Særberetning nr. 2/99

om landbrugsreformens indvirkning på kornsektoren, med Kommissionens svar

(i henhold til EF-traktatens artikel 248, stk. 4, andet afsnit)

(1999/C 192/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

Beretningen omhandler indvirkningerne af 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik på kornsektoren. Der gives en kort historisk oversigt over den fælles markedsordning for korn, og de vigtigste elementer i reformen gennemgås. Dernæst redegøres der for udviklingen i budgettet for den fælles markedsordning og i de vigtigste økonomiske variabler i kornsektoren efter reformen. På baggrund af denne udvikling evalueres resultaterne af reformen.

Den gamle markedsordning, som var baseret på prisstøtte og beskyttelse mod korn fra tredjelande, resulterede i voksende offentlige lagre og stigende omkostninger, som skulle dækkes over fællesskabsbudgettet. Endvidere var man nødt til at øge udgifterne til eksportrestitutioner, for at det overskydende korn kunne afsættes på verdensmarkedet. Fællesskabets handelspartnere lagde også pres på Kommissionen for at få liberaliseret landbrugsmarkederne i EF yderligere. Dette resulterede i reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992, som først og fremmest gjaldt kornsektoren (jf. punkt 2.1 - 2.12).

Sigtet med reformen var, at de interne og eksterne problemer skulle løses ved at gøre korn dyrket i Fællesskabet mere konkurrencedygtigt. Det vigtigste instrument var en drastisk nedsættelse af interventionspriserne. Som kompensation for indkomsttab som følge af prisnedsættelserne fik landbrugerne direkte arealstøtte. Markedsligevægten skulle sikres ved, at landbrugerne på grund af de lavere priser ville blive ansporet til at sænke produktionen, ved at hektarstøtten blev gjort uafhængig af den faktiske produktionsmængde og ved at tage landbrugsjord ud af produktion (jf. punkt 3.1 - 3.5).

Kommissionen havde ganske vist regnet med en vis stigning i budgetudgifterne som følge af, at landbrugsstøtten gradvist skulle betales af skatteyderne i stedet for af forbrugerne, men udgifterne steg hurtigere end forventet på grund af såvel Kommissionens som Rådets forskellige afgørelser vedrørende forvaltningen af markedspolitikken. Det forventede fald i udgifterne i 1997 udeblev (jf. punkt 4.1 - 4.5).

I reformens første år faldt produktionen, men dette fald blev hurtigt fulgt af stigninger, som igen fik produktionen op på niveauet fra før reformen. Den faktiske udvikling varierede meget fra medlemsstat til medlemsstat, hvilket var et tegn på, at klimaændringer og stadig stigende udbytter havde større indvirkning på produktionsmængden end prisnedsættelser og tvungen braklægning af landbrugsjord (jf. punkt 4.6 - 4.10).

Det interne forbrug steg som følge af prisnedsættelserne, som gjorde det mere attraktivt at anvende korn til dyrefoder. Fodersektoren har imidlertid vist, at den hurtigt kan tilpasse sig markedsforholdene, og dermed er der også risiko for, at den vil kunne reagere modsat, f.eks. hvis forholdet mellem prisen på korn og på kornsubstitutter ikke længere falder ud til fordel for korn (jf. punkt 4.11 - 4.14).

Man forventede, at producentpriserne ville følge faldet i de institutionelle priser. Dette skete også i varierende grad i medlemsstaterne, men som følge af mangel på korn på verdensmarkedet blev EU-markedspriserne på blød hvede, der er den kornart, der produceres mest af i EU, ved med at ligge over de nye institutionelle priser, hvilket resulterede i, at landbrugerne samlet blev overkompenseret for de faktiske indkomsttab. Retten har allerede gjort rede for dette i årsberetningen for regnskabsåret 1996 (jf. punkt 4.16 - 4.18 og 4.33).

Efter overgangsperioden faldt priserne i 1997 og 1998, og der måtte igen ydes støtte i form af intervention (jf. punkt 4.19 og 4.23).

Man havde forventet, at lavere producentpriser ville betyde, at forbrugerne ikke længere skulle finansiere så stor en andel af støtten til landbrugssektoren. Men de priser, den endelige forbruger skal betale, er enten ikke faldet væsentligt (f.eks. for brød), eller der har ikke kunnet konstateres en direkte sammenhæng mellem prisfald og lavere kornpriser (okse- og svinekød). Skatteydernes bidrag er derfor steget betragteligt, uden at forbrugerne har fået nogen synderlig fordel (jf. punkt 4.20 - 4.21).

Reformen har betydet øgede indtægter for landbrugssektoren som helhed. I overgangsperioden blev markedspriserne ved med at ligge over de nyligt fastsatte institutionelle priser, og derfor er der samlet blevet givet overkompensation for faktiske tab. Jo højere markedspriserne var i medlemsstaterne, jo mere tjente de berørte landbrugere på støtten efter indførelsen af det nye system. Systemet er aldrig blevet skræddersyet til hverken at kompensere den enkelte landmand for tab eller til at kompensere for tab på medlemsstatsniveau. Over- og underkompensation skyldes derfor to faktorer. Den første er, at støtten er knyttet til gennemsnitsarealer og -udbytter, der er fastfrosset på deres historiske niveau. Det har betydet, at effektive landbrug er blevet underkompenseret og mindre effektive overkompenseret. På den anden side har markedspriserne for de samme produkter været forskellige i de forskellige medlemsstater. Nogle år har landbrugerne i nogle lande derfor fået overkompensation, og andre har fået underkompensation (jf. punkt 4.31 - 4.35).

Under godtgørelsesordningen differentieres støtten ikke efter bedriftens størrelse eller udbytte, og derfor er den ikke med til at forbedre de små producenters forhold. Det er stadig de store landbrugsbedrifter og bedrifterne i regioner med det største udbytte, der får den højeste støtte (jf. punkt 4.37 - 4.46).

Reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992 var bestemt et skridt i den rigtige retning. Der skal imidlertid træffes yderligere foranstaltninger, hvis den øgede konkurrenceevne og den forbedrede markedsbalance skal kunne opretholdes. De foranstaltninger, der foreslås i Agenda 2000, er ikke vidtgående nok til at hindre, at der igen opstår produktionsoverskud, og sikre, at der vil blive reageret hensigtsmæssigt på faldende priser på verdensmarkedet, og at landbrugerne får en rimelig indkomst. I betragtning af de stadigt stigende problemer med produktionen og arealstøtteordningen kunne det være hensigtsmæssigt at undersøge, om det er muligt at erstatte den nuværende ordning med en form for direkte indkomststøtte (jf. punkt 5.8 - 5.11).

1. INDLEDNING

1.1. På mange måder er korn Fællesskabets vigtigste afgrøde. Ca. 38 mio. hektar, eller ca. 25 % af Fællesskabets landbrugsareal, er tilsået med korn. Med ca. 200 mio. ton pr. år er korn den afgrøde, der produceres mest af. Der omsættes ca. 38 mio. ton korn inden for Fællesskabet, og dermed er korn det vigtigste produkt i samhandelen mellem medlemsstaterne. I 1997 tegnede den fælles markedsordning for korn alene sig for mere end 14000 mio. ECU af fællesskabsbudgettet, dvs. 34 % af EUGFL, Garantisektionens budget. Det er langt det største beløb, der ydes i støtte til en enkelt markedsordning over EU-budgettet. Udtrykt i produktionsværdi, hvori forbrug af egen produktion på bedriften ikke er medregnet, lå korn imidlertid i 1995 på fjerdepladsen med 18379 mio. ECU efter mejeriprodukter (38176 mio. ECU), oksekød (24583 mio. ECU) og svinekød (23123 mio. ECU)(1).

1.2. I 1992 ændrede Fællesskabet den fælles landbrugspolitik på en række områder. Reformen var først og fremmest rettet mod kornmarkedet, hvor de nye bestemmelser blev taget i anvendelse fra og med produktionsåret 1993/94. Reformen skulle være gennemført fuldt ud efter en treårig overgangsperiode, dvs. i juni 1996. Produktionsåret 1996/97 var således det første år, hvor reformen var gennemført fuldt ud. Denne beretning gør rede for nogle af de vigtigste virkninger, reformen har haft på kornsektoren. Den er udarbejdet på grundlag af revisionsarbejde udført i 1997 og 1998, herunder analyser af økonomiske og finansielle data indsamlet af Eurostat eller fremlagt i andre fællesskabsdokumenter og indsamlet under interviews med nationale administrationer og repræsentanter for producenter, forarbejdningsvirksomheder og forbrugere i de fem største kornproducerende medlemsstater: Frankrig, Tyskland, Det Forenede Kongerige, Italien og Spanien(2).

1.3. Beretningen indeholder en kort historisk gennemgang af den fælles markedsordning for korn fulgt af en redegørelse for de vigtigste elementer i reformen. Dernæst gennemgås udviklingen i budgettet for den fælles markedsordning og i de vigtigste økonomiske variabler i kornsektoren efter reformen. Beretningen omfatter endvidere en evaluering af reformens resultater samt Rettens bemærkninger til spørgsmålet om, hvorvidt Agenda 2000 vil kunne rette op på svaghederne i 1992-reformen og sikre, at reformprocessen fortsættes. Beretningen behandler ikke udviklingen i den særlige ordning for hård hvede, som Retten allerede har redegjort for i årsberetningen for regnskabsåret 1997(3).

2. BAGGRUND

Prisstøtte og beskyttelse mod korn fra tredjelande

2.1. På grund af dets grundlæggende betydning for menneskers og dyrs ernæring og for samhandelen mellem medlemsstaterne var korn det første produkt, der blev omfattet af en fælles markedsordning under den fælles landbrugspolitik. Efter lange forhandlinger, som begyndte med konferencen i Stresa i 1958, besluttede Rådet endelig i januar 1962 at indføre en fælles markedsordning. De vigtigste instrumenter i denne ordning var følgende:

a) Indikativpriser, som ved begyndelsen af hvert produktionsår blev fastsat af Rådet for hver kornart (navnlig blød hvede, hård hvede, byg, havre og rug). Indikativprisen blev defineret som den pris, landbrugeren skulle have for sit produkt. Forhandlingerne om denne pris var helt fra begyndelsen vanskelige; navnlig Tyskland nægtede at acceptere, at landbrugspriserne blev sat drastisk ned, og de fælles kornpriser trådte først i kraft i 1967, selv om de var noget højere end markedspriserne i de fem andre medlemsstater. Og de lå langt over priserne på verdensmarkedet.

b) Interventionspriser, som blev fastsat til en bestemt procent af indikativpriserne. Denne procent var det laveste niveau, priserne kunne falde til. Når denne mindstepris var nået, skulle nationale interventionsorganer købe korn op for offentlige midler. Logikken i interventionsordningen var, at i de perioder, hvor udbuddet af korn var større end efterspørgslen (normalt i høstperioden), mindskedes udbuddet på grund af offentlige opkøb af korn til interventionslagre, og derved fastholdtes markedspriserne på et niveau over interventionspriserne. Når det modsatte skete, normalt hen imod slutningen af et produktionsår, dvs. at udbuddet blev mindre, og priserne steg, bevirkede salgene fra interventionslagrene, at priserne fastholdtes på niveauet for indikativpriserne. For at anspore producenterne og kornhandlerne til selv at oplagre korn og ikke anbringe det på interventionslagre straks efter høsten blev der fastsat månedlige tillæg for en bestemt del af produktionsåret. Lageromkostningerne og senere nedskrivningerne af lagrene blev betalt over fællesskabsbudgettet, men ikke selve opkøbene.

2.2. Med denne prisstøtteordning havde Fællesskabet implicit taget højde for navnlig tre af målene i Romtraktatens artikel 39(4):

a) indkomstmålet, dvs. at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard gennem indikativprisen

b) at stabilisere markederne, eftersom priserne kun fik lov til at bevæge sig mellem indikativ- og interventionspriserne

c) strukturmålet, dvs. at bedrifternes produktion skulle være stor nok til at sikre de berørte landbrugere en tilstrækkelig indkomst med de priser, der var fastsat.

2.3. Indikativpriserne blev fastsat på et så højt niveau, at der var tendens til, at markedspriserne blev markant lavere og endog var lavere end marginen på 10 % mellem indikativ- og interventionspriserne. Intervention blev derfor et permanent element i Fællesskabets markedsstyring, som fastholdt produktionspriserne på det kunstigt høje interventionsniveau. Indikativpriserne havde overhovedet ikke nogen betydning for landbrugets indtjening og tjente kun som et teoretisk grundlag for interventionsprisniveauet. Endvidere blev der ikke taget hensyn til forbrugernes interesser, og forbrugerne måtte helt fra begyndelsen betale forskellen mellem de høje priser i Fællesskabet og de lave priser på verdensmarkedet.

