Særberetning nr. 14/2000

om en grønnere fælles landbrugspolitik, med Kommissionens svar

(artikel 248 EF, stk. 4, andet afsnit)

(2000/C 353/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

Intensiveringen af landbrugsproduktionen, som dels den høje støtte, der ydes i henhold til den fælles landbrugspolitik, dels de landbrugsøkonomiske udviklingstendenser har tilskyndet til, har medført miljøproblemer, som giver anledning til bekymring. Den nyligt offentliggjorte rapport fra Det Europæiske Miljøagentur om "Europas miljø ved århundredeskiftet" indeholder en indgående analyse af de miljøskader, bestemte landbrugsmetoder har forvoldt. I denne beretning beskriver Retten en række områder, hvor der i forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992 og de deraf følgende ændringer af de fælles markedsordninger for markafgrøder og husdyr ikke blev taget nok hensyn til miljøet. Endvidere behandles en række af de problemer, der har været med at nå de miljømæssige fordele, som de nye ledsageforanstaltninger (Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget og Rådets forordning (EØF) nr. 2080/92 om skovbrugsforanstaltninger) skulle medføre.

Som et led i reformen blev de institutionelle priser for markafgrøder sænket med det politiske mål at gavne miljøet ved at gøre intensiv produktion mindre attraktiv (jf. punkt 10 - 16). Andre faktorer, nemlig hektarstøtten, som giver landbrugerne kompensation for indkomsttab som følge af prisfald, nedskrivningen af en række nationale valutaers værdi i forhold til ecuen og de høje priser på verdensmarkedet i årene efter reformen gjorde imidlertid, at foranstaltningen ikke fik den tilsigtede effekt.

I husdyrsektoren (jf. punkt 19 - 26) blev der med reformen indført en præmie pr. dyr, og der blev lagt lofter over, hvor mange dyr der højst måtte være på bedriften, men målet, som var at ekstensivere produktionen, blev ikke nået. Landbrugerne ansøgte kun om støtte til det antal dyr, der var støtteberettigede, men blev ved med at holde så mange dyr, de ønskede. Hertil kommer, at de lavere foderpriser som følge af lavere kornpriser har tilskyndet til intensivt husdyropdræt på stald. I forbindelse med reformen blev der heller ikke taget fat på de alvorlige problemer med nitratforurening fra animalsk affald i områder med intensivt svine- og fjerkræopdræt. Problemerne forværres af, at medlemsstaterne ikke har gennemført Fællesskabets nitratdirektiv på tilfredsstillende måde.

Efter reformen kan Fællesskabet fortsat ydet støtte til forskellige former for landbrugsproduktion, som har negative bivirkninger for miljøet, f.eks. produktion af tobak, sukkerroer, mælk, vin, frugt og grøntsager, spindhør og kunsttørret foder (jf. punkt 27 - 30).

Ledsageforanstaltningerne til de ændringer af de fælles markedsordninger, der blev indført med reformen i 1992, omfattede en foranstaltning til fremme af miljøvenligt landbrug, som havde til formål at give landbrugerne kompensation for brug af miljøvenlige, men bekostelige landbrugsteknikker. De omfattede også en foranstaltning til fremme af skovrejsning, som skulle give landbrugerne kompensation for de dermed forbundne udgifter og for tab af landbrugsindtægter som følge af træplantningen på deres agerjord. Med disse foranstaltninger blev der fastsat helt klare miljømål for den fælles landbrugspolitik, nemlig at nedbringe forureningen fra landbruget, at fremme en miljøvenlig ekstensivering af landbruget, at bidrage til naturplejeformer, der er forenelige med miljøligevægten, og at bekæmpe drivhuseffekten.

Hverken Fællesskabet eller medlemsstaterne har imidlertid målrettet fællesskabsmidlerne, så de anvendes til opfyldelse af de fastsatte miljømål (jf. punkt 37 - 69). Procedurerne for godkendelse af programmerne og programforvaltningen har i nogle tilfælde været mangelfuld, fordi Kommissionen ikke har afsat nok personale til disse funktioner. En af konsekvenserne var, at der ikke blev afsat midler til de områder, hvor landbruget har skabt de største problemer, og/eller hvor landbrugsmiljøforanstaltningerne ville have størst virkning. Der gik fire år, før der blev vedtaget gennemførelsesbestemmelser til forordningen om miljøvenligt landbrug, og der er slet ikke vedtaget sådanne bestemmelser til forordningen om skovbrugsforanstaltningerne.

Nogle af programmerne har haft mindre effekt end forventet, fordi de ikke var hensigtsmæssigt udformet. I nogle tilfælde er støttesatserne for lave til, at landbrugerne tilskyndes til at anvende miljøvenlige landbrugsteknikker, og i andre tilfælde har landbrugerne fået støtte, der langt har oversteget de faktiske omkostninger, fordi støttesatserne er baseret på landbrugernes gennemsnitlige omkostninger ved at opfylde programmernes krav (jf. punkt 54 - 60). Der bør kun ydes støtte, når landbrugeren pålægges byrder, der overstiger de i nitratdirektivet angivne niveauer og går ud over, hvad godt landmandskab kræver. Fordi medlemsstaterne ikke har gennemført nitratdirektivet fuldt ud, og fordi de fleste europæiske lande ikke har en "kodeks for godt landmandskab", er der risiko for, at de landbrugsmiljøforanstaltninger, der gennemføres lokalt, i vidt omfang ikke er forenelige med det i EF-traktaten fastlagte princip om, at "forureneren betaler". Det vil sige, at de europæiske skatteydere dækker en række udgifter, som landbrugerne rettelig skulle have betalt. De forskellige fællesskabsordninger, som indvirker på landbrugets miljøindsats, koordineres heller ikke godt nok (jf. punkt 61 - 70).

Det er særligt arbejdskrævende både for administrationen på fællesskabsniveau og i medlemsstaterne at gennemføre og kontrollere programmet for miljøvenligt landbrug (jf. punkt 71 - 81). Kontrolproblemerne skyldes svagheder ved koordineringen af foranstaltningerne og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS), og at der ikke er taget fat på de specifikke kontrolrisici, de miljøvenlige landbrugsforanstaltninger og skovbrugsforanstaltningerne er forbundet med. Det er f.eks. meget vanskeligt at kontrollere, om landbrugerne holder sig inden for de fastsatte grænser for gødningsforbruget - i de fleste programmer er det et af støttekriterierne.

Der er ikke opstillet kvantitative mål for evalueringen (jf. punkt 82 - 89), og hverken på fællesskabsniveau eller i medlemsstaterne er der udarbejdet basisundersøgelser om miljøets tilstand forud for programmet. Det gør det vanskeligt på basis af harmoniserede målelige kriterier at kontrollere, hvor langt man er nået siden programmernes start, og om miljømålene er nået.

Retten konstaterer under konklusionerne og anbefalingerne (jf. punkt 90 - 102), at det endnu ikke er lykkedes for Fællesskabet at gøre landbruget væsentligt "grønnere". Med de seneste ændringer af den fælles landbrugspolitik i forbindelse med Agenda 2000 vil miljøet fortsat blive prioriteret højt i landbrugspolitikken. De frivillige regler om, at støtten kan gøres betinget af, at en række miljøkrav overholdes, burde efter Rettens mening være obligatoriske overalt i EU.

Medlemsstaterne bør udforme, gennemføre, kontrollere, overvåge og evaluere programmerne bedre. Kommissionens programgodkendelsesprocedurer og opfølgning på stedet bør forbedres. Kommissionen bør sørge for, at der ansættes tilstrækkeligt personale med de rigtige kvalifikationer til at løse disse opgaver. Alle miljøforanstaltninger, der indvirker på landbruget, bør gennemgås omhyggeligt, så man sikrer sig, at de forskellige fællesskabsinitiativer koordineres bedre. EU-støtten bør målrettes bedre og i højere grad gives til områder med høj miljøprioritet og til bekæmpelse af skadelige produktionsmetoder.

INDLEDNING

1. I Rom-traktatens artikel 33 (tidligere artikel 39, stk. 1, litra a))(1), er det fastsat, at den fælles landbrugspolitik har til formål at sikre "... den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, især arbejdskraften". Beskæftigelsen i landbruget er imidlertid faldet, og produktionsmetoderne blevet mere intensive, på grund af stigende arbejdsomkostninger og stigende priser på jord som følge af urbaniseringen. Frem til 1980'erne forstærkedes denne udvikling af høj prisstøtte og andre produktionsrelaterede støtteforanstaltninger, som har tilskyndet landbrugerne stærkt til mekanisering og til rigelig anvendelse af landbrugskemikalier (nitrat- og fosfatgødning, ukrudts-, insekt- og svampebekæmpelsesmidler). Ganske vist brødføder under 5 % af EU's befolkning i dag resten, men prisen har været, at intensivt landbrug er koncentreret i områder med komparative fordele (f.eks. frugtbar jord, gunstige klimatiske forhold, kort afstand til rå- og hjælpekilder og til markederne), og at tendensen går i retning af, at producenterne ophører med landbrug på marginale jorder og/eller i fjerntliggende områder. Begge disse udviklingstendenser giver anledning til bekymring for miljøet.

2. Koncentrationen og intensiveringen af landbruget har ført til en situation, hvor gennemsnitsforbruget af kvælstofgødning udgør 34 tons pr. kvadratmile i Tyskland og Det Forenede Kongerige mod 7,6 tons i USA(2) (jf. tabel 1). Forbruget faldt dog betydeligt i perioden 1988 - 1992. Omfattende anvendelse af kunstgødning eller animalsk gødning medfører, at jorden optager store mængder nitrat. Den naturlige nedbør og det øgede brug af kunstvanding medfører, at disse nitrater siver ud i overfladevandet og ned i grundvandet og forårsager eutrofiering til skade for vandets fauna og flora. En koncentration af nitrat i grundvandet over den grænse på 50 ml pr. liter, som er fastsat i Fællesskabets drikkevandsdirektiv, betyder, at sådant vand ikke bør anvendes som drikkevand, fordi højere niveauer kan være sundhedsskadelige. Vandforurening er et alvorligt miljøproblem, navnlig i områder med knaphed på vand.

Tabel 1

Forbruget af kunstgødning

(Kvælstof, fosfat og kaligødning, 1988 - 1997)

>TABELPOSITION>

3. Intensive dyrkningsmetoder og anvendelse af tungt maskinel mv. i visse områder har bevirket, at indholdet af organiske stoffer og værdifulde sporstoffer i jorden har været faldende, i nogle tilfælde i et sådant omfang, at der er risiko for, at denne proces ikke kan stoppes. Ifølge Det Europæiske Miljøagentur (EEA) er der udbredt bekymring for, at niveauerne falder til under, hvad der kræves, for at jorden fortsat kan være frugtbar og sund, om end der ikke er sikker dokumentation for, hvornår der er tale om kritiske niveauer(3). Jordkvaliteten forringes yderligere af stigende kunstvanding, som forårsager jorderosion. Desuden absorberer landbrugsprodukter selv giftige stoffer, navnlig fra pesticider, men også fra gødningsstoffer. Det kan udgøre en fare for menneskers sundhed og for dyrelivet. Det er værd at bemærke, at der stadig kan findes spor af DDT i naturen, i animalske produkter og i mennesker, selv om brugen af dette sprøjtemiddel nu har været forbudt i 30 år.

4. Landbrugs- og miljøpolitik henhører i henhold til traktaten om Den Europæiske Union under Fællesskabets kompetence. Det er fastsat i traktaten, at miljøhensyn skal integreres i Fællesskabets øvrige politikker. I 1992 blev de traktatfæstede krav omsat til specifikke mål i Fællesskabets femte handlingsprogram på miljøområdet "Mod en bæredygtig udvikling". Handlingsprogrammet indeholder en detaljeret analyse af de udfordringer, EU står over for på miljøområdet, og er navnlig rettet mod fem målområder inden for Fællesskabets politik, hvoraf det ene er landbrug. Det traktatfæstede krav om, at miljøhensyn skal integreres i alle Fællesskabets aktiviteter, var en meget stor udfordring for de ansvarlige for udformningen af den fælles landbrugspolitik, som traditionelt har lagt hovedvægten på landbrugspolitikkens økonomiske mål. Det gøres imidlertid klart i det femte miljøhandlingsprogram, at "forsøg på at fremme den økonomiske udvikling nødvendigvis vil komme til kort, hvis miljødimensionen ikke medtages som en integrerende komponent.... Jordkloden kræver visse former for' investeringer', så vi kan bevare den som et sundt økosystem og sikre bæredygtig og økonomisk vækst på lang sigt"(4).

5. Det femte miljøhandlingsprogram indeholder en fuldstændig liste over skader forvoldt af moderne landbrugsmetoder, og det konkluderes, at landbrugsmetoderne i mange af Fællesskabets regioner har medført "overdreven udnyttelse og nedbrydelse af de naturressourcer, som landbruget i sidste ende selv afhænger af: jord, vand og luft... I betragtning af alle disse omstændigheder er det ikke blot ønskeligt ud fra en økologisk synsvinkel, men også sund fornuft ud fra en landbrugsmæssig og økonomisk synsvinkel, at søge at nå frem til en mere bæredygtig ligevægt mellem landbrugsaktiviteterne og naturressourcerne."(5) For at opnå en sådan ligevægt blev der i det femte miljøhandlingsprogram fastlagt en række mellem- og langsigtede mål for Fællesskabets politik. Det blev ligeledes fastlagt, hvem der skulle gennemføre disse mål og hvordan (jf. bilag I). Det femte miljøhandlingsprogram er derfor egnet som grundlag for en vurdering af Fællesskabets resultater siden programmets vedtagelse.

