SÆRBERETNING Nr. 6/98 om status over ordningen for moms- og BNI-indtægter med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (98/C 241/02)

1. INDLEDNING

1.1. I denne beretning gennemgås EF-budgettets to vigtigste finansieringskilder og disses udvikling, funktionsmåde og begrænsninger. Der er tale om moms- og BNI-indtægterne, som udgør ca. 80 % af Fællesskabets indtægter eller 61 mia. ECU i 1997 (1). Retten skal erindre om, at hele ordningen for egne indtægter blev gennemgået i 1993 (2). De traditionelle egne indtægter blev ligeledes behandlet, også i de efterfølgende årsberetninger.

1.2. Retten har også behandlet flere aspekter af moms- og BNI-indtægterne i nogle af sine årsberetninger. For momsindtægternes vedkommende kan bl. a. nævnes forskellen mellem medlemsstaterne med hensyn til de oplysninger, de anvender ved beregningen af den vejede gennemsnitssats, en central faktor i beregningsgrundlaget, samt ved de forskellige korrektioner og kompensationer. Hvad angår BNI-indtægterne har Retten i sine tidligere bemærkninger navnlig behandlet de metoder og fremgangsmåder, der benyttes ved udarbejdelsen af overslag, samt kvaliteten af nationalregnskaberne og nødvendigheden af at have måleinstrumenter.

1.3. På grund af fænomenets omfang gennemgås i denne beretning også konsekvenserne af fiskale indtægtstab for moms- og BNI-indtægterne.

2. FINANSIERINGEN AF FÆLLESSKABSBUDGETTET

Baggrunden for Fællesskabets finansieringssystem

2.1. Paris-traktaten af 18. april 1951 (3) om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF) indeholdt bestemmelse om finansiering af EKSF ved hjælp af afgifter på kul- og stålproduktionen.

2.2. Ud over disse afgifter, som man passende kan betegne som en første EF-skat, var der også indtægter i form af renter af egenkapital, investeringer, reserver og andre henlæggelser.

2.3. I 1957 blev Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Det Europæiske Atomenergifællesskab oprettet. Ifølge traktaterne skulle finansieringen ske ved nationale bidrag med mulighed for alternativ finansiering ved egne indtægter. Bidragene blev beregnet som procentdele af budgetudgifterne. Fordelingsnøglen mellem medlemsstaterne varierede alt efter, om der var tale om finansiering af administrative udgifter eller driftsudgifter (på det tidspunkt navnlig forskningsudgifter og socialfondudgifter).

2.4. Denne finansieringsordning fortsatte stort set uændret indtil vedtagelsen af Rådets afgørelse af 21. april 1970 (4) angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabets egne indtægter.

2.5. Formålet med afgørelsen var at få fællesskabsbudgettet fuldt ud finansieret ved egne indtægter, dvs. landbrugsafgifter, afgifter på sukker- og isoglukoseproduktion og told opkrævet ved Fællesskabets ydre grænser samt en procentdel af beregningsgrundlaget for den af medlemsstaterne opkrævede moms. For at mindske momsindtægternes relative andel og samtidig øge indtægterne blev der i 1988 indført en fjerde indtægt baseret på BNI. Denne finansieringsordning gælder i store træk stadigvæk.

Moms- og BNI-indtægterne i hovedtræk

2.6. Den nuværende ordning hviler på Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994 (5). Budgettet finansieres til dels af indtægter, der opkræves hos skatteyderne (landbrugsafgifter, sukker- og isoglukoseafgifter og told).

2.7. Moms- og BNI-indtægterne er indtægter, der overføres fra medlemsstaterne til Den Europæiske Unions budget. Det fremgår af tabel I i Bilag III, at moms- og BNI-indtægterne tilsammen tegner sig for en variabel del af de fiskale indtægter, afhængigt af hvilken medlemsstat der er tale om. Tabel II og III viser moms- og BNI-indtægterne i forhold til henholdsvis befolkningen og BNI.

Momsindtægter

2.8. Momsberegningsgrundlaget opgøres på grundlag af medlemsstaternes nettomomsindtægter i løbet af et givet år. Disse indtægter divideres med en sats, den såkaldte vejede gennemsnitssats, som for hver medlemsstat repræsenterer det vejede gennemsnit af de forskellige satser, der anvendes på transaktioner uden momsfradragsret. Hovedparten af disse transaktioner hentes fra de nationale statistikker og vedrører slutforbrugernes forbrug.

2.9. Da den fælles momsordning anvendes forskelligt i medlemsstaterne, bl. a. for at tage hensyn til medlemsstaternes forskellige fritagelses- og undtagelsesordninger, justeres momsberegningsgrundlaget for at opnå det ensartede beregningsgrundlag, der er forudsat i bestemmelserne.

BNI-indtægter

2.10. BNI-indtægterne er en bestemt procentdel af bruttonationalindkomsten i markedspriser, fastsat i overensstemmelse med Rådets direktiv 89/130/EØF, Euratom af 13. februar 1989 (6). BNI-indtægten er den indtægt, der skal sikre balancen på fællesskabsbudgettet, idet den alene skal dække forskellen mellem planlagte udgifter og de indtægter, Fællesskabet i øvrigt råder over (landbrugsafgifter, sukker- og isoglukoseafgifter, told, momsindtægter, diverse indtægter).

Fastsættelse og kontrol af beregningsgrundlagene for moms- og BNI-indtægterne

2.11. Moms- og BNI-indtægterne bygger på oplysninger, som udarbejdes og fremsendes af medlemsstaterne, i første omgang i form af overslag og senere i form af faktiske tal, dog med mulighed for senere justeringer (7). Ifølge de gældende bestemmelser (8) har medlemsstaterne og Kommissionen ansvaret for fastlæggelsen af det fuldstændige og harmoniserede beregningsgrundlag for moms- og BNI-indtægterne.

2.12. Kommissionen kontrollerer de data, der indgår i beregningsgrundlagene. Kommissionen skal sikre, at medlemsstaterne anvender de gældende regler for en ensartet opgørelse af beregningsgrundlagene.

3. DEN NUVÆRENDE ORDNINGS BEGRÆNSNINGER OG SKÆVHEDER

3.1. Budgettets indtægter og udgifter skal i medfør af EF-traktatens artikel 199 og 201 balancere, og det skal finansieres fuldt ud af de egne indtægter, der er fastsat med dette formål for øje. Den eneste eksisterende begrænsning er et loft over de samlede indtægter på 1,27 % af BNI (9).

3.2. Ved denne fremgangsmåde er de nødvendige indtægter sikrede, men som ordningen er udformet og fungerer i praksis, er den forbundet med en række begrænsninger, som behandles nedenfor.

Potentielle egne indtægter

3.3. Ifølge Kommissionen illustrerer de metoder, der anvendes til finansiering af fællesskabsbudgettet, Fællesskabets politiske udvikling. I begyndelsen blev Fællesskabet således finansieret af medlemsstaternes finansielle bidrag, fastsat på grundlag af faste procentsatser (EF-traktatens artikel 200) (10). Dette system skulle erstattes af egne indtægter (EF-traktatens artikel 201). De egne indtægter var således fiskale indtægter, som skulle opkræves direkte hos fysiske eller juridiske personer i Fællesskabet uafhængigt af medlemsstaternes beslutninger, og der var en automatisk forbindelse mellem Fællesskabet og indtægtskilden. Med andre ord skulle alle økonomiske transaktioner underkastes fællesskabsbeskatning.

3.4. Oprindelig var det tanken, at momsindtægterne skulle være en skat, der blev lagt direkte på forbruget, eller som i det mindste blev opkrævet på grundlag af afgiftspligtiges angivelser. Denne tanke blev siden hen opgivet (11), bl. a. fordi momslovgivningen anvendes forskelligt i de forskellige medlemsstater. De praktiske retningslinjer for beregningen af denne indtægt (12) bekræfter, at den er et nationalt bidrag (13). Denne indtægt beregnes på grundlag af en afgift, som ikke skal bæres af de afgiftspligtige, men som derimod svarer til beløb, medlemsstaterne er pligtige at betale.

3.5. I modsætning til, hvad Kommissionen hævdede i 1988, må det betvivles, at selv om momsindtægterne er baseret på den første harmoniserede afgift på europæisk niveau, udgør de en »væsentlig politisk og psykologisk faktor« (14). I virkeligheden er der ikke længere nogen særlig forbindelse mellem momsindtægterne og den fiskale realitet, især fordi beregningen af indtægterne indebærer en udstrakt anvendelse af statistisk materiale.

3.6. Siden 1988 er beregningsgrundlaget for momsindtægterne i procent af BNI endvidere blevet mere og mere udjævnet, og dermed er momsindtægternes andel af budgettets finansiering blevet mindsket, samtidig med at momsindtægternes makroøkonomiske karakter er blevet styrket yderligere som følge af den direkte forbindelse mellem momsindtægterne og BNI.

3.7. BNI-indtægterne har ganske vist ikke fiskal karakter, men forholdene er stort set de samme som for momsindtægternes vedkommende. Dette til trods for, at »ordningen med momsindtægter blev indført for at skaffe Fællesskabet en finansieringskilde og samtidig sikre en direkte forbindelse mellem de europæiske skatteydere og EF-budgettet« (15).

Medlemsstaternes bidragsevne

3.8. I afgørelsen om egne indtægter hedder det, at ordningen for egne indtægter skal »tage hensyn til de forskellige medlemsstaters evne til at bidrage«. Bidragsevnen måles i bruttonationalindkomst i markedspriser (BNI). BNI, som er afledt af bruttonationalproduktet i markedspriser (BNP), valgtes som mål for bidragsevnen, fordi BNI angiveligt måler et lands velstand og ikke, som BNP, dets produktionskapacitet.