2.4. Et sådant system med garanterede mindstepriser kan kun fungere, hvis billigere korn på verdensmarkedet holdes ude fra det interne marked. For at sikre dette supplerede Fællesskabet den interne prisstøtte med et eksternt sluseprissystem. De interne priser blev beskyttet ved hjælp af variable afgifter på import af korn fra tredjelande. Disse afgifter var baseret på tærskelpriser, som blev fastsat på en sådan måde, at prisen på importeret korn i Fællesskabets største handelscentre kom til at ligge på et niveau, der var lidt højere end indikativpriserne, og forskellen mellem disse priser udgjorde grundlaget for det, der kaldes fællessskabspræferencen. De variable importafgifter tilførtes fællesskabsbudgettet som egne indtægter.

2.5. Eksportrestitutionssystemet fungerede omvendt af importafgiftssystemet. Overskud, der udgjorde en trussel for det indre marked, blev eksporteret, og eksportørerne kunne få godtgjort forskellen mellem de højere interne markedspriser og de lavere salgspriser på markedet i et tredjeland. Når der blev mangel på forsyninger på det indre marked, kunne der imidlertid pålægges eksportafgifter for at hindre eksport, og/eller importafgifterne kunne sættes ned, hvilket kun er sket en eller to gange i den fælles markedsordnings historie. Sluseprissystemet skulle oprindeligt være selvfinansierende, dvs. at over en periode på flere år skulle indtægterne fra importafgifterne dække eksportrestitutionerne.

Udviklingen på kornmarkedet

2.6. Da den fælles markedsordning for korn blev indført, var der kun seks medlemsstater, og en betragtelig del af EF's basislevnedsmidler måtte importeres for at sikre befolkningen tilstrækkelige forsyninger. I 1968 importerede De Seks mere end 17 mio. ton korn og eksporterede 6,5 mio. ton, hvilket betød et nettobehov på 10,5 mio. ton, eller at 10 % af Fællesskabets efterspørgsel på korn måtte dækkes gennem import.

2.7. Oliekriserne i 1973 og 1979 medførte verdensomspændende inflation, og i midten af firserne forværredes situationen yderligere af de tilbagevendende underskud på USA's budget, og den monetære ustabilitet, de to oliekriser havde fremkaldt, blev forstærket. På grund af inflationen blev de institutionelle priser (indikativ-, interventions- og tærskelpriserne) forhøjet markant i flere omgange, og devalueringen af dollaren øgede yderligere forskellen mellem fællesskabspriserne og markedspriserne på korn. De høje støttepriser gav landbrugerne et stærkt incitament til at øge produktionen, mens Fællesskabets forbrug ikke voksede i takt hermed. Kunstige afsætningsmarkeder finansieret gennem interventionsopkøb eller høje eksportrestitutionssatser gav et falsk billede af producenternes faktiske markedssituation. I 1980 blev det daværende Fællesskab bestående af ni medlemsstater således nettoeksportør af korn (jf. tabel 1). Fra og med 1981 blev produktionen ved med at være større end det interne forbrug, importen faldt, og den støttede eksport steg fortsat. Interventionslagrene blev også ved med at vokse. Budgetudgifterne til afsætning af overskudsproduktionen på det indre marked og i udlandet øgedes år for år.

2.8. I anden halvdel af firserne forsøgte man at vende denne tendens ved at fastfryse eller sænke de institutionelle priser og træffe andre stabiliserende foranstaltninger (maksimale garantimængder, medansvarsafgifter og en jordudtagningsordning(5)). Det lykkedes ikke med disse foranstaltninger at få nedsat produktionen og mindsket overskuddene væsentligt, og budgetudgifterne (navnlig interventionsudgifter og eksportrestitutioner) holdt sig derfor fortsat på et højt niveau. Det agromonetære system, som ved hjælp af de grønne kurser skulle beskytte landbrugspriserne mod stadigt hyppigere monetær ustabilitet, fik priserne til at stige yderligere i de medlemsstater, hvis nationale valutaer faldt i værdi, og disse prisstigninger blev kun i begrænset omfang udlignet af prisfald i de medlemsstater, hvis nationale valutaer steg i værdi(6). De relativt høje interne priser gjorde det stadig attraktivt at øge produktionen, og voksende udbytter forværrede problemet med strukturelt betingede overskud.

2.9. Prisstøtte i form af interventionsopkøb og beskyttelse mod korn fra tredjelande ved hjælp af importafgifter, eksportrestitutioner og det agromonetære system resulterede således i, at producenter og kornhandlere ikke skulle konkurrere på verdensmarkedet på de faktiske vilkår. Voksende selvforsyning, og i sidste ende kornoverskud, på det indre marked førte endvidere til lavere import, og en stadig større del af eksportrestitutionerne kunne ikke dækkes af importafgifter. Endelig skulle forbrugerne finansiere systemet ved at betale kornpriser, der lå et godt stykke over verdensmarkedspriserne, samtidig med at skatteydernes bidrag til dækning af eksportrestitutionerne også steg.

2.10. Ved slutningen af produktionsåret 1992/93 kulminerede udviklingen med, at 32,2 mio. ton korn, ca. 20 % af årets produktion, var lagt på interventionslagre (jf. tabel 1). Denne mængde svarede til mere end fire måneders internt forbrug og kostede samme år skatteyderne 2724 mio. ECU i lageromkostninger og nedskrivninger (jf. tabel 2). I samme periode steg udgifterne til eksportrestitutioner også til 2789 mio. ECU, mens de samlede afgifter på importerede landbrugsprodukter kun androg 1000 mio. ECU. Det blev således stadig vanskeligere at finansiere landbrugsbudgettet uden at overskride loftet i landbrugsretningslinjen, som var blevet vedtaget i 1988 som et led i budgetdisciplinen.

2.11. Størstedelen af disse stadigt stigende budgetudgifter kom ikke landbrugssektoren direkte til gode, men derimod lagerholdere og kornhandlere - og ofte var lagerholder og kornhandler én og samme virksomhed. Landbrugssektoren nød godt af et system, som kunstigt holdt de interne priser over verdensmarkedspriserne, og handelsselskaberne inkasserede de eksportrestitutioner og interventionsbetalinger, der var nødvendige for at holde de interne priser på det fastlagte niveau. Det sidste år før reformen androg disse udgifter 5512,6 mio. ECU ud af et samlet budget for korn på 6923,2 mio. ECU.

2.12. Samtidig pressede Fællesskabets handelspartnere på for at få landbrugsprodukter omfattet af den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT), for at få åbnet adgang for deres landbrugsprodukter til Fællesskabets markeder og for gradvist at få ophævet enhver støtte, som direkte eller indirekte indvirkede på samhandelen.

3. REFORMEN

3.1. Den fælles landbrugspolitik var kommet under pres fra to sider, internt på grund af budgetstramninger og eksternt i forbindelse med GATT-forhandlingerne under Uruguay-runden. Den

Tabel 1

Samlet forsyningsbalance for korn, 1972/73 - 1997/98

>TABELPOSITION>: Oplysninger foreligger ikke.

NB:

Før 1990/91 indgår der ikke tal for de nye tyske delstater i tallene for Fællesskabet.

Kilde:

Eurostat, New Cronos (ajourført september 1998).

Tabel 2

Udviklingen i udgifterne til korn og andre markafgrøder i perioden 1990 - 1997

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens EUGFL-finansberetninger 1990 - 1997.

måtte derfor ændres, og igen var kornsektoren et af de mest berørte områder. I begyndelsen af 1991 blev der fremlagt forslag om "Mac Sharry-reformen" (opkaldt efter den daværende kommissær med ansvar for landbrug)(7).

3.2. Problemerne og svaghederne ved den fælles landbrugspolitik var velkendte, og det var derfor nemt nok at pege på, hvad målene for en reform af kornsektoren skulle være. Der var imidlertid lange og vanskelige forhandlinger om, hvilke midler der skulle anvendes, og i maj 1992 vedtog Rådet endelig en reform, der var mindre gennemgribende end den, Kommissionen havde foreslået.

3.3. I juni 1992 vedtog Rådet to grundforordninger, Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 og (EØF) nr. 1766/92 af 30. juni 1992(8). Ved den første blev der indført en ny støtteordning (hektarstøtte) for producenter af markafgrøder generelt (korn, oliefrø og proteinafgrøder, senere suppleret med hørfrø), og den anden fornyede den fælles markedsordning for korn. Der blev indført en overgangsperiode fra produktionsåret 1993/94 til udgangen af produktionsåret 1995/96. I denne periode skulle de væsentligste dele af den fælles markedsordning gennemføres. I den følgende periode frem til 1999 skulle reformen køre videre uden ændringer, og de ændringer, Kommissionen har foreslået i Agenda 2000, markerer afslutningen på denne periode.

3.4. Ved hjælp af en række specifikke foranstaltninger skulle den fælles markedsordning tilgodese følgende hovedmål:

a) Forbedring af konkurrenceevnen: Dette mål skulle opfyldes ved, at den gennemsnitlige interventionspris i overgangsperioden gradvist skulle sættes ned fra 155 ECU/ton(9) til 100 ECU/ton for samtlige kornarter. Lavere interventionspriser skulle medføre lavere interne markedspriser. Dermed ville korn dyrket i Fællesskabet blive mere konkurrencedygtigt på det indre marked i forhold til toldfrit importerede kornsubstitutter til dyrefoder (f.eks. maniok, majsgluten mv.), og samtidig ville fællesskabskorn kunne sælges på det eksterne marked med lavere eksportrestitutioner eller helt uden, eftersom den faktor, der var bestemmende for eksportrestitutionssatsernes niveau, nemlig forskellen mellem de internationale priser og de interne priser, ville blive mindre.

b) Målene i artikel 39 i traktaten, navnlig:

i) Indkomstmålet: Landbrugerne skulle kompenseres for indkomsttab som følge af faldende institutionelle priser, eftersom man forventede, at markedspriserne ville følge disse prisfald. En støtte beregnet på grundlag af det areal, som landbrugerne erklærede at have tilsået med korn, skulle supplere den indkomst, landbrugerne fik ved at sælge korn på markedet. Støtten blev i princippet beregnet som det pågældende areal og et historisk regionalt udbytte, der blev fastsat af medlemsstaterne, ganget med kompensationssatsen (forskellen mellem den gennemsnitlige interventionspris før reformen og den nye indikativpris, der blev fastsat for det løbende år).

ii) Stabiliseringsmålet: Produktionen skulle sænkes for at sikre en bedre markedsbalance. Landbrugerne skulle ikke i samme omfang som tidligere tilskyndes til at producere korn (priserne skulle sættes ned), og der blev fastsat et historisk basisareal for markafgrøder. Hvis basisarealet blev overskredet, blev hektarstøtten reduceret tilsvarende. Der blev indført tvungen braklægning, dvs. at en vis procentdel af landbrugsjorden skulle tages ud af produktion som betingelse for at modtage støtte. Denne foranstaltning gjaldt kun for producenter med et udbytte på over 92 ton om året. Producenter, som producerede mindre, blev betragtet som mindre producenter og var fritaget for at skulle opfylde betingelsen om jordudtagning for at kunne modtage hektarstøtte. Som en art "nødbremse" blev interventionsprisen fastholdt på 90 % af de nye indikativpriser på ensartede betingelser overalt i Fællesskabet.

iii) Strukturmålet: Ved hjælp af en førtidspensioneringsordning(10) skulle der tilskyndes til etablering af større landbrugsenheder, men sigtet var også at forhindre affolkning af landdistrikterne ved hjælp af de samlede politikker og andre ledsageforanstaltninger(11).

c) Målene i artikel 110 i traktaten. Der var en direkte sammenhæng mellem dette mål og den internationale handelspolitik, eftersom Fællesskabet i henhold til traktatens artikel 110 skal "bidrage til en harmonisk udvikling af verdenshandelen, en gradvis afskaffelse af restriktionerne i den internationale handel og en sænkning af toldskrankerne". I slutakten fra GATT-forhandlingerne under Uruguay-runden, som blev undertegnet i Marrakesh i april 1994, stilles der krav om, at det skal vurderes, om den fælles landbrugspolitik lever op til denne målsætning.