6. I den periode, hvor det femte miljøhandlingsprogram blev udarbejdet, blev der samtidig gennemført en omfattende reform af den fælles landbrugspolitik under ledelse af EU's daværende landbrugskommissær, Ray Mac Sharry. Med denne reform, der primært blev iværksat på grund af overproduktionen og en stigende udgiftsbyrde, forventede man sammen med nitratdirektiverne af 1991 at få afhjulpet nogle af de miljøproblemer, der var opstået som følge af en for vidtgående intensivering af landbrugsproduktionen. Med reformen blev der foretaget to væsentlige ændringer i den fælles landbrugspolitik af betydning for miljøet. For det første blev prisstøtten under de fælles markedsordninger for markafgrøder og husdyravl sænket. For det andet blev der indført nye miljøorienterede ledsageforanstaltninger.

7. Ved den senere reform af landbrugspolitikken inden for rammerne af Agenda 2000 er der foretaget yderligere ændringer, som også tager sigte på at prioritere miljøet højt i landbrugspolitikken. Det Europæiske Råd konkluderede følgende på sit møde i Berlin den 24.- 25. marts 1999 "Indholdet af denne reform vil sikre, at landbruget er multifunktionelt, bæredygtigt, konkurrencedygtigt og jævnt fordelt på hele det europæiske område, herunder også i regioner med særlige vanskeligheder, i stand til at bevare landskabet, opretholde naturområderne og yde et væsentligt bidrag til landdistrikternes levedygtighed samt imødekomme forbrugernes ønsker og krav med hensyn til levnedsmiddelkvalitet og -sikkerhed, miljøbeskyttelse og dyrevelfærd"(6). EEA har udtalt, at Agenda 2000-reformerne giver forventning om yderligere fremskridt på dette område. EEA mener, at internationaliseringsprocessen i landbruget går i den rigtige retning, om end langsomt, fordi den miljøskadelige støtte er blevet nedsat, og der er indført nye økonomiske instrumenter(7). Agenturet har dog også udtalt, at landbrugssektoren præges af en lang række markedsskævheder, som tilskynder til anvendelse af skadelige landbrugsmetoder. Ifølge EEA er integrationen endnu ikke så langt fremme, at den virkelig har stor effekt på miljøet(8) (jf. bilag II, som indeholder uddrag af Miljøagenturets situationsrapport om det europæiske miljø).

8. Denne beretning er en analyse af den miljømæssige betydning af de ændringer i de fælles markedsordninger, der blev gennemført ved 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik (jf. punkt 10 - 31). Desuden behandles de problemer, der har været med til at nå de miljømæssige fordele, som "ledsageforanstaltningerne" skulle medføre (punkt 32 - 89). I forbindelse med revisionen, som blev gennemført med bistand fra eksperter udefra, har Retten gennemgået medlemsstaternes programmer og evalueringer, litteratur om forskning på dette område, rapporter udarbejdet af Det Europæiske Miljøagentur (EEA), Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) og Kommissionen, og undersøgelser gennemført af eksterne miljøeksperter på Kommissionens vegne. Revisionen bygger endvidere på resultaterne af Rettens egne tidligere efterprøvelser af, om den økonomiske forvaltning har været forsvarlig, og af tidligere DAS-revisioner. Der blev aflagt en række revisionsbesøg i Kommissionen, Det Europæiske Miljøagentur og OECD samt i Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien, Portugal, Østrig og Finland for at undersøge gennemførelsen af ledsageforanstaltningerne på stedet og krydskontrollere oplysninger indhentet fra andre kilder. Retten har endvidere taget resultaterne af revisioner gennemført i samme periode af nationale revisionsorganer i Danmark, Sverige, Finland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige i betragtning.

9. Tabel 2 er en oversigt over EUGFL, Garantisektionens udgifter. Det fremgår heraf, at budgetandelen til miljøorienterede ledsageforanstaltninger er støt stigende, både i absolutte og relative tal. Fem år efter reformen af den fælles landbrugspolitik og vedtagelsen af det femte miljøhandlingsprogram tegner ledsageforanstaltningerne sig for 4,5 % af Garantisektionens samlede udgifter, trods medlemsstaternes forpligtelse til at medfinansiere op til 50 % af de samlede udgifter. Endvidere vedrører en del af de EU-midler, der udbetales i forbindelse med de vigtigste fælles markedsordninger, strukturfondene og andre fællesskabsinitiativer, ligeledes miljøaspekter ved landbruget, men da den del, der går til miljøvenligt landbrug, ikke klassificeres som sådan i Kommissionens forskellige interne regnskabssystemer, kan det ikke opgøres, hvor store beløb der er tale om.

Tabel 2

Oversigt over EUGFL's udgifter 1993 - 1997, efter sektor

>TABELPOSITION>

DE FÆLLES MARKEDSORDNINGERS INDVIRKNING PÅ MILJØET EFTER 1992

Markafgrøder

10. Artikel 10, stk. 5, i Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 fastsætter følgende: "Medlemsstaterne tager de fornødne skridt til at minde ansøgerne om, at det er nødvendigt at overholde den eksisterende miljølovgivning". Kommissionen har imidlertid ikke fulgt op på dette område og sikret sig, at medlemsstaterne har truffet sådanne skridt. Italien har i praksis ikke truffet nogen foranstaltninger, og Belgien og Portugal har ikke informeret Retten om, hvordan dette krav i fællesskabslovgivningen er opfyldt.

11. For markafgrøder betød reformen, at de institutionelle priser blev reduceret, og at der blev indført arealbaserede direkte betalinger. Formålet var at gavne miljøet ved at gøre intensiv produktion med anvendelse af store mængder landbrugskemikalier, som foranstaltningerne under den fælles landbrugspolitik havde tilskyndet til, mindre attraktiv(9). Andre faktorer opvejede imidlertid effekten af disse foranstaltninger. Nedsættelsen af de institutionelle priser fik ikke den forventede effekt på priserne i det indre marked, fordi verdensmarkedspriserne på korn mod forventning steg. I nogle medlemsstater fik de grønne ecu-omregningskurser fastsat inden for rammerne af det agromonetære system priserne til at stige yderligere. Som følge heraf oplevede landbrugerne i Grækenland, Spanien, Italien og Det Forenede Kongerige en betydelig stigning i de reelle priser i perioden 1992 - 1995 - stigninger i priserne på importerede rå- og hjælpestoffer ikke taget i betragtning (jf. tabel 3). Fællesskabet undlod at træffe modforholdsregler over for denne udvikling, og det betød, at reformen ikke fik vedvarende eller mærkbar effekt på bedrifternes forbrug af kunstgødning. Kommissionen har således siden udtalt, at det fremgår af en nærmere undersøgelse af tallene, at forbruget af kvælstofgødning, målt i såvel mængde som anvendelsesgrad (kg pr. ha), faldt i perioden 1985 - 1995 i EU-15, men at det største fald målt i anvendelsesgrad fandt sted i perioden 1989 - 1992(10). Siden da har den anvendte mængde ligget på et temmelig konstant niveau (jf. tabel 1). EEA har endog påvist i sin rapport, at anvendelsen af kvælstofgødning har været stigende siden 1992(11).

Tabel 3

Udviklingen i markedspriserne for markafgrøder i udvalgte medlemsstater, 1992 - 1995

Nedenstående tabel viser, at markedspriserne for markafgrøder steg i perioden 1992 - 1995 i nogle medlemsstater.

De anførte tal er markedsværdier pr. ton udtrykt i de nationale valutaer i Grækenland (drakmer), Spanien (pesetas), Irland (irske pund), Italien (lire) og Det Forenede Kongerige (pund sterling).

I nogle tilfælde steg markedspriserne også efter 1995. F.eks. steg prisen på byg i Grækenland til 52680 GRD I 1996 og 52970 GRD i 1997.

>TABELPOSITION>

12. Det samlede pesticidforbrug i EU faldt støt indtil 1995, men øgedes så igen i 1996. Der, hvor man lokalt faktisk har opnået betydelige reduktioner, skyldes det i mange tilfælde medlemsstaternes egne initiativer. Et eksempel på et sådant initiativ er pesticidhandlingsplanen, som Danmark indførte i 1987, og som navnlig gik ud på at oplære landbrugerne i korrekt anvendelse af pesticider(12). Der gennemføres lignende programmer i Finland, Nederlandene og Sverige. Disse medlemsstater har yderligere indført en pesticidafgift, hvilket har ført til en betydelig nedgang i pesticidforbruget.

13. Fordi der blev udbetalt højere godtgørelser for kunstvandet agerjord end for jord, der ikke blev kunstvandet, blev landbrugerne så at sige tilskyndet til at bruge vand. De kunstvandede arealer i EU er i 1990'erne vokset med 123000 ha pr. år(13). EEA har udtalt, at landbruget er den største vandforbruger i det sydlige Europa og det i stadig stigende grad(14). Agenturet har videre anført, at den samlede vandindvinding i EU gennemsnitligt udgør 21 % af de vedvarende vandressourcer, og at dette er et bæredygtigt niveau. Mange steder i Sydeuropa er landbrugets vandforbrug imidlertid uholdbart stort. I visse områder i Spanien er kunstvanding og forvaltningen af vandressourcerne således en af de største trusler mod naturens bevarelse(15). Endvidere ledsages kunstvanding ofte af intensivering, dvs. øget anvendelse af gødning og pesticider(16). Der udbetales højere godtgørelser for majs end for andre kornsorter, og det ansporer til, at der i stedet for korn produceres majs, hvilket ofte er mere belastende for miljøet, da majs kræver mere vand og en større mængde landbrugskemikalier end korn. Majs dyrkes hovedsagelig i Sydeuropa, hvor vandressourcerne er knappe og problemerne med nitratforurening vokser, om end de endnu ikke er så store som gennemsnitligt i EU.

14. Som et led i reformen blev der også indført høje støttesatser for solsikker og hård hvede, og det har tilskyndet til øget dyrkning af disse afgrøder. Dyrkning af solsikker giver imidlertid problemer med udvaskning af nitrater, fordi jorden ligger bar en stor del af året - 250 dage, hvor gennemsnittet for andre afgrøder er på 144 dage(17). Den høje støtte, der udbetales for dyrkning af hård hvede, og den fortsatte udvidelse af de arealer, der ligger til grund for støtten, har resulteret i, at sjældne tørre buskstepper i Spanien er gået tabt til skade for dyrelivet(18).

15. Det var desuden fastsat, at der kun skulle udbetales støtte for jord, som også før reformen normalt havde været anvendt til dyrkning af markafgrøder. Denne bestemmelse havde til formål både at lægge loft over Fællesskabets udgifter og at beskytte miljømæssigt værdifulde ekstensive græsningsarealer mod at blive inddraget til dyrkning af markafgrøder. Mange græsarealer er imidlertid blevet klassificeret som berettigede til støtte for markafgrøder, fordi de traditionelt har været anvendt til dyrkning af markafgrøder i et mangeårigt vekseldriftsystem. I Sverige viser en officiel vurdering, at indførelsen af støtte for markafgrøder i højere grad har begunstiget dyrkning af korn end græs, hvilket har haft negative konsekvenser for miljøet(19). Lignende følger er observeret i Spanien. Inddragning af græsningsarealer til dyrkning af markafgrøder har generelt negative konsekvenser for miljøet, fordi der anvendes større mængder pesticider ved dyrkning af korn, og fordi dyrkning af korn forårsager større udvaskning af planternæringsstoffer end dyrkning af græs.

16. Den nye støtteordning indvirker bl.a. negativt på miljøet, fordi den begunstiger regioner med højt udbytte frem for regioner, hvor udbyttet er lavt. De høje høstudbytter, der blev opnået før reformen, var en følge af bestemte intensive landbrugsmetoder, som i det femte miljøhandlingsprogram nu formelt er klassificeret som ikke-bæredygtige. De ugunstigt stillede regioner med lavt udbytte har derimod ofte stor miljømæssig værdi på grund af det ekstensive landbrug, som skaber større biodiversitet, end der ville være, hvis jorden ikke længere blev dyrket. I disse regioner betyder den lave arealbetingede støtte, at landbruget fortsat vil have svært ved at overleve på lang sigt. Dette truer de miljøgavnlige virkninger af visse driftssystemer i områder, hvor marginalisering af landbrugsarealer eller ophør med landbrug udgør et problem. I Campania (Italien) varierer støtten for markafgrøder f.eks. mellem 446 ECU pr. hektar i det frugtbare Napoli Pianura-område og 88 ECU pr. hektar i det meget lidt frugtbare Salerno Montagna Interna-område (1995/96).

Jordudtagning

17. Med reformen blev der stillet krav om, at producenterne af markafgrøder skulle tage en andel af deres jord ud af produktion. Jordudtagning har stor miljømæssig værdi(20).

