SAERBERETNING Nr. 4/1986 (Bemaerkninger, EOEF-traktatens artikel 206a, stk. 4) om finansielt og fagligt samarbejde med Indien med Kommissionens svar (87/C 75/01)

INDHOLD

Punkt

1. Indledning .

1.1 - 1.5 2. De finansierede projekter .

2.1 - 2.51

Kunstgoedningsleverancer .

2.1 - 2.20

Forvaltning af kunstgoedningsleverancerne .

2.3 - 2.8 Fordele og ulemper ved kunstgoedningsleverancerne .

2.9 - 2.12

Fordele .

2.9 - 2.10

Ulemper .

2.11 - 2.12

Konklusioner .

2.13 - 2.14

Kunstgoedningsleverancer som »counterpart«-midler .

2.15 - 2.21

Projekter i Indien i forbindelse med kunstgoedningsleverancer .

2.15 - 2.18

Arten og omfanget af den finansielle konstruktion .

2.19 - 2.21

Udviklingsprojekter .

2.22 - 2.51

Renovering af kunstvandingsanlaeg .

2.24 - 2.29

Pilotprojekt for oerredopdraet .

2.30 - 2.37

Foranstaltninger der skal raade bod paa saerlige forhold .

2.38 - 2.48

Opfoerelse af orkansikre bygninger i Tamil Nadu .

2.39 - 2.44

Beskyttelse mod orkaner og oversvoemmelser i Orissa og Vestbengalen .

2.45 - 2.48

Generelle bemaerkninger om udviklingsprojekterne .

2.49 - 2.51

3. Administrationen af bistanden til Indien .

3.1 - 3.32

Sagsakterne .

3.1 - 3.5 De af Faellesskabet anvendte administrative ressourcer .

3.6 - 3.9 Udbetalingen af EF-bistanden .

3.10 - 3.28

Consolidated Fund of India .

3.11 - 3.14

Reglen om at bistanden skal passere gennem fonden .

3.11 - 1.5 Reglerne om fordelingen og udbetalingsformen .

3.12 - 3.14

Betydningen for EF-stoetten .

3.15 - 3.16

Punkt

Bemaerkninger om fondens virksomhed .

3.17 - 3.22

Mulighederne for at loese problemet inden for fondens rammer .

3.23 - 3.28

Opkraevning af told .

3.29 - 1.5 Behovet for en rammeaftale .

3.30 - 3.32

4. Konklusioner .

4.1 - 4.4 Bilag

Side

Eksempel paa seks projekter i forbindelse med kunstgoedningsleverancer: oplysninger indhentet af Retten .

17

Kommissionens svar .

20 - 23

1. INDLEDNING

1.1. I 1974 vedtog Raadet en raekke resolutioner om ydelse af finansiel og faglig bistand til ikke-associerede udviklingslande. Siden 1981 har Raadets forordning (EOEF) nr. 442/81 af 17. februar 1981 (*) dannet retsgrundlaget for denne form for bistand. Faellesskabets finansielle og faglige samarbejde med Indien paabegyndtes i 1976. Det er siden da blevet staerkt udvidet og omfatter nu en bistand paa ca. 60 mio ECU om aaret. Foedevarehjaelpen til Indien repraesenterer et nogenlunde tilsvarende beloeb, hvilket betyder, at Faellesskabets aarlige finansielle forpligtelser andrager ca. 120 mio ECU.

1.2. Denne beretning omhandler de projekter, der finansieres i Indien over budgettets artikel 930 »Finansielt og fagligt samarbejde med udviklingslande i Latinamerika og Asien«. Siden 1976 har Faellesskabet finansieret en snes projekter (jf. tabel 1) til en samlet forpligtelse paa 315 mio ECU. Det drejer sig udelukkende om selvstaendigt finansierede projekter, idet Faellesskabet i Indien ikke deltager i samfinansierede projekter med andre bistandsydere. En stor del af projekterne er endnu ikke afsluttet. Revisionsrettens undersoegelse har omfattet finansiel bistand paa 200 mio ECU (64 % af den samlede bistand), hvoraf 128,3 mio ECU (41 % af den samlede forpligtelse) er blevet revideret paa stedet i den nordlige, vestlige og sydlige del af landet. Retten har desuden benyttet oplysninger i den rapport, som Kommissionens finansinspektoer aflagde i september 1985 vedroerende bistandsbeloeb paa 68,5 mio ECU.

1.3. Undersoegelsen er mundet ud i en generelt positiv bedoemmelse af resultaterne af det finansielle og faglige samarbejde med Indien. Forholdene i Indien er da ogsaa gunstige i forhold til andre udviklingslande. De myndigheder, som varetager den tekniske forvaltning af kunstvanding, vandbygning, vandforsyniNg, osv.l og som i de indiske delstater har ansvaret for den stoerste del af de EF-finansierede projekter, har vist at vaere effektive. De har i visse tilfaelde indfoert saerlige administrative strukturer for at ivaerksaette faellesskabsprojekterne, hvilket letter opfoelgningen og kontpollen.

1.4. Til gengaeld eaa der tages alvorlige forbehold med hensyn til valget og ivaerksaettelsen af den budget- og regnskabsforvaltning, som er blevet fastlagt efter aftale mellem Faellesskabet og Indien, selv om den i begyndelsen har gjort det muligt hurtigt at etablere samarbejdet med Indien og fra EF's side at administrere det med et meget begraenset personale. Det ville dog vaere uheldigt, hvis man ogsaa fremover uden aendringer skulle foelge de retningslinjer, der blev fastlagt i 1976.

(*) Fodnoterne er samlet sidst i beretningen.

1.5. Denne beretning er delt i to afsnit:

(a) de finansierede projekter, og

(b) administrationen af bistanden til Indien.

2. DE FINANSIEREDE PROJEKTER

Kunstgoedningsleverancer

2.1. Gennemgangen af dokumentationsmaterialet og regnskabsfoerelsen har vist, at kunstgoedningsleverancer indtil nu har tegnet sig for 212 mio ECU i forpligtelser eller 67,3 % af det finansielle og faglige samarbejde med Indien (jf. tabel 1). Kommissionen har hvert aar siden 1979, efter udtalelse fra udvalget for bistand til ikke-associerede udviklingslande, truffet afgoerelse om at finansiere en kunstgoedningsleverance til Indien. Paa grundlag af disse afgoerelser og de hertil svarende finansieringsaftaler indleder de indiske myndigheder - Mineral and Metal Trading Corporation of India (MMTC) - normalt en udbudsprocedure i samarbejde med EF-Kommissionen. De udvaelger de lavestbydende leverandoerer af kunstgoedning, som er fremstillet i Faellesskabet. MMTC indgaar derefter kontrakt med leverandoererne, og naar leverandoererne har opfyldt deres forpligtelser, udbetaler MMTC af koebesummen og sender fakturaerne og/eller transportdokumenterne til EF-Kommissionen. Kommissionen godtgoer derefter de indiske myndigheder de paagaeldende beloeb i valuta inden for graenserne af de indgaaede forpligtelser.

2.2. Disse udgifter afholdes over budgettets artikel 930, som siden 1981 udelukkende anvendes til daekning af udgifter, der er afholdt i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 442/81 af 17. februar 1981 (1). Det er dog tvivlsomt, om denne fremgangsmaade er i overensstemmelse med forordningens regler, idet det i artikel 6, stk. 1, bestemmes, at »Bistanden kan anvendes til daekning af udgifter i forbindelse med indfoersel . . . . ., der er noedvendige for projekternes og programmernes gennemfoerelse«. Af denne centrale bestemmelse fremgaar det forudsaetningsvis, at den finansielle og faglige bistand gaar ud paa at finansiere »projekter« og »programmer«. Disse udtryk er ikke naermere afgraensede, men omfatter naturligvis ikke internationale handelstransaktioner. Bestemmelsen aabner kun mulighed for at foretage indfoersler i forbindelse med gennemfoerelse af projekter og programmer, der indgaar som et led i EF's udviklingsbistand. Indfoersler er imidlertid hovedelementet i kunstgoednings-

leverancerne, og de er i hvert fald ikke, i forordningens forstand, noedvendige for gennemfoerelsen af faellesskabsfinansierede projekter eller programmer.

Forvaltningen af kunstgoedningsleverancerne

2.3. Det fremgaar af Kommissionens sagsakter, at Indiens behov for kunstgoedning jaevnligt undersoeges. Undersoegelser-

>TABELPOSITION>

ne foretages af Kommissionen selv eller for dennes regning. De viser klart, at kunstgoedning er en grundlaeggende faktor i Indiens »groenne revolution«, og at landets voksende behov paa dette omraade ikke kan daekkes af landets egen produktion, selv om denne er i stadig udvikling. Enhver finansiel bistand i forbindelse med Indiens importprogram er derfor samtidig en aflastning for Indiens strukturelle betalingsbalanceunderskud. I denne henseende er Faellesskabets bistand uden tvivl vaerdifuld, idet den opfylder et reelt behov.

2.4. De EF-finansierede kunstgoedningsleverancer omfatter imidlertid naesten udelukkende kvaelstofgoedning (urinstof), selv om de omtalte undersoegelser viser, at der i Indien er behov for andre kunstgoedningsarter, bl.a. kaliumklorid, som europaeiske producenter vil vaere i stand til at levere. Retten har i Kommissionens sagsakter fundet tegn paa, at der er udoevet pression fra de europaeiske kvaelstofproducenters side.

2.5. De europaeiske producenters oprindelige bud ligger meget taet paa hinanden, og prisniveauet er forholdsvis hoejt. Naar resultaterne af udbudsprocedurerne foreligger, har MMTC hidtil forhandlet sig til prisnedsaettelser hos de lavestbydende leverandoerer. Denne fremgangsmaade giver grundlag for at antage, at den internationale udbudsprocedure - saaledes som den har udviklet sig paa dette omraade lige fra begyndelsen - ikke i alle tilfaelde giver mulighed for at opnaa de laveste priser.

2.6. Mindst én gang har de indiske myndigheder indledt udbudsproceduren, foer Kommissionen havde indhentet udtalelse fra udvalget for bistand til ikke-associerede udviklingslande, og dermed foer den havde truffet afgoerelse om at finansiere kunstgoedningsleverancerne.

2.7. Kommissionens tjenestegrene har ikke altid paa forhaand faaet meddelelse fra de indiske myndigheder om udbudsvilkaarene, og i enkelte tilfaelde har de end ikke faaet mulighed for at vaere til stede ved aabningen af buddene.

2.8. I mindst ét tilfaelde har en leverandoer, hvis hovedvirksomhed drives uden for Faellesskabet, kunnet opnaa en faellesskabsleverance paa 6,3 mio ECU. Ved denne transaktion er hverken europaeiske eller indiske interesser blevet tilgodeset.