3.5. Der blev vedtaget følgende foranstaltninger for den periode på seks år, hvor Uruguay-aftalen skulle gennemføres (1995 - 2000):

a) Mindre grænsebeskyttelse: Importafgifter (baseret på mængde) blev erstattet af told (baseret på værdi), som hvert år i seks år skulle nedsættes med 6 % af tallene for referenceperioden 1986 - 1988, altså med i alt 36 %. Udgangspunktet blev beregnet som forskellen mellem større ikke-fællesskabsleverandørers eksportpriser og tærskelprisen i Fællesskabet. Som en indrømmelse blev det vedtaget, at importafgifterne på korn ikke måtte resultere i, at priserne på importeret korn kom til at ligge mere end 55 % over interventionsprisen, hvorved man sikrede den såkaldte "fællesskabspræference". Endvidere blev der opnået enighed om såkaldte "aktuelle adgangskvoter"(12) for import af majs og sorghum til Spanien og såkaldte "mimimumsadgangskvoter"(13) for hvede, havre og majs (kun til Portugal) med nedsat told eller helt uden told.

b) Nedsættelse af den subsidierede eksport: Bortset fra fødevarehjælp skulle budgetudgifterne til eksportrestitutioner nedsættes med 36 % og eksporten af støttede produkter med 21 % over seks år. I denne forbindelse anvendtes 1986 - 1990 som referenceperiode.

c) Nedsættelse af den indenlandske markedsstøtte: På grundlag af aggregerede mål for støtte, som for hvert produkt beregnedes som forskellen mellem en ekstern referencepris og en intern støttepris multipliceret med produktionsmængden i referenceperioden 1986 - 1988, skulle den interne markedsstøtte, alle produkter taget under ét, nedsættes med 20 % over seks år. Visse støttekategorier, som ikke var konkurrenceforvridende, f.eks. forskning og skadedyrs- og sygdomsbekæmpelse mv., blev fritaget for denne forpligtelse (den såkaldte "green box"). For så vidt angik korn, blev hektarstøtten fritaget for nedsættelsesforpligtelsen under den såkaldte "blue box", forudsat at denne støtte blev udbetalt på grundlag af fastsatte arealer og udbytter, dvs. at den ikke var koblet sammen med den faktiske produktion.

4. VIRKNINGERNE AF REFORMEN

Kornbudgettet

4.1. Et af målene for Mac Sharry-planen var at bremse stigningen i budgetudgifterne, og sigtet var, at budgetudgifterne i år 2000 skulle ligge under det niveau, man havde beregnet forud for reformen. Selv om budgetmålet ikke var nævnt i de forordninger, hvorved Mac Sharry-reformen blev indført, er der god grund til at undersøge, hvad reformen har kostet. Umiddelbart før reformen (1993) androg de samlede udgifter til korn 6923,2 mio. ECU (jf. tabel 2). I de fire regnskabsår efter reformens indførelse fordobledes udgifterne til korn næsten og steg i gennemsnit med 17,4 % om året til 13167,1 mio. ECU (1997). For så vidt angår udgifternes sammensætning, faldt eksportrestitutionernes og lageromkostningernes andel af de samlede udgifter til korn fra 79,6 % i 1993 til 4,2 % i 1997. Til gengæld steg hektarstøttens andel fra 11,5 % til 93,7 % i den samme periode.

4.2. Som fremhævet i Rettens årsberetning for regnskabsåret 1996(14) forventedes budgetudgifterne at stige i takt med, at landbrugsstøtten gradvist skulle betales af skatteyderne i stedet for af forbrugerne. Kommissionen regnede faktisk med en udgiftsstigning på 4003,8 mio. ECU (EU 12) i perioden 1993 - 1997 (jf. tabel 3). De endelige omkostninger oversteg imidlertid de anslåede omkostninger med ca. 2240 mio. ECU.

4.3. Differencen mellem resultatet og budgetoverslagene skyldes, at nogle omkostningselementer var større end anslået. Stigningen i hektarstøtten skyldes dels agromonetære reguleringer, dels at der senere blev medregnet anden ensilage end majsensilage, samt højere præmie for jordudtagning, og større basisarealer og udbytter(15) (jf. Rettens årsberetning for 1996) og endelig, at det areal, der var berettiget til særstøtte for hård hvede, blev udvidet(16). Til gengæld androg eksportrestitutioner og lageromkostninger i perioden 1994 - 1997 et mindre beløb end forventet som følge af høje internationale priser. De høje priser gjorde det muligt for Kommissionen at få en del af værdiforringelsen dækket ind ved at sælge ud af korn fra tidligere nedskrevne interventionslagre.

Tabel 3

Udgiftsoverslag sammenlignet med faktiske udgifter til korn siden reformen - EU-12

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens EUGFL-finansberetninger for 1994 - 1997.

Rådet: Evaluation des incidences financières de la décision sur la réforme de la PAC, Agrifin 187, Agriorg 241, 8188/92 af 9.9.1992, tabel 2, del A.

4.4. Kommissionen havde beregnet, at de samlede udgifter til korn ville blive 541 mio. ECU lavere i 1997 end i 1996. Driftsregnskabet viser imidlertid en stigning på 988 mio. ECU. Regnskaberne viser imidlertid ikke den faktiske stigning mellem de to år, fordi der er problemer med at opføre udgifterne under det år, de vedrører. I 1995 betalte Kommissionen Spanien og Portugal et forskud på 1995-høsten på 738,5 mio. ECU for at kompensere for tørkens negative finansielle indvirkning på landbrugsbedrifterne i disse to lande. Under normale omstændigheder ville dette beløb være blevet dækket over 1996-budgettet. 1996-udgifterne omfatter endvidere et beløb på 181,1 mio. ECU og 1997-udgifterne et beløb på 160 mio. ECU, som vedrører forsinkede betalinger i en række medlemsstater, som ikke havde kunnet afslutte kontrollen af forudbetalingerne rettidigt. Disse beløb burde have været afholdt over budgetterne for de foregående år. Hvis alle disse beløb blev opført under de regnskabsår, de faktisk vedrører, ville udgifterne for 1996 have andraget 12892,7 mio. ECU og udgifterne for 1997 13010 mio. ECU. Den faktiske udgiftsstigning ville således have været mindre (117,3 mio. ECU), men der ville stadig slet ikke blive tale om den udgiftsnedgang, man havde forventet. Hertil kom, at efter at eksportrestitutionerne og lageromkostningerne i tre år var faldet støt, steg de igen.

4.5. Budgetudgifterne steg efter reformens indførelse, men med det nye system er det mere gennemskueligt, hvor store omkostninger landbrugsstøtten faktisk er forbundet med. Før reformen blev en stor del af denne støtte ikke opført i budgettet, fordi den blev betalt af forbrugerne, som måtte acceptere væsentligt højere priser end priserne på verdensmarkedet. Da prisstøtten i vidt omfang blev erstattet med hektarstøtte, blev denne byrde lagt på skatteyderne.

Produktion

4.6. Når der ses bort fra rekordhøsten i 1991 - 92, fremgår det af tabel 1, at EU 12's produktion i overgangsårene 1993 - 1995 stort set holdt sig på niveauet i perioden forud for reformen med et udsving på ca. 165 mio. ton. I 1996/97 efter overgangsperioden steg EU 12's produktion til 191,2 mio. ton og oversteg dermed rekordhøsten i 1991 med ca. 10 mio. ton. De tre nye medlemsstater producerede yderligere 14 mio. ton, så EU 15's samlede produktion nåede op på 205,3 mio. ton i 1996/97 og holdt sig på omtrent samme niveau i det følgende produktionsår. 1998/99-høsten i EU 15 var på 208 mio. ton og dermed også en rekordhøst. Hvis der som foreslået i Agenda 2000 indføres en enhedsstøttesats for oliefrø og korn, risikerer man, at oliefrø til dels vil blive erstattet med korn, da udbytterne og priserne for denne afgrøde er højere end for oliefrø.

4.7. Disse globale tal dækker over den kendsgerning, at udgifterne har udviklet sig ret forskelligt i de enkelte medlemsstater (jf tabel 4). Når den samlede produktion i overgangsperioden var relativt stabil, skyldtes det, at den markante stigning i den tyske produktion sammenlignet med perioden 1989 - 1992 forud for reformens indførelse blev opvejet af et tilsvarende fald i Spanien (tørke) og Frankrig. I de første to år efter at reformen var trådt fuldstændig i kraft (1996/97), kom Frankrigs og Spaniens produktion igen op på niveauet fra før reformen, mens den stigende tendens i Tyskland fortsatte. Dette viser, at hvis produktionsvilkårene i Spanien og Frankrig ikke havde været så exceptionelt dårlige, ville man allerede i overgangsperioden have kunnet konstatere en stigning i den samlede produktion.

4.8. Kornudbytterne stiger konstant, og derfor er tvungen jordudtagning det vigtigste middel til begrænsning af produktionen. Siden ordningen med jordudtagning blev indført, er produktionen faktisk faldet med i alt ca. 86 mio. ton (perioden 1993 - 1997). Man mente, at fordi verdenspriserne midlertidigt lå over de interne priser, ville der opstå forsyningsmangel i EU, og derfor blev jordudtagningssatsen sænket fra 15 % til 12 % i reformens tredje år. I det fjerde år blev satsen sat ned til 10 % og blev så fastsat til 5 % for produktionsårene 1997/98 og 1998/99. Sammenlignet med en produktion på mere end 200 mio. ton (1997/98) er effekten af en så lav jordudtagningssats minimal. Det står imidlertid også klart, at hvis man alene ved hjælp af jordudtagning vil bringe produktionen ned på et niveau, der ligger tættere på behovet på det indre marked, (det vil for øjeblikket sige en nedsættelse på ca. 30 mio. ton), vil det kræve meget høje udtagningsprocenter, som vil kunne anspore landbrugerne til yderligere at intensivere produktionen på den tilbageværende jord, hvorved den tilsigtede nedsættelse af produktionen vil blive udlignet.

4.9. Endvidere skal Rådet et år i forvejen vedtage, hvilken udtagningsprocent der skal være gældende i et givet produktionsår. Procenten skal fastsættes på grundlag af en anslået forsyningsbalance for korn i produktionsår n og de forventede tal for produktionsårene n+ 1 og n+ 2. Ved udgangen af produktionsår n (i juni) har Kommissionen imidlertid ikke pålidelige oplysninger om det pågældende år (pålidelige Eurostat-tal foreligger først to år senere), og udviklingen kan heller ikke forudses med tilstrækkelig stor nøjagtighed. Systemets vilkårlighed kom klart frem i 1997, da Rådet bad Kommissionen om at fremsætte et forslag om at fastsætte jordudtagningssatsen til 5 %(17).

Tabel 4

Korn (eksklusive ris) produktionstal 1989 - 1997

>TABELPOSITION>: Oplysninger foreligger ikke.

Kilde:

New Cronos (ajourført september 1998).

4.10. Konsekvensen af denne ordning er, at Kommissionen ikke kan vedtage foranstaltninger, der får umiddelbar virkning. Hvis tallene senere skulle vise sig at være forkerte, vil systemet komme ud af balance, og det kan medføre mangel på forsyninger eller produktionsoverskud. Ved udgangen af produktionsåret 1997/98 førte den lave udtagningsprocent på 5 % således igen til højere produktion og resulterede i interventionslagre på 14,5 mio. ton, det næsthøjeste niveau siden perioden 1993 - 1994. Med den produktion, der kan konstateres i 1998 - 99 (jf. punkt 4.6), er det muligt, at interventionslagrene igen når op på niveauet fra før reformen.

Forbrug

4.11. Tabel 1 viser en klar stigning i det interne forbrug fra og med produktionsåret 1993/94. Mens det gennemsnitlige forbrug i de fire år før reformen var på ca. 138 mio. ton, steg det inden for EU 12 til 152,1 mio. ton i det fjerde år efter reformens indførelse.

4.12. Det meste fællesskabskorn anvendes til dyrefoder (62 %), og stigningen i det interne forbrug skyldes hovedsageligt, at det i stigende grad anvendes til dyrefoder og i industrien. I løbet af de fire år forud for reformen og de fire år efter dens indførelse er der i gennemsnit sket en stigning på ca. 12 %. Konsum tegnede sig kun for 24 % af det samlede forbrug i 1996/97. Det steg med 6 % inden for EU 12.