18. Rådets forordning (EØF) nr. 2293/92 fastsætter, at medlemsstaterne "træffer egnede foranstaltninger, så der under hensyntagen til de udtagne arealers særlige beskaffenhed sikres beskyttelse af miljøet"(21). Kommissionen burde have sikret sig, at denne bestemmelse gennemføres af medlemsstaterne. Det er imidlertid kun nogle af medlemsstaterne, der har indset den miljømæssige værdi af jordudtagning (jf. tabel 4). Danmark har f.eks. indført detaljerede og omfattende bestemmelser om pleje af udtagne arealer, mens Frankrig endnu ikke har beskæftiget sig noget videre med miljøspørgsmål(22). Udvaskning af nitrater er f.eks. ofte et problem, hvis jorden ikke dyrkes, men til trods herfor havde landbrugerne i Frankrig i henhold til den oprindelige bestemmelse tilladelse til at lade udtagne arealer ligge bar, og selv efter, at bestemmelsen er blevet ændret, skal der først være sået et plantedække pr. 1. maj, selv om nitratudvaskningen er værst i vintermånederne. I Spanien skal landbrugerne regelmæssigt pløje eller sprøjte de udtagne arealer, hvilket bidrager til erosion og pesticidforurening.

Tabel 4

Medlemsstaternes fastsættelse og håndhævelse af bestemmelser om pleje af udtagne arealer

>TABELPOSITION>

Husdyr

19. I oksekødsektoren havde reformen til formål at tilskynde til ekstensiv produktion ved hjælp af højere præmier samtidig med, at der blev fastsat lofter for antallet af dyr på den enkelte bedrift(23). Ved at begrænse antallet af dyr pr. hektar(24), som er grundlaget for udbetalingen af præmien, havde Fællesskabet til hensigt både at lægge loft over udgifterne og at bekæmpe "den stigende tendens til at intensivere oksekødsproduktionen"(25). Landbrugeren modtager støtte pr. dyr op til en maksimal belægningsgrad på 2 storkreaturer pr. hektar. Når belægningsgraden er mindre end 1,4 storkreatur pr. hektar, udbetales der en supplerende "ekstensiveringspræmie".

20. I praksis tillader Fællesskabets bestemmelser imidlertid landbrugerne at holde så mange dyr, de ønsker, forudsat at de kun ansøger om støtte til det antal dyr, der er støtteberettigede. Producentorganisationerne bemærkede hurtigt denne svaghed. En af disse organisationer gav sine medlemmer følgende råd: Hvis belægningsgraden kun lige overstiger 1,4 storkreaturer pr. hektar, kan det måske betale sig, at man lader være med at ansøge om støtte for nogle få dyr, så man opfylder betingelserne for at modtage den supplerende støtte for resten af dyrene(26).

21. For små producenter gælder følgende bestemmelse, fastsat i Rådets forordning (EØF) nr. 2066/92: "En producent fritages dog for anvendelse af belægningsgraden, hvis det antal dyr på bedriften, der skal tages i betragtning ved bestemmelse af belægningsgraden, ikke overstiger 15 storkreaturer"(27). Denne indrømmelse svækker foranstaltningens virkning. I Portugal er f.eks. 90 % af bedrifterne fritaget(28). Selv om Rådets hensigt med denne indrømmelse var, at den skulle gavne de små producenter, gør Kommissionens bestemmelser det muligt for store og intensive bedrifter at drage fordel af den(29). Enhver producent, uanset størrelse, kan få udbetalt præmie for de første 15 storkreaturer, også selv om producenten ikke har græsnings- eller foderarealer.

22. Lofterne over belægningsgraden har derfor generelt haft begrænset reel virkning. En undersøgelse foretaget i Det Forenede Kongerige viser f.eks., at kun 20 % af de adspurgte oksekødsproducenter overvejede at ændre praksis som reaktion på disse bestemmelser(30). Bestemmelserne om belægningsgrad har desuden i nogle tilfælde haft negative konsekvenser for miljøet. I Ebro-dalen i Aragon (Spanien), hvor opfedningsgårdene er koncentreret, og hvor belægningsgraden klart overstiger 2 storkreaturer pr. hektar, har producenterne alligevel fået udbetalt oksekødspræmier, fordi de har lejet græsningsarealer i de nærliggende Pyrenæer. Miljøet har lidt skade derved, ikke blot på grund af den fortsatte intensivering af produktionen i Ebro-dalen, men også fordi bjerggræsgange i praksis er blevet opgivet(31).

23. I fåre- og gedesektoren førte vedtagelsen af den fælles markedsordning i 1980 til en væsentlig stigning i antallet af dyr - fra 81 millioner i 1970 til 113 millioner i EU-12 i 1990. I 1991 blev de enkelte landbrugeres kvoter begrænset, og det har stabiliseret fåre- og gedebestandene i EU, men på et niveau, som i nogle områder ikke er bæredygtigt(32). Konsekvensen er overgræsning, dvs. at vegetationen rykkes op med rode og ødelægges med deraf følgende erosion og mindre biodiversitet. Overgræsning er stadig et problem nogle steder i Grækenland, Irland og Det Forenede Kongerige(33).

24. Bestemmelserne i de fælles markedsordninger for både okse- og fåre- og gedekød giver medlemsstaterne hjemmel til at anvende regler, der gør støtten "miljøbetinget", dvs. til at pålægge landbrugerne sådanne begrænsninger, som er nødvendige for at beskytte miljøet, og som er relevante for den pågældende fælles markedsordning, og til at tilbageholde fællesskabsstøtten til landbrugere, der ikke retter sig efter sådanne foranstaltninger. Disse foranstaltninger har imidlertid ikke haft større virkning(34). Indtil nu har kun Grækenland og Det Forenede Kongerige truffet sådanne foranstaltninger (jf. tabel 5 og 6).

Tabel 5

Miljøregler i forbindelse med den fælles markedsordning for oksekød

>TABELPOSITION>

Tabel 6

Miljøregler i forbindelse med den fælles markedsordning for fåre- og gedekød

>TABELPOSITION>

25. De høje fællesskabsstøttesatser for majs, som har tilskyndet til dyrkning af fodermajs, og faldende foderpriser på grund af de lavere kornpriser siden 1992 har betydet, at intensivt husdyropdræt på stald er blevet mere fordelagtigt end opfedning på græsningsarealer. Kommissionen og Eurostat, De Europæiske Fællesskabers Statistiske Kontor, har erkendt, at en række elementer i 1992-reformen har haft negativ indvirkning på miljøet. Som et godt eksempel herpå nævnes udvidelsen af kornstøtten til også at omfatte majs til ensilering. Ifølge Kommissionen og Eurostat indebar denne ændring en yderligere komparativ fordel for intensivt kvægopdræt, navnlig opdræt af malkekøer, på bekostning af ekstensivt husdyropdræt(35).

26. En væsentlig svaghed ved Fællesskabets politik efter reformen af den fælles landbrugspolitik er desuden, at der ikke er gjort noget for at få løst de alvorlige miljøproblemer, som intensiv husdyrproduktion i Europa forårsager. Ifølge nogle beregninger kan en moderne (forholdsvis lille) bedrift på 40 ha med en malkekvægsbesætning på 50 køer og en sobesætning på 50 være årsag til en forureningsbelastning, der svarer til den, som en landsby på 1000 indbyggere medfører(36). Fællesskabets skatteydere dækker omkostningerne forbundet med eksportrestitutionsordningen (eksportstøtte), som i sin nuværende form indirekte tilskynder til intensivt staldopdræt af svin i store stalde med tusinder af dyr(37). Disse produktionsmetoder kan give alvorlige problemer med nitratforurening fra animalsk affald(38) og kan få graverende konsekvenser for dyrenes sundhed. Muligheden for effektiv sygdomskontrol vil sandsynligvis blive mindre, hvis ikke der bliver taget fat på dette problem(39). Denne form for forurening er især et problem i Nederlandene, Belgien, Frankrig (Bretagne), Tyskland (Nordrhein-Westfalen) og Italien (Lombardiet)(40).

De fælles markedsordninger, der ikke var omfattet af Mac Sharry-reformen

27. Flere af de fælles markedsordninger, der ikke var omfattet af Mac Sharry-reformen, er blevet ændret i de senere år, men ændringernes fremtidige indvirkning på miljøet vil afhænge af, om de gennemføres hurtigt og i deres fulde omfang i medlemsstaterne, og af, om de håndhæves nøje. Tobaksproduktionen, der er koncentreret i Sydeuropa, belaster miljøet, fordi den kræver store mængder pesticider og gødning. Hverken i forbindelse med mælkeordningen, hvor den intensive produktion i væsentlig grad bidrager til nitratforurening og forurening fra andet landbrugsaffald, eller sukkerordningen, hvor produktionen af sukkerroer kræver store mængder vand og ukrudtsbekæmpelsesmidler, er der taget hensyn til miljøet. Der anvendes store mængder pesticider i områder med intensiv dyrkning af gartneriprodukter og i nogle vindyrkningsområder(41). Retten har tidligere gjort opmærksom på tilfælde, hvor grundvandet er blevet forurenet af store mængder frugt, som var tilbagekøbt fra markedet med fællesskabsstøtte og gravet ned med henblik på destruktion(42).

28. Selv ved de seneste ændringer i nogle af de fælles markedsordninger er der ikke taget nok hensyn til miljøet. F.eks. er den støtte, som Fællesskabet yder til rydning af vinmarker - en foranstaltning, der tager sigte på at bekæmpe overskudsproduktionen af vin - kun betinget af opfyldelsen af miljøkrav, hvis medlemsstaten har ønsket dette. Manglende fastsættelse af sådanne regler må betragtes som en væsentlig svaghed, fordi rydning gør jordbunden mere sårbar over for erosion. I Grækenland ligger 80 % af de ryddede vinmarker i traditionelle vindyrkningsområder på Kreta og Peloponnes, der som følge af rydningen ligger udyrkede hen og ødelægges af erosion og hærges af brande(43). Rydning har haft negative konsekvenser i Spanien og Italien (Sicilien), hvor der siden 1992 er ryddet over 15000 hektar vinmarker, hvilket har kostet Fællesskabet 111 millioner ECU.

29. Den fælles markedsordning for spindhør er helt klart årsag til lokale miljøskader. I henhold til ordningen udbetales der støtte på hektarbasis, men til forskel fra støtten for markafgrøder udbetales fællesskabsstøtten også, selv om jorden ikke tidligere har været anvendt til dyrkning af spindhør. Landbrugerne kan derfor også opfylde støttebetingelserne ved at så spindhør på arealer, der er af landbrugsmæssigt ringe, men miljømæssigt stor værdi, som f.eks. enge og ekstensive græsgange. Udelukkelsen af spindhør fra ordningen for støtte til markafgrøder er reelt en tilskyndelse til at dyrke hør på hidtil uopdyrkede arealer. I Det Forenede Kongerige er flere områder, der er officielt registreret som områder af særlig videnskabelig interesse, blevet enten beskadiget eller ødelagt af landbrugere, der har dyrket spindhør på dem.

30. Ordningen til støtte for produktion af tørret foder, som endnu ikke er blevet ændret, er måske det bedste eksempel på, at miljøhensyn kun i begrænset omfang er blevet integreret i dele af den fælles landbrugspolitik. Ordningen omfatter to støttesatser, nemlig en lav sats for foder, der tørres naturligt i solen, og en høj sats for kunsttørret foder til udligning af ekstra brændstofomkostninger. Sådanne tilskud til energiforbrug er uforenelige med Fællesskabets energipolitik(44). At der anvendes to forskellige støttesatser har haft stor indvirkning på fodertørringsprocessen. Da Spanien tiltrådte Fællesskabet i 1986, blev der kun kunsttørret 61000 tons foder om året. I 1996/97 blev 1414000 tons foder tørret på denne måde, fordi producenterne fandt den højere støttesats mere fordelagtig. I Spanien alene tegner denne ordning sig for et årligt energiforbrug, det kunne dække elektricitetsbehovet for en by på størrelse med Alicante (285000 indbyggere). Der kræves mere end 200000 hektar skov til at absorbere den ekstra kuldioxid, der produceres ved denne tørringsproces.

31. Det konkluderes i en rapport(45), at selv om det hyppigt påstås, at den fælles landbrugspolitik er blevet "reformeret", hviler det europæiske landbrug i hele sin opbygning stadig på et fundament af høje priser og høj støtte, som direkte tilskynder til den størst mulige produktion. Det fastslås endvidere i rapporten, at der kun i begrænset udstrækning blev taget miljøhensyn i betragtning i 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik, og at nedsættelsen af priserne på en række vigtige produkter ifølge Europa-Kommissionen skal have mindsket landbrugets pres på miljøet. Man havde ifølge rapporten specielt regnet med, at nedsættelsen ville resultere i mindre intensiv anvendelse af pesticider og næringsstoffer inden for planteproduktsektoren og begrænsning af emissionerne (metan, ammoniak, nitrater) fra især den animalske produktion. Det konstateredes i rapporten, at prisnedsættelserne i praksis ikke havde ret meget betydning.