Fordele og ulemper ved kunstgoedningsleverancerne

Fordele

2.9. En af fordelene ved at finansiere kunstgoednings-

leverancer er, at leverancerne er absolut noedvendige for den indiske oekonomi af hensyn til landbrugets udvikling (jf. pkt. 2.3). Men den stoerste fordel for Faellesskabet er sandsynligvis af administrativ art, idet disse aktioner er lette at forvalte. Det er tilstraekkeligt at foere kontrol med udbudsprocedurerne og foretage udbetalingerne paa grundlag af kontrakterne og refusionsanmodningerne. Selve pengeoverfoerslerne foregaar

hurtigt, hvilket klart fremgaar af tabel 1, som viser, at kunstgoedningsleverancer fra tiden foer 1984 er blevet betalt fuldt ud, mens det for de oevrige projektformer forholder sig saaledes, at kun de projekter, der er truffet afgoerelse om foer 1978, nu er endeligt afsluttede. Valget af denne bistandsform kunne - paa det tidspunkt hvor samarbejdet mellem Indien og EF paabegyndtes - forklares ud fra et politisk krav om en hurtig indsats og paa grund af den naermest fuldstaendige mangel paa administrative ressourcer i generaldirektoratet for udvikling (GD VIII) (jf. pkt. 3.6-3.9).

2.10. En anden konsekvens er, at beloebene i EF-valutaer gaar til EF's egne eksportoerer. Sagt paa en anden maade er der tale om en »bunden« bistand. I en situation, der er praeget af indisk protektionisme og konkurrence fra japanske og nordamerikanske eksportoerer, sikrer kunstgoedningsleverancerne en eksport af europaeiske varer, der svarer til EF-bistanden.

Ulemper

2.11. Naar kunstgoedningen er leveret, er der ikke mulighed for andre former for overfoersler af varer eller teknologi fra Europa til modtagerlandet. Men i takt med, at Indien forsigtigt og gradvis beslutter sig for at aabne for samhandelen paa visse omraader, viser landet stor interesse for overfoersler af teknologi paa de omraader, hvor det ikke selv mener at kunne daekke behovet. Denne holdning, som er meget klar paa hoejeste nationale plan, forekommer mindre overbevisende paa administrativt plan, men genfindes tydeligt blandt de lokale projektansvarlige.

2.12. Kunstgoedningsleverancerne medvirker ikke engang til at skabe en varig forbindelse. Dette ville derimod vaere tilfaeldet for leverancer af andre former for avanceret teknologi (f.eks. agroindustrielt udstyr) i forbindelse med faglig bistand, eller hvis leverancen i det mindste indirekte medfoerte en saadan overfoersel af teknologi. Man kunne saaledes f.eks. undersoege muligheden for at finansiere anlaeg til fremstilling af vegetabilsk spiseolie, som den indiske befolkning har stort behov for, og hvor Faellesskabet i begyndelsen kunne levere raavaren.

Konklusioner

2.13. Den nuvaerende politik gaar saaledes ud paa at yde 67,3 % af EF's bistand i form af forbrugsgoder og - blandt alle de mulige forbrugsgoder - at begraense sig til udelukkende at levere kvaelstofgoedning. Det ville vaere oenskeligt gradvis at begraense den andel, leverancer af forbrugsgoder udgoer af den samlede bistand til Indien, i det omfang Indien accepterer det, eller ligefrem oensker det. Derved ville mulighederne for at finansiere investeringsprojekter oeges. Samtidig med denne gradvise begraensning boer Faellesskabet soerge for, at der baade i Bruxelles og New Delhi findes administrative og

finansielle tjenestegrene, som efter aftale med de indiske myndigheder kan udarbejde et stigende antal projekter og programmer, og som paa effektiv maade kan bistaa ved gennemfoerelsen af de vigtigste udviklingsmaal i forordning (EOEF) nr. 442/81 (1), dvs. udviklingen i landboomraaderne og en forbedring af levnedsmiddelproduktionen til fordel for de daarligst stillede befolkningsgrupper.

2.14. Fortsaetter leverancerne af forbrugsgoder, maa der soerges for en differentiering, saaledes at leverancerne ikke udelukkende omfatter kunstgoedning. Og for saa vidt angaar kunstgoedning, findes der ogsaa andre former end urinstof.

Kunstgoedningsleverancer som »counterpart«-midler

Projekter i Indien i forbindelse med kunstgoednings-

leverancer

2.15. Kommissionen har ofte fremstillet kunstgoedningsleverancerne som udviklingsprojekter ved at saette dem i forbindelse med fortegnelser over investeringsprojekter, som de forskellige leverancer skulle svare til. Selv om der ikke er nogen tvivl om, at forpligtelserne og betalingerne i EF's regnskaber vedroerer kunstgoedningsleverancer - hvilket ogsaa fremgaar af den detaljerede gennemgang af udgiftsbilagene - er der en vis uklarhed med hensyn til de afgoerelser, der forelaegges for Ministerraadet (udvalget for bistand til ikke-associerede udviklingslande), og de finansieringsaftaler, der indgaas med Den indiske Republik.

2.16. I 1978-1980 fremstillede Kommissionen forholdet som en kunstgoedningsleverance, der var betinget af, at Indien gennemfoerte bestemte investeringer. Senere blev det fremstillet som finansiering af investeringer i form af kunstgoedningsleverancer. Indtil 1984 fandtes ordlyden »kunstgoedningsleverance« dog fortsat i finansieringsafgoerelserne og -aftalerne, og medlemsstaternes bemaerkninger i udvalget for bistand til ikke-associerede udviklingslande har udelukkende vedroert behovet for at yde bistand til Indien i form af forbrugsgoder. Der er aldrig rejst spoergsmaal om fordelene eller manglerne ved de udviklingsprojekter, der saettes i forbindelse med kunstgoedningsleverancerne.

2.17. Paa grundlag af gennemgangen af sagsakterne er det ikke muligt at faa klarhed over, om Kommissionen med sin afgoerelse har villet finansiere Indiens import af kunstgoedning fra Faellesskabet over EF's budgetbevillinger paa betingelse af, at der paa Faellesskabets vegne gennemfoeres saerlige udviklingsaktioner, der finansieres over det indiske budget, eller om EF har villet finansiere saerlige udviklingsaktioner ved at give sit bidrag i naturalier, i form af kunstgoedning, som modtageren undgaar et betale i udenlandsk valuta.

2.18. Som naevnt i punkt 2.1 og 2.15 er der efter analysen af budget- og regnskabsforvaltningen ingen tvivl om, at der rent faktisk er tale om kunstgoedningsleverancer. EF har imidlertid opnaaet, at Den indiske Republik i sit investeringsprogram udpeger de projekter, som rent »politisk« saettes i forbindelse med kunstgoedningsleverancer, og som EF faar et vist indseende med (fremsendelse af gennemfoerelsesrapporter, modtagelse af besoeg og en vis ekspertbistand samt ret til kontrol fra EF's side). Man kan med rette rejse det spoergs-

maal, hvilken supplerende bistandseffekt der foelger af, at man udpeger saadanne projekter. De eneste projekter, der forelaegges for EF, er projekter, som fuldt ud finansieres i rupee, og dette udelukker i almindelighed enhver form for import af varer og tjenesteydelser fra Europa (jf. pkt. 2.11). Den indiske Republik accepterer dog at vaere bundet i to henseender i forbindelse med den bistand, den modtager. Dels kan Indien kun koebe kunstgoedning fra et EF-land, og dels paatager landet sig visse begraensninger med hensyn til fastlaeggelsen af det nationale udviklingsprogram.

Arten og omfanget af den finansielle konstruktion

2.19. Fra et finansielt synspunkt kan Kommissionens fremstilling af forholdene paa ingen maade opfattes som en »counterpart«-transaktion. Saadanne transaktioner benyttes derimod i forbindelse med foedevarehjaelp:

(a) I forbindelse med foedevarehjaelpen saelges de leverede varer, og provenuet indsaettes paa en konto, der senere anvendes til direkte finansiering af projekter vedroerende udviklingen af den produktionssektor, som ikke har vaeret i stand til at fremstille de varer, der er leveret som foedevarehjaelp. Fra et regnskabsmaessigt synspunkt er der tale om en fortsat proces. Det er muligt at foelge de enkelte trin i anvendelsen af faellesskabsmidlerne fra indgaaelsen af forpligtelsen for den oprindelige udgift til den endelige anvendelse af bevillingerne, dvs. gennemfoerelsen af den investering, »counterpart«-midlerne er blevet brugt til.

(b) I forbindelse med kunstgoedningsleverancerne er der derimod ingen finansiel sammenhaeng mellem den oprindelige forpligtelse for leverancen og gennemfoerelsen i Indien af det projekt, der »saettes i forbindelse med« leverancen. Indtaegterne fra salget af kunstgoedningen paa det indiske marked krediteres ikke en konto, som senere skal anvendes til finansiering af bestemte projekter. Projekterne finansieres i reglen flere aar senere i rupee over det indiske budget.

2.20. Kommissionen foerer ikke kontrol med, at modtagerstaten opfylder sin forpligtelse til at gennemfoere de paagaeldende projekter, og der foretages heller ingen regnskabsmaessig opfoelgning af de betalinger, der i Indien

afholdes for at ivaerksaette projekterne. Udviklingskonsulen-

ten i New Delhi kan ikke ivaerksaette finansielle sanktioner, f.eks. undlade at udbetale de beloeb, der er noedvendige for »projekternes« videre gennemfoerelse, idet midlerne allerede for laenge siden er brugt til finansiering af kunstgoedningsleverancerne og oven i koebet ikke kan tilbagesoeges, da de er udbetalt til trejdemaend, som har overholdt deres del af forpligtelserne.

Udviklingskonsulenten stilles derfor i en prekaer situation, naar der skal indhentes oplysninger om »projekternes« gennemfoerelse og om eventuelle problemer eller forsinkelser i forbindelse hermed. Da der er tale om kunstgoedningsleve-

rancer, er der i oevrigt intet usaedvanligt ved denne situation.

2.21. Selv hvis forholdet - som det kunne antages paa grundlag af udformningen af finansieringsafgoerelserne - maatte opfattes som en investeringsfinansiering, ville det vaere helt i strid med finansforordningen, at EF's bevillinger stilles til raadighed for modtagermedlemsstaten, foer projekterne paabegyndes. Kunstgoedningsleverancerne maatte i saa fald betragtes som et uhjemlet forskud. Det ville i oevrigt fremgaa af en regnskabsmaessig opfoelgning af disse forskud, at en stor del af de beloeb, som for tiden bogfoeres som udgifter i forbindelse med samarbejdet med Indien, rent faktisk ikke er blevet udbetalt til fordel for et bestemt projekt. Retten har saaledes besigtiget et projekt vedroerende et stoerre kunstvandingsanlaeg i Gujarat - Kali II-projektet - som, i forbindelse med en leverance at kunstgoedning, NA/83/26, i EF's regnskaber staar opfoert som en faellesskabsudgift, der er indgaaet fuld forpligtelse for, og som har vaeret betalt siden juli 1985 (dvs. datoen for betaling af kunstgoedningen). I april 1986 havde det paagaeldende anlaeg i realiteten ikke givet anledning til nogen som helst form for udbetaling, idet projektet slet ikke var paabegyndt. Dette eksempel er langt fra det eneste, som kunne naevnes (jf. bilaget med de oplysninger Retten har indhentet om projekter i forbindelse med kunstgoedningsleverancer).