4.13. Den stigende anvendelse af fællesskabskorn til dyrefoder skyldes den voksende produktion af blandingsfoder (en stigning på 11 % siden 1992/93) og fællesskabskornprisens tilnærmelse til verdensmarkedsprisen på kornsubstitutter (f.eks. gluten, maniok og søde kartofler), som har gjort EU-korn mere konkurrencedygtigt. Medens gennemsnitsprisen på kornsubstitutter i 1992/93 kun udgjorde 68 % af gennemsnitsprisen på korn, var den i 1996/97 oppe på 83 %. Det resulterede i, at dyrefoder i 1997 bestod af 55 % korn, 20 % kornsubstitutter og 25 % proteiner. I året inden reformens iværksættelse lå disse procenter på henholdsvis 46 %, 26 % og 28 %(18).

4.14. Sammenligningen viser, at den øgede produktion af dyrefoder var til fordel for fællesskabskorn. Men den ændrede sammensætning af dyrefoder viser imidlertid også, hvor hurtigt en komponent erstattes med en anden, når de relative priser ændrer sig.

Priser

Producentpriser

4.15. Et af principperne for den fælles landbrugspolitik, som grunden blev lagt til på konferencen i Stresa, var princippet om et "enhedsmarked". Det blev vedtaget at yde prisstøtte ud fra den ubegrundede antagelse, at et enhedsmarked blandt andet ville kræve enhedspriser(19). En enhedspris for korn er imidlertid ingen betingelse for et enhedsmarked. Det ville kun være tilfældet, hvis korn var et ensartet produkt, der blev omsat under ideelle konkurrencebetingelser. Virkeligheden viste sig at være og er stadig en anden(20). Fra medlemsstat til medlemsstat og i de enkelte medlemsstater har markedspriserne på de forskellige kornarter og på de forskellige kvaliteter svinget inden for margenen mellem de kunstige indikativ- og interventionspriser. Handlen med korn er organiseret af ganske få store selskaber, og det primære marked er underlagt oligopolagtige betingelser og ikke ideelle konkurrencebetingelser. Intervention i form af offentlig oplagring har været nødvendig for at holde priserne oppe ved den kunstige formindskelse af udbuddet. Interventionen har undertrykt de prissignaler, som ellers ville have medført, at der blev overført forsyninger fra områder med overskud til områder, hvor der var mangel på korn. Der blev rettet op på regionale ubalancer i kornforsyningen ved, at Kommissionen med store omkostninger til følge sørgede for overførsler af interventionskorn. Indførelsen i 1992 af en enhedsindikativ og interventionspris for alle kornarter, dog på et lavere niveau, fik ikke den fælles markedsordning til at fungere bedre.

4.16. På grundlag af den urealistiske antagelse, at enhedspriser var nødvendige, havde man forventet, at markedspriserne ville falde i takt med de institutionelle priser. 1994 og 1995 var imidlertid dårlige høstår i hele verden, og derfor forblev priserne på verdensmarkedet exceptionelt høje. Følgelig holdt EU-markedspriserne sig også på et niveau et godt stykke over den nye indikativpris. Det fremgår af figur 1, at det var tilfældet for de gennemsnitlige producentpriser for alle kornarter (enhedsværdier beregnet af Eurostat).

4.17. Markedspriserne i de forskellige medlemsstater fulgte imidlertid ikke denne almindelige tendens i samme grad. Markedsprisen for blød hvede, der er den kornart, der dyrkes mest af, holdt sig på et ret højt niveau i Spanien og Italien og var endog højere end den gennemsnitlige interventionspris for 1992 på 155 ECU/ton(21), som blev anvendt som reference for reformen (jf. figur 2). Endvidere bevirkede valutaudsving, at fald i de institutionelle priser i nationale valutaer ikke fik den forventede effekt. Derfor kom garantipriserne til at ligge på et højere niveau. De høje priser i Italien og Spanien skyldes navnlig, at der traditionelt er forsyningsunderskud af hjemmeproduceret korn på markederne i disse medlemsstater. Forsyningssituationen forværredes yderligere på grund af tørken, som rammer disse middelhavslande hvert tredje eller fjerde år (Spanien), og fordi effekten af jordudtagningen begyndte at vise sig (Italien). I de øvrige medlemsstater var de offentlige lagre små, og desuden var transportomkostningerne relativt høje i forhold til kornpriserne. Det har tilsyneladende bevirket, at det spanske og italienske marked ikke blev forsynet med korn fra andre medlemsstater, og priserne faldt derfor ikke.

4.18. Med reformen blev der også fastsat samme indikativ- og interventionspriser for de forskellige kornarter, selv om markeds-priserne fortsat var meget forskellige (jf. figur 3). Gennemsnitligt er hård hvede den dyreste kornart på markedet og er 40 % dyrere end rug, som er den billigste. Produktionsstrukturerne og markedsforholdene varierer fra medlemsstat til medlemsstat, og som det fremgår af tabel 5, varierer kornpriserne derfor også.

4.19. Markedspriserne har således udviklet sig ret forskelligt i de forskellige medlemsstater og for de forskellige kornarter. I 1997 og 1998 var høsten i Europa god, og kornpriserne faldt derfor til interventionsprisniveauet, og der blev igen foretaget interventionsopkøb. Under sådanne omstændigheder er det ikke markedet, der er bestemmende for, hvilke kornarter der dyrkes, men interventionsprisen. Når priserne således ligger fast, vil landbrugeren vælge den kornart, der giver det højeste udbytte med de laveste produktionsomkostninger, uanset hvordan forsyningssituationen på markedet er.

Forbrugerpriser

4.20. En af grundene til, at man ønskede at erstatte prisstøtte med direkte indkomststøtte til landbrugerne i form af hektarstøtte, var, at det på denne måde blev skatteyderne og ikke længere forbrugerne, der kom til at finansiere landbrugsindkomsterne. Der er ingen tvivl om, at kornhandlerne fik fordel af de lavere priser efter reformen. Det er imidlertid ret vanskeligt at måle, hvilken effekt de lavere kornpriser har haft på de fødevarepriser, de endelige forbrugere skulle betale. Alt for mange andre faktorer indvirker på de endelige forbrugerpriser, og når der ses bort fra dyrefoder, tegner korn sig i værdi kun for en ganske lille procentdel af prisen på konsumvarer. Selv i forbindelse med brød ligger korns andel af salgsprisen kun på mellem 2 % og 4 %(22). Priserne på de vigtigste fødevarer som f.eks. brød har faktisk fulgt samme tendens som før reformen (jf. tabel 6). Priserne på pasta er dog faldet lidt, men ifølge de italienske producenter skyldes det, at konkurrencen mellem dem har været meget hård, og er ikke en direkte konsekvens af, at kornpriserne er faldet. Selv om kornpriserne indvirker stærkere på blandingsfoderpriserne end på konsumvarepriserne, skyldes de nuværende lavere kødpriser formentlig i højere grad exceptionelle forhold (BSE-krisen(23) og svinepest), end at en af komponenterne i blandingsfoder er blevet billigere. De lavere priser på kyllinger kan dog være en konsekvens af de lavere foderpriser(24).

4.21. I en rapport, som Kommissionen for nylig har offentliggjort, og hvori der gives en oversigt over resultaterne af en række analyser af indvirkningen af de reformforslag, der fremsættes i Agenda 2000(25), forudses det, at nedsættelserne af priserne på korn, oksekød og mejeriprodukter vil betyde, at forbrugernes fødevareudgifter vil falde med ca. 1,9 %. I absolutte tal anslås denne besparelse at ville andrage ca. 12500 mio. ECU årligt. Ret

Figur 1

Gennemsnitlige producentpris og indikativpris på korn (ECU/ton) - EU-12

>PIC FILE= "C_1999192DA.001601.EPS">

Bemærk:

Indikativprisen blev afskaffet, da den nåede det laveste fastsatte niveau.

Kilde:

Eurostat, den årlige enhedsværdi omregnet til høstårets enhedsværdi.

Figur 2

Indikativprisen og producentprisen for blød hvede i de fem største kornproducerende medlemsstater (ECU/ton)

>PIC FILE= "C_1999192DA.001602.EPS">

Bemærk:

Indikativprisen blev afskaffet, da den havde nået det laveste fastsatte niveau.

Kilde:

Eurostat, den årlige enhedsværdi omregnet til høstårets enhedsværdi.

Figur 3

Gennemsnitsproducentpris for forskellige kornarter og indikativpris - EU-12 (ECU/ton)

>PIC FILE= "C_1999192DA.001701.EPS">

Bemærk:

indikativprisen blev afskaffet, da den havde nået det laveste fastsatte niveau.

Kilde:

Eurostat, den årlige enhedsværdi omregnet til høstårets enhedsværdi.

ten mener imidlertid, at den besparelse, forbrugerne opnår, i praksis sandsynligvis ikke engang vil kunne dække skatteydernes årlige merudgift på 10000 mio. ECU (jf. tabel 7, hvori udgifterne til offentlig støtte til kornmarkedet pr. indbygger før og efter reformen sammenlignes).

Lagre

4.22. Der bør skelnes mellem privat og offentlig oplagring (intervention). Privat oplagring tjener primært kommercielle formål og er derfor en del af den interne efterspørgsel, hvorimod offentlig oplagring er et kunstigt afsætningsmarked for den del af produktionen, der ikke kan opsuges af markedet til de gældende priser. I tabel 1 gives en række oplysninger om begge former for oplagring. Tallene viser, at de private lagre fra og med produktionsåret 1989/90 har været relativt stabile. I 1992/93, der var det sidste år, før reformen blev iværksat, solgte private lagerholdere af frygt for de prisfald, der ville blive en konsekvens af reformen, private lagre til intervention. De private lagre blev derfor "tømt", og interventionslagrene voksede til rekordniveauet 32,2 mio. ton med tilsvarende konsekvenser for budgettet.

4.23. Efter reformen voksede de private lagre igen til deres normale størrelse. Som følge af, at markedspriserne lå over interventionspriserne, og den interne efterspørgsel steg, faldt interventionslagrene i 1996/97 til ca. 2,4 mio. ton, det laveste niveau i lange tider. Samme år fik de stigende markedspriser kornhandlerne, som håbede på yderligere prisstigninger, til at udvide de private lagre fra 19,7 mio. ton, som var niveauet det foregående år, til 25,6 mio. ton. Fra og med høståret 1996/97 har markedspriserne været markant faldende, og der er derfor risiko for, at de mængder, der er oplagret i spekulationsøjemed, senere vil ende på interventionslagre. Kommissionen forudsagde faktisk, at interventionslagrene ville stige til 10,7 mio. ton(26) i 1997/98. Dette tal var imidlertid stadig for optimistisk. Ved udgangen af juni 1998 var interventionslagrene oppe på 14,5 mio. ton, sammenlignet med 2,4 mio. ton i 1996/97.

Tabel 5

Kornproducentpriser pr. medlemsstat - EU-12

>TABELPOSITION>: Oplysninger foreligger ikke.

Kilde:

Eurostat enhedsværdier for landbrugsprodukter.

Tabel 6

Forbrugerprisindeks for brød og korn i løbende priser - EU-12

>TABELPOSITION>: Oplysninger foreligger ikke.

Kilde:

Landbrugets stilling i Den Europæiske Union, Rapport 1989 - 1997.

Tabel 7

Overslag over de gennemsnitlige budgetudgifter til korn pr. indbygger

>TABELPOSITION>

Kilde:

Samhandel med tredjelande

4.24. Verdensproduktionen af korn ligger på ca. 1500 mio. ton om året. Kun 12 % af dette korn omsættes på verdensmarkedet, og relativt små ændringer i de mængder, der omsættes, har væsentlig indflydelse på verdensmarkedspriserne. Fællesskabet er verdens tredjestørste producent, og på internationalt plan tegner det sig efter USA for den næststørste kornomsætning.

Import

4.25. Forud for reformen i 1992 havde Fællesskabet år for år sænket importen af korn både i absolutte tal og i forhold til den interne produktion. Siden reformen er importen fortsat faldet og svarer nu til mindre end 3 % af fællesskabsproduktionen. Mere end 50 % af denne import består af toldkontingenter på henholdsvis 2,5 mio. ton og 0,3 mio. ton af majs og sorghum til nedsat told, som blev indført, da Spanien og Portugal indtrådte i Fællesskabet. Den resterende import omfatter hovedsagelig særlige hvedekvaliteter, som ikke produceres i EU(27).