LEDSAGEFORANSTALTNINGERNES INDVIRKNING PÅ MILJØET

32. Med ledsageforanstaltningerne - dvs. Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92, (EØF) nr. 2079/92 og (EØF) nr. 2080/92 af 30. juni 1992 - indførtes der støtte til henholdsvis "miljøvenlige produktionsmetoder", "førtidspensionering i landbruget" og "skovrejsning på landbrugsarealer"(46). I praksis har foranstaltningen "førtidspensionering" kun haft ubetydelig indvirkning på miljøet. Medlemsstaterne kan i henhold til artikel 2 i forordning (EØF) nr. 2079/92 oprette "naturreservater" på jord, der ikke længere anvendes til landbrugsmæssige formål, men til dato har kun Irland benyttet sig af denne mulighed og henlagt i alt 54 hektar til naturformål. Den årlige udgift på EU-budgettet til denne foranstaltning er på 54000 ECU. Foranstaltningen "førtidspensionering" vil ikke blive analyseret nærmere i denne beretning, fordi den har haft meget begrænset effekt på miljøet.

33. Målene for forordning (EØF) nr. 2078/92, som almindeligvis kaldes "landbrugsmiljø"-forordningen, er: at gennemføre ledsageforanstaltninger til de ændringer, der vedtages inden for rammerne af de fælles markedsordninger; at bidrage til opfyldelse af målene for Fællesskabets politik på landbrugs- og miljøområdet; og at bidrage til at sikre landbrugerne en rimelig indkomst. Målene for "skovrejsningsforordningen" (EØF) nr. 2080/92 er: at gennemføre ledsageforanstaltninger til de ændringer, der vedtages inden for rammerne af de fælles markedsordninger; at bidrage til forbedring af skovressourcerne på længere sigt; at bidrage til naturplejeformer, der er mere forenelige med miljøligevægten; og at bekæmpe drivhuseffekten og absorbere kuldioxid(47).

34. Inden for EUGFL, Garantisektionen var disse foranstaltninger en nyskabelse, for i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet som fastlagt i Maastricht-traktaten fik medlemsstaterne tillagt en væsentlig rolle i såvel udviklingen som gennemførelsen af Fællesskabets politik. I henhold til "landbrugsmiljøforordningen" skal medlemsstaterne udarbejde konkrete programforslag, som er skræddersyede til deres specifikke landbrugs- og miljøforhold. Disse forslag forelægges derefter Kommissionen til gennemgang og eventuel godkendelse i form af en beslutning. Et kontor i Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug gennemgår programmerne, og andre generaldirektorater, herunder Generaldirektoratet for Miljø og Generaldirektoratet for Finanskontrol, konsulteres også under godkendelsesprocessen. Derpå sættes de under afstemning i "STAR-Udvalget"(48), inden de formelt godkendes af kommissæren for landbrug. Landbrugerne kan deltage i ordningen ved at indgå femårskontrakter med de nationale myndigheder. Disse kontrakter dækker hele bedriften eller en del af den, og landbrugerne forpligter sig til at indføre de i kontrakten fastsatte produktionsmetoder. Udarbejdelsen og gennemførelsen af programmerne påhviler i det store og hele medlemsstaterne, men det er stadig Kommissionen, som i overensstemmelse med Fællesskabets finansforordning har det endelige ansvar for, at Fællesskabets midler forvaltes forsvarligt.

35. Støtten ydes i form af præmier enten pr. hektar eller pr. storkreatur. Den har til formål at yde landbrugerne kompensation for de yderligere omkostninger, som de pådrager sig ved at deltage i programmerne, og/eller for tabt udbytte. De nationale myndigheder forvalter og kontrollerer programmet. Udgifterne til støtteordningen finansieres af Fællesskabet og medlemsstaterne i fællesskab med henholdsvis 75/25 % i EU's tilbagestående regioner (mål 1-regioner) og 50/50 % i mere velstående regioner. Pr. oktober 1998 var der godkendt 158 programmer for miljøvenligt landbrug og på basis heraf indgået kontrakter om ca. 23 millioner ha, svarende til 17 % af EU's samlede landbrugsareal. Det mål for deltagelse i programmerne, som er fastsat i femte miljøhandlingsprogram - nemlig at 15 % af Europas landbrugsjord skal være omfattet af miljøvenlige landbrugsforanstaltninger senest i år 2000 - er derfor blevet nået før det fastsatte tidspunkt. En høj deltagelsesgrad betyder imidlertid ikke, at et program er en succes, den er kun et første skridt på vejen. Den er ikke i sig selv en garanti for, at foranstaltningerne har væsentlig indvirkning på miljøet. Selv hvis der drives "bæredygtigt" landbrug på hver syvende hektar, vil femte miljøhandlingsprograms øvrige mål ikke kunne nås, hvis de resterende seks hektar dyrkes ved hjælp af ikke-bæredygtige landbrugsmetoder.

36. Skovbrugspolitik som sådan henhører under medlemsstaternes kompetence. Skovrejsning på landbrugsarealer henhører imidlertid under Fællesskabets beføjelser, og "skovrejsningsforordningen" fungerer på samme måde som landbrugsmiljøforordningen. Fællesskabet medfinansierer udgifterne til plantning af træer, til pleje af de tilplantede arealer i de første fem år, og til den præmie, som i en periode på 20 år udbetales til landbrugerne som kompensation for de indkomsttab, de måtte have lidt som følge af skovrejsning på landbrugsarealer. Der er i dag 43 programmer under gennemførelse i EU. 700000 ha er blevet tilplantet med skov som led i disse programmer.

Planlægning

Kommissionens planlægning

37. Når ressourcerne er knappe, er det af allerstørste betydning, at de målrettes, så de kan anvendes med størst mulig effekt. Kommissionen analyserede imidlertid ikke indgående på EU-plan, hvor og hvordan EU-midlerne til miljøforanstaltninger i landbruget bedst kunne anvendes for at få størst mulig miljømæssig effekt. Det samme gælder skovbrugsforanstaltningerne. Den afgørende faktor for udnyttelsen af EU-midlerne har således været, om medlemsstaterne var villige til at yde medfinansiering. EU-udgifterne har været relativt høje i regioner, hvor miljøhensyn har høj prioritet, og hvor der er lokale midler til rådighed. EU-udgifterne har derimod været lave i fattigere regioner, og/eller hvor miljøvenlige landbrugsforanstaltninger og skovbrugsforanstaltninger anses for at have mindre betydning.

38. Dette førte til en meget skæv fordeling af EU-midlerne, jf. tabel 7 og 8. Når man f.eks. sammenligner henholdsvis Østrig og Grækenland eller Tyskland og Spanien, fremgår det, at landene i begge tilfælde har omtrent det samme landbrugsareal, men at der er meget stor forskel på, hvor meget de modtager til miljøprogrammer. Spanien og Grækenland har veldokumenterede og presserende problemer, såsom vandforurening, overgræsning og jorderosion, men der går langt større beløb til Tyskland og Østrig - overvejende til foranstaltninger, som gennemføres i stor målestok, og som ikke kræver store ændringer i de etablerede produktionsmetoder. Østrig vedtog en miljøbeskyttelseslovgivning længe inden tiltrædelsen af EU i 1995. Landets gødningsforbrug var lavere end gennemsnittet i EU-12, og besætningstætheden i den animalske produktion på 0,7 storkreatur pr. hektar var kun knap halvt så stor som gennemsnittet i EU-12 på 1,3 storkreaturer pr. hektar. Østrig tegner sig kun for 2 % af Europas landbrugsareal, men har absorberet 21 % af de samlede EU-midler til landbrugsmiljøforanstaltninger.

Tabel 7

Udgifter til miljøforanstaltninger i landbruget (1993 - 1997)

>TABELPOSITION>

Tabel 8

EUGFL-udgifter til skovbrugsforanstaltninger (1993 - 1997)

>TABELPOSITION>

39. Hovedsigtet med Fællesskabets udgifter til miljøvenlige landbrugsforanstaltninger er således nu ikke at forbedre intensive metoder, der skader miljøet, men at bevare allerede eksisterende metoder. Dette er ganske vist i henhold til landbrugsmiljøforordningen en lovlig og formelt korrekt måde at anvende midlerne på, men støtten til de eksisterende metoder vil kun give valuta for pengene, hvis det kan påvises, at alternativet til sådan støtte er, at disse metoder ikke længere anvendes, dvs. at landbrugsdriften indstilles eller intensiveres. Kommissionen har imidlertid godkendt programmer uden forinden at anmode medlemsstaterne om at forelægge fyldestgørende bevis for sådanne risici.

40. I femte miljøhandlingsprogram blev der lagt meget stor vægt på bekæmpelsen af skader som følge af intensive landbrugsmetoder, og derfor kan fordeling af støtten på grundlag af medlemsstaternes evne og/eller vilje til at yde medfinansiering, og ikke en objektiv behovsvurdering, ikke give effektive resultater. Kommissionen har siden (i forbindelse med sit krav om bedre evaluering af landbrugsmiljøprogrammerne) erkendt, at der bør gøres en mere effektiv indsats for at få opfyldt målet om, at landbrugsmiljøprogrammerne skal gennemføres overalt i EU, hvor der er behov(49). Subsidiaritetsprincippet, som er et integrerende element i Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 og (EØF) nr. 2080/92, bør ikke hindre Kommissionen i at forbedre samordningen af medlemsstaternes og Kommissionens indsats på grundlag af den prioritering for landbrugsmiljø- og skovrejsningsforanstaltningerne, som er fastlagt på europæisk plan.

41. Kommissionen: har fastslået, at "blot fem medlemsstater tegner sig for 86 % af udgifterne. Programmernes udnyttelsesgrad er generelt lav i højproduktive og intensive landbrugsområder. Biodiversiteten kan blive sat under stigende pres i disse områder"(50). Den nye forordning om udvikling af landdistrikterne (Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999) indeholder mere præcise retningslinjer for, hvornår sådanne programmer er berettigede, og for fastlæggelse af strategier for løsning af de miljøproblemer, som landbruget har medført(51).

42. Det er ikke kun geografisk, at aktionerne ikke har været målrettet godt nok. Der er ikke truffet effektive foranstaltninger til løsning af det store miljøproblem, der skyldes landbrugets luftforurening. Landbruget tegner sig for 9 % af de samlede drivhusgasemissioner i Europa. Det er hovedkilden til emissionerne af metan (48 %) og kvælstofforilte (52 %) i EU(52). Det tegner sig endvidere for 95 % af ammoniakemissionerne i EU, som bidrager til forsuringen(53). I femte miljøhandlingsprogram opstilles der mål for nedbringelsen af denne forurening, men der er endnu ikke truffet konkrete fællesskabsforanstaltninger til gennemførelse af disse mål. Kommissionen har tidligere påpeget, at man er klar over, at landbruget bidrager til luftforureningen, men at man ikke har fastlagt en særlig, miljøvenlig landbrugsstrategi til at modvirke denne forurening(54).

43. Hvis Kommissionen havde givet medlemsstaterne detaljerede retningslinjer for, hvordan de skulle udforme programmerne, havde man kunnet korrigere en del af de negative konsekvenser af, at Kommissionen ikke havde analyseret EU's vigtigste miljøbehov, inden den lancerede ledsageforanstaltningerne. Fordi Kommissionen ikke betonede betydningen af miljøaspektet i skovrejsningspolitikken, har en række medlemsstater kunnet forelægge programmer, som i for høj grad bygger på erhvervsmæssige hensyn.

44. Man havde også til dels kunnet korrigere de negative konsekvenser af, at miljøhensyn ikke var blevet prioriteret højt nok, hvis Kommissionen havde gjort godkendelsen af programmerne betinget af, at de medførte specifikke og væsentlige miljøfordele. I Kommissionens evalueringsrapport om de miljøvenlige landbrugsforanstaltninger erkendes denne svaghed. Det fastslås heri, at der i mange programmer var behov for en mere præcis målbeskrivelse(55). I stedet godkendte Kommissionen i begyndelsen landbrugsprogrammer, hvori miljøet ikke var prioriteret højt nok. Et eksempel herpå er den franske "prime à l'herbe"-foranstaltning(56), som Kommissionen godkendte i 1993, selv om de ansvarlige tjenestegrene havde taget forbehold, fordi der ikke forelå tilstrækkelig dokumentation for, at ordningen var berettiget(57). Nogle af manglerne ved foranstaltningen blev dog afhjulpet ved en ændring af programmet i 1998. Et andet eksempel er det finske skovrejsningsprogram. Selv om det ikke fremgik klart, hvordan programmet kunne være til fordel for miljøet, blev det ikke desto mindre godkendt på betingelse af, at de nationale myndigheder redegjorde for disse fordele. De nationale myndigheder har ikke opfyldt dette krav, men Kommissionen har ikke truffet yderligere foranstaltninger i den anledning.

