AARSBERETNING for Regnskabsaaret 1992

(93/C 309/01)

Beretningen med institutionernes svar til Rettens

bemaerkninger blev fremsendt til dechargemyndigheden og de

oevrige institutioner

André J. MIDDELHOEK

(Formand)

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Joergen WARBERG

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

Roger CAMUS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

INDLEDNING (*)

>TABELPOSITION>

(*) Kommissionens svar findes paa side 255

REGNSKABSFOERING OG KONTROL

0.1. [Efter ratificeringen af Maastricht-traktaten afgiver Retten en erklaering til budgetmyndighederne om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed.] Retten har siden sin oprettelse anvendt en vaesentlig del af revisionsressourcerne til efterproevelse af regnskaberne og af transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed. Rettens beretninger har i adskillige tilfaelde omhandlet resultaterne af den finansielle revision, og Retten har fremsat henstillinger i forbindelse hermed. I denne beretning henledes opmaerksomheden endnu en gang paa de administrative problemer og kontrolproblemer, der indvirker paa regnskabernes rigtighed og oeger risikoen for regelstridige transaktioner eller uregelmaessigheder. [Problemer af denne art og af dette omfang vil uden tvivl faa en vaesentlig indflydelse paa Rettens konklusioner, naar den skal afgive denne revisionserklaering.]

0.2. I denne beretning gives der eksempler paa Kommissionens utilstraekkelige kontrol af aktionernes lovlighed og formelle rigtighed.

0.3. I kapitel 13, der indeholder alle bemaerkningerne om den finansielle revision, bemaerker Retten, at vaesentlige udgiftsbeloeb er blevet konteret under det forkerte regnskabsaar, og at hverken bestemmelserne i finansforordningens artikel 7 vedroerende fremfoersel af forpligtelsesbevillinger eller de bestemmelser, der vedroerer genopfoerelse af bevillinger, naar forpligtelserne er blevet annulleret, er blevet strengt overholdt. Ud over de uregelmaessigheder, som Retten har paavist, kan det endnu en gang konstateres, at det er noedvendigt at forenkle finansforordningen. Det har Retten i oevrigt gjort opmaerksom paa i sin udtalelse om finansforordningen ()

.

0.4. Kommissionens kontrol af flere af programmerne under strukturfondene - saavel paa grundlag af bilag som paa stedet - er generelt af daarlig kvalitet. Mange ikke-stoetteberettigede udgifter er blevet finansieret. For saa vidt angaar nogle af de aktioner paa det sociale omraade, som Kommissionen forvalter direkte, har det afgjort ikke vaeret en succes at overdrage tilsynet hermed til en konsulentsammenslutning.

0.5. Kommissionen har tilladt, at tredjemand, der fungerer som mellemled, ved hjaelp af renteprovenuet fra for store forskud udbetalt i forbindelse med foedevarehjaelpeaktioner opretter en regelstridig »fond«, der holdes fuldstaendigt uden for budgettet og Faellesskabets regnskaber, hvilket ikke er i overensstemmelse med finansforordningen. Der anvendes forskellige regler for beregning af Stabex-midler, der skal overfoeres. I flere tilfaelde er der frigjort midler fra strukturtilpasningsprogrammet, uden at det var kontrolleret, om modtagerne havde opfyldt betingelserne. Den Europaeiske Udviklingsfonds (EUF) regnskaber har ikke givet et korrekt billede af transaktionerne med risikovillig kapital, og regnskabsfoeringen af hasteaktioner og humanitaer bistand er sket med vaesentlig forsinkelse.

0.6. I mange tilfaelde er uudnyttede forpligtelser ikke blevet annulleret, selv om projekter eller aktioner faktisk har vaeret afsluttet i lang tid. I to tilfaelde, hvor de nationale myndigheder havde gjort Kommissionen opmaerksom paa svig, har denne ikke taget skridt til at inkassere faellesskabsmidlerne.

0.7. Der er afholdt vaesentlige udgifter attesteret af tjenestemaend, der ikke udtrykkeligt er bemyndiget hertil. Hverken finansinspektoeren eller regnskabsfoereren har blokeret forslagene til indgaaelse af en udgiftsforpligtelse og de tilsvarende betalingsordrer.

0.8. Kommissionen boer hurtigst muligt traeffe foranstaltninger til at sikre, at de tjenestemaend, som har faaet meddelt fuldmagt til at fungere som anvisningsberettigede, faar et bedre kendskab til finansielle anliggender, og at deres kendskab til korrekte procedurer og fremgangsmaader forbedres. Naar de handler i strid med regler og bestemmelser, boer der indledes disciplinaersager.

0.9. Endnu en gang kan Retten give adskillige eksempler paa, at de nationale organer ikke kontrollerer Faellesskabets udgifter paa fyldestgoerende maade. Hertil kommer for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, (EUGFL, Garantisektionen), at de nationale systemer er saa komplekse, hvilket indebaerer visse risici, som ogsaa Faellesskabets midler er udsat for. Samordningen mellem det centrale udbetalende organ og de regionale organer er ikke tilstraekkelig, og det er noedvendigt at styrke kontrollen af eksportrestitutioner og sikkerhedsstillelser i forbindelse hermed. Den nationale kontrol med markedsordningen for bomuld fungerer ikke effektivt i en medlemsstat og helt utilfredsstillende i en anden medlemsstat. Dette er nogle eksempler, som viser, at det generelt ikke er lykkedes for Kommissionen og medlemsstaterne at ivaerksaette entydige, sammenhaengende og effektive administrative systemer og kontrolsystemer for EUGFL, Garantisektionen.

0.10. Betalinger over strukturfondene sker paa grundlag af erklaeringer og attesteringer for udgifterne udstedt af de nationale myndigheder. Mange attesteringer er udstedt, uden at den udstedende myndighed har udoevet nogen saerlig kontrol af de faktiske forhold. Mange dossierer hos de nationale forvaltningsmyndigheder var mangelfulde, og Retten har identificeret vaesentlige beloeb, der skal inkasseres.

0.11. I denne beretning paaviser Retten svagheder ved toldprocedurerne og fastlaeggelsen af grundlaget for indtaegter hidroerende fra moms og BNI. Retten henleder isaer opmaerksomheden paa den usikkerhed, der er forbundet med de statistiske metoder, som beregningerne af de egne indtaegter hidroerende fra moms og BNI er baseret paa.

0.12. Det er saerlig vanskeligt at opnaa en tilfredsstillende regnskabsfoering og kontrol af Faellesskabets transaktioner, naar forordningerne er komplekse. Retten henstiller, at lovgiver laegger stoerre vaegt paa regnskabsfoeringen og kontrollen paa disse omraader. Med de gaeldende regler for regnskabsfoering er det ikke muligt at skelne mellem forskud og endelige betalinger, hvilket er til hinder for, at der sikres en korrekt oekonomisk forvaltning.

0.13. Kommissionen boer stadig goere en stor indsats for at forbedre tilsynet med og regnskabsfoeringen og kontrollen af Faellesskabets finanser. I medlemsstaterne boer regnskabsfoeringen, den interne kontrol og revisionen af Faellesskabets finansielle transaktioner, som forvaltes af de nationale kontorer, ogsaa forbedres vaesentligt. Retten kan kun tilskynde Kommissionen til at goere en indsats med henblik paa at sikre, at de paagaeldende organer i medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger, og til i saa stort omfang som muligt at anvende sine befoejelser og ressourcer for at sikre Faellesskabets midler.

SPARSOMMELIGHED, PRODUKTIVITET OG EFFEKTIVITET

0.14. Retten paapeger i beretningen de svagheder, der er konstateret i 1992, for saa vidt angaar sparsommelighed, produktivitet og effektivitet i forbindelse med ivaerksaettelsen af faellesskabspolitikkerne. Hverken med den faelles markedsordning for hoer og hamp eller med den faelles markedsordning for bomuld har det vaeret muligt at stabilisere de paagaeldende markeder. Store bomuldsproducenter har opdelt deres bedrifter for at kunne modtage stoette til smaa producenter. Mange skoler har afholdt sig fra at deltage i skolemaelksprogrammet paa grund af de komplekse bestemmelser, som er besvaerlige at anvende i praksis.

0.15. Der er i alt udbetalt naer ved 900 mio. ECU i faellesskabsstoette til de saerlige aktioner med henblik paa regionaludvikling, kaldet »kvotefrie aktioner«, der gik forud for den generelle reform af strukturfondene. Kommissionen burde have taget ved laere af de mange problemer med forberedelsen og ivaerksaettelsen af foranstaltningerne. Retten har dog ved sin undersoegelse af strukturfondene efter reformen kun konstateret faa tegn paa vaesentlige forbedringer.

0.16. Der er ikke sket nogen vaesentlig forbedring af forvaltningen af programmerne i forbindelse med den betydelige forhoejelse af de midler, der overfoeres til medlemsstaterne med henblik paa gennemfoerelse af Faellesskabets strukturelle foranstaltninger. Svagheder i programmeringen, samordningen, tilsynet og evalueringen paavirker fristerne for programmernes gennemfoerelse og medfoerer temmelig ofte aendringer i finansieringsplanerne, hvorved medlemsstaternes bidrag nedsaettes eller udskydes. Forvaltningsproblemerne begraenser i hoej grad faellesskabsfinansieringens effekt, for saa vidt angaar den regionale udvikling. Stoetten til landene i Central- og OEsteuropa er paa samme maade karakteriseret ved manglende forberedelse og problemer med ivaerksaettelsen, som til dels skyldes, at Kommissionens forvaltning er for centraliseret, og at de administrative bestemmelser undertiden er for vanskelige at anvende. Der er ydet unoedvendig eller uhensigtsmaessig foedevarehjaelp til Rusland.

DER ER IKKE TRUFFET KORRIGERENDE FORANSTALTNINGER

0.17. Mange af revisionsresultaterne fra 1992 minder om tilfaelde, som Retten har behandlet i tidligere beretninger. Kommissionen, Raadet og Parlamentet er allerede for over to aar siden blevet gjort opmaerksom paa mange af de fejl og svagheder, der er gjort rede for i denne beretning, og som vedroerer lovligheden og den formelle rigtighed af transaktionerne og forsvarligheden af den oekonomiske forvaltning. Det har imidlertid ikke eller naesten ikke haft nogen konsekvenser. Kommissionen har i disse tilfaelde haft god tid til enten at handle direkte eller i form af nye retsregler.

REVISIONSRESULTATERNES FINANSIELLE OMFANG

0.18. Det samlede beloeb i faellesskabsmidler, som Retten har paavist er fejlagtigt udbetalt eller ikke opkraevet, er kun den foerste - ufuldstaendige og delvise - indikator for potentielle besparelser. Ud over de beloeb, der er opregnet i Rettens saerberetninger ()

, fremgaar det saaledes af beretningen, at der er udbetalt mere end 115 mio. ECU for meget, og at indtaegter paa ca. 47 mio. ECU ikke er inkasseret.

0.19. Der kunne opnaas meget stoerre besparelser, hvis Rettens bemaerkninger om krav til bogfoering, kontrol og oekonomisk forvaltning i hoejere grad blev taget til efterretning. Som eksempel kan anfoeres, at det klart fremgik af Rettens saerberetning nr. 5/88 ()

om forvaltningen af og kontrollen med offentlig oplagring, at det fysiske kontrolsystem, for saa vidt angaar baade kvalitets- og maengdekontrol af interventionskorn, viste sig i praksis at afvige vaesentligt fra det, der var blevet praesenteret som det officielle system, og Retten fandt det svagt og risikobetonet. Det er beklageligt, at der skulle gaa fem aar efter offentliggoerelsen af denne beretning, foer de forvaltende myndigheder konstaterede vaesentlige regelstridige forhold.

0.20. Rettens udgifter for 1992 var paa 34,84 mio. ECU (31,93 mio. ECU, eller 92 %, af personalebevillingerne og 2,91 mio. ECU, eller 8 %, af driftsbevillingerne).>REFERENCE TIL EN FILM>

Bemaerkninger om Kommissionens indtaegter og aktionsbevillinger og de europaeiske udviklingsfonde

DEL I

KAPITEL 1 (*) Egne indtaegter

>TABELPOSITION>

(*) Kommissionens svar findes paa side 257

BUDGETGENNEMFOERELSEN I 1992

1.1. Gennemfoerelsesgraden for de egne indtaegter er for regnskabsaaret 1992 97,7 %, jf. tabel 1.1.

a)De inkasserede landbrugsafgifter var 10,8 % lavere end budgetoverslagene, fordi der blev importeret faerre maengder end beregnet, navnlig i Belgien, Italien og Portugal. Afgiftssatserne var mindre end det anslaaede niveau.

b)Indtaegterne fra told udgjorde 97,6 % af budgetoverslagene. Vaerdien af importen af raastoffer laa 11 % under budgetoverslagene, mens de oevrige kategorier laa en lille smule over.

c)De opkraevede beloeb for egne indtaegter hidroerende fra mervaerdiafgiften (moms) og bruttonationalindkomstbidraget (BNI) laa ogsaa en smule under budgetoverslagene. Vekselkursaendringerne i september 1992 medfoerte en indtaegtsnedgang for EF paa 71 mio. ECU i momsindtaegter og 8 mio. ECU i BNI-indtaegter. Momssaldiene beloeb sig til i alt 148,9 mio. ECU, og BNI-saldiene beloeb sig til 22,1 mio. ECU. Der blev foretaget negative justeringer af momsindtaegterne paa -84,2 mio. ECU og af BNI-indtaegterne paa -15,0 mio. ECU.

d)I regnskabsaaret 1992 blev der ikke trukket paa den monetaere reserve. Overskuddet for regnskabsaaret 1991, der blev opfoert paa budgettet for 1992, udgjorde 2 762,6 mio. ECU (jf. ogsaa denne beretnings punkt 13.32).

