Særberetning nr. 7/99

om udvikling af industriområder, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2000/C 68/02)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

Sammenfatning

Denne beretning omhandler Rettens revision af strukturfondsstøtte til udvikling af industriområder (jf. punkt 1). Retten har i den forbindelse undersøgt, om de medfinansierede projekter var lovlige og formelt rigtige, og hvordan udviklingen af industriområder er integreret i den regionale udviklingsproces, samt sådanne industriområders effekt. Retten har aflagt revisionsbesøg i seks regioner, der modtager EFRU-støtte, mens syv andre regioner har fået tilsendt spørgeskemaer. Revisionen omfattede også Kommissionens tjenestegrene (jf. punkt 2 - 4).

Industriområderne er ikke nævnt i strukturfondsforordningerne, men EFRU yder ofte støtte til dem i form af medfinansiering. Det er imidlertid vanskeligt at opgøre præcist, hvor meget denne støtte beløber sig til. Hvis medlemsstaterne indsendte oplysninger af bedre kvalitet, ville man bedre kunne se, hvordan EFRU-midlerne anvendes (jf. punkt 5 - 7).

Retten har fremsat bemærkninger over for flere medlemsstater om lovligheden og den formelle rigtighed af projekterne. Bemærkningerne vedrører nogle af de anmeldte udgifters støtteberettigelse samt uregelmæssigheder eller tvister, som ikke er meddelt Kommissionen (jf. punkt 10 - 12).

På området regionaludvikling og omstilling konstateredes det, at det ofte er mange forskellige parter, der tager initiativ til udvikling af industriområder, og at deres indsats ikke koordineres (jf. punkt 15 - 18). I mange tilfælde er der ikke fastsat mål for den fysiske planlægning af sådanne områder, og heller ikke kriterier for udvælgelse af projekter (jf. punkt 29 - 39). Nogle steder er der udarbejdet fortegnelser over industriområderne, men de er ikke altid dækkende (jf. punkt 19 - 28).

Kommissionen bør derfor tilskynde medlemsstaterne til at anvende analyse- og opfølgningsinstrumenter (fortegnelser og salgsstatistikker), så der kan sikres en aktiv forvaltning af udviklingen af industriområder inden for rammerne af en egentlig udviklingsplan (jf. punkt 70).

Der bør fastsættes regler for, hvor længe virksomheder kan forblive i "væksthusene" for nye virksomheder, så det hele tiden sikres, at disse "væksthuse" tjener til opfyldelse af deres oprindelige mål, nemlig bistand til nye virksomheder (jf. punkt 28). "Væksthusene" bør udarbejde statistikker over de resultater, virksomhederne opnår, og over nyoprettede arbejdspladser (jf. punkt 33 og 46).

Evalueringerne af EFRU-interventionerne bør også omfatte en undersøgelse af, om der er udarbejdet en samlet udviklingsplan for industriområderne, og om der er gennemført behovsanalyser (jf. punkt 40 og 41).

I de regioner, hvor der var udarbejdet fortegnelser over industriområderne, gav sådanne fortegnelser et mere præcist billede af, hvor mange virksomheder og arbejdspladser der fandtes i områderne end områdernes belægningsgrad. Det er meget begrænset, hvad der findes af materiale om arbejdspladser oprettet af virksomheder, som har deltaget i et "væksthus"-projekt (jf. punkt 43 - 46).

I ganske få regioner kan det efterprøves, om udbud og efterspørgsel har været bestemmende for leje- og salgspriserne for de etablerede infrastrukturer. På grundlag af markedsværdien kan det eventuelt konstateres, om der foreligger konkurrencefordrejning, men markedsværdien er ikke en anvendelig reference, fordi den i høj grad fastsættes på grundlag af initiativer, der alene tages af de offentlige iværksættere (jf. punkt 49 - 55). Priserne for byggemodnede grunde fastsættes ikke på en gennemskuelig måde, og Kommissionen bør undersøge dette område. I betragtning af, at iværksætterne i en bestemt region konkurrerer indbyrdes om at få virksomheder til at etablere sig i industriområderne, bør EFRU-støtten i øvrigt kun ydes inden for rammerne af en samlet regionaludviklingsplan med bestemte kriterier for udvælgelse af de støttede projekter (jf. punkt 56).

Når EFRU-støtten giver en iværksætter mulighed for at opnå fortjeneste, ydes der ikke et bidrag til fællesskabsfinansieringen, og det er ikke klart, hvor stor effekt EFRU-støtten, der ikke skal tilbagebetales, har. I visse tilfælde bør det overvejes at yde lån i stedet for støtte. Det er berettiget at yde støtte, når sigtet er at få virksomheder til at etablere sig i et bestemt område, eller støtte til sanering af gamle, nedslidte eller forladte industriområder. Men støtten bør under alle omstændigheder ydes inden for rammerne af en struktureret regionaludviklingsplan, så den ikke kommer til at overstige de faktiske behov (jf. punkt 57 - 62).

Indledning

1. Strukturfondene (SF) skal bl.a. bidrage til opfyldelsen af følgende to mål: fremme af udviklingen og strukturtilpasningen i tilbagestående regioner (mål nr. 1) og omstilling i regioner, der er hårdt ramt af den industrielle tilbagegang (mål nr. 2). EFRU medfinansierer projekter, der tager sigte på oprettelse eller modernisering af infrastrukturer, bl.a. i industri- eller håndværksområder, hvor byggemodnede parceller almindeligvis sælges ubebygget. I nogle tilfælde er der allerede opført bygninger på sådanne områder, f.eks. "væksthuse", der midlertidigt skal huse helt nye virksomheder og yde dem hjælp og bistand med administrative opgaver, eller bygninger med fælles kontorfaciliteter, eller bygninger, der kan stilles midlertidigt til rådighed for virksomheder, som ikke kan eller ikke vil finansiere egne lokaler. Sådanne områder og i givet fald de bygninger, der er opført på dem, benævnes under ét "industriområder".

2. Begrebet industriområde og de former for infrastruktur, det omfatter, er ikke nævnt i SF-forordningerne. De finansielle midler afsat til industriområder kan imidlertid andrage en væsentlig andel af EFRU's samlede støtte til tilbagestående områder eller områder under omstilling (jf. punkt 7 og 8), og derfor falder de indirekte ind under Fællesskabets regionalpolitik. Rettens revision har omfattet efterprøvelse af lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der er medfinansieret af EFRU (jf. punkt 10 - 12), og en undersøgelse af, dels hvordan udviklingen af industriområderne samordnes med udviklingen af de regioner, der modtager EFRU-støtte (jf. punkt 13 - 41), dels disse industriområders effekt (jf. punkt 42 - 65).

3. EFRU-støtten til udvikling af industriområder ydes hovedsagelig gennem operationelle programmer, der består af underprogrammer, som igen er opdelt i foranstaltninger. Projekter i de støtteberettigede områder medfinansieres gennem sådanne foranstaltninger. Kommissionens opgave er især at fastlægge de overordnede mål for disse programmer, mens den, for så vidt angår foranstaltningerne, først og fremmest går ud på at få medlemsstaterne og regionerne til at fremlægge en kort beskrivelse af de planlagte aktiviteter. Revisionen i Kommissionen omfattede tjenestegrenene i Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Samhørighed (GD XVI) og tjenestegrenene i Generaldirektoratet for Konkurrence (GD IV).

4. Revisionen i medlemsstaterne omfattede seks regioner, som modtager EFRU-støtte, hvoraf tre hører under mål nr. 1 (delstaten Thüringen (D), det selvstyrende samfund Valencia (E) og Sicilien (I)) og de tre andre under mål nr. 2 (de støtteberettigede områder i provinsen Limburg (B), regionen Nord-Pas-de-Calais (F) og Wales (UK)). Disse regioner har forskellig økonomisk og geografisk profil, som indvirker på deres udvikling eller omstilling, og Retten har valgt dem, fordi de er relevante i forbindelse med udvikling af industriområder, og fordi de yder så store beløb hertil inden for rammerne af EFRU-foranstaltningerne. Denne stikprøve skal ikke betragtes som statistisk repræsentativ, men derimod give et billede af de forskellige fremgangsmåder, hvoraf visse bør støttes. Retten har også udsendt spørgeskemaer til syv andre regioner og modtaget svar fra seks (Hainaut (B, mål nr. 1), Saarland (D, mål nr. 2), det selvstyrende samfund Estremadura (E, mål nr. 1), regionen Pays de la Loire (F, mål nr. 2), Basilicata (I, mål nr. 1) og regionen Limburg (NL, mål nr. 2)), mens én ikke har svaret (Irland (mål nr. 1)).

Budgettal og statistiske data

5. Kommissionens tjenestegrene anvender forskellige systemer til registrering af regnskabsmæssige og finansielle oplysninger om EFRU-interventionerne:

a) Sincom er det generelle system. Heri registreres Kommissionens forpligtelser og betalinger, også dem, der vedrører EFRU-interventionerne; dette system er et bogføringssystem og omfatter ikke oplysninger om interventionernes indhold.

b) Garfield er GD XVI's lokale system, hvor fordelingen af rammebeløbene(1) på EFRU-interventionerne helt ned til foranstaltningsplanet er registreret. Systemet registrerer imidlertid ikke de udgifter, medlemsstaterne anmelder, selv om de er opgjort efter samme system som det, der anvendes i Garfield. Systemet omfatter en database, hvori GD XVI's tjenestegrene registrerer foranstaltningerne i EFRU's interventionsprogrammer fra og med perioden 1994 - 1999 efter en på forhånd fastsat tematisk nomenklatur. Nogle oplysninger findes ikke i denne base.

c) De faktiske udgifter og deres fordeling på de foranstaltninger, der er fastsat i programmerne, er kun registreret i hundredvis af "papirsager" og edb-kartoteker vedrørende disse programmer; der findes ikke en samlet oversigt.

6. Retten har gentagne gange påpeget, at det er vanskeligt at sætte tal på EFRU-støtten til aktiviteter til fordel for specifikke områder eller målgrupper(2). En række forhold gør det også vanskeligt at få præcise oplysninger om rammebeløbene til udvikling af industriområder, bl.a. følgende:

a) Projekterne til udvikling af nye industriområder kan konteres under foranstaltninger, som omfatter projekter af anden art. Blandt de undersøgte programmer kan nævnes kongrescentre (operativt program 1989 - 1991/A Nord-Pas-de-Calais), turist- og vandforsyningsinfrastrukturer (operativt program 1989 - 1993 Thüringen) samt andre projekter til lokal-, turist- eller industriudvikling (operativt program 1990 - 1993 Valencia). "Væksthusene" og de bygninger, der stilles midlertidigt til rådighed, kan bogføres under støtteforanstaltninger til fordel for SMV.

b) I mål nr. 2-regionerne er der efter sanering af gamle industriområder, som er forladt, opstået nye industriområder, som bogføres under foranstaltninger, som også kan omfatte sanering af byområder. Sanering af industriområder fører i øvrigt ofte ikke til udvikling af et nyt industriområde, men til udvikling af boligområder eller grønne områder.

7. Rammebeløbene i finansieringsplanerne til udvikling af industriområder er følgelig kun vejledende og skønsmæssigt ansat. Beløbene kan kun fastsættes mere nøjagtigt, såfremt medlemsstaterne indsender data af bedre kvalitet og bl.a. baseret på en mere sammenhængende og detaljeret strukturering af interventionsprogrammerne. Det fremgår af dataene i Kommissionens database (jf. punkt 5), at der for perioden 1994 - 1999 er afsat i alt 2493 mio. ECU til udvikling af helt nye områder, og 1338 mio. ECU til sanering af gamle, nedslidte industriområder. Derudover er der afsat i alt 4363 mio. ECU til strukturer til fremme af økonomiske aktiviteter, som kan omfatte industriområder. Det var imidlertid ikke fastsat på forhånd, hvilken type infrastrukturer der skulle være tale om.

