionen og Nederlandene ikke kunne nå til enighed om det efter fem års forhandlinger

47. På Sint-Eustatius støttede EUF udvidelsen af lufthavnens start- og landingsbane med 2 mio. ECU (10 % af VP). Beslutningen om at udvide banen blev truffet på grundlag af upålidelige og urealistiske prognoser, som de lokale myndigheder havde udarbejdet. Desuden var arbejdet, og navnlig arbejdet på terminalen, ikke udført ordentligt, men det havde Kommissionens delegation ikke bemærket, så der er ikke gjort noget for at rette op på det.

48. I forbindelse med De Nederlandske Antillers program for udvikling af turismen (19,15 mio. ECU, hvoraf 13,35 mio. ECU eller 64 % af VP under 6. EUF kom fra 6. EUF) og erhvervsfremmeplan (5,5 mio. ECU eller 26 % af VP) var det ikke klart, om de generelle mål for finansieringsaftalen var opfyldt, for ingen af deltagerne havde indsamlet de nødvendige oplysninger til måling af projektresultaterne. I de tilfælde, hvor turismeprojektet skulle give indtægter, var det ikke fastsat i kontrakten, hvad disse indtægter skulle anvendes til. Desuden var erhvervsfremmeplanens finansielle bæredygtighed ikke sikret, fordi den planlagte finansieringsmekanisme (en fond med revolverende midler) ikke fungerede i praksis. Desuden var nogle af midlerne til erhvervsfremmeplanen blevet anvendt til dækning af generalomkostninger, som i henhold til finansieringsaftalen ikke var støtteberettigede. Disse midler bør tilbagesøges.

49. I Aruba blev EUF-bistanden under både 6. og 7. EUF anvendt udelukkende til udvidelsen af lufthavnen (9,35 mio. ECU - 90 % af VP under 6. EUF og 39 % af VP under 7. EUF). Dette projekt, der blev ansøgt om i 1990, blev først iværksat i 1994. Efter igangsætningen er det imidlertid gennemført under effektiv overvågning og med godt resultat.

50. EUF-bistandsprocessen i Anguilla og på De Britiske Jomfruøer samt Turks- og Caicosøerne var behæftet med mangler, såsom at projektmålene ikke var defineret præcist nok, at projektdokumentationen omfattede unøjagtige data, at tidsplanen ikke blev overholdt, og at der ikke blev foretaget evalueringer.

51. På De Britiske Jomfruøer er et projekt til 2,5 mio. ECU (100 % af VP) om finansiering af opførelsen af en læremiddelcentral ved det eksisterende Community College blevet betydeligt forsinket. Det skyldes, at projektkonceptet og udbudsmaterialet, som var udarbejdet af en konsulent, som de lokale myndigheder havde rekrutteret og finansieret, ikke var godt nok, og også at der ikke har været noget samarbejde med Kommissionen.

52. Falklandsøerne modtog ikke programmerbare midler under 7. EUF, men i årene 1993 - 1996 fik de tildelt i alt 5 mio. ECU i Stabex-midler som kompensation for den lave fortjeneste ved salg af uld. Af dette beløb har OLT kun fået stillet 1,5 mio. ECU til rådighed, og der er udbetalt under 1 mio. ECU. Hverken Falklandsøernes regering eller Kommissionen kunne sikre, at de disponible midler blev anvendt hurtigt, så muligvis var der slet ikke noget presserende behov for disse midler(23).

53. Under 6. og 7. EUF fik Fransk Antarktis tildelt 300000 ECU til ornitologisk forskning på en ubeboet ø (Saint Paul). Denne bistand havde ikke noget udviklingsformål, så støtten er nu trukket tilbage.

54. Artikel 234 i Rådets afgørelse om 7. EUF introducerede begrebet partnerskab mellem Kommissionen, den medlemsstat, hvorunder et OLT hører, og de lokale kompetente myndigheder. Det er fastsat i artikel 235, at "partnerskabet omfatter planlægning, forberedelse, finansiering, overvågning og evaluering af de foranstaltninger, som Fællesskabet iværksætter inden for rammerne af denne afgørelse, samt ethvert problem, som måtte opstå i forbindelserne mellem OLT og Fællesskabet".

55. Men når undtages to møder om planlægning af bistandsaktioner i nogle franske OLT, drejede de (fire) møder, der blev holdt efter udarbejdelsen af VP, sig især om udvidelse af den finansielle, faglige og handelsmæssige bistand til OLT og om midtvejsrevision af associeringsafgørelsen. Trods de åbenbare problemer med gennemførelsen af de territoriale og regionale vejledende programmer blev overvågning og evaluering af bistandsaktioner ikke behandlet på møderne.

Overvågning og evaluering

56. De involverede medlemsstater varetager fordelingen af de programmerbare EUF-midler (jf. punkt 3), men gennemførelsen af programmerne påhviler Kommissionen og OLT i fællesskab. Medlemsstaterne er således ikke ansvarlige for gennemførelsen af de enkelte EUF-støttede projekter. Derfor havde de kun meget begrænsede oplysninger om projekternes indhold og gennemførelse.

57. Dermed har Kommissionen et ansvar for overvågningen af projekterne, og det er i første instans placeret hos dens repræsentanter i OLT (sædvanligvis en rådgiver på stedet (en "resident adviser") assisteret af en administrativ medarbejder), som refererer direkte til lederen af Kommissionens delegation.

58. I hovedparten af de besøgte OLT har Kommissionens overvågning været utilstrækkelig. Dette skyldes dog i vid udstrækning, at ansvaret for gennemførelsen af projekter og aktioner i flere OLT, der er spredt over et undertiden enormt geografisk område, i de fleste tilfælde påhviler en enkelt kommissionsansat, som får nogen administrativ assistance.

59. Kommissionens centrale tjenestegrene har ikke været tilstrækkelig aktive. Kommissionens dossierer om projekterne indeholdt ikke mange oplysninger, og Retten konstaterede kun i få tilfælde, at disse tjenestegrene havde truffet foranstaltninger til at få løst problemer med gennemførelsen af bistandsforanstaltningerne.

