Særberetning nr. 10/2000

om offentlige aftaler tildelt af Det Fælles Forskningscenter, med Kommissionens svar

(Artikel 248 EF, stk. 4, andet afsnit)

(2000/C 172/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

INDLEDNING

Revisionsmål og -omfang

1. Denne beretning er en opfølgning af Rettens tidligere beretninger om gennemførelsen af det fjerde rammeprogram for forskning for 1994 - 1998. I modsætning til Rettens tidligere revision, der gik ud på at undersøge forvaltningen af de indirekte forskningsprogrammer, var formålet med den revision, der er omhandlet i denne beretning, at analysere forvaltningen af kontrakter, som Det Fælles Forskningscenter (herefter "Centret" eller "FFC") indgår, når det skal tilvejebringe de nødvendige ressourcer til gennemførelse af sine aktiviteter(1).

2. FFC, der fik status som generaldirektorat ved en kommissionsbeslutning af 10. april 1996, består af flere videnskabelige institutter og horisontale direktorater, der er ansvarlige for planlægningen af opgaverne og forvaltningen af de logistiske midler. Det særlige ved dette generaldirektorat, der er Fællesskabets vigtigste redskab til gennemførelse af direkte forskningsopgaver, er i henhold til beslutningen af 10. april 1996, at det har en bestyrelse bestående af repræsentanter for medlemsstaterne, og at generaldirektøren skal forelægge de vigtigste forvaltningsbeslutninger for denne bestyrelse.

3. Reglerne for tildeling af offentlige aftaler har to grundlæggende formål:

a) at gøre det muligt for offentlige organer efter behov at indgå aftaler om arbejder, indkøb og tjenesteydelser med det gunstigste forhold mellem kvalitet og pris, og

b) at sikre lige adgang til offentlige aftaler for alle virksomheder, der har de nødvendige kvalifikationer, og som kan give de nødvendige garantier.

4. Disse to formål var udgangspunktet for Rettens undersøgelse af aspekterne lovlighed og formel rigtighed, samt forsvarlig økonomisk forvaltning i forbindelse med alle de FFC-aktiviteter, hvor tredjemand havde fået tildelt en kontrakt. Revisionen omfattede ikke tjenesteydelseskontrakter, som Centret havde indgået om ydelser, som skulle udføres af dets forskellige institutter til fordel for tredjemand. Sådanne kontrakter forvaltes nemlig efter andre kriterier.

5. Rettens revision vedrørte FFC's forvaltningssystem og styringen af kontrakterne på alle niveauer. Forvaltningsinstrumenterne og -procedurerne samt en stikprøve på 90 kontrakter (jf. tabel 1) til et samlet beløb af 81,5 mio. EUR blev undersøgt. Stikprøven bestod af 43 kontrakter til i alt 79 mio. EUR, der var blevet forelagt for Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter, og 47 kontrakter til i alt 2,5 mio. ECU, der ikke var blevet forelagt for dette udvalg.

Tabel 1

Stikprøven, der blev undersøgt i forbindelse med revisionen

>TABELPOSITION>

Retsgrundlag og bevillinger

6. Det undersøgte områdes retsgrundlag er tekster af forskellig art og med forskellig rækkevidde:

a) Rådets beslutning 94/918/EF og 94/919/Euratom af 15. december 1994(2) om særprogrammer for forskning, hvori fastsættes målene for FFC med henblik på gennemførelse af det fjerde rammeprogram

b) de generelle bestemmelser i finansforordningen om gennemførelsen af Det Europæiske Fællesskabs budget og de særlige bestemmelser i afsnit VII i samme forordning om bevillinger til forskning

c) EF-direktiverne om indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (92/50/EØF af 18. juni 1992), aftaler om offentlige indkøb og offentlige bygge- og anlægskontrakter (93/36/EØF og 93/37/EØF af 14. juni 1993), ændret ved direktiv 97/52/EF af 13. oktober 1997(3), som gælder for Kommissionen såvel som for samtlige ordregivere i medlemsstaterne.

7. I perioden dækket af de særlige forskningsprogrammer (1995 - 1998) har FFC haft et samlet budget på 1413 mio. EUR. Heraf er 494 mio. EUR (genanvendte bevillinger ikke medregnet) brugt til finansiering af disse aftaler. I tabel 2 og 3 vises henholdsvis fordelingen af budgetbevillingerne pr. regnskabsår og de kontrakter, der er blevet forelagt for Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter.

Tabel 2

Fordelingen af budgetbevillingerne

>TABELPOSITION>

Tabel 3

Kontrakter forelagt for Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter, efter beslutningsprocedure

>TABELPOSITION>

RESUMÉ AF DE VÆSENTLIGSTE BEMÆRKNINGER

8. FFC's forvaltningssystem kan ikke producere data, der i en anvendelig form kan give et fuldstændigt og præcist overblik over de tildelte kontrakter. Dette skyldes kombinationen af to forhold. Edb-systemerne er utilstrækkelige, for de kan ikke koble en bestemt kontrakt sammen med det projekt, den vedrører, og de kan heller ikke producere samlede oversigter til direktionen. Endvidere er de underliggende data til transaktionerne gået tabt ved overførslen af transaktionerne fra regnskabssystemet Sibeca(4) til Sincom II(5) (jf. punkt 19, 25 - 31, 43 - 51).

9. Det gør det vanskeligt at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning af aftalerne, at FFC har et system, som afviger fra de almindelige EU-retsregler. FFC har bl.a. et særligt rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, og der anvendes et dokument kaldet "administrativ ordning", der fungerer sådan, at Kommissionen må indgå aftaler med sig selv (jf. punkt 20 - 24, 36 - 41).

10. Styringen af kontraktprocedurerne på alle niveauer fra beskrivelse af behov til den anvisningsberettigedes tilsyn med de ydede tjenester er generelt utilstrækkelig. Forvaltningen er ikke baseret på egentlige undersøgelser og behovsanalyser. Retten har konstateret mangler ved anvendelsen af konkurrencereglerne og svagheder ved kontrollen af de ydede tjenester (jf. punkt 52 - 64).

11. Ovennævnte mangler bliver alvorligere af, at der ikke findes skriftlige regler for sammensætningen af de udvalg, der er ansvarlige for udformningen af kontrakterne, og for udvalgenes arbejde. Hele den forberedende fase af kontrakterne er således ikke tilstrækkelig gennemskuelig (jf. punkt 34, 35 og 54).

12. FFC har også indgået kontrakter ved underhåndsaftale, der ikke opfyldte de i henhold til Domstolens praksis fastsatte betingelser for indgåelse af underhåndsaftale. Det fremgår også af Rettens undersøgelse, at en række tjenesteydende virksomheder muligvis har indgået svigagtige aftaler (jf. punkt 65 - 75).

13. FFC har forvaltet de opdelte bevillinger som ikke-opdelte bevillinger og har ikke taget hensyn til de særlige regler, der gælder for de to bevillingstyper. Centret har hyppigt kombineret denne praksis med opdeling af kontrakterne på forskellige måder (jf. punkt 76 - 80).

14. Det fremgår ikke altid af sagsakterne, at klassificeringen af kontrakterne og beregningen af kontraktoverslagene var baseret på objektive kriterier. Det gør sagerne uigennemskuelige og rejser i nogle tilfælde tvivl med hensyn til, om det var korrekt ikke at høre FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter (jf. punkt 61 - 62).

15. Centret har regelstridigt ansat personale på kontrakter, som i virkeligheden var tjenesteydelseskontrakter (jf. punkt 63 - 64).

16. I to tilfælde konstaterede Retten, at en kontrakt i sin helhed var givet i underentreprise. Fra et juridisk synspunkt kan det kritiseres. I direktiverne om offentlige kontrakter gives der kun mulighed for at anvende underleverandører, hvis det drejer sig om dele af en kontrakt. Fuldstændig underleverance kan ikke accepteres, for det er ikke i overensstemmelse med den juridiske filosofi, der ligger til grund for hele proceduren med indgåelse af offentlige aftaler. Set ud fra aspektet forsvarlig økonomisk forvaltning bliver ordremodtageren derved et fordyrende mellemled (jf. punkt 81 - 82).

17. De mangler, der er konstateret ved kontrollen af, om arbejdet faktisk er præsteret, og af kvaliteten af det præsterede arbejde, rejser spørgsmålet om, hvorvidt den anvisningsberettigede bør drages til ansvar (jf. punkt 86 - 89).

18. Retten konstaterer dog med tilfredshed, at Kommissionen hurtigt har sat en omfattende reformproces i gang for at afhjælpe de svagheder, der blev konstateret ved revisionen. Ifølge Kommissionens svar på bemærkningerne i denne beretning er formålet med reformen at give FFC de redskaber, der er nødvendige for en effektiv forvaltning og en bedre styring af kontrakterne.

FFC'S FORVALTNINGSSYSTEM

19. Forvaltningssystemet har usædvanlige og stramme rammer med årlige arbejdsprogrammer, regnskabssystemer og en række faste procedurer. De svagheder, der har gjort det lettere at indføre kritisable procedurer, fremgår af analysen af dette system og undersøgelsen af stikprøven.

Usædvanlige rammer

20. Rammerne for Centrets aktiviteter er usædvanlige af to grundlæggende årsager, som i forskellig grad indvirker på kontraktforvaltningen. For det første gælder der mange forskellige regler(6) for FFC, som afviger fra de almindelige EU-retsregler, og for det andet har Centret en decentraliseret struktur.

FFC's særlige funktionsmåde

21. FFC's funktionsmåde er på flere måder forskellig fra andre organers:

a) På det budgetmæssige plan, fordi alle bevillinger (herunder personale- og driftsudgifter) er aktionsbevillinger opført i del B på budgettet, hvilket ikke er tilfældet i de øvrige tjenester i Kommissionen.

b) På det juridiske plan, fordi der kan tildeles bevillinger til FFC fra budgetposter til forskellige fællesskabspolitikker, f.eks. Phare, Tacis eller Meda i forbindelse med en udbudsprocedure, hvor FFC konkurrerer med tredjemand, men på andre betingelser. FFC fremsender kun et overslag, mens tredjemand skal overholde alle reglerne i direktiverne om offentlige aftaler. Hvis det forvaltende generaldirektorat mener, at FFC's overslag er mere fordelagtigt end buddene fra de eksterne virksomheder, meddeles det de eksterne virksomheder, at deres bud ikke er blevet valgt. Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter sammenligner ikke forinden de afgivne bud. I et sådant tilfælde er Kommissionen i den situation, at den skal indgå kontrakt med sig selv. Da det juridisk set er umuligt, indgår Kommissionen for at komme uden om dette problem en aftale om en såkaldt "administrativ ordning".

c) På det administrative plan, da FFC har en bestyrelse og siden 1971 sit eget rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter.

