Særberetning nr. 7/2000

om Den Internationale Fond for Irland og det særlige støtteprogram for fred og forsoning i Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland 1995 - 1999, med Kommissionens svar

(artikel 248 EF, stk. 4, andet afsnit)

(2000/C 146/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

Den Internationale Fond for Irland (IFI) blev oprettet i 1986 i henhold til den engelsk-irske aftale og har primært til formål at fremme forsoningen mellem de to adskilte befolkningsgrupper i Nordirland. I 1995 iværksatte Europa-Kommissionen et EF-initiativ udformet som et særligt støtteprogram for Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland. Sigtet med programmet er at styrke fremskridtet hen imod et fredeligt og stabilt samfund og at fremme forsoning ved at øge den økonomiske udvikling og beskæftigelsen. Denne beretning omhandler Den Europæiske Unions støtte til IFI's aktiviteter frem til december 1997 og gennemførelsen af det særlige program for fred og forsoning (Peace) i perioden 1995 - 1997. Revisionen omfattede en undersøgelse af, om EU-støtten var udbetalt lovligt og formelt rigtigt, og Retten har på grundlag af en repræsentativ stikprøve af foranstaltninger og projekter undersøgt, om de procedurer, der var anvendt til udbetaling af midlerne til de to aktioner, var produktive og effektive.

Fællesskabets støtteforanstaltninger, både dem, der blev iværksat gennem IFI, og Peace-programmet, blev udformet og gennemført under særdeles vanskelige forhold på grund af den mistillid, der hersker mellem de forskellige befolkningsgrupper.

For så vidt angår IFI understreger Retten, at Kommissionens fremgangsmåde med at udbetale tilskud, før behovet herfor opstod, ikke sikrede, at EF-midlerne blev anvendt på den mest produktive måde (punkt 12). Der var ikke udarbejdet formelle vedtægter for IFI's personale og regler for delegering af beføjelser (punkt 14). Bedømmelsen af projektansøgninger og kontrollen med de projekter, som havde fået støtte, var ikke i alle tilfælde foretaget på en måde, som sikrede forsvarlig økonomisk forvaltning (punkt 17 - 21). Kommissionen har ikke foretaget de undersøgelser og den kontrol, som er påkrævet i henhold til artikel 3 i finansieringsaftalen med IFI (punkt 28).

I et område, hvor der ikke var mange muligheder for samarbejde på tværs af befolkningsgrupperne, bevirkede Peace-programmet, at der blev etableret betydningsfulde samarbejdsstrukturer, og gav incitamenter til øget samarbejde. Det gav mulighed for partnerskaber og dialog og bragte beslutningsprocessen og ansvaret for den lokale udvikling tættere på befolkningen og bidrog derved til at opfylde det overordnede mål, som var at inddrage de lokale befolkningsgrupper direkte og derved forbedre de sociale og økonomiske vilkår (punkt 39 - 40).

Retten understreger imidlertid, at programmets opbygning var kompliceret, fordi de gennemførende organer var meget forskellige, og fordi de to regioner ikke havde de samme behov (punkt 41). Navnlig medførte beslutningen om at placere en stor del af det forvaltningsmæssige ansvar og beslutningsprocessen hos ikke-statslige organer, at der opstod problemer i forbindelse med udvælgelsen af de gennemførende organer (punkt 42 - 43). I nogle tilfælde gjorde de gennemførende organer ikke nok for at få udarbejdet en effektiv metodologi, der kunne anvendes til målretning af fællesskabsprojekterne og ved udvælgelsen af de relevante sociale grupper og virksomheder (punkt 52 - 53). Der var ingen fælles kriterier for udvælgelse og bedømmelse af projekter, og som følge heraf var nogle af bedømmelserne ikke tilstrækkeligt dokumenterede, eller projekterne var ikke blevet behandlet ens (punkt 45 - 48).

Programmet skulle løbe i fem år, men den oprindelige tildeling dækkede kun tre år, og det gjorde det vanskeligt at planlægge og forvalte foranstaltningerne (punkt 34), og Retten konstaterede, at programgennemførelsen var forsinket (punkt 35 - 37). Frem til december 1997 var der mangler ved de systemer, der anvendtes ved udarbejdelsen af regnskaberne og andre oplysninger om forvaltningen (punkt 49), og der var ikke opstillet kvantificerede mål i programdokumentet (punkt 50). Disse forhold har bevirket, at programmets kontrolmekanismer blev mindre effektive, og har gjort det vanskeligt at måle effekten nøjagtigt.

Selv om Peace-programmets mål og gennemførelsesorganer var væsentligt forskellige fra andre programmers, overlappede programmet i stor udstrækning IFI's foranstaltninger og de støtteforanstaltninger, der finansieredes over strukturfondene, og det resulterede i, at andre programmer blev mindre effektive, og at gennemførelsen af dem blev forsinket (punkt 56 - 58).

INDLEDNING

1. Den Internationale Fond for Irland (IFI) er en international organisation, som blev oprettet i henhold til en aftale af 18. september 1986 for at bidrage til det arbejde, der er omhandlet i artikel 10, litra a), i den engelsk/irske aftale af 15. november 1985(1) mellem Det Forenede Kongerige og Irland. IFI's mål var at yde finansiel støtte til foranstaltninger, som skulle fremme forsoningen mellem de to adskilte befolkningsgrupper i Nordirland og fremme samarbejdet på tværs af grænsen og støtte den økonomiske og sociale udvikling. IFI finansieres i dag med bidrag fra Den Europæiske Union (50 % over artikel B2 - 604 i EU's almindelige budget), USA (47 %) og Australien (3 %). IFI's støtte ydes i form af en række programmer med årlige budgetter, og støtten fordeles med 75 % til Nordirland og 25 % til Irland.

2. Efter parternes erklæring om at indstille voldshandlingerne i Nordirland vedtog Kommissionen og medlemsstaterne i september 1994 et fællesskabsinitiativ kaldet "Det særlige støtteprogram for fred og forsoning i Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland" (Peace). Målet med programmet var "at styrke fremskridtet hen imod et fredeligt og stabilt samfund og at fremme forsoning ved at øge den økonomiske udvikling og beskæftigelsen, fremme sanering af byområder og landdistrikter, udvikle grænseoverskridende samarbejde og øge den sociale integrering"(2).

RETTENS REVISION

3. Retten har undersøgt de to ovennævnte foranstaltningers lovlighed og formelle rigtighed. For IFI's vedkommende dækker revisionen aktiviteterne frem til december 1997 og for Peace-programmets vedkommende perioden fra juli 1995 til december 1997. Retten undersøgte også, om foranstaltningerne var produktive og effektive og for Peace-programmets vedkommende navnlig de foranstaltninger, der var finansieret over Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU). For IFI's vedkommende dækker revisionen en længere periode, nemlig helt fra 1989, da den politiske vold var på sit højeste og længe før våbenhvilerne og fredsinitiativerne i 1994. For Peace-programmets vedkommende svarer den periode, revisionen dækker (juli 1995 til december 1997), hovedsagelig til programmets indledende fase, hvor der blev indført nye gennemførelsesbestemmelser. Retten erkender, at IFI og Peace-programmet har måttet fungere under meget specielle forhold, og er klar over, hvor stor en risiko der er forbundet med at gennemføre udviklingsforanstaltninger i et politisk ustabilt miljø. Revisionsresultaterne skal ses på denne baggrund.

4. Rettens revision af IFI omfattede en indgående undersøgelse af en stikprøve på 34 projekter, hvoraf ti blev revideret på stedet. Stikprøven blev udtaget, så den dækkede et bredt udsnit af de aktiviteter, som IFI gennemfører for at fremme dialog og forsoning og støtte den økonomiske og sociale udvikling.

5. For Peace-programmets vedkommende udvalgte Retten et bredt udsnit af de finansierede foranstaltninger til revision. Disse foranstaltninger blev gennemført af otte af de 70 gennemførende organer, og Retten udtog heraf en stikprøve på 58 projekter, som blev revideret indgående, heraf syv på stedet.

DEN INTERNATIONALE FOND FOR IRLAND (IFI)

Resumé af de væsentligste resultater af revisionen af IFI

6. Rettens revisionsresultater, som der redegøres for i det følgende, kan opsummeres som følger:

a) IFI var den første til at iværksætte programmer, som blev forvaltet og gennemført af Irland og Nordirland i fællesskab, og den prioriterede som noget nyt ugunstigt stillede områder højest ved tildelingen af støtten (jf. punkt 22).

b) IFI's rolle som første bidragyder til projekterne har givet støttemodtagerne mulighed for at få adgang til andre finansieringskilder (jf. punkt 23).

c) Kommissionens fremgangsmåde med at betale tilskud til IFI, før fonden havde behov for det, sikrede ikke, at EU-midlerne blev anvendt så produktivt som muligt (jf. punkt 12).

d) IFI bør overveje at udarbejde en personalevedtægt og skriftlige regler for delegering af ansvar (jf. punkt 14).

e) Bedømmelsen af projektansøgninger og kontrollen med projekter, der har modtaget støtte, bør forbedres, så det sikres, at den økonomiske forvaltning altid er forsvarlig (jf. punkt 19 - 21 og 27).

f) Kommissionen har ikke foretaget de undersøgelser og den kontrol på stedet, som er påkrævet i artikel 3 i finansieringsaftalen med IFI, og denne mangel må afhjælpes snarest (jf. punkt 28).

Finansielle bestemmelser og retsgrundlag

7. Det Europæiske Fællesskabs finansiering af IFI blev første gang godkendt i 1989(3). Da havde IFI fungeret i tre år. Det nødvendige retsgrundlag for fællesskabsfinansieringen kom imidlertid først på plads, da Rådets forordning (EF) nr. 2687/94 af 31. oktober 1994(4) blev vedtaget.

8. I perioden 1989 - 1994 ydede Kommissionen hvert år 15 mio. ECU til IFI. I oktober 1994 fastsatte Rådet Fællesskabets årlige finansielle bidrag til IFI til 20 mio. ECU pr. år for årene 1995, 1996 og 1997. Det blev senere vedtaget, at der hvert år skulle ydes 17 mio. ECU i bidrag for 1998 og 1999(5), og at der inden 1. april 1999 skulle foretages en evaluering af IFI's resultater og en vurdering af behovet for yderligere støtte. Det er i mellemtiden sket, og på Berlin-topmødet i marts 1999 godkendte stats- og regeringscheferne yderligere årlige bidrag på 15 mio. ECU for perioden 2000 - 2002.

9. I henhold til forordningen fra 1994 forvalter Kommissionen bidragene og forelægger en årsberetning for budgetmyndigheden. Denne beretning skal omfatte en detaljeret redegørelse for fondens virksomhed, en evaluering af støttens art og virkning samt resultaterne af Kommissionens kontrol på stedet.

