SÆRBERETNING NR. 16/98 om anvendelsen af bevillingerne til strukturforanstaltninger i programmeringsperioden 1994-1999, med Kommissionens svar (i henhold til artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit, I EF-traktaten) (98/C 347/02)

1. INDLEDNING

1.1. Denne beretning omhandler anvendelsen af fællesskabsbevillingerne til strukturforanstaltningerne i programmeringsperioden 1994 1999 for regnskabsårene 1994 1997. Den behandler navnlig anvendelsen af bevillingerne i forhold til den samlede bevillingsramme, der blev afsat til strukturforanstaltningerne og -fondene for perioden 1994 1999 i henhold til beslutningen på Det Europæiske Råds møde i Edinburgh den 11. og 12. december 1992 og bestemmelserne i tiltrædelsesakten for de tre nye medlemsstater. Følgerne af denne anvendelse af bevillingerne for de fremtidige finansieringer analyseres i forhold til de finansielle overslag. Årsagerne til ikke-anvendelsen af bevillingerne og til forsinkelserne i anvendelsen af rammebeløbene er blevet analyseret ved hjælp af spørgeskemaer sendt til medlemsstaterne og besøg på stedet.

2. SAMMENDRAG AF DE VIGTIGSTE BEMÆRKNINGER

2.1. Som helhed havde gennemførelsen af programmeringen af strukturforanstaltningerne pr. 31. december 1997 nået et omfang, der ligger tæt op ad de oprindelige overslag trods forsinkelser i begyndelsen af perioden. Der forekommer dog betydelige forskelle for hvert område og hver medlemsstat (jf. afsnit 3.1 3.4).

2.2. Der blev i 1994 og 1995 konstateret en ikke-anvendelse af forpligtelses- og betalingsbevillingerne. Derimod lå udnyttelsesgraden i 1996 og 1997 for bevillingerne over de vigtigste poster, navnlig EFRU, ESF og Samhørighedsfonden, tæt på 100 %. For EF-initiativerne var udnyttelsesgraden derimod fortsat lav. I 1997 betød manglen på betalingsbevillinger, at Kommissionen ikke kunne imødekomme betalingsansøgninger til et beløb på ca. 1 500 mio. ECU (jf. afsnit 3.5 3.7).

2.3. For at afhjælpe forsinkelserne i anvendelsen af strukturfondenes (SF) forpligtelsesbevillinger vil det være nødvendigt i budgettet for 1999 at opføre 3 171 mio. ECU i tillæg til de oprindeligt opførte bevillinger i de finansielle overslag, dvs. ca. 2 % af de samlede SF-bevillinger. Ikke-anvendelsen af betalingsbevillingerne, navnlig i begyndelsen af perioden, førte til en unødvendig opførelse af egne indtægter. En del af overskuddet fra de foregående regnskabsår kan delvis tilskrives dette forhold (jf. afsnit 3.8 3.10).

2.4. Målene for strukturudgifterne, som er fastsat i de finansielle overslag, udmønter sig på EF-budgettet i årlige forpligtelser. Et af Kommissionens vigtigste ønsker er på årsbasis at nå et niveau svarende til de opførte forpligtelser. De metoder, der er udarbejdet i et forsøg på at nå dette mål, kræver en stor indsats af Kommissionen og medlemsstaterne, især med hensyn til ændringerne i finansplanerne. Disse planer opstilles og ændres for at kunne tjene som grundlag for indgåelse af de fornødne forpligtelser (jf. afsnit 3.11 3.12).

2.5. Manglen på ajourførte og pålidelige informationer af såvel fysisk som finansiel art om gennemførelsen af strukturforanstaltningerne på alle forvaltningsniveauer (fællesskabsplan, nationalt og regionalt plan) gør det vanskeligt at overvåge dem. Først meget sent opnås der et overblik over foranstaltningernes faktiske resultater. Visse budget- og regnskabsmetoder og et komplekst og dårligt forvaltet indeksreguleringssystem gør det endnu vanskeligere at få et præcist kendskab til situationen. Forsøgene på at oprette fælles databaser er slået fejl. Derfor er de tal, Kommissionen har opført i sit forvaltningsregnskab og i sin regnskabsoversigt som ikke-balanceførte poster, ikke fyldestgørende (jf. afsnit 4.1 4.21).

2.6. Ikke-anvendelsen af visse poster vedrørende strukturforanstaltningerne og manglen på bevillinger til andre samt omfanget af bevillingsoverførslerne mellem disse budgetposter fremhæver manglen på en pålidelig programmering af udgifterne og svaghederne i procedurerne for budgetoverslag (jf. afsnit 5.1 5.10).

2.7. Den beskedne anvendelse af bevillingerne i begyndelsen af perioden var forudselig som følge af forsinkelserne i vedtagelsen af retsgrundlaget, EFSR og SPD og interventionsformerne i tillæg til fristerne for iværksættelsen af foranstaltningerne (jf. afsnit 6.4 6.7).

2.8. Analysen af de interventionsformer, som tegnede sig for den laveste udnyttelse af bevillingerne, viste, at forsinkelserne i den hermed forbundne anvendelse især er årsagsmæssigt forbundet med et eller flere af nedenstående forhold eller situationer:

- forskellen mellem EF's og de nationale budget- og finansielle gennemførelsesprocedurer (6.8, 6.10)

- de grundlæggende støtteberettigelseskriterier såsom begrebet retlig og finansiel forpligtelse, hvis anvendelse giver anledning til usikkerhed (6.9)

- vanskelighederne ved at anvende den integrerede metode (6.11, 6.12, 6.15, 6.16, 6.19, 6.20)

- svaghederne i den finansielle og fysiske overvågning i tillæg til den uhensigtsmæssige måde, hvorpå overvågningsudvalgene fungerer (6.13, 6.29)

- manglerne i koordineringen (6.17, 6.18)

- programmeringsperiodernes overlapning (6.21)

- fristerne for indgivelse og behandling af betalingsansøgninger (6.32, 6.33)

- finansplanernes optimisme, de svage forudgående vurderinger af foranstaltningerne, navnlig vedrørende de private investeringer, og de administrative procedurers varighed (6.34 6.39, 6.42, 6.50 6.52)

- udsvingene i vekselkurserne (6.43 6.44)

- visse modtageres tilsidesættelse af reglerne om støtteberettigelse (6.45)

- særlige omstændigheder (6.46, 6.53).

2.9. I betragtning af de begrænsede midler, Kommissionen har til rådighed i forhold til de mange programmer, kan Revisionsretten konstatere, at der er gjort betydelige bestræbelser på programmerings-, forvaltnings- og evalueringsområdet. Det ville være hensigtsmæssigt, om Kommissionen - støttet af en forenkling af støtteberettigelseskriterierne og en klar ansvarsfordeling inden for partnerskabet - prioriterede anvendelsen af en egentlig målorienteret og programspecifik forvaltning - et grundbegreb i reformen - på alle niveauer (programmering, evaluering, organisation, overvågning og kontrol). I medlemsstaterne skal de talrige forvaltningsorganers indsats også understreges. De nationale systemer på de nævnte niveauer bør dog styrkes. Den måde, hvorpå visse overvågningsudvalg fungerer, burde ligeledes forbedres.

3. FINANSIEL PROGRAMMERING OG STRUKTURFORANSTALTNINGERNES BUDGETMÆSSIGE GENNEMFØRELSE

3.1. Rådet afsatte i 1992 et beløb på 141 471 mio. ECU til forpligtelser under strukturfondene for perioden 1994 1999. Dette beløb blev i 1995 forhøjet med 4 747 mio. ECU til de tre nye medlemsstater. Den årlige fordeling af disse beløb blev ligeledes fastsat (tabel 1). Den komplekse proces for fordeling af disse ressourcer efter mål, medlemsstat og EF-initiativ var ikke altid baseret på objektive kriterier, hovedsagelig med hensyn til EF-initiativerne, for hvilke processen endvidere var lang (1).

3.2. Ud af et samlet beløb på 137 634,5 mio. ECU i løbende priser, som blev afsat til EFSR i de tolv gamle medlemsstater for perioden 1994 1999 som helhed, blev der mellem 1994 og 1997 indgået forpligtelser for 83 488,2 mio. ECU, dvs. 60,7 %. I forhold til overslagene for de fire første år (85 411,4 mio. ECU) udgør satsen 97,7 %. Beløbet for de faktiske betalinger udgør i alt 61 995,3 mio. ECU, dvs. 72,6 % af de opførte forpligtelser (tabel 2). Dette kan betragtes som rimeligt på baggrund af startvanskelighederne og den planlagte spredning af betalingerne. Der tillades normalt en tillægsperiode på to år til at foretage betalingerne til støttemodtagerne, og de endelige gennemførelsesrapporter skal fremlægges senest seks måneder efter udløbet af denne periode.

3.3. Der er indgået forpligtelser for et beløb på 2 285,9 mio. ECU til EFSR i de tre nye medlemsstater for perioden 1995 1999, hvilket svarer til 89,8 % af de programmerede beløb for de tre første år af denne periode. Betalingerne udgjorde 1 636 mio. ECU, dvs. 64,3 % af overslagene over forpligtelserne (tabel 3). Forklaringen på disse lavere procentsatser er, at disse lande har måttet indføre procedurer for forvaltningen af SF.

3.4. Udviklingen i programmeringen i forhold til de oprindelige overslag er forskellig fra et medlemsland til et andet. Satsen for forpligtelserne varierer mellem 112,6 % og 71,2 %. For betalingerne varierer satsen mellem 90,7 % og 47,4 %. For så vidt angår målene, viser mål nr. 1 (M1) det bedste resultat (101,3 % i forpligtelser), mens mål nr. 5a) (fiskeridelen) (75,4 %) og 5b) (75,2 %) fortsat viser en vigende tendens.

3.5. Ud af et beløb på 14 471,1 mio. ECU programmeret til EF-initiativerne for perioden 1994 1999 og 9 078,6 mio. ECU for de fire første år nåede forpligtelserne op på 7 661,5 mio. ECU, dvs. 84,4 % af det samlede opførte beløb for disse år, og betalingerne nåede op på 4 165,3 mio. ECU, dvs. 45,9 % (tabel 4). Forsinkelserne i vedtagelsen af retningslinjerne og vanskelighederne ved at udarbejde og vedtage det meget store antal programmer er årsagen til den konstaterede lave gennemførelsesprocent, især i begyndelsen af perioden. Revisionsretten havde allerede henledt opmærksomheden på manglerne i forvaltningen af disse EF-initiativer i sine foregående årsberetninger (2).

3.6. Gennemførelsesprocenten for forpligtelsesbevillingerne varierede mellem 91,1 % i 1994 og 98,4 % i 1996. De tilsvarende procenter for betalingsbevillingerne steg fra 72,5 % i 1994 og 80,3 % i 1995 til 98,6 % i 1997. Den lave udnyttelsesgrad for betalingsbevillingerne i 1994 og 1995 førte til bortfald af en meget stor del af disse (5 330 mio. ECU i 1994 og 4 425 mio. ECU i 1995) (tabel 5). I 1997 derimod medførte manglen på bevillinger over visse poster, navnlig ESF og EFRU, at det ikke var muligt at foretage betalinger af ca. 1 500 mio. ECU.

3.7. Tabellen viser forskellene i gennemførelsen af de forskellige strukturforanstaltninger. F.eks. tegner EFRU og Samhørighedsfonden sig altid for en udnyttelse af forpligtelsesbevillingerne, der ligger tæt på 100 %, mens resultaterne for EF-initiativerne er middelmådige, navnlig i 1994 og 1997 (henholdsvis 12,9 og 61,4 %). For Samhørighedsfondens betalingsbevillinger lå udnyttelsesgraden i 1994 på 52,5 % og i 1995, 1996 og 1997 på knap 100 %. EFRU og ESF anvendte næsten alle deres bevillinger i 1996 og 1997, mens de i 1994 og 1995 sammen med EF-initiativerne gav anledning til hovedparten af bevillingsbortfaldene.

3.8. De finansielle overslag er blevet tilpasset de forhold, hvorunder strukturforanstaltningerne gennemføres. Uden medregning af eventuelle tilfælde af ikke-anvendelse i 1998 medførte disse tilpasninger, at opførelsen af ca. 3 171 og 118 mio. ECU i bevillinger til forpligtelser blev udsat til regnskabsåret 1999 for henholdsvis SF og Samhørighedsfonden. For bevillingerne til betalinger udgør de samlede virkninger ca. 1 405 mio. ECU for regnskabsåret 1999 (tabel 6 og 7). I lyset af de lofter, der er fastsat i ordningen med de egne indtægter og i aftalen mellem institutionerne om budgetdisciplin, vil de fornødne bevillinger kunne opføres på budgettet for 1999.

3.9. For SF-målene som helhed svarer betalingernes andel til 74,2 % af forpligtelserne, mens den for EF-initiativerne kun når op på 54,4 %. Andelen er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat og varierer for SF som helhed mellem 88,4 % for Irland og 57,4 % for Italien (3).

