Kommissionens beslutning

af 11. juli 2001

om den spanske stats støtteordning for nyoprettede virksomheder i den selvstyrende region Navarra (Spanien)

(meddelt under nummer K(2001) 1762)

(Kun den spanske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(2002/893/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovennævnte artikler(1), og under hensyn til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFORLØB

(1) På grundlag af oplysninger indsamlet i forbindelse med de procedurer, der blev indledt som følge af anmeldelserne af statsstøtte til Daewoo Electronics Manufacturing España SA(2) og til Ramondín SA og Ramondín Cápsulas SA(3), fik Kommissionen kendskab til en ikke anmeldt spansk ordning om investeringsstøtte i Álava, der blev givet i form af skattelettelser ved at mindske beskatningsgrundlaget for en række nyoprettede virksomheder. Desuden modtog den uofficielle oplysninger om, at der skulle være tale om lignende foranstaltninger i Navarra, idet dette område har samme grad af selvstyre på skatteområdet som Álava.

(2) Ved brev af 17. august 1999, SG(99) D/6865, underrettede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den ville indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for denne støtte.

(3) Ved brev af 26. august 1999, registreret den 30. august 1999, fra Spaniens Faste Repræsentation anmodede de spanske myndigheder om en forlængelse af fristen for at fremsætte bemærkninger. Ved brev af 24. januar 2000, registreret den 31. januar 2000, fra Spaniens Faste Repræsentation fremsatte de spanske myndigheder deres bemærkninger som led i proceduren.

(4) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(4). Kommissionen opfordrede heri interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtten senest en måned efter offentliggørelsen.

(5) Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter.

(6) Ved Ley Foral (regionallov) nr. 8 af 10. april 2001(5) blev der fra og med det regnskabsår, der begynder den 1. januar 2001, gjort en undtagelse fra første afsnit i kapitel II i Ley Foral nr. 24 af 30. december 1996(6), der udgjorde retsgrundlaget for skattelettelserne.

II. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN

(7) Ifølge de oplysninger, Kommissionen har adgang til, blev denne skattelettelsesordning indført ved artikel 52 til 56 i første afsnit i kapitel II i Ley Foral nr. 24 af 30. december 1996 om virksomhedsbeskatning(7). Disse artikler har følgende ordlyd(8):

"Første afsnit

Incitamenter for nyoprettede virksomheder

Artikel 52. Fradrag i skattebeløbet

Virksomheder, der starter driften efter ikrafttrædelsen af denne Ley Foral, indrømmes et fradrag på 50 % af den samlede skat af deres overskud i en periode på op til fire på hinanden følgende år inden for en frist på syv år efter deres oprettelse at regne fra det første skatteår inden fristens udløb, hvor de opnår et positivt resultat.

[...]

Artikel 53. Betingelser

1. For at opnå dette fradrag skal de skattepligtige opfylde følgende krav:

[...]

f) De skal foretage investeringer på mindst 100 mio. ESP i nye materielle anlægsaktiver, der vedrører driften, i de første to driftsår [...].

[...]

g) Der skal oprettes mindst ti arbejdspladser i de første seks måneder efter starten, og det årlige gennemsnit af arbejdsstyrken må ikke være lavere end dette antal i perioden fra dette tidspunkt til udgangen af det skatteår, hvor retten til at udnytte fradraget i skattebeløbet erhverves.

[...]

Artikel 54. Uforenelighed

Skattepligtige, som indrømmes fradraget i medfør af dette afsnit, har ikke ret til de skattelettelser og skattemæssige incitamenter med henblik på investering eller oprettelse af arbejdspladser, der indføres ved denne Ley Foral, i perioden fra det første skatteår efter oprettelsen til det sidste skatteår, hvor de kan nyde godt af fradraget.

Artikel 55. Negative beskatningsgrundlag

[...]

Artikel 56. Ansøgning og manglende opfyldelse

[...]".

(8) Kommissionen bemærker, at udgangspunktet for denne skattelettelse er det beløb, visse Virksomheder skal betale i selskabsskat som følge af deres økonomiske aktiviteter. I dette tilfælde er støttemodtagerne virksomheder, som er startet efter den 1. januar 1997, hvor den nævnte regionallov trådte i kraft, og som har investeret mindst 100 mio. ESP (601012 EUR) i nye materielle anlægsaktiver og skabt mindst ti arbejdspladser. Fristen for at opnå fradraget er en periode på syv år efter virksomhedens start.

(9) Kommissionen konstaterer, at skattelettelsen ikke er rettet mod virksomheder, der beskæftiger sig med bestemte aktiviteter, eller som tilhører bestemte sektorer, men at støtten kan gives til en hvilken som helst aktivitet eller sektor. Den er heller ikke beregnet for bestemte kategorier af virksomheder, f.eks. små og mellemstore, da alle virksomheder kan få den, hvis de opfylder de nævnte betingelser.

(10) Hvad angår kumulering med anden støtte, fremgår det udtrykkeligt, at denne skattelettelse ikke kan kumuleres med andre lempelser, der kan indrømmes for minimumsinvesteringer eller oprettelse af et vist antal arbejdspladser. Imidlertid kan man ikke udelukke, at skattelettelsen kan kumuleres med andre former for støtte, som f.eks. tilskud, rentetilskud, garantier, overtagelse af andele m.m., som følge af de samme investeringer. Man kan heller ikke udelukke, at den kan kumuleres med andre former for skattelettelser, der er udløst af anden årsag, dvs. med andre bevæggrunde for at yde støtte. Det ville f.eks. være tilfældet med skattelettelser i form af skattenedslag.