BEREGNING AF MOMSGRUNDLAGET EFTER INDTAEGTSMETODEN>TABELPOSITION>

1.2. De egne indtaegter hidroerende fra moms er en bestemt procent - som er fastsat til maksimalt 1,4 % - af hver enkelt medlemsstats aarlige momsberegningsgrundlag, der maksimalt kan udgoere 55 % af medlemsstatens bruttonationalindkomst i markedspriser ()

. Medlemsstaterne skal harmonisere dette grundlag under anvendelse af bestemmelserne i Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989 ()

. Anvendelsen af en ensartet metode i medlemsstaterne er noedvendig, fordi der i medlemsstaterne stadig anvendes mange forskellige ordninger og ogsaa mange undtagelsesordninger, hvoraf visse ikke er i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne.

1.3. Efter den saakaldte indtaegtsmetode, som alle medlemsstater har anvendt siden 1985, og som Raadet i 1989 vedtog som den ensartede metode, beregnes det saakaldte »mellemliggende beregningsgrundlag« ved at dividere de inkasserede nettoindtaegter med den sats, der er anvendt paa de opkraevede indtaegter. Anvender en medlemsstat flere forskellige momssatser i et givet aar, beregnes en vejet gennemsnitssats for momsen, og med henblik paa at vaegte de enkelte satser beregnes forholdet mellem vaerdien af de transaktioner, der er udfoert for hver enkelt sats, og den samlede vaerdi af de transaktioner, der er paalagt en ikke-fradragsberettiget moms.

1.4. Harmoniseringen af grundlaget sker i form af saakaldte korrektioner, der foretages i de inkasserede nettoindtaegter, og ved saakaldte kompensationer i forbindelse med det mellemliggende beregningsgrundlag. Det kan, alt efter de disponible data, forekomme, at samme form for justering foretages som korrektion eller kompensation.

DEN VEJEDE GENNEMSNITSSATS FOR MOMS

1.5. Den vejede gennemsnitssats for moms, som Retten har undersoegt i 1991 og 1992, er det centrale element i ordningen for momsindtaegterne. Hver gang den vejede gennemsnitssats for moms aendres i en medlemsstat, vil det medfoere, at den paagaeldende medlemsstats momsberegningsgrundlag aendres og eventuelt, at grundlaget overstiger taersklen for udjaevning af momsberegningsgrundlaget paa 55 % af BNI.

1.6. Den vejede gennemsnitssats for moms er af saa vaesentlig betydning, at den skal beregnes meget praecist med fire decimaler ()

. Tabel 1.2 viser for hver medlemsstat de vigtigste elementer, der indgaar i beregningen af det mellemliggende beregningsgrundlag for regnskabsaaret 1991, og som eksempel er anfoert, hvorledes en aendring af den vejede gennemsnitssats paa kun 1 % indvirker paa dette mellemliggende beregningsgrundlag.

Den formelle forpligtelse til at beregne en vejet gennemsnitssats

1.7. I Danmark anvendes der to momssatser, nemlig den normale sats og en 0-sats, som kun gaelder for avissalg. Selv om det er fastsat i Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 1553/89 (artikel 3), at medlemsstaten i saadanne tilfaelde skal beregne en vejet gennemsnitssats, tillader Kommissionen af praktiske grunde, at Danmark i stedet for at beregne den vejede gennemsnitssats foretager korrektion i indtaegterne, som om aviser var omfattet af den normale momssats.

Momssatser, der skal tages i betragtning

1.8. I henhold til Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 1553/89 (artikel 4, stk. 1), skal de momssatser tages i betragtning, der har indvirkning paa de indgaaede momsindtaegter i det paagaeldende regnskabsaar. Sigtet med denne bestemmelse er, at den vejede gennemsnitssats beregnes praecist samtidig med, at der sikres overensstemmelse mellem satser og indtaegter.

1.9. Naar medlemsstaterne anvender forordningens bestemmelser, undlader de imidlertid at opdele indtaegterne efter de regnskabsaar, hvor afgiften forfalder ()

. I indtaegterne for et givet aar indgaar saaledes elementer, der vedroerer tidligere regnskabsaar, og hvorpaa der eventuelt er anvendt momssatser, som ikke laengere er gaeldende. Der kan f.eks. vaere tale om refusioner eller betalinger af momsrestancer eller berigtigelser af tidligere foretagne fradrag.

1.10. Under disse betingelser kan der trods det i retsakterne fastsatte princip aldrig vaere fuldstaendig overensstemmelse mellem de satser, der indgaar i beregningen af den vejede gennemsnitssats, og de inkasserede nettoindtaegter. Medlemsstaternes vejede gennemsnitssatser er saaledes til en vis grad teoretiske stoerrelser, og de momsgrundlag, de derved kommer frem til, kan ikke antages at vaere helt i overensstemmelse med medlemsstaternes faktiske afgiftsgrundlag.

Transaktioner paalagt ikke-fradragsberettiget moms

1.11. I beregningen af de forskellige satsers noejagtige vaegtning skal for hver enkelt sats indgaa samtlige transaktioner paalagt moms, hvorpaa den paagaeldende sats er anvendt, og som den afgiftspligtige ikke kan fradrage. Disse beregninger og analyser af beregningsgrundlagene kan kun foretages paa grundlag af statistikker, og derfor er der i forordningen anfoert en liste over syv kategorier, for hvilke der skal foretages fordeling efter momssats ()

:

a)de private husholdningers endelige forbrug, herunder standardsatslandbrugernes egetforbrug og direkte salg til de endelige forbrugere,

b)private og offentlige administrationers mellemliggende forbrug,>TABELPOSITION>

c)andre sektorers mellemliggende forbrug,

d)private og offentlige administrationers bruttoinvesteringer i anlaeg,

e)andre sektorers bruttoinvesteringer i anlaeg,

f)bebyggede grunde og byggegrunde,

g)transaktioner med guld, bortset fra guld til industrielt brug.

1.12. Denne fordeling paa kategorier er ikke altid umiddelbart anvendelig i praksis, og flertallet af medlemsstaterne anvender den heller ikke. I de fleste tilfaelde vedroerer problemerne kategorierne private administrationers udgifter og de momsfritagne sektorer samt transaktioner med guld, der ikke anvendes til industrielt brug. Fordelingen kan ikke foretages paa et ensartet grundlag, og udvalget af statistiske kategorier afhaenger af de disponible data.

1.13. Visse kategorier, navnlig kategorierne for det mellemliggende forbrug, er rent statistiske kategorier og stemmer ikke ganske overens med det faktiske afgiftsgrundlag. I henhold til det sjette direktiv ()

er det vigtigste element, der udloeser afgiftspligten, levering af et gode. Statistikkerne over mellemliggende forbrug er derimod udarbejdet paa grundlag af det faktiske forbrug af goder, og der tages i disse statistikker saaledes hensyn til nettolagerbevaegelser.

1.14. I samtlige medlemsstater kan de udgifter, der er paalagt ikke-fradragsberettiget moms, og som henhoerer under kategorierne andre sektorers mellemliggende forbrug og andre sektorers bruttoinvesteringer i anlaeg, afgraenses til bestemte saakaldte ikke-afgiftspligtige sektorer, saasom banker, forsikringsselskaber eller hospitaler. Denne sektorbestemte opdeling er en staerk forenkling af de faktiske forhold, og den giver ingen sikkerhed for, at samtlige transaktioner, som medlemsstaterne fritager for afgift i henhold til det sjette direktiv, er taget i betragtning. Medlemsstaterne behandler i oevrigt visse ikke-afgiftspligtige sektorer forskelligt i afgiftsmaessig henseende. F.eks. er de ikke-afgiftspligtige sektorer, der indgaar i beregningen af det mellemliggende forbrug, ikke altid de samme som dem, der indgaar i beregningen af bruttoinvesteringer i anlaeg. Eller sektorer, som i henhold til skattelovgivningen ikke er omfattet af afgiftsfritagelsen, betragtes som 100 % fradragsberettigede. For saadanne sektorer burde der derfor beregnes en koefficient for fradragsberettigelse.

1.15. Transaktioner gennemfoert af mindre virksomheder, der er indroemmet afgiftsfritagelse, og som pr. definition ikke kan fradrage momsen, kan ikke identificeres statistisk. Stoerstedelen af disse virksomheders produktion indgaar saaledes i den statistiske kategori de private husholdningers endelige forbrug, hvor de ikke burde medtages. Til gengaeld indgaar disse mindre virksomheders investeringer og mellemliggende forbrug ikke i de aggregater, ud fra hvilke den vejede gennemsnitssats beregnes. Det burde de imidlertid, fordi de er paalagt ikke-fradragsberettiget moms. Der er her tale om en dobbeltfordrejning, som kan bevirke, at den vejede gennemsnitssats i de medlemsstater, hvor registreringsniveauet er relativt hoejt (Irland, Det Forenede Kongerige), ikke bliver korrekt. I alle de medlemsstater, der udnytter muligheden for ved beregningen af det ensartede momsgrundlag at udelukke transaktioner gennemfoert af afgiftspligtige med en aarlig omsaetning paa under 10 000 ECU, antages det i oevrigt ved beregningen af indtaegtskorrektionerne, at de ikke har nogen betydning for den vejede gennemsnitssats.

1.16. Medlemsstaterne udarbejder statistikkerne over bebyggede grunde og byggegrunde efter forskellige principper. I statistikkerne indgaar igangsatte arbejder eller afsluttede arbejder eller arbejder, hvor de elektriske installationer er monteret. I Italien fortolker man bestemmelserne saaledes, at transaktionerne kun omfatter allerede bebyggede grunde, og vaerdien af byggegrunde ansaettes skoensmaessigt under anvendelse af en fast procent af ejendommenes vaerdi.

Kilder

Nationalregnskaberne og andre kilder

1.17. De afgiftspligtige transaktioner fordeles i princippet efter statistisk kategori i henhold til oplysninger fra nationalregnskaberne, der er opstillet i overensstemmelse med Det Europaeiske Nationalregnskabssystem (ENS). Medlemsstaterne kan, hvis de oensker at udvaelge visse transaktioner, der er paalagt ikke-fradragsberettiget moms, og fordele dem efter momssats, traekke paa oplysninger, der ikke hidroerer fra ENS, men som er tilpasset ENS.

1.18. Nationalregnskabet er ikke opstillet med henblik paa beregningen af skatter og afgifter og er derfor under alle omstaendigheder ikke saerlig anvendeligt til beregning af den vejede gennemsnitssats.

a)I nationalregnskabet kan man ikke identificere alle udgifter, der er paalagt ikke-fradragsberettiget moms. Det er noedvendigt at opstille hypoteser og foretage skoensmaessige beregninger f.eks. for at fastlaegge de koefficienter for fradragsberettigelse, der skal tages hensyn til i forbindelse med de ikke-afgiftspligtige sektorer.

b)Nationalregnskaberne i overensstemmelse med ENS og de interne nationalregnskaber er ofte ikke tilstraekkeligt detaljerede til, at der kan foretages en fiskal analyse. Momsgrundlagene fordeles saaledes efter en fast skala eller paa grundlag af data, som ikke har noget at goere med nationalregnskabet.

c)Standardsatsordningen for landbrugere tjener alene et skattemaessigt formaal, og nationalregnskaberne giver ingen oplysninger om disse landbrugeres egetforbrug og stalddoerssalg.

d)Bebyggede grunde og byggegrunde, saaledes som de er defineret i det sjette direktiv, eller transaktioner med guld bortset fra guld til industrielt brug er ikke specifikke ENS-aggregater.

1.19. Bortset fra Graekenland og Belgien opstiller samtlige medlemsstater deres nationalregnskaber i overensstemmelse med Det Europaeiske Nationalregnskabssystem (ENS). I visse medlemsstater er der imidlertid ikke fuldstaendig overensstemmelse med ENS. Hertil kommer, at selv om det med ENS sikres, at aggregaterne defineres efter samme principper, er der ikke dermed fastlagt en bestemt beregningsmetode, for saa vidt angaar disse aggregater, og de sammensaettes efter forskellige metoder.

1.20. Frankrig og Portugal er de eneste medlemsstater, der kan beregne den vejede gennemsnitssats paa grundlag af en enkelt kilde, nemlig en oekonometrisk model, der er tilpasset de nationale skatte- og afgiftspolitiske behov. Skoent »moms-modellerne« er 100 % integreret i nationalregnskaberne og i input-output-tabellerne, er det noedvendigt at ansaette en vaesentlig del af afgiftsgrundlagene skoensmaessigt og at opdele dem i forudfastsatte kategorier.

1.21. De oevrige medlemsstater anvender ud over nationalregnskaberne mange forskellige kilder, bl.a. undersoegelser om de private husholdningers budget, statistikker opstillet paa grundlag af momsangivelser, virksomhedsregnskaber, statens budgetter og regnskaber, offentlige institutioners eller virksomheders regnskaber, andre undersoegelser, skrivelser, specifikke dokumenter mv. Under alle omstaendigheder anvendes der saa forskellige kilder, at det er vanskeligt at sammenholde medlemsstaternes metoder for fordeling af udgiftskategorier.

