Kommissionens beslutning

af 26. juli 2000

i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 3

(meddelt under nummer K(2000) 2267)

(Kun den spanske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(2000/521/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 86, stk. 3, og artikel 82,

efter at have givet de spanske myndigheder, Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea ("AENA"), Iberia Líneas Aéreas de España ("Iberia"), Aviación y Comercio SA ("Aviaco") og Binter Canarias SA ("Binter") lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger til Kommissionens indvendinger mod ordningen med rabatter på landingsafgifter i spanske lufthavne, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

a) Den relevante statslige foranstaltning

(1) I 1999 havde spanske lufthavne 63 mio. passagerer, der rejste fra lufthavnen, hvoraf 32 mio. fløj til lufthavne i andre EF-lande og 25 mio. til indenrigslufthavne. Alle 41 spanske lufthavne, som har eneansvaret for den erhvervsmæssige trafik, drives af AENA.

(2) I henhold til den spanske forfatning er den spanske regering ansvarlig for lufthavne inden for erhvervsmæssig trafik, hvor der er en "almen interesse". Denne "almene interesse" er erklæret at gøre sig gældende i forbindelse med alle lufthavne inden for erhvervsmæssig trafik i Spanien.

(3) Landingsafgiftssystemet for spanske lufthavne og dets graduering er fastsat ved kongeligt dekret nr. 1064/1991(1) og nr. 1268/1994(2) samt ved artikel 83, stk. 3, i lov nr. 41/1994 (finanslov)(3).

(4) I artikel 7 i kongeligt dekret nr. 1064/1991, som ændret ved artikel 1 i kongeligt dekret nr. 1268/1994, sondres der mellem tre kategorier af lufthavne, som drives af AENA, alt efter trafikmængden.

Tabel 1

Kategorier af spanske lufthavne

>TABELPOSITION>

(5) Artikel 1 i kongeligt dekret nr. 1064/1991 har følgende ordlyd: "Landingsafgiften udgør en afgift, som beregnes på grundlag af flyets brug af start- og landingsbaner og tilrådighedsstillelsen af faciliteter i forbindelse med denne brug, bortset fra ground handling, ...".

(6) Artikel 7 i kongeligt dekret nr. 1064/1991 fastsætter gradueringen af de respektive afgifter. For indenrigsflyvninger beregnes landingsafgifterne på basis af den maksimale last ved start i overensstemmelse med de kategorier, der fremgår af nedenstående tabel:

Tabel 2

Landingsafgifter for indenrigsflyvninger i Spanien i år 2000

>TABELPOSITION>

(7) I artikel 7 sondres der mellem indenrigsflyvninger og flyvninger inden for og uden for EF. Med hensyn til internationale flyvninger fremgår de nuværende landingsafgifter af nedenstående tabel:

Tabel 3

Landingsafgifter for internationale flyvninger i Spanien i år 2000

>TABELPOSITION>

(8) Som en anden foranstaltning i forbindelse med landingsafgifterne ydes der ifølge artikel 7 i kongeligt dekret nr. 1064/1991 rabat i forhold til antallet af landinger pr. måned i en bestemt lufthavn. For de 50 første landinger ydes der ingen rabat. Mellem 51 og 100 landinger ydes der en rabat på ca. 9 %. Rabatten stiger yderligere med antallet af landinger pr. måned. Som det fremgår af nedenstående tabel, er det kun luftfartsselskaber med over 200 landinger pr. måned, der kan opnå den største rabat.

Tabel 4

Rabatter på landingsafgifter i spanske lufthavne i år 2000

>TABELPOSITION>

(9) Endelig indførte den spanske regering i 1998 en rabat på 15-70 % i forbindelse med ruteflyvninger til De Kanariske Øer, Balearerne og Melilla.

(10) Artikel 9 i kongeligt dekret nr. 1268/1994 har følgende ordlyd: "AENA, der er et offentligt organ, som står for vedligeholdelsen og driften af lufthavne, er forvaltningsorgan for de afgifter, der skal betales i henhold til dette kongelige dekret."