8. Tabel 1 viser de oprindelige rammebeløb, som er ydet over EFRU til de seks besøgte regioner i perioden 1989 - 1993 og 1994 - 1999, beløbene til de vigtigste medfinansierede programmer i disse regioner inklusive alle foranstaltninger, samt beløbene til de foranstaltninger i programmerne, som kan omfatte projekter til udvikling af industriområder. De tilsvarende udgifter for perioden 1989 - 1993 er også anført. I de besøgte regioner kunne EFRU-støtten til industriområderne udgøre indtil 23 % af den samlede støtte i mål nr. 1-regioner og 48 % af den samlede støtte i mål nr. 2-regioner.

9. Tabel 2 er statistiske oplysninger om disse regioner og deres industriområder. Væsentligt er, at i forhold til areal og befolkning er der mere omfattende infrastrukturer i mål nr. 2-regionerne end i mål nr. 1-regionerne. Visse data om mål nr. 2-regionerne (områdernes befolkning og areal) var ikke disponible. De her viste tal er derfor kun på NUTS II-niveau(3), selv om det område, der er berettiget til EFRU-støtte til fremme af mål nr. 2, er defineret på NUTS III-niveau.

Lovlighed og formel rigtighed

10. Retten konstaterede under undersøgelsen af projekter i de besøgte regioner, at de anmeldte udgifter i nogle tilfælde ikke var støtteberettigede, og at Kommissionen i en række tilfælde ikke var blevet informeret om uregelmæssigheder og tvister.

11. Ved tre af de seks undersøgte projekter i samfundet Valencia (E) var der tale om ikke-støtteberettigede udgifter. Der var anmeldt moms, hensættelser til tvister og forskellige beløb, som ikke havde noget at gøre med de undersøgte projekter (de ikke-støtteberettigede udgifter beløb sig til 1,2 mio. ECU af det anmeldte beløb på 9,1 mio. ECU; EFRU-støtten tegnede sig for 58,3 % af projekterne). 2,5 mio. ECU vedrører i øvrigt udgifter, som i henhold til princippet om, at maksimalt 10 % af udgifterne til køb af fast ejendom er støtteberettigede, ikke burde have været taget i betragtning(4). Ved ét af de seks undersøgte projekter i regionen Nord-Pas-de-Calais (F) kunne der ikke forelægges dokumentation for en del af de anmeldte udgifter (0,2 mio. ECU af det anmeldte beløb på 1,7 mio. ECU; EFRU-støtten tegnede sig for 19 %).

12. Bestemmelsen i forordning (EF) nr. 1681/94(5) om, at Kommissionen skal informeres om uregelmæssigheder, var ikke fulgt i følgende tilfælde: Foranlediget af revision foretaget af "Landesrechnungshof" i delstaten Thüringen (D) havde delstaten udelukket udgifterne til to projekter (udgifter på 4,3 og 2,9 mio. ECU). På Sicilien (I) verserede der retssager om to af de fire reviderede projekter, som var medtaget i udgiftsanmeldelsen (udgifter på 3,6 og 1,9 mio. ECU; EFRU-støtten tegnede sig for 50 %). Det ene projekt, som EFRU havde medfinansieret, var opførelse af en bygning. Denne bygning var styrtet sammen.

Udvikling af industriområder, der medfinansieres af efru

13. Støtte, der ydes via programmer, forudsætter aktiv indsats af strukturer, der varierer fra medlemsstat til medlemsstat, og endog fra region til region (jf. punkt 15 - 18). Denne indsats bør omfatte følgende:

a) behovsanalyser (jf. punkt 19 - 28)

b) fastsættelse af mål for et projekt for fysisk planlægning i den pågældende region og indikatorer til måling af projekternes gennemførelsesgrad og virkninger (jf. punkt 29 - 33)

c) fastlæggelse af kriterier for udvælgelse af projekter (jf. punkt 34 - 39)

d) efterfølgende evaluering af de gennemførte projekter og af deres effekt, som bør tages i betragtning ved senere analyser (jf. punkt 40 og 41).

14. Gøres der ikke en sådan aktiv, samlet indsats i en region, er der risiko for, at der udvikles for få eller for mange industriområder i forhold til virksomhedernes efterspørgsel (udviklingen sker ikke i et passende tempo), eller at industriområderne udvikles uden hensyntagen til virksomhedernes behov. Virksomhedernes efterspørgsel bør imidlertid ikke alene være retningsgivende for

Tabel 1

Finansielle data om EFRU-støtten i de besøgte regioner

>TABELPOSITION>

Tabel 2

Statistiske data om de besøgte regioner og industriområderne i disse regioner

>TABELPOSITION>

politikken til udviking af industriområder. De ansvarlige myndigheder skal sørge for, at den økonomiske aktivitet stimuleres i de områder, der er berettigede til EFRU-støtte, under hensyntagen til disse områders specifikke behov og uden at udbuddet splittes op på en sådan måde, at det kan få skadelige virkninger for miljøet og den fysiske planlægning.

Organisatoriske rammer

15. Der kan tages initiativ til udvikling af industriområder, der medfinansieres af EFRU, på forskellige niveauer. Beslutningsprocesserne kan groft sagt inddeles i tre kategorier. Efter den første udvikler kommunerne industriområderne udelukkende ud fra deres egne mål. Efter den anden kan lokale myndigheder, hvis kompetence omfatter en gruppe kommuner, eller selve regionen, også tage initiativ på dette område. Efter den tredje kan også specielt oprettede organer tage initiativ til udvikling af industriområder. Disse forskellige kategorier har generelt det til fælles, at de deltagende parters indsats ikke samordnes. Og når indsatsen samordnes, undersøges det ikke, om projekterne er hensigtsmæssige. I det følgende er de myndigheder eller organer, der modtager EFRU-støtte, benævnt "endelige støttemodtagere" (nogle steder også "iværksættere"(6)). Den endelige støttemodtager er altså ikke den virksomhed, der etablerer sig i industriområdet.

16. Delstaten Thüringen (D) og regionen Limburg (B) hører under den første af disse kategorier. I Limburg er der imidlertid etableret et samarbejde mellem kommunerne og den private sektor via et regionalt udviklingsselskab, som koordinerer de forskellige initiativer til fordel for virksomhederne, forvalter en stor database om industriområderne og udarbejder langtidsanalyser.

17. Det selvstyrende samfund Valencia (E), regionen Nord-Pas-de-Calais (F) og Wales (UK) kan henregnes til den kategori, hvor også andre organer eller kommunerne tager sig af udviklingen af industriområderne. I det selvstyrende samfund Valencia (E) varetages udviklingen af industri- og håndværksområder dels af et nationalt statsejet privatretligt selskab, hvori er repræsenteret 70 % af udbuddet, dels af et regionalt statsejet privatretligt selskab samt af provinserne, kommunerne og den private sektor. Disse gruppers indsats samordnes ikke. I regionen Nord-Pas-de-Calais (F) konkurrerer kommunerne om at tiltrække virksomheder, især fordi "virksomhedsskatten"(7) kan give dem store budgetindtægter. Denne konkurrence har medført en stor stigning i antallet af forholdsvis små industri- og håndværksområder (jf. punkt 41). Der gøres imidlertid en indsats for at få kommunerne til at arbejde sammen. Den private sektor deltager undertiden via halvoffentlige selskaber i udviklingen af industriområder. I Wales (UK) står enten distrikter, counties, kommuner eller et udviklingskontor for udviklingen af industriområderne.

18. På Sicilien (I) har 11 ved lov oprettede konsortier under tilsyn af en afdeling af den regionale forvaltning varetaget udviklingen af 33 industriområder. Derudover har kommunerne under tilsyn af en anden afdeling af den regionale forvaltning udviklet håndværksområder. Parternes indsats samordnes ikke, selv om industrivirksomheder kan etablere sig i håndværksområder og omvendt.

Behovsanalyser

19. Det bør pålægges et bestemt organ, som er ansvarligt for udvikling af industriområder eller for koordineringen af de deltagende parters initiativer, at udarbejde analyser af behovet for industriområder, især fordi de offentlige initiativtageres indsats ikke samordnes. Og man kan kun danne sig et helhedsbillede af en regions behov, hvis der foreligger oplysninger om de eksisterende infrastrukturer, og hvis man anvender en metode og data, der gør det muligt at vurdere efterspørgslen på langt sigt.

Industri- og håndværksområder

20. Belægningsgraden(8) for industri- og håndværksområder kan dække over subregionale skævheder, og dette tal kan ikke bruges som indikator for, om udbuddet af byggemodnede grunde kan tilfredsstille efterspørgslen. Det kan det kun, hvis salgstallene tages i betragtning. Regionen Limburg (B), hvor den gennemsnitlige belægningsgrad er 92,8 % (jf. tabel 2), har således forholdsvis flere disponible arealer end regionen Nord-Pas-de-Calais (F), hvor den gennemsnitlige belægningsgrad er 81,5 %. I Limburg (B) bliver der nemlig solgt 115 ha om året, mens der i Nord-Pas-de-Calais gennemsnitligt sælges 1000 ha om året. Den første region har således så mange byggemodnede grunde, at den kan imødekomme efterspørgslen i fem år. Det kan den anden region kun i godt to år.

21. I nogle af de besøgte regioner var der et ansvarligt organ, og der forelå oplysninger om de eksisterende infrastrukturer. Der var også fastlagt en metode og indsamlet data til brug ved vurderingen af efterspørgslen på langt sigt. Disse regioner havde taget initiativ til udarbejdelse af analyser af behovet for industri- og håndværksområder. I Limburg (B) var analyserne udarbejdet på basis af tallene for salget af grunde over en periode på ti år. På dette grundlag var der defineret den optimale reserve, der skulle til for at imødekomme efterspørgslen i tre år, nemlig den tid, det gennemsnitligt tager at udvikle et nyt område, plus en sikkerhedsmargen. Det flamske fællesskab udarbejder med bistand fra provinserne en tilsvarende analyse, når udviklingsplanen for de næste 15 år skal fastlægges. Regionen Nord-Pas-de-Calais (F) udarbejdede i 1996 med EFRU-medfinansiering en første fortegnelse over industriområderne. Heraf fremgik blandt andet samtlige byggemodnede grunde, der var disponible for virksomhederne. På grundlag af det gennemsnitlige antal grunde solgt hvert år kan det konstateres, at reserverne af byggemodnede grunde er meget ulige fordelt, og at behovet ikke er dækket i visse distrikter. De ansvarlige myndigheder har imidlertid endnu ikke kontrolleret fortegnelsen, for de skal kun ajourføre den hvert tredje år. Det er derfor begrænset, hvor nyttig den er. Den anvendes ikke til vurdering af behovet for udvikling af nye områder.

