REVISIONSRETTEN

I medfør af traktaterne (EKSF-traktatens artikel 45 C, stk. 4, EF-traktatens artikel 248, stk. 4, og Euratom-traktatens artikel 160 C, stk. 4) og artikel 88 i finansforordningen af 21. december 1977, senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2779/98 af 17. december 1998, samt de tilsvarende bestemmelser vedrørende De Europæiske Udviklingsfonde vedtog Revisionsretten for De Europæiske Fællesskaber på mødet den 14. og 15. oktober 1999 sin

ÅRSBERETNING

for regnskabsåret 1998

(1999/C 349/01)

Beretningen med institutionernes svar til Rettens bemærkninger er fremsendt til dechargemyndigheden og de øvrige institutioner.

Jan O. KARLSSON

(Formand)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

INDHOLD

>TABELPOSITION>

Institutionernes svar

>TABELPOSITION>

Generel indledning

0.1. Denne årsberetning har samme struktur som sidste år med kapitler, der omhandler indtægter og hvert udgiftsområde i de finansielle overslag. Der er i år lagt mere vægt på opfølgningen af de foranstaltninger, der er truffet som følge af Rettens tidligere beretninger, og Retten vil også i de fremtidige årsberetninger lægge særlig vægt på dette aspekt. Kapitlerne om specifikke indtægts- og udgiftsområder indeholder særlige bemærkninger om revisionen med henblik på revisionserklæringen og efterfølges af et kapitel med revisionserklæringen med underbyggende oplysninger. En særlig del af beretningen omhandler 6., 7. og 8. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter.

0.2. Det har også i år været Rettens politik at offentliggøre resultaterne af revisioner vedrørende specifikke emner i særberetninger, specielt revisioner af aspektet forsvarlig økonomisk forvaltning. Retten ønsker på denne måde at gøre opmærksom på bestemte områder, hvor Fællesskabets økonomiske forvaltning kan forbedres. Følgende beretninger er offentliggjort siden sidste dechargeprocedure:

- særberetning nr. 1/99 om støtten til anvendelse af skummetmælk og skummetmælkspulver til dyrefoder(1)

- særberetning nr. 2/99 om landbrugsreformens indvirkning på kornsektoren(2)

- særberetning nr. 3/99 om Kommissionens forvaltning og kontrol af rentegodtgørelser(3)

- særberetning nr. 4/99 om finansiel bistand til oversøiske lande og territorier under 6. og 7. EUF(4).

Bilag III er en fuldstændig liste over beretninger og udtalelser vedtaget af Retten inden for de seneste fem år.

0.3. Det fremgår af mange af revisionsresultaterne i denne beretning, at Kommissionen trods reformerne alt for ofte stadig anser udnyttelsesgraden for budgetbevillingerne for at være den vigtigste indikator for den økonomiske forvaltning, men den er ikke den bedste indikator. Når EU-institutionerne, og navnlig Kommissionen, gennemfører Unionens politikker i borgernes interesse, har det en merværdieffekt, og grundlaget for evalueringen af Kommissionens arbejde bør være, om disse politiske mål er opfyldt med mindst mulige omkostninger. De tjenester, der forvalter Unionens finansielle midler, bør derfor definere mål for output, resultater og dermed forbundne omkostninger. En forudsætning herfor er, at målene for alle Fællesskabets aktiviteter er så klare, præcise og målelige som muligt, og at der anvendes egnede instrumenter til måling af målopfyldelsen. En sådan ændring af forvaltningskultur og -praksis bør indgå som et centralt element i reformen af den økonomiske forvaltning.

0.4. På de områder, hvor Kommissionen overlader den daglige forvaltning af sine programmer til medlemsstaterne, er den i henhold til EF-traktatens artikel 274 forpligtet til at sikre sig, at de forvaltes i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning. Retten har i sine års- og særberetninger jævnligt påpeget alvorlige og undertiden vedvarende svagheder i medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer inden for sådanne områder. Skal Kommissionen opfylde sine forpligtelser i medfør af artikel 274, bør den gøre en større indsats for at sikre, at medlemsstaterne sørger for at få afhjulpet disse svagheder.

0.5. Det er ikke kun i EU-institutionerne, at der er behov for ændring af forvaltningskulturen. I henhold til EF-traktatens artikel 274 skal medlemsstaterne samarbejde med Kommissionen, så det sikres, at bevillingerne anvendes i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, og i henhold til artikel 280 skal medlemsstaterne træffe de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser. Alligevel omtales der i denne beretning mange alvorlige svagheder i medlemsstaternes forvaltning og kontrol af fællesskabsmidler. Retten fremlægger endvidere bevis for, at medlemsstaterne ofte reagerer langsomt, når Retten eller deres egne revisorer gør opmærksom på sådanne svagheder (jf. f.eks. punkt 2.84).

0.6. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) blev oprettet for at styrke bedrageribekæmpelsen. Som det var tilfældet med OLAF's forgænger, vil Retten arbejde nært sammen med OLAF på områderne bekæmpelse af svig og beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, og den vil samtidig varetage sine revisionsopgaver i forbindelse med OLAF (jf. Rettens særberetning nr. 8/98(5) om de tjenester i Kommissionen, der er ansvarlige for bekæmpelse af svig). I udtalelse nr. 2/99(6) om Kommissionens forslag til oprettelse af OLAF gjorde Retten opmærksom på, at der i forslaget ikke blev taget højde for en række svagheder, der blev påpeget i særberetningen.

0.7. For ti år siden bemærkede Retten i årsberetningen for regnskabsåret 1988, at alle de foranstaltninger, der blev vedtaget på samlingen i Det Europæiske Råd den 11. og 12. februar 1988, tilsyneladende var et vigtigt vendepunkt, for der blev stillet reformer af Fællesskabets finansiering i udsigt, hvoraf den væsentligste var indførelsen af budgetdisciplin(7). Retten erklærede videre, at en afgørende betingelse for, at disse reformer kunne gennemføres med held, var, at fællesskabsprocedurerne for intern kontrol blev forbedret(8).

0.8. Nu, hvor Fællesskabet fastlægger sin tredje flerårige udgiftsplan, skal Retten endnu engang gøre opmærksom på, at der som en vigtig del af reformen af den administrative proces bør foretages grundlæggende ændringer af den interne kontrol. Retten har allerede i udtalelse nr. 4/97 om Kommissionens forslag til ændring af finansforordningen(9) anført, at ansvarsfordelingen mellem anvisningsberettigede, finansinspektører og regnskabsførere bør ændres, således at de anvisningsberettigede i de operationelle generaldirektorater bærer det fulde ansvar for indgåelse af forpligtelser og afholdelse af betalinger. I denne forbindelse bør den interne revision også styrkes væsentligt, ligesom finansinspektørernes og regnskabsførernes personlige ansvar bør fastlægges helt klart.

0.9. Samtidig bør Kommissionen sikre, at de anvisningsberettigede ikke har nogen mulighed overhovedet for at påtage sig supplerende opgaver, så længe der ikke er stillet tilstrækkelige ressourcer til rådighed til, at disse opgaver kan løses tilfredsstillende. Bedre kontrol over personaleressourcerne ville give Kommissionen mulighed for mere hensigtsmæssige personaleomgrupperinger og -allokeringer under hensyntagen til organisationsstrukturen og til det antal medarbejdere og de kvalifikationer, der er behov for til løsning af bestemte opgaver. Det er også væsentligt, at centrale politiske funktioner og vigtige funktioner inden for den økonomiske forvaltning varetages af tjenestemænd, der er fuldt ansvarlige over for institutionen for deres arbejde. De personaleproblemer i Kommissionen, der omtales i denne beretning, vedrører specifikt områderne egne indtægter (jf. punkt 1.39 - 1.40), EUGFL (jf. punkt 2.75 - 2.76) og bistand til tredjelande (jf. punkt 5.77 - 5.79), men de er også eksempler på et generelt problem, som bør løses under reformprocessen.

0.10. I revisionserklæringen om 1998-regnskaberne understreger Retten endnu en gang problemerne med Fællesskabets regnskab. Dels er der svagheder i regnskabssystemerne, der medfører, at regnskabsoplysningerne i nogle tilfælde er ukorrekte og ufuldstændige. Dels fungerer systemerne til forvaltning og intern kontrol på hvert enkelt administrationsniveau, fra Kommissionen til mellemled som f.eks. myndighederne i medlemsstaterne og helt ud til de endelige støttemodtagere, ikke godt nok. Dette medfører et så væsentligt antal substansfejl og formelle fejl, at Retten heller ikke i år kan afgive en erklæring om, at de transaktioner, der ligger til grund for Kommissionens betalinger, er lovlige og formelt rigtige.

0.11. Retten henstiller, at Kommissionen fortsætter og udbygger den reform af den økonomiske forvaltning, der allerede er i gang, i et hurtigt tempo. Retten opfordrer navnlig Kommissionen til at forelægge et ændret forslag til ændring af finansforordningen, hvori der tages hensyn til Rettens henstillinger i udtalelse nr. 4/97. Der bør i den forbindelse findes en løsning på problemerne med regnskabsopstillingen, og de systemer, der anvendes til forvaltning og kontrol af Fællesskabets indtægter og udgifter, bør styrkes (jf. punkt 0.8 ovenfor). Da der vil gå lang tid, inden det igen vil blive muligt at foretage en grundlæggende ændring af finansforordningen, er det vigtigt, at der sættes al nødvendig ekspertise ind på den igangværende revision, også selv om det betyder, at processen vil tage længere tid.

(1) EFT C 147 af 27.5.1999.

(2) EFT C 192 af 8.7.1999.

(3) EFT C 217 af 29.7.1999.

(4) EFT C 276 af 29.9.1999.

(5) EFT C 230 af 22.7.1998.

(6) EFT C 154 af 1.6.1999.

(7) Rettens årsberetning for regnskabsåret 1988, punkt 1.23.

(8) Rettens årsberetning for regnskabsåret 1988, punkt 1.24.

(9) EFT C 57 af 23.2.1998.

Beretning om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

Beretning om 6., 7. og 8. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter

Kapitel 1(1)

Egne indtægter

>TABELPOSITION>

INDLEDNING

1.1. Rettens revision af traditionelle egne indtægter har ud over opfølgning af tidligere bemærkninger omfattet forvaltningen af sikkerhedsstillelser og kautioner i forbindelse med toldskyld samt anvendelsen af dem i toldkontrollen og ved fortoldning af varer(2). Retten har endvidere fulgt op på tidligere bemærkninger om momsindtægterne og indtægterne beregnet på grundlag af bruttonationalindkomsten (BNI) og undersøgt forholdet mellem beregningsgrundlagene for momsindtægterne og de nationale momsindtægter samt kontrollen af de nationale lovgivningers overensstemmelse med fællesskabsretten.

BUDGETGENNEMFØRELSE

1.2. Tabel 1.1 viser Fællesskabets indtægter i regnskabsåret 1998, og figur 1.1 viser følgende:

a) De faktiske egne indtægter i regnskabsåret 1998 androg 84529,7 mio. ECU eller 101,05 % af indtægterne i henhold til det endelige budget. Indtægterne er steget med 4,9 % i forhold til regnskabsåret 1997 (80547,7 mio. ECU).

b) De traditionelle egne nettoindtægter med fradrag af opkrævningsudgifter (1567,9 mio. ECU) androg 14110,7 mio. ECU eller 16,9 % af de samlede faktiske indtægter. Disse indtægter, der er faldet med 0,4 % i forhold til regnskabsåret 1997, fordeler sig som følger:

Tabel 1.1 - Indtægter i regnskabsårene 1997 og 1998 - Analyse af budgetgennemførelsen i 1998

>TABELPOSITION>

Kilde:

Budgettet for 1998 og driftsregnskabet for 1996 og 1997.

i) told svarende til et bruttobeløb på 13506,2 mio. ECU eller 86,1 % af de traditionelle egne bruttoindtægter (15678,5 mio. ECU)(3)

ii) landbrugsafgifter svarende til et bruttobeløb på 1102,2 mio. ECU eller 7 % af de traditionelle egne bruttoindtægter

iii) sukker- og isoglukoseafgifter svarende til et bruttobeløb på 1070,1 mio. ECU eller 6,8 % af de traditionelle egne bruttoindtægter.

c) Egne indtægter hidrørende fra merværdiafgifter (moms) inklusive saldobeløb og justeringer (401,5 mio. ECU) androg i alt 33086,5 mio. ECU(4) eller 39,1 % af de samlede faktiske indtægter. Når udjævningen tages i betragtning, er indtægterne formindsket med 3,7 % i forhold til regnskabsåret 1997, hvor de androg 34351,54 mio. ECU.

d) BNI-indtægten inklusive saldobeløb og justeringer (597,7 mio. ECU) androg i alt 35026 mio. ECU(5)

Figur 1.1 - Finansieringen af fællesskabsbudgettet

>PIC FILE= "C_1999349DA.001101.EPS">

Tegnforklaring:

(x %, y %):

- x %: andel af finansieringen af budgettet for regnskabsåret 1998.

- y %: afvigelser i 1998 i forhold til 1997.

Tegnforklaring:

(x %):

- x %: andel af de traditionelle egne indtægter for regnskabsåret 1998.

Kilde:

Budgettet for 1998 og driftsregnskabet for 1996 og 1997.