60. De lokale forvaltninger, som ikke er vant til EUF-procedurerne, skal kun lejlighedsvis anvende EUF-bestemmelserne, som de finder komplicerede (f.eks. udbudsprocedurerne). I forbindelse med samfinansiering skal de lokale bestemmelser og EUF-bestemmelserne anvendes samtidig. Kommunikationen mellem den lokale forvaltning og Kommissionen er besværlig, når der (ganske berettiget) ikke findes en stedlig delegation eller et stedligt agentur, som ellers kunne have støttet den lokale forvaltning.

61. Den nuværende struktur, der har hjemmel i Lomé-konventionerne og rådsafgørelserne om OLT, skaber helt klart et dilemma: passende overvågning kræver, at Kommissionen sætter flere ressourcer ind, men det ville ikke være omkostningseffektivt, fordi der er tale om forholdsvis små bistandsbeløb. Dette kan sammenlignes med forvaltningen af EUF-bistand i (nogle) AVS-stater, hvor meget større beløb skal forvaltes med relativt færre ressourcer. Problemet kan kun løses, hvis forvaltningsstrukturen ændres fundamentalt og de involverede medlemsstater får øgede beføjelser på området gennemførelse og overvågning af aktionerne.

62. I afgørelsen(24) om både 6. og 7. EUF er det fastsat, at både OLT-myndighederne og Fællesskabet skal foretage evalueringer af udviklingsaktiviteterne i OLT, så igangværende og kommende udviklingsaktiviteter kan blive mere effektive. Der er tilsyneladende ikke foretaget sådanne evalueringer.

KONKLUSION

63. I de fleste OLT ligger den økonomiske udvikling på et højt niveau svarende til niveauet i nogle af medlemsstaterne i Den Europæiske Union. Det er langt højere end i AVS-staterne (jf. punkt 7 og 8).

64. I hovedparten af de besøgte OLT var udnyttelsesgraden for de disponible programmerbare bevillinger under 6. EUF (63,5 mio. ECU) og 7. EUF (86 mio. ECU) lav i betragtning af, at VP allerede omfattede interventionssektorer og adskillige projekter. Indførelsen af "partnerskabet" som et led i 7. EUF har ikke givet væsentlige forbedringer (jf. punkt 20 - 24).

65. Det bør defineres helt klart, hvilken rolle Kommissionen har ved fordelingen af programmerbare midler på de enkelte OLT.

66. Forvaltningssystemets finansielle oplysninger om den programmerbare bistand, som var stillet til OLT's disposition, og om de regionale projekter er ikke gennemsigtige. Der er uoverensstemmelser mellem EUF-regnskaberne og VP (punkt 14 - 16 og 31).

67. Der blev tildelt midler til regionalt samarbejde, selv om Rådet, Kommissionen og de berørte myndigheder ikke havde nogen klar idé om, hvilke særlige mål der skulle forfølges, eller hvordan midlerne ville blive anvendt. Derfor har det været meget vanskeligt at opfylde de prioriterede mål for det regionale samarbejde. De nederlandske og britiske OLT har brugt hovedparten af de begrænsede regionale midler til at finansiere nogle OLT's deltagelse i handelsfremmende foranstaltninger og turistmesser (punkt 29 og 30).

68. Svagheder i forundersøgelses-, udarbejdelses- og overvågningsprocedurerne samt i procedurer, som har taget mere sigte på formaliteter end på resultater, har vanskeliggjort gennemførelsen af en række projekter. Der kunne konstateres væsentlige afvigelser mellem de forskellige OLT, og sådanne afvigelser afspejler, at OLT-myndighederne ikke var lige interesserede i at få gennemført VP. Da der ikke var anvendt økonomiske/sociale/finansielle indikatorer, og da der ikke var foretaget efterfølgende evalueringer, var det vanskeligt at måle, om bistandsforanstaltningerne har været effektive. I en del tilfælde har foranstaltningernes bidrag til OLT's udvikling været begrænset (punkt 34 - 53).

69. I Kommissionens centrale tjenestegrene og i OLT har overvågningen og opfølgningen heraf ikke resulteret i mere produktiv og effektiv gennemførelse af bistandsforanstaltningerne (punkt 58, 59 og 62).

70. Den lokale administration er besværlig: i forbindelse med relativt små beløb skal der anvendes procedurer, som i bestemte tilfælde må være komplicerede og langsommelige at anvende for forvaltninger, der ikke har erfaring med disse procedurer, fordi de kun skal anvendes lejlighedsvis (f.eks. procedurerne for udbud i OLT-sammenhæng). Desuden er EUF-projekter ofte led i et bredere program, som er samfinansieret med de medlemsstater, som de forskellige OLT opretholder særlige forbindelser med, hvilket medfører, at der skal anvendes forskellige procedurer parallelt (punkt 60).

71. Det bør overvejes at ændre strukturen i forvaltningen af bistanden til OLT, så de berørte medlemsstater gøres hovedansvarlige for gennemførelsen og overvågningen, måske sådan som de er i forbindelse med et andet fællesskabsinstrument. Under alle omstændigheder bør hovedmålene for bistanden samt forvaltningen og gennemførelsen af den tages op til fornyet overvejelse.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 15. juli 1999.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. KARLSSON

Formand for Retten

I dennes fravær underskrevet af Patrick EVERARD

Medlem af Retten

(1) Artikel 131 i Rom-traktaten om oprettelse af EØF.

(2) Der drejer sig for Lomé III's vedkommende om Rådets afgørelse 86/283/EØF af 30. juni 1986 om OLT's associering med EØF (EFT L 175 af 1.7.1986), og for Lomé IV's vedkommende om Rådets afgørelse 91/482/EØF af 25. juli 1991 om OLT's associering med EØF (EFT L 263 af 19.9.1991).

(3) Hverken konventionerne eller rådsafgørelserne giver en præcis definition af begreberne "lande" og "territorier". Der gælder ingen bestemmelser om, at de to kategorier skal behandles forskelligt.

(4) Grønland har aldrig fået tildelt midler.

