SÆRBERETNING NR. 4/96 om regnskaberne for den europæiske valggruppe, der oprettedes som led i den fælles aktion under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik med henblik på overvågning af de palæstinensiske valg, med Kommissionens svar (97/C 57/01)

(Bemærkninger i henhold til EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit)

INDHOLD

Punkt Side

INDLEDNING . 1-14 2

Den fælles EU-aktion med henblik på overvågning af de palæstinensiske valg . 1- 7 2

Logistisk bistand . 8-11 2

Budget og udgifter . 12-14 3

RETTENS REVISION . 15-17 3

BEMÆRKNINGER OM FINANSIERINGEN AF PROGRAMMET . 18-21 3

BEMÆRKNINGER OM KOMMISSIONENS FORVALTNING . 22-38 4

Forberedelse af den logistiske bistand . 22-23 4

Proceduren for tildeling af kontrakten om logistisk bistand . 24-25 4

Økonomisk forvaltning og budgetforvaltning . 26-31 4

Tilsynet med gennemførelsen af kontrakten om logistisk bistand . 32-33 5

Strukturen internt . 34-38 6

BEMÆRKNINGER OM ORGANISERINGEN AF DEN LOGISTISKE BISTAND . 39-40 6

KONKLUSIONER . 41-46 6

BILAG . 8

Kommissionens svar . 11

INDLEDNING

Den fælles EU-aktion med henblik på overvågning af de palæstinensiske valg

1. Ved Rådets afgørelse 94/276/FUSP af 19. april 1994 (1) åbnedes der på grundlag af artikel J.3 i traktaten om Den Europæiske Union, som indeholder bestemmelser om Unionens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), mulighed for at gennemføre en fælles aktion til støtte for fredsprocessen i Mellemøsten. I henhold til artikel 5 i denne afgørelse skulle Den Europæiske Union på anmodning af parterne - palæstinenserne og israelerne - gennemføre et samordnet program for bistand til forberedelsen og overvågningen af valgene i de besatte områder.

2. Retningslinjerne for gennemførelsen af overvågningsprogrammet blev fastsat i to særskilte rådsafgørelser:

a) Rådets afgørelse 95/205/FUSP af 1. juni 1995 (2), i henhold til hvilken der på grundlag af artikel J.11, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union stilledes et beløb på højst 10,0 mio. ECU til rådighed. Dette beløb skulle afholdes over De Europæiske Fællesskabers almindelige budget.

b) Rådets afgørelse 95/403/FUSP af 25. september 1995 (3) om overvågning af valget og koordinering af det internationale valgovervågningsarbejde. Denne afgørelse indeholdt bestemmelser om oprettelse af en europæisk valggruppe (EU-valggruppen) i de besatte områder og etablering af detaljerede forvaltnings- og finansieringsprocedurer.

3. I medfør af artikel J.5 i traktaten om Den Europæiske Union og Rådets afgørelse af 25. september 1995 skulle formandskabet, bistået af en rådgivende koordineringsgruppe sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne og i samarbejde med Kommissionen, gennemføre aktionen. I praksis var det ad hoc-gruppen for fredsprocessen i Mellemøsten, der fungerede som rådgivende gruppe, og den fastlagde de retningslinjer og traf de foranstaltninger, der var nødvendige for, at overvågningsprogrammet kunne gennemføres.

4. Kommissionen skulle først og fremmest beskæftige sig direkte med den del af programmet, der vedrørte finansiering og logistisk bistand. Der blev oprettet en særlig projektgruppe til løsning af disse opgaver.

5. Den 28. september 1995 undertegnede Israel og Den Palæstinensiske Befrielsesorganisation (PLO) interimsaftalen i Washington, og de udpegede Den Europæiske Union til at koordinere overvågningsdelegationernes arbejde (4).

6. Politisk herskede der længe usikkerhed om valgdatoen, og der førtes en lang række forhandlinger. Den 13. december 1995 blev det efter adskillige udsættelser formelt meddelt, at valget ville blive afholdt den 20. januar 1996. Det gjorde det meget vanskeligt at forberede og gennemføre overvågningsprogrammet, at valgdatoen ikke var endeligt fastsat.

7. I Rådets afgørelse 95/403/FUSP fastlægges den europæiske valggruppes mål, sammensætning, opgaver og organisationsplan (jf. bilag 1). Gruppens medarbejderstab talte i alt 20 ansatte i hovedkontoret og tolv i de fire regionale kontorer, som lededes af regionale koordinatorer. Gruppen var ansvarlig for at tilrettelægge den europæiske overvågningsopgave, som 285 observatører deltog i, og for at koordinere det internationale overvågningsarbejde, som udførtes af 390 observatører fra 18 tredjelande, internationale organisationer og NGO-delegationer.

