KOMMISSIONENS BESLUTNING af 19. juli 1995 om støtte til drift af luftruter i henhold til regionen Sardiniens lov af 20. januar 1994 (Kun den italienske udgave er autentisk) (Tekst af betydning for EØS) (96/110/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter i overensstemmelse med de nævnte artikler at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger og i betragtning af, at der ikke er fremsat nogen bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

I

Ved brev af 8. marts 1994 underrettede de italienske myndigheder i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, Kommissionen om den ordning for støtte til drift af luftruter af tredje grad, der er indført ved den selvstyrende region Sardiniens lov af 20. januar 1994 (i det følgende benævnt »lov af 20. januar 1994«).

Den 30. marts 1994 blev den italienske regering anmodet om supplerende oplysninger, så Kommissionen kunne udtale sig om, hvorvidt støtteordningen var forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen ønskede oplysninger om, hvilke ruter til og fra Sardinien som måtte have modtaget eller fremover ville modtage driftsstøtte, om bestemmelsen af, hvilke ruter der kunne falde ind under lov af 20. januar 1994, om de italienske myndigheders eventuelle anvendelse af visse bestemmelser, der kan begrænse adgangen til markedet, (artikel 3, stk. 2 og 4, og artikel 4 og 5) i Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (1), ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, og endelig om reglerne for udbetaling og beregning af støtten og de beløb, det drejer sig om.

De italienske myndigheder sendte den 3. juni 1994 Kommissionen en note fra regionen Sardinien, der delvis besvarede anmodningen om oplysninger af 30. marts 1994. Heri hed det, at regionen Sardinien ikke tidligere havde ydet nogen form for støtte til luftfartsselskaber, at der endnu ikke var opstillet nogen liste over ruter, der kunne omfattes af den pågældende støtteordning, at de pågældende finansielle kompensationer blev tilbudt alle EF-selskaber, der opfyldte de fastsatte betingelser, og endelig at ydelsen af disse kompensationer var begrænset til det beløb, der var afsat hertil på budgettet. Der var derimod ingen oplysninger om eventuel anvendelse af de restriktive bestemmelser i forordning (EØF) nr. 2408/92 om adgangen til markedet, navnlig forordningens artikel 4, hvormed der, særlig med henblik på regionale ruteforbindelser med ringe trafik, kan indføres forpligtelse til offentlig tjeneste, eventuelt med finansiel kompensation til de pågældende luftfartsselskaber. Til trods for et erindringsbrev vedrørende sidstnævnte punkt, der blev sendt til de italienske myndigheder den 1. august 1994, har disse endnu ikke givet Kommissionen de ønskede oplysninger.

Kommissionen har på grundlag af de foreliggende oplysninger besluttet at indlede proceduren i artikel 93, stk. 2, og har underrettet Italien om sin beslutning ved brev af 17. januar 1995. Heri anmodes den italienske regering om at fremsætte sine bemærkninger til Kommissionen inden for en frist på en måned og give den alle de oplysninger, der behøves til sagens behandling. Denne skrivelse er offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (2), og interesserede tredjeparter er blevet opfordret til at fremsætte deres bemærkninger inden for en måned efter datoen for offentliggørelsen. De italienske myndigheder har ikke besvaret Kommissionens åbningsskrivelse og har ikke fremsat bemærkninger eller meddelt yderligere oplysninger om den støtteordning, der er indført ved lov af 20. januar 1994, og heller ikke, om der er forpligtelse til offentlig tjeneste på luftruterne til og fra Sardinien. Ingen tredjepart har i øvrigt fremsat bemærkninger som led i den således indledte procedure.