Eksport

4.26. Forud for reformen øgedes Fællesskabets eksport støt, og i 1992/93 var den nået op på 36,8 mio. ton. I årene 1992 - 1993 kostede denne eksport i gennemsnit fællesskabsbudgettet 3000 mio. ECU. I overgangsperioden lå verdensmarkedspriserne omtrent på samme niveau som eller endog over hjemmemarkedspriserne i nogle medlemsstater. I 1995/96 kunne der derfor eksporteres 11,2 mio. ton korn, hovedsagelig hvede, uden eksportrestitutioner. Der blev betalt eksportrestitutioner for 9,2 mio. ton korn, hovedsagelig foderkorn, hvilket i gennemsnit kostede budgettet ca. 700 mio. ECU i 1995 og 1996. EU kunne have eksporteret endnu mere, hvis ikke Kommissionen havde indført eksportafgifter og derved modvirket en for stor korneksport og hindret de interne priser i at stige til et alt for højt niveau i forhold til indikativprisen. Under disse omstændigheder var det nemt at overholde WTO-aftalen, dvs. at nedsætte både de samlede eksportrestitutioner og den subsidierede eksport.

4.27. Fra og med 1995/96 steg den subsidierede eksport igen og nåede op på 23,4 mio. ton i 1997/98. Dette afspejler, at markedspriserne faldt til under EU-prisniveauet, og at der igen var overskud på det interne marked. I juli 1998 lå markedsprisen på 90 USD/ton, hvilket er under den pris, Kommissionen har foreslået som ny interventionspris i Agenda 2000.

4.28. Undertiden gives der udtryk for den opfattelse, at eksporten omfatter en del af den efterspørgsel, der skal medregnes, når markedsbalancen fastsættes. Det hævdes, at Fællesskabet er eksportorienteret, i hvert fald inden for kornsektoren, og at en sådan eksport skaffer fremmed valuta, som er med til at forbedre Fællesskabets betalingsbalance. Disse argumenter er imidlertid overhovedet ikke overbevisende:

a) Hvis kornhandlere i Fællesskabet sælger korn på verdensmarkedet til en pris, der ligger under indkøbsprisen, udlignes differencen af eksportrestitutioner. Under WTO accepteres sådan støtte undtagelsesvist på bestemte betingelser.

b) Subsidieret eksport af en sådan art er en kunstig afsætningsmulighed, der skabes af fællesskabsbudgettet, og afspejler ikke en reel efterspørgsel baseret på EU's konkurrenceevne. Verdensmarkedet kan ikke absorbere de eksportede mængder til indkøbsprisen. At producere til eksport under sådanne omstændigheder er ikke den bedste måde at anvende Fællessskabets økonomiske og finansielle ressourcer på.

Landbrugsindkomsterne fra kornproduktion

4.29. Det overordnede mål for den fælles landbrugspolitik har lige fra starten været "at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer"(28). Dette skulle i henhold til traktaten opnås ved at forøge landbrugets produktivitet(29) og ikke ved indgreb i markedsprocessen, som ville ændre de egentlige parametre for landbrugspolitikken (priser og landbrugsindkomster).

4.30. Da reformforslagene blev offentliggjort i 1991, forudsagde de europæiske landbrugsorganisationer (Copa og Cogeca), at landbrugernes gennemsnitlige indkomst pr. arbejdsenhed ville falde med næsten 40 % fra 1991 til 1997. Det ville virkelig have betydet en forværring af kornproducenternes forhold, og de tegnede sig allerede for den laveste indkomst i hele landbrugssektoren(30). I virkeligheden øgedes indkomsterne i kornsektoren ganske væsentligt under reformen som følge af afvandringen fra landbruget kombineret med øgede udbytter og højere støtte. Figur 4 viser, at familiens indkomst fra bedriften pr. arbejdsenhed i kornsektoren i 1995 øgedes med 95 % i forhold til perioden 1990 - 1992 før reformens gennemførelse. De kornhandlere og handelsvirksomheder, der selv drev større landbrugsbedrifter baseret på kornproduktion, opnåede en endnu større fortjeneste.

Godtgørelser til kornproducenterne

4.31. Den relative velstand inden for kornsektoren skyldes, at der blev indført en arealstøtteordning, den såkaldte godtgørelse, der skulle godtgøre landbrugerne indkomsttab som følge af nedsættelsen af de institutionelle priser. Selv om det er fastsat i præamblen til forordningen, at godtgørelsen skal kompensere for det indkomsttab, der følger af nedsættelsen af de institutionelle priser, blev godtgørelsessatsen pr. ton fastsat i samme forordning uden relation til indkomsttab og institutionelle priser. Det skabte usikkerhed på en række områder. Det fremgår imidlertid af rapporter, som Agrifin-gruppen under Rådet forelagde i september 1991(31) og i juli 1992(32), at satserne blev fastsat på et niveau svarende til

Figur 4

Familiens indkomst pr. arbejdsenhed og pr. driftsform i 1995 sammenholdt med 1990 - 1992 (i %) - EU-12

>PIC FILE= "C_1999192DA.002101.EPS">

Kilde:

Kommissionen, INLB, Landbrugsindkomsterne i EU 1990 - 1995 (1995-ECU).

differencerne mellem den gennemsnitlige garanterede interventionspris for korn i produktionsåret 1991/92 (155 ECU/ton) og de reducerede indikativpriser, som Rådet havde fastsat til 130 ECU/ton for produktionsåret 1993/94, til 120 ECU/ton for produktionsåret 1994/95 og til 110 ECU/ton for produktionsåret 1995/96(33)(34). Disse indikativpriser skulle svare nogenlunde til gennemsnittet af markedspriserne i medlemsstaterne.

4.32. Ovenstående bestemmelser indebærer følgende:

a) Godtgørelserne var ikke tænkt som en kompensation til landbrugerne for indkomsttab beregnet på grundlag af de forskellige markedspriser i hver medlemsstat. Havde de været det, ville det have været vanskeligt at forsvare, at der var tale om en ukoblet støtteforanstaltning, og dermed opfylde WTO-kravene (jf. punkt 3.5, litra, c)).

b) Sigtet med disse betalinger var ikke at kompensere for virkningen af andre faktorer såsom klimatiske forhold, større udbytter eller valutaudsving, og det var heller ikke tanken, at de skulle kompensere for indkomstforskelle, som skyldtes bedrifternes størrelse, jordens kvalitet eller de enkelte landbrugeres faglige kunnen.

c) Godtgørelsen for jordudtagning måtte ikke overstige godtgørelsessatsen for korn.

4.33. Globalt set blev landbrugerne overkompenseret, fordi godtgørelsen var baseret på en gennemsnitspris (indikativprisen), der blev fastsat på et bestemt niveau uden hensyntagen til bevægelser i de gældende markedspriser. Markedspriserne faldt imidlertid ikke til et niveau svarende til differencen mellem interventions-

Tabel 8

Skøn over reformens samlede effekt på kornproducenternes indkomst - EU-12

>TABELPOSITION>

Beregningsmetode:

Kilde:

Alle basisdata stammer fra Eurostat eller Kommissionen, GD VI.

priserne før reformen og de nye indikativpriser (jf. punkt 4.16), og derfor oversteg den arealstøtte, der i den sidste ende blev udbetalt, globalt set det faktiske indtægtstab i kornsektoren med ca. 13100 mio. ECU(35) (jf. tabel 8). Retten har allerede påpeget dette fænomen i årsberetningen for regnskabsåret 1996(36).

4.34. Dette betyder ikke, at sådanne udbetalinger ud over de faktiske indkomsttab var regelstridige, for forordningen indeholdt ikke bestemmelser om, at godtgørelserne skulle justeres, så de afspejlede de gældende markedspriser i stedet for den tidligere fastsatte indikativpris. Stigningen i kornbudgettet svarer ikke desto mindre stort set til de beløb, hvormed de udbetalte godtgørelser oversteg de faktiske indkomsttab.

4.35. Da der kunne ses bort fra alle andre faktorer, som indvirker på landbrugernes indkomster fra korn (jf. punkt 4.32, litra b) og c)), kunne man blot ved at beregne de ændringer i landbrugernes indkomster, der skyldtes prisnedsættelser, afgøre, om arealstøtten godtgjorde de tab, den ifølge hensigten skulle godtgøre.

a) Landbrugernes indkomst fra kornproduktion blev fastsat på grundlag af en evaluering af resultatet for hvert år efter reformen i henhold til Eurostats enhedsværdier for hvert land og hver type korn. Fordelen ved at anvende enhedsværdier er, at eventuelle inkonsekvenser, som kan opstå, når man anvender nationale prisstatistikker direkte i ubearbejdet form, fjernes.

b) Kornproducenternes faktiske indkomst beregnet på denne måde blev sammenholdt med den indkomst, de ville have opnået, såfremt priserne havde holdt sig på før-reformniveau i hver medlemsstat. Med denne metode tages der kun hensyn til indkomstændringer, som skyldes prisændringer, og de samlede ændringer, som man kommer frem til ved denne beregning, danner grundlaget for godtgørelsen i overensstemmelse med målet for forordningen.

c) Differencerne mellem indkomsterne beregnet i før-reformpriser og i løbende priser blev for hvert år og for hver medlemsstat sammenholdt med de faktisk udbetalte arealstøttebeløb. Støtteforhøjelser, som skyldes omkostningerne for bundet med det agromonetære system, vises særskilt, dvs. at de er blevet betragtet som et element i budgetomkostningerne, som ikke er relevant i forbindelse med godtgørelsen, som den behandles i denne beretning (jf. tabel 8).

d) Eftersom de anvendte enhedsværdier har relation til kalenderår, men de produktionstal, der anvendes til beregningen, har relation til kornproduktionsår (1. juli til 30. juni det følgende år), blev enhedsværdierne justeret. Retten gik ud fra, at 65 % af et bestemt års produktion var blevet solgt i perioden 1. juli til 31. december og 35 % i perioden 1. januar til 30. juni. Kommissionen og en række medlemsstater støtter denne antagelse.

e) Endelig blev effekten af jordudtagningsordningen ikke taget specifikt i betragtning, eftersom det kan antages, at den effekt, som produktionsnedgangen som følge af jordudtagning har på indkomsterne, allerede til dels afspejles i de markedspriser, der indgår i beregningen. Under alle omstændigheder havde jordudtagningsordningen mindre betydning efter igangsætningen af reformen i produktionsåret 1993/94, fordi satsen blev nedsat.

4.36. Kommissionen anvender i det forslag til ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92, som den har fremsat som et led i Agenda 2000, ikke længere udtrykket "godtgørelse", men kun arealbetalinger. Satsen for disse betalinger er fastsat til det halve af det beløb, hvormed interventionsprisen vil være nedsat efter udløbet af den periode, hvor reformbestemmelserne anvendes fuldt ud. Formelt vil det ikke længere være korrekt at anvende termen "godtgørelse", når den nye støttesats er blevet indført.

Indkomstfordelingen på kornproducenterne

4.37. Godtgørelsesordningen var baseret på historiske basisarealer, historiske gennemsnitlige udbytter, en historisk gennemsnitlig enhedsinterventionspris og en enhedsindikativpris for alle kornsorter, som blev fastsat for den treårige overgangsperiode. En godtgørelsesordning, som ikke omfatter differentieret støtte efter bedriftens størrelse eller udbytte, vil naturligvis ikke forbedre forholdene for de små producenter i kornsektoren.

Markedsprisernes indflydelse

4.38. Eftersom markedspriserne stort set holdt sig over den nye indikativpris, fik medlemsstaterne udbetalt mere i godtgørelse, end de var berettigede til som følge af det faktiske indtægtstab på grund af prisnedsættelser. Jo højere denne difference var i en medlemsstat, jo større fortjeneste opnåede landbrugerne. For de medlemsstater, som umiddelbart før reformen tegnede sig for en meget begrænset andel af udgifterne til eksportrestitutioner, oplagring og andre interventioner, betød indførelsen af den nye arealstøtte, at deres andel af de samlede EU-budgetudgifter til korn øgedes (jf. tabel 9).

4.39. Den ny ordning var naturligvis fordelagtig for den landbruger, som kunne vente med at sende korn ud på markedet, indtil priserne havde nået det maksimale niveau. Denne strategi giver måske ikke altid de ønskede resultater, men landbrugerne tilskyndes til at følge den, når de ved med sikkerhed, at arealstøtten vil blive udbetalt i begyndelsen af perioden. Det er hovedsagelig de større producenter med tilstrækkelige finansielle midler og private oplagringsfaciliteter, som har mulighed for at drage fordel af en sådan strategi.