3.9. Men i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (16) fastsættes EØS-landenes bidrag til EF-foranstaltningerne på grundlag af BNP. Kommissionen anvender også BNP ved vurderingen af »medlemsstatens evne til at betale« de i traktatens artikel 171 omhandlede tvangsbøder (17). Selv om sammenhængene ikke er de samme, er det et spørgsmål, om der er en konsekvent holdning til begrebet bidragsevne.

Korrigerende faktorer

Det reducerede momsgrundlag

3.10. Selv om momsindkaldelsessatsen netop var blevet forhøjet i 1985 (fra 1 % til 1,4 %) som følge af manglende indtægter, blev det i 1988 besluttet at reducere momsindtægternes budgetandel og indføre en supplerende indtægt baseret på BNI. Hensigten var at tage større hensyn til medlemsstaternes bidragsevne, hvilket blev bekræftet senere ved den protokol om den økonomiske og sociale samhørighed, der var knyttet til traktaten om Den Europæiske Union, og ved den nuværende afgørelse om egne indtægter.

3.11. Kommissionen havde nemlig fremhævet (18), at fordi momsindtægterne er en forbrugsskat, har de den degressive effekt, at de mindst velstående lande med et forholdsvis højt forbrug og en lille opsparing kommer til at bidrage mere, end deres andel af Fællesskabets BNI tilsiger. Momsindtægterne bidrager således til, at finansieringsbyrden fordeles skævt mellem medlemsstaterne og dermed ikke helt retfærdigt (19).

3.12. Momsindtægternes andel af EF-budgettets finansiering er gradvis blevet mindre siden 1988. Fra 1999 vil momsindkaldelsessatsen blive sænket til 1 %, og momsberegningsgrundlaget vil ikke kunne overstige 50 % af BNI (20).

3.13. Ifølge Kommissionen giver momsindtægterne ikke et korrekt billede af medlemsstaternes bidragsevne. Momsindtægterne betragtes endog som uretfærdige selv efter den korrigerende virkning af udjævningen. Alligevel har man ikke afskaffet momsindtægterne og i stedet forhøjet BNI-indtægterne, selv om denne mulighed forelå i 1988, da BNI-indtægterne blev indført.

3.14. Selv når beregningsgrundlaget fra 1999 reduceres til 50 % af BNI, vil visse medlemsstater i øvrigt ikke nå op på det udjævnede grundlag. Som Revisionsretten bemærkede i sin udtalelse nr. 8/93, er det endvidere ikke nødvendigvis de mindst velstående lande, der har fordel af denne udjævning, selv om det var af hensyn til disse lande, at beslutningen om genoprettelse af ligevægten i indtægterne blev truffet.

3.15. Udjævningen af momsindtægterne har givet fordrejninger. Som følge af udjævningen af momsgrundlaget bidrager visse medlemsstater (fire i 1998) til budgettets finansiering alene på grundlag af deres bidragsevne (BNI). Andre bidrager på grundlag af både deres bidragsevne og deres afgiftspligtige forbrug (moms). Men som Revisionsretten har bemærket (21), bygger momsindkaldelsessatsen på princippet om, at satsen skal være fælles for alle. Ved blot at sænke indkaldelsessatsen kunne man imidlertid have reduceret momsindtægternes budgetandel og samtidig fastholdt princippet om generel udjævning af beregningsgrundlaget for momsen.

3.16. Momsindtægterne rejser et konsekvensproblem. Er der på den ene side tale om et bidrag fra medlemsstaterne, burde momsindtægterne logisk være blevet afskaffet i 1988 og erstattet af BNI-indtægterne. Er der på den anden side tale om en beskatning af de europæiske borgeres forbrug som slutforbrugere, er berettigelsen af udjævningen på grundlag af BNI tvivlsom. I sidstnævnte tilfælde må momsindtægterne nemlig betragtes som ægte egne indtægter, som det ikke vil være berettiget at begrænse, da dette vil være i strid med disses hovedformål.

To BNI'er

3.17. Man kunne forvente, at de makroøkonomiske aggregater altid blev anvendt i den mest fuldstændige form. I 1999 vil der med indførelsen af det ændrede europæiske nationalregnskabssystem (ENS 1995) ske forbedringer af BNI-beregningen, hvad angår såvel det omfattede område som de anvendte begreber (22). Lovgiver har imidlertid trods Kommissionens modstand udtrykkeligt udelukket anvendelse af dette nye ENS til beregning af BNI-indtægterne, så længe den nuværende afgørelse om egne indtægter er gældende (23). Følgelig vil BNI-beregningen i denne forbindelse stadig bygge på ENS 1979 (anden udgave). Denne beslutning vil også få indflydelse på fastlæggelsen af momsindtægterne, når det til beregningen af den vejede gennemsnitssats, som er et centralt element i beregningsgrundlaget (jf. punkt 2.8), bliver nødvendigt at foretage en fordeling af de afgiftspligtige transaktioner på grundlag af nationalregnskaberne. I dette tilfælde vil ENS 1979 også være gældende.

3.18. Man må således undre sig over, hvorfor muligheden af at anvende det nye ENS udelukkes, når det, som det fremgår af drøftelserne i Rådet, er sandsynligt, at det nye system vil medføre en stigning i Fællesskabets BNI og en ændring af forholdet mellem de forskellige medlemsstaters BNI'er (24). I forbindelse med forberedelsen af ENS 1995 har ni medlemsstater beregnet differencen mellem det nuværende BNI (ENS 1979) og BNI (ENS 1995), og den lå på mellem - 9,7 % og + 5 %, alt efter hvilken medlemsstat der var tale om. Ifølge Kommissionen skulle det nye ENS muliggøre den »større sammenlignelighed, der kræves til administration af Den Økonomiske og Monetære Union og anvendelse af nationalregnskabsaggregaterne til beregninger vedrørende Fællesskabets administration og budget« (25).

3.19. Ved beregningen af BNI på grundlag af ENS 1995 rejser fordelingen af finansielle formidlingstjenester (FISIM) særlige problemer. I henhold til den forordning Rådet har vedtaget om dette område, skal FISIM'erne ikke automatisk anvendes i forbindelse med BNI-indtægterne, men kun såfremt Rådet senere med enstemmighed træffer en særlig afgørelse herom (26). Ikke desto mindre er Rådet af den opfattelse (27), at »fordelingen af FISIM bør føre til en væsentlig forbedring af ENS-metodologien og til, at der med denne fordelingsform opnås en mere nøjagtig sammenligning af de enkelte EU-medlemsstaters bruttonationalprodukt (BNP)« (28).

3.20. Denne udvikling er i strid med formålet med at indføre BNI-indtægterne, nemlig at skabe en indtægt, der bygger på pålidelige og udtømmende data, der er sammenlignelige fra et begrebsmæssigt og praktisk synspunkt. Princippet om EF-statistikkernes upartiskhed (29), som indebærer, at statistikkerne udarbejdes på et objektivt og uafhængigt grundlag, vil blive berørt heraf. Der er derfor risiko for, at BNI-indtægterne således slet og ret gøres til et finansielt bidrag og ender med at blive formelen for fordelingen af finansieringsbyrden mellem medlemsstaterne. Hvis BNI-indtægterne ikke baseres på den mest præcise beregning af BNI (ENS 1995), vil man få et skævt billede af medlemsstaternes bidragsevne. Alligevel har Kommissionen til hensigt (30) i fremtiden at lade ethvert forslag om ændring af den statistiske definition af BNI, der anvendes ved beregningen af egne indtægter, ledsage af et skøn over forskellen i procent mellem BNI ifølge ENS 1995 og BNI ifølge ENS 1979, som beregningen af de egne indtægter er baseret på.

3.21. Med to BNI'er (ENS 1979-udgaven og ENS 1995-udgaven) vil det således - jf. også betragtningerne i punkt 3.9 ovenfor - blive et problem, hvilket aggregat der skal anvendes på andre EF-områder som f. eks. i forbindelse med udpegningen af de regioner, der er berettiget til strukturfondstøtte.

3.22. Endvidere betyder dét, at der foretages to beregninger af BNI, ikke, at nationalregnskaberne får en bedre kvalitet. Derimod er der tale om en ineffektiv udnyttelse af de disponible ressourcer i strid med de generelle principper for EF-statistikkerne.

Korrektion af budgetuligevægtene

3.23. Det Europæiske Råd forsamlet i Fontainebleau den 25. og 26. juni 1984 erklærede ganske vist, at spørgsmålet om budgetuligevægtene på sigt bedst kunne løses gennem udgiftspolitikken, men besluttede alligevel, at der efterfølgende kunne foretages en korrektion til fordel for enhver medlemsstat, hvis budgetudgifter var uforholdsmæssigt store i forhold til landets relative velstand (31).

3.24. Korrektionen af »budgetuligevægtene« som defineret af Det Europæiske Råd på mødet i Fontainebleau går ud på at reducere den pågældende medlemsstats negative budgetsaldo med to tredjedele. Saldoen for et givet regnskabsår beregnes ved at gange forskellen mellem den pågældende medlemsstats bidrag i form af moms- og BNI-indtægter og medlemsstaternes andel af de »fordelte udgifter« med de samlede »fordelte udgifter« (32). Korrektionen finansieres af de øvrige medlemsstater.

Ordningen anvendes ikke generelt

3.25. Selv om det af konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Fontainebleau fremgår, at enhver medlemsstat, der har for store budgetudgifter i forhold til sin relative velstand, kan kræve en korrektion, er der kun én medlemsstat, der ifølge en udtrykkelig bestemmelse i afgørelsen om egne indtægter kan få korrigeret sine tal.

3.26. Der findes således ikke nogen generel ordning, der giver andre medlemsstater mulighed for at få korrigeret deres udgifter, og der er heller ikke fastsat en procedure for regelmæssig kontrol af, om korrektionen fortsat er berettiget. Dette vil kræve en ændring af afgørelsen om egne indtægter. Men enhver ændring af denne afgørelse skal i medfør af EF-traktatens artikel 201 vedtages med enstemmighed af medlemsstaterne og ratificeres af disse.