II

Kommissionen har besluttet at undersøge sagen i lyset af traktatens artikel 92 og 93 og artikel 61 i aftalen om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (i det følgende benævnt »EØS-aftalen«) udelukkende ud fra de oplysninger, den ligger inde med på nuværende tidspunkt. Da fristen for den italienske regerings fremsættelse af de bemærkninger og oplysninger, der er anmodet om som led i proceduren i artikel 93, stk. 2, er udløbet, og da Italien ikke har fremsendt nogen bemærkninger eller oplysninger, »er Kommissionen beføjet til at afslutte proceduren og vedtage den beslutning, hvori det konstateres, at støtteforanstaltningen på grundlag af de oplysninger, den råder over, er forenelig eller uforenelig med fællesmarkedet«, som udtalt af Domstolen i dom af 14. februar 1990, Frankrig/Kommissionen, sag C 301/87 (3), præmis 22. Domstolen har i øvrigt i dom af 13. april 1994, Tyskland og Pleuger Worthington mod Kommissionen, forenede sager C-324/90 og C-342/90 (4), udtalt, at Kommissionen kun er forpligtet til at afkræve medlemsstaten de ønskede oplysninger, inden den træffer sin beslutning, hvis de oplysninger, den er i besiddelse af, ikke er tilstrækkelige til, at den kan afgøre, om en støtteforanstaltning er forenelig med fællesmarkedet. Selv om de foreliggende oplysninger - fremsendt af de italienske myndigheder i forbindelse med anmeldelsen af støtteordningen og som svar på den anmodning om oplysninger, den havde fået tilsendt forud for procedurens indledning - er ufuldstændige, mener Kommissionen dog, at de er tilstrækkelige til, at den kan træffe beslutning om, hvorvidt den støtteordning, der er indført ved loven af 20. januar 1994, er forenelig med fællesmarkedet.

III

Loven af 20. januar 1994 har til formål af styrke luftforbindelsen med Sardinien, idet den tillader øens regionale parlament at yde støtte til virksomheder eller organer, der foretager ruteflyvning af tredje grad til passagertransport. Som ruteflyvning af tredje grad betragtes i henhold til loven ruteflyvning med fly eller helikoptere, hvis kapacitet ikke er på under ni eller over 50 passagerer.

Den pågældende støtte skal kompensere for de tab, som selskaberne lider ved ubesatte sæder. Støtten dækker kun op til 55 % af de udbudte sæder på ruter, øens regionale parlament fastlægger årligt i overensstemmelse med den regionale transportplan. De pågældende ruter synes først og fremmest at være regionale forbindelser med ringe trafik, idet Sardinien allerede har direkte luftruter med de vigtigste italienske byer og visse andre europæiske byer. Støtten ydes desuden kun i tre år fra 1994, og beløbet er lig med 100 % af de godkendte priser det første år, 75 % af priserne det andet år og 50 % af priserne det tredje år.

Ydelse af støtte er ligeledes underlagt visse proceduremæssige betingelser i henhold til lov af 20. januar 1994. Således skal de virksomheder, der ønsker støtte, indsende en ansøgning vedlagt diverse bilag (aktivitetsrapport, teknisk rapport, finansieringsplan for forvaltningen, foreløbigt driftsregnskab osv.) til regionens transportudvalg inden den 31. oktober forud for det år, for hvilket der søges om støtte. For 1994 var ansøgningsfristen dog fastsat til 30 dage efter offentliggørelsen af den pågældende lov i det officielle tidende for den autonome region Sardinien. De ansøgninger, der skønnes støtteberettigede, skal derefter indgå i den årlige støtteplan, der vedtages af regionalforsamlingen under hensyn til de disponible budgetmidler. Ydelse af støtte til virksomhederne er endelig betinget af, at der undertegnes en kontrakt, der bl.a. indeholder forbud mod at ændre eller afbryde det beflyvningsprogram, der er godkendt af regionens transportudvalg, forpligtelse til at anvende de af dette udvalg godkendte priser samt forpligtelse til at overholde de lovbestemmelser og aftaler, der gælder for lønnet personale og at opretholde det personale, der er godkendt af udvalget.

Udgifterne til støtteforanstaltningerne anslås til 2 mia. lire for treårsperioden 1994-1996. Støtten udbetales til modtagervirksomhederne hvert halve år, efter at regionens transportudvalg har kontrolleret antallet af ubesatte sæder i de fly, der beflyver de pågældende ruter. Der kan dog mod sikkerhedsstillelse udbetales et forskud på højst 50 % af den i planen fastsatte støtte.

IV

I henhold til traktatens artikel 92, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, er støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

I det foreliggende tilfælde har regionen Sardinien ved loven af 20. januar 1994 besluttet at yde støtte til selskaber eller organer, der foretager ruteflyvning af tredje grad til og fra Sardinien.