(5) Kommissionens tal fremlagt i dokument 057545 af 15.11.1996 og baseret på globale tal for bistanden under 8. EUF.

(6) Under 6. EUF skulle myndighederne i OLT udarbejde VP, mens OLT og Kommissionen havde fælles ansvar for udarbejdelsen af sådanne VP under 7. EUF.

(7) Jf. artikel 2, stk. 1, litra b), i den interne aftale (IA) om 6. EUF (EFT L 86 af 31.3.1986), og artikel 2, stk. 1, litra b), i IA om 7. EUF (EFT L 229 af 17.8.1991).

(8) Jf. artikel 128 i rådsafgørelsen om 6. EUF og artikel 154, stk. 2, i rådsafgørelsen om 7. EUF.

(9) Jf. artikel 130, stk. 11, i rådsafgørelsen om 6. EUF samt artikel 5 og artikel 187, stk. 2, i rådsafgørelsen om 7. EUF.

(10) Artikel 147 i rådsafgørelsen om 6. EUF og artikel 187 - 190 i rådsafgørelsen om 7. EUF.

(11) Kommissionens afgørelse 91/404/EØF, (EFT L 222 af 10.8.1991).

(12) Rådets afgørelse 86/285/EØF (EFT L 175 af 1.7.1986).

(13) Artikel 127 i rådsafgørelsen om 6. EUF og artikel 154, stk. 1, i rådsafgørelsen om 7. EUF: "for et tidsrum af fem år..."

(14) Undtagelser er Fransk Polynesien og Aruba med udnyttelsesgrader for forpligtelserne på hhv. 63 % og 8 %. For så vidt angår Aruba skyldtes dette, at næsten alle midlerne under 6. EUF skulle anvendes til ét enkelt projekt, der først blev truffet beslutning om i 1993.

(15) Mayotte, Saint Pierre og Miquelon, Aruba, Turks- og Caicosøerne samt De Britiske Jomfruøer.

(16) Den gennemsnitlige udbetalingsgrad for ikke-programmerbar bistand var 82 % under 6. EUF og 54 % under 7. EUF.

(17) Artikel 189 i rådsafgørelsen om 7. EUF.

(18) Jf. artikel 4 og artikel 188, stk. 2, litra e).

(19) Rettens revision af transaktioner med risikovillig kapital forvaltet af Den Europæiske Investeringsbank omfattede transaktioner gennemført i Ny Kaledonien. Der henvises til Rettens særberetning nr. 24/98 om transaktioner med risikovillig kapital finansieret over De Europæiske Udviklingsfondes midler (EFT C 389 af 14.12.1998, s. 44).

(20) Jf. den vejledende tidsplan vedføjet som bilag til VP under 7. EUF.

(21) Blandt andet havde udvalget, der behandlede de indgivne bud, givet udtryk for sådan tvivl. Det havde indstillet et værft, der havde bygget fiskerfartøjer i en tidligere fase af programmet.

(22) Undertiden anvendes samfinansiering mellem Kommissionen og andre bidragydere, men langt størsteparten af EUF-finansierede projekter involverer ikke andre bidragydere.

(23) Jf. også "Report of the UK National Audit Office on the Dependent Territories" (beretning fra Det Forenede Kongeriges nationale overordnede revisionsorgan om ikke-selvstændige territorier) af 30.5.1997, s. 65.

(24) Artikel 154 i rådsafgørelsen om 6. EUF og artikel 226 og 227 i rådsafgørelsen om 7. EUF.

Bilag 1

MÅL FOR OLT-ASSOCIERINGEN I HENHOLD TIL RÅDSAFGØRELSER

I artikel 1 i rådsafgørelsen om 6. EUF fastsættes følgende:

"Denne afgørelse har til formål at lette den økonomiske, kulturelle og sociale udvikling og styrke den økonomiske struktur i de i bilag I anførte lande og territorier, særlig gennem udvikling af samhandelen, de økonomiske forbindelser, landbrugssamarbejdet og det industrielle samarbejde mellem Fællesskabet og landene og territorierne, ved at bidrage til at beskytte de landes og territoriers interesser, hvis økonomi i betydelig grad er afhængig af udførslen af råvarer, og ved at iværksætte finansielle interventioner og fagligt samarbejde."

I rådsafgørelsen om 7. EUF fastsættes hovedmålene i artikel 1 - 6 som følger:

"Artikel 1

Denne afgørelse har til formål at lette og fremskynde den økonomiske, kulturelle og sociale udvikling og styrke de økonomiske strukturer i de i bilag I opførte OLT.

Artikel 2

Fællesskabet støtter OLT's bestræbelser på at opnå en global udvikling på grundlag af deres sociale og kulturelle værdier, deres menneskelige potentiale, deres naturressourcer samt deres økonomiske potentiale med henblik på at fremme OLT's sociale, kulturelle og økonomiske fremskridt og deres befolkningers velfærd gennem opfyldelse af deres fundamentale behov, anerkendelse af kvindens rolle og tilvejebringelse af mulighed for at lade menneskets evner komme til udfoldelse, idet dets værdighed respekteres.

Denne udvikling bygger på en bæredygtig ligevægt mellem de økonomiske mål, en rationel forvaltning af miljøet og en bedre udnyttelse af naturressourcerne og de menneskelige ressourcer.

Artikel 3

Samarbejdet tager sigte på en udvikling, hvor mennesket er i centrum, både som aktør og som den, der primært skal drage nytte deraf; samarbejdet forudsætter derfor, at samtlige menneskerettigheder overholdes og fremmes. Samarbejdsaktionerne skal ses i dette positive perspektiv, hvor overholdelsen af menneskerettighederne anerkendes som en grundlæggende faktor i en reel udviklingsproces, og hvor samarbejdet i sig selv er tænkt som et bidrag til fremme af disse rettigheder.

De enkelte menneskers og gruppers betydning og eventuelle initiativer anerkendes og fremmes ligeledes, således at det konkret sikres, at befolkningerne reelt deltager i udviklingsbestræbelserne.