3.10. En sammenlignende analyse af budgetgennemførelsen i forhold til de årlige overslag viser, at der mangler forpligtelser og betalinger i 1994 for visse lande og mål, der kan tilskrives det forhold, at der endnu ikke var vedtaget nogen intervention. Dette var navnlig tilfældet med mål nr. 2 (M2) i Spanien, det eneste land, der ikke havde valgt SPD-ordningen, eller mål nr. 5b) (M5b) i Belgien. Det har været muligt i 1996 og 1997 at indhente de forsinkelser, der blev konstateret i betalingerne i begyndelsen af perioden. F.eks. er de kumulerede betalinger i forhold til overslagene således steget fra 51,7 % i 1994 til 77 % i 1997 for M1, fra 44,7 % til 65,6 % for M2 og fra 34,5 % til 55 % for M5b. For Italien og M1 er denne procentdel steget fra 18,6 % til 55,5 % (4).

3.11. For interventionerne som helhed i henhold til M2 i perioden 1994 1996 har den oprindelige programmering været underlagt en omlægning af finansplanerne, hvilket medførte, at disse måtte koncentreres om det sidste år (tabel 8), og at betydelige beløb til strukturfondene måtte overføres til perioden 1997 1999 (5).

3.12. Fællesskabsreglerne om økonomisk forvaltning er ikke blevet udformet for at skabe en præcis og direkte forbindelse mellem på den ene side forpligtelserne og betalingerne og på den anden side udviklingen i interventionerne, det være sig på forvaltningsorgans- og slutmodtagerplan eller hos de endelige modtagere (6). Når den bevilgede EF-støtte ikke overstiger 40 mio. ECU, kan forpligtelserne for hele perioden indgås på det tidspunkt, hvor afgørelsen træffes. Endvidere er forbindelsen mellem de afholdte udgifter og de udbetalte fællesskabsbevillinger blevet stadig svagere. Omlægningen af finansplanerne medfører, at der foretages nye betalinger trods de beskedne fremskridt i interventionerne. For visse interventioner kan forpligtelserne og endog betalingerne midlertidigt være større end overslagene, fordi de hertil svarende tilpasninger først foretages under den første finansielle transaktion efter en ændring. Endelig mindsker de alt for lange frister i strømmen af finansielle informationer yderligere disses betydning for interventionernes faktiske stilling. Der kan ikke fremlægges præcise oplysninger om udbetalingerne pr. 31. december 1997 til de nationale, regionale og lokale slutmodtagere i betragtning af manglerne og forsinkelserne i informationsovervågningssystemerne.

4. DE FORELIGGENDE OPLYSNINGER OM GENNEMFØRELSEN AF STRUKTURFORANSTALTNINGERNE

4.1. Analysen af strukturforanstaltningerne hæmmes af mangler i ajourføringen og pålideligheden af de fornødne informationer til dette formål. Disse mangler, som findes på forskellige niveauer (fællesskabsplan, nationalt og regionalt plan), omfatter navnlig udviklingen i programmeringen og kendskabet til gennemførelsen af interventionerne på stedet. Der mangler således en samlet oversigt over programmeringen af strukturforanstaltningerne i en given periode.

4.2. Som ønsket af Revisionsretten (7) begyndte Kommissionen i 1996 i sit forvaltningsregnskab og i sin regnskabsoversigt at fremlægge oplysninger om de flerårige forpligtelser, der er knyttet til strukturforanstaltningerne som ikke-balanceførte poster. De fremlagte tal for regnskabsåret 1997 viser sig stadig at være ufuldstændige (8). Kommissionens tjenestegrene udarbejder reelt en oversigt over ikke-balanceførte forpligtelser på grundlag af SF-tildelingen ifølge de finansielle overslag med fradrag af kumulerede forpligtelser. Denne fremgangsmåde gør det ikke muligt at skelne mellem de beløb, der svarer til allerede eksisterende retlige forpligtelser som følge af allerede trufne afgørelser, og beløb, der mangler at blive tildelt. Oplysningerne om Samhørighedsfonden blev fremlagt for første gang i 1998.

4.3. Kommissionens praksis med forpligtelser i årlige trancher varierer efter de pågældende tjenestegrene. Denne praksis består hovedsagelig i manglende tilpasning af forpligtelserne efter omprogrammering og i kontering af betalingerne under de ældste forpligtelser (9). Den gør overvågningen vanskelig og fører til en situation, hvor interventionerne kunstigt opdeles i etårige budgetter, hvorpå man glemmer denne tidsmæssige forbindelse i gennemførelsen af disse.

4.4. Revisionsretten henstillede i sin udtalelse nr. 4/97 (10), at man afstod fra at indgå forpligtelserne for strukturforanstaltningerne i årlige trancher, da dette »er et usædvanligt forhold, hvor man overser, at det i forbindelse med flerårige aktioner, der får tildelt opdelte bevillinger, er betalingsbevillingerne, der skal give sikkerhed for, at reglen om budgettets etårighed overholdes, og at de udgifter, der afholdes det ene regnskabsår efter det andet, afholdes på et korrekt grundlag«.

4.5. Forpligtelser i trancher, der er fastsat i forordningerne om strukturfondene, er en bevidst undtagelse fra de almindelige bestemmelser i finansforordningen. Indgåelsen af forpligtelser i trancher fastholder det nuværende paradoks, ifølge hvilket udgiftsmålet fastsættes i årlige forpligtelser på fællesskabsbudgettet. De således definerede mål opfyldes rent faktisk allerede i begyndelsen af perioden, når programmerne vedtages, da denne vedtagelse definerer de samlede omkostninger til de retlige forpligtelser, Fællesskabet indgår, idet disse samlede omkostninger på forhånd er defineret i de finansielle overslag og i rammeforordningen. De forvaltende tjenestegrenes rolle består således i at formalisere denne situation gennem budgetforpligtelsen, som så begrænser sig til en simpel regnskabsmæssig postering. Antallet af transaktioner, de komplekse beregninger, som reglen om transaktionernes etårighed nødvendiggør, og tyngden af procedurerne for at ændre finansplanerne for foranstaltningerne medfører ikke desto mindre, at de pågældende tjenestegrene i Kommissionen og i medlemsstaterne må hellige en betydelig del af deres midler hertil.

4.6. Disse transaktioner foretages i hele programmernes levetid, men antager større betydning i slutningen af hver programmeringsperiode, når størstedelen af finansplanerne skal omlægges. Denne foreteelse, som kunne konstateres for perioden 1994 1996 for mål nr. 2, vil i 1999 gentage sig med det ene formål at kunne indgå forpligtelser for de samlede bevillingsrammer.

4.7. Opdelingen af forvaltningen af strukturforanstaltningerne mellem forskellige tjenestegrene i Kommissionen gør det vanskeligt at danne sig et samlet overblik over situationen for disse som helhed. Der er oprettet databaser i de enkelte tjenestegrene, uden at der er planlagt forbindelser, der muliggør krydskontrol og sammenligning af informationer. Databasernes hovedsigte er at overvåge budgetgennemførelsen af den del af interventionerne, der forvaltes af de enkelte tjenestegrene; gavnligheden af databaserne i den samlede overvågning er meget begrænset. ARINCO-databasen har den fordel, at den er fælles for alle SF, men manglen på basisdata, de disponible oplysningers dårlige kvalitet og fraværet af regelmæssige ajourføringer har gjort dette instrument ubrugeligt.

5. BUDGETPROCEDURER AF STRUKTURFORANSTALTNINGERNE

5.1. Der er foretaget en nærmere analyse af budgetgennemførelsen af forpligtelses- og betalingsbevillingerne (11). Der blev ikke alene taget hensyn til overførsler i streng forstand, men også til »overflytninger« af bevillinger inden for samme budgetkonto. I EF-initiativernes tilfælde var der oprettet en enkelt budgetkonto for hvert af disse initiativer eller for hvert af disses aspekter. Støtten er imidlertid tildelt EFRU, ESF, EUGFL (Udviklingssektionen) og FIUF, uden at dette afspejles i budgettet. Under anvendelsen af de konti, der vedrører EF-initiativerne, foretager den anvisningsberettigede, der er ansvarlig for forvaltningen af de enkelte fonde, interne tildelinger. »Overflytningerne« består i en omfordeling mellem de forskellige SF inden for EF-initiativerne.

5.2. Omfanget af overførslerne og »overflytningerne« af bevillinger, som udgør flere milliarder ECU hvert år både i forpligtelser og i betalinger, og som omfatter næsten alle konti, viser budgetoverslagenes manglende stringens. Betydelige ikke-anvendelser af bevillinger har kunnet opvejes af overforbrug andetsteds. Som eksempel kan det for betalingsbevillingerne til EFRU til M2 påpeges, at der har været en negativ overførsel på 584,5 mio. ECU i 1996 (33 %) og en positiv overførsel på 874,6 mio. ECU i 1997 (48 %).

5.3. Der er flere omstændigheder, som ligger til grund for denne situation. Overslagene over forpligtelsesbevillinger afspejler som helhed de årlige mål, der er fastsat i de finansielle overslag. Disse bevillinger fordeles på budgetposterne på grundlag af EFSR's og SPD's finansplaner.

5.4. Overslagene over betalingsbevillinger udarbejdes ved at anvende procentsatser, der udregnes på grundlag af den teoretiske og historiske udvikling i betalingerne, på forpligtelsesbevillingerne for det pågældende år og på de beløb, der endnu ikke er disponeret over.

5.5. Bevillingsoverslagene udarbejdes af Kommissionens tjenestegrene i begyndelsen af det foregående regnskabsår, og de oprindelige opførelser af bevillinger på budgettet i tillæg til disses fordeling mellem konti er tilnærmede størrelser, som man allerede i begyndelsen af budgetbehandlingen ved er meget lidt realistiske. Der er aldrig frem til 1998 udarbejdet ændringsskrivelser eller foreløbige forslag til ændrings- og tillægsbudgetter for at tage hensyn til den faktiske udvikling i interventionerne og til de fortløbende ændringer i finansplanerne. Kommissionen opvejer denne situation ved at anvende overførsler.

5.6. I lyset af Kommissionens sene vedtagelse af retningslinjerne for EF-initiativerne i 1994 viste det sig, at størstedelen af programmerne ikke kunne godkendes samme år. Der blev imidlertid foretaget overførsler til budgetkontiene for EF-initiativerne fra reserven (budgettets kapitel B0-40). Disse overførsler viste sig unødvendige, da gennemførelsessatserne ved udløbet af regnskabsåret 1994 kun var på 12,9 % for forpligtelser og 41,2 % for betalinger. Kommissionens begrundelse for opførelsen på budgettet af disse beløb, som man på forhånd vidste ikke kunne frigøres, var, at dette var en nødvendig fase for at kunne overføre ikke-anvendte rammebevillinger til senere år ved fortolkning af afsnit 10.2 i aftalen mellem institutionerne om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren.

5.7. Finansplanerne for interventionerne, der opstilles årligt, omfatter udgifterne for hele den periode, forpligtelserne er støtteberettigede. Det må derfor være tilladt at mene, at tallene i disse planer udgør overslagene over forpligtelserne til foranstaltningerne. Når der foretages ændringer, omfatter de reviderede planer imidlertid faktisk afholdte udgifter i de forløbne år samt nye overslag for de resterende år, der skal dækkes. De antager derfor en vag karakter og er reelt hverken forpligtelser eller betalinger, men en blanding af disse to kategorier af transaktioner. De sidste år af støtteberettigelsesperioden for forpligtelserne udvides derfor kunstigt, da de omfatter overslag over betalinger, som kan foretages i medlemsstaten i yderligere to år, der ikke er omfattet af finansplanerne. Nytten af disse planer er således begrænset. De er imidlertid et nøgleelement i udarbejdelsen af det foreløbige budgetforslag.

5.8. Metoden for indeksregulering af SF er blevet smidiggjort for perioden 1994 1999 (12). De supplerende midler, der er affødt af indeksreguleringen af de enkelte EFSR, SPD og EF-initiativer, skal senest i begyndelsen af hvert år beregnes af Kommissionens tjenestegrene ved at anvende indeksreguleringssatsen for det pågældende år på de årlige beløb, der vedrører det samme år og de følgende år. Disse midler kan anvendes til at forhøje fællesskabsstøtten til eksisterende interventioner og/eller til at finansiere nye foranstaltninger. Overvågningsudvalgene fremsætter forslag om disse tildelinger, som vedtages af Kommissionen.

5.9. I betragtning af forsinkelserne i hver af faserne i denne procedure er midlerne fra indeksreguleringen i praksis ikke blevet frigjort og er derfor fiktive, så længe de afventer Kommissionens formelle afgørelse og ikke er opført på budgettet. Midlerne overført fra perioden 1994 1996 til perioden 1997 1999 til M2 blev eksempelvis først frigjort ved afgørelserne i 1997 og 1998 om at yde støtte. Dette forhold gør det endnu vanskeligere at danne sig et overblik over programmeringssituationen.