22. Andre af de besøgte regioner har oplysninger om industri- og håndværksområderne, men de anvender dem ikke, når de udarbejder behovsanalyser, navnlig fordi der ikke findes nogen tal for salget af grunde. I delstaten Thüringen (D) blev der i 1997 udarbejdet en fortegnelse over de områder, hvor kommunerne har modtaget offentlig støtte. Fortegnelsen indeholder imidlertid ingen oplysninger om de områder, som blev udviklet under den tidligere Demokratiske Republik Tyskland, og hvor der ikke er sket nogen genopretning. I denne delstats SPD for 1994 - 1999 er behovet for byggemodnede grunde ansat til mellem 1500 og 1600 ha, men tallene bygger ikke på en analyse af det eksisterende udbud og salgstallene. For samfundet Valencia (E) findes der en fortegnelse over områder, der er udviklet i forskellige perioder, og hvor der stadig findes disponible byggemodnede grunde. De disponible grunde er opgjort til 1917 ha af et samlet areal på 3198 ha, dvs. en gennemsnitlig belægningsgrad på 40 %. I det operative program 1989 - 1993 var behovet ansat til 120 ha, men der var ikke foretaget en samlet analyse. I 1989 blev der med EFRU-støtte udarbejdet en fortegnelse over industriområderne på Sicilien (I), og den blev ajourført i 1996. Den viser imidlertid ikke ledige byggemodnede grunde, som er disponible for virksomhederne. Der findes også en fortegnelse over de håndværksområder, som kommunerne har udviklet, og hvor flere har modtaget EFRU-støtte, men areal og belægning er ikke oplyst. I Wales (UK) har udviklingskontoret oprettet en database, som ikke er fuldstændig. Dataene kan ikke bruges i planlægningen.

23. Ejerne af industriområderne indsender oplysningerne i ovennævnte fortegnelser til de ansvarlige myndigheder. Der blev fundet uoverensstemmelser mellem oplysningerne i disse fortegnelser og oplysningerne indhentet hos endelige støttemodtagere i Limburg (B) og Nord-Pas-de-Calais (F) og også ved sammenligning af fortegnelser udarbejdet på forskellige tidspunkter i delstaten Thüringen (D) og på Sicilien (I). Disse uoverensstemmelser skyldes bl.a., at der er indsendt forkerte data, eller at databaserne ikke ajourføres tilstrækkeligt hyppigt.

24. I regionen Hainaut (B), som har besvaret spørgeskemaet (jf. punkt 4), findes der både en fortegnelse over de industriområder, der ejes af de fem kommunale selskaber, som har ansvaret for udviklingen af industriområderne, og statistikker over salg af byggemodnede grunde. Hainaut oplyser i spørgeskemaet, at beslutningerne om udvikling af nye områder først og fremmest er truffet på grundlag af undersøgelser af udviklingen i salget, men belægningsgraden for byggemodnede grunde er kun på 59,5 %. Med de seneste års gennemsnitlige salgstempo vil der sandsynligvis gå mange år, før samtlige disponible byggemodnede grunde er afsat. Sanering af brakområder vil øge de disponible arealer yderligere. Retten har tidligere påpeget, at der er overkapacitet i denne region(9). I regionen Pays de la Loire (F) findes der ingen fortegnelse over industriområderne og heller ingen salgstal. I Estremadura (E) findes der en fortegnelse over samtlige industriområder med angivelse af det samlede areal og hver parcels areal. Ud fra denne fortegnelse er det ikke muligt at vurdere behovene. Men de lokale myndigheder har oplyst, at der er ved at blive udarbejdet en detaljeret fortegnelse. I Basilicata (I) findes der forskellige basistal, men de skal suppleres. I Limburg (NL) findes der både en database med industrigrunde og oplysninger om det årlige salg af byggemodnede grunde. Der foretages hvert femte år en behovsanalyse, som dækker de forskellige typer grunde, og som bygger på jobskabelsesscenarier og sektorstatistikker over antallet af beskæftigede personer pr. ha. Derudover analyseres hvert år antallet af disponible grunde og salget af grunde. Det skønnes nødvendigt at have en permanent reserve svarende til det gennemsnitlige antal grunde, der kan sælges på fem år.

25. I en række store industriområder er der, i visse tilfælde med støtte fra EFRU, gennemført nytteværdianalyser, bl.a. af et logistik- og transportområde og et serviceområde i Limburg (B) samt et kombitransportområde i Nord-Pas-de-Calais (F). I denne region er der også foretaget nytteværdianalyser af mindre projekter. I en af disse analyser, der blev foretaget på anmodning af en kommune, blev det påpeget, at to områder, som kommunen havde planlagt, ville indvirke meget negativt på miljøet, og at de omkringliggende kommuner havde store arealer til disposition. I projektbeskrivelsen forelagt for den regionale myndighed, der skulle beslutte, om der skulle ydes EFRU-støtte, var det imidlertid ikke nævnt. Disse projekter blev til sidst indstillet på grund af manglende interesse hos de lokale virksomheder. Det kan også forekomme, at et udviklet område ikke opfylder behovene, selv om der er foretaget en nytteværdianalyse. I Wales (UK) består udbuddet af grunde navnlig af gamle, meget små mine- og stålindustriområder, der er genoprettet. Det er almindeligt kendt, at der er mangel på store industriområder, og det har tvunget virksomhederne til at etablere sig uden for regionen. Da der med EFRU-støtte blev udviklet et område på flere snese hektar, blev det imidlertid besluttet, at målgruppen skulle være SMV inden for højteknologisektoren, og at området skulle gøres til et prestigeområde. Et stykke tid efter åbningen måtte en del af anlægget, der var medfinansieret af EFRU, rives ned, fordi der skulle gives plads til en stor virksomhed. Derudover blev parkanlæg ikke vedligeholdt.

26. I regionen Limburg (B) og Nord-Pas-de-Calais (F) havde man udarbejdet en fortegnelse over forladte industriområder, før genopretningsarbejdet blev påbegyndt. Sådanne områder kan ofte ikke bruges til andre formål af retlige, tekniske og miljømæssige årsager, eller simpelthen fordi det er vanskeligt at få adgang til dem. Der kan opstå forsinkelser, som indebærer, at selv om regionerne gerne vil reagere hurtigt, tager det lang tid at udvikle nye parceller til industrivirksomheder, og parcellerne tilbydes som regel lidt efter lidt. Limburg (B) havde ydet supplerende finansielle midler til udvikling af nye områder, men de midler, der oprindeligt var afsat til sanering af gamle områder, var kun udnyttet delvis. I delstaten Thürungen (D) findes der ikke en fortegnelse over gamle industriområder, men siden 1994 har man koblet udviklingen af nye industriområder og saneringen af gamle sammen. Der gælder nemlig den regel, at 30 % af de samlede finansielle midler til industriområder skal anvendes til sanering af gamle områder.

"Væksthuse" og bygninger, der stilles midlertidigt til rådighed

27. Inden en offentlig myndighed går i gang med et projekt, der går ud på at oprette "væksthuse" eller på at stille bygninger midlertidigt til rådighed for nye virksomheder, har den som regel analyseret resultaterne af et tilsvarende projekt (jf. punkt 1). Derved opbygges der gradvis et mere eller mindre koordineret netværk af centre(10).

28. Da driftsudgifterne til disse bygninger skal dækkes af lejen fra de virksomheder, der er installeret i dem, er belægningsgraden afgørende. Det er derfor vigtigt, at den potentielle efterspørgsel defineres så præcist som muligt, så der undgås en lav belægningsgrad, som ville gøre det nødvendigt at forhøje lejen, der skal dække driftsudgifterne. Dette ville især være skadeligt for "væksthusene", hvis formål er at fremme oprettelsen af nye virksomheder og mindske antallet af virksomhedslukninger. Er myndighederne ikke godt nok informeret om efterspørgslen, kan det vise sig, at der i nogle tilfælde slet ikke har været et behov, og at et "væksthus" i stedet må udlejes som en almindelig bygning. Det var tilfældet i Limburg (B) i forbindelse med to medfinansierede projekter. Tre af de fem resterende centre, som havde været i drift siden slutningen af 80'erne, havde en gennemsnitlig belægningsgrad på ca. 70 %, men ved oprettelsen af centrene var lejen blevet beregnet på grundlag af en belægningsgrad på 90 %, så driftsregnskabet kunne balancere. Den højeste gennemsnitlige belægningsgrad har det center, der tegner sig for flest virksomheder, der bliver på stedet i over fem år. I regionen Nord-Pas-de-Calais (F) var belægningsgraden for et "væksthus", der blev oprettet i 1992, under 50 %. Efter vanskeligheder i begyndelsen af 90'erne nåede en gruppe på syv "væksthuse", der blev oprettet i slutningen af 80'erne og forvaltet på departement-niveau, op på en udnyttelsesgrad på over 80 %. Disse strukturer er følsomme over for konjunkturudsving, og generelt er belægningsgraden steget i 1998. I Wales (UK) var et "væksthus", der var medfinansieret af EFRU, lidt efter lidt blevet omdannet til en normal udlejningsejendom, fordi det ikke var fastlagt, hvor længe virksomhederne kunne benytte lokalerne.

Mål og indikatorer

29. Indtil 1994 var der i en lang række programmer ikke defineret specifikke mål for udviklingen af industri- og håndværksområder. I andre var der blot tale om en omskrivning af titlerne på foranstaltningerne. I nogle programmer var der fastlagt gennemførelsesindikatorer, men meget sjældent effektindikatorer, som heller ikke altid kunne beregnes. På Sicilien (I) var målene navnlig at øge virksomhedernes værditilvækst, stimulere virksomhedsånden og fremme etablering af virksomheder uden for byområderne. Der var foreslået fysiske indikatorer og effektindikatorer.

30. I Wales (UK) var det planlagt at måle industriområdernes effekt i antal arbejdspladser. Der findes ikke statistikker, men da der blev ansøgt om EFRU-støtte til projekterne, blev der forelagt anslåede tal. Den efterfølgende evaluering af programmerne for perioden 1989 - 1993 har vist, at de anslåede tal afviger væsentligt fra de opnåede resultater, hvilket til dels kan skyldes, at beregningerne var for optimistiske. Foranstaltningerne under det operative program 1989 - 1991 til fremme af industriområder og foranstaltningerne under IC Rechar 1989 - 1993 resulterede i henholdsvis 3793 og 633 nye bruttoarbejdspladser(11). I henhold til de godkendte projekter havde man imidlertid regnet med 12658 og 1095 nye bruttoarbejdspladser.

31. Siden 1994 er der næsten systematisk blevet fastlagt mere detaljerede mål og fysiske indikatorer (byggemodnet areal) og effektindikatorer (antal nyoprettede virksomheder og antal nyoprettede arbejdspladser) i programmerne. Det gælder dog ikke delstaten Thüringen (D). Men der er kun sjældent fastlagt indikatorer til måling af udviklingen på regionalt plan, og der skelnes aldrig mellem brutto- og nettoantal arbejdspladser.

32. Tallene for etablerede virksomheder og disponible arbejdspladser er ikke særlig relevante, for de beregnes på det tidspunkt, hvor et projekt er i startfasen. Det indebærer, at den efterfølgende evaluering trods alt gennemføres for tidligt. Til gengæld har en række regioner (Thüringen (D), Sicilien (I), Limburg (B), Nord-Pas-de-Calais (F)) udarbejdet fortegnelser, som i visse tilfælde også indeholder oplysninger om de virksomheder, der findes i industriområderne, eller om beskæftigelsen. Det gør det nemmere at måle effekten af disse infrastrukturer (jf. punkt 43).

33. Lige fra starten var et af målene for "væksthus"-projekterne at begrænse antallet af virksomhedslukninger ved at nedsætte nye virksomheders faste omkostninger og ved at yde dem administrativ bistand. Der foreligger imidlertid ikke mange oplysninger om, hvor mange arbejdspladser der er oprettet af virksomheder, der har gjort brug af disse infrastrukturer (jf. punkt 46).

Kriterier for udvælgelse af projekter

34. En aktiv udviklingspolitik for industriområder kræver, at der for hvert udviklingsprojekt anvendes udvælgelseskriterier, f.eks. prioriterede mål, hvad angår projektets placering, kvaliteten af projektets indhold og hvilken type virksomhed der kan komme i betragtning. Det er særlig vigtigt, at dette princip følges, når offentlige iværksættere konkurrerer om salgspriser og husleje (jf. punkt 48 - 62). Generelt er der ikke fastlagt kriterier for udvælgelse af projekter i programmerne.