Decentraliseret forvaltning

22. FFC's otte institutter, der har videnskabelig kompetence på hver deres forskningsområde, ligger fem forskellige steder (Geel, Ispra, Karlsruhe, Petten og Sevilla), og de horisontale forvaltningsdirektorater ligger i Bruxelles og Ispra. Det har derfor i vidt omfang været nødvendigt at uddelegere beslutningsbeføjelser til direktørerne. Direktørerne skal overvåge kvaliteten af de videnskabelige projekter, de er ansvarlige for, og samtidig er de anvisningsberettigede. Denne kombination af funktioner og de mange rejser, som de er nødt til at foretage, fordi de er placeret langt fra Bruxelles, har fået dem til i vidt omfang at uddelegere beføjelserne som anvisningsberettigede(7).

23. Alene de logistiske aktioner, som direktoratet for ressourcer forvaltede, havde antaget et sådant omfang, at dette direktorat havde haft svært ved at forvalte dem alene. FFC vedtog derfor i løbet af sommeren 1998 at dele direktoratets beføjelser mellem to nye direktorater, hvor det ene fik ansvaret for forvaltningen af infrastrukturer og det andet for administrationen.

24. I praksis har den decentraliserede forvaltning medført, at ca. 60 administratorer og 80 anvisningsberettigede ved delegation har skullet administrere ca. 50000 transaktioner om året.

Forvaltningsinstrumenter og -procedurer

Instrumenter

De årlige arbejdsprogrammer

25. Hvert år udarbejder FFC's programdirektorat i Bruxelles, der hører under generaldirektøren, sammen med de forskellige forskningsinstitutter det årlige arbejdsprogram. På grundlag af dette centrale dokument søger FFC at omsætte de mål, der er sat for det i EU-lovgivningen, i indbyrdes sammenhængende projekter. Arbejdsprogrammet godkendes af Centrets bestyrelse, inden det iværksættes, og det er opdelt i forskningsaktiviteter og støtteaktiviteter. I arbejdsprogrammet beskrives de udvalgte projekter i oversigtsform med angivelse af hvert enkelt projekts vigtigste karakteristika, mål og de menneskelige ressourcer og budgetmidler, der er afsat dertil.

Regnskabssystemerne

26. Budgetregnskab, mængde- og værdifortegnelse og analytisk regnskab er edb-styret og blev fulgt ved hjælp af forskellige former for software, der anvendtes efter hinanden og undertiden samtidig i den periode, revisionen vedrørte.

Budgetregnskabet

27. Frem til november 1997 blev udnyttelsen af bevillingerne til Centret fulgt ved hjælp af Sibeca-programmet. Ulempen ved dette system var, at ingen andre tjenester end FFC kunne bruge det direkte. Til gengæld havde det den fordel, at ud over at følge budgetgennemførelsen kunne man se udgifternes fordeling på de forskellige kontrakter, hvis kontrakterne havde været forelagt FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter til udtalelse og ved den lejlighed var blevet forsynet med et identifikationsnummer. Programmet blev erstattet af Sincom II ved udgangen af 1997.

28. Sincom II er opbygget af tre moduler. Med de to moduler kan man følge administratorernes og de anvisningsberettigedes transaktioner og finansinspektørens og regnskabsførerens påtegninger, og ved hjælp af det tredje modul, som endnu ikke var installeret på tidspunktet for Rettens revision i juni 1998, skal der kunne udarbejdes statistikker og rapporter.

Analytisk regnskab

29. Centret finansieres over budgettets aktionsbevillinger, men også eksternt i form af betalinger for ydelser udført for tredjemand. Det har et analytisk regnskabssystem, som viser de forskellige institutters enheders driftsomkostninger med de indirekte omkostninger fordelt på institutterne, hvortil så lægges de direkte udgifter. Via dette system kan Centret bl.a. følge udnyttelsen af bevillingerne pr. aktivitetsart. Systemet viser også anvendelsen af genanvendte bevillinger.

30. Der er etableret forbindelse mellem det analytiske regnskab og budgetregnskabet via en "korrespondancetabel". Man kan således følge gennemførelsen af det fjerde rammeprogram og i oversigtstabeller sammenholde budgetoverslaget med budgetgennemførelsen. Korrespondancetabellen har ydermere den fordel, at den gør det muligt for Centrets direktion at foretage regelmæssig kontrol. Til gengæld kan man ikke umiddelbart se, hvilken kontrakt en bestemt udgift vedrører, og man kan heller ikke se sammenhængen mellem denne kontrakt og det projekt, som kontrakten vedrører.

Mængde- og værdifortegnelse

31. De forskellige institutter anvender forskelligt software til udarbejdelse af mængde- og værdifortegnelsen og til den administrative forvaltning af indkøb. Med det software, der anvendes i Ispra, Sevilla og Petten, kan der føres tilsyn med de registrerede løsøregenstande. I Karlsruhe anvendes et ældre software, der registrerer oplysningerne, men det kan ikke sortere løsøregenstandene efter deres art.

Kontraktdatabase

32. "Kontraktenheden" under den tidligere "ressourceforvaltningsenhed" har efterhånden fået opbygget en database over de kontrakter, som Centret har tildelt. I forbindelse med revisionen i juni 1998 af kontrakter til en bestemt ordremodtager konstateredes en væsentlig difference mellem beløbene opført i regnskabet og beløbene i databasen. Det usædvanlige forhold er efterfølgende blevet korrigeret.

Rammeaftaler

33. Der anvendes rammeaftaler i forbindelse med indkøb, og navnlig indkøb af edb-udstyr. De indgås normalt for to eller tre år og giver Centrets indkøbstjenester et stort spillerum. Når der er indgået en rammeaftale, kan tjenesterne nemlig efter behov foretage indkøb ved at udstede en almindelig ordreseddel, og ved undertegnelsen af en sådan aftale skal der ikke bindes bevillinger på forhånd, for der indgås forpligtelser, efterhånden som der udstedes ordresedler.

Procedurer

34. Centrets forvaltningsprocedurer er fastlagt i et internt dokument, der for det første omfatter de bestemmelser i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne, der gælder for alle Kommissionens tjenestegrene, og for det andet de særlige regler for FFC. I lighed med de øvrige tjenestegrene i Kommissionen følger Centret Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakters vademecum for offentlige aftaler.

35. Der findes imidlertid ikke formaliserede procedurer for gennemførelsen af de forskellige kontraktfaser og for tilsynet med kontraktgennemførelsen. Centret har ganske vist oprettet forskellige interne udvalg, f.eks. et, der forbereder aftaler om indkøb af store mængder udstyr, men disse udvalgs eksistens er ikke nævnt i noget dokument, og der findes ingen regler om deres sammensætning, beføjelser og arbejde.

Svagheder ved ordningen

Følgerne af den særlige ordning

FFC's særlige rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter

36. Til forskel fra de øvrige generaldirektorater i Kommissionen, der har videnskabelige arbejdsområder (generaldirektoraterne for forskning, informationssamfundet og energi), blev FFC's sager om offentlige kontrakter i perioden 1971 til juli 1998 ikke forelagt Kommissionens rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, men et særligt rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter. Begrundelsen var, at Centrets aktioner er af videnskabelig art.

37. Allerede under den første revision konstaterede Retten, at det ikke var berettiget eller ønskeligt, at Centret havde et sådant rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter. Det er nemlig ikke et rådgivende udvalgs opgave at udtale sig om en sags videnskabelige indhold. Det skal derimod sørge for, at reglerne for udbud overholdes, og det skal garantere lige behandling af tilbudsgiverne og sikre sig, at udbudsbetingelserne er af tilstrækkelig god kvalitet, og navnlig at der er defineret objektive kriterier, der gør det muligt at sammenholde buddene. Endvidere var så mange ansatte i FFC medlemmer af det rådgivende udvalg, at det kun har kunnet mødes fire eller fem gange om året i modsætning til Kommissionens rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, der holder møde hver tredje uge. Som udvalget er sammensat, kan det ikke betragtes som fuldstændig uafhængigt og neutralt.

Styring af et decentraliseret system

38. En naturlig følge af, at der ikke findes skriftlige procedurer, har været, at der er anvendt vidt forskellige forvaltningsmetoder, og det har derfor ikke været muligt at se, om sådanne udvalg, som er omtalt i punkt 35 ovenfor, altid inddrages i sagerne.

39. Den geografiske spredning af forskningsanlæggene og den decentrale forvaltning af Centret medfører, at direktørerne ofte er på rejse, og det er derfor begrænset, hvor meget tid de kan bruge på tilsyn med og kontrol af de underordnedes forvaltning. Kombineret med, at FFC ikke har egnede regnskabssystemer, har denne situation medført svagheder ved ledelsens kontrol. Rettens stikprøverevision bekræftede disse svagheder ved forvaltningen af kontrakter på alle niveauer.

Tjenester ydet for andre generaldirektoraters regning

40. FFC kan konkurrere med tredjemand om kontrakter vedrørende iværksættelse af fællesskabspolitikker forvaltet af andre generaldirektorater. Det har bragt Kommissionen i en vanskelig situation. Da den juridisk set ikke kan afgive bud på kontrakter, den selv har givet i udbud, og den endnu mindre kan indgå kontrakt med sig selv, har den været nødt til at indføre en parallel procedure. I henhold til denne procedure udarbejder FFC et overslag. Når dette overslag er mere fordelagtigt end tredjemands bud, udfærdiger det berørte GD og FFC et dokument kaldet "administrativ ordning" for den pågældende aktion, og det rådgivende udvalg høres ikke. Er tredjemands bud mere fordelagtigt end overslaget, høres Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter kun vedrørende de bud, der er indgivet af tredjemand.