6. FORSINKELSER I ANVENDELSEN AF FÆLLESSKABSBEVILLINGERNE FOR VISSE ENKELTSTÅENDE INTERVENTIONSFORMER

Generelle bemærkninger

6.1. I forlængelse af denne revision er de forskellige årsager, som kan ligge til grund for forsinkelserne i anvendelsen af fællesskabsbevillingerne - der i det følgende er inddelt i fire kategorier: programmering, finansielle kredsløb, frigørelse af midler og gennemførelse - blevet analyseret på grundlag af de disponible dokumenter, navnlig gennemførelses- og evalueringsrapporter og overvågningsudvalgenes referater. Disse undersøgelser blev suppleret med besøg i medlemsstaterne og med et spørgeskema, som blev rundsendt til udvalgte forvaltningsorganer - tabel 9 viser et sammendrag af de indkomne besvarelser. Der blev ved udarbejdelsen af dette spørgeskema opstillet en fortegnelse over de årsager, der faktisk lå til grund for ikke-anvendelsen af bevillinger. Der blev set bort fra årsager af strukturel art som f.eks. det store antal interventioner eller forsinkelserne i vedtagelsen af EF-initiativerne og udvalgt 40 årsager. Spørgeskemaet blev sendt til forvaltningsorganerne for de 31 former for EFRU-medfinansierede interventioner, som henhørte under mål nr. 1 og nr. 6, og som den 31. december 1996 udviste det laveste forbrug af bevillinger for SF som helhed (13). Det skal understreges, at spørgeskemaet således henvender sig til en særlig delgruppe i befolkningen, og at besvarelserne ikke kan ekstrapoleres til interventionerne som helhed. Selv om det således undersøgte udsnit af programmer ikke er repræsentativt for denne helhed, er resultaterne af revisionen imidlertid anvendelige til at illustrere problemerne i anvendelsen af bevillingerne.

6.2. Hovedparten af forvaltningsorganerne, som besvarede spørgeskemaet, anså forsinkelserne i vedtagelsen af EFSR og SPD som hovedårsagen til fællesskabsbevillingernes lave udnyttelsegrad. Forskrifterne om SF for programmeringsperioden 1994 1999 blev først vedtaget i juli 1993 (14), hvilket gjorde det vanskeligt at indlede interventionerne allerede den 1. januar 1994. Der var således kun fem måneder tilbage til at oprette partnerskabet, udarbejde og forelægge planerne i medfør af de forskellige mål for Kommissionen (15), forberede og vedtage beslutningerne vedrørende EFSR eller i påkommende tilfælde SPD, gennemføre passende forudgående vurderinger, fremlægge støtteansøgninger og godkende disse. Endvidere kunne planerne i medfør af M2 og M5b ikke udarbejdes forud for opstillingen af fortegnelserne over støtteberettigede områder, hvilket Kommissionen først gjorde henholdsvis den 20. og 26. januar 1994 (16).

6.3. I henhold til samordningsforordningen var der - medmindre der blev indgået anden aftale med den pågældende medlemsstat - fastsat en frist på tre måneder efter forordningens ikrafttræden (3. august 1993) eller opstillingen af fortegnelserne over støtteberettigede områder til forelæggelsen af de tilsvarende planer og en frist på seks måneder efter modtagelsen af disse planer til at vedtage Kommissionens beslutninger om godkendelse af EFSR. EFSR og SPD for M1 blev endelig vedtaget i sommeren 1994 og EFSR og SPD for M2 i december 1994. Efterfølgende måtte man konkretisere EFSR gennem vedtagelsen af OP, globaltilskud og bestemte projekter. Denne proces kunne ikke afsluttes i 1994, som det ellers ville have været ønskeligt.

6.4. I samordningsforordningen (17) fastsættes det endvidere, at Kommissionen og medlemsstaterne påser, at aktioner svarende til mindst to tredjedele af fondsstøtten for fællesskabsrammens første år godkendes af Kommissionen inden for to måneder efter vedtagelsen af beslutningen om fællesskabsstøtterammen. Dette har ikke været tilfældet, navnlig hvad angår M1 i Italien og M2 i Spanien.

6.5. Endvidere var betydelige beløb fra bevillingsrammerne den 31. december 1997 endnu ikke blevet fordelt, hvortil kom resultaterne af indeksreguleringen. Flere beslutninger om støttebevillinger for perioden 1997 1999 til M2, i hvilken forsinkelserne i vedtagelsen af forordningerne ikke kan tjene som begrundelse, blev først godkendt i 1998.

6.6. De tunge procedurer på såvel fællesskabs- som medlemsstatsplan, som er indført for at sikre overholdelsen af fællesskabsreglerne, opfattes af størstedelen af forvaltningsorganerne som en anden vigtig årsag til forsinkelserne i anvendelsen af fællesskabsbevillingerne.

6.7. De nationale budgetgennemførelsesprocedurers integration i forvaltningen af fællesskabsbevillingerne i forbindelse med gennemførelsen af de flerårige programmer kan være årsag til yderligere forsinkelser. Når forvaltningen af udgifterne er uafhængig af midlernes oprindelse, anses de langsommelige budgetgennemførelsesprocedurer, som er forbundet med tilstedeværelsen af EF-medfinansiering, ikke som vigtige for forsinkelserne. Når det derimod er nødvendigt at tilføje nye procedurer eller udarbejde særskilte sagsakter til at forvalte bevillinger med fællesskabsoprindelse og nationale bevillinger til modydelser, betragter forvaltningsorganerne denne faktor som vigtig eller meget vigtig. Integrationen af fællesskabsbevillingerne i de nationale budgetgennemførelsesprocedurer er ofte forbundet med langsommelige administrative procedurer, hvilket ikke fremmer hurtige og smidige fremskridt i interventionerne. Når integrationen omfatter det enkelte projekt, skal der udføres talrige enkeltstående budget- og regnskabsmæssige transaktioner under gennemførelsen.

6.8. De finansielle gennemførelsesbestemmelser for de flerårige SF-interventioner bygger på Fællesskabets budgetgennemførelsesprocedurer for opdelte bevillinger. Der findes sideløbende på såvel fællesskabsplan som nationalt plan to forskellige perioder: en for gennemførelse af forpligtelser og en for at foretage betalinger. Begrebet flerårig forpligtelse er imidlertid meget ofte ukendt inden for de budgetprocedurer, der anvendes i medlemsstaterne af de offentlige forvaltninger og af virksomhederne.

6.9. Begrebet retlig og finansiel forpligtelse på nationalt plan og fastlæggelsen af det tidspunkt, hvor forpligtelsen er indgået, er grundlæggende elementer for at fastslå udgiftens støtteberettigelse (18). Denne fastlæggelse er et meget stort problem for forvaltningsorganerne, som er vanskeligt at løse i praksis, og det giver anledning til usikkerhed. For at skabe sikkerhed om forpligtelsesdatoen er der i visse tilfælde indført nye procedurer. I andre tilfælde pågår drøftelserne internt i medlemsstaterne og med Kommissionen stadig. Denne situation fører til undertiden modstridende løsninger, som i sidste instans mere må tilskrives de pågældende forvaltningsorganer end klart fastlagte procedurer: visse afviser afholdte udgifter ved den mindste tvivl om disses støtteberettigelse, andre opretholder alle udgifter og overlader det til en eventuel senere kontrol at sortere de støtteberettigede udgifter fra de ikke-støtteberettigede udgifter.

6.10. Ved begyndelsen af et programs støtteberettigelsesperiode forstås den dato, fra hvilken de første betalinger kan foretages. Men det er fastsættelsen af en startdato for indgåelsen af en udgiftsforpligtelse, der gør det muligt at sikre sig, at medfinansieringen omfatter nye aktioner og ikke allerede igangværende eller afsluttede projekter. For forpligtelserne er der kun fastsat en slutdato, hvorved betalingerne lettere kan foretages i hast i slutningen af perioden. De finansielle gennemførelsesbestemmelser burde ligge tættere op ad medlemsstaternes procedurer og ikke fjerne sig fra målene om en programbaseret metode.

6.11. Medfinansieringen af strukturforanstaltninger, alt efter om det er eksisterende eller nye foranstaltninger, er ikke neutral hvad angår kapaciteten til at opsuge fællesskabsbevillingerne. Når SF medfinansierer eksisterende aktioner, sker der hurtige fremskridt; det hænder endog, at SF godtgør allerede afholdte udgifter. Når SF derimod medfinansierer nye foranstaltninger, er fremskridtene meget langsommere, da det er nødvendigt at iværksætte samtlige gennemførelsesprocedurer.

6.12. Vanskelighederne ved at samordne et stort antal EF- og nationale forvaltningsorganer medfører forsinkelser i gennemførelsen, navnlig i tilfældet med flerfondsprogrammer. Den integrerede metode, som burde anvendes i større omfang for strukturstøtten, bygger på den anskuelse, at virkningerne af de forskellige foranstaltninger vil være større, hvis virkninger af disse kombineres, end hvis foranstaltningerne gennemføres særskilt. Flerfondsprogrammerne er imidlertid ofte et resultat af en sideordning af enkeltfondsdelprogrammer, der forvaltes uafhængigt af hinanden og endog er underlagt forskellige fondsspecifikke gennemførelsesbestemmelser. Dette er ligeledes tilfældet i mange af EF-initiativernes programmer, hvor flere fonde intervenerer med meget små beløb. Sådanne situationer belaster procedurerne, uden at der skabes en egentlig merværdi. Visse medlemsstater, som har fundet mangler i flerfondsmetoden i den foregående periode, har begrænset fremlæggelsen af denne form for programmer.

6.13. Overvågningsudvalgene burde være et grundlæggende instrument i partnerskabet til at overvåge gennemførelsen af interventionerne. Revisionsretten har allerede fastslået behovet for at forbedre disses effektivitet (19). Den sene nedsættelse af overvågningsudvalgene, det utilstrækkelige antal møder, de langsommelige procedurer for vedtagelsen af beslutningerne eller en uhensigtsmæssig organisation (meget lidt tid til at behandle dokumentationen eller til at muliggøre indlæg fra et stort antal deltagere) er årsagen til, at dette system ikke fungerer efter hensigten. Endvidere består overvågningsudvalgenes beslutninger generelt kun i de forslag, der er forelagt de nationale myndigheder og Kommissionen, og som kræver en udtrykkelig bekræftelse, hvilket på ny udløser langsommelige procedurer.

Programmering

6.14. Procedurerne for vedtagelsen af de dokumenter, der indgår som et led i programmeringen, er langsommelige på såvel fællesskabsplan (hvor størstedelen af GD'erne er omfattet) som nationalt plan (hvor der bør sikres et snævert samråd mellem de forskellige partnere). Tidsfristerne kan påvirkes af medlemsstaternes institutionelle og administrative strukturer og af partnerskabets effektivitet.

6.15. Forsinkelserne i Italien kan tilskrives vanskelighederne ved at tilpasse de nationale og regionale forvaltningsstrukturer, som i højere grad var tilpasset en projektbaseret end en programbaseret forvaltning, til SF-reformen. Disse strukturer og deres beføjelser har gennemgået betydelige ændringer, hvilket ikke fremmede oprettelsen af et effektivt partnerskab, der hurtigt kunne løse de vanskeligheder, som opstod i de forskellige faser af programmeringen. Fællesskabsprocedurerne blev udformet til forvaltningen af programmerne og er ikke egnede til hurtigt at løse de problemer, der opstår for de enkelte projekter.

6.16. Utilstrækkeligheden i visse programmer, der forelægges Kommissionen, og dennes bestræbelser på at forbedre programmernes kvalitet har medført forsinkelser i vedtagelsen af disse. I mange tilfælde står disse forsinkelser imidlertid ikke i forhold til de forbedringer, der skal udføres. De afslører snarere Kommissionens vanskeligheder ved at forvalte de mange foreslåede interventionsformer, samordne sine tjenestegrene og udvikle en effektiv partnerskabskultur i samarbejde med medlemsstaterne. I visse tilfælde blev gennemførelsesbestemmelserne for de enkelte foranstaltninger først fastlagt efter flere måneder eller flere år efter meget lidt anvendelige brevvekslinger og drøftelser. Den 31. december 1994 var der f.eks. for Italien kun godkendt støtte svarende til 5 130,3 mio. ECU ud af et samlet opført beløb på 14 860 mio. ECU, og programmer fremlagt i 1994 blev først vedtaget i 1997.

6.17. Forslaget om globaltilskuddet til Andalusien, der blev fremlagt i april 1994, blev godkendt i september 1995, og aftalen herom blev indgået i januar 1996. Desuden bortfaldt suspensionsklausulen om »risikovillige kapital-« foranstaltninger, der indgik i beslutningen, først i november 1997.

6.18. Suspensionsklausulerne kunne ofte have været undgået eller være bortfaldet tidligere via en bedre samordning i Kommissionen og mellem denne og medlemsstaterne. Det forekommer også, at suspensionsklausuler indføres som følge af rent formelle vanskeligheder som for eksempel manglen på en præcis identificering af en støtteordning, som reelt allerede er godkendt af Kommissionen. Sagsakterne om disse klausuler har været stillet i bero i meget lang tid (undertiden i flere år) i mangel af væsentlige fremskridt, navnlig hvad angår de mest innovative foranstaltninger. Forsinkelserne i løsningen af disse problemer, især i forbindelse med foranstaltningerne i medfør af M2 i perioden 1994 1996, har ofte medført, at de pågældende foranstaltninger er blevet erstattet med mere traditionelle foranstaltninger.

