Særberetning nr. 15/2000

om Samhørighedsfonden, med Kommissionens svar

(artikel 248 EF, stk. 4, andet afsnit)

(2000/C 279/01)

INDHOLDSFORTEGNELSE

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

Der er til Samhørighedsfonden (i det følgende benævnt "Fonden") afsat et samlet rammebeløb på 15150 millioner euro (1992-priser) for perioden 1993 - 1999, som skal anvendes til at samfinansiere miljø- og transportinfrastrukturprojekter i Spanien, Grækenland, Irland og Portugal med op til 80 - 85 % af de offentlige udgifter til investeringerne. Retten har gennemgået Kommissionens forvaltning af Fonden og undersøgt, om de transaktioner, Fondens midler er blevet anvendt til i medlemsstaterne, var lovlige og formelt rigtige. Revisionen har endvidere omfattet de foranstaltninger, der er truffet til at evaluere deres effektivitet (punkt 1 - 5).

I slutningen af perioden var der opnået en ligelig fordeling af de samlede bevillinger mellem miljøområdet og transportinfrastruktur, primært til fordel for henholdsvis vandprojekter og vejprojekter. Den finansielle gennemførelse har i vidt omfang været centreret omkring projekter, der blev godkendt i starten af perioden (punkt 6 - 13).

Den projektbaserede strategi for ydelsen af støtte blev indført for at give Kommissionen mulighed for at styre forvaltningen af Fondens midler, men den kan ikke altid sikre, at det er de mest effektive af de foreslåede projekter, Kommissionen godkender. Det er de samme ministerier, der forvalter Fonden og EFRU, og de går i praksis ind for at koordinere de to instrumenter, men optimal udnyttelse af de tildelte bevillinger prioriteres højt (punkt 21 - 24). De projekter, der skal have støtte fra Fonden, udvælges generelt efter, hvor langt fremme projekterne er, men der tages også hensyn til den rækkefølge, ansøgningerne er indgivet i. Der foregår ikke en egentlig programmering i samarbejde med de berørte nationale myndigheder (punkt 29 - 30). Selv om Kommissionens gennemgang af projektforslagene i nogle tilfælde har været meget langvarig, var der alligevel eksempler på mangelfuldt projektmateriale. Væsentlige oplysninger manglede enten helt eller var ikke pålidelige (punkt 31 - 37). Projektbegrebet er blevet anvendt på forskellig måde i de lande, hvori Fonden opererer. Ligeledes gælder det for indtægtsgivende projekter, at den andel af udgifterne, der kan finansieres af Fonden, kan variere afhængigt af, hvilke elementer der medregnes. Disse elementer beregnes ikke på samme måde og er ikke udtømmende. Det er forekommet, at projekter, som var ved at være afsluttede, fik bevilget midler fra Fonden som nye projekter (punkt 38 - 48).

I modsætning til strukturfondsstøtten er der fastsat bestemte betingelser for støtten fra Fonden. Før der ydes støtte, skal budgetsituationen i medlemsstater med et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud undersøges. Resultaterne af denne undersøgelse har ikke bevirket, af fondsstøtten blev draget i tvivl. På kort sigt kan denne betingelse for fondsstøtte imidlertid gøre det vanskeligt at få opfyldt investeringsmålene og målene om at nedbringe de offentlige underskud og den offentlige gæld (punkt 49 - 50).

Et projekt, der finansieres af Fonden, har et cyklisk forløb, og Kommissionen er primært involveret på de indledende og de afsluttende stadier. Der bør inden for rammerne af partnerskabet føres bedre kontrol med de mellemliggende stadier og deres finansielle konsekvenser. Retten konstaterede under revisionen en del usædvanlige forhold med hensyn til udgifternes støtteberettigelse, bogføringen af udgifter og projekternes afslutning. Kommissionen bør afsætte flere ressourcer til kontrol på stedet, så svaghederne ved forvaltningssystemerne bliver afdækket (punkt 51 - 70).

Kommissionen har ladet en konsulent evaluere Fonden. Denne konsulent har udarbejdet en evalueringsmetode baseret på forskellige makroøkonomiske modeller. Disse modeller giver, på trods af visse begrænsninger, ganske brugbare resultater. Kommissionen bør sørge for, at dette redskab videreudvikles og udnyttes i langt større udstrækning, så der kan drages mere generelle konklusioner. Af de støtteberettigede lande har kun Spanien og Portugal foretaget en evaluering; førstnævnte land har evalueret Fondens effekt på nationalt plan, og sidstnævnte land har evalueret bestemte projekter (punkt 71 - 84).

De costbenefitanalyser, der skal foretages, før et projekt kan godkendes, har ikke alle været lige stringente, og de anvendte beregningsmetoder kan variere ganske meget afhængigt af, hvem der står for forvaltningen af projekterne. Indikatorerne er i visse tilfælde alt for generelle til, at man kan se projekternes konkrete effekt og foretage pålidelige sammenligninger og målinger (punkt 85 - 98).

Forbedringen af transportinfrastrukturerne og miljøet i de støtteberettigede lande understreger Fondens kvalitative effekt som et instrument til at skabe større økonomisk og social samhørighed i EU. På det kvantitative plan viser de anvendte modeller, at projekterne har haft positiv effekt både på den berørte region, på andre regioner og på hele økonomien i den pågældende medlemsstat med hensyn til beskæftigelse, produktion, indkomst og investeringer. De viser også - om end mindre entydigt - at projekterne har positiv effekt på samhørigheden og konvergensen (punkt 99 - 108).

I betragtning af disse opmuntrende resultater bør Kommissionen på lidt længere sigt tilstræbe at basere forvaltningen af Fonden på en mere sammenhængende og motiverende programmering, og den bør forbedre redskaberne til makroøkonomisk evaluering af projekterne og af Fonden som helhed (punkt 109 - 117).

INDLEDNING

Præsentation af Samhørighedsfonden

1. Fonden er omhandlet i artikel 130 D i Maastricht-traktaten og afløste det finansielle samhørighedsinstrument, der blev indført som en midlertidig foranstaltning; den blev oprettet i maj 1994 ved Rådets forordning (EF) nr. 1164/94(1). Fonden har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union; de støtteberettigede medlemsstater er de medlemsstater, hvis bruttonationalindkomst pr. indbygger er lavere end 90 % af gennemsnittet i EU, og som har iværksat et konvergensprogram, dvs. Spanien, Grækenland, Irland og Portugal. Støtten fra Fonden er i henhold til artikel 6 i forordningen om Fondens oprettelse betinget af opfyldelsen af de krav på det makroøkonomiske område, som er fastsat i artikel 104 i traktaten, og som tager sigte på at undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud.

2. I medfør af en afgørelse truffet af Det Europæiske Råd i Edinburgh i december 1992 blev der afsat et samlet rammebeløb til Fonden på 15150 millioner euro i 1992-priser for perioden 1993 - 1999; dette beløb skal anvendes til finansiel støtte til ovennævnte fire lande til gennemførelsen af to former for individuelle investeringsprojekter:

a) miljøprojekter, der bidrager dels til opfyldelsen af de mål for EF's miljøpolitik, som er fastsat i EF-traktaten og i de gældende direktiver på miljøområdet, dels til opfyldelsen af de prioriterede opgaver, der indgår i handlingsprogrammet inden for miljø og bæredygtig udvikling

b) transportinfrastrukturprojekter, der tager sigte på etablering eller udbygning af transportinfrastrukturer inden for det transeuropæiske transportnet, eller som skal give adgang til dette net.

3. Der skal være nogenlunde ligevægt(2) mellem støtten til transportinfrastrukturprojekter og støtten til miljøprojekter i perioden fra 1993 til 1999 taget under ét. I bilaget til forordningen er der fastsat en vejledende fordeling mellem de enkelte støtteberettigede medlemsstater af de midler, der er til rådighed for Fonden. Støtten er baseret på princippet om medfinansiering mellem EU og den støtteberettigede medlemsstat, og Fonden finansierer op til 80 - 85 % af de samlede offentlige udgifter til hvert enkelt projekt.

4. Fonden yder støtter efter en projektbaseret strategi, der bygger på tre hovedprincipper:

a) Kun Kommissionen har beføjelse til at godkende projekterne og de nærmere vilkår for gennemførelsen samt til at evaluere deres potentielle og reelle virkninger; når projekterne er afsluttet, er det ligeledes Kommissionen, der skal godkende den endelige rapport om gennemførelsen. I denne forbindelse kan Kommissionen gøre brug af eksperter, såfremt den fornødne sagkundskab ikke forefindes i Kommissionens egne tjenestegrene.

b) Der er nedsat et overvågningsudvalg for hver støtteberettiget medlemsstat til at forestå tilsyn og kontrol. Disse udvalg behandler et par gange om året tekniske spørgsmål om eventuelle ændringer i finansieringsplanerne for projekterne eller andre spørgsmål, der bl.a. kan vedrøre de foreløbige betalinger.

c) Det fremgår af artikel 3 i fondsforordningen, hvilke betingelser projekter skal opfylde for at komme i betragtning til støtte. Der er desuden udarbejdet kriterier for udgifters støtteberettigelse i forbindelse med Fonden, og disse kriterier, som tager hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for Fonden, blev meddelt de støtteberettigede medlemsstater i maj 1998.

Revisionens omfang

5. Det overordnede mål for Rettens revision var at undersøge dels Kommissionens forvaltning af Fonden, dels den praktiske gennemførelse i medlemsstaterne. Revisionen omfattede en undersøgelse af, om de transaktioner, Fonden havde medfinansieret, var lovlige og formelt rigtige, og en vurdering af de pågældende projekters effektivitet og virkninger. Endvidere undersøgte Retten komplementariteten mellem Fondens projekter og de øvrige strukturforanstaltninger, bl.a. Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU). Sigtet med revisionen var ikke at evaluere Fondens effekt, men i denne særberetning redegøres der for nogle af eksperternes konklusioner om Fondens resultater og effekt. Revisionen blev gennemført dels i Kommissionens tjenestegrene, dels i de fire støtteberettigede medlemsstater. Den omfattede 37 udvalgte projekter af de 181 projekter, der var afsluttet eller ved at være afsluttet i starten af 1998.

BUDGETGENNEMFØRELSEN

Udviklingen i finansiel henseende

6. I 1993 blev der vedtaget et startbudget på 1,5 milliarder euro. Budgettet forhøjes hvert år i takt med inflationen, således at Fonden bevarer sin værdi i faste priser. I 1999 udgjorde den 2,6 milliarder euro. Medregner man budgetbevillinger fremført fra tidligere regnskabsår, havde Fonden i 1998 et samlet budget på 2,8 milliarder euro til forpligtelsesbevillinger.

7. Det fremgår af fondsforordningens bestemmelser om anvendelsen af midlerne, at betalingerne til godkendte projekter, som skal løbe over mindst to år, foretages efter følgende retningslinjer:

a) Når der er truffet beslutning om at yde EF-støtte, udbetales der et forskud, der kan udgøre op til 50 % af den første årlige forpligtelsestranche.

b) Der kan foretages mellemliggende betalinger, hvis projektet gennemføres i tilfredsstillende tempo, og mindst to tredjedele af udgifterne i forbindelse med den foregående betaling er afholdt. De enkelte betalinger kan ikke overstige 50 % af den årlige forpligtelsestranche. Desuden kan summen af de mellemliggende betalinger over alle forpligtelsestrancher ikke overstige 80 % af den samlede støtte. For større projekter og i særligt begrundede tilfælde kan denne procentsats forhøjes til 90 %.

c) Restbeløbet af EF-støtten betales, hvis:

- projektet, projektfasen eller gruppen af projekter er gennemført i overensstemmelse med de fastsatte mål

- Kommissionen har fået forelagt den endelige betalingsanmodning inden seks måneder efter den faktiske afslutning af projektet, projektfasen eller gruppen af projekter

- den endelige rapport er forelagt for Kommissionen

- medlemsstaten sender Kommissionen en erklæring til bekræftelse af oplysningerne i betalingsanmodningen og rapporten.

Kommissionen foretager betalingerne til en myndighed eller et organ, der er udpeget af medlemsstaten, og det sker normalt senest to måneder efter modtagelsen af en gyldig betalingsanmodning.

8. Den finansielle støtte blev indledt den 1. april 1993 med oprettelsen af det finansielle samhørighedsinstrument(3), der fungerede frem til den 26. maj 1994, hvor forordningen om oprettelse af Fonden trådte i kraft. Undersøgelsen af den finansielle gennemførelse af Fonden vedrører reelt først perioden efter 1995, som var det første hele år, hvor de mekanismer, der er fastsat i fondsforordningen, fandt anvendelse i fuldt omfang.

