Meddelelse fra Kommissionen

Høringsmeddelelse om revision af Kommissionens meddelelse fra 1998 om status over talekommunikation via Internet i henhold til EU-lovgivningen, særlig direktiv 90/388/EØF

Tillæg til meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om status over og gennemførelse af direktiv 90/388/EØF om liberalisering af markedet for teletjenester

(2000/C 177/03)

(EØS-relevant tekst)

Den 10. januar 1998 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse(1), hvori den gjorde rede for status for Internettelefoni i henhold til direktiv 90/388/EØF(2) om liberalisering af markedet for teletjenester, med senere ændringer. Dette direktiv definerer taletelefoni. Ifølge direktivets artikel 1 forstås "taletelefonitjeneste" som "kommerciel udnyttelse i almenhedens interesse af tidstro fremføring af tale samt opkobling heraf gennem det offentlige koblede net, hvorved brugeren har mulighed for ved hjælp af udstyr tilkoblet af nettermineringspunkt at kommunikere med et andet nettermineringspunkt".

Meddelelsen fra 1998 var et tillæg til Kommissionens meddelelse 95/C 275/02(3) af 20. oktober 1995 til Europa-Parlamentet og Rådet om status over og gennemførelse af direktiv 90/388/EØF. Meddelelsen klarlægger Kommissionens fremgangsmåde ved gennemførelsen af definitionen i artikel 1 i direktiv 90/388/EØF. Meddelelsen var nødvendig, da udviklingen af særlig software siden 1990 har gjort det muligt at kode, komprimere og sende talekommunikation på en sådan måde, at den kan sendes via Internet til andre Internet-abbonenter med samme eller kompatibel software og gennem gateways til almindelige telefoner, ofte kaldet "voice over Internet protocol" (VoIP). Denne definition er afgørende, da den giver mulighed for at afgøre, hvilke virksomheder der falder inden for de rammer, der gælder for taletelefoni, herunder tildeling af tilladelser(4) og udbud af eller bidrag til almene tjenesteydelser(5).

Meddelelsen fra 1998 blev vedtaget efter en periode med offentlig høring, hvor Kommissionen havde indhentet bemærkninger fra samtlige interesserede parter. Den anerkendte behovet for ændringer med jævne mellemrum og bekendtgjorde, at Kommissionen ville revidere dens omfang jævnligt og senest den 1. januar 2000.

Formålet med denne meddelelse er at indlede en offentlig høring om revisionen af meddelelsen fra 1998. Den opsummerer vurderingen i meddelelsen fra 1998 og foreslår at bibeholde hovedkonklusionerne herfra. Derefter opstiller den en række spørgsmål, der ønskes besvaret af de interesserede parter.

Høringen skal foregå inden for rammerne af den nuværende lovgivning. Dens formål er ikke at bane vejen for ændringer i de nuværende retlige rammer eller at bedømme, om der skal ske umiddelbare ændringer i direktiv 90/388/EØF.

1. HOVEDELEMENTER I MEDDELELSEN FRA 1998

EU's nuværende retlige rammer for telesektoren (som omfatter tilladelsesdirektivet 97/13/EF og direktiv 90/388/EØF) giver medlemsstaterne mulighed for at pålægge forholdsmæssige forpligtelser, som kan være en større byrde for ejerne af et offentligt telekommunikationsnet eller offentligt tilgængelig taletelefoni end for virksomheder, der udbyder andre tjenesteydelser. Disse rammer er for tiden under revision(6), men eventuelle fremtidige ændringer forventes ikke at træde i kraft før udgangen af 2002.

Det emne, der blev undersøgt i meddelelsen fra 1998, dvs. den retlige behandling af Internettelefoni i henhold til de nuværende retlige rammer, vil derfor fortsat være centralt, i hvert fald indtil nye regler træder i kraft, især i Grækenland, hvor særlige og eksklusive rettigheder for udbuddet af taletelefoni fortsat må gælde indtil den 31. december 2000.