(11) I sin beslutning om at indlede proceduren mindede Kommissionen om, at med hensyn til anvendelsen af EU-reglerne for statsstøtte er de pågældende foranstaltningers fiskale karakter irrelevant, da artikel 87 gælder støtte "under enhver tænkelig form". Ikke desto mindre har Kommissionen foreløbig understreget, at de pågældende foranstaltninger for at kunne betragtes som statsstøtte skal opfylde alle de fire kriterier, der er opstillet i artikel 87, og som gennemgås nedenfor.

(12) For det første påpeger Kommissionen på dette tidspunkt, at fradraget i skatten på 50 % giver modtagerne en fordel, der mindsker de byrder, der normalt tynger deres budget, gennem en delvis fjernelse af deres normale skattebetalinger.

(13) For det andet mener Kommissionen, at fradraget indebærer et tab af skatteprovenu og derfor svarer til brug af offentlige midler i form af udgifter.

(14) For det tredje mener Kommissionen foreløbig, at fradraget på 50 % af skatten påvirker konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Eftersom modtagerne udøver økonomiske aktiviteter, der kan være genstand for kommerciel samhandel mellem medlemsstaterne, styrker støtten deres position i forhold til andre konkurrerende virksomheder i denne samhandel. Derfor påvirkes samhandelen. Endvidere forbedres virksomhedernes rentabilitet, idet deres nettoresultat forbedres (fortjeneste efter skat). De kan således konkurrere med virksomheder, der ikke har adgang til denne form for støtte.

(15) Kommissionen mener foreløbig, at fradraget i skatten er specifikt og selektivt, idet det favoriserer bestemte virksomheder, da vilkårene for tildeling af støtten udelukker virksomheder oprettet inden den 1. januar 1997, hvor den pågældende Ley Foral trådte i kraft, virksomheder, hvis investeringer er mindre end 100 mio. ESP (601012 EUR), og dem, der skaber færre end ti arbejdspladser. Endvidere finder Kommissionen foreløbig, at denne skattelettelse ikke er begrundet af systemets karakter eller forvaltning.

(16) Desuden mener Kommissionen på nuværende tidspunkt, at denne karakter af selektiv udvælgelse af modtagere også skyldes en skønsbeføjelse hos skattevæsenet. Tildelingen af støtten er ikke automatisk, idet ansøgningen behandles af de regionale myndigheder i Navarra, der kan tildele støtte, når det forekommer rimeligt.

(17) Det kan konkluderes, at Kommissionen på nuværende tidspunkt finder, at fradraget i skatten udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, idet det opfylder alle kriterier herfor, nemlig at det giver en fordel, ydes af staten med statsmidler, påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencen til fordel for bestemte virksomheder.

(18) Eftersom skattelettelserne ikke er underlagt kravet om ikke at måtte overstige 100000 EUR i en periode på tre år, finder Kommissionen på nuværende tidspunkt, at støtten ikke kan betragtes som støtte, der er omfattet af de minimis-reglen(9).

(19) Kommissionen har foreløbig gjort opmærksom på, at da der er tale om statsstøtte, der ikke er omfattet af de minimis-reglen, skal den anmeldes på forhånd, som det fremgår af EF-traktatens artikel 88, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 62, stk. 1, litra a). De spanske myndigheder har imidlertid ikke overholdt denne forpligtelse. Derfor finder Kommissionen foreløbig, at støtten må betragtes som ulovlig.

(20) Kommissionen har foreløbig konstateret, at selv om støtten er givet på betingelse af, at der foretages en mindsteinvestering eller oprettes et vist antal arbejdspladser, garanterer den pågældende skatteordning ikke, at retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte overholdes. Derfor finder Kommissionen på nuværende tidspunkt, at støtten ikke har karakter af investerings- eller beskæftigelsesstøtte.

(21) Kommissionen finder derimod foreløbig, at skattelettelserne har karakter af driftsstøtte. Deres formål er at fritage en virksomhed fra omkostninger, som den under normale omstændigheder skulle have båret som led i sin løbende drift eller normale aktiviteter.

(22) Kommissionen minder om, at driftsstøtte i princippet er forbudt. Den kan imidlertid gives i exceptionelle tilfælde, dvs. i områder, der har regionale undtagelser, men kun på visse betingelser. Denne støtte er imidlertid ikke underlagt sådanne betingelser. Derfor finder Kommissionen på nuværende tidspunkt, at det er tvivlsomt, om skattelettelserne er forenelige med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.

(23) Fradraget i skatten, der ikke er begrænset til bestemte sektorer, kan gives til virksomheder, der er omfattet af sektorale fællesskabsbestemmelser. Derfor stiller Kommissionen i øjeblikket spørgsmålstegn ved, om støtten er forenelig, når modtageren tilhører en sektor, der er underlagt særlige fællesskabsbestemmelser.

