KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2022/795

af 10. september 2021

om statsstøtte til Aitalia SA.48171 (2018/C) (ex 2018/NN, ex 2017/FC) gennemført af Italien

(meddelt under nummer C(2021) 6659)

(Kun den italienske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR ––

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Henholdsvis den 5., 12. og 15. maj 2017 indgav luftfartsselskaberne Ryanair Ltd (»Ryanair«), Adria Airways d.o.o. (»Adria«) og IAG International Airlines Group S.A. (»IAG«) (samlet »klagerne«) tre formelle klager til Kommissionen med påstand om, at Italien havde ydet ulovlig og uforenelig statsstøtte til Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. in amministrazione straordinaria (»Alitalia«). Klagerne anførte, at de italienske myndigheder den 2. maj 2017 havde ydet Alitalia likviditetsstøtte i form af et lån på 600 mio. EUR (»det oprindelige lån«). Klagerne hævdede, at det oprindelige lån var ulovlig og uforenelig statsstøtte.

(2) Den 14. juni 2017 videresendte Kommissionen klagerne til de italienske myndigheder og anmodede dem om at afklare de spørgsmål, der var rejst i disse klager. De italienske myndigheder besvarede denne anmodning den 18. juli 2017, og Kommissionen fremsendte dette svar til klagerne den 30. november 2017.

(3) Den 20. juni, 12. september og 16. oktober 2017 fremsendte IAG yderligere oplysninger og opdateringer vedrørende udvidelsen af Alitalias rutenet efter ydelsen af det oprindelige lån.

(4) Den 30. oktober 2017 fremsendte Adria oplysninger om, at lovdekret nr. 148 af 16. oktober 2017 om »hastebestemmelser om finansielle anliggender og om behov, der ikke kan udskydes« (2) (»lovdekret 148/2017«), indeholder bestemmelser om ydelse af et supplerende lån på 300 mio. EUR til Alitalia (»det supplerende lån på 300 mio. EUR«), hvorved det samlede lånebeløb nåede op på 900 mio. EUR (det oprindelige lån og det supplerende lån på 300 mio. EUR benævnes herefter samlet »de to statslån«).

(5) Den 21. december 2017 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til de italienske myndigheder, som besvarede denne anmodning den 24. januar 2018.

(6) Den 23. januar 2018 anmeldte Italien de to statslån som redningsstøtte i henhold til rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikkefinansielle virksomheder (3) (»rammebestemmelserne for redning og omstrukturering«).

(7) Ved brev af 23. april 2018 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) med hensyn til to statslån.

(8) Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (herefter »indledningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 20. juli 2018. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til indledningsafgørelsen.

(9) Kommissionen modtog bemærkninger fra Italien ved brev af 25. maj 2018 og 25. september 2018 og fra tre interesserede parter: i) Aegean Airlines S.A. (»Aegean«), ii) en interesseret part, der har anmodet om, at vedkommendes identitet ikke meddeles, i henhold til artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 (4) (»den anonyme interesserede part«), og iii) Ryanair. Den 15. november 2018 og 17. januar 2019 fremsendte Kommissionen bemærkningerne fra de tre interesserede parter til de italienske myndigheder og opfordrede myndighederne til at fremsætte deres bemærkninger, hvilket de gjorde ved brev af 20. marts 2019.

(10) Kommissionen anmodede de italienske myndigheder om yderligere oplysninger den 17. september 2018, 23. november 2018, 6. og 11. december 2018, 26. februar 2019, 10. maj 2019 og 2. juli 2019. Den 19. september 2019 og 28. oktober 2019 sendte Kommissionen påmindelser om manglende svar på anmodningen om oplysninger af 2. juli 2019.

(11) De italienske myndigheder fremsendte yderligere bemærkninger og oplysninger til Kommissionen den 1. oktober 2018, 9. og 27. november 2018, 17. december 2018, 25. januar 2019, 11. februar 2019, 1. og 18. april 2019, 15. maj 2019, 3. og 12. juni 2019, 9. juli 2019, 6. august 2019, 2. oktober 2019, 17. oktober 2019 og 19. november 2019.

(12) Kommissionens tjenestegrene mødtes ved flere lejligheder med de italienske myndigheder, bl.a. på følgende datoer: 15. juni 2017, 26. juli 2017, 9. februar 2018, 13. april 2018, 27. september 2018, 14. november 2018, 14. december 2018, 16. januar 2019, 20. februar 2019, 21. februar 2019, 9. april 2019, 20. juni 2019, 26. juli 2019 og 27. september 2019.

(13) Kommissionen mødtes også med Alitalia (den 21. februar 2019 og 9. april 2019), Aegean (den 10. januar 2019) og den anonyme interesserede part (den 21. marts 2019).

(14) Den 7. marts 2019 indgav Adria (5) en ny klage med påstand om, at udsættelsen af forfaldsdatoerne for de to statslån var ulovlig og uforenelig støtte. Den 22. marts 2019 videresendte Kommissionen denne klage til de italienske myndigheder og anmodede dem om at afklare de spørgsmål, der var rejst i denne klage. Italien besvarede denne anmodning den 6. august 2019.

2. BESKRIVELSE AF DE TO STATSLÅN OG RELEVANTE FORHOLD

2.1. De to statslån ydet af den italienske stat

(15) Den 23. april 2018 indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende de to statslån (»foranstaltningen«).

(16) Det oprindelige lån blev ydet i henhold til lovdekret nr. 55 af 2. maj 2017 om »hasteforanstaltninger til sikring af kontinuiteten i Alitalia S.p.A.'s tjenester« (6) (»lovdekret 55/2017«). Alitalia S.p.A blev sat under særlig administration den 2. maj 2017 (jf. betragtning 41).

(17) I artikel 1 i lovdekret 55/2017 hedder det, at »for at undgå en afbrydelse af de tjenester, der udføres af Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. under særlig administration — for så vidt angår indenlandske og internationale flyforbindelser, herunder forpligtelser til offentlig tjeneste som omhandlet i gældende EU-ret, og under hensyntagen til de sociale problemer og alvorlige ulemper for brugerne, som en sådan afbrydelse ville medføre, ydes der hermed en finansiering på seks millioner euro med tilbagebetaling inden for seks måneder (…) til Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. under særlig administration, som skal anvendes til at imødekomme de presserende ledelsesbehov i samme selskab og andre selskaber i koncernen under særlig administration (…)«. Selv om der i lovgivningen om tildelingen henvises til foranstaltningen som »finansiering«, og Italien og Alitalia ikke har indgået en låneaftale, anvender Kommissionen udtrykket »lån« til at henvise til foranstaltningen, da finansieringen skulle tilbagebetales med renter.

(18) Staten ydede det oprindelige lån med en rentesats svarende til den 6-måneders Euribor-rente plus 1 000 basispoint, og det skulle tilbagebetales inden for seks måneder fra den første låneudbetaling, dvs. senest den 5. november 2017. Det oprindelige lån havde en højere prioritetsstilling end enhver anden gæld, som Alitalia måtte pådrage sig under den særlige administrationsprocedure.

(19) Italien havde oprindeligt forlænget forfaldsdatoen for det oprindelige lån med seks måneder indtil den 5. maj 2018 ved lovdekret 148/2017, og forlængede efterfølgende ved lov nr. 172 af 4. december 2017 (7) (»lov 172/2017«) forfaldsdatoen indtil den 30. september 2018. En yderligere forlængelse af det oprindelige lån indtil den 15. december 2018 blev fastsat ved lovdekret 38/2018 af 27. april 2018. Denne forfaldsdato blev efterfølgende ændret flere gange (jf. afsnit 2.2.1).

(20) Det supplerende lån på 300 mio. EUR blev ydet af Italien ved lovdekret 148/2017, hvorved statsfinansieringen blev bragt op på 900 mio. EUR. I artikel 12, stk. 2, i lovdekret nr. 148/2017 hedder det, at »for at sikre opfyldelsen af transportforpligtelserne under den særlige administration indtil datoen for afhændelse af forretningsaktiviteterne uden at afbryde kontinuiteten i lufttransporttjenesterne og for at sikre, at de i stk. 1 nævnte selskaber opretholder regelmæssige indenlandske og internationale flyforbindelser indtil afslutningen af proceduren for afhændelse af forretningsaktiviteterne, der skal fastlægges og gennemføres, forhøjes finansieringsbeløbet (…) med 300 mio. EUR, der skal tildeles i 2018«. Da det supplerende lån på 300 mio. EUR blev ydet i form af en forhøjelse af det oprindelige lån, gjaldt de samme vilkår og betingelser, herunder rentesatsen, som for det oprindelige lån, undtagen hvad angår lånets løbetid. Løbetiderne for de to lån blev senere synkroniseret (jf. afsnit 2.2.1).

(21) I henhold til lovdekret 148/2017 skulle det supplerende lån på 300 mio. EUR udbetales af staten til Alitalia i 2018 og tilbagebetales senest den 31. december 2018. Dette lovdekret forlængede ligeledes fristen for gennemførelse af udbudsproceduren (jf. afsnit 2.6) til den 30. april 2018 for at muliggøre afhændelsen af Alitalias forretningskompleks.

2.2. Tidsplan for udbetalingerne af de to statslån

(22) Det oprindelige lån og det supplerende lån på 300 mio. EUR blev ydet i henhold til retsakter og skulle udbetales efter vedtagelsen af et dekret udstedt af ministeren for økonomisk udvikling sammen med økonomi- og finansministeren. I henhold til disse retsakter blev de to statslån finansieret over det budget, der var tildelt ministeren for økonomisk udvikling.

(23) I henhold til lovdekret 55/2017 blev det oprindelige lån ydet for at undgå en afbrydelse af Alitalias internationale og indenlandske flyvninger under den særlige administration, herunder flyvninger, der er omfattet af Alitalias forpligtelser til offentlig tjeneste, i betragtning af de alvorlige sociale problemer og ulemper for brugerne, som en afbrydelse af Alitalias flyvninger ville have medført.

(24) Det oprindelige lån skulle udbetales ved dekret udstedt af ministeren for økonomisk udvikling sammen med økonomi- og finansministeren senest fem dage efter, at Alitalia blev sat under særlig administration, og skulle anvendes til at imødegå presserende operationelle behov i samme selskab og andre selskaber i koncernen under særlig administration. De presserende operationelle behov omfattede også behov i forbindelse med internationale systemer, der anvendes til afvikling af økonomiske mellemværender med luftfartsselskaber.

(25) Den 4. maj 2017 anmodede Alitalias særlige kommissærer om at få stillet 240 mio. EUR af lånet på 600 mio. EUR til rådighed hurtigst muligt. Ifølge de italienske myndigheder blev dette primært gjort for at i) undgå, at de likvide midler, der var nødvendige for at udøve Alitalias forretningsaktiviteter, blev opbrugt i dagene umiddelbart efter indledningen af den særlige administrationsprocedure, og ii) for at give Alitalia mulighed for at indbetale den sikkerhedsstillelse, som Den Internationale Luftfartssammenslutning (»IATA«) havde anmodet om. Hvis sikkerhedsstillelsen ikke blev indbetalt, risikerede Alitalia at blive suspenderet fra de systemer (8), der forvaltes af IATA, og som er af afgørende betydning for driftskontinuiteten. Denne sikkerhedsstillelse blev indbetalt i maj 2017.

(26) I oktober 2017 blev anden rate af det oprindelige lån på 360 mio. EUR frigivet til Alitalia. Ifølge de italienske myndigheder blev den efter anmodning fra de særlige kommissærer stillet til rådighed for at give Alitalia de nødvendige midler til at opretholde regelmæssige flyvninger, indtil afhændelsen af de relevante forretningsaktiviteter var afsluttet.

(27) I henhold til lovdekret 148/2017 om ydelse af det supplerende lån på 300 mio. EUR blev lånet ydet for at sikre, at Alitalia og andre koncernselskaber kunne opfylde deres forpligtelser til at opretholde beflyvningen uden afbrydelse indtil afhændelsen af Alitalias forretningsaktiviteter.

(28) Lovdekret 148/2017 blev omsat til lov ved lov 172/2017. Det fremgik af denne lov, at forlængelsen af lånet var nødvendig for at sikre opfyldelsen af Alitalias transportforpligtelser.

(29) Det supplerende lån på 300 mio. EUR blev udbetalt til Alitalia den 15. januar 2018.

2.2.1. Synkronisering af løbetiden for de to statslån

(30) En yderligere forlængelse af det oprindelige lån indtil den 15. december 2018 blev fastsat ved lovdekret 38/2018 af 27. april 2018. Dette lovdekret fastsatte også samme dato som den nye frist for tilbagebetaling af det supplerende lån på 300 mio. EUR, hvorved løbetiden for det oprindelige lån og det supplerende lån på 300 mio. EUR blev synkroniseret.

