KOMMISSIONENS HENSTILLING (EU) 2016/1318

af 29. juli 2016

om retningslinjer for fremme af næsten energineutrale bygninger og bedste praksis for at sikre, at alle nye bygninger er næsten energineutrale senest i 2020

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 292, og

ud fra følgende betragtninger:

Byggesektorens betydning for forbedring af energieffektiviteten blev fremhævet i meddelelsen fra Europa-Kommissionen om energieffektivitet og dens bidrag til energiforsyningssikkerheden og den klima- og energipolitiske ramme for 2030 (2) samt i Europa-Kommissionens meddelelse om en rammestrategi for en modstandsdygtig energiunion med en fremadskuende klimapolitik (3) .

Direktivets artikel 9 fastsætter et specifikt mål om, at alle nye bygninger skal være næsten energineutrale senest ved udgangen af 2020. Den ubetydelige eller meget lille energimængde, der kræves, bør i meget væsentlig grad dækkes af energi fra vedvarende energikilder.

Den nationale lovgivning, der gennemfører kravene i artikel 9, stk. 1, skal sikre, at alle nye bygninger er næsten energineutrale senest den 31. december 2020. Det samme mål om næsten energineutrale bygninger, men med en kortere frist frem til 31. december 2018, gælder for nye bygninger, der anvendes og ejes af offentlige myndigheder. Det bør sikre en gennemsigtig national lovramme for økonomiske aktører vedrørende krav til nye bygningers energimæssige ydeevne fra udgangen af 2020.

Parallelt med kravene til nye bygninger indeholder direktivet krav om, at medlemsstaterne udarbejder støttepolitikker med henblik på at stimulere modernisering af den eksisterende bygningsmasse i retning af næsten energineutrale niveauer.

Medlemsstaternes fremskridt er langsomt blevet forbedret, men forbedringen bør gå hurtigere. Selv om der er indført flere nationale foranstaltninger til at understøtte væksten i næsten energineutrale bygninger, bør medlemsstaterne øge indsatsen for at sikre, at alle nye bygninger er næsten energineutrale inden for direktivets frister.

Direktivet om bygningers energimæssige ydeevne revideres i øjeblikket. Principperne vedrørende næsten energineutrale bygninger er en af hjørnestenene i det aktuelle direktiv, og det forudsættes, at de vil blive normen for nye bygninger fra 2020. Som led i revisionen vurderes det, om der er behov for yderligere foranstaltninger frem til 2030. Udarbejdelsen af nye politikker og tilgange bør hvile på et solidt fundament. Det er altafgørende, at kravene vedrørende næsten energineutrale bygninger med frist ultimo 2020 gennemføres i fuldt omfang.

VEDTAGET DENNE HENSTILLING:

Medlemsstaterne bør følge de retningslinjer, der fremgår af bilaget til denne henstilling. Ved at følge retningslinjerne sikres det, at alle nye bygninger er næsten energineutrale senest den 31. december 2020, og medlemsstaterne kan nemmere udarbejde nationale planer for at øge antallet af næsten energineutrale bygninger.

(1) Se »Energy, transport and environment indicators, 2012 edition«, Europa-Kommissionen. I forbindelse med denne vurdering blev det endelige energiforbrug i husholdninger og virksomheder inden for servicesektoren slået sammen. Således er f.eks. elforbruget til udstyr medtaget, mens energiforbruget i industribygninger ikke er medtaget.

(2) SWD(2014) 255 final.

(3) Pakke vedrørende energiunionen COM(2015) 80 final.

(4) COM(2013) 483 final/2.

BILAG

1. INDLEDNING

Efter indførelsen af effektivitetskrav i nationale bygningsreglementer er energiforbruget i nye bygninger i dag kun halvdelen af, hvad det er for typiske bygninger fra 1980'erne.

Ifølge direktivet om bygningers energimæssige ydeevne (herefter »direktivet«) skal medlemsstaterne opstille mindstekrav til den energimæssige ydeevne for nye bygninger og eksisterende bygninger, der gennemgår større renoveringsarbejder. Ud over disse mindstekrav indeholder direktivet et klart krav om, at alle nye bygninger ved årtiets slutning skal have et ubetydeligt eller meget lille energibehov og kunne klassificeres som næsten energineutrale bygninger. Den eksisterende bygningsmasse er imidlertid gammel og bliver kun langsomt renoveret. I overensstemmelse med direktivet skal den eksisterende bygningsmasse også gradvis bringes op til tilsvarende standarder.

Fuld gennemførelse og håndhævelse af den eksisterende energilovgivning anerkendes som den højeste prioritet ved oprettelse af energiunionen (1). Sikring af, at alle nye bygninger er næsten energineutrale senest den 31. december 2020 (offentlige bygninger to år før) og støtte til omdannelsen af den eksisterende bygningsmasse til næsten energineutrale standarder er to grundlæggende krav i den eksisterende lovgivning.

2. KONTEKST: DIREKTIVETS BESTEMMELSER OM NÆSTEN ENERGINEUTRALE BYGNINGER

2.1. Begrebet næsten energineutrale bygninger

I direktivets artikel 2, stk. 2, forstås ved en næsten energineutral bygning »en bygning, der har en meget høj energimæssig ydeevne, fastlagt i overensstemmelse med bilag I. Den ubetydelige eller meget lille energimængde, der kræves, bør i meget væsentlig grad dækkes af energi fra vedvarende energikilder, herunder vedvarende energi produceret på stedet eller i nærheden«.

I den første del af definitionen etableres energimæssig ydeevne som den bestemmende faktor, der gør en bygning til en »næsten energineutral bygning«. Den energimæssige ydeevne skal være meget høj og fastlagt i overensstemmelse med direktivets bilag I. I definitionens anden del anføres vejledende principper til at opnå den meget høje energimæssige ydeevne ved at sørge for, at den meget lille energimængde, der således kræves, dækkes af energi fra vedvarende energikilder.