(24) Endelig stiller Kommissionen på nuværende tidspunkt spørgsmålstegn ved, om støtten er forenelig med fællesmarkedet i medfør af udtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3. Støtten kan ikke betragtes som støtte af social karakter i henhold til artikel 87, stk. 2, litra a), dens formål er ikke at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder i henhold til artikel 87, stk. 2, litra b), og den er ikke omfattet af artikel 87, stk. 2, litra c), der omhandler visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder. Hvad angår de øvrige undtagelser i artikel 87, stk. 3, ud over litra a) og c), finder Kommissionen, at der ikke er tale om støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi, jf. artikel 87, stk. 3, litra b). Støtten kan ikke falde ind under artikel 87, stk. 3, litra c), der handler om støtte til "fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene", da det ikke er specificeret, hvilke aktiviteter støttemodtagerne skal udføre. Endelig er der ikke tale om støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven som omhandlet i artikel 87, stk. 3, litra d).

(25) Ud over opfordringen til at fremsætte bemærkninger som led i proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, har Kommissionen bedt de spanske myndigheder om at skaffe alle de oplysninger, der er nødvendige for at vurdere støtten i form af et fradrag i skatten for nyoprettede virksomheder i Navarra. I dette konkrete tilfælde er der tale om følgende relevante oplysninger: kopier af alle beslutninger om at indrømme fradraget, oplysninger om hver enkelt støttemodtagers investeringer og antallet af oprettede arbejdspladser, hver enkelt virksomheds startkapital og størrelsen af fradraget og den udestående saldo.

III. DE SPANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER

(26) Ved brev af 24. januar 2000 fra Spaniens Faste Repræsentation fremsatte de spanske myndigheder deres bemærkninger. Som udgangspunkt mener de spanske myndigheder ikke, at fradraget i skatten indeholder statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, men at der er tale om en generel foranstaltning, som ikke er omfattet af statsstøttereglerne. De understreger især, at da den pågældende foranstaltning er tidsbegrænset, behøver den ikke nødvendigvis at få alvorlige virkninger for støttemodtagernes økonomiske aktiviteter. Der er i øvrigt andre statslige instrumenter, som f.eks. sociallovgivningen, der har større virkninger for virksomhedernes konkurrenceevne i samhandelen mellem medlemsstaterne end disse skatteforanstaltninger. De spanske myndigheder påpeger, at skatteforanstaltningerne ikke har samme virkning for alle virksomheder, idet nogle virksomheder altid vil drage større fordel end andre. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at konkludere, at sådanne virksomheder dermed forbedrer deres konkurrencemæssige position. Endvidere betragtes skatteforanstaltninger med henblik på miljøbeskyttelse, forskning eller uddannelse ikke som statsstøtte, og de opfattes dermed ikke som konkurrencefordrejende, selv om nogle virksomheder drager fordel af dem.

(27) De spanske myndigheder oplyser endvidere, at skattefradraget ikke kan kumuleres med andre skatteforanstaltninger i henhold til Ley Foral 24/1996. I denne forbindelse påpeger de, at blandt støttemodtagerne er der en virksomhed, hvis investering blev påbegyndt i 1998, som fik et fradrag på 17,45 mio. ESP, en anden virksomhed, hvis investering blev påbegyndt i 1996, som fik et fradrag på 0,45 mio. ESP, og to andre virksomheder, hvis investeringer blev påbegyndt i 1997, som endnu ikke har fået noget fradrag. Disse fire virksomheder har tilsammen investeret 2362 mio. ESP i nye anlægsaktiver, skabt 142 arbejdspladser og indskudt en samlet kapital på 465 mio. ESP. Hvis disse virksomheder derimod havde nydt fordel af alle de øvrige skatteforanstaltninger, der blev indført ved den nævnte lov, ville støtten have beløbet sig til 528 mio. ESP (236 mio. ESP i fradrag for investeringer, 99 mio. ESP for oprettelse af arbejdspladser og 193 mio. ESP i kompensation for negative beskatningsgrundlag). Ifølge Kommissionens kriterium ville denne støtte på i alt 528 mio. ESP ikke have fordrejet konkurrencen. Derimod hævder Kommissionen, at fradraget på 17,9 mio. ESP fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Hvis Kommissionen endvidere mener, at skattefradragene påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, fordi støttemodtagerne udfører aktiviteter, der indgår i samhandelen, vil dette ræsonnement betyde, at alle de øvrige skattelettelser i den nævnte lov også påvirker samhandelen.

(28) Ifølge de spanske myndigheder er det ikke alle virksomheder, der kan få fradraget, da det ikke gives til virksomheder, der beskæftiger sig med bestemte aktiviteter, eller som tilhører bestemte sektorer, eller til bestemte kategorier af virksomheder (f.eks. små og mellemstore). Derfor er fradraget en generel foranstaltning på lige fod med alle de øvrige skattelettelser i den nævnte lov.

(29) Endvidere mener de spanske myndigheder ikke, at foranstaltningen er baseret på et skøn, eftersom støtten ydes automatisk, når de nævnte objektive kriterier er opfyldt. De regionale myndigheder i Navarra efterprøver derefter blot, om alle betingelser er opfyldt, og kan hverken graduere støtten eller stille betingelser for at tildele den.

(30) På baggrund af ovennævnte ræsonnement mener de spanske myndigheder, at de pågældende skattemæssige foranstaltninger ikke opfylder alle fire betingelser i traktatens artikel 87 for at blive betragtet som statsstøtte.

IV. VURDERING AF STØTTEN

V. KARAKTEREN AF STATSSTØTTE

(31) Kommissionen minder om, at anvendelsen af EF-reglerne for statsstøtte ikke berører den skattemæssige karakter af de foreliggende foranstaltninger, eftersom artikel 87 gælder støtteforanstaltninger "under enhver tænkelig form". Imidlertid understreger Kommissionen, at for at kunne betegnes som statsstøtte skal foranstaltningerne opfylde alle fire kriterier i artikel 87, som er beskrevet nedenfor.