35. I Limburg (B) skulle EFRU-støtten ydes alt efter, om et projekt var tvingende nødvendigt, eller om der var et generelt behov. Endvidere var grundens kvalitet et kriterium. I slutningen af 80'erne faldt udbuddet af byggemodnede grunde, så i virkeligheden blev samtlige støtteansøgninger imødekommet. Der var fastsat kriterier for placeringen af "væksthusene", som kun kunne oprettes, såfremt tidligere projekter var gennemført med held. I virkeligheden var tre af seks projekter allerede gennemført, da programmet blev igangsat, og dermed havde EFRU-medfinansieringen af disse projekter ikke nogen direkte effekt på regionaludviklingen. Et fjerde projekt blev gennemført i et par kilometers afstand fra et center, hvor der allerede var problemer med at udnytte kapaciteten. Disse to centre blev til sidst omdannet til bygninger, der kunne benyttes midlertidigt, og dermed tog projekterne mere sigte på at stille virksomhedslokaler til rådighed end på at støtte nye virksomheder.

36. I delstaten Thüringen (D) skulle de kommuner, der ønskede at modtage offentlig støtte til udvikling af et område, fremlægge bevis for, at der var interesserede virksomheder. Endvidere skulle mindst 50 % af disse virksomheder opfylde særlige betingelser med hensyn til aktivitetsområde og omsætning uden for en bestemt radius omkring den pågældende kommune (denne betingelse er ophævet for projekter, der har fået støtte fra delstaten siden 1995). Med den anvendte definition på en støtteberettiget virksomhed var resultatet bl.a., at omkostningerne forbundet med byggemodning af grunde, hvor der var placeret supermarkeder, ikke kunne tages i betragtning. Omtrent halvdelen af de industriområdeprojekter, der blev godkendt, blev debiteret EFRU-bevillingerne, uden at der var anført specielle kriterier.

37. I programmerne for samfundet Valencia (E) er der ikke fastsat kriterier for udvælgelse af projekter.

38. I regionen Nord-Pas-de-Calais (F) var der fastsat generelle kriterier for saneringsforanstaltningerne, bl.a. områdets størrelse. Det fremgår imidlertid af evalueringen af interventionerne i perioden 1989 - 1993, at man havde valgt de mest presserende projekter eller projekter, der indebar mindre komplicerede arbejder, og ikke på grundlag af et program for fysisk planlægning. Projekterne i de nye industri- og håndværksområder blev i strid med bestemmelserne i SPD for 1997 - 1999 ikke udvalgt på grundlag af opgørelsen for 1996, fordi oplysningerne heri skulle ajourføres og kontrolleres i 1999. For at styre konkurrencen mellem kommunerne (jf. punkt 17) blev der derudover fastsat en højere støttesats for projekter med en tværkommunal struktur.

39. På Sicilien anvendtes der ikke nogen kriterier i perioden 1989 - 1993. Det var overladt til myndighederne at udvælge projekterne. For at øge støttens effekt blev der i det efterfølgende program udvalgt fem industriområder, heraf fire fordi de stort set allerede var byggemodnet. Men fordi projekterne skred alt for langsomt frem i disse fem områder, skal der nu ydes fællesskabsstøtte til alle industriområder.

Evalueringer

Midtvejsevalueringer og efterfølgende evalueringer inden for rammerne af fællesskabsinterventionerne

40. Evalueringerne af EFRU-interventionerne indeholder alt for ofte ingen bemærkninger om foranstaltningerne til udvikling af industriområder, og spørgsmålet om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at oprette sådanne områder, tages ikke op (findes der en udviklingsplan udarbejdet på grundlag af analyser af udbud og efterspørgsel eller prioriterede mål?). For så vidt angår Limburg (B), blev forholdet mellem udbuddet af og efterspørgslen efter byggemodnede grunde først undersøgt i forbindelse med midtvejsevalueringen af SPD for 1994 - 1996, og det blev påpeget, at der dengang var forholdsvis mange ledige grunde. Det fremgik af midtvejsevalueringen af det operative program 1994 - 1999 for delstaten Thüringen (D), at der ikke forelå oplysninger om behovet for udvikling af nye områder, og at der ikke var udarbejdet planer, som kunne lægges til grund for godkendelse af støtte. I midtvejsevalueringen af det operative program 1994 - 1999 for samfundet Valencia (E), som er den eneste evaluering, der er til rådighed, nævnes spørgsmålet om behovet for udvikling af industriområder ikke. Hvad angår regionen Nord-Pas-de-Calais (F), påpeges det i de efterfølgende evalueringer af perioden 1989 - 1993 ikke, at der ikke forelå oplysninger om reserven af byggemodnede grunde. På Sicilien (I) var der kun foretaget efterfølgende evaluering af det multiregionale program "Aree Attrezzate", og heri omtales først og fremmest problemerne med at få udnyttet EFRU-bevillingerne samt målet om at aflaste byområderne ved flytning af virksomheder til industriområder. Da der ikke forelå nogen oplysninger om, hvor virksomhederne var placeret, var evalueringen baseret på udviklingen i procentsatsen for lønmodtagere i disse områder. Denne sats var faldet fra 35,1 til 29,9 %, og på dette grundlag blev der draget den konklusion, at målet ikke var nået.

Særlige evalueringer foretaget uden for rammerne af fællesskabsinterventionerne

41. I provinsen Limburg (B og NL) føres der tilsyn med salget af byggemodnede grunde, og der er indført en form for "lagerstyring" (jf. punkt 21 og 24). I regionen Nord-Pas-de-Calais (F) fremgik det af den udarbejdede fortegnelse (jf. punkt 21), at "virksomhedsskatten" er en af årsagerne til, at udbuddet af byggemodnede grunde splittes op, og også til, at der ikke udvælges virksomheder i de udviklede områder. I denne rapport fremhævedes risikoen for, at myndighederne i bestemte "arrondissements", hvor udbuddet tilsyneladende var meget stort, overbød hinanden og dermed drev priserne i vejret. I rapporten blev det anbefalet de ansvarlige at fastlægge prioriteringer, at sætte mere ind på at forbedre samordning, image, byggemodningskvalitet, forbindelsesveje samt på harmonisering af "virksomhedsskatten". I delstaten Thüringen (D) er der siden midten af 1997 blevet sendt spørgeskemaer til de kommuner, som har fået EFRU-støtte til deres projekter. Kommunerne skal besvare spørgsmål om, hvor langt projekterne er nået, om belægningsgraden i de færdigudviklede områder og om beskæftigelsen i områderne. Denne opfølgning gør det dog ikke mindre relevant at udarbejde langtidsanalyser.

Industriområdernes og medfinansieringens effekt

Virksomheder og arbejdspladser

42. Det er vanskeligt at måle effekten af EFRU-medfinansieringen af industriområderne af følgende årsager:

a) Et industri- og håndværksområde skaber ikke i sig selv arbejdspladser. Der skabes snarere arbejdspladser, når det iboende potentiale (bistand til forskning og udvikling, støtte til forvaltning, navnlig gennem "væksthuse" mv.) udnyttes fuldt ud og der samtidig tages hensyn til relevante ydre faktorer (vejnet, udefrakommende virksomheders interesse i at etablere sig i området mv.).

b) De medfinansierede projekter omfatter ofte kun en del af et allerede eksisterende eller nyt område: kloaknet, ledninger, tilkørselsveje til området eller veje i området, belysningsnet, spildevandsanlæg og beplantning, som gør en gruppe områder mere attraktive. Områdernes effekt kan således ikke alene tilskrives de projekter, der er medfinansieret af EFRU.

c) Et industri- og håndsværksområde kan først fungere tilfredsstillende flere år efter, at et projekt er afsluttet. Hvor længe der går, afhænger af projektets kvalitet(12), og også af konjunkturcyklussen.

d) Hvor meget et nyt område bidrager til regionaludviklingen, afhænger navnlig af belægningsgraden, men også af, om virksomheder i regionen flytter til det nye område - det vil mindske effekten ("afledningseffekten"(13)). Et nyt område kan også have anden positiv effekt, som det er temmelig vanskeligt at afgrænse, og som ikke evalueres, bl.a. øget effektivitet i virksomheder, der har etableret sig i et bedre miljø, og aflastning af byområder, hvor det så også kan blive nødvendigt at gennemføre saneringsaktioner.

43. Tabel 2 viser, for så vidt der foreligger tal, antallet af virksomheder og arbejdspladser i de registrerede industri- og håndværksområder. Antallet af arbejdspladser varierer fra otte personer pr. udnyttet ha på Sicilien (I) til 26,0 personer i Nord-Pas-de-Calais (F), og det gennemsnitlige udnyttede areal varierer fra 1 ha pr. virksomhed i Nord-Pas-de-Calais (F) til 5 ha på Sicilien (I).

44. Antallet af arbejdspladser pr. ha falder gradvis, hvilket navnlig afspejler den stigende kapitalintensitet i produktionen, og det varierer betydeligt, alt efter geografisk beliggenhed, de særlige forhold og faciliteterne i et industriområde. I Limburg (B) er der sket en nedgang fra 25 personer pr. ha i begyndelsen af 80'erne til 17 i slutningen af 80'erne. I dag er tallet 11. På Sicilien (I) var der i 1989 ti arbejdspladser pr. ha mod otte i dag. I denne region, som er den eneste blandt de besøgte, hvor denne type oplysninger indsamles, udgjorde byggemodnede, men "inaktive"(14) grunde, der var solgt, i 1997 i øvrigt 10 % af det samlede antal byggemodnede grunde, der var solgt. I et af de undersøgte industriområder var denne procent 16 %.

45. Virksomhedsflytninger giver ikke så mange nye arbejdspladser som helt nye virksomheder, men de kan i nogle tilfælde være med til at forbedre bymønstret og øge produktiviteten. I de industriområder, hvor der blev aflagt revisionsbesøg, indsamles der ikke oplysninger om virksomhedsflytninger. Det gælder dog ikke i Limburg (B), hvor ifølge de forholdsvis fragmentariske oplysninger, Retten fik på stedet, mellem 60 og 90 % af de etablerede virksomheder havde været etableret i et andet område. På Sicilien (I), hvor et af målene var aflastning af byområder, var hovedparten af virksomhederne i industriområderne virksomheder, der havde flyttet produktionen.

46. I perioden 1986 - 1997 etablerede 122 af 152 virksomheder, der havde haft til huse i de fem "væksthuse" i Limburg (B), sig i egne lokaler. Det svarer til 80 %. Der foreligger imidlertid ingen oplysninger om, hvor mange arbejdspladser disse virksomheder har oprettet, efter at de har forladt "væksthuset". I regionen Nord-Pas-de-Calais (F) havde kun syv af 15 virksomheder etableret sig i egne lokaler i perioden 1982 - 1998 efter at have haft til huse i et "væksthus", som var omfattet af revisionen. I 1993 - 1998 etablerede 148 af 192 virksomheder, der havde haft til huse i syv andre "væksthuse", sig i egne lokaler (procenten varierer mellem 54 og 89 %), og de har oprettet 627 arbejdspladser.

47. Synergieffekten har været lav inden for industriområderne. Den er kun mærkbar under bestemte forhold, f.eks. i teknologiparker, hvor virksomheder har etableret sig enten som følge af deres eget potentiale eller specielt under hensyn til potentielle forbindelser med universiteter, forskningscentre og nærliggende virksomheder. Typisk især inden for automobilsektoren er, at der findes mange underleverandører i nærheden af de store virksomheder, som, da de skulle etableres, har sørget for at få reserveret nærliggende arealer til underleverandørerne.

