SÆRBERETNING Nr. 2/97 om Den Europæiske Unions humanitære bistand 1992-1995 med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (97/C 143/01)

INDHOLD

Punkt Side

1. INDLEDNING . 1.1 -1.19 3

Den humanitære bistand generelt . 1.1 -1.6 3

Oprettelse af ECHO . 1.7 -1.11 3

Rettens revision . 1.12-1.14 4

Fordeling af bistanden . 1.15-1.19 4

2. FÆLLESSKABETS HUMANITÆRE BISTANDSPOLITIK . 2.1 -2.28 7

Den Europæiske Unions aktionsstrategi . 2.1 -2.10 7

Beslutningsmekanismer og spredning af finansielle midler . 2.11-2.18 8

Komplementaritet og samordning med medlemsstaternes bistand . 2.19-2.22 9

Samarbejde med De Forenede Nationer og internationale organisationer . 2.23-2.25 10

Konklusion . 2.26-2.28 11

3. KOMMISSIONENS PROCEDURER FOR FRIGØRELSE AF HUMANITÆR BISTAND . 3.1 -3.25 11

Frigørelse af bevillinger (samlede planer) . 3.1 -3.7 11

Intern samordning af Kommissionens aktioner . 3.8 -3.12 12

Identificering af individuelle projekter og evaluering af forslag . 3.13-3.18 14

Udvælgelse af individuelle aktioner . 3.13-3.15 14

Medfinansiering . 3.16-3.18 14

Konklusion . 3.19-3.25 14

Punkt Side

4. ECHO'S OPBYGNING OG ARBEJDSMETODER . 4.1 -4.52 15

ECHO's opbygning og ressourcer . 4.1 -4.10 15

ECHO's arbejdsmetoder . 4.11-4.46 16

Partnerskabsrammekontrakten (FPA) . 4.11-4.24 16

Udbudsprocedure . 4.25-4.27 20

Tilsyn med gennemførelsen af aktionerne . 4.28-4.40 21

Procedurer for den finansielle gennemførelse . 4.41-4.46 23

Konklusion . 4.47-4.52 24

5. EVALUERING AF BISTANDEN . 5.1 -5.46 25

ECHO's interne evalueringer . 5.1 -5.5 25

Den humanitære bistands effektivitet . 5.6 -5.40 26

Bistandens omfang . 5.7 -5.21 26

Behovsdækning . 5.22-5.32 27

Effekt . 5.33-5.36 29

Omkostnings-effektivitetsforholdet . 5.37-5.40 29

Synliggørelse af bistanden . 5.41-5.43 30

Konklusion . 5.44-5.46 30

6. SAMLET KONKLUSION . 6.1 -6.11 31

Er Den Europæiske Unions humanitære bistandspolitik gennemskuelig? . 6.2 31

Er Den Europæiske Unions bistandsforanstaltninger kohærente og komplementære? . 6.3 31

Er de iværksatte midler egnede? . 6.4 -6.8 31

Samling af det administrative ansvar på et sted . 6.5 31

Øget aktionskapacitet . 6.6 31

Forbedring af koordineringen med de andre donorer . 6.7 32

Tilvejebringelse af omfattende midler . 6.8 32

Hvordan fungerer procedurerne for evaluering og regnskabsaflæggelse . 6.9 32

Afsluttende bemærkning . 6.10-6.11 32

Liste over forkortelser . 33

Fodnoter . 34

Bilag . 37

Kommissionens svar . 46

1. INDLEDNING

Den humanitære bistand generelt

1.1. En stor del af Den Europæiske Unions bistand til tredjelande er humanitær bistand til at afhjælpe krisesituationer, der skyldes naturkatastrofer eller væbnede konflikter. I de senere år har Fællesskabet og medlemsstaterne sammen tegnet sig for omkring halvdelen af den samlede humanitære bistand på verdensplan, og Kommissionens udgifter er næsten blevet fordoblet. Bilag 1 viser forpligtelsesbevillinger og betalinger afholdt i perioden 1992-1995. Størstedelen af aktionerne er finansieret over poster, der er bestemt til humanitær bistand, dvs. i henhold til det almindelige budgets kapitel B7-21 »Humanitær Bistand« (1), og i henhold til artikel 254 i Lomé-konventionen (2). På trods af Kommissionens bestræbelser på at sikre, at de humanitære foranstaltninger udelukkende finansieres over budgetposter, der er bestemt til dette formål, er visse andre budgetposter blevet anvendt til at finansiere aktioner, der i modsætning til, hvad Kommissionen anfører i sit svar, havde et humanitært sigte. De årlige betalinger steg fra 335,3 mio. ECU i 1992 til 616,3 mio. ECU i 1995. De samlede udgifter i perioden 1992-1995 beløb sig til 2 272,5 mio. ECU.

1.2. Under de meget langvarige kriser, som har ramt lande som Somalia, det tidligere Jugoslavien, Angola og Rwanda, er der endvidere sket omfattende befolkningsflytninger mod områder, hvor ressourcerne ofte allerede er begrænsede. De problemer, der opstår som følge af disse befolkningsflytninger, bliver hurtigt mere påtrængende end dem, der hænger direkte sammen med den akutte nødsituation, og gør det nødvendigt at tilvejebringe ofte meget betydelige midler, især i forbindelse med væbnede konflikter.

1.3. Når Den Europæiske Union reagerer på sådanne krisesituationer, er en lang række aktører (3) med til at anvende de finansielle midler, som Kommissionen forvalter for Unionen, og Kommissionen skal så virke som katalysator for operatørernes aktioner, som den finansierer helt eller delvist (4).

1.4. En række af De Forenede Nationers organer (5) og internationale organisationer såsom Den Internationale Røde Kors Komité (IRKK) spiller normalt en central rolle ved tilrettelæggelsen af hjælpeaktioner. I modsætning til Den Europæiske Union, der har egne finansielle midler, er disse organer og organisationer i stor udstrækning afhængige af midler fra offentlige og, i mindre grad, private donorer. På FN's generalforsamling besluttedes det at reorganisere samordningen af organisationens humanitære bistand radikalt ved at oprette en Afdeling for Humanitære Anliggender (DHA) (6), der skal sikre forbindelserne internt i De Forenede Nationer mellem organerne med humanitært sigte og samordne politiske, militære (7) og humanitære aktioner. DHA skal således fremsætte samordnede anmodninger om midler, der derefter fordeles mellem de forskellige organer.

1.5. Hidtil har DHA ikke altid haft de nødvendige beføjelser til systematisk at samordne den samlede humanitære bistand i alvorlige krisesituationer.

1.6. Forbindelserne mellem Kommissionen og DHA udmønter sig sjældent i konkrete aktioner i kriseområderne. Begge parter bærer ansvaret herfor, og det skyldes både lokale forhold (Angola) og DHA's knappe finansielle og menneskelige ressourcer (Kaukasus). De problemer, der præger forbindelserne mellem de to vigtigste organisationer, som skal iværksætte fælles aktioner i tilfælde af humanitære kriser, kan bevirke, at aktionerne bliver mindre effektive.

Oprettelse af ECHO

1.7. Kommissionen ønskede i samme periode at forbedre samordningen af sine humanitære aktioner og at gøre dem mere synlige og effektive. Derfor besluttede den den 6. november 1991 at oprette en særlig tjenestegren, der skulle forvalte humanitære aktioner til fordel for befolkninger i alle tredjelande, som blev ramt af naturkatastrofer eller ekstraordinære begivenheder, der krævede hurtig reaktion og/eller gennemførelse af hasteprocedurer. Denne tjenestegren blev i princippet oprettet for en syvårig periode, hvorefter der skulle foretages en dybtgående evaluering af dens virksomhed, blandt andet for at undersøge det hensigtsmæssige i at oprette et eksternt kontor på europæisk plan.

1.8. Det Europæiske Fællesskabs Kontor for Humanitær Bistand (ECHO), der blev oprettet på denne baggrund, skulle i begyndelsen forvalte humanitær katastrofebistand til befolkninger i tredjelande.

1.9. Kommissionen havde nemlig konstateret, at Fællesskabets politiske vilje til at gennemføre aktioner på området humanitær bistand ikke kom tilstrækkeligt klart til udtryk i den struktur, som Kommissionen havde før 1991. Dengang betragtede de traditionelle partnere i stor udstrækning blot Fællesskabet som en finansiel formidler, hvorimod det betragtede sig selv som fuldgyldig operatør.

1.10. ECHO blev oprettet med følgende sigte:

a) Den ekspertise, der var nødvendig i nødsituationer og til iværksættelse af effektive foranstaltninger, skulle samles i en enkelt administrativ enhed, der skulle sikre en ensartet forvaltning.

b) Fællesskabet skulle manifestere sig bedre »i marken« og kunne intervenere direkte på forskellige stadier: fastlæggelse af behov, mobilisering af nødhjælpspersonale og -materiel, opfølgning og kontrol og efterfølgende evaluering.

c) Samordningen med medlemsstaterne, andre donorer, ikke-statslige organisationer (NGO) og specialiserede internationale organisationer skulle forbedres navnlig gennem samordnede aktioner og anvendelse af rammekontrakter.

d) Endelig skulle der hurtigere kunne tilvejebringes de nødvendige midler i tilfælde af alvorlige kriser (8).

1.11. I januar 1993 udvidede Kommissionen ECHO's mandat til at omfatte Kommissionens samlede humanitære bistand i stedet for blot katastrofebistand. I slutningen af december 1994 fastlagde Kommissionen ECHO's beføjelser på området fødevarenødhjælp og GD VIII's beføjelser (9) på området programmerbar fødevarehjælp.

Rettens revision

1.12. Revisionsretten gennemførte medio 1994 en revision, hvor målene var at:

a) vurdere, om Den Europæiske Union fulgte en klar politik på området humanitær bistand, og undersøge denne politiks mål og midler,

b) efterprøve, om de forskellige instrumenter var kohærente og komplementære,

c) efterprøve, om Kommissionen havde de nødvendige ressourcer til at iværksætte effektive bistandsaktioner,

d) efterprøve, om der var etableret effektive procedurer, der sikrede tilfredsstillende vilkår for rapportering om de iværksatte aktioner og de opnåede resultater.

1.13. Retten reviderede aktioner iværksat i perioden 1992-1995. Retten udvalgte ikke bestemte kriseområder eller kriseramte lande med henblik på revisionen. Særligt i begyndelsen af ovennævnte periode imødekom Kommissionen først og fremmest individuelle anmodninger om finansielle midler fra de humanitære bistandsorganisationer. Kommissionen begyndte først senere at inddele anmodningerne efter lande/områder og at udvikle samlede planer (jf. punkt 3.1-3.7). Rettens revision omfattede derfor i første omgang primært de operationelle forbindelser mellem Kommissionen og dens partnere. Bilag 2 viser stikprøven af projekter, der blev udvalgt til nærmere undersøgelse.

1.14. Første led i revisionen var en undersøgelse i Kommissionens tjenestegrene af deres procedurer for udvælgelse af aktioner, behandling af projektforslag, indgåelse af kontrakter samt opfølgning og kontrol af finansieringer. Derefter foretog Retten kontrol i Kommissionens vigtigste partneres hovedsæder for at efterprøve pålideligheden af disse partneres ledelsesinformationssystemer og regnskabsaflæggelse. 38 organisationer fik i oktober 1994 tilsendt et spørgeskema om Unionens politik for humanitær bistand og Kommissionens fremgangsmåder. 29 af disse organisationer besvarede spørgeskemaerne, og gav ofte ret omfattende svar. Under møder med de nationale tjenester med ansvar for at administrere medlemsstaternes humanitære bistand kunne Retten danne sig et billede af omfanget af deres samarbejde med Kommissionen. Endelig gennemførte revisorerne stedlig revision i Angola og det tidligere Jugoslavien (Kroatien, Serbien og Bosnien-Hercegovina) for at efterprøve effektiviteten af bistanden i kriseområderne. I forbindelse med krisen i Rwanda blev revisionen af ECHO's sager suppleret med en analyse af konklusionerne af en undersøgelse, som forvaltningsudvalget for den fælles evaluering af nødhjælpen til Rwanda havde foretaget. Det danske udenrigsministerium i København tog i november 1994 initiativ til denne undersøgelse, og konklusionerne blev offentliggjort i marts 1996.

