KOMMISSIONENS BESLUTNING af 6. juli 1994 om erstatning for det tab, som TAP har lidt paa ruterne til de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira (Kun den portugisiske tekst er autentisk) (Tekst af betydning for EOES) (94/666/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab, saerlig artikel 93, stk. 2, foerste afsnit,

efter at have givet de beroerte parter en frist til at fremsaette deres bemaerkninger i overensstemmelse med naevnte artikel samt under henvisning til disse bemaerkninger, og

ud fra foelgende betragtninger:

I Ved skrivelse af 10. april 1992, indgaaet den 13. april 1992, underrettede den portugisiske regering Kommissionen om, at den havde til hensigt at afvikle en angiveligt akkumuleret gaeld paa 35 140 964 000 esc. til Transportes Aéros Portugueses SA (i det foelgende benaevnt TAP).

Ved skrivelse af 25. juni 1992, indgaaet den 26. juni 1992, som svar paa en skrivelse fra Kommissionen af 28. maj 1992, fremlagde de portugisiske myndigheder yderligere oplysninger om det ovennaevnte forhold og angav de kriterier, hvorefter TAP's tab paa ruterne til de selvstyrende atlanterhavsregioner Azorerne og Madeira, i det foelgende benaevnt »de selvstyrende regioner«, siden 1992 skulle erstattes.

Ved skrivelse af 4. august 1992 og 16. december 1992 bad Kommissionen om yderligere oplysninger, og den portugisiske regering efterkom denne anmodning ved skrivelse af 28. oktober 1992 og 15. januar 1993, indgaaet henholdsvis 30. oktober 1992 og 25. januar 1993.

Den 11. januar 1993 afholdt embedsmaend fra Kommissionens Generaldirektorat for Transport med statsstoette som ansvarsomraade et moede i Bruxelles med repraesentanter for de portugisiske luftfartsmyndigheder, TAP og Portugals Faste Repraesentation.

I marts 1993 besluttede Kommissionen, at erstatningen for TAP's tab i tidsrummet 1978-1991 var en stoette, som ifoelge traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), var forenelig med faellesmarkedet, men indledte proceduren med hensyn til den fremtidige beregningsmetode af erstatningen (i det foelgende benaevnt den ny metode). Den portugisiske regering blev ved skrivelse af 14. april 1993 underrettet om denne beslutning, som blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, og samtidig fik andre beroerte parter lejlighed til at fremsaette deres bemaerkninger (1).

De portugisiske myndigheder besvarede Kommissionens skrivelse med skrivelse af 13. juli 1993.

Det Forenede Kongerige fremsatte bemaerkninger til sagen og stoettede heri Kommissionens konklusioner. Bemaerkningerne blev sendt til den portugisiske regering, som svarede ved skrivelse af 23. september 1993. Yderligere oplysninger blev tilvejebragt af de portugisiske myndigheder ved skrivelse af 16. februar 1994 og 18. maj 1994, hvormed den besvarede Kommissionens skrivelse af 24. november 1993.

II Ifoelge traktatens artikel 93, stk. 3, maa den paagaeldende medlemsstat, hvis Kommissionen indleder proceduren i artikel 93, stk. 2, over for en anmeldt stoette, ikke gennemfoere de paataenkte foranstaltninger, foer proceduren har foert til en endelig beslutning. Den portugisiske regering har underrettet Kommissionen om, at den i marts 1993 betalte TAP 5 230 671 000 esc. for tabet paa ruterne til de selvstyrende regioner i 1992. Ved at foretage denne betaling uden at vente paa Kommissionens endelige beslutning har den portugisiske regering undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3.

III De portugisiske myndigheder har leveret en analytisk oversigt over TAP's tab paa hver enkelt af de paagaeldende ruter med angivelse af omkostninger og indtaegter. De portugisiske myndigheder fremfoerer desuden foelgende:

1) Erstatning for tab i forbindelse med en forpligtelse til levering af offentlige tjenesteydelser, som staten har paalagt et luftfartsselskab, kan ikke betragtes som statsstoette i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 92, og den kan isaer ikke betragtes som stoette, der forvrider konkurrencen og begunstiger det paagaeldende luftfartsselskab. Billetpriserne er blevet fastsat udelukkende i forhold til oebefolkningernes indkomst. Den portugisiske regering kunne derfor ikke paalaegge luftfartsselskabet denne forpligtelse uden at paatage sig nogle af omkostningerne. En saadan ordning kan betragtes som halvvejs kontraktmaessig, men ikke som statsstoette.