Begrebet næsten energineutral bygning afspejler samspillet mellem foranstaltninger vedrørende vedvarende energi og energieffektivitet. En vedvarende energikilde på stedet vil reducere den leverede nettomængde energi. I mange tilfælde vil en vedvarende energikilde på stedet ikke være nok til at bringe energibehovet ned på næsten nul uden yderligere energieffektivitetsforanstaltninger eller en væsentlig nedgang i primærenergifaktorerne for vedvarende energikilder uden for stedet. Højere og strengere krav til højeffektive næsten energineutrale bygninger vil således også fremme vedvarende energikilder på stedet og bør medføre tilpasning af primærenergifaktorerne for energibærere uden for stedet, idet der tages højde for deres indhold af vedvarende energi.

Direktivet indeholder en rammedefinition af næsten energineutrale bygninger, men den nærmere anvendelse heraf i praksis (f.eks. hvad består »meget høj energimæssig ydeevne« i, og hvad er anbefalingen med hensyn til det væsentlige bidrag fra »energi fra vedvarende energikilder«?) er medlemsstaternes ansvar, når de gennemfører direktivets artikel 9 i national ret.

2.1.1. Hvad er en »næsten energineutral« bygnings energimæssige ydeevne?

Energimæssig ydeevne defineres som (2)»den energimængde, der ifølge beregninger eller målinger er behov for til dækning af det energiforbrug, som er forbundet med en typisk brug af bygningen, herunder bl.a. energi til opvarmning, køling, ventilation, varmt vand og belysning«. Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 244/2012 (3) med tilhørende retningslinjer (4) indeholder nyttig vejledning i, hvordan man beregner en bygnings energimæssige ydeevne (5).

Ifølge forordningens bilag I, afsnit 3, begynder beregningen af energimæssig ydeevne med at beregne det endelige energibehov (6) til opvarmning og køling og slutter med beregning af nettoprimærenergien. Beregningen bevæger sig fra bygningens behov til kilden (dvs. til primærenergien).

I henhold til direktivet kan medlemsstaterne benytte deres nationale primærenergifaktorer til at omdanne den endelige leverede energi til primærenergi og beregne bygningens energimæssige ydeevne.

Primærenergiforbruget skal beregnes ved hjælp af primærenergifaktorer pr. energibærer (dvs. el, olie til opvarmning, biomasse, fjernvarme og fjernkøling). I den delegerede forordnings tilhørende retningslinjer anbefales det at bruge en primærenergifaktor på 2,5 for både leveret og eksporteret elektricitet.

Energiproduktion på stedet (hvor energien forbruges på stedet eller eksporteres) mindsker det behov for primærenergi, der forbindes med leveret energi.

Formålet med beregningen af energimæssig ydeevne er i sidste ende at bestemme det samlede årlige energiforbrug i nettoprimærenergi, som svarer til energiforbruget til opvarmning, køling, ventilation, varmt vand og belysning. Den årlige afbalancering er i overensstemmelse med direktivets gældende rammer. Flere studier indikerer imidlertid, at der kan være fordele ved at beregne energibalancen med mindre tidsintervaller (f.eks. for at fange daglige og sæsonmæssige effekter) (7).

I overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, skal mindstekravene tage hensyn til almindelige indeklimabetingelser med henblik på at undgå mulige negative effekter som for eksempel utilstrækkelig ventilation. For at undgå forringelse af den indendørs luftkvalitet, komforten og sundhedsforholdene i den europæiske bygningsmasse (8) bør den trinvise stramning af mindstekravene til energimæssig ydeevne som følge af implementering af næsten energineutrale bygninger i hele Europa ledsages af passende indeklimastrategier.

På tilsvarende måde er der studier (9), som peger på, at nye og renoverede bygninger ofte ikke når den planlagte energimæssige ydeevne. Der bør indføres mekanismer til at kalibrere beregningen af energimæssig ydeevne i forhold til det faktiske energiforbrug.

2.1.2. Forholdet mellem det omkostningsoptimale niveau og niveauet for næsten energineutrale bygninger

I direktivet fastsættes et benchmarkingsystem (det omkostningsoptimale princip), som kan udgøre en rettesnor for medlemsstaternes fastsættelse af krav til energimæssig ydeevne i nationale eller regionale bygningsreglementer og i den regelmæssige gennemgang heraf. I henhold til direktivet er det omkostningsoptimale niveau (10) det laveste ambitionsniveau for både renoveringer og nye bygninger.

I overensstemmelse med de omkostningsoptimale krav i henhold til direktivets artikel 5 gennemgås de nationale mindstekrav til energimæssig ydeevne hvert femte år og strammes, hvis de er betydeligt mindre ambitiøse end de nationale omkostningsoptimale niveauer.

Den omkostningsoptimale metode sætter medlemsstaterne i stand til at definere omfanget af krav til næsten energineutrale bygninger i 2020. Det kræver vurdering og sammenligning af forskellige foranstaltninger vedrørende energieffektivitet og vedvarende energi, både hver for sig og i kombinationer, som led i pakker af foranstaltninger, der anvendes på referencebygninger.

For at definere og overholde niveauet for næsten energineutrale bygninger kan medlemsstaterne således bruge forskellige kombinationer af foranstaltninger vedrørende isolering eller andre foranstaltninger til at forbedre energieffektiviteten, inkludere højeffektive tekniske bygningsinstallationer samt anvende vedvarende energikilder på stedet (11). Som led i de omkostningsoptimale beregninger skal medlemsstaterne undersøge, hvor meget hver af disse tre typer foranstaltninger bidrager.

Medlemsstaterne skal definere primærenergifaktorerne pr. energibærer. Primærenergifaktorerne kan være baseret på nationale eller regionale gennemsnitsværdier eller specifikke værdier. Faktorerne skal tage højde for indholdet af vedvarende energi i den energi, der leveres til bygningen, herunder fra kilder i nærheden, for at sikre lige vilkår for vedvarende energikilder på og uden for stedet.

Det er vigtigt at huske på, at det næsten energineutrale bygningskoncept træder i kraft fra januar 2021 for de fleste nye bygninger (og fra januar 2019 for nye offentlige bygninger). På det tidspunkt vil teknologiomkostningerne sandsynligvis være lavere som reaktion på, at markederne er modnet og mængderne er større. Det er således sandsynligt, at niveauet for næsten energineutrale bygninger vil svare til det omkostningsoptimale niveau for 2020.