Fordeling af bistanden

1.15. Nedenfor vises den geografiske fordeling af den del af Den Europæiske Unions bistand, der blev forvaltet af ECHO i perioden 1992-1995.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>START GRAFIK>

MED = Middelhavslandene

PECO = Landene i Central- og Østeuropa

NUS = De nye uafhængige stater

AVS = Afrika, Vestindien og Stillehavet>SLUT GRAFIK>

1.16. Rettens analyse af fordelingen af ECHO's kontrakter i perioden 1992-1995 på de forskellige partnerkategorier viser, at 83 % af bistanden blev ydet til NGO'er i medlemsstaterne, De Forenede Nationers organer og andre internationale organisationer. Bilag 3 viser fordelingen af kontrakterne indgået i samme periode på de forskellige partnerkategorier. Bilag 4 er en liste over de 20 NGO'er, der tegner sig for de største finansielle bidrag fra ECHO i ovennævnte periode.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>START GRAFIK>

UNHCR = De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge

UNICEF = De Forenede Nationers Børnefond

UNRWA = De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstina-flygtninge

WHO = Verdenssunhedsorganisationen

WFP = Verdensfødevareprogrammet>SLUT GRAFIK>

1.17. Selv om Kommissionen er ansvarlig for gennemførelsen af Den Europæiske Unions politik på området humanitær bistand, ligger visse af de konstaterede problemer uden for dens indflydelse og kan derfor ikke lægges Kommissionen til last. Eftersom der er tale om et særdeles følsomt område, er det af afgørende betydning, at der blandt alle aktører opnås enighed om kun at iværksætte fuldstændigt entydige aktioner. På trods af de problemer, der konstateredes i perioden 1992-1995, navnlig med hensyn til en kvalitativ vurdering af bistandens effekt, skal det bemærkes, at Kommissionen har formået at tilvejebringe en enestående mængde bistand med relativt begrænsede midler i områder, der som følge af væbnede konflikter var særdeles vanskeligt tilgængelige. Unionen har ydet et væsentligt bidrag til den internationale solidaritet, hvilket skal tilskrives Kommissionens tjenestegrene. Oprettelsen af ECHO har uden tvivl bidraget til fuldførelsen af denne opgave. Rettens revision viste imidlertid, at Kommissionen på visse områder fortsat bør overveje nye fremgangsmåder og forbedre sine procedurer.

1.18. Kommissionens tjenestegrene er under hele revisionen blevet løbende orienteret om Rettens arbejde og om de foreløbige resultater af alle Rettens revisionsbesøg. ECHO's personale har ved flere lejligheder ledsaget Rettens personale på tjenesterejser. I visse tilfælde har Kommissionens tjenestegrene efterfølgende aflagt besøg hos de partnere, hvis aktioner Retten havde revideret for at vurdere de forhold, Retten havde konstateret. Først blev de foreløbige resultater af revisionen af samtlige kontrakter, Retten havde revideret, sendt til Kommissionens tjenestegrene. Derefter, da arbejdet nærmede sig sin afslutning, blev to sammenfattende noter fremsendt til Kommissionen; en om partnerskabsrammekontrakten (november 1995) og en, der omfattede revisionen i sin helhed (februar 1996). Disse dokumenter gjorde det lettere for Kommissionen at målrette sin kontrol og at forbedre sine arbejdsmetoder. Som følge af denne fremgangsmåde har Kommissionens tjenestegrene allerede haft mulighed for at tage hensyn til visse af bemærkningerne i denne beretning.

1.19. I 1996, altså efter den periode, som Retten reviderede (1992-1995), vedtog Rådet to forordninger; én om humanitær bistand (10) og én om rehabiliterings- og genopbygningsforanstaltninger til fordel for udviklingslandene (11). I disse to forordninger er en række af de principper, der er gældende for humanitære aktioner, nu formuleret, hvilket til dels afhjælper de mangler, der påpeges i denne beretning. De finder imidlertid ikke generel anvendelse, fordi de anvendes i forbindelse med specifikke budgetposter. Eftersom de er blevet vedtaget for nylig, er det endnu ikke muligt at vurdere deres reelle effekt. Disse forordninger er uden tvivl et vigtigt skridt henimod en præcisering af Den Europæiske Unions humanitære bistand, men betyder ikke, at denne proces er afsluttet, og de kan efter Rettens mening ikke anvendes til endegyldigt at løse de problemer, der påpeges i denne beretning.

2. FÆLLESSKABETS HUMANITÆRE BISTANDSPOLITIK

Den Europæiske Unions aktionsstrategi

2.1. I de forordninger, der blev vedtaget i 1996, er der defineret principper, der i høj grad kan bidrage til en præcisering af Den Europæiske Unions politik på området humanitær bistand. Retten mener dog ikke, at disse principper dækker al humanitær bistand, hverken hvad angår beslutningsprocedurer, støtteberettigede aktioner eller samarbejdet med internationale organisationer. Det skyldes tilsyneladende, at medlemsstaterne på nogle områder kan have meget forskellige holdninger, og at de ikke har søgt at fastlægge en samlet strategi for Den Europæiske Unions humanitære bistand.

2.2. Op til juni 1996 blev specifikke spørgsmål f.eks. både behandlet i Rådets resolutioner (12), Europa-Parlamentets og Den Paritetiske Forsamlings (AVS-EF) beslutninger, Lomé-konventionens bestemmelser og Kommissionens meddelelser (jf. punkt 1.19), samt i Rådets fælles holdninger (13).

2.3. I en fælles erklæring af 25. november 1994 anførte Rådet og Kommissionen, at en retsakt »især bør indeholde bestemmelser om virkefeltet for den humanitære indsats, samt om koordinering og samarbejdsmuligheder mellem Fællesskabet, medlemsstaterne, de internationale organisationer, herunder DHA og de ikke-statslige organisationer«.

2.4. I lyset af dette vedtog Rådet den 20. juni 1996 en forordning om humanitær bistand (14). Eftersom forordningen primært skal være retsgrundlaget for anvendelsen af bevillingerne på visse poster i det almindelige budget, bør det imidlertid præciseres, at forordningen både skal finde anvendelse på al humanitær bistand, der finansieres over det almindelige budget, og på bistand, der finansieres over EUF (jf. punkt 1.19).

2.5. Rådets forordning nr. 2258/96 om rehabiliterings- og genopbygningsforanstaltninger til fordel for udviklingslandene (15) har til formål at imødekomme de forskellige behov hos befolkninger, der enten befinder sig i alvorlige kriser eller er ved at arbejde sig ud af sådanne situationer, og således sikre en fortløbende bistand, der spænder lige fra nødhjælp til udviklingsbistand. I henhold til artikel 1 i denne forordning »skal rehabiliteringsforanstaltningerne gradvis afløse den humanitære indsats« (jf. punkt 1.19).

2.6. Denne formulering kunne skabe en overlapning mellem humanitære foranstaltninger og rehabiliteringsforanstaltninger og føre til unødigt dobbeltarbejde og mangler eller endog modstrid mellem forskellige aktioner. Afslutningen på krisen i det tidligere Jugoslavien er et eksempel på en situation, hvor Kommissionen ikke har foretaget en klar opdeling mellem de forskellige tjenestegrenes opgaver. Visse af Kommissionens partnere kan lægge pres på den, og den ovenfor nævnte formulering kan bevirke, at nogle humanitære aktioner, under påskud af »kontinuum«, opretholdes længere end nødvendigt. Det bør defineres klart, hvilke konkrete foranstaltninger begreberne humanitær foranstaltning og rehabiliteringsforanstaltning går på, i det mindste hvad angår de aktioner, der finansieres af Kommissionen (16).

2.7. Den 4. september 1995 forelagde Kommissionen et forslag til Rådets forordning, der skulle være retsgrundlaget for gennemførelsen af de bevillinger på det almindelige budget, som var afsat til støtte til fordrevne befolkninger (flygtninge, fordrevne og repatrierede) i udviklingslandene i Asien og Latinamerika (17). I henhold til artikel 1 i Rådets fælles holdning af 27. juni 1996 skal »Fællesskabet iværksætte et støtte- og bistandsprogram for hjemstedsfordrevne til dækning af presserende behov, som ikke er omfattet af den humanitære hjælp, og til gennemførelse på længere sigt af handlingsprojekter og -programmer, der som mål har at gøre disse personer selvforsynende og at integrere eller reintegrere dem«. I dette forslag til forordning introduceres således et nyt begreb, nemlig katastrofebistand, der ikke har form af humanitær bistand. Begrebet defineres imidlertid ikke nærmere. Det er ikke klart, hvilke foranstaltninger der skal finansieres i henhold til denne forordning, og hvilke der skal finansieres i henhold til rehabiliterings- og genopbygningsforordningen eller forordningen om humanitær bistand. Det er betegnende for den forvirring dette kan skabe, at budgetbevillingerne for 1996 blev opført under afsnit B7-21 »Humanitær bistand«, selv om forslaget til forordning (blandt andet) skulle tage sigte på presserende behov, der ikke er omfattet af humanitær bistand.

2.8. Kommissionen erkender selv i sin meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling (LRRD) (jf. fodnote 16), at det eventuelt kan skabe problemer, at humanitær bistand, støtte til fordrevne befolkninger i Asien og Latinamerika og støtte til genopbygning og rehabilitering henhører under forskellige budgetposter med hver deres retsgrundlag, og at forskellige tjenestegrene i Kommissionen er ansvarlige for gennemførelsen af disse. Sigtet med meddelelsen er blandt andet at afhjælpe disse problemer.

2.9. For at få bragt disse uklarheder ud af verden, og for at Kommissionens partnere kan danne sig et overblik over målene for Den Europæiske Unions humanitære bistand og de midler, der er afsat hertil, bør Unionen på højeste politiske niveau og i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 130 U, stk. 1 (18) og 3 (19), i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab påtage sig en utvetydig og samlet forpligtelse, der bygger på klart definerede principper.

2.10. Uden generelle retningslinjer for Unionens politik er der risiko for manglende kohærens ved fastlæggelsen og gennemførelsen af den.

Beslutningsmekanismer og spredning af finansielle midler

2.11. I Den Europæiske Union er det ikke de planlagte aktioners karakter eller krisernes omfang, men finansieringskilderne, der er afgørende for, hvilke beslutningsmekanismer der skal anvendes. Procedurerne kan således variere, selv om der er tale om identiske aktioner.

2.12. Når der var tale om EUF-midler af mindre omfang, kunne Kommissionen hurtigt træffe afgørelse. I forbindelse med alvorlige kriser (Somalia, Rwanda), var det derimod vanskeligere at frigøre bevillinger, især når tildelingerne til katastrofebistand var udtømt. Lomé-konventionen åbner ikke mulighed for bevillingsoverførsel fra andre finansielle instrumenter end flygtningebistanden, og Kommissionen er derfor nødsaget til at iværksætte undtagelsesforanstaltninger (20).

2.13. Kommissionen har opdelt bevillingerne til visse af sine aktioner i trancher (på 1 mio. ECU eller 650 000 ECU afhængigt af det enkelte tilfælde). Fra 1993 blev der f.eks. truffet en række beslutninger om 1 mio. ECU til Angola, Somalia, Liberia (21), Burundi og Rwanda. Når denne udelukkende administrative procedure er blevet anvendt, har den gjort det vanskeligt at planlægge aktionerne samlet (jf. punkt 3.1-3.7), besværliggjort tjenestegrenenes administrative opgaver og gjort forvaltningskontrollen mindre gennemskuelig.

2.14. Der blev opført en reserve til nødhjælp på budgettet (22), men den har ikke fungeret tilfredsstillende. Denne reserve blev oprettet i overensstemmelse med konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Edinburgh og skulle gøre det muligt at reagere hurtigt på særlige behov for hjælp som følge af begivenheder, der ikke kunne forudses ved budgettets fastlæggelse. Den anvendte budgetprocedure har imidlertid i praksis vanskeliggjort gennemførelsen af programmet for humanitær bistand.

2.15. For det første var de oprindelige budgetbevillinger til humanitær bistand utilstrækkelige i den periode, hvor der opstod alvorlige humanitære kriser i det tidligere Jugoslavien og Rwanda (1993-1995). Kommissionen var således nødsaget til hvert år at anvende hele reserven. For det andet anmodede Kommissionen først på et meget sent tidspunkt om at få overført midler fra reserven. For det tredje blev midlerne fra reserven overført med betydelige forsinkelser i 1994 og 1995. Som det fremgår af Rettens årberetninger (23), var denne beslutningprocedure endvidere medvirkende til omfattende underudnyttelse af betalingsbevillingerne og til, at der blev fremført meget omfattende bevillinger til det følgende regnskabsår, selv om der kun burde fremføres bevillinger i særlige tilfælde.

2.16. Europa-Parlamentets Budgetudvalg har påpeget, at der enten burde indføres en hurtigere procedure for frigørelse af hovedparten af midlerne i reserven, eller at de eksisterende bevillinger til humanitær bistand burde forøges allerede fra starten af regnskabsåret, samtidig med at der overføres færre bevillinger til reserven (24). At der tydeligvis fortsat vil være stort behov for humanitær bistand kunne være et argument for at anvende sidstnævnte mulighed.

2.17. I den periode, Retten reviderede, blev fødevarer, der udgør en vigtig del af de produkter, der ydes som led i den humanitære bistand, finansieret over forskellige budgetposter, og de forskellige foranstaltninger havde ikke samme retsgrundlag. I forbindelse med krisen i det tidligere Jugoslavien blev den direkte fødevarehjælp i 1992 dels finansieret over budgetposter vedrørende katastrofebistand (B7-5000) og PHARE-programmet (B7-6000) dels - under anvendelse af temmeligt usædvanlige procedurer (25) - over bevillinger fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL). Under krisen i Angola blev hovedparten af de fødevarer, der blev ydet af Kommissionen i 1993 og 1995 til gratis uddeling, finansieret over kapitel B7-20 Fødevarehjælp og forvaltet af GD VIII og GD VI. Kun få aktioner blev finansieret over bevillinger, der var specifikt afsat til humanitær bistand og forvaltet af ECHO.