Salgspriser på infrastrukturer

48. EFRU-støtten ydes ikke direkte til de virksomheder, der etablerer sig i industriområder, der medfinansieres af EFRU (jf. punkt 15). Retten har derfor fundet det nødvendigt at undersøge, om støtten har slået igennem på virksomhederne, og om de har fået tilbudt en lavere salgspris end normalt, eller om støtten er kommet iværksætteren til gode, og om denne har opnået en fortjeneste på projektet og eventuelt geninvesteret den i andre aktiviteter. I forbindelse med det første aspekt, lavere priser, spiller konkurrencen en rolle. Dels tilbydes der samtidig flere forskellige former for støtte (jf. punkt 49 - 55), dels konkurrerer iværksættere, der modtager EFRU-støtte, og iværksættere, der ikke gør det, med hinanden i en region (jf. punkt 56). I forbindelse med det andet aspekt, geninvestering af fortjeneste, bør det overvejes, hvilken nytte støtten har (jf. punkt 57 - 62).

Konkurrence

49. Offentlig regional støtte ydes som kompensation til bestemte regioner, som kan være dårligere stillet. Når støtten op over et intensitetsloft, kan den fremkalde konkurrencefordrejninger. For at man kan sammenligne de forskellige former for støtte og også sammenligne støtteintensiteten i de forskellige medlemsstater, omregnes beløbene i medlemsstaternes støtteanmeldelser til "støtte udtrykt i nettosubventionsækvivalent (NSÆ)"(15). Alle statsstøtteelementer, der måtte være inkluderet i salgsprisen for byggemodnede grunde, skal medtages i denne beregning. Disse elementer skal normalt vurderes i forhold til markedsværdien.

50. I meddelelsen fra Kommissionen om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger(16) beskrives der to prisfastsættelsesprocedurer, som muliggør udelukkelse af ethvert statsstøtteelement. Den første procedure er salg ved betingelsesløst udbud, der kan sammenlignes med en auktion. Den anden procedure går ud på, at markedsværdien fastsættes ved, at en eller flere uafhængige sagkyndige før salget foretager en vurdering på grundlag af almindeligt anerkendte markedsindikatorer og vurderingsnormer.

51. Blandt de besøgte regioner følger kun Limburg (B) og Wales (UK) en af de to procedurer, som er omhandlet i meddelelsen fra Kommissionen, ved salg af grunde. I Limburg (B) svarer salgspriserne til den offentlige vurdering og i Wales (UK) til en vurdering foretaget af "Royal Institute of Chartered Surveyors".

52. I samfundet Valencia (E) og regionen Nord-Pas-de-Calais (F) fastsættes salgsprisen af iværksætteren i området efter dennes specifikke mål. I Frankrig er der generelt ingen begrænsninger på salgs- eller lejeprisen for byggemodnede grunde, og det er tilladt at stille en grund gratis til rådighed eller at sælge den for et symbolsk beløb på én franc. På Sicilien (I) fastsættes salgspriserne for grunde hvert år af det regionale styre. Det har ikke været muligt at rekonstruere den anvendte prisfastsættelsesmetode eller sammenhængen mellem priserne og udgifterne til projektudviklingen.

53. I delstaten Thüringen (D) fastsætter kommunerne salgspriserne efter eget skøn, selv om det er fastsat i de gældende bestemmelser, at byggemodnede grunde skal annonceres til salg og derefter sælges til den højestbydende. I modsætning til de andre besøgte regioner har Thüringen (D) indført et system, som skal forhindre dels, at den ydede støtte går i iværksætterens lomme som fortjeneste, dels at grunden sælges til en for lav pris. Hvis salgsprisen overstiger nettokostprisen (efter fradrag af de forskellige former for støtte), som korrigeres for at tvinge kommunen til at bære 10 % af udviklingsomkostningerne, skal kommunen tilbagebetale det for meget udbetalte beløb til de parter, der har deltaget i finansieringen af projektet, nemlig forbundsstaten, delstaten og Den Europæiske Union. Hvis grundene derimod sælges til en for lav pris, som ikke kan dække kostprisen, betragtes differencen som støtte og lægges oven i de andre former for støtte, som virksomheden eventuelt har modtaget. Senest ti år efter indsendelsen af støttemodtagerens endelige udgiftsanmeldelse skal der udarbejdes et endeligt regnskab. Systemet er endnu ikke blevet anvendt i denne delstat.

54. Det fremgår af de anvendte metoder til fastsættelse af salgspriserne for infrastrukturer, som der er ydet støtte til, at de fleste regioner ikke anvender nogen af de to systemer, som udelukker statsstøtte. I henhold til meddelelsen fra Kommissionen skal salg af grunde i så fald anmeldes, men det sker ikke (jf. punkt 49 og 50).

55. I de fleste tilfælde har offentlige iværksættere i øvrigt en meget dominerende stilling hvad angår udbuddet af sådanne infrastrukturer, og det er derfor dem, der fastsætter prisen, ofte på et lavere niveau end kostprisen. Der er således ikke tale om den faktiske markedsværdi, og derfor er det ikke særlig relevant at anvende markedsværdien som parameter for konkurrencefordrejning.

56. EFRU-støtten har ikke en neutral effekt på konkurrencen mellem iværksættere i en støtteberettiget region om at tiltrække virksomheder - iværksætterne konkurrerer navnlig på salgspriserne. Derfor bør princippet om, at denne støtte kun kan ydes inden for rammerne af en samlet regionaludviklingsplan med klart definerede kriterier for udvælgelse af de projekter, som skal støttes, følges til punkt og prikke.

EFRU-støttens rolle

57. EFRU-støtten til udvikling af industriområder har til formål at fremme etablering af virksomheder og oprettelse af arbejdspladser i sådanne områder. Såfremt EFRU-støtten ikke kanaliseres ud til virksomhederne med det fulde beløb, vil den, selv om de socioøkonomiske mål er nået, gøre det muligt for iværksætteren at mindske sit tab, at få indtægter og udgifter til at balancere eller at opnå en fortjeneste. I de to sidste tilfælde vil EFRU, såfremt ingen andre partnere yder et finansielt bidrag, i den sidste ende blive alene om at finansiere projektet. Den fortjeneste, der eventuelt opnås på støtten, og salgsprovenuet, som EFRU ikke får del i, kan lægges oven i iværksætterens egne midler.

58. Udvikling af industriområder kan faktisk give overskud. Efter en første fase, hvor iværksætteren med støtte fra EFRU påtager sig de nødvendige udgifter til erhvervelse af ikke-byggemodnede grunde og til byggemodning af dem, kommer den anden fase, hvor alle indtægter fra salget af modnede grunde tilflyder iværksætteren. Disse indtægter skal ikke dække driftsudgifterne. Sælges byggemodnede grunde til nettokostprisen (efter fradrag af støtten), vil iværksætteren få godtgjort sin andel af projektfinansieringen. Al støtte, der ikke skal tilbagebetales, især EFRU-støtten, er dermed en fortjeneste, som i givet fald kan anvendes til finansiering af andre aktiviteter med mål, der afviger fra EFRU's mål.

59. I Limburg (B) undersøgte Retten fem projekter i industri- eller håndværksområder. I forbindelse med to af dem, hvor ikke alle grunde var solgt, anslås iværksætterens endelige fortjeneste til 26 % af de samlede omkostninger i det ene tilfælde og til 16 % i det andet (gennemsnitlig EFRU-støtte: 10 % af de samlede omkostninger). I delstaten Thüringen (D) undersøgte Retten tre projekter, hvor ikke alle grunde var solgt. Et af projekterne har sandsynligvis givet en fortjeneste på omkring 21 % (EFRU-støtte: 18 % af de samlede omkostninger). I det selvstyrende samfund Valencia (E) havde en iværksætter, som var et statsejet handelsselskab med andre aktiviteter end udvikling af industriområder, opnået en fortjeneste på 30 % af udgifterne til projektets udvikling (EFRU-støtte: 65 % af de samlede omkostninger).

60. Man kan altså ikke umiddelbart se, hvilken effekt EFRU-støtten, der ikke skal tilbagebetales, har på udviklingen af industriområder, hverken støttens effekt på salgsprisen for byggemodnede grunde eller på anvendelsen af de finansielle midler, der er kommet ind ved salgene.

61. Udvikling af industriområder afføder i princippet indtægter, der dækker investeringen. Det bør der tages hensyn til ved ydelse af EFRU-støtte, for i visse tilfælde kan der ydes lån i stedet for støtte.

62. Udvikling af nye industriområder i områder, hvor der ikke findes særlig mange faciliteter, eller hvor der er særligt behov for udvikling af industrivirksomhed (beliggenhedseffekten), og sanering af gamle industriområder, der er forladte, forfaldne og sommetider forurenede, er særlige tilfælde, for projekterne kan indebære så store omkostninger, at sådanne områder ikke kan udbydes til salg til en pris, der kan konkurrere med salgsprisen på andre områder, som ikke kræver sådanne udgifter. Så er det berettiget at yde EFRU-støtte som kompensation for disse udgifter, således at grundene kan udbydes til en salgspris, der er konkurrencedygtig med priserne i andre områder. EFRU-støtten virker dermed som et incitament, som er af almen interesse, fordi den fremmer udviklingen af infrastrukturer i bestemte områder og sanering af nedslidte områder (jf. punkt 64).

Fællesskabsprogrammernes værditilvækst

63. Med EFRU-støtten tilføres der de endelige modtagere ikke ubetydelige finansielle midler, og den betragtes også først og fremmest som et finansielt tilskud. Infrastrukturerne i industriområder er imidlertid af en sådan art, at de sandsynligvis ville være blevet udviklet uden støtte, omend nok i mindre omfang. Derfor er det særlig vigtigt, at sådanne infrastrukturer udvikles inden for rammerne af en struktureret regionaludviklingsplan.

64. EFRU-støtten spiller tilsyneladende en mere afgørende rolle i forbindelse med saneringer af gamle industriområder. Det haster ikke så meget med at få saneret gamle industriområder, der ikke længere udnyttes, og sådanne projekter gennemføres normalt først efter bestemte højt prioriterede projekter. EFRU-støtten kan derfor mindske den endelige modtagers finansielle udgifter til et sådant projekt ganske betydeligt. Visse projekter af høj kvalitet ville ikke være blevet gennemført uden støtten fra EFRU, f.eks. miljøprojekter eller arkitektoniske projekter, som ikke er et vitalt behov for en region, men som gør regionen yderligere tiltrækkende for virksomhederne. I nogle regioner er der også ydet EFRU-støtte til oprettelse af databaser over industriområder.

65. Foranstaltningerne i industriområderne og andre fællesskabsforanstaltninger eller -aktioner har en meget lav synergieffekt. Selv om de parter, der er involveret i udviklingen af industriområderne i regionerne, normalt deltager aktivt i erhvervslivet, er de fleste af dem ikke særlig godt orienteret om de muligheder, som f.eks. Den Europæiske Socialfond eller Den Europæiske Investeringsbank giver - en undtagelse herfra er dog dem, der opretter "væksthuse" for nye virksomheder.

Konklusion

Finansielle oplysninger

66. Retten har gentagne gange påpeget, at det er vanskeligt at sætte tal på EFRU-støtten til aktiviteter til fordel for specifikke områder eller målgrupper. Samme problem kan konstateres i forbindelse med støtten til udvikling af industriområder. Hvis medlemsstaterne indsendte oplysninger af bedre kvalitet og bl.a. baseret på en mere sammenhængende og detaljeret strukturering af interventionsprogrammerne, ville man bedre kunne se, hvordan EFRU-midlerne anvendes (jf. punkt 5 - 7).