Logistisk bistand

8. Ifølge Kommissionens oprindelige planer skulle den i punkt 4 nævnte projektgruppe sammensættes af logistiksagkyndige, der skulle yde logistisk bistand til EU-valggruppen. Denne løsning viste sig imidlertid at være for dyr. Den handlingsplan, som MED-Udvalget (5) behandlede i juni 1995, indeholdt forslag om, at Kommissionen skulle indgå aftale med Det Europæiske Samarbejdsagentur (sædvanligvis kaldet ESA (6)) om forvaltningen af valggruppens budget, sådan som det var sket i forbindelse med valget i Sydafrika. ESA afslog imidlertid tilbuddet, fordi det ikke havde kapacitet til at udføre opgaven. Dette skyldtes den korte tid, der var til rådighed, agenturets øvrige forpligtelser og det forhold, at der ikke umiddelbart var midler til rådighed til finansiering af det forberedende arbejde (jf. punkt 19). Kommissionen besluttede derfor at tildele en ekstern organisation kontrakten om administrativ og logistisk bistand.

9. Kommissionen indledte i juli 1995 proceduren for udvælgelse af en organisation, der kunne udføre ovennævnte arbejde, og den 28. september 1995 blev der undertegnet en tjenesteydelseskontrakt mellem Kommissionen og den tilbudsgiver, der havde afgivet det laveste bud på honorarer (Crown Agents). Kontrakten vedrørte i alt 10 mio. ECU (505 684 ECU til honorarer og 9 494 316 ECU til projektudgifter).

10. Kontrahenten skulle - under tilsyn af EU-valggruppens leder og administrations- og finansrådgiver - yde logistisk og administrativ bistand, aflægge rapporter og opstille EU-valggruppens regnskaber. Kontrahenten oprettede en gruppe med ansvar for logistisk bistand (LSG) i de besatte områder, som indgik kontrakter og foretog betalinger på EU-valggruppens vegne. LSG var navnlig ansvarlig for indkøb af varer og udstyr, leje af kontorlokaler og køretøjer, hotelreservationer og planlægning af udenlandsrejser, udstationering og hjemsendelse af observatører, ansættelse af lokale medarbejdere samt bankforretninger og forvaltning af midler.

11. Kontrahenten gennemførte fra 15. oktober til 3. november 1995 en forberedende mission til de besatte områder med det formål at tilvejebringe den nødvendige infrastruktur for EU-valggruppen og at revidere budgettet. Den 1. december 1995 kunne EU-valggruppens hovedkontor og de regionale kontorer påbegynde deres arbejde. De 285 EU-observatører ankom til stedet i tre omgange. Den 9. november 1995 ankom 60, der var ansat på langvarige kontrakter, den 2. januar 1996 130 ansat på mellemfristede kontrakter, og den 15. januar 1996 95 ansat på kortvarige kontrakter. Den 15. februar 1996 vendte EU-valggruppens personale og observatører tilbage til deres respektive hjemlande, og hovedkontoret og de regionale kontorer lukkede. Kontrahenten forelagde den 25. november 1996 den endelige projektrapport og regnskaberne for Kommissionen.

Budget og udgifter

12. EU-valggruppens aktiviteter finansieredes med bevillinger opført under artikel B8-1 0 3 (7). Disse bevillinger skulle dække udgifterne i forbindelse med EU-observatørernes deltagelse i aktionen, dog ikke observatørernes udgifter til rejser til og fra de besatte områder samt deres forsikringsomkostninger, som påhvilede medlemsstaterne (8).

13. Bilag 2 viser EU-valggruppens faktiske udgifter sammenholdt med det oprindelige budget. Udgifterne beløb sig til 4 628 918 ECU, hvilket var 5 371 081 ECU mindre end det oprindelige udgiftsoverslag. Denne store difference skyldes dels, at valgperioden blev afkortet (fra fire til tre måneder), dels at de finansielle behov var ansat for højt i budgettet, hvilket i vid udstrækning skyldtes, at der ikke var foretaget tilstrækkelige forundersøgelser i marken (jf. punkt 22-23).

14. Den største udgiftspost var diæter til observatørerne, efterfulgt af honorarer og diæter til EU-valggruppens personale og LSG-staben. Bortset fra disse personaleudgifter udgjorde leje af køretøjer, løbende udgifter og kommunikationsudgifter de største udgiftsposter i forbindelse med den logistiske bistand.

RETTENS REVISION

15. I medfør af traktaten (9) og som svar på den opfordring, som Rådet fremsatte i artikel 3 i Rådets afgørelse 95/403/FUSP, reviderede Retten EU-valggruppens regnskaber og Kommissionens økonomiske forvaltning af aktionen. Som et led i revisionen aflagde Rettens revisorer i december 1995 besøg i EU-valggruppen for at efterprøve de anvendte finansielle procedurer og forvaltningsprocedurer.

16. Retten undersøgte, om udgifterne var blevet forvaltet i overensstemmelse med Fællesskabets budgetregler, og om EU-valggruppens regnskaber var korrekt opstillet og gav et retvisende billede.