2.18. Efter vedtagelsen af Rådets forordning nr. 1292/96 af 27. juni 1996 om fødevarehjælpspolitik og fødevarehjælpsforvaltning (26) betragtes fødevarehjælp, der forvaltes af GD VIII og GD VI, som et strukturinstrument til forbedring af fødevaresikkerheden. Levering af fødevarer i forbindelse med humanitære aktioner skal finansieres over bevillinger fra kapitel B7-21 Humanitær bistand, medmindre der er tale om alvorligere kriser, hvor det er nødvendigt at mobilisere alle Kommissionens instrumenter.

Komplementaritet og samordning med medlemsstaternes bistand

2.19. Det er fastsat i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, at Fællesskabets bistand skal være et supplement til medlemsstaternes, men dette begreb bør præciseres nærmere. Selv om ikke alle medlemsstater yder betydelige finansielle midler til humanitær bistand, kan visse medlemsstater stille omfattende fysiske og logistiske ressourcer til rådighed. Kommissionen og medlemsstaterne bør bestræbe sig på i højere grad at anvende disse ressourcer ved gennemførelsen af Den Europæiske Unions humanitære bistand.

2.20. Derfor ville det også være hensigtsmæssigt at få afklaret, hvad Fællesskabet forstår ved begrebet samordning, jf. artikel 130 X i traktaten (27) (28). Dette begreb kan nemlig, afhængigt af omstændighederne, dække meget forskellige foranstaltninger, og samordning kan være alt fra blot fremsendelse af oplysninger til systematisk sammenkobling af ressourcer tilvejebragt ved en samordnet indsats. Der kan også være tale om, at man ved en fornuftig fordeling af opgaver og midler (jf. punkt 1.10) sørger for optimal udnyttelse af kapaciteten hos de partnere, der har komparative fordel.

2.21. Revisionsretten konstaterer, at Kommissionens og medlemsstaternes repræsentationer generelt har etableret et vist samarbejde i marken om udviklingshjælpen (29), men ikke om den humanitære bistand. I forbindelse med det hidtil eneste forsøg på at iværksætte en større fælles europæisk aktion (European Community Task Force - ECTF, jf. kasse 1), løb samarbejdet hurtigt ud i sandet på grund af manglende tilslutning fra medlemsstaternes side. Den bilaterale bistand, der allerede var iværksat, gennemførte de berørte medlemsstater individuelt uden om ECTF. Det skal i denne forbindelse nævnes, at der i slutningen af 1994 blev uddelt bilateral fødevarehjælp i Kroatien uden reel koordinering, således at hjælpen gik til de samme personer, som havde modtaget hjælp fra Fællesskabet.

Kasse 1 - ECTF - European Community Task Force, Zagreb

>START GRAFIK>

ECTF blev oprettet i oktober 1992 på det Europæiske Råds møde i Birmingham til støtte for UNHCR's bestræbelser på at få bragt den humanitære hjælp frem til republikkerne fra det tidligere Jugoslavien.

Målene for ECTF var:

a) At yde logistisk og faglig bistand til UNHCR (selv om sidstnævnte ikke blev hørt i denne forbindelse).

b) At forbedre samordningen i marken, hovedsageligt ved at fremme udvekslingen af oplysninger mellem donorer om de finansierede aktioner, hvorved medlemsstaterne og Kommissionen implicit forpligtedes til at informere ECTF om alle deres aktioner.

Ved at integrere Zagreb-kontoret i ECTF overdrog ECHO det endvidere til den særlige task force at gennemføre de direkte fødevareaktioner i Kroatien og at føre tilsyn med Kommissionens partnere.

Den planlagte informationsudveksling frembød problemer allerede fra starten. Visse medlemsstater iværksatte tilmed aktioner, der henhørte direkte under ECTF's kompetenceområde, uden at konsultere ECTF.

På trods af hensigtserklæringer ydede de fleste medlemsstater ikke bidrag, og ECHO afholdt hovedparten af driftsomkostningerne (5,62 mio. ECU fra februar 1992 til februar 1996). Eftersom Kommissionen finansierede næsten hele den særlige task force og normalt deltog i forvaltningen af den, blev ECTF i realiteten ECHO's operationelle instrument i Kroatien, Bosnien-Hercegovina og Slovenien. ECTF blev derved generelt opfattet som en afdeling under ECHO. I henhold til en evaluering, der blev foretaget af en ekstern konsulent, var visse af medlemsstaternes repræsentanter ikke klar over, hvad formålet med ECTF var, og hvilke forbindelser den havde til ECHO.>SLUT GRAFIK>

2.22. I den periode, Retten reviderede, foregik samordningen hovedsagelig på centralt niveau på kvartalsvise møder mellem nationale nødhjælpschefer. Disse møder afholdtes af ECHO i overensstemmelse med en resolution fra Rådet (30). Referaterne fra disse møder viser imidlertid, at samordningen kun havde begrænset umiddelbar konkret effekt. Den bestod først og fremmest i at informere medlemsstaterne om Kommissionens finansieringsafgørelser og gennemførelsen af dem. Som et led i samordningen drøftedes endvidere forskellige principspørgsmål, såsom forbindelserne med De Forenede Nationers organer, og også visse specifikke spørgsmål. Medlemsstaternes repræsentanter var altid tilbageholdende, når det kom på tale at gøre mere end blot udveksle synspunkter, og forslag om samordnede undersøgelser og aktioner (jf. punkt 1.10 c)) blev altid henvist til højere instanser. I perioden 1992-1995 var det kun et fåtal af medlemsstaterne, der systematisk informererde ECHO om deres humanitære interventioner. Der er ikke sket nogen radikal ændring i medlemsstaternes holdning, og fordi myndighederne i medlemsstaterne ikke er tilstrækkeligt indstillet på at samarbejde, er samordningen mellem Den Europæiske Unions og medlemsstaternes aktioner ikke blevet udbygget.

Samarbejde med De Forende Nationer og internationale organisationer

2.23. Samarbejdet med De Forenede Nationers organer og internationale organisationer såsom IRKK er en afgørende del af Den Europæiske Unions politik på området humanitær bistand. Beslutningerne om, hvordan denne politik skal gennemføres, bør træffes på højeste niveau i Unionen. Partnerskabsrammekontrakterne mellem ECHO og visse organer er ikke tilstrækkelige i denne forbindelse, fordi de kun indeholder bestemmelser om den praktiske gennemførelse af individuelle aktioner og ikke definerer grundlaget for det samarbejde, der er fastsat i traktaten.

2.24. Selv om samarbejdet mellem UNHCR og Kommissionen går langt tilbage, blev der først i begyndelsen af 1994 nedsat en arbejdsgruppe på højt niveau, der skulle definere mere kohærente retningslinjer for det operationelle og finansielle samarbejde med Kommissionen. Kommissionen nedsatte i november 1994 »en stående fællesgruppe« (PISG) for at fremme tjenestegrenenes bestræbelser på at samordne hjælpen til flygtninge, fordrevne og repatrierede i tredjelande. Et af denne gruppes vigtigste mål var at klarlægge Kommissionens stilling i forhold til UNHCR. Medio 1995 var gruppens aktivitet stadig begrænset, og dens funktioner var ikke endeligt fastlagt.

2.25. Siden oprettelsen af ECHO har UNHCR stået for aktionerne (fungeret som »lead agency«) i det tidligere Jugoslavien og i Rwanda. Selv om samarbejdet mellem disse to organer var underlagt samme partnerskabsrammekontrakt, udviklede det sig i forbindelse med aktionerne i disse to lande i meget forskellige retninger.

a) I det tidligere Jugoslavien var ECHO og WPF ansvarlige for forvaltningen af programmerne for fødevarehjælp til henholdsvis Kroatien og Bosnien, og begge var ansvarlige for hjælpen til Serbien-Montenegro (31). Endvidere stillede Fællesskabet ECTF's (32) logistiske ressourcer til rådighed for UNHCR (kasse 1) og finansierede en gruppe, der skulle evaluere behovene for genopbygning af infrastrukturerne i Bosnien (33). På de øvrige områder betragtede Kommissionen UNHCR som en partner på lige fod med alle andre, og fra marts 1992 til december 1994 overdrog ECHO det til UNHCR at gennemføre kontrakter til en værdi af 379 mio. ECU.

b) I forbindelse med krisen i Burundi og Rwanda finansierede Kommissionen indtil massakrerne i april 1994 sine partnere direkte, hvorefter den begyndte at kanalisere en stor del af sin bistand gennem UNHCR (34). Inden for denne nye struktur skulle UNHCR efter aftale med Kommissionen fordele omkring halvdelen af de modtagne midler mellem de NGO'er, der var repræsenteret på stedet. Alle indgåede aftaler skulle fremsendes til ECHO. Fordelen ved dette nye system var, at det ikke alene forbedrede samordningen, men også forenklede Kommissionens administrative opfølgning. I forbindelse med enkelte større europæiske NGO'er (35) bibeholdt ECHO direkte finansieringer i henhold til partnerskabsrammekontrakten. Samtidig sendte ECHO 10-12 bistandskonsulenter til at varetage forbindelsen på stedet med UNHCR og de andre internationale organisationer. Ved kontraktens udløb skulle UNHCR aflægge rapport i henhold til procedurerne i partnerskabsrammekontrakten (jf. punkt 4.11-4.21).

Konklusion

2.26. Ved udgangen af 1995 var Den Europæiske Unions politik på området humanitær bistand endnu ikke klart defineret, og der fandtes ikke et sammenfattende dokument, der kunne anvendes på samtlige aktioner uanset finansieringskilderne (jf. punkt 2.1-2.6). Rådets forordninger fra 1996 om humanitær bistand og rehabiliteringsstøtte, samt Kommissionens meddelelse fra april 1996 om sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling kan ikke anvendes som tilstrækkeligt grundlag for EU's overordnede politik på alle de områder, der er knyttet til humanitær bistand. Principperne i disse forskellige dokumenter bør derfor nedfældes i ét samlet dokument. Det kunne lette samordningen med medlemsstaternes bilaterale bistand og de internationale organisationers bistand. Et sådant sammenfattende dokument kunne være Unionens pagt om humanitær bistand, hvori der fastsættes ufravigelige og grundlæggende principper, retningslinjer, definitioner og begreber, og hvori der nævnes de særlige karakteristika, hvorved EU's bistand adskiller sig fra andre donorers.

2.27. Principperne nedfældet i traktaten og i Rådets resolutioner om komplementaritet mellem og samordning af Unionens og medlemsstaternes bistand er stadig langtfra ført ud i livet. De nationale myndigheder anvender komplementaritetsprincippet med stor forsigtighed på Den Europæiske Unions humanitære aktioner, og derfor har Kommissionens tjenestegrenes samarbejde med de nationale tjenester for humanitær bistand haft begrænset konkret effekt i marken (jf. punkt 2.19-2.22).

2.28. Samarbejdet mellem Kommissionen og De Forenede Nationer er, selv om det udtrykkeligt nævnes i traktaten (36), fortsat ustabilt, hvilket delvist skyldes, at der ikke er fastlagt en samlet politik over for denne organisation. Der bør indgås en samlet aftale med De Forenede Nationers generalsekretariat for at sikre kohærens og gennemsigtighed i forbindelserne mellem Kommissionen og De Forenede Nationers humanitære organer. Der kunne derefter indgås tillægsaftaler med hvert enkelt organ (navnlig UNHCR og WFP) med henblik på at få præciseret mulighederne og fastlagt de praktiske procedurer for samarbejdet mellem disse organer og Kommissionens tjenestegrene (jf. punkt 2.23-2.24).

3. KOMMISSIONENS PROCEDURER FOR FRIGØRELSE AF HUMANITÆR BISTAND

Frigørelse af bevillinger (samlede planer)

3.1. I forbindelse med kriser har Kommissionen normalt taget initiativer på anmodning af sine partnere. Ved længerevarende kriser har ECHO samlet sådanne støtteanmodninger og på dette grundlag udarbejdet samlede planer, ud fra hvilke Kommissionen har truffet sine beslutninger. De samlede planer, som er ECHO's primære inverventionsinstrument i forbindelse med humanitære kriser, indeholder en kort beskrivelse af baggrunden for en krise, det samlede finansieringsforslag og den periode, som planen dækker (normalt tre til ni måneder), samt oplysninger om tidligere finansieringer og medlemsstaternes bidrag, hvis der findes oplysninger herom. De indeholder endvidere en oversigt over de organisationer, som skal modtage midler, tillige med en sektorspecifik analyse af de foreslåede aktioner. Under længerevarende kriser er der blevet tildelt kontrakter med en løbetid, der har vist sig at være for kort, fordi de samlede planer dækkede begrænsede perioder (jf. punkt 4.15 f)). Selv om kvaliteten af oplysningerne i de samlede planer er blevet forbedret siden 1995 (for eksempel oplysningerne om prioriterede områder), var de oplysninger, som Retten kontrollerede inden nedsættelsen af udvalget for humanitær bistand, stadig ikke fyldestgørende.