1.1. Analyse af de enkelte kriterier

I meddelelsen fra 1998 gjorde Kommissionen i første omgang opmærksom på, at den betragtede definitionen af taletelefoni i direktiv 90/388/EØF sammen med hidtidig praksis som en god målestok for den retlige tilstand for Internettelefonibranchen fra før liberaliseringen.

På grund af særlige forhold ved Internettet var det imidlertid nødvendigt at uddybe de principper, der var blevet fastlagt i de retlige rammer, især i artikel 1 i direktiv 90/388/EØF. Formålet med meddelelsen fra 1998 var at tage stilling til dette behov ved at fortolke kriterierne for definitionen af "taletelefoni". Når samtlige kriterier for definitionen af taletelefoni var opfyldt, kunne kun de udbydere af Internettjenester (ISP), som tilbød opkaldstjenester fra og til ethvert telefonnummer, betragtes som udbydere af teletjenester i henhold til Fællesskabets lovgivning.

Kriterierne for at bedømme, om en given tjenesteydelse er taletelefoni, er baseret på elementer i forbindelse med arten og egenskaberne ved tjenesteydelsen og ikke ved den anvendte teknologi.

Disse kriterier blev fortolket som følger.

1.1.1. Internettelefoni skal være genstand for kommerciel udnyttelse

"Kommerciel" skal opfattes i den gængse betydning, dvs. at fremføring af tale udbydes som en særskilt kommerciel aktivitet, hvilket betyder mod betaling og med det formål at opnå en fortjeneste. Det omfatter derfor ikke enkel, teknisk, ikke-kommerciel tilrådighedstillelse af en telefonlignende forbindelse eller kanal, der muliggør talekommunikation mellem to brugere.

I sin meddelelse fra 1998 bemærkede Kommissionen, at hvad angik Internet, gjaldt det i de fleste tilfælde, at talefremføring ikke er det væsentligste formål for ISP, og Internettelefoni er kun et ekstra aspekt ved Internetadgang, som kunden ønsker af forskellige årsager, f.eks. til att besøge websteder, bruge e-mail samt downloade filer eller data m.v.

Kun hvor Internetttelefoni mellem telefoner bliver markedsført inden for EU som en alternativ taletelefonitjeneste, kan den involverede organisations tjeneste betragtes som kommerciel udnyttelse.

På samme måde vil kommunikation via en Internet-protokol kunne betragtes som kommerciel udnyttelse af fremføring af tale, hvis det blev et væsentligt element i en ISP's kommercielle strategi.

1.1.2. Internettelefoni skal være i almenhedens interesse

Internettelefoni er i "almenhedens interesse", hvis tjenesten er potentielt til rådighed for hele offentligheden på det samme grundlag. Følgen af dette kriterium er, at Internettelefoni, der henvender sig til en lukket og begrænset brugergruppe, ikke kan betragtes som en decideret taletelefonitjeneste.

1.1.3. Internettelefoni skal udbydes til og fra offentlige koblede nettermineringspunkter

"Mellem offentlige koblede nettermineringspunkter" betyder, at talekommunikationstjenesten ikke blot udbydes kommercielt og til almenheden, men den skal også forbinde to nettermineringspunkter på det offentlige koblede net (PSTN(7)) samtidig. Disse nettermineringspunkter er dem, som defineres af abonnentnumre fra den nationale telefonnummerplan(8). Hvis adgangen til Internet foregår via lejede kredslåb, kan tjenesten aldrig betragtes som taletelefoni, selv om opkaldene ender på PSTN.