9. På den budgetpost, der vedrører Fonden, og som forvaltes af Kommissionens generaldirektorat med ansvar for regionalpolitik, har Kommissionen systematisk bogført størstedelen af forpligtelserne og betalingerne i slutningen af regnskabsåret, og der har været meget begrænset finansiel aktivitet i regnskabsårets første kvartal. Fra 1995 til 1998 var gennemsnitligt 38,9 % af forpligtelserne og 47,7 % af betalingerne for et regnskabsår koncentreret på årets sidste to måneder, mens tallene for første kvartal var gennemsnitligt 18,3 % for forpligtelsesbevillingernes vedkommende og 4,8 % for betalingsbevillingernes vedkommende.

10. Udnyttelsen af bevillingerne til Fonden er også præget af store udsving med mange godkendte projekter i starten af perioden og færre nye projekter vedtaget sidst i perioden. I 1998 blev der således indgået betydeligt færre forpligtelser til nye projekter, mens der blev brugt langt flere midler til projekter, der var blevet godkendt de forudgående år.

11. Som det fremgår af tabel 1, henstår der stadig store beløb i uindfriede forpligtelser, og det skaber nogen usikkerhed med hensyn til udnyttelsen af betalingsbevillingerne i et givet regnskabsår. Eftersom de fremtidige finansielle bevægelser i relation til disse uindfriede forpligtelser ikke kan forudses med sikkerhed, kan Kommissionen ikke tilstrækkeligt tidligt på året vide, hvor stort et beløb i betalingsbevillinger der er til rådighed til nye projekter. Der er risiko for, at disse uindfriede forpligtelser midlertidigt kan blokere for udbetalingen af forskud til nye projekter. Selv om bilag II til fondsforordningen, som ændret ved forordning (EF) nr. 1265/1999, i princippet skulle gøre det muligt at styre udnyttelsen af de årlige bevillinger bedre i perioden 2000 - 2006, vil det ikke helt løse ovennævnte problem for de regnskabsår, hvor perioden 1994 - 1999 vil blive afsluttet.

Tabel 1

Gennemførelsen af budgettet for Samhørighedsfonden

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen.

Finansiel fordeling på sektorer

12. I henhold til artikel 10, stk. 2, i fondsforordningen skal der for perioden 1993 - 1999 som helhed sikres en passende ligevægt mellem miljø- og transportinfrastrukturprojekter. Tabel 2, der vedrører perioden 1993 - 1998, viser, at det generelt er lykkedes at sikre en sådan ligelig fordeling af bevillingerne mellem de to sektorer, selv om fordelingen i de enkelte støtteberettigede medlemsstater har været meget ujævn i de enkelte regnskabsår. Det kan skyldes, at der har været tale om meget store projekter i en af sektorerne, at der har været problemer med de offentlige kontrakter, at det tager længere tid at indarbejde miljøaspektet i en programmering med henblik på bæredygtig udvikling, eller at der har været færre miljøprojekter.

Tabel 2

Fordelingen mellem transportprojekter og miljøprojekter((Omfatter ikke faglig bistand.))

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen.

13. I øvrigt fremgår det af tabel 3, som viser støtten fra Fonden til de to sektorer, at en stor del af investeringerne er gået til bestemte former for foranstaltninger, typisk vejprojekter og drikkevands- eller spildevandsprojekter, på bekostning af jernbane- og havneinfrastrukturprojekter og projekter med henblik på bevarelse af naturressourcer.

Tabel 3

Støtte fra Samhørighedsfonden fordelt på sektorer - samlede forpligtelser i perioden 1993 - 1999 fordelt på indsatsområder

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen.

FORVALTNINGEN AF SAMHØRIGHEDSFONDEN

Programmering af projekterne

14. Før der træffes endelig beslutning om at yde støtte fra Fonden, skal Kommissionen foretage en grundig vurdering af projektforslagene for at sikre, at de valgte projekter er af høj kvalitet og opfylder kriterierne i artikel 10, stk. 5, i fondsforordningen, som omhandler de vigtigste elementer, der lægges til grund for Kommissionens beslutninger, nemlig:

- projekternes økonomiske og sociale fordele på mellemlang sigt

- de støtteberettigede medlemsstaters egen prioritering

- projekternes bidrag til gennemførelsen af EF's politik på miljøområdet og vedrørende transeuropæiske net

- projekternes forenelighed med EF's politik på forskellige områder og deres sammenhæng med andre EF-strukturforanstaltninger

- etablering af en passende ligevægt mellem miljøområdet og transportinfrastrukturområdet.

15. Desuden kan Kommissionen i givet fald i henhold til en rammeaftale, som blev undertegnet den 15. december 1994 og løber i hele fondsforordningens gyldighedsperiode, anmode Den Europæiske Investeringsbank (EIB) om at medvirke ved denne evaluering på det mere tekniske og finansielle plan, og bistå Kommissionen med behandlingen af projekter, således at man får den bedst mulige kombination af finansieringskilder.

Mangler ved vejledningen i udformningen af støtteansøgninger

16. Retten har gennemgået Kommissionens kompetente tjenestegrenes akter om projektansøgninger og konstateret, at de væsentlige støttebetingelser, der er fastsat i forordningen, og som er grundlaget for hver støttebeslutning, ikke i alle tilfælde var opfyldt, og at der ikke systematisk blev udarbejdet omkostningseffektivitetsanalyser, costbenefitanalyser og konsekvensanalyser. Det var nemlig ikke angivet i ansøgningsformularen, hvilke metoder der skulle anvendes. Man havde heller ikke altid undersøgt alternativer til et forelagt projekt.

17. Hvad angik en række aktioner gennemført inden for de fire grupper af projekter, revisionen omfattede i Spanien, havde Kommissionen således ikke nærmere kendskab til deres geografiske placering og udgifternes størrelse.

18. I Portugal kunne man ikke måle et infrastrukturprojekts økonomiske og sociale rentabilitet ud fra costbenefitanalysen. I forbindelse med en anden støtteansøgning på miljøområdet var der ikke taget hensyn til virksomhedens potentielle indtægter fra vandforsyning på et kommercielt grundlag. Kommissionen havde uden at foretage en finansiel analyse konkluderet, at der ikke kunne konstateres nogen sammenhæng mellem virksomhedens indtægter og den investering, Fonden havde finansieret, og som primært bestod i udskiftning af nedslidte og i visse tilfælde utætte vandledninger i forsyningsnettet. I nogle tilfælde havde det været hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen havde taget potentielle indtægter i betragtning i sin analyse, selv om den gældende forordning (792/93) ikke indeholder en sådan bestemmelse.

19. I Grækenland er det konsulenter, der udarbejder støtteansøgningerne på miljøområdet med det dertil hørende materiale og foretager de socioøkonomiske undersøgelser (costbenefitanalyser, beregning af den interne økonomiske eller finansielle rente og vurdering af projektets virkninger på beskæftigelsen), ofte uden at aflægge besøg hos den pågældende endelige modtager. Under revisionen fandt Retten eksempler på inkonsekvens:

- De potentielle indtægter fra et projekt fremgik af den socioøkonomiske analyse, men var ikke medregnet ved fastsættelsen af den maksimale støttesats fra Fonden.

- I costbenefitanalyserne af sektorprojekter af samme art havde Kommissionen accepteret forskellige former for omkostninger. I visse tilfælde var laste- og losseomkostninger medtaget, i andre tilfælde ikke, uden nogen forklaring. Indirekte personale- eller driftsudgifter som f.eks. elektricitet var medtaget i nogle projekter og ikke i andre. I de fleste tilfælde var disse beløb ansat for højt eller var forkerte.

- Den socioøkonomiske undersøgelse af et projekt i Kalamata (Grækenland) byggede på data, der hidrørte fra et tilsvarende projekt på Rhodos, men de ansvarlige havde ikke på noget tidspunkt anfægtet oplysningerne.

- I nogle tilfælde var beregningerne i ansøgningerne af, hvor mange nye arbejdspladser der ville blive oprettet, for høje eller helt urealistiske.

20. Eftersom de oplysninger og analyser, der indgives sammen med ansøgningerne, ikke altid er fuldstændige eller pålidelige, kan Kommissionen ikke altid sikre sig inden godkendelsen, at de foreslåede projekter er de bedst egnede. Under revisionen af beslutningerne om at yde støtte kunne Retten ikke se, hvilke projekter Kommissionen havde afvist, og det var heller ikke muligt at få en oversigt over de vigtigste begrundelser for at afvise projekter, som var forelagt af de støtteberettigede medlemsstater.

Koordineringen af Samhørighedsfonden og EFRU

21. I alle de støtteberettigede medlemsstater er den nationale struktur, der er ansvarlig for støttemidlerne fra Fonden, fuldt integreret i den eksisterende administrative struktur for EFRU. I mange tilfælde er det de samme embedsmænd - det er f.eks. tilfældet i Portugal og Irland - der er ansvarlige både for forvaltningen af det operationelle sektorprogram under EFRU og Fondens projekter inden for samme område. Når de administrative beføjelser er samlet hos de samme embedsmænd og ministerier, er det i praksis nemmere at koordinere Fonden og EFRU, selv om disse to støtteinstrumenter bygger på forskellige administrative koncepter, det ene på programmering og det andet på projektorienteret forvaltning.

22. Generelt fungerer forvaltningssystemerne og organisationsstrukturerne sådan, at der ikke er stor risiko for overtrædelse af bestemmelserne i fondsforordningens artikel 9 om kumulering og overlapning mellem forskellige EF-finansieringskilder, dvs. at ingen udgiftspost kan få støtte samtidig fra Fonden og fra strukturfondene.

23. Det er nyttigt for Kommissionen at kende sammenhængen mellem eller mulighederne for synergivirkninger mellem de projekter, der finansieres af henholdsvis Fonden og EFRU. Derfor skal potentielle forbindelser med andre projekter, der finansieres af EF, også udtrykkeligt angives på ansøgningsformularerne til Fonden. De nationale myndigheder havde imidlertid ikke altid udfyldt disse formularer korrekt.

24. Forvaltningen af henholdsvis Fonden og EFRU varetages af de samme ministerier, men disse ministerier prioriterer det højere at få udnyttet bevillingerne til disse to instrumenter bedst muligt end at sikre den generelle sammenhæng i de strukturpolitikker, de støtter.

Budgethensyn og sektorbestemte hensyn

25. Formålet med den projektbaserede fremgangsmåde er at give Kommissionen mulighed for at definere kriterierne for udvælgelsen af projekter mere præcist. Den skal også give Kommissionen et klarere billede af de godkendte projekters indvirkning på den økonomiske og sociale samhørighed og efterfølgende sikre en mere effektiv kontrol af Fondens indsats. Endelig skal den gøre indsatsen mere gennemsigtig og højne kvaliteten. På denne måde kan Kommissionen bidrage mere aktivt til opbygningen af de transeuropæiske transportnet og beskyttelsen af miljøet.

26. Denne projektbaserede strategi har imidlertid været vanskelig at gennemføre i praksis. I starten blev projekterne i visse tilfælde forberedt i al hast, og senere skulle der i forbindelse med den løbende gennemførelse af projekterne sikres en ligelig fordeling mellem de to sektorer. Det faktum, at projekterne forelægges individuelt på forskellige tidspunkter, gør det vanskeligt at sammenligne dem, og medfører, at man ikke kan sikre, at det er de bedste af projekterne, der udvælges til godkendelse.

27. Der opereres med et flerårigt rammebeløb, og Kommissionen meddeler de ansvarlige nationale myndigheder det årlige vejledende budget med en afbalanceret fordeling mellem transportinfrastrukturer og miljø. Hvilke foranstaltninger der skal gennemføres, besluttes dels på grundlag af de overordnede retningslinjer, som bl.a. er fastsat i traktaten, dels på grundlag af en national strategi med særlige prioriteringer inden for de to berørte sektorer.

28. Programmeringen er som hovedregel ikke foregået i samme tempo i de to sektorer. På transportinfrastrukturområdet har man normalt kunnet støtte sig til mange års erfaringer med programmering, og projektforslagene har som regel været velforberedte, medens erfaringerne på miljøområdet er af langt nyere dato. I de fleste af de støtteberettigede lande er miljøprojekterne da også først blevet godkendt væsentligt senere end transportinfrastrukturprojekterne.

29. På nationalt plan tages der ved udvælgelsen af projekterne som hovedregel hensyn til, hvor godt og detaljeret projekterne er udformet, navnlig hvor hurtigt de vil kunne iværksættes. Der tages også hensyn til den rækkefølge, ansøgningerne er indgivet i.

30. Det er ikke fastsat i forordningen, at der skal gennemføres en egentlig programmering af Fonden med det formål på lidt længere sigt at få et samlet overblik over, hvilke foranstaltninger der skal iværksættes. Men hvis Kommissionen havde gjort det i samarbejde med de berørte nationale myndigheder, ville de støtteberettigede medlemsstater have kunnet forvalte deres støtteansøgninger bedre med hensyn til virkninger og strategi.

