Meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 angående statsstøtte i form af garantier

(2000/C 71/07)

1. INDLEDNING

1.1. I denne meddelelse redegøres der for, hvordan Kommissionen behandler statsstøtte, der ydes i form af garantier. Garantier er normalt knyttet til et lån eller en anden finansiel forpligtelse, som en låntager indgår med en långiver. Denne meddelelse dækker imidlertid alle former for garantier uanset deres retsgrundlag og uanset hvilken transaktion, der dækkes. Garantier kan ydes som individuelle garantier eller inden for garantiordninger. Hvis der er tale om støtte, kommer denne støtte i de fleste tilfælde låntageren til gode. Under visse omstændigheder kan der imidlertid også foreligge støtte til långiveren.

1.2. Denne meddelelse gælder med forbehold af artikel 295 og berører således ikke de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne. Kommissionen er neutral for så vidt angår offentlig eller privat ejendomsret. Denne meddelelse finder ikke anvendelse på eksportkreditgarantier.

1.3. I 1989 sendte Kommissionen medlemsstaterne to skrivelser om statsgarantier. I den første skrivelse [1] påpegede den, at den anser alle statsgarantier for at være omfattet af artikel 87, stk. 1. Ifølge denne skrivelse skal Kommissionen derfor underrettes så betids om enhver påtænkt ydelse eller ændring af sådanne garantier, at den kan fremsætte sine bemærkninger. I den anden skrivelse [2] gjorde Kommissionen det klart, at den havde til hensigt at undersøge indførelsen af statsgarantiordninger, og at individuelle garantier ydet i henhold til en godkendt ordning ikke behøvede at blive anmeldt. I 1993 vedtog Kommissionen en meddelelse [3], som også omhandlede garantier.

1.4. De erfaringer, der er indhøstet i mellemtiden, tyder på, at Kommissionens politik på dette område bør revideres. Denne meddelelse erstatter Kommissionens to skrivelser fra 1989 og punkt 38 i Kommissionens meddelelse fra 1993. Formålet er at give medlemsstaterne en mere detaljeret redegørelse for de principper, Kommissionen har til hensigt at lægge til grund for sin fortolkning af artikel 87 og 88 og deres anvendelse på statsgarantier. Kommissionen ønsker på denne måde at gøre sin politik på dette område så gennemsigtig som mulig og derved sikre, at dens beslutninger er forudsigelige, samt at ligebehandling er garanteret.

2. ANVENDELIGHEDEN AF ARTIKEL, 87, STK. 1

2.1. Støtte til låntageren

2.1.1. Normalt er det låntageren, der er støttemodtageren. Statsgarantien sætter låntageren i stand til at opnå bedre finansielle betingelser for et lån end dem, der normalt er gældende på de finansielle markeder. Ved hjælp af statsgarantien kan låntageren typisk opnå lavere rentesatser og/eller stille mindre sikkerhed. Uden en statsgaranti ville låntageren i visse tilfælde overhovedet ikke være i stand til at finde et finansieringsinstitut, der var rede til at yde et lån. Statsgarantier kan derfor fremme oprettelsen af nye virksomheder og sætte visse virksomheder i stand til at rejse kapital med det formål at indlede nye aktiviteter eller blot fortsætte aktiviteterne i stedet for at blive udkonkurreret eller omstruktureret og giver derved anledning til konkurrencefordrejninger. Statsgarantier er således generelt set omfattet af artikel 87, stk. 1, hvis samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes, og der ikke betales nogen markedspræmie.

2.1.2. Fordelen ved en statsgaranti er, at risikoen i forbindelse med garantien bæres af staten. Det forhold, at staten bærer risikoen, bør normalt aflønnes med en passende præmie. Giver staten afkald på en sådan præmie, er der både tale om en fordel for virksomheden og et dræn på statens ressourcer. Selv om staten aldrig kommer til at foretage udbetalinger i henhold til en garanti, kan der derfor alligevel godt være tale om statsstøtte efter artikel 87, stk. 1. Støtten ydes på det tidspunkt, hvor garantien gives, ikke det tidspunkt, hvor garantien påberåbes, eller det tidspunkt, hvor der foretages udbetalinger i henhold til garantien. Om en garanti udgør statsstøtte eller ej, og i bekræftende fald hvor stor denne statsstøtte er, skal vurderes på det tidspunkt, hvor garantien gives.