17. EU-valggruppens regnskaber vedrører kun de udgifter, der blev afholdt over Den Europæiske Unions almindelige budget, og således ikke medlemsstaternes udgifter til udstationering af observatørerne (jf. punkt 12). Disse udgifter (som medlemsstaterne finansierede bilateralt) blev ikke revideret af Retten.

BEMÆRKNINGER OM FINANSIERINGEN AF PROGRAMMET

18. I forbindelse med planlægningen af den fælles aktion fastlagde budgetmyndigheden en række finansieringsbetingelser, der havde relation til afgørelserne om valget:

a) I henhold til Rådets afgørelse 95/205/FUSP ville bidraget og de praktiske arrangementer blive fastsat i en særskilt rådsafgørelse, når Israel og PLO var blevet enige om tilrettelæggelsen af valget.

b) Da Europa-Parlamentets Budgetudvalg godkendte (10) bevillingsoverførslen fra budgetkonto B0-4 0 4 1 (11) til artikel B8-1 0 3, stillede udvalget den betingelse, at der skulle være opnået enighed om den nøjagtige valgdato, inden midlerne blev overført. Denne dato var en af de væsentligste ubekendte faktorer i fredsprocessen og blev afsløret mindre end seks uger før valget. I realiteten blev Budgetudvalgets betingelser ikke opfyldt, og overførslen blev bogført den 28. juli 1995.

19. Det er forståeligt, at der blev knyttet betingelser til finansieringen, fordi man ikke vidste, hvornår valget ville blive afholdt. Men disse betingelser bevirkede, at de 10,0 mio. ECU, der var afsat til aktionen, ikke var til rådighed til forberedende foranstaltninger. Faktisk gav det også i Rådet anledning til bekymring, at fordi vedtagelsen af interimsaftalen blev forsinket, kunne rådsafgørelsen om de praktiske arrangementer, som havde været under behandling siden april 1995, heller ikke vedtages, hvilket lagde hindringer i vejen for EU's forberedelse af overvågningsopgaven. Til sidst besluttede Rådet den 25. september 1995 at gå videre med sagen, selv om interimsaftalen endnu ikke var indgået, og vedtog Rådets afgørelse 95/403/FUSP, som indeholdt bestemmelser om en række praktiske arrangementer. Dette skete imidlertid blot tre dage, før aftalen blev undertegnet i Washington den 28. september 1995, og bidrog derfor ikke til at fremskynde de praktiske forberedelser.

20. Kommissionen mente, at de af Rådet og Parlamentet fastsatte betingelser for anvendelsen af bevillingerne indebar, at Kommissionen ikke kunne indgå forpligtelser for nogen af de 10,0 mio. ECU, før interimsaftalen var blevet undertegnet. Dette havde uheldige konsekvenser for Kommissionens forberedelsesarbejde og den økonomiske forvaltning af programmet (jf. punkt 26-27).

21 Et godt eksempel på sådanne uheldige konsekvenser er, at Kommissionen ikke kunne dække de udgifter, som lederen af EU-valggruppen afholdt i forbindelse med sit arbejde, fra han blev udnævnt af Rådet i juli 1995, til tjenesteydelseskontrakten blev undertegnet i september 1995. Udgifterne, som beløb sig til 14 386 ECU, blev forhåndsfinansieret direkte af den svenske regering og tilbagebetalt over projektmidlerne i maj 1996. Det bør i denne sammenhæng nævnes, at der opstod lignende problemer i forbindelse med en anden fælles aktion, nemlig Den Europæiske Unions administration af Mostar (12).

BEMÆRKNINGER OM KOMMISSIONENS FORVALTNING

Forberedelse af den logistiske bistand

22. Kommissionen traf de første foranstaltninger til gennemførelsen af overvågningsprogrammet i december 1994, da den igangsatte projekt 94/312, »Forberedelse af EU's valgovervågning af fredsprocessen i Mellemøsten« (jf. punkt 26, litra a)). Et af hovedmålene for projektet var at forberede den logistiske bistand til en kommende EU-valggruppe. Disse forberedelser omfattede beregning af udgiftsoverslag, fastlæggelse af det lokale udbud af leverandører, udstyr og materialer osv.

23. På grundlag af resultaterne af dette projekt kunne Kommissionen imidlertid ikke hurtigt danne sig et fuldstændigt billede af behovene for logistisk bistand til programmet. Det indvirkede negativt på den procedure, der blev anvendt ved tildelingen af tjenesteydelseskontrakten.

Proceduren for tildeling af kontrakten om logistisk bistand

24. Kontrakten om logistisk bistand til EU-valggruppen blev tildelt på regelstridig vis. I forbindelse med den anvendte procedure blev ingen af de grundlæggende krav i finansforordningen (afsnit IV) (13) og i gennemførelsesbestemmelserne (afsnit XV) (14) opfyldt, ligesom de almindelige procedurer, der skal sikre objektiv og gennemskuelig tildeling af kontrakter, ikke blev anvendt.