Udviklingsprojekter

2.22. Ud over kunstgoedningsleverancerne har de udviklingsprojekter, som EF klart har godkendt som saadanne, hidtil kun udgjort 32,7 % af det finansielle og faglige samarbejde med Indien, dvs. et samlet beloeb paa 103 mio ECU. Denne forholdsvis lave procentdel er saerdeles beklagelig, for ikke at sige foruroligende. En gennemgang af regnskaberne fra og med 1975 viser ingen tegn paa en gradvis stigning, selv om disse projekter er det normale anvendel-

sesomraade for artikel 930.

2.23. Finansiering af udviklingsprojekter er fuldstaendig i overensstemmelse med ordlyden af og hensigten med forordning (EOEF) nr. 442/81 (1):

(a) Der er virkelig tale om at finansiere projekter, dvs. i reglen investeringer med henblik paa en forbedring af

modtagerlandenes strukturer, eller programmer, dvs. en raekke aktioner med samme formaal (f.eks. tilvejebrin-

gelse af laanemuligheder i landdistrikterne, oprettelse af forskningsinstitutter osv.) i overensstemmelse med forordningen (jf. isaer artikel 6) (1).

(b) Den direkte finansiering i ECU goer det muligt efter behov at foretage betalinger i lokal eller udenlandsk valuta, idet det i visse tilfaelde er EF-Kommissionen, der forestaar udbtalingen - som derved direkte er underlagt Kommissionens kontrol - til leverandoerer af udstyr eller sagkyndig bistand. Herved er der aabnet mulighed for et virkeligt samarbejde, hvor EF's faglige bistand og modtagerstatens egne bidrag tilsammen kan bidrage til projektgennemfoerelsen.

(c) Der laegges ikke hindringer i vejen for anvendelsen af finansforordningens bestemmelser, fordi der mangler et trin i den finansielle og regnskabsmaessige proces, og det er fortsat muligt automatisk at foretage en serioes opfoelgning og kontrol, navnlig af forskuddene. Den mulighed, Kommissionen har for at undlade at udbetale de afsatte beloeb - isaer saldobeloebet - hvis finansieringsaftalen ikke overholdes, ansporer Kommissionen og de indiske myndigheder til at foretage en forsvarlig administrativ og teknisk opfoelgning af projekterne.

Bemaerkningerne i det foelgende vedroerer 7 projekter til et samlet beloeb af 33,1 mio ECU.

Renovering af kunstvandingsanlaeg

2.24. Ifoelge finansieringsaftale NA/83/18 af juni 1984 skal EF yde en direkte bistand paa indtil 25 mio ECU til den indiske regering til finansiering af et femaarigt renoveringsprogram for 150 smaa kunstvandingsanlaeg i Tamil Nadu. Omkostningerne blev anslaaet til i alt 41,3 mio ECU. Der er tale om meget gamle anlaeg, (i visse tilfaelde flere hundrede aar gamle), hvor monsunregnen opsamles i smaa dale, der er afspaerret med en jorddaemning. Fra hvert af disse reservoirer foeres vandet ved udnyttelse af terraenets naturlige fald ud over arealer paa ca. 100 ha.

2.25. Kommissionen havde i begyndelsen af 1985 udsendt en ekspert paa stedet i en uge. Siden da er programmet kommet godt i gang, og Tamil Nadu-delstaten har soerget for den noedvendige administrative og tekniske organisation. Revisionen foretages efter klare og hensigtsmaessige retningslinjer, og der foeres omhyggeligt tilsyn med arbejdets kvalitet.

2.26. Af de 150 systemer, der er omfattet af programmet, er de 48 blevet bedoemt positivt. Disse anlaeg har ifoelge Verdensbankens kriterier en rentabilitet omregnet til nutidsvaerdi paa 2 eller 2,5 over 25 aar, og de er nu ved at blive

renoverede. Andre seks anlaeg er for tiden under evaluering. Selve arbejdet (paa 36 anlaeg) er blevet udfoert forholdsvis langsomt (licitation blandt entreprenoerer, der bruger saesonlandarbejdere) men omhyggeligt. De faktiske omkostninger har vaeret lidt stoerre end anslaaet, og programmaalerne har maattet begraenses noget.

2.27. Den fremtidige forvaltning af de overrislede arealer er blevet tilrettelagt omhyggeligt (fordeling af vandet osv.). Det staar allerede nu klart, at forbedringen af kunstvandingsanlaeggene vil blive udnyttet fuldt ud af en landbevolkning, som har brugt kunstvanding i over tusind aar.

2.28. Kunstvanding ved udnyttelse af terraenets naturlige fald er en aeldgammel metode, som har den fordel hverken at kraeve pumper eller energi. Metoden bygger derimod paa store og ikke saerlig dybe reservoirer, hvorved store dyrkbare arealer gaar tabt og der sker en meget stor fordampning. Disse ulemper kunne afhjaelpes ved at grave dybere reservoirer, hvilket dog igen ville kraeve brug af pumper og dermed af energi. I Tamil Nadu's nuvaerende oekonomiske situation, hvor udnyttelsen af vandkraft er ret begraenset, og kerneenergien er paa forsoegsstadiet, maa en loesning sandsynligvis soeges ved hjaelp af vind- og solenergi. I betagtning af omkostningerne og fordelene ved disse forskellige alternativer vil det maaske vaere fordelagtigt at undersoege, om rentabiliteten ikke kunne forbedres yderligere ved at indfoere saadanne systemer med faglig bistand fra Europa. Et heldigt resultat vil faa stor betydning for udviklingen, da der stadig er flere hundrede smaa anlaeg, der boer renoveres i Tamil Nadu.

2.29. Myndighederne i Tamil Nadu har hidtil afholdt udgifter paa ca. 1,6 mio ECU. Kommissionen har paa grundlag af (i oevrigt ufuldstaendige (2)) bilag, udbetalt den foerste rate paa 1,32 mio ECU til Indiens forbundsregering. Regeringen har tilbageholdt 30 % af beloebet og stillet resten til raadighed for Tamil Nadu med 70 % (eller ca. 0,65 mio ECU) i form af laan og 30 % (eller ca. 0,27 mio ECU) i form af tilskud. Der maa saaledes konstateres et resultat, som strider mod den finansieringsaftale, begge parter har undertegnet (jf. pkt. 3.11 3.16).

Pilotprojekt for oerredopdraet

2.30. I henhold til finansieringsaftale NA/82/30, der blev indgaaet ved udgangen af 1983 mellem EF og Den indiske Republik, yder EF et tilskud paa 1 mio ECU til gennemfoerelse over 3;/2 aar af to faser af et projekt, der skal vise, om det er muligt at opdraette regnbueoerreder i Kashmir. De samlede omkostninger ved projektet anslaas til 1,37 mio ECU. Projektet gaar ud paa, at der i et omraade, hvor der allerede findes en raekke forsoegsanlaeg for karpeopdraet, skal indfoeres nyt udstyr og nye fremgangsmaader med europaeisk faglig

bistand for at udvikle en lokal oerredproduktion. I fase I skulle man hvert aar naa op paa at producere 10 t oerreder og i fase II 400 000 stk. fiskeyngel til 50 landbrugeres produktion af oerreder.

2.31. Der er her tale om et pilotprojekt, som Komissionen har taget initiativ til i snaevert samarbejde med delstaten Jammu og Kashmir. Samarbejdet omfatter et meget stort element af faglig bistand. Trods det ret beskedne beloeb, der er afsat til projektet, har Kommissionens forundersoegelser og administrative, opfoelgning vaeret meget omfattende.

2.32. Feasibility-studiet blev foretaget af en skotsk ekspert paa grundlag af en underhaandsaftale. Den faglige bistand, der var noedvendig for projektets gennemfoerelse, blev derefter overladt til samme ekspert ved en kontrakt, der blev undertegnet et par dage efter finansieringsaftalen. I punkt 6.3 i finansieringsaftalen hedder det imidlertid: »Den faglige bistand vil blive ydet af en EF-sagkyndig, som udpeges af Kommissionen efter dennes saedvanlige regler.«

2.33. I punkt 6.1 i samme aftale hedder det videre: »Udstyr og leverancer fra udlandet vil blive fremskaffet fra EF-medlemsstater efter indhentelse af pristilbud fra producenter inden for EF.« Denne procedure er imidlertid paa intet tidspunkt blevet fulgt.

2.34. Fase I er afsluttet, og maalene naaet. Det er nu bevist, at det er teknisk muligt at opdraette oerreder i Kashmir. Tilbage staar at udbygge teknologioverfoerslen for at sikre, at det lokale tekniske personale vil vaere i stand til at fortsaette opdraettet, som er ret vanskeligt med hensyn til bl.a. foder til fiskeynglen og oerrederne. Specielt maa erfaringen vise, om der i stoerre maalestok findes et rentabelt marked for oerreder, og om det er muligt at udvikle passende afsaetningsfaciliteter.

2.35. Kommissionens delegation i New Delhi foerer for-

svarligt tilsyn med projektet. Udviklingskonsulenten, som frygtede, at myndighederne i Jammu og Kashmir ville aendre projektets oprindelige maal (i retning af en halvindustriel produktion frem for udbredelse af nye teknikker og ressourcer paa landsbyplan), fik gennemfoert, at projektet skulle midtvejsevalueres, inden fase II kunne finansieres.

2.36. Af de 724 000 ECU, der var afsat til anskaffelse af udstyr og til faglig bistand, har EF allerede udbetalt 400 000 ECU. Myndighederne i Jammu og Kashmir har derimod ikke ansoegt om udbetaling af de 276 000 ECU, de kan goere krav paa som foelge af de udfoerte anlaegsarbejder, der allerede beloeber sig til ca. 300 000 ECU. AArsagen er, at de lokale myndigheder foretraekker at modtage EF-bidraget alene i

form af supplerende faglig bistand eller yderligere importeret udstyr, frem for gennem de indiske finansieringskanaler

(jf. pkt. 3.11-3.16). I det foreliggende tilfaelde kunne de kun modtage 70 % af 276 000 ECU (dvs. 193 200 ECU), heraf 70 % som laan (135 240 ECU) og 30 % som tilskud (57 960 ECU).

2.37. Den videre udvikling af pilotprojektet afhaenger af, at der anskaffes importeret udstyr (maaleapparater og terraengaaende koeretoejer). Myndighederne i Kashmir har allerede maattet betale en betydelig told paa 100-300 % alt efter produkternes art. Tolden betales til centralregeringen og har i alt udgjort 0,140 mio ECU (jf. pkt. 3.29).

Foranstaltninger der skal raade bod paa saerlige forhold 2.38. Der er blevet gennemfoert otte projekter til i alt 21,9 mio ECU i Indien for at raade bod paa saerlige forhold (artikel 3, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 442/81 (1)). Revisionen har omfattet fem af projekterne - vedroerende opfoerelse af orkansikre bygninger i Tamil Nadu, Orissa og Vestbengalen - og et samlet beloeb paa 7,1 mio ECU.

Opfoerelse af orkansikre bygninger i Tamil Nadu

2.39. EF har i henhold til tre paa hinanden foelgende finansieringsaftaler (NA/78/2, NA/80/34 og NA/82/6) forpligtet sig til at finansiere tre projekter vedroerende opfoerelse af 50, 20 og 30 orkansikre bygninger til henholdsvis 1 mio ECU, 0,6 mio ECU og 1 mio ECU. Der er tale om cirkelformede bygninger paa ca. 400 m$ fordelt langs Tamil Nadus kyster, hvor landbefolkningen kan soege tilflugt under storm eller orkan. Under normale vejrforhold kan bygningerne anvendes til andre formaal (som skoler, poliklinikker, moedelokaler osv.), af mere periodisk art, hvilket er foreneligt med hovedformaalet med bygningerne.