(11) Artikel 83, stk. 3, i lov nr. 41/1994 (finanslov) fastsætter de faktiske landingsafgifter, som luftfartsselskaberne skal betale.

b) De relevante virksomheder og ruter

(12) AENA er en offentlig virksomhed, som blev oprettet ved artikel 82 i finansloven af 1990. Finansloven giver AENA eneret til at stå for driften af lufthavnsfaciliteterne i 41 lufthavne på spansk område. AENA er ligeledes ansvarlig for lufttrafikkontrollen.

(13) AENA modtager afgifter for de tjenester, der stilles til rådighed i tilknytning til de flyvemaskiners start og landing, som gør brug af de faciliteter, som AENA står for driften af.

(14) Iberia er et spansk luftfartsselskab, hvoraf den spanske stat ejer 84,74 %. Iberias hovedaktivitet er passagertransport til og fra Spaniens 10 største byer, 24 europæiske byer og 34 byer uden for EF. I 1998 transporterede Iberia på verdensplan og i Europa henholdsvis ca. 21,8 mio. og 6,2 mio. passagerer.

(15) Iberia kontrollerer luftfartsselskabet Binter 100 %, Aviaco ca. 99,9 % og Viva Air 99,5 %.

c) Landingsafgifter

(16) I sin håndbog om lufthavnes økonomi(4) anbefaler Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) sine medlemmer at beregne afgifter på basis af den maksimale last ved start ("MTOW": Maximum take-off weight). Landingsafgifter defineres således:

"Afgifter og gebyrer for brug af start- og landingsbaner, rullebaner og forpladser, herunder belysningsanlæg, samt for trafikkontrol ved indflyvning og i lufthavnsområdet".

(17) Disse afgifter betales til dækning af "omkostningerne ved drift og vedligeholdelse samt administration af disse arealer og dertil hørende køretøjer og udstyr, herunder også omkostninger til arbejdskraft, vedligeholdelseskøretøjer, elektricitet og brændstof"(5).

d) De spanske myndigheders og AENA's hovedargumenter

(18) Den 28. april 1997 fremsendte Kommissionen de spanske myndigheder en åbningsskrivelse, hvori den gjorde opmærksom på, at den eksisterende rabatordning og differentieringen af landingsafgifterne alt efter flyets afgangsland medførte en diskriminering til fordel for nationale luftfartsselskaber. Den 21. oktober 1997 svarede de spanske myndigheder, at rabatordningen var gældende for alle luftfartsselskaber, uanset nationalitet, samt at de ydede rabatter var mindre end dem, der var omhandlet i Kommissionens beslutning 95/364/EF(6) vedrørende rabatsystemet for landingsafgifter i Bruxelles-National-lufthavnen Zaventem. De fleste af de rabatter, der blev ydet til spanske luftfartsselskaber, var i tilknytning til indenrigsflyvninger. De ville således ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstater.

(19) De spanske myndigheder forpligtede sig til gradvis at mindske forskellen i landingsafgifter mellem indenrigsflyvninger og EF-interne flyvninger. Prisforskellen ville være fjernet i 1999.

(20) I 1997 steg landingsafgifterne for indenrigsflyvninger og EF-interne flyvninger imidlertid i gennemsnit begge med 8 %. Mens de EF-interne flyvninger steg en smule mindre end indenrigsflyvningerne i 1998, fandt der ingen yderligere harmonisering sted i 1999 og i 2000.

(21) Den 23. juni 1999 foreslog de spanske myndigheder at ophæve prisdiskriminationen på basis af flyets afgangsland og at afvikle rabatterne i flere faser, med start den 1. januar 2000. Senest den 1. januar 2002 ville rabatterne være fuldstændig ophævet, med undtagelse af De Kanariske Øer.

(22) Spanien anmodede om en overgangsperiode, således at rabatordningen kunne afvikles gradvis, da en øjeblikkelig ophævelse af hele ordningen ville have alvorlige følger for det spanske lufttransportsystem som helhed. Spanien anmodede endvidere om en undtagelse for De Kanariske Øer. Efter de spanske myndigheders opfattelse er en sådan undtagelse på grundlag af EF-traktatens artikel 299 nødvendig af hensyn til den økonomiske og sociale samhørighed. Den vil være begrundet som kompensation for øernes fjerne beliggenhed og med henblik på at støtte den økonomiske udvikling, navnlig turismen.

(23) Som det fremgår af tabel 1-4 er differentieringen af landingsafgifterne alt efter flyets afgangsland ikke hidtil blevet ophævet. Desuden har man ikke taget det første skridt til at afvikle rabatordningen, som var bebudet til den 1. januar 2000.