Projekternes geografiske fordeling

31. Den finansielle støtte, EF yder via Fonden, går til de støtteberettigede medlemsstater og ikke til bestemte regioner. Der er ikke forudset nogen regional fordeling af støtten, og i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet påhviler det de nationale myndigheder at udvælge de projekter, man ønsker at gennemføre i de pågældende regioner. Og når disse projekter er godkendt af Kommissionen, skal de nationale myndigheder overføre bevillingerne til de pågældende regioner.

32. Det er de centrale administrative strukturer, der er ansvarlige for støtteansøgningerne til Fonden, og det gør det lettere at gennemføre ansøgnings-, tilsyns- og kontrolprocedurerne. Det kan imidlertid forekomme, at projekter, der forvaltes på centralt plan, behandles anderledes end projekter, der forvaltes regionalt. I Spanien har de nationale myndigheder således besluttet, at EF-medfinansieringssatsen for projekter, der forelægges af centraladministrationen, er 85 %, mens den for projekter, der forvaltes af de regionale forvaltninger, kun er 80 %.

Langsommelige godkendelsesprocedurer

33. Kommissionen skal i henhold til fondsforordningens artikel 10 træffe beslutning om støtte fra Fonden inden tre måneder efter at have modtaget ansøgningen fra medlemsstaten. Kommissionen overholder ikke altid denne frist i praksis, jf. tabel 4, der viser de største forsinkelser konstateret under revisionen.

Tabel 4

Proceduren for godkendelse af projektansøgninger

>TABELPOSITION>

Kilde:

Revisionsretten.

34. Det fremgår af Rettens analyse af systemet, at en projektansøgning enten først skal behandles i det ministerium, der er ansvarligt for miljøområdet, eller det ministerium, der er ansvarligt for transportinfrastruktur. Derefter sendes den til det nationale organ, der er ansvarligt for støttemidlerne fra Fonden, og som selv sender ansøgningen videre til Kommissionen efter en sidste kontrol. Derefter træffer Kommissionen i hvert enkelt tilfælde beslutning om eventuel godkendelse. På de forskellige stadier i de nationale myndigheders behandling af ansøgningen følges der ikke kriterier, som kan sikre, at alle betingelserne for støtte fra Fonden er opfyldt. Derfor kan de ansvarlige organer på nationalt og regionalt plan eller i de enkelte sektorer heller ikke på noget tidspunkt i denne procedure efterprøve de oplysninger, der er givet i ansøgningen om EF-støtte.

35. De nationale myndigheders behandling af ansøgningerne går forholdsvis hurtigt, og det kan navnlig tilskrives følgende:

a) Overgangen fra den ene fase til den næste, som beskrevet i det foregående punkt, går hurtigere, fordi Kommissionen ikke har overdraget de pågældende medlemsstater nogen beslutningsbeføjelser på dette område. Disse medlemsstater kan ikke godkende projektforslag, ikke engang delvis.

b) Kontrollen på stedet af de enkelte elementer i projektet kan gennemføres hurtigt på nationalt plan.

c) Eftersom støtteperioden starter den dato, medlemsstaten forelægger projektansøgningen for Kommissionen, er det vigtigt for medlemsstaten at få indgivet ansøgningen så hurtigt som muligt.

36. I Kommissionen bliver hver enkelt projektansøgning grundigt gennemgået. Der tages her hensyn til alle væsentlige elementer i projektet og i de fleste tilfælde også til EIB's evaluering (jf. punkt 14 - 15).

37. Der kan gå op til tre år fra den dato, medlemsstaten fremsender projektansøgningen, og til den er godkendt af Kommissionen. I mange tilfælde skyldes det, at der må anmodes om yderligere oplysninger. Årsagen til, at behandlingen trækker sådan i langdrag, skal somme tider også findes i medlemsstaterne, men det skaber under alle omstændigheder usikkerhed hos de nationale ansvarlige organer både i den indledende godkendelsesfase, og når det senere kan blive nødvendigt at foretage ændringer.

Begreberne "projekt" og "projektfinansiering"

38. Fonden kan bidrage til finansieringen af projekter eller projektfaser, der er teknisk og finansielt adskilte, eller grupper af projekter, der er led i en synlig strategi og danner et samlet hele. Under alle omstændigheder skal de samlede udgifter til et projekt eller en gruppe af projekter i princippet være mindst 10 millioner euro. Dette projektbegreb har givet anledning til problemer både med fortolkningen og anvendelsen, især på miljøområdet, hvor projekterne traditionelt er mindre og i visse tilfælde rent indholdsmæssigt mere komplekse end på området for transportinfrastruktur. I Spanien og Grækenland har Kommissionen således i nogle tilfælde godkendt grupper af projekter på miljøområdet, uden at den på forhånd havde undersøgt samtlige elementer i delprojekterne. Disse elementer og i visse tilfælde også de nærmere vilkår for et projekts gennemførelse, såsom tidsplanen og de anslåede udgifter, har efterfølgende måttet præciseres af de ansvarlige nationale myndigheder.

39. I Irland havde nogle projekter (Dublin Ring Road, N3-N1 Section of the Northern Cross, Belview Harbour...) i forvejen fået EF-støtte fra strukturfondene til de indledende undersøgelser, til anlægsarbejder eller til forudgående projektafsnit, før de fik støtte fra Fonden som infrastrukturprojekter, uden at selve projektet eller projektfasen var klart defineret. Det irske Belview Harbour-projekt blev opdelt i fire selvstændige projekter, der alle lå under den grænse på 10 millioner euro, som er fastsat i artikel 10, stk. 3, i fondsforordningen. Derfor burde der have været foretaget en særskilt costbenefitanalyse af hvert enkelt projekt. Og det ville have været hensigtsmæssigt at foretage en forudgående undersøgelse af alle fire projekter.

40. I Grækenland og Portugal havde nogle projekter i første omgang fået EF-støtte fra strukturfondene, bl.a. via Envireg, og derefter fra Fonden. De enkelte faser i de pågældende projekter på det finansielle og tekniske plan var imidlertid ikke klart afgrænset. De udgifter, der var medfinansieret af Envireg eller Fonden, vedrørte i mange tilfælde samme kontrakt og var betalt i henhold til samme fysiske og finansielle forfaldsplan, som var fastlagt i udbudsbetingelserne, hvori der ikke blev sondret mellem de forskellige EF-finansieringskilder.

41. Begreberne "projekt" og "projektfaser, som er teknisk og finansielt adskilte", som omtales i artikel A i bilag II til fondsforordningen, er ikke præcist defineret. I de tilfælde, hvor der findes en sådan definition, er den udarbejdet af de berørte medlemsstater selv på grundlag af deres egen fortolkning, for Kommissionen har ikke givet klare retningslinjer. Fordi begrebet "projekt", som omhandlet i artikel 1, stk. 3, i fondsforordningen, ikke er præcist defineret, har Fonden i nogle tilfælde finansieret samlede udgifter eller enkelte dele af et projekt eller en samling af forskelligartede projekter. Det gør det vanskeligt at evaluere virkningerne.

Beregning af forventede nettoindtægter

42. Retten har som et led i revisionen undersøgt, hvordan grundlaget for den del af et projekt, Fonden kan finansiere, beregnes, og konstateret, at der ikke er fastsat en bestemt metode, der kan sikre, at man bl.a. ved projekter af samme art beregner de forventede nettoindtægter, som skal fratrækkes de samlede støtteberettigede udgifter, Fonden kan medfinansiere, på samme måde.

43. I Irland kan projektets endelige formål være bestemmende for, hvordan nettoindtægterne beregnes: drejer det sig om et projekt, der skal udnyttes kommercielt, ansættes indtægterne skønsmæssigt, men hvis projektet derimod tager sigte på private husstande eller skal ende som et offentligt gode, tages potentielle indtægter ved projektet ikke i betragtning. Støtten fra Fonden til opførelse af en motorvej burde således tages op til fornyet vurdering, hvis der senere bliver pålagt motorvejsafgifter. På samme måde vil et spildevandsprojekt, som kommer lokalbefolkningen til gode, kun sjældent give identificerbare indtægter, mens et tilsvarende projekt til fordel for kommercielle virksomheder eller fabrikker vil få mindre i støtte fra Fonden, fordi det her er muligt at beregne indtægterne fra projektet.

44. I Portugal var et indtægtsgivende projekt på transportområdet baseret på en ikke særlig omfattende costbenefitanalyse, som initiativtageren havde udarbejdet. Projektet var udvidelsen af en motorvej. Kommissionen konkluderede i øvrigt på det tidspunkt, projektet blev godkendt, og uden at foretage en detaljeret finansiel analyse, at den ekstra trafik, som projektet ville medføre, og de deraf følgende indtægter, kun ville være af marginal betydning og vanskeligt kvantificerbare.

45. For projektet "Motorvejen Pathe - del A og B - Kastro-Martino" i Grækenland blev nettoindtægterne anslået til 34 % af investeringsudgifterne, hvori er medregnet renter på et EIB-lån; beregningen er baseret på driftsomkostninger med et fast beløb på 12 millioner græske drakmer (GRD) (ca. 36400 euro) pr. km uden nogen form for dokumentation.

46. De ansvarlige organer bestemmer altså selv, hvilke elementer der skal indgå i den finansielle analyse, der anvendes ved beregningen af nettoindtægterne. Nogle organer opererer med en længere forventet afskrivningsperiode end andre for et projekt af samme art, mens andre medregner forventede bankomkostninger som ekstra finansielle omkostninger uden at tage hensyn til, at EF-støtten eventuelt kan nedbringe projektomkostningerne. De ansvarlige organer redegør heller ikke på samme måde for den tekniske del af ensartede projekter. På dette felt har Kommissionen endnu ikke udarbejdet retningslinjer med angivelse af den bedste praksis; det kunne ellers bidrage til at harmonisere den finansielle og tekniske analyse og gøre den mere ensartet.

47. Selv ved projekter i den offentlige sektor skal der være balance mellem indtægterne og udgifterne for hvert år. Er der ikke det, er der risiko for, at der kommer til at mangle likvide midler. Kun meget få støtteansøgninger og gennemførelsesrapporter indeholder en finansieringsplan med angivelse af forventede ind- og udbetalinger for hvert år. Når disse oplysninger mangler, er det vanskeligt at beregne omsætningskapitalen(4) og omsætningskapitalbehovet(5) og således sikre sig, at projektet er finansielt levedygtigt.

Godkendelse af projekter, som allerede er næsten afsluttet

48. Under revisionen konstateredes der eksempler på, at et projekt allerede var næsten afsluttet på det tidspunkt, hvor Kommissionen havde godkendt det. Det forhold, at der forelægges og godkendes projekter, som er ved at være afsluttet eller endog helt færdige, stemmer ikke overens med partnerskabsprincippet. I henhold til dette princip fastlægges alle projekter eller faser i projekter, dvs. planlægning, iværksættelse, eventuelle tilpasninger, gennemførelse af arbejdet og ibrugtagning af det færdige projekt, i samråd mellem Kommissionen og den berørte medlemsstats myndigheder på nationalt, regionalt eller lokalt plan. Retten har i øvrigt tidligere(6) påpeget, at de to forskellige fremgangsmåder, der anvendes - nemlig forelæggelse af helt nye projekter eller af allerede igangværende projekter - giver forskellige følgevirkninger. Ved den første fremgangsmåde tager det længere tid at gennemføre projekterne, ved den anden kan fællesskabsmidlerne udnyttes i et hurtigere tempo. Fællesskabsfinansieringen har heller ikke samme effekt ved de to fremgangsmåder, den er mest indirekte ved projekter, der allerede er under gennemførelse eller næsten afsluttet.

Konditionalitet/støttebetingelser

49. I modsætning til strukturfondsstøtten er der fastsat bestemte betingelser for støtten fra Samhørighedsfonden. I medlemsstater med et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud kan der i henhold til artikel 6 i forordning (EF) nr. 1164/94 kun ydes støtte fra Fonden, såfremt bestemte mål, som Rådet fastsætter i en henstilling i overensstemmelse med traktatens artikel 104 C, er opfyldt. Kommissionen har under anvendelse af dette konditionalitetsprincip undersøgt budgetsituationen i de støtteberettigede medlemsstater med et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud. Disse undersøgelser (det foregående års underskud blev undersøgt i løbet af foråret, og det løbende regnskabsårs underskud i løbet af efteråret) har vist, at det årlige mål, der var fastsat i Rådets henstilling om korrektion af underskuddet, var opfyldt. Derfor var der fortsat udbetalt støtte fra Fonden.