Artikel 4

Fællesskabet og OLT tillægger de regionale samarbejds- og integrationsbestræbelser særlig betydning og høj prioritet. I denne forbindelse støtter Fællesskabet effektivt OLT's bestræbelser på at organisere sig regionalt og på at udbygge deres samarbejde på regionalt og interregionalt plan med henblik på at fremme en mere retfærdig og afbalanceret økonomisk verdensorden.

Artikel 5

Fællesskabet erkender nødvendigheden af at give de mindst udviklede OLT særbehandling og at tage hensyn til de særlige problemer, de står over for. Det lægger særlig vægt på forbedring af de dårligst stillede befolkningsgruppers levevilkår.

Samarbejdet indebærer navnlig særbehandling i forbindelse med fastlæggelse af de finansielle midlers omfang samt af betingelserne for anvendelsen af disse midler, således at de mindst udviklede OLT kan overvinde strukturmæssige og andre hindringer for deres udvikling.

Artikel 6

Inden for rammerne af deres respektive beføjelser undersøger de myndigheder, som deltager i den i artikel 10 omhandlede procedure for partnerskab, regelmæssigt resultaterne af anvendelsen af afgørelsen og giver de råd og impulser, der er nødvendige for virkeliggørelsen af afgørelsens mål.

Ethvert spørgsmål, der direkte kan hindre den effektive gennemførelse af afgørelsens mål, kan rejses inden for procedurens rammer."

BILAG 2

DE TYVE OLT

>TABELPOSITION>

BILAG 3

OVERSIGT OVER FORPLIGTELSER OG UDBETALINGER FORDELT PÅ OLT I MIO. ECU OG I % AF VP

>TABELPOSITION>

Kilde:

GD VIII - OLAS - Regnskab over hvert OLT.

NB:

1) Ikke-programmerbar bistand omfatter bistand ud over VP, såsom Stabex, Sysmin og katastrofebistand.

2) I/R = ikke relevant: der er ikke tidligere tildelt midler.

BILAG 4

OVERSIGT OVER BNP OG EUF-BISTAND PR. INDBYGGER TIL OLT OG NOGLE AVS-STATER

>TABELPOSITION>

F/I = der foreligger ikke tal.

Kilde:

ODCI-Gov/CIA-action/factbook: de fleste data vedrører 1995; i nogle tilfælde vedrører dataene 1996.

BILAG 5

MEDLEMSSTATERNES BISTAND TIL OLT((Det fremgår ikke, hvilke elementer de forskellige medlemsstater inkluderer som "bistand" i de tal, de forelagde Retten.

Tallene fra forskellige medlemsstater er måske ikke sammenlignelige.))

>TABELPOSITION>

BILAG 6

Tildelinger af programmerbare midler

>TABELPOSITION>

NB:

Grønland nævnes ikke, da det ikke har modtaget bistand.

KOMMISSIONENSa SVAR

SAMMENDRAG

Bestemmelserne om finansiel bistand til de oversøiske lande og territorier (OLT) under sjette og syvende EUF findes i Rådets afgørelse vedtaget med enstemmighed den 30. juni 1986 (EFT L 175 af 1.7.1986) og i Rådets afgørelse af 25. juli 1991 (EFT L 263 af 19.9.1991) om OLT's associering med Det Europæiske Fællesskab (associeringsafgørelsen).

Med hensyn til OLT's økonomiske udvikling har Rådet ønsket, at disse lande og territorier skal nyde fordel af de samme instrumenter som landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS), samtidig med at der tages hensyn til de særlige forbindelser, som disse lande har til de lande, hvorunder de hører.

De franske, britiske og nederlandske OLT, bortset fra Grønland (dansk OLT), modtager således finansiel bistand fra Unionen, som skal ses i sammenhæng med følgende betragtninger:

- associeringsafgørelsen, der indeholder de nærmere bestemmelser for tildeling af udviklingsbistand, skal godkendes med enstemmighed af Rådet

- OLT's status over for de lande, hvorunder de hører, er forskellig afhængig af, om der er tale om Frankrig, Nederlandene eller Det Forenede Kongerige

- de politiske forbindelser mellem OLT og det land, hvorunder de hører, er ligeledes meget forskellige

- den medlemsstat, som en OLT henhører under, yder en større bilateral bistand end fællesskabsbistanden, der betragtes som et supplement; det forklarer undertiden udvælgelsen af visse projekter i de vejledende programmer

- OLT er ikke suveræne stater, men nogle af dem har en vis autonomi i forhold til det land, hvorunder de hører

- endelig er OLT meget forskelligartede og har hver især en række individuelle træk, især med hensyn til deres udviklingsniveau.

Rådet træffer med enstemmighed afgørelse om den bistand, der skal tildeles OLT. På grund af deres særlige status og deres særlige forbindelser med Den Europæiske Union modtager de større bistand end AVS-landene. Kommissionen, der bestræber sig på at være så neutral som mulig, foreslår tildeling af midlerne til medlemsstaterne. Efter en drøftelse aftaler disse derefter den videre fordeling af midlerne på de forskellige OLT-grupper (fransk, britisk og nederlandsk). Den endelige fordeling på de enkelte OLT fastlægges derefter af den medlemsstat, hvorunder den enkelte OLT hører.

Kommissionen fører tilsyn med, at EUF-bestemmelserne med hensyn til programmering og forberedelse af projekter og programmer overholdes. Disse krav kan undertiden resultere i yderligere forsinkelser. I henhold til reglerne om programmering under 7. EUF har Kommissionen haft mulighed for at være direkte involveret i udarbejdelsen af de vejledende programmer. Det bestemmes bl.a., at alle medlemsstater deltager i beslutningsprocessen efter undertegnelsen af det vejledende program. Kommissionen administrerer dog bistanden til OLT mest effektivt, da midlerne og ressourcerne er begrænsede, og da OLT ligger så langt væk.

Kommissionen er af den opfattelse, at dens finansielle informationssystem giver alle de nødvendige oplysninger. Bogføringsmetoden for de regionale midler under 6. og 7. EUF for OLT er de samme som dem, der anvendes for de andre regionale midler under disse EUF.

