Særberetning nr. 5/2000

om Domstolens udgifter til lokaler og bygninger (annekserne "Erasmus", "Thomas More" og "Anneks C"), med Domstolens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2000/C 109/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

Indledning

1. Den 15. november 1994 indgik De Europæiske Fællesskabers Domstol en aftale med den luxembourgske administration om leje med henblik på senere køb(1) af tre annekser til den bygning på Kirchberg ("Justitspalæet"), som siden 1972 har huset institutionen.

2. I perioden 1986 - 1994 lod den luxembourgske administration(2) opføre tre bygninger, som skulle opfylde Domstolens særlige behov(3) (se nedenstående foto), med et samlet areal på 65949 m2. Disse bygninger er lidt efter lidt blevet forbundet med hinanden for at imødekomme Domstolens stadig voksende behov, og da arbejdet var afsluttet i 1994, kunne alle Domstolens ansatte, som i mellemtiden havde været placeret i bygninger rundt omkring på Kirchberg, samles i et og samme ejendomskompleks. Udgifterne forbundet med dette byggeprogram (anneks A eller "Erasmus", anneks B eller "Thomas More" og anneks C) beløber sig til 9,2 mia. LUF (eller uden moms ca. 200 mio. ECU) (jf. tabel 1). Revisionsretten har revideret disse udgifter. Revisionen har omfattet opførelsen af de tre anneksbygninger, indgåelsen af aftalen af 15. november 1994 og gennemførelsen af den indtil 1998.

>PIC FILE= "C_2000109DA.000201.EPS">

Tabel 1

Byggeomkostninger

>TABELPOSITION>

Iværksættelsen af byggeprogrammet

3. Allerede i 1979 var Domstolens arbejde blevet så omfattende og personalet så stort, at den var nødt til at leje kontorer uden for "Justitspalæet". I begyndelsen af 1980'erne gav Domstolen den luxembourgske administration i opdrag at gennemføre et byggeprogram, som i de følgende år lidt efter lidt tog form. Der blev på det tidspunkt ikke indgået nogen kontrakt med den luxembourgske administration om de finansielle bestemmelser for dette program og heller ikke om bestemmelserne for overvågning og kontrol.

4. Domstolen har iværksat og videreført dette byggeprogram, som er en langsigtet finansiel forpligtelse for Fællesskaberne, uden forinden at have forelagt det for sin finansinspektør. Domstolen har heller ikke informeret budgetmyndigheden om, hvor stort et projekt, der var tale om, og på forhånd sikret sig dennes godkendelse.

5. Der blev lavet en juridisk(4) og finansiel(5) konstruktion, som Domstolen, den luxembourgske administration og bygherren, et datterselskab 100 % ejet af hovedentreprenøren, deltager i, og som har gjort det så godt som umuligt for Fællesskaberne at bevare den tekniske og finansielle kontrol med projektet, selv om de endelige omkostninger forbundet med det i sidste ende vil skulle betales over fællesskabsbudgettet(6).

6. Hele programmet er udarbejdet af den luxembourgske administration på en måde, som ikke respekterer ånden i fællesskabsprocedurerne for offentlige aftaler(7). Der blev kun afholdt udbud i yderst begrænset omfang. Kontrakten vedrørende anneks A blev tildelt efter en begrænset udbudsprocedure i august 1985, og de deltagende virksomheder havde kun 20 dage til at afgive bud. Samme hovedentreprenør fik i 1989 uden afholdelse af et egentligt udbud også tildelt kontrakten vedrørende opførelsen af anneks B og i 1992 vedrørende anneks C.

Opførelsen af bygningerne og benyttelsen af dem

7. Det har indvirket direkte på betingelserne for gennemførelsen af byggeriet (Domstolens behov skulle opfyldes) og på omkostningerne, at Domstolen ikke sørgede for den fornødne samordning, mens byggeriet stod på, og at den ikke havde mulighed for at føre tilstrækkelig kontrol (navnlig med merudgifter, der skyldtes udbedring af dårligt udført arbejde og fejl i udformningen og gennemførelsen af projektet).

8. De oprindelige udgiftslofter (i alt ca. 3940 mio. LUF inklusive moms, eller ca. 100 mio. ECU), der var fastsat i de love(8), hvorved den luxembourgske administration gav tilladelse til at lade anneksbygningerne opføre, har ikke kunnet overholdes. Allerede i 1992 måtte rammebeløbet forhøjes med 740 mio. LUF (ca. 18 mio. ECU) til dækning af ekstraarbejder, institutionen havde forlangt, samt til vejarbejder og udbedring af dårligt udført arbejde, som Domstolen i sidste ende kan risikere at skulle betale.

9. Fra september 1988 tog Domstolen lidt efter lidt bygningerne i brug uden lejekontrakt, uden at kende bygningernes nøjagtige pris, og uden at de berørte parter på forhånd havde fastsat og godkendt de finansielle vilkår for overdragelsen. Derved har Domstolen sat sig selv i en meget vanskelig situation.

10. Mellem 1989 og 1994 betalte Domstolen, uden at der var indgået en lejekontrakt, 1,5 mia. LUF (ca. 35 mio. ECU) i acontohusleje, som senere skulle reguleres. Disse beløb svarede til de samlede disponible budgetbevillinger til posten leje. Domstolens finansinspektør har påtegnet de tilsvarende forpligtelsesforslag og betalingsordrer, selv om en sådan praksis ikke er i overensstemmelse med Fællesskabernes finansforordning, som kun giver hjemmel til betaling af husleje, hvis der foreligger fyldestgørende dokumentation, i dette tilfælde en lejekontrakt.

11. For Domstolen var der på det tidspunkt tale om at leje og endnu ikke om at erhverve bygningerne. Den luxembourgske administration havde klart tilkendegivet, at den ville fastsætte lejen til et beløb svarende til byggeomkostningerne(9). Alligevel vurderede parterne ikke forinden i fællesskab de faktiske omkostninger forbundet med hver enkelt bygning, og de beløb, Domstolen betalte for anneksbygningerne, var således ikke beregnet på grundlag af en sådan vurdering, men var fastsat til det beløb, den luxembourgske administration forlangte, og som Domstolen så anmodede budgetmyndigheden om. Institutionen har derfor ikke betalt disse beløb på grundlag af efterprøvede økonomiske parametre, men først og fremmest på grundlag af, hvor stort et beløb budgetmyndigheden forventedes at ville godkende.