(heraf forbehold: 271,7 mio. ECU) eller 41,4 % af de samlede faktiske indtægter. Denne indtægt er steget med 30,2 % i forhold til det foregående regnskabsår, hvor den androg 26891,7 mio. ECU. Denne indtægt skal skabe ligevægt på fællesskabsbudgettet og skal kun dække differencen mellem de udgifter, der skal afholdes, og de øvrige disponible indtægter.

e) Det disponible overskud fra det foregående regnskabsår (959,96 mio. ECU) og diverse indtægter (1259,04 mio. ECU) udgør 2,6 % af de samlede faktiske indtægter svarende til et fald på 57,3 % i forhold til regnskabsåret 1997.

DAS-REVISION

Traditionelle egne indtægter

Gældende bestemmelser

1.3. De særlige bestemmelser, der gælder for de traditionelle egne indtægter, omfatter:

a) Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994(6) om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter og Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989(7) om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, senest ændret ved Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 af 8. juli 1996(8)

b) Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992(9) om indførelse af en toldkodeks og Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993(10) om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/93 om indførelse af en EF-toldkodeks.

Revisionens omfang

1.4. DAS-revisionen af de traditionelle egne indtægter har omfattet fordringer på told, medlemsstaterne har fastlagt og opført i deres regnskab (det såkaldte A-regnskab) på grundlag af toldangivelser, virksomhederne har forelagt for toldmyndighederne med henblik på varers overgang til fri omsætning i Fællesskabet. Revisionen af de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed kan pr. definition ikke omfatte indførsler, der ikke er toldanmeldt, eller som er unddraget toldmyndighedernes kontrol. Kommissionen udarbejder hvert år, inden for rammerne af sit arbejdsprogram til beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser, en beretning, hvori den gør status over uregelmæssigheder og svig, som medlemsstaterne har konstateret under deres egne undersøgelser. I den seneste beretning(11) anslår Kommissionen, at uregelmæssighederne på toldområdet kan opgøres til i alt 1000 mio. ECU - dette tal dækker perioden juli 1993, hvor Kommissionen indførte den nye strategi til bekæmpelse af svig, til udgangen af 1997.

1.5. Retten tager imidlertid også risikoen forbundet med regelstridige indførsler i betragtning. Inden for rammerne af andre revisionsopgaver har den gennemført specifik revision af de procedurer, medlemsstaterne anvender til inkassering af de traditionelle egne indtægter, som tilkommer Fællesskabet. Den seneste revision har omfattet anvendelsen af risikoanalysemetoder i toldkontrol(12).

1.6. Balancen omfatter ud over de beløb, der er opført som indtægter på driftsregnskabet (jf. tabel 1.2 og punkt 1.3), også beløb, som endnu ikke er indgået, men som er opført i et særskilt regnskab (det såkaldte B-regnskab). Medlemsstaterne har ansvaret for at føre et sådant særskilt regnskab og skal fremsende kvartalsoversigter til Kommissionen. Af et samlet beløb på 1812,9 mio. ECU i fordringer på traditionelle egne indtægter hos medlemsstaterne pr. 31. december 1998 (bind IV, kapitel 3, post VII.B.2 i den konsoliderede balance, s. 50) vedrørte 1739,4 mio. ECU told, landbrugsafgifter og sukker- og isoglukoseafgifter, som medlemsstaterne havde fastlagt, og som var opført i dette særskilte regnskab.

1.7. B-regnskabets saldo pr. 31. december 1998 (1739,4 mio. ECU) er steget med netto 377,4 mio. ECU (+ 27,7 %) i forhold til det foregående regnskabsår (1362 mio. ECU). Denne nettostigning skyldes:

Tabel 1.2 - Anslåede og faktiske egne indtægter i 1998, pr. medlemsstat

>TABELPOSITION>

NB:

Medlemsstaterne opkræver told, landbrugsafgifter samt sukker- og isoglukoseafgifter for Fællesskabets regning.

a) nye posteringer på medlemsstaternes særskilte regnskaber svarende til i alt 671,5 mio. ECU eller 49 % af saldoen fra det foregående regnskabsår (1362 mio. ECU)

b) 199,2 mio. ECU tilbagesøgt i løbet af regnskabsåret

c) annulleringer eller nedskrivninger til nulværdi, som er besluttet i løbet af regnskabsåret, og som kan opgøres til i alt 94,9 mio. ECU.

1.8. Retten har som i tidligere regnskabsår også undersøgt procedurerne for regnskabsføring og centralisering af de traditionelle egne indtægter.

Analyse af revisionsresultaterne

1.9. Retten konkluderer af sin undersøgelse af procedurerne for regnskabsføring og centralisering af de traditionelle egne indtægter, at beløbene for nogle konstaterede fordringer ikke er blevet overdraget Kommissionen, eller at det er sket med væsentlige forsinkelser. De medlemsstater, der har overdraget beløbene for sent, bør betale morarenter.

1.10. Som i 1997(13) er medlemsstaternes særskilte regnskaber i nogle tilfælde behæftet med væsentlige fejl. I en række tilfælde var beløbene for de konstaterede fordringer, som burde have været opført på A-regnskabet og overdraget Fællesskabet, med urette opført i det særskilte regnskab. I nogle tilfælde er beløbene for toldskyld også blevet opført for sent i det særskilte regnskab, eller de er regnskabsført to gange eller flere. Kommissionen og medlemsstaterne bør sørge for, at alle konstaterede fordringer vedrørende told og landbrugsafgifter, som ikke er dækket af garantier, eller som anfægtes, bogføres og værdiansættes korrekt i det særskilte regnskab. Bruttobeløbene på balancen er formentlig ansat for lavt, og de beløb, der faktisk kan inkasseres, er helt sikkert ansat for højt. På grundlag af erfaringerne fra de seneste år vurderer Retten, at kun ca. 10 % af toldskylden opført på de særskilte regnskaber kan inkasseres. I overensstemmelse med forsigtighedsprincippet bør Kommissionen foretage hensættelse til dækning af en del af det skyldige toldbeløb opført på de særskilte regnskaber og på denne måde tage højde for uforudsete begivenheder i forbindelse med inkasseringen af disse beløb.

Revisionsresultater

1.11. Revisionsresultaterne var generelt tilfredsstillende med hensyn til regnskabernes pålidelighed samt lovligheden og den formelle rigtighed af de underliggende transaktioner opført i regnskaberne (jf. punkt 1.4). De fejl, der blev konstateret i forbindelse med undersøgelsen af de underliggende transaktioner til forvaltningsregnskabet, er generelt af mindre betydning og vedrører fortrinsvis disse transaktioners lovlighed og/eller formelle rigtighed, men indvirker ikke væsentligt på driftsregnskabets rigtighed.

1.12. De særskilte regnskaber, medlemsstaterne fører, var behæftet med væsentlige fejl, som bevirker, at de samlede fordringer ikke er opført med det rigtige beløb på den konsoliderede balance.

Moms- og BNI-indtægter

1.13. Det indvirker på moms- og BNI-indtægterne, at beregningsgrundlagene fastlægges på grundlag af statistiske tal. Derved kan der nemlig ikke foretages regnskabsrevision af de underliggende data. Rettens revision har omfattet en kontrol af, om hver medlemsstats bidrag er beregnet korrekt i de forskellige faser fra det oprindelige budget til den endelige regnskabsafslutning af de pågældende regnskabsår, og kontrollen var baseret på Kommissionens moms- og BNI-data.

1.14. Retten har - denne begrænsning af revisionen taget i betragtning - fået rimelig sikkerhed for, at den ordning, Kommissionen har indført for opkrævning af Fællesskabernes moms- og BNI-indtægter, er pålidelig. Bortset fra nogle problemer med justeringerne af beregningsgrundlagene, hvis virkning er blevet korrigeret, kan ordningen sikre, at de egne indtægter overdrages forskriftsmæssigt til Fællesskabet.

1.15. Kommissionen kan trods en række initiativer på dette område stadig ikke umiddelbart se den aktuelle stilling, for så vidt angår dens tilgodehavender i medlemsstaterne. Det kan give problemer med forvaltningen af likvide midler(14).

NATIONALE MOMSINDTÆGTER OG MOMSBEREGNINGSGRUNDLAG

Indledning

1.16. Momsberegningsgrundlaget fastsættes på grundlag af det beløb, hver medlemsstat har inkasseret i momsindtægter. En nedgang i disse indtægter kan skyldes, at medlemsstaternes systemer til bekæmpelse af skatteunddragelse ikke fungerer effektivt. Det kan også skyldes, at fællesskabsbestemmelserne anvendes forskelligt. Moms forvaltes på nationalt plan, og det er derfor medlemsstaternes opgave at sikre effektiv og rettidig inkassering i overensstemmelse med lovgivningen.

1.17. Moms er en vigtig finansieringskilde både for de nationale budgetter og for fællesskabsbudgettet(15). Hvis det fælles momssystem ikke anvendes ensartet, kan det bidrage til konkurrenceforvridning mellem de afgiftspligtige i de forskellige medlemsstater.

1.18. Retten har undersøgt Kommissionens opfølgning af udviklingen i momsindtægterne i medlemsstaterne og kontrol med de nationale lovgivningers overensstemmelse med fællesskabslovgivningen på momsområdet. Retten har flere gange tidligere fremsat bemærkninger om disse områder(16).

Udviklingen i medlemsstaternes momsindtægter

Rettens bemærkninger

1.19. Efter revision af momsordningen for handel mellem medlemsstaterne konstaterede Retten en væsentlig nedgang i momsindtægterne i 1993(17). Årsagerne til denne nedgang var ikke udelukkende tekniske faktorer eller administrativ praksis. Spørgsmålet var, om den nye momsordning for handel mellem medlemsstaterne var den umiddelbare årsag til, at momsindtægten faldt, navnlig på grund af hyppigere forekomst af svig og skatteunddragelse.

1.20. Som svar på Rettens bemærkninger(18) meddelte Kommissionen, at den havde taget nogle initiativer, der skulle gøre det muligt at følge udviklingen i medlemsstaternes indtægter bedre, og at den havde til hensigt at foretage en indgående undersøgelse af de disponible oplysninger. Kommissionen ønskede navnlig at undersøge de faktorer, der kunne forklare denne udvikling. Rådet havde også flere gange givet udtryk for, at det var enigt med Kommissionen i, at der burde gennemføres en grundigere undersøgelse af udviklingen i momsindtægterne, navnlig i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne(19).

1.21. De ansvarlige tjenesters overvågning af udviklingen i momsindtægterne udnyttes ikke fuldstændigt, og deres arbejde koordineres ikke. Det medfører, at Kommissionens forskellige tjenester kan komme til at anmode medlemsstaterne om de samme oplysninger flere gange.

1.22. I forbindelse med denne overvågning blev spørgsmålet om svig og skatteunddragelse kun berørt indirekte. Selv om Kommissionen allerede havde alle nødvendige tal, blev medlemsstaterne spurgt, om de havde gennemført undersøgelser af afvigelserne mellem de teoretiske indtægter(20) og de faktisk inkasserede indtægter.

1.23. Kommissionens overvågning bestod i virkeligheden kun i, at den tog registrerede data og kommentarer fra medlemsstaterne om afvigelserne mellem de anslåede og de faktiske indtægter til efterretning. Ved sådanne sammenligninger alene kan man ikke finde forklaringen på udviklingen i momsindtægterne, og man kan slet ikke få bekræftet en eventuel stigning i forekomsten af svig og skatteunddragelse. Endvidere kan der ikke uddrages sammenlignelige konklusioner af analyser, der udelukkende bygger på hver enkelt medlemsstats skattemyndigheders argumenter og data.

1.24. Svarene fra medlemsstaternes skattemyndigheder kunne f.eks. give det indtryk, at ingen af dem havde konstateret en stigning i forekomsten af svig i forbindelse med momsordningen for samhandelen mellem medlemsstaterne. Det burde imidlertid have foranlediget Kommissionen til at anmode om yderligere oplysninger, specielt fordi den havde modstridende oplysninger om omfanget heraf. Der findes i øvrigt foruroligende tal, som viser en stigning i forekomsten af visse former for svig i forbindelse med transaktioner mellem medlemsstaterne. Det påstås endog, at der begås omfattende svig mod momssystemet i dets helhed. Det fremgår af andre undersøgelser(21), herunder Rettens(22), at man bør være særlig opmærksom på svig og skatteunddragelse.

1.25. En tjeneste i Kommissionen, der ikke er direkte ansvarlig for opfølgningen af momsindtægterne, havde krævet en grundigere undersøgelse. Og denne tjeneste udelukkede ikke, at ikke kun konjunkturelle faktorer, men også strukturelle faktorer, kunne være årsagen til, at indtægtsniveauet var lavere end anslået, fordi flere kilder mente, at momsordningen for handel mellem medlemsstaterne havde medført en stigning i forekomsten af svig. Tjenesten påpegede dog, at hvis man skulle beskrive disse strukturelle faktorer mere indgående, ville det være nødvendigt at foretage yderligere analyser i hver enkelt medlemsstat. Der er endnu ikke foretaget sådanne analyser.

Konklusion

1.26. Det oprindelige mål, nemlig at undersøge de faktorer, der kan forklare nedgangen i medlemsstaternes momsindtægter, nærmere og at identificere eventuelle strukturelle problemer, er endnu ikke opfyldt. Det er stadig nødvendigt, at Kommissionen foretager en uafhængig og tilbundsgående analyse af omfanget af svig og skatteunddragelse, og at de forskellige tjenester i Kommissionen koordinerer deres arbejde.