50. Denne betingelse for støtten kan dog på kort sigt gøre det vanskeligt at opfylde de mindre velstående medlemsstaters forskellige makroøkonomiske mål. På den ene side er disse lande nødsaget til at foretage omfattende offentlige investeringer, jf. tabel 5, for at indhente det udviklingsmæssige efterslæb og fremme væksten og velstanden. På den anden side skal de samtidig nedbringe deres budgetunderskud og holde den offentlige gæld under kontrol.

Tabel 5

Offentlige investeringsudgifter

(De offentlige forvaltningers bruttokapitaldannelse i procent af BNP)((Medlemsstaternes oplysninger i stabilitets- og konvergensprogrammerne var ikke altid fyldestgørende og sammenlignelige, og det har derfor været nødvendigt at anvende hypoteser ved beregningen af de samlede tal: 1) Kommissionens overslag fra foråret 1999 er anvendt, når der manglede data i programmet; 2) når der ikke var oplyst hele justeringsforløbet, er der forudsat en lineær justering til det tal, der blev oplyst i slutningen af projiceringsperioden; 3) tallet for 2001 er valgt, hvis der ikke foreligger nogen projicering for 2002. Ved de offentlige forvaltningers faste kapitaldannelse forstås central- og lokalforvaltningernes investeringer i bygninger, anlæg, mekaniske installationer, maskiner og udstyr samt social sikring.))

>TABELPOSITION>

Kilde:

Eurostat.

Et projekts udviklingsforløb

51. Et projekt har et cyklisk forløb, hvilket gør det lettere at styre forvaltningen. Ved projekter, der får støtte fra Fonden, intervenerer Kommissionen primært i begyndelsen og slutningen af dette forløb. I begyndelsen i den forberedende fase forud for godkendelsesbeslutningen skal Kommissionen vurdere en række interne faktorer (planlægning, omkostningsoverslag, intern rente, gennemførlighed, forventede konkrete resultater m.m.) og eksterne faktorer (costbenefitanalyse, overordnet strategi, synergivirkning med andre projekter, national eller regional prioritering af opgaverne, geografisk placering m.m.). I slutningen af forløbet skal Kommissionen sikre sig, at projektet er afsluttet, godkende den endelige rapport om projektets gennemførelse og betale restbeløbet.

52. I forløbet mellem disse to faser kan forskellige begivenheder og forhold ændre et projekts udviklingsproces væsentligt (uforudsete begivenheder, budgetoverskridelser, forsinkelser, mangler ved den oprindelige projektering, urealistisk planlægning m.m.). I sådanne tilfælde ændres den oprindelige beslutning, uden at Kommissionen har kunnet gribe ind for at forebygge eller korrigere afvigelserne. Den kan kun acceptere disse ændringer, som på det tidspunkt allerede har fået virkning for investeringerne, selv om den kunne have forudset dem på et tidligere tidspunkt, hvis den havde været bedre orienteret om og også kontrolleret de faktorer, der er bestemmende for projektomkostningerne. De budgetoverskridelser og ændringer i tidsplanen, som Kommissionen accepterer, har konsekvenser for projekternes resultater og virkninger, og desuden sluger de bevillinger, som kunne have været anvendt til nye projekter. Når først Kommissionen har truffet beslutning om at godkende et projekt, accepteres efterfølgende ændringer af denne beslutning i mange tilfælde uden så strenge betingelser som i den oprindelige beslutning, og uden at der foretages en grundig analyse af årsagerne til de pågældende ændringer. Retten har gennemgået begrundelserne for de ændringer, der er anmodet om, og som er blevet godkendt. Det var ikke altid muligt at se, hvad det var for faktorer, der havde forårsaget dem, eller hvilke løsninger der var fundet på problemerne.

53. Der var i flere tilfælde foretaget en lang række ændringer af denne art, men målene for de berørte projekter var imidlertid de samme som de oprindeligt godkendte. Et projekt i Argos i Grækenland gående ud på anlæggelse af 20 km vandledninger var, i henhold til Kommissionens oprindelige beslutning, fastsat til i alt 751000 euro. Det svarer til en gennemsnitspris pr. meter på 38 euro. Ved en senere ændring af den oprindelige beslutning blev der investeret yderligere 130000 euro i opførelsen af et vandreservoir, og samtidig skulle der nu kun anlægges 10 km vandledninger, hvilket giver en gennemsnitspris pr. meter på 62 euro; ved en tredje ændring af beslutningen blev det fastsat, at der skulle anlægges 72 km vandledninger til en pris af 993000 euro, hvilket giver en gennemsnitspris på 14 euro pr. meter. Den endelige pris for anlæggelsen af disse vandledninger blev på 1377000 euro, således at man sluttede med en gennemsnitspris på 19 euro.

54. Hvad angår tilsynet med projekterne indeholder gennemførelsesrapporterne om Fondens projekter, der indsendes sammen med betalingsanmodningerne, normalt ikke mange oplysninger om, hvordan projektet skrider frem, eller om synergivirkningerne og koordineringen mellem disse projekter og andre strukturforanstaltninger - ikke engang når disse oplysninger foreligger i de pågældende medlemsstater.

55. De endelige rapporter skal godkendes, før restbeløbet udbetales, og et projekt afsluttes. Denne procedure forsinkes også i Kommissionens tjenestegrene, men ikke nær så meget som i projektets startfase. Der kan gå op til ca. et år, fra den endelige rapport forelægges, og til restbeløbet udbetales. Selve afslutningen af projektet giver i visse tilfælde anledning til, at der forelægges flere forskellige versioner af de endelige gennemførelsesrapporter, men også flere på hinanden følgende anmodninger om restbeløb. Årsagerne hertil fremgår ikke af sagsakterne.

Overvågningsudvalg

56. I henhold til artikel F i bilag II til fondsforordningen skal der nedsættes overvågningsudvalg; sådanne udvalg har eksisteret siden 1994. Repræsentanter for Kommissionen, EIB, de kompetente nationale myndigheder og i visse tilfælde også regionale og lokale myndigheder deltager i møderne. Ved hjælp af fysiske og finansielle indikatorer undersøger de, hvor langt de igangværende projekter er nået, og de kontrollerer, om projekterne gennemføres i overensstemmelse med finansieringsplanerne. I tilfælde af væsentlige afvigelser fra de oprindelige planer skal udvalgene foreslå Kommissionen de nødvendige ændringer. Kommissionen træffer i øvrigt beslutningerne om ydelse af støtte uden at høre overvågningsudvalgene, som ikke altid er informeret om, hvor langt fremme den er med behandlingen af projektforslag.

Kommissionens kontrol

57. Generaldirektoratet for Regionalpolitik, som er ansvarligt for forvaltningen af Fonden, har foretaget kontrol på stedet, jf. fondsforordningens artikel 13 og artikel F i bilag II. Generaldirektoratets primære formål med kontrollen har været at tage kontakt med de nationale og regionale myndigheder, der er ansvarlige for forelæggelsen og gennemførelsen af projekterne, samt at drøfte udestående spørgsmål i relation til bestemte projekter. Men kontrollen har ikke været så indgående, at Kommissionen har kunnet bedømme iværksættelsen af de forskellige projekter og deres konkrete gennemførelse eller konstatere, om der er taget hensyn til tidligere fremsatte bemærkninger. Ved kontrollen i 1996 af medlemsstaternes forvaltningssystemer og interne kontrol konstateredes der en række svagheder. Denne kontrol blev kun fulgt op af kontrol i begrænset omfang af relativt store projekter og i forbindelse med disse projekter af den finansielle forvaltning, udgiftsanmeldelserne samt den fysiske gennemførelse.

58. Generaldirektoratet for Finanskontrol har til gengæld afsløret en række uregelmæssigheder, jf. tabel 6 og 7; nogle af disse uregelmæssigheder er senere blevet korrigeret. Arten af de konstaterede uregelmæssigheder (jf. tabel 6) blev bekræftet under Rettens revisionsbesøg. Disse revisionsresultater tyder på, at de interne kontrolsystemer stadig er behæftet med svagheder. Det påhviler først og fremmest Kommissionen at sikre, at EF-midlerne til samhørighedsprojekter anvendes til de fastlagte formål. Kommissionen har imidlertid ikke afsat så mange ressourcer til kontrollen af Fondens projekter, at den kan opfylde denne forpligtelse til fulde.

Tabel 6

De forskellige former for uregelmæssigheder, der er afdækket ved Kommissionens kontrol af støtten fra Samhørighedsfonden

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen.

Tabel 7

Ikke-udtømmende liste over uregelmæssigheder afdækket af Kommissionen ved dennes kontrolbesøg

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen.

DEN FINANSIELLE FORVALTNING AF DE PROJEKTER, DER BLEV REVIDERET PÅ STEDET

59. Kommissionen meddelte den 19. maj 1998 medlemsstaterne kriterierne for ydelse af støtte fra Fonden. Sigtet med dette initiativ - som den ganske vist havde været længe om at tage - var at få fastlagt klarere og mere gennemsigtige metoder til behandling af udgiftsanmeldelserne. Disse kriterier bygger på de samme regler som dem i faktabladene om berettigelse til støtte fra strukturfondene, men der tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for Fonden. Selv om der ikke er tale om nye regler, er støttekriterierne, som udgiftsanmeldelserne er baseret på, blevet mere gennemsigtige. Årsagen til nogle af de uregelmæssigheder, der blev konstateret under revisionsbesøgene, kan være, at meddelelsen om støttekriterierne blev udsendt så sent.

Støtteberettigede udgifter

60. I Grækenland konstaterede Retten under revision af et projekt i Argos, at der ikke var bilag for de udgifter, som den støtteberettigede virksomhed selv havde afholdt. I Thessaloniki var et momsbeløb på 145 millioner GRD (ca. 433000 euro), som skulle refunderes, blevet opført som støtteberettiget projektudgift. I et projekt i Návplion havde man inkluderet udgifter på 87 millioner GRD (ca. 260000 euro), som godkendelsesbeslutningen ikke gav hjemmel til, i de støtteberettigede udgifter. Under et projekt til udbygning af tilkørselsvejen til Athens lufthavn burde udgifter på 765000 euro, der var afholdt efter udløbet af den frist, der var fastsat i den oprindelige projektbeslutning, ikke have været anset for støtteberettigede.

61. Under et vandforsyningsprojekt i Limerick i Irland havde man i anmeldelsen til Kommissionen medregnet udgifter på 395324,51 irske pund (IEP) (ca. 494155 euro), der var påløbet inden den støtteberettigede periode 1981 - 1992.

62. I Spanien havde man under et vandforsyningsprojekt i Palma de Mallorca medregnet ca. 101 millioner spanske pesetas (ESP) (ca. 0,6 millioner euro) i momsudgifter, der skulle refunderes, i de udgifter, der var anmeldt som støtteberettigede. I forbindelse med et andet projekt på Balearerne var der lagt ekstra anlægsarbejder til 13,2 millioner ESP (ca. 77500 euro) oven i de udgifter, der var berettigede til støtte fra Fonden. Disse udgifter, som vedrørte et apparat til udskylning af sand, var der ikke hjemmel til i Kommissionens beslutning og heller ikke i et ændringsforslag, som medlemsstaten senere fremsendte til Kommissionen. Beløbet for disse ekstraarbejder har ikke indvirket på fællesskabsfinansieringen.

Færdiggørelsen af projekterne

63. I den sidste og afsluttende tekniske rapport om et projekt i Argos i Grækenland var det angivet, at 72 km gamle vandledninger var blevet udskiftet. Under kontrollen på stedet konstateredes det imidlertid, at der kun var tale om 60 km. I forbindelse med et andet projekt vedrørende en pumpestation var det anført i den afsluttende rapport om gennemførelsen, at projektet var afsluttet, men en kontrol på stedet viste, at projektet hverken var afsluttet eller klart til ibrugtagning.

64. I Irland omfatter de ansvarlige myndigheders tekniske kontrol ikke sammenholdelse af den fysiske gennemførelse og den finansielle gennemførelse, og de sikrer sig heller ikke systematisk, at der er overensstemmelse mellem udviklingen i de støtteberettigede udgifter og den dertil svarende fysiske gennemførelse.

65. Ved sin beslutning af 28. juli 1997(7) godkendte Kommissionen støtteberettigede udgifter på 3,68 millioner euro til en gruppe projekter om genplantning af skov på Balearerne (Spanien). Dette beløb er væsentligt lavere end den nedre grænse på 10 millioner euro, der er fastsat i artikel 10, stk. 3, i fondsforordningen. Ved den stedlige kontrol af et andet projekt vedrørende spildevandsanlæg på Balearerne konstateredes det, at anlægsarbejderne allerede var godt i gang, da der blev ansøgt om støtte fra Fonden den 11. april 1995, og at to anlæg ud af de fem planlagte allerede stod færdige på det tidspunkt, Kommissionen godkendte finansieringen af dem.

66. I Portugal blev det konstateret, at der stadig var konstruktionsfejl ved et transportinfrastrukturprojekt, som var færdiggjort og endeligt afregnet.