25. Som det fremgår af punkt 39 og 42, opfyldte den valgte organisation kontrakten på tilfredsstillende vis, men under de givne omstændigheder er det ikke muligt at fastslå, at principperne om loyal og åben konkurrence blev overholdt, og at Fællesskabet fik det teknisk og økonomisk set mest fordelagtige tilbud.

Økonomisk forvaltning og budgetforvaltning

26. I henhold til Rådets afgørelse af 19. april 1994 og 1. juni 1995 skulle alle udgifter i forbindelse med overvågningen af de palæstinensiske valg have været afholdt over FUSP-sektionen i budgettet (undersektion B8). Dele af overvågningsprogrammet blev imidlertid finansieret over andre budgetposter:

a) I december 1994 blev projekt 94/312 (jf. punkt 22), »Forberedelse af EU's valgovervågning af fredsprocessen i Mellemøsten« (190 000 ECU), godkendt og finansieret over kapitel B7-5 2, »Europæisk initiativ for demokrati og beskyttelse af menneskerettighederne«.

b) Den 28. september 1995, den dag kontrakten om logistisk bistand til EU-valggruppen blev undertegnet, blev også tjenesteydelseskontrakten om projekt OT/93E/02, »De palæstinensiske valg. EU-valggruppens seminar i Madrid« (73 880 ECU), undertegnet. Selv om seminaret var et væsentligt led i oprettelsen af EU-valggruppen, vidste Kommissionen på tidspunktet for udarbejdelsen af seminaret stadig ikke, hvornår midler fra de tildelte 10 mio. ECU ville være disponible. Seminaret blev derfor finansieret særskilt over artikel B7-7 1 1, »Fællesskabsforanstaltninger i forbindelse med fredsaftalen mellem Israel og PLO«.

27. Ovennævnte forhold viser, hvor komplekse og uigennemskuelige budgetprocedurer der anvendes ved finansiering af programmerne i Mellemøsten. De var en direkte konsekvens af de betingelser, som Rådet og Parlamentet knyttede til anvendelsen af FUSP-midlerne (15), og som havde til følge, at der ikke var midler til rådighed under FUSP-artiklen (B8-1 0 3), da der var behov for dem til finansiering af ovennævnte aktioner.

28. Forskud på honorarer og projektudgifter til kontrahenten (6,2 mio. ECU) var registreret i Kommissionens regnskabssystem som endelige udgifter i stedet for som »forskud/acontobeløb«. Det samlede beløb, der fremgår af Fællesskabets regnskaber for acontoforskud udbetalt i løbet af regnskabsåret, og som ikke var afviklet ved årets udgang, er derfor ikke korrekt. Endnu væsentligere er det, at forefindes der ikke korrekt dokumentation om forvaltningen, kan det meget vel resultere i svagheder ved kontrollen og ved den endelige afvikling af sådanne forskud/acontobeløb. Retten har tidligere fremsat lignende bemærkninger, senest i særberetningen til underbygning af revisionserklæringen for regnskabsåret 1994 (16).

29. Proceduren for betaling af honorarer til kontrahenten, som omfattede udbetaling af et forskud og en række ratebetalinger, var unødigt indviklet og ikke særlig velegnet i forbindelse med en kortvarig aktion som denne. Faktisk blev proceduren slet ikke anvendt. Efter at have fået udbetalt det første forskud gjorde kontrahenten ikke krav på yderligere betalinger, men debiterede i stedet sine honorarer direkte under projektudgifterne.

30. Kommissionen anmodede ikke kontrahenten om at stille kaution som sikkerhed for gennemførelsen af kontrakten. Det er i strid med artikel 64 i finansforordningen og med artikel 108 i gennemførelsesbestemmelserne, hvor beløbsgrænsen for obligatorisk sikkerhedsstillelse er fastsat til 300 000 ECU. Denne regel kan ikke fraviges. Der burde have været krævet en sådan sikkerhedsstillelse for at sikre, at fællesskabsmidlerne ikke blev udsat for nogen risiko.

31. Kommissionens finansinspektør reagerede ikke på ovennævnte svagheder ved den økonomiske forvaltning. Det skal dog understreges, at da den anvisningsberettigede endelig forelagde sagen for finansinspektøren, hastede den. Finansinspektøren havde derfor meget kort tid til at kontrollere aktionen i alle enkeltheder. Behandlingen af forpligtelsesforslaget og betalingsordren om det første forskud, herunder gennemgang af tjenesteydelseskontrakten og fakturaen, gennemførtes på én dag.