Beviserne tyder på, at det er nok med en kombination af eksisterende teknologier vedrørende energibesparelse, energieffektivitet og vedvarende energityper for at kunne nå et passende mål for næsten energineutrale bygninger (12). Det er endnu ikke klarlagt, hvilke teknologier der kræves for at nå dertil senest i 2021. En analyse af de omkostningsoptimale indberetninger, der kræves i henhold til direktivets artikel 5, tyder på, at det er muligt at opnå en smidig overgang mellem optimale omkostninger og næsten energineutrale bygninger (13).

Hver omkostningsoptimale cyklus på fem år giver mulighed for at fastlåse forbedringer af energieffektiviteten i nationale bygningsreglementer, efterhånden som nye teknologier beviser deres værd i praksis, og udgør også en chance for at ændre reglerne om bygningers energimæssige ydeevne for at indhente afstanden til omkostningsoptimale niveauer. Efter 2020 vil det omkostningsoptimale princip give mulighed for løbende forbedring af ambitionsniveauet for kravene om, at nye bygninger skal være næsten energineutrale, som led i den regelmæssige gennemgang af nationale bygningsreglementer for nye og eksisterende bygninger.

2.1.3. Hvordan bidrager vedvarende energikilder?

En særlig vigtig målsætning har været at integrere vedvarende energikilder i den nationale gennemførelse af næsten energineutrale bygninger. I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF (14) (herefter »direktivet om vedvarende energikilder«) skal medlemsstaterne i deres byggeforskrifter og bygningsreglementer indføre passende foranstaltninger til at øge andelen af alle former for energi fra vedvarende energikilder i byggesektoren (15).

Sådanne foranstaltninger supplerer kravene til næsten energineutrale bygninger i direktivet om bygningers energimæssige ydeevne. Direktivets bestemmelser bidrager naturligvis til anvendelsen af vedvarende energikilder, navnlig på stedet, da energiproduktion på stedet reducerer den primærenergi, der er forbundet med den leverede energi. På den måde indgår vedvarende energikilder på stedet altid i beregningen af bygningens energimæssige ydeevne.

Mens flere medlemsstater opstiller krav om en andel af vedvarende energi i forhold til primærenergiforbruget eller opstiller et mindstekrav om et bidrag fra vedvarende energi i kWh/(m2/å), opstiller andre indirekte krav, f.eks. et lavt ikkevedvarende primærenergiforbrug, der kun kan opfyldes, hvis den vedvarende energi indgår i bygningskonceptet (16). Denne fleksibilitet giver mulighed for tilpasning til nationale og lokale forhold (bygningstype, klima, udgifter til sammenlignelige teknologier med vedvarende energi og tilgængelighed, optimal kombination med foranstaltninger på efterspørgselssiden, bebyggelsestæthed osv.). De vedvarende energisystemer, der anvendes hyppigst i næsten energineutrale bygninger, er solvarmeanlæg og PV-systemer på bygningen. Andre vedvarende energikilder, der anvendes i sådanne bygninger, er geotermiske anlæg (fra jordvarmepumper) og biomasse.

For eksempel er vedvarende energiteknologier som solvarmeanlæg og PV-systemer mere omkostningseffektive i et middelhavsklima (hvor solen skinner mere) end under andre klimaforhold. Det betyder, at det relative bidrag fra disse teknologier til strammere krav til energimæssig ydeevne kan være højere.

Hvad angår vedvarende energikilder uden for stedet, herunder energikilder i nærheden, f.eks. fjernvarme og fjernkøling (17), vil andelen af vedvarende energi i kombinationen af energibærere (f.eks. i elnetblandingen, når energibæreren er el) påvirke bygningens energimæssige ydeevne via primærenergifaktorer. Medlemsstaterne benytter sig af denne fleksibilitet, efterhånden som der konstateres betydelige forskelle i primærenergifaktorer mellem energibærerne generelt og især for de fleste vedvarende energikilder og -teknologier (18).

2.2. Hvad skal nationale definitioner af næsten energineutrale bygninger omfatte?

De fleste medlemsstater (19) benytter allerede en primærenergiindikator i kWh/(m2/å) i overensstemmelse med bilag I. Desuden medtager mange medlemsstater andre parametre som U-værdier for klimaskærmens komponenter, nettoenergi og endelig energi til opvarmning og køling og CO2-emissioner.

Omkring 60 % af medlemsstaterne har fastlagt deres nærmere anvendelse af definitionen af næsten energineutrale bygninger i et juridisk dokument (f.eks. byggeforskrifter eller energidekret).

Medlemsstaternes nærmere anvendelse i praksis af definitionen af næsten energineutrale bygninger skal omfatte en talindikator for forbrug af primærenergi, udtrykt i kWh(m2/å) (20). Den nærmere anvendelse skal medtages i de nationale gennemførelsesforanstaltninger eller i den nationale plan med henblik på at øge antallet af næsten energineutrale bygninger.

2.3. Nye bygninger: tidslinje for mål vedrørende næsten energineutrale bygninger

I henhold til artikel 9, stk. 1, i direktivet om bygningers energimæssige ydeevne sikrer medlemsstaterne:

»a) at alle nye bygninger er næsten energineutrale senest den 31. december 2020, og

b) at nye bygninger, der anvendes og ejes af offentlige myndigheder, efter den 31. december 2018 er næsten energineutrale.«

Den nationale lovgivning, der gennemfører artikel 9, stk. 1, skal indeholde bestemmelser, foranstaltninger eller politikker til at sikre, at alle nye bygninger er næsten energineutrale senest den 31. december 2020. Tilsvarende skal nye bygninger, der anvendes eller ejes af den offentlige sektor, være næsten energineutrale senest den 31. december 2018.

Med henblik på forberedelse af gennemførelsen af artikel 9, stk. 1, skulle de nationale planer for at øge antallet af næsten energineutrale bygninger bl.a. indeholde delmål for forbedring af nye bygningers energimæssige ydeevne senest i 2015. Målene kunne vedrøre en minimumsandel i procent af nye bygninger, der skulle være næsten energineutrale senest på det tidspunkt.