(32) For det første skal foranstaltningen give modtagerne en fordel, som mindsker de byrder, der normalt tynger deres budget. Denne fordel kan opnås ved på forskellig måde at lette virksomhedens skattebyrde, især ved en hel eller delvis fjernelse af skattebetalingen. Fradraget i skatten på 50 % opfylder dette kriterium, da det letter de begunstigede virksomheders skattebyrde. Uden dette fradrag i skatten skulle støttemodtageren betale skat af 100 % af beskatningsgrundlaget. Fradraget i skatten indebærer således en fritagelse fra det almindeligt gældende skattesystem.

(33) For det andet mener Kommissionen, at skattefradraget indebærer et tab af skatteprovenu og derfor svarer til brug af offentlige midler i form af udgifter. Dette kriterium gælder ligeledes støtte tildelt af regionale eller lokale myndigheder i medlemsstaterne(10). Endvidere kan den statslige indgriben foretages såvel gennem skattemæssige dispositioner i form af love eller administrative bestemmelser som gennem skattevæsenets administrative praksis. I denne konkrete sag foretages det statslige indgreb af de regionale myndigheder i Navarra gennem en lovbestemmelse.

(34) Foranstaltningen skal for det tredje påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. I denne forbindelse skal det bemærkes, at ifølge kapitel 2.4 i det samlede programmeringsdokument for Navarra(11) er den regionale økonomi yderst integreret med de internationale markeder. Industrieksporten udgjorde i 1995 således 36 % af bruttoproduktionen. De største kunder er EU-landene, der i 1997 aftog 84 % af den samlede eksport. Denne procentsats er steget med 20 procentpoint siden Spaniens tiltrædelse. Endvidere er importen i endnu højere grad end eksporten koncentreret om EU-landene. Den regionale handelsbalance viser desuden et stort overskud i perioden 1994-1998. Navarras økonomi er altså meget udadrettet. Disse kendetegn ved Navarras økonomi viser, at virksomhederne udøver økonomiske aktiviteter, der kan indgå i samhandelen mellem medlemsstaterne. Derfor styrker støtten modtagernes stilling i forhold til konkurrenter i samhandelen med andre medlemsstater. Derfor påvirkes samhandelen. Endvidere forbedres virksomhedernes rentabilitet, idet deres nettoresultat forbedres (fortjeneste efter skat). Dermed kan de konkurrere med virksomheder, der ikke har adgang til støtten.

(35) De spanske myndigheder understreger, at der er tale om meget beskeden støtte ydet i form af skattefradrag, som i værste fald har en meget ringe virkning for samhandelen mellem medlemsstaterne. I denne forbindelse påpeger Kommissionen, at de spanske myndigheder har draget deres konklusioner på grundlag af mangelfulde oplysninger. Oplysningerne omfatter ikke hele den fireårige periode (fra det første år med overskud i en periode på syv år efter starten), hvor virksomhederne kan opnå fradraget. Derfor kan det endelige støttebeløb først fastslås ved udgangen af den fireårige periode, hver støttemodtager råder over. Der er desuden mulighed for, at myndighederne i Navarra har givet andre fradrag efter den dato, hvor de spanske myndigheder fremsatte deres bemærkninger. Derfor kan man ikke basere en hypotese på, at virksomhederne blot har fået et beskedent fradrag. Endvidere minder Kommissionen om, at støttens forholdsvis beskedne omfang ikke i sig selv udelukker, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være blevet påvirket. I denne forbindelse henleder Kommissionen opmærksomheden på Domstolens retspraksis på dette område(12).

(36) De spanske myndigheder påpeger endvidere, at det ville være inkonsekvent at lade fradraget være omfattet at statsstøttereglerne, når andre former for skattemæssig støtte af meget større omfang og med langt større virkninger for konkurrencevilkårene ikke er det. Kommissionen føler sig forpligtet til at afvise dette argument, idet fradraget skal vurderes på grundlag af sine egne karakteristika. I denne forbindelse mindes der om, at ifølge Domstolens retspraksis(13) kan hverken ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning bruges som begrundelse for gentagelse af en forkert fortolkning af en retsakt.

(37) Eftersom de undersøgte skatteforanstaltninger har generel og abstrakt karakter, påpeger Kommissionen, at undersøgelsen af tildelingen kun kan foretages på dette generelle og abstrakte plan. Det er ikke muligt at konkretisere en tildeling til et konkret marked, en sektor eller et produkt. Denne holdning er stadfæstet af Domstolens retspraksis ved flere lejligheder(14).