3.2. I ingen af de tilfælde, der blev revideret i perioden 1992-1995, blev der i de samlede planer gjort rede for den mellemfristede strategi for Fællesskabets aktioner, og der blev heller ikke redegjort for samordningen af disse aktioner med de øvrige primære donorers aktioner. Det har således været vanskeligt at vurdere Fællesskabets prioriterede mål i forhold til de samlede behov og at sikre kohærens mellem dem og medlemsstaternes prioriterede mål (jf. punkt 2.19). De samlede planer indeholdt ikke en systematisk beskrivelse af de aktioner, der var iværksat af Kommissionens forskellige tjenestegrene, fordi planerne primært vedrørte ECHO.

3.3. Endvidere er det ikke altid muligt at klarlægge, hvilke overvejelser der lå til grund for fastlæggelsen af de rammebeløb, der skulle frigøres. Kommissionen nøjedes ofte med helt eller delvist at imødekomme partnernes forslag inden for en på forhånd fastsat beløbsramme, som blev fordelt nogenlunde ligeligt mellem de involverede sektorer, de forskellige grupper af partnere og de forskellige landes NGO'er.

3.4. I februar 1994 blev der vedtaget en samlet plan for Angola på 18 mio. ECU. Den indeholdt kun oplysninger om humanitær bistand ydet gennem ECHO og GD VIII's kontor for fødevarehjælp, men ingen om en rehabiliteringsplan, som blev forvaltet af GD VIII, selv om den var en vigtig del af Kommissionens støtte (37). Endvidere omfattede ECHO's samlede plan den samme type aktioner, som Kommissionens øvrige tjenestegrene iværksatte, navnlig grundlæggende sundhedspleje og uddeling af fødevarer, frø og redskaber, men den indeholdt ingen oplysninger om, hvordan de finansierede aktioner var samordnet med FN-organernes aktioner og slet ikke om, hvordan de var samordnet med WFP's aktioner. Sammenhængen mellem den samlede plan og strategien for FN's anmodning om midler blev ikke omtalt, og modtagermålgruppens status eller geografiske placering var heller ikke fastlagt. I april 1995 anmodede DHA's samordningsenhed (UCAH) (38) EU's delegerede i Luanda om at klarlægge Kommissionens samordnede strategi i Angola. I den samlede plan på 14 mio. ECU, som blev foreslået i 1996 for perioden maj-december 1996, henvises der ikke til en rehabiliteringsplan på 55 mio. ECU, der var blevet iværksat af GD VIII i begyndelsen af 1996.

3.5. I forbindelse med programmet for fødevarehjælp og rehabiliteringsstøtte, der blev gennemført i Aserbajdsjan fra 1992 tie 1995, påpegede en konsulent ansat af ECHO, at der ikke var fastlagt nogen samlet strategi, og at programmet var udarbejdet på grundlag af de anmodninger, der var fremsat af NGO'er og andre organisationer, der arbejdede i Aserbajdsjan. Denne konsulent betragtede ECHO's dokument om en strategi for den humanitære bistand til de transkaukasiske republikker »Transcaucasus Humanitarian Assistance Strategy 1995« som et væsentligt skridt henimod udformningen af en hensigtsmæssig strategi.

3.6. I forbindelse med aktionen i det tidligere Jugoslavien blev der opstillet en række samlede mål for de foreslåede beslutninger, men de var for generelle til at være en klar strategi. For eksempel var det fastsat som mål for Kommissionens beslutning om at yde 100 mio. ECU i juni 1993 at yde bistand i de forskellige regioner (39), men modtagermålgruppens status (40), nationalitet eller geografiske placering og behov var ikke nærmere defineret, og det var ikke angivet, hvordan disse behov ville blive dækket af andre organisationer. Dokumentet indeholdt ikke en definition af EU's politik over for FN-organerne eller ECTF (jf. kasse 1), og det fremgik ikke, om der var priviligerede partnere. Beslutningen om at yde 156 mio. ECU i november 1994 giver anledning til tilsvarende bemærkninger. Her var et af målene at finansiere hastende rehabiliteringsforanstaltninger, men de var ikke nærmere defineret, og det var ikke angivet, hvor de skulle gennemføres, selv om der allerede fandtes en International Styringsgruppe vedrørende Genopbygning af Infrastrukturen i Bosnien-Hercegovina (IMG-IBH), som Kommissionen havde finansieret siden udgangen af 1993 (jf. fodnote 33).

3.7. Når Kommissionen vedtager samlede planer, bliver NGO'ernes projektforslag (jf. punkt 3.1) som følge af den anvendte beslutningsprocedure undertiden lagt til side i flere måneder, før de medtages i en samlet finansieringspakke. Partnerne fandt ofte denne fremgangsmåde problematisk, f.eks. fremgik det af svarene på Rettens spørgeskema (jf. punkt 1.14), at 45 % af NGO'erne var af denne opfattelse.

Intern samordning af Kommissionens aktioner

3.8. Forskellige administrative tjenestegrene i Kommissionen er involveret i ensartede (jf. punkt 3.12) eller indbyrdes sammenhængende aktioner, som kan finansieres af flere forskellige kilder (jf. punkt 3.10 og 3.11). FN-organerne og mange NGO'er modtager midler under forskellige programmer, der er iværksat af Kommissionen, og som forvaltes af forskellige tjenestegrene.

a) Både GD VIII's kontor for fødevarehjælp og ECHO yder betydelige støttebeløb til WFP (jf. kasse 3). ECHO har imidlertid først fra december 1994 deltaget i fastlæggelsen af Kommissionens holdning i de af WFP's udvalg, der opstiller de overordnede retningslinjer, som for eksempel Komitéen for Fødevarehjælpspolitik og -programmer.

b) I 1995 iværksatte forskellige af Kommissionens tjenestegrene med ansvar for humanitær bistand, fødevarehjælp og rehabiliteringsstøtte en række programmer i Angola - i visse tilfælde via de samme partnere. Samordningen mellem tjenestegrenene i Bruxelles og i marken var utilstrækkelig (jf. punkt 3.4). Som følge af problemer i forbindelse med informationsoverførsel blev delegationens personale ikke tilstrækkeligt informeret om ECHO's humanitære bistandsaktioner.

c) I de uafhængige stater i det tidligere Sovjetunionen finansierer Kommissionen humanitær bistand, fødevarehjælpsprogrammer og TACIS-programmet. Den af ECHO forvaltede del (ca. 20 mio. ECU) af et fødevarehjælpsprogram på 204 mio. ECU, der blev ydet til de transkaukasiske republikker i 1994/95, blev ikke samordnet med en fødevarehjælpeaktion, der blev gennemført af andre af Kommissionens tjenestegrene.

3.9. Når flere af Kommissionens tjenestegrene deltager i gennemførelsen af aktionerne, skal der tages højde for følgende forhold:

a) Kommissionens tjenestegrene skal samordne aktionerne, så det sikres, at det samlede program i et land er koherænt, og at de forskellige tjenestegrenes indsats ikke overlapper hinanden eller er i modstrid med hinanden (jf. punkt 3.10).

b) Forskellene mellem de forskellige tjenestegrenes procedurer og kontrakter er medvirkende til at øge forvirringen og ineffektiviteten (jf. punkt 4.23 og 4.24).

3.10. Kommissionen har taget en række initiativer til at forbedre samordningen mellem tjenestegrenene, men de har kun haft begrænset virkning (jf. punkt 2.24). I praksis har de ansvarlige for landespecialgrupperne (desk officers) ved deres individuelle indsats sørget for den mest effektive samordning på specifikke områder. I Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet af 30. april 1996 om sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling (jf. fodnote 16) understregede Kommissionen, at det var nødvendigt at føre en samlet europæisk politik og at koordinere tjenestegrenenes aktioner med henblik på at forbedre effektiviteten og virkningen af aktionerne. Der skal oprettes landespecialgrupper (task forces) hjemme og på stedet sammensat af tjenestemænd fra alle de berørte tjenestegrene i et begrænset antal pilotlande (Angola, Haiti, Liberia, Somalia og de store søers område i Afrika). Disse specialgrupper, der også omfatter NGO'er og FN-organer, skal opstille samlede generelle og fælles retningslinjer for EF's støttepolitik på kort, mellemlang og lang sigt i de pågældende lande og eventuelt for de enkelte regioner eller lande, der er ramt eller truet af kriser. Ved opstillingen af disse samlede generelle retningslinjer skal det også fastlægges, hvilke kriterier eller betingelser der skal være opfyldt, før de forskellige tjenestegrene griber ind.

3.11. Nedenfor gives eksempler på NGO'er, som har modtaget støtte fra forskellige af Kommissionens tjenestegrene, og som skulle anvende forskellige procedurer for forvaltning af midlerne og udarbejdelse af igangsætningsrapporter:

a) I Liberia finansierede både GD VIII (EUF - flygtningehjælp) og ECHO i perioden juli 1992 til juni 1993 et program iværksat af en NGO specialiseret i medicinalbistand (1,3 mio. ECU). Der forekom et lignende tilfælde med en søsterorganisation i Liberia i perioden marts til september 1994 (1,4 mio. ECU). De to tjenestegrene anvendte ikke samme kriterier og betingelser, hvilket blandt andet resulterede i, at NGO'erne skulle udarbejde særskilte rapporter, der skulle opstilles på forskellig vis, til de to tjenestegrene. Det ville have været mere hensigtsmæssigt at anvende én enkelt finansieringskilde.

b) I Rwanda modtog en NGO specialiseret i juridisk bistand i perioden august 1995 til januar 1996 i alt 0,3 mio. ECU fra ECHO til at foretage undersøgelser i fire fængsler. Andre aktiviteter såsom forsvar af indsatte og uddannelse af jurister blev finansieret af GD VIII med i alt 0,3 mio. ECU i perioden marts til december 1996. Disse forskellige aktiviteter var en del af den pågældende NGO's samlede aktiviteter i Rwanda på det pågældende område, men denne NGO skulle alligevel anvende forskellige procedurer, afhængig af hvilke af Kommissionens tjenestegrene der var tale om.

c) I Angola modtog to NGO'er, som henholdsvis gennemførte aktioner på sundheds- og landbrugsområdet, samtidig bistand fra ECHO og rehabiliteringsstøtte fra GD VIII. Selv om aktiviteterne blev iværksat samtidigt, var gennemførelsesprocedurerne og procedurerne for regnskabsaflæggelse forskellige.

3.12. Retten konstaterede et tilfælde, hvor ensartede aktioner blev finansieret af flere forskellige tjenestegrene i Kommissionen: det humanitære bistandsprogram under PHARE til fordel for Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (FYROM) på 60 mio. ECU, der udelukkende blev forvaltet af GD I A-B4, omfattede et program på 5 mio. ECU vedrørende import af basale farmaceutiske produkter, der ikke fandtes på stedet. Produkterne skulle distribueres til hospitaler, klinikker og offentlige apoteker. Dette program svarede stort set til projekter, som ECHO forvaltede i samme periode, og som havde til formål at tilvejebringe basale farmaceutiske produkter til det tidligere Jugoslavien.

Identificering af individuelle projekter og evaluering af forslag

Udvælgelse af individuelle aktioner

3.13. Retten konstaterede ved revisionen af aktionerne iværksat i perioden 1992-1995, at ECHO ikke krævede, at partnerne skulle forelægge præcise oplysninger om de foreslåede aktioners mål og omfang og om modtagermålgruppen. De blev primært pålagt at lave en liste over personale, leverancer og tjenesteydelser, som de ønskede at få finansieret (jf. punkt 4.14). I modsætning til de procedurer, som Kommissionens tjenestegrene fulgte, inden ECHO blev oprettet, skulle Kommissionens delegation på stedet ikke systematisk udtale sig om disse forslag. Den evaluering, der blev foretaget af ECHO's personale i Bruxelles, bestod hovedsagelig i at udvælge de projektdele, ECHO var villig til at finansiere, men i de reviderede sager forefandtes der kun begrænset dokumentation om behandlingen af anmodninger og om årsagerne til, at forslagene var blevet ændret - i nogle tilfælde var det vanskeligt at retfærdiggøre sådanne ændringer (41). Retten reviderede i alt 104 projekter, og for 74 projekters vedkommende var det ikke muligt at fastslå, hvordan man havde behandlet sagerne.

3.14. Syv NGO'er (som samlet havde modtaget 19 % af samtlige midler ydet til NGO'er i perioden 1992-1995) mente, at der skulle lægges mere vægt på relevansen og indholdet af de forslåede aktioner. Dette synspunkt blev bekræftet af flere af de konsulenter, som evaluerede de enkelte aktioner for ECHO (jf. punkt 5.12). Ultimo 1995 udbyggede ECHO sine procedurer for forberedelse af aktioner.

3.15. Da Retten foretog revisionen i 1995, havde ECHO ikke opstillet kriterier eller systematisk registreret erfaringer fra tidligere aktioner, ud fra hvilke det kunne vurdere aktionens omfang og en potentiel partners kompetence og produktivitet (jf. punkt 4.15 a). De reviderede sager indeholdt kun få eller slet ingen oplysninger om, hvorfor visse partnere blev valgt til at gennemføre aktioner frem for andre. I punkt 5.22-5.28 i denne beretning gøres der rede for konsekvenserne af, at projekterne ikke var tilstrækkeligt forberedt. I efteråret 1995 indførtes der nye procedurer, og ECHO's personale skal nu fremlægge dokumentation for planlægning, tilsyn med og evaluering af hver enkel aktion. Det burde resultere i, at aktionerne bliver mere målrettede.