Kontrol af de nationale lovgivningers overensstemmelse med fællesskabsretten

Rettens bemærkninger

1.27. Medlemsstaterne, Europa-Parlamentet og Rådet har flere gange givet udtryk for, at det er dem magtpåliggende, at fællesskabsdirektiverne gennemføres hurtigt og korrekt i national lovgivning(23). De har opfordret Kommissionen til at føre et effektivt tilsyn.

1.28. Kommissionen bekræfter, at en af dens højt prioriterede opgaver er at påvise overtrædelser af EU-lovgivningen(24). Der er vedtaget en række interne bestemmelser, der skal sikre, at de nationale lovgivninger undersøges systematisk. I henhold til disse bestemmelser skal tjenesterne undersøge de foranstaltninger, medlemsstaterne har truffet til gennemførelse af fællesskabslovgivningen i de nationale lovgivninger, eller senere bestemmelser, som medlemsstaterne har vedtaget. I den forbindelse skal tjenesterne vurdere, om den nationale lovgivning er i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen. Når der konstateres uoverensstemmelser, skal de på eget initiativ indlede overtrædelsesprocedure(25).

Undersøgelser af national lovgivning og påvisning af overtrædelser af fællesskabslovgivningen på det fiskale område

1.29. Retten konstaterer på grundlag af sin revision i Kommissionen, at Kommissionens tjenester kun i enkeltstående tilfælde foretager analyser af de nationale lovgivninger - når der rejses klagesager, i forbindelse med retstvister eller under forberedelsen af lovforslag.

1.30. Der foretages ikke systematiske, dokumenterede undersøgelser af momslovgivningen - hverken basislovgivningen eller senere ændringer hertil - for at få bekræftet overensstemmelse med fællesskabslovgivningen og for at påvise eventuelle overtrædelser. Kommissionen har tidligere sagt(26), at eksterne eksperters specifikke analyser kunne anvendes til påvisning af eventuelle overtrædelser af den lovgivning, medlemsstaterne har vedtaget som følge af indførelsen af overgangsordningen, men den har ikke anvendt sådanne analyser.

1.31. De fleste af de indledte overtrædelsesprocedurer var resultatet af klager fra skatteborgere, almindeligvis over dobbeltbeskatning eller beskatning, som klagerne anså for ulovlig.

1.32. I sådanne sager er der risiko for, at Kommissionen træffer foranstaltninger, der ikke er dækkende. Den vil normalt lægge vægt på enkeltstående forhold og ikke være opmærksom på overtrædelser af lovgivningen, der har resulteret i ingen eller lavere beskatning. I sådanne tilfælde er de afgiftspligtige naturligvis mindre interesserede i selv at bringe en sag frem, medmindre de kan gøre eventuel konkurrenceforvridning gældende(27).

Vurdering af overensstemmelsen med fællesskabslovgivningen

1.33. Trods en præcis intern instruks(28) har Kommissionen stadig ikke fastlagt en procedure for vurdering af de nationale lovgivningers overensstemmelse med fællesskabslovgivningen - end ikke til intern brug. Al lovgivning, der ikke er genstand for en overtrædelsesprocedure, skal i realiteten betragtes som værende overensstemmende, så længe en sådan procedure ikke er indledt.

1.34. Som et led i momssystemet er der udstedt en lang række forskellige nationale retsakter, regler og administrative bestemmelser, som er vedtaget på forskellige niveauer. Kommissionen anser sig i praksis for at være ude af stand til at fremskaffe og dermed til at undersøge alle disse retsakter. Trods Kommissionens forsikringer i 1986(29) overholder ikke alle medlemsstater forpligtelsen til at fremsende deres retsakter.

1.35. Kommissionen kunne imidlertid foretage en vurdering af, om medlemsstaternes disponible basislovgivning og de efterfølgende ændringer er i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen. En sådan vurdering kunne være retningsgivende for Kommissionens tjenesters undersøgelse af lovgivningerne og formalisere deres arbejde.

1.36. Kommissionen frygter, at dens handlefrihed kan blive indskrænket, hvis den skal afgive en erklæring om overensstemmelse med fællesskabsretten. Denne frygt er ubegrundet(30). En sådan vurdering ville nemlig kun omfatte den lovgivning, der undersøges, og Kommissionen ville således kunne genoptage en overtrædelsesprocedure, hvis der skulle komme nye elementer frem i sagen.

Forsinkelser i overtrædelsesprocedurerne

1.37. I ca. halvdelen af de undersøgte sager(31) var de frister, der er fastsat i de interne regler for overtrædelsesprocedurer, ikke overholdt. Forsinkelserne på de forskellige stadier i proceduren var på mellem et par måneder og flere år. For at få løst dette problem blev der vedtaget nye procedurer i 1996.

1.38. Der er mange forskellige grunde hertil. Forsinkelserne skyldes, at de forskellige ansvarlige tjenester stadig ikke er nået til enighed om vurderingen, at undersøgelserne er trukket i langdrag samt de frister, der er indrømmet medlemsstaterne.

Tjenesternes opbygning

1.39. En enhed, hvor næsten halvdelen af de ledende ansatte ikke er fastansat, har ansvaret for tilpasningen af momslovgivningen til det indre marked og for spørgsmål vedrørende fortolkning og anvendelse af lovgivningen. Det ikke-fastansatte personale udgør her en langt højere procentdel end i de andre enheder i det ansvarlige generaldirektorat. Det kan medføre mangel på kontinuitet i behandlingen af sager, navnlig af lovforslag, som indgår i et flerårigt program.

1.40. En stor del af dette ikke-fastansatte personale er embedsmænd udsendt af medlemsstaternes administrationer for en periode på højst tre år. Disse kan - måske udelukkende af sproglige grunde - få overdraget sager, hvori deres egen administration er involveret.

1.41. På et så følsomt område som det fiskale bør Kommissionen udøve sine beføjelser gennem en struktur, der giver større kontinuitet og sikrer dens prærogativer.

Konklusion

1.42. En væsentlig betingelse for, at den europæiske konstruktion bliver en sammenhængende enhed, er - som gentagne gange påpeget af medlemsstaterne, Europa-Parlamentet og Rådet - at fællesskabslovgivningen gennemføres korrekt og i sin helhed i national lovgivning. Kommissionen har i medfør af traktaterne særlige prærogativer, som den bør udnytte fuldt ud, og den bør sikre, at fællesskabslovgivningen anvendes korrekt.

1.43. De nationale momslovgivninger undersøges imidlertid ikke systematisk, og Kommissionen foretager ikke en vurdering af, om national lovgivning er i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen - ikke engang til intern brug. Når der ikke er sikkerhed for, at fællesskabslovgivningen gennemføres korrekt, foretages en sådan vurdering derfor i det væsentlige i forbindelse med klagesager, som borgere i Fællesskabet rejser.

1.44. Dette forhold er en svaghed, når man tager Kommissionens beføjelser i betragtning. Hvis Kommissionen undersøgte den nationale lovgivning, inden den blev vedtaget, ville den kunne tage mere præventive og globale initiativer, og den ville kunne træffe de nødvendige foranstaltninger på et bedre grundlag. Det ville i højere grad sikre en ensartet anvendelse af momslovgivningen.

1.45. Kommissionen erkender i øvrigt, at forskelle i fortolkning og anvendelse af de fælles momsregler på nuværende tidspunkt bevirker, at momsordningen ikke er neutral(32), og at det gør forholdene særdeles komplekse(33).

1.46. Kommissionen burde gå tilbage til den praksis, som den gik væk fra for lang tid siden, med at udarbejde beretninger om, hvordan det fælles momssystem fungerer(34). En række af de dokumenter, Kommissionen er forpligtet til at udarbejde, indeholder specifikke analyser. Sådanne analyser burde måske suppleres med regelmæssige mellemrum med undersøgelser af momssystemet i dets helhed. Sådanne undersøgelser kunne indgå som et nyttigt element i overvejelserne om, hvilke korrigerende foranstaltninger der skal træffes.

(1) Kommissionens svar findes på side 19.

(2) Denne revision er endnu ikke afsluttet.

(3) De traditionelle egne nettoindtægter (14110,7 mio. ECU) + opkrævningsudgifter (1567,9 mio. ECU) = traditionelle egne bruttoindtægter (15678,5 mio. ECU).

(4) Momsindtægten (33086,5 mio. ECU) = regnskabsårets momsindtægt (32685 mio. ECU) + saldobeløb og justeringer vedrørende tidligere regnskabsår (401,5 mio. ECU).

(5) BNI-indtægten (35026 mio. ECU) = regnskabsårets BNI-indtægt (34428,3 mio. ECU) + saldobeløb og justeringer vedrørende tidligere regnskabsår (597,7 mio. ECU).

(6) EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9.

(7) EFT L 155 af 7.6.1989, s. 1.

(8) EFT L 175 af 13.7.1996, s. 3.

(9) EFT L 302 af 19.10.1992, s. 1.

(10) EFT L 253 af 11.10.1993, s. 1.

(11) Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser - Bedrageribekæmpelse - Årsberetning 1997 - KOM(1998) 276 endelig udg.

(12) Særberetning nr. 13/98, EFT C 375 af 3.12.1998.

(13) Revisionserklæringen om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget for regnskabsåret 1997, EFT C 349 af 17.11.1998, punkt 8.13 - 8.14.

(14) Særberetning nr. 6/98 om status over ordningen for moms- og BNI-indtægter, EFT C 241 af 31.7.1998, s. 68, punkt 3.58.

(15) Det Europæiske Råd i Berlin (24. - 25. marts 1999) vedtog at nedsætte momsindtægternes andel i finansieringen af det almindelige budget med virkning fra år 2002.

(16) Udviklingen i momsindtægterne, årsberetningen for regnskabsåret 1995, punkt 1.92 - 1.103. Kontrollen af de nationale lovgivningers overensstemmelse med fællesskabslovgivningen, årsberetningen for regnskabsåret 1983, punkt 3.14 - 3.20; 1984, punkt 3.19 - 3.22; 1986, punkt 4.9 - 4.10; 1988, punkt 4.4 - 4.15, og 1995, punkt 1.68.

(17) Årsberetningen for regnskabsåret 1995, punkt 1.92 - 1.103.

(18) Årsberetningen for regnskabsåret 1995, svar til punkt 1.95 - 1.97.

(19) Henstillinger i forbindelse med dechargeafgørelsen for regnskabsåret 1994 (kapitel 1, stk. 4, tredje afsnit) og 1995 (kapitel 1, punkt 2.2.1).

(20) Den teoretiske moms beregnes på grundlag af nationalregnskaberne, som medlemsstaterne opstiller efter et fælles system, det europæiske nationalregnskabssystem (ENS). Rettens revision af dette område er omhandlet i særberetning nr. 6/98, EFT C 241 af 31.7.1998, punkt 4.8 - 4.19.

(21) Kommissionen er sig bevidst, at undergrundsøkonomien giver de nuværende beskatningssystemer alvorlige problemer, og at den synes at være vokset i løbet af de seneste årtier, jf. KOM(97) 559 endelig udg. af 13.11.1997, s. 18, og KOM(1998) 219 endelig udg. af 7.4.1998, s. 5.

(22) Særberetning nr. 6/98 om status over ordningen for moms- og BNI-indtægter, punkt 4.16 - 4.19.

(23) Erklæring nr. 19 fra stats- og regeringscheferne vedføjet som bilag til traktaten af 7.2.1992. Europa-Parlamentets beslutning af 9.2.1983, EFT C 68 af 14.3.1983. Europa-Parlamentets beslutninger om Kommissionens beretning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten vedrørende 1994 (EFT C 65 af 4.3.1996), vedrørende 1995 (EFT C 55 af 24.2.1997), vedrørende 1996 (EFT C 56 af 23.2.1998) og vedrørende 1997 (EFT C 177 af 22.6.1999, s. 56). Rådets henstillinger om decharge for regnskabsåret 1988 (kapitel 4, stk. 1, andet afsnit) og for regnskabsåret 1995 (kapitel 1, stk. 2.1). Det Europæiske Råd i Amsterdam 16. - 17.6.1997, formandskabets konklusioner - Beskæftigelse, konkurrenceevne og vækst, s. 9 - 10. Det Europæiske Råd i Cardiff 15. - 16.6.1998, formandskabets konklusioner, punkt 17.

(24) Kommissionens rapport om opfølgningen af bemærkningerne, der ledsager Rådets henstilling om decharge for regnskabsåret 1995, KOM(97) 571 endelig udg. af 21.11.1997, s. 50.

(25) Manuel des procédures opérationelles, 7. ajourførte udgave, marts 1995, s. 49.

(26) Jf. årsberetningen for regnskabsåret 1995, svar til punkt 1.68.

(27) I forslag til Rådets direktiv om ændring af momsudvalget til et forskriftsudvalg nævnes faktiske muligheder for dobbeltbeskatning og slet ingen beskatning, jf. KOM(97) 325 endelig udg. af 25.6.1997, s. 4 og 5.

(28) Jf. punkt 1.28.

(29) Årsberetningen for regnskabsåret 1986, svar til punkt 4.9.

(30) Årsberetningen for regnskabsåret 1988, svar til punkt 4.8.

(31) Der er tale om alle de sager, der blev afsluttet mellem 1995 og juni 1998, og de sager, der endnu ikke var afsluttet i juni 1998.