Tilsynet med gennemførelsen af kontrakten om logistisk bistand

32. Kommissionen lagde ikke tilstrækkelig vægt på tilsynet med gennemførelsen af kontrakten om logistisk bistand. Den svarede ikke fyldestgørende på kontrahentens forespørgsler, og situationsrapporterne blev tilsyneladende ikke analyseret. Dertil kommer, at kontraktens bestemmelser om, at Kommissionen skulle godkende visse ændringer på forhånd (17), ikke blev fulgt til punkt og prikke. Retten skal påpege følgende:

a) Kun tre ud af fem anmodninger fra kontrahenten om ændringer i LSG-staben blev som fastsat i kontraktens artikel 15 godkendt skriftligt.

b) Der foreligger ikke bevis for, at Kommissionen som fastsat i kontraktens artikel 6 behandlede og formelt godkendte ændringer af EU-valggruppens budgetposter på over 150 000 ECU. Kontrahenten meddelte ændringerne i sine rapporter, men Kommissionen reagerede ikke. For eksempel indeholdt iværksættelsesrapporten fra november 1995 væsentlige ændringer af EU-valggruppens budget. De samlede projektudgifter var reduceret med 2,8 mio. ECU, og syv budgetposter var ændret med beløb, som oversteg den i kontrakten fastsatte grænse. Det fremgik af den anden situationsrapport, som blev indsendt i februar 1996, at budgetposten vedrørende kommunikation var reduceret med 416 130 ECU. Der foreligger ikke bevis for, at Kommissionen havde godkendt disse ændringer formelt.

33. Efter stedlig revision af EU-valggruppens regnskabsføring gjorde Retten i januar 1996 Kommissionen opmærksom på en række mangler ved tjenesteydelseskontraktens bestemmelser om vekselkursomregning og dokumentation for flyrejser. I begge tilfælde var bestemmelserne i kontrakten upraktiske og uhensigtsmæssige. Kommissionen foretog imidlertid kun en mindre ændring af omregningsbestemmelserne. Kravene til dokumentation for flyrejser blev ikke ændret. Konsekvensen af dette var, at selv om kontrahentens dispositioner var rimelige, blev de formelle bestemmelser i kontrakten ikke overholdt.

Strukturen internt

34. Svaghederne ved Kommissionens forvaltning af aktionen skyldtes i et vist omfang de i punkt 18-20 beskrevne forhold, men var samtidig i vid udstrækning en konsekvens af, at der ikke var opbygget en hensigtsmæssig struktur, og at der ikke var tildelt tilstrækkeligt personale til aktionen.

35. Projektgruppen for de palæstinensiske valg blev ikke oprettet forskriftsmæssigt. Dens sammensætning, ansvarsområderoggrundlæggende opbygning samt rapporteringsproceduren var ikke defineret tilstrækkeligt præcist (18), og den blev i realiteten opløst, inden projektet var afsluttet.

36. En række af projektgruppens vigtigste ansvarsområder blev uddelegeret til en ekstern ekspert, med hvem der var indgået en kontrakt om faglig bistand til den »desk officer«, der havde ansvaret for de besatte områder. Han spillede en central rolle i gennemførelsen af programmet og deltog i tildelingen af kontrakten om logistisk bistand, var med til at indgå kontrakten og førte også tilsyn med den. Eksperten underskrev på Kommissionens vegne tilladelser til specifikke aktioner under tjenesteydelseskontrakten. Derved udøvede han funktioner, som burde have været varetaget af Kommissionens vedtægtsomfattede personale.

37. Ud over problematikken med hensyn til, hvor vidtrækkende beføjelser det er formelt rigtigt at tildele personale ansat på kontrakt, har Retten allerede i anden sammenhæng (19) påpeget, at Kommissionens udstrakte brug af eksterne eksperter er forbundet med en række ulemper, navnlig at kontinuiteten brydes, og at eksperterne ikke har tilstrækkeligt kendskab til fællesskabsbestemmelser og -procedurer. Det viser de svagheder og uregelmæssigheder, Retten har konstateret ved procedurerne.

38. Det kan i forlængelse af ovenstående nævnes, at en person, der tidligere havde været tilknyttet projektet »Forberedelse af EU's valgovervågning af fredsprocessen i Mellemøsten« (jf. punkt 22) (som ekstern konsulent), arbejdede to måneder i Kommissionens projektgruppe uden kontrakt. Den pågældende medvirkede også ved planlægningen af Madrid-seminaret (jf. punkt 26, litra b)), også i dette tilfælde uden kontrakt.

BEMÆRKNINGER OM ORGANISERINGEN AF DEN LOGISTISKE BISTAND

39. En gruppe logistiksagkyndige kunne gøre en effektiv indsats, fordi Kommissionen besluttede at lade en ekstern organisation yde den logistiske bistand til EU-valggruppen. Kontrahenten sikrede en forsvarlig økonomisk forvaltning af programmet og ydede den nødvendige bistand på effektiv vis.