II. RETLIG VURDERING

a) Gældende bestemmelser og procedureregler

(24) Ikke-anvendelsen af Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962: Første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86(7), senest ændret ved forordning (EF) nr. 1261/1999(8) på transportsektoren blev fastlagt ved Rådets forordning nr. 141(9), senest ændret ved forordning nr. 1002/67/EØF(10), for at tage hensyn til transportsektorens særlige karakter. Forordning nr. 141 og dermed også de specifikke procedureregler, der gælder for transportsektoren, dækker derfor kun konkurrencebegrænsninger, der opstår i forbindelse med transportmarkedet.

(25) Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3975/87(11), senest ændret ved forordning (EØF) nr. 2410/92(12), fastsættes de nærmere retningslinjer for anvendelsen af traktatens artikel 81 og 82 på lufttransport.

(26) Tjenester forbundet med adgang til lufthavnsfaciliteter udgør imidlertid ikke direkte en del af den lufttransporttjeneste, der leveres til passagererne. Disse aktiviteter er derfor ikke omfattet af de særlige procedureregler for transportsektoren, men falder i stedet ind under forordning nr. 17 med henblik på anvendelse af traktatens artikel 81 og 82 og EØS-aftalens artikel 53 og 54.

b) Artikel 86, stk. 1

(27) Artikel 86, stk. 1, har følgende ordlyd: "Medlemsstaterne afstår, for så vidt angår offentlige virksomheder og virksomheder, som de indrømmer særlige eller eksklusive rettigheder, fra at træffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med denne traktats bestemmelser, navnlig med de i artiklerne 12 og 81-89 nævnte."

(28) AENA er en offentlig virksomhed efter traktatens artikel 86, stk. 1.

(29) Kongeligt dekret nr. 1064/1991 og nr. 1268/1994 samt lov nr. 41/1994 (finanslov) (artikel 85, stk. 3), der fastsætter landingsafgifterne og rabatterne, jf. betragtning 3, er en statslig foranstaltning efter artikel 86, stk. 1.

c) Artikel 82

(30) Der hersker ingen tvivl om, at AENA, hvis hovedvirksomhed består i at byde luftfartsselskaber tjenester knyttet til adgangen til civile lufthavnsfaciliteter, for hvilke der betales en afgift, ifølge Domstolens retspraksis er en virksomhed efter traktatens artikel 82.

Det relevante marked

(31) Som fastslået af Domstolen i sagen "Havnen i Genova"(13) kan tilrettelæggelse af havnearbejde for tredjemands regning i én enkelt havn udgøre et relevant marked som omhandlet i artikel 82. I sagen "Corsica Ferries II"(14) anså Domstolen på samme måde markedet for lodsservice i Genovas havn for at udgøre et relevant marked.

(32) Domstolen baserede sit ræsonnement på det forhold, at virksomheder, som ønsker at tilbyde transporttjenester på en given maritim rute, nødvendigvis må have adgang til havnefaciliteter i begge ender af ruten.

(33) Dette ræsonnement kan uden videre overføres til lufttransport og adgang til lufthavne. Det relevante marked er markedet for tjenesteydelser knyttet til adgangen til lufthavnsfaciliteter, for hvilke der betales en afgift. Mere specifikt drejer det sig om tjenester knyttet til drift og vedligeholdelse af start- og landingsbaner, brug af rullebaner og forpladser samt indflyvningskontrol for civile fly. Der er tale om samme markedsdefinition som i beslutning 95/364/EF, Bruxelles-National-lufthavnen, og i Kommissionens beslutning 1999/198/EF(15) vedrørende rabatsystemet for landingsafgifter i finske lufthavne og 1999/199/EF(16) vedrørende landingsafgifter i portugisiske lufthavne.

(34) Markedet for lufttransport af passagerer og varer på korte og mellemlange ruter inden for EØS udgør et tilgrænsende, men særskilt marked, der påvirkes af virksomhedens konkurrencebegrænsende adfærd på markedet for tjenesteydelser knyttet til start og landing. Virkningerne af AENA's misbrug af sin dominerende stilling kan således også mærkes på dette marked.

(35) De 41 lufthavne, som drives af AENA, er kun i begrænset omfang substituerbare, og de kan derfor hver især betragtes som et særskilt geografisk marked.