4.40. Det foreslås i Agenda 2000, at arealstøtten udbetales på et senere tidspunkt (i perioden januar-marts det følgende år i stedet for i perioden oktober-december i produktionsåret), og at de månedlige tillæg til interventionsprisen afskaffes. Sigtet med begge forslag er at forebygge tilbageholdelse af korn fra markedet og at skabe balance i udbuddet. Men når markedspriserne ligger på interventionsprisniveau, vil afskaffelsen af de månedlige tillæg resultere i, at der vil blive foretaget større interventionsopkøb ved begyndelsen af interventionsperioden (1. november). Så er det kun lagerholderne, der får fordel af efterfølgende stigninger i markedspriserne.

Udbytternes indflydelse

4.41. I henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 bør godtgørelserne afspejle de specifikke strukturelle karakteristika, der influerer på udbytterne. Det blev således overladt til medlemsstaterne at anvende deres egne gennemsnitsudbytter. Ved udarbejdelsen af regionaliseringsplanerne tog medlemsstaterne hensyn til regionale karakteristika og fastsatte differentierede udbytter for de enkelte regioner(37).

4.42. Forordning (EØF) nr. 1765/92 indeholder ikke bestemmelser om, at sådan udbyttedifferentiering skal sikre, at støttemidlerne omfordeles til ugunstigt stillede regioner eller medlemsstater. Det var tværtimod hensigten at sikre, at landbrugere i regioner eller medlemsstater med traditionelt højere udbytter ikke skulle underkompenseres i forhold til landbrugere i områder med traditionelt lavere udbytter. Kun Frankrig anvendte en faktor i sin regionaliseringsplan, som mindskede udbyttedifferencerne mellem de forskellige regioner.

Tabel 9

Udviklingen i kornudgifterne 1993 - 1997 i EU-12, pr. medlemsstat og pr. udgiftsart

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionens EUGFL-finansberetninger 1993 og 1997.

4.43. Globalt set resulterede arealstøtteordningen baseret på gennemsnitsudbytter, der var fastfrosset på deres historiske værdi, i følgende:

a) På regionalt plan resulterede systemet ikke i store ændringer i støttens fordeling. Bilag 1 og 2 viser de største landbrugsbedrifter og de højeste udbytter i Fællesskabet. Kombinerer man de to faktorer, får man et billede af, hvordan godtgørelserne er fordelt. Næsten halvdelen af kornproduktionen i EU-15 produceres i 20 regioner ud af i alt 127. Det ses også, at disse 20 regioner på ingen måde er ugunstigt stillede. Støtten til kornproduktionen udbetales fortsat først og fremmest i regioner, som kan betragtes som ret velstående.

b) Det er klart, at med et godtgørelsessystem baseret på gennemsnitsudbytter, der er fastfrosset på deres historiske værdi, vil den enkelte landbruger aldrig kunne få kompensation for det nøjagtige indtægtstab. Landbrugere med højere udbytte end det historiske gennemsnit får en relativt lavere indkomst under det nye system. Landbrugere med lavere udbytter tjener på systemet. Højere udbytter er et resultat af mange faktorer. Når udbytterne bliver højere, fordi jorden er mere frugtbar, og/eller fordi der anvendes mere effektive landbrugsmetoder, modarbejder det nye system strukturelle forbedringer, fordi mindre produktive landbrugere behandles gunstigere. Man kan drage den konklusion, at systemet endda er i strid med traktatens artikel 39, stk. 1, litra a), eftersom det sandsynligvis vil afholde landbrugerne fra at øge produktiviteten globalt set.

4.44. 1992-reformen gav medlemsstaterne mulighed for at fastlægge individuelle basisarealer. Ingen af medlemsstaterne har indført et sådant system, fordi det ville være forbundet med en så stor administrativ byrde. Agenda 2000 giver ikke medlemsstaterne denne mulighed.

Bedriftsstørrelsernes betydning

4.45. Kommissionen konkluderede i meddelelse KOM(91) 100 endelig udg. af 1. februar 1991, at stigningen i budgetudgifterne, som i vidt omfang kom et lille mindretal af landbrugsbedrifter til gode, ikke løste problemet med landbrugsindkomsternes ulige fordeling. Reformen ændrede heller ikke noget ved dette forhold. I 1995 blev næsten 40 % af støtten i form af godtgørelser udbetalt til under 3 % af støttemodtagerne. Ser man på den anden ende af skalaen, tegner små landbrugsbedrifter på under 5 ha, som udgør 57 % af støttemodtagerne, sig for kun 4,5 % af støtten (jf. figur 5). Bag disse tal skjuler der sig alvorlige skævheder inden for Fællesskabet. I Det Forenede Kongerige, hvor de største landbrugsbedrifter findes, udgør landbrugsbedrifter på 100 ha og derover 17 % af det samlede antal bedrifter, og de får udbetalt 66 % af godtgørelserne. I Italien er 78 % af landbrugsbedrifterne på under 5 ha, men de får kun 20 % af støtten.

Figur 5

Skøn over forholdet mellem udbetalte korngodtgørelser og bedriftsstørrelser i 1995 - EU-15 (den supplerende støtte for hård hvede ikke medregnet)

>PIC FILE= "C_1999192DA.002501.EPS">

Kilde:

Eurostat, 1995-statistikken over landbrugsbedrifternes struktur og GD VI, udgifterne i forbindelse med 1995-høsten.

4.46. Jo større en landbrugsbedrift er, jo større bliver indkomsten og arealstøtten naturligvis. Reformen ændrede derfor ikke grundlæggende ved det forhold, at en meget stor andel af de offentlige midler går til de største landbrugsbedrifter(38). Den eneste løsning på dette problem må være, at støtten gøres degressiv, dvs. jo større bedrift, jo mindre støtte. Der er imidlertid risiko for, at et sådant system misbruges, ved at større landbrugsbedrifter splittes op i mindre alene med det formål at blive berettigede til højere støttebeløb.

Landbrugsjordens værdi

4.47. En væsentlig formuefaktor og dermed også levestandardsfaktor er værdien af landbrugsjorden. Eftersom den forventede løbende indkomst af denne landbrugsjord er et af de væsentligste elementer i vurderingen af en landbrugsejendoms salgsværdi, vil reformen, som sikrer landbrugerne en bestemt og endelig indkomst af jorden, ganske bestemt indvirke på landbrugsjordens værdi.

4.48. Retten kunne ikke beregne denne effekt, fordi der ikke forelå empiriske data. Kun Det Forenede Kongerige kunne forelægge data, som indikerer, at salgsprisen for landbrugsjord vil stige. Anlægger man en videnskabelig vurdering, kan landbrugsreformen måske resultere i, at salgsprisen for dårlig landbrugsjord stiger, og at salgsprisen for god landbrugsjord falder(39). Det skyldes, at godtgørelserne udgør en større andel af de landbrugeres indkomst, som har jord af dårlig kvalitet og svingende udbytter, og at de i relativt større omfang er en hjælp til landbrugere med usikre indkomstforhold.

5. KONKLUSION

5.1. EU-korn var i overgangsperioden relativt mere konkurrencedygtigt på verdensmarkedet end korn af anden oprindelse og end kornsubstitutter på EU-markedet, fordi de interne priser faldt, og fordi EU-priserne nærmede sig de internationale priser (jf. punkt 4.13). Afgørende for, om denne gunstige effekt varer ved, er, om interventionspriserne og derfor også EU-markedpriserne tilnærmes verdensmarkedspriserne yderligere. I overgangsperioden lå verdensmarkedspriserne imod alle forventninger ved reformens gennemførelse på et usædvanligt højt niveau på grund af forsyningsmangel på verdensmarkedet. Det synes derfor rimeligt at antage, at denne gunstige effekt på konkurrencedygtigheden sandsynligvis skyldes historisk set temmelig usædvanlige markedsforhold i overgangsperioden.

5.2. Fra 1996 til 1998, dvs. de første år hvor reformen anvendtes fuldt ud, faldt de internationale priser temmelig meget. Agenda 2000 omfatter forslag om yderligere sænkninger af interventionsprisen, som kunne bevirke, at EU-markedspriserne følger den nedadgående tendens, som forventes for verdensmarkedspriserne. Såfremt det ikke vil være muligt at foretage sådanne yderligere nedsættelser af interventionspriserne, vil EU-kornproduktionens konkurrencedygtighed være truet. Andre faktorer, såsom kvalitetsforbedringer, kan selvfølgelig også spille ind, men for bulkvarer som korn vil prisen altid være afgørende for konkurrencedygtigheden.

5.3. De mål, der blev fastsat for Mac Sharry-reformen, nemlig at få bragt kornkrisen ud af verden og at skabe markedsbalance, er blevet opfyldt i overgangsperioden. Produktionen blev fastholdt på niveauet før reformen, oplagring blev reduceret til næsten nul, og over halvdelen af den samlede eksport blev gennemført uden eksportrestitutioner. Man kunne måske have forventet, at jordudtagningsordningen og prisnedsættelserne havde bragt produktionen ned på et endnu lavere niveau, end de faktisk gjorde - jordudtagningsordningen ved at korndyrkningsarealerne blev reduceret, og prisnedsættelserne ved at markedsindkomsterne faldt i forhold til produktionsomkostningerne og dermed også, at gødning og pesticider blev anvendt i mindre omfang. Produktionstendensen globalt set og navnlig de divergerende tendenser i medlemsstaterne viser imidlertid, at det er temmelig vanskeligt at se, om reformen har haft en mere varig effekt på produktionen. Prisnedsættelsernes og jordudtagningsordningens produktionsreducerende effekt blev svækket af følgende forhold:

a) gunstige vejrforhold i 1995 og 1996 i store områder af Nordeuropa, hvor de største produktionsarealer findes (jf. punkt 4.7)

b) arealstøtte, som har været et incitament for landbrugerne til at dyrke markafgrøder, hvor korn er den vigtigste afgrøde (jf. punkt 4.19)

c) stigende priser på verdensmarkedet, da produktionen var lavere end forbruget, hvilket skyldtes reduktionen af korndyrkningsarealet, og at kornudbyttet er steget i et langsommere tempo siden midten af 80'erne(40) (jf. punkt 4.16)

d) bevægelser i krydskursen ecu/nationale valutaer, som udlignede prisfaldene i national valuta i nogle medlemsstater (jf. punkt 4.17).

5.4. Det fremgår klart af den seneste udvikling på markedet, at den stabilitet, der blev skabt i overgangsperioden, ikke kan opretholdes. I produktionsåret 1996/97 oversteg Fællesskabets produktion faktisk allerede før-reformniveauerne, og den holdt sig på et højt niveau i produktionsåret 1997/98. Lagrene er følgelig også vokset. Og hvis der blev indført en og samme støttesats for korn og oliefrø, kunne det gøre det relativt mere attraktivt at øge kornproduktionen (jf. punkt 4.6).

5.5. Hvis de høje priser på EU-markedet i forhold til verdensmarkedspriserne opretholdes, og der samtidig er overskud af EU-produceret korn, har Fællesskabet et meget alvorligt problem. Det bliver vanskeligt at afsætte overskud, fordi WTO sætter lofter over de samlede beløb, der kan udbetales i eksportrestitutioner, og over de mængder korn, der kan eksporteres med eksportrestitutioner. Disse grænser vil sandsynligvis blive sænket yderligere under den næste forhandlingsrunde. Agenda 2000 indeholder ikke forslag til alternative løsninger på dette problem, bortset fra en prisnedsættelse, som måske ikke er stor nok. Det er ikke en varig løsning at nedbringe overskuddene alene ved interventionsoplagring.

5.6. Reformens effekt på landbrugsindkomsterne er beskrevet i punkt 4.29 - 4.46. Målet for reformen var at kompensere landbrugerne for indkomsttab, som skyldtes nedsættelsen af de institutionelle priser til et gennemsnitligt fællesskabsniveau. Sigtet med reformen var ikke at dække potentielle tab, som skyldtes, at godtgørelsen var baseret på gennemsnitlige udbytter og gennemsnitlige dyrkningsarealer, som var blevet fastfrosset på deres historiske niveau, og tillige baseret på en og samme gennemsnitlige indikativpris for samtlige kornsorter og ikke på markedspriserne i hver enkelt medlemsstat. Reformen gik for vidt med hensyn til at kompensere landbrugerne for deres indkomsttab. I de fem år 1993 - 1997 blev landbrugerne globalt set faktisk overkompenseret med ca. 13100 mio. ECU. Men selv hvis der ikke var sket overkompensation på fællesskabsplan, ville den metode, der anvendes til beregning af arealstøtten, have resulteret i overkompensation i nogle medlemsstater, hvor markedspriserne var højere end den faste gennemsnitlige indikativpris, og omvendt. Endvidere blev landbrugere, hvis historiske udbytter var højere end det gennemsnitlige udbytte, straffet, mens landbrugere med lavere udbytte drog fordel af dette system. Reformen tog ikke denne effekt i betragtning.