45. En af årsagerne til ovennævnte svagheder, som også har gjort tilsynet med og kontrollen af foranstaltningerne mindre effektivt, er, at kontoret med ansvar for miljøvenligt landbrug ikke har nok tilstrækkeligt kvalificeret personale. Kommissionen har ikke afsat nok personale til dette område. Problemerne blev forværret af, at antallet af programmer, der skulle forvaltes, var langt højere end forventet, og at programmernes mål, de administrative mekanismer, finansierede produktionsmetoder og omkostninger var meget forskellige. For eksempel dækker visse medlemsstaters programmer hele medlemsstatens område (f.eks. Sverige), mens andres dækker administrative områder (f.eks. Italien) eller topografiske områder såsom floddale (f.eks. Det Forenede Kongerige). Kommissionen burde have forudset, at der ville blive iværksat mange og meget forskelligartede programmer. Med vedtagelsen af forordning (EØF) nr. 2078/92 har Rådet nemlig indført et yderst fleksibelt politisk instrument, som giver medlemsstaterne meget stor frihed til at udarbejde programmer, der kan tilpasses til de særlige strukturer, systemer og miljømæssige betingelser på nationalt, regionalt og lokalt niveau i de enkelte medlemsstater.

46. Både i forordning (EØF) nr. 2078/92 og (EØF) nr. 2080/92 fastsættes det, at Kommissionen vedtager gennemførelsesbestemmelser til landbrugsmiljø- og skovrejsningsforordningen. Der blev vedtaget bestemmelser om, hvordan Kommissionen udarbejder budgetoverslag, men Kommissionen opstillede ikke med det samme detaljerede regler for, hvordan medlemsstaterne skulle udforme og gennemføre programmerne og kontrollere og evaluere dem. Gennemførelsesbestemmelserne til landbrugsmiljøforordningen blev først vedtaget fire år efter, at Rådets grundforordning var trådt i kraft. På det tidspunkt var de fleste af medlemsstaternes programmer allerede godkendt, og gennemførelsen var påbegyndt(58).

47. Kommissionen har endnu ikke vedtaget gennemførelsesbestemmelser til skovrejsningsforordningen. Det skal nævnes, at Kommissionen har udarbejdet detaljerede bestemmelser, som dog ikke har retskraft. Der kan konstateres manglende konsekvens i gennemførelsen af Fællesskabets politik, som skyldes, at Kommissionen ikke har fulgt samme strategi ved de miljøvenlige landbrugsforanstaltninger og ved skovrejsningsforanstaltningerne. F.eks. skal medlemsstaterne i forbindelse med landbrugsmiljøforanstaltningerne fremlægge detaljeret dokumentation til underbygning af de foreslåede programstøttesatser; disse satser skal derpå godkendes af Kommissionen. De nationale myndigheder skal derimod ikke fremlægge sådanne oplysninger i forbindelse med skovbrugsforanstaltninger. Kommissionen godkender maksimumsstøttesatser, og inden for disse kan medlemsstaterne selv fastsætte støttesatser, som ikke skal godkendes af Kommissionen.

48. Kommissionen undervurderede den arbejdsbyrde, ledsageforanstaltningerne ville påføre dens eget personale. Ved tildelingen af personale til det kontor, der er ansvarligt for landbrugsmiljøforordningen, antog man, at de fleste medlemsstater kun ville indsende ét programforslag til godkendelse. I realiteten foreslog de fleste medlemsstater flere områdeprogrammer tillige med "horisontale" foranstaltninger, som dækkede hele medlemsstatens område. Mange af disse forslag til programmer blev ændret for at tage hensyn til Kommissionens bemærkninger, og nogle blev forkastet som uegnede til at blive medfinansieret af Fællesskabet. Et forslag fra Belgien om at begrænse nitratforureningen ved at yde landbrugerne kompensation for at mindske forbruget af gødning blev f.eks. afvist, fordi medlemsstaten ikke havde gennemført nitratdirektivet. Ved udgangen af 1998 havde Kommissionen godkendt i alt 158 programmer og mere end 270 programændringer, hvilket svarer til mere end 2500 særskilte, ofte komplekse, foranstaltninger.

49. Hertil kommer, at Kommissionen ikke ændrede kontorets bemanding, da det blev klart, at den havde undervurderet arbejdsbyrden. I 1998 forvaltedes udgifter på over 1500 millioner ECU pr. år af et personale svarende til kun 4,75 fuldtidsansatte tjenestemænd i lønklasse A. Underbemandingsproblemet er blevet forværret ved, at ledige stillinger ikke er blevet besat med det samme, og at der har været stor personaleudskiftning. Af de 12 personer, som var ansat på kontoret i oktober 1994 (og som ikke alene beskæftigede sig med landbrugsmiljøforanstaltninger, men også med flere andre foranstaltninger), var kun én tilbage i juni 1996, og størsteparten af afløserne er siden selv blevet udskiftet. Selv stillingen som kontorchef var ledig fra september 1997 til maj 1998. Endvidere er der ikke ansat nok personale i lønklasse C og B, og det betyder, at de ansatte i lønklasse A må bruge tid på sekretærarbejde.

50. Der er også "kvalitative" svagheder. Kun en af tjenestemændene i kontoret er uddannet agronom, og ingen er specialiserede i miljøspørgsmål. Den sidste ansættelsesprocedure for agronomer gennemførtes for over 12 år siden, og kontoret har ikke mulighed for at ansætte miljøeksperter. Først i 1997 fik kontoret formelt tildelt midler til konsulentbistand, og den eneste relevante videreuddannelse, som kontorets personale har deltaget i inden for de seneste fem år, har været to halvdagskurser i analyseteknikker. Gennemførelsen af den nye forordning om udvikling af landdistrikterne indebærer yderligere en væsentlig forøgelse af Kommissionens opgaver. Kommissionen bør beregne præcist, hvor store ressourcer det kræver at klare denne nye arbejdsmængde.

Medlemsstaternes planlægning

51. Tildelingen af midler på fællesskabsniveau skete ikke ud fra miljømæssige hensyn, og det samme har i høj grad været tilfældet på nationalt og regionalt plan i medlemsstaterne. Kommissionen har selv konstateret, at programmerne til fremme af miljøvenligt landbrug faktisk har haft meget lidt effekt på de intensivt dyrkede områder(59). Generelt målrettes midlerne hverken mod de områder, hvor miljøproblemerne er størst, eller mod de landbrugsmetoder, som er mest ødelæggende for miljøet. Det giver problemer i Tyskland, Frankrig, Italien, Finland, Portugal, Østrig, Sverige og Det Forenede Kongerige (jf. indrammet tekst 1).

Indrammet tekst 1

Miljøministeriet i den tyske delstat Nordrhein-Westfalen, som tegner sig for 9 % af Tysklands landbrugsareal, erkender, at der som følge af intensive produktionsmetoder i landbruget er et presserende behov for miljømæssige foranstaltninger i delstaten, som imidlertid kun får 0,7 % af EU's støtte til miljøforanstaltninger i landbruget i Tyskland. I Sachsen har intensivt landbrug resulteret i nitratforurening og jorderosion, men der er ikke truffet ret mange foranstaltninger i den mest forurenende sektor i denne delstats landbrug, nemlig de store, intensive husdyrbrug, som blev oprettet under den tidligere Tyske Demokratiske Republik. I Bayern konstaterede Rettens revisorer, at kun få af de landbrugere, der deltog i Kulap-programmet, havde ændret deres metoder for at kunne opfylde støtteberettigelseskriterierne. De øvrige fik støtte for at drive ekstensivt og miljøvenligt landbrug, hvilket de allerede gjorde (støtten blev med andre ord ydet uden nogen form for modydelse). Støtten var kun berettiget, hvis der var risiko for, at landbrugerne ikke fortsat ville anvende sådanne produktionsmetoder (dvs. at der var risiko for enten en intensivering af produktionen, eller at de helt ville ophøre med at drive landbrug). Hovedparten af de reviderede landbrugere erklærede imidlertid, at de ville fortsætte med at anvende sådanne metoder, selv om der ikke længere blev ydet støtte. Endvidere fremgik det af den officielle bayerske evaluering, at hovedparten af de landbrugere, der deltog i nogle af foranstaltningerne, allerede anvendte sådanne metoder, og at der kun var meget lille forskel på de deltagende og ikke-deltagende landbrugeres miljømæssige resultater. I Baden-Württemberg (Tyskland) bidrager Meka-programmet ikke effektivt til at få løst alvorlige lokale miljøproblemer, der skyldes intensive produktionsmetoder, f.eks. pesticid- og gødningsforurening i Kaiserstuhl, Kraichgau og syd for Stuttgart.

I Frankrig blev midlerne fordelt mellem regionerne udelukkende på grundlag af landbrugsmæssige kriterier, dvs. antal landbrugere og hektar i de enkelte regioner, uden hensyntagen til miljøproblemer eller risici. Som følge heraf blev områder med presserende miljøbehov, som Bretagne, hvor der er kraftig nitratforurening på grund af intensivt svineopdræt, ikke prioriteret højt nok.

I Italien blev miljøaspekter oprindeligt prioriteret højt ved fordelingen af midlerne mellem regionerne, men denne fremgangsmåde er senere blevet opgivet til fordel for en fremgangsmåde baseret på efterspørgsel, dvs. at de regioner, der havde brugt flest midler et år, blev tildelt mest det følgende år.

På Sicilien fordeles støtten jævnt over hele øen, selv om det i det regionale program er anført, hvilke områder der miljømæssigt har den højeste prioritet. De primære miljøproblemer i landbruget er jorderosion og den måde, vandressourcerne forvaltes på, men i programmet tages der ikke direkte fat på disse problemer. I stedet tilskyndes der til økologisk produktion, som der ikke er et marked for, og til mindre brug af landbrugskemikalier.

I Finland er de største forureningsproblemer i landbruget ifølge programmet koncentreret i den sydvestlige del af landet, men kun 20 % af de samlede udgifter vedrører denne region. Hertil kommer, at programmet under bestemte omstændigheder giver landbrugerne mulighed for at anvende mere gødning end økonomisk optimalt.

I Portugal er et af de største nationale problemer forøgelsen af saltindholdet i grundvandsreserverne. Havvandet trænger ind, fordi der pumpes for meget grundvand op til brug i landbruget. Dette problem behandles ikke i programmet. Endvidere er kun landbrugere med mindre end 50 ha og/eller 50 storkreaturenheder berettigede til landbrugsmiljøstøtte. Derved halveres det areal, som kunne være omfattet af ordningen, og det forringer programmets miljømæssige potentiale.

I Spanien blev den nationale foranstaltning til bekæmpelse af jorderosion - det ene af Spaniens to største miljøproblemer i landbruget - ikke iværksat de første to år, programmet løb, fordi der ikke var afsat nationale midler til medfinansiering af foranstaltningen.

I Østrig blev midlerne fordelt mellem de forskellige provinser, men de nationale myndigheder kunne ikke forelægge Retten dokumentation til begrundelse for denne fordeling. Endvidere konstaterede Rettens revisorer, at der blev ydet landbrugsmiljøstøtte til bedrifter med en belægningsgrad, der var for høj til, at der kunne være tale om en væsentlig økologisk fordel i form af større biodiversitet, dvs. flere vilde planter og et mere varieret dyreliv på græsningsarealerne. Den høje belægningsgrad, som var tilladt ifølge programmet, tilskyndede faktisk producenter, der hidtil havde drevet ekstensivt landbrug, til at intensivere deres produktion for at udnytte støttemulighederne fuldt ud. De miljøvenlige landbrugsforanstaltninger har således kun reduceret den østrigske kvægbestand meget lidt (0,1 %). Hertil kommer, at kun et begrænset antal landbrugere var nødt til at ændre deres sædvanlige metoder for at leve op til programmets støttekriterium.

I Sverige konkluderede Riksrevisionsverket i sin beretning, at støttens miljøeffekt var langt mindre, end den kunne have været, hvis der for eksempel havde været fokuseret mere på Skåne eller Halland, hvor der er omfattende problemer med nedsivning af kvælstof.

I Det Forenede Kongerige påpegede det nationale revisionsorgan, at det ville være bedre at målrette støtten inden for de områder, der er omfattet af programmet, og at opprioritere støtte til miljøvenlige dyrkningsmetoder.

52. I forvaltningen af skovbrugsforanstaltningerne er miljøet heller ikke prioriteret særlig højt. I en rapport fra EEA hedder det om disse foranstaltninger, at der i mange tilfælde er plantet hurtigt voksende arter, også eksotiske, ofte på bekostning af levesteder med en høj biodiversitet(60). Det hedder i en irsk undersøgelse, at træplantning almindeligvis opfattes som gavnlig for miljøet. Det konstateres i samme undersøgelse, at i Irland, hvor der hovedsagelig plantes skov i erhvervsmæssigt øjemed, og hvor sådanne skove for 80 %'s vedkommende består af ikke-hjemmehørende nåletræer, giver de eksterne omkostninger ved skovrejsningen (som bæres af andre end skovejeren) og især skovbrugets potentielle skadevirkninger for landskabet, vandressourcerne og dyrelivet anledning til stor bekymring(61). Også i Spanien, Østrig, Tyskland, Portugal og Italien har man underprioriteret de miljømæssige behov (jf. indrammet tekst 2).

Indrammet tekst 2

I Spanien er bekæmpelse af jorderosion og ørkendannelse angivet som de primære mål i det nationale program til fremme af miljøvenligt landbrug, men i henhold til kriterierne for fordeling af midlerne på regionalt og lokalt plan prioriteres landbrugsmæssige og kommercielle faktorer højere end miljø.