1.1.4. Udbud af Internettelefoni skal indeholde direkte fremføring og kobling af tale i realtid

På grund af den teknik, der først blev anvendt til talefremføring mellem Internetbrugere og den tidlige udviklingsfase af Internetteknologien (hovedsagelig båndbredde og komprimeringsteknikker), da meddelelsen fra 1998 blev offentliggjort, kunne Internettelefoni ikke dengang betragtes som kommunikation i realtid. Da i hvert fald en del af fremføringen foregår over Internet (som i øjeblikket kun har en type tjeneste), er der en uforudsigelig risiko for overbelastning, så det kan ikke garanteres, at man opnår den samme stabilitet og talekvalitet som på de forskellige PSTN.

Meddelelsen anerkendte dog, at kriteriet for taletelefoni allerede vil være opfyldt i de tilfælde, hvor organisationer garanterer Internettelefoni med samme talekvalitet som fra telefon til telefon ved at reservere båndbredde og selv hævder, at tjenestens kvalitet er den samme som talefremføring på PSTN.

1.2. Generel konklusion ud fra ovennævnte analyse

Med udgangspunkt i definitionen i direktiv 90/388/EØF konkluderede Kommissionen, som sondrede mellem tre tjenestekategorier (pc til pc, pc til telefon og telefon til telefon), at Internettelefoni faldt uden for definitionen af taletelefoni, overvejende fordi den ikke opfyldte de krav til driftsikkerhed og talekvalitet, som normalt stilles til taletelefoni.

Konklusionen på Kommissionens meddelelse fra 1998 var derfor, at medlemsstaterne i henhold til de dengang gældende tilladelsesregler skulle give udbyderne mulighed for at tilbyde Internettelefoni i henhold til generelle tilladelser til datafremføring.

Som anført i meddelelsen fra 1998 vil det få væsentlige lovgivningsmæssige følger for de involverede virksomheder, hvis der bliver ændret ved konklusionen om, at tale via Internetprotokol (VoIP) ikke falder inden for definitionen af taletelefoni.

Da den retlige stilling for Internettelefoni afhænger af en analyse af den egentlige udbudte tjeneste med hensyn til de forskellige elementer af definitionen af taletelefoni i artikel 1 af direktiv 90/388/EØF, erkender Kommissionen, at den mulige udvikling inden for teknologi og markeder skal tages med i anvendelsen heraf. De kommentarer, som Kommissionen modtog i forbindelse med meddelelsen fra 1998, har i et vist omfang allerede vist, at de væsentligste betingelser for en sådan udvikling kan opfyldes på sigt.

Derfor har Kommissionen taget denne meddelelse op til revision, så man kan bedømme, om den skal ændres eller udvides.

2. HOVEDTRÆK AF UDVIKLINGEN SIDEN 1998 OG FORVENTEDE TENDENSER

2.1. Markedstendenser

Fra et forbrugersynspunkt er det mest interessante ved VoIP, at det giver mulighed for at foretage internationale opkald til lav pris. Denne fordel er imidlertid gradvist ved at forsvinde, da prisen på internationale samtaler har været faldende, siden liberaliseringen begyndte.

Globalt er markedet for Internettelefoni (2,3 milliarder opkald i 1999) fortsat begrænset sammenlignet med traditionel taletelefoni, som i 1999 genererede samtaler i 7 billioner minutter. De fleste Internettelefoniopkald bliver dog genereret i USA, hvor Internet er mere udbredt end i gennemsnittet af EU's medlemsstater.

Hvad angår udbudssiden, er telefonselskaber i visse medlemsstater begyndt at vise interesse for Internettelefoni som alternativ til traditionel taletelefoni. Tendensen skyldes, at de involverede udbydere vurderer fordele og omkostninger ved de forskellige retlige betingelser for taletjenester.