2.1.3. Kommissionen anser også de mere gunstige finansieringsvilkår, der opnås af virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs eller andre insolvensprocedurer eller indebærer en eksplicit statsgaranti eller statens dækning af tab, for at være støtte i form af en garanti. Det samme gælder for en stats erhvervelse af en andel i en virksomhed, hvis ubegrænset ansvar accepteres i stedet for det sædvanlige begrænsede ansvar [4].

2.1.4. Artikel 87, stk. 1, omfatter statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. Derfor kan garantier ydet direkte af staten, dvs. af centrale, regionale eller lokale myndigheder, samt garantier ydet af virksomheder, der er under dominerende indflydelse af offentlige myndigheder, i lighed med andre former for potentiel støtte udgøre statsstøtte.

2.2. Støtte til långiveren

2.2.1. Selv om det normalt er låntageren, der er støttemodtageren, kan det ikke udelukkes, at (også) långiveren under visse omstændigheder får fordel af støtten. I så fald vil Kommissionen selvfølgelig behandle sagen i overensstemmelse dermed.

2.2.2. Hvis f.eks. en statsstøtte vedrørende lån eller en anden finansiel forpligtelse, der allerede er indgået, ydes efterfølgende, uden at vilkårene for dette lån eller denne finansielle forpligtelse tilpasses, eller hvis et garanteret lån anvendes til at tilbagebetale et andet, ikke-garanteret, lån til samme kreditinstitut, kan der også være tale om støtte til långiveren, for så vidt som sikkerheden for lånet forøges. En sådan støtte kan begunstige långiveren og fordreje konkurrencen og falder normalt inden for anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, hvis samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes.

3. STØTTENS STØRRELSE

3.1. I tilfælde af en individuel statsgaranti skal støtteelementet vurderes på grundlag af de enkelte punkter i garantien og lånet (eller en anden finansiel forpligtelse). De relevante faktorer er især garantiens og lånets varighed og størrelse, risikoen for misligholdelse fra låntagerens side, den pris, låntageren betaler for garantien, arten af den stillede sikkerhed, hvordan og hvornår staten kan blive anmodet om at betale en gæld samt de midler (f.eks. konkurserklæring), der skal anvendes af staten til at inddrive skyldige beløb fra låntageren, når først der er gjort brug af garantien.

3.2. Subventionsækvivalenten for en lånegaranti i et givet år kan:

- beregnes på samme måde som subventionsækvivalenten for et lån på bedre vilkår end markedsvilkårene, idet rentetilskuddet repræsenterer forskellen mellem markedsrenten og den rente, der er opnået takket være statsgarantien, efter at eventuelle betalte præmier er blevet fratrukket, eller

- anses for at være forskellen mellem a) det udestående garanterede beløb ganget med risikofaktoren (sandsynligheden for misligholdelse) og b) en eventuel betalt præmie, dvs.: (garanteret beløb × risiko) - præmie, eller

- beregnes efter enhver anden objektivt berettiget og almindeligt anerkendt metode.

For individuelle garantier bør den første metode i princippet være den normale beregningsmetode, og for garantiordninger bør det være den anden metode.

Risikofaktoren bør være baseret på hidtidige erfaringer med misligholdelse af lån ydet under lignende omstændigheder (sektor, virksomhedsstørrelse, omfanget af den generelle økonomiske aktivitet). De årlige subventionsækvivalenter bør diskonteres til deres nutidsværdi ved hjælp af referencesatsen og derefter lægges sammen for at få den samlede subventionsækvivalent.

Når der på det tidspunkt, hvor lånet ydes, er stor sandsynlighed for, at låntageren vil misligholde lånet, f.eks. fordi han er i finansielle vanskeligheder, kan garantiens værdi være lige så høj som det beløb, der rent faktisk dækkes af denne garanti.

3.3. Hvis en finansiel forpligtelse dækkes fuldt ud af en statsgaranti, er långiveren mindre tilskyndet til at vurdere, sikre og mindske risikoen i forbindelse med lånetransaktionen og især til at foretage en ordentlig vurdering af låntagerens kreditværdighed. Garanten foretager måske heller ikke altid en sådan risikovurdering, fordi han ikke har forudsætningerne herfor. Denne manglende tilskyndelse til at mindske risikoen for, at lånet ikke bliver tilbagebetalt, kunne føre til, at långiverne yder lån med en kommerciel risiko, der er højere end normalt, således at andelen af højrisikogarantier i statens portefølje øges.

3.4. Kommissionen foreslår, at den del af lånet, som ikke er dækket af en statsgaranti, skal udgøre mindst 20 % for at tilskynde långiveren til at foretage en omhyggelig vurdering af låntagerens kreditværdighed [5], sikre sine lån ordentligt og mindske den risiko, der er forbundet med transaktionen [6]. Kommissionen vil derfor normalt foretage en kritisk gennemgang af garantier, der dækker en finansiel transaktion i sin helhed (eller næsten i sin helhed).