1.22. Ofte er disse sekundaere kilder ikke i overensstemmelse med principperne for ENS og kan heller ikke tilpasses ENS, saaledes som det er foreskrevet i forordning (EOEF, Euratom) nr. 1553/89. Oplysningerne fra kilderne bygger ofte kun paa en stikproeve af det samlede beloeb, der skal fordeles paa flere satser, som fremgaar af nationalregnskaberne. Yderligere kan man undtagelsesvis finde udgiftsbeloeb i de eksterne kilder, der overstiger udgiftsbeloebene i nationalregnskaberne. Der findes ikke en enkelt loesning paa problemet. De fleste medlemsstater fordeler imidlertid differencerne proportionalt mellem de forskellige satser. I Italien fordeles offentlige administrationers loebende indkoeb (paa henholdsvis normalsats, nedsat sats og afgiftsfritagelse) paa grundlag af data, som kun vedroerer staten, hvilket svarer til ca. 40 % af totalen. Kommunernes og de oevrige offentlige administrationers udgifter fordeles ligesom offentlige investeringer ved ekstrapolation. Ogsaa her er basistallene kun repraesentative for 40 % af totalen.

1.23. Naar medlemsstaterne har en kompleks afgiftsstruktur, har de vanskeligheder med at foretage en fuldstaendig fordeling af visse udgifter vedroerende de private husholdningers forbrug, bl.a. de udgifter, der efter ESN-nomenklaturen klassificeres under »andre varer og tjenester«. Der er en almindelig tendens til at fordele den ikke-opdelte del af udgifterne forholdsmaessigt paa de enkelte satser, men visse medlemsstater (Forbundsrepublikken Tyskland, Det Forenede Kongerige og Nederlandene) udbygger analysen med henblik paa alene at identificere de ikke-afgiftspligtige grundlag og de grundlag, der er paalagt en reduceret momssats, og udskiller ved fradrag alle de transaktioner, som ikke er klart identificeret under den normale sats.

1.24. Input-output-tabellerne har saerlig betydning for fordelingen af det mellemliggende forbrug og bruttoinvesteringer i anlaeg paa transaktionsart og momssats. Samtlige medlemsstater bortset fra Luxembourg opstiller disse input-output-tabeller. Visse medlemsstater, hvor input-output-tabellerne ikke er tilstraekkelig detaljerede til at kunne anvendes ved beregningen af den vejede gennemsnitssats (Irland, Italien, Det Forenede Kongerige), boer imidlertid anvende andre kilder saasom momsangivelserne eller direkte undersoegelser.

1.25. Praksis varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat med hensyn til, hvor hyppigt der opstilles input-output-tabeller. Kun Frankrig og Nederlandene opstiller hvert aar tabeller. For de oevrige medlemsstaters vedkommende var de seneste disponible tabeller, som var anvendt ved beregningen af den vejede gennemsnitssats for 1991, de nedenfor anfoerte. I parentes er angivet, hvor hyppigt den paagaeldende medlemsstat opstiller saadanne tabeller. Forbundsrepublikken Tyskland 1986 (hver andet aar), Det Forenede Kongerige 1984 (hvert femte aar), Spanien og Portugal 1986 (hvert femte aar), Italien 1986 (hvert sjette aar), Belgien og Graekenland 1980 (hvert tiende aar) og Irland 1975 (hvert tiende aar).

1.26. Kommissionen har defineret de kriterier, de anvendte statistikker skal opfylde. »De skal have offentlig karakter, dvs. vaere offentliggjort. Dette udelukker i princippet ivaerksaettelse af saerlige undersoegelser, som udelukkende tager sigte paa fastlaeggelsen af egne indtaegter. Endelig skal de vaere disponible paa tidspunktet for udarbejdelsen af oversigten over grundlaget. Der foretages ingen korrektioner under henvisning til nye statistikker, idet man vil undgaa loebende korrektioner« ()

.

1.27. I realiteten skal visse medlemsstater foretage undersoegelser eller tests for at indhente de noedvendige oplysninger. I Irland er der saaledes rettet saerlige henvendelser til de lokale myndigheder. Under alle omstaendigheder er myndighederne ofte noedt til at anvende ikke-offentliggjorte oplysninger.

Referenceaarets aggregater

1.28. Den vejede gennemsnitssats for aar n skal beregnes paa grundlag af de statistiske aggregater for aar n - 2. En medlemsstat kan imidlertid faa bemyndigelse til at bruge de statistiske oplysninger vedroerende et andet aar, dog maksimalt fem aar forud for det paagaeldende regnskabsaar. To medlemsstater (Forbundsrepublikken Tyskland, Portugal) anvender denne sidste mulighed.

1.29. Af disse to lande anmodede Portugal foerst i oktober 1990 om bemyndigelse til at anvende nationalregnskaberne for 1986 ved beregningen af de vejede gennemsnitssatser og momsgrundlagene for 1989 og 1990. Portugal fulgte ikke den foreskrevne procedure, i henhold til hvilken en saadan anmodning skal indsendes senest den 30. april i det regnskabsaar, fra hvilket bemyndigelsen skal vaere gaeldende ()

. Kommissionen gav i februar 1992 efterfoelgende en saadan bemyndigelse.

1.30. Imidlertid indeholder regnskaberne for aar n - 2, der anvendes af flertallet af medlemsstaterne, heller ikke alle endelige tal. I henhold til artikel 10, stk. 8, i Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 ()

tages der imidlertid efter den 30. september i det fjerde aar efter et givet regnskabsaar ikke laengere hensyn til korrektioner i medlemsstaternes nationalregnskaber, undtagen paa de punkter, hvor enten Kommissionen eller medlemsstaten forinden har givet meddelelse om en saadan korrektion.

1.31. I de forskellige udgaver af nationalregnskaberne for et givet aar kan der konstateres aendringer af en raekkevidde, der, hvis der skulle tages hensyn til dem, i visse tilfaelde ville kunne indvirke paa den vejede gennemsnitssats. De mest aabenbare differencer vedroerer posterne for de private husholdningers forbrug. Retten har bemaerket, at beregningsgrundlaget for visse medlemsstater (Spanien, Italien) er blevet aendret, eller der er anvendt andre statistiske definitioner. Saadanne aendringer har vaeret tilstraekkelige til at medfoere differencer af stoerrelsesordenen 10, 20 eller 40 % i opadgaaende eller nedadgaaende retning mellem de endelige tal for visse rubrikker og de overslag, der er anvendt til beregningen af den vejede gennemsnitssats.

1.32. Det faktum, at det er nationalregnskaberne for aar n P2, der tages i betragtning, betyder i oevrigt ikke, at samtlige beregningselementer vedroerer det paagaeldende aar n P2. Det er allerede paapeget, at input-output-tabellerne for visse medlemsstater vedroerer regnskabsaar, der ligger mere end ti aar tilbage. Og de oevrige elementer, der indgaar i en fiskal analyse, vedroerer som oftest tidligere regnskabsaar, der ligger kortere eller laengere tilbage, og som til tider er foert op til nutidsvaerdi ved hjaelp af globale indeks.

1.33. Den forskydning paa to til fem aar mellem indfoerelsen af de momssatser, der tages hensyn til, og de aggregater, der anvendes ved vaegtningen af satserne, ville ikke indvirke paa momsgrundlaget, hvis de udgifter, der er paalagt ikke-fradragsberettiget moms, havde en fuldstaendig stabil struktur. Denne hypotese gaar imidlertid for vidt, for dermed tages der ikke hensyn til virkningen af normale udsving paa kort sigt, og hvad mere er, der tages ikke hensyn til virkningen af usaedvanlige begivenheder som f.eks. Golf-krigen eller Tysklands forening. I oevrigt reagerer visse udgiftssektorer, bl.a. bygningsindustrien og automobilindustrien, meget hurtigt paa konjunkturudsving eller paa hyppige aendringer af momssatsen.

Saerlige regionale forhold

1.34. For Portugal omfatter de inkasserede nettoindtaegter de indtaegter, der hidroerer fra de autonome regioner Madeira og Azorerne, men den vejede gennemsnitssats beregnes paa grundlag af statistiske data, der udelukkende vedroerer fastlandet. Da momsgrundlaget for Portugal omfatter oeerne og overstiger 55 % af Portugals BNI, hvori ikke indgaar oeerne, har Portugal siden tiltraedelsen hele tiden beregnet saavel udjaevningen af beregningsgrundlaget for momsen som BNI-bidraget paa grundlag af et for lavt ansat BNI-aggregat. Kommissionen har efter en henvendelse fra Retten indledt en inkasseringsprocedure.

AEndringer i satsen eller i afgiftsordningen

1.35. En aendring i satsen i loebet af regnskabsaaret indebaerer, at der ved beregningen af den vejede gennemsnitssats tages hensyn til forskydningen fra det tidspunkt, hvor aendringen faar virkning, og til inkasseringen af de indtaegter, der er en foelge af denne aendring. Medlemsstaternes mulighed for at afrunde den paagaeldende periode til en hel maaned synes dog ikke at stemme overens med kravet om en noejagtig beregning med fire decimaler. I visse tilfaelde kan det have indvirkning i det mindste paa denne fjerde decimal, at en saadan afrundet forskydning henfoeres til maaned 1 eller maaned 0.

1.36. Medlemsstaterne har faktisk altid udnyttet denne mulighed for at afrunde til en hel maaned, men i begyndelsen beregnede visse af dem (navnlig Belgien og Italien) tidsforskydningen i det noejagtige antal dage. Andre har vaeret laenge om at beregne tidsforskydningen (Spanien) eller har ikke taget hensyn til den i beregningerne (Graekenland, vejede gennemsnitssats for 1988).

Kontrollen af den vejede gennemsnitssats

1.37. Den vejede gennemsnitssats er en noeglefaktor i ordningen for de egne momsindtaegter, og den boer derfor i princippet underkastes indgaaende kontrol saavel af medlemsstaterne som af Kommissionen.

1.38. De underliggende bilag for de seneste vejede gennemsnitssatser for hver medlemsstat viser, at der ofte forekommer utilsigtede unoejagtigheder, specielt i forbindelse med den fiskale analyse. Berigtigelsen af en fejl, som Retten paaviste, efter at Kommissionens kontrol havde fundet sted, bevirkede, at den paagaeldende medlemsstats (Italien) bidrag i egne momsindtaegter for regnskabsaaret 1989 blev forhoejet med 12 mio. ECU.

1.39. Det er kompliceret for Kommissionen at udoeve kontrol, fordi der findes saa mange forskellige nationale ordninger, og fordi der hele tiden foretages aendringer i de nationale skatte- og afgiftslovgivninger. Det er forstaaeligt, at Kommissionens kontrol, som i princippet gennemfoeres en gang om aaret, under disse betingelser ikke kan omfatte en udtoemmende fiskal analyse.

1.40. Den interne kontrol af transaktionerne i medlemsstaterne er saaledes i hoej grad bestemmende for, om den vejede gennemsnitssats er paalidelig. I visse medlemsstater omfatter denne interne kontrol opstillingen af oversigterne over det samlede grundlag for momsindtaegterne og mere specielt beregningen af den vejede gennemsnitssats, og Retten har her konstateret svagheder, som er uforenelige med stoerrelsen af de involverede beloeb. Det er overdraget en enkelt medarbejder at udfoere samtlige transaktioner, de statistiske arbejdsredskaber beherskes ikke fuldstaendigt, og der er mangler ved kontrollen af, om de paagaeldende beloeb er korrekte samt en utilstraekkelig rimelighedskontrol af resultaterne.

1.41. Kommissionens kontrol af den vejede gennemsnitssats for momsen burde omfatte en systematisk gennemgang af de uoverensstemmelser, der konstateres for et givet aar mellem de teoretiske beregningsgrundlag beregnet paa et statistisk grundlag og de beregningsgrundlag, der er beregnet ved hjaelp af den vejede gennemsnitssats ()

. Revisionen af de seneste tal ()

viser, at forholdene varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat. I visse medlemsstater (Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Graekenland, Spanien, Italien og Det Forenede Kongerige) overskrider de teoretiske indtaegter de inkasserede indtaegter betydeligt med fra 12 % til 48 %. I andre medlemsstater er differencen naesten lig 0 (Frankrig, Irland, Nederlandene). I to medlemsstater (Luxembourg, Portugal) goer det saerlige forhold sig gaeldende, at de inkasserede indtaegter overstiger de teoretiske indtaegter med mere end 20 %. Disse forhold kan henfoeres til et samspil af faktorer, som varierer maerkbart fra medlemsstat til medlemsstat. Spoergsmaalet er imidlertid, om de rekonstituerede afgiftsgrundlag for de forskellige momssatser er realistiske og foelgelig ogsaa, om de vejede gennemsnitssatser, som er beregnet paa grundlag heraf, er trovaerdige.

Konklusion om den vejede gennemsnitssats

1.42. Den vejede gennemsnitssats for momsen er mere et statistisk end et fiskalt begreb. Den vaesentligste svaghed er, at der kun er begraensede muligheder for at foretage en fiskal analyse heraf i nationalregnskaberne. I de fleste medlemsstater tages tallene derfor fra meget forskellige kilder, og behandlingen heraf er meget kompleks.

1.43. Bestemmende for, hvor noejagtig den vejede gennemsnitssats er beregnet, er i hoej grad, hvor avancerede statistiske metoder hver medlemsstat anvender. Erfaringen viser, at medlemsstaterne paa dette omraade befinder sig paa meget forskellige niveauer. Den metode, der anvendes til beregning af momsgrundlaget i dag, er kun trovaerdig, hvis den anvendes inden for rammerne af en politik, der tager sigte paa frivillig forbedring og harmonisering af Faellesskabets statistiske arbejdsredskaber.