6.19. Opstillingen af urealistiske årlige finansplaner for SPD/OP bidrog også til den lave udnyttelsesgrad for bevillingerne. Generelt blev disse planer opstillet i takt med stigningen i de årlige forpligtelser, der er opført i de finansielle overslag, uden hensyn til disses gennemførlighed på stedet. Programforvaltningsorganerne var allerede ved opstillingen af planerne bevidste om, at det var umuligt at overholde den årlige fordeling, som var fastsat i finansplanerne. Ændringerne af disse planer og disses omfang bekræfter denne situation.

6.20. Under programmeringen har man endvidere tilsidesat to aspekter med vigtige virkninger for interventionernes forløb i begyndelsen af perioden. Det første er forsinkelsen i vedtagelsen af interventionerne. Udgifternes støtteberettigelse havde ganske vist virkning fra den 1. januar 1994 for ansøgninger, der var fremlagt for Kommissionen inden udløbet af april måned 1994, men udvælgelsesproceduren for de enkelte foranstaltninger kunne i de fleste tilfælde først reelt indledes efter vedtagelsen af programmerne. Kun i de tilfælde, hvor en forhåndsfinansiering har været mulig, har foranstaltningerne kunnet indledes rettidigt. Ifølge strukturfondenes forskudsbetalingssystem og programbegrebet er SF-forhåndsfinansiering dog den normale situation.

6.21. Det andet aspekt er knyttet til fuldførelsen af interventionerne i de forudgående perioder og til overlapninger i forpligtelses- og betalingsperioderne på nationalt plan. I den nye generations første år blev udgifter, der kunne have været støtteberettigede i de to perioder, således opført under perioden 1989 1993 for at opbruge den endnu ikke anvendte støtte. Det medførte et fald i de potentielle udgifter for generationen 1994 99. Dette aspekt har haft store følgevirkninger i de medlemsstater og regioner, der havde de største forsinkelser ved afslutningen af de foregående interventioner.

6.22. Ændringsprocedurerne for SPD og for den nye generations interventioner tog sigte på en forenkling via en styrkelse af overvågningsudvalgenes beføjelser. I praksis har man dog fulgt den fremgangsmåde, at Kommissionen formelt vedtager nye beslutninger, hvilket er en tung procedure, som kræver tilrettelæggelse af tværtjenstlige samråd, og som indebærer de samme vanskeligheder som dem, der er knyttet til vedtagelsen af EFSR/SPD/OP. I lyset af forsinkelserne var ændringsforslagene undertiden forældede, inden de var vedtaget.

Finansielle kredsløb

6.23. De finansielle kredsløbs komplekse karakter på alle niveauer (fællesskabsplan, nationalt plan, bankplan), de fornødne frister for hver anvisningsprocedure og det store antal deltagere gør, at fællesskabsmidlerne er meget længe om at nå frem til de endelige støttemodtagere. Denne kompleksitet gør det endvidere vanskeligt at overvåge fællesskabsmidlernes vej frem til de endelige støttemodtagere. Revisionsretten har ved flere lejligheder gjort opmærksom på de vanskeligheder, der er forbundet med de finansielle kredsløbs varighed og mangfoldighed (20).

6.24. For at midlerne kan nå frem til modtagerne, indeholder samordningsforordningen bestemmelse om, at modtagerne skal modtage forskuds- og betalingsbeløbene hurtigst muligt og generelt inden for tre måneder efter medlemsstatens modtagelse af bevillingerne under forbehold af, at modtagernes ansøgninger opfylder de fornødne betingelser for at kunne foretage betalingen (21). Disse betingelser er ikke tilstrækkeligt klart defineret, og på baggrund af de eksisterende procedurer er fristerne for oversendelsen til modtageren meget vilkårlige. Generelt foretager de nationale myndigheder betalingerne til modtagerne i takt med udbetalingerne fra Fællesskabet, men kriterierne og fristerne for disse betalinger er underlagt betingelser, som støttemodtageren ikke er herre over, såsom hvilken overskridelse af udgiftstærsklerne, der kræves for at udløse fællesskabsbetalingen. Under alle omstændigheder er det ikke fremskridt i de pågældende foranstaltninger, som er hovedkriteriet. Det bliver under disse betingelser vanskeligt for modtagerne at opstille likviditetsoverslag.

6.25. Der er to fænomener, som gør sig gældende sideløbende i de tilfælde, hvor der opstår forsinkelser i gennemførelsen af interventionen. Modtagerne straffes for foranstaltninger, som forløber normalt, gennem forsinkelser i de øvrige foranstaltninger, og de må forhåndsfinansiere dem, hvis de vil videreføre dem. I tilfælde af foranstaltninger, der gør meget langsomme eller slet ingen fremskridt, modtager de pågældende støtteberettigede forskudsbetalinger, som de ikke nødvendigvis har behov for endnu. Kommissionen behandlede i forlængelse af SEM 2000 (22) og i forslaget til ny forordning om strukturfondene spørgsmålet om anvendelsen af eventuelle renteindtægter af disse midler hos de endelige støttemodtagere. Det påregnes, at eventuelle renteindtægter af acontobeløbene skal tildeles den pågældende intervention for at sikre, at de anvendes i overensstemmelse med målene for fællesskabsforanstaltningen.

6.26. I støtteordningernes tilfælde, hvor det organ, der bevilger støtten, betragtes som den endelige støttemodtager, tillader de eksisterende procedurer kun, navnlig i visse lande (som Sverige og Finland), at der udbetales forskud til de endelige modtagere under visse betingelser. Derfor bliver fællesskabsforskuddene hos forvaltningsorganet, indtil bygge- og anlægsarbejderne eller investeringerne er afsluttet. I det tilfælde, hvor støtteordningerne tegner sig for en betydelig del af interventionerne, kan disse interventioner på baggrund af de urealistiske årlige finansplaner, der er opstillet, forløbe i overensstemmelse med forvaltningsorganernes overslag, udtrykt i afgørelser om støttebevillinger til virksomheder, men forbruget af fællesskabsbevillinger forbliver lavt, indtil investeringerne og udbetalingen af den bevilgede støtte er fuldført.

6.27. Analysen af situationen den 31. december 1996 for OP Sachsen-Anhalt viser, at de offentlige udgifter voksede fra ca. 10 % i 1994 til 82 % i 1996 i forhold til de oprindelige planer, hvilket svarede til ca. 47 % af det samlede beløb for årene 1994 1996 og 21 % af det samlede beløb til programmet (23). Hvis man imidlertid betragter afgørelserne om støttebevillinger, var programmet som helhed næsten allerede gennemført fuldt ud (84 %). Forsinkelserne i programgennemførelsen skyldes derfor ikke manglen på projekter, som kunne finansieres, men snarere en programmering, der ikke tog hensyn til fristerne for gennemførelsen af projekterne og til medfinansierede foranstaltningers særlige karakteristika. Det skal bemærkes, at en betydelig forhøjelse af støttesatsen i 1995 gjorde det muligt at tildele midlerne hurtigere.

6.28. Koncentrationen af fællesskabsbetalinger og nationale betalinger i slutningen af regnskabsåret og vedtagelsen af beslutninger om indledende eller ændrede interventioner ved årets udgang har negative følger for modtagerne, som er afhængige af årlige budgetter, og som er vidne til, at deres overslag vanskeliggøres eller ændres. Hvis midlerne modtages i det følgende regnskabsår, er det ofte nødvendigt med langsommelige budgetprocedurer for at opføre disse midler på deres budgetter. I visse medlemsstater er det kun tilladt at opføre disse midler på budgettet og anvende dem, hvis der er fuld sikkerhed for modtagelsen. I andre tilfælde bliver ikke-anvendte bevillinger ikke automatisk fremført ved regnskabsårets afslutning.

6.29. Et af de svageste punkter i forvaltningen af interventionerne er den finansielle og fysiske overvågning af foranstaltningerne. Da der er mange foranstaltninger, og da modtagerne er spredte, er det nødvendigt at indføre effektive procedurer, der gør det muligt at overvåge foranstaltningerne og udgifterne til disse, opgjort efter modtager og medfinansieret foranstaltning. Disse procedurer skulle lette udarbejdelsen af udgiftsopgørelserne, som endvidere også skal opstilles på grundlag af et passende regnskab (24). Revisionsretten har navnlig i forbindelse med DAS konstateret (25), at udgiftsopgørelserne ikke altid er pålidelige på baggrund af den manglende tilpasning af de procedurer, der er indført for at udarbejde og kontrollere disse (26).

6.30. Størstedelen af medlemsstaterne påpeger vanskeligheder ved at indsamle finansielle oplysninger hos modtagerne som en vigtig faktor for forsinkelserne i anvendelsen af bevillingerne. Ud over fejl i udgiftsopgørelserne er resultatet af disse vanskeligheder forsinkelser i udarbejdelsen af disse og dermed i modtagelsen af midler. Disse problemer kombineret med den lange vej, informationerne skal tilbagelægge for at nå den endelige modtager, hindrer oprettelsen af procedurer, som gør det muligt at udarbejde en udgiftsopgørelse, så snart den tærskel, der udløser betalingerne, er nået.

6.31. Tærsklerne for udløsning af fællesskabsbetalinger er ikke altid de nationale forvaltningsorganer bekendt. Der opstår endvidere yderligere forsinkelser efter indsamlingen af informationerne, fordi de skal behandles, godkendes og videresendes. På Sardinien blev der ikke indgivet betalingsansøgninger, selv om tærsklerne for udløsning af betalinger langt var overskredet. De afholdte udgifter pr. 31. marts 1997 havde nået et niveau, der ville have tilladt udbetaling af restbeløbet for 1994 og af de to første forskud for 1995, dvs. 68,8 mio. ECU, men først i oktober 1997 blev der fremsendt en supplerende udgiftsopgørelse til Kommissionen.

6.32. Antallet af tilfælde, hvor der på grundlag af én udgiftsopgørelse ansøges om flere betalinger, bekræfter, at det er nødvendigt at påse, at medlemsstaterne fremlægger deres ansøgninger ifølge et program, som er ligeligt fordelt over hele året som fastsat i artikel 19, stk. 3, i samordningsforordningen. Fristerne for behandlingen af opgørelserne og for Kommissionens betalingsanvisning må endvidere ikke overstige to måneder fra datoen for modtagelsen af en berettiget ansøgning, men disse frister overholdes ikke altid, navnlig ikke ved betaling af restbeløb (27).

6.33. Fristerne som helhed for befordring og behandling af informationer forhaler betalingerne af fællesskabsbevillingerne. Bevillingernes udnyttelsesgrad er ikke udtryk for det faktiske fremskridt i foranstaltningen, som først til dels kendes under udarbejdelsen af årsrapporterne eller på møderne i overvågningsudvalgene.

Frigørelse af midler

6.34. Vanskelighederne ved at frigøre de nationale, regionale og private modydelser ifølge tidsplanen viser sig på baggrund af de proceduremæssige frister navnlig, når de forudgående vurderinger af foranstaltningerne er utilstrækkelige, eller når der mangler forundersøgelser. Optimismen i finansplanerne for foranstaltningerne viser sig i den konkrete forberedelse af gennemførelsen af visse foranstaltninger, og når frigørelsen af modydelserne indleder sin færd.

6.35. Det undervurderes ofte, hvor lang tid frigørelse af offentlige midler kræver. Det er således næsten uundgåeligt, at der opstår forsinkelser eller blokeringer, især i sagsakter vedrørende store projekter eller innovative foranstaltninger, som generelt er komplekse. Når de støtteberettigede regionale og lokale forvaltninger ikke har nogen økonomisk uafhængighed af betydning, indvirker forsinkelserne i betalingerne af de nationale modydelser på gennemførelsen af foranstaltningerne, som allerede fastslået af Revisionsretten (28).

6.36. Det korsikanske SPD byggede på store offentlige infrastrukturer, navnlig vejforbindelsen mellem Ajaccio og Bastia, rensning af spildevand, affaldsbehandling og vandbygningsarbejder. Det forekommer, at der endnu ikke er indgået aftale om omfattende projekter, når de gennemføres (vejprojekt), eller at modydelserne kun vanskeligt tilvejebringes (offentligt byggeri). Dette medførte forsinkelser i færdiggørelsen af finansplanerne og opgivelse af et oprindeligt planlagt projekt.

6.37. I mangel af tilstrækkelige offentlige modydelser til finansiering af to forbrændingsanlæg forsøgte man derfor til dette SPD's affaldsbehandlingsforanstaltninger at tilvejebringe private modydelser via »uddelegering af offentlige tjenester«, hvorved den private sektor gennemfører og driver et offentligt projekt forretningsmæssigt gennem en koncession på udnyttelsen. De lange forhandlinger med Kommissionen med sigte på at omdefinere begrebet støtteberettiget udgift (mere end 15 måneder) og de retlige vanskeligheder betød imidlertid, at disse foranstaltninger ikke længere kunne påregnes gennemført i forlængelse af SPD.