(32) KOM(97) 325 endelig udg. af 25.6.1997, s. 1 og 2.

(33) KOM(96) 328 endelig udg. af 22.7.1996, s. 10.

(34) En sådan forpligtelse er fastsat i artikel 34 i Rådets direktiv 77/388/EØF af 17.5.1977, EFT L 145 af 13.6.1977.

Kommissionens svar

SÆRLIG BEDØMMELSE INDEN FOR RAMMERNE AF REVISIONSERKLÆRINGEN

Traditionelle egne indtægter

Analyse af revisionsresultaterne

1.9. Enhver forsinkelse i forbindelse med overdragelsen af de traditionelle egne indtægter, som Kommissionen bliver opmærksom på, enten gennem sin egen kontrol eller gennem Revisionsrettens kontrolforanstaltninger, medfører anvendelse af morarenter i overensstemmelse med artikel 11 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89.

Revisionsresultater

1.10 - 1.12. Ligesom Retten mener Kommissionen, at medlemsstaternes føring af det særskilte regnskab bør forbedres. I sine årlige kontrolprogrammer medtager Kommissionen altid kontrollen af regnskabsprocedurer som et prioriteret punkt, eftersom der er tale om et risikoområde med et meget højt antal underliggende transaktioner. Denne kontrol medfører normalt korrektioner fra medlemsstaternes side. Medens hovedparten af de fejl, der forekommer i det særkilte regnskab, er af enkeltstående art, må det dog konstateres, at visse medlemsstaters regnskabsmæssige behandling af garantier udviser systematiske fejl, som skyldes en ukorrekt fortolkning af fællesskabslovgivningen, specielt af artikel 6 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89. Kommissionen er ansvarlig for den administrative og finansielle opfølgning, og den har allerede fremsat krav om store beløb. Over for Tyskland, som klart har afvist at ændre sin regnskabspraksis, har Kommissionen truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på indledning af en overtrædelsesprocedure i henhold til traktatens artikel 226.

Hvad angår det særskilte regnskabs pålidelighed, kan Kommissionen bekræfte, at der er tale om en overvurdering af EU's reelle tilgodehavender, eftersom dette regnskab også medtager beløb, der har været opført i lang tid, selv om det er meget tvivlsomt, at de vil kunne inddrives. Ændringen af forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89, som er til behandling i Rådet, og som bl.a. tager sigte på at forbedre proceduren for afskrivning af uinddrivelige fordringer, skulle kunne forbedre situationen. Da der imidlertid i øjeblikket ikke er oplysninger til rådighed, der gør det muligt at identificere samtlige individuelle beløb på grundlag af objektive kriterier (f.eks. varigheden af den periode, hvor fordringen har været udestående), er det ikke muligt for Kommissionen præcist at beregne den virkning, som overvurderingen af tilgodehavender vil have. Af samme grund vil det ikke på nuværende tidspunkt være hensigtsmæssigt at bogføre sådanne beløb som reserver på balancen. Derimod mener Kommissionen, at i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet, som Retten omtaler, vil regnskabernes gennemsigtighed kunne forbedres reelt, hvis der knyttes en bemærkning til balancen, hvori der henvises til muligheden af overvurdering.

Moms- og BNI-indtægter

1.15. Da medlemsstaternes statskasser ikke er medlemmer af SWIFT, sker der ikke nogen elektronisk overførsel af opgørelserne, undtagen hvad angår fire medlemsstater, hvis konti i henhold til artikel 9 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 føres af de respektive centralbanker.

En enkelt statskasse sender opgørelser til Kommissionen elektronisk. De øvrige sender dem pr. post, fax eller e-post, og den tid, der går, inden fremsendelsen eller overførslen finder sted, varierer meget. Undertiden modtages bekræftelsen af Kommissionens tilgodehavende ret hurtigt, medens andre først fremsender opgørelser over saldi efter månedens udløb.

Ifølge Kommissionens oplysninger er SWIFT ved at undersøge mulighederne for at lade statskasserne blive medlemmer, hvilket i betydelig grad vil lette deres transaktioner med Kommissionen.

NATIONALE MOMSINDTÆGTER OG MOMSBEREGNINGSGRUNDLAG

Udviklingen i medlemsstaternes momsindtægter

Rettens bemærkninger

1.21 og 1.22. Overvågning af udviklingen og koordinering mellem tjenesterne:

Kommissionen vil forelægge en første beretning om udviklingen i momsindtægterne inden udløbet af 1999, og den vil blive udarbejdet på grundlag af en koordinering mellem de berørte tjenester.

1.23 - 1.25. Indvirkningen af svig og skatteunddragelse:

Svig og skatteunddragelse er to komplicerede spørgsmål.

Kommissionen er opmærksom på problemerne og har iværksat talrige initiativer med henblik på at bevidstgøre medlemsstaterne, som først og fremmest er berørte, om situationens betydning, ikke blot for de nationale budgetter, men også for det indre markeds funktion.

Den nødvendige styrkelse af samarbejdet mellem medlemsstaterne er en prioriteret målsætning for Kommissionen. I denne forbindelse skal der mindes om dels rapporterne i henhold til artikel 14 i forordning (EØF) nr. 218/92 og til artikel 12 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89, som Kommissionen har forelagt Rådet og Parlamentet, dels arbejdet sammen med medlemsstaterne inden for Underudvalget for Bedrageribekæmpelse (SCAF) samt i forbindelse med Fiscalis-seminarerne.

Konklusion

1.26. Udviklingen i momsindtægterne er blevet undersøgt af Kommissionen, som er klar over, at der stort set ikke findes nogen pålidelige og relevante informationskilder ud over medlemsstaterne. I denne forbindelse har Kommissionen aflagt informationsbesøg i medlemsstaterne for at få kendskab til deres holdning, og dette skulle gøre det muligt at fastslå årsagerne til udviklingen.

Efter disse besøg er gruppen bestående af vicegeneraldirektører for indirekte beskatning blevet forelagt et arbejdsdokument. Gruppen har vedtaget en procedure for overvågning af udviklingen i indtægterne. Inden udløbet af 1999 vil Kommissionen forelægge gruppen en rapport om bl.a. analyse af udviklingen i medlemsstaternes momsindtægter.

Kontrol af de nationale lovgivningers overensstemmelse med fællesskabsretten

Rettens bemærkninger

Undersøgelser af national lovgivning og påvisning af overtrædelser af fællesskabslovgivningen på det fiskale område

1.29 - 1.32. En ad hoc-gruppe foretog mellem 1990 og 1993 en systematisk gennemgang af de nationale momsbestemmelser. En tilsvarende gennemgang blev foretaget for at kontrollere gennemførelsen af Rådets direktiv 92/77/EØF af 19. oktober 1992 om tilføjelse til det fælles merværdiafgiftssystem og om ændring af direktiv 77/388/EØF. Undersøgelsen viste, at medlemsstaterne generelt har gennemført fællesskabsbestemmelserne korrekt. Erfaringerne har også vist, at en systematisk gennemgang af de nationale lovgivninger er en tung proces, som kræver betydelige menneskelige ressourcer, og at resultaterne med hensyn til afsløring af overtrædelser normalt er minimale.

I øvrigt fortsætter Kommissionen overvejelserne vedrørende overtrædelsernes indvirkning på budgettet.

De fleste afsløringer af overtrædelser skyldes klager fra afgiftspligtige. Årsagen hertil er, at disse er de nærmeste til at kunne konstatere, hvorledes lovgivningen anvendes i praksis. Det betyder dog ikke, at Kommissionens fremgangsmåde har været "ufuldstændig", men snarere, at overtrædelserne af fællesskabsretten på området består i, at der opkræves mere skat, end fællesskabslovgivningen giver hjemmel for.

Vurdering af overensstemmelsen med fællesskabslovgivningen

1.33 - 1.36. I forbindelse med forberedelsen af kontrollen af egne indtægter fra moms skal Kommissionen undersøge de vigtigste ændringer af lovgivningen, der er foretaget for at afsløre tilfælde af manglende overensstemmelse. Med Kommissionens nuværende ressourcer er det illusorisk at forestille sig indførelse af en systematisk kontrol af overensstemmelsen.

I praksis sker overtrædelserne undertiden i relation til sekundær lovgivning eller til gennemførelsesretsakter (administrative instrukser), som medlemsstaterne ikke er lovgivningsmæssigt forpligtet til at give Kommissionen meddelelse om.

Konklusion

1.42 - 1.46. Det bør bemærkes, at moms, der er en skat, som omfatter praktisk taget alt forbrug af goder og tjenesteydelser, på grund af sin generelle karakter kan medføre forskelle i anvendelsen.

I øvrigt foretog en ad hoc-gruppe mellem 1990 og 1993 en systematisk gennemgang af de nationale bestemmelser sammenholdt med de generelle bestemmelser på momsområdet, som findes i det sjette momsdirektiv. Undersøgelsen blev gentaget ved indførelsen af overgangsordningen.

Disse undersøgelser har vist, at en systematisk gennemgang af de nationale lovgivninger er en tung proces, som kræver betydelige menneskelige ressourcer, og at resultaterne med hensyn til afsløring af overtrædelser normalt er minimale.

I øvrigt fortsætter Kommissionen overvejelserne vedrørende overtrædelsernes indvirkning på budgettet.

På grund af det arbejde i forbindelse med udformning, fortolkning og anvendelse af lovgivningen på momsområdet, som påhviler de berørte tjenester, kan disse ikke med deres begrænsede menneskelige ressourcer foretage en systematisk gennemgang af samtlige nationale lovgivninger.

Der skal mindes om, at Kommissionen i 1994(1) forelagde en beretning om virkningen af momsovergangsordningen. Beretningen omhandler de vigtigste vanskeligheder i forbindelse med anvendelsen af bestemmelserne for både operatørerne og de nationale afgiftsmyndigheder.

En anden rapport fra Kommissionen med titlen "Et fælles momssystem - et program for det indre marked"(2) er udarbejdet to år senere, og i dens bilag B foretages ligeledes en evaluering af momsovergangsordningens funktion. Eftersom situationen ikke har ændret sig grundlæggende, har Kommissionen ikke til hensigt på kort sigt at udarbejde en ny rapport.

(1) KOM(94) 515 endelig udg. af 23.11.1994.

(2) KOM(96) 328 endelig udg. af 22.7.1996.

Kapitel 2(1)

Den fælles landbrugspolitik

>TABELPOSITION>

INDLEDNING

2.1. Dette kapitel omhandler Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, EUGFL, Garantisektionen, samt de udgifter, der er opført under kapitel B2 - 51. Det består af fire dele:

a) budgetgennemførelsen i regnskabsåret 1998

b) DAS-revisionen vedrørende regnskabsåret 1998

c) afslutningen af regnskaberne for regnskabsårene 1994 og 1997

d) opfølgning af en tidligere beretning om frugt og grøntsager.

BUDGETGENNEMFØRELSEN I REGNSKABSÅRET 1998

Regnskabsårets bevillinger og udgifter

Disponible bevillinger

2.2. De oprindelige bevillinger til EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1998(2) androg 40737 mio. ECU, heraf 500 mio. ECU til den monetære reserve. Endvidere var 200 mio. ECU bestemt til budgetposterne i undersektion B1 (jf. tabel 2.1) opført under kapitel B0 - 40 (formålsbestemte reserver).

2.3. Ved ændrings- og tillægsbudget nr. 1/98(3) blev de oprindelige bevillinger til de fire største afsnit i undersektion B1 nedsat med 900 mio. ECU, og bevillingerne under kapitel B1 - 31 (fødevarehjælp) blev forhøjet med 400 mio. ECU.

2.4. Der blev i regnskabsåret foretaget en række overførsler mellem konti (597,9 mio. ECU), mellem artikler (264,5 mio. ECU) og mellem kapitler (1234 mio. ECU(4) (jf. tabel 2.2). I absolut værdi androg disse ændringer 2096,4 mio. ECU(5) eller 5,2 %(6) af det oprindelige budget (mod 11,8 % i 1997). Overførslernes indvirkning på budgettet har således været betydeligt mindre i 1998, hvilket skyldes, at der over de fleste poster var afholdt langt færre udgifter, end der var tildelt bevillinger (bevillinger for 510,9 mio. ECU, den monetære reserve ikke medregnet, bortfaldt).

2.5. De endelige bevillinger (den monetære reserve ikke medregnet) androg 39659 mio. ECU (578 mio. ECU mindre end de oprindelige bevillinger) og lå således under det beløb, landbrugsretningslinjen er fastsat til (jf. tabel 2.3).

Udgifter

2.6. Udgifterne afholdt over undersektion B1 androg 38748,1 mio. ECU (jf. tabel 2.1). Hverken den monetære reserve eller de formålsbestemte reserver blev anvendt.

2.7. I skemaet herunder er disse udgifter og de tilsvarende foranstaltninger inddelt i tre grupperinger:

Tabel 2.1 - EUGFL, Garantisektionen, 1998: oprindelige bevillinger, ændrings- og tillægsbudget, overførsler og udgifter

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens regnskaber.

Tabel 2.2 - EUGFL, Garantisektionen, 1998: Ændringer i de oprindelige bevillinger ved ændrings- og tillægsbudget og overførsler

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens regnskaber.

Tabel 2.3 - Vigtigste finansielle data vedrørende EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1998

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

(*) 81,6 % af disse udgifter var afholdt inden for de to første måneder af EUGFL-regnskabsåret, dvs. før 1.1.1998.