1.44. Visse elementer i ordningen indvirker paa noejagtigheden af de anslaaede tal. Herunder kan naevnes forskydningen paa to til fem aar mellem anvendelsen af de satser, der indgaar i beregningen, og de aggregater, som anvendes ved vaegtningen af afgifterne. Den del, der i stoerre eller mindre omfang ansaettes skoensmaessigt, naar der ikke foreligger tal. Beregningsmetoden for tidsforskydningerne og det forhold, at de afrundes. Medlemsstaterne indtager ikke samme holdning til disse forhold, og det er til hinder for en ensartet beregning af momsgrundlaget.

1.45. Endelig giver den vejede gennemsnitssats alvorlige kontrolproblemer. Beregningsmetoden er kompleks og besvaerlig, men den vejede gennemsnitssats har vaesentlig finansiel betydning, og det boer tillaegges hoej prioritet at faa den dermed forbundne usikkerhedsmargen reduceret til et absolut minimum. Det forudsaetter, at medlemsstaterne foerer en mere aktiv politik til forebyggelse af fejl, og det vil ogsaa berettige Kommissionen til at foretage mere indgaaende kontrol.

KORREKTIONER OG KOMPENSATIONER

1.46. Retten har i forbindelse med revisionen af de egne indtaegter hidroerende fra mervaerdiafgiften (moms) i 1992 undersoegt en raekke omraader, der vedroerer korrektioner og kompensationer, nemlig:

a)den faelles standardsats-ordning for landbrugere,

b)mindre virksomheders transaktioner,

c)levering af bygninger og byggegrunde,

d)begraenset fradragsret for moms.

Ordningernes finansielle omfang

1.47. De fire former for korrektioner og kompensationer, som Retten har revideret, androg for 1991 i alt 53 933 mio. ECU eller 2,16 % af momsberegningsgrundlaget. For de to foregaaende aar laa de paa 57 933 mio. ECU eller 2,67 % af beregningsgrundlaget for 1989 og 53 555 mio. ECU eller 2,27 % af beregningsgrundlaget for 1990. Tabel 1.2 viser beloebene for disse korrektioner og kompensationer, saaledes som de fremgaar af medlemstaternes aarsoversigter over momsgrundlaget for 1991 indgivet i 1992.

Den faelles standardsatsordning for landbrugere

1.48. Medlemsstaterne kan for landbrugere anvende en standardsatsordning, der tager sigte paa at godtgoere den moms, som standardsatslandbrugere har betalt paa goder og tjenesteydelser. Der fastsaettes standardsatser for godtgoerelsen. Disse procentsatser fastsaettes paa grundlag af makrooekonomiske oplysninger, der alene vedroerer standardsatslandbrugere for de sidste tre aar. Betaling af standardgodtgoerelser foretages enten af det offentlige eller af den afgiftspligtige koeber eller aftager, som kan nedsaette den skyldige mervaerdiafgift med den standardgodtgoerelse, som han har betalt til standardsatslandbrugere ()

.

1.49. Den til en medlemsstat indgaaede indtaegt justeres i tilfaelde, hvor standardsatsen for godtgoerelse ikke svarer til stoerrelsen af den moms i tidligere omsaetningsled, der faktisk er blevet paalagt transaktioner foretaget af standardsatslandbrugere i det paagaeldende aar. Dette gaelder dog ikke i forbindelse med eget forbrug og direkte salg til de endelige forbrugere. Korrektionens stoerrelse er lig med forskellen mellem de to procentsatser ()

.

1.50. Visse medlemsstater lader ikke oplysningerne vedroerende samtlige beroerte landbrugssektorer indgaa i beregningen af korrektionen. Saaledes medtager Forbundsrepublikken Tyskland ikke ferskvandsfiskeri, og Irland medtager ikke tallene for fiskeri, skovbrug og tjenesteydelser paa landbrugsomraadet. Nederlandene medregner ikke tallene for skovbrug og kvaeghandel, og Portugal medtager ikke tallene for skovbrug.

1.51. Irland udelukker ikke direkte salg til de endelige forbrugere. Hertil kommer, at selvom enhver anden form for fradrag er udelukket i forbindelse med standardsats-ordningen, kan momsen paa bygning af landbrugsejendomme refunderes i Irland. I beregningen af kompensationen er der imidlertid taget korrekt hensyn til dette forhold.

1.52. Medlemsstaterne skal beregne korrektionen efter en faelles beregningsmetode ()

. Foelgende forhold skal imidlertid paapeges:

a)Visse medlemsstater (Spanien, Italien) anvender statistikker, som afviger fra den klassificering, der benyttes i Eurostat's landoekonomiske regnskaber.

b)Det er ikke altid muligt ud fra de nationale statistikker anvendt i forbindelse med den faelles beregningsmetode at identificere de transaktioner, der er omfattet af de paagaeldende afgiftsordninger.

c)I disse statistiske data skelnes der ikke mellem transaktioner gennemfoert af standardsatslandbrugere og afgiftspligtige landbrugere.

d)Det er noedvendigt at traekke paa andre kilder eller skoensmaessige beregninger af meget forskellig paalidelighedsgrad.

e)Visse beregningselementer er foraeldede eller af utilstraekkelig kvalitet.

1.53. Retten konstaterede en fejl i den standardsats, der blev anvendt ved beregningen af justeringen af Spaniens momsgrundlag for 1991. Der var taget hensyn til ukorrekte tal for den endelige produktion, der omfatter »jordloest kvaeghold«. Den negative korrektion faldt dermed fra 3,6 mio. ECU til 1,4 mio. ECU.

Mindre virksomheders transaktioner

Gradvise afgiftsnedsaettelser

1.54. Kun Frankrig, Nederlandene og Luxembourg har indfoert gradvise afgiftsnedsaettelser ()

. Eftersom der er tale om en gradvis nedsaettelse af momsen i forhold til de afgiftspligtige virksomheders aarlige omsaetning, forhoejer disse medlemsstater de inkasserede indtaegter med et beloeb, som svarer til de indtaegter, de har givet afkald paa. Frankrig og Nederlandene foerer et edb-regnskab med samtlige oplysninger, der indgaar i de paagaeldende virksomheders afgiftsanmeldelser, og dermed udelukker de en vaesentlig risiko for fejl i beregningen af den positive korrektion.

1.55. Forbundsrepublikken Tyskland anvendte denne ordning indtil 1989, og som allerede paapeget af Kommissionen medtog den ikke virkningen af den gradvise afgiftsnedsaettelse paa 80 % for virksomheder, hvis aarlige omsaetning ikke oversteg 20 500 DM. Den skatte- og afgiftsmaessige fordel kan paa grundlag af tallene i Forbundsrepublikkens aarsoversigter og en beretning udarbejdet af »Bundesrechnungshof« ansaettes til 300 mio. DM, og dermed blev de tilsvarende egne indtaegter for 1989 ansat med 15 mio. ECU for lavt.

Virksomheder med en aarlig omsaetning paa under 10 000 ECU

1.56. Medlemsstaterne kan ved fastlaeggelsen af momsindtaegterne undlade at tage hensyn til transaktioner, der udfoeres af afgiftspligtige, hvis aarlige omsaetning ikke overstiger et beloeb paa 10 000 ECU ()

. Seks medlemsstater beregner en korrektion (Belgien, Danmark, Spanien, Frankrig og Nederlandene og delvist Graekenland), og fire beregner en kompensation (Forbundsrepublikken Tyskland, Italien, Det Forenede Kongerige og Graekenland for den resterende del).

1.57. Der anvendes ikke en ensartet metode til beregning af denne justering, for alle medlemsstater har problemer med at identificere saadanne virksomheder. Hertil kommer problemer med at sondre dels mellem leveringer og tjenesteydelser til de endelige forbrugere og til andre mindre virksomheder, dels mellem leveringer og tjenesteydelser til afgiftspligtige personer.

1.58. Foruden disse problemer af mere generel art skal der paapeges en raekke unoejagtigheder.

a)Siden 1986 har Spanien ikke taget hensyn til transaktioner udfoert af mindre virksomheder i Alava, Guipúzcoa, Biscaya og Navarra.

b)Graekenland tager ved beregningen af korrektionen ikke hensyn til moms erlagt i tidligere omsaetningsled. Tilsvarende gaelder i Belgien, for saa vidt angaar de virksomheder, der er paalagt en saakaldt »udligningsafgift« (taxe d'égalisation).

c)I Forbundsrepublikken Tyskland og Graekenland anvendes der profitmargener, som ikke er begrundet.

d)De anvendte input-output-tabeller er ofte foraeldede.

e)I Danmark, Spanien og Italien beregnes korrektionerne paa grundlag af de angivne afgiftsgrundlag uden hensyntagen til forskydningen mellem angivelse og inkassering, som normalt er et kvartal.

Virksomheder med en aarlig omsaetning paa over 10 000 ECU

1.59. Irland og Det Forenede Kongerige indroemmer fortsat virksomheder, hvis aarlige omsaetning overstiger 10 000 ECU, afgiftsfritagelse. Det er ogsaa tilfaeldet i Nederlandene, for saa vidt angaar visse mindre virksomheder, der er indroemmet gradvis momsnedsaettelse.

1.60. De vaesentligste problemer med at beregne den positive kompensation under hensyntagen til disse virksomheders transaktioner kan henfoeres til, at der ikke foreligger tilstraekkelige oplysninger om dem. Beregningen foretages saaledes ofte paa et teoretisk eller hypotetisk grundlag.

1.61. Nederlandene er stadig ikke naaet til enighed med Kommissionen om, hvilken metode der skal anvendes, og hver part har siden 1985 fastholdt sine forbehold.

1.62. Den metode, der anvendes i Det Forenede Kongerige til beregning af antallet af de virksomheder, der er omfattet af korrektionen, kan medfoere, at det ansaettes for lavt.

1.63. Irland har opretholdt den gaeldende ordning og har endog udvidet den ved at haeve graensen for afgiftsfritagelse. Den irske kompensation beregnes paa grundlag af ufuldstaendige statistikker. Tjenesteydende personer og virksomheder, der har valgt at vaere omfattet af afgiftspligten, medregnes ikke, og der skelnes ikke mellem leveringer til de endelige forbrugere og leveringer til afgiftspligtige.

Levering af bygninger og byggegrunde

1.64. Belgien, Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Graekenland, Portugal og Det Forenede Kongerige fritager fortsat levering af byggegrunde for moms, og tilsvarende gaelder, bortset fra i Belgien og Det Forenede Kongerige, levering af bygninger med tilhoerende jord inden foerste indflytning ()

. Grundlaget for disse medlemsstaters momsindtaegter skal derfor beregnes, som om disse transaktioner var afgiftspligtige.

1.65. I Graekenland og Portugal beregnes kompensationen paa grundlag af tal, der hidroerer direkte fra skatteangivelser fra virksomheder, som saelger byggegrunde, eller som opfoerer og saelger bygninger. Men der er i fiskalt henseende ikke fastlagt en tilstraekkelig praecis definition af disse virksomheder. De oevrige medlemsstater konstruerer afgiftsgrundlaget ved hjaelp af statistiske tal, som i givet fald er foert op til nutidsvaerdi ved hjaelp af prisindekser og suppleret med skoensmaessige beregninger. Danmark har siden 1979 hvert aar anvendt den samme fordelingsnoegle i beregningerne.

1.66. I opgoerelserne for 1990 har Graekenland undladt at medtage leveringer til den ikke-afgiftspligtige sektor, og Det Forenede Kongerige har ikke taget hensyn til leveringer foretaget i Nordirland.

1.67. I Forbundsrepublikken Tyskland anvendes procentsatsen for leveringer til de endelige forbrugere kun paa leveringer til fysiske personer. Anvendtes denne procentsats paa samtlige leveringer af byggegrunde, ville Forbundsrepublikkens bidrag stige med ca. 5 mio. ECU om aaret.

Begraenset fradragsret for momsen

1.68. Medlemsstaterne kan i en overgangsperiode opretholde alle de undtagelser fra retten til momsfradrag, som paa tidspunktet for det sjette direktivs ikrafttraeden var gaeldende i henhold til deres nationale lovgivning ()

. For koeb af mineralolieprodukter og personbiler samt for udgifter i forbindelse med leasing og leje samt udgifter til vedligeholdelse og reparation af saadanne biler i det omfang, de anvendes til erhvervskoersel, kan grundlaget for momsindtaegterne fastlaegges, som om udoevelsen af fradragsretten ikke var begraenset ()

.

1.69. Samtlige medlemsstater bortset fra Forbundsrepublikken Tyskland, Nederlandene og Luxembourg udnytter denne mulighed. Belgien beregner en korrektion i stedet for en kompensation.

1.70. Informationskilderne varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. De nationale statistikker skal ofte i hoejere eller mindre grad suppleres med andre data hidroerende fra forskellige offentlige tjenester, producentsammenslutninger, leasing-selskaber eller undersoegelser af de private husholdningers budgetter. Men disse mere specifikke data kan vaere foraeldede. Visse fordelingsnoegler er af aeldre dato og gaar saaledes for Belgiens vedkommende tilbage til 1959, for Danmark og Det Forenede Kongerige tilbage til 1979 og for Spaniens vedkommende tilbage til 1980.

1.71. I Irland anvendes der meget tilnaermede skoen ved beregningen af leasing-udgifter. Tilsvarende gaelder beregningen i Italien af den gennemsnitlige pris for personbiler og af antallet af personbiler koebt af den offentlige sektor, banker og forsikringsselskaber.