Korrekt bogføring

67. I Irland er de udgifter, som anmeldes som berettigede til støtte fra Fonden, ofte planlagte udgifter eller beløb, der er disponeret over, men endnu ikke betalt. Der foretages en regulering i forbindelse med de efterfølgende udgiftsanmeldelser, og det giver problemer ved den senere regnskabsafstemning. De udgifter, som den endelige modtager faktisk har afholdt, og de udgifter, der anmeldes til Kommissionen med henblik på medfinansiering, stemmer heller ikke altid helt overens. Sådanne afvigelser, som blev konstateret under revisionen, gør det vanskeligt at identificere revisionssporet.

68. Ved et projekt i transportsektoren i Grækenland var det ikke muligt på grundlag af de tilsvarende regnskabsbilag at kontrollere alle de udgifter, der var anmeldt som støtteberettigede.

69. I Portugal var et projekt i miljøsektoren blevet finansieret af både Envireg og Fonden. Ved revisionen på stedet var det ikke muligt at få konstateret, hvordan udgifterne var fordelt på de to finansieringskilder. Man kunne heller ikke se, hvordan selve arbejdet var fordelt mellem Envireg og Fonden.

70. I forbindelse med et VTS-projekt (Vessel Trafic System) på Tenerife i Spanien kunne der under den stedlige revision ikke fremlægges bilag for 17698662 ESP (ca. 100000 euro), som generaldirektoratet for økonomisk planlægning under Ministeriet for Offentlige Arbejder havde regnskabsført, og som svarede til en betalingsordre udstedt af den endelige modtager.

EVALUERING AF SAMHØRIGHEDSFONDEN

Makroøkonomiske modeller

Modeller udviklet på initiativ af Kommissionen

Referenceramme og forvaltning af kontrakter

71. I henhold til fondsforordningen skal Kommissionen med jævne mellemrum forelægge en rapport om Fondens økonomiske og sociale virkninger i de støtteberettigede medlemsstater. Denne bestemmelse indebærer, at den projektbaserede strategi skal suppleres med en mere samlet analyse af de af Fonden finansierede projekters indvirkning på forskellige variabler, såsom væksten, beskæftigelsen og samhandelen i de berørte økonomier. Der skal tages hensyn dels til foranstaltningernes indvirkning på efterspørgslen på kort sigt, som primært slår igennem i gennemførelsesfasen, dels til deres indvirkning på udbuddet på mellemlang og lang sigt, som først viser sig, når de er taget i brug.

72. For at kunne opfylde disse lovfæstede krav har Kommissionen indgået to kontrakter med en konsulent. Den første, der er dateret den 3. juli 1995 og lyder på 675965 euro, drejede sig om udvikling af metoder til evaluering af den makroøkonomiske effekt af Fondens projekter. Den anden, der er dateret den 1. april 1997 og lyder på 283500 euro, drejede sig primært om indsamling af nye data til brug ved nye projektevalueringer.

73. Udbudsbetingelserne for den første kontrakt var baseret på en feasibility-undersøgelse fra 1994 udført af samme konsulent om samme emne, og de var struktureret som anbefalet i feasibility-undersøgelsen, og der gjaldt også de samme evalueringskriterier. Kommissionen mente ikke, at denne specielle situation kunne give problemer. Kommissionen fandt, at samtlige modelkonstruktioner, som de forskellige udbudsdeltagere foreslog, og hvoraf størsteparten var kendt i forvejen, kunne anvendes til evaluering af projekternes effekt. Kommissionen havde nemlig ikke opstillet specifikke kriterier for bedømmelsen af forslagene. I sidste ende valgte Kommissionen den konsulent, som havde afgivet et af de dyreste bud, og hvis koncept udmærkede sig ved sin originalitet, men det var ikke prøvet tilstrækkeligt af i praksis. Ved et underskrevet, men ikke dateret tillæg blev den første tjenesteydelseskontrakt forlænget med tre måneder til i alt 15 måneder. Ved denne forlængelse blev der faktisk slækket på de oprindelige udvælgelseskriterier, eftersom et af kriterierne for valg af forslag var, om analysen kunne færdiggøres inden for den fastsatte frist. Der var i øvrigt ikke fastsat sanktioner for overskridelse af gennemførelsesfristen. Kontrakten burde derfor have været ændret.

74. Den anden kontrakt, Kommissionen underskrev, kom i stand, efter at samme konsulent havde foreslået, at de modeller, der var udviklet i forbindelse med den første kontrakt, skulle anvendes på alle Fondens foranstaltninger, således at konsulenten kunne vurdere projekternes effekt på kort, mellemlang og lang sigt på økonomiske nøglevariabler, såsom indkomster, regional vækst, private investeringer og beskæftigelsen.

75. Denne kontraktudvidelse burde ikke have været nødvendig, eftersom det allerede i den første kontrakt var fastsat, at Kommissionen selv skulle have et velegnet og operationelt værktøj (modeller og database) til måling af Fondens effekt. Det står udtrykkeligt i begge kontrakter, at alle kontrahentens resultater samt programmellet og databasen, der er etableret til formålet, er Kommissionens ejendom.

76. Udgifterne i forbindelse med den første kontrakt beløb sig til 674403,98 euro. Retten har ved gennemgang af tjenesteyderens rejseudgifter konstateret, at Kommissionen i mange tilfælde har refunderet flyrejser på business class, selv om det i artikel 1a i bilag IV til kontrakten er fastsat, at flyrejser godtgøres med prisen for billetter på økonomiklasse. Hvad angår den anden kontrakt, der blev underskrevet den 1. april 1997, og som skulle være opfyldt senest den 31. marts 2000, var der frem til den 31. januar 2000 ikke foretaget nogen betalinger.

Overensstemmelse med evalueringsformålet

77. Med det formål at foretage en ensartet analyse af fondsstøttens effekt i de fire berørte lande fulgte den i punkt 72 nævnte konsulent en nyskabende fremgangsmåde. Han brugte tre indbyrdes supplerende modeller: autoregressive vektormodeller, generelle ligevægtsmodeller, som kan beregnes på regionalt plan, og modeller for fordelingsdynamik (i det følgende benævnt henholdsvis "vektormodeller", "balancemodeller" og "fordelingsmodeller"). Modellerne er nærmere beskrevet i bilaget.

78. En analyse på grundlag af disse modeller skulle bl.a. give svar på følgende tre spørgsmål Hvordan indvirker de af Fonden støttede projekter både samlet og hver for sig på økonomierne i de fire støtteberettigede lande? Hvilken indflydelse har denne effekt på de omgivende økonomier og på EU generelt? Hvilken indvirkning har projekterne på den økonomiske og sociale samhørighed i EU?

79. Fordelingsmodellerne blev i realiteten ikke anvendt til en direkte evaluering af projekternes effekt. De tager sigte på vækst- og konvergensdynamikken i samtlige regioner i de fire støtteberettigede lande samt i visse andre lande - i dette tilfælde Frankrig, Det Forenede Kongerige og Italien - og anvendes bl.a., når man vil undersøge, om indkomstudviklingen på regionalt plan konvergerer eller divergerer i en bestemt periode, og hvordan indkomstfordelingen udvikler sig på regionalt plan. Analyserne vedrører perioden 1980 - 1990. De viser, at den voksende ulighed skyldes, at væksten i nogle grupper af naboregioner ikke er den samme som væksten i andre grupper af naboregioner, og at resultaterne i en region afhænger af naboregionerne. Desuden vil resultaterne af analysen af de offentlige og private investeringers afsmittende effekt kunne anvendes ved en vurdering af de projekter, der er gennemført i perioden 1993 - 1999.

80. Vektormodellerne og balancemodellerne skulle anvendes til evaluering af hvert projekts effekt i forskellige henseender, navnlig virkningerne i den direkte berørte region, de afsmittende virkninger i andre regioner og den samlede økonomi og effekten på samhørigheden og konvergensen. Ved hjælp af disse modeller kan der udarbejdes mere udtømmende svar, og deres respektive resultater er - når de er sammenlignelige - som hovedregel kohærente.

81. Disse modeller burde have været anvendt mere konsekvent. Vektormodel 2, hvis modelkonstruktion er mere fuldstændig end vektormodel 1, blev kun anvendt på de spanske regioner, fordi der her var adgang til mere omfattende og detaljerede oplysninger om historiske tendenser. Og balancemodellen, som bygger på en klar regional opdeling, kunne have været anvendt til en analyse af Fondens effekt på de regionale skævheder i de støtteberettigede lande. Disse modeller egner sig ikke så godt til evaluering af effekten af miljøprojekter, de er mere velegnede til transportinfrastrukturprojekter. I øvrigt har man ved udvælgelsen af de projekter, der blev analyseret med modellerne, tilsyneladende foretrukket transportinfrastrukturprojekter.

82. Disse modeller (vektormodellerne, balancemodellerne og fordelingsmodellerne) giver nogle interessante og nyttige analyseresultater vedrørende projekternes potentielle effekt på mellemlang eller lang sigt, og de hjælper dermed til en bedre forståelse af de direkte virkninger, men de anvendte modeller samordnes ikke. I øvrigt viser ingen af disse modeller, hvor stor unøjagtighed resultaterne er forbundet med, fordi de indsamlede data er af dårlig kvalitet, eller fordi der ikke foreligger tilstrækkelige data, eller fordi de anvendte ekstrapoleringsmetoder har visse begrænsninger. Kommissionen har ikke sammenholdt eller harmoniseret analyseresultaterne for på dette grundlag at kunne uddrage mere generelle konklusioner om Fondens effekt på de fire støtteberettigede landes økonomier. De særskilte resultater af hver enkelt model er som helhed positive. Kommissionen burde sørge for at videreudvikle dette makroøkonomiske projektevalueringsredskab og gøre mere omfattende brug af det.

Modeller udviklet på initiativ af medlemsstaterne

83. Kun Spanien har med økonomisk støtte fra Fonden foretaget en undersøgelse af Fondens samlede makroøkonomiske effekt på landets økonomi. Denne undersøgelse, som blev forelagt i november 1995, var baseret på tre modeller (input/output, Moisees og Hermin) (jf. bilaget).

84. Portugal har for enkelte større projekters vedkommende, f.eks. den nye bro over Tejo, evalueret projektets effekt. Evalueringen var primært baseret på en input/output-model. De øvrige støtteberettigede lande har hverken på nationalt eller regionalt plan foretaget specifikke undersøgelser af projekternes eller af selve Fondens makroøkonomiske effekt.

Costbenefitanalyse

85. Den costbenefitanalyse, som de støtteberettigede medlemsstater skal forelægge sammen med projektforslagene, er et af de vigtigste kriterier for beslutningen om, hvorvidt der kan ydes støtte fra Fonden. Kommissionen kan efter behov få bistand fra EIB til evalueringen af projekterne (jf. punkt 15). På transportinfrastrukturområdet er costbenefitanalyserne som hovedregel baseret på langvarige erfaringer og gennemprøvede metoder, der bl.a. gør det muligt at sætte tal på alle de nødvendige parametre.

86. På miljøområdet har problemerne med at sætte tal på de forventede fordele derimod i mange tilfælde foranlediget medlemsstaterne til i stedet for kvantitative analyser at gøre brug af metoder af mere kvalitativ karakter.

87. Såfremt Kommissionen finder costbenefitanalysen utilstrækkelig eller ikke særlig overbevisende, kan den anmode medlemsstaterne om at fremsende yderligere oplysninger eller udbygge analysen, eventuelt med henblik på at få omdefineret de pågældende projekter, og for visse projekters vedkommende kan resultatet blive, at de ikke godkendes til EF-støtte. Drikkevandsforsyningsprojektet i Grand Porto og dæmningsprojektet i Enxoé (Portugal) blev således ændret betydeligt i omfang efter mere indgående costbenefitanalyser.

88. Trods Kommissionens bestræbelser på dette felt, navnlig udsendelsen i juni 1997 af en vejledning i costbenefitanalyse af større projekter i forbindelse med EF's regionalpolitik, har Retten ved gennemgang af costbenefitanalyserne konstateret, at forslagsstillerne behandler og beregner de socioøkonomiske variabler inden for samme sektor og inden for samme medlemsstat meget forskelligt.

89. De grundlæggende begreber i relation til costbenefitanalyser (aktualiseret nettoværdi, intern rente, diskonteringssats, faste eller løbende priser, fiskale aspekter, følsomhedsanalyse(8) osv.) forstås ikke altid på samme måde. Ofte er de eksterne faktorer ikke evalueret og kvantificeret i tilstrækkeligt omfang. Der tages kun sjældent hensyn til evalueringen af projektets gennemførlighed, risici og alternative muligheder. Oplysningerne om de socioøkonomiske omkostninger og fordele er i visse tilfælde ufuldstændige, og ofte tages der kun hensyn til de finansielle aspekter. Desuden indeholder costbenefitanalyserne ikke i alle tilfælde nøjagtige og detaljerede oplysninger, som giver mulighed for bl.a. at kontrollere analysernes pålidelighed.