Medfinansiering

3.16. Retten har ingen indvendinger mod, at Kommissionen anfører, hvilke udgifter midlerne skal anvendes til (»øremærkning«) (42). Den har imidlertid flere gange påpeget, at aktionskontrakterne er en del af et større program, der også finansieres af andre donorer. 32 af de 104 aktioner, Retten reviderede, var en del af et større program. I forbindelse med større humanitære bistandsprogrammer, der finansieres af et begrænset antal donorer, bør disse sammen med de berørte partnere i fællesskab vedtage retningslinjer for programmets gennemførelse, herunder donorernes respektive finansielle bidrag og fælles regler for rapportering, opfølgning og kontrol.

3.17. Det fremgik af revisionen, at en NGO modtog 12,6 mio. ECU i støtte til dækning af omkostninger forbundet med medicinsk behandling i Bosnien-Hercegovina i perioden juli 1992 til september 1994, og at organisationen uden Kommissionens vidende samtidig modtog andre bidrag fra Det Forenede Kongerige og UNHCR, og at den også modtog 4 mio. HFL fra Netherlands Cooperation (1,85 mio. ECU (43)) i form af betinget finansiering som supplement til de midler, der var ydet af ECHO. Organisationen modtog endvidere 2,1 mio. ECU til sine aktioner i Liberia i perioden maj 1993-august 1994 tillige med bidrag fra andre medlemsstater.

3.18. I 1993 indgav en NGO en ansøgning om finansiering af et rehabiliteringsprogram i det nordlige Irak og meddelte samtidig ECHO, at den også ansøgte om midler fra andre donorer blandt andet fra et humanitært bistandsorgan i en af medlemsstaterne. ECHO indvilligede i at finansiere en stor del af programmet, men ikke den del af programmet, der omfattede anlæggelse af stier, da det ikke henhørte under dets mandat. Anlæggelse af stier var imidlertid en nødvendig del af programmet. Det lykkedes NGO'en at tilvejebringe de nødvendige supplerende midler fra fire andre finansieringskilder. ECHO fulgte kun med i gennemførelsen af de dele af programmet, som det selv havde finansieret. Da programmet var gennemført, anmodede kun én af de øvrige finansieringskilder (en anden NGO) om en gennemførelsesrapport og en finansiel rapport om hele programmet med angivelse af de samlede indtægter og udgifter.

Konklusion

3.19. I forbindelse med alle alvorlige kriser vedtager Kommissionen med regelmæssige mellemrum samlede planer for frigørelse af fællesskabsbevillinger. Op til begyndelsen af 1996 indeholdt disse planer ikke en mellemlangsigtet strategi for de aktioner, der finansieredes af Unionen. Det var vanskeligt at danne sig et klart billede af de prioriterede mål og centrale områder for samordning med medlemsstaternes bilaterale bistand. Alt for ofte var sådanne planer derfor kun fortegnelser over midler ydet til forskellige navngivne organisationer, uden at det var muligt at bedømme, om de var indbyrdes sammenhængende, eller om midlerne blev tildelt de højst prioriterede områder.

3.20. Når bistanden udgør en del af et program og i realiteten ikke er et særskilt projekt, bør man ikke søge at pålægge partneren administrative og finansielle kontrolprocedurer, der skaber unødvendige problemer for partneren og for ECHO, og som kun tilsyneladende sikrer en effektiv kontrol af anvendelsen af fællesskabsmidlerne.

3.21. ECHO og medlemsstaternes humanitære bistandsorganer bør i højere grad samarbejde om de kontrolprocedurer, der anvendes i forbindelse med programmerne, hvis forvaltningen af de offentlige midler, der går til humanitær bistand, skal blive mere effektiv.

3.22. Kommissionens behovsanalyser forud for individuelle aktioner er blevet bedre og mere omfattende, men den er stadig meget afhængig af de vurderinger, som dens partnere foretager. Kommissionen bør, under hensyntagen til de specialiserede partneres behovsanalyser og uden at skabe overlapninger, bestræbe sig på selv at få et overblik over de samlede behov, så den kan vurdere, om partnernes forslag er relevante. Den vil derved få større indflydelse på, hvilke aktioner der gennemføres.

3.23. Når ECHO evaluerer de enkelte aktioner, bør det sikre, at hvert forslag indeholder en præcis beskrivelse af aktionens mål og omfang og af den strategi og aktionsplan, der skal følges for at nå målene, samt en beskrivelse af modtagermålgruppen, og af hvorledes aktionen skal integreres i et samlet støtteprogram, som andre organisationer deltager i. Der bør opstilles indikatorer til måling af gennemførelsen og effekten af de iværksatte foranstaltninger. Under meget usikre og skiftende omstændigheder er fleksibilitet en forudsætning, men ændringer af aktioner bør begrundes klart (jf. punkt 3.13 og 3.14).

3.24. Når ECHO og medlemsstaterne sammen finansierer en NGO's aktioner, bør de vedtage at udveksle informationer i langt højere grad end hidtil og at fastlægge fælles kontrolprocedurer for hele programmet. I OECD's fælles evaluering af nødhjælpen til Rwanda (jf. punkt 1.14) konkluderedes det, at når donorerne er medansvarlige for at forbedre de procedurer, der vedrører deres regnskabspligt over for offentligheden, burde de spille en fremtrædende rolle i forbindelse med udarbejdelsen af koherante rapporteringsstandarder (jf. punkt 3.16 og 3.21).

3.25. For at kunne afgøre om de organisationer, der modtager finansielle midler, også kan forvalte de tildelte midler forsvarligt og begrunde anvendelsen af dem, bør Kommissionens forskellige tjenestegrene også samordne deres efterprøvelse og kontrol af disse organisationers procedurer og systemer bedre.

4. ECHO'S OPBYGNING OG ARBEJDSMETODER

ECHO's opbygning og ressourcer

4.1. ECHO blev oprettet under vanskelige forhold, fordi der pludselig opstod alvorlige humanitære kriser, hvor interne strukturproblemer og presserende krav fra omverdenen gjorde hurtig indgriben nødvendig.

4.2. ECHO blev operationelt i begyndelsen af 1993 og overtog dels opgaver fra andre tjenestegrene, navnlig GD VIII/5 (katastrofebistand) og GD VIII/B1 (fødevarehjælp), dels en væsentlig andel af det personale, der havde været beskæftiget med dem. På grund af denne omstrukturering kunne kontoret straks gå i gang. En stor del af dette personale forlod imidlertid ECHO mellem 1993 og 1995. Adskillige partnere har således beklaget sig over, at sagsbehandlerne flere gange blev udskiftet, og at nogle nyansatte ikke var erfarne nok.

4.3. ECHO's organisationsplan ved udgangen af april 1996 vises i bilag 5. ECHO's personale og dets fordeling på de forskellige tjenestegrene baseret på en fordeling efter geografiske områder vises i bilag 6. Det fremgår, at de operationelle tjenester ikke har ressourcer nok til at klare de behov for analyser og synteser, der er konstateret inden for området individuelle foranstaltninger (jf. punkt 3.13-3.18 og 4.26-4.27).

4.4. Det begrænsede antal ledige stillinger har i de senere år fået ECHO til i høj grad at trække på midlertidigt ansatte, hjælpeansatte eller tjenesteydere (44 i 1994 og 36 i 1995) til at udføre permanente opgaver inden for den løbende forvaltning. Ved udgangen af 1995 var 43 % af personalet ansat dels på midlertidige kontrakter med en løbetid på maksimum tre år, dels på kontrakter for hjælpeansatte på 12 måneder, dels på tjenesteydelseskontrakter med en varighed på mellem én og 12 måneder. I den administrative enhed ECHO 4 (det tidligere budgetkontor), der er ansvarligt for forpligtelse af bevillinger og fastsættelse af udgifter (under det almindelige budget og EUF), har der således kun arbejdet eksternt personale - bortset fra kontorchefen og kun én tjenestemand, der har stået for koordineringen af enheden. Ved udgangen af april 1996 var over 60 % af personalet i enheden for finansforvaltningen midlertidigt ansatte (jf. bilag 6).

4.5. Ekstra personale - hjælpeansatte og tjenesteydere - har været ansvarligt for komplekse sager såsom kriserne i Rwanda (44), Somalia og Mozambique. Når Kommissionen lader eksternt ansatte fungere som ansvarlige for de geografiske områder, bliver de partnernes vigtigste forhandlingspartnere, for det er dem, der analyserer finansieringsansøgninger og udarbejder kontrakter vedrørende foranstaltninger. Disse funktioner bør normalt varetages af erfarne ansatte med et godt kendskab til Kommissionens procedurer, fordi de - takket være deres langvarige kontrakter - er beføjede til at repræsentere Kommissionen.

4.6. Procedurerne for rekruttering af ikke-vedtægtsomfattet personale er ikke gennemskuelige. Hjælpeansatte (der finansieres over artikel A-110) og tjenesteydende (artikel A-178) formidles af engageringsbureauer, men det er ECHO, der forelægger en liste med navnene på dem, der skal ansættes. Der er tale om et personligt valg, og der er hverken fastsat kriterier for udvælgelsen eller afholdt prøver til evaluering af kandidaternes kompetence.

4.7. Eftersom ovennævnte kontrakter er af begrænset varighed, kan de ansatte kun fortsætte med at varetage samme opgaver, hvis deres kontrakt fornyes, indtil de når op på en samlet tjenestetid på tre år. Ved udgangen af denne periode får nogle af dem en kontrakt som konsulent finansieret over aktionsbevillingerne, men flertallet af dem må forlade tjenesten, når de er oplært og netop har opnået de erfaringer, der er nødvendige for udøvelsen af deres hverv. Under sådanne forhold er det ikke hensigtsmæssigt at anvende ikke-vedtægtsomfattet personale til at varetage permanente funktioner. Generelt er ordningerne for ansatte i Kommissionens tjenestegrene, selv de ordninger, der gælder for midlertidigt ansatte og hjælpeansatte, for restriktive, når ECHO's mandat kræver en vis smidighed.

4.8. ECHO har lige fra oprettelsen erkendt, at det skulle bruge stadigt flere eksperter lokalt til at evaluere behov, kontrollere og overvåge de partnere, der gennemfører projekterne, og til generelt at befæste ECHO's tilstedeværelse »i marken«. I løbet af 1995 blev der ansat ca. 80 bistandseksperter i 28 lande. Disse bistandseksperter ansættes normalt på korttidskontrakter (på seks måneder), der kan forlænges. I nogle lande er eksperterne i praksis blevet udskiftet mange gange. Dette indebærer en risiko ikke blot for, at ECHO mister overblikket over de foranstaltninger, det finansierer, men også for, at dets partnere får et mere kritisk syn på det. Det er også af afgørende betydning, at de bistandseksperter, ECHO udsender, udvælges omhyggeligt, og at de både har god erfaring med humanitære foranstaltninger og tilstrækkeligt kendskab til, hvordan Kommissionens tjenestegrene fungerer.

4.9. Bistandseksperterne skal både stå for samordningen med FN-kontorer og lokale myndigheder og kontrollere ECHO-finansierede foranstaltninger, så i praksis fungerer de som Kommissionens repræsentanter. Som bistandseksperter på korttidskontrakter kan og bør de kun i meget begrænset omfang udøve denne funktion.

4.10. Humanitær bistand er et af Kommissionens permanente programmer, og derfor bør der oparbejdes kapacitet til at repræsentere den »i marken«. Et effektivt »korps« af humanitære bistandseksperter, der efter behov kunne sættes ind på steder, hvor der gennemføres humanitære aktioner, og som også kunne arbejde i visse perioder i ECHO's hovedsæde i Bruxelles, ville give Kommissionen mulighed for at styrke sin ekspertise. Med henblik herpå bør der oprettes et system med personalerokeringer som det, der fungerer mellem hovedkvarteret og delegationerne (45). Under alle omstændigheder bør Kommissionen opbygge en meget stærkere institutionel struktur til tilsynet med arbejdet »i marken« (jf. punkt 4.37).

ECHO's arbejdsmetoder

Partnerskabsrammekontrakten (FPA)

4.11. For at kunne reagere både hurtigt og effektivt under humanitære nødhjælpssituationer har Kommissionen siden 1993 lidt efter lidt opbygget en struktur for samarbejdet med sine partnere. Denne struktur, den såkaldte partnerskabsrammekontrakt, er baseret på et tillidsforhold og på en aftale om betingelserne for ECHO's finansieringer og om de procedurer, partnerne forpligter sig til at følge, når de forelægger gennemførelsesrapporter og finansielle rapporter. Det er ikke en lukket struktur, og den forhindrer ikke nye deltagere i at få finansiel støtte fra Kommissionen.

4.12. Retten tilslutter sig dette princip om en partnerskabsrammekontrakt, som følges over for partnere, hvis effektivitet og pålidelighed er fastslået, og som gør det muligt på rimelige vilkår at frigøre ofte betragtelige midler og samtidig afkorte den tid, der sædvanligvis er nødvendig til administration og kontraktindgåelse. Retten har i øvrigt tidligere henstillet, at der blev indgået sådanne kontrakter, når der var tale om samfinansiering med NGO'er af udviklingsprojekter (46).