10. Tabel 1 viser gennemførelsen af budgettet for Fællesskabets bidrag til IFI fordelt på forpligtelser og betalinger. I perioden 1989 - 1997 indgik Fællesskabet forpligtelser for i alt 150 mio. ECU til IFI, og heraf er 146 mio. ECU blevet udbetalt (97 %). Fællesskabets årlige bidrag betales i to trancher. Der udbetales et første forskud på 80 % på grundlag af en samlet anmodning fra IFI, og de resterende 20 % betales, når Kommissionen har modtaget IFI's årsregnskab. Betalingerne til IFI er baseret på et fast årligt bidrag og afhænger ikke af de faktiske udgifter, og dermed adskiller betalingsproceduren sig fra den, der anvendes i forbindelse med Peace-programmet (jf. tabel 2).

Tabel 1

Gennemførelsen af budgettet for Fællesskabets bidrag til den Internationale Fond for Irland

>TABELPOSITION>

Tabel 2

EU's forpligtelser og betalinger til Den Internationale Fond for Irland og det særlige støtteprogram for fred og forsoning i Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland

>TABELPOSITION>

11. IFI's budget- og regnskabsregler gør det muligt at fremføre bevillinger fra et regnskabsår til det næste. Det gælder både midler, der er indgået forpligtelser for til specifikke projekter, og for hvilke der er udsendt kontrakttilbud, og programmidler, der ikke er disponeret over til specifikke projekter. Denne fremgangsmåde med indgåelse af forpligtelser, som skal dækkes af fremtidige bidrag, medførte et underskud på 16,46 mio. ECU på fondens balance pr. september 1997. IFI meddelte Retten, at fonden har valgt denne regnskabsopstillingsform, fordi den afspejler fondens helt specielle status.

12. Alligevel blev der i 1995, 1996 og 1997 i gennemsnit kun afholdt betalinger for 37 % af de udgifter, der var indgået forpligtelser for, og som følge heraf havde IFI store bankindeståender på henholdsvis 64,85 mio. ECU, 88,91 mio. ECU og 78,75 mio. ECU. I henhold til artikel 6 i den årlige erklæring, som IFI afgiver til Kommissionen, skal uudnyttede midler tilbagebetales. Kommissionens betalingsprocedurer, som indebærer, at der automatisk udbetales forskud til IFI, omfatter imidlertid ikke en vurdering af IFI's umiddelbare finansielle behov, men sikrer kun, at budgetbevillingerne udnyttes i et hurtigere tempo.

Administrative procedurer

13. Den britiske og den irske regering udpeger i fællesskab fondens bestyrelse. Hvert af donorlandene og EU udpeger en observatør, som deltager i bestyrelsesmøderne. IFI, som har særskilt juridisk status, er administrativt set uafhængig og må ikke tage imod instrukser fra nogen af regeringerne (jf. bilag 1).

14. I henhold til artikel 10 i den engelsk/irske aftale ledes IFI's sekretariat i fællesskab af to generaldirektører og er i øvrigt sammensat af embedsmænd fra de to landes centraladministrationer. Dette personale stilles gratis til rådighed af de to regeringer. Der er imidlertid ikke indgået individuelle ansættelseskontrakter med de udstationerede embedsmænd. Fondens forretningsorden omhandler specifikt generaldirektørernes opgaver og beføjelser, men der foreligger ingen formel skriftlig beskrivelse af de øvrige tjenestemænds ansvar og opgaver. I fondens forretningsorden er der endvidere ingen regler for bestyrelsens delegering af beføjelser til indgåelse af aftaler, herunder til underskrivelse af kontrakttilbud og forvaltningskontrakter, og de procedurer, der anvendes, er et resultat af praksis og almindelig skik og brug.

IFI's programmer

15. IFI gennemfører sine mål via en række programmer, som omfatter projekter, som primært tildeles på grundlag af offentligt udbud. Pr. udgangen af 1997 havde IFI medfinansieret omkring 3600 projekter under programmerne Ugunstigt Stillede Områder, Initiativer ved og for Befolkningsgrupperne, Bredere Horisonter, Erhvervsvirksomhed og Teknologi, Turisme, Byudvikling og Flagskibsprojekter (jf. tabel 3).

Tabel 3

Den Internationale Fond for Irland - 1997-programmer og -betalinger

>TABELPOSITION>

16. IFI's sekretariat og/eller de særlige programteam foretager en foreløbig bedømmelse af hvert enkelt projekt, hvorefter det ministerium eller agentur, der forvalter projektet, bedømmer det formelt. De udpegede bestyrelsesmedlemmer behandler så projekterne og forelægger dem for fondens samlede bestyrelse, som tager den endelige beslutning efter først at have hørt det rådgivende udvalg.

Bedømmelsesprocedurer

17. I henhold til reglerne for udnævnelse af bestyrelsesmedlemmer og bestyrelsens forretningsorden kan bestyrelsen ansætte rådgivere og konsulenter til at bistå med at bedømme de indsendte projekter og mere generelt med at varetage bestyrelsens opgaver. Fonden benytter sig af denne mulighed, og projekterne forvaltes normalt af ministerier eller andre offentlige organer. I strid med aftalens bestemmelser om at de to regeringer skal stille sekretariatsbistand til rådighed uden vederlag, har IFI betalt disse organer henholdsvis 3,14 mio. ECU, 3,59 mio. ECU og 2,89 mio. ECU i årene 1996, 1997 og 1998 for denne bistand. Det svarede i gennemsnit til 5 % af udgifterne til programmet.

18. I bestyrelsens forretningsorden er der fastlagt specifikke kriterier for IFI's bedømmelse af projekter. Projekterne skal bl.a. være rentable, og IFI skal foretage en forudgående vurdering, som også skal omfatte en risikovurdering.

19. De fleste af de reviderede projekter var i overensstemmelse med IFI's mål, men for otte af de 34 reviderede projekters vedkommende(6) var procedurerne for risikovurdering og bedømmelse ikke gode nok. Retten konstaterede følgende mangler:

a) Det blev besluttet at yde støtte til et projekt, uden at der var foretaget en formel virksomhedsvurdering (et ridesportscenter(7); IFI har oplyst, at den bedømte projektet internt, men at den ikke mente, at det var nødvendigt at foretage en særskilt vurdering af, om projektet kunne betale sig).

b) En anmodning om støtte til et projekt under initiativet Ugunstigt Stillede Områder var vedlagt projektplaner som dokumentation, men den første formelle bedømmelse af projektet blev først foretaget, efter at IFI havde godkendt det første støttebeløb på 915985 ECU(8).

c) I et tilfælde var der ikke foretaget en fuldstændig vurdering af, om projektet kunne betale sig, og det foreslåede projekt blev derfor erstattet med et andet (et projekt for et kultur- og sprogcenter(9) blev erstattet af en biograf og en kontorbygning, som det lokale byråd lejede kontorer i).

d) For et projekts vedkommende(10) accepterede ansøgeren ikke støttetilbuddet. Tilbuddet blev derefter fremsat igen, før der var foretaget en ny økonomisk vurdering, og på trods af, at de øvrige bidragydere tog forbehold med hensyn til, om det nu mindre omfattende projekt kunne betale sig.

20. Tre af de 34 reviderede projekter(11) havde modtaget midler i flere omgange til dækning af budgetoverskridelser og tilbagebetaling af lån. I forbindelse med et projekt for et multimedia udstillingscenter(12) udbetalte IFI f.eks. et første bidrag på 1494268 ECU og betalte i de efterfølgende år yderligere 373566 ECU og 522993 ECU. Alligevel søgte projektet, som ikke var selvfinansierende pr. 31. december 1997, at få et permanent tilskud, så det kunne videreføres. Uden i øvrigt at drage disse projekters generelle kvalitet i tvivl skal det nævnes, at ingen af de tre projekter var økonomisk levedygtige pr. 31. december 1997, selv om det var det kriterium, der lå til grund for IFI's beslutning om at yde støtte.

Tilsyn med og evaluering af projekterne

21. Tilsynet med og evalueringen af seks af de 34 reviderede projekter var behæftet med svagheder(13). Disse svagheder blev forværret af, at de projektansvarliges forvaltning ikke var hensigtsmæssig. I det følgende gives en række eksempler:

a) Projekterne opfyldte ikke støttebetingelserne (f.eks. fik et projekt til udvikling af landdistrikter(14) tildelt i alt 1084834 ECU. I tre rapporter fra henholdsvis 1995, 1996 og 1997, som IFI havde fået udarbejdet af konsulenter, var det blevet påpeget, at forvaltningen af projektet var behæftet med alvorlige problemer. Alligevel blev det oprindelige tilskud udbetalt, uden at det fornødne bidrag fra lokalsamfundet var tilvejebragt, og der blev udbetalt yderligere støtte, selv om kontrolsystemerne ikke var forbedret væsentligt).

b) Der blev for sent truffet direkte foranstaltninger til beskyttelse af IFI's investeringer (f.eks. slog investeringen i et projekt vedrørende et indkvarterings-/aktivitetscenter(15), som blev tildelt 793200 ECU, fejl, fordi projektet konstant havde finansielle problemer. Af IFI's interne notat om projektet fremgik det, at de samlede udgifter til ejendommen beløb sig til 1541175 ECU, og at det faktisk var ubegribeligt, når man havde set ejendommen, både mens byggeriet stod på, og da bygningen stod færdig. IFI har oplyst, at en del af projektet nu er solgt og i drift, men det ændrer ikke ved, at dette lokalsamfundsprojekt mislykkedes på grund af dårlig forvaltning og mangelfuld kontrol med omkostningerne).

IFI's effekt

22. IFI blev oprettet i 1987, før strukturfondsreformen. Fonden introducerede en række principper, som senere skulle blive de centrale elementer i denne reform. Det gælder f.eks. princippet om programmering af økonomisk udvikling og betydningen af, at der indgås partnerskaber mellem forskellige befolkningsgrupper. Fonden var også den første, som iværksatte programmer, der blev forvaltet og gennemført af Irland og Nordirland i fællesskab, og som gav ugunstigt stillede områder højeste prioritet ved fordelingen af støtten.

23. IFI's rolle som første bidragyder gav støttemodtagerne mulighed for at få adgang til andre finansieringskilder. I sin evalueringsrapport om IFI fra marts 1997(16) undersøgte Kommissionen dette aspekt. Den fremmede kapitals andel i perioden 1994 - 1996 var på 1,8: 1, men Kommissionen har ikke undersøgt, hvor stor en procentdel af dette tal der kan henføres til EU's medfinansiering, og hvor stor en procentdel der er private investeringer. Hertil kommer, at Kommissionen ved kun at beregne den fremmede kapitals andel i IFI-støtten ikke tager hensyn til de offentlige midler (inklusive EU-midler), der under alle omstændigheder ville have været til rådighed, især til et område under mål 1. Og da der ikke er foretaget en egentlig analyse af de forskellige bidragyderes betydning og af synergien mellem dem, kommer det i mange tilfælde ikke frem, hvor stor en rolle andre bidragydere - både nationale og EU - spiller, og hvor væsentlig en effekt deres bidrag har.