90. I forbindelse med vandforsyningsprojektet i Lissabon var det således ikke muligt at se sammenhængen mellem de indtægter, den endelige modtager ville få fra hele forsyningsnettet, og den investering, der skulle finansieres af Fonden. I forbindelse med et projekt, der gik ud på bygning af rensningsanlæg til fremstilling af drikkevand og et afsaltningsanlæg på Ibiza, blev vandprisen i 1994 beregnet til 95 ESP/m3 (ca. 0,48 euro/m3) i costbenefitanalysen, mens den faktiske pris i 1997 var 213,84 ESP/m3 (ca. 1,07 euro/m3). I forbindelse med projektet "Limerick City Water Supply" tages der i costbenefitanalysen ikke hensyn til indtægter fra den private sektor på ca. 1,2 millioner IEP (ca. 1,6 millioner euro) i 1997. I forbindelse med samme projekt er den interne rente beregnet på grundlag af en afskrivningsperiode på 25 år, men anlægsarbejdernes levetid er fastsat til 50 år. I forbindelse med projektet "Tralee landfill site" er det kun de finansielle aspekter, der er medtaget i costbenefitanalysen, der ses helt bort fra de socioøkonomiske aspekter. I forbindelse med projektet "Belview Rail Crossing" er der ikke foretaget nogen beregning af den interne rente, men kun angivet, at der forventes økonomiske fordele af projektet i form af tidsbesparelser, uden at de er nærmere kvantificeret.

91. I forbindelse med projektet "Motorvejen Pathe-F-broen" blev investeringsomkostningerne i costbenefitanalysen anslået til ca. 4 millioner euro, mens den anlægskontrakt, der blev undertegnet, lød på ca. 2,3 millioner euro.

92. Når costbenefitanalyserne bygger på så forskellige begreber og fortolkninger, giver det meget forskelligartede resultater, afhængigt af de valgte hypoteser, og det kan igen føre til en fejlagtig vurdering af fordele og ulemper ved et givet projekt i forhold til andre. Kommissionen bør sørge for at udarbejde mere præcise retningslinjer på dette felt, så der anvendes mere ensartede metoder navnlig med hensyn til, hvilke oplysninger der må forlanges sammen med costbenefitanalyserne, så den kan kontrollere analysernes pålidelighed og sikre den nødvendige sammenlignelighed.

Indikatorer

93. De indikatorer, de nationale myndigheder angiver for de projekter, der ønskes finansieret af Fonden, er meget ofte de samme som dem, der anvendes i forbindelse med EFRU. Nogle af disse indikatorer, der er overtaget fra EFRU, indgår i en generel støttestrategi baseret på programmeringskonceptet og en kontekst, der tager specifikt sigte på et bestemt overordnet mål, der er opdelt i en række klart definerede delmål. Ved gennemførelsen af flerårige foranstaltninger bliver disse delmål til operationelle mål, som indpasses i et sammenhængende sæt prioriterede indsatsområder. Sådanne indikatorer er ikke i alle tilfælde blevet udbygget og forbedret, så de kan anvendes på de særlige forhold, der gør sig gældende for Fondens projekter, specielt inden for de to berørte sektorområder (transportinfrastruktur og miljø).

94. De indikatorer, der er blevet anvendt i forbindelse med Fonden, er således i visse tilfælde alt for generelle eller ikke detaljerede nok til, at et projekts forløb kan kontrolleres ordentligt, og der kan sættes tal på dets effekt og resultater. Nogle af de støtteberettigede medlemsstater - f.eks. Portugal - har på eget initiativ indført et system, hvor der hvert kvartal eller hvert halve år skal udfyldes et kontrolskema. På dette skema skal anføres bestemte oplysninger om den fysiske gennemførelse, om resultaterne efter gennemførelsen og effekten, samt de relevante indikatorer. Kun nogle få ansvarlige myndigheder har taget sådanne initiativer til at forbedre de indikatorer, der anvendes i forbindelse med Fonden på nationalt plan, og de er ikke blevet harmoniseret, og heller ikke anvendt konsekvent i de støtteberettigede lande.

95. Kommissionen burde sørge for at udarbejde mere relevante indikatorer, der tager specifikt sigte på sektorprojekterne under Fonden, eller forbedre de eksisterende indikatorer uden at gøre tilsynsmetoderne unødigt komplicerede. Målet må være at kunne sætte tal på de forbedringer, der er sket inden for den pågældende sektor, og at bidrage til en bæredygtig udvikling og at foretage sammenligninger inden for samme sektor.

Evaluering af afsluttede projekter

Kommissionen

96. Når projekterne er afsluttet, skal Kommissionen og de støtteberettigede medlemsstater i henhold til artikel 13 i fondsforordningen foretage en evaluering af, hvordan projekterne er udført, og af deres potentielle og faktiske effekt. Ud fra denne evaluering skal det vurderes, om de oprindelige mål kan nås eller er nået. Kommissionen har efter udbud valgt to eksterne konsulenter til at varetage disse opgaver, og disse ex post-evalueringer af individuelle afsluttede projekter - ca. 120 projekter fordelt ligeligt på de to berørte sektorer - skal være gennemført i løbet af tre år. De ex post-evalueringer, der allerede er foretaget, har vist sig at være særdeles nyttige, navnlig fordi de giver mulighed for at få mere præcist definerede resultatindikatorer i de to sektorer ved iværksættelsen af næste generation af fondsprojekter.

Medlemsstaterne

97. Til dato har ingen af de støtteberettigede medlemsstater foretaget ex post-evaluering af afsluttede projekter. Portugal har primært udarbejdet en foreløbig oversigt over, hvor mange nye arbejdspladser hvert enkelt projekt har resulteret i i 1997, og der er sat en ex post-evalueringsproces i gang, hvorimod Grækenland i 1995 - 1996 gennemførte en evaluering af projekternes forvaltning og kvaliteten af anlægsarbejderne.

98. På Kommissionens initiativ er ca. 100 afsluttede projekter i de støtteberettigede medlemsstater blevet gennemgået, men der var ikke tale om ex post-evalueringer. Sigtet med denne gennemgang var at undersøge de pågældende projekters effekt på miljøet.

SAMHØRIGHEDSFONDENS EFFEKT

Kvalitativ effekt

99. En analyse af udviklingen i de fire støtteberettigede lande i perioden 1994 - 1999 viser, at resultaterne inden for Fondens to indsatsområder transportinfrastruktur og miljø, var opmuntrende. Her kan der registreres mærkbare fremskridt i retning af en udjævning af forskellene i forhold til resten af EU.

100. I Grækenland er antallet af byer, der er dækket af et spildevandsbehandlingssystem, fordoblet fra 1993 - 1999, og i 1999 var 71 % af befolkningens behov dækket. I Irland er rensning af byspildevand i overensstemmelse med EU's normer øget fra 20 % af den samlede mængde i 1993 til 80 % i 1999. I Portugal er den andel af befolkningen, der er tilsluttet et vandforsyningsnet, steget fra 61 % i 1989 til 95 % i 1999, og den del af befolkningen, der er tilsluttet et kloakanlæg, er steget fra 55 % i 1990 til 90 % i 1999. Der er også gjort en betydelig indsats for at udbygge de strategiske vejnet i de støtteberettigede lande, navnlig med det formål at mindske trafikgenerne i boligområder, nedbringe forurenings- og støjniveauet, afkorte transporttiden for brugerne og forbedre trafiksikkerheden.

101. Det fremgår af de mange projekter, der er blevet kontrolleret, at Fonden bidrager til meget forskelligartede økonomiske aktiviteter. Således giver VTS-projektet vedrørende overvågning og kontrol af skibstrafikken i Spanien (støtte fra Fonden på 8,3 millioner euro) navnlig mulighed for at forebygge ulykker og forurening fra skibe langt mere effektivt. I Grækenland har moderniseringen af drikkevandsforsyningsnet og kloaknet bl.a. i Athen (støtte fra Fonden på 125 millioner euro) forbedret indbyggernes livskvalitet og været til gavn for udviklingen af turiststrukturer. I Irland har udvidelsen og moderniseringen af transportinfrastrukturer som f.eks. Dublin Ring Road (støtte fra Fonden på 20 millioner euro) forbedret trafiksikkerheden generelt, nedbragt transporttiden og skabt bedre trafikforbindelser mellem Irland, Frankrig og Det Forenede Kongerige. I Portugal har Fonden udbetalt 311 millioner euro i støtte til Vasco da Gama-broen over Tejo, som har kostet i alt 603 millioner euro, og EIB har ydet lån på 41500 millioner portugisiske escudos (PTE) (ca. 207 millioner euro) og 24,8 millioner tyske mark (DEM) (ca. 13 millioner euro). Det er et af de største bygningsværker, der er opført i Europa i de senere år. Forbedringen af vandforsyningen i Algarve (støtte fra Fonden på 45 millioner euro) er med til at opfylde et voksende behov for drikkevand som følge af udviklingen af turismen, samtidig med at man undgår alt for voldsom udnyttelse af grundvandet.

102. I den første rapport om samhørigheden fra 1996(9) understreges det i øvrigt, at Fonden i væsentlig grad har medvirket til styrkelse af den økonomiske og sociale samhørighed i EU.

Kvantitativ evaluering

103. Den makroøkonomiske effekt er blevet evalueret ved brug af de i punkt 77 nævnte modeller (jf. tabel 8). Evalueringsresultaterne går på projekternes effekt på den berørte region, på økonomien i den pågældende medlemsstat og på samhørigheden og konvergensen.

Tabel 8

Vigtigste resultater i henhold til vektormodel 1, vektormodel 2 og balancemodellerneKilde:

London School of Economics' (LSE) modelrapport, s. 76.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Projekternes effekt på den berørte region

104. Her skal især nævnes projekternes positive virkninger på en række områder: De har skabt nye arbejdspladser, været med til at nedbringe arbejdsløsheden og til at øge produktionen samt resulteret i en stigning i realindkomsten. Den forøgelse af realindkomsten, man når frem til ved at anvende balancemodellen, er i visse tilfælde væsentligt mindre end de resultater, vektormodellerne giver (ringvejen omkring Madrid, Rias Bajas-motorvejen). Med hensyn til de private investeringer kan gennemførelsen af et samhørighedsprojekt resultere i enten en stigning eller et fald i disse investeringer afhængigt af, hvilken model der anvendes (Rias Bajas-motorvejen i Spanien).

Projekternes effekt på andre regioner og på den samlede økonomi i medlemsstaten

105. Vektormodel 2 er kun blevet anvendt i Spanien, og den viser, at den effekt, de enkelte projekter har med hensyn til jobskabelse og nedbringelse af arbejdsløsheden, forøgelse af produktionen og stigning i realindkomsten og de private investeringer, ikke blot kan registreres i den direkte berørte region, men også i andre regioner og i den samlede økonomi. Ved hjælp af balancemodellerne har man beregnet, at de enkelte projekters effekt på medlemsstatens samlede økonomi også har været positive på mellemlang og lang sigt. Bemærkningen i punkt 104 om overensstemmelsen mellem vektormodellerne og balancemodellerne ved måling af realindkomststigningen gælder også økonomien som helhed.

106. Der kan uddrages følgende konklusioner af evalueringen af Fondens samlede effekt på den spanske økonomi ved brug af de i punkt 83 omhandlede modeller:

a) Ved anvendelse af Leontifs input/output-model medfører Fondens investeringer en stigning på ca. 0,3 % i den årlige bruttoværditilvækst; desuden resulterer hver investering på 4,23 millioner ESP (ca. 0,02 millioner euro) i Fondens projekter i oprettelse af ét nyt job pr. år, hvilket i gennemsnit svarer til 40000 nye arbejdspladser om året.

b) Moisees-modellen viser, at de investeringer, der støttes af Fonden, resulterer i en årlig stigning i BNP på ca. 0,1 % og bidrager til oprettelse af ca. 20000 nye arbejdspladser om året.

c) Hermin-modellen viser en årlig stigning i BNP på ca. 1 %, og det skønnes, at investeringerne fra Fonden kan give helt op til ca. 130000 nye arbejdspladser om året.

Projekternes effekt på samhørigheden og konvergensen

107. Vektormodel 1 giver ikke mulighed for at beregne direkte, i hvilket omfang Fondens projekter udjævner eller øger de regionale skævheder i de støtteberettigede lande. Anvendt punktuelt viser modellen, at en forøgelse af de offentlige investeringer i Spanien fører til en kraftig stigning i de private investeringer både i de mest velstående og i de fattigste regioner, mens stigningen er mindre udtalt i mellemindkomstregionerne. Derimod er effekten på beskæftigelsen koncentreret i de mest velstående regioner og mellemindkomstregionerne. I Grækenland er stigningerne i de private investeringer størst, når projekterne tager sigte på de fattigste regioner, mens det i Portugal kan konstateres, at det er i de mest velstående regioner, de offentlige investeringer afføder de største stigninger i de private investeringer.

