Meddelelse fra Kommissionen til medlemsstaterne om regionalpolitikken og konkurrencepolitikken STYRKELSE AF KONCENTRATIONEN OG SAMHØRIGHEDEN (98/C 90/03)

Kommissionen vedtog i 1996 sin første beretning om den økonomiske og sociale samhørighed i EU. Ifølge beretningen vil det være et passende udgangspunkt for analysen at målrette, eller koncentrere, ressourcerne om de alvorligste problemer (kap. 6.2), og det konkluderes, at »hvad angår koncentreringen af støttemidler omkring de dårligst stillede regioner, er det nødvendigt at medlemslandene og Kommissionen i fællesskab gør noget ved uovenensstemmelse mellem de regioner, der modtager støtte efter nationale regionalpolitikker, og dem der støttes under unionens regionalpolitikker« (kap. 7).

Kommissionen understregede i dokumentet Agenda 2000, som den vedtog i juli 1997, på ny behovet for at styrke den geografiske koncentration af strukturinterventionerne, for at gøre dem mere synlige, mere effektive og mere sammenhængende med EU's konkurrencepolitik (1). Samtidig har den oplyst, at dækningen af den regionale støtte vil blive formindsket.

Endelig fremlagde Kommissionen i handlingsplanen for det indre marked nye retningslinjer for den regionale støtte med henblik på at begrænse ulighederne ved at koncentrere støtten.

1. Problemstilling

Koncentration: Uanset de fremskridt, der er sket siden iværksættelsen af Fællesskabets regionalpolitik, består der fortsat store strukturforskelle i EU, og et af Unionens vigtigste mål er fortsat at øge den økonomiske og sociale samhørighed i henhold til traktatens artikel 130 A. Med henblik herpå bør EU nu som før støtte iværksættelsen og udviklingen af erhvervsaktiviteter i de tilbagestående regioner og den økonomiske og sociale omstilling. Erfaringerne viser, at sådanne interventioner kun er effektive set fra et regionaludviklingspolitisk synspunkt, hvis de ikke spredes over alt for store og alt for usammenhængende områder. Det er derfor nødvendigt at øge koncentrationen af Fællesskabets medfinansiering, indtil man har nået den »kritiske masse«, hvilket forudsætter en afgrænsning af de hårdest ramte områder.

Formålet med koncentrationen er lige så vigtigt for Fællesskabets konkurrencepolitik (traktatens artikel 92, 93 og 94), fordi den gør det muligt at begrænse det geografiske omfang af de konkurrencefordrejninger, som ydelsen af statsstøtte til regionale formål medfører, samtidig med at den fremmer udviklingen af de tilbagestående regioner.

Samhørighed: Unionen fremstår som et system med flere beslutningstagere, der deler de institutionelle beføjelser. Det gælder bl.a. for regionalpolitikken. Hvad statsstøtte angår, har Kommissionen eneret til at undersøge, om statsstøtte, som medlemsstaterne meddeler i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, opfylder reglerne. Udviklingen af det regionale erhvervsliv er først og fremmest et regionalt og nationalt anliggende, og den støtte, som EU yder via sin strukturpolitik, er blot et supplement. Strukturfondene yder støtte bl.a. gennem medfinansiering af erhvervsstøtte, som planlægges og gennemføres på nationalt eller regionalt plan. Denne form for interventioner udgør en ret ubetydelig andel af den samlede støtte til regionale formål, som ydes af medlemsstaterne. Heraf følger, at EFRU kun bør intervenere dér, hvor medlemsstaterne selv yder regional støtte, mens disse også vil kunne intervenere i andre regioner. Da den nationale støtte til regionale formål skal forhåndsgodkendes som led i Unionens statsstøttepolitik, skal de områder, hvor strukturfondene kan intervenere, også være omfattet af de nationale ordninger for regional støtte. På grund af tilstedeværelsen af flere beslutningstagere med forskellige beføjelser, mål og tidsplaner er det vanskeligt at samordne de to politikker. Denne situation er blevet kritiseret af de pågældende beslutningstagere, herunder de regionale og lokale myndigheder og Europa-Parlamentet.