Udviklingen og omstillingen af regionerne

67. Det er ofte kommunerne og undertiden også tværkommunale organer, offentligretlige selskaber eller konsortier, der tager initiativ til udvikling af industriområder, og de forskellige parters indsats samordnes ikke (jf. punkt 15 - 18). EFRU-støtte i form af medfinansiering af projekter burde imidlertid ydes som et led i en fællesskabspolitik for regionaludvikling eller -omstilling, som gennemføres samtidig med handlingsprogrammer, der er udarbejdet på regionalt plan og finansieret med offentlige midler. EFRU bør derfor ikke medfinansiere initiativer, der tages på det mest decentrale niveau, men i stedet fremme udviklingen eller omstillingen af en region på basis af en samlet regionaludviklingsplan (jf. punkt 13 og 14).

68. Den fysiske planlægning i de regioner, hvor Retten har aflagt revisionsbesøg, omfatter bortset fra enkelte større infrastrukturprojekter ikke prioriterede mål for udviklingen af industriområder. I mange tilfælde er der ikke fastsat mål for foranstaltningerne til udvikling af disse områder (jf. punkt 29 - 33) og heller ikke kriterier for udvælgelse af projekter. Der bør absolut udarbejdes regionaludviklingsplaner med kriterier for udvælgelse af projekter, især fordi der kan opstå konkurrence mellem de offentlige iværksættere (jf. punkt 34 - 39).

69. Sådanne infrastrukturer er blevet mere og mere udbredt, til dels fordi EFRU har ydet støtte (jf. punkt 63), og derfor har man i nogle tilfælde ønsket at få et overblik over regionernes udbud af grunde (jf. punkt 40 og 41). Nogle steder er der udarbejdet fortegnelser, men de er ikke altid så dækkende, at de kan anvendes til analyser, og de viser heller ikke behovene. I nogle programmer er behovene defineret, men der er ikke foretaget egentlige vurderinger af dem (jf. punkt 19 - 28).

70. For at gøre EFRU-støtten på dette område mere effektiv bør Kommissionen tilskynde medlemsstaterne til at anvende analyse- og opfølgningsinstrumenter og til at udarbejde fortegnelser over industriområderne, som regelmæssigt ajourføres, samt statistikker over salget af grunde. Med sådanne instrumenter burde der kunne sikres en aktiv forvaltning af udviklingen af industriområderne. Ved aktiv forvaltning forstås følgende:

a) Der registreres såvel de områder, hvor der er for mange ledige grunde, som de områder, hvor udbuddet ikke er stort nok, således at den offentlige støtte, der medfinansieres af EFRU, kan tilpasses efter de prioriterede mål eller efter efterspørgslen.

b) Der identificeres de dele af et område, hvor udbuddet af disse infrastrukturer ganske vist opfylder de eksisterende behov, men hvor det ikke er dækkende med hensyn til areal og befolkningstal, og hvor det derfor er nødvendigt at gennemføre aktioner, som tager sigte på at sætte gang i den økonomiske aktivitet, fordi sådanne områder hører ind under de områder, der er berettigede til at modtage EFRU-støtte.

c) Det kontrolleres, at disse infrastrukturer udnyttes tilfredsstillende, og der anvendes effektindikatorer, som giver mere relevante resultater end de nuværende. Såvel antallet som kvaliteten af de grunde, der udbydes, tilpasses eventuelt efter resultaterne af sådan kontrol.

d) Ved styring af udviklingen af en del af industriområderne kan man undgå opsplitning af udbuddet med eventuelle negative følger for miljøet og den fysiske planlægning.

71. Disse oplysninger er i realiteten kun nyttige, hvis regionerne fastsætter og overholder projektudvælgelseskriterier, som er defineret på grundlag af en regionaludviklingsplan.

72. Der bør fastsættes regler for, hvor længe virksomheder kan forblive i "væksthusene" for nye virksomheder, så det sikres, at "væksthusene" hele tiden tjener til opfyldelse af deres oprindelige mål, nemlig støtte til nye virksomheder (jf. punkt 28). Endvidere bør der udarbejdes statistikker over de resultater, de virksomheder, der har modtaget støtte fra "væksthusene", opnår, og over nyoprettede arbejdspladser, så støttens bidrag til regionaludvikling kan måles (jf. punkt 33 og 46).

73. Evalueringerne af EFRU-interventionerne bør også omfatte en undersøgelse af, om der er udarbejdet en samlet udviklingsplan for de industriområder, der modtager støtte, og om der er gennemført behovsanalyser (jf. punkt 40 og 41).

EFRU-støttens effekt

74. Da EFRU-støtten ikke ydes direkte til de virksomheder, der etablerer sig i støttede områder, er fastsættelsen af salgsprisen for disse infrastrukturer et afgørende element i analysen af støttens effekt (jf. punkt 48).

75. Hvad angår konkurrenceforholdene, kan det konstateres, at procedurerne for fastsættelse af salgspriserne for byggemodnede grunde ikke er gennemskuelige. Kommissionen bør undersøge dette aspekt nærmere. Endvidere er der i realiteten ikke noget marked, selv om salgspriserne burde fastsættes på grundlag af markedspriserne (jf. punkt 49 - 56).

76. Det er ikke muligt at konstatere nogen sammenhæng mellem EFRU-støtten og salgspriserne. Kommissionen bør derfor gøre det helt klart, hvad målet for støtten er. I den sidste ende kan indtægter og udgifter i forbindelse med et projekt balancere, eller projektet kan endog give overskud, som ikke anvendes som bidrag til EFRU-medfinansieringen. Fortjenesten kan endog anvendes til andre aktiviteter, som ikke er i overensstemmelse med EFRU's mål. Ved tildelingen af EFRU-støtte bør det tages i betragtning, at udvikling af industriområder i princippet skaber indtægter, som kan dække investeringerne. I visse tilfælde kan der ydes lån i stedet for støtte (jf. punkt 57 - 62).

77. EFRU-finansieringer i form af støtte giver derimod særlig værditilvækst ved projekter, som egentlig betragtes som mindre påtrængende, f.eks. når det tilsigtede mål er at få placeret virksomheder i bestemte områder, eller i forbindelse med sanering af gamle industriområder, som ikke længere udnyttes. Udviklings- eller saneringsomkostningerne ved sådanne projekter kan bevirke, at områderne ikke kan udbydes til en konkurrencedygtig pris. Det kompenserer EFRU-støtten for, og den fremmer dermed etablering af virksomheder i bestemte områder eller sanering af nedslidte industriområder (jf. punkt 62 og 64).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 9. december 1999.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) De beløb, som er opført i programmernes finansieringsplaner, og som er udgiftslofter.

(2) Jf. særberetning nr. 3/96 om politikken på turistområdet og om foranstaltningerne til fremme af turismen, EFT C 17 af 16.1.1997, punkt 13, og bemærkningerne om iværksættelse af foranstaltninger inden for rammerne af EFRU til fordel for virksomheder og navnlig SMV i årsberetningen for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18.11.1997, punkt 6.49 - 6.52.

(3) Det Europæiske Fællesskabs område er opdelt i henhold til en nomenklatur for statistiske territoriale enheder (NUTS), med 71 regioner på NUTS I-niveau, 183 regioner på NUTS II-niveau og 1044 regioner på NUTS III-niveau.

(4) Jf. Rettens tidligere bemærkninger i årsberetningen for regnskabsåret 1994 (punkt 4.18 b)) og 1992 (punkt 6.43) samt i særberetning nr. 1/95 om det finansielle samhørighedsinstrument (punkt 4.18).

(5) Kommissionens forordning (EF) nr. 1681/94 af 11. juli 1994 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af strukturpolitikkerne, samt om oprettelse af et informationssystem på dette område, EFT L 178 af 12.7.1994, s. 43.

(6) I henhold til forordningerne er de endelige støttemodtagere organer eller offentligretlige eller privatretlige selskaber, som afgiver bestilling på arbejder (bygherren). Under støtteordningerne, og når støtten udbetales af organer udpeget af medlemsstaterne, er de endelige støttemodtagere de organer, som udbetaler støtten.

(7) Denne skat fastsættes af de lokale forvaltninger på grundlag af lejeværdien af de materielle anlægsaktiver og en del af de udbetalte lønninger. Konkurrencen mellem kommunerne om at tiltrække virksomheder kan også bevirke, at denne skatteprocent nedsættes.

(8) Belægningsgraden kan beregnes som forholdet mellem arealer udnyttet af virksomhederne og områdets samlede areal (byggemodnet eller ikke byggemodnet) eller det samlede byggemodnede areal (udnyttet eller ledigt). Førstnævnte procent er interessant, når arealer forbeholdt virksomheder skal fastlægges i udviklingsplanerne, mens den anden procent, der er anvendt i beretningen, er relevant, når der skal træffes beslutning om byggemodning af arealer.

(9) Jf. årsberetningen for regnskabsåret 1979, EFT C 342 af 31.12.1980, punkt 7.34, og årsberetningen for regnskabsåret 1980, EFT C 344 af 31.12.1981, punkt 7.26.

(10) Ved samordning gennem et centralt organ kan der oprettes "væksthuse" inden for ganske bestemte aktivitetsområder (teknologi, håndværk osv.), og der kan på gruppeniveau oprettes forbindelser til bank- og finanssektoren, til universiteter og laboratorier, og virksomhederne kan udveksle erfaringer mv.

(11) Antallet af arbejdspladser i en virksomhed, der flytter produktionen til et nyt område i samme region, tælles med under det antal bruttoarbejdspladser, der er oprettet ved oprettelsen af industriområdet, også selv om virksomheden ikke har udvidet personalet. De tælles derimod ikke med under nettoarbejdspladser.

(12) Jf. "New location factors for mobile investment in Europe", Netherlands Economic Institute in cooperation with Ernst & Young, 1993. Undersøgelse foretaget på foranledning af Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Regionalpolitik og Samhørighed. I denne rapport omtales en kombination af subjektive ikke-omkostningstunge faktorer (marked, arbejdskraft, transportinfrastrukturer osv.) og finansielle faktorer (arbejdskraft, grunde og bygninger, støtte).

(13) Jf. årsberetningen for regnskabsåret 1987, EFT C 316 af 31.12.1988, punkt 6.1 - 6.75.

(14) Dvs. arealer med bygninger, der ikke anvendes, eller bygninger, der tilhører virksomheder, som har indstillet deres aktiviteter.

(15) Jf. "Retningslinjer for statstøtte med regionalt sigte", EFT C 74 af 10.3.1998, s. 9.

(16) Meddelelse fra Kommissionen om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger, EFT C 209 af 10.7.1997, s. 3.

Kommissionens svar

Sammenfatning

Kommissionen ser ikke udvikling af industriområder som et strukturpolitisk mål i sig selv. Strukturfondsprogrammerne omfatter ikke altid særlige foranstaltninger til udvikling af industriområder; de bruger industriområder som et redskab til at nå andre mål. Udgifterne på dette område kan derfor variere betydeligt fra program til program (punkt 1 og 2).

Der anvendes programmerings- og partnerskabsprincipper ved gennemførelsen af strukturfondene. På grundlag af disse principper indsamler Kommissionen data på foranstaltningens niveau, og medlemsstaterne kan frit udforme foranstaltninger efter deres behov og valg. For den nye programmeringsperiode vil foranstaltningerne sandsynligvis blive udformet mere detaljeret, hvilket vil forbedre overvågningen af og rapporteringen om aktiviteter finansieret af strukturfondene (punkt 5 - 7).

Kommissionen vil undersøge tilfælde af uregelmæssigheder påvist af Retten og træffe de nødvendige foranstaltninger (punkt 11 og 12).