2) I modsaetning til hvad der blev anfoert ved indledningen af proceduren, kan TAP ikke frit fastsaette sine normale billetpriser paa de paagaeldende ruter. I artikel 1 i det portugisiske dekret nr. 1057/91 af 18. oktober 1991 hedder det saaledes:

»I forbindelse med ruteflyvning paa indenrigsruter mellem moderlandet og de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira og mellem disse regioner indbyrdes fastsaettes billetpriserne paa grundlag af foelgende kriterier:

a) for hvert af de omtalte omraader maa en given gennemsnitlig vaegtet billetpris ikke vaere over 80 % af den gennemsnitlige RPK i det europaeiske netvaerk af luftfartsselskaber, som beflyver denne rute, naar begge disse gennemsnit er korrigeret i forhold til afstanden efter internationalt anerkendte kriterier.«

Enhver form for forskelsbehandling i forbindelse af billetpriserne paa eksklusive ruter forhindres af, at den gennemsnitlige billetpris i det europaeiske luftfartsnet, hvor der er skarp priskonkurrence, benyttes som grundlag. Desuden bygger referencevaerdien 80 % paa en sammenligning af de respektive omkostninger pr. destination/kilometer og staar saaledes i direkte forhold til luftfartsselskabets omkostninger i forbindelse med de ruter, erstatningen gives for. I praksis ligger TAP's billetpriser paa ruterne til de selvstyrende regioner imidlertid betydeligt under 80 % af det europaeiske netvaerks normale billetpriser paa ruter over tilsvarende afstande.

Det bekraeftes af, at TAP's driftsunderskud paa de selvstyrende regioner var 5 369 508 000 esc., og erstatningen var efter den portugisiske regerings kriterier kun 5 230 671 000.

IV Ifoelge den portugisiske grundlovs artikel 231 har den portugisiske regering ansvaret for beboernes sociale sikkerhed i de selvstyrende regioner, og den er forpligtet til at udjaevne uligheder, der skyldes oeernes geografiske beliggenhed.

De portugisiske myndigheder har indfoert forpligtelse til levering af offentlig tjeneste paa ruterne mellem de selvstyrende regioner og moderlandet og har givet TAP til opgave at drive disse ruter. Regeringen har derfor paa aarsbasis fastsat luftfartspriserne for de selvstyrende regioners beboere paa et niveau, som ligger betydeligt under det, et luftfartsselskab ville fastsaette paa grundlag af omkostningerne. TAP har derfor betydelige tab i forbindelse med den forpligtelse til levering af offentlig tjeneste, som den portugisiske regering har paalagt selskabet.

Den portugisiske regering erstatter TAP's underskud paa disse ruter. Siden 1992 har den portugisiske regering beregnet erstatningen efter foelgende kriterier:

a) TAP modtager en aarlig stoette til de regelmaessige flyforbindelser mellem moderlandet og de selvstyrende regioner, mellem de selvstyrende regioner indbyrdes og mellem Funchal og Porto Santo. Stoetten udarbejdes af Generalinspektoratet for Finanser og udbetales i maanedlige rater i forhold til det antal beboere, studerende og medlemmer og ledsagere af de selvstyrende regioners sportshold, der faktisk transporteres til moderlandet, multipliceret med forskellen mellem den normale billetpris, som TAP benytter for andre passagerer, og de billetpriser, der er blevet fastsat for de ovennaevnte passagerer paa de paagaeldende ruter ifoelge portugisisk lov (artikel 2 i lovdekret nr. 311/91 af 17. august 1991).

b) Desuden kan staten hvert aar erstatte TAP det tab, som Generalinspektoratet for Finanser konstaterer, at selskabet faktisk har haft paa de ruter, der betjenes af ikke-forretningsmaessige aarsager (dvs. ruter, som betjenes af politiske grunde, og som et luftfartsselskab ikke ville drive, hvis det kun skulle tage forretningsmaessige hensyn) efter regeringens afgoerelse. De portugisiske myndigheder har imidlertid bekraeftet over for Kommissionen, at de ikke har udpeget andre af den slags ruter end ruterne til de selvstyrende regioner.