6.38. Det er vanskeligt at styre tilvejebringelsen af private modydelser, da denne afhænger af talrige faktorer. For at denne tilvejebringelse kan finde sted, skal sagsakterne være tilstrækkeligt gennemarbejdede og foranstaltningernes rentabilitet været fuldt ud fastslået. Investeringer i interventioner med betydelig privat deltagelse påvirkes af de økonomiske konjunkturer, og forløbet af disse bliver mindre forudsigelig. Dette er tilfældet for programmerne i medfør af M2, som henvender sig til regioner i industriel tilbagegang.

6.39. Dette er også tilfældet for OP i de nye tyske delstater, som er centreret om private investeringer. En analyse af de medfinansierede projekter, som blev gennemført under evalueringen af OP Sachsen-Anhalt, viste, at 30 % af projekterne havde forsinkelser på ca. to år. Investeringsbeløbene havde ændret sig væsentligt i 41 % af projekterne (for 27 % øgedes investeringerne, for 14 % blev de nedsat). Omfanget af disse ændringer og forsinkelser viser også, at der var mangler ved den forudgående vurdering af projekterne. Blandt hovedårsagerne, som modtagerne anførte som forklaring på de vigtigste forsinkelser i investeringerne eller nedskæringen af disse under gennemførelsen, kan ud over de varigheden af de procedurer, som var nødvendige forud for indledningen af bygge- og anlægsarbejderne nævnes de økonomiske konjunkturer inden for den pågældende sektor, udviklingen i deres omsætning, finansierings- og likviditetsproblemer samt forsinkelser som følge af leverandører og serviceydere.

6.40. Budgetstramningerne, som især er knyttet til saneringen af de offentlige finanser med henblik på indførelsen af Den Økonomiske og Monetære Union, betragtes ikke af de myndigheder, der har besvaret spørgeskemaet, som en af de vigtigste faktorer for en lav udnyttelse af bevillingerne. Der kunne ikke fastslås nogen forbindelse mellem disse stramninger og fællesskabsbevillingernes udnyttelsesgrad, som har været stigende siden 1994. I en undersøgelse udarbejdet på vegne af Europa-Parlamentet om dette emne blev det konkluderet, at det ikke kunne fastslås, at denne udvikling havde nogen direkte indflydelse på anvendelsen af bevillingerne i de forskellige tilfælde, som forfatterne havde analyseret (29).

6.41. Der kan nævnes flere årsager til denne situation. Dels har medlemsstaternes myndigheder forsøgt ikke at mindske deres budgetmæssige indsats i forbindelse med de medfinansierede foranstaltninger for ikke at forsinke modtagelsen af fællesskabsmidlerne. Dels gør ændringer i programmerne det muligt gennem udskiftning af foranstaltninger at udvælge projekter, for hvilke der er disponible nationale modydelser.

6.42. Der blev i OP for Sardinien indført nye projekter, som endnu befinder sig på forberedelsesstadiet. Denne politik, der i øvrigt er mere i overensstemmelse med forordningernes ånd, skulle have været ledsaget af en opstilling af finansplaner, som tager hensyn til procedurernes varighed. Procedurerne medfører, at projekterne ofte først indledes flere år efter, at de er blevet vedtaget. Det skal bemærkes, at det ikke er mangel på nationale offentlige bevillinger til regional udvikling på Sardinien, som er årsagen til vanskelighederne ved at opsuge fællesskabsbevillingerne. I det regionale budget for 1997 var der opført potentielt støtteberettigede udgifter til medfinansiering i et omfang, som kunne sammenlignes med omfanget af de offentlige udgifter opført i programmet for perioden 1994 99 som helhed.

6.43. Ændringerne i vekselkursen mellem den nationale valuta og ECU'en har negative virkninger for udnyttelsen af fællesskabsbevillingerne. Disse virkninger skyldes, at foranstaltningerne gennemføres i national valuta, og at bogføringen af interventionerne og deres finansplan udarbejdes i ECU. I tilfælde af en devaluering er det nødvendigt at øge udgifterne i national valuta for at nå op på de opførte beløb i ECU. En revaluering medfører en forholdsmæssig nedskæring af EF-modydelsen, som skal dækkes af nationale udgifter.

6.44. I begge tilfælde ændres programmeringen, og i mangel af en hurtig reaktion kan virkningerne være betydelige, især hvis ændringerne i vekselkursen indtræffer i slutningen af perioden. I Italien fik manglen på en effektiv reaktion negative følger for afslutningen af den foregående periode. I andre medlemsstater var der planlagt foranstaltninger for at mindske følgerne af dette fænomen som f.eks. udgiftsopgørelsen i ECU, udgiftsopgørelsen i national valuta i et hurtigere tempo eller oprettelse af beholdninger af projekter (overbooking).

Gennemførelse

6.45. Trods den tid, der er forløbet siden SF-reformen i 1988, er modtagernes kendskab til fællesskabsreglerne og -procedurerne stadig utilstrækkeligt. Vanskelighederne, som opstod på Sardinien i centrale dele af interventionen, såsom begreberne forpligtelse, endelig støttemodtager og udgifternes støtteberettigelse, kunne have været begrænset, hvis de var blevet nærmere præciseret i forbindelse med partnerskabet. Misforståelser i bestemmelsen af de støtteberettigede udgifter, som førte til medregning af de samlede omkostninger i stedet for de offentlige udgifter, bevirkede en forsinkelse i anvendelsen af fællesskabsbevillingerne svarende til 38,3 mio. ECU.

6.46. I flere tilfælde kan forsinkelserne tilskrives særlige omstændigheder som f.eks. omlægning af tjenestegrene, politiske skift, naturkatastrofer eller ændringer i det administrative klima. Selv om nogle af disse omstændigheder i sagens natur er uforudsigelige, er der andre, som der kunne have været taget hensyn til under programmeringen. F.eks. måtte de nye medlemsstater indføre betydelige ændringer i deres procedurer og tjenestegrene for at tilpasse sig fællesskabsprogrammernes forvaltningsmekanismer, hvilket gav anledning til væsentlige forsinkelser i forhold til en programmering, der var udarbejdet, som om forvaltningsorganerne og procedurerne allerede var operationelle ved periodens start. I Grækenland nødvendiggjorde gennemførelsen af OP Industri, at der blev udformet 21 nye love og andre retsforskrifter.

6.47. Anvendelsen af artikel 24 i forordning nr. 4253/88 om nedsættelse, suspension og ophævelse af fællesskabsstøtten kan, omend det forekommer sjældent, få virkninger, herunder også indirekte, for programmernes forløb. F.eks. blev et af de spanske programmer (Cantabrien), som var forsinket, berørt af tilbagebetalingen af ikke-anvendte beløb til gennemførelsen af et stort projekt i perioden 1989 1991 (30). Der er endvidere forsinkelser i dette program, som også må tilskrives det forhold, at det regionale budget for 1994 først blev vedtaget i marts 1995. 1994-tranchen måtte i sidste instans bortfalde, og 1995-tranchen måtte nedskæres betydeligt. Det sker også oftere, at Kommissionen »de facto« suspenderer betalingerne i flere måneder eller flere år i afventning af, at dennes tvister med den pågældende medlemsstat finder en løsning (31).

6.48. Der er flere forvaltningsorganer, som har fremlagt eksempler på forsinkelser, der har tilknytning til manglen på en passende samordning i Kommissionen. Forskellige fortolkninger på tværs af tjenestegrene har negativ afsmitning på forvaltningen af interventionerne, uden at medlemsstaterne altid forstår årsagerne til disse forsinkelser. En af de vigtigste vanskeligheder for forvaltningsorganerne for flerfonds-SPD Hainaut havde dels tilknytning til, at tre projekter var opført på budgettet for ESF snarere end EFRU og således nødvendiggjorde overførsel af de hermed forbundne midler, dels tilknytning til de forskellige forvaltningssystemer for fondene (flerårig for EFRU og EUGFL, etårig for ESF). Ifølge de pågældende forvaltningsorganer medførte denne situation en forsinkelse på flere måneder i betalingerne fra ESF.

6.49. Udbetalingen af restbeløbet for hver forpligtelse er betinget af, at der udarbejdes en årsrapport om gennemførelsen, at den fremsendes til Kommissionen, og at den godkendes af Kommissionen. Disse faser medfører fortsat forsinkelser. Undertiden kan restbeløbet ikke udbetales, fordi de korresponderende myndigheder ikke har fremlagt den fornødne årsrapport, eller fordi denne rapport ikke er af tilstrækkelig kvalitet.

6.50. Ofte trues interventionen som helhed af forsinkelser i eller manglende resultater af en foranstaltning eller et projekt, som tegner sig for en finansielt betydelig del af OP. Interventionens finansielle forløb forsinkes i afventning af, at ændringsprocedurerne afsluttes. På Sardinien var gennemførelsen af to projekter, der tegnede sig for 28 % og 35 % af de samlede omkostninger, endnu ikke indledt midt i perioden. Programmet blev først ændret i december 1997, selv om de forskellige partnere allerede i begyndelsen af gennemførelsen havde fastslået behovet for at ændre det.

6.51. De enkelte foranstaltninger og projekter står ofte over for vanskeligheder, som fører til en forsinket opstart i forhold til støttemodtagernes overslag. Manglen på forundersøgelser og forvaltningsorganernes godkendelse af disse overslag uden at kontrollere sandsynligheden i disse, fremmer denne optimisme. Det er sjældent, at der ikke opstår forsinkelser under ekspropriationsprocedurer, tildeling af offentlige kontrakter eller miljøkonsekvensvurderinger.

6.52. En detaljeret analyse af OP for Sardinien og Korsika viste, at forsinkelserne i gennemførelsen skyldtes frister, der var forbundet med procedurerne, eller nødvendigheden af at nå frem til aftaler mellem de forskellige partnere. I tilfældet med den vigtigste foranstaltning under OP for Sardinien (»forgasningsanlægget«) havde de tekniske vanskeligheder med projektgennemførelsen og med færdiggørelsen af finansplanen i samarbejde med bankpartnerne endnu ikke gjort det muligt at afslutte udformningen af projektet. Foranstaltningen bortfaldt til sidst under ændringen af programmet i december 1997.

6.53. Ikke sjældent indtræffer der også andre omstændigheder, som giver anledning til forsinkelser eller forøgelser af omkostningerne, såsom uforudsete tekniske vanskeligheder, konkursramte entreprenørvirksomheder, nødvendigheden af at udføre supplerende bygge- og anlægsarbejder osv. Forsinkelserne forværres af de langsommelige procedurer, som skal følges ved ændring af de pågældende foranstaltninger i lyset af disse omstændigheder eller ændringer i prioriteringerne. Det kan også medføre forsinkelser, hvis der under kontrollen konstateres uregelmæssige udgifter, da disse udgifter skal fjernes fra udgiftsopgørelserne og erstattes af udgifterne til alternative projekter. Dette var tilfældet i Sachsen-Anhalt, hvor et stort investeringsprojekt til ca. 12 mio. ECU måtte udskiftes som følge af Rettens kontrol.

7. KONKLUSION

7.1. Det er nødvendigt at forbedre udarbejdelsen af budgetoverslagene for at undgå ikke-anvendelse af bevillinger og mindske omfanget af overførslerne.

7.2. De budgetmæssige gennemførelsesbestemmelser om strukturforanstaltningerne, særlig bestemmelserne om forpligtelser i årlige trancher, bør revideres for at sikre sammenhængen med finansforordningen og budgetbestemmelserne som helhed.

7.3. Revisionen af de budgetmæssige og finansielle gennemførelsesbestemmelser om strukturforanstaltningerne skulle forenkle disse bestemmelser og gøre dem mere gennemsigtige og mindre tunge. Forslagene til nye forordninger om strukturfondene, som Kommissionen fremsatte den 18. marts 1998, omfatter en forenkling på dette område, navnlig via indførelsen af nye bestemmelser for indgåelse af forpligtelser i trancher og for indeksregulering.

7.4. Den finansielle programmering af EFSR og af strukturforanstaltningernes interventionsformer har hidtil fundet sted ved at gengive den oversigt over årlige udgifter, som findes i de finansielle overslag. Med denne metode kan der meget vanskeligt tages hensyn til gennemførligheden på stedet, og den fører til et uklart billede af gennemførelsen af interventionerne. Finansplanerne er meget lidt nyttige i praksis, og de ændres mangfoldige gange, uden dog derved bedre at afspejle de faktiske overslag over gennemførelsen af foranstaltningerne. Koncentrationen af beløbene for de etårige trancher i de sidste år af programmeringsperioden kunne føre til vanskeligheder med at afslutte interventionerne for perioden 1994 1999, hvorved man gentager den situation, som konstateredes under afslutningen af interventionerne for de foregående perioder (32). Der bør gøres en betydelig indsats med sigte på den nye periode 2000 2006 for at sikre, at programmeringen har en reel betydning og bygger på en realistisk tidsplan.

7.5. En forbedring af informationssystemerne i Kommissionen og i medlemsstaterne skulle gøre det muligt for partnerne som helhed til enhver tid at få et pålideligt og løbende kendskab til situationen for de interventioner og foranstaltninger, der medfinansieres af Fællesskabet (33). Forpligtelsen til at udarbejde gennemførelsesrapporter efter kalenderår og ikke længere efter tranche, som det fastsættes i de seneste forslag til forordning om SF, er et positivt element, men ikke tilstrækkeligt, medmindre oplysningerne i disse rapporter analyseres og udnyttes bedre. Det burde være et prioriteret mål at øge SF-finansieringernes gennemsigtighed, og til dette formål burde edb-teknikkerne udnyttes bedre.