Mulighed for at udvide ordningen til at omfatte andre lande

3.27. Med forbehold af en eventuel vurdering af medlemsstaternes relative velstand på grundlag af de nuværende kriterier for indtægtskorrektion er der seks andre medlemsstater, der opfylder betingelserne for korrektion. På grundlag af de seneste disponible endelige tal (regnskabsåret 1996) ville dette f. eks. betyde, at den samlede korrektion ville stige fra 2,9 mia. ECU (én medlemsstat) til 12,4 mia. ECU (syv medlemsstater), dvs. 22 % af moms- og BNI-indtægterne for 1996.

3.28. Da de medlemsstater, der har fordel af en korrektion, endvidere ikke deltager i finansieringen heraf, vil korrektionen i praksis i vid udstrækning blive finansieret af medlemsstater, hvis BNI pr. indbygger ligger under EF-gennemsnittet, selv om dette netop er grunden til, at disse lande er berettigede til strukturfondstøtten til fordel for de mindre velstående lande.

Begrebet budgetuligevægt er ikke defineret tilstrækkeligt præcist

3.29. Kommissionen har selv med rette anført (33), at budgetsaldiene fører til en fejlfortolkning eller unøjagtig vurdering af de fordele, som EU's udgiftspolitik giver. De registrerede budgetstrømme viser nemlig ikke den afsmittende virkning af disse EF-politikker. På grund af økonomiernes integration i det indre marked bliver det stadig vanskeligere at se sammenhængen mellem formålet med Fællesskabets udbetalinger og de fordele, som medlemsstaterne har af udbetalingerne.

Genoprettelse af ligevægten gennem udgifterne

3.30. Med den nuværende metode til beregning af korrektionen af budgetuligevægtene tages der ikke hensyn til sådanne betragtninger. Nedslaget på to tredjedele af den negative saldo uanset dennes størrelse virker som et vilkårligt loft. Endvidere kunne formålet med at anvende denne beregningsmåde, nemlig en reduktion af en budgetuligevægt, være opnået gennem budgettets udgiftsside, f. eks. ved at udbetale et fast beløb eller ændre medlemsstaternes andel i EF-finansieringerne som anbefalet af Det Europæiske Råd i Fontainebleau.

3.31. De direkte eller indirekte virkninger af de valg, budgetmyndigheden træffer med vedtagelsen af budgettet, varierer i medlemsstaterne afhængigt af, hvilke erhvervssektorer der er berørt. Retten har i denne forbindelse foretaget en simulering på grundlag af de generelle principper og begreber, der for tiden anvendes ved projektevalueringer og cost/benefit-analyser (34). Man har anvendt de statistiske data fra input-output-tabellerne samt handelsstrømmene mellem medlemsstaterne for at finde frem til virkningerne på produktionen i de pågældende landes erhvervssektorer (35). Ved hjælp af disse data er det muligt at kvantificere forbindelserne mellem de forskellige produktionssektorer og navnlig forbindelserne mellem et lands produktionsstruktur og produktionsstrukturen i de øvrige lande (EF-lande og tredjelande).

3.32. Formålet med denne simulering var at vurdere de produktionsstrømme, der genereres i og mellem medlemsstaterne ved en given hypotetisk udgift, der tildeles medlemsstaterne i landbrugssektoren (50 % af den hypotetiske udgift), infrastruktursektoren (40 % af udgiften) og servicesektoren (10 % af udgiften). Det viser sig, at det produktionsoverskud, der skabes af udgiften tildelt et bestemt land, ikke er begrænset til dette ene land, men kan smitte af på andre lande som et resultat af import og eksport af varer og tjenesteydelser, herunder til og fra tredjelande. Der kan også registreres virkninger i erhvervssektorer, som ikke direkte modtager EF-betalinger.

3.33. Udgiftens afsmittende virkning på produktionen er alt i alt cirka dobbelt så stor som selve udgiften. Men denne sneboldeffekt kan, sandsynligvis på grund af forskellene i EU-landenes produktionsstruktur, variere meget fra medlemsstat til medlemsstat. I forhold til udgiften ligger sneboldeffekten på mellem + 48 % og + 111 %. Dette forhold synes at bekræfte, at de sektorer, hvor der afholdes fællesskabsudgifter, er bestemmende for, hvilke fordele en medlemsstat i denne forbindelse kan drage af sit medlemskab af Unionen. Det er således virkningerne af de budgetpolitiske valg og ikke kun pengestrømmene, der er de mest hensigtsmæssige indikatorer for eventuelle uligevægte.

Statistikkernes vægt i beregningen af moms- og BNI-indtægter

3.34. Makroøkonomiske data fra nationalregnskabsstatistikkerne, som BNI-indtægten beregnes på grundlag af, spiller også en væsentlig rolle ved beregningen af momsindtægten.

3.35. Hvad angår momsindtægterne, er det en forudsætning, at der foreligger statistiske data til brug ved beregningen af den vejede gennemsnitssats for at bestemme vægten af de forskellige momssatser, der anvendes på de forskellige momspligtige transaktioner. Disse data, som svarer til nettoværdien af transaktionerne, fordeles efter momssatser på grundlag af statistiske data fra nationalregnskaberne (ENS) eller andre kilder. Kompileringen af de nødvendige data kræver dog en indsats på praktisk plan for at afstemme statistikkerne med de momspligtige transaktioner.

3.36. Ved beregningen af momsgrundlaget er det af harmoniseringshensyn nødvendigt at foretage korrektioner eller kompensationer. Der foreligger ikke altid egnede fiskale data, der kan anvendes som grundlag for sådanne justeringer, som i 1995 svarede til mellem 0,09 % og - 5,66 % af medlemsstaternes beregningsgrundlag (36). I så fald anvendes data fra nationalregnskaberne eller andre egnede kilder.

3.37. BNI er ifølge sin natur et statistisk aggregat, der benyttes i nationalregnskaberne til måling af resultaterne af en økonomis samlede aktiviteter i et givet tidsrum. BNI dækker alle parternes økonomiske transaktioner, både de kommercielle og de ikke-kommercielle. BNI kan opstilles ud fra tre synsvinkler (37), nemlig »produktion«, »udgifter« og »indkomster«, og kan således anvendes til detaljerede makroøkonomiske analyser navnlig med henblik på sammenligninger i tid og rum.

3.38. BNI-aggregatet er udarbejdet af medlemsstaternes statistiske tjenester på grundlag af nationale systemer, principper og metoder. Indførelsen af det europæiske nationalregnskabssystem (ENS) har givet medlemsstaterne en ensartet definitionsramme. I direktiv 89/130/EØF, Euratom er fastlagt, hvorledes harmoniseringen skal foretages i begrebsmæssig, teknisk og organisatorisk henseende.

3.39. Kommissionen skal sørge for, at nationalregnskabsreglerne anvendes konsekvent og ensartet, da statistiske data af høj kvalitet er en nødvendighed ikke blot for BNI-indtægterne, men også for gennemførelsen af det indre marked og koordineringen af medlemsstaternes økonomiske politik samt for formuleringen, anvendelsen, opfølgningen og evalueringen af de i traktaten fastsatte politikker.

Datakvalitet bør kunne måles

3.40. Medlemsstaterne udarbejder statistikkerne efter deres egne systemer. Dette giver næsten uundgåeligt uensartede resultater. Skal disse data imidlertid være så pålidelige og have en sådan legitimitet, at de kan anvendes, bliver man nødt til at harmonisere statistikkerne, og det skal være muligt at måle deres kvalitet.

3.41. Kvalitetsbegrebet i denne forbindelse har to aspekter, nemlig dels sammenligneligheden af medlemsstaternes statistikker, dels pålideligheden af de nationale systemer. Sammenlignelighedsaspektet vedrører ækvivalensen mellem de forskellige nationale systemers regler, metoder og kilder. Det enkelte systems pålidelighed defineres som den nøjagtighed, med hvilken statistikkerne udarbejdes på grundlag af de regler, der finder anvendelse (38).

3.42. I direktiv 89/130/EØF, Euratom gøres der rede for BNI's forskellige kvalitetsaspekter, og betydningen af en øget sammenlignelighed og pålidelighed understreges. Retten skal i denne forbindelse erindre om, at den tidligere har henstillet (39), at Kommissionen indfører metoder til måling af BNI's kvalitet samtidig med at det sikres, at de statistiske systemer harmoniseres og forbedres. Sigtet må være at finde frem til en indikator for en medlemsstats statistikkers iboende pålidelighed og kvalitet i forhold til de øvrige medlemsstaters statistikker. Kommissionen har taget initiativ til at få gennemført to pilotundersøgelser af, om det kan lade sig gøre at udvikle et mål for BNI's pålidelighed.

Et komplekst og mindre effektivt forvaltningssystem

3.43. Ordningen for moms- og BNI-indtægter er, selv om der er tale om medlemsstaternes finansielle bidrag, ikke særlig enkel. I den indgår paradoksalt nok alle elementerne i et klassisk budgetsystem baseret på fiskale indtægter. I denne forbindelse giver procedurerne for estimeringen af beregningsgrundlaget og berigtigelsen heraf anledning til visse bemærkninger.

Estimering af beregningsgrundlagene

3.44. Kommissionen udarbejder som et led i budgetproceduren overslag over beregningsgrundlagene for moms- og BNI-indtægterne. Overslagene afviger undertiden i væsentlig grad fra de faktiske beregningsgrundlag, og det hænger ikke sammen med udsving i nationale valutakurser i forhold til ecu. I perioden 1989 1995 lå de maksimale afvigelser mellem overslag og faktiske tal for momsindtægterne for samtlige medlemsstater på mellem - 5 og + 9 %. For BNI-indtægterne lå denne forskel på mellem - 6 og + 3 %. Overslagenes kvalitet har stor betydning, da de indtægter, der generelt er til rådighed i et givet regnskabsår n, og som beregnes i begyndelsen af år n-1 på grundlag af et overslag over Fællesskabets BNI, ikke korrigeres i løbet af dette år n.