Medlemsstaterne skal sikre, at kravene i artikel 9, stk. 1, litra a), er opfyldt senest den 31. december 2020, og at kravene i artikel 9, stk. 1, litra b), er opfyldt senest den 31. december 2018. Selv om disse datoer ligger ude i fremtiden, var fristen for gennemførelse af artikel 9 i national ret den 9. januar 2013 (21). Senest denne dato skulle alle bestemmelser i artikel 9 vedrørende næsten energineutrale bygninger være afspejlet i nationale gennemførelsesforanstaltninger. Det er nødvendigt med sådan en lang overgangsperiode i betragtning af den tid, det tager at planlægge, opnå tilladelse til og opføre en bygning.

Fastsættelse af disse mål i national ret fremmer gennemsigtigheden af politiske mål og synligheden for økonomiske aktører og andre interessenter af fremtidige krav vedrørende nye bygningers energimæssige ydeevne.

Endvidere skal medlemsstaterne ifølge artikel 9, stk. 1, sikre, at »alle nye bygninger er næsten energineutrale« senest på de relevante datoer. Derfor vil borgere, som køber nyopførte bygninger eller lejligheder i 2021 forvente, at markedet har udviklet sig i overensstemmelse med disse mål, og at bygningerne er næsten energineutrale.

Erfaringen fra byggesektoren viser, at tidspunktet for afslutning af en bygnings opførelse eller for dens færdiggørelse kan være usikkert og blive forsinket. Derfor skal medlemsstaterne indregne gyldighedsperioden for byggetilladelser, den tid, det tager at opføre og færdiggøre bygningen, samt målene i direktivets artikel 9, stk. 1, for at undgå manglende opfyldelse af forpligtelsen til at sikre, at alle nye bygninger er næsten energineutrale senest i januar 2021.

2.4. Politikker og foranstaltninger til fremme af næsten energineutrale bygninger

Ifølge artikel 9, stk. 1, udarbejder medlemsstaterne nationale planer for at øge antallet af næsten energineutrale bygninger. De elementer, som de nationale planer mindst skal indeholde, fastlægges ved artikel 9, stk. 3, som følger:

»De nationale planer skal bl.a. omfatte følgende elementer:

a) medlemsstatens nærmere anvendelse i praksis af definitionen af næsten energineutrale bygninger, der afspejler de nationale, regionale eller lokale forhold, og med en talindikator for forbrug af primærenergi, udtrykt i kWh/m2 pr. år …

b) delmål for forbedring af nye bygningers energimæssige ydeevne senest i 2015 …

c) oplysninger om politikker og finansielle eller andre foranstaltninger (…), herunder nærmere enkeltheder (…) vedrørende brug af energi fra vedvarende energikilder i nye bygninger og eksisterende bygninger, der gennemgår større renoveringsarbejder, inden for rammerne af artikel 13, stk. 4, i direktiv 2009/28/EF og artikel 6 og 7 i nærværende direktiv.«

2.5. Støtte til at gøre eksisterende bygninger næsten energineutrale

Direktivet omfatter også forpligtelser med hensyn til næsten energineutrale bygninger vedrørende eksisterende bygninger uden en fastsat frist eller en forpligtelse til at opstille mindstekrav for energimæssig ydeevne. I henhold til artikel 9, stk. 2, i direktivet om bygningers energimæssige ydeevne udarbejder medlemsstaterne »desuden politikker med den offentlige sektor som eksempel og træffer foranstaltninger, såsom fastsættelsen af mål, med henblik på at stimulere omdannelsen af bygninger, der moderniseres, til næsten energineutrale bygninger, og de underretter Kommissionen derom i de nationale planer …«.

Støtte til omdannelsen af den eksisterende bygningsmasse til næsten energineutrale bygninger i henhold til direktivets artikel 9, stk. 2, bør indeholde et element om at øge brugen af energi fra vedvarende energikilder (artikel 9, stk. 3, litra c)). Desuden kræves det ved artikel 13, stk. 6, i direktivet om vedvarende energikilder, at medlemsstaterne fremmer anvendelsen af opvarmning og køling baseret på vedvarende energikilder i deres bygningsreglementer og byggeforskrifter.

Artikel 9, stk. 2, sigter derfor mod at øge renoveringsdybden i kraft af nationale politikker, der fremmer omdannelse af eksisterende bygninger til et dybere, næsten energineutralt niveau. Forpligtelsen i direktivets artikel 9, stk. 2, suppleres af nationale langsigtede bygningsstrategier i henhold til artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/27/EU (22), som bør øge renoveringsprocenten ved at mobilisere finansiering af og investering i renovering af bygninger. De langsigtede renoveringsstrategier kombinerer de ovennævnte elementer i direktivet om energieffektivitet (renoveringsprocent) og direktivet om bygningers energimæssige ydeevne (renoveringsdybde).

Rammedefinitionen af næsten energineutrale bygninger i direktivet om bygningers energimæssige ydeevne sondrer ikke mellem nye og eksisterende bygninger. En sådan sondring kan være misvisende over for forbrugerne, f.eks. i tilfælde af forskellige attesteringskategorier for nye og eksisterende bygningers energimæssige ydeevne.

»Renovering til en næsten energineutral bygning« betyder således renovering i et omfang, der giver mulighed for at opfylde kravene til energimæssig ydeevne på niveau med næsten energineutrale bygninger. Det udelukker ikke forskellige tidsforløb og forskellig finansiel støtte til eksisterende bygninger, idet det anerkendes, at det tager længere tid, før niveauerne for næsten energineutrale bygninger er omkostningsoptimale, hvad angår eksisterende bygninger.

3. MEDLEMSSTATERNES FREMSKRIDT MOD NÆSTEN ENERGINEUTRALE BYGNINGER

3.1. Nationale definitioner af næsten energineutrale bygninger

Talindikatorer er ikke sammenlignelige på tværs af medlemsstaterne, fordi der anvendes forskellige metoder til beregning af den energimæssige ydeevne (23). Nogle medlemsstater har udvidet omfanget af talindikatoren ved at medtage ikkeobligatorisk energiforbrug, f.eks. energiforbruget i udstyr. Det er bevist, hvordan medtagelse af belysning og udstyr kan føre til mere optimale løsninger, navnlig hvad angår elforbrug (24).