40. Ved fremtidige aktioner bør man imidlertid tage hensyn til den lære, man kan drage af den her omhandlede aktion. Retten kan i den forbindelse tilslutte sig udtalelsen fra EU-valggruppens vicekontorchef og LSG-lederstaben (20):

a) Der var i EU-valggruppens opbygning og i rådgivernes stillingsbeskrivelse (21) ikke taget hensyn til, at den logistiske bistand skulle ydes af en kontrahent. I afdelingen for faglig bistand var der ansat en administrations- og finansrådgiver (med ansvar for budgetforvaltning, indkøb, indgåelse af kontrakter og regnskabsføring) og en logistik- og kommunikationsrådgiver (som deltog i arbejdet med udstationering af observatører og indkøb af kommunikationsudstyr og forsyninger til observatørerne). De fleste af disse medarbejderes opgaver overlappede dem, der udførtes af LSG. Derfor var rådgivernes rolle ubetydelig og vagt defineret - i særdeleshed administrations- og finansrådgiverens rolle.

b) De regionale koordinatorer spillede en central rolle i finansierings- og administrationssammenhæng (forvaltning af småbeløb, benzinregnskaber, tilstedeværelseskontrol, beregning af diæter og lønninger mv.). Koordinatorerne burde på forhånd modtage passende instrukser og være direkte tilknyttet LSG, så det sikres, at sådanne opgaver udføres mere effektivt.

KONKLUSIONER

41. Det er Rettens opfattelse, at EU-valggruppens regnskaber og finansielle oversigter (vedlagt som bilag 2 og 3) giver et retvisende billede og er opstillet i overensstemmelse med de regnskabsprincipper, der var fastlagt i kontrakten om logistisk bistand, samt med de grundlæggende regnskabsprincipper. Regnskaberne giver et retvisende billede af EU-valggruppens aktiviteter.

42. Den logistiske bistand til EU-valggruppen var tilfredsstillende og bidrog til opfyldelsen af målene for den fælles aktion under FUSP.

43. Aktionen i sin helhed var vellykket, men der blev konstateret alvorlige uregelmæssigheder i den af Kommissionen anvendte procedure for tildeling af kontrakten om logistisk bistand. Hverken tidspres eller andre former for pres kan retfærdiggøre, at finansforordningens principper og procedurer til sikring af en forsvarlig økonomisk forvaltning ikke overholdes. Der bør altid foreligge dokumentation for en hvilken som helst procedure, og såfremt de afviger fra almindelig praksis, bør det begrundes fyldestgørende på forhånd og godkendes på de relevante niveauer.

44. Kommissionen bør med henblik på at afhjælpe sådanne generelle svagheder, som er påpeget ved forvaltningen af programmet, tage højde for følgende:

a) Kontrakter bør afspejle de særlige forhold, der gør sig gældende i forbindelse med hver enkelt aktion. Den bør undgå at anvende standardbestemmelser, når de er uhensigtsmæssige eller uigennemførlige. Dette gælder navnlig bestemmelser om dokumentation, omregningsregler og betalingsformer.

b) Den bør sikre, at lederstaben har erfaring med og omfattende kendskab til finansielle og administrative procedurer.

c) Den bør ikke ansætte eksterne eksperter i administrative stillinger, hvori de skal udøve beføjelser, som alene henhører under vedtægtsomfattet personale.

45. Budgetmyndigheden bør sikre sig, at der i afgørelser om fælles aktioner er taget højde for, at der skal stilles tilstrækkelige finansielle midler til rådighed så betids, at aktionerne kan gennemføres effektivt, herunder også finansielle midler til forudgående undersøgelser før vedtagelsen af en afgørelse om en fælles aktion og til selve planlægningen af den pågældende aktion.

46. Ved gennemførelsen af fælles aktioner bør der tages hensyn til, hvordan og af hvem den logistiske bistand skal ydes. Der bør opstilles klare retningslinjer for de funktioner og det ansvar, der påhviler gruppen med ansvar for logistisk bistand inden for den enhed, der er ansvarlig for at gennemføre en aktion.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 5. december 1996.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) EFT nr. L 119 af 7. 5. 1994.

(2) EFT nr. L 130 af 14. 6. 1995.

(3) EFT nr. L 238 af 6. 10. 1995.

(4) Interimsaftale, Washington, den 28. september 1995, bilag II, artikel V.

(5) Udvalget er nedsat i henhold til artikel 6 i Rådets forordning (EØF) nr. 1762/92 af 29. juni 1992, EFT nr. L 181 af 1. 7. 1992.

(6) ESA er en organisation, som ikke arbejder med gevinst for øje (asbl). Den er oprettet af Kommissionen i henhold til belgisk lovgivning med det formål at yde Kommissionen tjenesteydelser, navnlig i form af ansættelse af eksperter og faglige medarbejdere til Kommissionens programmer.

(7) Den Europæiske Unions andre fælles aktioner som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

(8) Artikel 3 i Rådets afgørelse 95/403/FUSP.