3.45. Det er et spørgsmål, om det med den nuværende ordning for finansielle bidrag er nødvendigt at bevare overslagsproceduren, som indebærer administrative omkostninger. Man kunne overveje at erstatte overslagene med endelige tal, også selv om disse er gamle. Dette vil give et resultat, der er mindst lige så realistisk som det resultat, der opnås gennem overslagene. I så fald kunne man bruge gennemsnitsværdier, beregnet for et tilstrækkeligt antal år for at undgå cykliske og konjunkturbestemte udsving. Et sådant princip blev allerede anvendt under den ordning for egne indtægter, der gjaldt indtil 1987, dvs. dengang ikke alle medlemsstater havde indført en momsordning (40).

Berigtigelse af beregningsgrundlagene

3.46. Beregningsgrundlagene for moms- og BNI-indtægterne berigtiges for det første ved udgangen af det år, der følger efter regnskabsåret, på grundlag af de faktiske tal (jf. punkt 3.44). For det andet giver Kommissionens kontrol anledning til mange berigtigelser.

3.47. Når Kommissionen skønner, at der er fejl i opgørelsen af beregningsgrundlaget, tager den forbehold, som i givet fald åbner mulighed for de nødvendige justeringer for det igangværende og de tidligere regnskabsår. Medlemsstaterne har i øvrigt også mulighed for at meddele forbehold. Ved udgangen af regnskabsåret 1997 var der meddelt 117 forbehold vedrørende momsindtægterne og 120 forbehold vedrørende BNI-indtægterne, hvoraf de fleste drejede sig om, hvorvidt BNI-opgørelsen var dækkende.

3.48. Som regel skyldes forbeholdene problemer omkring de statistiske data, der anvendes ved opgørelsen af beregningsgrundlagene, eller spørgsmål om overtrædelse af de gældende regler, navnlig spørgsmål om anvendelsen af det sjette momsdirektiv (41).

3.49. Retten har allerede flere gange bemærket (42), at det kræver en stor indsats at afslutte de verserende sager, da dette ofte kræver en supplerende arbejdsindsats. Det kan tage flere år som følge af drøftelser med medlemsstaterne. At det forholder sig sådan, kan ses af, at selv om Kommissionen i 1991 havde erklæret, at forbeholdene ville være hævet to år efter kontrollen, måtte den seks år senere erkende, at denne målsætning havde været urealistisk (43).

3.50. Ved meddelelsen af forbeholdene vedrørende momsindtægterne tages det ikke i betragtning, at for visse medlemsstater, hvis momsgrundlag er reduceret via udjævning, får de forbehold, der kunne resultere i en forhøjelse af momsgrundlaget, ingen virkning. Procedurernes berettigelse er ikke godtgjort, undtagen i de tilfælde, hvor de kan medføre forbedringer på andre områder (statistik, skattelovgivning).

3.51. Når der er opnået enighed om berigtigelserne, ændrer dette medlemsstaternes respektive andele af EF-finansieringen flere regnskabsår tilbage. I 1997 blev der foretaget berigtigelser helt tilbage til regnskabsåret 1982. Der opkræves som regel ikke morarenter i forbindelse med disse berigtigelser. En sådan mulighed bør dog overvejes i betragtning af den tid, der går, før de verserende sager afgøres.

3.52. I forbindelse med korrektionen af budgetuligevægtene kan der imidlertid kun tages berigtigelser vedrørende regnskabsår n+4 i betragtning, dvs. kun indtil det år, hvor korrektionen endeligt vedtages. Berigtigelser efter denne frist kan således ikke indvirke på korrektionen.

Et upræcist retsgrundlag

3.53. Retsgrundlaget for moms- og BNI-indtægterne er upræcist. Det gives der nogle eksempler på nedenfor.

Tilpasning af forordningen om momsindtægter

3.54. Efter indførelsen den 1. januar 1993 af overgangsordningen for samhandelen inden for Fællesskabet fandt Kommissionen det nødvendigt at indføje bestemmelser i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 (44), der gjorde det muligt at tilpasse forordningen til ændringerne i momsordningen. Kommissionen ønskede ved samme lejlighed at tage visse bemærkninger fra Retten og Europa-Parlamentet (45) til følge og bestemte, at der skulle udarbejdes et teknisk bilag. Sigtet med dette bilag var at formalisere det retlige grundlag for bestemte procedurer, der skal anvendes for at sikre, at beregningsgrundlaget for momsindtægterne opgøres ensartet.

3.55. Ifølge Kommissionen ville de bestemmelser, der var blevet foreslået Rådet, have medført ændringer af de nationale grundlag og således også af momsindtægterne (46). Kommissionen trak dette udkast til forordning tilbage i 1996 efter at have konstateret, at Rådet ikke kunne vedtage det.

Data, der skal indgå i beregningen af den vejede gennemsnitssats

3.56. Ifølge artikel 4 i forordning nr. 1553/89 skal nationalregnskaberne for år n-2 anvendes ved beregningen af den vejede gennemsnitssats. Der er dog mulighed for visse undtagelser, selv om forudsætningen for et europæisk nationalregnskabssystem (ENS) som anført i Rettens udtalelse nr. 6/93 (47) må være, at der i samtlige medlemsstater foreligger nationalregnskaber baseret på de samme referenceår, og at de foreligger i tide inden fremsendelsen af opgørelsen over momsindtægterne.

3.57. Ifølge samme bestemmelse kan man anvende data fra andre kilder end ENS, såfremt der er tale om »egnede kilder«. Så længe dette begreb ikke er defineret præcist, kan det forekomme, at medlemsstaternes beregningsgrundlag ikke fastlægges på et ensartet grundlag.

Bogføring af egne indtægter

3.58. I henhold til de gældende bestemmelser (48) krediteres de egne indtægter en konto, som er oprettet i Kommissionens navn hos hver medlemsstats finansforvaltning. Senest syv arbejdsdage efter hver transaktion skal medlemsstaterne tilsende Kommissionen et kontoudtog. Praksis med hensyn til fremsendelse af sådanne kontoudtog (dagligt eller endog hvert kvartal) samt hvilken dato der angives for betalingen (valørdato og/eller bogføringsdato) varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Resultatet er, at Kommissionen ikke kan holde sig løbende orienteret via direkte og uafhængige informationskilder om den aktuelle stilling for sine tilgodehavender. Det er ikke i overensstemmelse med begrebet egne indtægter og kan give problemer i likviditetsforvaltningen og endog ved effektuering af betalinger.

3.59. Korrektionen af budgetuligevægtene foretages efter en omstændelig beregningsmetode, der er udarbejdet af Kommissionen. Kommissionen foretager først en beregning under hensyntagen til de principper, der var gældende før vedtagelsen af 1988-afgørelsen om egne indtægter, dvs. før BNI-indtægterne og muligheden for udjævning af momsindtægterne blev indført. Beregningen justeres derefter for at tage hensyn til den gældende afgørelse om egne indtægter. Dette betyder i praksis to beregninger. Som Retten bemærkede i årsberetningen for 1991 (49), ville det være enklere og mere gennemskueligt at anvende én beregningsmetode.

3.60. Såfremt beregningen af momsindtægterne blev holdt adskilt fra beregningen af, hvordan korrektionen skal finansieres, ville man kunne undgå komplikationer på et senere tidspunkt. Korrektionsbeløbet og finansieringen af dette beløb forårsager nemlig substitution mellem momsindtægter og BNI-indtægter, hvilket ændrer medlemsstaternes respektive andele. Dette bør der tages hensyn til i overslagene og i den endelige beregning.

4. MOMS- OG BNI-INDTÆGTERNES SVAGHEDER

Indvirkningen af fiskale indtægtstab på moms- og BNI-indtægterne

4.1. Fællesskabets evne til at dække sine udgifter afhænger ikke af effektiviteten hos de nationale myndigheder, der har ansvaret for momsopkrævning og bekæmpelse af svig. I medfør af afgørelsen om egne indtægter kan BNI-indtægterne nemlig kompensere for en budgetuligevægt, hvis de øvrige indtægter er utilstrækkelige.

4.2. Men som Kommissionen har understreget (50), påvirkes Fællesskabets finanser rent faktisk af forskellene i medlemsstaternes effektivitet. Momsunddragelser og undergrundsøkonomier kan påvirke ikke alene momsindtægterne, men også beregningen af BNI, medmindre der foretages passende reguleringer. Det er således ikke blot fordelingen af finansieringsbyrden mellem medlemsstaterne, der kan blive påvirket, men også loftet over budgetindtægterne, der fastsættes som en procentdel af BNI.

4.3. De elementer, der indgår i momsberegningsgrundlaget, indgår ligeledes i skatteydernes selvangivelser vedrørende direkte skatter og sociale bidrag. I øvrigt står der meget større beløb på spil på disse områder end på momsområdet (51), og det er måske dér, man finder hovedmotivet til at begå svig. Som følge af den krævede sammenhæng i skatteyderens regnskab opstår der samtidig momssvig. Momssvig er derfor blot et af elementerne i et mere generelt tab af fiskale indtægter.

De iboende risici ved momsordningen

4.4. I momssystemet har de afgiftspligtige principielt interesse i at kræve en faktura for at kunne fratrække den indgående moms. Derfor hævder Kommissionen, at momsen er en afgift med en indbygget selvregulerende mekanisme (»inherently self-policing«) (52).