Ved statsstøtte forstås støtte, der ydes af centrale, regionale eller lokale myndigheder i en medlemsstat, eller af offentlige eller private organer, der er udpeget til at forvalte støtten, som bekræftet af Domstolen i dom af 22. marts 1977, Steinike und Weinlig/Tyskland, sagerne 78/76, præmis 21 (5). Denne støtte gives direkte af regionen Sardinien, der har opført det tilsvarende beløb på sit budget, og må derfor betragtes som offentlig støtte. Desuden vil støtten kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, eftersom det drejer sig om selskaber, hvis virksomhed består i lufttransportvirksomhed, dvs. virksomhed, der af natur berører samhandelen direkte, og som kan dække hele fællesmarkedet og Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. Dette gør sig især gældende efter ikrafttrædelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 2407/92 (6), (EØF) nr. 2408/92 og (EØF) nr. 2409/92 (7) (den tredje luftpakke) om liberalisering af lufttransporten, om harmonisering af betingelserne for licensgivning til flyselskaberne og om de nærmere regler for, hvordan princippet om fri tjenesteydelse inden for Fællesskabet og Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde finder anvendelse inden for civil luftfart. Endelig mener Kommissionen, at støtten fordrejer konkurrencevilkårene, eftersom den begunstiger visse virksomheder. Den ydes således kun til de virksomheder, der beflyver de ruter, der er fastlagt i loven af 20. januar 1994, dvs. virksomheder, der beflyver ruteforbindelser med fly, der har en kapacitet på ni til 50 passagerer. For at kunne modtage denne støtte skal de pågældende virksomheder endvidere underkaste sig en procedure, som ligner en udvælgelsesprocedure, for så vidt som virksomhederne skal forelægge et komplet dossier, som gennemgås af det regionale transportudvalg, der dernæst beslutter at medtage et vist antal virksomheder i sit program i overensstemmelse med regionens transportplan og de disponible budgetmidler. Ydelse af driftsstøtte på sådanne betingelser til bestemte luftfartsselskaber til drift af nærmere fastsatte forbindelser kan under alle omstændigheder fordreje konkurrencebetingelserne ved at begunstige disse luftfartsselskaber med hensyn til driften af disse forbindelser. Denne fordrejning af konkurrencevilkårene er så meget alvorligere, som enhver virksomhed, der modtager støtten, i henhold til den nævnte lov er forpligtet til at anvende de af det regionale transportudvalg fastsatte priser, og det er udtrykkeligt anført, at disse virksomheder ikke må forhøje priserne, dvs. at de ikke kan tilpasse deres priser efter omkostningerne, eftersom de skal sikre det lavest mulige prisniveau, som eventuelle konkurrenter ikke ville være i stand til at praktisere uden denne støtte. I beregningsmåden for støtten henvises der desuden ikke til de indtægter eller omkostninger, som de støttemodtagende selskaber har ved den pågældende ruteflyvning. Der er således ingen garanti for, at selskaberne ikke får et overdrevent overskud heraf, som de kan overføre til de ruter, hvor de konkurrerer med andre EF-selskaber. I mangel af præcise oplysninger herom fra de italienske myndigheder er det endeligt muligt, at den frie adgang til de pågældende ruter, som Kommissionen i øvrigt ikke har fået tilsendt en liste over, er begrænset indtil den 1. april 1997 til skade for de EF-flyselskaber, der har licenser i en anden medlemsstat end Italien.

Sådanne restriktioner ville yderligere øge den risiko for konkurrencefordrejning, som den ved lov af 20. januar 1994 indførte støtteordning indebærer. Kommissionen mener derfor, at den ved lov af 20. januar 1994 indførte støtte er statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Den støtte, der er indført ved loven af 20. januar 1994, kan ikke anses for at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 2, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 2, eftersom den ikke opfylder nogen af de her anførte betingelser. Bestemmelserne i stk. 2, litra b) og c), i traktatens artikel 92 og EØS-aftalens artikel 61, stk. 2, litra b) og c), kan ikke anvendes på den pågældende støtteordning, da der ikke er tale om støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, og naturligvis heller ikke om støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Tysklands områder. Bestemmelserne under litra a) i de samme stykker om støtte af social karakter kan heller ikke anvendes, eftersom den pågældende støtte ydes til luftfartsselskaber eller andre organer, uden at den kan godtgøres at komme den enkelte forbruger til gode. Beregningsmetoderne for støtten tager i øvrigt ikke hensyn til passagerantallet. I betragtning af de sandsynlige restriktioner for adgangen til markedet på de pågældende ruter indtil den 1. april 1997 til skade for EF-selskaber, der ikke har licens i Italien, hersker der desuden alvorlig tvivl om, hvorvidt der ikke er tale om forskelsbehandling i forbindelse med disse tjenester.