Det er hverken ønskeligt eller hensigtsmæssigt, at Kommissionen eller OLT selv anstiller sammenligninger mellem AVS og OLT. De forskellige associeringsafgørelser er meget forskellige fra de tilsvarende Lomé-konventioner. Indkomst pr. indbygger er således ikke det eneste kriterium, der skal tages i betragtning.

Kommissionen har endvidere indledt overvejelser med OLT og medlemsstaterne, som vil kunne resultere i en ændring af metoden for forvaltning af "OLT 2000"(1). Hovedansvaret for forvaltning og gennemførelse vil i stigende omfang kunne lægges ud på lokalt plan.

INDLEDNING

Generelle bemærkninger

3. Alle EU's 15 medlemsstater er fuldt ud involveret i programmeringen af OLT-midlerne og projektafgørelserne via EUF-udvalget, der undersøger og udtaler sig om hvert enkelt finansieringsforslag.

TILDELING AF MIDLER

Rammerne for bistanden til OLT

6, 7, 8. OLT's status adskiller sig fra AVS-landenes hvad angår samarbejdet og de øvrige områder i associeringen med EU. Denne forskel afspejler sig i de forskellige associeringsafgørelser, der er vedtaget af Rådet. Det er endvidere et krav fra OLT.

9. De beløb, der tildeles de vejledende programmer, fastsættes ud fra bredere kriterier end blot BNP. I overensstemmelse med Rådets afgørelse er formålet at fremme disse territoriers økonomiske, kulturelle og sociale udvikling.

Programmering af bistanden

Tildeling til grupper af OLT

13. Den afvigelse, som Revisionsretten påtaler mellem Rådets afgørelse inden for rammerne af EUF og Kommissionens forslag, skyldes den særlige procedure, der følges i forbindelse med fordelingen af midlerne til OLT. Rådet træffer afgørelse om det samlede beløb. Efter at der er foretaget en opdeling mellem programmerbare midler og ikke-programmerbare midler, foreslår Kommissionen en fordeling på de enkelte OLT-grupper på basis af de forskellige kriterier, der er aftalt med de tre berørte medlemsstater. De tre medlemsstater kan eventuelt justere disse forslag for de enkelte OLT-grupper. Den endelige afgørelse træffes af Rådet. Derefter fordeler hver enkelt medlemsstat det aftalte beløb mellem sine OLT på grundlag af sine egne kriterier og prioriteringer.

14. Kommissionens beslutning om at overføre ikke-anvendte bevillinger på 3,415 mio. ECU under 6. EUF til OLT kommer til udtryk i regnskaberne. Der henvises til disse beløb i de vejledende programmer om programmering under 7. EUF. Beløbene er imidlertid aldrig blevet overført fra 6. til 7. EUF i regnskaberne, da der ikke har foreligget nogen rådsafgørelse herom.

15. I henhold til Rådets afgørelse af juni 1986 skulle de resterende midler under 5. EUF/Stabex tildeles 5. EUF (86/285/EØF). 1,1 mio. ECU er tildelt de nederlandske OLT. Dette supplerende beløb er blevet føjet til beløbet i det vejledende program under 6. EUF for De Nederlandske Antiller og Aruba.

16. Afgørelsen om at forhøje tildelingen til Saint-Pierre og Miquelon blev truffet for at hjælpe disse samfund med at overvinde de alvorlige økonomiske problemer, der er en følge af konflikten med Canada om fiskerizoner. Efter at den lokale økonomi var brudt sammen, har Kommissionen efter anmodning fra Den Franske Republik gjort en stor indsats for at mobilisere de bevillinger, der endnu ikke er udnyttet under de tidligere EUF. På grund af situationens alvor har man måttet ty til særlige procedurer for at yde hurtig og effektiv bistand til den kriseramte økonomi.

Tildeling af midler til de enkelte OLT

17. Kommissionen foreslår de tre berørte medlemsstater en fordeling af de samlede midler i tre dele på basis af de forskellige parametre. De tre medlemsstater forhandler indbyrdes, og Rådet træffer den endelige afgørelse. Hver enkelt medlemsstat foretager den videre fordeling af midlerne på grundlag af sine egne kriterier. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om fordelingen af midlerne på de enkelte OLT uden at give nogen nærmere begrundelse. Kommissionen har ingen kontrol over denne procedure. Hidtil er partnerskabsordningen primært blevet anvendt til at drøfte problemer af fælles interesse.

19. I modsætning til Revisionsretten finder Kommissionen, at regnskaberne over disse operationer er gennemsigtige, hvad angår midlernes anvendelse. Den finder ikke, at der er behov for at foretage en afstemning mellem EUF-regnskaberne og de vejledende programmer. Det vejledende program er ikke noget regnskab, men et dokument, der giver en generel beskrivelse af, hvorledes man har til hensigt at anvende midlerne under EUF.

Den trykfejl, som Revisionsretten har fundet på 0,2 mio. ECU (Turks & Caicos), har ikke haft nogen finansielle konsekvenser for Unionen.

GENNEMFØRELSEN AF BISTANDEN

Vejledende programmer

20 - 23. Gennemførelsesreglerne skal overholdes. De er fastsat i associeringsafgørelserne (anden del, afsnit III, kapitel IV (6. EUF), og tredje del, afsnit III, kapitel V (7. EUF)). Kommissionen er forpligtet til at overholde disse. Under hensyntagen til en række forsinkelser har Kommissionen allerede foretaget justeringer, f.eks. ændringer af datoer for påbegyndelse og afslutning af projekter i finansieringsaftalen. Forpligtelsesgraden afhænger endvidere af modtagerlandenes udnyttelsesgrad. Der skal i denne forbindelse tages hensyn til forskellen mellem OLT, men også inden for OLT-grupperne.