(38) Med hensyn til statsstøttens specifikke karakter mener Kommissionen, at fradraget er specifikt og selektivt, idet det favoriserer bestemte virksomheder, eftersom vilkårene for tildeling af støtten udelukker virksomheder oprettet inden ovennævnte Ley Forals ikrafttræden, virksomheder, hvis investeringer er mindre end 100 mio. ESP (601012 EUR), og virksomheder, der opretter færre end ti arbejdspladser. Kommissionen minder om, at i henhold til den femte rapport om virksomheder i Europa(15) var der i 1995 i EU 16767000 virksomheder med under ti ansatte eller helt uden ansatte, hvilket udgør 92,89 %(16) af det samlede antal. I Spaniens tilfælde var procentsatsen endnu højere, nemlig ca. 95 %(17). Det er sandsynligt, at disse procentsatser er endnu højere for nye virksomheders vedkommende, eftersom en virksomhed ofte begynder med personale, der udvides i takt med, at virksomheden konsolideres og kommer rigtigt i gang. Det var tilfældet i Spanien i 1995, hvor procentsatsen var endnu højere, nemlig ca. 98 %(18). Derfor tyder alt på, at et af vilkårene for at komme i betragtning til støtten i sig selv udelukker størstedelen af virksomhederne. Endvidere forhindrer den objektive karakter af ovennævnte tærskelværdi ikke, at den er selektiv og udelukke virksomheder, der ikke opfylder kriterierne, hvilket hævdes i nogle af bemærkningerne.

(39) Hvad angår skattevæsenets mulige skønsbeføjelse, konstaterer Kommissionen, at støtten ikke tildeles automatisk. Faktisk behandles ansøgningen først af de regionale myndigheder i Navarra, som derefter i givet fald kan vælge at tildele støtten. De spanske myndigheder hævder, at der blot er tale om at efterprøve, om alle betingelser er opfyldt. De forklarer imidlertid ikke, hvorfor denne efterprøvning skal være forudgående, og ikke kan finde sted efterfølgende, som det normalt sker i forbindelse med forvaltning af skatteindtægter.

(40) Hvad angår berettigelsen af fradraget under henvisning til skattesystemets karakter eller forvaltning, understreger Kommissionen, at det drejer sig om at afgøre, om de pågældende skatteforanstaltninger stemmer overens med målsætningerne for selve skattesystemet, eller om de tværtimod skal opfylde andre målsætninger, herunder målsætninger, som er legitime, men skattesystemet uvedkommende. Det er op til den pågældende medlemsstat at fastslå, hvilken intern logik i skattesystemet de pågældende skatteforanstaltninger følger(19). De spanske myndigheder har ikke fremlagt nogen af disse oplysninger i den foreliggende sag. Desuden mindes der om, at det i præamblen til Ley Foral 24/1996 hedder, at målet med nogle af skatteforanstaltningerne i loven er at skabe økonomiske incitamenter for udvikling af produktionsaktiviteten og realøkonomien. På denne måde rettes foranstaltningerne mod en økonomisk udvikling, som ikke stemmer overens med det overordnede mål med ethvert skattesystem, nemlig at inddrive de midler, der skal finansiere statens udgifter, eller med de principper om lighed og progressivitet, der kendetegner det spanske skattesystem(20). Derfor mener Kommissionen som udgangspunkt, at medmindre de spanske myndigheder kan påvise, at foranstaltningernes logik stemmer overens med skattesystemets interne logik, kan skattefradraget ikke betragtes som berettiget af systemets karakter eller forvaltning. I øvrigt konstaterer Kommissionen, at målsætningerne for fradraget ikke vedrører skattesystemet.

(41) Det kan konkluderes, at Kommissionen finder, at skattefradraget udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, og EØS-aftalen artikel 61, stk. 1, idet der er tale om støtte, som ydes af staten ved hjælp af statsmidler, som begunstiger visse virksomheder, fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

VI. DEN ULOVLIGE KARAKTER AF SKATTEFRADRAGET

(42) Da ordningen ikke omfatter et tilsagn fra de spanske myndigheders side om at tildele støtten under overholdelse af betingelserne for de minimis-støtte(21), finder Kommissionen, at støtten ikke kan betragtes som de minimis-støtte. I denne forbindelse skal det understreges, at de spanske myndigheder på intet tidspunkt under proceduren har hævdet, at støtten helt eller delvis havde karakter af de minimis-støtte. Desuden overholder støtten ikke kravene til de minimis-støtte, især ikke fordi der ikke er nogen garanti for, at den ikke vil nå loftet på 100000 EUR. Støtten har heller ikke karakter af eksisterende støtte, da den ikke opfylder betingelserne i artikel 1, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelse af EF-traktatens artikel 93(22).

(43) Kommissionen påpeger, at statsstøtte, der ikke er omfattet af de minimis-reglerne, og som ikke er allerede eksisterende støtte, skal anmeldes forudgående i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 62, stk. 1, litra a). De spanske myndigheder har imidlertid ikke overholdt denne forpligtelse, hvorfor Kommissionen finder, at støtten bør betragtes som ulovlig. Kommissionen beklager i denne forbindelse, at de spanske myndigheder ikke har opfyldt deres forpligtelse til at anmelde støtten på forhånd.

(44) Kommissionen påpeger endvidere, at da skattefradraget ikke er anmeldt i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3, har den ikke kunnet tage stilling til, om det er foreneligt med fællesmarkedet. Derfor kan hverken de spanske myndigheder eller andre interesserede have noget begrundet håb om, at støtten vil blive erklæret lovlig og forenelig, idet Kommissionen ikke har nogen egentlig sikkerhed herfor. Derfor kan støttemodtagerne ikke påberåbe sig tilsidesættelse af berettiget forventning eller retssikkerhed i forbindelse med statsstøtte i form af skattefradraget. I denne forbindelse mindes der om, at "efter fast praksis står adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning åben for enhver i forbindelse med begrundede forventninger, som en fællesskabsinstitution har givet anledning til (...). Omvendt kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter."(23)

VII. VURDERING AF FORENELIGHEDEN MED FÆLLESMARKEDET

(45) Da den pågældende ordning kun gælder NUTS(24) II-området Navarra, skal det undersøges, om støtte til dette område kan komme i betragtning til de regionale undtagelser i artikel 87, stk. 3, litra a) eller c). Hvad angår den selvstyrende region Navarras status, minder Kommissionen om, at området aldrig har været berettiget til undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), idet BNP pr. indbygger(25) altid har ligget over 75 % af EU-gennemsnittet. I henhold til de regionale retningslinjer(26) er vilkårene for anvendelse af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), kun opfyldt, når NUTS II-regionen har et BNP pr. indbygger, der ikke overstiger 75 % af EU-gennemsnittet.