Rettens revisorer fandt hos en støttemodtager bevis for, at myndighederne ikke prioriterer miljøbehovene i landbruget tilstrækkeligt højt. De ansatte på miljøkontoret havde anbefalet blandet beplantning med to forskellige egetræssorter (95 % "Quercus rotundifolia " og kun 5 % "Quercus suber"), men myndighederne havde godkendt beplantning med 100 % "Quercus suber".

I Østrig er det fastsat i det af Kommissionen godkendte program, at 70 % af den samlede støtte til "skovrejsning", nemlig 37 millioner ECU af et budget for 1995 - 97 på 53 millioner ECU(62), i realiteten skal dække anlæggelse af skovveje. Selv om medlemsstatens myndigheder har forsvaret anlæggelsen af skovveje med, at det giver mulighed for bedre skovpleje og for miljøvenlig fældning og fjernelse af træer, anvendes en meget stor andel af budgettet til skovbrugsforanstaltninger til dette projekt. Desuden har EEA påpeget, at anlæggelse af selv smalle, uasfalterede arbejdsveje kan føre til fragmentering af levesteder og lette adgangen til områder, som tidligere var afsidesliggende, hvilket på lang sigt kan få følger for økosystemernes integritet(63).

I Tyskland (Bayern) konstaterede Rettens revisorer, at anlæggelse af skovveje havde gjort højalpine skovområder, som tidligere var afsidesliggende, mere tilgængelige.

I Portugal havde nogle af de støttemodtagere, Rettens revisorer besøgte, ryddet hugstmodne træer for at blive berettigede til støtte til ny beplantning. Det medførte jorderosion - et problem, som blev forværret af, at der blev rodet for meget op i jorden, da de nye træer blev plantet.

I Italien er kun 0,001 % af Emilia-Romagna-regionens landbrugsareal blevet beplantet med skov, og de træsorter, der er anvendt, er i højere grad valgt ud fra deres kommercielle end deres miljømæssige værdi.

53. I nogle tilfælde er det et spørgsmål, om miljømålene kan opfyldes med de midler, der er fastsat i programmerne. I Castilla-La Mancha (Spanien), hvor programmet har til formål at mindske vandforbruget, var der allerede før indførelsen af skovbrugsforanstaltningerne vedtaget en national lov om begrænsning af vandforbruget, hvorefter større bedrifter ikke havde ret til så meget vand pr. hektar som mindre bedrifter. I programmet til fremme af miljøvenligt landbrug blev det gennemsnitlige regionale vandforbrug pr. hektar før iværksættelsen af programmet fastsat som grundlag for beregningen af den individuelle reduktion af vandforbruget. Landbrugerne får kompensation, hvis de forpligter sig til at bruge 50, 70 eller 100 % mindre vand end det gennemsnitlige regionale forbrug pr. hektar før iværksættelsen af programmet. Derudover fritages de for at skulle overholde de begrænsninger af vandforbruget, som er fastsat i den nationale lovgivning.

54. Et sådant program er attraktivt for de landbrugere, hvis vandforbrug og/eller vandrettigheder allerede ligger under det regionale gennemsnit. Disse landbrugere kan få støtte under ordningen med en reduktion på enten 50, 70 eller 100 %, også selv om de reducerer deres faktiske vandforbrug med mindre end henholdsvis 50, 70 eller 100 %. Landbrugere, hvis vandforbrug eller vandrettigheder tidligere lå under 50 eller 70 % af det regionale gennemsnit, kan endog forøge deres faktiske vandforbrug og alligevel modtage støtte. Ordningen er også attraktiv for landbrugere, som slet ikke råder over vand eller vandrettigheder. I en lokal undersøgelse i Castilla-La Mancha påvistes den groteske situation, at hovedparten af de 570 landbrug, som fik miljøstøtte for at undlade at kunstvande, slet ikke havde mulighed for at kunstvande. Omvendt er ordningen til fremme af miljøvenligt landbrug ikke tiltrækkende for mindre landbrugere, som allerede har omfattende vandrettigheder og et tilsvarende stort vandforbrug, fordi støtten ikke er så stor, at den giver dem kompensation for udbyttetabet.

55. Retten konstaterede også et andet problem i Castilla-La Mancha. Der udbetales støtte for udtagne arealer, selv om betingelserne i programmerne vedrørende jordudtagning ikke er mere byrdefulde end dem, der allerede gælder for ordningen for markafgrøder. Det følger af artikel 10, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 746/96, at det under sådanne omstændigheder er regelstridigt at udbetale støtte til miljøvenlige landbrugsforanstaltninger. I betragtning af, at udtagne arealer udgør ca. 30 % af de af programmerne omfattede arealer, er der her tale om betydeligt spild af fællesskabsmidlerne. En grundigere undersøgelse af programdokumentationen inden godkendelsen kunne have hindret dette problem i at opstå.

56. Programmernes effektivitet afhænger også af, om støttesatserne er beregnet korrekt. I forordning (EØF) nr. 2078/92 fastsættes det, at der kan ydes miljøstøtte som kompensation til landbrugere for indkomsttab, som skyldes, at de har påtaget sig en række specifikke forpligtelser i forbindelse med deres landbrugsproduktion. Hvis støttesatserne sættes for lavt, vil kun få landbrugere deltage, og programmerne vil kun få begrænset effekt på miljøet. Hvis støttesatserne sættes for højt, vil omkostningerne forbundet med programmerne være højere end nødvendigt.

57. Rettens revisorer konstaterede store afvigelser mellem støttesatserne fastsat på grundlag af de gennemsnitlige deltagelsesomkostninger i de enkelte områder og de faktiske omkostninger forbundet med at deltage. Det fremgik af en officiel evaluering i Finland, at de finske landbrugeres bruttoomkostninger i 1997 i forbindelse med deltagelse i programmet beløb sig til i alt 773 millioner FIM (110 millioner ECU), mens den udbetalte støtte androg i alt 1372 millioner FIM (195 millioner ECU), dvs. at den oversteg de finske landbrugeres samlede omkostninger ved at deltage med næsten 600 millioner FIM (85 millioner ECU)(64). For perioden 1995 - 1997 anslår Retten afvigelsen mellem de beregnede samlede omkostninger for de finske landbrugere og den samlede udbetalte støtte til 422 millioner ECU. I Sverige konkluderede Riksrevisionsverket, at der under foranstaltningen vedrørende helårig sædskiftegræsmarksdrift blev udbetalt støtte til fremme af miljøvenligt landbrug efter en sats, der oversteg de svenske landbrugeres faktiske omkostninger ved at deltage betydeligt(65). Det Forenede Kongeriges overordnede revisionsorgan, National Audit Office, konstaterede, at der i forbindelse med nogle foranstaltninger anvendtes støttesatser, som var højere end landbrugernes gennemsnitlige omkostninger ved at deltage, men at der ved de fleste foranstaltninger var fastsat lavere satser end landbrugernes gennemsnitlige omkostninger. Der blev konstateret lignende problemer i Tyskland, Østrig, Portugal og Spanien (jf. indrammet tekst 3).

Indrammet tekst 3

I Tyskland fremgik det af en officiel evaluering af det nationale program, at støttesatserne var for lave til at give landbrugerne kompensation for omlægningsomkostningerne. I Baden-Württemberg (Tyskland) konkluderede den officielle evaluering af Meka-programmet, at støttesatserne var for høje i forbindelse med visse foranstaltninger, f.eks. støtte til beskyttelse af græsarealer.

I Østrig forelå der ikke tal, der viste, at den støttesats, der var anvendt ved foranstaltningen "Elementarföderung", var berettiget. Sådanne tal fandtes derimod for alle andre foranstaltninger i det nationale program. De nationale myndigheder erkendte efterfølgende, at støttesatsen var for høj, og satte den ned. Støttesatserne for flere andre foranstaltninger, f.eks. støtten til vekseldrift og ophør med majsproduktion, er i henhold til den foreliggende dokumentation for høje. Støtten til foranstaltninger til bekæmpelse af erosion dækker derimod ikke landbrugernes indkomsttab.

I Portugal dækker den støtte, landbrugerne får, mindre end tre fjerdedele af deres faktiske omkostninger.

I Spanien konstaterede Rettens revisorer, at myndighederne havde forhøjet støttesatserne. Der forelå ikke dokumentation, som viste, at forhøjelsen var berettiget.

58. Satserne kan også være forkerte, hvis det område, programmet for miljøvenligt landbrug dækker, ikke er homogent med hensyn til miljø og natur, jf. artikel 3, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 2078/92. Hvis områderne ikke er homogene, vil støttesatser baseret på det gennemsnitlige ikke opnåede udbytte give betydelig overkompensation til landbrugere i områder med lave udbytter og underkompensere landbrugere i områder med høje udbytter. Retten har konstateret, at mange af de områder, programmerne dækker, hverken er landbrugs- eller miljømæssigt homogene. I Baden-Württemberg (Tyskland) dækker programmet for "Markentlastungs- og Kulturlandschaftsausgleich" (Meka) f.eks. hele regionen. Regionen strækker sig imidlertid fra de intensivt dyrkede marker i den frugtbare Rhindal til de ekstensive subalpine græsningsarealer i Schwarzwald. I områder med dårlig landbrugsjord deltager landbrugerne i programmet for at få en ekstra indkomst, mens det i områder med god landbrugsjord kun er miljøbevidste landmænd, der deltager. Der er således større deltagelse i Meka-programmet i regionens ekstensivt dyrkede områder, og mindre i forurenede, intensivt dyrkede områder. Retten konstaterede lignende problemer i Frankrig (i forbindelse med den generelle foranstaltning "prime à l'herbe") og Bayern (jf. indrammet tekst 4).

Indrammet tekst 4

I Frankrig er præmien i forbindelse med den nationale "prime à l'herbe"-foranstaltning for lav til at forhindre, at dårlige græsarealer bliver nedlagt, og i områder med gode græsningsarealer er præmien blot en supplerende indkomst for landbrugerne. Generaldirektoratet for Miljø gjorde allerede under programgodkendelsesproceduren opmærksom på disse konsekvenser.

I Bayern (Tyskland) varierer jordkvaliteten meget (forpagtningsafgiften varierer fra 206 til 874 DEM pr. hektar). Deltagelsen er høj i fattige områder, men lav i rige områder, som ofte er de mest intensivt dyrkede, og som ofte har de alvorligste miljøproblemer.

59. Kommissionen er klar over problemet. Den har i et arbejdsdokument(66) påpeget, at evalueringer og undersøgelser har vist, at det kan medføre uoverensstemmelser mellem programmerne inden for samme medlemsstat, hvis et programområde svarer til en administrativ region. Den anfører som eksempel herpå den måde, hvorpå foranstaltningerne til begrænsning af anvendelsen af kemikalier er blevet gennemført i de regionale programmer i Italien. Det hedder videre i arbejdsdokumentet, at en række undersøgelser har vist, at den anvendelse af en generel sats har gjort foranstaltningerne mindre effektive - overkompensation i områder, hvor foranstaltningerne kræver en mindre indsats fra landbrugerens side, og underkompensation i mere indbringende områder, med en tilsvarende lavere deltagelse.

60. Lignende forhold gør sig gældende i forbindelse med skovbrugsforanstaltningerne. I Spanien blev de officielle støttesatser for godtgørelse af tilplantningsudgifter, udgifter til de tilplantede arealers pleje og ikke opnået landbrugsindkomst beregnet af et rådgivende videnskabeligt udvalg. Der forelå imidlertid intet referat fra udvalgets forhandlinger og heller ingen dokumentation, så Retten kunne undersøge det grundlag, støttesatserne var beregnet på. Det har derfor ikke været praktisk muligt at efterprøve, om støttesatserne er rigtigt beregnet. I Portugal kunne der ikke forelægges dokumentation for, at beplantningsomkostningerne pr. hektar steg i takt med bedriftens størrelse. Kommissionen har konstateret tilsvarende problemer i Italien og Frankrig, men har ikke taget skridt til at få dem afhjulpet. På regionalt plan konstaterede Retten i Extremadura (Spanien), at de godkendte støttesatser ikke svarede til landbrugernes faktiske omkostninger. F.eks. fik en landbruger udbetalt 185 ESP pr. kulturplante, selv om planterne havde kostet ham mindre end 60 ESP pr. stk.

61. På planlægningsstadiet skal programmerne koordineres med andre relevante fællesskabsinitiativer, og omvendt, for at sikre en samlet indsats på miljøområdet og for at undgå overlapning og spild. Strukturfondene yder støtte til miljøinvesteringer på landbrugsbedrifter, og Life- og Leader-programmerne støtter lokale miljøprojekter på landet. Kommissionen har selv bemærket(67), at undersøgelser af konkrete tilfælde har vist, at samordningen mellem ledsageforanstaltningerne indbyrdes og mellem ledsageforanstaltningerne og politikkerne vedrørende udviklingen af landdistrikterne er mangelfuld. Retten konstaterede mange tilfælde, hvor koordineringen ikke fungerede godt nok i praksis.