4.5. I tilfælde af kontrol har en afgiftspligtig, der er fristet til at reducere det momspligtige beløb til angivelse, som også benyttes som beregningsgrundlag for andre skatter og sociale bidrag, jf. punkt 4.3, i realiteten mange muligheder for at »fremlægge dokumentation for«, at regnskaberne sandsynligvis er rigtige.

4.6. Især systemet med fradrag af indgående moms kan tilskynde de afgiftspligtige til uberettiget at angive produktionsomkostninger, som f. eks. dokumenteres ved bilag, som formelt set er korrekte, men som ikke dækker over nogen økonomiske realiteter eller reelle transaktioner. Der tænkes her navnlig på falske fakturaer. Sådanne uberettigede omkostninger er vanskelige at afsløre, fordi det kræver krydsrevision og dybtgående revision af flere afgiftspligtige.

4.7. I betragtning af de store beløb, der er på spil, kan man ikke være sikker på, at formodede modstridende interesser hos de afgiftspligtige vil sikre, at skattelovgivningen overholdes. Overholdelsen af skattelovgivningen afhænger mere af andre faktorer (samfundssind, effektiv kontrol, enkel og klar lovgivning og skatteniveau) end af en formodet selvregulerende mekanisme i momssystemet.

Mulighederne for at opgøre momsindtægtstab

4.8. Nationalregnskaberne giver mulighed for at opgøre de potentielle momsindtægtstab ved at sammenligne det momsgrundlag, som kan beregnes ud fra nationalregnskaberne, med det momsgrundlag, der er angivet til skattemyndighederne af de momsregistrerede personer. Hvor sådanne angivelser ikke er tilgængelige, er det muligt at foretage en indirekte opgørelse, idet man med udgangspunkt i de faktisk inkasserede indtægter kan beregne det implicit angivne momsgrundlag. Dette indebærer således beregning af forskellen mellem inkasserede momsindtægter og den såkaldte »teoretiske moms«.

4.9. Trods forskellene i de modeller, som medlemsstaterne benytter, er den eneste sikre regel sandsynligvis, at den teoretiske moms er større end de faktiske momsindtægter. Det er den eneste mulighed for at sikre, at i det mindste nogle af de transaktioner, som holdes skjult for skattemyndighederne, registreres i nationalregnskaberne (53).

4.10. Den teoretiske moms kan defineres som den moms, man ville nå op på, hvis alle momspligtige enheder faktisk betalte den skyldige moms i henhold til den gældende lovgivning (54).

4.11. Forskellen mellem de faktisk indgåede momsindtægter og den teoretiske moms svarer ikke i sig selv til det beløb, der er gået tabt i fiskale indtægter. De to elementer, der sammenlignes, er nemlig ikke fuldstændig homogene. Særlig de indgåede momsindtægter påvirkes af konkurser, tab eller hensættelser til tab på tilgodehavender eller manglende overensstemmelse mellem indbetalte indtægter og indtægter indtægtsført i det pågældende regnskabsår. De nationalregnskaber, der danner basis for beregningen af den teoretiske moms, tager ikke fuldt ud hensyn til disse faktorer.

4.12. Beregningen af den teoretiske moms berøres derimod direkte af, hvor udtømmende nationalregnskaberne er, og i hvor høj grad nationalregnskaberne faktisk afspejler de momspligtige transaktioner, som af forskellige grunde ikke registreres (manglende ajourføring af statistikker, svagheder i de statistiske undersøgelser, uregistreret arbejdskraft, undervurdering af omsætning eller manglende angivelse af omsætning). Kommissionen konstaterede i øvrigt i 1994 (55), at »dækningen af økonomisk aktivitet, som udføres i strid med lovgivningen om beskatning og social sikkerhed, i medlemsstaternes opgørelser af bruttonationalindkomsten i markedspriser i øjeblikket ikke [er] ensartet«. Den indrømmer, at undergrundsøkonomien i realiteten skaber ganske betydelige problemer for de gældende skattesystemer (56), og at den tilsyneladende er tiltaget i de seneste ti år (57).

Kommissionens og medlemsstaternes evalueringer

4.13. Kommissionen har som ansvarlig for opkrævning af momsindtægter foretaget evalueringer på dette område siden 1981. Evalueringerne er gradvis blevet udvidet til at omfatte virkningerne af momssvig på BNI-beregningerne.

4.14. Flere medlemsstater anvender beregningen af den teoretiske moms til at bedømme omfanget af svig samt foretage de nødvendige korrektioner med hensyn til beregningen af BNI. Skøn over den samlede svig, navnlig svig, der finder sted »uden medvirken« fra købers side (58), indgår i BNI-udvalgets arbejde (59).

4.15. De tal, som medlemsstaterne opgiver, bl. a. i forbindelse med BNI-udvalgets arbejde, er meget forskellige, afhængigt af, hvilken metode der anvendes, og hvor udtømmende nationalregnskaberne er. Ikke desto mindre bekræfter dette, at forskellen mellem den inkasserede moms og den teoretiske moms stort set kan forklares ved svig. Denne forskel udgør dog et minimumsbeløb (jf. punkt 4.12).

Rettens evalueringer

4.16. Retten har ved brug af den metode, der bl. a. blev benyttet af Kommissionens tjenestegrene i 1989, foretaget en ny beregning af tallene for ni medlemsstater for perioden 1991 1993. Beregningen bygger på data fra bl. a. de nationalregnskaber, som medlemsstaterne udarbejder ved opgørelsen af momsgrundlaget (60). Beregningen er fremsendt til de pågældende medlemsstater og Kommissionen.

4.17. Af beregningen fremgår det, at de indgåede momsindtægter (61) afviger væsentligt fra den teoretiske moms. På et vægtet grundlag er forskellen generelt større end 1 % af de pågældende landes samlede BNI. Forskellen udgør næsten 21 % af de samlede indtægter, som de samme medlemsstater inkasserer, dvs. ca. 70 mia. ECU i gennemsnit om året, et beløb, der ligger i nærheden af totalen for det nuværende EF-budget.

4.18. Som nævnt i punkt 4.12 skal denne forskel betragtes som et minimum, da den afspejler nationalregnskabernes mere eller mindre udtømmende karakter i den pågældende periode. Retten erindrer om, at medlemsstaterne ved beregningen af BNI (62) skal undersøge, om deres nationalregnskaber er udtømmende, og om der tages tilstrækkeligt højde for de økonomiske transaktioner, der finder sted som et led i undergrundsøkonomien. På grundlag af disse undersøgelser, som skal være afsluttet inden den 1. oktober 1998 (63), skulle man kunne finde frem til et tal, der mere nøjagtigt afspejler den økonomiske realitet.

4.19. Sammenligner man resultaterne af Rettens beregning med resultaterne af den tilsvarende beregning, som Kommissionens tjenestegrene foretog i 1989 for perioden 1980 1984, konstaterer man, at for de lande, der har været genstand for begge undersøgelser, er den samlede forskel mellem indgåede momsindtægter og den teoretiske moms, udtrykt i procent af de indgåede indtægter, steget med over 60 % på de ti år. Dette er et tegn på, at momssvig bliver stadig mere udbredt.

Den teoretiske moms og BNI's udtømmende karakter

4.20. For at give medlemsstaterne en ensartet referenceramme for behandlingen af de teoretiske momsindtægter i nationalregnskaberne påtænker Kommissionen at anmode medlemsstaterne om at udføre det nødvendige arbejde hermed samtidig med afslutningen af undersøgelsen af, om BNI er udtømmende. Få måneder før udløbet af den fastlagte frist er der imidlertid endnu ikke vedtaget nogen beslutning. Udkastet til beslutning giver anledning til en række bemærkninger.

4.21. Der er foreslået en metode, men medlemsstaterne kan fortsat anvende andre metoder, dog forudsat at disse giver sammenlignelige resultater. Kommissionen skal således sikre sig, at de anvendte kilder og metoder er gyldige og at de opnåede resultater er sammenlignelige.

4.22. At sikre fuldstændig sammenlignelighed påhviler også de medlemsstater, der kan godtgøre, at en tilsvarende beregning allerede implicit indgår i deres nationalregnskaber, og at de derfor er fritaget fra at gennemføre den undersøgelse, der kræves i medfør af artikel 4 i udkastet til beslutning. Det skal i øvrigt i denne forbindelse bemærkes, at allerede direktiv 89/130/EØF, Euratom og Kommissionens beslutning 94/168/EF, Euratom af 22. februar 1994 (64) indeholder bestemmelser om, at de justeringer, der skal sikre udtømmende BNI-opgørelser, skal dokumenteres ved hjælp af passende beregninger. Kommissionen skulle allerede være i stand til at kontrollere disse beregninger.

4.23. I Kommissionens udkast til beslutning hedder det, at medlemsstaterne skal sondre mellem svig »uden medvirken« fra køberens side og svig »med medvirken« (65). Svig »med medvirken« defineres som svig, der typisk begås af økonomisk aktive enheder, som ikke er registreret i statistikkerne, og som gennemfører transaktioner uden moms.

4.24. Men i de økonomiske realiteters verden synes det ikke muligt at sondre så skarpt mellem svigstilfælde. Det er især vanskeligt at konstatere, om den pris, der betales for en ydelse, svarer til en markedspris med eller uden moms. Faktisk opnår køberen ingen besparelse, såfremt den til sælgeren betalte pris i virkeligheden svarer til en pris inklusive moms. Dette afhænger bl. a. af prisniveauet ved ligevægt mellem udbud og efterspørgsel. Derfor rejser sondringen mellem svig »uden (køberens) medvirken« og svig »med medvirken« vanskeligheder for både medlemsstaterne og Kommissionen.

4.25. Ifølge udkastet til beslutning er momsregistrerede personer ikke indblandet i svig »med medvirken«. Dette synspunkt kan der dog sættes spørgsmålstegn ved, hvad der også fremgår af drøftelserne i BNI-udvalget. Såvel momsregistrerede som ikke-momsregistrerede kan nemlig med køberens samtykke gennemføre salg uden moms, selv om det solgte er beregnet på endeligt forbrug. De kan også aftale et momsfradrag, der urigtigt er foretaget ved oppustning af de mellemliggende omkostninger, eventuelt ved hjælp af falske fakturaer.