2.40. I det udsatte omraade bor der flere millioner indbyggere, og de 100 bygninger kan i bedste fald rumme 100 000 personer. Bygningerne burde efter planen vaere faerdige, men kun bygningerne under fase I var naesten faerdigopfoert (44) eller under opfoerelse (6). Af bygningerne under fase II var 6 opfoert og 13 under opfoerelse. Der var endnu ikke afholdt udgifter vedroerende fase III, da beliggenheden ikke var bestemt i alle tilfaelde.

2.41. Omkostningerne ved opfoerelsen af de orkansikre bygninger under fase I har vaeret ca. 50 % hoejere end anslaaet. For de bygninger, der er under opfoerelse, ligger de allerede afholdte udgifter over de anslaaede samlede omkostninger. De resterende bygninger vil blive endnu dyrere, fordi de skal opfoeres i vanskeligt tilgaengelige omraader, hvilket betyder en

tredobling af byggeomkostningerne for de sidste trancher. I den paagaeldende periode har inflationen ligget paa mellem 5 og 15 % p.a. Det er derfor beklageligt, at omkostningerne for tredje fase oprindelig er anslaaet blot ved at overtage tallene for anden fase. Myndighederne i Tamil Nadu, som baerer ekstraomkostningerne, boer enten skaere ned paa maalsaetningen eller afsaette yderligere midler til programmet.

2.42. Paa grundlag af dokumentation for projektgennemfoerelsen og de af myndighederne i Tamil Nadu afholdte udgifter, har de indiske myndigheder modtaget delbeloeb paa ca. 1,8 mio ECU. De centrale myndigheder har som en undtagelse fra den procedure, der er beskrevet i pkt. 3.11-3.16, udbetalt det fulde beloeb til myndighederne i Tamil Nadu. Udbetalingen er dog sket med ca. 70 % i form af laan og kun 30 % i form af tilskud.

2.43. De orkansikre bygninger er af tilfredsstillende kvalitet; men efter at de er overdraget til landsbymyndighederne er vedligeholdelsen ikke altid tilstraekkelig. Der er desuden stor fare for, at bygningerne ikke vil blive anvendt som planlagt i tilfaelde af storm eller orkan, idet de naesten alle permanent bruges af flygtninge fra Sri Lanka. I enkelte tilfaelde er der opfoert egentlige bygninger op imod de orkansikre bygninger, hvilket tyder paa, at flygtningene er ved at blive fastboende.

2.44. For at bygningerne kan benyttes i tilfaelde af orkaner, forudsaetter det, at beboerne i omraadet advares paa forhaand og er villige til at forlade deres boliger. De advarselssystemer, der hoerer under fase III, er dog stadig paa forundersoegelsesstadiet og vil ikke blive ivaerksat foreloebig. Befolkningen har i visse tilfaelde toevet med at lade deres ejendele vaere uden overvaagning under de sidste orkaner. I enkelte tilfaelde har lokalpressen dog omtalt, at bygningerne er blevet brugt.

Beskyttelse mod orkaner og oversvoemmelser i Orissa og Vestbengalen

2.45. Ifoelge finansieringsaftalerne NA/79/36 og NA/79/37 af februar 1980 var 4,5 mio ECU afsat til opfoerelse af omkring hundrede beskyttelsesbygninger og halvtreds helikopterlandingspladser, anlaeggelse af 100 hoejere liggende pladser til opfoerelse af landsbyer, levering af redningsbaade tillige med visse andre aktioner af samme art.

2.46. De faktiske omkostninger har generelt vaeret meget stoerre end anslaaet, hvilket naesten uundgaaeligt har medfoert en begraensning af maalsaetningen. De programmer, som skulle vaere afsluttet i begyndelsen af 1983, er blevet forsinkede. EF-betalingerne (paa ca. 3 mio ECU i begyndelsen af 1985) er kun langsomt naaet frem til de lokale myndigheder, der er ansvarlige for udfoerelsen af de paagaeldende arbejder.

2.47. Midlerne er fuldt ud blevet overfoert til de paagaeldende delstater, med 70 % (eller 2 mio ECU) i form af laan og kun 30 % (eller 1 mio ECU) i form af tilskud.

2.48. Kvaliteten af arbejdet er god, med undtagelse af visse enkelte, men beklagelige mangler (f.eks. en ikke afsluttet sluseventil paa en daemning til beskyttelse mod oversvoemmelser).

Generelle bemaerkninger om udviklingsprojekterne

2.49. De udviklingsprojekter, der finansieres over artikel 930, er ikke forbundet med nogen form for handelstransaktioner. Naar finansieringen naesten udelukkende sker i konvertible valutaer, burde det have vaeret muligt at gennemfoere egentlige samarbejdsaktioner. De indiske myndigheder har ikke givet udtryk for, at de er imod en saadan udvikling.

Projektudvaelgelsen er imidlertid hidtil faktisk ikke gaaet i denne retning, med en enkelt undtagelse, nemlig pilotprojektet (jf. punkt 2.30) for oerredopdraet. Hvis delegationens udviklingskonsulent kunne foreslaa aktioner paa et afgraenset omraade inden for Indiens landbrugsudvikling og forelaegge dem som attraktive projekter, kunne der fremover indledes en ny fase i samarbejdet med Indien. Der er allerede udarbejdet forslag i denne retning - bl.a. af delegationen i New Delhi - og de fortjener en naermere behandling. Det gaelder f.eks. forslagene om kortlaegning af visse ikke-strategiske omraader, udvikling af agroindustriel teknologi, forvaltning af vandressourcerne i forbindelse med kunstvanding og genetiske og veterinaervidenskabelige metoder i forbindelse med kvaegopdraet. Faellesskabet kunne spille en helt anden rolle end den passive kapitalindskyder, det alt for ofte noejes med at vaere. Udvaelges der derimod bestemte nicher, hvor EF-bistanden kunne specialiseres, ville det have den fordel baade at virke ansporende i retning af stoerst mulig koncentration af EF's personalemaessige, menneskelige, finansielle og faglige ressourcer til fordel for Indien, og i retning af at lette opfoelgningen af og tilsynet med de paagaeldende aktioner. Resultatet maa under alle omstaendigheder blive stoerre effektivitet.

2.50. Med hensyn til selve projektgennemfoerelsen har det - med forbehold af bemaerkningerne om bistandsforvaltningen i beretningens andet afsnit - vist sig under besoegene paa stedet, at de projekter, der er ydet EF-bistand til, generelt er blevet forsvarligt forvaltet af de centrale og lokale indiske myndigheder. Saaledes vidner efterproevelsen af de lokale udbudsprocedurer, entreprenoerkontrakterne, de lokale betalinger og de indhentede oplysninger om den stedlige projekt-

administration om en meget serioes forvaltning.

2.51. De vaesentligste kritiske bemaerkninger vedroerer de hyppige fejl i forbindelse med overslagene over frister og omkostninger (hvilket ofte medfoerer nedskaeringer af de

kvantitative maal). Fejlene skyldes hovedsagelig, at man anvender lokale entreprenoerer, som kun driver virksomhed en del af aaret, og som derfor ikke er i stand til udfoere arbejdet inden for de fastsatte frister. Det kan ikke kritiseres, at man foretraekker disse entreprenoerer, som beskaeftiger arbejdstagere, der ellers i perioder ville vaere uden beskaeftigelse, men det ville vaere oenskeligt, at man i planlaegningen tog hensyn til de naesten uundgaaelige konsekvenser heraf for arbejdets gennemfoerelse. I saa fald kunne den bod, der skal betales i tilfaelde af forsinkelser, men som for oejebblikket saa godt som ikke benyttes, forhoejes og tages i brug.

3. ADMINISTRATIONEN AF BISTANDEN TIL INDIEN

Sagsakterne

3.1. De undersoegelser, Retten har foretaget i de forskellige geografiske, tekniske og finansielle tjenestegrene, som medvirker i beslutningsprocessen vedroerende EF's bistand og administrationen af bistanden, har vist, at de oplysninger, som foreligger hos Kommissionen, ikke videregives regelmaessigt og systematisk. I nogle tilfaelde indeholder ingen af sagsakterne det mindstemaal af oplysninger, som er noedvendigt af hensyn til opfoelgningen af projekterne. I nogle tilfaelde skyldes manglerne den udvikling, som er sket i den administrative struktur (opdeling af tjenestegrene, sagsbehandlerskift etc.), i andre maa aarsagen soeges i de administrative procedurer eller den valgte finansieringsform.

3.2. Kommissionens geografiske og tekniske afdelinger deltager i opfoelgningen af projekterne. De skal efterproeve, om foranstaltningerne gennemfoeres efter tidsplanerne, og at de oprindelig opstillede maal realiseres. Af denne grund stilles der i finansieringsaftalerne ofte krav om, at bistandsmodtagerne indsender foreloebig teknisk dokumentation eller situationsrapporter om gennemfoerelsen som en betingelse for, at EF's bistand eller en del af bistanden udbetales. Naar disse dokumenter fremsendes til stoette for en udbetalingsanmodning, videresender den interne posttjeneste den derfor direkte til GD VIII's finansafdeling. Finansafdelingen sender imidlertid langt fra altid kopi til de geografiske afdelinger, og kun sjaeldent til de tekniske afdelinger. Naar de to sidstnaevnte afdelinger modtager kopier af stoetteanmodninger uden bilag, anmoder de heller ikke altid finansafdelingen om de vaesentlige oplysninger, som findes i bilagene. Retten har saaledes kunnet konstatere, at en raekke sagsakter (i de geografiske og tekniske afdelinger) ikke indeholdt dokumenter, som fandtes i finansafdelingens akter.

3.3. De tekniske afdelinger har principielt ansvaret for den tekniske opfoelgning af projekterne. Af hensyn hertil er det bestemt, at de skal spoerges til raads om projektforloebet

forud for hver enkelt udbetaling af stoettebeloeb. Arbejdet i de tekniske afdelinger er tilrettelagt paa baggrund af denne raadgivende virksomhed. Visse sager gennemfoeres imidlertid paa en saadan maade, at Kommissionen ikke selv foretager udbetalingerne. Det gaelder navnlig de »skinprojekter«, som saettes i forbindelse med kunstgoedningsleverancer, og hvor udbetalingerne til de virksomheder, som skal udfoere arbejderne, eller til leverandoererne foretages direkte af de indiske myndigheder. I det tilfaelde raadfoerer de finansielle afdelinger sig ikke med de tekniske afdelinger. Heraf foelger automatisk, at sagsakterne i de tekniske afdelinger praktisk talt intet indeholder om opfoelgningen af disse projekter.