Aftalen om erhvervelse af bygningerne

Juridiske og finansielle aspekter

12. Den 15. november 1994 undertegnede den luxembourgske administration og Domstolen en aftale, hvorved den luxembourgske administration udlejer anneksbygningerne A, B og C til Domstolen med henblik på, at De Europæiske Fællesskaber senere køber dem. Aftalen udløber på den dato, hvor ejendomsretten til bygningerne overgår til De Europæiske Fællesskaber og senest i 2015. Den kan ophæves inden da, hvis det på grundlag af artikel 289 EF besluttes at flytte Domstolens hjemsted til et andet sted end Luxembourg. Denne aftale omfatter en række meget usædvanlige forhold. Den luxembourgske administration forpligter sig til at sælge bygninger, som den på det tidspunkt endnu ikke ejer. Aftalen indeholder også undtagelser(10) fra de almindelige retsregler, som vil kunne skade Fællesskabernes finansielle interesser alvorligt, og et meget vigtigt element, nemlig hvordan salgsprisen skal fastsættes og kontrolleres, er ikke angivet præcist.

13. I henhold til den finansielle konstruktion, der er lavet med henblik på opførelsen af anneksbygningerne, pålægges Domstolen en låntagers forpligtelser uden til gengæld at få dennes rettigheder (f.eks. ejendomsretten til de finansierede bygninger). Mellemleddene, den luxembourgske administration og bygherren, er formelt juridisk ansvarlige, men skal ikke betale udgifterne forbundet med de forpligtelser, de har indgået. I finansforordningen for De Europæiske Fællesskaber er der ikke hjemmel til at optage lån med henblik på erhvervelse af fast ejendom, og derudover gør en sådan konstruktion det umuligt for Fællesskaberne at føre kontrol med finansieringsomkostningerne, som de vil skulle betale, uanset hvor stort et beløb der vil blive tale om.

14. I henhold til aftalen af 15. november 1994 debiteres en lang række udgifter i tilknytning til byggeriet (anlæggelse af udenomsarealer og af en vej) i dag Fællesskaberne, som har måttet forhandle sig frem til den momsfritagelse, de er indrømmet i henhold til protokollen vedrørende Fællesskabernes privilegier og immuniteter. Ejendomsretten til bygningerne vil først overgå til Fællesskaberne, når de har betalt grunden, hvis pris ikke er fastsat i aftalen. At Fællesskaberne skal betale disse udgifter, er ikke i overensstemmelse med det, de to parter oprindelig var blevet enige om(11), da man endnu regnede med, at der var tale om at leje bygningerne. Der er endvidere ingen begrundelse for, at Fællesskaberne skal betale for anlæggelse af vejen.

Bygge- og finansieringsomkostninger

15. Byggeomkostningerne skulle beregnes og kontrolleres af en ekspert på grundlag af oplysninger, den luxembourgske administration havde indhentet. I disse oplysninger er arten af de leverede ydelser generelt ikke beskrevet tilstrækkeligt indgående. Eksperten gjorde Domstolen opmærksom på en række dokumenter, som skulle kunne begrunde de 629 mio. LUF (ca. 15 mio. ECU), der vedrører ekstraarbejder, men Domstolen har ikke forlangt at få dem udleveret.

16. Der er ikke ført kontrol med omkostningerne forbundet med opførelsen af anneksbygningerne. Ifølge ekspertens beregninger overskrider de den oprindelige ramme med 49 %, og de er 25 % højere end det nye loft, der blev fastsat i 1992, da der skulle udføres ekstraarbejder på de tre anneksbygninger (jf. tabel 1).

17. Den dokumentation, eksperten indtil nu har indsamlet for finansieringsomkostningerne forbundet med projektet og de finansielle indtægter, er mangelfuld, og hans kontrol er ikke dækkende. Dokumentationen giver stadig ikke tilstrækkelig sikkerhed for, at disse omkostninger og indtægter er beregnet korrekt. Finansieringsomkostningerne udgør 36 % af omkostningerne forbundet med projektet, hvilket forekommer at være en meget stor andel. I dette beløb indgår der betydelige udgifter forbundet med bygherrens forudfinansiering af projektet.

18. Revisionen viser, at de regninger, bygherren har fremlagt, ikke er blevet efterprøvet godt nok (bilag for en række ekstraarbejder, afvigelser fra de oprindelige tilbud). I betragtning af beløbenes størrelse (lidt over 2,5 mio. ECU) og risikoen for, at Fællesskaberne skal betale dem, burde Domstolen sørge for, at der hurtigt foretages supplerende undersøgelser.

Leje af Domstolens bygning

19. I forbindelse med forhandlingerne om projektet om opførelsen af anneksbygningerne forpligtede den luxembourgske administration sig i 1984 til at nedsætte lejen for Domstolens bygning ("Justitspalæet") med et beløb svarende til amortiseringen af denne bygning. I 1994 var bygningen fuldt ud amortiseret, men man forlangte fortsat det fulde beløb i henhold til den oprindelige lejekontrakt. Domstolen besluttede derfor at suspendere betalingen af lejen fra og med 1995. I 1996 accepterede den at genoptage betalingerne fra og med 1997. Ud over at ville overholde sine kontraktmæssige forpligtelser var Domstolens begrundelse herfor, at de samlede huslejekrav var acceptable ud fra et budgetmæssigt synspunkt og ikke, at den fandt dem berettigede. En sådan holdning, som indebærer, at størrelsen af det beløb, Fællesskaberne skal betale i finansielle udgifter, afhænger af, hvor mange bevillinger der er opført i budgettet, giver ikke i sig selv sikkerhed for en forsvarlig økonomisk forvaltning.

Konklusion

20. Domstolen har iværksat et stort byggeprogram for at få udvidet lokalekapaciteten på Kirchberg. Dette program har taget form lidt efter lidt. Forholdene omkring det giver anledning til følgende bemærkninger:

a) Det blev overdraget til den luxembourgske administration at gennemføre programmet, uden at budgetmyndigheden forinden var blevet ordentligt informeret, og uden at de finansielle, administrative og tekniske betingelser herfor forinden var blevet nedfældet i en kontrakt mellem de berørte parter.

b) Selve gennemførelsen af programmet blev ved en underkontrakt overdraget til en bygherre inden for rammerne af en juridisk og finansiel konstruktion, som har vist sig at være meget omkostningskrævende.

c) Den konstruktion, som brugerinstitutionen accepterede, har gjort det så godt som umuligt at kontrollere gennemførelsen af programmet og føre kontrol med udgifterne.

d) Fra september 1988 benyttede Domstolen bygningerne uden lejekontrakt og betalte lejen med "acontobeløb", hvilket ikke er i overensstemmelse med den finansforordning, der gælder for Fællesskaberne.