4.26. Det er derfor også et spørgsmål, hvordan der bedst kan tage hensyn i nationalregnskaberne til svig, der kan tilskrives momsregistrerede personer. Kommissionens beslutning og drøftelserne i BNI-udvalget giver kun delvis svar herpå.

5. KONKLUSION

Nødvendige overvejelser

5.1. Selv om det har været muligt at sikre finansieringen af budgettet på acceptable vilkår, afslører ordningen for moms- og BNI-indtægter problemer med hensyn til konsekvens, gennemskuelighed og funktionsmåde. Der bør hurtigst muligt tages fat på disse problemer. Sådanne overvejelser er påkrævede, især fordi EU står over for en udvidelse.

5.2. Den nuværende ordning, der er lige så detaljeret som et klassisk budgetsystem baseret på skatteindtægter, har en opbygning og en funktionsmåde, der synes at stå i misforhold til moms- og BNI-indtægternes karakter. En ordning med finansielle bidrag vil ikke nødvendigvis give de mange komplikationer, der er forbundet med den nuværende ordning.

5.3. Muligheden for en indtægtskorrektion er en anden anomali ved ordningen. Det koncept, indtægtskorrektionen bygger på, nemlig at man af forskellen mellem indbetalinger og udbetalinger skal kunne se, hvilke fordele en medlemsstat har af sit unionsmedlemsskab, kan anfægtes. Som Det Europæiske Råd fastslog på mødet i Fontainebleau, skal en eventuel genoprettelse af ligevægten finde sted gennem udgiftspolitikken. Det er nemlig, når de budgetpolitiske valg træffes, bl. a. af Rådet og Europa-Parlamentet i deres egenskab af budgetmyndighed, at man kan bestemme, hvilke - bl. a. geografiske - områder EF-finansieringerne skal omfatte.

5.4. Endvidere indvirker skatteunddragelser, som er ved at få et foruroligende omfang, og som først og fremmest skal bekæmpes af medlemsstaterne, direkte på fastlæggelsen af momsberegningsgrundlaget og vil således også kunne indvirke på BNI-beregningen og dermed på BNI-indtægten.

Punkter, der skal afklares

5.5. Situationer som den, der gælder for momsindtægter, bør undgås. Selv om disse indtægter har fiskal oprindelse, har de i praksis fået karakter af finansielle bidrag. Indtægter baseret på borgernes afgiftspligtige forbrug har ingen berettigelse, medmindre de baseres direkte på et af de momspligtige angivet beskatningsgrundlag. Der bør endvidere tages hensyn til de forskellige faktorer, der fører til tab af skatteindtægter, og Unionen bør have egnede beføjelser til at foretage korrektioner.

5.6. Når BNI-indtægterne ikke beregnes på grundlag af den mest præcise beregning af BNI (ENS 1995-udgaven), viser den seneste udvikling, at disse indtægter ikke længere svarer til medlemsstaternes bidragsevne. Da det er nødvendigt at sikre ækvivalente kilder og beregningsmetoder og -procedurer i medlemsstaterne, må BNI endvidere vurderes ved hjælp af instrumenter til måling af nationalregnskabernes kvalitet. Sådanne instrumenter skulle gøre det muligt at sikre BNI den legitimitet, som er absolut nødvendig, fordi BNI anvendes til så mange forskellige formål i EU.

Et valg, der skal træffes: en sammenhængende og gennemskuelig ordning

5.7. De Europæiske Fællesskaber er blevet finansieret i en så lang årrække, at konkrete eksempler og praktiske erfaringer kan udnyttes ved overvejelserne om den fremtidige ordning.

5.8. Sådanne overvejelser må føre til en klar definition af de indtægter, der skal tilføres EF-budgettet. Det tilkommer ikke Retten at angive de mulige valg. Valgenes konsekvenser er ikke neutrale, hverken i forhold til medlemsstaterne eller i forhold til Kommissionen. Retten finder dog, at ethvert finansieringssystem må bygge på klare forudsætninger, og at der skal være sammenhæng mellem arten af de valgte indtægter og reglerne for opkrævning af og kontrol med indtægterne.

5.9. Enhver ny ordning bør også fungere på en enkel, praktisk og gennemskuelig måde, den skal afspejle medlemsstaternes bidragsevne, og den skal være i overensstemmelse med arten af de valgte indtægter.

En stabil ordning, der kan kontrolleres

5.10. Den ordning, der skal vælges, skal på langt sigt sikre de nødvendige midler til finansiering af EF-politikkerne. Man bør bl. a. undgå gentagne ændringer af retsgrundlaget. Grundlaget for afgørelsen om egne indtægter er blevet ændret tre gange inden for de seneste ti år.

5.11. Endelig skal der i ordningen være indbygget garantier og procedurer, der gør ordningen både pålidelig og kontrollerbar. De, der skal finansiere ordningen, skal have tillid til den, og der skal være mulighed for at stå til ansvar over for skatteyderne for, at ordningen fungerer og er i overensstemmelse med de mål, der ligger til grund for ordningen.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 13. og 14. maj 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) Oplysninger om budgetgennemførelsen findes i bilag I og II.

(2) Rettens udtalelse nr. 8/93 om status over ordningen for egne indtægter fra 1988 under henvisning til konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Edinburgh. Denne udtalelse blev udarbejdet efter anmodning fra Europa-Parlamentet. (Dokumentet er ikke offentliggjort i EFT).

(3) Hovedetaperne i udviklingen af Fællesskabernes finansieringssystem er angivet i bilag IV.

(4) Rådets afgørelse 70/243/EKSF, EØF, Euratom af 21. april 1970, EFT specialudg. 1970 (I), s. 201.

(5) EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9.

(6) EFT L 49 af 21.2.1989, s. 26.

(7) For et givet regnskabsår n udarbejdes overslagene i begyndelsen af år n-1, og de faktiske tal fremsendes i anden halvdel af år n+1.

(8) For momsindtægterne: Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989, EFT L 155 af 7.6.1989, s. 9. For BNI-indtægterne: Rådets direktiv 89/130/EØF, Euratom af 13. februar 1989, EFT L 49 af 21.2.1989, s. 26.

(9) I medfør af artikel 3 i Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994, EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9.

(10) Grønbog om finansiering af fællesskabsbudgettet af 23. november 1978, EF-Bulletin, supplement 8/78, punkt 18.

(11) Kommissionen havde foreslået indbetaling til Fællesskabet af 1 % af det faktiske momsgrundlag. Se KOM(87) 101 endelig udg. af 28.2.1987, s. 30.

(12) Disse retningslinjer blev indført ved Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 2892/77 af 19. december 1977, EFT L 336 af 27.12.1977, s. 8, og senere ændringer, og senere bekræftet ved Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89, EFT L 155 af 7.6.1989, s. 9, og senere ændringer. Ved den første forordning fik medlemsstaterne valget mellem den nuværende metode og en i princippet tilsvarende metode, der byggede på afgiftspligtiges angivelser. To medlemsstater valgte oprindelig »angivelsesmetoden«, men tilsluttede sig senere de øvrige medlemsstater, som anvendte »indtægtsmetoden«.

(13) Se angående dette punkt KOM(87) 101 endelig udg. af 28. februar 1987, s. 5; KOM(88) 99 endelig udg. af 9. marts 1988, s. 26 27, og KOM(92) 81 endelig udg. af 10. marts 1992, s. 23.

(14) KOM(88) 99 endelig udg. af 9. marts 1988, s. 27.

(15) KOM(88) 99 endelig udg. af 9. marts 1988, s. 26.

(16) Artikel 82 i traktaten, der blev underskrevet i Porto den 2. maj 1992.

(17) Metode til beregning af de i EF-traktatens artikel 171 omhandlede tvangsbøder, EFT C 63 af 28.2.1997, s. 2.

(18) KOM(92) 81 endelig udg. af 10. marts 1992, s. 4, 23 og 40.

(19) Kommissionens undersøgelse »Contributions budgétaires, dépenses de l'Union européenne, soldes budgétaires et prospérité relative des États membres«, 9. oktober 1997, s. 2 3.

(20) Se Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994, EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9. Disse grænser vil være gældende, så længe den nuværende afgørelse om egne indtægter ikke bliver ændret.

(21) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15.12.1992, punkt 1.104.

(22) Nærmere oplysninger om de ved ENS 1995 indførte ændringer findes i Kommissionens afgørelse 97/178/EF, Euratom af 10. februar 1997, EFT L 75 af 15.3.1997, s. 44.

(23) Det drejer sig om 1995-udgaven af ENS, der blev indført ved Rådets forordning (EF) nr. 2223/96 af 25. juni 1996, artikel 8, EFT L 310 af 30.11.1996, s. 1.

(24) Rådets dok. 7057/95 af 15. maj 1995, s. 2.

(25) KOM(93) 454 endelig udg. af 22. oktober 1993, s. 42.

(26) Artikel 8 i Rådets forordning (EF) nr. 448/98 af 16. februar 1998, EFT L 58 af 27.2.1998.

(27) Tredje betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 448/98 af 16. februar 1998.

(28) Som anført i punkt 3.8 er BNI afledt af BNP.

(29) Se artikel 10 i Rådets forordning (EF) nr. 322/97 af 17. februar 1997, EFT L 52 af 22.2.1997, s. 1.

(30) Kommissionens erklæring til optagelse i Rådets mødeprotokol ved vedtagelsen af forordningen om fordeling af indirekte målte finansielle formidlingstjenester (FISIM) inden for rammerne af det europæiske national- og regionalregnsskabssystem (ENS). Rådets dok. 5450/98 af 21. januar 1998.