3.4. For de projekter, som saettes i forbindelse med kunstgoedningsleverancerne, er det - lige som for de projekter, der finansieres af Faellesskabet - bestemt, at de ansvarlige myndigheder regelmaessigt skal fremsende rapporter om, hvorledes projekterne skrider frem. For disse projekters vedkommende udbetales EF-stoetten imidlertid meget hurtigt, idet den tager form af en refusion af prisen for den importerede kunstgoedning, og udbetalingen sker ofte lang tid foer ivaerksaettelsen af de projekter, som saettes i forbindelse med leverancerne. Indsendelse af situationsrapporter kan saaledes ikke laengere betragtes som en betingelse for senere udbetalinger fra EF. Det er derfor ikke overraskende at konstatere, at der med hensyn til projekter, som er sat i forbindelse med kunstgoedningsleverancer, meget ofte overhovedet ikke findes gennemfoerelsesrapporter i Kommissionens sagsakter. Dette gaelder sagsakterne i de tekniske afdelinger af den aarsag, som er omtalt i pkt. 3.3, og sagsakterne i de geografiske og finansielle afdelinger alene af den aarsag, der er behandlet i naervaerende punkt.

3.5. De her omtalte svagheder er ikke rent formelle. De manglende oplysninger i sagsakterne er aarsagen til og samtidig udtryk for, at selve sagsakterne ikke foeres korrekt. Naar sagsakterne ikke foeres à jour, er det i sig selv en mangel, fordi man ikke kan afgoere, hvilke projekter der ikke gennemfoeres som planlagt, og heller ikke analysere aarsagerne og stille forslag til en eventuel afhjaelpning. Det er imidlertid ogsaa en aarsag til svagheder med hensyn til, hvilke projekter der skal gennemfoeres for fremtiden, og hvorledes forhandlingerne om dem skal foeres, idet der ikke indsamles erfaringer og kritiske oplysninger, som kunne benyttes som argumenter mod eller som grundlag for at aendre indholdet af nye projekter, der forelaegges med anmodning om EF-bistand.

De af Faellesskabet anvendte administrative ressources

3.6. De ressourcer, der af Faellesskabet - generaldirektoratet for forbindelser med tredjelande (GD I), TD VIII og Kommissionens delegation i New Delhi - anvendes til at forberede, udvaelge, forhandle, gennemfoere og kontrollere projekterne inden for rammerne af samarbejdet med Indien, er utilstraekkelige. Dette gaelder i en saadan grad, at det ikke paa nogen maade kan opvejes af den kvalificerede arbejdsindsats, der praesteres.

3.7. I Bruxelles (GD I) fandtes der i hele 1985 - hvor Rettens revisionsbesoeg blev forberedt - ikke en sagsbehandler (Desk Officer), der var ansvarlig for Indien. Den paagaeldende tjenestemand havde ved aarets begyndelse faaet paalagt

andre arbejdsopgaver, og foerst i december blev der udnaevnt en afloeser. Hvor uantagelig denne situation er, fremgaar alene af det forhold, at Indien - med et aarligt bistandsbeloeb paa 130 mio ECU - er det udviklingsland, der modtager langt den stoerste bistand fra EF. Desuden kraever den fremtidige udvikling i samarbejdet med Indien - netop som den har tegnet sig i de seneste et til to aar - en stoerre indsats med hensyn til planlaegningen og gode kontakter mellem Bruxelles og delegationen i New Delhi. Det er derfor staerkt kritisabelt, at der fra udgangen af 1984 ikke har vaeret udnaevnt en ansvarlig sagsbehandler for dette geografiske omraade.

3.8. Kommissionens delegation i Indien blev oprettet i maj 1983, og den varetager udviklingsspoergsmaal i forholdet til Indien, Nepal og Bhutan. Delegationen er langt fra fuldt udbygget. Til delegationen er der knyttet en udviklingskonsulent, der i lighed med sine naermeste medarbejdere afloennes over budgettets artikel 930 efter de regler, som foelges af Den europaeiske sammenslutning for Samarbejde. Udgifterne hertil afholdes - lige som i andre, lignende tilfaelde - over en bevillingsreserve, som udgoer ca. 3 % af bevillingerne til det finansielle og faglige samarbejde med udviklingslande i Latinamerika og Asien. Disse 3 % er det maksimale beloeb, som hvert aar godkendes af Raadet. Over samme reserve afholdes udgifterne til de bistandseksperter, der som eksterne raadgivere ansaettes til at foere tilsyn med gennemfoerelsen af projekterne. Udviklingskonsulenten har tilstraekkelige midler til tjenesterejser, medarbejdere m.v.), men har hidtil ikke gjort brug af muligheden for lokalt at ansaette en universitetsuddannet assistent. Dette ville fra starten have vaeret overordentlig hensigtsmaessigt, og det er fuldstaendig unormalt, at det efter to aar endnu ikke er sket.

3.9. Administrationen af udviklingsbistanden har i virkeligheden udviklet sig meget lidt i de sidste tyve aar. Der blev efterhaanden opstillet faste rammer i de saedvanligvis tyndt befolkede lande, hvor EF var repraesenteret ved hjaelp af delegationer eller underafdelinger af delegationer i naesten alle modtagerlandene. Tilsynet fra Bruxelles med ordningens gennemfoerelse kunne ogsaa stoettes paa hyppige besoeg paa stedet. Efter at kredsen af modtagerlande inden for de sidste ti aar er udvidet til at omfatte samtlige udviklingslande, er der opstaaet nye aspekter. Rent geografisk omfatter det omraade, hvor der skal foeres tilsyn, ikke laengere et kontinent, men hele verden opdelt i en raekke stoerre omraader (Sydoestasien, det indiske subkontinent, en del af Mellemoesten, middelhavsomraadet, landene i Andesgruppen og i Mellemamerika). Hvert af disse omraader kan i stoerrelse sammenlignes med Afrika syd for Sahara, men bortset fra middelhavslandene foeres tilsynet i omraadet af en delegation med et begraenset personale, selv om EF's bistand rent geografisk ofte er meget spredt (saerlig naar bistanden ydes til programmer, som omfatter mange smaa projekter). For fremtiden kan besoeg paa stedet i disse lande fra Bruxelles eller fra delegationens hjemsted - ikke vaere saa godt som den eneste form for opfoelgning. Besoegene paa stedet

er fortsat helt noedvendige, navnlig besoeg fra delegationerne, men de skal indgaa som et led i en permanent forvaltnings- og revisionsordning, som stoettes paa regnskaber og bilag. Dette forudsaetter, at forvaltningen foregaar efter faste regler, som omfatter samtlige aspekter af EF's virke i modtagerlandene. Det er derfor helt noedvendigt, at finans- og regnskabsforvaltningen indrettes saaledes, at der kan foeres tilsyn med bistanden. Hvis dette ikke kan gennemfoeres, vil Faellesskabets bistand i stadig flere tilfaelde faa karakter af bloktilskud, som foerst og fremmest skal aflaste modtagerlandenes betalingsbalancer. For eksempel kan man saaledes paa grundlag af det finansielle, administrative og regnskabsmaessige system, som er etableret i forholdet til Indien lettere opgoere, hvilke beloeb EF har udbetalt, end hvilke beloeb der rent faktisk er afholdt til hvert enkelt projekt. Hvis disse forhold ikke aendres, vil Faellesskabet selv ikke i store traek kunne bedoemme virkningen af den udviklingsbistand, det yder.

Udbetalingen af EF-bistanden

3.10. Ordlyden i aftalerne om financieringen af det finansielle og faglige samarbejde med Indien er forskellig for de enkelte projekter. Der er dog det faelles traek for aftalerne, at beloebene - udtrykt i ECU - stilles til raadighed for den indiske regering i form af direkte stoette, naar der fremlaegges behoerige bilag. Regeringen videregiver derefter beloebene (paa engelsk: »to channel«, »to pass on«) til de organer, der har ansvaret for gennemfoerelsen af projektet. Retten kunne paa grundlag af de bilag, der forelaa til stoette for de af Kommissionen udbetalte beloeb, faa indtryk af, at de stoettebeloeb, Faellesskabet havde betalt til finansiering af projekterne, rent faktisk var naaet frem til de projektudfoerende organer i overensstemmelse med de vilkaar, der paa forhaand var aftalt mellem Faellesskabet og Den indiske Republik. Under revisionsbesoegene konstateredes det imidlertid, at forholdene paa stedet - paa grund af reglerne om »Consolidated Fund of India«, som alle EF-tilskud passerer igennem - afviger staerkt fra, hvad der er bestemt i finansieringsaftalerne.

Consolidated Fund of India

Reglen om at bistanden skal passere gennem fonden

3.11. Med hensyn til de investeringer, som skal bidrage til udviklingen i Indien, gaelder der i den indiske forfatning nogle grundlaeggende regler om, at unionens delstater skal behandles ligeligt, at ressourcerne til finansiering af udviklingsforehavender skal indgaa i »Consolidated Fund of India«, og at ressourcerne skal forvaltes i overensstemmelse med femaarsplaner for udviklingen af landet efter naermere regler, som udstedes paa forslag af et »planudvalg« og et »finansudvalgt«. I tidens loeb har de to udvalg paa dette grundlag fastlagt de naermere regler, der omtales i det foelgende. Alle midler,

som modtages fra udlandet, skal passere gennem fonden, ogsaa selv om de skal benyttes til bestemte projekter. Den finansiering, som foretages gennem fonden, sker med visse undtagelser paa foelgende maade.

Reglerne om fordelingen og udbetalingsformen

3.12. For de projekter, som forvaltes centralt af for-

bundsstaten, udbetaler fonden hele den udenlandske stoette, der er modtaget til de paagaeldende projekter. Udbetalingen kan ske i form af laan eller tilskud.

3.13. For de projekter, som forvaltes af delstaterne sker

der en efterfoelgende refusion efter forelaeggelse af dokumentation for udgifterne. Refusionen omfatter med visse undtagelser kun en del af udgifterne. Normalt kan kun 70 % af de udgifter, der ydes bistand til fra andre lande, refunderes, og udgifterne skal naturligvis vaere godkendt inden for planen. De resterende 30 % og eventuelle udgifter ud over de anslaaede beloeb skal betales af delstaterne, hvis budgetindtaegter dels er delstaternes egne indtaegter, dels bestaar af bloktilskud fra fonden. Bloktilskuddene fastsaettes efter en fordelingsnoegle paa grundlag af delstaternes oekonomi og budgetter.

3.14. Endelig er det vigtigt at fastlaa, at den del af bistanden fra udlandet, som ydes til delstaten, aldrig udbetales fuldt ud i form af tilskud, selv naar bistanden som for EF's vedkommende er en ren gavebistand. I Indien udbetaler fonden i de fleste tilfaelde denne del af bistanden i form af laan (70 %), mens resten (30 %) er tilskud. For de delstater, der betragtes som saerlig ugunstigt stillede, kan procentsatserne vaere 10 og 90, men en saadan fordeling foretages ikke automatisk.

Betydningen for EF-stoetten

3.15. Af de omtalte forhold foelger, at der for stoerstedelen af de EF-finansierede projekter for hver ECU, Faellesskabet har udbetalt, foretages et fradrag paa 0,30 ECU til fondens finansiering af andre udviklingsprojekter eller programmer, som Faellesskabet end ikke har kendskab til, eller til bidrag til direkte finansiering af delstaternes budgetter. Hertil kommer, at 0,49 ECU af hver ECU, Faellesskabet udbetaler, stilles til raadighed for projekterne i form af laan. Resultatet er, at kun 0,21 ECU stilles til raadighed for projekterne i form af tilskud. Disse forhold er fremstillet i skemaform i tabel 2.