Med dette forbehold viser de foreliggende beviser (25), at hvor der er fastsat en talindikator, varierer kravene ret meget fra 0 kWh/(m2/å) til 270 kWh/(m2/å) (som omfatter energiforbruget i udstyr), og at kravene hovedsagelig måles ved primærenergiforbruget i kWh/m2/å. De højere værdier er hovedsagelig for hospitaler eller andre bygninger til specialformål, som ikke er boliger.

For boliger sigter de fleste medlemsstater mod et primærenergiforbrug på højst 50 kWh/(m2/å). Det maksimale primærenergiforbrug varierer fra 20 kWh/(m2/å) i Danmark eller 33 kWh/(m2/å) i Kroatien (littoral) til 95 kWh/(m2/å) i Letland. Flere lande (Belgien (Bruxelles), Estland, Frankrig, Irland, Slovakiet, Det Forenede Kongerige, Bulgarien, Danmark, Kroatien (kontinental), Malta, Slovenien) sigter mod 45 eller 50 kWh/(m2/å) (26).

For så vidt angår andelen af vedvarende energi, viser tallene et helt andet mønster, idet kun få lande har defineret en specifik minimumsprocent, og de fleste landes angivelser er kvalitative.

Ingen medlemsstater har hidtil rapporteret om lovgivningsmæssige forhindringer for anvendelsen af kravene vedrørende næsten energineutrale bygninger i særlige og berettigede tilfælde, hvor cost-benefit-analysen af den pågældende bygnings økonomiske livscyklus er negativ, hvilket er muligt i henhold til artikel 9, stk. 6, i direktivet om bygningers energimæssige ydeevne.

3.2. Politikker og foranstaltninger til fremme af næsten energineutrale bygninger

En statusvurdering i oktober 2014 (27) viste, at medlemsstaterne indberettede en lang række politikker og foranstaltninger til at fremme målsætninger om næsten energineutrale bygninger i deres nationale planer og nationale handlingsplaner for energieffektivitet, selv om det i mange tilfælde ikke var tydeligt, i hvilket omfang foranstaltningerne specifikt var rettet mod næsten energineutrale bygninger. I forhold til situationen i Kommissionens statusrapport fra 2013 (28) er antallet af medlemsstaternes indberettede politikker og foranstaltninger steget.

Over to tredjedele af medlemsstaterne har fastlagt politikker og foranstaltninger inden for bevidstgørelse og uddannelse, forbedring af byggeforskrifter samt energiattester. Andre fokusområder til fremme af næsten energineutrale bygninger er finansielle instrumenter og støtteforanstaltninger, herunder incitamentspolitikker, lån til lavere rente, skattefritagelse, energibonus til privatpersoner, tilskudsordninger til installation af vedvarende energi, vejledning og finansiering til udsatte befolkningsgrupper og rentestøtte til realkreditlån til energieffektive boliger.

De fleste af de politikker og foranstaltninger, som medlemsstaterne har indberettet, gælder også offentlige bygninger. Anvendelsesområdet for foranstaltningerne for offentlige bygninger varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat og spænder fra udelukkende regeringsbygninger til alle offentligt ejede bygninger eller alle bygninger, der anvendes til offentlige formål. Nogle medlemsstater har også specifikke foranstaltninger for offentlige bygninger. De handler hovedsagelig om overvågningskampagner (f.eks. er »NRClick« et energiregnskabssystem til sammenligning af forskellige kommuner i Belgien) og demonstrationsprojekter (f.eks. den næsten energineutrale bygning for miljømyndigheden Umweltbundesamt i Tyskland).

I 2015 blev der udarbejdet en oversigt for hele EU over status på de nationale planer for næsten energineutrale bygninger (29). Denne nye analyse bekræfter, at der er sket holdbare fremskridt både i kvantiteten og kvaliteten af nationale foranstaltninger til fremme af næsten energineutrale bygninger, herunder nærmere anvendelse af definitionen, delmål senest i 2015 og finansielle og andre politikker. Rapporten peger på flere politikrammer som pejlemærker eller frontløbere.

Nogle medlemsstater har anslået fordelene ved at implementere næsten energineutrale bygninger. Det skaber nye fuldtidsjob: 649-1 180 i Bulgarien, 4 100-6 200 i Polen, 1 390-2 203 i Rumænien. Bulgarien forventer yderligere investeringer på 38-69 mio. EUR, Polen 240-365 mio. EUR og Rumænien 82-130 mio. EUR. Der forventes et minimumsforbrug af primærenergi på mellem 70 kWh/m2/å (Bulgarien og Polen) og 100 kWh/m2/å (Rumænien) i 2015, men det vil være mellem 30 kWh/m2/å og 50 kWh/m2/å i 2020. Procentdelen af vedvarende energi vil stige fra 20 % i 2015 til 40 % i 2020. CO2-emissionerne vil falde fra 8-10 kgCO2/m2/å til 3-7 kgCO2/m2/å i 2020.

Nye studier tyder på, at det er økonomisk muligt at opnå en energireduktion på 80 % eller mere i nye næsten energineutrale byggerier i Europa, selv om kombinationen af de valgte foranstaltninger varierer kraftigt efter klimaforholdene. Resultaterne viser, hvordan det over hele EU kan lade sig gøre at have en bred tilgang til effektivitet kombineret med vedvarende energiforanstaltninger, med differentierede omkostninger (30).

4. HENSTILLINGER

4.1. Anvendelse af definitionen af næsten energineutrale bygninger i praksis: Hvornår er ambitionen for lav med hensyn til niveauet for energimæssig ydeevne i næsten energineutrale bygninger?

Dette afsnit omhandler de generelle principper og faktorer, som medlemsstaterne rådes til at tage højde for i udarbejdelsen af deres nationale definitioner af næsten energineutrale bygninger i overensstemmelse med direktivet om bygningers energimæssige ydeevne.

Det er ikke muligt at have et fælles ambitionsniveau for næsten energineutrale bygninger for hele EU. Der kræves fleksibilitet for at tage højde for, hvordan klimaforholdene påvirker varme-/kølebehovet samt omkostningseffektiviteten af pakker med foranstaltninger vedrørende energieffektivitet og vedvarende energikilder.