De portugisiske myndigheder haevder, at de direkte flyvninger til de selvstyrende regioner tegner sig for ca. 90 % af regionernes trafik, da de sidste 10 % af passagererne benytter de internationale flyvninger, som betjener oeerne. Hvis al trafikken kun benyttede de direkte flyvninger, maatte TAP oege antallet af saadanne flyvninger i samme forhold som trafikforoegelsen, da belastningsfaktoren allerede er ret hoej (75,8 % i 1990). Disse ekstra lokale flyvninger ville have samme underskud som de direkte flyvninger, da de har samme belastningsfaktor og samme underskud pr. passager. For de portugisiske myndigheder betyder det, at det tab, som skyldes passagerer, der kun rejser paa en international flyvnings (f.eks. Funchal-Lissabon-Rom) i denrigsafsnit (til og fra de selvstyrende regioner), ogsaa maa tages med i beregningen af TAP's samlede tab.

Den portugisiske regering har paa dette grundlag beregnet dette oegede tab ved at gange antallet af passagerer, som rejser paa disse flyvningers indenrigsafsnit, med tabet pr. passager paa de direkte flyvninger paa samme rute.

V Ifoelge traktatens artikel 92, stk. 1, og artikel 61, stk. 1, i EOES-aftalen (i det foelgende benaevnt aftalen) er statsstoette eller stoette, som ydes ved hjaelp af statsmidler, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene, uforenelig med faellesmarkedet og aftalen i det omfang, den paavirker samhandelen.

I det foreliggende tilfaelde har Kommissionen indledt proceduren i artikel 93, stk. 2, over for den portugisiske regerings nye metode, fordi denne metode ikke bygger paa det tab, luftfartsselskabet faktisk har lidt, men paa forskellen mellem den billetpris, regeringen har fastsat, og den normale billetpris, TAP benytter over for andre passagerer. Kommissionen mener, at TAP kunne fastsaette den normale billetpris paa et meget hoejt niveau og dermed faa en stor fortjeneste paa grund af erstatningen, da stoerstedelen af regionernes trafik udgoeres af den saerlige passagerkategori, som faar rabatbilletter.

Under proceduren efter artikel 93, stk. 2, har de portugisiske myndigheder godtgjort, at de har fastsat et loft, som svarer til 80 % af TAP's gennemsnitlige billetpriser for flyvninger over tilsvarende afstande i Europa. Denne graense for TAP's frihed til at fastsaette billetpriserne skulle i princippet udelukke mulighederne for, at den nye metode kunne medfoere overkompensation af de faktiske tab. TAP's billetpriser paa de europaeiske ruter afspejler selskabets omkostninger, og flyvninger til de selvstyrende regioner og europaeiske flyvninger over tilsvarende afstande skulle have omtrent samme omkostningsstruktur med hensyn til de faste omkostninger (variable omkostninger som landingsafgifter og betaling for ground handling og vedligeholdelse skulle vaere lavere i forbindelse med flyvninger fra moderlandet til de selvstyrende regioner, da de er indenrigsflyvninger, end i forbindelse med europaeiske flyvninger). Prisloftet paa 80 % skulle derfor forhindre TAP i at fastsaette sine normale billetpriser paa et niveau, som er hoejere end dets omkostninger. De portugisiske myndigheder har i denne forbindelse paavist i enkeltheder, at TAP's driftsunderskud for ruterne til de selvstyrende regioner i 1992 og 1993 var henholdsvis 5 369 508 000 esc., og 5 005 831 000 esc., samt at erstatningen efter den ny metode var henholdsvis 5 230 671 000 esc. og 4 909 545 000 esc.

Ifoelge Raadets forordning (EOEF) nr. 2408/92 (2) vedroerende markedsadgang er en forpligtelse til offentlig tjeneste en forpligtelse, som en medlemsstat paalaegger et luftfartsselskab i forbindelse med en bestemt rute, det har tilladelse til at drive, og som forpligter det til at traeffe alle noedvendige foranstaltninger for at sikre levering af en tjeneste, der opfylder bestemte standarder for kontinuitet, regelmaessighed, kapacitet og priser, standarder, som luftfartsselskabet ikke ville paatage sig at opfylde, hvis det udelukkende skulle tage hensyn til sine forretningsinteresser.