e) I november 1994 indgik Domstolen så en lejeaftale med henblik på senere køb af bygningerne. Denne aftale giver anledning til følgende forbehold:

i) Ejendomsretten til bygningerne vil først overgå endeligt til Domstolen, når den har købt grundene til markedspris. Disse grunde skulle oprindeligt stilles til dens rådighed uden vederlag.

ii) Salgsprisen blev beregnet af en uafhængig ekspert, som kun i begrænset omfang har kunnet foretage den nødvendige kontrol. Der er derfor ikke sikkerhed for, at salgsprisen virkelig afspejler de faktiske omkostninger forbundet med projektet.

iii) Indtil nu er en række udgifter, som ikke skal betales over fællesskabsbudgettet, blevet debiteret Fællesskaberne.

f) I regningerne er der konstateret usædvanlige forhold, som vedrører betydelige beløb. Det burde have fået Domstolen til at foretage supplerende undersøgelser for at undgå, at Fællesskaberne kommer til at betale disse beløb.

Anbefalinger

21. Betingelserne for opførelsen og erhvervelsen af Domstolens anneksbygninger er et godt eksempel på de problemer, fællesskabsinstitutionerne står over for, når de skal gennemføre byggeprojekter, der overholder principperne for lovlighed og formel rigtighed og for forsvarlig økonomisk forvaltning. Det ville kunne undgås, at sådanne situationer gentager sig, hvis der blev vedtaget egnede bestemmelser, og Retten har allerede flere gange gjort opmærksom på, at der bør vedtages bestemmelser(12), der sikrer, at Fællesskaberne fører en gennemsigtig og effektiv politik for bygninger og lokaler. Der bør navnlig tages hensyn til følgende anbefalinger:

a) Fællesskabsinstitutionerne bør altid indhente forudgående tilladelse fra budgetmyndigheden, før de går ind i et større byggeprojekt, uanset projektets form og formål (leje, leje med henblik på senere køb, erhvervelse mv.).

b) Det er ikke i overensstemmelse med kriterierne for forsvarlig økonomisk forvaltning, at udgifter til bygninger og lokaler udelukkende opføres på etårige budgetter. En sådan fremgangsmåde resulterer i, at institutionerne iværksætter byggeprojekter, som de ikke helt kan overskue, og dernæst stiller budgetmyndigheden over for et fait accompli. Planlægning af en gennemsigtig og effektiv politik for bygninger og lokaler forudsætter, at der opstilles et flerårigt investeringsbudget med opdelte bevillinger.

c) Fællesskaberne skal have de fornødne juridiske, tekniske og finansielle instrumenter til at kunne føre fuldstændig kontrol såvel administrativt som teknisk og finansielt med deres byggeprojekter. Der burde derfor, f.eks. på Kommissionens initiativ, oprettes interinstitutionelle fællesskabstjenester, som kunne bistå hver enkelt institution med at definere de administrative, tekniske og finansielle elementer i et byggeprojekt og med at føre kontrol med byggearbejdet. Det burde også undersøges, om fælleskabsbestemmelserne kan ændres, så det bliver muligt for Fællesskaberne eventuelt at finansiere egne byggeprojekter direkte med lån på mere gennemsigtige betingelser og med lavere omkostninger end via de mellemled og med de finansielle konstruktioner, der anvendes i dag.

d) Hvis Fællesskaberne alligevel og helt undtagelsesvist skulle ønske at delegere sine beføjelser som bygherre til tredjemand, bør det sikres, at der ikke kan blive tale om ansvarsforflygtigelse, og at der ikke påløber meromkostninger. Derfor bør bestemmelserne for en sådan delegering forinden være nedfældet i en kontrakt mellem parterne, som skal overholde samme forpligtelser, f.eks. med hensyn til konkurrencereglerne, som dem, Fællesskaberne er pålagt. Ansvarsfordelingen i de forskellige faser af et byggeprogram bør defineres klart. Navnlig bør det være en regel, at der i sådanne kontrakter fastsættes et prisloft, og betingelserne for en ændring af prisloftet bør være defineret helt klart. Dette loft bør kun kunne ændres efter aftale med bygherren og med budgetmyndighedens forudgående godkendelse.

22. I den foreliggende sag om annekserne til Domstolens bygning bør Domstolen anmode den luxembourgske administration om genforhandling af de problematiske aspekter i aftalen fra 1994 (navnlig spørgsmålet om betaling af anlæggelse af udenomsarealerne og overdragelse af grundene).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 23. og 24. februar 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) I henhold til artikel 1 i aftalen af 15. november 1994.

(2) I henhold til de luxembourgske love af henholdsvis 25. juli 1985, 1. juni 1989, 18. december 1990 og 28. december 1992, hvorved der blev givet tilladelse til byggeriet.

(3) I henhold til præamblen til aftalen af 15. november 1994.

(4) Da byggeriet skulle iværksættes, overdrog den luxembourgske administration bygherren byggeretten (både "das Oberflächenrecht" og "das Stützrecht") på de grunde, hver af bygningerne skulle opføres på for bygherrens regning. Bygherren har ejendomsretten til bygningerne. Koncessionsaftalerne løber i 20 år regnet fra den foreløbige overdragelse af bygningerne, og når de udløber, er det fastsat, at ejendomsretten til bygningerne overgår til den luxembourgske administration. Den luxembourgske administration har endvidere for hver enkelt ejendom indgået en leje-salgskontrakt med bygherren. Heri er det fastsat, at når den foreløbige overdragelse af bygningerne har fundet sted, lejer den luxembourgske administration dem i 20 år. Kontrakterne giver den luxembourgske administration mulighed for at fremleje bygningerne eller at overdrage rettighederne. Leje-salgsprisen er fastsat på grundlag af de lån, der er ydet bygherren. Domstolen indgår i denne konstruktion som underkontrahent.

(5) Byggeriet er finansieret med banklån ydet bygherren. Den luxembourgske administration har forhandlet vilkårene for disse lån. Den luxembourgske administration har imidlertid overtaget en række udgifter, f.eks. arkitekthonorarer. Bygherren har brugt lånene til både at betale regningerne fra hovedentreprenøren efter forudgående påtegning af forvaltningen af offentlige bygninger og til at betale de årlige ydelser på lånet i byggefasen. Efter overdragelsen af de enkelte bygninger er det i realiteten den luxembourgske administration, som har betalt ydelserne på de lån, bygherren havde fået i banken. Som bekræftelse på denne overførsel af forpligtelser overdrog bygherren i 1994 officielt sine fordringer på den luxembourgske administration i forbindelse med leje-salgskontrakterne til banken.