3.5. I tilfælde af statsgarantiordninger er de særlige karakteristika ved de enkelte sager måske ikke kendt på det tidspunkt, hvor ordningen skal vurderes. Under disse omstændigheder skal støtteelementet vurderes på grundlag af ordningens bestemmelser vedrørende bl.a. lånenes maksimale beløb og varighed, den støtteberettigede virksomhedskategori og projekttype, den sikkerhed, der kræves af låntagerne, den præmie, der skal betales af låntagerne, og de rentesatser, som disse opnår.

4. FORHOLD, DER UDELUKKER EKSISTENSEN AF STØTTE

4.1. En individuel garanti eller en garantiordning fra statens side vil falde uden for anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, når der ikke er nogen støtte, der begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner. I sådanne tilfælde er det ikke nødvendigt, at medlemsstaten foretager en anmeldelse. En garanti udgør heller ikke statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, når foranstaltningen ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

4.2. Det er Kommissionens opfattelse, at en individuel statsgaranti ikke udgør statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, hvis samtlige nedenstående betingelser er opfyldt:

a) låntageren er ikke i finansielle vanskeligheder

b) låntageren vil i princippet være i stand til at opnå et lån på markedsvilkår på finansmarkederne uden statens intervention

c) garantien er knyttet til en specifik finansiel transaktion, lyder på et fast maksimalt beløb, dækker ikke mere end 80 % af det udestående lån eller en anden finansiel forpligtelse (undtagen obligationer og lignende instrumenter) og er ikke åben

d) der betales markedspris for garantien (som bl.a. afspejler garantiens størrelse og varighed, den sikkerhed, der stilles af låntageren, låntagerens finansielle situation, aktivitetssektoren, udsigterne, misligholdelsesgraden samt andre økonomiske forhold).

4.3. Det er Kommissionens opfattelse, at en statsgarantiordning ikke udgør statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, hvis samtlige nedenstående betingelser er opfyldt:

a) ordningen tillader ikke, at der ydes garantier til låntagere, som er i finansielle vanskeligheder

b) låntagerne vil i princippet være i stand til at opnå et lån på markedsvilkår på finansmarkederne uden statens intervention

c) garantierne er knyttet til en specifik finansiel transaktion, lyder på et fast maksimalt beløb, dækker ikke mere end 80 % af hvert udestående lån eller en anden finansiel forpligtelse (undtagen obligationer og lignende instrumenter) og er ikke åbne

d) ordningens vilkår er baseret på en realistisk vurdering af risikoen, således at de præmier, der betales af de støttemodtagende virksomheder, efter al sandsynlighed gør den selvfinansierende

e) ifølge ordningen skal de vilkår, hvorpå fremtidige garantier ydes, og den samlede finansiering af ordningen tages op til revision mindst en gang om året

f) præmierne dækker både de normale risici, der er forbundet med ydelse af garantien, og de administrative omkostninger i forbindelse med ordningen, herunder et normalt afkast af kapitalen i de tilfælde, hvor det er staten, der tilvejebringer den startkapital, der er nødvendig for ordningens iværksættelse.

4.4. Manglende opfyldelse af en af de betingelser, der er anført i punkt 4.2 og 4.3, betyder ikke, at en sådan garanti eller garantiordning automatisk anses for statsstøtte. Hvis der er tvivl om, hvorvidt en påtænkt garanti eller ordning udgør statsstøtte, bør den anmeldes.

4.5. Der kan være omstændigheder, hvor det påtænkes at anvende statsgarantier til at give virksomhederne, herunder især SMV, mulighed for at opnå lån, som markedet ikke ville yde. Det kan dreje sig om virksomheder, som er ved at starte, som gennemgår en hurtig udvikling, eller som er små og derfor ikke er i stand til at stille den nødvendige sikkerhed til at sikre et lån eller opnå en garanti. De kan falde ind under kategorien af risikobetonede virksomheder (forventes først at blive rentable på lang sigt og/eller er præget af et særlig højt antal konkurser). Dette kan f.eks. være tilfældet i forbindelse med projekter vedrørende nye innovative produkter eller processer. Det er Kommissionens opfattelse, at sådanne omstændigheder normalt ikke medfører, at statsgarantier falder uden for anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1. Statsgarantier, der ydes under sådanne omstændigheder, bør derfor anmeldes til Kommissionen i god tid i lighed med statsgarantier, der ydes under andre omstændigheder.