Ifølge de fleste medlemsstaters lovgivning er virksomheder, der tilbyder taletelefoni via IP eller PSTN, underlagt særlige ordninger, som giver fordele ved f.eks. samtrafikrettigheder, men de kan også have andre forpligtelser end de øvrige udbydere af teletjenester, som betyder yderligere omkostninger (eksempel: krav om individuel tilladelse i henhold til tilladelsesdirektivet(9); krav om bidrag til forsyningspligtydelser i henhold til samtrafikdirektivet(10)). VoIP-udbydere kan vælge at opnå status som taletelefoniudbyder og følge de relevante krav. I så fald skal de foretage de nødvendige investeringer for at opfylde eventuelle retlige krav. Dette gælder for eksempel i Tyskland, hvor flere VoIP-udbydere har ansøgt om "Klasse 4-Licence" (taletelefoni).

Samtidig vælger nogle udbydere måske at tilbyde deres tjenester som datatjenester uden de forpligtelser og fordele, som gælder for udbydere af taletelefoni.

Da definitionen af en taletelefonitjeneste i direktiv 90/388/EØF henviser til "kommerciel udnyttelse" af tjenesten som et kriterium, er udbydernes markedsføring af deres tjenesteydelser til offentligheden i høj grad afgørende for, hvilke lovgivningsrammer der gælder. Hvis det kommercielle produkt for eksempel fokuserer på taleelementet og derved anerkender dette som pakkens centrale element, ligger den relevante tjenesteydelse inden for taletelefoniens retlige rammer.

Desuden tilbyder såvel nye som eksisterende virksomheder i denne sektor i stadig stigende grad samlede tjenesteydelser, som omfatter tale og data over hurtige IP-netværk i stedet for specifikt at konkurrere med traditionelle taletelefonitjenester. Kommissionen har i sin meddelelse fra 1998 fastslået, at videotelefoni ikke kunne betragtes som taletelefoni, selv om der indgår et element af tale. Den nye mulighed for samkøring af data og tale er af stor interesse for virksomheder, der bruger VoIP som standardteknologi på deres intranet. Under sådanne omstændigheder er Internettelefoni ikke længere under egentlig kommerciel udnyttelse, men bliver en integreret del af en kommerciel pakke, uden at Internettelefonidelen (og de lavere takster, som er konsekvensen heraf) er den afgørende faktor for at benytte denne tjenesteydelse.

2.2. Teknologisk udvikling

Udover de nævnte faktorer betragter Kommissionen det som sandsynligt, at den følgende udvikling vil finde sted inden for de nærmeste år:

i) Tekniske og driftsmæssige kvalitetsforbedringer vil bringe Intenettelefoni op på et for mange Internetbrugere generelt acceptabelt niveau i stabilitet og kvalitet; specielt skal man tage højde for, at der vil komme tilbud om forskelligt kvalitetsniveau på grund af den tekniske udvikling (registrering af datapakker og -strømme ("packet and flow labelling"), forbedret routing, overgang fra version 4 til version 6 af Internetprotokollen), som blandt andet vil betyde væsentlige kvalitetsforbedringer i Internettelefoni og andre tjenesteydelser i realtid.

ii) De offentlige televirksomheder vil i stigende grad anvende IP i deres net til data- og stemmetransmission for at maksimere deres effektivitetsgevinster, dette vil være åbenlyst for traditionelle PSTN-brugere.

iii) Visse offentlige televirksomheder med en stærk markedsbase er derudover begyndt at tilbyde taletelefoni via Internetprotokol på deres data backbone-net. Dette skaber tvivl om, hvordan man skal forholde sig til de netværkselementer, der anvendes, hvis ydelsen betragtes som taletelefoni, især hvorledes de relevante betingelser i direktiv 98/10/EF som omkostningsbevidsthed eller særlig netadgang skal anvendes på de relevante netværkselementer (f.eks. datanet, der anvendes til tjenesteydelsen).

iv) For større databrugere inden for et lukket brugermiljø kan VoIP blive den foretrukne teknologi til at understøtte interne telefontjenester, idet prisen på VoIP falder, og brugerne bliver i stand til at opnå væsentlige effektivitetsforbedringer ved at kombinere tale og data på samme net.

v) Individuelle forbrugere vil fortsat bruge deres telefon - i stigende grad mobiltelefonen - i stedet for deres pc til telefonopkald, og kredsløbskoblet teknologi vil fortsat blive anvendt til net med lokal adgang, men parallelt med IP som nævnt.