I det foreliggende tilfaelde har den portugisiske regering en interesse i at opretholde en fyldestgoerende luftfartsbetjening til de selvstyrende regioner for at fremme deres udvikling og loese nogle af de problemer, der skyldes deres geografiske isolation. Den portugisiske regering har derfor fastsat prismaessige forpligtelser med hensyn til disse ruter. Den har direkte overladt det til det nationale luftfartsselskab TAP at drive disse ruter og har besluttet at erstatte de tab, der foelger af kravene til offentlig tjeneste. For at goere tjenestens omkostninger mindst mulige kunne den portugisiske regering have benyttet en offentlig licitationsprocedure og ladet alle europaeiske luftfartsselskaber faa mulighed for at afgive tilbud. Retten til at drive ruterne kunne derpaa vaere blevet tilkendt den bedste tilbudsgiver under hensyn til bl.a. udgifterne til den forlangte erstatning. Da artikel 5 i forordning (EOEF) nr. 2408/92 imidlertid sikrer TAP eksklusive rettigheder med hensyn til Madeira indtil 1995, og da forordning (EOEF) nr. 2408/92 ikke gaelder for Azorerne, er den portugisiske regering ikke forpligtet til at benytte licitationsproceduren i denne forordnings artikel 4 i forbindelse med trafik til disse oeer. Det boer imidlertid naevnes, at den portugisiske regering har forpligtet sig til at benytte artikel 4 i forbindelse med de selvstyrende regioner senest fra den 1. januar 1996.

Paa baggrund af det foregaaende kan Kommissionen ikke dele den portugisiske regerings opfattelse af ordningen med TAP som »halvvejs kontraktmaessig«. Den prisforpligtelse, TAP har faaet paalagt, kan sammenlignes med et ensidigt retligt krav fra statens side og kan ikke betragtes som en kontraktmaessig forpligtelse, der er blevet forhandlet frit mellem to parter. Den portugisiske regering udvalgte ikke det luftfartsselskab, som skulle udfoere disse tjenester, ved offentlig licitation, og det kan derfor ikke udelukkes, at de statsmidler, TAP har faaet tildelt, er stoerre end de ville have vaeret ved licitation. Erstatning for forpligtelse til levering af offentlig tjeneste er af Kommissionen blevet betragtet som stoette efter artikel 92, stk. 1 (se memorandum nr. 2 af 15. marts 1984 om udvikling af Faellesskabets lufttransportpolitik - KOM(84) 72 endelig udg.). Den undersoegte stoette har derfor karakter af stoette til fordel for TAP.

Stoetten styrker TAP's konkurrencemaessige stilling over for dets konkurrenter og fordrejer dermed konkurrencen inden for EOES, der efter liberaliseringsforanstaltningernes ikrafttraedelse er et marked, som praeges af skaerpet konkurrence. Stoetten paavirker samhandelen, da lufttransport er en erhvervsaktivitet, der i kraft af sin natur indebaerer graenseoverskridende aktiviteter.

Stoetten til TAP kan ikke betragtes som forenelig med faellesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 2, litra a), og EOES-aftalens artikel 61, stk. 2, litra a), og de portugisiske myndigheder har da heller ikke paaberaabt sig disse bestemmelser, ifoelge hvilke stoette af social karakter til enkelte forbrugere er forenelig med faellesmarkedet, forudsat at den ydes uden forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse. Disse artikler kan imidlertid ikke anvendes paa det foreliggende tilfaelde. En erstatning for tab, som skyldes, at adgangen til at beflyve ruterne til de selvstyrende regioner er blevet begraenset til TAP, forekommer at vaere en statsstoetteforanstaltning til fordel for dette selskab.

Den undersoegte stoette er ikke en stoette, der kan fremme virkeliggoerelsen af vigtige projekter af faelles interesse eller afhjaelpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats oekonomi, i overensstemmelse med traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), og EOES-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b).

Erstatningen af TAP's driftsunderskud er ikke en sektorstoette, som omfattes af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), eller EOEF-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), da dens formaal ikke er at stoette transportsektoren eller loese det portugisiske luftfartsselskabs eventuelle vanskeligheder.

Traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c), og EOES-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a) og c), indeholder en undtagelse for stoette til fremme af udviklingen i bestemte omraader.

Traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), og EOES-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a), indeholder en undtagelse for stoette til fordel for omraader, hvor der hersker alvorlig underbeskaeftigelse.