(31) Ifølge Kommissionen betegner begrebet »relativ velstand« situationen for et lands eller en regions borgere i forhold til EU-gennemsnittet. Se: Kommissionens undersøgelse »Contributions budgétaires, dépenses de l'Union européenne, soldes budgétaires et prospérité relative des États membres«, 9. oktober 1997, s. 9 10.

(32) Begrebet »fordelt udgift« defineres i beregningsmåden for korrektionen til fordel for Det Forenede Kongerige (se bl. a. KOM(85) 36 endelig udg. af 21. februar 1985, SEK(88) 926 af 21. juni 1988 og dok. XIX/66/94). Begrebet svarer i det væsentlige til summen af budgetudgifterne bortset fra udgifterne til fordel for tredjelande og visse mindre budgetposter.

(33) Kommissionens undersøgelse »Contributions budgétaires, dépenses de l'Union européenne, soldes budgétaires et prospérité relative des États membres«, 9. oktober 1997, s. 7 8.

(34) Se f. eks.: UNIDO - Guidelines for project evaluation - Wien, 1972; W. Leontieff - Input-Output economics - Oxford University Press, 1966, N.Y.; H.B. Chenery - Interindustry economics - J. Willey & Sons, 1959, N.Y.; Chervel-Le Gall - Manuel d'évaluation économique des projets, la méthode des effets - Ministère de la Coopération, Paris, 1976.

(35) Dataene vedrører 1991, det seneste år, for hvilket der foreligger oplysninger.

(36) Jf. revisionserklæringen (DAS'en) for 1995, tabel 3.2, EFT C 395 af 31.12.1997.

(37) Nærmere oplysninger om BNI's opstilling ud fra de tre synsvinkler og de elementer, der indgår heri, findes i direktiv 89/130/EØF, Euratom.

(38) Pålidelighedsbegrebet er i Rådets forordning (EF) nr. 322/97 af 17. februar 1997 om EF-statistikker (EFT L 52 af 22.2.1997, s. 1) defineret således: »Pålidelighed: EF-statistikker udarbejdes på en sådan måde, at de så præcist som muligt afspejler de forhold, de skal belyse« (artikel 10).

(39) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1995, punkt 1.104 1.128, EFT C 340 af 12.11.1996.

(40) I medfør af afgørelse af 21.4.1970 og artikel 13 i Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 2891/77 af 19.12.1977 blev det finansielle bidrag fra en medlemsstat, der ikke havde indført nogen momsordning, beregnet på grundlag af den forholdsmæssige andel, som medlemsstatens BNI udgjorde af summen af medlemsstaternes BNI'er. Referenceperioden var de tre første år af den femårsperiode, der gik forud for det pågældende regnskabsår.

(41) Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977, EFT L 145 af 13.6.1977, med senere ændringer.

(42) Se Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1988, EFT C 312 af 12.12.1989, punkt 4.16 4.31, Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1989, EFT C 313 af 12.12.1990, punkt 1.74 1.80, Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15.12.1992, punkt 1.99 1.102, Revisionsrettens årsberetning for 1995, punkt 1.69 1.71 og Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18.11.1997, punkt 1.137 1.147.

(43) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, punkt 1.139, og Kommissionens svar.

(44) Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989, EFT L 155 af 7.6.1989, s. 9.

(45) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1990, EFT C 324 af 13.12.1991, punkt 2.32. Europa-Parlamentets afgørelse af 18. november 1992 om meddelelse af decharge for regnskabsåret 1990, EFT L 19 af 28.1.1993, s. 26, punkt 19.

(46) KOM(92) 580 endelig udg. af 18.12.1992, s. 12.

(47) EFT C 227 af 23.8.1993, s. 2, punkt 6.

(48) Artikel 9 og 12 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989, EFT L 155 af 7.6.1989, s. 1.

(49) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15.12.1992, punkt 109 110.

(50) SEK(92) 280 endelig udg. af 24.2.1992, s. 5a.

(51) For eksempel har man i en medlemsstat beregnet, at momsen tegner sig for ca. en fjerdedel af skatteydernes indbetalinger til det offentlige.

(52) Kommissionen har bekræftet, at i forbindelse med svig i form af unddragelse af den udgående moms begrænses den svigagtige erhvervsdrivendes fortjeneste ved »arrangerede« momsbetalinger normalt til det skyldige momsbeløb, og eftersom den erhvervsdrivende ikke momsangiver lagerbeholdningen, kan han ikke anmode om at få godtgjort købsmomsen (den indgående moms). Såfremt den erhvervsdrivendes kunder forlanger fakturaer og derefter anvender dem som dokumentation for momsfradrag, har kontrolmyndigheden mulighed for at få kendskab til den erhvervsdrivende. I denne henseende kan man sige, at der er en selvregulerende mekanisme indbygget i momssystemet. Se den detaljerede tekniske beskrivelse i Kommissionens program vedrørende et fælles momssystem, bilag B, s. 40.

(53) Dok. Eurostat/B1/CPNB/093, s. 7. Se også dok. XIX/114/81, punkt 14, s. 8.

(54) Dok. Eurostat/B1/CPNB/093, s. 2.

(55) Fjerde betragtning i Kommissionens beslutning 94/168/EF, Euratom af 22. februar 1994, EFT L 77 af 19.3.1994, s. 51.

(56) KOM(97) 559 endelig udg. af 13.11.1997, s. 18.

(57) KOM(98) 219 endelig udg. af 7.4.1998, s. 5.

(58) Ifølge BNI-udvalgets definition er der tale om svig »uden medvirken«, når en køber betaler sælgeren prisen for en ydelse inklusive moms, men hvor sælgeren ikke angiver ydelsen og derfor ikke betaler skattemyndighederne momsen. Er der derimod tale om svig »med medvirken«, gennemføres transaktionen uden moms. Tilsammen repræsenterer disse to former for svig den samlede momssvig.

(59) Dette udvalg, der består af repræsentanter for medlemsstaterne, skal hjælpe Kommissionen med at kontrollere BNI-beregningen. Udvalget er oprettet ved Rådets direktiv 89/130/EF, Euratom af 13. februar 1989 om harmonisering af fastlæggelsen af bruttonationalindkomsten i markedspriser, EFT L 49 af 21.2.1989, s. 26.

(60) Det drejer sig særlig om data vedrørende beregningen af den vejede gennemsnitssats.

(61) Retten har sammenlignet den teoretiske moms med både de indgåede nettoindtægter, der angives i opgørelsen over momsindtægter, og »varemomsen« (R 21 i ENS-nomenklaturen). Forskellen er stort set den samme ved begge metoder.

(62) Kommissionens beslutning 97/619/EF, Euratom af 3. september 1997, EFT L 252 af 16.9.1997, s. 33.

(63) For Østrig, Finland og Sverige er fristen sat til den 1. oktober 1999.

(64) EFT L 77 af 19.3.1994, s. 51.

(65) Definitionen findes i note 58.

BILAG I

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

BILAG II

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

BILAG III

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

BILAG IV

Hovedetaper i udviklingen af Fællesskabernes finansieringsordning

>

TABELPOSITION>

KOMMISSIONENS SVAR

A. ALMINDELIGE BEMÆRKNINGER

Kommissionen er enig i Rettens understregning af visse aspekter af den nuværende ordning for egne indtægter og mekanismen til korrektion af budgetuligevægten.

Med hensyn til momsindtægterne mener Kommissionen, at der er en modsigelse mellem fortolkningen af momsindtægterne og de udjævningsregler, der for nylig er blevet indført. Hvis momsbidraget skal betragtes som beskatning af enkeltpersoner, er udjævningen af momsen ikke hensigtsmæssig. Udjævning af momsgrundlaget er dog logisk, hvis momsbidragene ses som reelt nationale bidrag. Kommissionen betragter også korrektionsmekanismen til fordel for Det Forenede Kongerige som unormal.

Kommissionen tager Rettens synspunkter og kommentarer til, hvorledes ordningen for egne indtægter fungerer, ad notam. Disse synspunkter er vigtige bidrag til den debat om finansieringsordningens fremtidige karakter, som nu er startet og til forsøget på at finde alternative muligheder. Kommissionen ønsker også at benytte lejligheden til at understrege, at den nuværende ordning generelt har fungeret godt. De svagheder ved ordningerne, som Retten har peget på, er i høj grad et resultat af uundgåelige politiske kompromiser.

B. SÆRLIGE BEMÆRKNINGER

2. FINANSIERINGEN AF FÆLLESSKABSBUDGETTET

Momsindtægterne

Flere steder giver Retten udtryk for sin bekymring over, at momsindtægterne primært er beregnet på basis af statistikker med det resultat, at de har meget lidt at gøre med den reelt indbetalte skat. Selv om dette er rigtigt, berører det kun et aspekt af hele processen. Man kunne klart argumentere med det modsatte, nemlig at momsindtægterne principielt er baseret på skattemæssige data, da de jo danner grundlaget for, hvordan de statistiske metoder anvendes til at opnå et harmoniseret grundlag. Statistiske data spiller en meget vigtig rolle ved beregningen af den vejede gennemsnitssats. Det, der imidlertid i dette tilfælde er vigtigt, er forholdet mellem de kategorier, for hvilke der gælder forskellige satser og ikke det absolutte momsindtægtsniveau.

Fastsættelse og kontrol af beregningsgrundlagene for moms- og BNI-indtægterne

2.11. Data vedrørende moms- og BNI-grundlagene anvendes i budgettet til midlertidigt at fastsætte medlemsstaternes bidrag. Den ansvarlige for udarbejdelsen af disse data er fortsat Kommissionen. Kommissionen udfører dette arbejde efter at have udvekslet synspunkter med medlemsstaterne og bedt disse om at udtale sig. Det formelle forum for dette er Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter.