(6) Oprindeligt skulle underkontrahentens (Domstolen) leje fastsættes under hensyntagen både til amortiseringen af de lån, der skulle optages, og til den rente, der skulle betales på disse lån.

(7) Navnlig Rådets direktiv 71/305/EØF om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter, EFT L 185 af 16.8.1971, gennemført i luxembourgsk ret ved lov af 4. april 1974 (Mémorial grand-ducal A nummer 36 af 13. maj 1974).

(8) I henhold til de luxembourgske love af henholdsvis 25. juli 1985, 1. juni 1989, 18. december 1990 og 28. december 1992, hvorved der blev givet tilladelse til byggeriet.

(9) Oprindeligt skulle underkontrahentens (Domstolen) leje fastsættes under hensyntagen både til amortiseringen af de lån, der skulle optages, og til den rente, der skulle betales på disse lån.

(10) Først og fremmest en bestemmelse om, at hvis Domstolen ikke køber de grunde, som annekserne bygges på, til markedspris, bliver de den luxembourgske administrations ejendom, når den periode udløber, hvori bygherren i henhold til aftalen har byggeretten (kun "das Oberflächenrecht") (49 henholdsvis 98 år).

(11) I juni 1983 havde formanden for "Comité de coordination pour l'installation d'institutions et d'organismes européens" over for Domstolen tilkendegivet, at den luxembourgske stat ville være villig til at betale for grunden og for anlæggelse af udenomsarealerne og til undtagelsesvist at give momsfritagelse.

(12) Jf. Rettens tidligere beretninger:

- Revisionsrettens særlige beretning om fællesskabsinstitutionernes politik vedrørende lokaler og bygninger, EFT C 221 af 3.9.1979

- Årsberetningen for regnskabsåret 1987, punkt 10.41 - 10.77 (alle institutioner)

- Årsberetningen for regnskabsåret 1992, punkt 15.7 - 15.9 (Parlamentet)

- Årsberetningen for regnskabsåret 1993, punkt 17.1 - 17.38 (Parlamentet) og 18.1 - 18.19 (Rådet)

- Årsberetningen for regnskabsåret 1995, punkt 13.16 - 13.39 (Kommissionen)

- Særberetning nr. 5/95 om undertegnelsen uden finansinspektørens forudgående påtegning af kontrakten om opførelsen af Europa-Parlamentets mødesal i Strasbourg, punkt 5.1 - 5.16, EFT C 27 af 31.1.1996

- Årsberetningen for regnskabsåret 1998, punkt 6.13 - 6.17 (Kommissionen).

Domstolens svar

Domstolen skal indledningsvis anføre, at den tilslutter sig den konstatering, som Revisionsretten har foretaget efter afslutningen af sin gennemgang af Domstolens udgifter til lokaler og bygninger, og hvorefter den budgetmæssige og finansielle ramme, inden for hvilken fællesskabsinstitutionerne skal opfylde deres lokale- og bygningsbehov, er utilstrækkelig. Domstolen tilslutter sig derfor fuldt ud Revisionsrettens anbefalinger med henblik på afhjælpning heraf.

Domstolen har ikke desto mindre inden for denne ramme i løbet af de sidste 20 år i samarbejde med de luxembourgske myndigheder måttet træffe foranstaltninger for at opfylde konstant og hurtigt stigende lokale- og bygningsbehov, der skyldes en væsentlig stigning i sagsmængden, oprettelsen af Retten i Første Instans, de successive udvidelser af Fællesskabet og forøgelsen af antallet af ansatte ved Domstolen.

Domstolen skal understrege, at den ikke er herre over det antal sager, som den skal behandle, eller over omfanget af den hermed forbundne aktivitet, og at det er bydende nødvendigt, for at sikre kontinuiteten i den dømmende opgave, som er tildelt den ved traktaterne, at den råder over lokaler og infrastrukturer, som er tilpasset den offentlige domsmyndigheds funktion.

Det er i denne sammenhæng, som i det væsentlige er fælles for alle institutionerne, men også påvirket af Domstolens særlige forhold, at man skal betragte Domstolens efterfølgende svar på Revisionsrettens beretning om Domstolens udgifter til lokaler og bygninger (herefter Revisionsrettens beretning), der er inddelt efter følgende emner:

1. Udviklingen i Domstolens lokale- og bygningsbehov mellem 1979 og 1994 og valgte løsninger

2. Benyttelsen af annekserne til Justitspalæet uden lejekontrakt

3. Forholdet mellem Domstolen og budgetmyndigheden

4. Kontrollen med bygge- og finansieringsomkostningerne i forbindelse med annekserne til Justitspalæet

5. Aftalen af 15. november 1994 om leje med henblik på senere køb

6. Konklusion

INDHOLDSFORTEGNELSE

>TABELPOSITION>

1. Udviklingen i Domstolens lokale- og bygningsbehov mellem 1979 og 1994 og de valgte løsninger

Det er nødvendigt at give en sammenfattende redegørelse for udviklingen i Domstolens lokale- og bygningsbehov i perioden 1979 - 1994 for at vurdere de udtalelser, der er indeholdt i Revisionsrettens beretning (jf. det kronologiske sammendrag i bilaget).

1.1. Foreløbige løsninger til afhjælpning af konstant og hurtigt stigende behov

Allerede i 1979 var Domstolens Justitspalæ, hvis opførelse afsluttedes i 1972, utilstrækkelig til at huse hele institutionens personale, der var i stærk vækst. Som følge af udvidelserne af Fællesskabet i 1981 og 1986 og oprettelsen af Retten i Første Instans i 1989, steg antallet af ansatte ved Domstolen fra 363 i 1980 til 733 i 1989, dvs. en forøgelse på 102 %. Som følge af denne forøgelse i antallet af ansatte måtte man i 1979 leje 40 kontorer, og dernæst 80 ekstra kontorer i 1980, i Jean Monnet-Bygningen. I slutningen af 1985 blev der indrettet 140 kontorer i præfabrikerede barakker i Weimershof. Som følge af udvidelsen i 1986 og fraflytningen fra de præfabrikerede barakker i Weimershof i 1988, måtte man leje 150 kontorer i BAK-Bygningen.