1.72. I beregningen for Spanien er det ikke muligt at identificere virkningerne af den nationale lovgivning, som tillader ubegraenset fradragsret for taxa-virksomheder, koereskoler og leasing-virksomheder. Hertil kommer, at procentsatsen for salg af brugte biler kun ligger paa 5 %. Tilsvarende upraecise angivelser er konstateret, for saa vidt angaar koebspriserne for firmabiler (Det Forenede Kongerige) og procentsatserne for koeb foretaget af de ikke-afgiftspligtige sektorer (Danmark og Det Forenede Kongerige) og af mindre virksomheder (Danmark).

1.73. Procentsatsen for anvendelsen af firmabiler til privat koersel er et noegleelement i beregningen af kompensationen, der varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Den er saaledes 15 % i Spanien og Italien, 20 % i Det Forenede Kongerige og Graekenland, 33 % i Danmark og 35 % i Irland. I Belgien gaar man ved beregningen af den procentsats, som ikke medtages, ud fra, at biler tilhoerende juridiske personer anvendes 100 % til erhvervskoersel.

1.74. I samtlige medlemsstater, der anvender kompensationer af denne art, er der konstateret svagheder. I mange af de her omhandlede tilfaelde er de til skade for Faellesskabernes egne indtaegter, men de kan ogsaa vaere til skade for medlemsstaterne.

Konklusion om korrektioner og kompensationer

1.75. Rettens revision af korrektioner og kompensationer bekraefter, at rekonstitueringen af det ensartede beregningsgrundlag for momsen er en kompliceret beregning, som foretages paa et teoretisk grundlag. Revisionen har endvidere bekraeftet de svagheder, som Retten tidligere har gjort opmaerksom paa. Disse korrektioner og kompensationer foerer til bevaegelser i beregningsgrundlaget i opadgaaende eller nedadgaaende retning svarende til i alt 282,9 mia. ECU.

1.76. Eksemplerne anfoert i det foregaaende viser meget klart, at skal man naa frem til tilfredsstillende resultater paa dette omraade, forudsaetter det ikke blot et fuldstaendigt kendskab til de afgiftsordninger, der er gaeldende i medlemsstaterne, og at de anvendes i praksis. Det forudsaetter ogsaa, at beregningsgrundlagene kan korrigeres for virkninger, der afviger fra de med faellesskabsbestemmelserne tilsigtede virkninger, dvs. enten for korrektioner af inkasserede indtaegter eller for kompensationer i det mellemliggende beregningsgrundlag.

1.77. Disse beloeb kan af og til bestemmes paa grundlag af angivelser til skatte- og afgiftsmyndighederne. Men naar der f.eks. skal beregnes beloeb, som ikke er inkasseret af de nationale skattemyndigheder, er det oftest noedvendigt at soege oplysningerne i nationalregnskabet og i makrooekonomiske data. Paa dette omraade foretages der i overvejende grad skoensmaessige beregninger, og der antages hypoteser og anlaegges fortolkninger, som ofte er subjektive.

1.78. Kommissionen har for nylig som en foreloebig loesning valgt den udvej, at der skal fastlaegges ensartede beregningsmetoder tilpasset hver enkelt form for korrektion eller kompensation, selv om denne metode svaekkes af, at man her i hoej grad maa forlade sig paa de nationale beregninger.

KONKLUSION OM DEN VEJEDE GENNEMSNITSSATS OG OM KORREKTIONER OG KOMPENSATIONER

1.79. Trods vanskeligheder, der er en foelge af de komplicerede beregninger og de uensartede data, ser det ud til, at Kommissionen og medlemsstaterne er kommet et stykke videre, og at det er lykkedes dem at goere dataene mere sammenlignelige og at skabe mere ensartede metoder. Paa grundlag af de seneste bemaerkninger om korrektioner og kompensationer, der skal saettes i relation til bemaerkningerne om elementerne i det statistiske materiale, der ligger til grund for beregningen af den vejede gennemsnitssats, maa Retten imidlertid konkludere, at grundlaget for den vaesentligste faellesskabsindtaegt ikke er tilstraekkeligt paalideligt. Kommissionen boer saette sig som et hoejt prioriteret maal at faa denne usikkerhedsmargen reduceret.

BRUTTONATIONALINDKOMSTEN (BNI)

Indledning

1.80. BNI-aggregatet, der uddrages af nationalregnskaberne, er et vaesentligt element i ordningen for Faellesskabernes egne indtaegter, for det er bestemmende for selve BNI-indtaegten og indtaegterne hidroerende fra medlemsstaternes moms, hvor beregningsgrundlaget for medlemsstaternes moms er »udjaevnet« ()

.

1.81. BNI-aggregaterne er ikke sammensat af elementer fra et traditionelt regnskab, men fra et statistisk nationalregnskabssystem baseret paa makrooekonomiske data. Retten har saaledes med henblik paa sin revision fundet det hensigtsmaessigt at fastlaegge specifikke kriterier for aggregaterne, nemlig om de er udtoemmende, om de er sammenlignelige, og om de er i overensstemmelse med det europaeiske nationalregnskabssystem (ENS). Revisionen, der ligger til grund for denne aarsberetning, har kun omfattet Kommissionens tjenestegrene og endnu ikke selve spoergsmaalet om sammensaetningen af BNI.

Kommissionens forvaltning

Fastlaeggelse og opstilling af BNI

1.82. BNI som fastlagt af medlemsstaterne er kendetegnet ved manglende homogenitet og mangler, som Retten til dels allerede har gjort opmaerksom paa ()

. Disse forhold goer de statistiske data mindre paalidelige.

1.83. Belgien og Graekenland anvender stadigvaek ikke det europaeiske nationalregnskabssystem. Det fremgaar af oversigterne, at de data, der indsendes til Eurostat, stadig ikke er i overensstemmelse med ENS. Medlemsstaterne anvender forskellige kilder, og de er ikke alle lige aktuelle.

a)Portugal og Graekenland anvender stadig data af aeldre dato, som gaar tilbage til begyndelsen af 1970'erne.

b)Portugal har ikke foert tallene for regnskabsaarene 1988-1990 vedroerende det oekonomiske omraade op til nutidsvaerdi. Frankrig har kun gjort det for det samlede BNI, men ikke for hvert enkelt element, der indgaar heri.

1.84. Det bemaerkes, at i den definition af BNI ud fra synsvinklen udgifter, der findes i Kommissionens spoergeskema, indgaar det endelige nationalforbrug og ikke forbruget inden for det oekonomiske omraade som fastsat i Raadets direktiv 89/130/EOEF, Euratom af 13. februar 1989 ()

. Mere generelt har kun fem medlemsstater (Spanien, Frankrig, Italien, Nederlandene og Portugal) opstillet deres bruttonationalindkomst i markedspriser (BNImp) for 1991 ud fra de tre synsvinkler produktion, udgifter og indkomster. Sigtet hermed er imidlertid ved sammenholdelse af beregninger, der egentlig ikke har noget med hinanden at goere, at faa stoerre sikkerhed for, at BNI-tallet er paalideligt.

Kontrol af BNI-dataene

1.85. Det er fastsat i artikel 4 i direktiv 89/130/EOEF, Euratom, at med henblik paa en vurdering af BNI-dataenes paalidelighed og sammenlignelighed skal medlemsstaterne tilsende Kommissionen en oversigt over de metoder og det statistikgrundlag, de har anvendt ved beregningen af BNI og dets bestanddele. I henhold til direktivet er der endvidere nedsat et udvalg (BNI-Udvalget), hvis hovedfunktion er at gennemgaa de data, der vedroerer aggregaterne, og de oplysninger, der indgaar i oversigterne.

1.86. Disse oversigter er imidlertid foerst blevet sendt til Kommissionen i loebet af 1991. For regnskabsaarene 1988 til 1990 har BNI-Udvalget saaledes kun fastslaaet, at de foreskrevne data var disponible. Dataene for regnskabsaaret 1991 forelaa pr. 1. oktober 1992, og udvalget skoennede, at de indsendte tal viste, at medlemsstaterne indtil da havde gjort deres bedste for at opstille sammenlignelige og repraesentative data. Men det har ikke udtalt sig om de hidtidige resultater med hensyn til styrkelsen af sammenligneligheden og repraesentativiteten.

1.87. BNI-Udvalget skal i henhold til direktivet ogsaa fremsaette forslag til forbedring af BNI, og her har det til gengaeld fundet, at der burde ivaerksaettes en raekke foranstaltninger inden for foelgende omraader:

a)Medlemsstaterne boer i hoejere grad foelge ENS.

b)Der boer sikres bedre harmonisering af statistiske kilder, af evalueringsmetoder og kildeajourfoering.

c)Undergrundsoekonomien boer indarbejdes i BNI-dataene.

d)Vurderingen af boligtjenesteydelser og landbrugsaktiviteter boer harmoniseres.

e)Medlemsstaternes overgang fra BNP til BNI boer harmoniseres.

1.88. Til dato er der kun loest et enkelt problem, nemlig det oekonomiske omraade. Det er et tegn paa, at udvalget vil have vanskeligheder med at finde hurtige loesninger. Hertil kommer, at intet tyder paa, at ovennaevnte liste kan betragtes som udtoemmende eller i det mindste tilstraekkelig til, at BNI-tallene har den paalidelighed og sammenlignelighed, som man med rette kan forvente af data, der skal vaere bestemmende for en af Faellesskabets egne indtaegter.

Globale forbehold i 1992

1.89. De data vedroerende BNI, som medlemsstaterne indsender, kan aendres, ligesom momsaarsopgoerelserne kan berigtiges inden for en periode, der ikke maa overstige fire aar efter det paagaeldende regnskabsaar. Denne frist gaelder imidlertid ikke forhold, som Kommissionen eller en medlemsstat har gjort opmaerksom paa. For saa vidt angaar momsgrundlagene, er det almindeligt, at der foretages berigtigelser hertil, og at der gives meddelelse om de punkter, hvor parterne ikke har kunnet naa til enighed om en berigtigelse. I disse tilfaelde gaelder fristen paa fire aar ikke ()

.

1.90. Kommissionen havde ikke taget forbehold vedroerende BNI, foer den i september 1992 for foerste gang gjorde i alt 128 »forbehold« gaeldende, hvoraf en del var faelles for samtlige medlemsstater, og andre specifikke for visse medlemsstater. Den del af forbeholdene, som er faelles for samtlige medlemsstater, vedroerer foelgende punkter:

a)spoergsmaalet om, hvorvidt opgoerelsen af BNI er udtoemmende, og navnlig om undergrundsoekonomien er medtaget,

b)overgangen fra BNP til BNI,

c)behandlingen af boligtjenesteydelser,

d)behandlingen af subsidier og klassifikation af skatter,

e)behandlingen af offentlige og private administrationer,

f)behandlingen af finansieringsinstitutter,

g)sondringen mellem endelig anvendelse og mellemliggende forbrug.

1.91. Den bekymring, der er givet udtryk for med hensyn til de tilsendte tals trovaerdighed, og dermed ogsaa med hensyn til, om BNI- og momsindtaegterne beregnet paa grundlag af BNI er korrekte, underbygges af det store antal forbehold, hvoraf visse er ret generelle. I 1992 udloeb i oevrigt fristen paa fire aar, der var gaeldende for det foerste regnskabsaar, hvori ordningen med BNI-indtaegten har vaeret gaeldende, nemlig regnskabsaaret 1988. Efter 1992 var det ikke muligt at foretage nogen aendringer. Det synes saaledes at have vaeret en nyttig, forebyggende foranstaltning at tage saadanne generelle og specifikke forbehold, der i det mindste har den virkning, at der gives udsaettelse for samtlige BNI-data.

1.92. Disse forbehold daekker et meget bredt omraade, men Retten mener alligevel, at en raekke punkter er blevet udeladt. F.eks. den maade, hvorpaa tallene i nationalregnskaberne foeres op til nutidsvaerdi. Her anvender medlemsstaterne meget forskellige metoder, og der burde have vaeret taget forbehold med hensyn til de BNI, der er fastlagt paa grundlag af alt for foraeldede data (Graekenland, Portugal). Det gaelder ogsaa BNI for den tidligere Demokratiske Republik, hvor der tidligere anvendtes planoekonomi, hvilket uvaegerligt vil give problemer med hensyn til vurderingen af BNI og dens integrering i Forbundsrepublikken Tysklands BNI. Det er overraskende, at Kommissionen ikke har taget forbehold med hensyn til dette omraade, selv om fristen paa fire aar siden integreringen i 1990 endnu ikke er overskredet.

Hvordan ordningen fungerer

1.93. I henhold til artikel 10 i direktiv 89/130/EOEF, Euratom skal Kommissionen fremlaegge en rapport om gennemfoerelsen af direktivet. Denne rapport blev forelagt i marts 1992 ()

bl.a. fordi Kommissionen i henhold til direktivets artikel 4 er forpligtet til at fastsaette de naermere bestemmelser for udarbejdelsen af de omhandlede oversigter.

1.94. Med forelaeggelsen af dette dokument har Kommissionen for foerste gang gjort status over ivaerksaettelsen af BNI-ordningen. Denne status omfatter foerst gennemfoerelsen af direktivet, og derefter sammenligneligheden af medlemsstaternes BNI og opfyldelsen af maalene for direktivet.

1.95. Kommissionens vurdering kan resumeres i tre punkter:

a)Et flertal af medlemsstaternes BNI har en rimelig grad af sammenlignelighed.

b)I visse medlemsstater er vurderingerne imidlertid kendetegnet ved mangler.

c)Det er noedvendigt at opnaa en hoejere grad af sammenlignelighed.