7.6. For at gøre bestemmelserne om udbetaling af midler til de støtteberettigede mere gennemsigtige skulle Kommissionen sammen med medlemsstaterne overveje foranstaltninger med sigte på at forbedre de finansielle kredsløb og afkorte betalingsfristerne på alle niveauer, som det allerede er henstillet af finanskontrollen i dennes beretning om emnet fra 1992 (34). En hyppigere anvendelse af den konto, der er åbnet i Kommissionens navn hos de nationale finansforvaltninger med henblik på at gøre egne indtægter disponible (35), ville medføre et fald i antallet af transaktioner og formidlende organer i overførslerne mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

7.7. Årsagerne til de forsinkelser, der er konstateret i anvendelsen af fællesskabsbevillingerne, viser, at SF-forvaltningssystemerne kan forbedres yderligere. Programmeringen samt den forudgående vurdering og forundersøgelsen af interventionerne og deres foranstaltninger og projekter er fortsat utilstrækkelig, og behandlingen af de finansielle data på alle forvaltningsniveauer er stadig langsommelig. Under udformningen af foranstaltningerne undervurderes fristerne for gennemførelsen af de fornødne procedurer ofte. Fællesskabets forvaltningsprocedurer er generelt tunge og langsommelige og er stadig vanskelige at kombinere med de nationale procedurer, navnlig på det budgetmæssige plan. På baggrund af de mangler, der er konstateret, burde partnerskabet styrkes og overvågningsudvalgenes rolle og funktion revideres.

7.8. Trods de svagheder, der er konstateret i denne beretning, fortjener Kommissionen og de mange nationale forvaltningsorganer, at deres bestræbelser understreges. Disse bestræbelser burde styrkes, navnlig i partnerskabet, for derved at forbedre forvaltningen af strukturforanstaltningerne.

Vedtaget af Revisionsretten på mødet den 23. september 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

(1) De tilsvarende tal findes i en række bilag til denne beretning, som kan rekvireres ved henvendelse til Den Europæiske Revisionsret (tabel 10).

(2) Jf. Den Europæiske Revisionsrets årsberetning for regnskabsåret 1995 - SMV, LEADER og ADAPT; Den Europæiske Revisionsrets årsberetning for regnskabsåret 1994 - INTERREG.

(3) Der er f.eks. tale om ordregivere for foranstaltninger, som hører under de endelige modtagere, eller virksomheder, som er begunstiget af støtteordninger

(4) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1994, afsnit 5.7 og 5.113.

(5) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1997, kapitel 8 om DAS, afsnit 8.58.

(6) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, kapitel 21, afsnit 21.4. - Rapport til underbygning af DAS 95, bind I, afsnit 3.34 3.35.

(7) Revisionsrettens udtalelse nr. 4/97 om forslag til Rådets forordning (Euratom, EKSF, EF) om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, afsnit 2.16 i bilaget.

(8) Kommissionens forordning (EF) nr. 402/94 af 23. februar 1994 om ændring af forordning (EØF) nr. 1866/90 om bestemmelser vedrørende anvendelsen af ECU ved strukturfondenes budgetmæssige gennemførelse.

(9) Der blev modtaget 54 besvarelser af spørgeskemaet. Dette tal er højere end de 31 udvalgte interventioner, da flere partnere i visse interventioner har svaret særskilt. M1 blev valgt på grund af sin betydning (det tegner sig for mere end to tredjedele af den samlede bevillingsramme til SF) og på grund af, at alle fonde deltager heri. M6 blev valgt på grund af dets analogi med M1. Analysen af M2 blev gennemført på grundlag af sagsakter.

(10) Rådets forordning (EØF) nr. 2080/93, 2081/93, 2082/93, 2083/93, 2084/93 og 2085/93 af 20. juli 1993. EFT nr. L 193 af 31. juli 1993.

(11) Regionaludviklingsplaner (M1); regionale og sociale omstillingsplaner (M2); udviklingsplaner for landdistrikterne (M5b); planer i medfør af mål nr. 3 og 4.

(12) Kommissionens beslutning nr. 94/169/EF af 20. januar 1994 og nr. 94/197/EF af 26. januar 1994.

(13) Artikel 10, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88.

(14) Begrebet forpligtelse blev på ny præciseret i faktabladet (nr. 3) om begrebet støtteberettigelse i april 1997. De »retligt bindende bestemmelser« og »forpligtelserne for de fornødne finansielle midler« blev defineret som beslutninger, der vedtages af de endelige støttemodtagere om gennemførelsen af de støtteberettigede foranstaltninger og tildelingen af de pågældende offentlige midler (EFT nr. L 146 af 5. juni 1997, s. 1).

(15) Senest i årsberetningen for regnskabsåret 1996, afsnit 7.15 7.19 og 7.59.

(16) F.eks. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1993, afsnit 6.5.

(17) Artikel 21, stk. 5, i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88.

(18) Jf. faktablad nr. 8 (SEM 2000).

(19) Jf. »Zwischenbewertung des Einsatzes der EU-Strukturfonds in Sachsen-Anhalt für den Zeitraum 1994 bis 1996« - Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Europaangelegenheiten - Sachsen-Anhalt.

(20) De finansielle gennemførelsesbestemmelser for interventionerne i EFSR og SPD foreskriver, at der anvendes særskilte regnskabssystemer.

(21) Den Europæiske Revisionsrets årsberetning for regnskabsåret 1996, afsnit 6.25. Den Europæiske Revisionsrets DAS-rapport vedrørende regnskabsårene 1996, 1995 og 1994.

(22) Kommissionens nye forordning (EF) nr. 2064/97 af 15. oktober 1997 tager sigte på at opstille bedre rammer for medlemsstaternes finanskontrol af aktioner, der medfinansieres af SF (EFT nr. L 290 af 23.10.1997, s. 1).

(23) Jf. særberetningen om afslutningen af EFRU-interventionsformerne.

(24) Jf. f.eks. årsberetningen for regnskabsåret 1996, afsnit 7.52 7.57.

(25) Faktorer, som har indvirkning på udnyttelsen af strukturfondsbevillingerne. Europa-Parlamentet. Generaldirektoratet for Forskning. Juni 1997.

(26) Jf. Den Europæiske Revisionsrets årsberetning for regnskabsåret 1994, afsnit 4.74.

(27) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsårene 1994 og 1995, henholdsvis afsnit 5.42 5.44 og afsnit 6.16 6.19.

(28) Særberetninger om afslutningen af interventionerne under EFRU og M5b.

(29) Navnlig med sigte på mere præcise og lettere tilgængelige informationer om de finansierede projekter (Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1997, kapitel 8 om DAS, afsnit 8.66).

(30) SEC(92) 1912 endelig udg. af 5.11.1992. Endelig rapport om de finansielle kredsløb ved overførsel af støtte fra strukturfondene i medlemsstaterne.

(31) Artikel 9 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89.

KOMMISSIONENS SVAR

2. SAMMENDRAG AF DE VIGTIGSTE BEMÆRKNINGER

Kommissionen mener, at dette sammendrag af Rettens bemærkninger kan give et urimeligt negativt indtryk af strukturfondenes interventioner. Retten koncentrerer sig om de uundgåelige fejl og svagheder ved forvaltningen af strukturfondene. Men for hvert program, der er forbundet med problemer, er der mange andre, som afvikles normalt, og som er til stor gavn for støttemodtagerne.

Hvis strukturfondenes interventioner skal have en positiv effekt, er det nødvendigt at udarbejde fornuftige bestemmelser og at gøre en massiv indsats for at forbedre planlægning, programformulering, programforvaltning og kontrol, budgetmæssig og finansiel forvaltning samt evaluering. Der skal udarbejdes finansielle mål samtidig med, at kvaliteten sikres. Mange mennesker er involveret i dette arbejde på forskellige planer, og der er hundreder af programmer og hundrede tusinder af projekter.

Kommissionen forvalter, så godt den kan, de nuværende programmer og sørger for, at der er effektive og velfungerende forvaltnings- og kontrolordninger i medlemsstaterne. Kommissionen har endvidere på baggrund af de hidtidige erfaringer foreslået væsentlige ændringer af bestemmelserne på vigtige områder som programmering, partnerskab, finansiel forvaltning samt kontrol og evaluering for den nye programmeringsperiode, der starter i år 2000. Mange af disse ændringer har til formål at forenkle bestemmelserne, at decentralisere og afklare ansvarsfordelingen samt at øge strukturforanstaltningernes effektivitet.

2.2. Den lave udnyttelse af bevillingerne i 1994 og 1995 skyldtes den nye programmeringsperiodes langsomme start. Det gik særlig ud over budgetgennemførelsen af fællesskabsinitiativerne, hvilket uden tvivl skyldtes det meget store antal initiativer og EU-initiativprogrammer, men der er siden sket forbedringer. De utilstrækkelige betalingsbevillinger i 1997 kan forklares med, at budgetmyndigheden reducerede omfanget af betalingsbevillinger i forhold til Kommissionens forslag og afslog at foretage en overførsel.

2.3. Den af Retten beskrevne situation viser vanskeligheden ved at få det etårige budget og den flerårige programmering af strukturfondene til at fungere sammen. Der skal ligeledes henvises til, at Fællesskabets forpligtelser og betalinger er afhængige af gennemførelsen på stedet og af medlemsstaternes udnyttelse af fællesskabsbevillingerne. Begge dele er vanskelige at forudse nøjagtigt inden for de tidsfrister, der er fastsat for Unionens budgetprocedurer.

2.4. Kommissionen har for den kommende programmeringsperiode foreslået en ordning, i henhold til hvilken de årlige forpligtelser til et program foretages automatisk.

2.5. Oplysninger om gennemførelsen af foranstaltningerne er med i medlemsstatens erklæring om udgifter og i den årlige beretning om gennemførelsen af de enkelte programmer og fremgår i visse tilfælde af den årlige regnskabsmæssige afslutning af foranstaltningerne. Kommissionen informerer i sin årsberetning om gennemførelsen af strukturforanstaltningerne. For den næste programmeringsperiode har Kommissionen foreslået et meget forenklet indeksreguleringssystem og er ved at udvikle et nyt fælles informationssystem.

De informationer, Kommissionen forelægger i forvaltningsregnskabet og i sin balance som ikke-balanceførte poster, kan give anledning til mindre fortolkningsspørgsmål. Yderligere bemærkninger, jf. punkt 4.2.

2.6. Det er næppe muligt at give præcise budgetoverslag i betragtning af, at der er tale om flerårige foranstaltninger, og af, at gennemførelsen på stedet varierer meget. Kommissionen og medlemsstaterne samarbejder i forbindelse med SEM 2000-initiativet om at forbedre overslagene, for så vidt det er realistisk muligt.

2.8. Kommissionen ønsker at understrege, at grundene til den i dette afsnit omtalte forsinkelse fremgår af en analyse af de programmer, som var særlig længe om at blive gennemført. Disse problemer bør derfor ikke ses som generelle problemer. En lang række af disse problemer skulle imidlertid være løst eller formindsket som følge af Kommissionens seneste indsats (f.eks. vedtagelsen af præcise regler for støtteberettigelse) eller af Kommissionens forslag til ændring af bestemmelserne for næste programmeringsperiode. Andre af disse kan kun løses ved hjælp af større operationel effektivitet på forskellige niveauer. Endelig er der dem (f.eks. overlapning af programperioder, forskel mellem Fællesskabets og visse nationale procedurer og forskelle i valutakurser), som de implicerede embedsmænd enten må leve med eller løse hen ad vejen.

2.9. Kommissionen vil fortsat i samarbejde med medlemsstaterne forsøge at sikre den bedst mulige forvaltning af strukturfondsprogrammerne.

3. FINANSIEL PROGRAMMERING OG STRUKTURFORANSTALTNINGERNES BUDGETMÆSSIGE GENNEMFØRELSE

3.1. Fordelingen af strukturfondsbevillinger på mål, fællesskabsinitiativer og medlemsstater har været et meget stort teknisk og politisk arbejde, som Kommissionen mener, den har udført effektivt i overensstemmelse med bestemmelserne og inden for en fornuftig tidsramme i betragtning af opgavens omfang.

3.5. 3.7. Kommissionen er enig i, at gennemførelsen af fællesskabsinitiativprogrammerne generelt har været for langsom, men det må indgå i overvejelserne, at disse programmer ofte har krævet, at der blev oprettet forvaltningsstrukturer, som f.eks. en ny form for lokalt partnerskab i forbindelse med URBAN- og INTERREG II-programmerne. Forsinkelserne har også skyldtes det store antal ofte for sent foreslåede programmer (for visse landes vedkommende et program for hvert initiativ og for hver region), hvoraf en stor del end ikke opfyldte mindstekravet til kvalitet. Vedtagelsen af størstedelen af fællesskabsinitiativprogrammerne i 1995 og 1996 har gjort det muligt at forbedre udnyttelsen af forpligtelsesbevillingerne i løbet af disse to budgetår.