1.2. En lidet tilfredsstillende situation

Leje af disse forskellige kontorlokaler uden for institutionens nærmeste omkreds på steder, som lå mere eller mindre fjernt fra Justitspalæet, var ikke tilfredsstillende ud fra et funktionelt synspunkt, idet spredningen af tjenestegrenene på forskellige steder for en institution som Domstolen, hvis aktiviteter er snævert sammenknyttede, udgør et væsentligt spild af tid og effektivitet.

Desuden opfyldte de præfabrikerede og lejede bygninger i Weimershof ikke almindelige kriterier om sundhed og bekvemmelighed.

Det viste sig også allerede i 1985, at Justitspalæet var utilstrækkeligt, ikke alene med hensyn til antallet af kontorer, men også og især med hensyn til behovet for retssale med tolkekabiner, navnlig med henblik på oprettelsen af Retten i Første Instans.

1.3. En passende løsning: opførelse af annekser

Det første anneks (anneks A eller Erasmus-Bygningen), hvis opførelse var blevet besluttet i 1984, blev overgivet til Domstolen i oktober 1988, dvs. ni år efter, at Domstolen havde gjort Rådet opmærksom på sine lokale- og bygningsproblemer. Med sine ± 300 kontorer gjorde anneks A det muligt at fraflytte de præfabrikerede bygninger i Weimershof; annekset indeholdt desuden de kontorer og retssale, der var uomgængeligt nødvendige for, at Retten i Første Instans, der i mellemtiden var blevet oprettet og placeret i annekset i september 1989, kunne fungere.

Anneks B (Thomas More-Bygningen), hvis opførelse blev påbegyndt efter vedtagelsen af lov om finansiering heraf i juni 1989, blev overgivet til Domstolen i 1992 og gjorde det muligt at imødegå en del af de behov, der var opstået i forbindelse med udvidelsen i 1986.

Anneks C, hvis opførelse blev besluttet i 1989, idet lov om finansiering heraf blev vedtaget i december 1990, ikke alene med henblik på at imødegå den fremtidige udvidelse i 1995, men også på grund af tilstedeværelsen af asbest i Justitspalæet og Europa-Parlamentets insistering på tilbagelevering af de lokaler, som Domstolen havde lejet i BAK-Bygningen, blev fuldført og taget i anvendelse i oktober 1994. Det var først med overgivelsen af denne bygning, at samtlige ansatte kunne samles i ét og samme bygningskompleks for første gang i 15 år.

De successive opførelser og overgivelser af annekser til Justitspalæet har således erstattet foreløbige indhusninger og gjort det muligt for Domstolen at råde over lokaler, som er tilpasset dens opgave og funktion. Som anført i punkt 2 i Revisionsrettens beretning er disse bygninger lidt efter lidt blevet forbundet med hinanden for at imødekomme Domstolens stadigt voksende behov. De har ikke allerede fra begyndelsen indgået i et samlet byggeprogram.

1.4. En lokale- og bygningspolitik udviklet parallelt med de andre fællesskabsinstitutioners lokale- og bygningspolitik

Domstolen har i sin søgen efter løsninger på lokale- og bygningsproblemer, der tillader den bedst muligt at opfylde sin dømmende opgave, ligesom alle de øvrige fællesskabsinstitutioner først valgt at leje bygninger, selv om den har kunnet overveje, for derefter at forkaste, muligheden for selvfinansiering af visse bygninger. Forud for 1992, da fællesskabsinstitutionernes hjemsted ikke var endelig fastsat, og da budgetmyndighedens politik, der anbefalede erhvervelse af bygninger, ikke var blevet vedtaget, var Domstolen ikke i stand til at virke som isbryder for en ny lokale- og bygningspolitik, hvis fastlæggelse påhvilede Fællesskabets politiske institutioner.

Først som følge af budgetmyndighedens klare fastlæggelse i 1992 af denne nye lokale- og bygningspolitik har Domstolen kunnet overveje at erhverve annekserne.

Bemærkningerne i Revisionsrettens beretning skal vurderes i denne sammenhæng.

2. Benyttelsen af annekserne til Justitspalæet uden lejekontrakt

Revisionsretten bebrejder i punkt 9 i sin beretning Domstolen for at have taget annekserne til Justitspalæet i brug uden først at have undertegnet lejekontrakt. Domstolen skal hertil anføre følgende.

Da projektet om at leje et første anneks, der skulle opføres, tog form, udtrykte Domstolen over for de luxembourgske myndigheder ønske om at blive oplyst størrelsen af den leje, der ville komme til at påhvile institutionen.

Egentlige forhandlinger om lejens nøjagtige størrelse kunne dog først påbegyndes seks måneder efter, at anneks A var blevet taget i brug, nemlig i 1989, da Domstolen af Comité de coordination pour l'installation d'institutions et organismes européens à Luxembourg (CCIIOE), som er et luxembourgsk tværministerielt koordinationsorgan, blev forelagt et udkast til lejekontrakt vedrørende dette anneks. Domstolens tjenestegrene holdt dengang fast ved, at der hurtigst muligt skulle indgås en lejekontrakt vedrørende anneks A, og at der straks skulle indledes drøftelser vedrørende vilkårene for leje af de fremtidige annekser B og C, med henblik på at undgå, at disse bygninger blev taget i brug uden skriftlig adkomst (skrivelse fra justitssekretæren til formanden for CCIIOE af 8.5.1989).

Drøftelserne vedrørte oprindelig kun lejens størrelse. Med henblik herpå blev der foretaget sammenligninger, navnlig med de lejer, der anvendtes for bygninger, som blev benyttet af de øvrige institutioner på Kirchberg-plateauet. Domstolens tjenestegrene og de luxemburgske myndigheder nåede til en aftale om størrelsen af lejen for anneks A i maj 1992.

Domstolen havde i mellemtiden modtaget udkast til lejekontrakter for anneks B og C. Lejen pr. m2 var meget højere end den, der var blevet aftalt for anneks A, og oversteg i vidt omfang de lejer, der anvendtes på Kirchberg-plateauet. Domstolen forkastede disse udkast til lejekontrakter, idet den ønskede dels at indgå kontrakter i overensstemmelse med principperne om sparsommelighed og forsvarlig økonomisk forvaltning (jf. artikel 2 i finansordningen af 21.12.1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 356 af 31.12.1977, s. 1)), dels at følge den linje, der var anlagt af Revisionsretten i dens beretning af 1979(1), ved at forsyne lejekontrakten med en klausul om ret til senere køb.

Da politikken med fællesskabsinstitutionernes køb af bygninger slog igennem, rettede overvejelserne sig på dette tidspunkt mod et eventuelt køb, hvilket begrundede, at der i den pågældende kontrakt blev indsat en klausul, der muliggjorde et senere køb. Da denne klausul nødvendiggjorde forhandlinger mellem Domstolen og den luxembourgske stat, blev underskrivelsen af lejekontrakten udsat.