(31) Forfaldsdatoen for tilbagebetaling af de to statslån blev fastsat til 30 dage fra salget af Alitalias aktiver, eller under alle omstændigheder til senest den 30. juni 2019, ved lovdekret 135/2018 af 14. december 2018.

2.2.2. Bestemmelser i lovdekretet om vækst

(32) Den 30. april 2019 vedtog Italien lovdekret nr. 34 om »hasteforanstaltninger vedrørende økonomisk vækst og løsning af særlige krisesituationer« (9) (»lovdekretet om vækst«), der indeholder bestemmelser om: a) fjernelsen af de to statslåns højere prioritetsstilling i forhold til enhver anden gæld, som Alitalia under særlig administration måtte pådrage sig b) forlængelsen af tilbagebetalingen af de to statslån indtil efter salget af Alitalias aktiver under den særlige administration c) tilbagebetalingen af skyldige renter til staten fra datoen for udbetalingen af de to statslån til Alitalia senest den 31. maj 2019 d) økonomi- og finansministeriets tilladelse til at anvende de påløbne renter på de to statslån til at tegne aktier i det nyoprettede selskab, som Alitalias aktiver skal overføres til.

(33) Som følge af lovdekretet om vækst stoppede rentetilskrivningen på de to statslån den 31. maj 2019.

(34) Den 2. december 2019 blev lovdekretet om vækst ændret ved lovdekret nr. 137 om »hasteforanstaltninger til sikring af kontinuiteten i den tjeneste, der udføres af Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. og Alitalia CityLiner S.p.A. under særlig administration« (10), som synkroniserede forfaldsdatoen for betaling de skyldige renter med hovedstolens forfaldsdato, da fristen for tilbagebetaling af hovedstol og renter blev udsat indtil efter salget af Alitalias aktiver under den særlige administration.

(35) Vurderingen af de to statslån som en enkelt foranstaltning er beskrevet i afsnit 5.1.4.1.1.

2.3. Støttemodtageren

(36) Støttemodtageren er Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A in amministrazione straordinaria (»Alitalia«) og selskabets direkte og indirekte ejede datterselskaber.

(37) Det er fastsat i både lovdekret 55/2017, der er retsgrundlaget for det oprindelige lån, og lovdekret 148/2017, der er retsgrundlaget for det supplerende lån på 300 mio. EUR, at de to statslån ydes til Alitalia. Ved lovdekret 55/2017 ydes »finansiering af et lån på 600 mio. EUR mod betaling af (…) til Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A.« (jf. betragtning 17). I lovdekret 148/2017 henvises til finansieringen ydet i henhold til lovdekret 55/2017 om ydelse af et supplerende lån på 300 mio. EUR til Alitalia.

(38) Alitalia er et selskab med hovedsæde i Fiumicino i Rom, der opererer i lufttransportsektoren. Alitalias samlede antal beskæftigede var 11 377 pr. 31. december 2017 (11). Alitalias aktionærstruktur og Alitalia-koncernens struktur fremgår af diagram 1 (12) og aktionærerne i Compagnia Aerea Italiana S.p.A. (»CAI«) (13) pr. maj 2019 af tabel 1. Diagram 1 Alitalias ejerskabsstruktur og Alitalia-koncernens struktur pr. 23. januar 2018 L1412022DA4710120220516DA0008.0001491502UDKAST TILASSOCIERINGSRÅDET EU-GEORGIENS HENSTILLING Nr. 1/2022af …om associeringsdagsordenen mellem EU og Georgien for 2021-2027ASSOCIERINGSRÅDET EU-GEORGIEN HAR —under henvisning til associeringsaftalen mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Georgien på den anden side, ogud fra følgende betragtninger:(1)Associeringsaftalen mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Georgien på den anden sideEUT L 261 af 30.8.2014, s. 4. (aftalen) blev undertegnet den 27. juni 2014 og trådte i kraft den 1. juli 2016.(2)I henhold til aftalens artikel 406, stk. 1, har Associeringsrådet beføjelse til at fremsætte henstillinger med henblik på at opfylde aftalens mål.(3)Efter aftalens artikel 420, stk. 1, træffer parterne alle fornødne almindelige eller særlige foranstaltninger til at opfylde deres forpligtelser i henhold til aftalen, og de drager omsorg for, at aftalens mål virkeliggøres.(4)I artikel 11 i Associeringsrådets forretningsorden åbnes der mulighed for at træffe afgørelser eller fremsætte henstillinger ved skriftlig procedure, hvis begge parter er enige herom.(5)Unionen og Georgien er blevet enige om at konsolidere deres partnerskab ved at nå til enighed om et sæt prioriteter for perioden 2021-2027 (associeringsdagsordenen mellem EU og Georgien for 2021-2027) for det fælles arbejde med henblik på at nå målene om politisk associering og økonomisk integration som fastsat i aftalen.(6)Parterne i aftalen er blevet enige om teksten til associeringsdagsordenen mellem EU og Georgien for 2021-2027, der vil støtte gennemførelsen af aftalen og koncentrere samarbejdet om fælles interesser, der er fastlagt i fællesskab —VEDTAGET DENNE HENSTILLING:Artikel 1Associeringsrådet henstiller, at parterne gennemførerassocieringsdagsorden mellem EU og Georgien for 2021-2027 som fastsat i bilagetJf. dokument ST 8327/22 ADD 2 på https://register.consilium.europa.eu.*.Artikel 2Associeringsdagsordenen mellem EU og Georgien for 2021-2027, jf. bilaget, erstatter den associeringsdagsorden mellem EU og Georgien, der blev vedtaget den 20. november 2017.Artikel 3Denne henstilling får virkning på dagen for vedtagelsen.Udfærdiget i Tbilisi, [dag. måned år].På Associeringsrådets vegneFormand Tabel 1 Aktionærer i CAI i maj 2019 (Så vidt Kommissionen er orienteret, forbliver aktionærstrukturen uændret) L1412022DA4710120220516DA0008.0001491502UDKAST TILASSOCIERINGSRÅDET EU-GEORGIENS HENSTILLING Nr. 1/2022af …om associeringsdagsordenen mellem EU og Georgien for 2021-2027ASSOCIERINGSRÅDET EU-GEORGIEN HAR —under henvisning til associeringsaftalen mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Georgien på den anden side, ogud fra følgende betragtninger:(1)Associeringsaftalen mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Georgien på den anden sideEUT L 261 af 30.8.2014, s. 4. (aftalen) blev undertegnet den 27. juni 2014 og trådte i kraft den 1. juli 2016.(2)I henhold til aftalens artikel 406, stk. 1, har Associeringsrådet beføjelse til at fremsætte henstillinger med henblik på at opfylde aftalens mål.(3)Efter aftalens artikel 420, stk. 1, træffer parterne alle fornødne almindelige eller særlige foranstaltninger til at opfylde deres forpligtelser i henhold til aftalen, og de drager omsorg for, at aftalens mål virkeliggøres.(4)I artikel 11 i Associeringsrådets forretningsorden åbnes der mulighed for at træffe afgørelser eller fremsætte henstillinger ved skriftlig procedure, hvis begge parter er enige herom.(5)Unionen og Georgien er blevet enige om at konsolidere deres partnerskab ved at nå til enighed om et sæt prioriteter for perioden 2021-2027 (associeringsdagsordenen mellem EU og Georgien for 2021-2027) for det fælles arbejde med henblik på at nå målene om politisk associering og økonomisk integration som fastsat i aftalen.(6)Parterne i aftalen er blevet enige om teksten til associeringsdagsordenen mellem EU og Georgien for 2021-2027, der vil støtte gennemførelsen af aftalen og koncentrere samarbejdet om fælles interesser, der er fastlagt i fællesskab —VEDTAGET DENNE HENSTILLING:Artikel 1Associeringsrådet henstiller, at parterne gennemførerassocieringsdagsorden mellem EU og Georgien for 2021-2027 som fastsat i bilagetJf. dokument ST 8327/22 ADD 2 på https://register.consilium.europa.eu.*.Artikel 2Associeringsdagsordenen mellem EU og Georgien for 2021-2027, jf. bilaget, erstatter den associeringsdagsorden mellem EU og Georgien, der blev vedtaget den 20. november 2017.Artikel 3Denne henstilling får virkning på dagen for vedtagelsen.Udfærdiget i Tbilisi, [dag. måned år].På Associeringsrådets vegneFormand

(39) Da Alitalia blev sat under særlig administration, ejede selskabet hele aktiekapitalen i Alitalia CityLiner S.p.A. (»Cityliner«) og i Challey Ltd. Cityliner, et regionalt luftfartsselskab, som er fuldt ejet af Alitalia (14) og er Alitalias leverandør af transportkapacitet (15), der dækker en del af nettet af kortdistancetransport. Challey Ltd er et subholdingselskab med hjemsted i Irland, som selv kontrollerer andre selskaber, der også har hjemsted i Irland (»irske datterselskaber«), og som ejer hele den flyflåde, der anvendes af Alitalia og CityLiner og er registreret i Irland, samt minoritetsinteresser i andre delvist ejede selskaber. Challey Ltd og de irske datterselskaber er ikke under særlig administration. Alitalia udgør således sammen med sine datterselskaber Alitalia-koncernen (»Alitalia-koncernen«) (16). Da Alitalia tegner sig for langt størstedelen af Alitalia-koncernens aktiviteter og beskæftiger 97 % af Alitalia-koncernens samlede antal ansatte (17), dækker enhver evaluering af koncernen tilsvarende Alitalia.

(40) Alitalia er 49 % ejet af Etihad Investment Holding Company LLC og 51 % ejet af MIDCO S.p.A., som selv er 100 % ejet af CAI S.p.A. Alitalia har være tabsgivende i hele perioden efter CAI S.p.A.'s overtagelse af selskabet i 2008. Selskabet forsøgte at forbedre sin situation i begyndelsen af 2017 med en ambitiøs plan for omkostningsbesparelser på over 1 mia. EUR, som skulle bane vejen for yderligere finansiering (2 mia. EUR, herunder 900 mio. EUR i nye midler), primært ledet af selskabets aktionær Etihad (»genopretningsplanen«, jf. afsnit 4.2.1.1). Genopretningsplanen skulle gennemføres inden for rammerne af en procedure forud for insolvens (18). Denne procedure (19) krævede arbejdstagernes samtykke (20), da omfattende omkostningsbesparende foranstaltninger ville have påvirket dem. Aftalen blev imidlertid forkastet af arbejdstagerne ved en afstemning den 24. april 2017 på grund af de planlagte foranstaltninger vedrørende reduktion af lønomkostningerne, som bl.a. omfattede en gennemsnitlig lønnedgang på 33 %. Da genopretningsplanen ikke kunne gennemføres, og aktionærerne ikke stillede yderligere midler til rådighed, blev Alitalia sat under særlig administration.

2.4. Den særlige administrationsprocedure

(41) Alitalia blev efter anmodning fra Alitalias bestyrelse sat under særlig administration (21) ved dekret af 2. maj 2017 udstedt af det italienske ministerium for økonomisk udvikling. Ved dette dekret blev der ligeledes udpeget tre særlige kommissærer til at lede Alitalia. Alitalia blev derefter erklæret insolvent ved dom afsagt af Tribunale di Civitavecchia (retten i Civitavecchia) den 11. maj 2017. Derefter blev Cityliner (22) den 12. maj 2017 også sat under særlig administration ved dekret udstedt af det italienske ministerium for økonomisk udvikling. Cityliner blev derefter erklæret insolvent ved dom afsagt af Tribunale di Civitavecchia den 26. maj 2017.

(42) I deres brev af 20. marts 2019 anførte de italienske myndigheder, at de private aktionærer var blevet frataget alle ledelses- og overvågningsbeføjelser i forhold til Alitalia, da Alitalia blev sat under særlig administration. Ledelsen af selskabet blev i stedet overdraget til de særlige kommissionærer i henhold til lovgivningen om særlig administration, indtil ministeren for økonomisk udvikling havde godkendt et program for særlig administration. Efter vedtagelsen af programmet ville de have beføjelse til at sælge Alitalias aktiver under ministeriet for økonomisk udviklings tilsyn.

(43) Den 26. januar 2018 forelagde Alitalias særlige kommissærer ministeriet for økonomisk udvikling et program for salg af Alitalias aktiver i fortsat drift (23) inden for et år, der blev godkendt ved ministerielt dekret af 23. marts 2018. Den 7. maj 2019 blev den oprindelige frist for gennemførelsen af salgsprogrammet udsat til den 23. marts 2020.

(44) Den salgsprocedure, der var fastsat i det godkendte program for særlig administration, omfattede aktiverne i Alitalia og Cityliner under særlig administration.