41. To kontrakter i stikprøven vedrørte arbejde udført af FFC inden for rammerne af to administrative ordninger. Det fremgik af undersøgelsen, at Centret havde anvendt denne fremgangsmåde for at give i det ene tilfælde en mindre, i det andet en større del af kontrakten i underentreprise.

42. For så vidt angår aspektet forsvarlig økonomisk forvaltning kan det kritiseres, at et offentligt organ, der har de videnskabelige, tekniske og administrative midler til at kunne dække sine egne behov, påtvinger sig selv bestemte frister og sådanne yderligere omkostninger, som en udbudsprocedure og udarbejdelse af udbudsmateriale medfører for FFC.

Kvaliteten af informationssystemet

Produktion af data

43. Det årlige arbejdsprogram omfatter et budgetoverslag pr. projekt, og ved hjælp af regnskabssystemerne kan man følge udnyttelsen af bevillingerne og omkostningerne ved Centrets aktiviteter. Der føres imidlertid ikke et projekthjælperegnskab, så selv om man kobler disse forskellige elementer sammen, kan man ikke se sammenhængen mellem en kontrakt og et bestemt projekt og derefter med arbejdsprogrammet, og man kan heller ikke få fuldstændige og pålidelige oplysninger om de indgåede kontrakter. Systemet kan heller ikke udarbejde samlede kontraktoversigter til Centrets direktion.

44. I modsætning til det tidligere regnskabssystem Sibeca er Sincom II et almindeligt budgetgennemførelsessoftware, der ikke giver mulighed for at identificere kontrakterne gennem de tilsvarende forpligtelser.

45. Da revisionen fandt sted i juni 1998, var den oprindeligt planlagte datafil vedrørende tredjemand endnu ikke funktionsdygtig. Med en sådan fil kunne direktionen ellers foretage krydskontrol via kontraktdatabasen.

46. Kun en del af dataene i Sibeca er overført til Sincom II. De underliggende transaktioner vedrørende afregnede forpligtelser var ikke registreret i det nye system. I praksis var oplysningerne forsvundet, og det var derfor umuligt at opstille en fuldstændig og pålidelig oversigt over alle tildelte kontrakter. FFC forsøgte at starte Sibeca op igen for at få disse oplysninger, men trods en stor indsats var resultatet ikke tilfredsstillende.

47. Centret har derfor ikke et overblik over de kontrakter, det har tildelt, og heller ikke samlede oversigter over gennemførelsen af kontrakterne, hvorved det kan koble en bestemt kontrakt sammen med det projekt, den vedrører. Et sådant redskab ville være nyttigt, især fordi der i perioden 1995 - 1998 blev påbegyndt et stort antal projekter (700).

48. Under revisionen blev der fundet svagheder ved visse softwareprogrammer, der anvendes til mængde- og værdifortegnelsen, f.eks. i Karlsruhe. Endvidere konstateredes det i Ispra, at softwareprogrammerne ikke var tilstrækkeligt effektive, fordi der i årevis ikke var gjort fysisk status, og fordi der blev anvendt en administrativ procedure, hvor kasserede genstande, der var slettet af fortegnelsen, ikke blev fjernet fysisk.

49. Under revisionen anbefalede Retten, at der blev foretaget fysisk statusopgørelse, og det har de kompetente tjenester i FFC gjort i februar 1999. Ved en efterfølgende revision konstaterede Retten, at det fremgik af denne opgørelse, at der var registreret ca. 20000 genstande, og at der var en difference på 14 % mellem resultatet af den fysiske statusopgørelse og regnskabsregistreringerne.

Kontraktdatabasen

50. Kontraktenhedens database er ikke brugervenlig, og tjenesterne har derfor ofte ikke brugt den, selv om den efterhånden er blevet pålidelig. De har i stedet foretrukket parallel styring ved hjælp af regneark.

Tilsyn med ordresedler i forbindelse med rammekontrakter

51. Når der anvendes rammekontrakter, vil de forskellige tjenester i FFC nødvendigvis udstede mange ordresedler, men FFC har ikke et edb-system, hvormed der kan føres samlet, centraliseret tilsyn med disse ordresedler.

STYRING AF DE FORSKELLIGE ETAPER I KONTRAKTFORLØBET

52. Kontraktproceduren kan inddeles i tre hovedetaper: forberedelse af aktionen, kontrakttildeling og tilsyn med gennemførelsen. Rettens væsentligste bemærkninger følger dette mønster. Særligt alvorlige tilfælde, hvor der forekommer usædvanlige forhold på de forskellige gennemførelsesstader eller tvivlsomme fremgangsmåder, beskrives nærmere.

Det forberedende arbejde

Identifikation af behov

53. Ved undersøgelsen af sagsakterne fandt Retten, med en væsentlig undtagelse - edb-udstyr, der planlægges systematisk - ikke bevis for, at forvaltningen var baseret på egentlige undersøgelser og behovsanalyser. Det fremgik endvidere af revisionen, at planen for vurdering af behovene for edb-udstyr var ufuldstændig, eftersom den kun omfattede behovene i FFC's administration, og ikke i de øvrige tjenester.

54. De forberedende udvalgs arbejdsbetingelser er i øvrigt uigennemskuelige, for der er ikke fastlagt regler for deres arbejde, og der findes ingen skriftlige dagsordener eller referater af deres møder. Det er derfor vanskeligt at udtale sig om kvaliteten af behovsundersøgelsesprocessen.

55. Det fremgik endvidere af revisionen, at to af aftalerne i stikprøven af videnskabelige ydelser ikke stammede fra FFC, men fra tilslagsmodtagerne. I sagsakterne lå de forslag, tilslagsmodtagerne havde indgivet, men der var ingen dokumentation for, at Centret skulle have et reelt behov. Den første af disse aftaler, som var blevet forelagt for FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, resulterede i, at der blev undertegnet to kontrakter til i alt 871638 EUR. Den anden aftale, vedrørende 89000 EUR, resulterede i, at der efter modtagelsen af buddet blev skrevet nogle få linjer, der gjorde det ud for udbudsbetingelser. I dette tilfælde blev kontrakten tildelt ved underhåndsaftale, og kontrakten blev tilmed undertegnet allerede en uge efter indsendelsen af buddet.

56. To andre aftaler om undersøgelser på transportområdet til henholdsvis 11400 og 10000 EUR blev tildelt ved underhåndsaftale. Disse aftaler var også blevet indgået på grundlag af et tilbud fra modtageren, men der fandtes intet i FFC's dokumentation, der viste, at der var givet udtryk for et behov, og der var heller ingen udbudsbetingelser.

57. Som et sidste eksempel skal nævnes, at laboratorieudstyr, der ifølge planen først skulle installeres i 2000, blev bestilt i 1997 og leveret i 1998, udelukkende fordi man ønskede at udnytte regnskabsårets bevillinger. Denne fremgangsmåde har skjult de faktiske udgifter til laboratoriet for budgetmyndigheden og desuden medført en udgift, der endnu ikke var nødvendig.

Udbudsbetingelsernes og de tekniske bilags kvalitet

58. Retten har sammenholdt udbudsbetingelserne for sådanne kontrakter, som skal forelægges for FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, og udbudsbetingelserne for sådanne kontrakter, som ikke skal forelægges for udvalget. De førstnævnte er helt uden sammenligning af den bedste kvalitet.

59. Kvaliteten af de udbudsbetingelser, der var blevet forelagt dette udvalg til udtalelse, var generelt acceptabel. Ved revisionen påvistes dog nogle svagheder - nogle udbudsbetingelser var f.eks. ufuldstændige, og i et tilfælde var udbudsbetingelserne udarbejdet på grundlag af prislister fra en leverandør, der bruges meget ofte i Ispra.

60. Kvaliteten af de "tekniske bilag", der gjorde det ud for udbudsbetingelser for kontrakter, der ikke skulle forelægges for Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter, var til gengæld ofte dårlig, navnlig i Ispra. Bilagene var i nogle tilfælde af så dårlig kvalitet, at en fagmand ikke kunne afgive bud uden at indhente yderligere oplysninger fra den ansvarlige for foranstaltningen. Det var tilfældet med syv af de i alt 47 kontrakter i stikprøven, der ikke var blevet forelagt FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter. Disse syv kontrakter beløb sig til 302550 EUR og udgjorde over 14 % af den samlede population.

Klassificering af kontrakter

Klassificering af videnskabelige kontrakter og kontraktbeløb

61. Bestemmende for, om FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter skal høres, er, om der er tale om en videnskabelig/teknisk kontrakt eller en almindelig kontrakt. I forbindelse med underhåndsaftaler, der ikke vedrører en videnskabelig/teknisk kontrakt, skal udvalget høres, når kontrakten beløber sig til 46000 EUR og derover, men hvis det drejer sig om en videnskabelig/teknisk kontrakt først, når den beløber sig til 98700 EUR og derover.

62. Det fremgik af Rettens revision, at seks kontrakter i stikprøven, der var klassificeret som videnskabelige/tekniske, og som var tæt på beløbsgrænsen for høring af FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, var blevet tildelt ved underhåndsaftale. Ved gennemgangen af disse sager kunne Retten ikke altid umiddelbart se, hvilken metode der var lagt til grund for beregningen af den anslåede kontraktpris, eller hvordan man havde fået bekræftet, at en aktion var af videnskabelig karakter.

Klassificering af tjenesteydelseskontrakter

63. Revisionen af en aktion har vist, at FFC har tildelt ansættelseskontrakter, som i virkeligheden var tjenesteydelseskontrakter. Ved at anvende den praksis kunne FFC dels beholde ansatte, som det ellers havde været nødsaget til at afskedige på grund af de gældende regler for personaleforvaltning, dels ansætte nyt personale med andre budgetmidler. FFC har dermed klassificeret kontrakterne forkert, og også overtrådt budgetreglen om specificering af bevillingerne.

64. Efter at have fået kendskab til denne praksis foretog den øverste ledelse i FFC reguleringer. Ud over den af Retten undersøgte stikprøve fandt man frem til 47 kontrakter af denne type, hvoraf 39 allerede nu skulle være blevet bragt i orden.

Tildeling af kontrakter

Underhåndsaftaler

Størrelsesorden og hyppighed

65. Det fremgår af gennemførelsesrapporter fra FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, at procenten for kontrakter, der er blevet tildelt ved underhåndsaftaler, var faldende i perioden 1995 - 1997, både i antal og i budgetmidler. I 1995 blev der nemlig indgået 26 kontrakter til i alt 10,2 mio. EUR på denne måde, mens der i 1997 kun blev indgået 14 kontrakter til 3,8 mio. EUR ved underhåndsaftale (jf. tabel 3).