Et af strukturpolitikkens hovedprincipper er systematisk planlægning og nøje overvågning af gennemførelsesforløbet (punkt 13 og 14). Alt efter partnerskabets rolle skal regionerne tage stilling til, hvilken indsats der er mest effektiv og velegnet for dem (punkt 19).

Hvad angår mål og indikatorer er Kommissionen klar over de eksisterende mangler, selv om der er gjort visse fremskridt (punkt 31). Medlemsstaterne er ansvarlige for udvælgelsen af projekter, der altid skal ske i overensstemmelse med retningslinjer og prioriteter aftalt med Kommissionen (punkt 37).

Med hensyn til evalueringen viser det sig vanskeligt at måle og sammenligne virkningerne af foranstaltningerne vedrørende industriområder. Dette spørgsmål er specielt taget op i forbindelse med nogle af midtvejsevalueringerne, jf. punkt 40 og 41 (f.eks. delstaten Thüringen). Den nye generelle strukturfondsforordning kræver udtrykkeligt midtvejsevalueringer.

Hvad angår konkurrence (punkt 49 og 50) udgør overførsel af offentlige fællesskabsmidler til et offentligt organ ikke statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1. Det er medlemsstatens eneansvar efterfølgende at afgøre, om den offentlige modtagermyndigheds salg skal ske på markedsvilkår eller særligt fordelagtige vilkår.

EFRU-midlerne må ikke anvendes til at opnå en fortjeneste, og hvis der opnås en fortjeneste, skal den geninvesteres (punkt 57 og 58). Ifølge de nye forordninger skal der især anvendes finansieringsformer med tilbagebetaling.

Udvikling af industriområder skal altid indgå i et struktureret regionaludviklingsprojekt baseret på veldefinerede prioriterede retningslinjer i de samlede programmeringsdokumenter og programmeringstillæggene.

Indledning

1 og 2. Revisionsretten har ret i, at forordningerne om strukturfondene (SF) ikke udtrykkeligt omhandler udvikling af industriområder. (Mere generelt formuleret fastsætter artikel 1, litra b), i den ændrede forordning (EØF) nr. 4254/88 "infrastrukturinvesteringer, som vedrører udvikling af industriområder i tilbagegang, herunder bysamfund" som et af EFRU's interventionsområder.) Kommissionen ser ikke udvikling af industriområder som et strukturpolitisk mål i sig selv. Udvikling af sådanne områder har imidlertid spillet og vil måske også i nogen grad fremover spille en ret vigtig rolle i en bredere politik for støtte til og udvikling af erhvervsaktiviteter, særlig for SMV, i de støttede regioner. SF-programmerne indeholder derfor ikke altid særlige foranstaltninger til udvikling af industriområder, men bruger udvikling af industriområder som et redskab til gennemførelse af andre foranstaltninger, der skal fremme erhvervsudviklingen. Udgifterne på dette område kan variere betydeligt fra program til program.

Budgettal og statistiske data

5 - 7. Kommissionen indsamler data fra medlemsstaterne (MS) om gennemførelsen af SF-programmerne efter en liste over interventionskategorier. En af følgerne af programmerings- og partnerskabsprincippet (indført i 1989 i modsætning til Kommissionens forvaltning af individuelle projekter) er imidlertid, at det mest detaljerede niveau, der normalt kan indsamles data på, er foranstaltningsniveauet. Indsamling af data om aktiviteter på et lavere niveau end dette (såsom udvikling af industriområder) har faktisk vist sig vanskelig.

De nye SF-forordninger (den generelle forordnings afsnit II - Programmering) bekræfter denne fremgangsmåde, ifølge hvilken MS - inden for deres overordnede strategi for gennemførelse af SF-programmerne - frit skal kunne udforme foranstaltninger efter deres behov og valg og ikke efter en standardmodel og -nomenklatur. I en syvårig programmeringsperiode behøver MS en vis fleksibilitet i programgennemførelsen for at kunne reagere på udviklingen. Ellers ville der være risiko for en tilbagevenden til, at Kommissionen skal godkende projekterne.

De erfaringer, der er indhøstet efter indførelsen af programmeringen, har fået Kommissionen til at opstille en revideret og mere detaljeret inddeling i kategorier af interventionsområderne i den nye programmeringsperiode. Det er sandsynligt, at foranstaltningerne i fremtiden vil blive udformet mere detaljeret, når der efter den nye forordning ikke længere bliver behov for at indhente Kommissionens godkendelse af selv mindre ændringer. Medlemsstaterne vil skulle påvise forbindelsen mellem interventionskategorierne og den påtænkte foranstaltning. Det skulle sammen med det nye informationssystem, der afløser Garfield, forbedre overvågningen af og rapporteringen om strukturfondsaktiviteterne, lette opfølgningen og give et solidt grundlag for evalueringer. I den sammenhæng bliver rehabilitering af gamle områder en særskilt kategori i forhold til andre aktiviteter til støtte for SMV.

8. Den andel af den samlede EFRU-støtte, der faktisk går til udvikling af industriområder, kan i praksis være lavere end anført af Retten.

Lovlighed og formel rigtighed

11. Kommissionen vil nærmere undersøge de af Retten påpegede tilfælde, så den kan træffe de nødvendige foranstaltninger.

12. Efter gennemgang af de meddelelser om uregelmæssigheder, medlemsstaterne har fremsendt i henhold til forordning (EF) nr. 1681/94, bekræfter Kommissionen, at der ikke i medfør af nævnte forordning er indberettet uregelmæssigheder vedrørende projekterne i delstaten Thüringen (D) eller regionen Sicilien (I). Den agter at henvende sig til de berørte myndigheder i de to medlemsstater for at forhøre sig om situationen, inden det besluttes, hvilke skridt der eventuelt skal tages.

Der er siden 1994 konstateret en betydelig stigning i antallet af tilfælde indberettet af medlemsstaterne i henhold til forordning (EF) nr. 1681/94, uden at situationen dermed er blevet perfekt. Kommissionens tjenestegrene bestræber sig på at forbedre situationen.

Udvikling af industriområder, der medfinansieres af efru

13 og 14. Retten kræver med rette en systematisk tilgang til fastlæggelsen og gennemførelsen af programmer, herunder kriterier for projektudvælgelse som anført i forordningerne. For foranstaltninger, hvor EF-støtten i hovedsagen består i samfinansiering af en eksisterende støtteordning (som tidligere er godkendt af Kommissionen), udgør kriterierne for udvælgelse af projekter en del af denne støtteordning (jf. punkt 34).

En systematisk planlægning med henblik på fremtidige behov og udviklinger er et af strukturpolitikkens hovedprincipper. De økonomiske realiteter viser sig imidlertid ofte mere dynamiske end den offentlige administrative planlægning (hvilket udviklingen i de nye tyske delstater i de sidste ti år er et vigtigt eksempel på). En nøje overvågning i hele programgennemførelsesforløbet bidrager til at sikre, at de strategier, der er opstillet ved programmernes start, forbliver på højde med udviklingen. Der vil imidlertid altid være en mulighed for fejl, som let kan kritiseres set i bakspejlet, især når de økonomiske rammebetingelser ændrer sig hurtigt eller ugunstigt.

Efterfølgende evalueringer vil kun give nyttige resultater, hvis de foretages så sent efter et programs afslutning, at der kan tages hensyn til virkningerne på længere sigt. (I punkt 32 anfører Retten selv, at de efterfølgende evalueringer kommer for tidligt). Programmeringsforløbet, hvor der faktisk udformes nye programmer, endnu inden gennemførelsen af de løbende programmer er afsluttet, indebærer, at resultaterne af efterfølgende evalueringer ofte først kan tages i betragtning i den næste programmeringsfase eller den næste igen. Den nye generelle SF-forordning (artikel 14, stk. 2, og artikel 42 i den generelle forordning) kræver udtrykkeligt midtvejsevalueringer, der vil være nyttige ikke blot for tilpasning af igangværende programmer, men også for udformning af programmerne i den følgende programmeringsperiode.

Organisatoriske rammer

15. Det er rigtigt, at efter SF-reglerne defineres de virksomheder, der flytter til de udviklede industriområder, ikke som endelige modtagere. Efter disse regler betragtes iværksætterne (de, der udvikler projekterne) som de endelige modtagere, bortset fra når det drejer sig om støtteordninger.

Behovsanalyser

19. For at få en bedre analyse af de regionale behov for industriområder foreslår Revisionsretten, at der udpeges et organ til at udføre denne opgave. Regionerne bør have ret til at anvende den fremgangsmåde, der er mest effektiv og velegnet for dem.

Det er grundlæggende partnerskabets (overvågningsudvalg og i fremtiden forvaltningsmyndigheder) opgave at fastslå behovene i et støttet område, sikre koordinering mellem offentlige projektiværksættere og om nødvendigt tilpasse planlægningen til uventede udviklinger i den tid, programmet løber. I nogle tilfælde kan en vis konkurrence mellem offentlige iværksættere endog have en positiv effekt for kvaliteten af de industriområder, der tilbydes virksomhederne. De nye forordninger (artikel 35, stk. 3, og artikel 36 og 42 i den generelle forordning) styrker partnerskabets rolle og letter samtidig dets implementering.

Industri- og håndværksområder

24. Tallene for disponible industriområder og det gennemsnitlige årlige salg er vigtige indikatorer, når behovet for udvikling af yderligere områder skal fastslås. En rent statistisk fortolkning af disse tal ville imidlertid tilsidesætte områdernes kvalitetsmæssige aspekter, såsom geografisk beliggenhed i den støttede region, adgang til transport, adgang til andre ressourcer (råstoffer, leverandører) og infrastruktur, mulig synergi med beslægtede virksomheder og tilstedeværelsen af uddannelses- og forskningsinstitutioner. I nogle lande kan også den lokale beskatning af virksomhederne være en faktor. Det er derfor ikke alle områder, der vil være lige egnede eller attraktive for alle slags erhvervsaktiviteter.

"Væksthuse" og bygninger, der stilles midlertidigt til rådighed

28. Allerede nu sætter mange "væksthuse" gradvis lejen op til markedsniveau i løbet af den periode, en virksomhed bliver hos dem. Det ansporer levedygtige virksomheder til at flytte. Det giver også "væksthusene" en nødvendig indtægt som supplement til de offentlige tilskud og hjælper dem til at finansiere de ydelser, de tilbyder nye virksomheder.

De ovenfor beskrevne vanskeligheder, der forbundet med at identificere økonomiske behov ved administrative procedurer, forstærkes, når det drejer sig om "væksthuse", der normalt udelukkende er bestemt til brug for nystartede virksomheder, som ofte er specialiseret i højteknologi og/eller tjenesteydelser. Normale industriområder vil derimod som regel tiltrække en stor procentdel allerede eksisterende virksomheder, hvis behov lettere lader sig fastslå. I den forbindelse bør det ikke overses, at efterspørgslen også kan blive skabt af et attraktivt udbud.

Mål og indikatorer

31. Kommissionen er klar over de aktuelle mangler med hensyn til kvantificering af mål og indikatorer, selv om der er gjort mærkbare fremskridt i forbindelse med den nuværende programmering. For så vidt angår den nye programmering, har Kommissionen i overensstemmelse med artikel 36 i den nye generelle SF-forordning udarbejdet en metodevejledning (arbejdsdokument nr. 3) vedrørende udvikling og anvendelse af overvågningsindikatorer.

32. Som tidligere nævnt vil der ofte først foreligge resultater af efterfølgende evalueringer og pålidelige data om SF-foranstaltningernes langsigtede virkninger flere år efter programmernes afslutning. Det resulterer i det generelle dilemma, at de først kan tages i betragtning i den næste programmeringsfase eller den næste igen. Resultaterne af midtvejsevalueringer giver imidlertid ofte gode retningslinjer for tilpasning af igangværende programmer og forberedelse af den næste programmering.