(46) Hvad angår støttens mulighed for at komme i betragtning til en undtagelse i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c), minder Kommissionen om, at den ved sin beslutning af 26. juli 1995 om ændring af regionalstøttekortet over Spanien(27), i henhold til proceduren i traktatens artikel 88, stk. 1, foreslog de spanske myndigheder at ændre kortet, så at en del af Navarra derefter skulle betragtes som et område, hvor al støtte til regional udvikling kunne betragtes som forenelig med fællesmarkedet i medfør af undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra c), når man blot ikke overskred tærskelværdien på 15 % i NSÆ for store virksomheder. Støtte til regionaludvikling i resten af Navarra kunne imidlertid ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet i medfør af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Ved brev af 26. september 1995 fra Spaniens permanente repræsentation accepterede de spanske myndigheder det nævnte forslag. Det nye kort trådte i kraft på denne dato. Hvad angår den forudgående periode, minder Kommissionen om, at den ved sin beslutning af 11. april 2000 godkendte det spanske regionalstøttekort for perioden 2000-2006. Ifølge dette kort betragtes visse dele af Navarra som områder, hvor støtte til den regionale udvikling kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet i medfør af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), når den blot ikke overstiger tærskelværdien på 20 % i NSÆ. Støtte til regionaludvikling i resten af Navarra kunne imidlertid ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet i medfør af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).

(47) Statsstøtten i form af skattefradraget skal fremme oprettelsen af nye virksomheder i den selvstyrende region Navarra på betingelse af, at det oprindelige investeringsbeløb og antallet af oprettede arbejdspladser overstiger en bestemt tærskelværdi. Imidlertid har den pågældende skatteforanstaltning på trods af opfyldelsen af kravet om denne mindsteinvestering og oprettelse af et vist antal arbejdspladser ikke karakter af investerings- eller beskæftigelsesstøtte. Udgangspunktet for støtten er faktisk hverken investeringsbeløbet, antallet af arbejdspladser eller de dertil hørende lønomkostninger, men beskatningsgrundlaget. Endvidere udbetales støtten ikke indtil en vis grænse, der er relateret til en procentsats af investeringsbeløbet, antallet af arbejdspladser eller de dertil hørende lønomkostninger, men til en grænse, der er udtrykt i procent af beskatningsgrundlaget. I denne forbindelse minder Kommissionen om, at det i bilag I til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (98/C 74/06) hedder, at "Den skattemæssige støtte kan betragtes som støtte i forbindelse med investeringen, når støtten har investeringen som beregningsgrundlag. Enhver skattemæssig støtte kan desuden indgå i denne kategori, hvis den betales op til et loft udtrykt i procent af investeringen". Derfor kan skattemæssig støtte, der som i det foreliggende tilfælde ikke opfylder disse kriterier, ikke have karakter af investeringsstøtte.

(48) Da støtten derimod delvis fjerner støttemodtagernes skat af deres overskud, har den karakter af driftsstøtte. Selskabsskatten er en byrde, som de pågældende virksomheder er forpligtet til at bære regelmæssigt som led i deres løbende drift. Den pågældende skattemæssige støtte skal derfor undersøges i lyset af de undtagelser, der måtte gælde for driftsstøtte.

(49) Kommissionen minder i denne forbindelse om, at i henhold til ovennævnte retningslinjer (98/C 74/06) er regionalstøtte, der har karakter af driftsstøtte, i princippet forbudt. Den kan dog tillades i exceptionelle tilfælde i områder, der er omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a), når visse betingelser, der er anført i punkt 4.15 til 4.17 i ovennævnte retningslinjer, er opfyldt, eller i regioner i EU's yderste periferi eller områder med lav befolkningstæthed, når der er tale om at kompensere for supplerende transportomkostninger. NUTS II-området Navarra er ikke støtteberettiget efter artikel 87, stk. 3, litra a), og desuden opfylder tildelingen af driftsstøtte ikke ovennævnte betingelser. Endvidere er NUTS II-området Navarra ikke nogen region i den yderste periferi(28) eller en tyndtbefolket region(29). Derfor er de elementer af driftsstøtte, der indgår i skattefradraget, forbudt, især fordi de ikke gives til en region, der er omfattet af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), eller en region i den yderste periferi eller en tyndtbefolket region. Støtten er dermed uforenelig.

(50) Kommissionen finder således, at den foreliggende skattemæssige støtteordning ikke kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet i medfør af de regionale undtagelser i artikel 87, stk. 3, litra a) og c), idet den ikke opfylder betingelserne for statsstøtte med regionalt sigte.