24. I en undersøgelse, som IFI fik udarbejdet i 1994, om effekten af programmerne, anslås det, at projekter støttet af IFI havde skabt 23787 arbejdspladser pr. 30. september 1994. Da fortrængningseffekten (displacement effect) og dødvægteffekten (dvs. et skøn over, hvor sandsynligt det er, at projekterne opnår anden finansiering eller gennemføres uden støtte) blev medregnet, blev dette tal reduceret til 11186. Det skønnede antal arbejdspladser er yderligere blevet reduceret til 7000 i en senere undersøgelse fra 1996, der dækkede samme periode (undersøgelsen blev gennemført af konsulenter(17), som også deltog i den første undersøgelse).

25. Når projekterne godkendes, registreres der overslag i fondens projektdatabase over, hvor mange nye arbejdspladser de støttede projekter maksimalt vil resultere i. I undersøgelsen om støttens effekt blev det faktiske antal oprettede lokale arbejdspladser anslået til 85 % af det beskæftigelsespotentiale, som IFI havde anført, hvilket blev betragtet som tilfredsstillende sammenlignet med andre organers resultater. For to af de reviderede projekters vedkommende oversteg det skønnede antal arbejdspladser langt det faktiske antal lokale arbejdspladser (f.eks. et center for forskning i akvakultur(18), hvor antallet af oprettede arbejdspladser som følge af projektet blev anslået til 2000, men hvor der i realiteten kun blev oprettet fire. Tilsvarende var antallet af oprettede arbejdspladser i forbindelse med et initiativprojekt for fiskerlandsbyer(19) anslået til 41 fuldtidsstillinger, men der blev i realiteten kun oprettet ti).

26. Undersøgelsen af støttens effekt viste, at IFI(20) og især programmet Bredere Horisonter, som går på tværs af grænsen og befolkningsgrupperne, havde en positiv effekt. Undersøgelsen viste imidlertid også, at det var vanskeligt at finde en tilfredsstillende modus operandi for grænseoverskridende projekter, og det resulterede i, at modtagerne af støtte i forbindelse med sådanne projekter overvejende blev ministerier og faglige organer.

27. Evalueringsrapporter giver værdifulde oplysninger om aktiviteternes effekt, der kan anvendes i forbindelse med den strategiske planlægning, dvs. når målene skal fastlægges og midlerne fordeles. Der findes imidlertid ingen ajourførte oplysninger om projekternes resultater eller om udarbejdelse af indikatorer, der kan anvendes i forbindelse med de projekter, der finansieres af IFI (som i tilfældet med antal oprettede arbejdspladser). Det er en svaghed ved forvaltningskontrollen og udgør en risiko for, at målene måske ikke vil blive opfyldt produktivt og effektivt.

Kommissionens tilsyn

28. I henhold til artikel 3 i den gældende forordning skal Kommissionen føre tilsyn med IFI's aktiviteter, men Kommissionen har ikke opfyldt denne forpligtelse fuldt ud. Det var fastsat, at der fra 1995 og fremover skulle udarbejdes en årsberetning om IFI's aktiviteter, men den første rapport blev først fremlagt i 1997. Hertil kommer, at Kommissionen ikke foretog undersøgelser eller stedlig kontrol i denne periode.

DET SÆRLIGE STØTTEPROGRAM FOR FRED OG FORSONING (PEACE)

Resumé af de væsentligste resultater af revisionen af Peace-programmet

29. Resultaterne af Rettens revision kan opsummeres som følger:

a) Peace-programmet gav gode muligheder for partnerskab og dialog. Det vandt tilslutning fra begge befolkningsgrupper, fordi det bragte beslutningsprocessen tættere på befolkningen og gav borgerne større ansvar for udviklingen af lokalområdet (punkt 39 - 40).

b) Programgennemførelsen var kompliceret, fordi der var så mange forskellige gennemførende organer, og fordi de to regioner havde forskellige behov (punkt 41).

c) I nogle tilfælde lagde de gennemførende organer ikke nok vægt på at udvikle en effektiv metode til udvælgelse af lokale projekter og af de sociale grupper og virksomheder, som programmet var rettet imod (punkt 52 - 53).

d) Programmet skulle løbe i fem år, men fik kun tildelt midler til tre år, og det gjorde det vanskeligt at planlægge og forvalte foranstaltningerne og førte til, at programgennemførelsen blev forsinket (punkt 34 - 35).

e) Beslutningen om i vidt omfang at lægge forvaltningen og beslutningsprocessen ud til ikke-statslige organisationer resulterede i, at der opstod problemer i forbindelse med udvælgelsen af de gennemførende organer (punkt 42 - 43).

f) Udvælgelses- og bedømmelsesprocedurerne var ikke baseret på de samme kriterier, og det resulterede i, at projekterne i mange tilfælde ikke blev bedømt indgående, at bedømmelsen ikke var tilstrækkeligt dokumenteret, og at projekterne ikke altid blev behandlet ens (punkt 45 - 48).

g) I december 1997 var der endnu ikke indført egnede kontrolmekanismer, databaserne var mangelfulde, og de systemer, der blev anvendt ved udarbejdelsen af regnskaberne og andre oplysninger til ledelsen, var ikke fyldestgørende. Det resulterede i unøjagtige regnskaber og ledelsesinformationer (punkt 49).

h) Der var ikke opstillet kvantificerede mål, og det var derfor vanskeligt at måle programmets effekt (punkt 50).

i) Målene for Peace-programmet og gennemførelsesorganerne var væsentligt forskellige fra andre programmers, men alligevel overlappede programmet, IFI's foranstaltninger og de støtteforanstaltninger, der finansieredes over strukturfondene, i høj grad hinanden. Det medførte, at andre programmer blev mindre produktive, og at gennemførelsen af dem blev forsinket (punkt 56 - 58).

Retsgrundlag og finansieringsordninger

30. Som reaktion på udviklingen i fredsprocessen i Nordirland i 1994 ønskede Kommissionen at finde nye måder at støtte fredsprocessen på og godkendte derfor den 28. juli 1995 det særlige støtteprogram for fred og forsoning. Peace-programmet, som er et EF-initiativ (EFI), der modtager støtte fra flere fonde i henhold til de forskellige strukturfondsforordninger og forordningen vedrørende EIB, blev oprettet efter omfattende høring af alle de implicerede parter i både Irland og Nordirland. Programmets strategiske mål er "at styrke fremskridtet hen imod et fredeligt og stabilt samfund og at fremme forsoning ved at øge den økonomiske udvikling og beskæftigelsen, fremme sanering af byområder og landdistrikter, udvikle grænseoverskridende samarbejde og øge den sociale integration". I modsætning til andre strukturfondsprogrammer skulle Peace-programmet ikke kun give en økonomisk tilbagestående region mulighed for at indhente et udviklingsefterslæb, sigtet med programmet var også, at det skulle være til gavn for de områder og befolkningsgrupper, der var hårdest ramt af volden, og som derfor led de største afsavn.

31. Programmet består af syv delprogrammer opdelt i 30 foranstaltninger, hvoraf de 20 gennemføres af Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland i fællesskab (jf. bilag 2a og 2b). Programmets opbygning vises i bilag 3. Der blev afsat 300 mio. ECU til den første periode 1995 - 1997, og Kommissionen godkendte efterfølgende yderligere 100 mio. ECU for både 1998 og 1999.

32. I programdokumentet gives en kort beskrivelse af de muligheder, der er opstået som følge af voldshandlingernes ophør, f.eks. mulighederne for at foretage økonomiske justeringer, så balancen mellem den offentlige og den private sektor ændres, og samtidig reducere de negative konsekvenser, som en nedskæring af sikkerhedsforanstaltningerne vil få på beskæftigelsen. Der blev imidlertid ikke gjort nærmere rede for, hvilken type muligheder der helt konkret kunne være tale om, så programmet kunne medvirke til at udnytte dem effektivt. Hertil kommer, at selv om Peace-programmets sigte var, at projekter, der blev gennemført på tværs af befolkningsgrupperne, og som var rettet mod socialt marginaliserede grupper, skulle prioriteres højest, indeholdt programmet ingen retningslinjer for, hvordan sådanne grupper skulle identificeres, og heller ikke kriterier for prioritering af målene.

33. Disse særlige forhold kombineret med kravet om en øjeblikkelig og synlig effekt på stedet, den stramme tidsplan for gennemførelsen af den første fase samt ønsket om at tage hensyn til så mange lokale interesser som muligt i beslutnings- og gennemførelsesprocessen krævede et betydeligt administrativt arbejde af alle, der var involveret i gennemførelsen af Peace-programmet.

Finansiel og budgetmæssig gennemførelse

34. I Kommissionens oprindelige finansieringsafgørelse var der kun afsat midler for tre år til et program, der skulle løbe i fem år. Det var i høj grad uhensigtsmæssigt, eftersom usikkerheden om den fremtidige finansiering gjorde det vanskeligt at planlægge og forvalte delprogrammerne og foranstaltningerne. Denne usikkerhed førte til, at de aktioner, der skulle finansieres, blev udvalgt for sent.

35. Forsinkelserne i programgennemførelsen, som ses i tabel 4, resulterede i, at bevillingerne til Peace-programmet ikke blev udnyttet fuldt ud. Betydelige beløb i forpligtelsesbevillinger bortfaldt pr. udgangen af 1996 og 1997, henholdsvis 14,9 mio. ECU (13,5 % af bevillingerne) og 106,6 mio. ECU (66,7 % af bevillingerne). Disse bortfald svarede til mere end 40 % af bevillingerne for perioden 1995 - 1997. Tilsvarende bortfaldt i samme periode 34,9 mio. ECU i betalingsbevillinger eller mere end 20 % af bevillingerne. Til trods for den lave udnyttelsesgrad blev der stillet yderligere 100 mio. ECU til rådighed til programmet i hvert af årene 1998 og 1999.

Tabel 4

Transaktioner over budgetkonto B2 - 1412 "Særprogrammer for regioner i Nordirland og Irland" - Det særlige støtteprogram for fred og forsoning (Peace)

>TABELPOSITION>

36. Kommissionens regnskaber viser, at de disponible bevillinger for 1995 blev udnyttet 100 %, fordi 38,6 mio. ECU (58,5 % af årets oprindelige bevillinger) blev overført til andre EF-initiativer. Faktisk blev mere end 46 mio. ECU, svarende til ca. 13 % af de oprindelige bevillinger, overført til andre EF-initiativer i perioden 1995 - 1997.

37. Af de 148,3 mio. ECU, der var bevilget over Den Europæiske Fond for Regionaludvikling for perioden 1995 - 1997, havde Kommissionen pr. 31. december 1997 udbetalt 61,4 mio. ECU eller 41,4 % af det tildelte beløb som forskud. Pr. samme dato androg de anmeldte udgifter til projekterne imidlertid kun 20 % af det budgetterede beløb i finansieringsplanen for 1995 - 1997 (jf. tabel 5).