(36) Luftfartsselskaber med indenlandske og EØS-interne ruteflyvninger eller charterflyvninger til og fra Spanien er nødsaget til at benytte de lufthavne, der drives af AENA. Afstandene mellem de forskellige lufthavne er betydelige, og hver har sit eget velafgrænsede opland. En af de få internationale lufthavne, der ikke drives af AENA, og som kunne betjene den samme geografiske zone, nemlig Lissabon, ligger mange hundrede kilometer fra Madrid, den travleste spanske lufthavne, og endnu længere væk fra andre spanske lufthavne, og desuden er jernbane- og vejforbindelserne ikke tilstrækkeligt udbygget til, at den kan betragtes som et realistisk alternativ.

(37) Lufthavnene i Lissabon og Madrid kunne eventuelt betragtes som konkurrenter, når et luftfartsselskab benytter den ene eller anden lufthavn som hovedlufthavn (hub). Dette behøver imidlertid ikke at blive fastslået i det foreliggende tilfælde, da denne trafiktype tegner sig for en ubetydelig del af det samlede antal landinger i Madrid.

(38) For mange passagerer, der rejser til eller fra Spanien, er indenrigsflyvninger eller EØS-interne flyvninger, der benytter lufthavne drevet af AENA, derfor ikke substituerbare med tjenester, der tilbydes i andre EØS-lufthavne.

(39) Luftfartsselskaber, der flyver indenrigs eller mellem Spanien og andre EØS-lande, har derfor intet andet valg end at benytte de lufthavne, der drives af AENA, og de faciliteter, der tilbydes i disse lufthavne.

Dominerende stilling

(40) Domstolen har fastslået, at en virksomhed, som har et lovbestemt monopol på en væsentlig del af fællesmarkedet, kan anses for at indtage en dominerende stilling efter traktatens artikel 82(17).

(41) Alle de lufthavne, som AENA driver, indtager en dominerende stilling, da der normalt kun er en enkelt erhvervsmæssig lufthavn for hvert geografisk marked, og der eksisterer store hindringer for adgangen til at opføre nye lufthavne. AENA står for driften af alle 41 lufthavne inden for erhvervsmæssig trafik i Spanien, som tegner sig for hovedparten af den civile flytrafik i Spanien. AENA er en offentlig virksomhed, der som følge af den dominerende stilling, som indtages af de lufthavne, den driver, og den eksklusive ret til at stå for driften af disse lufthavne indtager en dominerende stilling på markedet for tjenesteydelser leveret i tilknytning til flyvemaskiners start og landing, for hvilke den pågældende afgift opkræves.

En væsentlig del af fællesmarkedet

(42) I 1999 havde de lufthavne, som drives af AENA, en samlet trafik på 63 mio. passagerer, hvoraf de EF-interne flyvninger tegnede sig for ca. 32 mio. passagerer. Disse lufthavne håndterede mere end 584000 t fragt. Som illustration heraf er trafikmængden i lufthavne med mere en 2 mio. passagerer pr. år, der tegner sig for ca. 82 % af den samlede trafik, anført i nedenstående tabel:

Tabel 5

Trafikmængde i spanske lufthavne

>TABELPOSITION>

(43) Den gældende spanske lovgivning fastsætter den samme afgiftsstruktur for alle lufthavne i Spanien. I betragtning af den betydelige internationale trafik i de 16 lufthavne, der er anført i den første og den anden kategori i tabel 1 i denne beslutning, kan hver af disse lufthavne anses for at udgøre en væsentlig del af fællesmarkedet(18).

(44) Dette behøver imidlertid ikke at blive fastslået i denne forbindelse, da AENA indtager en dominerende stilling på markedet for tjenesteydelser leveret i tilknytning til flyvemaskiners start og landing i alle 41 lufthavne inden for erhvervsmæssig civil trafik i Spanien og derfor på geografiske markeder, som tilsammen dækker hele Spanien, der udgør en væsentlig del af fællesmarkedet.

Misbrug af en dominerende stilling

(45) Ordningen med landingsafgifter og rabatter bevirker, at der over for luftfartsselskaberne anvendes ulige vilkår for ydelser af samme værdi i tilknytning til start og landing. De stilles derved ringere i konkurrencen.