24. Med hensyn til de fem tilfælde med langsomme procedurer, der omtales af Retten, kan Kommissionen komme med følgende bemærkninger:

a) Kommissionen behandler programmeringen meget omhyggeligt og seriøst, hvilket forklarer, hvorfor OLT-forhandlingerne har været så langvarige.

b) Kommissionen har ofte beklaget denne mangel på et globalt og strategisk overblik; det er imidlertid de lokale begrænsninger, den må affinde sig med.

c) Kravene i associeringsafgørelsen med hensyn til forberedelse og forundersøgelser bevirker, at partneren ofte har problemer med at overholde dem, hvilket medfører forsinkelser. Kommissionen erkender, at procedurerne er langsomme og komplicerede, og bestræber sig på at forenkle dem.

d) På grund af de utilstrækkelige beløb, der er til rådighed under EUF, er det i visse tilfælde nødvendigt at gennemføre samfinansiering (midler, der hidrører fra modtagerlandet eller den berørte medlemsstat); det forklarer, hvorfor der er så mange involveret i projekterne.

e) Forsinkelserne kan skyldes delegationernes eller de lokale ansvarlige kontorers struktur. Kommissionen har imidlertid ofte fået pålagt restriktioner med hensyn til menneskelige ressourcer eller delegationernes eller de lokale kontorers driftsbudget eller missionsbudgetterne. Delegationernes og de lokale kontorers nuværende struktur i Vestindien, som endnu en gang har fået pålagt restriktioner, er et eksempel herpå. Til trods herfor gøres der alt for, at de potentielle støttemodtagere kan udnytte de foreslåede støtteordninger fuldt ud.

Regionale midler

25. Kommissionen er opmærksom på, at der skal samarbejdes om territoriale og regionale programmer, selv om disse programmer fastlægges i særskilte forhandlinger. Programmeringen af de territoriale midler har første prioritet for OLT. Derefter prioriteres de regionale midler.

28. Det regionale samarbejde er generelt udtryk for partnernes vilje til at samarbejde. Det er uhyre vanskeligt at etablere et regionalt samarbejde. Bortset fra at samarbejdet ikke fremmes på grund af støttemodtagerens økarakter, er der også andre forhold, der gør sig gældende: støttemodtagernes afsides geografiske beliggenhed, sproglige og kulturelle forskelle og undertiden i et vist omfang tilbageholdenhed uden for og endog inden for disse territorier.

Til trods for disse vanskeligheder bestræber Kommissionen sig for at etablere en dialog og fremme samarbejdet mellem OLT, OD og AVS, og projekterne er kun ét middel blandt andre.

29. Kommissionen henleder opmærksomheden på følgende aspekter:

a) Det er uhyre vanskeligt at etablere et regionalt samarbejde af de under punkt 28 nævnte årsager.

b) Forskellene med hensyn til status, OLT's udviklingsmål inden for samme region, uanset om de tilhører samme gruppe eller ej, fremmer ikke etableringen af et regionalt samarbejde.

I Stillehavsområdet f.eks. bevirker det forhold, at de to franske territorier ligger meget langt fra hinanden, at fornemmelsen af at tilhøre samme regionale enhed bliver forholdsvis svag. Den politiske fornemmelse af det regionale tilhørsforhold kan overskride Fællesskabets rammer, således at der bliver tale om regionale organisationer, som f.eks. Forum for Stillehavet og Fællesskabet for Det Sydlige Stillehav.

c) Kommissionen udfolder store bestræbelser for at fremme samarbejdet mellem AVS og OLT. Det tager imidlertid tid at overvinde OLT's egen tilbageholdenhed, den manglende forståelse samt kulturelle og sproglige hindringer. OLT er ikke selvstændige stater, som AVS. For OLT er det kun den medlemsstat, hvorunder de hører, der har beføjelse til at føre forhandlinger om et sådant samarbejde.

d) For at udvikle en strategi skal Kommissionen og OLT være enige om en fælles vision. Kommissionen kan ikke uden videre gennemtvinge sin opfattelse. Et enkelt punkt, hvorom der kan opnås enighed, synes at være fremme af turismen på regionalt plan.

30. Kommissionen er af den opfattelse, at der er gjort fremskridt i det regionale samarbejde. Der er imidlertid tale om et kæmpestort projekt, som skal bedømmes på lang sigt under hensyntagen til udgangspositionen.

31. Der anvendes samme metode til at bogføre de regionale midler under 6. og 7. EUF for OLT som for de øvrige regionale midler under disse EUF.

Den samlede tildeling til regionale projekter i OLT bogføres globalt (plan 2, klasse 1). Der anvendes imidlertid særskilte tekstnoter i plan 0, klasse 3 og 4, for at vise, hvorledes de samlede regionale midler til OLT er opdelt på region.

Forpligtelsen til et regionalt projekt opføres som enhver anden primær forpligtelse (plan 2, klasse 2). Projektets tilknytning til et enkelt OLT eller til en region afhænger af projektets art. I tilfælde af et regionalt OLT-projekt bliver der automatisk foretaget ekstra posteringer i plan 0, klasse 4 og 3, for at vise, at der udbetales beløb af den bevilling, der er stillet til rådighed for regionen. Det er derfor let at indhente oplysninger om anvendelse af de regionale midler.

Ikke-programmerbare midler

32. Det er korrekt, at Stabex-midlerne er blevet anvendt i et relativt langsomt tempo. Dette skyldes enten problemer i forbindelse med en god og effektiv forvaltning eller problemer i forbindelse med OLT-støttemodtagerens geografiske beliggenhed (se nedenfor under punkt 42 og 52).

Gennemførelse af individuelle projekter og aktioner

34. Kommissionen udtrykker tilfredshed med, at Revisionsretten ikke har konstateret mangler i forbindelse med forvaltningen af EU-midlerne til OLT. Med hensyn til de fire specifikke bemærkninger kan der anføres følgende:

a) Utilstrækkelige disponible midler på stedet (lokale eller andre), manglende data hos de øvrige institutioner (IMF, Verdensbanken,...) og det særlige forhold mellem OLT og den medlemsstat, hvorunder de hører; Kommissionen anvender de foreliggende data, som normalt stilles til rådighed af støttemodtageren.

b) I en række tilfælde reduceres EU's bidrag, fordi der er tale om samfinansiering.

c) og d) For stort arbejdspres, manglende personale og midler er ligeledes faktorer, der kan skade projekterne.