5. FORENELIGHEDEN MED FÆLLESMARKEDET

5.1. Statsgarantier, der falder ind under anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, skal undersøges af Kommissionen med henblik på at afgøre, om de er forenelige med fællesmarkedet eller ej. Inden der kan foretages en sådan vurdering af foreneligheden, skal støttemodtageren identificeres. Som anført under punkt 2 kan dette være enten låntageren, långiveren eller begge.

5.2. I de fleste tilfælde indeholder garantien støtte til låntageren (punkt 2.1). Om denne støtte er forenelig med fællesmarkedet eller ej, vil blive undersøgt af Kommissionen efter de samme regler som dem, der anvendes på støtteforanstaltninger, der antager andre former. Kommissionen har redegjort nærmere for de konkrete kriterier for forenelighedsvurderingen i forskellige rammebestemmelser og retningslinjer for horisontal, regional og sektorbestemt støtte [7]. Ved undersøgelsen vil der især blive taget hensyn til støtteintensiteten, støttemodtagernes karakteristika og de tilsigtede mål.

5.3. Kommissionen vil kun acceptere garantier, hvis deres udnyttelse er kontraktmæssigt knyttet til specifikke betingelser, som kan gå så vidt som konkurserklæring for den støttemodtagende virksomhed eller enhver anden lignende procedure. Disse betingelser skal være aftalt ved Kommissionens indledende undersøgelse af den påtænkte garanti inden for de normale procedurer i artikel 88, stk. 3, på det tidspunkt, hvor garantien ydes. Skulle der ske det, at en medlemsstat ønsker at udnytte garantien på andre betingelser end dem, der oprindeligt blev aftalt, da garantien blev ydet, vil Kommissionen anse udnyttelsen af garantien for at skabe en ny støtte, som skal anmeldes efter artikel 88, stk. 3.

5.4. For så vidt angår garantier, der indeholder støtte til långiveren (punkt 2.2), gøres der opmærksom på, at en sådan støtte i princippet kan udgøre driftsstøtte.

6. KONSEKVENSERNE AF OVERTRÆDELSE AF ARTIKEL 88, STK. 3

6.1. Overholder medlemsstaterne ikke forpligtelsen til at foretage forudgående anmeldelse og standstill-forpligtelsen i artikel 88, stk. 3, må garantiens støtteelement anses for ulovligt, jf. artikel 1, litra f), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 [8]. Hvad angår konsekvenserne af en overtrædelse af tredje punktum i artikel 88, stk. 3, bør der skelnes mellem forskellige situationer. Nedenfor undersøges situationen for støttemodtageren og for långivere, der ikke er støttemodtagere.

6.2. For det første løber modtagerne af den støtte, der er indeholdt i garantien, en risiko, når en støtte er ydet ulovligt. Kommissionen kan træffe foreløbige foranstaltninger i overensstemmelse med artikel 11 i forordning (EF) nr. 659/1999, indtil resultatet af undersøgelsen af støttens forenelighed foreligger. Hvis Kommissionen efter denne undersøgelse finder, at statsstøtten er uforenelig med fællesmarkedet, skal støtten kræves tilbagebetalt fra støttemodtageren i overensstemmelse med artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999, også selv om dette er ensbetydende med, at virksomheden erklæres konkurs.

6.3. Støttemodtagere løber endvidere en risiko på nationalt plan, fordi tredje punktum i artikel 88, stk. 3, har direkte virkning. De Europæiske Fællesskabers Domstol har gentagne gange bekræftet, at det er de nationale domstoles pligt at beskytte de berørte borgeres rettigheder, herunder konkurrenter til virksomheder, der modtager ulovlig støtte, mod overtrædelser af tredje punktum i artikel 88, stk. 3. De nationale domstole skal drage alle nødvendige konklusioner af ulovligheden af statsstøtte, der er ydet i strid med traktatens procedureregler. En national domstol, for hvilken der nedlægges påstand om tilbagebetaling af den ulovlige støtte, skal normalt tage denne påstand til følge [9].

6.4. For det andet adskiller garantier sig fra andre statsstøtteforanstaltninger, f.eks. tilskud eller skattefritagelser, for så vidt som staten i tilfælde af en garanti også indgår i en retlig forbindelse med långiveren. Det skal derfor undersøges, om det forhold, at en statsstøtte er ydet ulovligt, også har konsekvenser for tredjeparter. I tilfælde af statsgarantier for lån, angår dette hovedsagelig de långivende finansieringsinstitutter. I tilfælde af garantier for obligationer, som er udstedt med det formål at skaffe finansiering til virksomheder, angår det de finansieringsinstitutter, der er involveret i obligationsudstedelsen.