Udtrykkene »ubetydelig« eller »meget lille« energimængde, som direktivet har indført, giver alligevel et fingerpeg med hensyn til omfanget og afgræsningen af medlemsstaternes diskretion. Definitionerne af næsten energineutrale bygninger bør sigte mod en næsten udjævnet energibalance.

Det næsten energineutrale niveau for nye bygninger kan ikke være lavere (lempeligere) end det omkostningsoptimale niveau for 2021, der beregnes i overensstemmelse med direktivets artikel 5. Det omkostningsoptimale niveau er det laveste ambitionsniveau for næsten energineutrale bygningers ydeevne. Det næsten energineutrale niveau for nye bygningers energimæssige ydeevne bestemmes ved den bedste teknologi, der er til rådighed og godt indført på markedet på det pågældende tidspunkt, finansielle hensyn samt retlige og politiske overvejelser på nationalt niveau.

Talbenchmarks for hele EU vedrørende indikatorer for primærenergiforbruget i næsten energineutrale bygninger er meget nyttige, når de værdier, der skal sammenlignes med de pågældende benchmarks, er resultatet af gennemsigtige beregningsmetoder. Der er ved at blive lagt sidste hånd på standarder (31) for at give mulighed for gennemsigtig sammenligning af nationale og regionale beregningsmetoder.

I lyset af disse overvejelser fastsættes benchmarks som regel som energibehovet. Baggrunden er, at energibehovet er udgangspunktet for beregning af primærenergi, så et meget lille energibehov til opvarmning og køling er afgørende for at opnå næsten primærenergineutrale bygninger. Et meget lille energibehov er også en forudsætning for at opnå en betydelig andel af energi fra vedvarende energikilder og ubetydelig primærenergi.

I 2020-fremskrivningen af priser og teknologier er de relevante benchmarks for næsten energineutrale bygningers energimæssige ydeevne inden for følgende intervaller for forskellige klimazoner i EU (32):

Middelhavszonen: — Kontorer: 20-30 kWh/(m2/å) nettoprimærenergi, hvor typisk 80-90 kWh/(m2/å) af primærenergiforbruget dækkes af 60 kWh/(m2/å) vedvarende energikilder på stedet — Nye parcelhuse: 0-15 kWh/(m2/å) nettoprimærenergi, hvor typisk 50-65 kWh/(m2/å) af primærenergiforbruget dækkes af 50 kWh/(m2/å) vedvarende energikilder på stedet.

Oceanisk zone: — Kontorer: 40-55 kWh/(m2/å) nettoprimærenergi, hvor typisk 85-100 kWh/(m2/å) af primærenergiforbruget dækkes af 45 kWh/(m2/å) vedvarende energikilder på stedet — Nye parcelhuse: 15-30 kWh/(m2/å) nettoprimærenergi, hvor typisk 50-65 kWh/(m2/å) af primærenergiforbruget dækkes af 35 kWh/(m2/å) vedvarende energikilder på stedet.

Kontinentalzonen: — Kontorer: 40-55 kWh/(m2/å) nettoprimærenergi, hvor typisk 85-100 kWh/(m2/å) af primærenergiforbruget dækkes af 45 kWh/(m2/å) vedvarende energikilder på stedet — Nye parcelhuse: 20-40 kWh/(m2/å) nettoprimærenergi, hvor typisk 50-70 kWh/(m2/å) af primærenergiforbruget dækkes af 30 kWh/(m2/å) vedvarende energikilder på stedet.

Nordisk zone: — Kontorer: 55-70 kWh/(m2/å) nettoprimærenergi, hvor typisk 85-100 kWh/(m2/å) af primærenergiforbruget dækkes af 30 kWh/(m2/å) vedvarende energikilder på stedet — Nye parcelhuse: 40-65 kWh/(m2/å) nettoprimærenergi, hvor typisk 65-90 kWh/(m2/å) af primærenergiforbruget dækkes af 25 kWh/(m2/å) vedvarende energikilder på stedet.

Medlemsstaterne rådes til at medtage vedvarende energikilder i et integreret designkoncept til dækning af de lave energikrav for bygninger (33).

Nogle medlemsstater har valgt at kæde niveauet for næsten energineutrale bygninger sammen med en af de bedste klasser, hvad angår energimæssig ydeevne (f.eks. bygningsklasse A++), som angivet nærmere i energiattesten. En sådan tilgang sammen med en klar indikator for energimæssig ydeevne anbefales med henblik på at give investorerne tydelige oplysninger og at skubbe markedet i retning af næsten energineutrale bygninger.

4.2. Opfyldelse af forpligtelsen til at sikre, at nye bygninger er næsten energineutrale senest ultimo 2020

Når nye bygninger skal forberedes, så de kan opfylde målene om at være næsten energineutrale, kan der være behov for tilpasning af eksisterende praksis. Mindstekrav og næsten energineutrale krav skal vurderes i betragtning af fristerne i artikel 9, stk. 1.

Desuden skal medlemsstaterne sikre, at der er indført passende sanktionsordninger, hvis nybyggerier ikke overholder kravene til energimæssig ydeevne. Det kan kræve differentierede sanktioner for nye bygninger, efter at fristerne for næsten energineutrale bygninger er udløbet.

Medlemsstaterne rådes til at vurdere disse elementer hurtigst muligt for at sikre opfyldelse af målene vedrørende næsten energineutrale bygninger. Endvidere henstilles det, at medlemsstaterne definerer en ordning for overvågning af opfyldelsen af målene vedrørende næsten energineutrale bygninger. Ordningen bør også omfatte overvågning af delmålene for 2015 i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, samt af eventuelle yderligere nationale milepæle frem til 2020. Det vil forstærke de aktuelle køreplaner for næsten energineutrale bygninger og bidrage til overvågningsordningerne i de kommende år.