2.4.1. Særlig administration (lovdekret nr. 270/1999, Prodi-bis-loven)

(45) Særlig administration er en insolvensprocedure fastsat i lovdekret nr. 270 af 8. juli 1999 (24) (»Prodi-bis-loven«) om store insolvente virksomheder og har til formål at redde dem og bevare deres værdi gennem videreførelsen af deres aktiviteter indtil omstruktureringen eller salget af aktiverne. Virksomheder kan kun sættes under særlig administration, hvis det synes at være muligt at genoprette den økonomiske ligevægt.

(46) Under den særlige administration fratages den tidligere aktionær sine beslutningsbeføjelser, og driften af selskabet fortsætter. Ledelsen af virksomheden og forvaltningen af virksomhedens aktiver overtages af de særlige kommissærer. De udnævnes af den ret, som erklærer selskabet insolvent. De særlige kommissærer handler i overensstemmelse med programmet for særlig administration (omstrukturering eller salg af aktiver) godkendt af ministeren for økonomisk udvikling.

(47) I forbindelse med indledningen af den særlige administrationsprocedure indefryses den gæld, der er opstået forud for proceduren, og den efterstilles den gæld, der opstår under den særlige administration som følge af fortsættelsen af driften. Statussen for gæld, der er opstået under den særlige administration som gæld med »superseniorstatus«, er fastsat i en udtrykkelig lovbestemmelse.

2.4.2. Særlig administration for store virksomheder med mindst 500 ansatte og en gæld på mindst 300 mio. EUR (lovdekret nr. 347/2003, Marzano-loven)

(48) For store virksomheder med mindst 500 arbejdstagere og gæld på mindst 300 mio. EUR gælder der yderligere særlige regler i henhold til lovdekret nr. 347 af 23. december 2003 (25) (»Marzano-loven«). Alitalia er omfattet af Marzano-lovens anvendelsesområde, idet Alitalia, som det fremgår af dommen, hvorved Alitalia blev erklæret insolvent, har haft »over fem hundrede underordnede ansatte i mindst et år og en gæld på over tre hundrede mio. euro« (26).

(49) Ifølge Marzano-loven kan selskaber indgive deres anmodning om at blive sat under særlig administration i henhold til denne lov direkte til ministeriet for økonomisk udvikling, selv inden retten træffer afgørelse om deres solvens. De særlige kommissærer udpeges af ministeren for økonomisk udvikling og ikke af retten. De arbejder under ministeriet for økonomisk udviklings tilsyn. Varigheden af den særlige administration er indledningsvis 12 måneder fra det tidspunkt, hvor ministeren for økonomisk udvikling har godkendt programmet for særlig administration, men den kan forlænges med yderligere (højst) 36 måneder ved dekret udstedt af ministeriet for økonomisk udvikling. Hvis der er tale om en koncern, kan proceduren udvides til at omfatte de andre selskaber i koncernen ud over moderselskabet (som det var tilfældet for Cityliner).

(50) Desuden fastsætter Marzano-loven følgende for virksomheder, der leverer grundlæggende offentlige tjenester: — De særlige kommissærer har beføjelse til at sælge virksomhedens aktiver ved udbud med forhandling (forudsat at den salgspris, som de særlige kommissærer har aftalt med køberen, ikke er lavere end den markedsværdi, der er fastsat i en uafhængig eksperts rapport).

2.5. Offentlige erklæringer fra medlemmer af den italienske regering

(51) Den 25. april 2017 blev den daværende minister for økonomisk udvikling, hvis portefølje omfattede Alitalia-sagen, interviewet i den italienske avis Corriere della Sera efter arbejdstagernes forkastelse af genopretningsplanen. Ministeren udelukkede nationalisering, eller at staten ville betale Alitalias gæld. Som svar på et spørgsmål om et eventuelt overgangslån til Alitalia erklærede ministeren imidlertid, at regeringen ville yde »et absolut minimum for at afslutte processen [de særlige kommissærers salg af Alitalias aktiver]. En indstilling af flyvningen er ikke tænkelig, da forbindelserne ville blive ramt, og det ville indebære ulemper for de rejsende, hvilket ville få ganske betydelige direkte og indirekte konsekvenser« (27).

(52) Den 30. april 2017 blev ministeren for økonomisk udvikling under et medieinterview spurgt, hvorfor Alitalia ikke kunne få lov til at gå konkurs. Ministeren forklarede, at Alitalias konkurs »ville ramme bruttonationalproduktet mere alvorligt end scenariet med en forlængelse af fristen for tilbagebetaling af statslånet med seks måneder med henblik på at finde en køber (…). Vi kan ikke [lade selskabet] gå konkurs fra den ene dag til den anden, fordi vi i så fald ikke længere ville have forbindelser fra den ene del af landet til den anden. Der ville ikke være andre selskaber, som kunne etablere forbindelser, og de ville derfor ikke blive betjent i en periode« (28).

(53) Ifølge en artikel i en italiensk finansavis den 2. maj 2017 udtalte den daværende premierminister, at regeringen »ikke kun greb ind på generalforsamlingens udtrykkelige anmodning, men fordi regeringen påtager sig et ansvar i forhold til de aktører, som skal levere specifikke grundlæggende tjenester« (29). I samme artikel erklærede ministeren for territorial samhørighed og Syditalien, at »vi gennem [ministerrådets] afgørelser om Alitalia, den særlige administration og overgangslån af seks måneders varighed har sikret alle ruterne. Luftforbindelserne til Syditalien er derfor garanteret«.

(54) Ifølge en artikel i den italienske presse den 3. maj 2017 havde den daværende minister for økonomisk udvikling erklæret, at »regeringens strategi altid har været at minimere indvirkningen på de offentlige finanser«, og at regeringen »havde forsøgt at undgå« at yde overgangslånet på 600 mio. EUR, men at det var »[et] nødvendigt og uundgåeligt onde«, fordi »det ville blive meget dyrere for de italienske skatteydere, hvis flyvningen blev helt indstillet«. Ifølge den pågældende artikel havde ministeren derefter mindet om, at »Alitalia havde 4,9 millioner forudbetalte billetreservationer«, og at en fuldstændig indstilling af flyvningen ville skade »BNP [og Italiens] image, og (…) der ville ikke være nogen forbindelser i landet et vist antal dage eller uger, hvilket ikke må ske«. Ifølge ministeren er formålet med det oprindelige lån derfor »at undgå en forværring af den økonomiske situation« (30).

(55) I et interview, der blev offentliggjort den 15. oktober 2017, erklærede den daværende minister for infrastruktur og transport, at det supplerende lån på 300 mio. EUR gav de særlige kommissærer »ro i sindet«. »Vi ønsker ikke at sælge Alitalia billigt, men at sælge selskabet. Vi har set, hvad der skete med Air Berlin, som Lufthansa erhvervede. Lufthansa har halveret antallet af fly og ansatte. Men det er altid et nederlag for alle at slå en kerneforretning i stykker. Derfor ønsker vi i forbindelse med Alitalia at anvende Meridiana-modellen og således finde en egnet partner, der kan styrke selskabet«. På spørgsmålet om, hvorvidt det ville blive overladt til den næste regering at tage sig af spørgsmålet om Alitalia, svarede ministeren »Ikke nødvendigvis. Selskabet er her og vil fortsat være her. I morgen lukker tilbuddene, og lad os se, hvad kommissærerne har at sige. Fra nu af og frem til jul vil vi få klarhed over Alitalias fremtid. Men denne regering ønsker ikke at træffe forhastede beslutninger« (31).

(56) Efter regeringens afslag på Lufthansas tilbud erklærede den daværende minister for infrastruktur og transport (jf. fodnoten i betragtning 61) i et interview offentliggjort den 24. november 2017 ligeledes, at Lufthansas tilbud »ikke var godt nok for et stort land som Italien og et selskab som Alitalia med tusindvis af arbejdstagere og nogle af de vigtigste forbindelser i landet. Vi vil vente, indtil vi får forelagt en ordentlig industriel udviklingsplan og ikke en plan, som blot rammer arbejdstagerne. Vi har indtil udløbet af regeringens mandat, og vi forsøger at opnå de bedste betingelser. Jeg minder om, at Alitalia-krisen skyldes ledelsesfejl og ikke markedet, som vokser hurtigt« (32).

2.6. Salget af Alitalia og forlængelserne

(57) I henhold til artikel 1 i lovdekret 55/2017 om ydelse af det oprindelige lån skulle de særlige kommissærer med henblik på udarbejdelsen af programmet for særlig administration senest den 17. maj 2017 offentliggøre en indkaldelse af interessetilkendegivelser vedrørende køb eller omstrukturering af Alitalias forretningskompleks. Processen efter denne indkaldelse af interessetilkendegivelser, som skulle gennemføres senest seks måneder efter ydelsen af den første finansiering, skulle sikre, at principperne om gennemsigtighed, ligebehandling og ikkeforskelsbehandling blev overholdt.

(58) Den 17. maj 2017 iværksatte de særlige kommissærer i henhold til artikel 1 i lovdekret 55/2017 en indkaldelse af interessetilkendegivelser med henblik på at afgøre, om Alitalia kunne omstruktureres, eller om aktierne skulle sælges, enten som driftsenheder eller som driftsmateriel og -aftaler.

(59) Fristen for afgivelse af interessetilkendegivelser udløb den 21. juli 2017. Den 1. august 2017 iværksatte de særlige kommissærer som bemyndiget af ministeren for økonomisk udvikling en udbudsprocedure med henblik på at sælge aktiverne i selskaberne under særlig administration (Alitalia og Cityliner) som driftsenheder med en frist den 16. oktober 2017 for afgivelse af tilbud og en frist den 5. november 2017 for afslutning af salgsprocessen.

(60) I forbindelse med udbuddet blev størstedelen af aktiverne i selskaberne under særlig administration (Alitalia og Cityliner) opdelt i separate driftsenheder, der specifikt bestod af a) de samlede forretningsaktiviteter (den fuldstændige batch — »Complete Batch« eller »Single Lot«), eller alternativt af b) luftfartsaktiviteterne (luftfartsdelen eller »Aviation Batch«) og c) handlingaktiviteterne (handlingdelen eller »Handling Batch«). Luftfartsdelen omfattede aktiver og retsforhold i tilknytning til de lufttransportaktiviteter, der blev udført af selskaberne under særlig administration, herunder flåden, slottene, mærket, de irske datterselskabers fly og leasing- og vedligeholdelseskontrakterne. Handlingdelen omfattede aktiver og retsforhold mellem selskaberne under særlig administration i tilknytning til groundhandlingydelserne til tredjeparter i lufthavne. Den fuldstændige batch omfattede aktiver og retsforhold i tilknytning til luftfartsdelen og handlingdelen. Det stod den bydende frit for at afgrænse købstilbuddet.

(61) I lovdekret 148/2017 om ydelse af det supplerende lån på 300 mio. EUR blev den oprindelige frist den 5. november 2017 for afslutningen af salgsprocessen forlænget til den 30. april 2018. Efter det fejlslagne udbud (33) den 22. december 2017 iværksatte de særlige kommissærer derefter et nyt udbud med forhandling (34) med henblik på salg af Alitalias aktiver.

(62) Den oprindelige frist for proceduren med forhandling var den 10. april 2018, som efterfølgende blev forlænget til den 31. oktober 2018. Ved afslutningen af proceduren med forhandling den 31. oktober 2018 var der indkommet fire forslag (35). Kun tilbuddet fra det italienske jernbaneselskab Ferrovie dello Stato (»FS«), der var understøttet af en tilbudsgaranti på 17,5 mio. EUR, blev anset for gyldigt af de særlige kommissærer. Da FS's tilbud var betinget, fik FS en ny frist til at afgive sit bindende tilbud. Fristen for indgivelse af det bindende tilbud blev udsat flere gange, senest til den 21. november 2019.

(63) FS afgav ikke et endeligt bindende tilbud inden denne dato. På grund af denne manglende afgivelse af tilbud er det Kommissionens opfattelse, at salgsprocessen blev betragtet som fejlslagen (36).

2.7. Indledningsafgørelsen

(64) I indledningsafgørelsen konkluderede Kommissionen foreløbigt, at de to statslån udgjorde statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(65) Kommissionen mente især, at de to statslån har givet Alitalia en økonomisk fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Påstanden om, at Italien ved at yde Alitalia de to statslån havde handlet som en markedsøkonomisk aktør, var ikke underbygget.

(66) Med hensyn til støttens forenelighed fandt Kommissionen, at Alitalia var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne for redning og omstrukturering, og den nåede til den foreløbige konklusion, at der herskede alvorlig tvivl om de to statslåns forenelighed med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.

(67) Italien havde især gjort gældende, at de to statslån var nødvendige for at forhindre, at et selskab, der spiller en vigtig rolle for hele luftfartssektoren i Italien, pludselig forlader markedet, og de hermed forbundne negative konsekvenser. Kommissionen mente ikke, at der forelå tilstrækkelige oplysninger til at konkludere, at der forelå et bidrag til et mål af fælles interesse.