62. I Spanien ydes der for eksempel skovrejsningsstøtte til omlægning af landbrugsarealer til skov, samtidig med, at der over strukturfondene ydes støtte til skovplantning på ikke-landbrugsarealer. De nationale myndigheder har imidlertid ikke defineret tilstrækkelig præcist, hvad der forstås ved "landbrugsarealer". Den valgte definition, nemlig arealer, der anvendes til produktion, som giver en landbruger en indkomst, er ikke anvendelig, for selv den dårligste jord (som er berettiget til strukturfondsstøtte til genbeplantning med skov) kan udnyttes til græsning et par dage om året. De to fællesskabsprogrammer kan derfor meget nemt komme til at overlappe hinanden med deraf følgende risiko for, at der udbetales støtte to gange. Det samme problem gør sig gældende i Portugal.

63. De forskellige programmer for miljøvenligt landbrug koordineres heller ikke godt nok i de enkelte medlemsstater eller medlemsstaterne imellem. I Bayern gennemfører landbrugsministeriet og miljøministeriet hvert sit program, henholdsvis "Kulturlandschaftsprogramm (Kulap)" og "Vertragsnaturschutzprogramm (VNP)". Programmerne tager sigte på de samme problemer i de samme områder og konkurrerer i nogle tilfælde med hinanden (f.eks. foranstaltningerne til støtte for miljøvenlig vindyrkning). Efter Rettens revision har de bayerske myndigheder efter anmodning fra Kommissionen nu harmoniseret procedurerne for at sikre indbyrdes overensstemmelse mellem foranstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug.

64. I Italien er der samme miljøproblemer i hele Po-flodens afvandingsområde, men hver enkelt af de administrative regioner, floden flyder igennem, har udviklet sit eget program. Tilsvarende støtter både Luxembourg og Tyskland miljøvenlig vinproduktion på hver sin side af Moselfloden, men selv om miljøforholdene er ens, er programmerne forskellige.

65. Tilsvarende gør sig gældende for økologisk produktion. Nogle medlemsstater støtter kun omlægning fra konventionelle til økologiske metoder, mens andre lande også giver støtte til økologiske metoder efter omlægningen (jf. indrammet tekst 5).

Indrammet tekst 5

Medlemsstaterne anvender forskellige kriterier for udbetaling af miljøstøtte til fremme af økologisk planteavl. I Frankrig, Grækenland, Portugal og Det Forenede Kongerige ydes der kun miljøstøtte i forbindelse med omlægning fra konventionel til økologisk produktion. I disse medlemsstater ydes der ikke støtte til landbrugere, der allerede har økologisk produktion. Østrig, Finland, Italien og Tyskland yder derimod både støtte til landbrugere, der fortsætter med økologisk produktion, og til omlægning til økologisk produktion. Det betyder, at de landbrugere i Grækenland, Frankrig, Portugal og Det Forenede Kongerige, der allerede har økologisk produktion, stilles ringere end landbrugerne i de andre medlemsstater. Denne situation kan fordreje den interne konkurrence i Fællesskabet.

66. Foranstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug og skovbrugsforanstaltningerne koordineres heller ikke godt nok. Et eksempel på dette kan ses i den subalpine region med blandede græsnings-/skovarealer i Bayern, hvor man med skovrejsningsstøtte har tilplantet økologisk værdifulde græsarealer til ekstensiv græsning, som var berettigede til miljøstøtte. Det er ødelæggende for biodiversiteten at plante træer i et sådant landskab for at "udfylde" hullerne i skoven. Eksempler på praksis i Frankrig, Portugal, Finland og Østrig er beskrevet nedenfor (jf. indrammet tekst 6).

Indrammet tekst 6

I Frankrig viste Rettens revision af den lokale foranstaltning for Millevaches i Limousin, at det var planlagt, at græsarealer på højsletten, der var berettigede til miljøstøtte, skulle tilplantes med skovrejsningsstøtte.

I Portugal er der ikke ret mange landbrugere i bjergområderne, der deltager i foranstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug, fordi skovrejsningsstøtten økonomisk set er meget mere fordelagtig.

I Finland er man meget i tvivl om, hvorvidt det er miljømæssigt hensigtsmæssigt at beplante landbrugsarealer med skov. Miljøministeriet mener ikke, at landbrugsarealer skal beplantes med skov, men at man skal fortsætte med at prioritere åbne dyrkede arealer for at maksimere biodiversiteten.

Det samme gælder i Østrig, hvor der er et stort skovareal og derfor ikke behov for at plante skov på landbrugsarealer.

67. Hertil kommer, at ordningerne til fremme af miljøvenligt landbrug og skovrejsning ikke koordineres godt nok med støtteordningen for markafgrøder. EEA har påpeget, at foranstaltningerne til fremme af miljøvenligt landbrug konkurrerer med den almindelige produktionsstøtte (såsom majspræmien)(68). I Sverige konstaterede Riksrevisionsverket, at der er fare for, at den højere støtte til dyrkning af markafgrøder vil blive valgt frem for miljøstøtten til sædskiftegræsmarksdrift(69). Der blev konstateret lignende problemer i Portugal og Spanien (jf. indrammet tekst 7).

Indrammet tekst 7

I Portugal har nogle af miljøforanstaltningerne i landbruget til formål at afhjælpe de ødelæggende virkninger af den fælles landbrugspolitik. Der ydes støtte til bevaring af lokale frugtsorter, som ellers efterhånden ville blive erstattet af nye sorter med højere udbytter, og som den fælles markedsordning for frugt og grøntsager gør det mere fordelagtigt at dyrke, men som kræver mere intensiv brug af landbrugskemikalier. Der ydes også støtte til ekstensivt husdyrhold, som er truet på grund af de høje husdyrpræmier, der ydes i henhold til 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik. Andre miljøforanstaltninger i landbruget, som har til formål at bevare midlertidige græs- og græsningsarealer, må konkurrere med den højere markafgrødestøtte, som kan ydes for arealerne.

I Spanien ydes støtten til fremme af miljøvenligt landbrug til landbrugere, der reducerer vandforbruget, men under ordningen for støtte til markafgrøder er støttesatsen for kunstvandet jord højere end for jord, der ikke kunstvandes, og det tilskynder landbrugerne til at kunstvande. Som følge heraf er satserne for støtten til fremme af miljøvenligt landbrug blevet forhøjet for at gøre programmet mere tiltrækkende for landbrugere, der dyrker agerjord.

Kommissionen har i Agenda 2000-forslagene understreget, at den omfattende støtte, der stadig ydes via priser og afgrødespecifikke betalinger (f.eks. majs til ensilering og hør), måske får landbrugerne til at vige tilbage for at indføre mere ekstensive produktionsmetoder eller afgive jord til miljøformål (KOM(97) 2000 endelig udg., s. 24).

68. Bestemmelserne om jordudtagning anvendes ikke ens, selv om det ikke er berettiget. I Det Forenede Kongerige skal landbrugerne så og vedligeholde et plantedække på arealer, der er taget ud af drift, for at være berettigede til jordudtagningsstøtte under ordningen for markafgrøder, mens myndighederne i Sachsen tillader, at der oven i jordudtagningsstøtten kan ydes støtte til miljøvenligt landbrug, hvis der sås og opretholdes et plantedække på de arealer, der er taget ud af drift.

69. Støtten til miljøvenligt landbrug koordineres tilsyneladende ikke med Fællesskabets ordning for beskyttelse af miljøet. For at bekæmpe nitratforureningen anvendes en betydelig del af støtten for eksempel til kompensation til landbrugere, der nedsætter gødningsforbruget. Der verserer i dag sager mod 12 medlemsstater ved EF-Domstolen for manglende og/eller ukorrekt gennemførelse af Fællesskabets nitratdirektiv (B, D, EL, E, F, IRL, I, L, NL, A, P og UK). I henhold til direktivet skal landbrugerne begrænse deres gødningsforbrug uden kompensation. I en nylig undersøgelse nåede man frem til den konklusion, at skønsmæssigt 5 - 6 % af den europæiske befolkning nu forsynes med drikkevand, som indeholder mere nitrat end det af EU tilladte maksimumindhold på 50 mg pr. liter, og at 25 % af befolkningen bruger vand med et større nitratindhold end det optimale på 25 mg pr. liter(70). En af Rettens tidligere særberetninger omhandler den mangelfulde gennemførelse af nitratdirektivet(71), som ingen af medlemsstaterne har gennemført fuldt ud (jf. tabel 9). Medlemsstaternes gennemførelse af de landskabsrelaterede naturbeskyttelsesdirektiver om vilde fugle og levesteder har også givet anledning til problemer. EEA har konkluderet, at EU's naturbeskyttelsesforanstaltninger og den fælles landbrugspolitik endnu ikke er kædet godt nok sammen(72).

Tabel 9

Medlemsstaternes gennemførelse af nitratdirektivet

>TABELPOSITION>

70. Hertil kommer, at EU's og medlemsstaternes landbrugs- og miljøpolitik ikke stemmer overens. EEA har påpeget, at nogle medlemsstater, navnlig i den sydlige del af Europa, subsidierer landbrugernes vandforbrug, samtidig med, at der anvendes EU-midler til at betale landbrugerne for at bruge mindre vand. EEA mener, at støtten til kunstvanding i landbruget i det sydlige Europa nok er den støtte, der på nationalt plan har den mest åbenlyse indvirkning på miljøet. Ifølge EEA er de kommuner, der leverer vand til landbrugsbedrifterne på Po-sletten i Italien, forpligtet til at fastsætte priser, som dækker omkostningerne, men i praksis meddeles der mange fritagelser. I Spanien er indvinding til landbrugsformål pålagt en afgift, som ikke har relation til vandforbruget, men til jordarealet, og de inkasserede afgifter dækker ikke forsyningsomkostningerne. I andre lande kan støtten have form af afgiftsfritagelse. Sådan er det i Portugal, hvor vand til kunstvanding er fritaget for en ny afgift, der blev indført i 1995, og i Nederlandene, hvor landbrugerne er fritaget for afgiften på indvinding af grundvand(73).

Gennemførelse og kontrol

Kommissionens gennemførelse og kontrol af foranstaltningerne

71. Den måde, nogle af de miljøvenlige landbrugsforanstaltninger gennemføres på, kan være uforenelig med traktatens princip om, at forureneren betaler(74). Ifølge dette princip er det forureneren, der skal betale for at undgå eller udbedre miljøskader, der skyldes enhver form for erhvervsmæssig virksomhed, hvorimod det i forbindelse med miljøforanstaltningerne i landbruget bliver skatteborgerne, der kommer til at betale de miljømæssige omkostninger, der er forbundet med erhvervet. Den politik, der følges til fremme af miljøvenligt landbrug, er kun i overensstemmelse med "forureneren betaler-princippet", hvis landbrugerne betales for at overholde miljøkrav, der er strengere end dem, der gælder for "godt landmandskab". I de fleste lande i Europa findes der ingen standarder for, hvad der er normal praksis - f.eks. "en kodeks for godt landmandskab" - eller de er utilstrækkelige. Derfor er det i praksis ofte umuligt for Kommissionen at sikre, at EU-støtten i realiteten bidrager til at gøre landbruget mere miljøvenligt, og ikke blot giver landbrugerne en højere indkomst.

72. Kommissionen foretager ikke regelmæssigt kontrol i medlemsstaterne for at efterprøve de oplysninger eller analyser, medlemsstaterne vedlægger til underbygning af deres programudkast. De ansatte i kontoret for landbrugsmiljøforanstaltninger eller kontoret for skovbrugsforanstaltninger aflægger heller ikke regelmæssigt besøg på stedet for at kontrollere, at programmerne i praksis giver resultater på miljøområdet, som står i rimeligt forhold til omkostningerne. Kommissionens inspektører foretager ganske vist besøg på stedet for at kontrollere, at de afholdte betalinger er lovlige og formelt rigtige, men de har ikke til opgave at evaluere landbrugsmiljø- og skovbrugsforanstaltningernes effektivitet på miljøområdet. Programmerne forvaltes i dag direkte fra Bruxelles, og derfor kan de ikke kontrolleres effektivt og konkret. Det er bekymrende, at Kommissionen ikke gør en mere aktiv indsats på dette område, for den er udmærket klar over, at Rettens kritik er velbegrundet. Kommissionen har nemlig påpeget i sin egen evalueringsrapport, at det giver åbenbare kontrolproblemer, at foranstaltningerne er så forskelligartede(75).

Medlemsstaternes gennemførelse og kontrol af foranstaltningerne

73. Politikken for et miljøvenligt landbrug kræver en stor indsats fra medlemsstaternes administrationer. I medlemsstaterne skal det være agronomer og miljøeksperter, der beskriver miljøproblemerne i landbruget og fremsætter forslag til, hvordan de kan løses i praksis. Der skal afsættes medarbejdere til at udarbejde detaljerede programmer på grundlag af eksperternes teoretiske betragtninger. Der er brug for inspektører til at kontrollere, at modtagerne opfylder betingelserne, og endelig er der brug for uddannet personale til at føre tilsyn med programmerne og evaluere deres effekt.