(51) Ud over anvendelsen af undtagelsen af hensyn til udviklingen af visse erhvervsgrene i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), skal det undersøges, om undtagelsen kan anvendes til andre formål. Man kan konstatere, at fradraget ikke har til formål at fremme udviklingen af en erhvervsgren i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), især foranstaltninger for små og mellemstore virksomheder, forskning og udvikling, miljøbeskyttelse, beskæftigelsesfremme eller uddannelse i overensstemmelse med EF-reglerne. Derfor kan støtten ikke komme i betragtning til en undtagelse med henblik på at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c).

(52) Da der ikke er tale om sektorale begrænsninger, kan fradraget indrømmes enhver virksomhed i en følsom sektor, der er underlagt specifikke EF-regler, som dem, der gælder for aktiviteter i forbindelse med produktion, forarbejdning og markedsføring af landbrugsprodukter i bilag I til traktaten, samt for fiskeriet, kulindustrien, stålindustrien, transportsektoren, skibsbygningsindustrien, kunstfiberindustrien og automobilindustrien(30). Derfor finder Kommissionen, at den skattemæssige støtte i form af skattefradraget ikke overholder disse sektorale regler. I den konkrete sag opfylder fradraget ikke betingelsen om ikke at fremme ny produktionskapacitet for ikke at forværre de problemer med overkapacitet, der traditionelt plager disse sektorer. Når støttemodtageren tilhører en af ovennævnte sektorer, finder Kommissionen, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet og ikke kan opnå en undtagelse i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c), med henblik på at fremme visse erhvervsgrene, da den ikke er omfattet af ovennævnte sektorale regler.

(53) Støtten kan hverken komme i betragtning til undtagelserne i medfør af traktatens artikel 87, stk. 3, litra a) og c), eller andre undtagelser i medfør af artikel 87, stk. 2 og 3. Støtten kan ikke betragtes som støtte af social karakter i henhold til artikel 87, stk. 2, litra a), og der er ikke tale om støtte, der skal råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, jf. artikel 87, stk. 2, litra b). Støtten skal heller ikke fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, som omtales i artikel 87, stk. 3, litra b). Endelig kan den ikke falde ind under undtagelse i artikel 87, stk. 3, litra d), da den ikke skal fremme kulturen eller bevarelsen af kulturarven. Støtten er derfor uforenelig med fællesmarkedet.

(54) Da fradraget omfatter flere regnskabsår, kan der stadig være en del af skattelettelsen, som endnu ikke er udbetalt. Dette beløb udgør ulovlig og uforenelig statsstøtte. Derfor bør de spanske myndigheder standse udbetalingen af en eventuel saldo som følge af skattefradraget for eventuelle resterende støttemodtagere.

(55) Hvad angår den allerede udbetalte støtte, mindes der om, at i henhold til ovennævnte argumenter kan støttemodtagerne ikke påberåbe sig generelle fællesskabsretlige principper som princippet om berettiget forventning eller retssikkerhed. Derfor er der intet i vejen for at anvende artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, hvori det hedder: "i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren". Derfor bør de spanske myndigheder i denne sag træffe alle de nødvendige foranstaltninger for at geninddrive den støtte, der allerede er udbetalt, for at genoprette den økonomiske situation, støttemodtagerne ville have befundet sig i uden den ulovlige tildeling af støtten. Tilbagebetalingen af støtten skal ske efter de procedurer og bestemmelser, der er fastsat i spansk lov, og omfatte alle forfaldne renter beregnet fra den dato, hvor støtten blev tildelt, til den faktiske tilbagebetalingsdato på grundlag af den referencerentesats, der blev brugt på denne dato til at beregne nettosubventionsækvivalenten for regionalstøtte i Spanien(31).

(56) Denne beslutning omhandler ordningen og skal efterkommes øjeblikkeligt, blandt andet skal enhver individuel støtte, der er tildelt under ordningen, tilbagebetales. Kommissionen minder ligeledes om, at denne beslutning ikke udelukker, at individuelle støttetildelinger kan betragtes helt eller delvis som forenelige med fællesmarkedet i kraft af deres egne karakteristika, enten i kraft af en tidligere kommissionsbeslutning eller en gruppefritagelsesforordning.

(57) På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen:

- at Spanien ulovligt har indført et skattefradrag i den selvstyrende region Navarra i strid med traktatens artikel 88, stk. 3

- at dette fradrag er uforeneligt med fællesmarkedet

- at de spanske myndigheder skal indstille udbetalingen af en eventuel støttesaldo, som nogle støttemodtagere kan have til gode. De spanske myndigheder skal træffe alle nødvendige forholdsregler for, at den uforenelige støtte, der allerede er udbetalt, tilbagebetales for at genoprette den økonomiske situation, støttemodtageren ville have befundet sig i uden den ulovlige støtte -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den statsstøtte i form af et skattefradrag, som Spanien ulovligt har indført i den selvstyrende region Navarra i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, ved artikel 52-56 i Ley Foral (regionallov) nr. 24 af 30. december 1996, er uforenelig med fællesmarkedet.

Artikel 2

Spanien afskaffer den støtteordning, der er omhandlet i artikel 1, hvis den fortsat har virkninger.

Artikel 3

1. Spanien træffer alle nødvendige forholdsregler for, at støttemodtagerne tilbagebetaler den støtte, der er omhandlet i artikel 1, og som er tildelt ulovligt.

Spanien indstiller al udbetaling af udestående støtte.

2. Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.

Artikel 4

Spanien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.

Artikel 5

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.