Kommissionen har for den følgende programmeringsperiode foreslået, at der kun skal være tre fællesskabsinitiativer, og den vil gøre en indsats for, at der bliver langt færre enkeltprogrammer end nu.

Hvad angår betalingsbevillingernes utilstrækkelighed i 1997, bør det bemærkes, at de betalingsbevillinger, der til slut blev opført på fællesskabsbudgettet, var blevet skåret ned af budgetmyndigheden i forhold til Kommissionens forslag. Budgetmyndigheden har ligeledes afslået en overførsel af betalingsbevillinger i slutningen af 1997.

3.8. De 3 171 mio. ECU er kun ca. 2 % af den samlede budgetramme for 1994 99. De 1 405 mio. ECU til betalinger vedrører de samlede (teoretiske) finansielle overslag og hænger ikke direkte sammen med strukturforanstaltningerne og budgettet for 1999.

3.11. Gennemførelsen af mål 2-programmer har fundet sted i henhold til bestemmelserne i to faser (1994 96 og 1997 99). Dette har ført til, at man har måttet foretage en lidt kunstig koncentration af midlerne i den sidste tranche i den første periode, hvorimod en sådan koncentration kunne have været undgået ved hjælp af en spredning af midlerne over den anden halvdel af denne periode, hvis programmeringen havde været for den samlede periode 1994 99. I øvrigt udgør den overførsel, der er foretaget for perioden 1997 99, kun i alt 12 % af bevillingsrammen for mål 2 for perioden 1994 96.

3.12. Reglerne for finansiel forvaltning hviler på princippet om proportionalitet mellem de udgifter, der er afholdt på stedet til en foranstaltning, og omfanget af de fællesskabsforpligtelser og betalinger, der er foretaget til den pågældende foranstaltning. Det er dog klart, at Kommissionens forpligtelser og forudbetalinger til medfinansiering til vekslende kurser ikke præcist kan afspejle, hvor langt man er kommet med gennemførelsen af sådanne foranstaltninger. De kan kun give en idé om, hvor langt man er kommet med gennemførelsen på stedet. Kommissionens forslag til bestemmelser for den ny programmeringsperiode omfatter tanken om, at Kommissionens betalinger efter en første acontobetaling ikke skal være forskud men godtgørelse af udgifter, der på dette tidspunkt er afholdt i medlemsstaterne. På dette grundlag vil Kommissionens betalinger i højere grad afspejle, hvor langt man er nået på stedet med gennemførelsen. Kommissionen har også foreslået, at der til programmer, hvortil der gives fællesskabsstøtte på højst 40 mio. ECU, ikke længere skal foretages en enkelt forpligtelse, men at forpligtelserne ligesom i forbindelse med de større programmer foretages i årlige trancher.

Årsberetningerne gør det muligt for medlemsstaterne at sende oplysninger til Kommissionen om gennemførelsen af interventionerne og om, hvor langt man er nået med gennemførelsen på stedet. Kommissionen behøver ikke detaljerede oplysninger om gennemførelsen af de enkelte projekter for at kunne gøre sit arbejde.

4. DE FORELIGGENDE OPLYSNINGER OM GENNEMFØRELSEN AF STRUKTURFORANSTALTNINGERNE

4.1. Kommissionen mener, at de forskellige informationssystemer på de forskellige forvaltningsniveauer, selv om de kan forbedres, giver de pågældende initiativtagere de informationer, de har behov for. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at forbedre disse systemer ved hjælp af teknisk bistand.

For den kommende periode foreslår Kommissionen, til gengæld for at forvaltningen af foranstaltningerne lægges ud til medlemsstaterne, at opfølgnings-, informations- og kontrolsystemerne forbedres.

4.2. Anvendelsen af ikke-balanceførte forpligtelser til strukturforanstaltninger rejser et definitionsspørgsmål. Efter Kommissionens opfattelse stammer de grundlæggende forpligtelser fra Edinburgh-bevillingerne, strukturfonds- og samhørighedsfondsforordningerne og fra den interinstitutionelle aftale. Derfor kan de ikke-balanceførte forpligtelser defineres som de samlede strukturfondsbevillinger (herunder fuld indeksregulering) minus anvendelsen. Dette beløb svarer til loftet for forpligtelserne og det forventede resultat, der dog på et hvilket som helst tidspunkt vil kunne ændres som følge af (stadig ukendte) frigørelser.

Retten kunne tænke sig, at der foretages en sondren i forbindelse med »retlige forpligtelser«. Det skulle medføre en nedsættelse af ovennævnte beløb ved hjælp af (i) indeksregulering i den udstrækning, medlemsstaterne endnu ikke formelt har gjort brug af deres mulighed for at allokere indeksregulering til særlige programmer, og (ii) ved hjælp af beløb, der endnu ikke er allokeret på programplan (f. eks. reserver). Disse beløb er temmelig marginale i slutningen af programmeringsperioden, men udgør stadig en forpligtelse til strukturforanstaltningerne. Hertil kommer, at der er løbende reallokeringer på programplan, der gør det umuligt på en given dato at foretage en »bottom up-beregning« af ikke-balanceførte forpligtelser.

Det er også et problem i forbindelse med beregning af og kontrol med de ikke-balanceførte forpligtelser på en given dato, at kun forpligtelser og betalinger registreres som regnskabsdata. Bevillingerne til programmet registreres ikke på samme måde. Det kan give anledning til fortolkningsproblemer.

4.3. Kommissionen har forklaret og begrundet sin administrative og regnskabsmæssige praksis på dette område i sine svar til stk. 21.4 i Rettens årsberetning fra 1996 og stk. 3.34 3.35 i DAS-rapporten fra 1995. »Standardbestemmelserne« tillader eksplicit to mulige metoder til afslutning af de årlige trancher. Princippet om at fællesskabsbudgettet omfatter etårige perioder, gør budgetbehandlingen af strukturfondenes flerårige programmer en smule kunstig.

4.4. Kommissionen er ved at forberede et forslag til en større revision af finansforordningen. Der vil i denne forbindelse blive taget hensyn til Rettens udtalelse nr. 4/97.

4.5 4.6. Bevillingen af rammebeløb, der er bestemt til strukturforanstaltninger (strukturfondene og Samhørighedsfonden) er blevet fastlagt i særlige rammeforordninger for de pågældende instrumenter og i den interinstitutionelle aftale. Særlige budgetprocedurer sikrer, at de pågældende rammebeløb reelt stilles til rådighed. Budgetforvaltningen i forbindelse med forpligtelsesbevillinger gør det muligt at sikre og kontrollere overholdelsen af denne bestemmelse.

Bevillinger af rammebeløbet foregår i forbindelse med vedtagelsen af beslutningerne om tildeling af fællesskabsstøtte til programmer og projekter. I denne forbindelse udgør forpligtelserne som for alle andre foranstaltninger, der finansieres over fællesskabsbudgettet, en øvre grænse for godkendte betalinger til en bestemt foranstaltning. Det, der er nyt ved de særlige finansielle bestemmelser for strukturfondene og Samhørighedsfonden, er, at denne grænse ændrer sig, efterhånden som der indgås forpligtelse for de efterfølgende trancher. Omlægningen af finansieringsplanerne for programmerne har til formål at tilpasse programmeringen af interventionerne til de reelle gennemførelsesbetingelser. Tilpasningen af finansieringsplanerne for interventionerne gør det muligt, samtidig med at gennemførelsesbestemmelserne overholdes, at sikre den fulde forpligtelse af fællesskabsbidraget.

De nye forslag til forordninger for den kommende programmeringsperiode indeholder en reel forenkling af systemet, idet forpligtelserne vil blive foretaget automatisk hvert år, og betalingerne udelukkende vil blive foretaget på grundlag af reelt afholdte udgifter. Automatisk forpligtelse skulle kunne bevirke, at man undgår omlægningen i slutningen af perioden.

4.7. Kommissionen vil forsøge at oprette et mere effektivt system til erstatning for ARINCO. De enkelte ansvarlige tjenestegrene har imidlertid i den nuværende programmeringsperiode haft de nødvendige oplysninger til kontrol med fondenes foranstaltninger i henhold til de mål, de hver især havde ansvaret for. De samlede resultater kan ses i strukturfondenes årsberetninger.

5. BUDGETPROCEDURER FOR STRUKTURFORANSTALTNINGERNE

5.1. 5.2. Anvendelsen af budgetoverførsler er en fuldt ud normal del af strukturfondsbudgetforvaltningen. I øvrigt mener Kommissionen ikke, at disse overførsler udgør en særlig høj procentdel af budgettet. De største bevægelser er blevet forelagt til godkendelse hos budgetmyndigheden vedlagt de relevante begrundelser. For regnskabsårene 1994 og 1995 har der primært været tale om to begrundelser:

1) Fordelingen mellem fondene og som følge heraf mellem budgetkapitlerne var ikke på forhånd kendt.

2) Vedtagelsen af interventionerne fandt sted på forskellige tidspunkter for de forskellige mål.

I forbindelse med udarbejdelsen af det foreløbige budgetforslag tages der i budgetoverslagene hensyn til forskellige elementer, som oftest er vanskelige at forudse, som f. eks. resultatet af budgetbehandlingen af interventionerne, eller hvor hurtigt de vedtagne interventioner gennemføres. Rettens eksempel i forbindelse med fællesskabsstøtterammerne/det samlede programmeringsdokument under mål 2 afspejler netop, at den konstaterede underudnyttelse af bevillingerne til foranstaltningerne i 1996 ikke kunne tages i betragtning i budgetoverslagene for 1997.

For forpligtelsesbevillingerne er den samlede budgetramme fastsat på forhånd. Kommissionens overslag skal i dette tilfælde vise, at der er foretaget en optimal fordeling af denne bevillingsramme på de forskellige budgetposter.

Inden for rammerne af SEM 2000 har Kommissionen oprettet et budgetnetværk med finansministrene i medlemsstaterne med det formål bl.a. at forbedre budgetoverslagene. Kompleksiteten og fleksibiliteten (i form af medlemsstaternes forskellige muligheder) i forbindelse med det nuværende afviklingssystem medfører en vis grad af usikkerhed i budgetoverslagene, som man må leve med, bl.a. ved hjælp af overførsler.

5.3. Det er de ajourførte finansieringsplaner, der danner grundlag for udarbejdelsen af det foreløbige budgetforslag for strukturfondene. Fra og med budgettet for 1995 (udarbejdet i foråret 1994) har det således været muligt at tage hensyn til allerede foretagne ændringer og undertiden også til dem, der var i gang.

5.4. Kommissionen baserer budgetoverslaget for betalingerne på forskellige »bottom-up« og »top-down-metoder«, som ikke er begrænset til »at anvende procenter«:

- En vurdering post for post af behovene for betalingsbevillinger til afvikling af ubetalte forpligtelser for det nuværende kalenderår.

- Et overslag foretaget af medlemsstaterne inden for rammerne af det under punkt 5.1. og 5.2 omtalte budgetnetværk.

- En tidsbaseret ekstrapolering i forpligtelser og tilhørende betalinger.

- En forud fastsat tilpasning ved eventuel overbudgettering ved hjælp af bottom-up.

- En forud fastsat tilpasning, der afspejler behovet for generel budgetstramning.

5.5. Kommissionen understreger igen det rimelige ved overførsler som et middel til tilpasning af budgetrammerne til ændrede krav.

5.7. Lederne af programmerne er opmærksomme på, hvordan finansieringsplanerne fungerer, og anser dem for at være nyttige og nødvendige som planlægnings- og forvaltningsredskab.

5.8. 5.9. Kommissionen informerer medlemsstaterne om de disponible finansielle midler som følge af indeksreguleringen. Medlemsstaten foreslår på eget initiativ, hvordan de supplerende midler kan anvendes enten til nuværende interventioner eller til nye interventioner.

Kommissionen mener, at systemet i praksis har fungeret korrekt. Selv om indeksreguleringsmetoden allerede er blevet forenklet for perioden 94 99 i forhold til den foregående periode, er den dog stadig for kompliceret at anvende. Derfor har Kommissionen for første programmeringsperiode foreslået at vedtage de kommende fællesskabsstøtterammer, det samlede programmeringsdokument og fællesskabsinitiativerne til løbende priser.

6. FORSINKELSER I ANVENDELSEN AF FÆLLESSKABSBEVILLINGERNE FOR VISSE ENKELTSTÅENDE INTERVENTIONSFORMER

Generelle bemærkninger

6.1. Kommissionen gør især opmærksom på Rettens bemærkninger om, at resultaterne af spørgeskemaet, som blev sendt til lederne af de 31 programmer med den laveste bevillingsudnyttelse, ikke var repræsentative (ca. 3 % af samtlige programmer). Man må gøre sig denne omstændighed helt klart, når man læser Rettens rapport.

6.2. 6.5. De meget store finansielle ressourcer og det store antal udkast til programmeringsdokumenter - visse efter Kommissionens opfattelse af utilstrækkelig kvalitet - har betydet, at der var behov for mere tid, hvis forordningernes kvalitetskriterier skulle overholdes, særlig dem, hvorefter der skal være en præcis kvantificering af mål, forudgående vurdering af de forventede miljøvirkninger og overensstemmelse med additionsprincippet.