I traktatens artikel 92, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, er anført en liste over støtteforanstaltninger, der kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Denne forenelighed skal vurderes i fællesskabssammenhæng og ikke for en enkelt medlemsstat. De i disse bestemmelser fastsatte undtagelser gælder udelukkende i de tilfælde, hvor Kommissionen kan fastslå, at markedskræfterne ikke uden den pågældende støtte ville være tilstrækkelige til at foranledige den kommende støttemodtager til at søge at opfylde et af målene for disse undtagelser.

Af hensyn til fællesmarkedets funktion og i betragtning af principperne i traktatens artikel 3, litra g), skal undtagelserne fra principperne i artikel 92, stk. 1, som anført i artikel 92, stk. 3, fortolkes snævert ved undersøgelsen af en støtteordning eller enhver anden enkeltforanstaltning.

Bestemmelserne i stk. 3, litra b), i artikel 92 og EØS-aftalens artikel 61 kan ikke anvendes på dette tilfælde, eftersom den støtte, der er fastsat i loven af 20. januar 1994, ikke har til formål at fremme virkeliggørelsen af et europæisk projekt eller at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi. Undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra c), for støtte, der skal fremme udviklingen af visse erhvervsgrene, kan heller ikke anvendes, dels fordi den pågældende støtte er støtte til drift og ikke til investering, dels fordi støtten udelukkende har til formål at styrke Sardiniens trafikforbindelser uden noget generelt sektorbestemt formål.

Hele regionen Sardiniens område falder ind under anvendelsesområdet for bestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), og EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a). Luftruter med ringe trafik, enten internt i Sardinien eller mellem Sardinien og de andre regioner i Fællesskabet eller Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, ville således kunne anses for at fremme øens økonomiske udvikling i henhold til disse bestemmelser. Støtteordningen er desuden midlertidig (tre år) og faldende og opfylder således de to vigtigste betingelser, der normalt pålægges af Kommissionen for godkendelse af støtte til drift i henhold til stk. 3, litra a), i traktatens artikel 92 og EØS-aftalens artikel 61. Kommissionens vedtog imidlertid den 16. november 1994 en meddelelse (8) om statsstøtte i luftfartssektoren, hvori der udtrykkeligt tages hensyn til de liberaliseringsforanstaltninger, der trådte i kraft 1. januar 1993, og som tager sigte på et integreret fællesmarked for lufttransport, bl.a. ved indførelse af cabotage. Det fremgår heraf, at direkte støtte til drift af regional ruteflyvning i princippet ikke kan undtages på basis af traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), og EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a). Inden for luftfartsselskaberne overføres denne støtte nemlig fra støttede underskudsgivende ruter til rentable ruter, hvor der er konkurrence med andre EF-selskaber, hvilket skaber konkurrencefordrejning til fordel for de selskaber, der modtager støtte til drift i visse regioner. I nærværende tilfælde bør der tages hensyn til to skærpende omstændigheder: for det første afhænger beregningsmetoden for støtten ikke på nogen måde af de indtægter og udgifter, de støttemodtagende selskaber har, og udelukker således ikke muligheden for overdrevne overskud; for det andet er der hindringer for adgangen til de pågældende ruter, enten på grund af eventuel anvendelse af de restriktive klausuler i forordning (EØF) nr. 2408/92 eller på grund af de strenge betingelser i proceduren for støttetildeling i henhold til loven af 20. januar 1994.