I de områder, hvor strukturfondene for tiden kan intervenere, men hvor der ikke kan ydes statsstøtte til regionale formål i henhold til undtagelsesbestemmelserne i artikel 92, stk. 3, litra a) og c), er det muligt at medfinansiere støtten til små og mellemstore virksomheder og støtten til miljø og forskning, men til lavere støttesatser end dem, der er tilladt i områder, som er tilskudsberettigede i henhold til artikel 92, stk. 3, litra a) og c). I disse områder er strukturfondene ikke i stand til at få store virksomheder til at investere, skønt netop disse investeringer er af særdeles stor betydning for regionaludviklingen, dels fordi de trækker andre investeringer med sig, dels fordi de åbner dørene til verdensmarkedet. Denne mangel på sammenhæng er derfor uhensigtsmæssig både fra et politisk og fra et økonomisk synspunkt.

Allerede i forbindelse med revisionen af strukturfondsordningerne i 1993 tilstræbte Kommissionen, at der blev opnået større samhørighed. Da medlemsstaterne og Kommissionen fastlagde områdeopdelingen under mål 2 og 5b, opfordrede den dem hele tiden til at udarbejde forslag, som var forenelige med områdeopdelingen af statsstøtte til regionale formål. I den nuværende etape skal der opstilles principper og udpeges midler, som gør det muligt at opnå vigtige fremskridt på dette område for den kommende programperiode for strukturfondene (2000-2006).

Den således ønskede samhørighed går derfor i alle medlemsstater ud på, at de regioner, som modtager strukturfondenes interventioner, også kan blive omfattet af en støtteordning til regionale formål.

2. Den øjeblikkelige situation

2.1. Ansvar for samhørigheden delt mellem Kommissionen, Rådet og medlemsstaterne

Områdeopdelingen blev som den første fastlagt for konkurrencepolitikken efter den metode, som Kommissionen offentliggjorde i 1988 (se EFT C 212 af 12.8.1988), og som præciserede og supplerede samordningsprincipperne for regional støtte fra 1979. Da Kommissionen har eneret med hensyn til statsstøtte, godkender den beslutningerne om områdeopdelingen i hver medlemsstat på forslag af medlemsstaterne.

For strukturfondenes interventioner gælder der for tiden fire mål: 1, 2, 5b og 6.

Områderne under mål 1 er hidtil blevet fastlagt af Rådet, der enstemmigt træffer afgørelse på forslag af Kommissionen. Det drejer sig i princippet om de NUTS-II områder, hvis BNP/indbygger (i KKS) udgør mindre end 75 % af EF-gennemsnittet. Men som det er anført i kapitel 6, stk. 2, i samhørighedsberetningen, »førte et politisk kompromis i 1993 til, at 7,4 mio. mennesker blev omfattet af mål 1 svarende til 8 % af den samlede støtteberettigede befolkning, der boede i regioner med et BNP pr. indbygger på over 75 % af Unionens gennemsnit.«.

Områderne under mål 6, dvs. hvor befolkningstætheden er mindre end 8 indbyggere/km², blev afgrænset i tiltrædelsesakten for de tre nye medlemsstater i 1995.

I henhold til bestemmelserne i Rådets forordninger fastlagde Kommissionen områderne under mål 2 og 5b ud fra både samfundsøkonomiske kriterier på EF-plan og nationale kriterier i nært samarbejde med medlemsstaterne, der forelægger Kommissionen deres forslag om områdeopdeling og forhandler med den herom. Som allerede nævnt begrænsede tilstedeværelsen af forskellige beslutningstagere, hver med egne beføjelser og forskellige tidsplaner for gennemførelsen, formindskelsen af uligheder i den seneste programperiode, selv om denne periode kunne have været en lejlighed til at begrænse dem yderligere.

2.2. Statistiske oplysninger

I perioden 1994-1999 er 50,6 % af befolkningen i EU 15 berettiget til at modtage EF-strukturstøtte, mens 46,7 % er omfattet af artikel 92, stk. 3, litra a) og c). Oplysningerne viser, at nogle regioner, der kan modtage støtte fra strukturfondene, ikke er omfattet af statsstøtten til regionale formål. De to nedenstående tabeller viser, i hvilken grad der er overensstemmelse mellem de to opdelinger. Det skal understreges, at tallene kun er vejledende, fordi det drejer sig om sammensatte tal for EF og den normale udvikling i områdeopdelingen i periodens løb.