(68) Kommissionen nærede desuden tvivl om, hvorvidt kriteriet om, at de to statslån skal være hensigtsmæssige, var opfyldt, idet de to statslån ikke blev tilbagebetalt senest seks måneder efter den første udbetaling til Alitalia. Derudover var det ikke klart, om likvidationen ville finde sted, og om den ville blive afsluttet inden for en rimelig frist som krævet i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte. Derfor ville støtten sandsynligvis tillade Alitalia at fortsætte driften mellem maj 2017 og mindst oktober 2019 og dermed gøre det muligt for et ellers urentabelt selskab at forblive på markedet i betydeligt længere tid end en midlertidig periode på seks måneder.

(69) Desuden var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt proportionalitetskriteriet for de to statslån var opfyldt. Den likviditetsplan, som Italien havde forelagt, omfattede en betydelig likviditetsbuffer (796 mio. EUR ved udgangen af første kvartal 2018 med et gradvist fald til 546 mio. EUR ved udgangen af 2018). Italien har imidlertid ikke forklaret, hvorfor denne overskydende likviditet var strengt nødvendig for at holde Alitalia kørende i seks måneder. Derfor var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt støttebeløbet var begrænset til det nødvendige minimum.

(70) Endelig konkluderede Kommissionen på grundlag af oplysningerne fra Italien foreløbigt, at Alitalia ikke havde modtaget nogen form for redningsstøtte, omstruktureringsstøtte eller midlertidig omstruktureringsstøtte i de sidste ti år forud for ydelsen af de to statslån, og at princippet om engangsstøtte i punkt 70 og 71 i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering var blevet overholdt. Kommissionen havde tidligere konkluderet, at der ikke var nogen økonomisk kontinuitet mellem CAI og Alitalia Linee Aeree SpA, hvis aktiver til dels blev overtaget af CAI og anvendt til at etablere det nuværende selskab Alitalia (37). Alitalia Linee Aeree SpA havde tidligere modtaget et lån på 300 mio. EUR, som Kommissionen konkluderede var støtte (38) i henhold til den tidligere version af rammebestemmelserne for redning og omstrukturering (39). Hvis der havde været kontinuitet, ville Alitalia ikke have været støtteberettiget i henhold til rammebestemmelserne for redning og omstrukturering.

3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(71) Tre interesserede parter (dvs. Ryanair, den berørte anonyme part og Aegean) indsendte deres bemærkninger til Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 2, i TEUF.

3.1. Ryanair

(72) Med hensyn til forekomsten af statsstøtte gør Ryanair gældende, at det markedsøkonomiske aktørprincip hverken finder anvendelse på i) det oprindelige lån, idet Italien har ydet det som offentlig myndighed, der forfølger formål af almen interesse vedrørende brugerne af Alitalias transporttjenester og selskabets ansatte og den territoriale kontinuitet i Den Italienske Republik, eller på ii) den supplerende finansiering på 300 mio. EUR, som derfor ikke kan begrundes i statens tidligere eksponering over for Alitalia.

(73) Med hensyn til støttens forenelighed hævder Ryanair, at forenelighedsbetingelserne ikke er opfyldt. Med hensyn til kriteriet om den fælles interesse ville konkurrerende lavprisselskaber, hvis Alitalias flåde var blevet pålagt startforbud, have været i stand til at erstatte enhver indstillet tjeneste — herunder forpligtelser til offentlig tjeneste — som revitaliseringen af lufttrafikken i lufthavnene i Budapest og Barcelona efter Malévs og Spanairs kollaps vidner om. I stedet for at bidrage til det italienske lufttransportmarkeds effektivitet hæmmer støtten rent faktisk effektiviteten og skader den fælles interesse. Støtten anvendes til at konkurrere illoyalt på rentable ruter, også under hensyntagen til nye tjenester og initiativer (f.eks. den nye lounge »Casa Italia« i Roms lufthavn (40)) lanceret af Alitalia. Med hensyn til genoprettelsen af den langsigtede rentabilitet bemærker Ryanair, at de to statslån i mangel af en forretningsplan giver Alitalia en uberettiget likviditetsreserve. Ryanair gør også gældende, at Alitalias aktiver ud over at være utilstrækkelige til at tilbagebetale lånet fortsat er tabsgivende med et dagligt tab på 1,75 mio. EUR og en daglig negativ EBITDA på 0,7 mio. EUR.

3.2. Den anonyme interesserede part

(74) Med hensyn til støttens forenelighed anfører den anonyme interesserede part, at støtten i modsætning til kravet om, at redningsstøtten skal være af hastende og midlertidig karakter, da den har til formål at reagere på en akut likviditetskrise, begunstiger Alitalia i forhold til andre luftfartsselskaber. Dette skyldes, at støtten kunstigt forbedrer Alitalias økonomiske situation, da Alitalias problemer ikke er nye, men snarere langsigtede problemer, som har været kraftigt og konstant stigende i de seneste år.

(75) Den anonyme interesserede part hævder endvidere, at Alitalia kunne have fået adgang til andre — mindre markedsfordrejende — midler til at sikre videreførelsen af driften af Alitalia under særlig administration.

3.3. Aegean

(76) Aegean anfører, at vilkårene for det oprindelige lån og det supplerende lån på 300 mio. EUR ifølge selskabets markedskendskab ikke var i overensstemmelse med de finansieringsbetingelser, der sandsynligvis ville gælde på markedet for et kriseramt luftfartsselskab som Alitalia. Aegean bemærker endvidere, at det erklærede formål med det oprindelige lån og det supplerende lån på 300 mio. EUR var at sikre, at selskabet fortsat var en going concern. I lyset heraf er det klart, at Italien ved at forfølge dette mål ikke var styret af økonomiske principper, men snarere af politiske hensyn såsom bevarelse af beskæftigelsen og undgåelse af social uro.

(77) Med hensyn til støttens forenelighed har Aegean navnlig gjort følgende gældende: a) støtten var ikke begrænset til et minimum, da den var åbenbart uforholdsmæssig både med hensyn til beløb og vilkår. Støtten gav ikke blot Alitalia mulighed for at forblive aktiv på markedet, men også for at opskalere sine aktiviteter ved at åbne nye konkurrerende ruter med meget lave belægningsgrader på ruter b) støtten havde en fordrejende virkning på markedet hver dag, støtten stod til rådighed for Alitalia, og en yderligere negativ virkning som følge af Alitalias udnyttelse af fordelen ved de to statslån til at markedsføre sine tjenester aggressivt og konkurrere med andre luftfartsselskaber c) Alitalia har i strid med punkt 55, litra e), i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering iværksat strukturforanstaltninger, f.eks. ved at åbne nye ruter, der på markedet for luftfartstjenester indebar erhvervelsen af en markedsandel og en uberettiget udvidelse af selskabets aktiviteter d) støttens konkurrencefordrejende virkning kom til udtryk med åbningen af nye ruter, den øgede hyppighed af visse flyvninger, og drift med lave belægningsgrader på nogle af disse ruter. Der var risiko for, at denne konkurrencefordrejende virkning blev permanent, som følge af det uforholdsmæssigt lange tidsrum, hvor støtten var til rådighed for Alitalia.

4. OPLYSNINGER FREMLAGT AF ITALIEN

4.1. Italiens bemærkninger

4.1.1. Myndighedshensyn

(78) Ifølge Italien skulle det oprindelige lån imødegå presserende ledelsesbehov i Alitalia og andre selskaber i koncernen under særlig administration, dvs. Cityliner (jf. betragtning 41). Disse behov omfattede sikring af, at Alitalia fortsat kunne deltage i de internationale reguleringssystemer for luftfartsselskaber såsom IATA, indtil beslutningen om at omstrukturere Alitalia eller sælge selskabets aktiver var blevet truffet (jf. betragtning 17).

(79) De italienske myndigheder tilføjede også, at det oprindelige lån blev ydet på grund af behovet for at undgå en afbrydelse af tjenesten i betragtning af de sociale problemer og alvorlige ulemper for brugerne, som en sådan afbrydelse ville medføre, bl.a. ved at krænke retten til territorial kontinuitet i Den Italienske Republik, som er sikret ved den italienske forfatning.

(80) Italien begrundede sin påstand om, at Alitalias exit ville føre til alvorlige forstyrrelser i sektoren for luftbefordring af passagerer og samfundet, gennem fremlæggelse af følgende data: Den 1. maj 2017 beløb det samlede antal billetreservationer for perioden fra maj 2017 til marts 2018 sig til 4 935 210 EUR (enten allerede udstedte billetter eller endnu ikke udstedte billetter), heraf ca. 1,3 mio. EUR reserveret i maj og over en halv million reserveret i månedens første 15 dage. Den samlede værdi af de billetter, der blev udstedt for perioden fra maj 2017 til marts 2018, var 429 mio. EUR (hvoraf 125 mio. EUR kun vedrørte maj 2017), mens de kompensationsomkostninger, der skulle betales til passagerer, der havde en reservation til de første 15 dage af maj 2017, i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 (41) ville have været ca. 268,5 mio. EUR.

(81) De italienske myndigheder forklarede, at finansieringen blev ydet, da Alitalia blev sat under særlig administration, indtil et program for særlig administration var blevet udarbejdet og gennemført.

(82) De italienske myndigheder hævdede, at det uden de to statslån ville have været vanskeligt at gennemføre udbudsproceduren for afhændelsen af Alitalia i overensstemmelse med de højeste standarder for åbenhed, betingelsesløshed og konkurrenceevne. Dette var en forudsætning for at opnå den bedst mulige værdi af de aktiver, der skulle sælges, dvs. afhændelse af Alitalias aktiviteter på de bedst mulige markedsvilkår gennem en udbudsprocedure. I sine supplerende bemærkninger af 25. september 2018 understregede Italien, at den økonomiske logik bag de to statslån var at sikre Alitalias langsigtede rentabilitet ved at gøre det lettere at gennemføre udbudsproceduren for salget af Alitalias aktiver inden for en forud fastsat frist. Dette havde i det væsentlige til formål at bevare den maksimale værdi af disse aktiver, indtil et sådant salg var afsluttet.

4.1.2. Vurderingen af de to statslån forud for ydelsen heraf

(83) Italien fremlagde ingen dokumentation for, at Italien havde foretaget en forudgående vurdering af rentabiliteten af de to statslån, før de blev ydet. Da Kommissionen anmodede Italien om at fremlægge en sådan dokumentation, erklærede Italien blot, at kombinationen af rentesatsen på de to statslån og de strenge bindende krav vedrørende tilbagebetalingen heraf sikrer et positivt resultat for långiveren. Ifølge Italien ville resultatet af den finansielle intervention således uden tvivl være positivt for långiveren, eftersom den risiko, som långiveren påtager sig, er begrænset og under alle omstændigheder forrentes på markedsvilkår.

4.1.2.1. Det oprindelige låns overensstemmelse med markedsadfærd

(84) De italienske myndigheder hævdede, at det oprindelige lån var i overensstemmelse med markedsvilkårene og derfor ikke var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, i TEUF, da det ikke udgjorde statsstøtte.

(85) Ifølge de italienske myndigheder er det oprindelige lån i overensstemmelse med markedsadfærden på grund af de særlige betingelser, der er knyttet hertil, dvs.: i) en 6-måneders Euribor-rente plus 1 000 basispoint i overensstemmelse med meddelelsen om referencesatser (42), ii) den obligatoriske tilbagebetaling senest seks måneder efter udbetalingen med iii) højere prioritetsstilling end enhver anden gæld, som Alitalia under særlig administration måtte pådrage sig. De opkrævede renteomkostninger blev angiveligt beregnet på grundlag af markedsbetingelser og -parametre under fuld hensyntagen til Alitalias særlige forhold. Da markedsvilkårene blev lagt til grund, gav lånet ikke Alitalia nogen statsfinansieret fordel og kan derfor ikke udgøre en støtteforanstaltning.

(86) De italienske myndigheder har gjort gældende, at den risiko, som staten påtager sig som långiver — og som forrentes på markedsvilkår — praktisk taget ikke eksisterer i lyset af den anerkendte fordel i form af højere prioritetsstilling end enhver anden gæld, som Alitalia under særlig administration måtte pådrage sig. De italienske myndigheder hævder, at det var rimeligt at antage, at Alitalias aktiver under alle omstændigheder kunne dække gælden forbundet med det oprindelige lån uanset udfaldet af den særlige administrationsprocedure.

(87) Ifølge de italienske myndigheder betyder kombinationen af de opkrævede renter og de strenge betingelser for tilbagebetaling, at resultatet for långiveren, dvs. det endelige resultat af den finansielle intervention, helt sikkert vil være positivt. Lånet var derfor fuldt ud i overensstemmelse med princippet om den private investor i en markedsøkonomi, og der var ikke nogen proceduremæssig forpligtelse til at give Kommissionen forudgående anmeldelse i henhold til artikel 108, stk. 2, i TEUF.