I ovennævnte meddelelse har Kommissionen klart fastlagt, at direkte støtte til drift af regionale luftruter kun er forenelig med fællesmarkedet i to særtilfælde. Det ene omfattes af traktatens artikel 92, stk. 2, litra a), og EØS-aftalens artikel 61, stk. 2, litra a), der, som det tidligere er vist, ikke kan bruges i dette tilfælde. Det andet er det, der er anført i artikel 4 i forordning (EØF) nr. 2408/92 om pligt til offentlig tjeneste pålagt af medlemsstaterne. I dette tilfælde skal der i de eventuelle finansielle kompensationer, der gives luftfartsselskaber, som er udvalgt i forbindelse med en gennemsigtig procedure for offentlig udbud, tages hensyn til de indtægter og udgifter, tjenesten medfører. Kommissionen har imidlertid ikke fået meddelelse om nogen forpligtelse til offentlig tjeneste på ruterne til og fra Sardinien, hvilket den i givet fald skal offentliggøre i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

V

Ud fra ovenstående fremgår det, at den støtteordning, der er indført ved lov af 20. januar 1994, må anses for uforenelig med fællesmarkedet. Når der ved lov indføres en støtteordning, der er uforenelig med fællesmarkedet, er Kommissionen - for at sikre, at denne uforenelighed og dermed den beslutning, hvori støtteordningen erklæres uforenelig, får den rette virkning - beføjet til at pålægge den berørte medlemsstat ikke at anvende den pågældende bestemmelse og træffe de nødvendige foranstaltninger til at ophæve den (jf. Domstolens dom af 11. juli 1984, Kommissionen/Italien, sag 130/83) (9). Da loven af 20. januar 1994 indeholder bestemmelser om udbetaling af støtte svarende til udgifter opført hertil på budgettet for 1994, 1995 og 1996 skal de italienske myndigheder undlade at anvende denne lov og træffe de nødvendige foranstaltninger til at ophæve den. Hvis en støtteordning endvidere er uforenelig med fællesmarkedet, og hvis der er udbetalt støtte i medfør af bestemmelserne om indførelsen af den pågældende støtteordning, har Kommissionen, i medfør af traktatens artikel 93, stk. 2, og som bekræftet af Domstolen i dennes domme af 12. juli 1973, Kommissionen/Tyskland, i sag 70/72 (10) og af 24. februar 1987, Deufil/Kommissionen, i sag 310/85 (11), beføjelse til at pålægge den pågældende medlemsstat at kræve støtten tilbagebetalt. Da Kommissionen ikke har oplysninger om, hvorvidt der er udbetalt støtte i medfør af loven af 20. januar 1994, skal de italienske myndigheder opkræve den støtte, der måtte være ydet virksomheder eller organer i medfør af bestemmelserne i denne lov. Opkrævningen af støtten skal finde sted i henhold til bestemmelserne i den italienske lovgivning, bl.a. bestemmelserne om betaling af morarente på gæld til staten. Renterne påløber fra datoen for ydelsen af støtten -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den støtteordning, der er indført ved loven af 20. januar 1994, er uforenelig med fællesmarkedet i medfør af EF-traktatens artikel 92 og EØS-aftalens artikel 61.

Artikel 2

1. Italien indstiller straks anvendelsen af loven af 20. januar 1994 og træffer inden for en frist på to måneder efter meddelelsen af denne beslutning de nødvendige foranstaltninger til at ophæve den nævnte lov.

2. Italien sørger for, at al støtte, der måtte være udbetalt i medfør af bestemmelserne i loven af 20. januar 1994, tilbagebetales inden for en frist på to måneder efter meddelelsen af denne beslutning. Tilbagebetalingen skal finde sted i henhold til italiensk lovgivning, bl.a. bestemmelserne om betaling af morarente på gæld til staten. Rentesatsen er den sats, der anvendes ved vurderingen af regionale støtteordninger. Renten påløber fra datoen for ydelsen af den uforenelige støtte.

Artikel 3

Italien underretter inden tre måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, den har truffet for at efterkomme beslutningen.

Artikel 4

Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.

Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juli 1995.

På Kommissionens vegne

Neil KINNOCK

Medlem af Kommissionen

(1) EFT nr. L 240 af 24. 8. 1992, s. 8.

(2) EFT nr. C 117 af 12. 5. 1995, s. 2.

(3) Sml. 1990, s I-307.

(4) Sml. 1994, s. I-1173.

(5) Sml. 1977, s. 595.

(6) EFT nr. L 240 af 24. 8. 1992, s. 1.

(7) EFT nr. L 240 af 24. 8. 1992, s. 15.

(8) EFT nr. C 350 af 10. 12. 1994, s. 5.

(9) Sml. 1984, s. 2849.

(10) Sml. 1973, s. 813.

(11) Sml. 1987, s. 901.