(46) Dette fremgår af generaladvokat van Gervens ræsonnement i "Corsica Ferries"-sagen(19), som kan anvendes på den eksisterende rabatordning og prisdifferentieringen alt efter flyets afgangsland:

"Det afgørende er, at der ikke består nogen sammenhæng mellem disse prisforskelle og den tilbudte lodstjenestes art, der er helt den samme i de to tilfælde, der er tale om (...). Efter min mening står vi her klart over for en praktisering af den form for misbrug af dominerende stilling, der omhandles i EØF-traktatens artikel 86, stk. 2, litra c)(20), og som går ud på 'anvendelse af ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnere, som dermed stilles ringere i konkurrencen'. Her kan der bestemt drages en parallel til den situation, der var omhandlet i sagen United Brands mod Kommissionen (dom af 14.2.1978, sag 27/76, Sml. 1978, s. 207); Domstolen fandt, at den diskriminerende prispolitik, der praktiseredes af UBC, der over for modnere/forhandlere fakturerede priser, der var forskellige fra medlemsstat til medlemsstat for levering af stort set samme mængder og typer bananer, udgjorde et misbrug af dominerende stilling, da 'disse priser, der diskriminerer efter medlemsstater, udgjorde lige så mange hindringer for de frie varebevægelser' (præmis 232), og at der '... således [blev] indført en effektiv opdeling af de nationale markeder med kunstige forskelle i prisniveauerne, hvilket stillede visse forhandlere/modnere ringere i konkurrencen, som således blev fordrejet i forhold til den konkurrencesituation, der burde have foreligget' (præmis 233). Den samme argumentation kan mutatis mutandis anvendes i nærværende sag; de forskellige priser, Corporazione har anvendt, udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser på området for søtransport mellem medlemsstater og stiller de selskaber, der præsterer sådanne ydelser, konkurrencemæssigt ringere."

a) Den frekvensbaserede mængderabatordning

(47) Den laveste rabat ydes for mellem 51 og 100 landinger pr. måned. Denne tærskel er tilstrækkelig lav til, at det er muligt for en række luftfartsselskaber, både nationale og udenlandske, at opnå rabatten. Større rabatter er imidlertid navnlig til fordel for spanske luftfartsselskaber, f.eks. Iberia, Binter Canarias, Spanair, Air Europa eller Air Nostrum, som alle opnår den bedste kategori af rabatter. Dette fremgår af nedenstående tabel:

Tabel 6

Gennemsnitlig rabat til de største luftfartsselskaber i 1999

>TABELPOSITION>

(48) Efter 200 landinger ydes der en rabat på 35 %, uden nogen øvre grænse for antallet af landinger derefter. Derfor modtager luftfartsselskaber med over 200 landinger om måneden, f.eks. Iberia, en forholdsmæssigt højere rabat i gennemsnit. På en given rute, hvor Iberia konkurrerer med andre selskaber med samme flytype, modtager Iberia en gennemsnitlig rabat på indtil 25 % på landingsafgifterne, hvorved de andre selskaber stilles ringere i konkurrencen. På en ydelse, der præsteres af AENA, og som er den samme for alle selskaber, modtager de andre luftfartsselskaber en gennemsnitlig rabat, der er væsentlig mindre. Ordningen favoriserer derfor de facto de nationale luftfartsselskaber, navnlig Spanair, Binter, Air Europa, Air Nostrum og Iberia. I 1999 modtog Iberia alene ca. 62 % af alle rabatter på landingsafgifter, som AENA ydede.

(49) Selv om der tilbydes meget forskellige rabatter, er de tjenester, som AENA leverer, forbundet med det samme arbejde, uanset hvilket luftfartsselskab der er tale om. Der findes ingen objektiv begrundelse for forskelsbehandlingen, da det drejer sig om levering af ensartede tjenesteydelser til alle luftfartsselskaber, f.eks. indflyvningskontrol og brug af forpladser.

(50) Selv en adfærd, der betragtes som en normal forretningsadfærd, kan udgøre et misbrug efter EF-traktatens artikel 82, når denne adfærd udøves af en virksomhed, der indtager en dominerende stilling. En dominerende virksomheds forskelsbehandling af sine forskellige kunder skal være begrundet i objektive forhold.