3.16. De undtagelser, Retten har konstateret, har for det foerste vedroert forbundsstatsprojekter, som er sat i forbindelse med kunstgoedningsleverancer, og som har taget sigte paa at

>TABELPOSITION>

23. 3. 87

De Europaeiske Faellesskabers Tidende

skabe laanefaciliteter i landdistrikterne. Til disse projekter har man overfoert hele den ydede EF-bistand, men det er sket i form af laan og ikke som tilskud, saaledes som det er bestemt i finansieringsaftalen (jf. oplysningerne i bilaget om Rettens revision af projekter, som er sat i forbindelse med kunstgoedningsleverancer). For det andet har man til delstatsprojekter, som gaar ud paa at opfoere cyklonsikre bygninger, ganske vist videregivet hele EF-stoetten, men det er i strid med bestemmelserne sket saaledes, at kun 30 % er betalt i form af tilskud - i stedet for 100 % i henhold til aftalen - mens 70 % er ydet i form af laan (jf. pkt. 2.42).

Bemaerkninger om fondens virksomhed

3.17. Stoerstedelen af den bistand, Indien modtager, ydes i form af laan (fra Verdensbanken, men ogsaa i form af statslaan fra en lang raekke lande). Naar en del af laanene omdannes til tilskud, svarer det rent faktisk til, at der foretages indeholdelser i de beloeb, som ydes til de enkelte projekter. Den paagaeldende delstat modtager beloebsmaessigt mindre, men til gengaeld er bistanden mere fordelagtig. De oevrige delstater, som ikke er direkte stoettemodtagere, modtager ogsaa en del af den udenlandske bistand, men det sker i form af tilskud fra fonden til deres budgetter eller i form af laan, som ydes ved hjaelp af de indeholdte beloeb.

3.18. Denne situation har Faellesskabet hidtil accepteret, selv om den for de enkelte projekter er fuldstaendig i strid med de indgaaede finansieringsaftaler. Kommissionen er naturligvis klar over, at fonden eksisterer, men i almindelighed har den ikke kendskab til de naermere regler for dens virksomhed og specielt ikke til den omdannelse af bistanden, der finder sted. Under alle omstaendigheder omtales den ikke i de dokumenter, som har vaere forelagt udvalget for ikke-associerede udviklingslande. Naar alt kommer til alt finansieres projekterne ganske vist 100 %, og man kan - i betragtning af at de som regel til slut ivaerksaettes og i almindelighed gennemfoeres udmaerket for de dertil afsatte beloeb, og i hvert fald mindst for de oprindelig anslaaede beloeb - rejse det spoergsmaal, hvilken interesse der er i detaljeret at behandle Den indiske Republiks interne finaniselle bestemmelser.

3.19. Foerst og fremmest maa det dog konstateres, at selve finansieringsmaaden ikke er uden betydning for rentabiliteten, idet der i sidste instans paaloeber tilbagevendende udgifter, naar en del af midlerne stilles til raadighed i form af laan. Naar det skal afgoeres, om et projekt rent finansielt er gennemfoerligt, er det i det mindste noedvendigt at have kendskab til dette aspekt. Disse forudgaaende oplysninger har paa intet tidspunkt vaeret taget i betragtning af Kommissionen, endsige af de sagkyndige fra medlemsstaterne i udvalget for ikke-associerede udviklingslande. Dette er saa meget mere beklageligt, som tyngdepunktet i kritikken af selve projektforvaltningen rettes mod, at udgifterne anslaas alt for lavt (jf. pkt. 2.51).

3.20. Det er noedvendigt, at Faellesskabet bevarer en mulighed for at overvaage, hvorledes projekterne gennemfoe-

res rent konkret, navnlig for at det kan skride ind, hvis de ikke udvikler sig som planlagt. Dette er Faellesskabet kun i stand til ved hjaelp af en finans- og regnskabsforvaltning, som fungerer kontinuerligt. Faellesskabet skal vaere i stand til - paa grundlag af dokumentation for, hvorledes arbejderne skrider frem - at traeffe beslutning om at udbetale eller naegte at udbetale EF-stoetten og dermed foere en reel kontrol med af projektgennemfoerelsen. Denne kontinuerlige regn-

skabsmaessige kontrol skal samtidig saette Faellesskabet i stand til at efterproeve, om EF-stoetten anvendes korrekt.

3.21. Som begrundelse for de konstaterede forhold i Indien er det ikke tilstraekkeligt at henvise til, at situationen er uundgaaelig som foelge af forfatningsbestemmelsen. Forfatningen tvinger ikke til at benytte reglerne, som ganske enkelt er valgt af de indiske myndigheder (jf. pkt. 3.11) og accepteret af EF, selv om de overhovedet ikket omtales i budgetdokumenterne eller aftalerne med Den indiske Republik.

3.22. Det er ikke et holdbart argument, at reglerne for fonden under alle omstaendigheder er accepteret af de oevrige bistandsydere. De har kun toevende accepteret en ordning, som bevirker, at de laan, de yder, bliver nedsat, og det boer ikke lades ude af betragtning, at midlerne overfoeres paa en fordelagtig maade, naar de til dels stilles til raadighed i form af tilskud. Det kan ikke udelukkes, at denne mere fordelagtige udbetalingsform bl.a. kan gennemfoeres ved hjaelp af indeholdelserne i EF's bistand.

Mulighederne fuer at loese problemet inden for fondens rammer

3.23. Det er ikke i sig selv et problem for Faellesskabet, at dets bistandmidler passerer gennem Consolidated Fund of India. Det afgoerende er, at Indien - allerede fra det tidspunkt hvor der foeres forhandlinger om finansieringsaftaler - er i stand til at meddele Faellesskabet, hvorledes det har til hensigt at benytte bistanden til gennemfoerelse af udviklingsprojekter, som skal finansieres. Paa dette stadium kan landet uden vanskelighed give detaljerede oplysninger om, hvorledes hvert enkelt projekt skal finansieres (midler fra det projektudfoerende organ, republikken Indien, Faellesskabet og andre bistandydere, samt bistandens karakter - tilskud, laan, indtaegter fra projektet etc.).

3.24. Hvis disse oplysninger foreligger paa forhaand, har Faellesskabet mulighed for at skoenne, hvorledes bistanden vil blive brugt, og hvorledes projektet kan finansieres. Faelles-

skabet vil paa denne maade ikke alene kunne tage stilling paa grundlag af alle fornoedne oplysninger, men senere - naar finansieringsplanen er aftalt - vil der heller intet vaere til hinder for, at det faar tilsendt samtlige oplysninger om den finansielle gennemfoerelse af projektet. Faellesskabet vil saaledes vaere i stand til at sammenholde de oprindelig indgaaede forpligtelser og den endelige gennemfoerelse.

3.25. Paa grund af den gennemskuelighed, som dermed opnaas, vil man kunne afgoere, hvorledes Faellesskabets

bistand reelt benyttes i finansieringen, og navnlig hvordan bistanden under de nuvaerende omstaendigheder rent faktisk benyttes til samfinansiering (jf. pkt. 3.22) af de mest forskelligartede projekter. I saa fald er det naturligvis muligt, at Faellesskabets politiske myndigheder vil foretraekke andre af de finansieringsformer, som kan benyttes efter de indiske regler.

3.26. EF kunne vaelge at yde bistand til projekter, som gennemfoeres paa centralt plan af Den indiske Republik. Der er normalt tale om udviklingsprogrammer (f. eks. det i bilaget omtalte program for fremskaffelse af laanemuligheder i landdistrikterne). I disse tilfaelde kan midlerne ifoelge fondens regler videregives fuldt ud og skal ikke noedvendigvis udbetales if form af laan.

3.27. En anden mulighed ville vaere af fremhaeve forskellen mellem EF's bistand og de oevrige »bistandsyderes« laan som argument for at goere brug af fondens undtagelsesbestemmelser (muligheden for at videregive hele bistanden, muligheden for undtagelsesvis at udbetale hele beloebet i form af tilskud).

3.28. Disse loesninger, som principielt er den eneste, der stemmer overens med EF-reglerne, kunne gennemfoeres paa en saadan maade, at det indiske krav om en ligelig fordeling mellem delstaterne tilgodeses. Kravet kan uden videre opfyldes for de projekter, der forvaltes paa centralt plan, og som er til gavn for hele forbundsstaten, og det vil ogsaa kunne opfyldes for de oevrige projekter. Hvis den bilaterale stoette fra EF's medlemsstater inddrages i beregningen, vil Indien i loebet af meget faa aar kunne fordele hele bistanden fra EF-omraadet ligeligt mellem alle de indiske delstater.

Opkraevning af told

3.29. Det sker meget sjaeldent, at der til EF-finansierede aktioner skal importeres udstyr eller materiel fra EF til brug for et projekt eller et program. I de tilfaelde, hvor saadanne indfoersler er omtalt i finansieringsaftalerne, har det imidlertid givet anledning til vanskeligheder at overholde bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i forordning (EOEF) nr. 442/81 (1), hvorefter »Skatter, told og afgifter . . . (ikke) omfattes . . . af faellesskabsfinansieringen«. Denne regel er med samme ordlyd optaget i finansieringsaftalerne, men de indiske forbundsmyndigheder henfoerer importen under strenge godkendelsesordninger, som medfoerer store forsinkelser. Desuden opkraever de betydelige toldbeloeb, som kan udgoere intil 300 % af varernes vaerdi (jf. pkt. 2.37). Tolden betales ganske vist ikke over EF's budget, men er en tung byrde for den lokale projektfinansiering. Den omtales ikke i den oversigt over de anslaaede udgifter, som paa det forberedende stadium forelaegges for EF-myndighederne til brug for deres vurdering af, om projektet kan gennemfoeres. Der kan indroemmes toldfritagelse i konkrete tilfaelde, men det kraever maanedlange forhandlinger med myndighederne i New Delhi, og det er paa forhaand helt uvist, hvor laenge forhandlingerne vil vare, og hvilket resultat der kan opnaas. Ogsaa dette forhold

er en hindring for at opstille en realistisk finansieringsplan paa det tidspunkt, hvor beslutningen om projektet traeffes.

Behovet for en rammeaftale

3.30. Det maa beklages, at der efter ti aars udviklings-

samarbejde med Indien ikke er foert forhandlinger om eller indgaaet en rammeaftale med dette modtagerland. For de oevrige hovedmodtagerlande har Faellesskabet fastlagt de retlige, administrative og finansielle regler for samarbejdet i rammeaftaler. Paa dette grundlag udarbejdes der for hvert projekt, EF finansierer i disse land, kun et notat om finansieringen og den tekniske udformning. Heri redegoeres der dels for de finansielle rammer, dels for projektets rent tekniske aspekter og de saerlige administrative forudsaetninger for dets gennemfoerelse.

3.31. Herved opnaar man, at der ved én enkelt lejlighed kan foeres indgaaende forhandlinger om de budgetmaessige, finansielle og administrative regler og om den kontrol der skal foeres med projekter, som EF bidrager til. Derefter kan der - efter en paa forhaand aftalt og i princippet klart fastlagt procedure - traeffes aftale om hvert enkelt projekt, alene under hensyn til de finansielle og tekniske forhold, der dér goer sig gaeldende.