36 og 37. Kommissionen erkender i lighed med Revisionsretten, at projekterne i Ny Kaledonien har været nyttige og effektive, selv om et enkelt (1/5 af det vejledende program) var behæftet med mangler.

38. Forsinkelserne i udarbejdelsen af projektet "Outoumaoro/Fransk Polynesien" skyldes, at de lokale myndigheder har været langsomme til at opfylde Kommissionens kvalitetskrav. Man er i øjeblikket i færd med at færdiggøre finansieringsforslaget.

39. Ifølge Kommissionen skal de almindelige regler for tildeling af kontrakter overholdes fuldt ud. Det lokale udvalg, der behandlede de indgivne bud, havde planer om at tildele kontrakten til et polynesisk skibsværft på grundlag af kriterier, der ikke indgik i udbudsmaterialet.

Udvælgelsen af det fijianske værft var sket på grundlag af EU's procedure. De to sidste fartøjer leveres i maj og juni 1999.

40. Revisionsretten fremhæver med rette, at Fransk Polynesien ikke har overholdt sine forpligtelser med hensyn til at stille supplerende finansiering til rådighed som fastsat i finansieringsaftalen.

41. Hovedformålet med projektet i Fransk Polynesien var at forbedre perlernes kvalitet. Det er imidlertid meget vanskeligt at fastsætte indikatorerne i finansieringsaftalen for dette mål som led i forskningsprojektet. Det er planen at gennemføre en efterfølgende evaluering af virkningen og resultaterne.

42. "Rammeaftalen om gensidige forpligtelser" - "Cadre d'Obligations Mutuelles (C.O.M.)" blev undertegnet i marts 1998, selv om den blev forelagt allerede i 1993. Den tid, der er gået mellem dokumentet blev forelagt og undertegnet, skyldes, at myndighederne i Fransk Polynesien ønskede, at der skulle gennemføres en kontrol af de tidligere interventioner inden bestemmelserne i COM blev endelig fastlagt. Denne kontrol blev først afsluttet i november 1997.

43. Kommissionen er tilfreds med, at Revisionsretten udtalte sig positivt om forvaltningen af midlerne på Mayotte.

44. Kommissionen forsøger at koncentrere støtten om højst to sektorer i De Nederlandske Antiller. Kommissionen forsøger endvidere at overbevise OLT om, at de skal koncentrere denne støtte geografisk, selv om øernes geografiske spredning er en faktor, der spiller en afgørende rolle i De Nederlandske Antiller. Der skal endvidere tages hensyn til størrelsen af den bilaterale støtte. Med hensyn til forlængelse af kontrakterne vil Kommissionen sørge for, at der gennemføres en mere omhyggelig undersøgelse, inden kontrakterne eventuelt bliver forlænget eller udvidet.

46. Revisionsretten kommer ind på projektet om opførelse af en teknisk skole i Sint Maarten (8000 000 ECU). Dette projekt er på initiativ af Kommissionen blevet opgivet til stor utilfredshed for de lokale myndigheder, fordi det berørte OLT efter mere end fem års forløb med utallige henvendelser og rykkere fra Kommissionen ikke har formået at fremlægge det minimum af oplysninger, der gør det muligt at iværksætte projektet (de lokale myndigheders egentlige ønske, valg af undervisningssprog, sektorundersøgelser osv.). Kommissionen fik endvidere i stigende omfang opfattelsen af, at de oprindelige data, der dannede baggrund for projektet, var ændret (især de demografiske data).

47. Prognoserne over udvidelsen af St. Eustatius' lufthavns start- og landingsbaser var unøjagtige. Det var vanskeligt at udarbejde disse prognoser. Kommissionen indrømmer i øvrigt, at den har været for optimistisk i dette tilfælde.

Med hensyn til terminalen har projektgennemførelsen været mangelfuld (gennemførelse varetaget af de antilliske myndigheder).

Kommissionens repræsentanter har siden underrettet de lokale myndigheder om disse mangler. Man er i øjeblikket i færd med at finde løsning på problemerne.

48. Med hensyn til projektet "Business Development Scheme" (BDS) var bestemmelserne i finansieringsaftalen upræcise på en række punkter. Under projektets gennemførelse har Kommissionen bestilt et yderligere kontrolbesøg. Derefter er der rettet henstillinger til lederne, som har konkluderet, at projektet skulle betale en række driftsudgifter.

Kommissionen finder i denne forbindelse, at det ikke er nødvendigt at kræve, at de påløbende omkostninger dækkes.

49. Kommissionen er tilfreds med Revisionsrettens positive bemærkninger vedrørende projektet i Aruba.

51. Problemet med den lokale konsulent er et godt eksempel på den type vanskeligheder, som Kommissionen støder på i forbindelse med overholdelse af associeringsafgørelsens bestemmelser om udnyttelse af lokale ressourcer.

52. Der er behov for at kompensere for de lave priser ved salg af uld, der produceres på Falklandsøerne. De lokale myndigheder har stærkt ønsket denne støtte. Projektet var vanskeligt at gennemføre på grund af de geografiske og socioøkonomiske forhold. Det er meget vanskeligt at stable et projekt på benene (der skal opfylde EUF-reglerne) sammen med lokale myndigheder, der råder over begrænsede midler, med kommunikationsproblemer på grund af de store afstande og på et lokalt marked, der er forholdsvis passivt.

53. De franske myndigheder havde som led i deres beføjelser til at fordele EUF-midler til OLT tildelt de franske besiddelser i det sydlige Indiske Ocean og Antarktis 300000 ECU. På grund af de problemer, det forårsagede for EUF-udvalget, har Kommissionen anmodet de franske myndigheder om ikke længere at tildele EUF-midler til dette OLT under fordelingen af midlerne i 8. EUF.

54 - 55. På de møder, der hidtil er blevet afholdt i forbindelse med partnerskabet, har man især drøftet fælles problemer af generel interesse (kommercielle spørgsmål for eksempel, iværksættelse af programmer i almindelighed). Med hensyn til programmeringen er der kun gennemført den del, der vedrører protokollen (undertegnelse af Det Vejledende Territoriale Program - PIT).