74. Det nationale revisionsorgan i Det Forenede Kongerige, National Audit Office (NAO), har beregnet, at de administrative omkostninger er meget høje i forhold til den støtte, der ydes til landbrugerne(76). NAO konstaterede, at omkostningerne forbundet med det største program for miljøvenligt landbrug i Det Forenede Kongerige under første etape af gennemførelsen i 1995 - 1996 beløb sig til 13 millioner ECU, eller 46 % af den udbetalte støtte til landbrugerne (jf. figur 1). Støtteordningen er kompleks, og administrationen af den omfatter mange forskellige processer. Det koster i alt 8 millioner ECU om året at forvalte ordningen, og miljøovervågning og -forskning koster 5 millioner ECU (jf. figur 2). Hvis der er så store omkostninger forbundet med en effektiv forvaltning og kontrol af programmerne, koster gennemførelsen af programmerne for miljøvenligt landbrug samlet medlemsstaterne 700 millioner ECU om året. I en anden udførlig undersøgelse af de nationale administrationers arbejde nåede man endog frem til, at de samlede udgifter til den direkte gennemførelse på EU-plan af forordning (EØF) nr. 2078/92 (eksklusive udgifter til miljøovervågning) må have beløbet sig til mellem 1000 og 2000 millioner ECU i perioden 1992 - 1996(77). Trods så store omkostninger er der ifølge EEA(78) i mange regioner ikke tilstrækkelig administrativ kapacitet og erfaring til at håndtere denne nye politik.

Figur 1

Ordningen for miljømæssigt følsomme områder - udbetalt støtte og administrationsudgifter 1991 - 1992 til 1996 - 1997

>PIC FILE= "C_2000353DA.002701.EPS">

NB:

1) Indtil 1993 - 1994 omfatter udgifterne ikke udgifter til forskningsprogrammer, som ikke kan identificeres særskilt.

2) Tallene for 1996 - 1997 er anslåede tal og omfatter nogle udgifter til forskning og udvikling i forbindelse med ordningen "Countryside Stewardship".

3) Der forelå ingen oplysninger om administrationsudgifterne for 1991 - 1992, men de antoges at ligge på samme niveau som udgifterne for 1992 - 1993.

Kilde:

"Protecting Environmentally Sensitive Areas", rapport udarbejdet af National Audit Office, Det Forenede Kongerige, s. 33.

Figur 2

Administrationsudgifter til ordningen for miljømæssigt følsomme områder 1995 - 1996

>PIC FILE= "C_2000353DA.002702.EPS">

(79)Kilde:

"Protecting Environmentally Sensitive Areas", rapport udarbejdet af National Audit Office, Det Forenede Kongerige, s. 34.

75. I Tyskland, Portugal, Det Forenede Kongerige, Østrig, Spanien, Frankrig, Finland og Sverige konstaterede Retten, at der var store problemer med at gennemføre foranstaltningerne. Det medfører, at kun få landbrugere deltager, og at miljøeffekten følgelig er lav (jf. indrammet tekst 8).

Indrammet tekst 8

I Kulap-programmet i Bayern (Tyskland) er deltagelsen i nogle af foranstaltningerne så lav, at miljøeffekten er minimal. Det gælder f.eks. ordningen med braklægning i 20 år, som kun dækker lidt over 100 ha. Der er tilsvarende problemer i forbindelse med nogle af foranstaltningerne i Baden-Württembergs Meka-program. I Sachsen er 85 % af landbrugsjorden truet af erosion, men kun 30 % af jorden er omfattet af foranstaltningerne til bekæmpelse af erosion. I de mest sårbare områder er deltagelsen i den vigtigste foranstaltning til dækning af tilsåede jordstykker til bekæmpelse af erosion ("Mulchsaat") helt nede på 3 %.

I Portugal havde foranstaltningerne til bekæmpelse af intensivt landbrug og til omstilling af agerjord til græsarealer ingen indvirkning på miljøet, eftersom de ikke blev anvendt.

I Det Forenede Kongerige konstaterede NAO, at deltagelsen var væsentligt lavere end planlagt i nogle regioner. I Cotswold Hills var f.eks. kun 1600 ha agerjord blevet omstillet til græsarealer, men målet var 6000 ha. Ifølge "The Public Accounts Committee" (revisionsudvalget i Underhuset) ville ordningens effekt have været meget større, hvis ministeriet havde gjort mere for at udbrede kendskabet til ordningen.

I Østrig konstaterede Rettens revisorer, at landbrugerne var forvirrede over ordningen, og at fejlprocenten i støtteansøgningerne var høj. Det skyldtes, at der var mange foranstaltninger at vælge imellem, og at nogle af dem kunne kumuleres med andre, hvorimod andre kun kunne anvendes alene.

I Spanien konstaterede Revisionsretten, at det nationale bidrag både til miljøforanstaltningerne i landbruget og til skovbrugsforanstaltningerne blev udbetalt for sent til modtagerne. Denne praksis er ikke i overensstemmelse med bestemmelserne. Den skadede programmets troværdighed og har betydet, at færre deltager i det.

Kompleks administration er også et problem i Frankrig, hvor administrationen og kontrollen er lagt ud til et stort antal organisationer.

I Finland syntes landbrugerne, at ansøgningsprocedurerne var så komplekse, at de var nødt til at have eksperthjælp til at udfylde ansøgningerne.

I Sverige konstaterede Riksrevisionsverket, at der var landbrugere, som afholdt sig fra at deltage i det svenske program for miljøvenligt landbrug på grund af den administrative byrde, det medførte.

76. Det EU-støttede integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS), der er indført i alle medlemsstater, og som dækker de fleste udgifter under EUGFL, Garantisektionen, er et vigtigt redskab for medlemsstaterne, når de skal kontrollere, at modtagerne opfylder EUGFL, Garantisektionens betingelser. Under revisionen i Portugal, Tyskland, Østrig, Italien og Frankrig blev der konstateret svagheder i kontrollen af miljøforanstaltningerne i landbruget og af skovbrugsforanstaltningerne. Disse svagheder skyldtes, at kontrollen af disse foranstaltninger ikke var på niveau med IFKS-standarderne (jf. indrammet tekst 9). I Sachsen er f.eks. mange af de officielle kort, der anvendes til kontrol af støtteansøgningerne, over 75 år gamle, og de er derfor ikke nøjagtige - dette problem findes i alle områder i det tidligere DDR. Kommissionen har selv anført i et arbejdsdokument(80), at der i én medlemsstat ikke blev foretaget kontrolbesøg på de enkelte bedrifter før i 1995, og at der i flere medlemsstater ikke blev foretaget krydskontrol - eller kun begrænset krydskontrol - af oplysningerne i IFKS.

Indrammet tekst 9

I Portugal var det integrerede system endnu ikke fuldt udbygget på tidspunktet for Rettens revision i januar 1998. I den nordlige del af landet var der ingen matrikel, og det gjorde problemet endnu større. Under revisionsbesøg på 16 landbrug konstaterede revisorerne unøjagtigheder i de fleste af støtteansøgningerne. En sammenligning af ansøgningerne om støtte til markafgrøder, olivenolie og vin viste, at der var blevet udbetalt for høje beløb i forbindelse med miljøforanstaltningerne i landbruget eller andre ordninger.

I Østrig er den officielle registrering af landbrugsjord på skråninger endnu ikke afsluttet, og de skråningsgrader, som landbrugerne angiver i deres støtteansøgninger, og som er en af betingelserne for at modtage støtte til miljøvenligt landbrug, kan derfor ikke kontrolleres.

I Italien blev der ikke fulgt ordentligt op på de unøjagtigheder, der var konstateret under IFKS-kontrollen, og der blev ikke altid anvendt sanktioner, som der skal i henhold til fællesskabsreglerne. Resultaterne af inspektionerne blev ikke registreret, så det var ikke muligt at anvende risikoanalyse ved udvælgelsen af en stikprøve til kontrol - fællesskabsreglerne foreskriver imidlertid risikoanalyse.

I Frankrig var de marker, landbrugerne fik udbetalt miljøstøtte til, ikke registreret i samme computer som marker, der var omfattet af ordningen med støtte til markafgrøder. Det var derfor umuligt via edb at krydskontrollere disse marker og marker omfattet af støtten til markafgrøder.

77. Der er også konstateret andre kontrolproblemer. De fleste programmer omfatter en foranstaltning, der går ud på at kompensere landbrugerne for at anvende mindre gødning (jf. indrammet tekst 10). Det er imidlertid umuligt at kontrollere, at betingelserne for at få udbetalt støtte er opfyldt. Det overordnede finske revisionsorgan har således fastslået, at det med de nuværende kontrolmetoder er vanskeligt at kontrollere, at bestemte betingelser i programmet er opfyldt. Det anses for særlig vanskeligt at føre tilsyn med gødningsstofforbruget. Det fremgår af lignende undersøgelser, at det praktisk talt er umuligt at kontrollere, hvor meget gødning der anvendes(81). Undersøgelser på stedet, udtagning af jordbundsprøver og gennemgang af bedrifternes data er, hvis disse kontroller foretages omhyggeligt, egnede kontrolmetoder, men ingen af dem er helt pålidelige. Kommissionens egne revisorer kender dette problem, men Kommissionen godkender fortsat sådanne foranstaltninger.

Indrammet tekst 10

I henhold til den franske præmieordning "prime à l'herbe" må landbrugerne højst anvende 70 kg gødning/ha på deres græsarealer, men der blev ikke regelmæssigt foretaget jordbunds- og vandanalyser. De nationale myndigheder anser det for umuligt i praksis at kontrollere, om modtageren overholder denne bestemmelse. Kontrollen består derfor ofte i, at landbrugeren bliver spurgt om, hvor meget gødning han har brugt. Hvis svaret viser, at forbruget ikke overskrider det loft, der er fastsat i ordningen, udbetales støtten.

Rheinland-Pfalz (Tyskland) har iværksat et "Steillagenprogramm" (vindyrkning på stejle skråninger). Her er det modtagerne selv, der vælger de steder, hvor der skal udtages jordprøver. De udtager også selv stikprøverne og indsender dem til de officielle laboratorier, der skal kontrollere, at der ikke er anvendt for meget gødning.

I Sachsen (Tyskland) skulle der i princippet foretages jordbundsundersøgelser i forbindelse med hver enkelt "indgående inspektion", men i praksis konstaterede revisorerne under den stedlige revision, at der det pågældende sted kun havde været én sådan inspektion, siden ordningen blev indført, og at der ikke var foretaget nogen jordbundsundersøgelse.

I forbindelse med Bayerns VNP-program (Tyskland) blev der ikke udført jordbundsundersøgelser i praksis, selv om det i princippet blev anbefalet.

I forbindelse med Bayerns Kulap-program bemærkede officielle vurderingsmænd, at det i visse tilfælde var vanskeligt for inspektørerne at kontrollere, om modtagerne opfyldte betingelserne.

I Baden-Württemberg (Tyskland) gennemgik man ikke bedrifternes data for at kompensere for, at der ikke regelmæssigt blev foretaget jordbundsundersøgelser, og for at underbygge resultaterne fra den stedlige kontrol med dokumenterede data.

I Det Forenede Kongerige rejste Kommissionens inspektører tvivl om gødningskontrollens værdi. Man undersøger kun græsarealernes karakteristika (f.eks. græssernes farve og art). Der foretages ingen analyser af jordbund eller græs (Europa-Kommissionen, GD VI. A. I.3, "Mission Report on 'accompanying measures' in the UK", 19.11.1998, punkt 7.2). Undersøgelser på stedet suppleres med kontrol af de gødningsjournaler, som deltagerne i ordningen er forpligtet til at opbevare.

78. Nogle medlemsstater (f.eks. Danmark) har konstateret, at den mest effektive måde at bekæmpe nitratforureningen på er at planlægge og kontrollere gødskningen på den enkelte bedrift. Dette indebærer, at de nationale myndigheder og den enkelte landbruger bliver enige om en driftsplan, hvori det fastlægges, hvor meget kvælstof der kan anvendes på hver mark og hvornår. Derved forebygger man både miljøforurening og sikrer landbrugeren en rentabel produktion. Det er hensigtsmæssigt at anlægge en markorienteret strategi, fordi agerjordens evne til at holde på kvælstoffet afhænger af de særlige forhold, der gør sig gældende på den enkelte mark, f.eks. jordens sammensætning, den aktuelle afgrødes evne til at optage kvælstof, hvilke afgrøder der er blevet dyrket på marken, markens hældningsgrad og afstanden til vandløb. En sådan gødskningsplanlægning er administrativt krævende for såvel medlemsstatens myndigheder som landbrugerne, men man har konstateret, at den er en praktisk gennemførlig og effektiv måde at bekæmpe nitratforureningen på.

79. Nogle kontrolproblemer synes kun at vedrøre bestemte programmer, men de er symptomatiske for de nationale myndigheders vanskeligheder med at udvikle systemer, der kan anvendes til at kontrollere, om de krav, der stilles i forbindelse med programmerne for miljøvenligt landbrug, overholdes. I Castilla-La Mancha bruger myndighederne teoretiske landøkonomiske tabeller, når de kontrollerer vandforbruget. I tabellerne er det normale vandforbrug for hver enkelt type afgrøde angivet (jf. punkt 54 - 55). Myndighederne tillader endda, at landbrugerne angiver et lavere vandforbrug end det, der er anført i de teoretiske landøkonomiske tabeller, hvilket beret