Tabel 5

EFRU-bevillinger til det særlige støtteprogram for fred og forsoning - den finansielle stilling pr. 31. december 1997

>TABELPOSITION>

38. Den supplerende bevilling på 100 mio. ECU for hvert af årene 1998 og 1999 var betinget af, at Kommissionen forelagde en gennemførelsesrapport. Denne rapport blev forelagt i november 1997 i form af en meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget(21). Rapporten viser, at EFRU-forpligtelserne pr. udgangen af 1997 forventedes at ville andrage 74,4 mio. ECU og betalingerne 61,4 mio. ECU. Fordi midlerne blev anvendt så langsomt, blev udgifterne i henhold til en ny kommissionsbeslutning af 5. december 1997 fordelt over en femårig periode, og beløbet for perioden 1995 - 1997 blev sat væsentligt ned. På Berlin-topmødet i marts 1999 blev det besluttet at videreføre Peace-programmet i yderligere fem år med en tildeling på 500 mio. ECU for denne periode.

Programmets administrative struktur

39. EF-initiativet indeholdt en række nyskabelser. Det dækkede både Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland og omfattede en model for, hvordan man kunne fremme samarbejdet på tværs af grænsen og mellem de to befolkningsgrupper og dermed i højere grad inddrage den lokale befolkning. De centrale gennemførelsesorganer og distriktspartnerskaber spillede derfor (sammen med de traditionelle kanaler som ministerier og agenturer) en central rolle i gennemførelsen af programmet. Denne nye "nedefra og op"-strategi blev betragtet som politisk nødvendig for, at det samlede program kunne blive en succes, selv om en sådan fremgangsmåde skabte risiko for forvaltningsproblemer og forsinkelser i gennemførelsen. I modsætning til IFI's forvaltningsprocedurer blev en stor del af forvaltnings- og beslutningsfunktionerne således placeret uden for centraladministrationen og andre offentlige organer.

40. Denne fremgangsmåde har været en succes, og det bedste eksempel herpå er distriktspartnerskaberne i Nordirland, som er sammensat af repræsentanter for begge befolkningsgrupper. Tilsvarende sikrede oprettelsen af et konsultationsforum (Consultative Forum), som skulle overvåge gennemførelsen af det samlede program, at en lang række forskellige partnere blev repræsenteret.

41. En række faktorer har imidlertid gjort det vanskeligt at følge strategien for programmet. For det første dækkede Peace-programmet et meget bredt område, og antallet af gennemførende organer var meget stort. Endvidere indvirkede det på programmet, at man havde forsøgt at imødekomme de to regioners behov i en og samme struktur, som skulle omfatte de områder, hvor forskellene mellem dem var allermest udtalte, nemlig forsoning og social genopretning.

42. Omkring 70 organer med meget forskellige administrative procedurer deltog i gennemførelsen af programmet. Det skabte problemer i forbindelse med udvælgelsen af de gennemførende organer. For eksempel blev det konstateret, at de formidlende organer, der skulle forvalte den del af programmet, der blev ydet som globaltilskud, ikke blev udvalgt på grundlag af udbudsprocedurer, og at denne del af programmet blev sat i gang, uden at de fornødne kontrakter var indgået, fordi det hastede så meget med at få programmet iværksat. Endvidere blev der konstateret et tilfælde, hvor det ikke var de samme organer, som dem der var anført i programdokumentet(22), der gennemførte projektet.

43. For en af de reviderede foranstaltningers vedkommende konstateredes det også, at en offentlig virksomhed udpeget af programmet(23) havde delegeret alle sine beføjelser til uafhængige sekundære virksomheder (second tier bodies) uden at have indhentet overvågningsudvalgets eller Kommissionens tilladelse. Disse organers ansvarsområder var defineret i et kontrakttilbud, og det delegerede organ gav dem en forvaltningshåndbog. Men selv om der blev gennemført udbudsprocedurer, blev to af de syv forvaltningsorganer(24) udvalgt uden om denne procedure og i strid med Rådets direktiv 92/50/EØF om indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Hertil kommer, at valget af et af disse organer ikke var foreneligt med dette organs funktioner, eftersom den offentlige virksomhed(25) var aktionær i det pågældende organ.

44. I perioden frem til 31. december 1997 blev begrebet endelig støttemodtager ikke konsekvent defineret på samme måde, og det resulterede i unøjagtige regnskaber. I juli 1997 foreslog overvågningsudvalget for Peace-programmet Kommissionen, at der kunne rettes op på disse forhold ved at anerkende de gennemførende organer som endelige støttemodtagere. Formålet var udelukkende at fremskynde betalingerne fra Kommissionen. Denne fremgangsmåde blev imidlertid ikke fulgt af alle de gennemførende organer. Hertil kommer, at der i henhold til EFRU-forordningen skal aflægges regnskab for de endelige støttemodtageres faktisk afholdte udgifter, før restbeløbet kan udbetales. Det vil derfor kræve en meget betydelig arbejdsindsats at afstemme de forskellige regnskaber, når Peace-programmet skal afsluttes.

Procedurer for bedømmelse af projekter

45. De procedurer for udvælgelse og bedømmelse af projekter, som otte(26) af gennemførelsesorganerne anvendte, var indbyrdes meget forskellige, hvilket fremgår af de svagheder, der redegøres for i de følgende punkter. Til trods for, at det var gennemførelsesorganernes erklærede ønske, nåede Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland ikke til enighed om fælles regler for bedømmelse af projekter og udsendelse af kontraktilbud.

46. Eftersom hverken regeringerne eller Kommissionen havde opstillet formelle retningslinjer, og et af målene for Peace-programmet var at sikre, at midlerne blev målrettet til de områder, der var mest berørt af konflikten, fordelte de gennemførende organer i Nordirland som hovedregel midlerne på grundlag af et såkaldt fattigdomsindeks(27). De irske counties i grænseområdet fordelte ikke systematisk midlerne på grundlag af et sådant fattigdomsindeks. Da der ikke var opstillet en fælles definition, var der ikke tilstrækkelig sikkerhed for, at investeringerne blev foretaget i de områder, hvor behovene var størst.

47. I ni af de 58 reviderede projekter var procedurerne for udvælgelse og bedømmelse mangelfulde. I forbindelse med en bestemt foranstaltning var der ikke fastlagt en procedure for sammenligning af de forskellige ansøgningers værdi(28), og for de fleste af de reviderede projekters vedkommende konstaterede Retten, at projekterne ikke var blevet opstillet i prioriteringsrækkefølge efter antal point eller vægtet værdi(29).

48. Et af de gennemførende organer(30), som forvaltede fem af de udvalgte projekter(31), kunne ikke forelægge noget materiale om bedømmelsen af projekterne, og for et af projekternes vedkommende var omkostningerne(32) ikke blevet fordelt på de forskellige projektfaser. Den dag, projektet blev godkendt, havde det gennemførende organ endnu ikke modtaget en formel projektansøgning. Endvidere var de projektansøgninger, der var indsendt, inden organet officielt blev oprettet i juli 1996, ikke blevet bedømt formelt. Procedurerne var derfor ikke tilstrækkeligt gennemsigtige.

Efterfølgende tilsyn med projekter, der har modtaget tilskud

49. Decentral forvaltning stiller større krav til nøglefunktioner i finansforvaltnings- og tilsynssystemerne, men i forbindelse med Peace-programmet blev der ikke fra starten indført egnede kontrolmekanismer på alle niveauer. For eksempel var det fastsat i Peace-programmet, at der skulle etableres en central database over godkendte projekter, som offentligheden skulle have adgang til, og som skulle fungere som et system til bekæmpelse af svig. Pr. 31. december 1997 var databasen imidlertid ikke oprettet på grund af programmets komplekse struktur, og fordi der ikke var udarbejdet et ordentligt projektdesign og en udviklingsplan. Hertil kommer, at selv om det var overvågningsudvalgets hensigt, at hver enkelt udgiftsanmeldelse skulle revideres, forelå der ikke bevis for en sådan kontrol indtil 31. december 1997. Efter denne dato er den centrale database, som skulle oprettes i henhold til programmet, dog blevet oprettet.

50. I henhold til bestemmelserne i de gældende forordninger skal der opstilles kvantificerede mål. I Peace-programmet blev der imidlertid ikke fastsat kvantificerede fysiske mål og mål for støttens effekt, og målgrupperne blev heller ikke præciseret. De gennemførende organer skulle indsamle oplysninger om resultatindikatorer for deres projekter, men ikke alle havde gjort det, og kun fire af de otte reviderede gennemførelsesorganer havde indført tilsynsprocedurer.

Programmets effekt

51. Den måde, midlerne blev fordelt på, reducerede effekten af programmets samlede strategi. For eksempel var der i nogle tilfælde problemer med at få kanaliseret midlerne gennem lokale ikke-statslige organer i Nordirland, fordi EFRU-tilskuddene hovedsageligt blev forvaltet af ministerier, hvorimod tilskuddene fra Den Europæiske Socialfond primært blev udbetalt af lokale formidlingsorganer. Ansøgninger om sådanne tilskud skulle derfor sendes til både ministerier og lokale formidlingsorganer.

52. Der blev konstateret mangler ved de procedurer, der skulle sikre, at foranstaltningerne blev målrettet til de potentielle støttemodtagere. Et af målene for Peace-programmet var f.eks. at yde støtte til støttemodtagere, som ikke tidligere havde modtaget støtte, men dette mål er ikke blevet opfyldt i alle tilfælde. For en af foranstaltningernes vedkommende(33) anslås det f.eks., at 92 % af støttemodtagerne allerede havde modtaget EU-medfinansieret bistand fra det relevante statsagentur. Sigtet med denne foranstaltning var at stille startkapital til rådighed for små og mellemstore virksomheder til nye aktiviteter og til oprettelse af nye virksomheder, men fordi foranstaltningerne ikke var defineret og målrettet ordentligt, blev der ydet kortsigtede lån til allerede eksisterende virksomheder.

53. Lignende svagheder vedrørende målretningen af støtten blev konstateret i forbindelse med rentetilskudsstøtteordningen (Interest Relief Scheme (IRS)), som var den største foranstaltning, der blev finansieret af Peace-programmet, og som var udformet på grundlag af Den Europæiske Investeringsbanks globaltilskudsordning (Global Grant Scheme). De fleksible støtteberettigelseskriterier gjorde det muligt for store virksomheder at få del i støtten. Endvidere blev der ydet støtte til investeringer i bygning af industrienheder(34), fordi sådanne investeringer fejlagtigt blev betragtet som produktive investeringer, som er støtteberettigede.

54. Frem til udgangen af 1997 gik det langsomt med at gennemføre programmet og med at få indført egnede tilsyns- og evalueringssystemer, og det var derfor vanskeligt at måle nøjagtigt, hvor stor effekten havde været frem til 31. december 1997. Der var ikke noget system til registrering af, hvor mange arbejdspladser der faktisk var oprettet, og indikatorerne for støttens effekt var ofte blot skøn af varierende kvalitet, hvilket øgede risikoen for, at den effekt, der kunne tilskrives Peace-programmet, og den, der skyldtes andre EU-programmer, blev registreret flere gange. Dette blev bekræftet i rapporten om midtvejsrevisionen i juli 1997. Det konstateredes her, at det på det tidspunkt var ret begrænset, hvad der fandtes af beviser på, at de støttede projekter havde haft konkret effekt lokalt.