(51) For en meget stor andel af deres trafik har lufthavne en dominerende stilling, da luftfartsselskaberne er tvunget til at benytte dem, hvis de beflyver en given by. Luftfartsselskaberne har derfor intet valg, og der er som følge heraf for lufthavnen så godt som ingen risiko for, at luftfartsselskaberne skifter lufthavn, fordi der tilbydes en lavere afgift et andet sted. Under disse omstændigheder må en lufthavn derfor ikke, medmindre den kan anføre objektive begrundelser, favorisere visse luftfartsselskaber i forhold til andre.

(52) Eksistensen af stordriftsfordele og målsætninger om at nedbringe flystøj eller reducere overbelastningen af lufttrafikken kunne f.eks. betragtes som objektive begrundelser. I forbindelse med start- og landingstjenester er der imidlertid ikke tale om sådanne stordriftsfordele. Tjenesterne er ikke afhængige af, hvem der ejer det enkelte luftfartsselskab, eller om det drejer sig om et selskabs første eller tiende fly.

(53) Den omstændighed, at AENA har anvendt ulige vilkår over for sine erhvervskunder for levering af ydelser af samme værdi og derved har stillet nogle af dem ringere i konkurrencen, udgør således et misbrug af en dominerende stilling efter artikel 82, stk. 2, litra c).

b) Differentieringen af afgiftsbeløbet alt efter flyvningens art (indenrigs eller udenrigs)

(54) Differentieringen af afgifterne, alt efter om det drejer sig om en indenrigsflyvning eller en EF-intern flyvning, er ligeledes i strid med EF-traktaten.

(55) Domstolens dom i sagen vedrørende Corsica Ferries(21) er meget klart på dette punkt. I denne dom fastslog Domstolen nemlig, at:

"EF-traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 86(22) forbyder nationale myndigheder gennem en godkendelse af priser, der er fastsat af en virksomhed, der har fået tillagt eneret til at udføre obligatorisk lodstjeneste i en væsentlig del af fællesmarkedet, at give denne mulighed for at anvende forskellige priser over for søtransportvirksomhederne, afhængigt af, om disse udfører transport mellem medlemsstater eller mellem havne på medlemsstatens område."

(56) Overføres generaladvokat van Gervens argumentation, der er citeret i betragtning 46, til lufthavnssektoren, viser det sig, at ordningen med differentierede landingsafgifter bevirker, at der anvendes ulige vilkår for samme start- og landingstjenester for luftfartsselskaber. Dette stiller luftfartsselskaber, der beflyver EØS-ruter, ringere i konkurrencen end luftfartsselskaber, der beflyver indenrigsruter. Differentieringen af landingsafgifter alt efter flyets afgangsland udgør derfor et misbrug af en dominerende stilling efter artikel 82, stk. 2, litra c).

Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater

(57) I Corsica Ferries-dommen fastslog Domstolen, at en diskriminerende praksis "kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater, idet den berører virksomheder, der udfører transport mellem to medlemsstater".

(58) Den EF-interne trafiks andel af den samlede trafik i de spanske lufthavne fremgår af nedenstående tabel:

Tabel 7

Passagertrafik for spanske lufthavne

>TABELPOSITION>

(59) Med 32 mio. passagerer i alle lufthavne under ét overstiger trafikmængden mellem Spanien og andre medlemsstater den indenlandske trafik, som tegner sig for 25 mio. passagerer. For så vidt angår De Kanariske Øer er den EF-interne trafik mere end dobbelt så stor som trafikken inden for Spanien.

(60) Trafikken mellem Spanien og EØS-landene er også betydelig. I 1998 havde direkte flyvninger mellem Norge og Spanien et passagerantal på ca. 871000.