3. PLANLAGT METODE OG EMNER TIL OFFENTLIG HØRING

På den ene side er konsekvenserne af Internettelefoni endnu ikke blevet tydelige. Internettelefoni kan anskues som en positiv og nyskabende virksomhed, som indirekte presser de nuværende prisstrukturer på samme måde som call-back og telefonkort. Hidtil har de forskellige slags Internettelefoni som en isoleret tjenesteydelse dog været af begrænset omfang, fordi:

- det er vanskeligt at sikre det kvalitetsniveau, man normalt forventer af taletelefoni, hvilket blandt andet skyldes, at kvaliteten forringes, når data konverteres til tale

- emnet er teknisk indviklet, og det er kostbart for forbrugeren at vurdere de forskellige tilbud på markedet

- margenerne er faldet som følge af lavere detailpriser for teletjenester via PSTN, især for udenbys og internationale opkald.

På den anden side bruges Internet-protokoller på backbone-nettet af de offentlige koblede net og vil i stigende grad blive anvendt på private net til tale- og datafremførsel. Denne brug af IP påvirker ikke de involverede virksomheders retlige stilling og betyder heller ingen ændringer for de licenser og tilladelser, der kræves for deres aktiviteter.

For indeværende og uden at foregribe mulige ændringer på mellemlang sigt i lovgivningen efter den nuværende revision regner Kommissionen med at holde fast ved definitionen af taletelefoni i direktiv 90/388/EØF som et passende grundlag for at vurdere den retlige stilling for taletjenester på Internet efter liberaliseringen.

Med den nuværende situation og de ovennævnte tendenser in mente agter Kommissionen også at bekræfte, at Internettelefoni fortsat falder uden for definitionen af taletelefoni, især fordi:

- den for det meste ikke lever op til de forventninger om pålidelighed og lydkvalitet, som man normalt har til taletelefoni

- og/eller ikke udbydes som enkeltstående tjenesteydelse eller som det væsentligste element i en samlet pakke af tjenesteydelser, der udbydes som taletelefoni, for eksempel fordi den teknisk er knyttet til datatjenester eller er beregnet til at opfylde krav ud over dem, der stilles til taletelefoni.

Generelt betyder dette, at medlemsstaterne fortsat bør tillade Internetudbyderne at udbyde telefoni via Internetprotokol i henhold til generelle tilladelser til dataoverførsel(11), og at der ikke er nogen grund til at stille særlige betingelser for at udstede tilladelser.

De relevante myndigheder har dog fortsat ret til at bede markedsdeltagerne om yderligere oplysninger til at bedømme, om betingelserne i ordningen for generelle tilladelser er opfyldt. Dette giver de nationale tilsynsmyndigheder mulighed for at sikre, at udbydere af Internettelefoni ikke omgår reglerne for tilsyn med televirksomheder.

Kommissionen vil imidlertid høre alle interesserede om denne planlagte stillingtagen, idet der skal tages højde for det nuværende og fremtidige udbud af Internettelefoni og de forskellige elementer af definitionen af taletelefoni i artikel 1 i det nævnte direktiv 90/388/EØF. Der modtages meget gerne kvantitative analyser.

Kommissionen vil især gerne modtage bemærkninger om følgende:

Tjenesteydelser for slutbrugeren

i) I sin meddelelse fra 1998 skelnede Kommissionen mellem tre kategorier inden for Internettelefoni:

- pc til pc

- pc til telefon

- telefon til telefon.