2.8. For første gang siden 1994 er der netto afholdt færre udgifter (4,1 %) over undersektion B1 end i det foregående regnskabsår (jf. tabel 2.4). Bruttoudgifterne er endog faldet med 5,3 %, eftersom der også er registreret betydelige fald (henholdsvis 212,8 mio. ECU og 333,3 mio. ECU) på kapitel B1 - 37 (afslutning af regnskaber for tidligere regnskabsår) og på konto B1 - 2071 (tillægsafgift for mælk), som er de største indtægtskilder.

2.9. Udgifternes fordeling efter art og på de enkelte medlemsstater vises I tabel 2.5 og 2.6. I tabel 2.7 gives et resumé af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, og figur 2.1 viser udviklingen i udgifterne til EUGFL, Garantisektionen, over 10 år.

Budgetregler

2.10. For at sikre at budgetmyndighedens krav imødekommes, og at budgetgennemførelsen er gennemsigtig, er der en række regler, der skal overholdes, når budgettet opstilles og gennemføres. Flere af disse regler(7), navnlig de generelle principper for Fællesskabets budget, overholdes ikke i tilstrækkelig grad.

Princippet om bruttoopgørelse

2.11. Ifølge dette princip(8) kan indtægter ikke øremærkes til dækning af bestemte udgifter, og der kan

Tabel 2.4 - EUGFL, Garantisektionen, 1998: Sammenholdelse af oprindelige og udnyttede bevillinger - regnskabsårene 1994 - 1998

>TABELPOSITION>

NB:

n.d.: non disponible.

Kilder:

Endelig vedtagelse af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 1998, EFT L 44 af 16.2.1998.

Endelig vedtagelse af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 1997,EFT L 44 af 14.2.1997.

Endelig vedtagelse af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 1996,EFT L 22 af 29.1.1996.

Endelig vedtagelse af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 1995, EFT L 369 af 31.12.1994.

Endelig vedtagelse af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 1994, EFT L 34 af 7.2.1994.

Kommissionens regnskaber for regnskabsårene 1994 - 1998.

Tabel 2.5 - EUGFL, Garantisektionen, 1998: Afholdte udgifter pr. kapitel og efter art

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens regnskaber.

Tabel 2.6 - EUGFL, Garantisektionen, 1998: Afholdte udgifter fordelt på medlemsstaterne og efter art

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens regnskaber.

Tabel 2.7 - EUGFL, Garantisektionen, 1998: Regnskabsoversigt

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens regnskaber.

ikke foretages modregning mellem indtægter og udgifter. Alligevel er der fortsat opført mange negative beløb i regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen (jf. tabel 2.8). De er dog faldet væsentligt i regnskabsåret 1998 (- 2498,8 mio. ECU mod - 4329,6 mio. ECU i 1997). Af disse 2498 mio. ECU er 1290,1 mio. ECU indtægter (regnskabsafslutning ikke medregnet), og 438,6 mio. ECU svarer til de korrektioner, Kommissionen har foretaget af medlemsstaternes anmeldelser. Heraf bør de beløb, som ikke bare er almindelige regnskabsmæssige berigtigelser, betragtes som budgetindtægter. Kommissionen bør derfor gennemgå hele dette område igen i forbindelse med omarbejdningen af finansforordningen.

2.12. I den månedlige anmeldelse skal medlemsstaterne også anføre de korrektioner, der er foretaget i forhold til den sidste anmeldelse. Sådanne korrektioner fremgår ikke altid klart, navnlig fordi de er modregnet i månedens udgifter. Det gør det vanskeligere at kontrollere anmeldelserne og giver ingen sikkerhed for, at udbetalingen af forskuddene er korrekt. Kommissionen bør kræve, at medlemsstaternes månedlige anmeldelser bliver mere gennemskuelige, og om nødvendigt fremsætte forslag om ændring af den pågældende forordning.

Princippet om etårighed

2.13. Ifølge dette princip godkendes udgifterne kun for et enkelt regnskabsår, og alle udgifter skal opføres på budgettet for det regnskabsår, i hvilket de afholdes. For EUGFL, Garantisektionens udgifter gælder der dog en række undtagelser fra dette princip.

2.14. For det første følger landbrugsregnskabsåret (fra 16. oktober år n til 15. oktober år n + 1) ikke det almindelige regnskabsår (fra 1. januar til 31. december). Omvendt omfatter undersektion B1 også udgifter, der afholdes i regnskabsåret, der går fra 1. januar til 31. december, og som Kommissionen forvalter direkte (40,3 mio. ECU i forpligtelser og 24,8 mio. ECU i betalinger i 1998).

2.15. Endvidere dækkes EUGFL, Garantisektionens udgifter af ikke-opdelte bevillinger, som godkendes for et tidsrum, der ikke går ud over regnskabsåret. Sådanne bevillinger er altså ikke tilpasset aktioner, der gennemføres over flere regnskabsår, som f.eks. ledsageforanstaltninger, forbrugsfremmende foranstaltninger og (fremover) aktioner med henblik på udvikling af landdistrikterne. Denne praksis medfører, at Fællesskabets langsigtede finansielle forpligtelser ansættes for lavt.

Figur 2.1 - Udviklingen i EUGFL-udgifterne efter art (1988 - 1998)

>PIC FILE= "C_1999349DA.003101.EPS">

Figuren sammenholdes med kolonnerne i tabel 2.5 på følgende måde:

(1) Intervention - direkte betalinger: prisudligningsstøtte (kolonne 5 og 6) plus braklægning af jord, der anvendes til markafgrøder (kapitel B1.10 i kolonne 4).

(2) Eksportrestitutioner: kolonne 3.

(3) Strukturforanstaltninger: omstillingspræmier (kolonne 7) plus ledsageforanstaltninger (kapitel B1 - 50 i kolonne 17).

(4) Intervention - oplagring - braklægning: privat oplagring (kolonne 8) plus offentlig oplagring (kolonne 11 - 14) plus braklægning undtagen braklagte arealer, der anvendes til markafgrøder (kolonne 4 minus kapitel B1 - 10) og minus opkrævede tillægsafgifter for mælk (kolonne 9).

NB: De andre foranstaltninger (fødevarehjælp (kolonne 16) og de andre udgifter bortset fra ledsageforanstaltninger (kolonne 17 minus kapitel B1 - 50 i samme kolonne)), som kun andrager 556,6 mio. ECU, er ikke medregnet i denne figur. På grund af den valgte skala ville udviklingen i disse udgifter ikke kunne aflæses.

Kilde:

Kommissionens regnskaber.

2.16. Endelig har man i selve forvaltningen af bevillingerne også afveget fra princippet om etårighed. Med ændrings- og tillægsbudget nr. 1, som blev vedtaget den 14. december 1998, blev bevillingerne under kapitel B1 - 31 således forhøjet med 400 mio. ECU, der skulle anvendes til fødevarehjælp til Rusland. Dette beløb kunne imidlertid ikke anvendes i regnskabsåret 1998 af følgende årsager:

a) Rådet havde først vedtaget retsgrundlaget for denne foranstaltning den 17. december 1998.

b) De tilsvarende udgifter - der først skulle anmeldes - skulle have været afholdt inden den 15. oktober 1998, og lagrene skulle have været opbygget inden den 31. august 1998.

2.17. Der kunne ikke indgås forpligtelser i 1998 og derfor heller ikke afholdes betalinger. Bevillingerne for 1998 var ikke udnyttet fuldt ud, og det gav mulighed for at overføre udgifterne til det følgende regnskabsår. Budgetmyndigheden besluttede derfor at udnytte dette spillerum og fremføre bevillingerne til regnskabsåret 1999.

2.18. Omvendt blev en udgift, der var betalt og anmeldt i 1994, behandlet som henhørende under 1995, fordi der ikke var tilstrækkelige bevillinger til rådighed på de relevante poster på 1994-budgettet. Denne sag omtales senere (jf. afslutningen af regnskaberne for regnskabsårene 1994 og 1997, punkt 2.66).

Frister for kontering af udgifterne

2.19. I landbrugsforordningerne er der ikke altid fastsat en præcis frist for, hvornår udgiften skal afholdes. I sådanne tilfælde er det medlemsstatens betaling og anmeldelse, der er bestemmende for, under hvilket regnskabsår udgiften skal opføres, og ikke den begivenhed, der har udløst den (høst, eksport mv.). Hvornår udgifterne bogføres, afhænger derfor i vid udstrækning af, hvor hurtigt medlemsstaterne reagerer.

2.20. Blandt de udgifter, der blev anmeldt i oktober 1997 (vedrørende regnskabsåret 1997), havde en medlemsstat medregnet 47,1 mio. ECU i udgifter til offentlig oplagring af alkohol for perioden 1990 - 1995. Kommissionen havde ikke tilstrækkeligt belæg for at afvise denne udgift, men ønskede alligevel at undersøge den nærmere. Der blev udbetalt et forskud i løbet af regnskabs året

Tabel 2.8 - EUGFL, Garantisektionen, 1998: Afholdte udgifter fordelt på kapitler og på positive og negative beløb

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens regnskaber.

1997. Kommissionen har to måneder til at foretage den detaljerede kontering af udgiften, men den blev først bogført ved udgangen af 1998.

2.21. I 1997 gennemførte medlemsstaterne forskellige foranstaltninger til kontrol og forebyggelse uden et fuldstændigt dækkende retsgrundlag (de to gennemførelsesforordninger(9), der skulle danne grundlag for, at medlemsstaterne kunne anmelde de afholdte udgifter og få dem godtgjort af Kommissionen, manglede). Der blev indgået en forpligtelse for disse beløb (9,2 mio. ECU) i løbet af regnskabsåret 1997, mens selve forpligtelsen blev fremført til regnskabsåret 1998. I modsætning til det ovenfor omtalte tilfælde blev der først udbetalt et forskud i februar 1998, og alle udgiftsposterne omfattet af betalingen blev bogført i oktober 1998.

2.22. Alle disse praksis medfører, at der ikke er tilstrækkelig sammenhæng i konteringen af EUGFL, Garantisektionens udgifter til, at de bliver gennemskuelige og sammenlignelige over en længere periode.

Budgetforvaltning

Forskud og udgifter

2.23. EUGFL, Garantisektionens udgifter afholdes af de udbetalende organer i medlemsstaterne. Den efterfølgende måned indsendes så en udgiftsanmeldelse, på grundlag af hvilken Kommissionen udbetaler forskud til medlemsstaterne som godtgørelse for de afholdte udgifter. Ved regnskabsårets udløb afsluttes regnskaberne (jf. punkt 2.60 - 2.102), og det fastlægges endeligt, hvor stort et beløb der skal betales af Unionen.

2.24. Medlemsstaterne kan kun få udbetalt et forskud, hvis udgiften er betalt (med check - betalingen betragtes som afholdt, når checken er udstedt, hvilket er til medlemsstaternes fordel - eller ved overførsel) i den måned, den anmeldes. På dette tidspunkt kontrolleres det ikke, om alle de udbetalte beløb var berettigede. Retten har imidlertid i nogle tilfælde konstateret, at de udbetalende organer ikke kunne fremlægge en nøjagtig liste over transaktioner som dokumentation for de anmeldte beløb.

2.25. En række punkter i anmeldelsen (rigtigheden af overslagene/de opgivne mængder), som gør det muligt at føre et vist tilsyn med udgifterne, kontrolleres ikke særlig indgående. I bestemmelserne er det fastsat, at udgifter, som medlemsstaterne anmelder for sent, kan afvises helt eller delvist, men i praksis er det vanskeligt at gennemføre, fordi reglerne er meget komplekse. I 1998 anmeldte medlemsstaterne udgifter for 38744,2 mio. ECU, og heraf afviste Kommissionen at betale 36,1 mio. ECU.

2.26. For 35,7 % af udgifterne er der endvidere ingen betalingsfrist. Alligevel konstateredes der forsinkelser i gennemførelsen af disse foranstaltninger (f.eks. forbrugsfremmende foranstaltninger og ledsageforanstaltninger). Kommissionen kan heller ikke sikre sig, at medlemsstaten har svaret på en ansøgning fra en modtager inden for den fastsatte frist, eller at den har overholdt tidsplanen for gennemførelsen (fødevarehjælp).

2.27. For at kunne tage højde for finansieringsbehovet skal Kommissionen bruge medlemsstaternes overslag. Men de overslag, nogle medlemsstater indsender, er ikke pålidelige nok. Det gælder navnlig de overslag, der indsendes ved regnskabsårets udgang, dvs. på et tidspunkt, hvor der er størst behov for, at oplysningerne er nøjagtige. Forordningerne indeholder for øjeblikket ingen bestemmelser om sanktioner.

2.28. Det positive resultat af udviklingen i pariteten dollar/ecu (278 mio. ECU) har medført, at den monetære reserve er blevet forhøjet med 78 mio. ECU (fratrukket fribeløbet på 200 mio. ECU). Disse 78 mio. ECU er imidlertid blevet overført fra kapitel B1 - 15 (frugt og grøntsager), og ikke fra de poster, der reelt var berørt af denne udvikling i pariteten (korn og sukker).