(88) De italienske myndigheder anførte også, at private aktionærer, herunder navnlig Etihad, også var rede til at yde finansiering til Alitalia inden for rammerne af genopretningsplanen. Den 22. december 2016 i) indgik Alitalia nærmere bestemt en aftale med sine egne finansielle kreditorer om et moratorium, ii) Alitalias aktionærer drøftede udstedelsen af deltagende egenkapitalinstrumenter til en værdi af 231 mio. USD, og iii) [en af Alitalias aktionærer indgik aftaler om økonomiske forpligtelser i forholdet mellem Alitalias aktionærer]. Den 27. december 2016 ydede Etihad også Alitalia et efterstillet aktionærlån på 100 mio. EUR. I et notat af 25. marts 2019 hævdede de italienske myndigheder også, at de to statslån var i overensstemmelse med størrelsen af det nye lån, der indgik i Alitalias genopretningsplan.

4.1.2.2. Det supplerende lån på 300 mio. EUR

(89) De italienske myndigheder anfører, at deres argumenter vedrørende det oprindelige lån også gælder for den supplerende finansiering på 300 mio. EUR, som blev ydet på samme vilkår og betingelser som det oprindelige lån under fuld hensyntagen til Alitalias særlige situation.

(90) De italienske myndigheder hævder endvidere, at det supplerende lån på 300 mio. EUR og forlængelsen af tilbagebetalingen af finansieringen på 600 mio. EUR i oktober 2017 var nødvendige foranstaltninger for at afholde udbuddet og sikre salget af Alitalia på de bedst mulige markedsvilkår. Manglende afholdelse af et sådant udbud ville have haft en negativ indvirkning på selskabets forretningsudsigter og ville have påført alle interessenter alvorlig skade. De to statslån var således tæt forbundet med målet om at opnå selskabets langsigtede rentabilitet.

4.1.3. Indledningsafgørelsen

(91) Med hensyn til indledningsafgørelsen anfører Italien, at Kommissionens vurdering (43) af værdien af Alitalias aktiver blev foretaget, inden Alitalias blev sat under særlig administration, og derfor ikke var ajourført på tidspunktet for det italienske svar (25. maj 2018). Italien har i denne forbindelse gjort gældende, at ændringerne gennemført af Alitalias nye ledelse omfattede foranstaltninger, der skulle sikre indtægterne, begrænse omkostningerne og øge effektiviteten. I denne forbindelse gør Italien for det første gældende, at de særlige kommissærer har løst Alitalias finansielle og ledelsesmæssige problemer ved at strømline driften og genforhandle kontrakter, f.eks. ved at opnå en mærkbar reduktion af leasingomkostningerne (anslåede leasingomkostninger på [210-250] mio. EUR i 2018 sammenlignet med [260-340] mio. EUR i 2017). Italien understreger, at Alitalias aktiver i betragtning af disse besparelser og den igangværende salgsprocedure var undervurderet.

(92) Inden for rammerne af de særlige beføjelser, der er tillagt dem ved lov, var de særlige kommissærer desuden f.eks. bemyndiget til at træffe foranstaltninger til inddrivelse af Alitalias fordringer og til at forhandle om afviklingen af fordringer med andre parter. Værdien af Alitalias aktiver skal derfor justeres i lyset af de indtægter og omkostningsbesparelser, som de særlige kommissærer har opnået. De italienske myndigheder hævder også, at vurderingen i den ikkebindende meddelelse fra Lufthansa muligvis ikke afspejler værdien af Alitalias aktiver, eftersom tilbuddet kun vedrørte en del af de udbudte aktiver og muligvis kan afspejle den bydendes subjektive interesser. Værdiansættelsen af en del af aktiverne kunne derfor ikke anvendes som reference ved fastsættelsen af værdien af alle aktiver.

(93) De italienske myndigheder bestrider Kommissionens påstand om, at der kun var begrænset dokumentation for, at Italien ville tabe mere i det kontrafaktiske scenarie, hvor de to statslån ikke blev ydet. Italien hævder, at da Alitalia er under insolvensbehandling og ledes af særlige kommissærer udpeget af staten, handler disse kommissærer med et offentligt formål. Italien gør gældende, at selv om Alitalia ikke ejes af staten, handler de særlige kommissærer med et offentligt formål, og Italien kunne derfor tage hensyn til de tab, som staten ville have lidt, hvis Alitalia havde indstillet driften og var blevet likvideret, da staten besluttede, om den skulle intervenere som långiver på markedet.

(94) Italien kritiserer endvidere Kommissionens bemærkning i betragtning 64 i indledningsafgørelsen om, at staten, eftersom den kun var en indirekte minoritetsaktionær, ikke kunne drage fordel af en bedre salgspris i samme omfang som majoritetsaktionærerne. Italien gør gældende, at eftersom provenuet fra salget af aktiverne går til kreditorerne, skal der således tages hensyn til et større antal interessenters interesser, herunder kreditorer, kunder, arbejdstagere og leverandører, ved vurderingen af, om de to statslån blev ydet på markedsvilkår.

4.1.4. Det kontrafaktiske scenarie for tildeling af støtten

(95) I sine supplerende bemærkninger af 25. september 2018 redegjorde Italien nærmere for konsekvenserne af det kontrafaktiske scenarie med likvidation af Alitalia den 31. december 2017 og anførte følgende: a) staten handlede som en markedsøkonomisk aktør på grund af de betydelige tab, den skulle have båret i tilfælde af salg/lukning af selskabet den 31. december 2017, som allerede var forudset på datoen for ydelsen af det oprindelige lån. Disse tab ville have udgjort [over 1 mia. EUR], hovedsagelig på grund af: i) omkostninger i forbindelse med arbejdsløshed afholdt af staten, ii) skyldige skatter, iii) omkostninger i forbindelse med kompensation til passagerer, iv) negative afsmittende virkninger på leverandørerne b) de to statslån skulle imødegå Alitalias presserende ledelsesbehov og forhindre en afbrydelse af tjenester, der kunne føre til alvorlige samfundsmæssige problemer og forstyrrelser c) de to statslån var i overensstemmelse med satsen for virksomheder med en dårlig rating med lav sikkerhedsstillelse i meddelelsen om referencesatsen. Desuden havde lånet højere prioritetsstilling end enhver anden gæld d) den oprindelige frist for gennemførelsen af salgsprocessen bragte udsigten til et positivt udfald af denne proces i fare, og den blev således forlænget. Den oprindelige forfaldsdato for det oprindelige lån blev derfor også forlænget, og beløbet blev forhøjet med det supplerende lån på 300 mio. EUR.

(96) Italien hævdede, at dets ræsonnement var helt i overensstemmelse med punkt 107 i Kommissionens meddelelse om statsstøttebegrebet (44), hvori det hedder: »Er der f.eks. tale om kapitalindskud i eller lån til en kriseramt offentlig virksomhed, bør det forventede afkast af sådan en investering sammenlignes med det forventede afkast i den kontrafaktiske situation, hvor virksomheden træder i likvidation. Hvis likvidation giver større gevinst eller lavere tab, ville en forsigtig markedsøkonomisk aktør vælge denne mulighed«.

(97) Italien gjorde gældende, at de ansatte i Alitalia, hvis Alitalia var blevet lukket den 31. december 2017, ville have været berettiget til ydelser fra den almindelige arbejdsløshedsfond (»NASpI«) og den særlige solidaritetsfond for ansatte inden for lufttransport (»FSTA«). Italien hævder, at de anslåede omkostninger til arbejdsløshedsunderstøttelse, som staten skulle have betalt til selskabets ansatte i tilfælde af lukning/likvidation, ville have udgjort [350-800] mio. EUR, inklusive FSTA, for perioden indtil den 31. december 2018 og [500-900] mio. EUR i tilfælde af en forlængelse af FSTA indtil den 31. december 2019. Italien hævdede, at omkostningerne til arbejdsløshedsunderstøttelse ville have været de samme, hvis Alitalia var blevet lukket den 1. maj 2017, dagen før selskabet blev sat under særlig administration.

(98) Italien nævnte også, at Alitalias leverandører ville blive negativt påvirket af Alitalias likvidation. De leverer tjenester såsom handling, kundeservice/callcentre, rengøring, hotelindkvartering, logistik og catering til en samlet årlig gennemsnitsværdi af [100-300] mio. EUR.

(99) Italien gør endvidere gældende, at da Alitalia er under særlig administration og således ledes af en offentlig myndighed, der har til opgave at genoprette, sælge eller likvidere aktiverne og fordele provenuet blandt kreditorerne, handlede de særlige kommissærer i offentlighedens interesse. Udøvelsen af deres mandat giver dem kun mulighed for at beskytte kreditorernes og ikke aktionærernes rettigheder.

(100) Italien anerkender i øvrigt Domstolens konklusion i Land Burgenland-dommen. I dommens præmis 52 fastslog Domstolen, at der »henblik på vurderingen af, om den samme foranstaltning ville være blevet truffet under normale markedsvilkår af en privat sælger, som befinder sig i en situation, som ligger så tæt som muligt på den situation, som staten befinder sig i, kun skal tages hensyn til de fordele og forpligtelser, som er forbundet med sidstnævntes situation i dens egenskab af aktionær, og ikke dem, som er forbundet med dens egenskab af offentlig myndighed« (45).

(101) Italien gør imidlertid gældende, at statsstøttereglerne ikke kan anvendes på en måde, der forhindrer medlemsstaterne i at vedtage foranstaltninger, som er billigere end mulige alternativer, alene fordi sådanne foranstaltninger ikke kan adskilles fra den stat, der udøver sine offentlige myndighedsbeføjelser. En sådan tilgang ville i sidste ende være økonomisk irrationel.

4.1.5. Støttens forenelighed

(102) Før indledningsafgørelsen hævdede de italienske myndigheder, at de to statslån, hvis de blev betragtet som statsstøtte, ville opfylde alle forenelighedskravene for redningsstøtte. Alitalia er en kriseramt virksomhed i forbindelse med den igangværende særlige administrationsprocedure (som svarer til konkursbehandling i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering). Kommissionen bemærkede i indledningsafgørelsen, at eftersom det oprindelige lån ikke blev tilbagebetalt senest seks måneder efter ydelsen af lånet, kan det oprindelige lån ikke betragtes som foreneligt som redningsstøtte, men kun som omstruktureringsstøtte. Italien fremsatte imidlertid ingen argumenter for påstanden om, at de to statslån var forenelig omstruktureringsstøtte.

(103) Efter indledningsafgørelsen hævdede Italien, at de to statslån opfyldte alle forenelighedskravene for redningsstøtte. Hvad angår kriteriet om hensigtsmæssighed (punkt 55 i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering) hævdede Italien for det første, at den manglende tilbagebetaling af det oprindelige lån inden for seks måneder ikke er i strid med betingelsen om redningsstøttens hensigtsmæssighed, eftersom støtten i henhold til disse rammebestemmelser ikke skal tilbagebetales inden for denne frist, hvis der foreligger en likvidationsplan eller omstruktureringsplan. Italien hævdede endvidere, at det oprindelige lån og det supplerende lån på 300 mio. EUR skal behandles som ét indgreb, hvilket betyder, at seksmånedersperioden først begynder at løbe fra udbetalingen af det supplerende lån på 300 mio. EUR.

(104) Hvad angår proportionalitet (punkt 60 i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering) anførte Italien for det andet, at de to statslån var forholdsmæssige, da de havde til formål at dække Alitalias finansielle behov indtil afslutningen af salgsproceduren, og at det nødvendige beløb afspejlede de særlige kommissærers forsigtige tilgang til at sikre, at Alitalias aktiver kunne overføres og ikke ville underminere betingelserne for tilbagebetaling af de to statslån. Italien har desuden også fremlagt en ajourført likviditetsplan som omhandlet i punkt 60 i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering, som efter Italiens opfattelse afspejlede Alitalias likviditetsbehov under hensyntagen til en række faktorer, herunder Alitalias cash flow fra transaktioner, selskabets samlede nettoinvesteringer, selskabets kendetegn og risiciene forbundet med udsving på markedet, som er særlige for Alitalia.

(105) Hvad angår kriteriet om negative påvirkninger af konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. afsnit 3.6 i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering) anførte Italien endelig, at Alitalia, efter at selskabet blev sat under særlig administration, registrerede et fald i antallet af passagerer og flyvninger, indstillede driften på visse tabsgivende langdistanceruter, øgede flådens belægningsgrad og opnåede betydelige lønomkostningsbesparelser. Italien henviser også til, at det ville få negative konsekvenser, hvis Alitalia pludselig indstillede driften, i betragtning af Alitalias afgørende rolle i lufttransportsektoren i Italien. De to statslån var begrænset til et minimum for at sikre driftskontinuiteten, og Alitalia havde ikke mulighed for at udvide sine aktiviteter ud over, hvad der er tilladt i henhold til rammebestemmelserne for redning og omstrukturering.