Domstolen havde i den ovenfor beskrevne sammenhæng følgende valg:

- at tilsidesætte kravene om forsvarlig økonomisk forvaltning ved at underskrive kontrakter for enhver pris (dvs. ved uden videre at acceptere medkontrahentens hårde og høje krav)

- at affinde sig med udveje, der var forbundet med omkostninger, og som stedse i stigende grad forstyrrede dens funktion (jf. ovenfor punkt 1.1 og 1.2)

- at afhjælpe det mest presserende behov ved at tage annekserne i brug.

Domstolen har, under hensyn til at den i henhold til traktaterne er forpligtet til at sikre kontinuiteten i sin dømmende opgave og i betragtning af umuligheden af at indgå lejekontrakter på gode betingelser, fundet det hensigtsmæssigt at vælge den tredje løsning, indtil der den 15. november 1994 blev indgået aftale om leje med henblik på senere køb (jf. nedenfor punkt 5).

Domstolen er af den opfattelse, at man skal tage denne tvangsmæssige situation i betragtning ved vurderingen af den formelle uregelmæssighed, som er forbundet med benyttelsen af bygningerne uden lejekontrakt.

Benyttelsen af bygningerne uden lejekontrakt gav anledning til en finansiel modydelse. Denne tog form af acontohusleje beregnet på grundlag af markedslejen og den leje, som betales af de andre fællesskabsinstitutioner på Kirchberg-plateauet. De acontobeløb, der blev betalt mellem 1988 og 1994, blev taget i betragtning som forudbetalinger af salgsprisen for annekserne (jf. nedenfor punkt 5.3.2).

Revisionsretten hævder i punkt 11 i sin beretning, at disse acontobeløb ikke er blevet betalt på grundlag af efterprøvede økonomiske parametre, men på grundlag af, hvor stort et beløb budgetmyndigheden forventedes at ville godkende. Så længe der var tale om leje, har Domstolen betalt acontobeløb under hensyn til de lejer, der anvendtes for sammenlignelige bygninger, der blev benyttet af de andre institutioner på Kirchberg-plateauet(2). Det var først fra det øjeblik, hvor Domstolen overvejede at erhverve bygninger, at acontobeløbene oversteg de lejer, som anvendtes for sammenlignelige bygninger på Kirchberg-plateauet, således at de svarede til de bevillinger, som budgetmyndigheden godkendte.

Revisionsretten anfører endvidere i punkt 11, at acontobeløbene ikke var fastsat på grundlag af en kontradiktorisk og forudgående vurdering af de faktiske omkostninger forbundet med hver enkelt bygning. Så længe der mellem parterne var tale om leje, var Domstolen imidlertid i sin egenskab af lejer ikke i stand til at kræve at blive oplyst om de samlede byggeomkostninger og de finansielle vilkår, der var fastsat af de luxembourgske myndigheder, navnlig for så vidt angår amortiseringstiden for den investerede kapital(3). Domstolen har som lejer tilstræbt at forhandle sig frem til en acceptabel leje. Den kunne legitimt formode, at værtslandet ville forbeholde sig en tilstrækkelig amortiseringstid, og at lejen ville forblive rimelig og i overensstemmelse med, hvad en fællesskabsinstitution kan forvente af et værtsland, der ønsker at udvikle en hjemstedspolitik.

Under disse omstændigheder har finansinspektøren fundet at måtte undertegne forpligtelsesforslag og betalingsordrerne vedrørende disse acontobeløb.

3. Forholdet mellem Domstolen og budgetmyndigheden

Revisionsretten kritiserer i punkt 4 i sin beretning den manglende forudgående information til budgetmyndigheden og den manglende forudgående godkendelse af indgåelsen af kontrakter vedrørende lokaler og bygninger, uanset kontraktens genstand (leje, køb eller leje med henblik på senere køb).

Spørgsmålet om budgetmyndighedens deltagelse i Domstolens afgørelser vedrørende lokaler og bygninger opstår på forskellig måde afhængig af, om det drejer sig om leje eller køb. Der skal derfor sondres mellem ren leje (3.1) og den aftale om leje med henblik på senere køb, der blev indgået 1994 (3.2).

3.1. Ren leje

Budgetmyndigheden er ikke alene blevet underrettet om Domstolens hensigt om at tage de nye lokaler i brug som lejer (3.1.1), men den har også altid tildelt de nødvendige bevillinger til at dække disse lejeomkostninger (3.1.2).

3.1.1. Underretningen om Domstolens hensigt om tage de nye lokaler i brug som lejer og følgerne heraf

Domstolen har allerede i begyndelsen af 1979 gjort budgetmyndigheden opmærksom på sine lokale- og bygningsbehov; Rådet har derfor på Domstolens budget for regnskabsåret 1980 opført supplerende bevillinger med henblik på leje af yderligere kontorlokaler.

Rådet har i forbindelse med samme regnskabsår tildelt bevillinger til finansiering af undersøgelser vedrørende muligheden for at placere visse af Domstolens tjenestegrene i en bygning, som skulle opføres i umiddelbar nærhed af Justitspalæet. Senere, nemlig allerede i maj 1984 (skrivelser fra Domstolens præsident til formanden for Rådet og fra justitssekretæren til formanden for De Faste Repræsentanters Komité og til formanden for Rådets budgetudvalg), er Rådet blevet underrettet om Domstolens hensigt om at leje et anneks, der skulle opføres. Rådet gav samtykke hertil. Selv om dette fremtidige lejeforhold frembød den særegenhed, at det var forbundet med en bygning, der skulle opføres med henblik på Domstolens særlige behov, har budgetmyndigheden ikke kunnet misforstå Domstolens hensigt om at leje denne bygning. Hensigten fremgår klart af Domstolens skrivelser og senest af den luxembourgske finanslov af 1985, der gav tilladelse til opførelse af det første anneks, der skulle huse disse kontorer. Det anføres i loven, at "den mest fordelagtige løsning med henblik på gennemførelsen inden for en kort frist af den påtænkte udvidelse var, at den luxembourgske regering lod opføre et anneks til Domstolens Justitspalæ, der, ligesom det nuværende Justitspalæ, skal udlejes til Domstolen efter opførelsen".