6.5. Spørgsmålet om, hvorvidt støttens ulovlighed påvirker den retlige forbindelse mellem staten og tredjeparter, skal undersøges i henhold til national ret. De nationale domstole skal måske undersøge, om den nationale ret forhindrer garantikontrakter i at blive indfriet, og i forbindelse med den vurdering mener Kommissionen, at de bør tage hensyn til overtrædelsen af fællesskabsretten. Långivere kan derfor have en interesse i som en standardforanstaltning at kontrollere, at Fællesskabets statsstøtteregler er overholdt, når som helst der ydes garantier. Medlemsstaten bør være i stand til at anføre et sagsnummer givet af Kommissionen for en individuel sag eller en ordning og i sidste ende en ikke-fortrolig kopi af Kommissionens beslutning sammen med den relevante henvisning til De Europæiske Fællesskabers Tidende. Kommissionen vil på sin side gøre sit bedste for at sikre, at oplysninger om sager og ordninger, som den har godkendt, stilles til rådighed på en gennemskuelig måde.

7. RAPPORTER, SOM MEDLEMSSTATERNE SKAL AFLÆGGE TIL KOMMISSIONEN

7.1. Da der kan være sket en ny udvikling på de finansielle markeder, og da værdien af statsgarantier er vanskelig at vurdere, er den løbende undersøgelse i henhold til artikel 88, stk. 1, af statsgarantiordninger, der er godkendt af Kommissionen, særdeles vigtig. Foruden de sædvanlige oplysninger om udgifterne, bør de rapporter, der hvert år skal aflægges til Kommissionen, indeholde oplysninger (også for ordninger og individuelle garantier) om det samlede beløb for udestående statsgarantier, det samlede beløb, der i det foregående år er udbetalt af staten til debitorer, der ikke kan opfylde deres forpligtelser (minus eventuelt tilbagebetalte midler), og de præmier, der er betalt for statsgarantier i samme år. Disse oplysninger vil være en hjælp i forbindelse med beregningen af misligholdelsesgraden og vil blive anvendt til at foretage en fornyet vurdering af værdien af fremtidige garantier og om nødvendigt den præmie, der skal betales i fremtiden.

7.2. Kommissionen har ikke til hensigt at benytte oplysninger, som er indsendt i ovennævnte rapporter, og som ikke var kendte eller forudsigelige, da den traf en tidligere beslutning, til at revidere sine oprindelige konklusioner vedrørende eksistensen eller omfanget af støtte i statsgarantiordninger. Kommissionen kan imidlertid anvende sådanne oplysninger til at foreslå en medlemsstat passende foranstaltninger i henhold til artikel 88, stk. 1, med henblik på at ændre en eksisterende statsgarantiordning.

[1] Kommissionens skrivelse til medlemsstaterne, SG(89) D/4328 af 5.4.1989.

[2] Kommissionens skrivelse til medlemsstaterne, SG(89) D/12772 af 12.10.1989.

[3] Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne om anvendelsen af EØF-traktatens artikel 92 og 93 og af artikel 5 i Kommissionens direktiv 80/723/EØF på offentlige virksomheder i fremstillingssektoren (EFT C 307 af 13.11.1993, s. 3).

[4] Se fodnote 3, punkt 38.1 og 38.2.

[5] Dette er under den forudsætning, at virksomheden giver staten og kreditinstituttet samme grad af sikkerhed.

[6] Ud fra svarene i spørgeskemaet om statsgarantier kan det konstateres, at flere medlemsstater allerede anvender denne regel. Den dækkede procentsats svinger bredt fra 20 % til 100 %. Der er imidlertid en lang række garantier, der dækker det fulde beløb for den underliggende finansielle transaktion, hvorved låneinstituttet fritages for i egen interesse at foretage en omhyggelig vurdering af støttemodtagerens kreditværdighed.

[7] Se "Konkurrencereglerne i De Europæiske Fællesskaber", del IIA, statsstøtteregler, udgivet af Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer. Visse tekster er også offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende og er tilgængelige på Internettet.

[8] EFT L 83 af 27.3.1999, s. 1.

[9] Se Domstolens dom af 11.7.1996 i sag C-39/94, Syndicat Français de l'Express International (SFEI) m.fl. mod La Poste m.fl., Saml. 1996, I, s. 3547.

--------------------------------------------------