1.96. Kommissionen foreslaar saaledes, at der traeffes foranstaltninger paa tre omraader:

a)Man boer naa frem til en mere ensartet efterlevelse af ENS-principperne.

b)De bestraebelser, der er i gang for at goere beregningerne mere praecise, boer foelges op.

c)Der boer traeffes foranstaltninger til, at nationalregnskaberne giver et mere fuldstaendigt billede af den oekonomiske aktivitet.

1.97. Ud fra disse konklusioner kan man ikke danne sig et klart billede af, hvor hoej grad af paalidelighed der kan tillaegges de data, medlemsstaterne i dag indsender til Kommissionen. Selv om der er opnaaet en rimelig grad af sammenlignelighed, er det noedvendigt at forbedre systemet, men der foreslaas ikke nogen retningslinjer for, hvorledes man kan danne sig et mere praecist billede af de opnaaede resultater, og hvorledes de kan forbedres. I direktivet fastslaas udtrykkeligt kriteriet om, at BNI skal vaere repraesentativt, og det er den vaesentlige garanti mod risici for forvridninger, men dette kriterium er ikke blevet naermere efterproevet.

Evaluering

1.98. Den statistiske referenceramme for ENS er ganske vist klart defineret, men medlemsstaterne anvender ikke harmoniserede systemer til opstilling af deres nationalregnskaber, paa grundlag af hvilke de beregner BNI-aggregaterne. Medlemsstaterne anvender meget forskellige kilder, og det varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat, hvor ajourfoert kildematerialet er. Endvidere anvendes der meget forskellige beregningsmetoder og metoder til vurdering af visse aggregater.

1.99. Det skal dog anfoeres, at visse medlemsstater (Danmark, Graekenland, Luxembourg og Portugal) har besluttet at foretage en omfattende revision af deres statistikgrundlag. Dette arbejde er endnu ikke afsluttet og vil uden tvivl medfoere vaesentlige aendringer.

1.100. Under disse forhold giver de eksisterende kontrolstrukturer og de hidtidige resultater af udvalgets arbejde ikke haab om, at forholdene hurtigt forbedres. BNI-udvalget har en meget stor arbejdsbyrde. Det regner ikke med at kunne behandle justeringer for undergrunds- oekonomien foer i 1994. De nationale kontrolmyndigheder undersoeger ikke de statistiske og makrooekonomiske data.

1.101. Man kan paa det foreliggende grundlag ikke foretage en realistisk vurdering, der er saa praecis, som det er oenskeligt, af paalideligheden og sammenligneligheden af de BNI-aggregater, som medlemsstaterne indsender til Kommissionen. Det er vanskeligt at maale fejlmargenen, men man kan danne sig et billede af de opstaaede differencer ud fra de aendringer, medlemsstaterne har foretaget i BNI. For regnskabsaaret 1989 er der differencer mellem de oprindelige data og de seneste disponible aendringer paa mellem P1,6 % (Det Forenede Kongerige) og + 2,4 % (Nederlandene). Disse udsving indvirker paa det samlede beloeb, som Faellesskabet inkasserer i egne BNI-indtaegter og moms, og de indvirker navnlig paa byrdefordelingen mellem medlemsstaterne af disse egne indtaegter.

1.102. De punkter, der er paapeget i forbindelse med denne analyse, kunne give det indtryk, at BNI-instrumentet paa det nuvaerende stadium allerhoejst er en indeksordning, der med en vis sandsynlighed viser, hvor stort et bidrag medlemsstaterne kan yde til finansiering af Faellesskabernes finansielle behov. Der er i hvert fald ikke tale om et grundlag, der er lige saa praecist og kontrollerbart, som et skattegrundlag. Nationalregnskaberne er i oevrigt ikke opstillet med henblik paa beregning af skatter og afgifter.

1.103. Selv om det BNI, der udledes af nationalregnskaberne, er behaeftet med en raekke metodologiske svagheder, vil disse svagheder alene som foelge af de maal, der soeges opfyldt paa det makrooekonomiske plan, ikke noedvendigvis bevirke, at BNI fastsaettes paa et lavere niveau end de faktiske forhold tilsiger det.

Konklusion

1.104. BNI er af vaesentlig betydning for en ligelig fordeling af de finansielle bidrag mellem medlemsstaterne, og derfor er det noedvendigt at sikre, at dette instrument styrkes paa de omraader, der har mest vaegt, saaledes at BNI er saa realistisk som overhovedet muligt. Udviklingen paa dette omraade i de senere aar viser, at der ikke tages tilstraekkeligt hensyn til den centrale rolle, der paa dette omraade er tillagt Kommissionen.

TRADITIONELLE EGNE INDTAEGTER

Forenklede toldbehandlingsprocedurer

Maal og principper for ordningen

1.105. De forenklede procedurer er indfoert for at lette gennemfoerelsen af toldklareringen for de virksomheder, der regelmaessigt importerer varer. Toldmyndighederne tillader, at der indgives samlede angivelser af opsummerende karakter, hvori er angivet flere forsendelser, i stedet for en angivelse for hver enkelt forsendelse.

1.106. Betingelserne for at anvende denne procedure er ikke saerlig strenge. De tager foerst og fremmest sigte paa at give toldmyndighederne mulighed for at udoeve deres kontrol i fuldt omfang navnlig paa grundlag af virksomhedernes regnskaber. Kun virksomheder, der sjaeldent foretager saadanne transaktioner, eller virksomheder, der tidligere har overtraadt reglerne, udelukkes fra denne procedure. Der staar vaesentlige beloeb paa spil. I Nederlandene udgoer de 50 % af den inkasserede told, i Forbundsrepublikken Tyskland 40 %, i Belgien 29 %, i Frankrig 25 % og i Det Forenede Kongerige 11 %. Graekenland og Italien anvender ikke disse procedurer.

Ivaerksaettelse af ordningen

1.107. I Forbundsrepublikken Tyskland og Frankrig er holdningen temmelig liberal med hensyn til, hvem der kan faa tilladelse, navnlig kan speditoerer opnaa tilladelse. De oevrige medlemsstater foerer en mere restriktiv politik. I Det Forenede Kongerige kraeves det af en ansoeger, at han er godkendt modtager under en transportordning, og at hans forvaltning er edb-styret. I Spanien kraeves det, at samtlige varer afsendes fra samme oprindelsesland af samme eksportoer. Generelt gaelder det, at selv om procedurerne benaevnes de forenklede procedurer, medfoerer de et ret omfattende administrativt arbejde og lange frister, fordi det er noedvendigt at sammenholde de delvise og de samlede angivelser.

1.108. Tilladelser til saadanne virksomheder er forbundet med tilstraekkeligt strenge krav til regnskabsfoering og kontrol, men disse bestemmelser foelges ikke altid noeje. I Forbundsrepublikken Tyskland foretages der ikke den saedvanlige kontrol af, at oplysningerne er fyldestgoerende, og foerst efter lang tid foretages en efterfoelgende angivelseskontrol. I Danmark udnyttes risikoanalyser af varers vaerdi faktisk ikke til fulde. I Nederlandene og i Frankrig har man ikke tilpasset den automatiske edb-kontrol til de tilfaelde, hvor der indgives samlede angivelser. I oevrigt gaelder det generelt, at de forenklede procedurer ikke er indarbejdet i edb-klareringssystemer, hvortil de ellers ville vaere velegnede.

Konklusion

1.109. For at sikre ensartet adgang til de forenklede toldprocedurer boer der paa faellesskabsplan indfoeres ensartede regler for meddelelse af tilladelse, og visse nationale restriktioner, som ikke er saerlig berettigede, boer ophaeves. Edb-teknikken boer udnyttes til at forbedre toldkontrollen. Den fysiske kontrol, hvis hyppighed i princippet bestemmes af risici for svig, boer tilpasses de saerlige forhold, der goer sig gaeldende for disse procedurer, som ofte indebaerer, at varer leveres direkte til de virksomheder, der er omfattet af ordningen.

Toldvaerdien af let fordaervelige varer

Maal og principper for ordningen

1.110. Hovedprincippet for toldvaerdiansaettelse, som er fastsat inden for rammerne af GATT, er, at varerne angives til deres transaktionsvaerdi. Der har ikke desto mindre maattet indfoeres en saerlig ordning for visse let fordaervelige varer, nemlig frugt og groensager, der importeres »i kommission«, dvs. ikke til en fast salgspris. Denne ordning er frivillig for importoeren. Ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1577/81 af 12. juni 1981 ()

er der indfoert en ordning med fastlaeggelse af periodiske enhedsvaerdier frit faellesskabsgraense.

1.111. I den faelles toldtarif er flere af disse produkter paalagt 18-25 % told, hvilket er nogle af de hoejeste toldsatser i Faellesskabet. Den samlede inkasserede told kan anslaas til ca. 354 mio. ECU. Foedevarer med oprindelse i Maghreb-landene (Algeriet, Marokko og Tunesien) og i Maschreck-landene (Egypten, Jordan, Libanon og Syrien) er paalagt en 0-told og udelukket fra ordningen. Tilsvarende gaelder frugt og groensager fra Spanien og Portugal, der har vaeret integreret i det indre marked siden den 1. januar 1993.

Fastsaettelse af enhedsvaerdier og anvendelse af ordningen

1.112. Enhedsvaerdierne fastsaettes hver fjortende dag for 64 produkter. Enhedsvaerdierne beregnes ud fra middelenhedsprisen i 19 handelscentre i Faellesskabet. De nationale myndigheder indsamler oplysningerne paa grundlag af torvelister, auktionspriser eller priser, som visse stoerre grossistvirksomheder forlanger. Listen over varer, der er omfattet af denne ordning, er igennem aarene blevet udvidet fra 40 til 64 produkter, og nu vil det vaere noedvendigt enten at begraense ordningen til de produkter, der afsaettes i store maengder, eller udvide den til at omfatte et stoerre sortiment af produkter.

1.113. I frihavnen Hamborg kan en sammenslutning af frugtimportoerer i henhold til en lokal aftale forudfastsaette enhedsvaerdier, samtidig med at de har mulighed for at anvende de gaeldende enhedsvaerdier, hvis disse i mellemtiden er faldet.

Ordningens fakultative karakter

1.114. I henhold til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1577/81 er ordningen med enhedsvaerdier fakultativ. Der er dog fastsat en mindste gyldighedsperiode paa et kalenderaar for importoeren, naar foerst denne har truffet sit valg. Sigtet hermed er at begraense importoerernes muligheder for at udnytte de forskellige prisniveauer. Denne foranstaltning kan imidlertid let omgaas af importoerer, der ejer flere virksomheder, eller har mulighed for at handle gennem en mellemmand, som kan vaelge at angive toldvaerdien af en vare enten ved anvendelse af enhedsvaerdier eller ved transaktionsvaerdier. Denne situation boer undgaas, og det ville derfor vaere hensigtsmaessigt, at princippet om, at ordningen kun skal kunne anvendes i de tilfaelde, hvor det er noedvendigt, foelges noejere, dvs. kun i tilfaelde af import »i kommission« uden angivelse af transaktionsvaerdien ved import.

Konklusion

1.115. Med de procedurer, der i dag anvendes til fastsaettelse af enhedsvaerdier, som er basis for ordningen, kan der ikke fastsaettes priser, der er repraesentative for importtransaktioner. Det kan man kun ved at ajourfoere listen over de undersoegte handelscentre, og ved at holde den ajourfoert, og saa vaegte de indsamlede oplysninger efter faktiske importerede maengder. Det ville ogsaa vaere hensigtsmaessigt at begraense listen over de varer, der kan komme i betragtning, til varer, der omsaettes i tilstraekkeligt store maengder.

1.116. I betragtning af udviklingen i tolden paa frugt og groensager i Faellesskabet, der navnlig kan henfoeres til virkningerne af de gaeldende praeferenceaftaler, ville det vaere hensigtsmaessigt at undersoege paa ny, om ikke disse procedurer burde begraenses til at omfatte et bestemt antal specifikke tilfaelde, som f.eks. salg i kommission, eller at ophaeve ordningen saaledes at det undgaas, at importoeren i realiteten kan vaelge mellem flere toldvaerdier.

Nedsat told paa import af ungtyre

Maal og principper for ordningen

1.117. Ordningen med nedsat told paa import af ungtyre fra Ungarn, Polen, Jugoslavien (indtil 15. november 1991) og Tjekkoslovakiet (fra 1. januar 1992) foerte til, at der blev aabnet et kontingent paa 198 000 dyr i 1991 og 214 500 dyr i 1992. Disse kontingenter skulle foerst og fremmest leveres til Italien og Graekenland (194 220 dyr om aaret), hvor Rettens revision har fundet sted.

1.118. Tolden blev nedsat med 65 % eller 75 %, afhaengigt af dyrenes vaegt og oprindelse. Det var en betingelse for nedsaettelsen, at de paagaeldende dyr skulle opfedes i en periode paa 120 dage regnet fra datoen for importen. Var denne betingelse ikke opfyldt, skulle importoeren tilbagebetale et beloeb svarende til den indroemmede nedsaettelse. Disse beloeb kan skoensmaessigt ansaettes til i alt 53,5 mio. ECU om aaret.

1.119. I henhold til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 612/77 af 24. marts 1977 ()

skulle der overholdes en raekke formaliteter. Importoeren skulle bl.a. fremlaegge en importlicens; det skulle angives, paa hvilken bedrift dyrene var blevet opfedet; dyrene skulle vaere maerket, og der skulle fremlaegges bevis for, at de indgaaede forpligtelser var overholdt. Endelig skulle 10 % af kontingentet forbeholdes nye importoerer paa markedet.