66. Da FFC's forvaltningssystem ikke kan give pålidelige oplysninger om de kontrakter, der er tildelt uden høring af FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, har Retten måttet foretage sin vurdering alene på grundlag af den undersøgte stikprøve. Retten har således konstateret, at tendensen til ikke længere at tildele kontrakter ved underhåndsaftale slet ikke er så markant. Ud af de 34 kontrakter i stikprøven af kontrakter tildelt i 1997 var 24 kontrakter på i alt 885000 EUR af et samlet beløb på 1955000 EUR indgået ved underhåndsaftale (jf. tabel 4).

Tabel 4

Aftaler, der ikke er forelagt det rådgivende udvalg, på grundlag af stikprøven

>TABELPOSITION>

67. En række forhold har bevirket, at FFC har gjort udstrakt brug af proceduren med underhåndsaftale: FFC's forvaltningssystem har ikke kunnet producere og registrere oplysninger om transaktioner af denne art og heller ikke kunnet informere FFC's ledelse på passende måde om dem. Endvidere har man ikke været særlig opmærksom på disse transaktioner, fordi de vedrørte mindre beløb.

Regelstridig praksis

68. I henhold til Domstolens praksis er der kun tre forhold, som den ordregivende myndighed kan henvise til som begrundelse for en underhåndsaftale: beskyttelse af enerettigheder, tekniske faktorer og uopsættelighed(8).

69. Domstolens fortolkning af begreberne tekniske grunde og uopsættelighed er yderst restriktiv. For så vidt angår tekniske grunde skal ordregiveren bevise, at kun den, der fik tildelt kontrakten, var i stand til at gennemføre den. Uopsættelighed anerkendes kun som begrundelse, hvis det drejer sig om en uforudselig begivenhed, hvor den tvingende grund af uopsættelig karakter i den foreliggende sag er uforenelig med de frister, der er fastsat for andre fremgangsmåder. Domstolen har endvidere fastslået, at der skal være en årsagssammenhæng mellem den uforudselige begivenhed og den som følge deraf opståede uopsættelighed.

70. Ud fra de oplysninger, Retten har fra sagsakterne, opfyldte nogle af de kontrakter i stikprøven, som blev indgået ved underhåndsaftale, ikke de i henhold til Domstolens praksis fastsatte betingelser for indgåelse af underhåndsaftale. Det skal i den forbindelse bemærkes, at denne retspraksis i vidt omfang er baseret på domme i retssager anlagt af Kommissionen mod medlemsstater, der har misbrugt proceduren for indgåelse af offentlige aftaler.

71. Det fremgår af Rettens revision af mange af kontrakterne i stikprøven, at de betingelser, hvorunder disse kontrakter på meget varierende beløb er blevet udarbejdet, tildelt og fulgt op, i det mindste vidner om, at forvaltningen var behæftet med mangler.

Et egentligt monopol

72. Et af ovennævnte tilfælde skal omtales nærmere på grund af beløbets størrelse og kontraktens varighed (ca. 1 mio. EUR/år). Siden 1979 har samme virksomhed haft kontrakt om levering af køretøjer til instituttet i Ispra. Fra 1979 til 1991 blev kontrakten systematisk forlænget ved underhåndsaftale. Efter et udbud i EF-Tidende i 1991 blev kontrakten igen tildelt denne virksomhed i højst fem år. Ved udløbet af denne kontrakt blev der imidlertid undertegnet en tillægsaftale, hvorved kontrakten blev forlænget yderligere tre måneder. Begrundelsen var, at FFC's tjenester ikke havde haft tid til at gennemføre et nyt udbud. I april 1996 fik virksomheden efter en udbudsprocedure tildelt en ny kontrakt for tre år, men som kunne forlænges med yderligere 24 måneder.

73. Under revisionen konstaterede Retten en lang række både faktiske og juridiske forhold, som indikerer, at FFC har ladet denne virksomhed få eneret på denne kontrakt. FFC har accepteret ændringer til de oprindelige kontraktbetingelser, der ikke var forenelige med Fællesskabets interesser og princippet om lige adgang til offentlige midler. Og FFC har ikke opfyldt de forpligtelser, som det som anvisningsberettiget har til at kontrollere omhyggeligt, at de fakturerede tjenester reelt er ydet.

74. Retten konstaterede følgende forhold:

a) Den kontrakt, der blev tildelt i 1991, blev forlænget med tre måneder med den ikke-acceptable begrundelse, at der ikke var tid nok. Forlængelsen var i strid med kontraktbetingelserne, hvori det var fastsat, at kontrakten ikke måtte overskride fem år, og den medførte yderligere omkostninger på omkring 380000 EUR.

b) I henhold til tillægskontrakten undertegnet den 27. marts 1996 var prisen for tilrådighedsstillelse af et køretøj 3922 EUR/måned og kilometerbetalingen 0,3331 EUR/km. Det bud vedrørende samme tjenesteydelser, der blev indgivet samtidig, da FFC endelig lancerede et udbud, var 27 % lavere, for så vidt angik tilrådighedsstillelse af køretøjer, og 52 % lavere, for så vidt angik kilometerbetalingen.

c) Datoen for modtagelsen af buddet på kvitteringen var blevet ændret.

d) Fordi der var angivet forkert adresse på det sted, hvor der blev holdt informationsmøde om udbudsbetingelserne, ankom en virksomhed for sent, og der var derfor kun to tilbudsgivere.

e) De priser, der lå til grund for tildelingen af kontrakten, blev aldrig anvendt. Først blev der indgået en tillægskontrakt, i henhold til hvilken tjenesteyderen kunne fakturere højere priser end fastsat i den tidligere kontrakt, og derefter blev der indgået endnu en tillægskontrakt, i henhold til hvilken priserne fastsat i den kontrakt, der blev indgået efter udbuddet, blev forhøjet.

f) Siden 1993 har den anvisningsberettigede nøjedes med at kontrollere de præsterede ydelser ved stikprøver af fakturaer med den begrundelse, at der ikke er tilstrækkeligt personale til at kontrollere samtlige fakturaer fra denne kontrahent. Denne praksis er i strid med finansforordningens artikel 40 og 41.

g) Endelig er der pr. køretøj faktureret gennemsnitligt 194223 km om året, dvs. næsten 540 km pr. kalenderdag.

Der kan være indgået ulovlige aftaler

75. På grund af svaghederne ved forvaltningssystemet har Centrets direktion ikke kunnet hindre, at en gruppe tilbudsgivere i mange tilfælde har afgivet bud på de samme kontrakter til samme FFC-institut. I et tilfælde præsenterede den person, som fik tildelt kontrakten, sig som salgsleder hos en leverandør af edb-udstyr, der også havde afgivet bud på samme kontrakt. Gennemgangen af buddene viste endvidere, at to virksomheder, der havde afgivet bud, blev ledet af medlemmer af samme familie.

Opdeling af kontrakterne

Anvendelse af opdelte bevillinger (regnskabsmæssig opdeling)

76. Det fremgår af gennemgangen af de finansielle oversigter, som udarbejdes i regnskabssystemerne, at de opdelte bevillinger ikke er blevet anvendt i overensstemmelse med bestemmelserne. En og samme kontrakt var f.eks. ikke dækket finansielt af en enkelt forpligtelse, som fastsat i bestemmelserne, FFC havde derimod i mange tilfælde indgået flere på hinanden følgende forpligtelser, der i de fleste tilfælde svarede til årlige kontrakttrancher.

77. Retten skal minde om, at lovgiver med opdelte bevillinger har ønsket at sikre administratoren finansiel dækning af aktioner, hvis gennemførelse forventes at strække sig over mere end regnskabsåret. Lovgiver har også ønsket at lette kontrollen, navnlig budgetmyndighedens kontrol, og derfor fastsat, at alle udgifter vedrørende en bestemt aktion skal være dækket af en bestemt forpligtelse, jf. finansforordningens artikel 1, stk. 4.

78. Fordelen ved, at denne regel overholdes nøje, er for det første, at man kan kontrollere en kontrakts gennemførelsestakt ved blot ved udgangen af hvert regnskabsår at se, hvor stort et beløb af den pågældende forpligtelse der endnu ikke er indfriet, og ved at afkræve de ansvarlige en nærmere redegørelse, når bevillingsudnyttelsen ikke svarer til de kontraktlige forpligtelser. Fordelen er for det andet, at administratoren forpligtes til at begrunde, hvorfor det i givet fald har været nødvendigt at indgå yderligere forpligtelser for at få gennemført kontrakten, og at årsagen til forhøjelsen dermed fremgår helt klart.

Den juridiske opdeling (kontrakter med en varighed af 1 + x år)

79. Denne praksis går ud på, at den samlede kontrakt tildeles en enkelt virksomhed, men der undertegnes kun en kontrakt for det første år. Der indgås så en ny kontrakt om hver af de følgende årlige trancher, og disse kontrakter tildeles automatisk samme virksomhed. Denne praksis kombineret med ovennævnte praksis gør det således muligt at få regnskabsforpligtelsen til at følge den retlige forpligtelse, men budgetreglerne overtrædes. Man kan ikke danne sig et samlet overblik over kontrakten, og det går også ud over kvaliteten af kontrollen af gennemførelsen. 14 af de 43 kontrakter i stikprøven af kontrakter forelagt for FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, dvs. over 32 %, var blevet opdelt på denne måde.

Opsplitning af en enkelt kontrakt

80. Det konstateredes, at man havde foretaget en kunstig opsplitning i to faser af en af kontrakterne i stikprøven udelukkende for at komme uden om det problem, at der ikke var disponible forpligtelsesbevillinger nok på tidspunktet for undertegnelsen af kontrakten til at dække den samlede retlige forpligtelse.

Andre kontrakttildelingsmetoder

Underleverance af en kontrakt i dens helhed

81. Det fremgik af revisionen, at ordremodtagerne havde givet to kontrakter vedrørende levering af forskelligt edb-udstyr i deres helhed i underentreprise til en og samme virksomhed, der var en af Centrets gamle, faste samarbejdspartnere, og som allerede havde fået tildelt ca. 30 kontrakter.