Offentliggørelse og information

55. Peace-programmet indeholdt ikke en sammenhængende plan for koordineret offentliggørelse og information. Da Peace-programmet blev iværksat, skabte det faktisk stor forvirring i offentligheden, fordi man ikke forstod, hvordan dette program hang sammen med de andre EU-programmer. Selv om der i 1996 blev oprettet et udvalg om offentliggørelse og information, kunne der ikke konstateres væsentlige fremskridt pr. 31. december 1997. Denne mangel var særlig alvorlig, fordi det i betragtning af programmets mål, nemlig at fremme fred og forsoning, helt klart ville være en fordel, at offentligheden var indgående informeret om det.

FORANSTALTNINGER, DER FINANSIERES AF FLERE FONDE

56. Mange af de foranstaltninger, der indgik i delprogrammerne under Peace-programmet og IFI's programmer, fællesskabsinitivativet Interreg og det samlede programmeringsdokument for Nordirland (1994 - 1999), havde mange indbyrdes lighedspunkter, og i nogle tilfælde overlappede aktiviteterne i vid udstrækning hinanden. For at kunne finansiere projekterne var det endvidere nødvendigt at kombinere flere finansieringskilder, f.eks. Lurd (det operationelle program Local Urban and Rural Development) og Interreg, fordi county-rådene i grænseområdet kun havde begrænsede midler til rådighed(35). Ordningen med at finansiere projekterne over flere forskellige programmer indebar også den risiko, at man ved måling af projekternes effekt og af offentlighedens kendskab til dem kunne komme til at tælle dem med flere gange, fordi de blev registreret under mere end ét program.

57. Et IFI-projekt (turistrådenes udvikling af et elektronisk edb-reservationssystem), som fik tildelt 1494266 ECU i 1989, modtog også støtte fra andre EU-kilder(36). Selv om de samlede udgifter til projektet i perioden 1990 - 1995 beløb sig til 11,37 mio. ECU (heraf 52 % fra EU og IFI), var det oprindelige projekt ikke nogen succes, fordi systemets konstruktion var behæftet med svagheder og forvaltningen mangelfuld. I 1997 blev hovedparten af projektet, nemlig 74 %, solgt for kun ca. 3 % af de oprindelige omkostninger.

58. Selv om man erkendte, at der var risiko for, at foranstaltningerne under Peace-programmet kunne overlappe andre foranstaltninger, blev projekter finansieret af dette program prioriteret højest af en helt speciel grund, nemlig at de skulle konsolidere fredsprocessen og fremme forsoning. Det kunne imidlertid ikke forhindre, at foranstaltningerne overlappede hinanden, og at Peace-programmet medførte, at andre programmer, navnlig Interreg, blev gennemført i et langsommere tempo.

ADDITIONALITET

59. En af forudsætningerne for, at Kommissionen godkender en finansieringsanmodning fra IFI, er, at Fællesskabets bidrag fortrinsvis anvendes til projekter, der gennemføres på tværs af befolkningsgrupperne og derved tilskynder til dialog og forsoning. Bidraget skal anvendes til projekter, der virkelig har en supplerende effekt, og må ikke træde i stedet for andre offentlige eller private midler.

60. I nogle få tilfælde (tre af de 34 reviderede projekter) erstattede projekterne imidlertid statsfinansierede aktiviteter, og den specifikke effekt af IFI's indsats blev derfor reduceret. Det skete f.eks. i forbindelse med finansieringen af en økonometrisk model til brug i agroindustrien(37), som var blevet finansieret af to ministerier.

61. I to foranstaltninger under Peace-programmet, nemlig "5.2. New Industrial Development Services" og "5.3. Trade Development", indgik der projekter, som ikke adskilte sig fra konventionelle strukturfondsprogrammer. I rapporten om midtvejsrevisionen hedder det om et sådant projekt(38), at det ikke fremgår klart, hvorfor det er blevet overført (til Peace), eftersom det oprindeligt blev finansieret over delprogrammet for økonomisk udvikling under det samlede programmeringsdokument for Nordirland.

62. For otte af de 58 projekters vedkommende(39), der blev revideret under Peace-programmet, konstateredes det, at de aktiviteter, der blev finansieret, var konventionelle økonomiske udviklingsaktioner af en type, som allerede blev finansieret og gennemført af ministerier og andre EU-programmer, og som også kunne have været omfattet af de sædvanlige strukturfondsprogrammer.

63. Nogle af de projekter, som blev gennemført under Peace-programmet(40), var de gennemførende organers(41) egne projekter. For eksempel var tre projekter, som i alt fik udbetalt 6,2 mio. ECU i støtte, blevet vedtaget, før Peace-programmet blev iværksat officielt. Derved blev de ekstra fordele ved projekterne reduceret og deres indvirkning på fredsprocessen mindre, fordi de ikke involverede lokalsamfundene direkte. Tilsvarende blev der i 1989 fremlagt forslag om offentlig finansiering af et projekt(42), hvis sigte var at udnytte Nordirlands naturlige fiskeressourcer, men projektet blev ikke godkendt, fordi det var for usikkert, om det ville være rentabelt. Et helt identisk projekt blev imidlertid senere foreslået og godkendt som et projekt finansieret af IFI og Interreg i fællesskab. Projektet blev først iværksat, efter at det havde modtaget midler fra Peace-programmet. Der var ikke foretaget en særskilt og indgående bedømmelse af forslaget eller en vurdering af projektets rentabilitet på grundlag af Peace-programmets specifikke kriterier.

64. I det britisk/irske parlamentsudvalgs rapport om EU's støtte til fred og forsoning(43) fra 1996 anbefaledes det, at Peace-midlerne ikke blev anvendt til allerede eksisterende projekter eller erstattede projekter, som normalt ville blive finansieret med statsmidler. Revisorerne konstaterede imidlertid, at der i nogle tilfælde var ydet støtte til projekter, der allerede var planlagt, samt til projekter, som kunne have været gennemført uden bistand. En undersøgelse, der blev foretaget under midtvejsrevisionen(44), viste, at 53 % af dem, der havde modtaget støtte under en bestemt foranstaltning, ville have fortsat projektet uden støtte, om end i et lavere tempo eller i et mindre omfang. I forbindelse med den samme foranstaltning var lån, som de formidlende banker havde godkendt længe inden ansøgningen om de tilsvarende rentetilskud, også blevet godkendt som støtteberettigede under programmet.

65. Der blev med henblik på programmet oprettet særlige taskforcer under county-rådene. De midler, som disse county-råd forvaltede, gik normalt til projekter, som blev foreslået under county-rådenes høringsprocedure med henblik på deres femårige udviklingsplaner, og der var ikke tale om, at offentligheden direkte indsendte projektforslag. Resultatet var, at der kun i få tilfælde blev tilvejebragt private midler. F.eks.(45) var ni af de 12 gennemførte projekter vedrørende vandrestier, vejskiltning og kloakering blevet finansieret på denne måde, og lokalsamfundet var kun direkte involveret i to af dem. Et andet tilfælde(46) vedrørte udskiftning af gadebelysningen i et kommunalt boligkvarter. County-rådet havde allerede anmodet om at få udgiften finansieret med statsmidler, men havde fået afslag. County-rådet anmodede først om EU-midler, da arbejdet var godkendt og påbegyndt, og der blev ikke foretaget nogen formel bedømmelse af projektet.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

66. Både under IFI og Peace-programmet blev Fællesskabets støtteforanstaltninger, hvis sigte er at fremme fredsprocessen i Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland, udviklet og gennemført under særdeles vanskelige forhold på grund af den mistro, de to befolkningsgrupper nærer til hinanden.

67. Kommissionen og medlemsstaterne besluttede derfor at gøre en indsats for freden, selv om det var forbundet med risici. Der var endnu ikke skabt fuld stabilitet i regionen, og det betød, at der stadig var stor modvilje mod at foretage anlægsinvesteringer. Det resulterede i, at der blev forelagt relativt få forslag til bæredygtige projekter med fuldstændigt risikofrie investeringsmuligheder. Denne situation gjorde det naturligvis vanskeligt at gennemføre programmerne, men man burde have gjort mere for at finde frem til lovende projekter og for at nå ud til nye støttemodtagere og for at opfylde de specifikke kriterier for foranstaltningerne (punkt 32 og 52 - 53).

68. I en region, hvor der kun var få muligheder for samarbejde mellem de to befolkningsgrupper, har Peace-programmet skabt betydningsfulde samarbejdsstrukturer og incitamenter til samarbejde. Programmet gav mulighed for partnerskaber og dialog, og bragte beslutningsprocessen og ansvaret for udviklingen af lokalsamfundet tættere på befolkningen. Til trods for de betragtelige vanskeligheder, som Peace-programmet blev gennemført under, blev det accepteret af begge befolkningsgrupper takket været det arbejde, som blev udført af de lokale finansieringsorganer. Det bidrog til, at det overordnede mål, som var at forbedre de sociale og økonomiske forhold ved direkte at indrage lokalsamfundene, blev opfyldt (punkt 32 og 41).

69. Men de vanskelige forhold betød ikke, at man kunne undlade at træffe hensigtsmæssige foranstaltninger til forvaltning og kontrol af de midler, som Fællesskabet stillede til rådighed. De gjorde det tværtimod endnu mere påkrævet, at der blev truffet sådanne foranstaltninger. Rettens revision viste, at kontrolprocedurerne bør styrkes, så finansieringen bliver mere effektiv (punkt 19 - 20, 22 og 47 - 48).

70. For IFI's vedkommende anbefaler Retten følgende:

a) Inden der udbetales midler til IFI, bør Kommissionen vurdere IFI's umiddelbare finansielle behov. Kommissionens betalingsprocedurer skal tilpasses dette nye krav (punkt 12).

b) Når IFI's bestyrelse delegerer beføjelser, bør det ske i henhold til formelle regler, og der bør udarbejdes stillingsbeskrivelser for hele personalet, så ansvarsområderne klarlægges (punkt 13 - 14).

c) Kommissionen bør via sine repræsentanter på IFI's bestyrelsesmøder sikre, at kriterierne for bedømmelse af projektansøgninger er hensigtsmæssige, at de anvendes konsekvent, og at de overholdes (punkt 18 - 20).

d) Kommissionen bør regelmæssigt kontrollere, om de fællesskabsudgifter, der afholdes til IFI-projekter, ligger på et rimeligt niveau. Den bør bedømme de finansierede projekters kvalitet og forelægge IFI's bestyrelse resultaterne til videre foranstaltning (punkt 21).