4.2. Rapporter og undersøgelser fra Italien vedrørende Alitalia

(106) Selv om Italien ikke har udarbejdet og fremlagt nogen forudgående økonomisk vurdering af de to statslån, inden de blev ydet, har Italien fremlagt forskellige dokumenter udarbejdet af eksperter og andre enheder vedrørende Alitalias økonomiske situation og drift. I dette afsnit beskrives de vigtigste dokumenter, som Italien har fremlagt vedrørende Alitalia. Nogle af dokumenterne blev udarbejdet, før Alitalia blev sat under særlig administration, dvs. før de to statslån blev ydet (ex ante), mens andre blev udarbejdet efterfølgende (ex post).

4.2.1. Forudgående undersøgelser/dokumenter

4.2.1.1. Genopretningsplanen

(107) Genopretningsplanen blev udarbejdet i december 2016 i overensstemmelse med kravene i artikel 67 i den italienske konkurslov, da det stod klart for Etihad, at Alitalia var ved at gå konkurs. Genopretningsplanen omfattede en finansieringsplan og en forretningsplan for perioden 2017-2021 som krævet i den italienske konkurslov. Den skulle genoprette Alitalias rentabilitet senest i 2021 ved at: i) omlægge nettet og øge indtægterne med ca. 900 mio. EUR om året (46) (navnlig gennem en forbedring af belægningsgraden, udvikling af langdistancetrafik og tilknyttede indtægter) og ii) reducere Alitalias omkostninger med ca. 400 mio. EUR om året (omkostningsbesparende foranstaltninger og reduktion af antallet af ansatte i Alitalia (47) med [X XXX] og lønreduktioner på op til [20-40] %). Ud over de omkostningsbesparende foranstaltninger blev det anslået i genopretningsplanen, at der var behov for et indskud af egenkapital på ca. 1,4 mia. EUR, dels fra ikke-kontante poster såsom gældsomlægninger, men også dels fra en ny kapitalforhøjelse, med henblik på at omstrukturere Alitalia og gennemføre en ny forretningsplan. Hvis denne fremgangsmåde var blevet fulgt, ville Alitalia ifølge genopretningsplanen have opnået kreditværdighed fra 2019 og fremefter.

(108) I planen blev det anslået, at Alitalias nettoresultat ville stige fra – 458 mio. EUR i 2016 (tal inden afslutning) til + 168 mio. EUR i 2021, mens Alitalias EBITDA ville stige fra – 176 mio. EUR i 2016 til + 441 mio. EUR i 2021.

(109) Gennemførelsen af planen krævede fagforeningernes godkendelse på grund af de omkostningsbesparelser, der berørte arbejdsstyrken. I april 2017 blev genopretningsplanen forkastet af fagforeningerne ved en afstemning, hvilket forhindrede gennemførelsen af den betydelige reduktion af lønomkostningerne. Det var forkastelsen af denne plan, der førte til, at Alitalia blev sat under særlig administration i maj 2017.

4.2.1.2. Roland Bergers og KPMG's gennemgang af genopretningsplanen

(110) I begyndelsen af 2017, før afstemningen, blev genopretningsplanen gennemgået af to uafhængige erhvervseksperter, nemlig Roland Berger (7. februar 2017) og KPMG (15. marts 2017) på grundlag af tidligere handel og prognoserne for 2016. Alitalia havde anmodet disse eksperter om en gennemgang i et aftalt omfang for at støtte Alitalias aktionærers og ledelses beslutningstagning. Roland Berger var ansvarlig for gennemgangen af forretningsplanen i genopretningsplanen og KPMG for finansieringsplanen.

(111) Begge beskrev genopretningsplanen som »ambitiøs (…) i lyset af Alitalias nyere historie« og påpegede, at det var afgørende, at alle interessenter, navnlig fagforeningerne, bakkede fuldt ud op om denne plan.

(112) I KPMG's gennemgang fremhæves den betydelige finansiering, der er nødvendig for at opretholde planen over flere år, behovet for fuld tillid til virkeliggørelsen af antagelserne om omkostningsbesparelser og indtægtsskabelse og behovet for, at alle interessenter (herunder arbejdstagere) bakker op om planen. KPMG understregede endvidere planens følsomhed med hensyn til de finansielle antagelser om udviklingen i indtægterne/cash flow gennem salg af forudbetalte billetter.

4.2.1.3. Certificeringsrapport fra dr. Riccardo Ranalli om genopretningsplanen

(113) I henhold til den italienske konkurslov skulle rigtigheden af Alitalias tal (pålidelighed) og gennemførligheden af genopretningsplanen kontrolleres og bekræftes af en uafhængig ekspert. Formålet med en sådan gennemgang er at sikre, at gennemførelsen af planen nedbringer Alitalias gæld og retter op på selskabets økonomi som følge af de foreslåede finansielle foranstaltninger. Denne certificering blev foretaget af dr. Riccardo Ranalli, der er statsautoriseret revisor (48).

(114) I dr. Ranallis certificeringsrapport (herefter »certificeringsrapporten«) opregnes de årsager til Alitalias krise, der henvises til i genopretningsplanen (49): a) selskabets [Alitalia] uafhængighed i en situation med ruteluftfartsselskaber, der gennem successive fusioner har opnået en kritisk masse for at sikre tilstrækkelig konkurrence b) lavprisluftfartsselskabernes store udbredelse på hjemmemarkedet sammenlignet med andre europæiske lande (ekstern årsag) c) en lille andel på langdistancemarkedet på trods af uopfyldt efterspørgsel d) den ineffektive omkostningsstruktur, som giver sig udslag i en gennemsnitlig CASK (50) på [X.X] EUR (en CASK på [XX.XX] EUR for kort- og mellemdistanceflyvninger og en CASK på [X.XX] EUR for langdistanceflyvninger) sammenlignet med gennemsnitstallene på 5,31 EUR for langdistanceselskaber og 8,2 EUR for ruteluftfartsselskaber (intern årsag) e) begrænsningen af udviklingen inden for langdistanceflyvninger som følge af joint venture-aftalerne vedrørende de nordamerikanske ruter (intern årsag).

(115) Genopretningsplanen blev certificeret i certificeringsrapporten (af 28. april 2017) og et administrativt brev (af 15. marts 2017).

4.2.1.4. Standstill-aftalen

(116) I januar 2017 indgik Alitalia, selskabets hovedaktionær, Etihad Investment Holding Company LLC, og Alitalias finansielle kreditorer en betinget standstill-aftale. I henhold til denne aftale »har selskabet [Alitalia] indtil færdiggørelsen af den ajourførte forretningsplan og den relevante certificering foretaget af en uafhængig ekspert i henhold til artikel 76, stk. 3, litra d), i den italienske konkurslov (…) brug for tid, bl.a. til at identificere de detaljerede aktiviteter, der skal udføres som led i forretningsplanen for at forbedre selskabets egenkapital og økonomiske og forretningsmæssige situation, og gennemføre hovedelementerne i finansieringsplanen«. Ifølge standstill-aftalen skulle Etihad bl.a. yde et efterstillet aktionærlån på 100 mio. EUR, som blev udbetalt den 27. december 2016.

(117) Under færdiggørelsen af genopretningsplanen henvendte Alitalia sig til sine finansielle kreditorer og anmodede om en betalingsudsættelse for at opfylde sine finansielle forpligtelser på de vilkår og betingelser, der var fastsat i standstill-aftalen. Standstill-aftalen udløb den 31. marts 2017 og omfattede en ugentlig likviditetsplan indtil samme dato, der viste, at Alitalias likviditet som følge af standstill-aftalen og de deri indeholdte foranstaltninger var sikret indtil den 31. marts 2017.

4.2.2. Efterfølgende undersøgelser/dokumenter

4.2.2.1. Leonardo-undersøgelsen

(118) De særlige kommissærer hyrede en uafhængig rådgiver, Leonardo & Co, til at vurdere den forventede salgsværdi af Alitalias driftsenheder som beskrevet i betragtning 60. De foretog denne vurdering, da de særlige kommissærer i henhold til loven ikke må sælge Alitalia under et markedsbenchmark. Undersøgelsen blev bestilt den 14. september 2017. Den 16. oktober 2017 sendte Leonardo & Co resultaterne af sin undersøgelse til de tre særlige kommissærer (»Leonardo-undersøgelsen«).

(119) Leonardo-undersøgelsen af 16. oktober 2017 havde til formål at anslå salgsværdien af Alitalias driftsenheder pr. 1. maj 2017, dvs. på datoen for indledning af den særlige administration. I undersøgelsen blev værdien af tre mulige batcher vurderet: i) salg af luftfartsaktiviteterne (luftfartsdelen eller »Lotto Aviation«), ii) salg af groundhandlingaktiviteterne (handlingdelen eller »Lotto Handling«) og iii) salg af begge batcher under ét (»Lotto Unico« eller »Single Lot«). Den anslåede salgsværdi i Leonardo-undersøgelsen omfatter ikke forpligtelserne knyttet til de udbudte aktiver og forpligtelserne opstået før indledningen af den særlige administrationsprocedure. I forbindelse med den værdiansættelsesmetode, der anvendes af Leonardo & Co, anslås værdien af Alitalia ved brug af en blandet metode, der kombinerer en aktivbaseret metode med en overskudsbaseret metode. Leonardo & Co mener, at denne metode er den mest velegnede til at vurdere værdien af en virksomhed i økonomiske vanskeligheder som Alitalia.

(120) Som udgangspunkt udgør den bogførte værdi af aktiverne i Leonardo-undersøgelsen ca. 2,5 mia. EUR, hvilket svarer til den bogførte værdi af de aktiver, der skal overføres under »Single Lot«, dvs. 2 552 mio. EUR ifølge rapporten fra PriceWaterhouseCoopers (»PwC«). Værdien af disse aktiver korrigeres derefter med forpligtelserne knyttet til aktiverne og til Alitalias drift (hovedsagelig gæld til leverandører), og med en korrektion af overskud. Denne korrektion er forskellen mellem selskabets forventede rentabilitet i de første to år af forretningsplanen og den gennemsnitlige rentabilitet for sammenlignelige luftfartsselskaber. Da Alitalia forventedes at lide tab i de første to driftsår, er korrektionen af overskuddet negativ, hvilket reducerer den anslåede salgsværdi yderligere.

(121) For at tage højde for den iboende usikkerhed i forbindelse med gennemførelsen af forretningsplanen ses der i Leonardo-undersøgelsen på to scenarier med henblik på at anslå den mulige salgsværdi af Alitalias driftsenheder. »Inertiscenariet« er opstillet ud fra et inertisynspunkt i overensstemmelse med Alitalias økonomiske og finansielle situation i 2017 og dermed uden vækstmål og typiske industristrategier. »Renæssancescenariet« er baseret på en forretningsplan, der indebærer et skift i forhold til Alitalias situation i 2017 og sikrer en generobring af markedsandele og rentabilitet på kort til mellemlang sigt, således at selskabet igen kommer til at spille en central rolle på referencemarkedet.

(122) I Leonardo-undersøgelsen anslås salgsprisen for Single Lot i inertiscenariet til mellem 280 og 411 mio. EUR og i renæssancescenariet til mellem 495 og 626 mio. EUR. Gennemsnittet af den højeste og laveste værdiansættelse er 453 mio. EUR.

4.2.2.2. Økonomien bag de tre udbudte operationelle batcher ifølge PwC-rapporten

(123) De særlige kommissærer indgik en aftale med PwC om at kontrollere Alitalia-koncernens konsoliderede regnskaber og de udskilte balancer for Aviation Batch, Ground Handling Batch og Single Lot pr. 1. maj 2017. Disse udskilte balancer afgrænsede de aktiver, der skulle overføres i tilfælde af salg af aktiver i Alitalia, og de balanceposter, der ville forblive i Alitalia efter salget.

(124) Disse kontrollerede regnskaber blev derefter, som det fremgår af PwC's udkast til kontrolrapport af 21. september 2017, anvendt af Leonardo & Co til at anslå batchernes salgspris (51).

(125) PwC færdiggjorde og daterede sin kontrolrapport den 31. oktober 2017.

4.2.2.3. Priser i buddene fra Lufthansa, EasyJet og Airport Handling

(126) Den 16. oktober 2017 afgav en række selskaber tilbud på dele af Alitalias aktiviteter som led i udbudsproceduren (jf. betragtning 59), herunder Airport Handling, EasyJet og Lufthansa. I dette underafsnit opsummeres deres hovedtræk.

(127) Airport Handling afgav et bindende tilbud på Alitalias groundhandlingaktiviteter og tilbød [XX.X] mio. EUR med et tillæg på op til 6,5 mio. EUR betinget af, at visse mål blev nået.