I sin meddelelse 88/C212/02 (3), aendret ved meddelelse 90/C 163/05 (4), forklarede Kommissionen metoden for anvendelse af artikel 92, stk. 3, litra a) og c), paa regionalstoette. Naar traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), og EOES-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a), finder anvendelse, vurderer Kommissionen de forskellige zoners udviklingsniveau i forhold til Faellesskabets gennemsnit. Den sociooekonomiske situation vurderes i forhold til BNP (bruttonationalproduktet)/KKS (koebekraftstandard) pr. indbygger ved hjaelp af Faellesskabets indeks for den paagaeldende region. Paa naeste stadium sammenlignes regionens relative udviklingstrin med Faellesskabets gennemsnit. Regioner, der klassificeres som omfattet af traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), og EOES-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a), er derfor de niveau II-regioner (paa grundlag af NUTS), der har en BNP/KKS-taerskel paa 75 % eller derunder, dvs. en usaedvanlig lav levestandard og en alvorlig underbeskaeftigelse. Efter disse indikatorer kan hele det portugisiske territorium (de selvstyrende regioner medregnet) betragtes som en region, der omfattes af traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), og EOES-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a). Ifoelge de foreliggende oplysninger har ingen af de portugisiske regioner en BNP/KKS, som ligger over 75 % (den portugisiske BNP/KKS var i tidsrummet 1986-1990 paa 54 % af Faellesskabets gennemsnit).

Kommissionen er principielt imod undtagelser for driftsstoette til lufttransportsektoren. Men indtil de liberaliseringsforanstaltninger, der er fastsat i forordning (EOEF) nr. 2408/92 (saerlig artikel 4 vedroerende forpligtelse til levering af offentlig tjeneste), anvendes fuldt ud, kan erstatninger for forpligtelse til levering af offentlig tjeneste accepteres paa grundlag af traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), og EOES-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a) (se allerede omtalte beslutning af 30. juni 1993).

Erstatningen for det tab, TAP har lidt paa ruterne til de selvstyrende regioner, kan derfor komme ind under undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), og EOES-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a). Kommissionen har faktisk direkte forudset muligheden for at kunne goere en undtagelse paa grundlag af artikel 92, stk. 3, litra a), for erstatninger for forpligtelse til levering af offentlig tjeneste, der kan betragtes som fremmende for regionaludviklingen (se ovennaevnte memorandum nr. 2). I betragtning af markedsadgangen er erstatning af TAP's underskud den eneste maade, hvorpaa livsvigtige forbindelser til de selvstyrende regioner kan bevares.

Erstatningen af TAP's tab er en driftsstoette af regional karakter, hvis formaal er at overvinde vedvarende strukturvanskeligheder, der skyldes de selvstyrende regioners afsides beliggenhed.

Paa denne baggrund ser det ud til, at den eneste maade, hvorpaa den portugisiske regering kan loese de alvorlige oekonomiske og sociale problemer i forbindelse med de selvstyrende regioners afsides beliggenhed, saa laenge adgangen til at beflyve ruterne ikke er helt liberaliseret, er at paalaegge en forpligtelse til levering af offentlig tjeneste med hensyn til de selvstyrende regioner og erstatte det tab, TAP lider paa disse ruter.

I det foreliggende tilfaelde mener Kommissionen, at den nye metode, efter de oplysninger de portugisiske myndigheder har givet, i princippet ikke skulle foere til overkompensation af TAP's tab paa ruterne til de selvstyrende regioner. Erstatningen kan derfor betragtes som en regionalstoette, der er forenelig med faellesmarkedet og EOES-aftalen i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), og EOES-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a), forudsat den erstatning, som udbetales, ikke er stoerre end det faktiske tab.

Med henblik paa at kontrollere at det forholder sig saaledes, har Kommissionen behov for en aarlig rapport fra den portugisiske regering om stoetteordningens gennemfoerelse.

Kommissionen tager den portugisiske regerings loefte om at anvende forordning (EOEF) nr. 2408/92 paa de paagaeldende ruter fra 1. januar 1996 til efterretning -

VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den af Portugal anmeldte stoetteordning med henblik paa erstatning af TAP's tab i forbindelse med opfyldelsen af forpligtelsen til levering af offentlig tjeneste paa ruterne til de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira er indtil den 1. januar 1996 forenelig med faellesmarkedet og EOES-aftalen som stoette til fremme af udviklingen i omraader, hvor levestandarden er usaedvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskaeftigelse, forudsat den stoette, der udbetales, ikke er stoerre end det faktiske tab paa disse ruter.

Artikel 2

Portugal sender hvert aar Kommissionen en rapport om stoetteordningens gennemfoerelse.

Artikel 3

Denne beslutning er rettet til Den Portugisiske Republik.

Udfaerdiget i Bruxelles, den 6. juli 1994.

Paa Kommissionens vegne

Marcelino OREJA

Medlem af Kommissionen

(1) EFT nr. C 178 af 30. 6. 1993, s. 2.

(2) EFT nr. L 240 af 24. 8. 1992, s. 8.

(3) EFT nr. C 212 af 12. 8. 1988, s. 2.

(4) EFT nr. C 163 af 4. 7. 1990, s. 6.