4.3. Politikker og foranstaltninger til fremme af næsten energineutrale bygninger

De fleste medlemsstater har valgt en lang række politikker for at øge antallet af næsten energineutrale bygninger (f.eks. bevidstgørelse og information, uddannelse og erhvervsuddannelse, styrkelse af byggeforskrifter og energiattester, valgt af: Østrig, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Cypern, Tjekkiet, Danmark, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Ungarn, Irland, Italien, Letland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Sverige, Slovenien, Det Forenede Kongerige). I nogle tilfælde forekommer politikkerne imidlertid at være ret generelle og rettet mod »alle bygninger«. Det er ikke altid tilstrækkelig klart, hvordan de specifikt understøtter næsten energineutrale bygninger, og heller ikke i hvilket omfang de i praksis bidrager til opfyldelse af et lands mål for næsten energineutrale bygninger. Derfor anbefales et bedre samspil mellem politikker, foranstaltninger og næsten energineutrale bygninger.

For at gøre det nemmere at give disse oplysninger har Kommissionen stillet en skabelon til rådighed for medlemsstaterne, som ikke er obligatorisk, og som anbefales til at fremme sammenligning og analyse af planerne vedrørende næsten energineutrale bygninger (34).

4.4. Støtte til at gøre eksisterende bygninger næsten energineutrale

Bedste praksis målrettet mod at gøre eksisterende bygninger næsten energineutrale går fra bevidstgørelse om teknologi (35) og incitamentsordninger til finansielle instrumenter, skatteordninger, økonomiske instrumenter, f.eks. tvungen energibesparelse, markedsinstrumenter, f.eks. offentlig-private partnerskaber for at stimulere renovering af bygninger, eller løsningscentre, der yder samlet rådgivning om energirenovering (36).

Nogle medlemsstaters tilgang med at kæde finansiel støtte til bygningsrenovering sammen med en høj energiklasse, der svarer til niveauet for næsten energineutrale bygninger, kan betragtes som god praksis med henblik på at stimulere omdannelsen af den nationale bygningsmasse i retning af næsten energineutrale niveauer.

I løbet af det seneste årti har de fleste medlemsstater indført foranstaltninger rettet mod den eksisterende bygningsmasse, og der er for nylig defineret nye, fremadskuende perspektiver i de nationale renoveringsstrategier udarbejdet i overensstemmelse med artikel 4 i direktivet om energieffektivitet. Medlemsstaterne bør fastlægge en konsistent kombination af politikinstrumenter (politikpakke), der kun delvis afhænger af det offentlige budget.

Der kræves pålidelige data til at overvåge politikkernes virkninger, herunder den faktiske energimæssige ydeevne og indeklimaet, først og fremmest for renovering af bygningsmassen. I nogle lande med begrænset potentiale for solen som vedvarende energikilde (f.eks. Nordeuropa) er der behov for politikker, som fremmer alternative foranstaltninger (f.eks. biomasse). Køreplaner og indikatorer er også gode redskaber til at opfylde specifikke behov og overvåge gennemførelsen. Medlemsstaterne rådes til yderligere at styrke og evaluere de indførte foranstaltninger med henblik på vellykket fremme af omkostningseffektive, dybe og næsten energineutrale renoveringer.

5. RESUMÉ AF HENSTILLINGERNE

1) Principperne vedrørende næsten energineutrale bygninger er en af hjørnestenene i det aktuelle direktiv, og det forudsættes, at de vil blive normen for nye bygninger fra 2020. Medlemsstaterne rådes til at øge deres indsats for at gennemføre og håndhæve bestemmelserne i direktivet om bygningers energimæssige ydeevne i fuldt omfang for at sikre, at alle nye bygninger er næsten energineutrale inde for direktivets frister.

2) Medlemsstaterne rådes til at fastsætte nationale definitioner for næsten energineutrale bygninger med et tilstrækkeligt højt ambitionsniveau — som ikke er lavere end de planlagte omkostningsoptimale niveauer for mindstekrav — og til at bruge vedvarende energikilder i et integreret designkoncept for at opfylde kravene om et lille energiforbrug i næsten energineutrale bygninger. De anbefalede benchmarks fremgår af afsnit 4.1. Der bør sikres et hensigtsmæssigt indeklima for at undgå forringelse af den indendørs luftkvalitet, komforten og sundhedsforholdene i den europæiske bygningsmasse.

3) I indsatsten for at sikre, at nye bygninger er næsten energineutrale fra ultimo 2020 bør medlemsstaterne hurtigst muligt vurdere, om der er behov for at ændre den eksisterende praksis. Tilsvarende henstilles det, at medlemsstaterne definerer en overvågningsordning for opfyldelsen af målene vedrørende næsten energineutrale bygninger og overvejer mulighederne for at indføre differentierede sanktioner for nye bygninger, når fristerne for næsten energineutrale bygninger er udløbet.

4) Politikker og foranstaltninger til fremme af næsten energineutrale bygninger bør være mere specifikke med hensyn til at gøre det klart, i hvilket omfang de bidrager til at opfylde målene vedrørende næsten energineutrale bygninger. Det henstilles, at der opnås et bedre samspil mellem politikker, foranstaltninger og næsten energineutrale bygninger. For at gøre det nemmere at give disse oplysninger har Kommissionen stillet en skabelon til rådighed for medlemsstaterne, som ikke er obligatorisk, og som anbefales til at fremme sammenligning og analyse af planerne.

5) Kommissionen henstiller, at medlemsstaterne øger deres arbejde med at udarbejde støttepolitikker, som er målrettet mod renovering af den eksisterende bygningsmasse hen imod næsten energineutrale niveauer. Medlemsstaterne bør fastlægge en konsistent kombination af politikinstrumenter (politikpakker) for at sikre den krævede langsigtede stabilitet for investorer i effektive bygninger, herunder dybe og næsten energineutrale renoveringer. Det anbefales at indsamle pålidelige data for at overvåge politikkernes virkninger med henblik på at imødekomme specifikke behov og overvåge gennemførelsen af renovering af bygningsmassen.

(1) Pakke vedrørende energiunionen COM(2015) 80 final.

(2) Artikel 2, stk. 4.

(3) Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 244/2012 af 16. januar 2012 om udbygning af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/31/EU om bygningers energimæssige ydeevne, hvori der fastlægges en ramme for en sammenligningsmetode til beregning af omkostningsoptimale niveauer for mindstekrav til bygningers og bygningsdeles energimæssige ydeevne (EUT L 81 af 21.3.2012, s. 18).