Kriterier for udvælgelse af projekter

34. Kommissionen deler Rettens opfattelse af, at kriterier for udvælgelse af projekter bør spille en strategisk rolle ved gennemførelsen af SF-foranstaltninger. Det har ikke altid afspejlet sig i de tidligere programmer. På den anden side udelukker dette ikke nødvendigvis, at gennemførelsesmyndighederne har anvendt sådanne kriterier, da ansvaret for projektudvælgelsen ligger hos medlemsstaterne. I den nye programmeringsperiode vil denne ansvarsfordeling tilmed blive styrket af, at de detaljerede oplysninger om gennemførelsen af foranstaltningerne kun vil være anført i det programtillæg, som medlemsstaterne skal udarbejde efter Kommissionens beslutning om programmet (og som ikke vil kræve godkendelse fra Kommissionens side).

37. I disse operationelle programmer beskrives de påtænkte projekter og målene for foranstaltningerne. Under alle omstændigheder skal disse projekter udvælges i overensstemmelse med de retningslinjer og prioriteter, der er aftalt med Kommissionen.

Evalueringer

Midtvejsevalueringer og efterfølgende evalueringer inden for rammerne af fællesskabsinterventionerne

40 og 41. Generelt ses der i evalueringsarbejdet, særlig i forbindelse med mål nr. 2-programmer, på relevansen af den anvendte strategi og dens økonomiske virkninger for de berørte områder. Spørgsmålet om industriområder har mere specielt været taget op i nogle af midtvejsevalueringerne - f.eks. for programmet for delstaten Thüringen, hvor der er kvantificerede fysiske indikatorer (udviklede arealer i ha, arbejdspladser pr. ha osv.). Som følge af deres særlige karakteristika (størrelse, aktivitetstype osv.) viser det sig imidlertid vanskeligt at måle og sammenligne virkningerne af foranstaltningerne vedrørende industriområder. Det ville kræve en række tematiske uddybninger på basis af en stikprøve af projekterne, så det blev lettere at danne sig et indtryk af disse foranstaltningers reelle effektivitet.

For den næste programmeringsperiodes vedkommende må spørgsmålet om behovet for industriområder stilles i udformnings- og forhandlingsfasen for planerne for udvikling og omstilling af de pågældende områder.

Industriområdernes og medfinansieringens effekt

Konkurrence

49 og 50. De offentlige myndigheders salg til virksomhederne af byggemodnede grunde på betingelser, der ikke afspejler markedsvilkårene, udgør statsstøtte og skal derfor - bortset fra i de af "de minimis"-reglerne omfattede tilfælde (Kommissionens meddelelse om de minimis-støtteordninger (EFT C 68 af 6.3.1996)), der ikke udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1 - anmeldes og godkendes i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3. Kommissionens meddelelse om offentlige myndigheders salg af jord og bygninger (EFT C 209 af 10.7.1997) gør det muligt at fastslå markedsvilkårene.

Om der eventuelt foreligger statsstøtte inden for rammerne af denne beretning, kan undersøges på to niveauer. Det første niveau er overførsel af midler mellem Fællesskabet og den regionale eller lokale offentlige myndighed (EFRU-intervention), og det andet og efterfølgende er denne regionale eller lokale myndigheds salg af byggemodnede grunde til køberne, det vil generelt sige virksomheder.

For det første niveaus vedkommende gælder det, at også selv om overførslen af offentlige fællesskabsmidler til et offentligt organ sker på betingelse af, at visse arealer byggemodnes med henblik på senere salg til virksomheder, udgør den ikke statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, da virksomhederne ikke indrømmes nogen fordel i forbindelse med overførslen af de finansielle midler og de således finansierede byggemodningsarbejder.

Det er alene medlemsstaten, der skal afgøre, om den offentlige myndighed, der modtager fællesskabsstøtten, skal sælge på markedsvilkår (interventionen begrænses dermed til forøgelse af det lokale udbud) eller på fordelagtige vilkår (nedsættelse af markedsprisen). I sidstnævnte tilfælde skal medlemsstaten overholde de ovennævnte forpligtelser, der følger af traktatens artikel 88, stk. 3.

For så vidt som EFRU-interventionerne ikke udtrykkeligt omfatter salg af grundene på fordelagtige vilkår som en integrerende del af foranstaltningen, indebærer de intet støtteelement, hvilket synes at være tilfældet i hovedparten af de pågældende programmer.

Uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt selve foranstaltningen omfatter salg på fordelagtige vilkår, har Kommissionen dog i nogle tilfælde ønsket at indsætte bestemmelser om salgsbetingelserne i de operationelle programmers tekster, det være sig for at minde staten om anmeldelsespligten, for at dække de tilfælde, hvor salg på gunstige vilkår indgår i EFRU-interventionen som en integrerende del af den pågældende foranstaltning, eller for at registrere forpligtelser, medlemsstaten har påtaget sig med hensyn til salgsbetingelserne. Det drejer sig om:

- Klausulen "salg på markedsvilkår": denne mere generelle klausul findes uden yderligere præcisering i mange operationelle programmer under mål nr. 1 for perioden 1994 - 99; i meddelelsen fra 1997 præciseredes begrebet "salg på markedsvilkår". Denne klausul forpligter medlemsstaten ud over den pågældende foranstaltning og er således bindende, selv om salget af grunden ikke indgår som led i foranstaltningen.

- Klausulen "salg efter de minimis-bestemmelserne": medlemsstaten er eneansvarlig for støtte ydet på grundlag af de minimis-reglerne (jf. 1996-meddelelsen); manglende overholdelse af de minimis-bestemmelserne indebærer, at støtten ydes ulovligt. Denne klausul forpligter også medlemsstaten ud over den pågældende foranstaltning.

- Klausulen "henvisning til en godkendt statsstøtteordning": denne klausul anvendes, hvis foranstaltningen i det operationelle program samfinansierer en af Kommissionen godkendt statsstøtteordning, der selv fastsætter eventuelt fordelagtige betingelser for salg af grunde. Denne klausul forpligter ligeledes medlemsstaten ud over den pågældende foranstaltning.

Hvis der ydes støtte i en fase efter EFRU-interventionen, dvs. i den fase, hvor grundene sælges til virksomhederne, på grundlag af en støttegodkendelse fra Kommissionen, skal den pågældende støtte respektere lofterne for støtteintensiteten og, ved kumulering med anden støtte, de af Kommissionen fastsatte kumuleringslofter.

EFRU-støttens rolle

57 og 58. Kommissionen er af den opfattelse, at EFRU-midlerne (med undtagelse af produktive investeringer) ikke må anvendes til at opnå en fortjeneste. Opnås der en fortjeneste, bør den geninvesteres i tilsvarende støtteberettigede aktiviteter i samme område, eller hvis det ikke er muligt, sluttelig tilbagebetales(1). På projektniveau kan kun MS sikre dette. Når Kommissionen tidligere har fået kendskab til sådanne tilfælde, har den forlangt en behørig geninvestering.

59. For Valencias vedkommende er indtægterne fra salget af dette industriområde, som de regionale myndigheder har meddelt Retten, blevet geninvesteret i andre industriområder, der opfylder samme kriterier, og som følgelig ikke medfinansieres af EFRU.

60 og 61. Kommissionen er enig med Retten i, at tilskud, der ikke skal tilbagebetales, for denne type investeringer bør afløses af andre finansieringsformer. Derved vil EFRU's indsats blive klarere rettet mod at bistå nystartede virksomheder, og risikoen for uønskede virkninger, når aktiverne videresælges, undgås. Ifølge de nye forordninger skal der fortrinsvis anvendes finansieringsformer med tilbagebetaling. Desuden fastsætter artikel 28, stk. 3, nu klart, at "støtte, der tilbagebetales..., genanvendes til samme formål".

62. Kommissionen giver generelt genudvikling og genanvendelse af gamle områder prioritet frem for udvikling af nye områder, ikke mindst af hensyn til miljøet. De store udgifter, der er forbundet med noget sådant, kræver ofte offentlig økonomisk støtte for at gøre projekterne konkurrencedygtige.

Fællesskabsprogrammernes værditilvækst

63. Det er netop idéen med programmeringen, at projekterne skal gennemføres som led i en klar strategi. Programmernes foranstaltninger bør udformes, så dette ses tydeligt. Kommissionen ønsker, at udviklingen af industriområder skal indgå i et struktureret regionaludviklingsprojekt baseret på veldefinerede prioriterede retningslinjer i de samlede programmeringsdokumenter og programmeringstillæggene.

65. Overvågningsudvalg, særlig når de repræsenterer et bredt partnerskab, er udmærkede fora for udvikling af synergi mellem de forskellige aktører. Det er dér, Kommissionens eller Bankens repræsentanter kan give detaljerede oplysninger om de muligheder, ESF eller EIB frembyder.

Konklusion

Finansielle oplysninger

66. Som nævnt ovenfor har Kommissionen under de nye forordninger taget skridt til udvikling af en mere detaljeret overvågning og rapportering fra medlemsstaternes side for de enkelte interventionskategorier. Det yderligere administrative arbejde for medlemsstaterne med indsamling af sådanne data bør imidlertid stå i rimeligt forhold til den yderligere værdi, der kan opnås i form af en bedre gennemførelse af programmerne.

Udviklingen og omstillingen af regionerne

67 - 71. Udvikling af industriområder er ikke i sig selv et regionalpolitisk mål. Det kan imidlertid være et vigtigt redskab til udvikling af erhvervsaktiviteter og indgå i regionale planers og programmers bredere strategier til realisering af dette mål. En systematisk tilgang til projektgennemførelsen (herunder udvikling af industriområder) bør være et vigtigt led i programmeringen og udformningen af foranstaltninger. Gennemførelsen af Fællesskabets strukturpolitik i regionerne må baseres på den specifikke analyse af de regionale behov og integreres i en samlet strategi for udvikling af den pågældende region. Den bør omfatte kriterier for projektudvælgelse i forhold til de undersøgte behov. I de samlede programmeringsdokumenter og programmeringstillæggene fastsættes programmernes mål og vigtigste indsatsområder. De projekter, der finansieres inden for programmerne, skal opfylde kriterierne udstukket på basis af disse mål og indsatsområder.

De nye forordninger understreger behovet for en bedre regional analyse i programmeringsdokumenterne og overvågningen. Udvikling af nye industriområder vil fremover kun blive accepteret i programmer, hvor der påvises et klart behov og en strategi for sådanne områder. Af hensyn til miljøet og for at støtte renovering af byområder skal genudvikling af eksisterende gamle industriområder om muligt foretrækkes.

72 og 73. Kommissionen fastholder det synspunkt, at udvikling af industriområder altid bør ses som et led i en bredere politik til fremme af udviklingen af erhvervslivet og særlig SMV. Hvad angår den maksimale varighed af opholdet i "væksthuse" vil den fremgangsmåde, der er beskrevet i Kommissionens svar vedrørende punkt 28, være en mere hensigtsmæssig anbefaling end fastsættelse af en tidsgrænse.

EFRU-støttens effekt

76. Kommissionen foretrækker, at der anvendes SF-støtte med tilbagebetaling til denne slags aktiviteter, som det fremgår af de nye forordninger. Det ville samtidig forhindre, at EFRU-støtten kanaliseres tilbage til projekternes iværksættere som en potentiel fortjeneste, når områderne engang videresælges.

(1) Finansforordningens artikel 2, samordningsforordningens artikel 17, stk. 3 (for indeværende periode), den generelle forordnings artikel 30, stk. 4 (for perioden 2000 - 2006), og blad 9 om "bogføring af andre indtægter" i SEM 2000-reglerne om udgifters støtteberettigelse under strukturfondene.