3. DEN NUVÆRENDE ORDNINGS BEGRÆNSNINGER OG SKÆVHEDER

Medlemsstaternes bidragsevne

3.9. Anvendelsen af BNI (bruttonationalindkomst) og BNP (bruttonationalprodukt) i forskellige situationer afspejler først og fremmest, hvilke data der er til rådighed, snarere end mangel på konsekvens. Anvendelsen af bruttonationalproduktet i forbindelse med EØS-landene skyldtes delvis, at BNI-data ikke var tilgængelige for visse små og meget åbne økonomier som f. eks. Liechtenstein. Desuden har man for at være i overensstemmelse med stabilitetspagten foretrukket at anvende BNP i artikel 171 i traktaten. Grundlæggende spiller det en mindre rolle, om der anvendes BNI eller BNP i de fleste tilfælde, bortset fra når det drejer sig om Irland og Luxembourg, hvor nettofaktorindkomsten fra udlandet er stor.

Det reducerede momsgrundlag

3.10. 3.16. Kommissionen deler Rettens bekymringer med hensyn til den implicitte mangel på konsekvens ved udjævningen af momsgrundlaget. Selv om momsindtægterne i almindelighed betragtes som skævt fordelt mellem medlemsstaterne, har det dog ikke været anset for hensigtsmæssigt at erstatte dem, men kun at begrænse de uønskede virkninger ved hjælp af en udjævning og en reduktion af den faktisk anvendte momssats.

Mod to BNI'er

3.17. 3.22. Rettens kommentarer til de to BNI'er er helt på sin plads. Kommissionen beklager denne situation og har givet udtryk for, at den ikke er tilfreds hermed ved adskillige lejligheder. Det er vigtigt, at de bedst tilgængelige data anvendes ved fastsættelsen af alle EU-aktiviteter og særligt på et så følsomt område som budgetbidrag.

Statistikkernes vægt i beregningen af moms og BNI-indtægter

3.36. Som de af Retten citerede tal viser, er de justeringer, der er foretaget for at fjerne virkningen af forskellene i medlemsstaternes momsordninger, meget små sammenholdt med det globale grundlag. I øvrigt har Rådet allerede vedtaget Kommissionens forslag på dette område, og Kommissionen vil for fremtiden foreslå foranstaltninger, der kan bidrage til yderligere at reducere forskellene mellem de nationale momsordninger.

Datakvalitet bør kunne måles

3.40. 3.42. Kommissionen mener, at de undersøgelser, den foretager regelmæssigt af anvendelsen af reglerne for nationalregnskaberne sikrer, at BNI-direktivet anvendes korrekt og tilfredsstillende. Kommissionen erkender imidlertid også, at forskningen omkring evalueringen af kvaliteten af de makroøkonomiske aggregater ikke er helt tilfredsstillende, og den har for at løse dette problem igangsat et forskningsprojekt om analyse og evaluering af kvaliteten af nationalregnskabsaggregaterne. Eurostat har bestilt to undersøgelser på dette område. Den ene bliver foretaget af det italienske nationale statistiske kontor (ISTAT) og den anden af det britiske nationale statistiske kontor (ONS). Resultaterne af den første undersøgelse vil blive drøftet i BNI-udvalget i juni 1998. Resultatet af den sidste vil være tilgængeligt i 1999.

Estimering af beregningsgrundlagene

3.44. De relativt store fejl i overslagene, som omtales af Retten, skyldes, at der har været tale om en meget ustabil økonomisk periode, der omfatter perioden med stor vækst i anden halvdel af 80'erne, recessionen i 1993 og den økonomiske genopretning i 1995. Kommissionen tror, at prognoserne for budgetvariablerne er en bedre metode til at fastsætte medlemsstaternes foreløbige bidrag end blot at basere sig på tidligere gennemsnit, og at den større nøjagtighed ved en sådan metode berettiger de ekstra udgifter. Fra 1998 har Kommissionen i sit første tillægsbudget for året indført en oversigt over de prognoser, der anvender de nyeste data. Den nye fremgangsmåde vil utvivlsomt forbedre nøjagtigheden af prognoserne for de foreløbige bidrag.

Berigtigelse af beregningsgrundlagene

3.50. Kommissionen undersøger muligheden af indføre et alternativt kontrolsystem, der kunne formindske eller fuldstændig eliminere unødvendigt arbejde. I dette system skulle man kunne undgå »forbehold«, hvis overslagene over momsgrundlaget sammenholdt med BNI ligger langt over udjævningstærsklen.

Tilpasning af forordningen om momsindtægter

3.54. 3.55. Kommissionen har måttet trække dette forslag tilbage på grund af medlemsstaternes modstand mod ændringerne af forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89. De nye bestemmelser blev foreslået for at formalisere de beregningsbestemmelser, der allerede anvendes i praksis.

Data, der skal indgå i beregningen af den vejede gennemsnitssats

3.56. I henhold til artikel 4 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 er det faktisk muligt som en undtagelse fra de almindelige regler at anvende oplysninger fra årene »n-3«, »n-4« eller »n-5« på betingelse af, at nationalregnskaberne for disse år også er i overensstemmelse med ENS. Denne undtagelse begrundes med, at der er særlige problemer, eller at oplysningerne for år »n-2« ikke er disponible på det tidspunkt, hvor momsberegningsgrundlagene skal indsendes. Faktisk skal disse meddeles Kommissionen inden den 31. juli det følgende år, mens oplysningerne om BNI ikke skal meddeles før i oktober måned. For nylig er der givet dispensation til Tyskland på grund af statistiske problemer i forbindelse med genforeningen af de to Tysklande. For øjeblikket er det eneste land, der har en sådan form for dispensation, Portugal. Af de grunde Retten har anført i stk. 3.50 (udjævning) har denne dispensation ingen virkning på fastsættelsen af de momsindtægter, der skal betales af Portugal.

3.57. I betragtning af, at ENS-oplysningerne undertiden er utilstrækkelige eller ikke tilstrækkeligt opdelt, således at der kan foretages en korrekt beregning af visse dele af den vejede gennemsnitssats, må man anvende alle andre egnede kilder, som f. eks. sektorstatistikker eller erhvervsstatistikker. Sådanne oplysninger er forskellige fra land til land, og det kan derfor være vanskeligt at definere dem nøjagtigt. Til trods for dette, kan det være nødvendigt at benytte sig af sådanne oplysninger for at kunne beregne den vejede gennemsnitssats så nøjagtigt som muligt og på denne måde undgå, at momsgrundlaget i medlemsstaterne fastsættes forskelligt.

Bogføring af egne indtægter

3.58. Kommissionen er opmærksom på, at der er forskellig praksis på dette område, og den har allerede anmodet medlemsstaterne om mere ensartet information i standardiseret form.

4. MOMS- OG BNI-INDTÆGTERNES SVAGHEDER

Indvirkningen af fiskale indtægtstab på moms- og BNI-indtægterne

4.2. Kommissionen er enig med Retten i, at det er nemt at foretage momsbedrageri, og at dette får uheldige virkninger for beregningen af det nationale harmoniserede momsgrundlag. Det bør dog understreges, at ikke-registreret økonomisk aktivitet (sort arbejde) ikke påvirker momsindtægterne og BNI-statistikkerne på samme måde. Momsbedrageri fører til en tilsvarende reduktion af momsindtægterne og derfor, hvis de øvrige variabler er konstante, af det nationale momsgrundlag, hvilket igen fører til en reduktion af den pågældende medlemsstats bidrag til Fællesskabet af disse indtægter. På den anden side justerer de nationale statistiske myndigheder nationalregnskabsaggregaterne for ikke-registreret økonomisk aktivitet, og i det omfang, det lykkes, påvirkes BNI-tallene ikke af den uofficielle økonomi.

De iboende risici ved momsordningen

4.4. 4.5. Kommissionen er enig i, at det er muligt at begå momsbedrageri. Den mener dog samtidig, at momsen sammenholdt med andre afgifter er en afgift med en indbygget selvregulerende mekanisme (»inherently self-policing«).

Muligheden for at opgøre momsindtægtstab

4.12. Som følge af bemærkningerne i Rettens årsberetning for finansåret 1995 har Kommissionen taget skridt til i højere grad at kontrollere de enkelte medlemsstaters momsindtægter. Resultaterne af de bilaterale drøftelser, der fandt sted med alle medlemsstaterne, diskuteredes på mødet mellem vicegeneraldirektørerne for indirekte beskatning den 24. marts 1998. På dette møde godkendte medlemsstaterne den procedure, der blev foreslået af Kommissionen, der går ud på, at medlemsstaterne automatisk underretter Kommissionen om momsindtægterne og om årsagerne til udviklingen i disse.

Den teoretiske moms' og BNI's udtømmende karakter

4.23. 4.26. I Kommissionens udkast til beslutning om behandling af momsbedrageri i nationalregnskaberne anmodes medlemsstaterne faktisk om at skelne mellem »svig uden medvirken fra køberens side« og »svig med køberens medvirken«. Kommissionen går ud fra, at svig med medvirken fra køberens side kun vedrører de virksomheder, der ikke er registreret. Denne hypotese virker overbevisende. Det er muligt, at de registrerede virksomheder under visse omstændigheder begår momsbedrageri med medvirken fra køberens side. Hvis dette er tilfældet, skulle omfanget af svig uden køberens medvirken i den betydning, der anvendes i Kommissionens udkast til beslutning, være mindre. Momsbedrageri med køberens medvirken i form af falske fakturaer skulle så have samme virkning. Derfor vil den foreslåede beregningsmetode svare til et maksimalt skøn.

Det bør også fremhæves, at stigningen i den teoretiske moms som følge af undersøgelsen af den sorte økonomi generelt burde føre til en tilsvarende stigning i omfanget af bedragerier med køberens medvirken. Derfor skulle en sådan beregning ikke have nogen virkning på skønnet af momsbedrageri uden køberens medvirken.