(128) EasyJet afgav et bindende tilbud på en del af Alitalias luftfartsvirksomhed uden vedligeholdelses- og reparationstjenester. I tilbuddet fastsættes værdien af kortdistanceflyvningerne kun til [XXX-XXX] mio. EUR. EasyJet anførte i sit tilbud, at selskabet foreløbigt anslog kortdistanceflyvningerne til [XXX] mio. EUR, og at overtagelsen afhang af en uidentificeret konsortiepartner. EasyJet havde derfor en samlet maksimal værdi på [XXX] mio. EUR.

(129) Lufthansas ikkebindende tilbud vedrørte kun en del af luftfartsdelen (dvs. [XX] fly ud af [XXX] og kun […] af personalet) og lød på [XXX] mio. EUR (med fradrag af aktiverede leasingkontrakter).

4.2.3. Alitalias regnskaber

(130) Alitalia-koncernens seneste offentliggjorte lovpligtige regnskab er pr. 31. december 2015. Der blev ikke udarbejdet lovpligtige regnskaber for 2016, da Alitalia blev sat under særlig administration inden godkendelsen og offentliggørelsen af de lovpligtige regnskaber for 2016. Regnskabsoplysningerne før afslutning og proforma-regnskabsoplysningerne for 2016 samt rapporterne fra de centrale eksperter, der havde udarbejdet de forudgående eller efterfølgende rapporter om Alitalia, dvs. KPMG, Roland Berger, dr. Ranalli og PwC, var imidlertid tilgængelige. Alle disse eksperter lagde tallene for 2016 til grund for deres analyse. Alitalia udarbejdede desuden et regnskab pr. 28. februar 2017 som krævet i den italienske konkurslov.

(131) Under den særlige administrationsprocedure blev der ikke offentliggjort lovpligtige regnskaber. På webstedet for Alitalia under særlig administration blev der imidlertid offentliggjort en række begrænsede regnskabstal, hovedsagelig med fokus på operationel EBITDA og operationelt cash flow (ingen balance), med uregelmæssige mellemrum (52).

(132) Selv om ingen af disse regnskaber, bortset fra 2015-regnskabet, tilsyneladende blev revideret, er der intet, der tyder på, at der i tallene i væsentlig grad indgår urigtige oplysninger om Alitalias økonomiske situation. Tallene for 2016 blev navnlig bekræftet af dr. Ranalli i forbindelse med genopretningsplanen.

5. VURDERING AF STØTTEN

5.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF

(133) I artikel 107, stk. 1, i TEUF, hedder det, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

(134) Det følger heraf, at følgende kumulative kriterier skal være opfyldt, for at en foranstaltning kan betragtes som statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF: i) den skal ydes af staten og ved hjælp af statsmidler, ii) den skal give en virksomhed en fordel, iii) den skal være selektiv, dvs. begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, og iv) den skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

5.1.1. Begrebet virksomhed

(135) Alitalia er en privat virksomhed, der opererer i lufttransportsektoren i Italien. Alitalia er en virksomhed som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, da virksomheden udøver erhvervsmæssig virksomhed ved at udbyde tjenesteydelser på et marked (53).

5.1.2. Statsmidler og tilregnelse til staten

(136) Som fastslået af Domstolen (54) gælder, at for at foranstaltninger kan betragtes som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal de a) stamme fra statsmidler, enten direkte eller indirekte gennem ethvert mellemliggende organ, som handler i henhold til de beføjelser, det har fået overdraget, og b) kunne tilregnes staten (55).

(137) Da de to statslån har hjemmel i retsakter vedtaget den italienske regering og parlamentet, kan de klart tilregnes den italienske stat. Desuden blev de to statslån finansieret over statsbudgettet og blev således tydeligvis ydet ved hjælp af statsmidler.

5.1.3. Selektivitet

(138) For at kunne betragtes som statsstøtte skal en foranstaltning være selektiv ved kun at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner.

(139) De to statslån blev ydet til en enkelt virksomhed, nemlig Alitalia. De blev således ydet på ad hoc-basis til en enkelt virksomhed og var ikke tilgængelige for andre virksomheder, der er aktive i den italienske luftfartssektor, og som befinder sig i en sammenlignelig retlig og faktisk situation, eller i andre sektorer. Ingen sammenlignelige selskaber var berettiget til foranstaltninger svarende til dem, der blev indrømmet Alitalia, og der blev derfor ikke opnået en tilsvarende finansiering. De to statslån er derfor selektive.

5.1.4. Fordel

(140) En fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF er en økonomisk fordel, som en virksomhed ikke kunne have opnået under normale markedsbetingelser, dvs. uden statslig indgriben (56).

(141) Ifølge retspraksis ved Unionens retsinstanser giver økonomiske transaktioner, som offentlige organer gennemfører, som hovedregel ikke modparten en fordel og udgør derfor ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis de gennemføres på normale markedsvilkår (57). For at afgøre, om en transaktion er blevet gennemført på disse vilkår, anvender Kommissionen testen om den markedsøkonomiske aktør (»den markedsøkonomiske aktørtest«). Denne test er blevet udviklet i forbindelse med forskellige økonomiske transaktioner. Kommissionen vil først undersøge, om den markedsøkonomiske aktørtest finder anvendelse, og i bekræftende fald anvende den på de to statslån.

5.1.4.1. Anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest

(142) I den foreliggende sag skal Kommissionen undersøge, om den markedsøkonomiske aktørtest finder anvendelse. Hvis Kommissionen fastslår, at den markedsøkonomiske aktørtest ikke finder anvendelse på de to statslån, behøver den ikke anvende dette kriterium. Kommissionen kan således blot konkludere, at Alitalia har opnået en økonomisk fordel, som virksomheden ikke kunne have opnået på markedsvilkår, og dermed en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.

(143) Før Kommissionens vurdering af anvendelsen skal den imidlertid, da der er tale om to statslån (det oprindelige lån og det supplerende lån på 300 mio. EUR), vurdere, om disse lån kan adskilles, med henblik på at vurdere anvendelsen, eller om de udgør et enkelt indgreb. Hvis de kan adskilles, skal hvert lån vurderes særskilt, navnlig med hensyn til anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest. Hvis det derimod fastslås, at de udgør en enkelt foranstaltning, skal Kommissionen kun foretage en enkelt vurdering af de to statslån i denne henseende.

5.1.4.1.1. De to statslån som en enkelt foranstaltning

(144) I overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis kan en serie statslige indgreb, som foretages over for den samme virksomhed inden for en relativt kort periode, som er forbundne med hinanden, eller som alle var planlagt eller til at forudse på det tidspunkt, hvor det første indgreb fandt sted, eventuelt skulle vurderes som et enkelt indgreb. Hvis derimod det efterfølgende indgreb var et resultat af en begivenhed, der ikke var til at forudse, da det tidligere indgreb blev besluttet, skal de to foranstaltninger normalt vurderes hver for sig (58).

(145) Ved vurderingen af, om de to statslån udgør et enkelt indgreb, tager Kommissionen hensyn til i) de to pågældende statslåns kronologi, ii) deres formål og iii) virksomhedens (finansielle og risikomæssige) situation på det tidspunkt, hvor beslutningen om at yde hvert af de to statslån blev truffet (59).

(146) Efter Kommissionens opfattelse bør det oprindelige lån og det supplerende lån på 300 mio. EUR med henblik på at vurdere anvendelsen betragtes som en enkelt foranstaltning.

(147) For det første blev de to lån på grundlag af de omhandlede låns kronologi ydet hurtigt efter hinanden. Det oprindelige lån blev således ydet den 2. maj 2017, og derefter, mindre end seks måneder senere, blev det supplerende lån på 300 mio. EUR ydet den 16. oktober 2017. Desuden ændrede Italien forfaldsdatoerne for disse lån ved en række korte forlængelser (jf. betragtning 19 og 30), før de i sidste ende blev synkroniseret og de facto samlet i en enkelt foranstaltning (jf. betragtning 31 og 32).

(148) For det andet blev de to statslån, som det fremgår af betragtning 17 og 19, ydet med et særligt formål for øje, nemlig at sikre kontinuiteten i Alitalias lufttransporttjenester, indtil de særlige kommissærer kunne afslutte det program, som ministeren for økonomisk udvikling havde pålagt dem at udarbejde, nemlig omstruktureringen af Alitalia eller salget af selskabets aktiver. De blev ydet af den italienske stat, og der blev ikke gjort forsøg på at søge finansiering fra andre kilder.

(149) Det fremgår udtrykkeligt af lovdekret 148/2017, at det supplerende lån på 300 mio. EUR skulle ydes som en forhøjelse af det oprindelige lån (jf. betragtning 19). Desuden beskrev de italienske myndigheder finansieringen som en enkelt foranstaltning i anmeldelsen til Kommissionen, hvor de også forklarede, at støtten blev udbetalt i tre rater (60). Denne beskrivelse bekræftes også i de italienske myndigheders efterfølgende bemærkninger (61).

(150) Vilkårene og betingelserne for de to statslån er identiske, bortset fra beløbet og den oprindelige løbetid. Endvidere henvises der i dekretet om ydelse af det supplerende lån på 300 mio. EUR til dekretet om ydelse af det oprindelige lån, idet det anføres, at »finansieringen øges«. De to statslån blev i realiteten samlet i en enkelt foranstaltning som følge af synkroniseringen af deres forfaldsdatoer (jf. betragtning 30, 31 og 32).

(151) Hvad angår Alitalias økonomiske situation og risikoprofil på det tidspunkt, hvor beslutningen om at yde hvert af de to statslån blev truffet, var situationen for det tredje i det væsentlige den samme. En sammenligning af den økonomiske situation og risikoprofilen er nærmere beskrevet i afsnit 5.1.4.2. For fuldstændighedens skyld bemærker Kommissionen imidlertid, at Alitalias økonomiske situation og risikoprofil på det tidspunkt, hvor de to statslån blev ydet, var som følger: a) Alitalia var insolvent og under særlig administration. Der er således ikke sket nogen ændring med hensyn til den retlige ordning, hvorunder selskabet drev virksomhed b) vilkårene og betingelserne for de to statslån var de samme, bortset fra lånebeløbet og forfaldsdatoerne. Dette viser, at risikoprofilen stort set var den samme set fra Italiens synspunkt c) selv om Alitalia rådede over 545 mio. EUR i likvide midler, da det yderligere lån på 300 mio. EUR blev ydet, var disse midler hovedsagelig kontanter stillet til rådighed gennem det oprindelige lån og ikke i væsentlig grad resultatet af omkostningsbesparelser eller øgede indtægter. Alitalia kunne ikke generere et positivt cash flow til finansiering af sine aktiviteter og har anvendt eksterne midler til at finansiere sine tabsgivende aktiviteter (jf. betragtning 228).

(152) På tidspunktet for ydelsen af det oprindelige lån kunne det i lyset af Alitalias forventede likviditetsbehov, da selskabet blev sat under særlig administration, desuden forudses, at der ville være behov for yderligere finansiering, hvis salget eller omstruktureringen ikke fandt sted inden for seks måneder (jf. betragtning 246-248).

(153) Kommissionen er faktisk af den opfattelse, at Italiens eneste mål var at tilvejebringe tilstrækkelige midler til, at Alitalia kunne fortsætte driften, indtil selskabets aktiver kunne sælges. Denne opfattelse er baseret på følgende forhold: a) erklæringerne fra forskellige ministre (jf. betragtning 51 ff.) b) Italiens argumenter, der bekræfter, at Alitalia var systemisk vigtig for hele lufttransportsektoren i Italien, og at regeringen anså selskabet for at være for stort til at fejle c) den næsten automatiske dækning af Alitalias likviditetsbehov og den automatiske forlængelse af forfaldsdatoerne for de to statslån og forlængelsen af salgsprocessen d) det forhold, at Italien siden ydelsen af det oprindelige lån aldrig udtrykkeligt har handlet på en sådan måde, at Italien har tjent sin investering hjem eller endog har haft mulighed herfor e) Italien har ikke anmodet om førtidig tilbagebetaling af de to statslån. Italien har heller ikke begæret selskabet likvideret eller i det mindste undladt at forlænge løbetiden for de to statslån, selv om der ikke forelå en undersøgelse, hvor det blev vurderet, at situationen havde ændret sig med hensyn til sandsynligheden for tilbagebetaling af de to statslån ved forfald f) renterne på de to statslån på forfaldsdatoen er ikke blevet betalt som følge af en systematisk udsættelse af løbetiden for de to statslån, og rentetilskrivningen stoppede rent faktisk den 31. maj 2019.

(154) Kommissionen anser derfor de to statslån for at udgøre en enkelt foranstaltning med henblik på denne afgørelse.