Ivaerksaettelse af ordningen

1.120. I Graekenland er importoererne ikke paalagt fristen paa en maaned til at underrette de ansvarlige myndigheder om den eller de bedrifter, hvor dyrene skal opfedes, og forpligtelsen til at maerke dyrene, hvorved importoerens identitet fastslaas, er heller ikke opfyldt.

1.121. I Italien er kontrollen af, om forpligtelsen til at opfede dyrene i en periode paa 120 dage regnet fra datoen for importen af dyrene og til at undlade at slagte dem, bekraeftet ved attester udstedt af kommunerne, som ikke anvender samme kontrolprocedurer. Da der ikke er fastsat mere praecise retningslinjer, kan det betyde, at kriterierne for stoetteberettigelse ikke er opfyldt. I Graekenland er der konstateret tre tilfaelde, hvor der er frigivet sikkerhedsstillelser uden forelaeggelse af beviser. I ingen af de to medlemsstater er sikkerhedsstillelser blevet tilbageholdt helt eller delvis, fordi de gaeldende regler ikke er overholdt.

1.122. Endelig har kvaliteten af de oplysninger, som Italien og Graekenland har indsendt for hver enkelt periode om antallet af importerede dyr og deres oprindelse, ikke vaeret fyldestgoerende til, at Kommissionen har kunnet forvalte kontingentet korrekt.

Beregning af tolden

1.123. Tolden beregnes efter produkternes vaegt. Paa det toldkontor i Italien, hvor Retten foretog stedlig kontrol, var der for hvert importeret dyr udstedt en vaegtseddel. For hvert dyr var vaegten imidlertid afrundet. Paa de toldkontorer i Graekenland, hvor Retten foretog stedlig kontrol, blev dyrene ikke vejet enkeltvis, men i grupper.

Ordningens berettigelse

1.124. Ivaerksaettelsen af saadanne ordninger har med den virkning, de har paa Faellesskabets offentlige finanser, ikke umiddelbart nogen berettigelse. Faellesskabets egen produktion af ungtyre daekker rigeligt efterspoergslen, og der er endog en overskudsproduktion paa 600 000 dyr. Importen med toldlempelser svarende til en tredjedel af dette overskud bevirker ikke alene, at der opkraeves 53,5 mio. ECU for lidt i egne indtaegter, men ogsaa at der paa et senere tidspunkt paaloeber ekstraomkostninger, f.eks. eksportrestitutioner for levende kvaeg (i alt 122 mio. ECU for 1992).

Konklusion

1.125. De besvaerlige procedurer, der er indfoert til forvaltning af importkontingenterne, er ikke blevet fulgt tilfredsstillende, og disse mangler har ikke kunnet paavises ved de nationale myndigheders eller Faellesskabets kontrol. Der er ikke indfoert supplerende kontrol, saasom kontrol af virksomhedernes regnskaber. Det ville vaere hensigtsmaessigt at tage principperne for forvaltningen og kontrollen af disse specifikke ordninger op til fornyet overvejelse.

Import af kvaeg efter proceduren for faellesskabsforsendelse

1.126. I december 1990 blev der i Forbundsrepublikken Tyskland konstateret svigagtig handel med kvaeg og faar fra Polen. I stedet for at betale tolden ved graensen lod de paagaeldende virksomheder produkterne omfatte af proceduren for faellesskabsforsendelse. Efter denne procedure kan told erlaegges paa bestemmelsesstedet, efter at transporten har fundet sted, naar afgiftsbeloebet er daekket af en bankgaranti. Den kraevede garanti var imidlertid lavere end beloebet for den skyldige told, og det bevirkede, at det blev mindre omkostningskraevende at undlade at faerdigbehandle forsendelsesdokumenterne end at betale denne told. De tyske myndigheder har paa nationalt plan ivaerksat specifikke kontrolforanstaltninger.

1.127. Kommissionen har undersoegt disse transaktioner i 1991. I dens rapporter opregnes mere end 800 tilfaelde, hvor dokumenterne ikke var faerdigbehandlet, og den anslaar, at der i denne forbindelse staar 15 mio. ECU paa spil i egne indtaegter. I december 1991 foreslog Kommissionen pr. telex medlemsstaterne at fastsaette den maksimale garanti til mindst 100 000 ECU (50 000 ECU i visse tilfaelde). Den gjorde denne foranstaltning obligatorisk ved forordning (EOEF) nr. 2560/92 af 2. september 1992 ()

. Der gik altsaa naesten to aar, foer der blev vedtaget en absolut noedvendig retsakt, og i denne periode har disse transaktioner kunnet gennemfoeres i de oevrige medlemsstater.

1.128. I oktober 1992 blev der vedtaget tilsvarende bestemmelser vedroerende samhandelen med EFTA-landene, og disse nye bestemmelser blev derefter med virkning fra 1. januar 1993 erstattet af de tidligere bestemmelser. Mindstegraensen for sikkerheden er altsaa ikke laengere 100 000 ECU. Forsendelsestransaktioner paabegyndt i EFTA-landene er saaledes forbundet med saadanne risici, at de har foert til de svigagtige forhold, der er omhandlet ovenfor.

BOEDER OG TVANGSBOEDER

1.129. Retten har efterproevet de boeder og tvangsboeder, der ved kommissionsbeslutning er paalagt virksomheder, som overtraeder princippet om fri konkurrence ()

. I 1992 blev der opkraevet 34,53 mio. ECU, og i alt 254,84 mio. ECU var endnu ikke opkraevet paa grund af verserende sager ved Domstolen (19 sager vedroerende 105 virksomheder). Siden 1985 har procentsatsen for opkraevede boeder ligget paa 11,7 %.

1.130. Retten har tidligere paapeget en raekke forhold i denne forbindelse ()

, og situationen har ikke aendret sig meget. Den har konstateret nye forsinkelser paa op til tre maaneder i forbindelse med meddelelse om afgoerelser og manglende overensstemmelse mellem meddelelser og afgoerelser. I ét tilfaelde har Kommissionen indroemmet visse debitorer saerlige begunstigelser ved at fordele betalingsfristerne over fire aar og ved at indroemme en morarentesats paa 8 % i stedet for den lovmaessige sats paa 13,75 %. Der er konstateret forsinkelser paa op til 17 maaneder i forbindelse med udstedelse af indtaegtsordrer og af ordrer om indtaegtsnedsaettelse eller -bortfald. Endelig bogfoeres morarenter stadig over samme budgetartikel som hovedstolen. Kommissionen boer foelge sine egne interne regler meget noejere og sikre en meget strengere forvaltning af de boeder, der paalaegges for overtraedelse af princippet om fri konkurrence.

1.131. Ved dom afsagt i en anden sag af Retten i Foerste Instans den 27. februar 1992 ()

blev den retsakt, hvorved der var paalagt boeder for i alt 23,5 mio. ECU, tilsidesat som en nullitet. En del af disse boeder var tidligere blevet betalt af skyldneren og indtaegtsfoert paa budgettet af Kommissionen. Med henblik paa tilbagebetaling af disse beloeb udstedte den anvisningsberettigede den 9. oktober 1992 otte maaneder efter domsafsigelsen tre betalingsordrer paa 7,9 mio. ECU, hvoraf 1,9 mio. ECU vedroerte morarenter, som der ikke var noget retligt grundlag for. Da der ikke var disponible budgetmidler, blev disse betalingsordrer bogfoert uden for budgettet under likvide midler. Denne fremgangsmaade er regelstridig, jf. bestemmelserne i finansforordningens artikel 1 og 5, og finansinspektoeren burde have naegtet at give sin paategning (jf. punkt 13.34). Kommissionen har med henblik paa berigtigelse af dette forhold flere gange forsoegt at faa opfoert de noedvendige bevillinger paa budgettet, nemlig i forbindelse med et forslag til aendrings- og tillaegsbudget forelagt Raadet den 15. december 1992 og et forslag til en bevillingsoverfoersel forelagt Parlamentet den 25. januar 1993. Det er imidlertid ikke lykkedes. Retten anmoder nu Kommissionen om at oplyse, hvornaar den forventer at kunne faa dette forhold berigtiget.>REFERENCE TIL EN FILM>

KAPITEL 2 (*) Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EUGFL, Garantisektionen) Forvaltning og bevillingskontrol

>TABELPOSITION>

(*) Kommissionens svar findes paa side 270

BUDGETMAESSIGE ASPEKTER

Udviklingen i budgetbevillingerne

2.1. De oprindelige bevillinger til undersektion B1 beloeb sig til 36 022 mio. ECU. 35 022 mio. ECU vedroerte aktionsudgifter afholdt over afsnit B1-1 til B1-4, og 1 000 mio. ECU blev opfoert under den monetaere reserve under afsnit B1-5. Efter aendrings- og tillaegsbudget nr. 2 og 3 for 1992 og overfoersler til og fra andre undersektioner i det almindelige budget androg de endelige bevillinger til aktionsudgifter et langt lavere beloeb, nemlig 32 023,5 mio. ECU.

2.2. De vaesentligste aendringer i forhold til det oprindelige budget vedroerte korn og ris (B1-10) -870 mio. ECU; vinsektoren (B1-16) - 635 mio. ECU og maelk og mejeriprodukter (B1-20) - 1 603 mio. ECU. De regnskabsmaessige oplysninger om gennemfoerelsen af EUGFL, Garantisektionen, fremgaar af tabel 2.1-2.4.

Regnskabsfoering

2.3. De betalinger, der foretages til medlemsstaterne i forbindelse med de maanedlige forskud under Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EUGFL, Garantisektionen), edb-registreres i foerste omgang i Kommissionens Direktorat for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget. Betalingsdossiererne overfoeres til Kommissionens finansinspektoer til godkendelse, hvorefter regnskabsfoereren registrerer beloebene i Kommissionens centrale regnskabssystem.

2.4. Finansinspektoerens godkendelse og regnskabsfoeringen af medlemsstaternes udgiftsanmeldelser for august, september og oktober 1992 blev forsinket betydeligt paa grund af problemer med edb-anlaegget. Disse procedurer blev foerst endeligt afsluttet ved udgangen af januar 1993, efter at Retten havde rettet henvendelse til de ansvarlige tjenestegrene i Kommissionen, fordi de regnskabsmaessige oplysninger ikke var disponible.

Fremfoersler

2.5. Fra 1991 til 1992 foretog Kommissionen ikke-automatiske fremfoersler i henhold til finansforordningens artikel 7, stk. 1, litra a), paa 166,0 mio. ECU med henblik paa at finansiere foedevarehjaelp til landene i Central- og OEsteuropa og det tidligere Sovjetunionen (jf. punkt 2.71-2.109). Endvidere blev der fra 1991 til 1992 foretaget fremfoersler i henhold til finansforordningens artikel 7, stk. 1, litra b), paa i alt 24,1 mio. ECU, hvoraf der blev effektueret betalinger for 11,2 mio. ECU.

2.6. Ved udgangen af regnskabsaaret 1992 fremfoerte Kommissionen 50,7 mio. ECU i henhold til finansforordningens artikel 7, stk. 1, litra b). Disse fremfoersler vedroerer foerst og fremmest konto B1-1221 (Foranstaltninger i forbindelse med forbrug af olivenolie) 11,8 mio. ECU; konto B1-1890 (Foedevarehjaelp til landene i Central- og OEsteuropa) 17,3 mio. ECU og konto B1-3600 (Bekaempelse af svig inden for EUGFL, Garantisektionen) 15,9 mio. ECU. Som i de foregaaende aar foretog Kommissionen ogsaa ikke-automatiske fremfoersler i henhold til finansforordningens artikel 7, stk. 1, litra a), paa i alt 175,5 mio. ECU til finansiering af katastrofebistand til landene i Central- og OEsteuropa.>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Offentlig oplagring

2.7. De samlede udgifter til offentlig oplagring (tekniske udgifter, finansieringsudgifter, fortjeneste og tab ved salg og nedskrivning af lagre) androg i 1992 4 500 mio. ECU, og det er lidt lavere end i 1991 (4 877 mio. ECU). Af de samlede beloeb for 1992 udgjorde nedskrivningen af korn- og oksekoedlagrene henholdsvis 2 115 mio. ECU og 1 747 mio. ECU.

2.8. Tabel 2.5 viser, at lagrenes samlede vaerdi pr. 30. september 1992 var den samme som det foregaaende aar. Vaerdien af kornlagrene steg med ca. 400 mio. ECU, mens vaerdien af lagrene af mejeriprodukter faldt med ca. 500 mio. ECU. Stigningen i vaerdien af kornlagrene skyldtes en kombination af et hoejt produktionsniveau i medlemsstaterne og faldende eksport til OEsteuropa, hvor der ikke var midler til at finansiere kornopkoeb.

2.9. Kommissionen vaerdiansaetter lagrene til de anslaaede verdensmarkedspriser. I denne forbindelse er prisen for mejeriprodukter skoensmaessigt ansat paa grundlag af GATT-mindstepriserne. For oksekoed er vaerdierne skoensmaessigt ansat paa grundlag af de priser, der er opnaaet paa verdensmarkedet for faellesskabseksport. Den anslaaede vaerdi af kornlagrene er baseret paa oplysninger fra Chicago-boersen, Det Internationale Hvederaad samt eksperter fra og repraesentanter for kornbranchen.