Forvaltningen

Landbrugsforordningerne

2.29. Landbrugsforordningerne er komplekse og dækker flere hundrede foranstaltninger. I forvaltningen af EUGFL, Garantisektionen, skal der således anvendes et stort antal bestemmelser, som ikke altid er inddelt i en klar og systematisk rangorden, og som undertiden endog strider mod finansforordningen vedrørende det almindelige budget. Konsolideringen af landbrugsforordningerne og Kommissionens vilje til at forenkle dem er et skridt i den rigtige retning. Men der bør gøres endnu mere på dette område.

Budgetkontoplan

2.30. Udgifterne under undersektion B1 inddeles i afsnit, kapitler, artikler og konti i henhold til en kontoplan, der fastlægges i forbindelse med budgetproceduren(10). EUGFL-regnskabsåret er forskudt i forhold til det almindelige regnskabsår, og derfor afholdes og anmeldes udgifterne for perioden fra 16. oktober til 31. december, før budgettet for det regnskabsår, de opføres under, er vedtaget, og det giver indimellem praktiske problemer.

2.31. Kontoplanen for 1998 (191 konti) kan i det store og hele sammenlignes med den for 1997. Den forekommer meget lidt afbalanceret, eftersom 93,8 % af udgifterne er opført på kun 59 konti - 40 % af udgifterne på fem konti - og 0,3 % på 41 konti, mens der på 29 konti er opført flere indtægter end udgifter.

2.32. I de finansielle bestemmelser, der gælder for landbrugsområdet, er der fastlagt en mere detaljeret kontoplan. Denne kontoplan (der var bevægelser på 979 underkonti i 1998) bør forbedres af følgende årsager:

a) Det relevante retsgrundlag anføres ikke systematisk.

b) Det er ikke altid muligt at skelne mellem udbetalingen af et forskud og et restbeløb eller at fordele udgifterne på det relevante produktionsår, og det gør det vanskeligt at foretage en sammenligning fra et regnskabsår til et andet.

Edb-systemer

2.33. I årsberetningen for regnskabsåret 1997(11) kritiserede Retten edb-systemerne Agrex og Sincom. Problemerne vedrørende år 2000 er blevet undersøgt, men manglerne ved systemerne er ikke blevet afhjulpet. Det blev således igen konstateret, at Agrex indeholder forkerte oplysninger - datoer eller beløb. I de dokumenter, der blev stillet til rådighed af Kommissionen, er korrektionerne for overskridelse af betalingsfristerne f.eks. nogle steder registreret til 7,4 mio. ECU og andre steder til 13,9 mio. ECU. I Agrex-systemet er de afviste beløb registreret med et andet beløb, og det indeholder ingen oplysninger om, hvorfor de er afvist.

2.34. Kommissionen bør derfor anskaffe sig et edb-værktøj, der virkelig er egnet til analyse og kontrol af landbrugsudgifterne.

Konklusion

2.35. Gennemførelsen af budgettet for EUGFL, Garantisektionen, i regnskabsåret 1998 er karakteriseret ved, at der var foretaget mange ændringer af de oprindelige bevillinger, at udnyttelsesgraden varierede (men generelt lå under de oprindelige bevillinger) samt ved forskellige brud på budgetreglerne. Regnskaberne er ikke gennemsigtige, og det er ikke muligt fuldt ud at kontrollere medlemsstaternes månedlige anmeldelser effektivt. Budgetforvaltningen af landbrugsudgifterne bør derfor forbedres overalt (edb-systemerne, procedurerne og også forordningerne). Den kommende udvidelse og overførslen af en række strukturforanstaltninger til EUGFL, Garantisektionen, gør det endnu mere påkrævet, at der gennemføres en sådan forbedring.

DAS-REVISION

Indledning

2.36. Næsten alle udgifter til den fælles landbrugspolitik afholdes af medlemsstaternes udbetalende organer. De modtager hver måned et beløb fra Kommissionen, der er fastsat på grundlag af de samlede betalinger anmeldt for de to foregående måneder. Disse betalinger regnskabsføres som udgifter med forbehold af eventuelle korrektioner ved regnskabsafslutningen efter regnskabsårets udløb.

2.37. I medfør af Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser for regnskabsafslutningen skal medlemsstaterne senest den 10. februar det år, der følger efter regnskabsåret, tilsende Kommissionen årsregnskaberne for hvert enkelt udbetalende organ sammen med en attest på, at regnskaberne er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige. Denne attest skal udstedes senest den 31. januar af et kompetent organ, der er uafhængigt af det udbetalende organ, og skal være baseret på en undersøgelse af procedurerne og af en stikprøve af transaktionerne. Det attesterende organ skal udføre sin undersøgelse efter internationalt anerkendte revisionsnormer. På grundlag af denne attest afslutter Kommissionen senest den 30. april regnskaberne for det regnskabsår, der afsluttedes den 15. oktober året før. Uagtet denne regnskabsafslutning kan Kommissionen senere udelukke udgifter, som ikke er i overensstemmelse med fællesskabsreglerne. Men den kan kun gøre det inden for en frist på 24 måneder, bortset fra i tilfælde, hvor der er tale om uregelmæssigheder eller procedurer i medfør af artikel 88 (statsstøtte) eller 226 (traktatbrudssag) i Amsterdam-traktaten.

2.38. Udgifterne til den fælles landbrugspolitik svarer i det store og hele til bevillingerne opført under undersektion B1 i Den Europæiske Unions almindelige budget. Betalingerne beløb sig til 38810 mio. ECU i regnskabsåret 1998 (jf. punkt 2.2 - 2.35).

Regnskabernes rigtighed

2.39. Retten har under undersøgelsen af Kommissionens udgiftsforvaltningssystemer ikke konstateret forhold, der giver anledning til tvivl med hensyn til, om regnskaberne i deres helhed er rigtige. Det er imidlertid næsten umuligt at finde frem til de negative udgifter i regnskabet, for de er kumuleret med bevægelser, der svarer til korrektioner foretaget på medlemsstaternes initiativ. Retten har ikke fundet væsentlige usædvanlige forhold i forbindelse med posterne vedrørende EUGFL, Garantisektionen, i det konsoliderede regnskab pr. 31. december 1998, men derimod i driftsregnskabet (vedrørende nedskrivning af landbrugslagre) og i de ikke-balanceførte forpligtelser. Disse væsentlige usædvanlige forhold, som indvirker på balancen, er følgende:

a) Det beløb, nedskrivning af landbrugslagrene er opført med i driftsregnskabet, er ikke beregnet på grundlag af de faktisk oplagrede mængder, men på grundlag af et overslag. Kommissionen bør basere sine beregninger på de faktiske lagre (samme problem i forbindelse med de ikke-balanceførte forpligtelser omtales i punkt 2.39 b)iii)).

b) Ikke-balanceførte forpligtelser (aktiver):

i) Værdien af "Eventuelle fordringer vedrørende bedrageri og uregelmæssigheder konstateret i forbindelse med EUGFL, Garantisektionen" (1747 mio. ECU) er ikke ansat korrekt, fordi UCLAF har været længe om at opdatere dataene.

ii) Beløbet 862,5 mio. ECU, der er opført under "Eventuelle fordringer på modtagere af støtte fra EUGFL, Garantisektionen", og som vedrører beløb, der skal tilbagesøges hos de udbetalende organer, giver ikke et retvisende billede af de samlede udestående fordringer, eftersom det ikke omfatter fordringerne på Tyskland vedrørende 1998 (medlemsstaten havde ikke fremsendt oplysningerne i rette tid). Endvidere er vekselkursen pr. 10. november 1998 anvendt ved fastsættelsen af beløbene, selv om kursen pr. 31. december skulle have været brugt (hvilket ville have forhøjet beløbet på denne post med ca. 0,2 mio. ECU). Til gengæld er det antagelig umuligt at inddrive en lang række udestående fordringer, der har været opført på denne konto i flere år, og de bør derfor trækkes fra denne saldo (jf. punkt 2.94).

iii) Posten"Eventuel nettofortjeneste ved afsætning af landbrugslagrene" (307,9 mio. ECU) er ikke beregnet på grundlag af de faktiske oplagrede mængder pr. 30. september, men på grundlag af oplysninger fra udgangen af august/begyndelsen af september (et tilsvarende problem i forbindelse med driftsregnskabet omtales i punkt 2.39 a)).

c) Ikke-balanceførte forpligtelser (passiver):

i) Under posten "Eventuelle udgifter vedrørende regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, i afventning af Domstolens dom" (350,4 mio. ECU) er opført et beløb på 15,8 mio. ECU, der burde have været fratrukket saldoen på denne post (da dommen blev afsagt inden regnskabsårets afslutning). Til gengæld er eventuelle udgifter vedrørende en tvistighed på 0,3 mio. ECU ikke opført på posten.

ii) Beløb, som forligsorganet endnu ikke har udtalt sig om, eller som medlemsstaterne endnu ikke har taget stilling til, bør opføres under posten "Eventuelle udgifter vedrørende regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen".

2.40. Retten gentager derfor sin tidligere bemærkning om, at de ikke-balanceførte forpligtelser svarende til gæld eller til sikre fordringer, der kan inddrives, bør opføres på balancen(12).

Transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed

Substansfejl

2.41. Fejl, der kan indvirke på beløbet for de samlede landbrugsudgifter, udgør endnu en gang en for høj procent. Halvdelen af fejlene kan henføres til de endelige støttemodtagere. I de fleste tilfælde består fejlene i, at der er anmeldt lidt for store arealer eller lidt for mange dyr. I næsten alle medlemsstater er der anmeldt for store arealer eller for mange dyr.

2.42. De andre substansfejl, der er konstateret på støttemodtagerniveau, vedrører uoverensstemmelser i anmeldelserne eller tilfælde, hvor der ikke er fundet tilstrækkeligt bevis for, at betingelserne for ydelse af støtten er opfyldt. Nedenfor gives en række eksempler på sådanne fejl:

a) De mængder olivenolie, der var ydet støtte for, stemte ikke overens med de pressede mængder (Portugal).

b) Oplagring af alkohol (Italien).

c) Forarbejdningsstøtte - koncentreret smør (Frankrig).

d) Særlig oksekødspræmie (Det Forenede Kongerige).

2.43. En række substansfejl kan også henføres til de udbetalende organer. De allerfleste fejl af denne type skyldes en forkert anvendelse af fællesskabslovgivningen, som det fremgår af følgende tilfælde:

a) De fastsatte procentsatser for forskud på støtte til frugt- og grøntsagsproducenternes organisationer var overskredet (Italien).

b) Uregelmæssigheder i en anmeldelse vedrørende ammekopræmie medførte ikke sanktioner (Spanien).

c) De mængder fødevarer, der var uddelt til de dårligst stillede, stemte ikke overens med de anmeldte mængder (Portugal og Grækenland).

d) Støtteansøgningen vedrørende en del af et anmeldt areal var blevet afvist uden grund, selv om ansøgningen om støtte under Poseican-programmet til bevaring af vinmarker var korrekt (Spanien).

e) Værdien af et dyr, der var slået ned i forbindelse med programmet for udryddelse af bovin spongiform encephalopati, var ansat for højt (Det Forenede Kongerige).

Systematiske substansfejl

2.44. Systematiske substansfejl er substansfejl, der har generel effekt på en hel eller en del af en udgiftskategori.

2.45. Italien overholdt ikke den fastsatte frist for indsendelse af de oplysninger vedrørende produktionsåret 1997/1998, der hører under regnskabsåret 1998, og som Kommissionen skulle bruge for at kunne beregne den tillægsafgift, der skulle betales, hvis mælkekvoterne blev overskredet. Derfor er en negativ udgift på i alt ca. 220,6 mio. ECU ikke medtaget i regnskaberne. Dette beløb, der burde have været trukket fra EUGFL-forskud, der er udbetalt til Italien i mælkeproduktionsstøtte, vil først blive inkasseret i det efterfølgende regnskabsår. Det er ikke i overensstemmelse med princippet om etårighed. Når nogle landbrugere fritages for at betale afgifter, får de faktisk en konkurrencemæssig fordel frem for andre.

2.46. To systematiske fejl skyldes, at fællesskabsretten ikke er gennemført korrekt i national ret, eller at fællesskabsretten er fortolket forkert. I henhold til de franske bestemmelser om støtte til mindre majsproducenter (i majsområder, særskilte produktionsområder) beregnes støtten f.eks. på grundlag af det gennemsnitlige regionale udbytte, der skal godtgøres efter jordudtagning, og ikke det gennemsnitlige regionale kornudbytte. Derfor er udgifterne ansat 0,3 mio. ECU for højt i 1998. I Grækenland er der ved lov indført en obligatorisk afgift, der tilflyder en forsikringsfond (2 %; fra 1. januar 1998 - 3 %), og som er lagt på fællesskabsstøtten til produktionen af tobak, olivenolie og bomuld. Afgiften opkræves konsekvent, men forordningerne om disse markeder indeholder ingen bestemmelser om en sådan afgift. Der er således uberettiget tilbageholdt 29,5 mio. ECU af fællesskabsstøtten til disse tre markeder.

2.47. Retten konstaterede også en systematisk fejl i den lokale forvaltning i regionen Messinia (Grækenland). En del af støtten overføres til det lokale kooperativ, den lokale sammenslutning af kooperativer og producentsammenslutningen(13), selv om der ikke gives hjemmel hertil i forordningerne.

Formelle fejl

2.48. Formelle fejl har ikke indvirkning på de undersøgte transaktionsbeløb. Formelle fejl er overtrædelser af reglerne og er ofte årsagen til, at forvaltningssystemerne er behæftet med mangler. Mere end hver syvende transaktion er behæftet med en formel fejl.