(61) I betragtning af trafikmængden mellem Spanien, EF og EØS indebærer de omhandlede foranstaltninger en væsentlig påvirkning af samhandelen på tværs af grænserne.

d) Undersøgelse af artikel 86, stk. 1

(62) AENA er en offentlig virksomhed efter EF-traktatens artikel 86, stk. 1. Ved kongeligt dekret nr. 1064/1991 og nr. 1268/1994 samt lov nr. 41/1994 (finanslov) forpligter den spanske stat AENA til i spanske lufthavne at anvende landingsafgifter, som er differentieret alt efter flyets afgangsland samt til at yde rabatter i forhold til antallet af landinger pr. måned. Denne foranstaltning er i strid med EF-traktatens artikel 82 og EØS-aftalens artikel 54. Da den er indført af den spanske stat, overtræder sidstnævnte derfor EF-traktatens artikel 86, stk. 1, sammenholdt med dens artikel 82, og EØS-aftalens artikel 59, stk. 1, sammenholdt med aftalens artikel 54.

e) Artikel 86, stk. 2: Begrundelse for foranstaltningen

(63) I deres svar på Kommissionens åbningsskrivelse pegede de spanske myndigheder på, at rabatordningen gælder for alle luftfartsselskaber, uanset om der er tale om spanske eller udenlandske luftfartsselskaber. De hævder, at den derfor ikke medfører diskriminering. Selv om det er korrekt, at rabatordningen ikke som før påpeget "de fure" indebærer en diskriminering af udenlandske luftfartsselskaber, medfører den imidlertid i praksis en fordel for de spanske luftfartsselskaber, idet deres landingsafgifter nedsættes. Der foreligger ingen økonomisk begrundelse for rabatordningen, som eksistensen af stordriftsfordele.

(64) Som en anden begrundelse anfører de spanske myndigheder, at de fleste af de rabatter, der ydes til spanske luftfartsselskaber, stammer fra indenrigstrafik eller trafik uden for EF, hvorfor de ikke påvirker den EF-interne trafik. Denne begrundelse gælder imidlertid ikke for den største modtager, Iberia, som modtager næsten en fjerdedel af sine rabatter på grundlag af flyvninger inden for EF, dvs. 55 % af rabatterne i forbindelse med indenrigsflyvninger, 22 % i forbindelse med flyvninger uden for EF og 23 % i forbindelse med flyvninger inden for EF. Desuden medfører den nuværende ordning lavere indenlandske afgifter samtidig med, at der skal betales højere afgifter for samme ydelser i forbindelse med den EF-interne trafik. I betragtning af de EF-interne flyvningers andel af den samlede trafik i de spanske lufthavne påvirker den derfor samhandelen mellem medlemsstater.

(65) De spanske myndigheder er i princippet gået med til at ophæve rabatordningen med en overgangsperiode indtil 2002. En sådan overgangsperiode synes at være uberettiget. De spanske myndigheder har ikke forelagt nogen dokumentation for, at en tidligere ophævelse af rabatordningen vil være teknisk umulig eller være forbundet med urimeligt store omkostninger. På grundlag af beslutning 95/364/EF, 1999/198/EF og 1999/199/EF har de spanske myndigheder desuden allerede i lang tid været bekendt med Kommissionens holdning. Det synes derfor ikke berettiget at indrømme en overgangsperiode.

(66) Spanien ønsker forsat at anvende den nuværende rabatordning i forbindelse med De Kanariske Øer med den motivering, at dette ville være berettiget ud fra hensynet til den økonomiske og sociale samhørighed og med henblik på at promovere øerne som turistmål.

(67) Disse begrundelser kan ikke accepteres. Ønsket om at promovere De Kanariske Øer som turistmål kunne realiseres ved hjælp af ikke-diskriminerende rabatter for alle luftfartsselskaber, der beflyver lufthavnene på De Kanariske Øer.

(68) Det er desuden ikke klart, at den nuværende ordning med landingsafgifter i realiteten ville medvirke til at udvikle De Kanariske Øer som et turistmål. For så vidt angår De Kanariske Øer er den EF-interne trafik mere end dobbelt så stor som trafikken inden for Spanien. Som anført medfører den nuværende rabatordning de facto en diskriminering af (ikke-spanske) europæiske luftfartsselskaber. Da europæiske luftfartsselskaber pålægges højere omkostninger, medfører rabatordningen også højere rejseomkostninger for De Kanariske Øers vigtigste turistkilde, nemlig europæiske turister fra andre lande end Spanien.

f) Forpligtelser til offentlig tjeneste

(69) De spanske myndigheder har ikke påberåbt sig undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 86, stk. 2, for at retfærdiggøre indførelsen og opretholdelsen af rabatordningen i forbindelse med landingsafgifter.