4.13. Rammekontraktordningen omfatter tre dele:

a) selve kontrakten, en generel beskrivelse af principperne og parternes hensigter,

b) almindelige betingelser vedrørende forundersøgelser, frigørelse af finansielle midler, regnskabsaflæggelse og betaling, samt hvilke former for dokumenter der skal anvendes ved hver aktion, og

c) særlige betingelser for hver aktion (47) omfattende arbejdsprogrammer og nøjagtig hvilke udgifter der kan ydes ECHO-finansiering til i en nærmere bestemt - normalt kort - periode.

I FPA skal i praksis fastlægges de kontraktlige betingelser for individuelle humanitære bistandsaktioner, men ikke mere almindelige betingelser for et længerevarende, »skræddersyet« partnerskab mellem Kommissionen og hver enkelt af dens partnere i det humanitære bistandsarbejde. I modsætning til, hvad Kommissionen giver udtryk for i sit svar, mener Retten, at de forpligtelser af generel karakter, som nævnes i FPA, langtfra er tilstrækkelige til etablering af virkelige partnerskabsforbindelser, hvor der tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for hver partner.

4.14. Ca. en tredjedel af de NGO'er, der blev adspurgt i forbindelse med undersøgelsen, finder, at rammekontrakterne faktisk har forbedret forholdet til Kommissionen, fordi de finansielle procedurer er blevet afklaret, men de øvrige er mere forbeholdne. Mange af dem anser rammekontrakten for et undertiden stift administrativt instrument, hvor der kun stilles krav til ECHO-partnerne. De mener desuden, at dette instrument først og fremmest tager sigte på kvantitativ kontrol af indkøb, kanalisering og distribution af leverancer (jf. punkt 3.13). Nogle store NGO'er og de internationale organisationer meddelte for ikke så længe siden ECHO, hvilke problemer de havde med at iværksætte partnerskabsrammekontrakten, og de stillede også en række ændringsforslag. De kontrakter, der udløb ultimo 1994, blev imidlertid forlænget uden ændringer, fordi Rådets forordning om humanitær bistand endnu ikke var vedtaget (jf. punkt 2.4).

4.15. Rettens undersøgelser hos ECHO's vigtigste partnere (jf. bilag 2) giver anledning til følgende bemærkninger:

a) Generelt har ECHO ikke haft mulighed for at udføre en tilbundsgående analyse af partnernes arbejdsmetoder og administrative og finansielle procedurer, før partnerskabskontrakterne blev indgået (jf. punkt 3.15). Under disse forhold har ECHO kun kunnet foreslå én enkelt metode for den humanitære bistand, nemlig den, der passede bedst til ECHO's egne budgethensyn og forpligtelser med hensyn til finansiel kontrol.

b) Partnerskabskontrakten og den tilhørende aktionskontrakt er i deres nuværende form hensigtsmæssige i forbindelse med helt enkle humanitære bistandsaktioner, især indkøb, transport og distribution af leverancer, men de opfylder ikke helt de krav, der knytter sig til de store, komplekse aktioner, som indgår i programmer af længere varighed, og som flere donorer deltager i. Meget detaljerede budgetter kan man med rimelighed forvente i forbindelse med enkle foranstaltninger. De er til gengæld ikke særlig hensigtsmæssige ved komplekse foranstaltninger, der kræver et minimum af smidighed. Det er naturligt at ville sikre sig, at de afholdte udgifter falder ind under forhåndsgodkendte kategorier, men man går for langt, når man stiller for præcise krav i forbindelse med leverancerne, for det gør livet vanskeligt for partnere.

c) Den opfattelse, at partneren altid skal tilpasse sig donors betingelser, fordi det er donor, der sidder på pengekassen, er ikke realistisk. Denne opfattelse kan ikke forenes med målet om at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning. Enten forledes modtagerne i virkeligheden til meget kreativ bogføring, som ECHO kun kan opdage ved stedlig kontrol, eller de stiller ECHO over for et fait accompli i bevidsthed om, at de er uundværlige partnere på grund af deres størrelse og politiske vægt.

d) ECHO's partnere forpligter sig i rammekontrakten til at følge bestemte procedurer i forbindelse med de enkelte aktioner, hvorimod ECHO kun indgår generelle forpligtelser. ECHO udtaler sig således slet ikke om det finansieringsniveau, partnerne kan forvente at opnå, om hvor lang tid der vil gå, før partnerne får en reaktion på deres forslag, eller om de begrundelser, de vil få, såfremt deres forslag ændres.

e) Visse af de regnskabsmetoder, ECHO's tjenestegrene anvender, er ikke særlig klart formuleret. Derfor kan det forekomme, at ECHO afslår at betale udgifter, selv om bevillingerne er disponible, og udgifterne er støtteberettigede. Rammekontrakterne bør indeholde regler for udbetaling af faste beløb, navnlig for så vidt angår personaleudgifter (jf. punkt 4.22), regler for anvendelse af reserverne til uforudsete udgifter, regler for revision af budgetterne og procedurer for omregning af forskud og udgifter (48).

f) Når aktionskontrakterne vedrører komplekse aktioner eller foranstaltninger, som indgår i meget omfattende bistandsprogrammer, er de perioder, inden for hvilke udgifterne er støtteberettigede, ofte for korte og svarer ikke til foranstaltningernes faktiske varighed (49). I 41 % af de undersøgte aktionskontrakter var de fastsatte frister ikke tilpasset partnernes forpligtelser. Fra juni 1992 til september 1994 indgik ECHO for eksempel 25 kontrakter om konvojer, som Dansk Flygtningehjælp organiserede i det tidligere Jugoslavien. Dette tilfælde var meget specielt, men det viser, at når kontrakternes løbetid er for kort, bliver det mere kompliceret at planlægge og forvalte foranstaltningerne, der derved bliver mindre effektive og medfører unødige omkostninger.

g) Endelig afregning af udgifter finder først sted, efter at der er forelagt en udførlig rapport om gennemførelsen af en foranstaltning. Udgiftsopgørelserne sammenholdes meget omhyggeligt med budgetterne, og fakturadatoerne kontrolleres nøje. Det konstateredes under revisionen, at ECHO's tjenestegrene i intet tilfælde havde anmodet om forklaringer, når rapporterne var enten for upræcise eller for kortfattede til, at arbejdsprogrammets faktiske gennemførelsesgrad kunne bedømmes (50).

Kasse 2 - Anvendelse af partnerskabsrammekontrakten i forbindelse med UNHCR

>START GRAFIK>

Undersøgelsen af kontrakter for 237 mio. ECU indgået vedrørende interventioner i det tidligere Jugoslavien giver anledning til bemærkninger, hvoraf de væsentligste er følgende:

a) ECHO har ikke bidraget til UNHCR's aktionsprogrammer i almindelighed, men finansieret enkeltstående aktioner inden for rammerne af disse programmer. I praksis finansierer ECHO i højere grad end de øvrige donorer aktioner, der er fastlagt på forhånd. Denne praksis er ikke hensigtsmæssig i forbindelse med UNHCR's arbejdsmetode og giver UNHCR alvorlige problemer med administrationen og regnskabsaflæggelsen, fordi finansieringerne har så kort løbetid og er så uforudsigelige på mellemlang sigt.

b) På grund af krigstilstanden kunne UNHCR kun ansætte behovene for materiel og levnedsmidler skønsmæssigt, og i beregningerne indgik også opbygning af reservelagre til uforudsete begivenheder. Selv om ECHO er repræsenteret lokalt, har det ofte været ude af stand til at vurdere, om UNHCR's anmodninger var berettigede.

c) UNHCR har kun haft begrænset kapacitet til at følge den endelige distribution af varerne på stedet, men ECHO har accepteret gennemførelsesrapporter, der var meget generelle og kun havde en begrænset informationsværdi, selv om kun enkeltstående aktioner ansås for støtteberettigede.

d) Selv om der er tale om store beløb, har ECHO ikke fået uafhængige evalueringer af de finansierede foranstaltninger fra UNHCR.

Undersøgelsen af fire kontrakter på i alt 73 mio. ECU indgået med UNHCR i forbindelse med krisen i Rwanda giver anledning til følgende bemærkninger:

a) Kommissionens kontrakter svarer ikke til UNHCR's aktionsprogrammer. Den eneste forbindelse mellem dem er, at Kommissionen har stillet midler til rådighed hen ad vejen.

b) Ved at forlænge kontrakternes gyldighedsperiode med flere måneder og ved at acceptere, at der kun blev forelagt én samlet rapport om de fire kontrakter, har Kommissionen faktisk tilpasset sit oprindelige standardsystem til UNHCR's operationelle behov i denne krise. Med ECHO's forskellige bidrag blev en anmodning om et samlet beløb således imødekommet gennem udbetaling af flere delbeløb - en ordning, Kommissionen normalt er modstander af.

c) UNHCR har ikke i alle tilfælde efterkommet ECHO's anmodninger om oplysninger, for eksempel havde ECHO i september 1995 ikke modtaget alle kontrakter, der var indgået med NGO'erne.

d) Der er tale om så mange foranstaltninger og så forskelligartede og detaljerede oplysninger, at det system, ECHO således har iværksat, ikke giver mulighed for at foretage operationel og finansiel kontrol på de vilkår, der er fastsat i partnerskabsrammekontrakten. Alligevel fandt de ansvarlige for den undersøgelse, der er omtalt i punkt 1.14 i denne beretning, at Kommissionens finansieringsmåde med udbetaling af delbeløb til UNHCR i Rwanda havde fungeret effektivt under de givne omstændigheder.>SLUT GRAFIK>

4.16. Skal der imidlertid via partnerskabsrammekontrakterne skabes et samarbejde, der tager sigte på at effektivisere foranstaltningerne, forenkle de administrative procedurer og gøre bistandsindsatsen mere synlig i kriseområderne, er der to faktorer, der begrænser antallet af sådanne kontrakter, nemlig at ECHO har begrænset personale til rådighed, og at ECHO skal have et indgående kendskab til partnernes kapacitet og arbejdsmetoder.

4.17. Som ordningen med rammekontrakter anvendes, er den primært et formelt grundlag for forelæggelse af budgetforslag og sekundært et instrument til brug for regnskabsrevisionen af udgifterne. Det var allerhøjest tilladt, at regnskabsbilagene ikke mere skulle sendes til ECHO ved den endelige afregning, men at de skulle opbevares hos partnerne med henblik på en eventuel senere revision. Så længe der ikke tages hensyn til partnernes problemer og arbejdsbetingelser, og man anvender den samme forretningsgang over for alle, vil rammekontrakten kun være et mere eller mindre velegnet instrument til rationalisering af procedurerne for behandling af finansieringsanmodninger og afregning af udgifter inden for rammerne af kontrakter om underleverancer (indkøb af leverancer og tjenesteydelser). Foranlediget af Kommissionens svar skal Retten minde om, at den - i lighed med Europa-Parlamentet og Rådet - klart tilslutter sig princippet om partnerskabsrammekontrakter som instrument til forvaltning af humanitær bistand (jf. punkt 4.12). Men som partnerskabsrammekontrakterne i dag er udformet og anvendes, bliver de ikke et instrument til etablering af et effektivt partnerskab, der tager sigte på mål, der skal opfyldes ved hjælp af anerkendt knowhow på bestemte områder (jf. punkt 4.16).

4.18. Det følger af ovennævnte bemærkninger og bemærkningerne i punkt 3.16-3.18 om medfinansierede foranstaltninger, at Kommissionen bør tage højde for en vis fleksibilitet ved udformningen af bestemmelserne i partnerskabsrammekontrakterne under hensyntagen til de forskellige former for foranstaltninger, der finansieres. Det bør ske som et led i den revision af bestemmelserne i partnerskabsrammekontrakterne, der allerede blev påbegyndt i 1994, men som blev udsat under arbejdet med forordningen om den humanitære bistand. Når en foranstaltning er relativt ukompliceret, og der er tale om en uafhængig aktion, der omfatter indkøb, leverance og distribution af humanitære forsyninger, er de eksisterende bestemmelser i partnerskabsrammekontrakterne med de ændringer, der allerede er under overvejelse, hensigtsmæssige. Men i forbindelse med mere komplekse aktioner, hvor partneren kombinerer midler fra Kommissionen med midler fra andre donorer og egne midler, bør kontrakten indeholde mere udførlige bestemmelser om det samlede program, om programmets forskellige bestanddele og om de respektive finansieringskilder.

4.19. Kommissionen er en af de væsentligste donorer og bør naturligvis medvirke aktivt ved fastlæggelsen af partnernes program, og den bør kunne få indflydelse på valget af prioriterede mål. Partnerskabsrammekontrakterne bør indeholde klare bestemmelser om form og indhold af de beskrivende og finansielle rapporter, der vil blive forelagt om partnerens program som helhed, således at partneren opfylder sine forpligtelser med hensyn til regnskabsaflæggelse og rapportering til donorerne. Sådanne kontrakter bør desuden omfatte bestemmelser om revision af foranstaltningen som helhed, så man undgår en situation, hvor alle donorer søger at gøre hver deres revisionskrav gældende.