82. Set ud fra aspektet lovlighed/formel rigtighed og forsvarlig økonomisk forvaltning er det ikke acceptabelt, at en kontrakt i dens helhed gives i underentreprise. For så vidt angår det juridiske aspekt skal det for det første nævnes, at direktiverne om offentlige aftaler kun nævner underleverancer i forbindelse med delvise underleverancer. Når en kontrakt overgår i sin helhed til underleverandører, forsvinder det personlige aspekt ved kontraktforholdet, og den person, der har fået tildelt kontrakten, bliver en mellemmand, hvis medvirken nødvendigvis medfører en stigning i ordregiverens omkostninger.

Tildeling af en kontrakt, når der ikke er tilstrækkelige bevillinger

83. Det fremgår af udbudsmaterialet om en kontrakt om oprettelse af Det Europæiske Observatorium for Videnskab og Teknologi, at den virksomhed, som fik tildelt kontrakten, havde ført forhandlinger, som var godkendt af FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, inden den indgav det endelige bud på 1,6 mio. EUR på kontraktens første gennemførelsesår. Dette beløb oversteg de disponible budgetbevillinger, og Centret burde have erklæret udbuddet resultatløst. Der blev imidlertid indgået en kontrakt til 993560 EUR. Nogle måneder efter undertegnelsen af denne kontrakt blev der indgået en tillægskontrakt, der var dækket af bevillinger fra det nye regnskabsår, for at få omkostningerne ved aktionen til at stemme overens med det pristilbud, man var nået frem til efter forhandling med Centrets administratorer (jf. punkt 85).

Tilsynet med kontraktgennemførelsen

Kontraktforvaltning

84. Det fremgik af revisionen, at de forskellige anvisningsberettigede i FFC ofte havde undertegnet en kontrakt, inden den, der havde fået tildelt kontrakten, havde undertegnet den. Med denne praksis er der risiko for, at en virksomhed præsterer tjenesteydelser, inden den har undertegnet kontrakten, dvs. uden nogen form for retlig dækning. Eller der er risiko for, at der foretages ændringer i kontraktbestemmelserne. Retten fandt også flere tilfælde, hvor der var afleveret gennemførelsesrapporter, inden de relevante kontrakter var blevet undertegnet.

85. Når tjenesteydelserne ikke er blevet gennemført til tiden, eller rapporter er blevet afleveret alt for sent, har det til gengæld ikke medført sanktioner, ikke engang en påmindelse. Endnu et eksempel på, at Centret ikke har forvaltet kontrakterne med den fornødne strenghed, er, at det uden videre har indgået fordelagtige tillægskontrakter. Ud over det allerede nævnte tilfælde (jf. punkt 64 - 66) vedrørende kontrakterne om levering af køretøjer, er det også sket i forbindelse med oprettelsen af Det Europæiske Observatorium for Videnskab og Teknologi. Den virksomhed, der havde fået tildelt kontrakten, havde ikke opfyldt de kontraktlige forpligtelser, men Centret havde alligevel accepteret en samlet prisstigning på over 60 % ni måneder efter undertegnelsen af kontrakten, selv om bevillingerne kun var udnyttet i yderst begrænset omfang. På det tidspunkt var der kun faktureret 230005 EUR, dvs. kun 23 % af den oprindelige forpligtelse (jf. punkt 83).

Kontrol af de ydede tjenester

86. Ved forsinkelser har Centret i mange tilfælde ikke rykket virksomhederne. Det fremgik f.eks. af revisionen, at 18 måneder efter udløbet af en kontrakt om edb-vedligeholdelse (kontrakten skulle løbe i 120 dage) var der endnu ikke udført noget arbejde, som var blevet attesteret. Der var udstedt en enkelt faktura, som var dateret den 20. marts 1997, og som vedrørte 30 % af kontrakten, og 15 måneder efter forfaldsdagen var den stadig ikke betalt. Intet i sagsakterne tydede på, at den anvisningsberettigede eller den tjenesteydende virksomhed havde reageret. Det er helt klart, at der ikke var blevet ført tilsyn med denne kontrakt, men det er også et spørgsmål, om Centret overhovedet havde behov for de tjenesteydelser, som kontrakten vedrørte, og om de fakturerede tjenesteydelser overhovedet var blevet præsteret.

87. I et andet tilfælde kunne den anvisningsberettigede ikke se af de indsendte fakturaer, hvem der havde ydet tjenesterne, eller hvilke kvalifikationer de havde. Den anvisningsberettigede kunne heller ikke kontrollere, hvornår arbejdet var blevet udført, og hvor længe det havde varet. Det var endog umuligt at se, hvilke arbejder det drejede sig om. Han kunne derfor ikke kontrollere, om der var faktureret de rigtige beløb. Det fremgik endvidere af revisionen, at Centret ved en fejltagelse allerede havde udbetalt et beløb for denne kontrakt, der i virkeligheden vedrørte en aktion, som blev gennemført på Sicilien inden for rammerne af det europæiske initiativ Envireg.

88. En kontrakt med en varighed på 18 måneder var endnu ikke opfyldt seks måneder efter kontraktens udløb, men Centret havde ikke sendt en rykkerskrivelse. Sagsakterne indeholdt i øvrigt ingen bilag for de betalinger, der var effektueret.

89. De i nogle tilfælde meget væsentlige forsinkelser giver anledning til tvivl om, hvorvidt det virkelig var hensigtsmæssigt at indgå visse kontrakter. En kontrakt til 2,58 mio. EUR vedrørte f.eks. oprettelsen af et edb-system til dokumentforvaltning. Den blev tildelt i januar 1997, men først 16 måneder efter kontraktundertegnelsen blev der udstedt en faktura på 25628 EUR.

KONKLUSIONER/ANBEFALINGER

90. Formålet med reglerne om tildeling af offentlige aftaler er at garantere alle virksomheder lige adgang til offentligt finansierede kontrakter og at få så høj kvalitet som muligt til så lav en pris som muligt. Da Rettens revision fandt sted, kunne FFC's forvaltningssystem imidlertid ikke garantere, at dette mål ville blive opfyldt.

91. Det skyldes dels svagheder ved dette system, der ikke kan give pålidelige oplysninger i oversigtsform, dels regelstridig anvendelse af opdelte bevillinger. Det har været almindeligt i Centret at opdele kontrakter, og der er anvendt kritisable fremgangsmåder.

92. Endelig gælder der særlige ordninger for FFC, bl.a. har det sit eget rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, og der er indført et system med "administrative ordninger" mellem Kommissionens tjenester. Disse forhold indvirker også negativt på kontraktforvaltningen.

93. FFC har erkendt situationens alvor og har påbegyndt en reformproces. Det har bl.a. suspenderet FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter, ændret organisationsplanen, oprettet en intern kontrolenhed og foretaget fysisk statusopgørelse over løsøret. Det er positivt, at FFC har taget disse initiativer, som bør udbygges. Suspenderingen af FFC's rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter bør være første skridt på vejen mod nedlæggelsen af det, og den fysiske statusopgørelse over løsøre bør ikke være en engangsforeteelse, men bør foretages med regelmæssige mellemrum. Forvaltningssystemet bør dog samtidig forbedres, og der bør gøres en energisk indsats for at få forbedret kontraktforvaltningen på alle stadier i forløbet.

94. FFC bør føre et projekthjælperegnskab, så man kan se sammenhængen mellem en kontrakt og et projekt eller en specifik aktion, og det bør indføre et forvaltningssystem baseret på overslag over de faktiske behov, så budgetmidlerne kan fordeles optimalt.

95. Der vil imidlertid kun kunne opnås gode resultater, hvis der med egnede midler sættes en stopper for alle de regelstridige, kritisable eller tvivlsomme procedurer, som blev konstateret i forbindelse med denne revision. Det kan gøres ved disciplinær forfølgning eller retsforfølgning, men Retten skal endnu en gang bemærke(9), at den eneste varige løsning vil være, at de anvisningsberettigede og regnskabsførerne reelt i givet fald bliver gjort økonomisk ansvarlige som fastsat i finansforordningens artikel 73 ff.

96. Retten skal i denne forbindelse også bemærke, at finansforordningen nu har eksisteret i over 20 år, men at fællesskabslovgiver endnu ikke har fastlagt, hvornår de anvisningsberettigede og regnskabsførerne kan drages til ansvar, og heller ikke hvilke økonomiske sanktioner der kan anvendes. Det skal understreges, at finansinspektørens påtegning ikke kan fritage den anvisningsberettigede for ansvaret for fejl, han begår, når han attesterer, at en tjeneste er ydet, og at udgiftsbeløbet er korrekt. Finansinspektørens påtegning kan heller ikke fritage regnskabsføreren for det ansvar, der påhviler ham, når han bogfører en transaktion uden forinden at have sikret sig, at transaktionen er formelt rigtig. Når finansinspektøren giver sin påtegning, betyder det kun, at han påtager sig det ansvar, der påhviler ham.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 6. og 7. april 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Jf. særberetning nr. 17/98 om støtte til vedvarende energikilder (EFT C 356 af 20.11.1998), særberetning nr. 9/99 om særprogrammet Fair (EFT C 92 af 30.3.2000) og punkt 10.6 i årsberetningen for regnskabsåret 1996: "Små og mellemstore virksomheders deltagelse i programmer for forskning, teknologisk udvikling og demonstration" (EFT C 348 af 18.11.1997).

(2) EFT L 361 af 30.12.1994, s.114 og 132.

(3) EFT L 209 af 24.7.1992, s. 1, EFT L 199 af 9.8.1993, s. 1 og 54, og EFT L 328 af 28.11.1997, s. 1.

(4) Sibeca: "Système d'information budgétaire et comptable automatisé".

(5) Sincom II: "Système informatique de comptabilité".

(6) FFC's forvaltningsystem afviger på flere områder fra de almindeligt gældende systemer:

Budgetter og regnskaber:

a) Samtlige driftsudgifter dækkes af aktionsbevillinger opført under kapitel B6 på budgettet og ikke under del A.

b) Indtægter fra aktiviteter, hvor Centret konkurrerer med tredjemand, tilfalder Centret, hvilket er en undtagelse fra enhedsprincippet, der går ud på, at samtlige indtægter på det almindelige budget skal bruges til at dække samtlige udgifter.

c) Centret har i henhold til sine interne bestemmelser om budgetgennemførelse et analytisk regnskabssystem, således at det kan fordele de indirekte omkostninger mellem sine forskellige institutter/direktioner, og en forskudsforvaltning.

d) Centret kan hensætte en del af sine bevillinger til deltagelse i aktioner med omkostningsdeling.