Rådet blev endvidere underrettet om Domstolens holdning, hvorefter valget af lejeformlen ikke burde føre til en forøgelse af dens budget i nær fremtid, samt om Domstolens hensigt om at rette henvendelse til budgetmyndigheden, når en forøgelse af budgettet måtte vise sig nødvendig på grund af udviklingen i dens behov. Domstolens holdning hvilede på den betragtning, at omkostningerne i forbindelse med leje af det første anneks umiddelbart ville blive dækket af de bevillinger, der var blevet tildelt til leje af kontorer uden for Justitspalæet. Domstolen har aldrig lagt skjul på den omstændighed, at dens budgetmæssige midler burde tilpasses dens lokale- og bygningsbehov, der var i konstant og hurtig udvikling.

Rådet godkendte den af Domstolen valgte løsning.

3.1.2. Budgetmyndigheden har tildelt de nødvendige bevillinger til at dække lejeomkostningerne

De nødvendige bevillinger til at dække udgifter afholdt i forbindelse med leje af bygninger blev tildelt af budgetmyndigheden i forbindelse med udarbejdelsen af det årlige budget (3.1.2.1). Budgetmyndigheden blev ligeledes underrettet om Domstolens flerårige prognoser allerede fra det tidspunkt, da der fandtes en egnet ramme herfor (3.1.2.2).

3.1.2.1. Budgetmyndighedens deltagelse i udarbejdelsen af det årlige budget

Når det har vist sig nødvendigt at forøge bevillingerne for at dække omkostningerne i forbindelse med eksisterende eller påtænkte lejeforhold, er budgetmyndigheden altid blevet forskriftsmæssigt underrettet i forbindelse med udarbejdelsen af det årlige budget.

De dokumenterede ansøgninger om budgetbevillinger, som Domstolen har forelagt budgetmyndigheden med henblik på at dække lejeomkostninger, er i løbet af hele den pågældende periode systematisk blevet gjort til genstand for dybtgående drøftelser i Rådets budgetudvalg og Parlamentets budgetudvalg i forbindelse med gennemgangen af ethvert budgetforslag fra institutionen. Indtil 1997 foretog Rådets budgetudvalg en gennemgang budgetpost for budgetpost i budgetforslaget, og budgetposten "leje" gav i almindelighed anledning til dybtgående drøftelser, navnlig mellem Storhertugdømmet Luxembourgs repræsentant og repræsentanterne for de øvrige medlemsstater.

Hvad nærmere angår det første budgetår, hvorunder der blev afholdt udgifter til leje af det første anneks, nemlig budgetåret 1988, indeholdt det foreløbige forslag i budgetpost 200 "Leje" det beløb, som var nødvendigt til leje "af det nye anneks til Domstolens bygning i 4 måneder minus leje af lokaler i Jean Monnet-Bygningen i samme periode". Den omstændighed, at disse bevillinger er blevet tildelt, kan anses som budgetmyndighedens godkendelse af lejeforholdet med hensyn til det første anneks. Med virkning fra foråret 1987 var budgetmyndigheden blevet forelagt en ansøgning om bevillinger og havde haft lejlighed til at fremsætte sine kommentarer under hele proceduren i forbindelse med vedtagelsen af budgettet for regnskabsåret 1988. Det anføres således i Europa-Parlamentets beslutning om budgetforslaget for 1988, at "Domstolens anvendelse af dens nye anneks, som er en bygning med et areal, der svarer til dens nuværende lokaler, uundgåeligt vil føre til en mærkbar forøgelse af dens finansielle behov" og ordføreren foreslår, "at de udgifter, som er forbundet med benyttelsen af Domstolens nye bygning, gøres til genstand for en tilstrækkelig bevilling".

3.1.2.2. Underretningen af budgetmyndigheden i forbindelse med de flerårige prognoser

Til trods for, at der ikke forelå en egnet ramme for fremlæggelse af flerårige budgetmæssige prognoser, har Domstolen stedse underrettet Rådet om den forudselige udvikling i dens vækst og dens lokale- og bygningsbehov, navnlig under hensyn til forøgelsen af dens arbejdsbyrde, de successive udvidelser af Fællesskabet, udvidelsen af dens beføjelser, oprettelsen af Retten i Første Instans og forøgelsen af antallet af ansatte.

Da den passende ramme for fremlæggelse af flerårige budgetmæssige prognoser vedrørende administrative udgifter så dagens lys i 1988, som følge af en afgørelse fra administrationschefkollegiet, har Domstolen ligesom de øvrige institutioner forelagt budgetmyndigheden sådanne prognoser, herunder dem, der vedrørte lejeudgifter for perioden 1989 - 1992. Disse prognoser blev godtaget af budgetmyndigheden på grundlag af en meddelelse fra Kommissionen; budgetmyndigheden har imidlertid ikke draget konsekvenser heraf gennem opstilling af et flerårigt investeringsbudget med ikke-opdelte bevillinger.

3.2. Aftalen af 1994 om leje med henblik på senere køb

I 1979 offentliggjorde Revisionsretten en beretning, der anbefalede køb frem for leje af de bygninger, som benyttes af fællesskabsinstitutionerne. I 1981 erklærede Rådet, at det ikke havde noget principielt at indvende imod, at institutionerne købte bygninger. Men, som Revisionsretten har anført, nægtede Rådet selv i sin egenskab af budgetmyndighed "at sikre de nødvendige finansielle midler" til køb af bygninger (Rådets udtalelse af 14.12.1981, anført i punkt 10.62 - 10.66 i Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1987, EFT C 316 af 12.12.1988, s. 1). I juli 1990 har Europa-Parlamentets budgetudvalgs ordfører for Domstolens budget for 1991 forudset, at der på Domstolens budget for 1991 skulle opføres de nødvendige bevillinger til køb af Justitspalæet og Erasmus-Bygningen. Disse tilløb forblev dog forgæves, idet der på budgettet for 1991 kun blev opført bevillinger til dækning af leje af disse to bygninger, trods ordlyden af Europa-Parlamentets beslutning A3 - 360/90.

Da opførelsen af annekserne A, B og C blev gennemført med henblik på, at der skulle indgås en lejekontrakt, og da Domstolen fortsatte sine bestræbelser på at opnå værtslandets godkendelse af en kontrakt med en rimelig leje, foranledigede den nye sammenhæng Domstolen til at forudse, at der i den pågældende lejekontrakt skulle indføjes en klausul om ret til senere køb.

Som anført ovenfor fastlagde budgetmyndigheden i 1992 en lokale- og bygningspolitik, der klart anbefalede, at institutionerne købte de bygninger, som de benyttede, eller som de i fremtiden måtte benytte.