108. Vektormodel 2 giver de oplysninger, der er nødvendige for at analysere projekternes bidrag til den regionale samhørighed i Spanien. Resultaterne med hensyn til produktion, beskæftigelse og arbejdsløshed i de enkelte regioner og i den samlede økonomi kan anvendes til at vurdere konvergensen mellem regionerne med hensyn til BNP og beskæftigelse. Det har man imidlertid ikke gjort. En simulation over et teoretisk projekt førte til den konklusion, at den ekstra produktion, der blev skabt med én euro, er højere i de velstående regioner end i de fattige regioner, hvilket primært skyldes, at forholdet mellem investeret kapital og udbytte er forskelligt i de enkelte regioner.

KONKLUSION

109. Fonden er et finansielt instrument, som i overensstemmelse med traktaten primært har til formål at fremme den økonomiske og sociale samhørighed. Støtten fra Fonden har uomtvisteligt haft meget positive virkninger i de fire støtteberettigede medlemsstater. Det er takket være Fonden, at miljødirektiverne anvendes mere korrekt, og at de transeuropæiske net er blevet udbygget i de pågældende lande.

110. Trods disse positive resultater bør Kommissionen dog sørge for at forbedre visse aspekter af dette instrument, så der sikres større effektivitet. Den finansielle forvaltning bør være bedre tilpasset en programmering, der primært tager sigte på projekter på mellemlang sigt. Der bør føres mere effektiv kontrol med hele projektforløbet. Begrebet "projekt" bør defineres mere præcist. Der bør indføres enklere godkendelsesprocedurer, programmeringen og overvågningen bør strammes, der bør foretages mere omfattende evalueringer af støtteeffekten, og partnerskabet med de støtteberettigede medlemsstater bør udbygges.

111. I den finansielle forvaltning af Fondens projekter bør Kommissionen føre strengere tilsyn med udviklingen i de uindfriede forpligtelser fra tidligere regnskabsår og sikre sig, at de ikke overstiger det beløb i betalingsbevillinger, der opføres hvert år på budgettet i henhold til regnskabsårets forpligtelser, så der ikke bliver problemer i løbet af regnskabsåret med at udbetale forskud til nye projekter.

112. Der bør føres bedre tilsyn med forvaltningen af projekterne i hele projektforløbet, og det bør ske i tæt samarbejde med medlemsstaterne. I dag foretager Kommissionen primært kontrol i starten og ved afslutningen af et projekt.

113. Kommissionen bør definere begreberne "projekt", "projektfaser" og "grupper af projekter" sådan, at de kan anvendes ensartet i alle de støtteberettigede lande.

114. Kommissionen bør forenkle procedurerne både i starten af beslutningsprocessen (projektansøgninger) og i slutningen (endelig rapport), så nogle projekter kan godkendes hurtigere. Den bør bl.a. opstille mere præcise kriterier for godkendelse af projekter og sørge for, at også de støtteberettigede medlemsstaters administrationer kan anvende disse kriterier og kontrollere, at projektforslagene opfylder dem.

115. Selv om Fonden opererer med en projektbaseret strategi, der går ud på, at fordele og ulemper ved hvert enkelt projekt skal analyseres, bør samtlige projekter, som Kommissionen godkender, indgå i et samlet helhedsbillede på lidt længere sigt. Et sådant programmeringskoncept vil sikre bedre koordinering, større synergieffekt og større komplementaritet mellem Fonden og de øvrige EF-instrumenter og -programmer, især EFRU, og bidrage til en mere harmonisk økonomisk og social udvikling.

116. Kommissionen bør styrke kontrollen af fondsstøtten. Hidtil er der ikke ført tilstrækkelig kontrol.

117. En kvalitativ evaluering af de reviderede projekters effekt viser, at Fonden bidrager til at styrke den økonomiske og sociale samhørighed. Nogle af de støtteberettigede lande har således kunnet registrere høje vækstrater. Den projektbaserede strategi gør det vanskeligt at foretage en komplet og samlet vurdering af Fonden på det makroøkonomiske plan, selv om der for visse større projekters vedkommende har kunnet konstateres positive resultater. Kommissionen bør videreudvikle og forbedre instrumentet til makroøkonomisk evaluering af projekterne og anvende det i større omfang.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 6. juli 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Rådets forordning (EF) nr. 1164/94 af 16. maj 1994 om oprettelse af Samhørighedsfonden (EFT L 130 af 25.5.1994).

(2) I en meddelelse fra 1995 stilet til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget (KOM(95) 509 endelig udg.) redegjorde Kommissionen for sin holdning til denne ligevægt. Den mener, at der i partnerskab med medlemsstaterne skal tilstræbes en 50/50-fordeling mellem miljøprojekter og transportprojekter for perioden under ét. Dette mål skal dog ikke betragtes som et ufravigeligt krav, idet der skal være plads til en vis fleksibilitet for at tage hensyn til specielle forhold.

(3) Retten har i en særberetning om det finansielle samhørighedsinstrument, som blev offentliggjort i EFT C 59 af 8. marts 1995, peget på en lang række mangler ved anvendelsen af dette instrument.

(4) Begrebet "omsætningskapital" anvendes til at vurdere risikoen for konkurs, og om virksomheden er i stand til at opfylde sine forpligtelser. Den kan beregnes på to måder:

omsætningskapitalen = aktiver af under et års varighed minus kortfristet gæld

eller:

omsætningskapitalen = anlægsaktiver minus aktiver af over et års varighed.

Omsætningskapitalen viser, om de ressourcer, der finansierer aktiverne, vil være til rådighed for virksomheden mindst lige så længe som det finansierede aktivs varighed.

(5) Omsætningskapitalbehovet beregnes normalt således:

omsætningskapitalbehov = omsætningsaktiver minus omsætningspassiver, idet omsætningsaktiverne svarer til varelager, tilgodehavender, værdipapirer og likvide beholdninger, mens omsætningspassiverne består af driftsgæld og langfristet gæld.

Hvis likviditeten er positiv, og situationen er gunstig, dækker omsætningskapitalen omsætningskapitalbehovet.

Hvis likviditeten er negativ, er omsætningskapitalbehovet større end omsætningskapitalen.

(6) Årsberetningen for regnskabsåret 1998, punkt 3.50 og 3.51.

(7) K(97) 2582 endelig udg., projekt SF 961161042.

(8) Følsomhedsanalysen er en undersøgelse af, hvilken indvirkning en ændring af de afgørende skøn over omkostninger og fordele vil få på et projekts rentabilitet eller aktualiserede værdi.

(9) Rapport fra Kommissionen. Undersøgelse af den regionale udvikling - Strukturpolitikkernes indvirkning på den økonomiske og sociale samhørighed i EU 1989 - 1999.

Bilag

BESKRIVELSE AF DE MODELLER, DER ER ANVENDT TIL AT EVALUERING AF SAMHØRIGHEDSFONDENS EFFEKT

Modeller udviklet på initiativ af Kommissionen(1)

De autoregressive vektormodeller ("vektormodellerne")

1. I traditionelle økonometriske modeller udtrykkes alle endogene variabler udelukkende som funktion af eksogene variabler og endogene variablers tidsforskudte værdier. Vektormodellerne har derimod kun endogene variabler, og hver endogen variabel er defineret med en ligning, der udtrykker sammenhængen mellem variablen og de tidligere resultater af alle modellens endogene variabler.

2. I forbindelse med Samhørighedsfonden anvendes vektormodellerne til at evaluere den dynamiske effekt, Fondens støtte har på transportinfrastrukturer, og til at undersøge de afsmittende virkninger mellem regionerne. Resultaternes pålidelighed afhænger i høj grad af omfanget og kvaliteten af de data, der kan indsamles i de fire støtteberettigede lande.

3. Vektormodel 1 viser projektresultaternes effekt på den berørte region målt i den årlige kumulerede stigning (i procent) i de private investeringer og beskæftigelsen (jf. tabel 8). Modellen har til formål at sammenligne en region, der får støtte fra Fonden, med landsgennemsnittet. I modsætning til traditionel økonometrisk logik tages der i denne model ikke i alle ligninger hensyn til resultaterne af tidligere ligninger. De informationer, der hidrører fra den første ligning i vektormodel 1, og som er et overslag over offentlige investeringers effekt på de private investeringer, er således ikke medtaget i den anden ligning, som beregner de offentlige investeringers effekt på beskæftigelsen, selv om, set ud fra et økonomisk synspunkt, en stigning i de private investeringer, afledt af en stigning i de offentlige udgifter, indirekte kan øge beskæftigelsen. Denne model er faktisk ikke velegnet til at måle de afsmittende virkninger på andre regioner(2), fordi den ikke indeholder ligninger for funktionen produktion, væksten i det regionale BNP og de afsmittende virkninger for naboregionerne.

4. Med vektormodel 2 kan man beregne effekten udtrykt i relative ændringer i produktionen, de offentlige investeringer og arbejdsløsheden, og man kan måle jobskabelseseffekten i absolutte tal både på den region, der er direkte berørt af projektet, og på den samlede økonomi under hensyntagen til, at en del af de nationale finansielle midler, der oprindeligt var afsat til investeringer i transportinfrastruktur og miljø, eventuelt vil blive anvendt til andre formål. Denne model er kun blevet anvendt på de spanske regioner (jf. tabel 8), fordi der her findes langt mere omfattende og detaljerede informationer i form af historiske tendenser. Den er blevet anvendt både på transportinfrastrukturprojekter og miljøprojekter.

5. Den er baseret på variabler med en absolut værdi og er som model mere fuldstændig. Eftersom den ikke viser nogen signifikant statistisk differentiering med hensyn til effekten af de forskellige typer projekter i den offentlige sektor, har man imidlertid anvendt de samme regressionskoefficienter, uanset hvilken sektor det drejer sig om. Men målene på miljøområdet kan ikke måles i stigninger i produktion, private investeringer og beskæftigelse.

Modeller for generel balance beregnet på regionalt plan ("balancemodeller")

6. Disse modeller bygger på principperne for de teoretiske modeller for generel balance, dvs. at alle markederne er i balance, alle aktører handler for at maksimere en specifik funktion, og forventningerne antages at være rationelle.

7. De balancemodeller, der er udviklet, er blevet anvendt til at beregne effekten af investeringerne i transportinfrastrukturen på en given region eller på samtlige regioner i et land med udgangspunkt i de tids- og kilometerbesparelser og dermed besparelser i transportomkostninger, der opnås gennem vejinfrastrukturprojekterne.

8. Effekten kan opdeles som følger:

- effekten på kort sigt: lavere omkostninger og større fortjeneste til virksomhederne i regionen, lavere priser for kunderne og forøgelse af forbrugernes realindkomst

- effekten på mellemlang og lang sigt:

- flytning af virksomheder (nye virksomheder kommer til, og virksomheder, der udsættes for skærpet konkurrence, forsvinder)

- justeringer på arbejdsmarkedet (nettoudbuddet af beskæftigelse vil afhænge af flytningen af virksomheder; stigende lønninger)

- ændringer i forbindelserne mellem virksomhederne indbyrdes (voksende efterspørgsel efter mellemprodukter, øget fortjeneste i de industrier, der fremstiller mellemprodukter, lavere priser på mellemprodukter, øget fortjeneste for de virksomheder, der anvender disse produkter)

- øget mobilitet blandt arbejdstagerne mellem regionerne, hvilket medfører en tendens til lønudjævning.

Det skal understreges, at effekten på kort sigt primært slår igennem i den direkte berørte region, medens effekten på mellemlang og lang sigt også omfatter de øvrige regioner.

9. Der er udarbejdet tre balancemodeller på regionalt plan, én for Spanien og Portugal, én for Grækenland og én for Irland. Resultaterne af beregningen af effekten på en række projekter er gengivet i tabel 8.

10. En forudsætning for, at man kan udarbejde disse modeller, er store mængder data og analyser af de relevante politikker. Det skal være meget detaljerede regionale data, for at man kan undersøge samhandelen mellem de forskellige steder under forhold med begrænset konkurrence. Informationer om input og output, produktionen udspecificeret regionalt og i de enkelte sektorer, værditilvæksten, beskæftigelsen og vej-, jernbane- og flytrafikken er helt nødvendige for at kunne foretage en sådan analyse.