5.7. Reformen tog heller ikke et andet aspekt i betragtning, nemlig jo større bedrift, jo større offentlig støtte får bedriften. Det er ikke i overensstemmelse med det politiske ønske om først og fremmest at hjælpe små landbrugere. Dette problem kan kun løses ved, at der lægges loft over den offentlige støtte til den enkelte bedrift. Agenda 2000 omfatter forslag om lofter og om et degressivt arealstøttesystem. Lofter og degressive støttesystemer indebærer imidlertid den risiko, at større bedrifter deles op i mindre bedrifter for at opnå mere støtte.

5.8. Retten erkender helt og fuldt, at det er vanskeligt at opfylde alle målene i EF-traktatens artikel 39 samtidig. Indkomstmålet har været et af de fremherskende mål i alle årene efter indførelsen af den fælles landbrugspolitik. Det kunne imidlertid overvejes, om løsningen kunne være at beregne landbrugsstøtten på et andet grundlag end priser, produktion og areal. Den kunne f.eks. beregnes på grundlag af en standardnettoindtægt pr. husstand eller arbejdsenhed. Skulle markedet ikke kunne sikre landbrugeren en sådan minimumsindtægt, kunne forskellen så delvis udlignes ved hjælp af landbrugsstøtte.

5.9. Ethvert politisk tiltag skal naturligvis blandt andet opfylde kravet i traktatens artikel 39, stk. 1, litra b), om "...at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard...". Stigninger i bedriftens indkomst, så den når op over "standardnettoindkomsten", skal imidlertid komme fra øget produktivitet, som opnås gennem tekniske fremskridt, rationel udvikling af landbrugsproduktionen, optimal udnyttelse af produktionsfaktorerne som fastsat i traktatens artikel 39, stk. 1, litra a), samt ved tilpasning af landbrugsstrukturerne som fastsat i traktatens artikel 39, stk. 2, litra b).

5.10. Konklusionen må blive, at Mac Sharry-reformen har været et lille skridt i den rigtige retning. Med reformen er den offentlige støtte ydet inden for rammerne af den fælles markedsordning for korn blevet gennemskuelig, fordi prisstøtten er blevet erstattet af direkte støtte, som betales af skatteyderne. Det har som forventet medført en betydelig stigning i budgetudgifterne i reformens første gennemførelsesår. Denne udgiftsstigning blev imidlertid højere end beregnet, dvs. at de faktiske udgifter steg år for år. Endvidere havde man forventet, at udgifterne ville falde i 1997, men det skete ikke.

5.11. Selv om lagrene voksede i 1996 - 1997 efter overgangsperioden, og selv om udgifterne til eksportrestitutioner øgedes i samme periode, har reformen stadig haft betydning. Disse forhold er kun et tegn på, at reformen er en løbende proces, og at der bør træffes korrigerende foranstaltninger til at få afhjulpet de konstaterede svagheder. I Agenda 2000 foreslås det, at interventionspriserne nedsættes yderligere - en sådan foranstaltning skal ifølge forslaget forebygge risikoen for, at lagrene atter vokser, og at udgifterne til eksportrestitutioner igen øges. Det var ikke muligt at evaluere, hvor effektivt jordudtagningsordningen havde fungeret, fordi jordudtagningssatserne måtte nedsættes væsentligt efter overgangsperioden på grund af verdensomspændende forsyningsmangel.

5.12. For i det mindste på mellemlangt sigt at komme videre i den retning, der foreslås i punkt 5.8, bør Kommissionen sætte undersøgelser i gang, der tager sigte på at evaluere, hvor stor konkurrencedygtighed Fællesskabets kornsektor i realiteten har opnået gennem sådanne langvarige subsidieordninger. Der bør tages effektivt fat på problemer som den potentielle risiko for arbejdsløshed, risikoen for at større bedrifter opsplittes i mindre bedrifter, afvandringen fra landbruget og miljøskader. Det kunne gøres gennem støtte til integreret udvikling af landdistrikterne.

5.13. Der lægges ikke tilstrækkelig vægt på foranstaltninger til forbedring af konkurrencedygtigheden gennem strukturforanstaltninger, som også er i overensstemmelse med WTO-aftalerne (green box). I forbindelse med reformen har man i nogen grad forsømt forbrugernes interesser. Skatteyderne skal bære en tungere byrde, men det betyder ikke, at de endelige forbrugerpriser falder væsentligt. Det bør undersøges nærmere, om markedsstrukturen er en hindring for, at fordelene ved reformen overføres til forbrugerne.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 6. maj 1999.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. KARLSSON

Formand

I dennes fravær undertegnet afBernhard FRIEDMANN

Fungerende formand

(1) Landbrugets stilling i Den Europæiske Union, Rapport 1996, tabel 3.1.5, 3.5.2.2, 3.6.16, og 4.1.4.4.

(2) I forhold til omfanget af deres kornproduktion, på grundlag af produktionstal fra 1995, som fremlagt i Eurostats 1996-rapport, tabel 4.1.1.3.

(3) EFT C 349 af 17.11.1998, kapitel 2.

(4) Romtraktatens artikel 39:

"1. Den fælles landbrugspolitik har til formål:

a) at forøge landbrugets produktivitet ved fremme af den tekniske udvikling, ved rationalisering af landbrugsproduktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, især arbejdskraften

b) herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer

c) at stabilisere markederne

d) at sikre forsyningerne

e) at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer.

2. Ved udarbejdelsen af den fælles landbrugspolitik og de særlige foranstaltninger, som den kan medføre, tages der hensyn til:

a) landbrugserhvervets særlige karakter, der følger af landbrugets sociale struktur og af de strukturelle og naturbetingede forskelle mellem de forskellige landbrugsområder

b) nødvendigheden af, at ønskelige tilpasninger gennemføres gradvis

c) den kendsgerning, at landbruget i medlemsstaterne udgør en sektor, som er snævert forbundet med økonomien som helhed."

(5) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1989, EFT C 313 af 12.12.1990, s. 75 og 89.

(6) Jf. Rettens særberetning nr. 1/89 om det agromonetære system, EFT C 128 af 24.5.1989, punkt 6.13.

(7) KOM(91) 100 endelig. udg. af 1. februar 1991.

(8) EFT L 181 af 1.7.1992, s. 12.

EFT L 181 af 1.7.1992, s. 21.

(9) Før anvendelse af prisstabilisatoren for produktionsåret 1991/92.

(10) Rådets forordning (EØF) nr. 2079/92 af 30. juni 1992, EFT L 215 af 30.7.1992, s. 91.

(11) Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 og (EØF) nr. 2080/92 af 30. juni 1992, EFT L 215 af 30.7.1992, s. 85 og 96.

(12) Aktuelle adgangskvoter er afgifts- eller toldindrømmelser vedrørende nærmere bestemte produkter, som EF tidligere har indrømmet en række lande.

(13) Minimumadgangskvoter betyder, at der skal gives muligheder for, at 3 % og senere 5 % af det indenlandske forbrug skal kunne importeres til 36 % af basistoldsatsen.

(14) EFT C 348 af 13.11.1997, punkt 3.5 - 3.8.

(15) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 13.11.1997, punkt 3.6.

(16) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1997, EFT C 349 af 17.11.1998, kapitel 2, del 2.

(17) Rådets dokument nr. 9462/97 af 27. juni 1997, kompromispakken vedrørende priser for 1997/98 og tilhørende foranstaltninger.

(18) GD VI, arbejdsdokument VI-7316 - 96.

(19) Kommissionen, Documentation Européenne Périodique 6/1982: La politique agricole de la Communauté européenne, troisième édition, Luxembourg ISBN 92 - 825 - 3001 - 8, s. 15.

(20) Tangermann Stefan, Eurostat, Agricultural price trends in the EC, ISBN 92 - 826 - 5049 - 9.

(21) Dette beløb er i "grønne" ecu. Når dette tal skal omregnes til budget-ecu, skal det først omregnes til national valuta ved hjælp af den "grønne" omregningskurs, der gælder for landbrugsprodukter, og derefter til ecu ved hjælp af den officielle markedskurs. Fra og med 1. februar 1995 er forskellen på 20,75 % mellem den "grønne" ecu og budget-ecuen afskaffet, og beløbet forhøjes med denne difference.

(22) Ifølge oplysninger indsamlet hos forbrugerorganisationer.

(23) Jf. Rettens særberetning nr. 19/98 om BSE af 4. december 1998, EFT C 383 af 9.12.1992.

(24) Retten kunne ikke påvise signifikante fald i forbrugerpriserne, som klart kunne henføres til nedsættelsen af de institutionelle priser. Riksrevisionsverket har for nyligt revideret forbrugerprisproblemet i Sverige og er kommet til samme resultat.

(25) Europa-Kommissionen, GD VI - CAP Reports - CAP reform proposals, Impact analyses - oktober 1998 - Luxembourg.

(26) CAP 2000, Kommissionens arbejdsdokument Long-term Prospects, april 1997, s. 23.

(27) 0,3 mio. ton af disse mængder kan importeres toldfrit.

(28) EF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra b).

(29) EF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra a).

(30) Kommissionen, INLB (Informationsnettet for Landbrugsøkonomisk Bogføring), Landbrugsindkomsterne i EU 1990 - 1995.

(31) Rådets dokument nr. 8156/91 af 19. september 1991.

(32) Rådets dokument nr. 8188/92 af 9. september 1992.

(33) Indikativprisen blev afskaffet med virkning fra produktionsåret 1995/96, fordi den ikke længere var relevant, Rådets forordning (EF) nr. 1528/95 af 29. juni 1995, EFT L 148 af 30.6.1995, s. 3.

(34) Dette beløb er i "grønne" ecu. Når dette tal skal omregnes til budget-ecu, skal det først omregnes til national valuta ved hjælp af den "grønne" omregningskurs, der gælder for landbrugsprodukter, og derefter til ecu ved hjælp af den officielle markedskurs. Fra og med 1. februar 1995 er forskellen på 20,75 % mellem den "grønne" ecu og budget-ecuen afskaffet, og beløbet forhøjes med denne difference.

(35) Kommissionen anslår en endnu større overkompensation på ca. 17000 mio. ECU. Kommissionen har faktisk anslået en overkompensation på 8500 mio. ECU for femårsperioden 1993/94 - 1996/97. Hertil skal lægges effekten af afskaffelsen af medansvarsafgiften, som for fireårsperioden 1993/94 - 1997/98 svarer til yderligere 8500 mio. ECU (jf. Kommissionens svar).

(36) Rettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 8.11.1997, kapitel 3, punkt 3.31.

(37) Retten kritiserede dette forhold i årsberetningen for regnskabsåret 1996.

(38) Jf. Rettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 8.11.1997, punkt 3.30.

(39) Rob Fraser, Land heterogeneity and the May 1992 Reform of CAP cereal price support, Journal of Agricultural Economics, Vol 48, No 1, p.69, Falkirk 1997.

(40) Europa-Kommissionen, CAP Working Notes: The Outlook of World Cereal Markets, ISBN 92 - 827 - 8813-X, Bruxelles-Luxembourg, oktober 1996, s. 2.

BILAG 1

>PIC FILE= "C_1999192DA.002902.EPS">

BILAG 2

>PIC FILE= "C_1999192DA.003002.EPS">

Kommissionens svar

RESUMÉ

Landbrugsreformen i 1992 sigtede mod at gøre korn dyrket i Fællesskabet mere konkurrencedygtigt både i Fællesskabet og på verdensmarkedet. I 1980'erne og begyndelsen af 1990'erne mistede korn dyrket i Fællesskabet konstant markedsandel på det interne marked for dyrefoder til fordel for importerede kornsubstitutter. En fortsættelse af disse tendenser i perioden 1993/94 - 1995/96 ville have resulteret i et fald i mængden af korn anvendt til dyrefoder på ca. 5 - 7 mio. ton. På dette tidspunkt var det også klart, at de igangværende GATT-forhandlinger ville resultere i indskrænkninger med hensyn til mængden af korn, der kunne eksporteres med eksportstøtte.

Reformen genoprettede markedsbalancen for korn. Det interne forbrug af korn dyrket i Fællesskabet voksede og interventionslagrene forsvandt inden de inden for de seneste måneder er begyndt at vokse igen.