SAMHØRIGHED MELLEM OMRÅDEOPDELINGEN UNDER STRUKTURFONDENE OG UNDER STATSSTØTTEN

>TABELPOSITION>

Det fremgår af oplysningerne, at 6,6 % af befolkningen i EF bor i regioner, der er tilskudsberettigede under strukturfondene, men hvor konkurrencepolitikken ikke tillader statsstøtte til regionale formål.

Omvendt bor 2,7 % af befolkningen i EF i regioner, hvor der kan ydes statsstøtte til regionale formål, men som ikke er tilskudsberettigede under strukturfondene. Dette forhold skaber ingen særlige vanskeligheder. Det udgør tværtimod en fordelagtig betingelse for samhørigheden mellem den regionale støttepolitik og strukturfondenes interventioner, fordi det garanterer fleksibiliteten af medlemsstaternes valg under regionalpolitikken, da de derved råder over en manøvremargen til at kunne forfølge deres egne mål for regionalpolitikken ud over de områder, der i fællesskab er fastlagt for anvendelsen af Fællesskabets regionalpolitik.

>TABELPOSITION>

Fuldstændig samhørighed findes altså i fem lande (Belgien, Danmark og de tre medlemsstater, hvis områder alle henhører under mål 1). I alle de øvrige medlemsstater ses der derimod større forskelle.

3. Forslag til et samordnet tiltag

3.1. Bedre udpegning af ansvarsområder

Hvis man vil opnå sammenhæng mellem de to områdeopdelinger, skal man først have et overblik over de foreliggende værktøjer, for at de kan konvergere efter det fælles mål og efter en tidsplan, som sikrer en effektiv gennemførelse.

Kommissionen, Rådet, Europa-Parlamentet og medlemsstaterne har alle deres del af ansvaret for at opnå en større sammenhæng:

- Kommissionen, der har eneret, hvad angår statsstøtte, og deler beføjelserne for strukturpolitik med medlemsstaterne og Rådet, har fremhævet behovet for at øge samhørigheden og den geografiske koncentration. I beslutningen af 16. december 1997 om retningslinjerne har Kommissionen tilpasset reglerne for regional støtte tilsvarende, og den vil forelægge Rådet forslag om at tilpasse forskrifter og bestemmelser for strukturfondene. I sagens natur er den desuden godt placeret til at kunne samordne hele indsatsen.

- Rådet og Europa-Parlamentet skal tage hensyn til behovet for samhørighed og koncentration, når de nye forordninger om strukturfondene skal vedtages.

- De nationale myndigheder, der varetager regionalpolitikken, skal tage deres del af ansvaret for gennemførelsen af denne indsats vedrørende samhørighed og koncentration og udøve de beføjelser, som er deres.

Hvad angår både statsstøtten til regionale formål og støtten fra strukturfondene, er det nødvendigt, at beslutningerne om områdeopdelingen vedtages så betids, at de kan træde i kraft den 1. januar 2000. Det gælder i det første tilfælde for Kommissionen og dens beføjelser og i det andet tilfælde for Kommissionen, Rådet, Europa-Parlamentet og medlemsstaterne.

3.2. Forslag til metode og tidsplan

Kommissionen anførte i Agenda 2000, at procentdelen af befolkningen i de EU-regioner, der vil være berettiget til strukturstøtte under de fremtidige mål 1 og 2, bør nedbringes fra de nuværende 51 % til mellem 35 og 40 %, og at den samlet også bør være lavere end dækningen af de regioner, der udpeges i henhold til artikel 92, stk. 3, litra a) og c), taget under ét. Den har også oplyst, at dækningen af statsstøtten til regionale formål bør formindskes.

Ud fra disse retningslinjer fastsatte Kommissionen i sin beslutning af 10. december 1997 om lofterne et samlet tal for befolkningsdækningen i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c), på 42,7 % for programperioden 2000-2006, dvs. en nedgang på 4 procentpoint i forhold til den nuværende dækning på 46,7 %. Den har således netop forelagt medlemsstaterne egnede forslag i henhold til traktatens artikel 93, stk. 1, for at det nye system for regional støtte på basis af de regler, der er formuleret i de nye retningslinjer for statsstøtten til regionale formål, som Kommissionen netop har vedtaget, kan iværksættes på den anførte tidspunkt. De 42,7 % ligger over den gaffel på 35 til 40 %, der er fastlagt i Agenda 2000 for den del af befolkningen, der vil være støtteberettiget under de fremtidige mål 1 og 2, hvilket muliggør en samlet samhørighed i EU. Forholdet mellem de to systemer for den regionale områdeopdeling vil således tage form som to koncentriske cirkler for EU som helhed. Forholdet skal også overføres til hver af de 15 medlemsstater, så at kortet for mål 2 indgår i kortet for artikel 92, stk. 3, litra c).