11. I forbindelse med de balancemodeller, der er udviklet, har der været problemer med informationerne. Alle ufuldstændige eller manglende informationer gav anledning til skøn, approksimationer eller substitutioner. De tekniske koefficienter fra den spanske oversigt over input og output blev således anvendt på Irland og Grækenland uden nogen form for justering, selv om produktionsstrukturerne er væsentligt anderledes. I modellerne var Grækenland og Irland kun opdelt i tre sektorer, landbrug-, industri- og servicesektoren. De transportomkostninger, der er anvendt i beregningerne, er i øvrigt som hovedregel taget fra de oprindelige costbenefitanalyser, hvis pålidelighed ikke er blevet kontrolleret.

12. Denne model viser, at virkningerne på mellemlang og lang sigt er næsten identiske, for der forventes ikke nogen arbejdstagermobilitet mellem regionerne. Eftersom virkningerne på mellemlang og lang sigt afspejler regionernes indbyrdes afhængighed, er denne model velegnet til at analysere de afsmittende virkninger på andre regioner.

13. Balancemodellen, som opererer med en meget detaljeret beskrivelse af regionen, vil kunne anvendes til at analysere effekten af fondsstøtten på de regionale skævheder i de støtteberettigede lande. Der foretages kun sådanne analyser af ændringerne i arbejdsindkomsten i de forskellige regioner, men ikke af stigningerne i realindkomsten, de regionale indkomstniveauer pr. indbygger eller ændringer i arbejdsløsheden. Det er derfor ikke muligt at drage konklusioner om konvergensen mellem de mest velstående og de fattigste regioner på BNI-niveau og inden for beskæftigelsen/arbejdsløsheden.

Modeller for den formelle fordelingsdynamik ("fordelingsmodeller")

14. Disse modeller er meget nyskabende, fordi de er baseret på stokastiske fordelinger og tredimensionale grafiske og statistiske fremstillinger af udviklingen i den regionale indkomstfordeling. De måler vækst- og konvergensdynamikken i samtlige regioner i de fire støtteberettigede lande og i visse andre lande - i dette tilfælde Frankrig, Det Forenede Kongerige og Italien. De anvendes til at undersøge, om de regionale indkomster tenderer mod at konvergere eller divergere over tid, og til at måle dynamikken i den regionale indkomstfordeling. De foretagne analyser er baseret på data fra perioden 1980 - 1990.

15. De resultater, der er opnået med fordelingsmodellerne, viser, at nogle regioner udvikler sig i retning af større velstand, mens andre tværtimod forbliver fattige eller bliver endnu fattigere. I de støtteberettigede lande ser det ud til, at udviklingen hen imod øget konvergens forløber parallelt med den økonomiske vækstrate. I Portugal har der dog været kraftig vækst i den pågældende periode, og samtidig er de regionale forskelle blevet endnu større. Grækenland og Spanien, som har haft lavere vækst i samme periode, har kunnet registrere øget regional samhørighed. For Irlands vedkommende forelå der ikke tilstrækkelige informationer på dette felt.

16. Eftersom denne modelkonstruktion lægger vægt på det regionale indkomstniveau i forhold til naboregionerne og ikke på det absolutte regionale indkomstniveau, viser den også - når resultatet af målingen af indkomstniveauet i absolutte tal er voksende skævheder, mens målingen af de relative værdier ikke viser samme tendens - at voksende regionale skævheder skyldes, at væksten i bestemte grupper af naboregioner ikke er den samme som i andre grupper af naboregioner.

17. Denne model konkluderer analogt, at de økonomiske resultater i en region afhænger af naboregionerne. Det forekommer indlysende for de spanske regioners vedkommende, hvorimod der er tale om voksende skævhed mellem regionerne i Portugal.

18. I Spanien er disse modeller anvendt på dataene om de offentlige og private investeringer, og det har vist sig, at de offentlige investeringer har afsmittende virkninger på naboregionerne og spiller en vigtig rolle for den øgede regionale samhørighed. I Portugal har både de offentlige og de private investeringer betydning for samhørigheden. Der bør ved vurderingen af samhørighedsprojekterne tages hensyn til dette analyseresultat, som er udarbejdet på grundlag af data fra 1980 - 1990.

19. Fordelingsmodellerne kunne videreudvikles og forbedres og ville formentlig give mere brugbare resultater, hvis de indeholdt nærmere forklaringer udarbejdet på grundlag af etablerede statistiske metoder, hvis de primært vedrørte fondsprojekternes effekt på indkomstudviklingen i den relevante periode, og endelig hvis denne periode ikke var begrænset til 1980 - 1990, hvor Fonden endnu ikke var oprettet.

Modeller anvendt af medlemsstaterne

20. Input/output-modellen skal vise sammenhængen mellem alle de ressourcer, en økonomi råder over, og alle former for endeligt forbrug. Den måler således de indbyrdes sammenhænge i et lands forskellige økonomiske sektorer, som er indbyrdes forbundet via det mellemliggende forbrug.

Moisees-modellen (Modelos de Investigación y Simulación de la Economia Espanola) er en økonometrisk model med 150 ligninger, der kan simulere den makroøkonomiske effekt af offentlige politikker på mellemlang sigt (fem år) på hele økonomien.

Den økonometriske model Hermin, som tager hensyn til de særlige forhold i hver enkelt medlemsstat og beskriver de samlede virkninger på landsplan, går ud fra den hypotese, at økonomierne ikke opererer med fuld udnyttelse af produktionskapaciteten, og at multiplikator- og acceleratorvirkningerne af øgede investeringer derfor vil skabe øget produktion og beskæftigelse; modellen synes at give tilfredsstillende resultater med hensyn til effekten på efterspørgslen.

21. I disse makroøkonomiske modeller anvendes der variabler og hypoteser, som kan være ufuldstændige eller kun dække delaspekter. Input/output-modellen tager således kun hensyn til effekten på efterspørgslen og analyserer primært EU-støttens effekt på kort sigt. Moisees-modellen tager hverken hensyn til de langsigtede virkninger eller sektorvirkningerne. Hermin-modellen er navnlig baseret på komplekse hypoteser om udviklingen i de offentlige udgifter. De kan variere ganske betydeligt, og derfor kan beregningerne af fondsstøttens effekt give meget forskellige resultater. Med de hypoteser, der ligger til grund for modellerne, bør resultaterne behandles med forsigtighed.

(1) Retten har ladet analysen af de modeller, der er udviklet på Kommissionens initiativ, foretage af en ekstern evaluator med speciale i makroøkonomiske modeller og europæisk økonomi.

(2) På grund af metoden (en regions relative stilling i forhold til gennemsnittet i den pågældende medlemsstat) og fordi de statistiske data vurderes under ét uden nogen form for inddeling, således at regressionskoefficienterne refererer til en "repræsentativ" region.

Kommissionens svar

RESUMÉ

Samhørighedsfondens virkninger er i det store og hele positive. En gennemgang af tendenserne i de fire samhørighedslande viser, at der i den relevante periode (1994 - 1999) er opnået lovende resultater, idet der er sket en betydelig udjævning af forskellene mellem samhørighedslandene og resten af Unionen.

Kommissionen finder i lighed med Revisionsretten, at finansieringen af Samhørighedsfondens projekter har været effektiv.

Kommissionen er af den opfattelse, at koordineringen med EFRU er blevet sikret ved de drøftelser, der har fundet sted med medlemsstaterne både under udvælgelsen af samhørighedsfondsprojekterne og under høringerne tjenestegrenene imellem. Koordineringen har givet sig udtryk ved koncentrationen af Samhørighedsfondens støtte om bestemte sektorer og transportkorridorer.

Kommissionen har evalueret hvert enkelt projekt ud fra de kriterier, der er fastsat i forordningen. Samhørighedsfonden finansierer som hovedregel større projekter, der kan hjælpe med at strukturere de pågældende landes økonomier. Projekterne indgår i planlægningen og kræver lang tids forberedelser.

Kommissionen har således sørget for, at de af Samhørighedsfonden finansierede projekter er i overensstemmelse med enten sektorprioriteringen (koncentration om vandforvaltnings- og affaldshåndteringsprojekter) eller prioriteringen af infrastrukturprojekterne (koncentration om et begrænset antal korridorer og knudepunkter). Disse prioriteringer i perioden 1994 - 1999 var resultatet af en dialog mellem Kommissionen og de pågældende medlemsstater. De ændringer, der er indført med forordning (EF) nr. 1264/1999 og (EF) nr. 1265/1999, medfører, at medlemsstaterne skal fremlægge oplysninger, der gør det muligt at vurdere projekternes overensstemmelse med en sektoriel eller territorial strategi. Kommissionen har således for perioden 2000 - 2006 anmodet medlemsstaterne om at etablere en referenceramme for Samhørighedsfondens interventioner. Denne referenceramme er i øvrigt medtaget i EF-støtterammen (EFSR) for 2000 - 2006.

Kommissionen har også sørget for, at medlemsstaterne fremlægger de oplysninger, der kræves ifølge forordningen, og som er specificeret i ansøgningsformularen. Kommissionen råder over et betydeligt antal ganske detaljerede oplysninger.

Ifølge forordningen må der alene tages hensyn til de af projekterne genererede indtægter, såfremt disse skaber væsentlige nettofortjenester for initiativtagerne til projekterne. Medlemsstaterne har fået anvist metoder, som de har anvendt under hensyntagen til projekternes art.

I forordningen om Samhørighedsfonden henvises der til en støtteberettigelsesdato for udgifterne, mens begrebet "nye projekter" ikke er nævnt. Forordningen tillader finansiering af projekter, der er under gennemførelse.

Den grundlæggende betingelse for støtte er fastlagt i forordningens artikel 6 under henvisning til Maastricht-traktatens artikel 104 C. Samhørighedsfonden har netop til formål gennem en mindskelse af finansieringsbyrden for de nationale budgetter at sikre, at de offentlige investeringer, der er nødvendige for at indhente udviklingsefterslæbet, ikke modvirker den budgetmæssige konvergens. Selv i den ekstremt hypotetiske situation, at den nationale medfinansiering opfylder additionalitetskravet fuldt ud, er medfinansieringens indvirkning på budgetunderskuddet ubetydelig på kort sigt, men positiv på mellemlangt og langt sigt.

Ved de enkelte møder i overvågningsudvalgene har Kommissionen regelmæssigt kontrolleret gennemførelsen af hvert enkelt projekt og om fornødent fastlagt korrigerende foranstaltninger. Overvågningsudvalgets indsats har gjort det muligt forholdsvis nøje at følge afviklingen af projekterne, herunder med hensyn til den økonomiske forvaltning. Sideløbende med overvågningsudvalgets arbejde har også Kommissionen fulgt op på gennemførelsen, ligesom behandlingen af betalingsanmodningerne har gjort det muligt for Kommissionen at kontrollere projekternes fysiske og finansielle gennemførelse. Såfremt Kommissionens overvågningsopgaver skal udvides, kræver dette en væsentlig forøgelse af det personale, der skal forvalte og overvåge Samhørighedsfondens projekter.

Samhørighedsfondens virkninger er klart positive, og en gennemgang af tendenserne i de fire samhørighedslande har vist lovende resultater for perioden 1994 - 1999. Forskellene mellem samhørighedslandene og resten af Unionen er endvidere blevet væsentligt formindsket.

Endelig vil Kommissionen under hensyntagen til de opnåede erfaringer sørge for at forbedre evalueringsværktøjerne.

BUDGETGENNEMFØRELSEN

Udviklingen i finansiel henseende

9. Koncentrationen af forpligtelser i slutningen af regnskabsåret hænger primært sammen med tidspunktet for medlemsstaternes indgivelse af støtteansøgninger, der ofte ligger i slutningen af første halvår. Forpligtelserne i første halvår er begrænset til de budgettrancher, der vedrører beslutninger truffet i de forudgående regnskabsår. Også koncentrationen af betalingsbevillinger i slutningen af regnskabsåret er en følge af tidspunktet for medlemsstaternes indgivelse af betalingsanmodninger.

For at ændre denne praksis er det i artikel C, stk. 2, i bilag II til den nye ændrede forordning fastsat, at forpligtelserne for de årlige trancher for projekterne generelt skal indgås inden den 30. april. Hvad angår betalinger er det i artikel C, stk. 4a, bestemt, at betalingsanmodningerne skal forelægges tre gange om året, senest den 1. marts, den 1. juli og den 1. november.

10. Faldet i antallet af nye projekter, der er blevet vedtaget i de seneste regnskabsår, skyldes det voksende antal forpligtelser vedrørende beslutninger vedtaget de forudgående år, der er indgået i form af årlige trancher. Dette er en følge af den højere prioritet, der er givet de store infrastrukturprojekter.

11. De uindfriede forpligtelser er forårsaget af finansieringsplanerne for projekterne, som går længere end til den 31. december 1999. De uindfriede forpligtelser er ikke tegn på en forsinket gennemførelse, men skyldes, som angivet i punkt 10, at projekterne strækker sig over flere år.

Den usikkerhed, Revisionsretten henviser til, har sammenhæng med muligheden for variationer i oven