Kommissionen erkendte imidlertid i sine Agenda 2000-forslag, at der er behov for at udbygge 1992-reformen ved at foreslå en yderligere nedskæring på 20 % i de institutionelle kornpriser for at forbedre EU's konkurrenceevne på de interne og eksterne markeder. Det Europæiske Råd i Berlin konkluderede, at prisnedsættelsen skulle være på 15 % i produktionsårene 2000/01 og 2001/02 (7,5 % om året), og at der skulle træffes afgørelse om en yderligere nedsættelse af interventionsprisen, som skulle gælde fra 2002/03 og frem afhængigt af udviklingen på markedet. Den kombinerede effekt af prisnedsættelser og braklægning skulle gøre det muligt for EU at opretholde markedsbalancen.

Retten gentager, hvad den tidligere har gjort opmærksom på (årsberetningen fra 1996), at den direkte støtte, der blev indført med 1992-reformen, faktisk overkompenserer kornproducenterne. Kommissionen accepterede dette og foreslog i 1996 at nedsætte de godtgørelser, der blev udbetalt til landmændene. Hverken Rådet eller Europa-Parlamentet godkendte imidlertid forslaget. Agenda 2000 tager fat på dette problem ved kun at give delvis kompensation for prisnedsættelse. Som følge af en beslutning truffet af Det Europæiske Råd giver enhver stigning i arealstøtten i tilfælde af en yderligere nedsættelse af interventionsprisen samme grad af kompensation som i 2000/01 og 2001/02.

En differentiering af godtgørelsen afhængigt af bedriftens størrelse var en del af det oprindelige 1992-reformforslag og var også med i Agenda 2000-forslagene, men ingen af disse forslag blev godkendt af Rådet.

Retten konstaterer, at hverken prisnedsættelserne fra den første reform eller i henhold til Agenda 2000 ser ud til at være til fordel for den endelige forbruger. Selv om det ikke er nogen let opgave at måle effekten på forbrugerpriserne, da priserne er påvirkede af en række faktorer, har Kommissionen undersøgt pristransmissionen i andre sektorer og er nået til den konklusion, at der generelt set er en positiv effekt. Både økonometriske modeller og økonomiske analyser støtter den konklusion, at prisnedsættelserne i en sektor, der er vigtig for konsum og dyrefoder, kun kan få en positiv effekt på forbrugerpriserne.

4. VIRKNINGERNE AF REFORMEN

Produktion

4.6 - 4.10. De vigtigste faktorer i forbindelse med stabiliseringen af kornmarkedet har været

1) en nedsættelse af produktionen ved hjælp af jordudtagning og

2) et øget internt forbrug af korn på grund af en nedsættelse af kornpriserne.

Forskellen mellem medlemsstaterne med hensyn til en sænkning af produktionen i de første år efter indførelsen af reformen skyldes anvendelsen af en obligatorisk jordudtagningssats på 15 %, som de små producenter er fritaget for. I øvrigt er tilpasningen af de nye delstaters landbrugsøkonomi til markedsøkonomi fortsat.

Oliefrøproduktionen skal ikke nødvendigvis mindskes i forbindelse med Agenda 2000. Markedsudsigterne for oliefrø er gunstigere end for korn og gør det muligt ved hjælp af højere markedspriser at kompensere for den lavere støtte som følge af udligningen. I øvrigt er det hensigten i forbindelse med den foreløbige aftale i Agenda 2000 at foretage en særlig opfølgning af oliefrøsektoren, således at det bliver muligt at reagere på en eventuel mærkbar indskrænkning af oliefrøarealerne.

Kommissionen erkender, at det er umuligt at forudse produktion og forbrug af korn to produktionsår ud i fremtiden både på fællesskabsplan og på verdensplan. Som Retten selv erkender det, har indførelsen af obligatorisk jordudtagning været et meget vigtigt element i forsøget på at skabe en bedre balance på fællesskabsmarkedet.

Fastsættelsen af jordudtagningssatsen for 1997- og 1998-høsten i henholdsvis september 1996 og i juni 1997 skal ses i forhold til situationen på verdensmarkedet på dette tidspunkt, som var præget af ekstremt lave lagre. Denne situation førte til ustabile priser og tvang Kommissionen til at indføre eksportafgifter for hvede.

Systemet til fastsættelse af jordudtagningssatser er måske ikke ideelt, men nok det bedste man har haft hidtil.

Priser

Producentpriser

4.15 - 4.19. Det er ikke i modstrid med princippet om enhedsmarkedet at have forskellige markedspriser. Fællesskabspræferencen gør det muligt at overføre korn fra områder med overskud til områder, hvor der er mangel på korn uden intervention fra en offentlig myndighed. EU har en institutionel enhedspris, men forskellige markedspriser, der afspejler opdelingen af markedet.

Når Fællesskabet tidligere har overført eller solgt interventionslagre til visse områder, har disse foranstaltninger været begrundet i særlige omstændigheder som tørke, der har påvirket produktionen af foder og kvægavlernes indkomster.

Inden reformen i 1992 var interventionspriserne afgørende for dannelsen af kornpriserne på det interne marked. I områder med overskud rettede markedet sig efter dette niveau, og i områder, hvor der var mangel på korn, omfattede markedsprisen desuden afsætnings- og transportudgifter. Indførelsen af en høj jordudtagningssats har genskabt balancen imellem produktion og forbrug. Således er visse områder med overskud inden reformen i 1992 blevet til områder med mangel på korn, hvilket har gjort det muligt for producenterne at opnå priser, der er højere end interventionsprisen.

Kommissionen tog hensyn til dette fænomen i forbindelse med reformen ved at beregne godtgørelserne på grundlag af en objektiv pris på 5 % over interventionsprisen.

Basisjordudtagningssatsen (15 %) tog hensyn til nødvendigheden af at formindske interventionslagrene og bremse tendensen til stigende udbytter. Således lå den forventede produktion for 1993 og 1994 lavere end de forventede afsætningsmuligheder på det interne og eksterne marked. Tørken i Spanien og Portugal og formindskelsen af verdenslagrene øgede dette problem.

Af hensyn hertil foreslog Kommissionen oprindeligt en midlertidig forlængelse af medansvarsafgiftsordningen. Hverken Rådet eller Parlamentet støttede dette forslag.

Forbrugerpriser

4.20 - 4.21. Kommissionen er af den opfattelse, at prisnedsættelsen på producentniveau generelt har en positiv virkning på for brugerniveau. Det fremgår af den seneste analyse af svinekødssektoren. Man har anvendt modeller, der er udarbejdet af universitet i Bonn, Centre for World Food Studies ved universitetet i Amsterdam og Kommissionens tjenestegrene, til denne undersøgelse. Det er de bedste forhåndenværende økonometriske redskaber i EU.

Når pristransmissionen for korn skal evalueres, må man gøre sig klart, at korn i værdi kun tegner sig for en begrænset del af prisen på fødevarer, dvs. at korns andel af prisen på brød kun er ca. 5 %.

Eksport

4.26. Indførelsen af en eksportafgift har primært til formål at beskytte det interne marked mod en spekulationsstigning i priserne. En sådan foranstaltning er begrundet i en fælles markedsordning, der skal sikre en balance mellem forbrugernes og producenternes interesser.

4.28. Fastsættelsen af eksportrestitutionssatsen er baseret på forskellen mellem den interne markedspris og niveauet for de priser på verdensmarkedet, der er mest repræsentative for europæisk kvalitet. Således udligner Fællesskabet virkningen af stigningen i priserne på det interne marked, som skyldes interventionsordningen.

Landbrugsindkomsterne fra kornproduktion

4.30. Selv om indkomststigningen er stor i procent på grund af den særlige markedssituation, nåede kornproducenternes indkomst dog kun op på 14 % over gennemsnittet for samtlige landbrugere.

Godtgørelser til kornproducenterne

4.31 - 4.36. Kommissionen forklarede i sit svar til Rettens årsberetning for finansåret 1996, hvorfor man havde valgt at anvende et fast godtgørelsesbeløb. Der er behov for en ordning med et fast beløb, der er uafhængigt af produktionsniveau og baseret på historiske data, således at de muligheder, der skyldes udviklingen på verdensmarkedet, kan udnyttes bedre. Det styrkede i øvrigt EU's position i de igangværende forhandlinger om en ny GATT-aftale.

Kommissionen erkendte, at der havde været overkompensation i nogle år. Kommissionen vurderede overkompensationen til 8,5 mia. ECU for perioden 1993/94 - 1996/97. Situationen varierer imidlertid efter kornart, område og produktionsår. Kommissionen foreslog i 1996 en nedskæring af godtgørelsen for markafgrøder, som hverken blev godkendt af Rådet eller Parlamentet. Markedspriserne faldt imidlertid i 1997 og 1998, hvorved problemet med overkompensation i vid udstrækning opvejedes. I øvrigt tages dette spørgsmål op i Agenda 2000, hvor der kun tilbydes delvis kompensation.

Med hensyn til metoden til evaluering af overkompensation ønsker Kommissionen at tilføje følgende oplysning. En beregning på grundlag af producentpriserne omfatter virkningen af opkrævningen af medansvarsafgiften, der beløber sig til 10 budgetecu pr. ton. Denne afgift, der er afskaffet af Rådet, uden at metoden til fastsættelse af godtgørelsen er blevet ændret, udgør ved beregningen af overkompensationen i perioden 1993 - 1997 ca. 8 mia. ECU.

Indkomstfordeling på kornproducenterne

Markedsprisernes indflydelse

4.40. I Agenda 2000 tilnærmes interventionsprisen den forventede verdensmarkedspris for korn, og interventionen er således kun et sikkerhedsnet.

Udbytternes indflydelse

4.43 - 4.44. Reformen har bremset tilskyndelsen til at øge udbyttet som følge af markedsstøtten i form af høje priser. Det var hensigten med reformen. Derfor ville en godtgørelsesordning, der tog hensyn til den enkelte landbrugers udbytte, være i modstrid med målsætningerne.

Bedriftsstørrelsernes betydning

4.45 - 4.46. Kommissionen indarbejdede planen til at differentiere støtten afhængigt af den enkelte bedrifts hektarstørrelse i forslagene til 1992-reformen, men Rådet gik imod idéen på dette tidspunkt (se 3.72 i beretningen fra 1996 (EFT C 348 af 18.11.1997, s. 95)). I forbindelse med Agenda 2000 indeholdt Rådets kompromis ikke tanken om at gøre den direkte støtte degressiv.

5. KONKLUSION

5.1 - 5.3. Kommissionen er enig med Retten i, at 1992-reformens mål blev realiseret i overgangsperioden. Reformen har i høj grad bidraget til at genoprette balancen på kornmarkedet med indførelsen af jordudtagningsordningen og nedsættelsen af priserne. I øvrigt er der den fordel ved jordudtagningsordningen, at den kan tilpasses de skiftende vilkår på verdensmarkedet.

Imidlertid erkendte Kommissionen i sine Agenda 2000-forslag behovet for at gå endnu videre end den første reform. Derfor er man blevet enige om en 15 % nedsættelse af korninterventionsprisen. Der vil blive truffet beslutning om yderligere nedskæring afhængigt af markedsudviklingen. Hertil kommer, at referencesatsen for obligatorisk jordudtagning er blevet fastsat til 10 %. Denne procentdel vil eventuelt blive ændret afhængigt af markedsudviklingen. Den kombinerede effekt af prisnedsættelse og jordudtagning skulle gøre det muligt for EU at opretholde markedsbalancen.

5.6. Som anført i Kommissionens svar til Rettens årsberetning for finansåret 1996 (EFT C 348, punkt 3.31, s. 93) bekræftede Kommissionens egne beregninger, at der har været tale om en overkompensation vurderet til 8,5 mia. ECU i kornsektoren i fire år, når man ser bort fra virkningen af afskaffelsen af medansvarsafgiften. Den direkte indkomststøtteordning har aldrig haft til formål at give den enkelte landmand 100 % kompensation for nedsættelsen af priserne. Den blev indført for at korrigere visse uheldige virkninger af en høj interventionsprisordning, som f.eks. overintensiveringen.

5.13. Kommissionen er helt enig i, at der er en potentiel risiko på de af Retten omtalte områder. Derfor indgår der en ny forordning om udvikling af landdistrikterne i Agenda 2000.

De to reformer af den fælles landbrugsordning har ført til meget væsentlige prisnedsættelser. Kommissionen understreger, at de analyser, der er gennemført inden for kødsektorerne, viser, at der har været tale om en positiv pristransmission til fordel for forbrugerne, selv om det er sket med en vis forsinkelse.