På det administrative plan:

a) Det er helt usædvanligt, at et generaldirektorat i Kommissionen udstyres med en bestyrelse, som det er tilfældet med FFC. Dette organ er desuden sammensat af personer, der ikke er ansat i Centret.

b) Det skal bemærkes, at FFC's generaldirektør skal forelægge ethvert forslag til afgørelse for bestyrelsen, før han kan forelægge det for Kommissionen.

Juridisk generelt:

a) Inden for rammerne af aktiviteterne af konkurrencemæssig art kan FFC komme til at konkurrere med tredjemand om kontrakter forvaltet af andre generaldirektorater i Kommissionen. Juridisk er det dog ikke muligt at indgå kontrakt med sig selv. Kommissionen har løst problemet ved at kalde aftalen mellem de to administrative strukturer for en "ordning".

b) Juridisk er denne løsning ikke særlig holdbar. Det er formentlig det, der har fået bestyrelsen til at overveje, om det ville være en fordel at gøre FFC til en juridisk person, der er uafhængig af Kommissionen.

(7) Jf. vedlagte organisationsplan.

(8) Jf. navnlig:

- Domstolens dom af 10. marts 1987, sag 199/85, Kommissionen mod Italien, Sml. 1987, s. 1039, præmis 12 - 14 (om enerettigheder)

- Domstolens dom af 11. november 1993, sag C-71/92, Kommissionen mod Spanien, Sml. 1993 I, s. 5923, præmis 36 - 37; bekræftet ved dom af 3. maj 1994, sag C-328/92, om farmaceutiske produkter, Sml. 1994 I, s. 1569, præmis 14 - 16

- Dom af 18. marts 1992, sag C-24/91, om Universidad Complutenza de Madrid, Sml. 1992 I, s. 1989.

(9) Udtalelse nr. 4/97 om forslag til Rådets forordning (Euratom, EKSF, EF) om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT C 57 af 23.2.1998), navnlig punkt 5.20.

Bilag

Organisationsplan - Geografisk fordeling af institutterne

>PIC FILE= "C_2000172DA.001502.EPS">

Kommissionens svar

Revisionsrettens foreløbige bemærkninger med henblik på specialrapporten om de aftaler om offentlige indkøb, Det Fælles Forskningscenter (FFC) har indgået, udspringer af kontrolmissioner, der fandt sted i løbet af 1998. De aftaler, rapporten behandler, vedrører årene 1995 - 1998. FFC har siden da undergået en omfattende reorganisering såvel med hensyn til sine opgaver og strategi som med hensyn til sine arbejdsmetoder og organisation. Revisionsretten har allerede kunnet konstatere dette på de møder, der fulgte i kølvandet på kontrolmissionerne, og dette er til dels afspejlet i dens bemærkninger.

Igennem hele forløbet af Revisionsrettens kontrol i denne sag har FFC reageret konstruktivt på Revisionsrettens anbefalinger. Organisationen og procedurerne er blevet ændret og forbedret uden at afvente den endelige rapport. Følgende eksempler kan bl.a. gives:

- definitiv nedlæggelse af FFC's rådgivende udvalg for indkøb og aftaler

- afsendelse af kontrakter til kontrahenter, inden de undertegnes fra Kommissionens side

- forbedring af kontraktdatabasen

- offentliggørelse af offentlige indkaldelser af tilbud på kørselsopgaver i Ispra

- nedsættelse af antallet af projekter i arbejdsprogrammet fra 700 til 100 og oprettelse af et system for kontrol og evaluering af disse projekter i nært samarbejde med de GD'er, der nyder gavn af projekterne

- styrkelse af kontrolsystemerne gennem oprettelse af finanskontrolenheder i institutterne (MSU) og indførelse af et system med dobbelt underskrift

- dokumentationsmateriale om forvaltningsprocedurerne og udvikling af et intranetsted om disse procedurer.

Hvad angår Revisionsrettens detaljerede bemærkninger i specialrapporten, kan Kommissionen give følgende svar:

RESUMÉ AF DE VÆSENTLIGSTE BEMÆRKNINGER

8. Efter Revisionsrettens kontrol og i overensstemmelse med dens anbefalinger er FFC's forvaltningssystemer og procedurer blevet ændret. Det forvaltningssystem, der nu anvendes af FFC, giver mulighed for at producere data, som giver et fuldstændigt og præcist overblik over de indgåede kontrakter. Edb-systemerne giver nu mulighed for at knytte et bestemt indkøb til det projekt, som det vedrører.

9. FFC's rådgivende udvalg for indkøb og aftaler er blevet definitivt nedlagt.

Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om, at bestemmelserne i afsnit IV i finansforordningen om indgåelse af aftaler om offentlige indkøb gælder for FFC's aktiviteter for andre af Kommissionens tjenestegrenes regning, herunder brug af direkte aftaler i begrundede tilfælde.

10. Kommissionen anerkender, at der har været svagheder med hensyn til behovsopgørelserne, gennemførelsen af konkurrencereglerne og kontrollen af det udførte arbejde.

11. FFC respekterer bestemmelserne i finansforordningen og dens gennemførelsesbestemmelser. Der er ingen bestemmelse, der forpligter FFC til at fastsætte nærmere regler for sammensætningen af de udvalg, der forbereder kontrakterne. Alligevel agter FFC, når der er tale om store kontrakter, i højere grad at formalisere de forberedende procedurer i forbindelse med kontrakterne.

12. FFC's direktorater anvender artikel 59, litra a) (tidligere artikel 58, litra a)), i finansforordningen op til det tærskelbeløb, der er fastsat i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen (artikel 106, tidligere artikel 126), samt direktiverne om offentlige indkøb.

13. Kommissionen er af den opfattelse, at FFC forvalter de opdelte bevillinger korrekt (se svarene i punkt 76 - 80).

14. Selv om det er rigtigt, at det i nogle tilfælde ikke er godtgjort, at det var begrundet at undlade at høre FFC's rådgivende udvalg for indkøb og aftaler, finder Kommissionen, at det i de fleste af de tilfælde, Revisionsretten har undersøgt, var begrundet ikke at høre det rådgivende udvalg.

15. Det problem, der rejses af Revisionsretten vedrørende brugen af tjenesteydelseskontrakter, var en kendt sag i FFC og var ved at blive bragt i orden, da kontrollen fandt sted.

16. Kommissionen vil sørge for, at dette problem ikke opstår igen fremover.

17. FFC har etableret forbedrede kontrolsystemer. I tilfælde, hvor der konstateres uregelmæssigheder, har FFC taget passende skridt, bl.a. også disciplinære sanktioner.

FFC'S FORVALTNINGSSYSTEM

19. Kommissionen anerkender, at FFC tidligere har haft problemer med gøre sig fri af begrænsningerne og overvinde svaghederne i forvaltningssystemet. Inden for den seneste tid har FFC dog klart identificeret svaghederne og har forbedret systemet.

FFC's særlige funktionsmåde

21. c) Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om FFC's rådgivende udvalg for indkøb og aftaler, hvilket er grunden til, at den besluttede at nedlægge udvalget den 22. juli 1999. Det rådgivende udvalgs virke var i øvrigt allerede blevet suspenderet ved Kommissionens afgørelse af 3. september 1998.

Decentraliseret forvaltning

22. Kommissionen mener faktisk, at den geografiske placering og videnskabelige specialisering i FFC's forskellige afdelinger forudsætter en decentraliseret opbygning og forvaltning, herunder en høj grad af uddelegering af beføjelser til lederne af de enkelte afdelinger kombineret med et system med dobbelt underskrift.

23. For at skabe bedre sammenhæng og orden i de administrative og kontraktuelle operationer på tværs af FFC's forskellige afdelinger er der blevet oprettet et administrationsdirektorat.

24. FFC's 50000 årlige transaktioner udgør kun 0,3 % af Kommissionens samlede budget, men 8 % af det samlede antal transaktioner i Kommissionen. Den decentraliserede struktur giver mulighed for at fordele arbejdet på 80 anvisningsberettigede og ca. 60 administratorer.

Forvaltningsinstrumenter og -procedurer

Instrumenter

De årlige arbejdsprogrammer

25. I forbindelse med udarbejdelsen af det femte rammeprogram gennemførte FFC drastiske omlægninger i projektforvaltningen. Antallet af projekter blev reduceret fra ca. 700 til 100. Alle disse 100 projekter har klare målsætninger, som er fordelt over en årrække og fastsættes i nært samarbejde med Kommissionens tjenestegrene, som er dem, der i første række nyder gavn af dem.

Det flerårige arbejdsprogram er opbygget på samme måde. Det godkendes for øvrigt i Kommissionen, efter at samtlige tjenestegrene i Kommissionen er blevet hørt. For de tjenestegrene i Kommissionen, som FFC har intensive arbejdsrelationer med, er samarbejdsformen, kontakten, de tjenester, der skal præsteres, og tjenesternes kvalitet formelt nedfældet i et dokument, der er undertegnet af begge parter ("aftalememorandum").

Regnskabssystemerne

Budgetregnskabet

27. FFC installerede Sincom II sidst i 1997 med det formål at blive integreret i Kommissionens fælles system.

28. FFC var det første GD i Kommissionen til at benytte Sincom II og har som pilot-GD oplevet de startvanskeligheder, som ethvert nyt edb-produkt giver anledning til. Sincom II består af tre moduler, som varetager henholdsvis kontrollen af administratorernes og de anvisningsberettigedes transaktioner, finansinspektørerens og regnskabsførerens påtegninger og udarbejdelsen af statistikker og rapporter. Dette tredje modul blev installeret senere (slutningen af 1999) end de to første, fordi de operationelle systemer først skulle bringes til at fungere.

Analytisk regnskab

29. FFC's regnskab er et analytisk regnskabssystem, og FFC er i denne henseende en pioner i Kommissionen. Systemet giver mulighed for en avanceret overvågning af omkostninger og ydelser. Der gøres en omfattende indsats for løbende at forbedre dette instrument, så planlægningen, evalueringen og kontrollen af projekter og programmet kan blive endnu mere gennemsigtig og effektiv.