3.32. Indien er det land, der modtager den stoerste bistand blandt alle de ikke-associerede udviklingslande i Latinamerika og Asien, og under forhandlingerne om en rammeaftale med Indien ville det vaere noedvendigt klart og utvetydigt at fastlaegge, hvorledes EF's bistand skal behandles paa det finansielle plan, hvilke toldregler der skal gaelde for import af udstyr fra EF, hvordan den finansielle opfoelgning skal finde sted, og hvordan der skal foeres kontrol med projekter, som det besluttes at gennemfoere i forbindelse med andre projekter, der direkte finansieres af EF. Paa alle disse punkter har der som foelge af den nuvaerende upraecise regulering rent faktisk kunnet udvikle sig en praksis, som vanskeligt kan forenes med EF's regler for budget- og regnskabsforvaltning og for kontrollen paa disse to omraader.

4. KONKLUSIONER

4.1. Hidtil er Faellesskabets finansielle og faglige samarbejde med Indien indgaaet i en sammenhaeng, som er karakteriseret ved planoekonomi og isolation fra verdensmarkedet. De aarlige kunstgoedningsleverancer, som giver landet en betydelig valutabesparelse, og de projekter, som er gennemfoert ved hjaelp af indisk teknologi og indiske midler, har vaeret i fuld overensstemmelse med udviklingen i indisk politik og samfundsoekonomi. Da Faellesskabets administrative ressourcer er begraensede, har EF naeppe vaeret i stand til

at forvalte et mere udbygget samarbejde. Men selv om de ivaerksatte projekter er gennemfoert tilfredsstillende paa det praktiske plan, og der derved er ydet et bidrag til gennemfoerelsen af de opstillede maal, kan man rejse det spoergsmaal, om Faellesskabet har forberedt sig paa den fremtidige udvikling.

4.2. Der er nu almindelig enighed i Indien om, at stadig stoerre teknologioverfoersler er noedvendige for landets udvikling, men paa den anden side indebaerer en aabning over for andre lande, at der maa soeges nye afsaetningsmuligheder for eksporten. I denne nye situation kan det ikke vaere rimeligt, at EF's samarbejde kun omfatter pengeoverfoersler, som skal bidrage til at bringe betalingsbalancen i ligevaegt og vaere et tilskud til statsbudgettet. Det er derfor paradoksalt, at omkring to tredjedele af EF's bistand ydes i form af tilskud til koeb af forbrugsgoder.

4.3. For at etablere mere varige forbindelser med Indien er der behov for at tage forholdet op til en samlet vurdering, hvilket hidtil ikke er blevet gjort. Der maa kunne forventes en

raekke gavnlige virkninger af projekter, som gaar ud paa at lade Indien nyde godt af den teknologioverfoersel, Faellesskabet kan tilbyde. Man boer heller ikke overse den evne, Indien har vist til at realisere en selvstaendig udvikling med hensyn til etablering og forbedring af infrastrukturen i landdistrikterne. Dette forhold kunne benyttes i form af faglig bistand fra Indien til udviklingen i andre, mindre udviklede tredjelande. Man kunne forestille sig, at Faellesskabet over budgettets kapitel 9 yder finansielle bidrag til en saadan indirekte faglig bistand.

4.4. En indgaaende vurdering vil uundgaaeligt kunne munde ud i en mere hensigtsmaessig definition af maalsaetningen for EF's udviklingssamarbejde med Indien, og forhandlinger om en rammeaftale vil noedvendigvis give mulighed for at afklare situationen med hensyn til forvaltningen af og kontrollen med EF's midler. Derefter vil Faellesskabet utvivlsomt vaere bedre rustet til at viderefoere et finansielt og fagligt samarbejde, som er afpasset efter de nye oekonomiske og politiske forhold i Indien.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg den 4. december 1986.

Paa Revisionsrettens vegne

Marcel MART

Formand

(1) EFT L 48 af 21. 2. 1981, s. 8.

(2) Jf. punkt 7.3 i de tekniske og administrative gennemfoerelsesbestemmelser i aftale NA/83/18.

BILAG: Eksempel paa seks projekter i forbindelse med kunstgoedningsleverancer: Oplysninger indhentet af Retten

BILAG

Eksempel paa seks projekter i forbindelse med

kunstgoedningsleverancer: oplysninger indhentet af Retten

>TABELPOSITION>

KOMMISSIONENS SVAR

2. DE FINANSIEREDE PROJEKTER

Kunstgoedningsleverancer

2.1. 2.8. Hvert aar undtagen i 1985 (hvor markedet var meget daarligt) har de europaeiske leverandoerer solgt til verdensmarkedspriser. Da ingen producent kan levere hele den efterspurgte maengde alene finder der en raekke forhandlinger sted under udbudsproceduren. MMTC har ofte benyttet lejligheden til at supplere det EF-finansierede indkoeb med en kommerciel ordre, som de indiske myndigheder betaler af egne midler, hos samme producent og til samme pris, hvilket er en yderligere fordel for de europaeiske producenter. En repraesentant for Kommissionen har siden 1984 deltaget i aabningen af tilbuddene. Ganske vist var der i 1983 en leverandoer, der havde sit hovedsaede uden for Faellesskabet, men producenten var et datterselskab, der var hjemmehoerende i EF.

I visse tilfaelde er udbudsmeddelelserne vedroerende kunstgoedning paa grund af tidsplanen for leverancerne blevet offentliggjort, inden finansieringsaftalen er undertegnet, men altid med en suspensiv klausul. Der spares saaledes tid, og denne fremgangsmaade er ikke usaedvanlig, f.eks. inden for AVS.

2.4. 68 % af den kunstgoedning, der anvendes i Indien, er kvaelstofgoedninger, navnlig urea, mens 10 % er kalium og 22 % fosfatgoedninger. Det er saaledes forstaaeligt, at Indien i foerste omgang soeger at daekke sit behov for kvaelstofgoedning. Syv medlemsstater er repraesenteret paa markedet for urea. Desuden er kvaelstofgoedningerne de eneste, som Europa har en overskudsproduktion af. Der er dog ifoelge finansieringsaftalerne mulighed for at sprede indkoebene til andre kunstgoedningstyper, hvis de indiske myndigheder oensker det. Dette er kun sket i 1982, hvor der efter de indiske myndigheders oenske blev leveret kalium.

Konklusioner

2.13. Paa grund af den saerlige betydning, der maa tillaegges projekterne vedroerende overfoersel af teknologi, mener Kommissionen ogsaa, at det vil vaere at foretraekke, at man med henblik paa udviklingen i Indien og med dette lands samtykke for fremtiden finansierer en aftagende del af Faellesskabets samlede bistandsprogram for Indien gennem kunstgoedningsleverancer, hvilket den agter at goere.

Kunstgoedningsleverancer som counterpart-midler

Projekter i Indien i forbindelse med kunstgoednings-

leverancer

2.15.-2.18. Praksis med at sammenkaede projekter og kunstgoedningsleverancer er indfoert, fordi Indien ubestri-

deligt er i stand til at stille den noedvendige kompetence og det noedvendige materiel til raadighed for gennemfoerelsen af udviklingsprojekterne, navnlig inden for landbrug og social infrastruktur. Der er i foerste raekke behov for finansiering og ikke for know-how. Praksis er saaledes ikke principielt baseret paa stoette i form af basisprodukter, men snarere paa bidrag, der ydes til udviklingen paa punkter, hvor europaeiske og indiske interesser moedes. Dette er aarsagen til, at leverancerne af kunstgoedning og de dertil svarende udviklingsprojekter altid figurerer i samme finansieringsaftale, uden at dette betyder, at selve udvikllingsprojekterne skal opfoeres paa regnskabet som counterpart-midler for faellesskabsfinansieringen.

Det er ikke korrekt at sige, at denne praksis forenkler forvaltningen af bevillingerne, og at antage, at den er valgt af denne grund; projekter, der finansieres gennem counterpart-midler, faar og skal have lige saa megen opmaerksomhed som direkte finansierede projekter. Naar det er haendt, at et saadant projekt ikke fik saa megen opmaerksomhed som oenskeligt, skyldtes det personalemangel, som ogsaa med rette bemaerket af Revisionsretten.

Arten og omfanget af den finansielle konstruktion

2.19.-2.20. Revisionsrettens beretning giver klart det indtryk, at der er en kvalitetsforskel mellem den kontrol, der foeres med direkte af EF finansierede projekter, og den, som foeres med projekter, der finansieres ved hjaelp af kunstgoedningsleverancer. Det er korrekt, at EF raader over mere detaljerede oplysninger om de direkte finansierede projekter, og at EF til syvende og sidst kan true med at blokere udbetalingerne.

Det boer ogsaa understreges, at selv for projekter, der finansieres over counterpart-midler, og som omfatter leverance af kunstgoedning, er projektmyndighederne helt klare over, at disse projekter finansieres af EF. Myndighederne har saaledes for visse projekter oprettet »celler til gennemfoerelse af EF-projekter«, der er ansvarlige for de dele af projekterne, som faar bistand fra Faellesskabet.

2.21. Af de grunde, der naevnes ovenfor (2.15.-2.18) kan Kommissionen ikke dele den opfattelse, der gives udtryk for under dette punkt af Revisionsrettens beretning. Det er i oevrigt klart, at tilfoerslen af kunstgoedning udgoer en konkret stoette til udviklingen af landbrugsproduktionen og de indiske landdistrikter.

Pilotprojekt for oerredopdraet

2.32. Der er ikke noget modstridende mellem indgaaelse af en underhaandskontrakt med konsulenten og bestemmelserne i finansieringsaftalens punkt 6.3. En saadan fremgangsmaade er af alle blevet anset for at vaere den mest oekonomiske og den mest hensigtsmaessige loesning. Kommissionens regler om begraenset udbud blev foerst indfoert i 1986, mange aar efter indgaaelsen af kontrakten om faglig bistand.

2.33. Det er korrekt, at denne konsultation kunne udvides, men der skal i dette tilfaelde tages hensyn til, at der er tale om et pilotprojekt, hvor indkoeb af - det ikke saerlig omfattende - materiel var overdraget til konsulenten paa grund af dets saerlige tekniske specifikationer.

I realiteten er materiellet fra flere af Faellesskabets medlemsstater leveret af et enkelt firma, der er ansvarligt for, at udstyret passer sammen, hvilket er noedvendigt for at undgaa, at pilotprojektet bliver en fiasko.

Bemaerkninger, der er faelles for udviklingsprojekterne

2.51. Ganske vist har der tidligere vaeret forsinkelser og overskridelser i gennemfoerelsen af mange projekter (hvilket gaelder saavel projekter, der finansieres direkte, som projekter der finansieres med counterpart-midler). Dette skyldes dels, at inflationen har vaeret hoejere end forventet, og dels forsinkelser i de administrative led. Imidlertid skulle de ekspertbesoeg, der indgaar i projektevalueringen samt de grundlaeggende bestemmelser om uafhaengig kontrol og loebende evaluering, der gaelder for de projekter, som er godkendt i den senere tid, kunne mindske disse problemer for fremtiden.