(9) Artikel 188 C i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.

(10) Europa-Parlamentet, Budgetudvalget; mødet den 18. juli 1995. PE/III/PV/95-14. Se også skrivelse af 8. september 1995 fra Europa-Parlamentets formand til Kommissionens formand (henvisning 027075).

(11) B 0-4 0 - Formålsbestemte reserver; anmærkning 41. Artikel B8-1 0 3 - Den Europæiske Unions andre fælles aktioner som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

(12) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 2/96 om administratorens regnskaber og Den Europæiske Unions administration af Mostar, EFT nr. C 287 af 30. 9. 1996, punkt 41.

(13) Finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget; foreløbig konsolideret tekst; Europa-Kommissionen (EFT nr. C 80 af 25. 3. 1991).

(14) Kommissionens forordning (Euratom, EKSF, EF) nr. 3418/93 af 9. december 1993 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i finansforordningen af 21. december 1977, EFT nr. L 315 af 16. 12. 1993.

(15) Dette punkt behandles mere indgående i Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1995, EFT nr. C 340 af 12. 11. 1996, punkt 11.15-11.18.

(16) Særberetning til underbygning af revisionserklæringen om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget for regnskabsåret 1994, EFT nr. C 352 af 30. 12. 1995, punkt 3.5-3.14.

(17) I henhold til artikel 18 i tjenesteydelseskontrakten kan der ikke indgås mundtlige aftaler.

(18) Det eneste dokument om oprettelse af denne projektgruppe var et udkast forelagt i forbindelse med et projekt, som aldrig blev godkendt. Selv om projektet blev opgivet, blev forslaget om projektgruppen ikke ændret.

(19) Årsberetningen for regnskabsåret 1991, EFT nr C 330 af 15. 12. 1992, punkt 15.60, og årsberetningen for regnskabsåret 1994, EFT nr. C 303 af 14. 11. 1995, punkt 10.70.

(20) Henvisning: kontrahentens endelige rapport og skrivelse fra EU-valggruppens vicekontorchef (13. marts 1996).

(21) MED-Udvalget; mødedok. 120/95 af 14. juni 1995.

BILAG 1

Organisationsplan DEN EUROPÆISKE UNIONS VALGGRUPPE Leder af valggruppen Vicekontorchef

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

BILAG 2

>TABELPOSITION>

BILAG 3

>TABELPOSITION>

KOMMISSIONENS SVAR

INDLEDNING

1-14. Kommissionen accepterer en stor del af Revisionsrettens bemærkninger. Kommissionen ønsker dog at understrege betydningen af de begrænsninger, som Revisionsretten har fremhævet i sin beretning, navnlig det forhold, at budgetmyndigheden ikke afsatte de fornødne økonomiske midler tidsnok til, at en effektiv gennemførelse var mulig.

Rådets afgørelse om aktionen indeholdt en række formelle betingelser, som skabte betydelige vanskeligheder for en effektiv og tilstrækkelig hurtig forberedelse af denne komplicerede aktion, navnlig fordi den sene offentliggørelse af den endelige valgdato betød, at aktionen skulle gennemføres inden for et særdeles kort tidsrum. Disse tidsmæssige begrænsninger gjorde det nødvendigt at træffe meget hurtige beslutninger om, hvorledes aktionen skulle gennemføres, herunder beslutningen om, hvilken organisation der skulle bistå i logistisk henseende. Revisionsrettens bemærkninger skal nødvendigvis ses på denne baggrund.

BEMÆRKNINGER OM FINANSIERINGEN AF PROGRAMMET

18.b). Det er rigtigt, at overførslen af 10 mio. ECU fra reserven til artikel B8-1 0 3 fandt sted den 28. juli 1996 på trods af den af Europa-Parlamentets formand fastsatte betingelse. Kommissionen stod imidlertid over for valget mellem på den ene side at følge disse instrukser og bringe projektets iværksættelse og aktionens vellykkede forløb i fare og på den anden side at vælge en forsvarlig forvaltning af midlerne og en effektiv forberedelse af projektet ved at foretage overførslen, så snart den var godkendt, for at stille fællesskabsbidraget til rådighed så hurtigt som muligt og derigennem afvikle denne ømtålelige sag på den bedst mulige måde. Revisionsrettens positive konklusioner vedrørende projektets forsvarlige gennemførelse synes at vise, at Kommissionens beslutning var berettiget.

21. Kommissionen accepterer, at den fremgangsmåde, som den svenske regering fulgte ved at forhåndsfinansiere udgifterne for lederen af EU-valggruppen, således at dette forskud senere skulle tilbagebetales ved anvendelse af projektmidler, ikke var ideel. Dette var en uheldig følge af de betingelser, der var fastsat i Rådets afgørelse 95/205/FUSP, da det var bydende nødvendigt at ansætte lederen af valggruppen i god tid, inden en aftale om valget var forhandlet på plads, med henblik på at sætte en egnet forberedelsesproces i gang.