(155) Kommissionen vil undersøge anvendelsen af to grunde og vurdere i) om Italien har fremlagt tilstrækkelig forudgående dokumentation for, at landet har handlet som en økonomisk aktør, og ii) om staten har handlet som en offentlig myndighed snarere end som en økonomisk aktør, da den ydede de to statslån.

(156) Uanset ovennævnte konklusion om, at de to statslån ikke kan adskilles, finder Kommissionens nedenfor beskrevne analyse af anvendelsen tilsvarende anvendelse selv om de to statslån blev behandlet som to særskilte foranstaltninger.

5.1.4.1.2. Italien har handlet som offentlig myndighed og ikke som en markedsøkonomisk aktør

(157) Kommissionen mener ikke, at den markedsøkonomiske aktørtest finder anvendelse i den foreliggende sag. På grundlag af al tilgængelig dokumentation har Italien således i sin egenskab af offentlig myndighed handlet beslutsomt for at redde Alitalia fra konkurs og sikre selskabets fortsatte drift.

(158) Kommissionen minder indledningsvis om, at Domstolen tidligere har fastslået, at anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest i sidste ende afhænger af, om staten som aktionær og ikke som offentlig myndighed har givet en økonomisk fordel til en virksomhed, som den pågældende stat ejer (62). Statslige foranstaltninger, som har til formål at opfylde de forpligtelser, der påhviler staten som offentlig myndighed, kan nemlig ikke sammenlignes med de foranstaltninger, en privat investor træffer i et samfund med markedsøkonomi (63).

(159) For at fastslå, om de to statslån, som staten har ydet, henhører under dens beføjelser som offentlig myndighed eller under de forpligtelser, den hæfter for som aktionær, vil Kommissionen ikke blot undersøge lånenes form, men også i) deres art og indhold, ii) baggrunden herfor, iii) det forfulgte formål og iv) de bestemmelser, som de to statslån er omfattet af.

(160) Hvis statens indgreb i betragtning af sin art og indhold og under hensyn til det forfulgte formål ikke udgør en investering, som det havde været muligt for en privat investor at foretage, kan det udgøre et indgreb, staten har gennemført i sin egenskab af offentlig myndighed, hvilket ville udelukke, at kriteriet om den markedsøkonomiske aktørtest blev anvendt (64).

Foranstaltningens art og indhold

(161) Som beskrevet i afsnit 2.1 bestod den pågældende foranstaltning af de to statslån, som Italien ydede Alitalia henholdsvis den 2. maj 2017 og 16. oktober 2017.

Baggrunden for foranstaltningen

(162) Staten har fra begyndelsen handlet konsekvent og klart i sin egenskab af offentlig myndighed for at redde Alitalia fra at blive likvideret, hvilket også anerkendes i offentlige erklæringer fra forskellige ministre (jf. afsnit 2.5), og ikke som aktionær, der investerer i et selskab, eller som kreditor.

(163) Alitalia har været stærkt tabsgivende i hele perioden efter CAI's overtagelse af selskabet i 2008. Alitalias aktionærers forsøg på at bringe Alitalia tilbage på sporet gennem genopretningsplanen mislykkedes på grund af arbejdstagernes forkastelse af denne plan den 26. april 2017, hvilket førte til, at Alitalia blev sat under særlig administration (jf. betragtning 41 ff.). Alitalia har fortsat tabt penge under den særlige administration.

(164) Efter forkastelsen af genopretningsplanen, men inden Alitalia blev sat under særlig administration, var der intet, der tydede på, at en investor var villig til at træde ind og erhverve Alitalia som en going concern, heller ikke til en nominel pris. Der er heller ikke noget, der tyder på, at de finansielle institutioner var rede til at stille betydelige lånefaciliteter til rådighed for at give selskabet tilstrækkelig likviditet til at fortsætte driften.

(165) Da de to statslån blev ydet, var Alitalia en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne for redning og omstrukturering og havde ringe udsigt til at blive rentabel på kort og mellemlang sigt (jf. betragtning 41, 66 og 218-229).

Det forfulgte formål

(166) Det udtrykkelige formål med at sætte Alitalia under særlig administration var at sikre kontinuiteten i Alitalias transporttjenester og bevare værdien af selskabets aktiver.

(167) Da Alitalia var insolvent, blev selskabet i det væsentlige udelukket fra kreditmarkederne og var på grund af sine presserende og langsigtede likviditetsproblemer afhængig af den italienske stat, som ydede de to statslån.

(168) Som nærmere beskrevet i afsnit 2 blev det oprindelige lån ydet med det hovedformål at undgå en afbrydelse af Alitalias tjenester og derved gøre det muligt for selskabet at opretholde indenlandske og internationale flyforbindelser og således forhindre både sociale problemer og alvorlige ulemper for brugerne. Italien gjorde ligeledes gældende, at en sådan afbrydelse bl.a. ville indebære en krænkelse af retten til territorial kontinuitet i Italien, som er sikret ved den italienske forfatning. Det supplerende lån på 300 mio. EUR blev ydet af samme grund og for at lette afhændelsen af Alitalias aktiver. Formålet med at sætte Alitalia under særlig administration og formålet med de to statslån synes ikke i det væsentlige at være forskellige.

(169) Denne vurdering underbygges yderligere af de offentlige erklæringer fra ministre både før ydelsen af det oprindelige lån og lånet på 300 mio. EUR (jf. afsnit 2.5), nemlig at regeringen først og fremmest havde fokus på at forhindre en pludselig afbrydelse af lufttransporttjenester og de direkte og indirekte følger af en sådan afbrydelse. herunder indvirkningen på Italiens økonomi, og det påståede mål om at forhindre yderligere tab for skatteyderne. Ifølge disse oplysninger var formålet at give de særlige kommissærer lidt pusterum til at finde en køber. Dette mål afspejles i den relevante lovgivning om ydelse af de to statslån og i Italiens egne bemærkninger (jf. betragtning 78 ff.), ifølge hvilke disse lån var nødvendige for at imødekomme Alitalias ledelsesbehov for at undgå en afbrydelse af tjenester og sociale problemer og ulemper.

(170) De samtidige erklæringer fra medlemmer af den italienske regering i den omhandlede periode (jf. afsnit 2.5) støtter det synspunkt, at grundlaget for Italiens ydelse af de to statslån ikke var et grundlag, som en markedsøkonomisk aktør ville anvende. Baggrunden for beslutningen om at yde de to statslån var derimod, at »en indstilling af flyvningen er ikke tænkelig, da forbindelserne ville blive ramt, og det ville indebære ulemper for de rejsende« (65), at »Vi kan ikke [lade selskabet] gå konkurs fra den ene dag til den anden, fordi vi i så fald ikke længere ville have forbindelser fra den ene del af landet til den anden« (66), og at »det ville blive meget dyrere for de italienske skatteydere, hvis flyvningen blev helt indstillet« (67).

(171) Som det fremgår af afsnit 4.1, har Italien udførligt redegjort for den forstyrrelse, som Alitalias udtræden af markedet ville medføre, med henvisning til antallet af passagerer med en reservation og antallet af udstedte billetter.

(172) Efter at have undersøgt ovennævnte forhold finder Kommissionen, at hovedformålet med de to statslån var at sikre, at Alitalia fortsatte driften af hensyn til den offentlige orden snarere end statens finansielle interesser som en markedsøkonomisk aktør. Som sådan var enhver udsigt til, at staten ville opnå fortjeneste i forbindelse med de to statslån, selv på lang sigt, hvis dette kunne påvises, kun af underordnet betydning i forhold til beslutningen om at yde de to statslån.

(173) Domstolen har endvidere fastslået, at sikring af kontinuiteten i en virksomheds transporttjenester er en betragtning, som en privat investor ikke ville tage hensyn til (68).

(174) Desuden blev forfaldsdatoerne for de to statslån jævnligt udsat, og samtidig udsatte staten Alitalias forpligtelse til at betale renter til disse nye forfaldsdatoer. Som følge af lovdekretet om vækst stoppede rentetilskrivningen på de to statslån den 31. maj 2019. Dette viser endvidere, at renteværdien på 6-måneders Euribor + 10 %, der ifølge Italien godtgør, at Italien har handlet som en markedsøkonomisk aktør (jf. betragtning 95), blot er kunstig, da staten — som långiver — aldrig har modtaget nogen godtgørelse for hverken sine likviditetsomkostninger eller kreditrisikoen forbundet med Alitalia, som en markedsøkonomisk långiver ville have forsøgt at få dækket. Dette og det forhold, at Italien ikke har fremlagt en forudgående undersøgelse, som viser, at staten havde en finansiel interesse i at udsætte tilbagebetalingen og stoppe rentetilskrivningen i stedet for at gå videre med det kontrafaktiske scenarie, viser, at staten har handlet inden for rammerne af sine offentlige myndighedsbeføjelser i forhold til Alitalia. Denne adfærd, nemlig at indrømme disse udsættelser uden en specifik forudgående undersøgelse, ikke at kræve betaling af renter og i sidste ende stoppe rentetilskrivningen fra den 31. maj 2019, er ikke i overensstemmelse med en markedsøkonomisk aktørs adfærd, men er udtryk for en offentlig myndigheds interesse i at opretholde kontinuiteten i Alitalias transporttjenester.

De bestemmelser, som foranstaltningen er omfattet af

(175) De to omhandlede statslån er sui generis- og ad hoc-lån. Der blev vedtaget specifikke dekreter om ydelse af disse lån og de efterfølgende forlængelser og den faktiske sammenlægning i en enkelt foranstaltning. De to statslån blev finansieret over det budget, der var tildelt ministeren for økonomisk udvikling. Desuden indeholdt specifikke ministerielle dekreter bestemmelser om udbetaling af disse lån.

(176) Lånemidlerne kom derfor fra det almindelige statsbudget.

Konklusion

(177) Det skal konkluderes, at foranstaltningen, henset til dens art og indhold, baggrunden herfor såvel som det forfulgte formål og de bestemmelser, som nævnte foranstaltning var omfattet af, udviser kendetegnene ved en handling, der henhører under Italiens offentlige myndighedsbeføjelser. Derfor kan kriteriet om den private investor ikke anvendes på denne.

5.1.4.1.3. Italien har ikke foretaget en markedsøkonomisk aktørtest

(178) Domstolen har fastslået, at »anvendelsen af kriteriet om den private investor i sidste ende [afhænger] af, om den omhandlede medlemsstat i sin egenskab af aktionær og ikke i sin egenskab af offentlig myndighed indrømmer en økonomisk fordel til en virksomhed, som tilhører den« (69).

(179) Hvis en medlemsstat under den administrative procedure påberåber sig den markedsøkonomiske aktørtest, påhviler det »den derfor utvetydigt og på grundlag af objektive og samtidige elementer, som kunne efterprøves, at føre bevis for, at beslutningen om at gennemføre foranstaltningen blev truffet i dens egenskab af aktionær, og at den var baseret på de krævede forudgående økonomiske vurderinger« (70). Det skal klart fremgå af disse elementer, at den pågældende medlemsstat har truffet beslutningen om at foretage en investering forud for eller samtidig med indrømmelsen af den økonomiske fordel på grundlag af en begrundet vurdering, der viser, at der er et markedsafkast som følge af den foranstaltning, som faktisk er blevet gennemført.

(180) Desuden skal der »med henblik på vurderingen af, om den samme foranstaltning ville være blevet truffet under normale markedsvilkår af en privat sælger, som befinder sig i en situation, som ligger så tæt som muligt på den situation, som staten befinder sig i, kun (…) tages hensyn til de fordele og forpligtelser, som er forbundet med sidstnævntes situation i dens egenskab af aktionær, og ikke dem, som er forbundet med dens egenskab af offentlig myndighed« (71). Det følger heraf, at der skal foretages en sondring mellem statens rolle som aktionær i en virksomhed på den ene side og staten, der handler som offentlig myndighed, på den anden side.

(181) Der kan i denne forbindelse kræves beviser, hvoraf det fremgår, at denne beslutning er baseret på økonomiske vurderinger, som kan sammenlignes med dem, som en rationel privat investor, der befinder sig i en situation, som ligger så tæt som muligt på den situation, som nævnte medlemsstat befinder sig i, under de foreliggende omstændigheder ville have udført, inden han foretog en sådan investering, med henblik på at fastslå den fremtidige rentabilitet af en sådan investering.

(182) Som Retten (72) bemærkede »mens det påhviler Kommissionen at anvende kriteriet om den private investor og at anmode den berørte medlemsstat om i dette øjemed at give den alle relevante oplysninger, er det denne medlemsstat eller (…) den berørte offentlige virksomhed, som det påhviler at levere beviser for, at den havde foretaget en forudgående økonomisk vurdering af rentabiliteten af den omhandlede foranstaltning, der er sammenlignelig med en vurdering, som en privat investor ville have foretaget i en tilsvarende situation«.

(183) Domstolen fastslog endvidere, at »(…)