30. Korrespondancetabellen har til formål at knytte en forbindelse mellem på den ene side de ansatte og de midler, der står til disposition til opgaveudførelsen, og på den anden side de forskellige aktioner (i form af budgetposter), så det bliver muligt at bestemme de samlede omkostninger ved gennemførelsen af aktionerne.

Mængde- og værdifortegnelse

31. Karlsruhe har nu adgang til den nye udgave af programmet Sysbien, som er en edb-standard i Kommissionen. Denne nye udgave giver mulighed for at lave inventarfortegnelse efter løsøregenstandenes art. Inventarfortegnelsen er ved at blive ajourført, og dette arbejde ventes afsluttet i juni 2000.

Kontraktdatabase

32. FFC's kontraktdatabase er et eksempel på god praksis i Kommissionen. Systemet er blevet kraftigt videreudviklet, siden Revisionsretten gennemførte sin kontrol. Den omfatter bl.a. en tovejsgrænseflade med Sincom II-systemet, der giver mulighed for at knytte forpligtelsesbevillinger til kontrakter og benytte én og samme tredjemandsdatafil.

Rammeaftaler

33. Rammeaftaler medfører ingen købsforpligtelse, men giver mulighed for at opnå skalabesparelser.

Procedurer

34. Dokumentationsmaterialet om FFC's forvaltningssystemer er ved at blive ajourført, bl.a. som led i Total Quality Management (TQM). Materialet vil fremover ligeledes være tilgængeligt på FFC's intranet.

35. Hvad angår de forskellige faser i udbudsprocedurerne overholder FFC bestemmelserne i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne hertil, især reglerne om åbning af indkomne tilbud af en hertil udpeget kommission. Når der er tale om store kontrakter, agter FFC dog at formalisere de forberedende procedurer i forbindelse med indkøb i højere grad.

Svagheder ved ordningen

Følgerne af den særlige ordning

FFC's særlige rådgivende udvalg for indkøb og kontrakter

36 - 37. Pr. 1. oktober 1998 blev FFC's rådgivende udvalg for indkøb og aftaler suspenderet ved en kommissionsafgørelse på basis af følgende betragtninger:

- der kan opnås betydelige besparelser ved at behandle alle sager vedrørende aftaler om offentlige indkøb i ét rådgivende udvalg for indkøb og aftaler

- hvis FFC-sager behandles i det generelle Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler, vil man bedre kunne respektere princippet om at sikre den nødvendige adskillelse mellem funktionerne som medlem af Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler og anvisningsberettiget

- FFC's anvisningsberettigede vil kunne opnå betydeligt kortere behandlingsfrister for sager på grund af det større antal årlige møder, som det generelle Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler afholder

- det forhold, at der kun findes ét rådgivende udvalg for indkøb og aftaler for alle Kommissionens tjenestegrene, skulle sikre en mere gennemsigtig forvaltning.

Denne suspensionsafgørelse blev den 22. juli 1999 fulgt op af den afgørelse, der bekræftede nedlæggelsen af FFC's rådgivende udvalg for indkøb og aftaler.

Styring af et decentraliseret system

38. Hvad angår de forskellige faser i udbudsprocedurerne overholder FFC bestemmelserne i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne hertil. Som allerede anført i punkt 35 vil FFC i højere grad formalisere de forberedende procedurer i forbindelse med større aftaler om offentlige indkøb, og FFC fremhæver antallet af aftaler om små beløb.

39. De stramme rammer, som gennemførelsen af forskningsaktiviteter indebærer, er hovedforklaringen på direktørernes store rejseaktivitet. FFC-direktørernes uddelegering af ansvar til deres ansatte er nu struktureret og beskrevet i trykt materiale. Denne uddelegering afgrænser det ansvarsområde, inden for hvilket hver enkelt ansat kan operere uden at være underlagt systematisk kontrol fra sine overordnede, samtidig med at der opereres med et system med dobbelt underskrift.

Tjenester ydet for andre generaldirektoraters regning

40. Kommissionen understreger, at hvad angår andre kommissionstjenestegrenes tildelinger af aftaler om tjenesteydelser/bygge- og anlægsopgaver til FFC findes der ingen retlige bestemmelser, der pålægger Kommissionens tjenestegrene at iværksætte indkaldelser af tilbud eller andre udbudsprocedurer ved tildelingen af opgaver (bygge- og anlægsopgaver og tjenesteydelser) til FFC.

41. Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om, at bestemmelserne i afsnit IV i finansforordningen om indgåelse af aftaler om offentlige indkøb finder anvendelse på de af FFC's aktiviteter, der udføres for andre af Kommissionens tjenestegrenes regning, herunder brug af direkte aftaler i begrundede tilfælde.

42. Se svaret i punkt 40.

Kvaliteten af informationssystemet

Produktion af data

43. Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om, at det er vigtigt at råde over et planlægnings-, kontrol- og evalueringssystem for FFC's årsprogram, udnyttelsen af bevillingerne, de ansattes arbejdsindsats og indkøbene. Grundelementerne til et sådant system findes allerede, især hvis man følger Revisionsrettens anbefalinger. En yderligere integreringsindsats er dog nødvendig, og denne indsats er en af de prioriterede opgaver i indeværende år.

44. Kommissionen har identificeret og tilvejebragt de tekniske hjælpemidler, der skal til for at benytte Sincom II, således, at forpligtelsesbevillingerne knyttes til de kontrakter, som de vedrører.

45. Den tredjemandsdatafil i Sincom II, som Revisionsretten omtaler, blev sat i drift i september 1998. Samme datafil benyttes i FFC's kontraktdatabase.

46. Det er rigtigt, at forskellen i opbygningen af de to systemer Sibeca og Sincom II har gjort det umuligt at sikre en komplet overførsel af alle data.

47. Kontraktdatasystemet giver nu mulighed for at indlæse nummeret på det projekt, som et indkøb vedrører. Denne anvendelsesmulighed vil blive obligatorisk inden for kort tid, lige så snart de forskellige projekter er blevet indlæst.

48. En komplet inventaropgørelse blev igangsat i 1998 for alle institutter. Den er afsluttet for Ispras vedkommende, og opgørelsen på de øvrige institutter ventes afsluttet i september 2000.

49. Selv om det er rigtigt, at differencen i inventaropgørelsen var på 14 %, skal det dog bemærkes, at for Ispras vedkommende var differencen i henseende til handelsværdi for hele inventaropgørelsen i størrelsesordenen 3 % pr. 31. december 1999.

Kontraktdatabasen

50. Kontraktdatabasen er blevet betydeligt forbedret og er blevet mere brugervenlig og integreret. FFC's direktører besluttede i øvrigt i juli 1999 at gøre det obligatorisk at benytte dette system. Den praktiske gennemførelse af denne beslutning er i gang, og på institutterne i Petten, Geel og Karlsruhe sker det via en grænseflade med det lokale system.

Tilsyn med ordresedler i forbindelse med rammekontrakter

51. Siden begyndelsen af 2000 har det været muligt at føre kontrol med ordresedler i forbindelse med rammeaftaler via en grænseflade mellem kontraktdatabasen og Sincom II-systemet. I mellemtiden er det ved note fra generaldirektøren fra februar 2000 blevet obligatorisk også at indlæse andre ordresedler i kontraktdatabasen. Desuden giver kontraktdatabasen nu også mulighed for at indlæse nummeret på det projekt, som et indkøb vedrører. Denne anvendelsesmulighed vil blive obligatorisk inden for kort tid, lige så snart de forskellige projekter er blevet indlæst.

STYRING AF DE FORSKELLIGE ETAPER I KONTRAKTFORLØBET

52. FFC er fuldt bekendt med Revisionsrettens konstateringer og har reageret proaktivt for at rette op på manglerne gennem ekstremt strenge foranstaltninger. Hvad angår de konstaterede tvivlsomme, for ikke at sige uregelmæssige, former for praksis havde FFC allerede taget skridt, inden Revisionsretten intervenerede, bl.a. ved at iværksætte administrative undersøgelser og disciplinære procedurer. Fire ansatte blev sanktioneret i denne forbindelse.

Det forberedende arbejde

Identifikation af behov

53. Planlægningen af de konkrete behov i forbindelse med videnskabelige projekter varetages af projektlederne. Hvad de generelle behov angår sker planlægningen horisontalt (pr. forskningsinstitut, for Ispra eller for alle forskningsinstitutter). Så vidt muligt søges sikret en fælles brug af bekosteligt udstyr efter videnskabelige temaer.

Hvad angår edb-tjenester og edb-udstyr er der for nylig blevet iværksat indkaldelser af tilbud for hele FFC.

54. Behovene fastlægges primært af projektlederne, som refererer til deres kontorchef. På hvert forskningsinstitut afholder direktøren jævnligt forvaltningsmøder med samtlige kontorchefer. Spørgsmål i relation til investeringer behandles på disse møder.

55. Visse kontrakter kræver ikke formelle udbudsbetingelser, f.eks. hvis tjenesten eller udstyret er enestående i sin art. Ligeledes forekommer det ikke sjældent, at FFC i forbindelse med sine forskningsaktiviteter modtager tilbud på innovative produkter eller forskningsresultater, som FFC ønsker at anskaffe sig for at være på forkant med udviklingen inden for sit felt.

Det første tilfælde af denne art er resultatet af en offentlig indkaldelse af tilbud i 1988. Kontrahenten rådede over en enestående teknologi og ekspertise, som var nødvendig for det pågældende projekt, og dette var stadig tilfældet, da samarbejdet blev forlænget. I et andet tilfælde gik FFC fra et schweizisk telenet over til det europæiske forskningstelenet, som dengang var enestående i sin art, og som af denne grund blev valgt af andre af Kommissionens tjenestegrene.

56. Ved note af 3. marts 1998 mindede FFC's generaldirektør tjenestegrenene om gældende regler på dette felt.

57. Det laboratorieudstyr, der er tale om, er en hydraulisk presse (til en værdi af 260000 EUR), der er indkøbt til et aktinidlaboratorium, som er under oprettelse ved Institut for Transuraner. Der er tale om en samlet investering på 2,5 mio. EUR i samarbejde med tredjemandspartnere. Som følge af en politisk beslutning truffet af en af projektdeltagerne (i dette tilfælde et stort nukleart laboratorium i en medlemsstat) er alle operationer blevet suspenderet i afventning af en afklaring, som i mellemtiden er indtruffet. Udgiften er således ikke bevidst blevet foretaget for tidligt.