Udfærdiget i Bruxelles, den 11. juli 2001.

På Kommissionens vegne

Mario Monti

Medlem af Kommissionen

(1) EFT C 340 af 27.11.1999, s. 52.

(2) Kommissionens beslutning 1999/718/EF (EFT L 292 af 13.11.1999, s. 1).

(3) Kommissionens beslutning 2000/795/EF (EFT L 318 af 16.12.2000, s. 36).

(4) Se fodnote 1.

(5) Offentliggjort i provinsen Navarras officielle tidende (Boletín Oficial de Navarra) nr. 51 af 25.4.2001.

(6) "Ley Foral 24/1996", offentliggjort i provinsen Navarras officielle tidende (Boletín Oficial de Navarra) nr. 159 af 31.12.1996.

(7) Navarras officielle tidende (Boletín Oficial de Navarra) nr. 159 af 31.12.1996.

(8) Kun de passager, der er nødvendige for at vurdere støtten, er citeret.

(9) Se punkt 3.2 i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder (EFT C 213 af 19.8.1992, s. 4) og Kommissionens meddelelse om de minimis-reglen (EFT C 68 af 6.3.1996, s. 9).

(10) Domstolens dom af 14. oktober 1987 i sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 1987, s. 4013.

(11) Samlet programmeringsdokument for mål 2-området Navarra, 2000-2006.

(12) Se præmis 32 i Domstolens dom i sag C-156/98, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen: "Hvad angår foranstaltningens virkninger for samhandelen mellem medlemsstaterne, udelukker støttens forholdsvis ringe omfang eller den modtagende virksomheds forholdsvis beskedne størrelse ikke på forhånd muligheden for, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være blevet påvirket" (uofficiel oversættelse). Se også Domstolens domme af 21. marts 1990 i sag 142/87, Belgien mod Kommissionen ("Tubemeuse"), Sml. 1990 I, s. 959, præmis 43, og af 14. september 1994 i de forenede sager C-278/92, C-279/92 og C-280/92, Spanien mod Kommissionen, Sml. 1992 I, s. 4103, præmis 40-42.

(13) Se præmis 45 i Domstolens dom af 24. marts 1993 i sag C-313/90, Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques m.fl. mod Kommissionen.

(14) Se præmis 48 og 51 i Domstolens dom af 17. juni 1999 i sag C-75/97 ("Maribel"), Belgien mod Kommissionen; præmis 80-82 i Førsteinstansrettens dom af 15. juni 2000 i sag T-298/97, Alzetta, Mauro m.fl. mod Kommissionen; punkt 54 og 55 i generaladvokat Ruiz-Jarabos konklusioner af 17. maj 2001 i sag C-310/99, Den Italienske Republik mod Kommissionen, og punkt 31 i generaladvokat Saggio konklusioner af 27. januar 2000 i sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen: "I denne forbindelse er det nødvendigt at bemærke, at for at kunne vurdere en generel støtteordnings virkninger for samhandelen er det tilstrækkeligt, at man efter en forudgående vurdering med rimelighed kan mene, at der kan blive tale om sådanne virkninger. Hvis en virksomheds (eller som i den foreliggende sag et ukendt antal virksomheders) position styrkes af en støtteordning, kan dette forhold i princippet påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne" (uofficiel oversættelse).

(15) "Enterprises in Europa, Fifth Report", Eurostat.

(16) Udregnet på grundlag af oplysningerne i tabellen på side 31 i rapporten.

(17) Udregnet på grundlag af oplysningerne i tabellen på side 224 i rapporten.

(18) Udregnet på grundlag af oplysningerne i tabellen på side 73 i rapporten.

(19) Se punkt 27 i generaladvokat Ruiz-Jarabos konklusioner i sag C-6/97.

(20) Artikel 31 i den spanske forfatning.

(21) Resultatet af vurderingen af støtten er det samme, uanset om man tager udgangspunkt i Kommissionens meddelelse om de minimis-støtteordninger (EFT C 68 af 6.3.1996) eller Kommissionens forordning (EF) nr. 69/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte (EFT L 10 af 13.1.2001, s. 30).

(22) EFT L 83 af 27.3.1999, s. 1.

(23) Præmis 300 i Førsteinstansrettens dom af 15. december 1999 i de forenede sager T-132/96 og T-143/96, Freistaat Sachsen m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1999 II, s. 3663.

(24) Nomenklaturen for statistiske territoriale enheder.

(25) Bruttonationalprodukt pr. indbygger untrykt i købekraftstandarder (KKS).

(26) Henvisningerne til regionalstøttereglerne nedenfor er begrænset til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (98/C 74/06). Under alle omstændigheder ville resultatet være det samme, hvis man tog udgangspunkt i de tidligere regler. Se punkt 3.5 i retningslinjerne for statsstøtte med regional sigte.

(27) EFT C 25 af 31.1.1996, s. 3.

(28) Det er ikke opført på listen over regioner i den yderste periferi i traktatens artikel 299.

(29) Se punkt 3.14 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (98/C 74/06).

(30) De nugældende sektorale regler kan findes i De Europæiske Fællesskabers Tidende eller på Generaldirektoratet for Konkurrences websted http://europa.eu.int/comm/ competition/state_aid/legislation/.

(31) Kommissionens brev til medlemsstaterne SG(91) D/4577 af 4. marts 1991. Se også Domstolens dom af 21. marts 1990 i sag 142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. 1990 I, s. 959.