Som anført i Agenda 2000 indebærer den særlige situation for de afsides liggende regioner, at de specielt sidestilles med områder under mål 1. De nordligste områder med den laveste befolkningstæthed, der for tiden er tilskudsberettigede under mål 6 og ikke vil være tilskudsberettigede under mål 1, bør også omfattes af særlige ordninger. De tilbagestående regioner, der er tilskudsberettigede under mål 1, skal fastlægges ved en stram anvendelse af kriteriet på 75 % af BNP/indbygger, så at de sidestilles med de regioner, som er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk. 3, litra a), idet der ellers vil blive skabt tvivl om den samlede indsats for at opnå samhørighed og den koncentrationsindsats, som strukturfondene tilstræber. Listen over regioner under mål 1 vil blive afsluttet i begyndelsen af 1999 på grundlag af de seneste oplysninger, der foreligger i begyndelsen af sidste kvartal af 1998.

Hvad det nye mål 2 angår, skal der skabes samhørighed med artikel 92, stk. 3, litra c), som skal omfatte de regioner, der er sidestillet med regioner under mål 1 eller er omfattet af særlige ordninger, og som ikke vil være tilskudsberettigede efter undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk. 3, litra a). Kommissionen anfører i sin beslutning om lofterne dækningen for hvert land, som tilsammen (artikel 92, stk. 3, litra a) og c)) udgør 42,7 %. Med de således fremkomne tal skulle det land for land være muligt at indskrive kortet for områder under mål 2 under kortet for artikel 92, stk. 3, litra c).

Hvis Kommissionens henstilling om nøje at respektere kriteriet på 75,0 %, når de tilbagestående regioner, der er tilskudsberettigede under mål 1, skal udvælges, ikke bliver fulgt, vil der nødvendigvis være uligheder ikke blot i forhold til artikel 92, stk. 3, litra a), og mål 1, men også mellem artikel 92, stk. 3, litra c), og mål 2 som følge af det samlede loft på 42,7 % og de nationale lofter.

Kommissionen vil principielt kun medtage en region under det nye mål 2, hvis medlemsstaten forpligter sig til at medtage den på den liste over støttede regioner, som den meddeler Kommissionen i henhold til artikel 92, stk. 3, litra c)

I behørigt begrundede tilfælde vil Kommissionen dog undtagelsesvis kunne medtage andre regioner under det nye mål 2. En sådan medtagelse vil kunne ske inden for et loft pr. medlemsstat på 2 % af den nationale befolkning, som ikke er omfattet af mål 1, idet det generelle mål for den geografiske koncentration skal overholdes (mellem 35 og 40 % af befolkningen i EU 15 for mål 1 og 2 tilsammen).

På nuværende tidspunkt foreslås det i Agenda 2000, at listen over regioner under mål 2 udarbejdes på grundlag af EF-kriterier som led i et partnerskab med medlemsstaterne og under hensyn til deres regionale prioriteter. Udvælgelsesmetoden vil blive fastlagt i de fremtidige strukturfondsforordninger. For at de to områdeopdelinger kan træde i kraft den 1. januar 2000, vil Kommissionen anmode medlemsstaterne om at indsende forslag til udvælgelsesår umiddelbart efter vedtagelsen af strukturfondsforordningerne, for så vidt angår de interventioner, som støttes af fondene, og senest den 31. marts 1999. Kommissionen opfordrer Rådet og medlemsstaterne til at sørge for, at beslutningerne vedtages rettidigt. Med hensyn til de regioner, som er omfattet af statsstøtten til regionale formål, har Kommissionen netop foreslået medlemsstaterne, at de fremsender deres meddelelser så hurtigt som muligt og senest den 31. marts 1999. Den vil senest den 31. december 1999 træffe beslutning om kortene over den regionale støtte under overholdelse af den procedure og de frister, der gælder herfor.

Det er i dag ikke muligt for Kommissionen for hvert land at oplyse dækningen af befolkningen i de regioner, som vil være tilskudsberettigede under mål 2, fordi metoden til bestemmelse af disse regioner først skal anvendes efter vedtagelsen af strukturfondsforordningerne. Man bør dertil anvende de seneste samfundsøkonomiske oplysninger, der foreligger på det pågældende tidspunkt.