4.20. Skal disse bestemmelser have nogen effekt, bør andre af de større donorer anvende en lignende metode, hvilket næppe bliver nemt at gennemføre. Kommissionen og EU-medlemsstaterne kan dog vise vejen på dette område. Den fælles evaluering af nødhjælpen til Rwanda indeholdt klare henstillinger til donorerne, organerne og DAC under OECD om, at der skulle defineres kohærente ensartede retningslinjer for alle bidragsydere til den humanitære bistand, herunder at der burde foretages en fyldestgørende analyse af dataene efter aktivitet og område. Endvidere understregedes det, at donorerne burde anvende fælles rapporteringsregler for de organer, de støtter finansielt (51).

4.21. Tilpasses bestemmelserne i partnerskabsrammekontrakterne efter ovennævnte retningslinjer, betyder det, at de organisationer, Kommissionen har som partnere, til en vis grad opdeles i grupper. De større FN-organer og IRKK, som der må indgås specielle kontrakter med både på grund af arten af de finansierede foranstaltninger og på grund af deres særlige multilaterale og internationale status (jf. punkt 2.23), kunne samles i én gruppe. En anden gruppe kunne omfatte de NGO'er, der opererer på internationalt plan, og som iværksætter mellemfristede eller langfristede humanitære bistandsprogrammer i et bestemt land, med støtte fra flere finansieringskilder. En tredje gruppe kunne omfatte NGO'er, der iværksætter enkeltstående humanitære foranstaltninger - normalt i begrænset målestok og med enkle finansieringsmodeller.

Projekternes personaleudgifter

4.22. Personaleudgifter udgør ofte en ikke uvæsentlig del af de samlede projektomkostninger. I modsætning til indkøb af varer og materiel, hvor ECHO forlanger detaljerede oplysninger om de faktiske omkostninger, anvendes der et system med faste lønninger (52) med forskellige satser for udstationeret og lokalt personale. Som systemet anvendes nu, giver det følgende problemer:

a) Selv om man anvender udtrykket »faste lønsatser«, og ECHO i praksis udbetaler den fulde standardsats, har ECHO forsøgt at argumentere for (53), at »faste lønsatser« skal forstås som lofter for de beløb, man vil betale.

b) Den løn, ECHO's partnere for tiden betaler deres personale, varierer betragteligt fra partner til partner: for nogles vedkommende dækker den faste løn ikke omkostningerne (f.eks. FN-organerne, internationale organisationer og nogle NGO'er, der næsten betaler markedssatserne), mens andre, hvis ansatte arbejder som frivillige, udbetaler et fast beløb, som undertiden ligger langt over de reelle omkostninger (54).

c) Der findes også lønskalaer for lokalt personale, som anvendes på internationalt plan og er beregnet på grundlag af lønniveauet i de fattigste lande (55). Disse satser er helt uhensigtsmæssige i middel-indkomstlande som det tidligere Jugoslavien. Størstedelen af de kontaktede partnere fandt de lokale faste lønsatser alt for lave til, at der kunne ansættes kvalificeret og navnlig højt kvalificeret lokalt personale. Under disse omstændigheder tilskyndes partnerne til at vælge udstationeret personale frem for at ansætte lokalt, hvilket belaster både det kriseramte land og fællesskabsbudgettet.

Standardisering af bestemmelserne i kontrakterne

4.23. Kommissionen har ikke standardiseret de bestemmelser i kontrakterne, den anvender over for partnere, der modtager midler til humanitære bistandsaktioner forvaltet af ECHO (med anvendelse af partnerskabsrammekontrakter), midler til fødevarehjælpsforanstaltninger forvaltet af GD VIII (officielle skrivelser), midler til flygtningeprogrammer forvaltet af GD 1B og GD VIII (aftaler i brevform) og til medfinansiering af udviklingsprojekter med NGO'er forvaltet af GD VIII (aftaler i brevform). Ca. 45 % af de adspurgte ECHO-partnere understregede, at de ikke forstod, hvorfor procedurerne var så forskellige. Ganske vist kan der ikke anvendes fuldstændig identiske kontrakter og kontraktbetingelser ved de forskellige former for aktioner, der finansieres, men de krav, de forskellige kommissionstjenestegrene stiller, kan standardiseres væsentligt og samordnes bedre, især på følgende områder:

a) betalingsbetingelser (for eksempel forskud og betingelser for frigørelse af midler),

b) andre finansielle betingelser, herunder behandlingen af renter (56) og udbetaling af faste beløb til personale eller transport,

c) regler for indkøb,

d) inspektion og kontrol,

e) kanaliserings- og leveringsbetingelser,

f) bestemmelser om udarbejdelse af beskrivende og finansielle rapporter, herunder frister for indsendelse.

4.24. Kommissionen har erkendt, at det er utilfredsstillende, at der anvendes forskellige procedurer - bl.a. forskellige kontrakttyper - i forvaltningen af flygtningeprogrammerne (57). I 1994 undersøgte de kommissionstjenestegrene, der var involveret i flygtningebistand, om partnerskabsrammekontrakten kunne anvendes til deres mere langsigtede aktioner, men nåede frem til, at den ikke kunne. Siden da er man ikke kommet meget videre med harmoniseringen af kontraktbestemmelser. Ved revisionen af bestemmelserne i partnerskabsrammekontrakten bør Kommissionen tage dette spørgsmål op.

Udbudsprocedure

4.25. Generelt konstaterede Retten, at de store organisationer, som f.eks. FN-organerne, IRKK og de store NGO'er, anvender hensigtsmæssige procedurer for markedsundersøgelser og udbud og bestræber sig på at indhente de gunstigste bud, for så vidt angår pris, levering, sikkerhed for levering og lignende kriterier. Disse organisationer, inklusive de store NGO'er, har generelt specialiserede indkøbsafdelinger og kontrollerer disse afdelingers arbejdsgange.

4.26. Retten reviderede 20 foranstaltninger (58) og konstaterede, at Kommissionen i forbindelse med foranstaltninger, to bestemte organisationer stod for, fulgte andre procedurer, end der kunne forventes.

a) Det første tilfælde drejer sig om kontrakter om levering af fødevarepakker til Serbien. Selv om der i praksis var tale om en direkte ECHO-foranstaltning - ECHO Beograd stod for distributionen af pakkerne - blev de finansielle midler overført til en NGO, der købte fødevarepakkerne hos en leverandør, uden at der blev afholdt udbud. Først i forbindelse med den fjortende kontrakt, i maj 1994, blev der afholdt udbud, hvorefter leverandøren sænkede prisen på leverancerne med 16 % og prisen på transporten med 37 % (59). I dette tilfælde burde Kommissionen have gjort en mere aktiv indsats for at sikre sig, at der lige fra starten blev afholdt udbud.

b) I forbindelse med et projekt i Angola, der gik ud på levering af såsæd og landbrugsredskaber, foretog ECHO's tjenestegrene en markedsundersøgelse på en sådan måde, at det var umuligt at sammenligne de indkomne bud ordentligt. Derved havde samme leverandør fået tilslag flere gange. Når kontrakter er så omfattende, at det tager flere måneder at gennemføre dem, kan der ikke anvendes underhåndsaftaler med den begrundelse, at der er tale om en nødhjælpsaktion. Disciplinen må strammes på dette område.

4.27. For så vidt angår fødevarenødhjælp finansieret over budgetartikel B7-211, var ECHO indtil udgangen af 1995 nødt til at følge de bestemmelser for tilvejebringelse af nødhjælp, der er fastsat i Kommissionens forordning nr. 2200/87. I forbindelse med tilvejebringelse af alle andre produkter til direkte foranstaltninger, f.eks. i det tidligere Jugoslavien, har ECHO kunnet anvende tilvejebringelsesprocedurer, som det selv har forvaltet. Kommissionen bør undersøge, om det ville være hensigtsmæssigt at indføre et tilvejebringelses- og udbudssystem, der er fælles for al humanitær bistand og fødevarehjælp, således at knowhow og kompetence inden for tilvejebringelse af produkter samles på ét sted. Desuden bør nødleveringsprocedurerne kun anvendes, når der virkelig er tale om katastrofesituationer. Ved gennemførelse af direkte aktioner under længerevarende krisesituationer som i Kroatien og Serbien kan der anvendes normale tilvejebringelsesprocedurer.

Tilsyn med gennemførelsen af aktionerne

4.28. Der føres tilsyn på flere niveauer. Primært skal de partnere, der står for gennemførelsen, føre tilsyn med deres egne aktioner, således at de kan rapportere tilbage til Kommissionen og i tide stille forslag om ændringer af aktionen, hvis det viser sig nødvendigt. I nogle tilfælde, navnlig når FN-organerne og de internationale organisationer medvirker, indgår ECHO's partner underaftaler med internationale eller lokale NGO'er om distribution af hjælpen til den endelige modtager. Dermed fører organet eller den internationale organisation tilsyn på sekundært niveau. Tilsyn på tertiært niveau føres af ECHO's egne tjenester, det være sig bistandseksperter »i marken« eller ansatte i hovedkvarteret. Sidstnævnte tilsynsniveau er specielt vigtigt i forbindelse med ECHO's direkte aktioner. Et supplerende element i tilsynsprocessen er evalueringsaktiviteterne, hvor ECHO anmoder konsulenter om at evaluere en aktion på stedet (jf. punkt 5.1-5.40). Sådan evaluering foretages normalt, før aktionen er afsluttet, og er dermed et væsentligt tilsynselement.

Direkte foranstaltninger

4.29. I forbindelse med direkte bistandsforanstaltninger, navnlig fødevarehjælpen til Kroatien og - i mindre grad - til Serbien-Montenegro (60), har Kommissionen oprettet en effektiv tilsynsordning via sine lokale repræsentationer. I Kroatien bevarede man med støtte fra gode NGO-team af udstationerede og lokalt ansatte kontrollen med programmet, selv om de nationale eller lokale myndigheder eller endog flygtningesammenslutningerne undertiden udøvede kraftig pression. UNHCR's repræsentant i Zagreb har understreget, at de oplysninger, disse fællesskabsfinansierede enheder indhentede, var usædvanlig pålidelige. De tilsynsenheder, Kommissionen ansatte til at overvåge levering af fødevarehjælp til Armenien, Aserbajdsjan og Georgien i 1994/1995, bidrog væsentligt til at sikre, at fødevarerne nåede frem med minimale tab.

Foranstaltninger ledet af partnere

4.30. Lederne af de større FN-organer erkender, at deres praksis bør revideres og deres tilsynsforanstaltninger effektiviseres, fordi de stadigt oftere overdrager det til NGO'er at gennemføre aktioner. Disse organer og Kommissionen bør derfor være enige om, hvem der er ansvarlig for tilsyn med hvad. Når et organ som WFP leverer humanitære bistandsforsyninger til såkaldte »fremskudte leveringssteder« (extended delivery points, EDP), hvorfra andre partnere eller lokale organisationer leverer produkterne videre til de endelige modtagere, er informationssystemerne ikke velegnede til et indgående tilsyn med produkterne, efter at de har forladt disse leveringssteder. I denne situation må organet forlade sig på sine field officers, samt på rapporter fra partnerne eller de lokale organisationer. ECHO forventer imidlertid, at organerne kan aflægge udtømmende rapporter om distributionen i alle led. De vanskeligheder, dette volder organerne, har bidraget til den utilfredshed med for eksempel WFP's og UNHCR's indsats, Kommissionen har givet udtryk for (jf. kasse 2 og 3).

4.31. Hverken WFP eller UNHCR har egne midler til finansiering af tilsynsaktiviteter. Forventer Kommissionen, at WFP og UNHCR skal føre et mere intensivt tilsyn, må midlerne hertil tages fra de bevillinger, Kommissionen yder. De direkte foranstaltninger i form af fødevarehjælp til Kroatien og Serbien er udmærkede eksempler herpå (jf. punkt 4.29). I forbindelse med omfattende, langvarige kriser som i det tidligere Jugoslavien, hvor der mobiliseres humanitær bistand for kolossale beløb, bør de vigtigste medvirkende organer som ECHO, UNHCR og WFP være enige om, hvilken form for tilsyn der er nødvendigt, og sørge for særskilt finansiering af det.

4.32. Det er yderst kompliceret at føre tilsyn med meget omfattende hjælpeforsyninger gennem en distributionskæde med mange led og underafdelinger, og de store organer har ikke hensigtsmæssige systemer til sporing af fødevarer ud over EDP (61). Det er meget vanskeligt at udvikle og anvende ledelsesinformationssystemer, der giver nøjagtige, pålidelige data. Kommissionen og andre donorer bør imidlertid fortsat samarbejde med de store organer om at effektivisere deres systemer.

Kasse 3 - Bistand fra Den Europæiske Union iværksat gennem Verdensfødevareprogrammet (WFP)

>START GRAFIK>

Traditionelt har WFP stået for fødevareaspektet i FN's udviklingsstøtte, men i de senere år har det gennemført et stadigt stigende antal humanitære foranstaltninger. Den Europæiske Union og dens medlemsstater er WFP's væsentligste bidragyder. Stigningen i WFP's humanitære interventioner giver WFP problemer med at dække driftsudgifterne. Disse problemer kombineret med forvaltningssystemer og arbejdsgange, der ikke tager sigte på regnskabsføring af hver enkelt bidragyders finansielle bidrag, har på det seneste givet anledning til spørgsmål fra flere donorer, særlig Kommissionen. I denne sammenhæng blev der i 1994 nedsat en arbejdsgruppe med repræsentanter for flere donorer med den opgave at udarbejde et informationssystem, alle kunne gå ind for. Ved udgangen af 1995 havde denne gruppe endnu ikke afsluttet sit arbejde.