6.6. 6.8. Det er klart, at de nationale procedurer, der anvendes til gennemførelsen af strukturforanstaltningerne, kan påvirke graden af udnyttelse af de disponible midler. Ved anvendelsen af disse procedurer skal der ikke desto mindre tages reelt hensyn til Fællesskabets krav.

6.9. Startdatoen for støtteberettigelsen er udelukkende fastsat for de udgifter, der reelt afholdes af de endelige støttemodtagere. Det er den dato, Kommissionen modtager den tilsvarende anmodning om støtte fra medlemsstaten. Slutdatoen for forpligtelserne er udtrykkeligt omtalt i Kommissionens afgørelse om godkendelse af interventionsformen og henviser til de retlige og finansielle forpligtelser.

Spørgsmålet om, hvornår »forpligtelsen har gyldighed i medlemsstaten«, er fastat i et faktablad om udgifternes støtteberettigelse, der er udarbejdet af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne. Kommissionens forslag til betalingsordningen for den nye programmeringsperiode kommer til at betyde, at grænsedatoerne ikke længere har operationel betydning for de nationale forpligtelser.

6.10. Det er korrekt, at der ikke findes en startdato for indgåelse af udgiftsforpligtelser. Derimod har Kommissionen i punkt 1.4 i faktablad 2 om støtteberettigede udgifter fastsat betingelser for udgifternes støtteberettigelse i forbindelse med de forpligtelser, der er indgået inden startdatoen for interventionen (dvs. inden Kommissionens modtagelse af den tilsvarende anmodning om støtte).

6.11. Kommissionen kan ikke via strukturfondene vælge udelukkende at medfinansiere igangværende foranstaltninger eller nye foranstaltninger. Den skal tværtimod både støtte igangværende foranstaltninger og bidrage til igangsættelse af nye foranstaltninger, der svarer til Fællesskabets priorieteter.

6.12. Kommissionen er enig i, at den ønskede koordinering i forbindelse med flerfondsprogrammer er vanskelig, men mener, at situationen er forbedret.

6.13. Overvågningsudvalgene, der oprettes og styres af medlemsstaterne, er i virkeligheden for forskellige til, at man kan tillade sig at komme med almene generaliseringer om, hvorvidt de er effektive, hvilket de efter Kommissionens opfattelse er blevet i stadig højere grad. De spiller en væsentlig rolle i forvaltningen af strukturforanstaltningerne.

I forbindelse med reformen af fondene for den kommende programmeringsperiode foreslår Kommissionen en decentralisering af afgørelserne om gennemførelsen af interventionerne. Procedurerne i medlemsstaten vil således kunne forenkles.

Programmering

6.14. 6.16. De italienske myndigheder har haft store vanskeligheder med at tilpasse sig strukturfondenes programbaserede forvaltning, og der har været store forsinkelser med hensyn til godkendelse af programmerne og gennemførelse af programmerne på stedet. Af denne grund indgik Kommissionen og de italienske nationale og regionale myndigheder en aftale i juli 1995 om forbedring af forvaltningen af strukturfondene i Italien.

Forhandlingerne om visse programmer trak i langdrag. Dette skyldtes først og fremmest svagheder ved forslagene. To GD XVI-styrede programmer, der blev indsendt i 1994, blev faktisk først vedtaget i 1997 - Interreg II - Italien-Østrig og Italien-Slovenien. Forhandlingerne om disse programmer har været vanskelige, men Kommissionen er enig i, at de skulle have været afsluttet hurtigere.

6.17. Medlemsstaternes forslag til medfinansiering af globallån giver ofte problemer, som det nødvendigvis tager tid at løse.

6.18. Kommissionens tjenestegrene med ansvar for statsstøttesektoren har taget en række skridt til at undgå unødvendige forsinkelser i godkendelsesprocedurerne. I øvrigt giver vedtagelsen af Rådets forordning (EF) nr. 994/98 om anvendelsen af artikel 92 og 93 i traktaten Kommissionen mulighed for at undtage visse omfattende støttegrupper fra meddelelseskravene i artikel 93, stk. 3. Dette skulle yderligere forenkle og lette gennemførelsen af virksomhedsstøtteforanstaltninger i henhold til de kommende strukturfondsprogrammer.

6.19. Den årlige fordeling, der er fastsat i finansieringsplanerne, kan kun være vejledende for de følgende år. Dette er en konsekvens af, at der foretages en flerårig programmering samt af det nuværende finansielle forvaltningssystem. I øvrigt har budgetmyndigheden udarbejdet de finansielle overslag, så de kan anvendes ved udarbejdelsen af de årlige budgetter. Disse skal på en eller anden måde komme til udtryk i strukturfondenes programmering.

6.21. Det forekommer rationelt i de tilfælde, hvor udgifterne kan tildeles den ene eller den anden af to på hinanden følgende programmeringsperioder, at tildele dem den tidligere periode, hvis der er bevillinger tilovers.

6.22. Den decentralisering af beslutningerne om gennemførelsen af interventionerne, der foreslås af Kommissionen for den kommende programmeringsperiode på grundlag af de erfaringer, man har gjort, skulle gøre det muligt i høj grad at forenkle procedurerne til ændring af programmerne.

Finansielle kredsløb

6.23. Kommissionen gør en indsats for at gennemføre sine egne betalinger i god tid. Forordningerne indebærer bestemmelser om en forskudsordning til forudfinansiering af de betalinger, medlemsstaterne skal foretage i henhold til strukturfondene. Det er uundgåeligt, at de finansielle kredsløb på de niveauer, der omtales af Retten, er komplicerede, i det omfang flere nationale, regionale og lokale administrationer ofte alle på skift er implicerede.

6.24. 6.26. Strukturfondenes medfinansiering er baseret på forskud til medlemsstaterne med det formål at lette en smidig gennemførelse af foranstaltningerne. Det er dog klart, at de nationale administrative ordninger for gennemførelsen har en vigtig indflydelse på, hvordan programmerne gennemføres, og på udnyttelsen af de tildelte midler. Kommissionen kan ikke erstatte medlemsstaterne i denne henseende. Forordning (EF) nr. 2064/97 omfatter særlige bestemmelser, der forventes at forbedre situationen: I artikel 2, stk. 2, litra b), er der bestemmelser om, at medlemsstaten skal kontrollere bevillingen og overførslerne af Fællesskabets og de nationale midler. I artikel 4, litra f), er det fastsat, at der skal være kontrol med, at betalingen af fællesskabsstøtten til de endelige støttemodtagere sker uden nogen form for indskrænkning eller ubegrundede forsinkelser.

6.27. Det lave offentlige udgiftsniveau i 1994 er skyld i dette programs sene vedtagelse. Den årlige fordeling af udgifterne er foregået i højere grad ved finansielle overslag end ved en realistisk vurdering af gennemførelsen. I øvrigt er de årlige trancher fastsat på programplan og ikke nødvendigvis i overensstemmelse med de enkelte 1 256 medfinansierede projekter i Sachsen-Anhalt i perioden 1994 1996.

6.28. I 1997 blev kun 20 % af betalingerne foretaget i december, sammenlignet med 48 % i 1994. De tilsvarende tal for forpligtelserne var 32 % og 60 %. Kommissionens forslag til næste programmeringsperiode skal forhindre en koncentration af Kommissionens forpligtelser og betalinger i slutningen af året.

6.29. De procedurer, Retten henviser til, bør indføres i medlemsstaterne. Kommissionen er enig i, at medlemsstaternes udgiftsanmeldelser ikke altid er tilforladelige. En korrekt anvendelse af forordning (EF) nr. 2064/97 forventes at forbedre situationen.

6.30. 6.32. Kommissionen er opmærksom på, at forsinkelser i de finansielle procedurer kan forårsages af problemer, som skyldes informationsformidlingen i medlemsstaterne. Den gør imidlertid igen opmærksom på, at dens egne betalinger generelt foretages i form af forskud til dækning af de udgifter i medlemsstaterne, der endnu ikke er anmeldt. Det forventes, at bestemmelserne i artikel 2, stk. 2a, i forordning (EF) nr. 2054/97 om revisionssporet vil forbedre kvaliteten og hurtigheden af informationsspredningen. De udløsende faktorer beregnes på grundlag af de i finansieringsplanerne anførte udgifter og de procenter, der er fastsat i artikel 21 i forordning (EØF) nr. 4253/88. Derfor er der ingen grund til, at medlemsstaterne skulle være uvidende om de udløsende faktorer. Kommissionens forslag til den nye programmeringsperiode indeholder bestemmelser om, at Kommissionen skal foretage betalinger på grundlag af medlemsstaternes udgiftsanmeldelser, idet disse udgifter ikke længere skal nå en vis tærskel for at kunne udløse betaling. Forsinkelser i Kommissionens betalinger påvirker generelt kun den sidste tranche i et program. De skyldes sædvanligvis manglen på tilstrækkelige oplysninger fra medlemsstaten. Kommissionen kan ikke afslutte et program, hvis den ikke har fået mulighed for det.

6.33. Det er klart, at programmernes gennemførelsesniveau og spørgsmålet om, hvor hurtigt informationerne kommer fra de endelige støttemodtagere via forskellige mellemled til Kommissionen, i høj grad har indflydelse på Fællesskabets betalingsniveau. Betalingerne kan kun give en idé om, hvordan situationen ser ud på stedet. De kan ikke give et præcist billede af, hvad der er sket.

Firgørelse af midler

6.35. Rettens bemærkning er baseret på situationen i Italien i 1994 og 1995. Det er korrekt, at statens medfinansiering i de tre italienske regioner, der blev kontrolleret af Retten i 1996, nåede frem til regionalt plan med megen forsinkelse. Men i to af de tre regioner har de regionale myndigheder kunnet forudfinansiere det, som staten skyldte dem. I mellemtiden er problemet blevet løst (se svar på punkt 7.57 i årsberetningen for regnskabsåret 1996).

6.37. Uafhængigt af forhandlingerne med Kommissionen har Korsika givet afkald på finansiering af forbrændingsanlæggene i Bastia og Ajaccio i henhold til SPD 94 99, fordi det andet af projekterne af tekniske grunde endnu ikke er parat til gennemførelse, og regionens myndigheder foretrækker at gennemføre de to projekter samtidig.

6.38. 6.39. Anmodningerne om medfinansiering af private investeringer kontrolleres med hensyn til overensstemmelse med den gældende støtteordning (i det tyske tilfælde »Gemeinschaftsaufgabe«) og ikke med hensyn til eventuelle virkninger for de økonomiske konjunkturer eller andre eksterne faktorer.

6.42. De italienske administrative procedurer er for lange og komplicerede. Det er derfor mere hensigtsmæssigt, som fastsat i »Intesa« (aftalen mellem den italienske regering og Kommissionen af 26.7.1995 med det formål at forbedre anvendelsen af strukturfondene i Italien), at tilpasse procedurerne end at tilpasse strukturfondsprogrammerne (herunder finansieringsplanerne) for at undgå de forsinkelser, de nuværende procedurer forårsager.

6.43 6.44. Kommissionen har længe været klar over de negative virkninger af ændringerne i vekselforholdet mellem den nationale valuta og ecu. Den gør alt, hvad der står i dens magt, for at mindske de negative virkninger. Det var meningen, ifølge bestemmelserne, at finansieringsplanerne og bogføringen af interventionerne skulle udfærdiges i ecu, hvilket sikrer, at man undgår vekselrisikoen for fællesskabsbudgettet og på en vis måde fremmer fællesskabsvalutaen. De omtalte negative virkninger vil forsvinde for medlemsstaterne i eurozonen. For Italiens vedkommende havde lirens svingninger i forhold til ecuen en katastrofal indflydelse på afslutningen af 1989 93-programmerne. Det er imidlertid ikke klart om en »effektiv reaktion«, som ville have medført en stigning i de nationale udgifter, der kunne udløse maksimal fællesskabsstøtte, ville have været en rimelig løsning i mange tilfælde. F.eks. havde mange af de formidlerorganisationer, der forvalter globallån, ingen praktisk mulighed for at øge de eksisterende budgetter, fordi de arbejdede med national valuta og udarbejdede deres anmeldelser på grundlag af de beløb, de fik fra statskassen i ITL.

Gennemførelse

6.45. Kommissionen har sammen med medlemsstaterne med vedtagelsen af faktabladene om støtteberettigelse præciseret begreber som forpligtelse, endelig støttemodtager og støtteberettigelse. Mere generelt gør Kommissionen en indsats for løbende at informere. Medlemsstaterne skal ligeledes deltage i dette arbejde, således som det er fastsat i bestemmelserne.

6.46. Anvendelsen af strukturfondene i de nye medlemsstater har uundgåeligt haft til følge, at der har måttet oprettes nye administrative systemer og tilpasning af de nationale systemer til udbetaling og bogføring af anvendelse af EU-midlerne. Der har været visse startproblemer, men disse er nu i vidt omfang løst.

6.47. Modregning mellem tilbagebetalte midler og betalin