Skal der i betragtning af udviklingen på markedet og inden for teknologien skabes nye definitioner eller overvejes andre kategorier?

ii) Udvikler disse forskellige tjenesteydelser sig med samme hastighed? Er der et marked for sådanne tjenesteydelser? Det er særlig relevant at finde ud af, hvor udbredt Internettelefoni er fra telefon til telefon.

iii) Skal udbydere af Internettelefoni inden for de nuværende lovgivningsrammer være underlagt de samme bestemmelser, uanset hvilken type tjenesteydelse de tilbyder, eller bør de forskellige kategorier føre til forskellig retlig status på grund af væsentlige kvalitetsforskelle mellem de udbudte tjenester?

Samlede udbud, herunder VoIP

iv) Udbyderne tilbyder i stigende grad samlede tjenester, hvor tale og data kombineres og sendes via IP-net med høj hastighed.

Under hvilke omstændigheder kan "taledelen" af en sådan tjeneste (og de deraf følgende laverer takst) betragtes som den væsentligste del af tjenesten og som en afgørende grund til at benytte den? Hvilke kriterier kan bruges til at måle de forskellige deles indflydelse på kundens adfærd/beslutning? Er abonnenterne på tjenesten interesseret i indholdet (kombinationen af stemme og data) eller af lavere takster?

Kortlægning af markedsdeltagerne

v) Internettelefoni vil ofte blive implementeret af slutbrugeren som tillæg til en dataoverførselstjeneste. Med sit terminaludstyr og, undertiden, særlig software bestemmer slutbrugeren selv, hvor taletjenestedelen skal komme fra.

Hvilke af deltagerne på Internet kan betragtes som udbydere af taletelefoni?

Kommissionen opfordrer interesserede til at indsende eventuelle bemærkninger til det vedlagte udkast. Kommissionen agter at offentliggøre bemærkninger fra tredjemand på Europa-serveren, medmindre indsenderen udtrykkelig frabeder sig at få sine bemærkninger offentliggjort, når de indsendes.

Bemærkningerne skal være Kommissionen i hænde senest to måneder efter offentliggørelsen af denne høringsmeddelelse. Bemærkninger kan sendes til Kommissionen pr. fax ((32-2) 295 06 24) eller pr. brev til nedenstående adresse: Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for Konkurrence

Enhed C 1 - Telekommunikation og informationssamfundet

Kontorchef Pierre Buigues Kontor 3/48

Avenue de Cortenberg/Kortenberglaan 150

B - 1040 Bruxelles/Brussel e-mail: Jerome.Fehrenbach@cec.eu.int

(1) EFT C 6 af 10.1.1998, s. 4.

(2) EFT L 192 af 24.7.1990, s. 10.

(3) EFT C 275 af 20.10.1995, s. 2.

(4) I henhold til direktiv 90/388/EØF og direktiv 97/13/EF (artikel 7, stk. 2).

(5) I henhold til direktiv 97/33/EF (artikel 5, stk. 1).

(6) Kommissionens meddelelse "Fastlæggelse af nye rammebestemmelser for elektronisk kommunikationsinfrastruktur og tilhørende tjenester. Revurdering af kommunikationslovgivningen i 1999" (KOM(1999) 539 af 10.11.1999).

(7) Det offentlige koblede net defineres ikke formelt i direktivet. Det skal forstås i den gængse betydning, dvs. det offentlige koblede telefonnet (PSTN), som er de samlede koblings- og sendeanlæg, som telekommunikationsorganisationerne anvender til almindelig telefoni.

(8) De gængse definition af "nettermineringspunkt" findes i direktivet om taletelefoni 98/10/EF og dettes krydshenvisninger til bilag I til direktivet om samtrafik 97/33/EF.

(9) Direktiv 97/13/EF (artikel 7, stk. 2).

(10) Direktiv 97/33/EF (artikel 5, stk. 1).

(11) Se også direktiv 90/388/EØF. Direktivet er berigtiget ved direktiv 96/19/EF og Rådets og Europa-Parlamentets direktiv 97/33/EF om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne (EFT L 199 af 26.7.1997).