3.3. Overgangsforanstaltninger

Efter den geografiske koncentrationen, der vil blive gennemført i hver af de to perioder, vil et vist antal EU-regioner efter år 2000 ikke bevare den status, de besad tidligere. Der vil blive anvendt særlige udfasningsregler for hver af de to nævnte politikker. Sammenhængen mellem dem vil dog, som anført i Agenda 2000, blive bevaret derved, at aktionerne for de regioner, som fortsat vil modtage støtte fra strukturfondene, skal være forenelige med konkurrencepolitikkens bestemmelser om statsstøtte.

4. Konklusioner

Under hensyn til de tilbageværende etaper og de berørte beslutningstagere er alle betingelser for Kommissionens vedkommende til stede for, at der fra år 2000 kan skabes sammenhæng mellem de to typer af regional områdeopdeling. Kommissionen vil med denne meddelelse anspore medlemsstaterne til at gøre det samme såvel individuelt som kollektivt i Rådets kompetente instanser.

a) Kommissionen vil foreslå Rådet, at de tilbagestående regioner defineres i de fremtidige strukturfondsforordninger gennem en nøje anvendelse af loftet på 75 % af BNP/indbygger, så at disse regioner bliver identiske med dem, der er omfattet af undertagelsesbestemmelserne i artikel 92, stk. 3, litra a), og man derved kan undgå de deraf følgende uligheder mellem kortene for mål 2 og artikel 92, stk. 3, litra c).

b) På baggrund af bestemmelserne i de retningslinjer for statsstøtte til regionale formål, som blev vedtaget den 16. december 1997, opfordrer Kommissionen medlemsstaterne til i henhold til artikel 92, stk. 3, litra c), at meddele den alle de regioner, der sidestilles med områder under mål 1 eller er omfattet af særlige ordninger.

c) Kommissionen meddeler, at den som led i anvendelsen af de fremtidige strukturfondsforordninger principielt ikke vil acceptere nogen region under det nye mål 2, hvis den pågældende medlemsstat ikke forpligter sig til at optage regionen på den liste over støttede regioner, som den meddeler Kommissionen i henhold til artikel 92, stk. 3, litra c).

I behørigt begrundede tilfælde vil Kommissionen dog undtagelsesvis kunne medtage andre regioner under det nye mål 2. En sådan medtagelse vil kunne ske inden for et loft pr. medlemsstat på 2 % af den nationale befolkning, som ikke er omfattet af mål 1, idet det generelle mål for den geografiske koncentration skal overholdes (mellem 35 og 40 % af befolkningen i EU 15 for mål 1 og 2 tilsammen).

d) Den understreger, at retningslinjerne for statsstøtte til regionale formål fastholder retten til støtte fra strukturfondene som et særligt udvælgelseskriterium, idet det fastsatte loft skal overholdes, og såfremt de tilskudsberettigede regioner ikke udpeges senere end kortet over den regionale støtte.

e) Den forudser allerede nu, at bestemmelsen af de to områdeopdelinger vil blive iværksat og afsluttet, så det sikres, at der efter gældende procedurer rettidigt vedtages beslutninger om ikrafttrædelse af de to områdeopdelinger pr. 1. januar 2000. For strukturfondenes vedkommende begynder anvendelsen umiddelbart efter vedtagelsen af forordningerne, som derfor skal finde sted så betids, at medlemsstaterne kan fremsende deres regionsforslag til Kommissionen inden den 31. marts 1999. Hvad statsstøtten til regionale formål angår, skal medlemsstaternes forslag meddeles Kommissionen så hurtigt som muligt og senest den 31. marts 1999.

f) Den minder om, at loftet for den samlede dækning af EF-befolkningen i de regioner i EU 15, der er udvalgt i henhold til artikel 92, stk. 3, litra a) og c), vil være på 42,7 % for perioden 2000-2006.

g) Kommissionen vil offentliggøre denne meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende og sende den til medlemsstaterne.

Udfærdiget i Bruxelles, den 17. marts 1998.

På Kommissionens vegne

Monika WULF-MATHIES

Medlem af Kommissionen

(1) »Det vil føre til en områdeopdeling, der er mindre spredt, og som i videst muligt omfang danner sammenhæng med de områder, medlemsstaterne støtter i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).«