Udbudsbetingelsernes og de tekniske bilags kvalitet

58 - 60. Kommissionen henleder Revisionsrettens opmærksomhed på, at de tekniske bilag allerede er blevet forbedret betydeligt. Som led i udbygningen af sit decentraliserede forvaltningssystem vil FFC dog sikre, at disse forbedringsbestræbelser videreføres.

Klassificeringen af kontrakter

Klassificering af videnskabelige kontrakter og kontraktbeløb

62. Hvad angår de tilfælde, som Revisionsretten omtaler, finder Kommissionen, at det er normalt, at der i Revisionsrettens stikprøver forekommer kontrakter, som i henseende til beløbsstørrelse ligger tæt på tærskelbeløbene. Desuden råder FFC nu over et system med dobbelt underskrift, som giver mulighed for en forbedret kontrol.

Klassificering af tjenesteydelseskontrakter

63 - 64. Kommissionen vil gerne gøre den bemærkning, at hvad angår indgåelsen af arbejdskontrakter i form af tjenesteydelsesaftaler havde FFC allerede taget skridt til at bringe denne sag i orden, da Revisionsretten foretog sin kontrol. Denne uregelmæssighed havde til dels sin forklaring i en uligevægt i FFC's personalesituation. FFC's personale er således adskilt fra resten af Kommissionens personale. I personalet var B- og C-stillinger overrepræsenteret i forhold til A-stillinger. Det var ikke før i 1998, at denne uligevægt blev korrigeret gennem en forhøjelse af antallet af A-stillinger og en tilsvarende nedbringelse af antallet af B- og C-stillinger.

Tildelingen af kontrakter

Underhåndsaftaler

Størrelsesorden og hyppighed

66 - 67. FFC's system er nu i stand til at tilvejebringe pålidelig information om de kontrakter, der indgås uden høring af Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler, samtidig med at det tager hensyn til Revisionsrettens anbefalinger.

Regelstridig praksis

68 - 71. Domstolens retspraksis på dette område er forholdsvis begrænset. De gældende regler giver flere grunde til at indgå direkte aftaler end dem, der henvises til (især når der er tale om supplerende opgaver). FFC har taget initiativ til i højere grad at udbyde kontrakter i konkurrence, og andre initiativer vil blive taget i fremtiden, så udbud i konkurrence i højere grad benyttes, selv når kontraktsummen er mindre end det relevante tærskelbeløb. Finanskontrollen har for øvrigt allerede konstateret en mærkbar forbedring i situationen.

Et egentligt monopol

72. En ny offentlig indkaldelse af tilbud på kørsel til instituttet i Ispra blev iværksat og offentliggjort den 4. november 1999. Der er gjort en stor indsats for skabe interesse herfor hos de potentielt interesserede markedsdeltagere (reklamemateriale er blevet udsendt til mere end 300 hyrevognsselskaber i området). Samtidig er forvaltnings- og kontrolsystemet blevet forbedret betydeligt.

73. Kommissionen bemærker, at kørselsydelserne er blevet outsourcet, fordi man fandt, at ydelserne kunne leveres billigere af et eksternt firma end af den interne kørselstjeneste. Indtil for nylig var antallet af hyrevognsselskaber i området beskedent på grund af den lange afstand til Milanos Linate-lufthavn. Kommissionen gør ligeledes opmærksom på, at den service, der er blevet ydet, har været af upåklagelig kvalitet.

Der kan være indgået ulovlige aftaler

75. Kommissionen gør opmærksom på, at de uregelmæssigheder ved tildelingen af kontrakter, især eventuelle ulovlige aftaler, allerede var blevet opdaget af FFC, og at FFC allerede havde foretaget de fornødne administrative undersøgelser. Som følge heraf blev der pålagt disciplinære sanktioner over for de fire implicerede ansatte. Sagerne blev ligeledes allerede sendt til OLAF i begyndelsen af 1998. Visse undersøgelser er stadig i gang og vil eventuelt blive fulgt op af nye disciplinærsager eller endog straffesager. De af Revisionsretten konstaterede forhold hører blandt de sager, som FFC og OLAF undersøger.

Opdelingen af kontrakterne

Anvendelse af opdelte bevillinger (regnskabsmæssig opdeling)

76 - 78. Hvad angår brugen af opdelte bevillinger gør Kommissionen opmærksom på, at de sager, der er blevet analyseret af Revisionsretten, drejer sig om kontrakter, som Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler har givet tilladelse til for en længere årrække, og som kun indgås for ét år ad gangen, dog med mulighed for årlig forlængelse. Denne fremgangsmåde benyttes dels for at sikre gennemsigtighed i kontrakterne og dels for at sikre en regelmæssig kontrol af kvaliteten af det udførte arbejde.

Kommissionen finder, at i disse sager gælder de retlige og finansielle forpligtelser kun for ét år. Det er derfor logisk, at der hvert år, når det besluttes at forlænge kontrakten, indgås nye forpligtelser. Hvis man gav grønt lys for udgifter helt op til den maksimale bevilling, som Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler havde godkendt, kunne dette give en falsk tryghedsfornemmelse budgetmæssigt set. Hvis der blev problemer med kontrahenten, skulle man udbetale de bevillinger, der svarer til den markedsandel, som denne leverandør ikke benytter, og søge forpligtelsesbevillingerne tilbagebetalt for at få kontrakten gennemført med en anden leverandør, hvilket er yderst vanskeligt, for ikke at sige umuligt.

Den juridiske opdeling (kontrakter med en varighed af 1 + x år)

79. Se svaret i punkt 76 - 78.

Opsplitning af en enkelt kontrakt

80. Den kontrakt, Revisionsretten henviser til, var fra begyndelsen opdelt i to faser af tekniske grunde og af hensyn til kontrollen af kvaliteten af det udførte arbejde. Dette blev meddelt i indkaldelsen af tilbud. Den finansielle forpligtelse blev udformet i overensstemmelse hermed.

Andre kontrakttildelingsmetoder

Underleverance af en kontrakt i dens helhed

81 - 82. Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om tildeling af en samlet kontrakt i underleverance. Der er tale om enkeltstående tilfælde, og FFC vil gøre alt for at undgå sådanne tilfælde i fremtiden.

Tildeling af en kontrakt, når der ikke er tilstrækkelige bevillinger

83. FFC har indgået en retlig forpligtelse, der modsvares af de disponible bevillinger, og har udvidet arbejdsområdet, når der stilles supplerende bevillinger til disposition, under fuld overholdelse af bevillingsloftet.

Tilsynet med kontraktgennemførelsen

Kontraktforvaltning

84. FFC har ændret rækkefølgen af undertegnelserne af kontrakterne. De rapporter, der var blevet afleveret inden FFC's undertegnelse af kontrakten, vedrørte alle konkurrencebaserede projekter, som allerede var startet, da proceduren i FFC var afsluttet.

85. FFC har indgået en retlig forpligtelse, der modsvares af de disponible bevillinger, og har udvidet arbejdsområdet, når der stilles supplerende bevillinger til disposition, under fuld overholdelse af bevillingsloftet.

Kontrol af de ydede tjenester

87. FFC har allerede bedt sine kontrahenter om at udarbejde mere specificerede fakturaer. Visse typer kontrakter er desuden blevet ændret, således at fakturaerne ledsages af dokumentation for den faktisk præsterede arbejdstid ("acceptance form"). Det tilfælde, Revisionsretten fremdrager, drejer sig om en rammeaftale, hvorunder der kan udstedes ordresedler af forskellige af FFC's afdelinger, som hver især er ansvarlige for kontrollen af det udførte arbejde.

88. Det tilfælde, Revisionsretten omtaler, drejer sig om indførelsen af et nyt edb-system til biblioteket. Godkendelsen af systemet er blevet udskudt flere gange af tekniske grunde (systemets manglende stabilitet og risiciene i forbindelse med Y2K). Der har under hele idriftsættelsesperioden været kontakt med kontrahenten. Systemet er nu i drift.

89. Det tilfælde, Revisionsretten peger på, drejer som om en rammeaftale på overordnet kommissionsplan, hvortil der var afsat et beløb på anslået 2,58 mio. EUR. FFC har kun udført et eneste pilotprojekt for at afprøve systemet og har i betragtning af resultaterne heraf besluttet ikke at bringe det i generel anvendelse. Efter Kommissionens opfattelse er dette tegn på god forvaltning.

KONKLUSIONER/ANBEFALINGER

90 - 94. Kommissionen deler Revisionsrettens ønske om, at gældende regler om aftaler om offentlige indkøb anvendes korrekt, og at der foreligger effektive instrumenter til planlægning, kontrol og evaluering af de udførte aktiviteter, især inden for FFC.

Dette er netop grunden til, at den har taget skridt til at etablere velfungerende systemer og procedurer og en effektiv organisatorisk opbygning. Disse initiativer var allerede indledt, inden Revisionsretten gennemførte sin kontrol. Revisionsretten har fremsat bemærkninger og anbefalinger om disse initiativer, hvilket Kommissionen takker Revisionsretten for.

Efter Kommissionens opfattelse imødekommer de systemer, der nu er indført i FFC, Revisionsrettens bemærkninger. Det endelige punktum er dog ikke sat endnu. Navnlig vil hjælperegnskabet for projekter blive forbedret som en prioriteret opgave.

95 - 96. Kommissionen kan bekræfte, at visse af de sager, som Revisionsretten har analyseret, har været genstand for administrative undersøgelser efterfulgt af disciplinærsager under anvendelse af de standarder for god forvaltningspraksis, der gælder på internationalt plan. Disse procedurer var allerede sat i gang et godt stykke tid, inden Revisionsretten foretog sin kontrol. Fire af FFC's ansatte er blevet idømt disciplinære straffe. Sagerne er desuden blevet forelagt for OLAF med henblik på et eventuelt retsligt efterspil. Det generelle problem med de anvisningsberettigedes pengemæssige og disciplinære ansvar vil blive revurderet i forbindelse med den administrative reform og omlægningen af finansforordningen.