Kommissionstjenestegrenenes bekymring over forholdene forstærkes yderligere af, at der mere end for de øvrige FN-organer gør sig det forhold gældende, at Den Europæiske Unions gavebistand distribueret af WFP ikke er særlig synlig, for det er vanskeligt at spore bistanden på stedet (62). Dertil kommer, at eftersom transporten af bistanden varer temmelig længe, og behovet for støtte ofte er anslået »forsigtigt«, kan WFP ikke altid udnytte alle de bevillinger, Kommissionen har indgået forpligtelser for, og derfor bliver de annulleret. Endelig finder Kommissionen, at de supplerende omkostninger, der løber på hver foranstaltning (63), ligger på et højt niveau.

En række WFP-tjenestegrene gav under revisionen udtryk for følgende opfattelse:

a) Den partnerskabsrammekontrakt, ECHO havde udarbejdet, gav ikke WFP mulighed for at få dækket de fulde omkostninger ved foranstaltningerne,

b) Kommissionens tjenestegrene stillede forskellige krav til regnskabsaflæggelsen ud fra deres egne procedurer, og

c) Kommissionens finansiering var begrænset til for korte perioder, der ikke passede til foranstaltningernes cyklus.

I praksis fungerer WFP kun som koordinator (lead agency) i forbindelse med fødevarehjælp. Kun i Angola har det - formodentlig af historiske årsager (64) - spillet en større rolle.

Selv om forbindelserne på højt niveau mellem Kommissionen og WFP for nylig er blevet bedre, er der stadig praktiske problemer, som først vil blive overvundet, når hver part får nøje indsigt i de hensyn og procedurer, den anden part er bundet af. Det konstateredes under revisionen i både WFP og Kommissionen, såvel centralt som i de lokale kontorer, at der forekom misforståelser hos begge parter på grund af manglende kendskab til de respektive arbejdsgange. I denne forbindelse er det ønskeligt, at Kommissionen gør det klart, hvilken linje den følger over for WFP (65), og sørger for, at dens lokale delegationer følger tilsynet med foranstaltningerne på nært hold.>SLUT GRAFIK>

4.33. For så vidt angår foranstaltninger iværksat af NGO'er, er der blandt de store organisationer bred forståelse for, at det er nødvendigt, at personalet både på stedet og i hovedsædet øver streng selvkontrol, men deres indsats er stadig varierende. Eftersom projekterne ikke forberedes tilstrækkeligt fra starten, og mål og aktionsprogrammer ikke defineres tilstrækkelig præcist (jf. punkt 3.13), bliver det vanskeligt at føre tilsyn og indberette resultater. ECHO har ikke fastlagt, hvad de beskrivende rapporter skulle omfatte, og det er en medvirkende årsag til, at mange beskrivende rapporter (over 20 % af de 104 undersøgte foranstaltninger) kun giver få oplysninger om tilsyn og om resultaterne af det enkelte projekt. Selv i tilfælde, hvor der var ført et tilfredsstillende tilsyn, fremgik det ikke af rapporterne.

4.34. De NGO'er, der blev besøgt i Angola og i det tidligere Jugoslavien, overvågede generelt deres projekter nøje og kunne fremlægge ajourførte oplysninger om, hvor langt man var nået. Forholdene i de besøgte NGO-hovedsæder varierede meget. Nogle af dem havde kun et generelt indtryk af aktiviteterne på stedet, mens andre sad inde med detaljerede oplysninger og relativt ofte sendte ansatte fra hovedsædet ud at besøge aktionerne på stedet (62).

Kommissionens tilsyn

4.35. ECHO overlader det i vid udstrækning til bistandseksperterne i marken at overvåge partnernes gennemførelse af aktionerne (jf. punkt 4.8 og 4.9). De er ikke alle lige effektive: i Kroatien og Serbien var de bistandseksperter i ECTF og ECHO-Beograd, der arbejdede sammen med NGO'er, erfarne og vellidte. De var ofte i kontakt med NGO'erne, besøgte projekter på stedet, rådgav og var med til at foreslå nye projekter eller ændringer af løbende projekter. De deltog også i koordineringsmøderne med FN-organerne, NGO'erne og donorerne. I Angola konstaterede Retten imidlertid det stik modsatte.

4.36. Således havde UNHCR's 1994-program i Angola (1,8 mio. ECU), som overlappede andre organers (Unicef), måttet reguleres flere gange, fordi krigen brød ud igen. Distributionen af fødevarer og udstyr var i væsentligt omfang blevet overdraget tre NGO'er, der arbejdede i områder, hvor forholdene var vanskelige. Under sådanne vilkår burde tilsynet have været skærpet. I sidste ende blev arbejdsprogrammet indstillet undervejs, en betragtelig del af udstyret kunne ikke distribueres, og de iværksatte aktioner kunne ikke få nogen langtidseffekt i to af de tre provinser, der var tale om. En stor del af de midler, der var blevet udbetalt til en af NGO'erne, var gået til istandsættelse af tre af dens kontorer. ECHO's lokalt ansvarlige havde ikke ført tilsyn med operationen.

4.37. Da Retten aflagde revisionsbesøg i 1994 og 1995, var det ikke særlig klart, hvilken funktion ECHO-bistandseksperterne havde. Selv i Zagreb og Beograd vidste eksperterne ikke, hvor omfattende deres informationssøgning og tilsyn med partnerne, særlig FN-organerne, skulle være. Deres funktion var ikke præcist defineret i aktionskontrakterne med partnerne, og deres mandat var formuleret i generelle vendinger. De blev ikke altid rådspurgt om nye kontrakter mellem NGO'ernes hovedsæder og Kommissionen, og undertiden fik de først tilsendt kopi af kontrakterne, når de anmodede om det i Bruxelles. Dertil kommer, at da ECHO blev oprettet, gik man bort fra den tidligere praksis, hvor delegationerne blev anmodet om korte evalueringer af en partners indsats før endelig betaling.

4.38. I marts og juni 1995 afholdt ECHO seminarer for bistandseksperter i Nairobi og Moskva om disse spørgsmål, hvorpå der blev taget skridt til at fastlægge deres mandat, arbejdsmetoder og rapporteringsprocedurer mere præcist. Disse spørgsmål behandles hen ad vejen, når der vedtages andre foranstaltninger, der tager sigte på at forbedre disse eksperters kontrakter og forvaltning.

4.39. Kommissionen bør også opstille mere realistiske skøn over behovene for bistandseksperter. I Serbien var en bistandsekspert ansvarlig for tilsynet med ti NGO'er og ca. 20 projekter, der dækkede fem forskellige sektorer. De konsulenter, ECHO havde ansat til at undersøge aktioner, som overvåges af bistandseksperter i Nairobi og Aserbajdsjan, påpegede, at eksperterne umuligt kunne overkomme alle de opgaver, der var pålagt dem.

4.40. Kommissionen i Bruxelles fører kun begrænset tilsyn med selve indholdet af aktionerne. Desk officers i de geografiske enheder tager undertiden ud og besøger NGO'er og projekter, de er ansvarlige for. De rapporter, de udarbejder, når de er kommet tilbage, er ofte for generelle. I forbindelse med 49 af de 74 NGO-kontrakter (63), Retten undersøgte, var rapporterne ikke så fyldestgørende, at Kommissionens tjenestegrene kunne evaluere de faktiske resultater, før den endelige afregning med partneren. Der var således foretaget afregning, selv om det fremgik klart af partnernes beskrivende rapporter, at størstedelen af de produkter, der skulle distribueres, ikke var blevet det. Og efter den endelige afregning blev der ikke mere ført tilsyn med projekterne.

Procedurer for den finansielle gennemførelse

4.41. Siden 1995 har ECHO indført standardprocedurer, som har højnet kvaliteten af den økonomiske forvaltning af dets foranstaltninger betydeligt. Rationaliseringen af de administrative og finansielle procedurer, der var nødvendig, fordi der skulle forvaltes flere bevillinger og gennemføres et stadigt stigende antal aktioner, hæmmedes i starten af, at der ikke var ansatte nok (jf. punkt 4.4), og siden hen af, at der blev anvendt forskellige regnskabssystemer, afhængigt af, hvilken finansieringskilde der var tale om (64). Der blev udviklet en særlig edb-applikation til sikring af det finansielle tilsyn med alle kontrakterne. Denne applikation viste sig at være utilstrækkelig, så der blev udviklet en ny lokal applikation fra september 1993. Ved udgangen af april 1996 var denne applikation stadig ikke 100 % operationel, og de data, den gav, var ikke ganske pålidelige. Under sådanne omstændigheder må de finansielle tjenestegrene anvende særlige applikationer. Der bør rettes op på dette forhold, så der undgås unødigt dobbeltarbejde.

4.42. I henhold til artikel 24 i de almindelige betingelser for partnerskabsrammekontrakter kan ECHO på partnerens anmodning udbetale et forskud på 50 % af beløbet på hver aktionskontrakt. Der kan udbetales supplerende forskud på op til 80 % af det samlede budget for aktionen. Mange partnere har klaget over, at der gik for lang tid, før forskuddene blev udbetalt. Det fremgår af en analyse af ca. 30 kontrakter, at den gennemsnitlige ekspeditionstid fra kontraktundertegnelsen var 56 dage i 1993 og faldt til 36 dage i 1994, hvorefter den atter steg til 46 dage i 1995. I nogle få tilfælde har ekspeditionstiden været på knap et par uger, hvilket viser, at det kan lade sig gøre at ekspedere sagerne hurtigere. Hvis forskuddet blev udbetalt automatisk, når partneren har undertegnet aktionskontrakten og returneret den, ville ekspeditionstiden blive kortere, uden at det ville gå ud over kontrollen.

4.43. De endelige finansielle rapporter skal indsendes og godkendes senest tre måneder efter afslutningen af hver foranstaltning, og derefter skal kontraktsaldoen udbetales snarest muligt. I forbindelse med over 50 % af de undersøgte sager var disse rapporter blevet forelagt for sent. I 1993 gik der gennemsnitligt ca. 50 dage, før saldobeløbet blev udbetalt, i 1994 gik der 80 dage og i 1995 over tre måneder.

4.44. Der er flere årsager til disse forsinkelser, blandt andet følgende:

a) der skal i nogle tilfælde indhentes supplerende oplysninger hos partneren,

b) det tager tid for de geografiske enheder at evaluere de beskrivende rapporter, og

c) de finansielle bilag, der skal kontrolleres inden endelig afregning, er meget detaljerede. Den væsentligste årsag til stigningen i forsinkelserne er dog det stadigt stigende antal projekter (over 1 000 i 1995), finansenheden skal forvalte.

4.45. Efter den endelige afregning afsluttes sagen, hvis partneren ikke gør indsigelse inden for en frist på seks uger, også selv om der stadig er disponible bevillinger tilbage til foranstaltningen. Indtil 1994 blev de forpligtede uudnyttede bevillinger stående, og derfor var midlerne blokeret i perioder på over et år. Siden da har ECHO bestræbt sig på hvert kvartal at luge ud i de afsluttede aktioner. I 1994 gik der gennemsnitligt ca. fire måneder fra endelig betaling til frigørelse af de resterende bevillinger. I 1995 gik der mellem to og otte måneder. Ultimo 1995 blev restbeløbene ikke længere frigjort systematisk, og for EUF's vedkommende blev der kun frigjort forpligtelser, når der manglede bevillinger.

4.46. De humanitære foranstaltninger er af en sådan art, at udgifterne kun kan beregnes skønsmæssigt, og ikke så sjældent udbetaler Kommissionen forskud, der overstiger de faktiske udgifter. I sådanne tilfælde skal ECHO ved den endelige afregning tilbagesøge de for meget udbetalte beløb. Der går flere måneder fra den endelige afregning af en sag, til indtægtsordren udstedes, selv når partneren selv har erklæret sig villig til at tilbagebetale beløbet hurtigt.

Konklusion

4.47. Den senere tids alvorlige kriser har tvunget ECHO til i vid udstrækning at trække på hjælpepersonale, fordi der ikke har kunnet foretages omrokeringer af Kommissionens personale i det fornødne omfang (jf. punkt 4.4-4.7). De gældende regler og praksis for ansættelse af personale i fællesskabsinstitutionerne og for personalets arbejdsvilkår opfylder ikke behovene i forbindelse med den humanitære bistand særlig godt. Systemet er i dag så stift, at det virker lammende (jf. punkt 4.4-4.10).

4.48. Partnerskabsrammekontrakten har vist sig at være et nyttigt administrativt redskab. I sin nuværende form kan den imidlertid kun i begrænset omfang anvendes som styrings- og kontrolinstrument og ved tilsynet med, om partnerne yder deres bidrag til opfyldelse af de prioriterede mål, Kommissionen har opstill