71. Specifikke anbefalinger vedrørende Peace-programmet:

a) Peace-programmet gennemføres efter partnerskabsprincippet, og overvågningsudvalget bør i højere grad bistå de gennemførende organer, så det sikres, at der konsekvent anvendes samme kriterier for udvælgelse af lokale projekter og sociale grupper. Der bør også stilles vejledning og ressourcer til rådighed, så det sikres, at lokale projekter og sociale grupper inddrages så meget som muligt i programmets beslutnings- og gennemførelsesproces (punkt 32 - 33).

b) Kommissionen bør sikre sig, at Peace-programmets finansielle behov er beregnet nøjagtigt, og at de projekterede aktiviteter, som de finansielle behov er baseret på, realistisk set kan gennemføres (punkt 37).

c) Eftersom en stor del af forvaltningen og beslutningsprocessen i forbindelse med programmet er lagt ud til ikke-statslige organisationer, er det vigtigt, at overvågningsudvalget fører tilsyn med disse organers arbejde og sikrer sig, at de handler helt og fuldt i overensstemmelse med programmets bestemmelser (punkt 42 - 43).

d) Bedømmelsen af projekter under Peace-programmet bør ske på grundlag af specifikke, skriftlige kriterier, så det sikres, at de forskellige projekter behandles ens. Der bør foreligge fuldstændig dokumentation for resultaterne af bedømmelserne (punkt 45 - 48).

e) Peace-programmet er komplekst og gennemføres af mange forskellige organer. Overvågningsudvalget for Peace-programmet bør derfor sørge for, at der etableres effektive kontrolmekanismer, der kan sikre, at fællesskabsmidlerne beskyttes. For eksempel bør der foretages særskilt revision af de gennemførende organers udgiftsanmeldelser (punkt 44).

f) Når foranstaltningerne finansieres over flere fonde, bør de tjenestegrene i Kommissionen, der er ansvarlige for forvaltningen af Fællesskabets støtteforanstaltninger i Nordirland (herunder IFI's aktiviteter), i overensstemmelse med Rådets forordning (EF) nr. 2614/97 om finansielle bidrag til IFI regelmæssigt bedømme de foreslåede aktiviteter, så der sikres synergi og koordinering. Om nødvendigt bør disse tjenestegrene afgøre, hvilken enhed der bedst kan forvalte en foranstaltning, så uventede ekstraomkostninger og bureaukrati undgås (punkt 56 - 58 og 62 - 65).

g) Kommissionen bør sikre, at offentligheden informeres godt nok om de foranstaltninger, der gennemføres under Peace-programmet, så de får størst mulig effekt. For ikke så længe siden blev der nedsat et underudvalg om offentliggørelse og information, og dermed burde offentligheden blive bedre orienteret om de aktiviteter, der gennemføres under Peace-programmet. Alle dette udvalgs initiativer bør overvåges, og det bør kontrolleres, om de er effektive (punkt 55).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 23. og 24. februar 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) I Irish Treaty Series nr. 62 (1985) hedder det, at de to regeringer samarbejder om at fremme den økonomiske og sociale udvikling i de områder i begge dele af Irland, der er hårdest ramt af følgerne af de seneste års ustabilitet.

(2) Det særlige støtteprogram for fred og forsoning i Nordirland og de tilgrænsende counties i Irland 1995 - 1999 (punkt 3.16).

(3) Skrivelse af 21. februar 1989 (SG(89) D/2399) fra Europa-Kommissionens formand.

(4) Sag C-106/96, Det Forenede Kongerige/Kommissionen.

(5) Rådets forordning (EF) nr. 2614/97 af 15. december 1997.

(6) Jf. bilag 4, projekt nr.:

2 - Lough Foyle,

4 - Carolls Warehouse,

5 - Jones Bros.,

8 - Lifford Castle,

14 - Seeconnell,

15 - Turf Lodge,

17 - CMAR,

31 - Navan At Armagh.

(7) Jf. bilag 4, punkt 5 - Jones Bros.

(8) Jf. bilag 4, punkt 14 - Seeconnell.

(9) Jf. bilag 4, punkt 8 - Lifford.

(10) Jf. bilag 4, punkt 15 - Turf Lodge.

(11) Jf. bilag 4, projekt nr.:

11 - Rathlin Island,

14 - Seeconnell,

31 - Navan.

(12) Jf. bilag 4, punkt 31 - Navan.

(13) Jf. bilag 4, projekt nr.:

8 - Lifford,

9 - Gulliver,

11 - Rathlin,

14 - Seeconnell,

24 - Mount Errigal,

31 - Navan.

(14) Jf. bilag 4, punkt 14 - Seeconnell.

(15) Jf. bilag 4, punkt 11 - Rathlin.

(16) Den Internationale Fond for Irland, Evalueringsrapport (KOM(97) 130 af 25.3.1997).

(17) NIERC (Northern Ireland Industrial Economic Research Centre).

(18) Jf. bilag 4, punkt 17 - CMAR.

(19) Jf. bilag 4, punkt 16 - Portavogie.

(20) Den Internationale Fond har spillet en afgørende og markant rolle ved at fremme kontakt, dialog og forsoning mellem befolkningsgrupperne i Nordirland og mellem Nord- og Sydirland og ved at skabe arbejdspladser i projekter, der støttes af Fonden.

(21) KOM(97) 642 endelig udg. af 26.11.1997.

(22) The Industrial Development Board (IDB).

(23) Delprogram 5, foranstaltning 1, startkapital (revolverende kredit).

(24) Local Enterprise Agencies (LEA).

(25) LEDU (Local Economic Development Unit), Nordirland.

(26) Miljøministeriet, Nordirland,

landbrugsministeriet, Nordirland,

ADM/Combat Poverty Agency,

Task Force 1 Monaghan,

Task Force 2 Navan,

DED NI (projektansvarlige),

Emerging Business Trust,

Co-operation North, NI/IRL.

(27) Robson deprivation index, baseret på en undersøgelse foretaget på Manchester Universitet.

(28) Foranstaltning 2(B)2: Økonomisk udvikling og udvikling i landdistrikter: Development: Farm and Countryside Enhancement Scheme (FACES).

(29) Emerging Business Trust (Foranstaltning 2(B)2: Økonomisk udvikling og udvikling i landdistrikter).

(30) Taskforce ledet af county-rådet i Monaghan.

(31) Jf. bilag 5: projekt nr.:

10 - Mullaghmatt,

11 - Killyroan.

(32) Clones Diamond Phase II, Monaghan, samt Killyroan Housing Estate.

(33) Startkapital.

(34) Jf. bilag 5, punkt 18 - Combra Ltd, 19 Kelly Bros.

(35) Jf. bilag 5, punkt 13 - Clones Diamond.

(36) Star, Impact, Telematique og Interreg.

(37) Jf. bilag 4, punkt 32.

(38) Rapport om midtvejsrevisionen, juli 1997, side B 114, "Competitive Analysis Model".

(39) Jf. bilag 5, projekt nr.:

8 - Belturbet pedestrian links,

9 - Ballinagh sewerage,

10 - Mullaghmatt,

11 - Killyroan,

12 - O'Neill's pack,

34 - Advance factory,

35 - Advance factory,

53 - Salmon Enhancement.

(40) Rivers Agency og landbrugsministeriet, Nordirland.

(41) Jf. bilag 5, punkt 56 - Forrest service, 57 - Equiova breeding, 58 - Food Business units.

(42) Jf. bilag 5, punkt 53.

(43) EU-støtte til fred og forsoning, juli 1996, udvalg under det britisk/irske parlamentsorgan.

(44) Rapport om midtvejsrevisionen.

(45) Taskforce ledet af county-rådet i Cavan.

(46) Jf. bilag 5, punkt 10 - Mullaghmatt.

Bilag 1

Den Internationale Fond for Irland: struktur og programmer

>PIC FILE= "C_2000146DA.001602.EPS">

Bilag 2a

Det særlige støtteprogram for fred og forsoning (PEACE)

Midlernes fordeling på delprogrammer

>PIC FILE= "C_2000146DA.001702.EPS">

BILAG 2B

DET SÆRLIGE STØTTEPROGRAM FOR FRED OG FORSONING (PEACE)

Midlernes fordeling på strukturfondene

>PIC FILE= "C_2000146DA.001703.EPS">

Bilag 3

Opbygningen af det særlige støtteprogram for fred og forsoning (kun den EFRU-relaterede del)

>PIC FILE= "C_2000146DA.001802.EPS">

Bilag 4

Den reviderede stikprøve af projekter gennemført under Den Internationale Fond for Irland

>TABELPOSITION>

Bilag 5

Den reviderede stikprøve af projekter gennemført under programmet for fred og forsoning (PEACE)

>TABELPOSITION>

Kommissionens svar

RESUMÉ

Med hensyn til Den Internationale Fond for Irland (IFI) skal Kommissionen henvise til de udførlige svar på disse bemærkninger under punkt 14, 19 og 20.

Med hensyn til resultaterne af den revision af Peace-programmet (1995 - 1999), som Revisionsretten gennemførte allerede i 1997, skal Kommissionen bemærke, at i mellemtiden har overvågningsudvalget og de gennemførende organer i mange tilfælde taget skridt til at afhjælpe disse begyndervanskeligheder.

Set i bakspejlet mener Kommissionen, at gennemførelsen af dette meget ambitiøse og innovative fællesskabsinitiativ - både hvad angår målsætninger (fred og forsoning) og gennemførelsesmekanismer (en ægte "bottom-up"-metode) - har været vellykket.

Den Europæiske Unions politiske og økonomiske støtte gennem Den Internationale Fond for Irland og Peace-programmet har således været med til at understøtte freds- og forsoningsprocessen i området og hermed medvirket til, at der på politisk plan er gjort fremskridt.

RETTENS REVISION

3. Hvad angår Peace-programmet begyndte den egentlige gennemførelse af projekter hovedsageligt i 1996, og det er derfor endnu for tidligt at drage endelige konklusioner om programmets generelle effektivitet. Som Kommissionens svar viser, skete der i løbet af de følgende år forbedringer på de fleste af de områder, som rapporten pegede på.

DEN INTERNATIONALE FOND FOR IRLAND

Resumé af de væsentligste resultater af revisionen af IFI

6. Kommissionen vil gerne fremhæve fondens unikke rolle og status og dens operationelle ordninger. Fonden er en uafhængig retlig enhed og opererer efter nogle finansieringsregler, der er forskellige fra alle andre EU-initiativer, som f.eks. Peace-programmet, der forvaltes af Kommissionen og de to regeringer. Efter Kommissionens mening skal man for at undgå misforståelser være varsom, når man i den samme rapport behandler begge instrumenter. Kommissionen noterer sig Rettens bemærkninger og henviser til sit udførlige svar under de relevante punkter i rapporten.