BEMÆRKNINGER OM KOMMISSIONENS FORVALTNING

Forberedelse af den logistiske bistand

22-23. Selv om Revisionsretten har fuldstændig ret i, at undersøgelsen i den foreliggende sag ikke kunne anvendes som grundlag for fastsættelsen af opgavebeskrivelsen for den logistiske støtteaktion, var de konkrete resultater af projektet af afgørende betydning for det positive resultat af aktionen som helhed (der henvises til punkt 43).

Proceduren for tildeling af kontrakten om logistisk bistand

24-25. Kommissionen erkender fuldt ud, at de procedurer, som den fulgte, ikke var tilfredsstillende.

Økonomisk forvaltning og budgetforvaltning

26. Som følge af den størrelse og betydning, som Kommissionens valgobservationsgruppe havde, var det indledende sonderende arbejde helt afgørende for gruppens succes. De betingelser, som Rådet og Europa-Parlamentet havde fastsat for bevillingernes anvendelse, var ensbetydende med, at man ikke kunne begynde at anvende de 10 mio. ECU, der var afsat (på FUSP-post B8-1 0 3) til valget, før interimsaftalen var undertegnet. Det var derfor nødvendigt at finansiere de indledende dele af valgprogrammet via andre budgetposter, indtil interimsaftalen var undertegnet.

28. Kommissionen tager denne tingenes tilstand til efterretning. De instrukser til de anvisningsberettigede, som er nødvendige for at undgå en sådan situation i fremtiden, vil blive indskærpet på ny.

30-31. Kommissionen anmodede ikke kontrahenten om nogen sikkerhedsstillelse i form af bankgaranti, fordi man ikke mente, at der var behov for en sådan garanti, eftersom der var tale om såkaldte Crown Agents, der ejes fuldt ud af den britiske regering. Kommissionen erkender dog, at dette stred mod forordningen.

Tilsynet med gennemførelsen af kontrakten om logistisk bistand

32. Det er rigtigt, at det som følge af mangel på menneskelige ressourcer i Kommissionen var umuligt at sikre en mere omfattende operationsanalyse inden for fristerne for aktionen. Under ekstremt vanskelige arbejdsvilkår gjorde Kommissionen sit yderste for at overvåge de nævnte Crown Agents' virksomhed, besvare deres forespørgsler og yde feedback, skønt tidspresset forhindrede Kommissionen i at gennemføre ofte langtrukne procedurer for at sikre den fornødne godkendelse af tillægsbestemmelser, som krævede budgetmæssige ændringer.

33. Kommissionen besluttede, at eftersom det var de nævnte Crown Agents, der i deres egenskab af kontrahenter udførte arbejdet med at bestille billetter, skulle det gøres muligt for dem at gøre dette efter deres egne procedurer, som Kommissionen anerkendte som - og Revisionsretten også anser for - »rimelige«. Denne ændring blev imidlertid ikke formaliseret i en revideret kontrakt. Som Revisionsretten også selv erkender det i punkt 40, sikrede kontrahenten dog »en forsvarlig økonomisk forvaltning af programmet og ydede den nødvendige bistand på effektiv vis«.

Strukturen internt

34-37. Den nævnte task force skulle efter sagens natur være fleksibel og være i stand til inden for rammerne af en stadig skiftende politisk situation at imødekomme de særlige situationer i den rækkefølge, de opstod. Alligevel arbejdede denne task force inden for rammerne af et fast internt beslutningshierarki, som også omfattede den »eksterne ekspert«.

38. De nævnte vanskeligheder skyldtes, at der ikke stod midler til rådighed på det rette tidspunkt.

BEMÆRKNINGER OM ORGANISERINGEN AF DEN LOGISTISKE BISTAND

39-40. Kommissionen vil tage hensyn til Revisionsrettens bemærkninger i sine igangværende »policy«-forberedelser af valgobservationsaktioner.

KONKLUSIONER

41-46. Kommissionen vil som en afsluttende bemærkning medgive, at Revisionsrettens kritikpunkter overvejende er korrekte. Kommissionen ønsker dog at påpege den fleksible approach, som den var henvist til at følge for at holde aktionen på sporet og for at gennemføre den i tide.

I en situation med snærende procedure-, tids- og personalemæssige bånd lykkedes det Kommissionen at gennemføre en internationalt anerkendt valgobservationsaktion, som bidrog til at legalisere det første nationale palæstinensiske valg nogensinde. Det selskab, som Kommissionen havde valgt til at forvalte støtteaktionen, fremlagde retvisende regnskaber og finansielle oversigter, således at Revisionsretten var i stand til at drage følgende konklusion: »Den logistiske bistand, som blev ydet EU-valggruppen, var tilfredsstillende og bidrog til opfyldelsen af målene for den fælles aktion under FUSP«.