(70) Kommissionen finder i øvrigt, at anvendelsen af konkurrencereglerne i den foreliggende sag ikke lægger hindringer i vejen for AENA's varetagelse af de særlige opgaver, virksomheden har fået pålagt, og som består i vedligeholdelse og drift af spanske lufthavne. Der lægges heller ikke hindringer i vejen for nogen særlig forpligtelse til offentlig tjeneste, som et luftfartsselskab måtte være pålagt. De nærmere betingelser for, at en medlemsstat kan pålægge særlige forpligtelser til offentlig tjeneste i forbindelse med ruteflyvninger inden for EF, er angivet i artikel 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet(23).

(71) Undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 86, stk. 2, finder derfor ikke anvendelse.

g) Konklusion

(72) Ovenstående analyse viser, at den metode, som AENA benytter til beregning af landingsafgifter, indebærer, at der uden nogen objektiv begrundelse opkræves forskellige afgifter for samme tjenester, dvs. for indflyvningskontrol samt for brug af start- og landingsbaner, rullebaner og forpladser, idet afgiftens størrelse afhænger af antallet af månedlige landinger eller af, om der er tale om et indenrigsfly eller et fly fra et andet EØS-land.

(73) Kommissionen finder derfor, at den i betragtning 1-11 omhandlede statslige foranstaltning, der anvendes i spanske lufthavne, for så vidt som den forpligter den offentlige virksomhed AENA til at benytte nævnte ordning, udgør en overtrædelse af traktatens artikel 86, stk. 1, sammenholdt med dens artikel 82, og EØS-aftalens artikel 59, sammenholdt med dens artikel 54 -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den ordning for rabatter på landingsafgifter og differentieringen af landingsafgifter alt efter flyets afgangsland, som er fastsat ved kongeligt dekret nr. 1064/1991 og nr. 1268/1994 samt lov nr. 41/1994, er i strid med EF-traktatens artikel 86, stk. 1, sammenholdt med dens artikel 82, og EØS-aftalens artikel 59, sammenholdt med dens artikel 54.

Artikel 2

Spanien skal bringe den i artikel 1 nævnte overtrædelse til ophør og senest to måneder efter meddelelsen af nærværende beslutning underrette Kommissionen om, hvilke foranstaltninger den har truffet med henblik herpå.

Artikel 3

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.

Udfærdiget i Bruxelles, den 26. juli 2000.

På Kommissionens vegne

Mario Monti

Medlem af Kommissionen

(1) BOE (spansk lovtidende) nr. 163 af 9.7.1991, s. 22730.

(2) BOE (spansk lovtidende) nr. 157 af 2.7.1994, s. 21317.

(3) BOE (spansk lovtidende) nr. 312 af 30.12.1994, s. 37510.

(4) Airport Economics Manual - Document 9562.1991 ICAO.

(5) Sammesteds.

(6) EFT L 216 af 12.9.1995, s. 8.

(7) EFT 13 af 21.2.1962, s. 204/62.

(8) EFT L 148 af 15.6.1999, s. 5.

(9) EFT 124 af 28.11.1962, s. 2751/62.

(10) EFT 306 af 16.12.1967, s. 1/67.

(11) EFT L 374 af 31.12.1987, s. 1.

(12) EFT L 240 af 24.8.1992, s. 18.

(13) Sag C-179/90, Porto di Genova SpA mod Siderurgica Gabrielli SpA, Sml. 1991 I, s. 5889.

(14) Sag C-18/93, Corsica Ferries Italia Srl mod Corpo dei Piloti del Porto di Genova, Sml. 1994 I, s. 1783.

(15) EFT L 69 af 16.3.1999, s. 24.

(16) EFT L 69 af 16.3.1999, s. 31.

(17) Sag C-41/90, Höfner og Elser mod Macrotron, Sml. 1991 I, s. 1979, præmis 28; sag C-260/89, ERT mod DRP, Sml. 1991 I, s. 2925, præmis 31.

(18) Sag C-179/90, Porto di Genova, Sml. 1991 I, s. 5889, og C-266/96, Corsica Ferries, Sml. 1998 I, s. 3949.

(19) Allerede citeret, forslag til afgørelse, nr. 34, og fodnote 61.

(20) Nu artikel 82, stk. 2, litra c).

(21) Allerede citeret, præmis 45.

(22) Nu artikel 86, stk. 1, og artikel 82.

(23) EFT L 240 af 24.8.1992, s. 8.