Finansielle bestemmelser og retsgrundlag

11 - 12. Kommissionen mener ikke, at fondens bankindeståender repræsenterer "uudnyttede midler", da der allerede er indgået forpligtelser for disse midler til programmer. Faktisk viser fondens konti, at for 1995, 1996 og 1997 oversteg de kontraktmæssige forpligtelser bankindeståenderne. Dette sker, fordi fonden frigiver støtten til projekter, efterhånden som de skrider frem og i takt med tilvejebringelsen af supplerende finansiering. Derfor skal fonden i god tid før den sidste udbetaling til projekter være sikker på donorbidrag. Kommissionen vil dog undersøge sagen nærmere og udforske mulighederne for at foretage udbetalinger til fonden i flere end de i øjeblikket to årlige trancher.

Administrative procedurer

13 - 14. Kommissionen accepterer Rettens bemærkninger om nødvendigheden af at gennemgå fondens nuværende ordninger vedrørende personale og delegering af beføjelser og har taget spørgsmålet op over for fondens bestyrelse.

Bedømmelsesprocedurer

19 - 20. Kommissionen har bedt fonden om på ny at undersøge procedurerne for bedømmelse af projekter i lyset af Rettens bemærkninger. Kommissionen er klar over, at fonden med hensyn til de sager, som nævnes af Retten, gav støtte på grundlag af foreløbige vurderinger af projekterne og i overensstemmelse med fondens princip om "de første til at lægge penge på bordet" for på den måde at tiltrække andre kilder til finansiering af projekter.

Tilsyn med og evaluering af projekterne

21. Svagheder i tilsyn og evaluering blev beskrevet i revisionsberetninger fra GD for Finanskontrol efter kontrollen i oktober 1998. Fonden foreslog efterfølgende at træffe en række foranstaltninger for at rette op på situationen.

IFI's effekt

23. Dette punkt skal ses i lyset af, at fonden er den første bidragsyder på mange områder, netop fordi de politiske og sociale omstændigheder gør det meget vanskeligt at få adgang til andre offentlige finansieringsmuligheder uden de muligheder for initiativfremmende støtte, som fonden tilbyder.

24. De skønsmæssige 7000 nye arbejdspladser kan godt bruges som en målestok for resultater på det rent økonomiske plan. Det afspejler dog ikke det samlede antal arbejdspladser, der skabes i forbindelse med projekter, der støttes af fonden, som mener, at den i denne forbindelse har en løftestangsfunktion. Den undersøgelse, som KPMG gennemførte i 1995, synes at være på linje hermed.

26. Henvisningen til, at det hovedsageligt er offentlige institutioner og erhvervsorganer, der har været støttemodtagere i forbindelse med grænseoverskridende projekter, skal ses i sammenhæng med den socialpolitiske situation, navnlig i begyndelsen af den periode, som denne rapport omhandler.

27. Fonden har forsikret Kommissionen om, at den er særlig opmærksom på dette forhold.

Kommissionens tilsyn

28. Kommissionens tjenestegrene gennemførte i oktober 1998 en grundig finanskontrol af fondens forvaltnings- og kontrolsystem og projektledernes gennemførelse af dette system samt en kontrol på stedet af projekter. Revisionsberetningen bekræftede, at man ikke havde overskredet de maksimale støttesatser i de tilfælde, hvor projekterne blev medfinansieret af strukturfondene. Det overvejes at foretage en lignende revision på stedet i 2000.

DET SÆRLIGE STØTTEPROGRAM FOR FRED OG FORSONING

Resumé af de væsentligste resultater af revisionen af Peace-programmet.

29. Med hensyn til resultaterne af Rettens revision, som stammer fra den undersøgelse, den gennemførte allerede i 1997, skal Kommissionen bemærke, at overvågningsudvalget og de gennemførende organer i mellemtiden har taget skridt til at afhjælpe sådanne mangler.

Set i bakspejlet mener Kommissionen, at dette enestående fællesskabsinitiativ - både hvad angår målsætninger (fred og forsoning) og gennemførelsesmekanismer (en ægte "bottom-up"-metode) - som helhed har været en succes

(Specifikke kommentarer kan læses i de relevante afsnit).

Retsgrundlag og finansieringsordninger

32. Som følge af, at Peace-programmet anvendte en bottom-up-metode, var de muligheder, som opstod i forbindelse med voldshandlingernes ophør, ikke a priori fastlagt i detaljer i selve programmet. Det blev overladt til de gennemførende organer selv at evaluere karakteren og det specifikke indhold af disse muligheder. De gennemførende organer blev derfor nødt til at anvende passende metoder til udvælgelse af socialgrupper og projekter i overensstemmelse med de brede målsætninger, der var fastsat i programmet. Et oplagt eksempel er distriktspartnerskaberne, som fik tildelt midler af Department of Environment på grundlag af en rangfølge, der var fastsat i overensstemmelse med Robsons fattigdomsindeks (Robson index of deprivation) sammenholdt med regionale statistikker (befolkning, vold osv.)(1).

33. Den indsats, der er ydet af alle de gennemførende organer, som er involveret i Peace-programmet, har vist sig at være ret effektiv, således som det fremgår af en analyse af, i hvilken udstrækning lokalsamfundet i Nordirland har udnyttet programmet. Analysen, som er foretaget af T. Haase(2), viser, at programmet har fået en imponerende udbredelse i hele Nordirland, hvor 80 % af valgdistrikterne har indsendt ansøgninger; fordelingen af både projektansøgninger og finansiering fulgte befolkningsfordelingen, idet koncentrationen var størst i byområderne. I de tilgrænsende counties i Irland forventes den endelige evaluering af programmet at vise, at det også har været tilfældet der.

Finansiel og budgetmæssig gennemførelse

34. Den finansieringsplan, som medlemsstaterne fastlagde, og som Kommissionen foreslog i 1995, var i overensstemmelse med Det Europæiske Råds beslutning om at bevilge 100 mio. ECU årligt i årene 1995 - 1997. Kommissionen er enig i, at det faktum, at tildelingen af midler foregik over en periode, der var kortere end programmets løbetid, kan have vanskeliggjort planlægningen af visse projekter. Det har dog ikke kun været negativt, da det var med til at skabe en stemning af, at det hastede, og en fremdrift hos alle, der deltog i programmets gennemførelse. På grund af de potentielt ustabile politiske forhold i området og Peace-programmets særlige karakter og omfang var Kommissionens forslag(3) om en vurdering af udviklingen efter tre år som betingelse for yderligere finansiering fuldt ud berettiget.

35 - 37. Processen med at udvælge og indgå aftale med formidlende finansieringsorganer og etablere distriktspartnerskaber og Northern Ireland Partnership Board tog nødvendigvis et stykke tid, og der gik yderligere tid, førend disse gennemførende organer var fuldt ud operationelle. Endvidere modtog Peace-programmet mange ansøgninger - over 22000 i perioden op til 31. december 1997 - der skulle gennemgås af de gennemførende organer. Disse omstændigheder gjorde, at mængden af forpligtelser og betalinger såvel som projektudgifter i slutningen af 1997 var markant lavere end forventet, da programmet blev vedtaget i midten af 1995.

De overførsler og bortfald af bevillinger, der fandt sted i 1996 og 1997, var budgetmæssige indgreb med henblik på at omfordele de beløb, der ikke var blevet anvendt i forbindelse med Peace-programmet, til andre fællesskabsinitiativer. Dette er normal praksis i EU's budgetforvaltning.

38. I sin gennemførelsesrapport fra 1997 gav Kommissionen udtryk for, at det var nødvendigt med yderligere finansiering for at opfylde eksisterende og fremtidige behov, og den anbefalede, at budgetmyndigheden godkendte yderligere EU-finansiering på 100 mio. ECU for 1998 og senere et lignende beløb for 1999. At denne anbefaling var rigtig, bekræftes af, at der var indgået forpligtelser for alle programmets midler ved udgangen af 1999 til gavn for ca. 12600 projekter.

Som følge af den langsomme anvendelse af midler, der er omtalt under punkt 35, var Kommissionens beslutning af 5. december 1997 en nødvendig korrektion, som bragte den finansielle planlægning på linje med programmets gennemførelse.

Kommissionen glæder sig over konklusionerne af Det Europæiske Råd i Berlin i marts 1999, hvor det blev besluttet at fastsætte det beløb, der skal tildeles Peace II-programmet for hele den nye periode (2000 - 2004).

Programmets administrative struktur

41. Skønt programmet har et bredt anvendelsesområde, og antallet af gennemførende organer er højt, skal man huske på, at Peace-programmet i lige så høj grad drejer sig om indhold som om fremgangsmåde. Fra begyndelsen af var programmet derfor rent administrativt opbygget således, at der kunne skabes den tættest mulige kontakt til græsrødderne i overensstemmelse med en ægte bottom-up-metode.

42. Selv om den administrative praksis kan have varieret meget som følge af den decentrale karakter af gennemførelsesmekanismerne, bekræftede overvågningsudvalget, at valget af målsætninger, prioriteringer og gennemførelsesmekanismer var rigtigt. Det udstak også fælles retningslinjer for alle gennemførende organer.

Med hensyn til udvælgelse af formidlende finansieringsorganer (IFB) fandt der ikke nogen konkurrencebaserede udvælgelsesprocedurer sted. Kommissionen ansatte nogle konsulenter, der skulle vurdere de mulige kandidater. Herudover gik der mange drøftelser med de nationale myndigheder og med andre som f.eks. de lokale myndigheder og den frivillige sektor forud for den endelige udvælgelse af IFB og etableringen af Northern Ireland Partnership Board og distriktspartnerskaberne.

Ifølge programdokumentet (delprogram 5, foranstaltning 2 "Nye industrielle udviklingstjenester") var det planen, at IDB (Industrial Development Board) skulle være gennemførelsesmekanisme, men da det kom til stykket, blev foranstaltningen forvaltet af Department of Economic Development, som IDB hører under.

43. Med henblik på at sikre en udbredt anvendelse af startkapitalfonden under delprogram 5, foranstaltning 7, ansatte LEDU en række agenter i forskellige områder i Nordirland. En revision, der blev foretaget af Department of Economic Developments interne revisionstjeneste konkluderede, at LEDU's tilsynsordninger var fyldestgørende med hensyn til administration af fonden, og at agenternes ordninger for udbetaling af midler var tilfredsstillende. Oplysninger om disse agenters navne og aktiviteter kunne findes i overvågningsudvalgets situationsrapport.

44. Medlemsstaterne anmoder om forskud på grundlag af de udgifter, som de endelige støttemodtagere har aflagt regnskab for. For at fjerne al tvivl blev de endelige støttemodtagere definitivt identificeret(4) i Kommissionens beslutning af 10. juli 1998, som kom efter midtvejsevalueringen af programmet(5). Alle de gennemførende organer aflægger nu regnskab for udgifter på det samme grundlag.

Procedurer for bedømmelse af projekter

45. I et så vidtspændende program kan det forventes, at der er mange forskellige retningslinjer for udvælgelse af projekter. Et forsøg på at opnå en fuldstændig standardisering ville have forlænget den nødvendige periode for lancering af programmet betragteligt. Dette kan ikke undskylde manglen på hensigtsmæssige bedømmelsesprocedurer i visse tilfælde, og Rettens bemærkninger til dette punkt er taget til efterretning.