3. ADMINISTRATIONEN AF BISTANDEN TIL INDIEN

Sagsakterne

3.2. Originalerne til betalingsanmodningerne vedroerende ikke-associerede lande sendes normalt direkte til finanstjenesten, som efter sagens beskaffenhed holder dem til raadighed for den tekniske eller den geografiske tjeneste til udtalelse. Disse afgoer selv, om de har brug for fotokopier til deres sagsakter. Originalerne sendes derefter retur til finanstjenesten til udbetaling for senere, som foreskrevet, af finanskontrollen og GD XIX at blive forelagt Revisionsretten.

3.3.-3.5. Kommissionen kan ikke dele Revisionsrettens opfattelse af, at finansieringen af et projekt via kunstgoedningsleverancer goer det vanskeligere at foelge gennemfoerelsen saa noeje, som det er tilfaeldet ved direkte finansiering.

Det er korrekt, at Kommissionen ikke ved denne type finansiering kan kontrollere, hvor langt projektet er fremme inden for hver enkelt udbetaling, og dermed ikke kan udoeve en forhaandskontrol med de indiske myndigheder.

Imidlertid er den faglige, administrative og finansielle op-

foelgning, set fra et indisk synspunkt, noejagtig den samme i de to tilfaelde, fordi alle projekterne falder ind under de samme indiske budgetprocedurer og administrative procedurer. Den eneste forskel er, at de indiske myndigheder i tilfaelde af direkte finansiering anmoder Kommissionen om at indfri de »reimbursement claims«, der indgaar fra delstaterne, hvilket

naturligvis ikke er tilfaeldet for de projekter, hvortil der leveres kunstgoedning.

Paa samme maade er der heller ingen grundlaeggende forskel i opfoelgningen af projekterne fra Kommissionens side, uanset finansieringsmetoden:

- Betingelserne i finansieringsaftalerne om opfoelgning (hyppigheden af situationsrapporterne, adgangen til dokumenterne) er ens.

- De konsulenter, der med visse mellemrum udsendes af Kommissionen for at foelge et projekt, har uden forskel beskaeftiget sig med baade direkte og indirekte finansierede projekter.

- Delegationen laegger ikke saerlig vaegt paa opfoelgningen af direkte finansierede projekter frem for andre projekter.

Konkluderende skal det siges, at baade fra Kommissionens og fra de indiske myndigheders side er den afgoerende faktor i kvaliteten af opfoelgningen af et projekt ikke saa meget finansieringsmaaden som den tid, der er til raadighed til en saadan opfoelgning, regelmaessigheden i kontrolbesoegene og kvaliteten af den lokale tjeneste, der foretager opfoelgningen, og som Revisionsretten har kunnet vurdere i marken.

Kommissionen vil minde de indiske myndigheder om deres forpligtelser paa dette omraade med henblik paa at forbedre sagsakterne vedroerende gennemfoerelsen.

De af Faellesskabet anvendte administrative ressourcer

3.6.-3.9. Det er korrekt, at personalemangel i baade Bruxelles og i delegationen i New Delhi har begraenset Kommissionens muligheder for at intervenere og udoeve kontrol. Der er imidlertid truffet foranstaltninger til at forbedre situationen inden for de graenser, der afstikkes af budgettet. Der er af Kommissionen i Bruxelles udpeget en tjenestemand, der skal beskaeftige sig med ufviklingsbistanden til Indien. Endnu en udviklingsraadgiver vil i begyndelsen af 1987 blive udsendt til delegationen. Da disse raadgivere imidlertid er ansvarlige for andre lande end Indien, er saadanne foranstaltninger stadig ikke tilstraekkelige. Udformningen af projektrapporterne vil blive standardiseret.

Udbetalingen af EF-bistanden

3.10-3.14 Rapporten udtaler sig meget negativt om driften af den »konsoliderende fond«. Kommissionen finder ikke, at der heri tages tilstraekkeligt hensyn til Indiens stoerrelse samt de sociale og kulturelle forskelle, der goer sig gaeldende mellem landets forskellige dele. Centralregeringen maa naturligvis foere en politik, som ikke blot styrker forbundet, men som ogsaa sikrer en rimelig ressourcefordeling

mellem de forskellige delstater. Ifoelge »India Financial System for External Assistance« anses hovedmodtageren gennem ordningen for supplerende finansiering at vaere den stat, hvori projektet gennemfoeres. Det forudser imidlertid ogsaa saerlige fordele for stater, navnlig de fattigste, som ikke faar direkte bistand fra det internationale samfund.

Selv om kanaliseringsordningen kritiseres af visse donorer, kan Kommissionen dog konstatere, at den accepteres af dem alle, og at det forhold, at EF-bistanden er gavebistand er uden betydning for de grunde, der faar den indiske regering til at bibeholde de generelle bestemmelser. Under alle omstaendigheder afhaenger projekternes kvalitet af deres tekniske og oekonomiske feasability. Den indiske politik, der sigter mod, at alle projekterne skal vaere oekonomisk levedygtige, selv dem, der finansieres af gavebistand, kan kun bifaldes.

Betydningen for EF-stoetten

3.15. Uanset gyldigheden af den indiske ordning er det vigtigste spoergsmaal, om det strider mod finansieringsaftalernes bogstav og aand at den anvendes paa EF-stoetten. Revisionsretten finder, at naar kun 21 % af EF's gavebistand gaar til den stat, der gennemfoerer projektet, omdirigeres der ressourcer til fordel for centralregeringen paa bekostning af delstaterne. Et saadant raesonnement kan bestrides, idet Indien i henhold til sin forfatning er et forbund af stater, og forbundssta4en omfatter centralregeringen og delstatsregeringerne. Stoettemodtageran er i henhold til finansieringsaftaLerne altid »Den indiske Rapublik«, dvs. forbundsstaten og andrig en bestemt delstat. Endvidere fedroerer hovedparten af de EF-finansierede projekter an,g af grundlaeggenda infrastrukturer - kunstig vanding, vandforsyning - der paa lokalt plan gennemfoeres af de statslige myndigheder som led i udviklingsplanen for senere at blive overfoert gratis til landbe-

folkningen (private eller landsbysamfund), som i realiteten er de sidste og egentlige modtagere af bistanden. For hver 100 ECU, der ydes ifoelge en finansieringsaftale, overfoeres der saaledes anlaeg til en vaerdi af 100 ECU (eller modvaerdien i rupees) til de modtagende befolkningsgrupper i fuld overensstemmelse med hovedformaalet med EF's udviklingsbistand.

Bemaerkninger om Fondens virksomhed

3.17. Revisionsretten maa vide, at Kommissionen er forpligtet til at acceptere de institutionelle regler, Den indiske Republik har fastsat vedroerende fordeling og overfoersel af den bistand, landet modtager fra Faellesskabet. Det er ikke rimeligt at mene, at Faellesskabets stilling adskiller sig fundamentalt fra de andre donorers, fordi bistanden ydes

som gavebistand. Dette gaelder ogsaa flere andre store dono-

rer, navnlig Det forenede Kongerige, der yder 100 % gavebistand (og dermed er den stoerste bilaterale donor med over 200 mio ECU om aaret). Ogsaa bistanden fra Danmark og Nederlandene, der ligesom EF-bistanden omfatter de omkostninger, som skal betales i lokal valuta, er gavebistand.

Mulighederne for at loese problemet inden for Fondens rammer

3.23. Det er dog ikke noget problem for Kommissionen at forklare systemet i forslagene og finansieringsaftalerne tydeligere, dette system, som i oevrigt burde vaere kendt af alle de medlemsstater, der yder bilateral stoette til Indien. Systemet hverken kan eller boer imidlertid vaere afgoerende for, hvilke projekter der kan opnaa EF-finansiering.

Opkraevning af told

3.29. Problemet er foerst opstaaet for nylig i forbindelse med projekt NA/82/30 - fiskeopdraet i Kashmir - da det her for foerste gang blev noedvendigt at importere udstyr. Selv om skatter og afgifter ikke finansieres via EF-bistanden, oeger de projektomkostningerne og bevirker, at der kan ydes faerre supplerende midler til projekter, som EF yder gavebistand til. Paa det sidste aarlige moede blev de indiske myndigheder derfor kraftigt opfordret til at overveje generel toldfrihed. Kommissionen foelger noeje dette spoergsmaal.

Behovet for en rammeaftale

3.30.-3.32. Princippet om samarbejde vedroerende udviklingsbistand er klart nedfaeldet i Faellesskabets aftale med Indien (nr. 3246/81 af 26. oktober 1981) om handelsmaessigt og oekonomisk samarbejde med dette land.

Det skal imidlertid bemaerkes, at rammeaftalerne med andre lande, som f.eks. Indonesien, omfatter generelle betingelser, der ligner dem, der er indeholdt i finansieringsaftalerne med Indien. Indgaaelse af en rammeaftale af denne type med dette land vil saaledes ikke tilfoeje noget vaesentligt. Det kunne til gengaeld have mening at indlede droeftelser om en rammeaftale, hvis den kunne indeholde mere vaesentlige punkter, f.eks. bestemmelser om et mere dynamisk samarbejde baseret paa en stoerre overfoersel af know-how.

Det er saaledes Kommissionens hensigt at ivaerksaette en aendring i Faellesskabets samarbejde med Indien (ligesom i oevrigt med andre lande), der i foerste omgang simpelthen blev

betragtet som et handels- og bistandssamarbejde, saaledes at det kommer til at omfatte samarbejde paa foelgende omraader: industri, videnskab og teknologi, energi, fiskeri og som foelge deraf uddannelse, forskning, fremme af samarbejdet mellem virksomheder og af teknologioverfoersel.

For saa vidt angaar finansieringen af bistandsprojekterne, vil der blive lagt saerlig vaegt paa dem, der giver mulighed for teknologioverfoersel, navnlig gennem samarbejdet mellem europaeiske og indiske oekonomiske agenter.

For saa vidt angaar procedureproblemer, vil de punkter der peges paa i Revisionsrettens beretning, og som er omtalt ovenfor, for fremtiden blive behandlet klarere i de saerlige bestemmelser i finansieringsaftalerne.

4. KONKLUSIONER

4.1.-4.4. Som helhed er Kommissionen enig med Revisionsretten, naar den i konklusionerne taler om behovet for

oeget overfoersel af teknologi, bestraebelserne paa at finde flere eksportafsaetningsmuligheder og oensket om at knytte mere varige baand med Indien.

Da formaalet med udviklingsbistanden er at begunstige de daarligst stillede befolkningsgrupper, boer ideen om teknologioverfoersel dog virkeliggoeres under hensyntagen til landbefolkningens muligheder for at udnytte teknologien og til kulturelle og sociale faktorer. Kontakter med de indiske myndigheder viser, at disse er rede til sammen med Kommissionen at undersoege, hvordan man kan komme videre paa dette felt.

Anvendelse af indisk know-how til fordel for andre mindre udviklede lande er et interessant forslag, som allerede er foert ud i livet. Faellesskabet har f.eks. i indiske institutioner finansieret kurser i kunstvandingsteknikker for afrikanske teknikere.

En rammeaftale kunne imidlertid danne grundlag for et forbedret samarbejde mellem Indien og Faellesskabet vedroerende udviklingsbistand.