2.49. For så vidt angår forvaltningen af betalingerne i Kommissionen, fremgår det af analysen af de månedlige betalingsordrer, at disse betalingsordrer i halvdelen af tilfældene (27800 mio. ECU i alt) var blevet påtegnet efter den fastsatte tidsfrist.

2.50. Formelle fejl på medlemsstatsniveau:

a) De obligatoriske registre er ikke udarbejdet, eller de opfylder ikke bestemmelserne - det gælder såvel husdyrpræmieordningerne (Portugal, Irland) som støtten til oplagring af vin og druemost (Portugal), fordi det har taget lang tid at få indført de nationale gennemførelsesbestemmelser.

b) Kontrollen af eksportrestitutioner (Belgien) og bomuldsproduktion (Grækenland) opfylder ikke mindstekravene.

c) Reglerne for lagerkontrol og -vurdering anvendes ikke, som de skal, og det edb-regnskabssystem, der skal anvendes i forbindelse med alkohollagre, fungerer ikke (Italien).

2.51. Formelle fejl på lokalt forvaltningsniveau:

a) Eksportdokumenterne indgivet med henblik på eksportrestitutioner var ikke korrekte (Sverige).

b) Det var ikke muligt at identificere alle de parceller, der var anmeldt med henblik på støtte til olivenolieproduktion (Spanien).

c) Støtte til opretholdelse af vinmarkerne på De Kanariske Øer (Spanien) var udbetalt direkte til producenterne, selv om den udelukkende skulle udbetales til en producentorganisation.

d) Der var risiko for, at der var anmeldt for store arealer i ansøgninger om støtte til bomuldsproduktion, fordi der anvendes gamle topografiske kort (i nogle tilfælde helt tilbage fra 1938), hvor eventuelle nyere bygninger ikke er angivet (Grækenland).

2.52. Formelle fejl på støttemodtagerniveau:

a) Registrene over besætninger, navnlig registrene over oksekødsproduktionen, førtes ikke korrekt (Spanien, Irland og Det Forenede Kongerige).

b) I forbindelse med støtte til olivenolieproduktion var produktionsdokumenterne indsendt for sent (Spanien), og presningsregistrene stemte ikke, eller der var ikke indsendt produktionsopgørelser (Portugal).

Andre fejl

2.53. Generelle regnskabsmæssige fejl, der er konstateret i Irland og Det Forenede Kongerige, falder ind under en anden kategori. I Irland skyldes to fejl, at periodeafgrænsningsposteringer var regnskabsført forkert som følge af konteringsfejl. Da den månedlige anmeldelse ikke var blevet korrigeret, var der fejl i saldiene på nogle af de budgetposter, som var meddelt Kommissionen, og de stemte ikke overens med medlemsstatens regnskab, selv om det samlede udgiftsbeløb var korrekt. Det konstateredes endvidere, at de irske myndigheder havde bogført de beløb, der skulle tilbagesøges i forbindelse med præmier for kvæg, under de næste betalinger over dette budgetkapitel, uanset hvilken budgetpost der var tale om. Derfor er der fejl i budgetposternes saldobeløb, selv om den samlede udgift under kapitlet er korrekt. I Det Forenede Kongerige var beløb på grund af edb-problemer automatisk blevet regnskabsført som eksportrestitutioner. Det samlede udgiftsbeløb var i øvrigt korrekt.

Regnskabsafslutningen for 1998

2.54. Regnskaberne for fem udbetalende organer, SOAEFD (Det Forenede Kongerige), OFIVAL og ACCT (Frankrig), Bremen (Tyskland) og Danmark, blev indsendt efter fristen den 10. februar. Kommissionen kunne imidlertid alligevel vedtage beslutningen om regnskabsafslutningen for 1998 inden fristens udløb den 30. april 1999. Der blev fastsat finansielle korrektioner på 1,5 mio. ECU. Nedsættelser for forskud i løbet af året og forsinkede betalinger beløb sig til i alt 37 mio. ECU, der vil blive omfattet af en efterfølgende overensstemmelsesbeslutning i medfør af artikel 5, stk. 2, litra c), i Rådets forordning nr. 729/70(14). Det samme gælder andre beløb, som viser sig at være i strid med fællesskabsbestemmelserne.

2.55. Kommissionen havde i første omgang udtrykt forbehold over for 13 udbetalende organers regnskaber. Disse forbehold blev senere taget tilbage. Det gjaldt dog ikke fire udbetalende organers regnskaber (Danmark, Niedersachsen (Tyskland), Cantabria (Spanien) og OFIVAL (Frankrig)), hvor 2452 mio. ECU i anmeldte udgifter er blevet udskilt fra beslutningen om regnskabsafslutning. Kommissionen har meddelt Danmark, at den interne revisionstjeneste ikke længere vil blive accepteret som attesterende organ. I Niedersachsen havde det attesterende organ konstateret et større antal fejl i de anmeldte beløb. De undersøges nu nærmere. Udgifterne for Cantabria er for andet år i træk blevet udskilt fra regnskabsafslutningsbeslutningen, fordi det attesterende organs rapport ikke var af acceptabel kvalitet. Det attesterende organ for OFIVAL havde konstateret en lang række mangler i regnskaberne over eksportrestitutioner, præmieordninger for kalve og den særlige præmie for oksekød. Kommissionen vil følge op på denne sag.

Konklusion

2.56. Når bortses fra de i punkt 2.39 nævnte forhold, er det Rettens opfattelse, at regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, generelt er rigtige. For så vidt angår de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, konstaterer Retten, at fejlprocenten også i regnskabsåret 1998 er høj og langt over det acceptable (jf. punkt 2.41 - 2.43). Denne for høje fejlprocent viser endnu en gang, at der bør ske forbedringer.

2.57. Regnskaberne giver ikke et fuldstændigt retvisende billede, og derfor bør Kommissionen:

a) opføre al eventuel gæld og alle fordringer - der i princippet er sikre, opgjort og eksigible - på balancen (i stedet for uden for balancen)

b) foretage den nødvendige kontrol, der kan sikre, at indtægter, som f.eks. den supplerende mælkeafgift, ikke holdes uden for regnskaberne.

2.58. For at begrænse antallet af fejl, der indvirker på de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, bør Kommissionen sikre, at fællesskabsbestemmelserne gennemføres korrekt i de nationale gennemførelsesbestemmelser. Den bør endvidere sørge for, at medlemsstaterne indsender de foreskrevne dokumenter og rapporter i så god tid, at den nødvendige kontrol kan gennemføres korrekt.

2.59. De mange substansfejl konstateret på støttemodtagerniveau og deres art bør anspore medlemsstaterne til at styrke kontrolforanstaltningerne.

AFSLUTNING AF REGNSKABERNE FOR REGNSKABSÅRENE 1994 OG 1997

Indledning

2.60. I løbet af 1998 vedtog Kommissionen beslutningerne om afslutningen af regnskaberne for 1994 og 1997. Beslutningen vedrørende 1994 er omfattet af den gamle ordning med årlige beslutninger om regnskabsafslutning, herunder beslutninger om udgifternes overensstemmelse med Fællesskabets retsforskrifter. Med virkning fra 1996 er denne procedure blevet erstattet af en ny procedure, hvor Kommissionen hvert år vedtager en beslutning om regnskabsafslutning. Overensstemmelsesbeslutninger vedtages ad hoc og dækker flere år(15). Ved udgangen af 1998 havde Kommissionen endnu ikke vedtaget nogen overensstemmelsesbeslutning efter de nye procedurer. I Rettens særberetning nr. 21/98 om regnskabsafslutningen for 1996 beskrives den nye procedure nærmere(16).

2.61. Retten har undersøgt beslutningerne for EUGFL-regnskabsårene 1994 og 1997. Revisionen af 1994-regnskabsafslutningen omfattede kun undersøgelser i Kommissionen. I forbindelse med revisionen af regnskabsafslutningen for 1997 besøgte Retten syv medlemsstater (Danmark, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Portugal og Det Forenede Kongerige), og i nogle tilfælde deltog Kommissionens tjenester i revisionsbesøget. Revisionen vedrørte først og fremmest de attesterende organer, men nogle udbetalende organer blev også besøgt. Retten fortsætter sit program for stedlig revision af de nye procedurer for regnskabsafslutning, der er indført ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95(17).

2.62. Målet for Rettens revision var at efterprøve, om disse beslutninger om regnskabsafslutning var truffet på et forsvarligt grundlag, og om der var truffet foranstaltninger til at afhjælpe de svagheder, de attesterende organer havde påvist, og til at tilbagesøge alle uberettiget udbetalte beløb.

Afslutning af regnskaberne for 1994

Korrektioner og andre reguleringer

Generelt

2.63. Kommissionen vedtog beslutningen om regnskabsafslutning for 1994 den 6. maj 1998(18) efter det gamle system. Ca. 308 mio. ECU blev udelukket (tabel 2.9). Beløbet vedrørte navnlig udgifter til offentlig oplagring, markafgrøder, eksportrestitutioner og kødsektorerne (tabel 2.10). Tre medlemsstater (Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige) tegnede sig for 75 % af det samlede beløb, der blev udelukket.

Tabel 2.9 - Sammenfatning af Kommissionens beslutninger om afslutning af regnskaberne for 1994 og 1997

>TABELPOSITION>

Kilde:

Bilag 20 i den 24. finansberetning.

>TABELPOSITION>

Tabel 2.10 - Korrektioner og udskilte beløb pr. kategori (1993 og 1994)

>TABELPOSITION>

2.64. Det udelukkede beløb i 1994 var på under halvdelen af det beløb, der blev udelukket for årene 1992 og 1993 (henholdsvis 788,2 mio. ECU og 754,7 mio. ECU). Det skyldtes navnlig lavere korrektioner i mælkesektoren. Da der var færre overtrædelser af mælkekvoterne, beløb korrektionerne sig til 27,9 mio. ECU i 1994 mod 263,7 mio. ECU det foregående år(19). Korrektionerne i olivenoliesektoren var også væsentligt lavere: 2,2 mio. ECU i 1994 mod 112,7 mio. ECU i 1993, men udgifter for 426,8 mio. ECU blev udskilt fra beslutningen(20). Korrektionerne vedrørende eksportrestitutioner faldt fra 216,5 mio. ECU i 1993 til 68,2 mio. ECU i 1994, fordi der var færre store ad hoc-korrektioner.

2.65. Ca. 6 % (1876 mio. ECU) af de beløb, som blev anmeldt af medlemsstaterne, blev udskilt, og det drejede sig især om forskud til oliefrø, der afsluttes, når det endelige beløb betales i det følgende EUGFL-regnskabsår. For så vidt angår denne procedure, som Kommissionen vedtog at anvende for regnskabsåret 1993, henviser Retten til sine bemærkninger i særberetningen om regnskabsafslutningen for 1993(21) om, at udgifter for et bestemt år skal omfattes af den beslutning om regnskabsafslutning, der vedrører dem.

2.66. Bevillingerne på budgetposterne for en række vinforanstaltninger var utilstrækkelige, og derfor trak Kommissionen ca. 46 mio. ECU anmeldt af Frankrig og Italien for regnskabsåret 1994 fra og konterede beløbet under EUGFL-regnskabsåret for 1995. Kommissionen overtrådte dermed princippet om etårighed.

Anvendelsen af faste korrektioner

2.67. Som Retten har anført i tidligere beretninger(22), er det kun nødvendigt at anvende faste korrektioner, når det ikke er muligt at fastslå den faktiske finansielle effekt af systemsvagheder. Kommissionen fastsætter et korrektionsbeløb, når der påvises systemsvagheder i forbindelse med en revision, og anvender i den forbindelse faste korrektionssatser på 2 %, 5 %, 10 % eller 25 %. En fast korrektionssats på 2 % anvendes f.eks., når hovedkontrollerne fungerer tilfredsstillende, mens støttekontrollerne kun foretages delvist eller slet ikke. Der anvendes fast korrektion på 25 %, når der ikke findes et system til kontrol af en foranstaltning i en medlemsstat eller i en af dens regioner, og når der er tegn på hyppigt forekommende uregelmæssigheder og svig (jf. tabel 2.11). Korrektionssatserne kan anvendes i de efterfølgende år, indtil forholdene er blevet bedre. Det kunne ikke undgås, at korrektionssatsen til en vis grad blev fastsat efter subjektive kriterier(23). Medlemsstaterne indbringer ofte faste korrektioner for forligsorganet. Der blev indbragt 28 sager vedrørende 1994-udgifterne for

Tabel 2.11 - Korrektioner: Anvendelse af faste korrektioner

>TABELPOSITION>

forligsorganet mellem februar 1997 og marts 1998, hvoraf 18 vedrørte faste korrektioner på i alt 136,5 mio. ECU. Seks sager medførte nedsættelser på i alt 8,9 mio. ECU.

2.68. I regnskabsåret 1994 blev der kun i tre tilfælde anvendt en korrektionssats på 25 % og kun for geografisk afgrænsede områder (Korsika, Sicilien og Calabrien) eller for små ordninger som f.eks. produktionsstøtte til spindhør i Det Forenede Kongerige, og det drejede sig om under 10 mio. ECU i alt. Italien og Det Forenede Kongerige indbragte sagerne for forligsorganet, der udtalte, at satsen var for høj, men Kommissionen fastholdt sin beslutning.