46. Med hensyn til hvordan man målrettede midlerne i Nordirland, anvendte regeringskontorer ved udvælgelsen af støtteberettigede områder Robsons fattigdomsindeks, der undertiden blev suppleret med andre indikatorer, hvis støtten var rettet mod et bestemt område (sundhed, miljø, beskæftigelse osv.). I de tilgrænsende counties anvendte nogle formidlende organer et fattigdomsindeks ved fordelingen af midler. En ajourført udgave af "Gamma studies deprivation index" blev sædvanligvis anvendt som kriterium for bedømmelse af de enkelte projekters kvalitet.

47 - 48. Kommissionen noterer sig resultaterne. Den vil sikre, at det i det fremtidige program for fred og forsoning (2000 - 2004) bestemmes, at de gennemførende organer anvender specifikke og skriftlige kriterier for procedurerne for udvælgelse og bedømmelse af projekter, navnlig hvad angår metoder til sammenligning af ansøgningernes relative værdi og projekters inddeling efter antal point eller vægtet værdi.

Efterfølgende tilsyn med projekter, der har modtaget tilskud

49. Da der endnu ikke var etableret en central database, havde de gennemførende organer indtil slutningen af 1997 deres egen database for at kontrollere de ansøgninger, der blev sendt til dem.

Siden slutningen af 1997 er der, således som det er fastsat i programmet, oprettet centrale databaser, som indeholder data om projektansøgninger og -godkendelser samt oplysninger fra projektansvarlige i overensstemmelse med spørgeskemaet vedrørende den bedst mulige overvågning (optimum monitoring questionnaire - OMQ). Disse data har været anvendt i udarbejdelsen af situationsrapporter for overvågningsudvalget og har også været brugt i analyser, der er udarbejdet af den eksterne evalueringskonsulent.

50. Der var i programdokumentet ikke fastsat kvantificerede fysiske mål og mål for støttens effekt, der skulle afspejle programmets ikke-præskriptive karakter på dette trin. I løbet af programmets gennemførelse er der udviklet et omfattende sæt af overvågningsindikatorer, der nu bruges til at rapportere om udviklingen til overvågningsudvalget, idet man benytter de data, der er fremskaffet ved hjælp af OMQ. Med henblik på ex post-evalueringen af programmet har den eksterne evalueringskonsulent udarbejdet en strategisk evalueringsmodel, og andet arbejde vedrørende forberedelsen af den endelige evaluering er i gang.

Programmets effekt

51. Separate foranstaltninger, der administreres af separate gennemførende organer, er et almindeligt særkende for strukturfondsprogrammer. I nogle tilfælde kan det indebære, at mulige støttemodtagere skal sende ansøgninger til forskellige organer for at finansiere et omfattende projekt. Lederne (regeringskontorer) af delprogrammerne har dog medvirket til, at foranstaltningerne blev gennemført, så de supplerede hinanden.

52 - 53. Med hensyn til målretningen af støtten, når det gælder Peace-programmets generelle målsætninger, henvises til svaret til punkt 46.

Kommissionen noterer sig resultaterne af revisionen og vil undersøge dette nærmere.

54. Fra 1998 og frem indførtes et passende tilsyns- og evalueringssystem i form af en omfattende database, som regelmæssigt modtog input gennem OMQ, og som registrerede, hvor mange arbejdspladser der blev oprettet, og indikatorer for støttens effekt (se også svaret til punkt 49 og 50).

Offentliggørelse og information

55. I de første år af Peace-programmets løbetid var der kun få aktioner vedrørende information og offentliggørelse, da der var størst behov for at informere mulige ansøgere om delprogrammerne og foranstaltningerne. De gennemførende organer påtog sig dog at formidle informationer og det med en vis succes, idet der kom mange ansøgninger til programmet (ca. 29000 ansøgninger), hvilket er udtryk for, at folk er opmærksomme på programmet, og at det har relevans for dem.

Der vil nu blive fokuseret mere på information og offentliggørelse på programniveau med hjælp fra erfarne rådgivere, der er specialiseret i mediekommunikation, og som regelmæssigt skal rapportere til overvågningsudvalget(6).

FORANSTALTNINGER, DER FINANSIERES AF FLERE FONDE

56. Sammenlignet med andre EU-programmer var Peace-programmets målsætninger væsentligt forskellige både hvad angår de generelle mål, og hvordan man målrettede hjælpen. Sammenlignet med IFI's programmer var Peace-programmet også forskelligt, i og med der har været anvendt en bottom-up-metode til gennemførelse af programmet, og en stor del af midlerne har været forvaltet af ikke-statslige gennemførende organer.

Kommissionen er også opmærksom på, at der er en risiko for, at projekternes effekt og presseomtalen af dem ville blive registreret flere gange.

57. Kommissionen har noteret sig Rettens bemærkninger til Gulliver-projektet, hvor 52 % af udgifterne blev finansieret med EU- og IFI-midler. Kommissionen vil dog gerne pointere, at kun halvdelen af IFI-midlerne kom fra EU. Gulliver-projektet var højst innovativt og indebar derfor uundgåeligt en risikofaktor.

58. Se svar til punkt 61 og 62.

ADDITIONALITET

60. Kommissionen er enig i, at IFI-midler yderst sjældent erstattede statsfinansierede aktiviteter. I rapporten nævnes kun et tilfælde, som Kommissionens daværende observatør gjorde IFI's bestyrelse opmærksom på, og som kom med i bestyrelsens referat.

61 - 62. Allerede fra starten blev det forudset, at der ville være visse overlapninger, hvilket man accepterede. Det er normalt, at visse projekter er berettiget til støtte inden for rammerne af statslige programmer eller EU-programmer, samtidig med at de opfylder kravet om at bidrage til et mere stabilt og fredeligt samfund, som er betingelse for støtte inden for rammerne af Peace-programmet. Det forventes, at sådanne projekter, der finansieres over Peace-programmet, medvirker til fred og forsoning, og de er derfor mere målrettede.

63. Efter Kommissionens mening skal projekter, som opfylder kriterierne for Peace-programmet, ikke udelukkes, fordi de kommer fra regeringskontorer eller andre organer, men det medgives, at de skal evalueres på samme grundlag som de øvrige projekter.

64. Kommissionen er enig med Retten i, at programmidlerne ikke skal anvendes som erstatning for statslige eller lokale myndigheders normale udgifter til finansiering.

Med hensyn til om projekter, der kunne have være gennemført uden bistand, skulle støttes ("dødvægteffekt"), skal Kommissionen minde om, at det for at forstærke udviklingen hen imod et fredeligt og stabilt samfund kan være nødvendigt med en hurtig vækstrate eller nogle videre rammer for udvikling. Da en af de positive effekter af Peace-programmet er dets gennemførelsesmekanismer, kan sådanne projekter også skabe fordele via processerne med at forberede og gennemføre dem.

65. Kommissionen noterer sig resultaterne af revisionen og vil være opmærksom på dette forhold ved udarbejdelsen af det nye Peace II-program.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

66 - 69. Kommissionen værdsætter Rettens anerkendelse af, at Peace-programmet blev til under vanskelige forhold, og af dets værdi med hensyn til skabelse af betydningsfulde og innovative strukturer og incitamenter, som fremmede samarbejdet og inddragelsen af lokalsamfundene.

70.a). Kommissionen vil undersøge sagen og udforske mulighederne for at foretage udbetalinger til fonden i flere end de to nuværende trancher.

70.d). Kommissionen er helt enig i Rettens anbefaling. Den skal dog påpege, at Kommissionens tjenestegrene i 1998 - 1999 førte omhyggelig kontrol med projekter. Rapporten vedrørende denne kontrol omfatter også ordninger til forhindring af overlapninger mellem IFI- og strukturfondsfinansiering. En lignende evaluering på stedet vil blive gennemført i anden halvdel af 2000.

71. Kommissionen glæder sig over de specifikke anbefalinger til Peace-programmet. Den noterer sig, at overvågningsudvalget og de gennemførende organer allerede har truffet foranstaltninger på mange af de områder, som Retten referer til. Kommissionen vil dog sørge for, at man er meget opmærksom på alle Rettens anbefalinger ved udarbejdelsen og godkendelsen af Peace II-programmet for perioden 2000 - 2004, navnlig:

a) En undersøgelse af erfaringer i forbindelse med gennemførelse af programmet (herunder emner som f.eks. projektudvælgelse og målretning af støtten) vil blive gennemført af den eksterne evalueringskonsulent, og dennes rapport (starten af 2000) vil indgå i udarbejdelsen af Peace II.

b) Kommissionen er enig i denne anbefaling. I lyset af erfaringerne med Peace-programmet forventer den, at udgiftstempoet i forbindelse med Peace II vil ligge mere på linje med andre strukturfondsprogrammer.

c) Kommissionen er enig i denne anbefaling, som gælder for alle gennemførende organer.

d) Kommissionen er enig i, at bedømmelser af projekter under programmet bør ske på grundlag af specifikke, skriftlige kriterier, og at de skal begrundes klart.

e) Kommissionen er enig med anbefalingen i første sætning og minder om oprettelsen af programmets centrale database efter 1997.

f) Kommissionen vil tage skridt til at styrke samarbejdet mellem dens tjenestegrene, når det gælder Fællesskabets inddragelse i Den Internationale Fond for Irland og Peace II-programmet. Ved udarbejdelsen af de respektive programmer vil man også tilstræbe synergi mellem disse.

g) Kommissionen er enig i denne anbefaling. Den vil være særlig opmærksom på, at det kommende Peace II-program indeholder bestemmelser vedrørende offentliggørelse.

Trods de første vanskeligheder med at etablere dette meget ambitiøse og innovative fællesskabsinitiativ er Kommissionen af den overbevisning, at gennemførelsen af Peace-programmet (1995 - 1999) har været vellykket. Den Europæiske Unions politiske og økonomiske støtte har været med til at understøtte freds- og forsoningsprocessen i området og har dermed bidraget til, at der på politisk plan er gjort fremskridt.

(1) Se også svar til punkt 46.

(2) T. Haase & J. Pratschke: "EU Special Support Programme for Peace and Reconciliation: Analysis of Community Uptake", NISRA, 1999.

(3) Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 7. december 1994, KOM(1994) 607.

(4) I overensstemmelse med Kommissionens beslutning 97/324/EF af 23. april 1997 om ændring af beslutningerne om godkendelse af fællesskabsstøtterammerne, de samlede programmeringsdokumenter og fællesskabsinitiativerne til fordel for Irland. Faktablad nr.1.

(5) Kommissionens beslutning af 10. juli 1998, K(1998) 1632.

(6) Den 2.12.1999 blev det rapporteret til overvågningsudvalget, at der havde været ca. 400 artikler og over 50 optrædener i tv/radio i programmets løbetid.