Kommissionen har kun bilaterale kontakter med OLT via delegationerne og kontorerne. De bilaterale samarbejdsproblemer berøres udelukkende inden for disse rammer og ikke på multilateralt plan.

Overvågning og evaluering

56 - 59. Hovedansvaret for udvikling, herunder anvendelse af EU-midler, hviler hos støttemodtageren. Dette er grundprincippet i aftalerne med OLT. Det er korrekt, at Kommissionen på grund af begrænsede personaleressourcer havde problemer med at overvåge og justere foranstaltningerne, men det kan ikke konkluderes, at dette arbejde ikke blev udført. Tværtimod har Kommissionens tjenestegrene udført et betydeligt arbejde for at fremme og forbedre gennemførelsen.

61. Kommissionen ønsker at fortsætte ad denne vej hen imod øgede ansvarsbeføjelser på grundlag af nærhedsprincippet. Den ønsker at lægge mere vægt på, at selve OLT får ansvaret og ikke den medlemsstat, hvorunder den henhører. Inden for rammerne af drøftelserne om Kommissionens arbejdsdokument med henblik på den kommende associeringsafgørelse, der under ét benævnes "OLT 2000", berøres en række spørgsmål, som for eksempel overdragelse af ansvar til de støttemodtagende OLT. Kommissionen ønsker, at man udvikler sig hen imod større decentralisering og øget brug af nærhedsprincippet.

62. Som fremhævet af Revisionsretten er Kommissionen og OLT sammen ansvarlige for evalueringen. På grund af konkurrerende prioriteringer af de menneskelige ressourcer har det ikke været muligt for Kommissionen at gennemføre den systematiske evaluering, der kræves i Rådets afgørelse

KONKLUSION

63. OLT's status med hensyn til samarbejde og EU's støtteordninger er ikke den samme som AVS-staternes. Denne afvigelse kommer til udtryk i Rådets associeringsafgørelser.

64. Udnyttelsen af bevillingerne har været svag, men det hænger tæt sammen med støttemodtagerens absorberingsevne samt størrelsen af den bilaterale støtte fra den medlemsstat, hvorunder det pågældende OLT hører. Kommissionen bestræber sig alligevel på at sikre, at støttemodtagerne fuldt ud kan udnytte de foreslåede støtteordninger under hensyntagen til begrænsningerne i associeringsafgørelsen og de menneskelige ressourcer, der er til rådighed.

65. Kommissionens yderligere medvirken ved fordelingen af midlerne som omtalt af Revisionsretten skal undersøges ud fra følgende aspekter: nærhedsprincippet, komplementaritet mellem EF-støtteforanstaltningerne og samfinansiering af projekter for at sikre, at støtteforanstaltningerne hænger bedre sammen. I samråd med støttemodtagerne og de berørte medlemsstater agter Kommissionen for fremtiden at foreslå en række kriterier, der sikrer en mere objektiv fordeling af midlerne mellem OLT. Disse forslag belyses i Kommissionens diskussionsoplæg "OLT 2000".

66. Kommissionen er af den opfattelse, at dens finansinformationssystem giver de nødvendige oplysninger. Regnskaberne for de regionale midler under 6. og 7. EUF til OLT er de samme som for de øvrige regionale midler under disse EUF. Med hensyn til de formodede uoverensstemmelser mellem EUF's regnskaber og det vejledende program finder Kommissionen ikke, at der er behov for nogen samordning, da det vejledende program ikke er et regnskab, men et dokument, der indeholder en beskrivelse af, hvorledes man agter at udnytte EUF.

67. Det er vanskeligt at etablere et regionalt samarbejde (se punkt 25 til 30), men Kommissionen bestræber sig på at samordne de forskellige foranstaltninger inden for de berørte regioner. Eksempelvis er det regionale OLT-program for Vestindien blevet nøje samordnet med det regionale AVS-program for Vestindien. Det regionale samarbejde mellem det nederlandske OLT (De Nederlandske Antiller og Aruba) har i øvrigt resulteret i et projekt inden for turisme, der har haft en vis succes.

68. Kommissionen har stillet en række krav med hensyn til kvalitet og omhu i udarbejdelsen af projekter, og der gennemføres normalt evalueringer ved projektets afslutning. Gennemførelsesgraden i territorierne afhænger i høj grad af støttemodtagerens absorberingsevne, som er forskellig fra område til område.

Et projekts bidrag til udvikling af et territorium eller et land afhænger i et vist omfang af støttemodtagerens udviklingsniveau.

69. Som Revisionsretten selv erkender, kræver overvågning af projekter og foranstaltninger over et undertiden meget stort geografisk område (hvad end denne overvågning varetages af Kommissionens personale på stedet eller centrale tjenestegrene), at man disponerer over store menneskelige ressourcer. Der er taget hensyn hertil i de overvejelser, som Kommissionen har indledt (se punkt 71), idet man går ind for en approach, der er baseret på princippet om partnerskab og ejendomsforhold. Det vil være muligt at nå frem til denne form for decentralisering ved først på globalt plan at opnå enighed om udviklingen af OLT, derefter den daglige projektforvaltning på lokalt plan efterfulgt af en efterfølgende evaluering.

70. Kommissionen erkender, at visse administrative procedurer er tunge for de lokale myndigheder. Den vil forsøge at afhjælpe dette problem i diskussionsoplæg OLT 2000.

71. Kommissionen, de berørte medlemsstater og OLT har indledt globale overvejelser (OLT 2000), som især vedrører samarbejdet mellem de tre parter. Kommissionen vil udarbejde en meddelelse om mulighederne for de fremtidige retningslinjer. Denne meddelelse, der skal være et diskussionsoplæg, vil give mulighed for af afdække de principper, der skal danne grundlag for Kommissionens forslag i de kommende måneder.

(1) De associerede oversøiske landes og territoriers stilling og retningslinjer vedrørende "OLT 2000" (KOM (1999) 163 endelig udg.).