2.10. Retten anmodede under revisionen Kommissionen om at faa adgang til dossiererne over, hvordan den skoensmaessige beregning af kornpriserne foretages. Kommissionen kunne ikke forelaegge saadanne dossierer.>TABELPOSITION>

2.11. En sammenholdelse af de faktiske priser for mejeriprodukter og korn med de anslaaede priser for aarene 1991, 1992 og 1993 viste, at de anslaaede priser hele tiden har vaeret lavere. For 1992 var der en difference paa mellem 20 % og 40 %. Disse anslaaede priser anvendes ved opstillingen af budgettet, og det indebaerer, at der afsaettes for mange bevillinger paa budgettet. Det kan i oevrigt ogsaa have negative udgifter til foelge.

Budgetdisciplin

2.12. Ved Raadets beslutning 88/377/EOEF af 24. juni 1988 ()

om budgetdisciplin blev der fastsat aarlige lofter for udgifterne afholdt over EUGFL, de saakaldte »retningslinjer paa landbrugsomraadet«. For 1992 var retningslinjerne fastsat til 35 039 mio. ECU. Sammenholdt hermed udgjorde de samlede forpligtelser 31 118,3 mio. ECU eller 89 % af det maksimale beloeb. Naar hertil laegges nye forpligtelser indgaaet over ikke-automatiske fremfoersler fra 1991 til 1992, udgjorde de samlede forpligtelser 31 275,7 mio. ECU.

2.13. Det gunstige resultat for 1992 skyldtes, at udgifterne vedroerende korn, vin, maelk og oksekoed blev lavere end anslaaet. Det lavere udgiftsniveau skyldtes bl.a. tilbagebetaling af 307 mio. ECU anmeldt af Forbundsrepublikken Tyskland for eksport af korn, smoer, oksekoed og svinekoed fra den tidligere Tyske Demokratiske Republik. Dette beloeb, som Kommissionen havde forudfinansieret, skulle egentlig ikke have vaeret afholdt over EUGFL, Garantisektionen.

Udgiftsoverslag

2.14. Retten har i tidligere aarsberetninger paapeget, at der ikke kan foeres et effektivt tilsyn med gennemfoerelsen af budgettet for EUGFL, Garantisektionen, saa laenge medlemsstaternes overslag ikke er paalidelige. I 1991/1992 gjorde Kommissionen en betydelig indsats for at forbedre kvaliteten af medlemsstaternes udgiftsoverslag. Den afholdt et seminar for medlemsstaterne, og lader nu en del af informationsoverfoerslerne mellem Kommissionen og medlemsstaterne foretage via edb. Nogle af de nye ordninger vil foerst indvirke paa udgiftsoverslagene for 1993, men det er allerede lykkedes en raekke medlemsstater at forbedre kvaliteten af deres udgiftsoverslag for 1992. Graf 2.1 viser, at kvartalsoverslagene for 1992 stort set laa paa samme niveau som de faktiske udgifter.

2.15. Inden for de enkelte markeder var der imidlertid vaesentlige differencer mellem kvartalsoverslag og faktiske udgifter. For to produkter, nemlig korn og fedtstoffer, hvor disse overslag i reglen svingede mellem 400 mio. ECU og 600 mio. ECU, afveg de faktiske udgifter i mange tilfaelde herfra med ca. 150 mio. ECU.

2.16. Tabel 2.6 viser de vaesentlige differencer, der kan forekomme med hensyn til paalideligheden af medlemsstaternes udgiftsoverslag inden for en given periode.

Regnskabsafslutning

2.17. Kommissionen traf i september 1992 beslutning om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1989, der er finansieret over EUGFL, Garantisektionen ()

. I henhold til denne beslutning skulle medlemsstaterne tilbagebetale i alt 964 mio. ECU til Kommissionen. Af dette beloeb vedroerte 536 mio. ECU finansielle korrektioner vedroerende tillaegsafgiften for maelk i Italien og 168 mio. ECU i Spanien.

2.18. Italien og Spanien havde ikke opfyldt deres forpligtelse til at ivaerksaette maelkekvoteordningen. Italien havde ikke tildelt landbrugere eller mejerier individuelle kvoter og ikke forelagt tal for maelkeproduktionen pr. landbruger eller pr. mejeri og kunne derfor heller ikke opkraeve tillaegsafgiften. Spanien havde ganske vist tildelt producenterne kvoter, men ikke opkraevet afgiften.

2.19. Der blev indgaaet en aftale mellem de to medlemsstater og Kommissionen om, at tilbagebetalingerne for regnskabsaaret 1989 skulle foretages i tre rater i januar, februar og marts 1993. Kommissionen skulle sikre, at alle udestaaende beloeb blev betalt omgaaende. I begyndelsen af 1993 blev der imidlertid kun betalt den foerste rate til Kommissionen (53,2 mio. ECU for Spanien og 93,2 mio. ECU for Italien), og siden da er der ikke registreret nogen indbetalinger. Raadet vedtog ved forordning (EOEF) nr. 1560/93 af 14. juni 1993 ()

at forhoeje maelkekvoterne for Spanien, Italien og Graekenland. Under hensyn til Raadets forordning besluttede Kommissionen den 28. juli 1993 en vaesentlig nedsaettelse af de beloeb, som de paagaeldende medlemsstater skulle betale for regnskabsaaret 1989, i form af en aendring ()

af beslutningen om afslutningen af medlemsstaternes regnskaber for regnskabsaaret 1989. I forbindelse med denne aendring besluttede Kommissionen den 27. september 1993 at se bort fra, at finansinspektoeren havde naegtet at paategne nedsaettelsen for Italiens vedkommende. Raadets forordning kan ganske klart ikke danne grundlag for berigtigelse af beloebene vedroerende tidligere regnskabsaar. Retten vil derfor foretage en indgaaende undersoegelse af, om denne aendring var lovlig, og hvilken effekt den har.

Kontoplan

2.20. Retsgrundlaget for udgifter afholdt over EUGFL, Garantisektionen, er forordninger, der finder direkte anvendelse i medlemsstaterne, og Faellesskabet er retligt forpligtet til at finansiere disse udgifter. Det er paa denne baggrund, at der i budget-kontoplanen indgaar en raekke »pro memoria-posteringer« (p.m.) med henblik paa at sikre den noedvendige fleksibilitet i tilfaelde af uforudsete udgifter. Disse posteringer omfatter:

a)eventuelle betalinger vedroerende gaeldende ordninger, hvor det ikke er muligt at anslaa de forventede udgifter, f.eks. i forbindelse med gamle ordninger, der er ved at udloebe;

b)nye forordninger, som er foreslaaet af Kommissionen, men endnu ikke godkendt af Raadet, men som sandsynligvis vil blive godkendt i loebet af regnskabsaaret;

c)nye politikker, som er under udformning, men som endnu ikke foreligger som et forslag til forordning.

2.21. I 1992-budgettet er der 51 p.m.-posteringer i den del, der vedroerer EUGFL, men ofte gives der ikke nogen fyldestgoerende eller slet ingen forklaring paa, hvorfor der er opfoert et p.m. For 12 af disse p.m.-posteringers vedkommende henvises der i anmaerkningerne ikke til en retsakt eller gives nogen anden begrundelse, og budgetmyndigheden giver ikke nogen forklaring paa, hvordan disse poster skal anvendes. Det er ikke i overensstemmelse med de almindelige budgetregler.

2.22. I 1991 og 1992 blev der gjort uhensigtsmaessig brug af p.m.-posteringer i foelgende tilfaelde: Kommissionen regnskabsfoerte under kapitel B1-18, »Andre sektorer eller vegetabilske produkter«, artikel 189 »Andet«, forskellige udgifter vedroerende foedevarehjaelp til oesteuropaeiske lande. Skoent disse aktioner paabegyndtes i 1991 og vil blive viderefoert i 1993, er der ikke oprettet saerlige budgetkonti herfor. Den i dag anvendte praksis kan naeppe undskyldes med, at foranstaltningerne var af hastende karakter, for den samme art aktion gennemfoeres nu for tredje aar i traek. Retten bemaerker, at Kommissionen i det foreloebige forslag til budget for regnskabsaaret 1993 foreslog, at der oprettedes et saerskilt budgetkapitel for foedevarehjaelp, men at dette forslag blev forkastet af budgetmyndigheden.

2.23. Paa visse budgetposter foeres saavel »negative« som »positive« transaktioner, f.eks. fortjeneste og tab ved offentlig oplagring, hvor medlemsstaterne kun anmelder nettobeloebet. Dermed svaekkes budgettets gennemskuelighed. I saadanne tilfaelde burde der anvendes saerskilte budgetposter, og det burde paalaegges medlemsstaterne at anmelde indtaegter og udgifter saerskilt.

2.24. Visse budgetposter er blandede poster, hvorunder Kommissionen bogfoerer saavel traditionelle »garantisektions«-udgifter som »direkte« udgifter. Under saadanne poster foeres saaledes betalinger, som medlemsstaterne har afholdt i perioden 16. oktober i aar »n-1« til 15. oktober i aar »n«, samt udgifter afholdt direkte af Komnmissionen fra den 1. januar til 31. december i aar »n«. Naar der under én og samme budgetpost registreres udgifter afholdt inden for forskellige perioder og under forskellige forvaltningssystemer, bliver budgettet mindre gennemskueligt, og det bliver mere kompliceret at forvalte.

Konklusion

2.25. Kontoplanen for udgifter over EUGFL, Garantisektionen, boer saa hurtigt som muligt tages op til revision paa foelgende punkter:

a)p.m.-posteringer boer begraenses til tilfaelde, hvor der enten allerede findes et retsgrundlag herfor, eller hvor det er sandsynligt, at en ny forordning vil traede i kraft i loebet af regnskabsaaret,

b)indtaegter og udgifter boer ikke modregnes,

c)der boer oprettes saerskilte budgetposter for udgifter, som afholdes via medlemsstaternes udbetalende organer, og udgifter afholdt direkte af Kommissionen,

d)der boer oprettes specifikke budgetposter for alle nye aktioner, som ikke er daekket af de eksisterende poster, og der boer til hver post anfoeres fyldestgoerende anmaerkninger.

NATIONAL KONTROL AF UDGIFTER UNDER EUGFL, GARANTISEKTIONEN

Indledning

2.26. Rettens program for finansiel revision i medlemsstaterne paabegyndtes i 1989 og viderefoertes i 1992 i Frankrig og Irland. Udgifterne i Frankrig beloeb sig til 6 952 mio. ECU og i Irland til 1 452 mio. ECU, og det svarede til henholdsvis 22 % og 4 % af samtlige udgifter afholdt for 1992 over EUGFL, Garantisektionen. Den finansielle revision tager sigte paa at efterproeve, om medlemsstaternes udgiftsanmeldelser er korrekte, og at evaluere den nationale kontrol af de paagaeldende udgifter. Programmet vil blive afsluttet i 1993 med tilsvarende revision i Forbundsrepublikken Tyskland og Danmark.

2.27. Kommissionen har under hensyntagen til Rettens hidtidige revision af de udbetalende organer truffet foranstaltninger til at omlaegge regnskabsafslutningsproceduren. Det centrale element i den nye procedure er, at man skal forlade sig paa kontrol og revision udfoert paa medlemsstats-niveau. Strukturen i en raekke udbetalende organer skal derfor forbedres betydeligt, og de skal fungere mere effektivt.

Kontrol af garantiudgifter i Frankrig

Udbetalende organer

2.28. I Frankrig er der oprettet ni udbetalende organer, ét for hver enkelt markedsordning, og de er ansvarlige for forvaltningen af udgifter afholdt over EUGFL, Garantisektionen. De koordineres af »Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole« (ACOFA). De har status som offentligretlige organer med repraesentanter for de respektive sektorer i bestyrelsen. Tabel 2.7 viser de udbetalende organer, der til dato er oprettet i Frankrig, og deres omraader.>TABELPOSITION>

2.29. Rettens revision omfattede fem udbetalende organer, som forvalter 85 % af samtlige udgifter under EUGFL, Garantisektionen, i Frankrig, nemlig »Office national interprofessionnel des viandes de l'élevage et de l'aviculture« (OFIVAL), »Office national interprofessionnel des céréales« (ONIC), »Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers« (ONILAIT), »Société interprofessionnelle des oléagineux, protéagineux et cultures textiles« (SIDO) og »Office national interprofessionnel des vins« (ONIVINS). Alle disse udbetalende organer har uddelegeret visse udgiftsomraader til andre organisationer, som fungerer som underordnede udbetalende organer, der tegner sig for 26 % af de udgifter, der vedroerer de fem reviderede udbetalende organer.

2.30. Udgifter afholdt over EUGFL, Garantisektionen, er ikke underkastet de nationale bevillingskontrolprocedurer i Frankrig, og de udbetalende organer revideres derfor ikke systematisk af et eksternt revisionsorgan. Det overordnede franske revisionsorgan, Cour des comptes, afsluttede i 1992 en revision af de udbetalende organer, og det var saaledes foerste gang, der i Frankrig blev gennemfoert national revision af udgifter afholdt over EUGFL, Garantisektionen.

Kontrolsystemets struktur og tilsynet med kontrollen

2.31. Det franske kontrolsystem er ret kompliceret, fordi kontrolfunktionerne er fordelt, som de er. I visse tilfaelde henhoerer en enkelt foranstaltning under op til fire eller fem forskellige organisationer eller forvaltningskontorer. Det er ikke altid aabenbart, hvorfor man har valgt denne spredning. Kvaegpraemierne kan naevnes som eksempel her, hvor Finansministeri