2.69. Kommissionen nedsatte de faste korrektioner på 10 %, som var blevet anvendt i 1993 og 1994 for Spanien og Grækenland i forbindelse med produktionsstøtte til olivenolie for produktionsårene frem til 1992/1993, til 5 % for senere produktionsår med den begrundelse, at olivenoliekontorerne havde forbedret deres arbejdsmetoder. For Spanien accepterede Kommissionen tal fra de nationale myndigheder, hvoraf det fremgik, at den samlede pressede mængde oversteg den mængde, for hvilken der var udbetalt producentstøtte. Kommissionen accepterede de tal, Grækenland havde indsendt for produktionsårene 1993/1994 og 1994/1995, selv om den ikke anså dem for at være pålidelige. Den accepterede også Spaniens synspunkt, som var, at den vigtigste kontrol var den, som olivenoliekontorerne foretog i virksomhederne, og at risikoen for fonden ikke var særlig stor.

2.70. Kommissionen påpeger alvorlige svagheder i den sammenfattende rapport om regnskabsafslutningen for 1994, bl.a. følgende:

a) De nationale myndigheder anvender ikke sanktioner.

b) Antallet af træer optalt af olivenoliekontoret afviger væsentligt fra det anmeldte antal træer (olivenoliekontorernes kontrol på stedet er stadig begrænset; i 1993/1994 blev 0,37 % og 0,23 % af det samlede antal producenter i henholdsvis Grækenland og Spanien kontrolleret).

c) Der findes ikke et olivendyrkningsregister, eller det er mangelfuldt, og der findes heller ikke et edb-system. Efter Rettens opfattelse er de argumenter, Kommissionen godtog og anførte i sit svar, de fortsatte systemsvagheder taget i betragtning, ikke tilstrækkelig begrundelse for at anvende en nedsat korrektionssats.

Korrektioner for forsinket tilbagesøgning

2.71. Indtil produktionsåret 1992/1993 indgik beløb, der var indledt retssager om, ikke i de beløb, som medlemsstaterne indbetalte til EUGFL vedrørende tillægsafgiften for mælk. Kommissionen besluttede med virkning fra produktionsåret 1993/1994 at fastsætte korrektioner for alle de beløb, som medlemsstaterne ikke havde tilbagesøgt pr. april 1997. 1994-beslutningen omfattede korrektioner på i alt 20 mio. ECU. Heraf tegnede Frankrig sig for 86 % for produktionsårene 1988/1989 - 1991/1992.

Der er ikke fastsat korrektioner, eller korrektionerne var utilstrækkelige

2.72. Svagheder ved forvaltningen af støtten til produktion af olivenolie i Portugal medførte ikke, at der blev fastsat en korrektion, hvorimod der blev fastsat betydelige korrektioner for lignende mangler i Spanien og Grækenland (henholdsvis 21,2 mio. ECU og 14,5 mio. ECU).

2.73. I Italien havde myndighederne anvendt en forkert grøn kurs til beregning af de beløb, der skulle udbetales i præmier for endeligt ophør med vinproduktion. Kommissionen havde tidligere godkendt anvendelsen af denne kurs og kunne derfor ikke tilbagesøge det pågældende beløb, der anslås til 8 - 10 mio. ECU.

2.74. Det beløb, Kommissionen har udelukket som følge af resultaterne af Rettens revision af eksport af feta fra Danmark(24), er ikke stort nok. Rettens bemærkninger vedrørte de danske myndigheders beslutning om ikke at tage hensyn til resultaterne af nationale laboratorieanalyser af fetaost, der blev foretaget i perioden 1990 - 1994 efter nationale analysemetoder. Disse analysemetoder var ikke beregnet på eksportrestitutioner, men der var anvendt samme kriterier for fedt- og vandindhold som dem, der anvendes til bestemmelse af, om kriterierne for berettigelse til eksportrestitutioner er opfyldt, og hvis kriterierne ikke var overholdt, kunne der idømmes og var der blevet idømt bøder, som blev krediteret det nationale budget. Retten mener, at hvis der forud for udførselstidspunktet er foretaget analyser til bestemmelse af et produkts karakteristika, skal resultaterne af sådanne analyser tages i betragtning, når det afgøres, om produktet opfylder betingelserne for eksportrestitutioner. Kommissionen er enig i dette synspunkt, men har besluttet kun at udelukke beløb i specifikke tilfælde, hvor analyserne har vist, at kriterierne ikke er overholdt (0,5 mio. ECU), samt at den ikke vil anvende den laveste fejlprocent (der, som beskrevet i årsberetningen for 1995, er på 3,3 %, svarende til ca. 16 mio. ECU for perioden 1990 - 1994). Kommissionen argumenterer for, at specifikke enkeltresultater er et bedre grundlag for en korrektion end en ekstrapolering. Fejlprocenten på 3,3 % var imidlertid beregnet på grundlag af resultater fremkommet under anvendelse af et system, som var designet med henblik på at kunne give kunden sikkerhed for, at al den leverede fetaost var i overensstemmelse med den kemiske og biologiske produktbeskrivelse. Den er blevet bekræftet af test udført under anvendelse af to uafhængige systemer, hvis resultater i begge tilfælde udviste højere fejlprocenter. Kommissionens påstand om, at resultatet er fordrejet, fordi der i fejlprocenten indgår stikprøver, som ikke overholdt det nationale mindstekrav til fedtindhold på 40 %, men som ville have kunnet overholde EF-mindstekravet på 39 %, er misvisende, fordi det altovervejende flertal af dumpede prøver vedrører vandindhold.

Meddelelse om korrektioner

2.75. Det har været en lang proces at beregne korrektionerne. Den har strakt sig over to-tre år og har krævet adskillige inspektioner vedrørende hver enkelt markeds ordning. Det skyldes til dels, at der var for lidt personale i enheden for regnskabsafslutning, og det var hovedårsagen til, at beslutningen om afslutning af regnskaberne for 1994 først blev vedtaget fire år efter EUGFL-regnskabsårets udløb. Personalemanglen var en af årsagerne til, at Europa-Parlamentet i april 1996 vedtog at udsætte meddelelsen af decharge for 1992. Parlamentet krævede, at Kommissionen oprettede 15 nye stillinger. Ved udgangen af 1998 var de 11 besat. De resterende fire stillinger skulle blive tildelt i løbet af 1999. Det er uacceptabelt, at Kommissionen konsekvent mangler personale, og den bør lægge en brugbar strategi til løsning af dette problem.

2.76. Fordi enheden ikke havde personale nok til at udføre alt det nødvendige arbejde, blev der indgået kontrakter med private revisionsfirmaer om at foretage revision, herunder at evaluere systemerne og den interne kontrol i de udbetalende organer. Af de 29 revisioner, der blev gennemført i 1995, blev de 20 foretaget af private revisionsfirmaer. Nogle af revisionerne vedrørende 1993 og 1994 blev først foretaget i 1996. For så vidt angår de udgifter, der er anmeldt af tre udbetalende organer(25) (192 mio. ECU), udtalte den juridiske tjeneste i Kommissionen, at der ikke var noget retsgrundlag for som foreslået at fastsætte faste korrektioner for de systematiske svagheder, der var konstateret under revisionen.

2.77. Retten undersøgte en stikprøve på 20 sager. For fem af dem (svarende til korrektioner på 27,7 mio. ECU og 295,5 mio. ECU i udskilte beløb) var der gået op til 12 måneder fra Kommissionens besøg i en medlemsstat, til skrivelsen med Kommissionens bemærkninger var blevet sendt til medlemsstaten, og derefter gik der op til 17 måneder, før Kommissionen havde meddelt, at den ville fastsætte korrektioner. Disse forsinkelser skyldtes til dels, at medlemsstaterne havde været meget længe om at reagere på disse skrivelser.

Afslutning af regnskaberne for 1997

Finansiel analyse

2.78. Beslutningen om regnskabsafslutning for 1997 blev vedtaget inden udløbet af fristen den 30. april 1998(26). De udgifter, tre små spanske udbetalende organer havde anmeldt (2 % af de samlede udgifter anmeldt af Spanien), blev imidlertid udskilt fra beslutningen, fordi de attesterende organer var i gang med yderligere undersøgelser. Disse beløb blev afsluttet ved Kommissionens beslutning i februar 1999(27). Alle de attesterende organer overholdt fristen, undtagen Det Forenede Kongeriges, som indsendte dokumenterne et par uger for sent.

2.79. Siden 1996 har man i beslutningerne om finansielle korrektioner skelnet mellem nedsættelser/suspensioner og udelukkede beløb. Nedsættelser og suspensioner er reguleringer af medlemsstaternes forskud og foretages på grundlag af test foretaget af Kommissionens regnskabstjeneste. I 1997 androg disse reguleringer 329,6 mio. ECU mod 55,5 mio. ECU i 1996. Denne stigning skyldes hovedsageligt, at der er medregnet tillægsafgifter for mælk for Spanien (65 mio. ECU) og Italien (232 mio. ECU).

2.80. Der blev kun udelukket ubetydelige beløb på grundlag af regnskabsafslutningsenhedens revision af de attesterende organer, og nettostillingen er faktisk til medlemsstaternes fordel (tabel 2.9). Efter det nye system tyder alt på, at alle væsentlige udelukkelser vil blive fastsat i overensstemmelsesbeslutningerne. Ved udgangen af 1998 var der ikke truffet nogen overensstemmelsesbeslutninger.

Attestering af regnskaberne

Attester med forbehold

2.81. Der blev taget forbehold med hensyn til regnskaberne for 17 udbetalende organer - syv små (< 100 mio. ECU) og ti store. En del af årsagerne til disse forbehold var fælles for organerne uanset størrelse, nemlig ufuldstændige debitorregistre og manglende bilag. Der var også taget forbehold med hensyn til otte af de pågældende udbetalende organers regnskaber for regnskabsåret 1996(28).

2.82. For så vidt angår regnskaberne for to af de største udbetalende organer, Directorate General for the Administration of Purchases of Agricultural Produce (GEDIDAGEP - Grækenland) og Intervention Board Executive Agency (IBEA - Det Forenede Kongerige), skyldtes forbeholdet for førstnævntes vedkommende først og fremmest, at det havde foretaget kontrollen inden for rammerne af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS) for sent, og for sidstnævntes vedkommende, at der var problemer med at afstemme regnskaberne. Ifølge de attesterende organer opfyldte ingen af dem godkendelseskriterierne, men myndighederne i de pågældende medlemsstater anfægtede ikke på det tidspunkt deres status som udbetalende organer. I IBEA er forholdene siden blevet bedre, ansatte i nøglefunktioner er blevet udskiftet, og der er sat et stort arbejde i gang for at afhjælpe manglerne. For så vidt angår GEDIDAGEP, er der sket en række forbedringer, men situationen er fortsat bekymrende, eftersom en række væsentlige godkendelseskriterier stadig ikke er opfyldt. Kommissionen har ikke beføjelser til at trække godkendelsen tilbage, og medlemsstaten har ikke foreslået et bæredygtigt alternativ. Kommissionen er imidlertid bemyndiget til at indlede de procedurer, der er fastsat i artikel 13 i Rådets beslutning 94/729/EF(29) om budgetdisciplin. I henhold til denne artikel kan Kommissionen nedsætte eller midlertidigt indstille de månedlige forskud til medlemsstaterne, hvis de indsendte oplysninger ikke findes tilfredsstillende, eller det fremgår, at reglerne er overtrådt. Der blev dog ikke truffet sådanne foranstaltninger i 1998 inden for rammerne af de nye regnskabsafslutningsprocedurer. I 1998 blev der vedtaget en række love om ændring af det udbetalende organs struktur. Det er for tidligt at udtale sig om den nye lovgivnings effekt i Grækenland.

Intern revision

2.83. Regnskaberne skal attesteres af et attesterende organ. Danmark og Tyskland anvender fortsat de udbetalende organers afdelinger for intern revision som attesterende organ. Retten har allerede kritiseret denne praksis, fordi den interne revision ikke er uafhængig nok til at kunne udføre denne opgave.

2.84. Når der i de interne revisionsberetninger påpeges væsentlige mangler, bør ledelsen træffe de fornødne foranstaltninger, og enhver fejl, der er konstateret under den interne revision, bør tages i betragtning, når der afgives erklæring om regnskaberne. I nogle medlemsstater gøres der ikke noget ved problemerne, før det udbetalende organ læser det attesterende organs rapport og derved bliver opmærksom på manglerne. I 1996 informerede Retten f.eks. Portugal om en systematisk fejl vedrørende de faktorer, der indgår i beregningen af storkreaturenheder, og af det attesterende organs rapport fremgik det, at den samme fejl blev konstateret i 1997 under den interne revision. Pr. februar 1999 var de involverede beløb ikke blevet tilbagesøgt. I 1997 konstaterede det attesterende organ for MAFF i Det Forenede Kongerige, at sanktionerne for for sent indsendte betalingsanmodninger under hektarstøtteordningen var blevet anvendt forkert. Den interne revision havde aflagt beretning herom i oktober 1996, og det udbetalende organ havde ikke truffet korrigerende foranstaltninger. Kommissionen bør følge disse sager op, når den foretager den efterfølgende overensstemmelseskontrol.

Antal udbetalende organer

2.85. Antallet af fungerende udbetalende organer er steget fra 78 i 1996 til 91 i 1997 (jf. tabel 2.12). Det skyldes næsten udelukkende, at de udbetalende organer i de selv