(4) Retningslinjer, hvori der fastlægges en ramme for en sammenligningsmetode til beregning af omkostningsoptimale niveauer for mindstekrav til bygningers og bygningsdeles energimæssige ydeevne (EUT C 115 af 19.4.2012, s. 1).

(5) Se tabellen på side 10 i retningslinjerne.

(6) »Energibehov«, »leveret energi« og »nettoprimærenergi« bør forstås i henhold til definitionerne i delegeret forordning (EU) nr. 244/2012 og tilhørende retningslinjer.

(7) Se f.eks. »Analysis of load match and grid interaction indicators in net zero energy buildings with simulated and monitored data«, Applied Energy, 31.12.2014, s. 119-131.

(8) JRC-rapport »Promoting healthy and energy efficient buildings in the European Union«, 2016.

(9) Se f.eks. »Predicted vs. actual energy performance of non-domestic buildings: Using post-occupancy evaluation data to reduce the performance gap«, Anna Carolina Menezes, Andrew Cripps, Dino Bouchlaghem & Richard Buswell (2012), Applied Energy, Volume 97, side 355-364, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0306261911007811.

(10) Det betyder det niveau for energimæssig ydeevne, der fører til de laveste omkostninger i løbet af bygningens anslåede livscyklus.

(11) »Energi fra vedvarende energikilder« omfatter energi fra vedvarende ikkefossile energikilder, nemlig vindkraft, solenergi, aerotermisk energi, geotermisk energi, hydrotermisk energi og havenergi, vandkraft, biomasse, lossepladsgas, gas fra spildevandsanlæg og biogas.

(12) »Towards nearly zero-energy buildings- Definition on common principles under the EPBD« (http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/nzeb_full_report.pdf), udarbejdet af Ecofys for Europa-Kommissionen, GD ENERGI.

(13) Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om medlemsstaternes fremskridt med hensyn til at opnå omkostningsoptimale niveauer for mindstekrav til energimæssig ydeevne.

(14) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (EUT L 140 af 5.6.2009, s. 16).

(15) Se artikel 13, stk. 4, i direktivet om vedvarende energikilder.

(16) EPBD Concerted Action III book, 2016.

(17) Fjernvarme-/fjernkølesystemer i EU udgør ca. 10-13 % af varme-/køleforsyningen i EU.

(18) Se fodnote 12.

(19) 23 medlemsstater samt en region i Belgien.

(20) I overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, litra a).

(21) Artikel 28, stk. 1, andet afsnit.

(22) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/27/EU af 25. oktober 2012 om energieffektivitet, om ændring af direktiv 2009/125/EF og 2010/30/EU samt om ophævelse af direktiv 2004/8/EF og 2006/32/EF (EUT L 315 af 14.11.2012, s. 1).

(23) I det igangværende standardiseringsarbejde og -projekter, f.eks. GE2O-projektet (http://www.geoclusters.eu/) arbejdes der på at fjerne denne begrænsning og samtidig anerkende naturlige forskelle som klimaforhold.

(24) »Modelling of optimal paths to reach NZEB for new constructions in Europe«, oplæg af Delia D'Agostino på WSED-konferencen i februar 2016 (http://www.wsed.at/en/programme/young-researchers-conference-energy-efficiency-biomass/).

(25) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(01)&from=EN. Denne rapport indeholder oplysninger fra alle medlemsstater undtagen Grækenland og Spanien, som ikke havde fremsendt en national plan eller en konsolideret vejledende model den 18. september 2014. En nyere oversigtstabel over de nationale definitioner af næsten energineutrale bygninger findes her: http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/buildings/nearly-zero-energy-buildings.

(26) Se data i JRC »Synthesis report on national plans for NZEB«, 2016, et BPIE-dataark fra januar 2015 (http://bpie.eu/uploads/lib/document/attachment/128/BPIE_factsheet_nZEB_definitions_across_Europe.pdf) samt ajourførte oplysninger, der er offentliggjort af Kommissionen i oktober 2014 (https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/Updated%20progress%20report%20NZEB.pdf).

(27) https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/Updated%20progress%20report%20NZEB.pdf.

(28) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(01)&from=EN.

(29) JRC »Synthesis report on national plans for NZEB«, 2016, findes på følgende websted: http://iet.jrc.ec.europa.eu/energyefficiency/publications/all.

(30) Se fodnote 24.

(31) Kommissionens mandat M/480 til CEN om nærmere udarbejdelse af standarder vedrørende direktivet om bygningers energimæssige ydeevne.

(32) Følgende gælder i studiet »Towards nearly zero-energy buildings- Definition on common principles under the EPBD« (http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/nzeb_full_report.pdf), udarbejdet af Ecofys for Europa-Kommissionen, GD ENERGI:

— Middelhavszonen er Zone 1: Catania (andre: Athen, Larnaca, Luga, Sevilla, Palermo)

— Oceanisk zone er Zone 4: Paris (andre: Amsterdam, Berlin, Bruxelles, København, Dublin, London, Macon, Nancy, Prag, Warszawa)

— Kontinentalzonen er Zone 3: Budapest (andre: Bratislava, Ljubjana, Milano, Wien)

— Nordisk zone er Zone 5: Stockholm (Helsinki, Riga, Stockholm, Gdansk, Tovarene).

(33) En bygnings integrerede energimæssige ydeevne svarer til den mængde nettoprimærenergi, der kræves for at opfylde de forskellige behov i forbindelse med normal brug, og skal afspejle energibehovet til opvarmning og køling, varmt brugsvand samt indbygget belysning. En integreret ydeevne tager således ikke blot højde for kvaliteten af bygningens isolering, men også opvarmningsanlæggene, køleanlæggene, energiforbrug til ventilation og belysning, bygningens beliggenhed og orientering, varmegenvinding, aktiv udnyttelse af solvarme og andre vedvarende energikilder.

(34) Medlemsstaternes udfyldte skabeloner findes her: http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/buildings/nearly-zero-energy-buildings.

(35) EU støtter teknologiudviklingen under H2020-programmet — navnlig via offentlig-private partnerskaber om energieffektive bygninger — https://ec.europa.eu/research/industrial_technologies/energy-efficient-buildings_en.html.

(36) Se fodnote 22.