Bestyrkelsen af denne nye lokale- og bygningspolitik hos fællesskabsinstitutionerne og budgetmyndighedens mere og mere positive modtagelse af tanken om at købe annekserne A, B og C, forenet med de luxembourgske myndigheders ønske om at beregne lejen på grundlag af en amortisering af den investerede kapital over en periode af 20 år, fremmede forhandlingerne om en aftale, der kombinerede lejeydelser og senere køb af bygningerne.

Denne holdningsændring førte til en intensivering af meningsudvekslinger mellem Domstolen og budgetmyndighedens to grene.

Sidstnævnte er naturligvis blevet forskriftsmæssigt underrettet om, at Domstolen forhandlede med de luxembourgske myndigheder om en aftale, i en sådan grad, at den i 1995 gennem et tillægs- og ændringsbudget besluttede inden udløbet af det løbende budgetår at bevilge Domstolen et beløb på 9,476 mio. ECU med henblik på "at dække en del af forskellen mellem det beløb, som den luxembourgske stat ønsker i leje for Domstolens nye bygningskompleks efter en lejekontrakt med køberet, og det beløb, som institutionens budget nu giver mulighed for at betale". Da anvendelsen af disse bevillinger forudsatte, at der blev indgået en aftale om leje med henblik på senere køb, har De Europæiske Fællesskaber, ved Domstolen, og den luxembourgske stat den 15. november 1994 efter flere års forhandlinger undertegnet en aftale om leje med henblik på senere køb.

Ordlyden af aftalen om leje med henblik på senere køb blev meddelt budgetmyndigheden.

I 1996 modtog budgetmyndigheden efter anmodning en teknisk udtalelse fra Revisionsretten om de finansielle forpligtelser vedrørende Domstolens bygninger. Denne udtalelse indeholdt ikke nogen kritik af den juridiske og finansielle konstruktion, der var indført ved aftalen, og heller ikke noget forbehold med hensyn til den fremrykkede betaling af salgsprisen foruden den årlige ydelse, der var forudset (jf. herved nedenfor punkt 5.2). Efter denne udtalelse er der blevet stillet et beløb på 50 mio. ECU til rådighed for Domstolen med henblik på en fremrykket tilbagebetaling i forbindelse med aftalen.

Det ses således, at budgetmyndigheden har været inddraget i projekter til Domstolens erhvervelse af bygninger i forbindelse med aftalen om leje med henblik på senere køb.

4. Kontrollen med bygge- og finansieringsomkostningerne i forbindelse med annekserne til Justitspalæet

Revisionsretten kritiserer den manglende kontrol med gennemførelsen af byggeprojekterne og sammensætningen af deres omkostninger (punkt 5, 7, 11 og 20, litra c), i Revisionsrettens beretning).

Der skal henvises til de betingelser, hvorunder denne kontrol har kunnet gennemføres (4.1) og den gradvise styrkelse af denne kontrol (4.2).

4.1. Kontrolbetingelserne

Kontrollen var underkastet interne begrænsninger (4.1.1) på den ene side og arten af forholdet mellem institutionen og de luxembourgske myndigheder (4.1.2) på den anden side.

4.1.1. Interne vilkår

Domstolens administrative tjenestegrene er oprettet med henblik på at yde støtte til institutionens dømmende myndighed og for at sikre dens løbende forvaltning. Det ringe antal ansatte i disse tjenestegrene er ikke tillagt den vidtstrakte kompetence, som er nødvendig for at sikre en detaljeret og dybtgående teknisk og finansiel kontrol med byggearbejder af et sådant omfang. Denne konstatering medførte, at Domstolen i 1986 indgik en aftale med det nederlandske sagkyndige firma Bouwcentrum, som imidlertid ikke har kunnet foretage de nødvendige efterprøvninger.

Under disse omstændigheder og i en sammenhæng, der undertiden var præget af uopsættelighed, har Domstolen måttet træffe afgørelser for at imødegå sine behov for lokaler og bygninger, og for at der kunne gennemføres en kontrol med udgifterne på dette område.

4.1.2. Forholdet til de luxembourgske myndigheder

Domstolens kontrol har endvidere været betinget af arten af dens forhold til de luxembourgske myndigheder.

Forholdene med hensyn til lokaler og bygninger mellem en fællesskabsinstitution og den medlemsstat, hvori den har hjemsted, kan ikke måles med samme alen som et kontraktforhold mellem en lejer og en privat udlejer.

Domstolen er en særlig lejer i den forstand, at den stiller særlige krav med hensyn til bygningernes konstruktion (bygninger som er tilgængelige for offentligheden, retssale udstyret med tolkekabiner osv.), der går videre end et simpelt behov for kontorer. De luxembourgske myndigheder har med støtte i denne særlige situation forsøgt at fastsætte lejen på grundlag af byggeomkostningerne. Det understreges i Revisionsrettens beretning, at en sådan metode burde have ført Domstolen til at overveje en kontrol med byggeomkostningerne og kræve en formel skriftlig nedfældelse af de detaljerede vilkår for byggeproceduren. Endelig ville det, så længe der mellem parterne var tale om leje, have været nødvendigt, at de luxembourgske myndigheder indvilgede i at lade Domstolen deltage i fastlæggelsen af disse vilkår.

De luxembourgske myndigheder har imidlertid ikke følt sig forpligtet til at inddrage Domstolen i udarbejdelsen af den finansielle konstruktion, som er blevet kritiseret i Revisionsrettens beretning, og har heller ikke følt sig forpligtet til at inddrage den i valg af arkitekt, bygherre og hovedentreprenør.

Først da Domstolen stod over for at skulle blive ejer, har den kunnet få kendskab til finansieringskonstruktionen. Dens forhold til de luxembourgske myndigheder har imidlertid været præget af den oprindelige situation. Den er stødt på tilbagevendende vanskeligheder, for så vidt angår indhentelsen af de oplysninger, som er nødvendige for kontrol, uanset om det har drejet sig om lejebeløb, momsfritagelse eller køb af grunde, eller hvad angår oplysninger vedrørende visse ændrings- eller supplerende arbejder. Et af de symptomatiske eksempler på den tvetydighed, som har kunnet karakterisere forholdet til de luxembourgske myndigheder, skyldes den omstændighed, at de til trods for deres samtykke om at overdrage annekserne uden fortjeneste, fortsat har krævet betaling af leje for Justitspalæet, selv om denne bygning var amortiseret for længe siden, og selv om de i 1984 havde forpligtet sig til at nedsætte lejen svarende til den finansielle amortisering af bygningen.

4.2. En gradvis styrkelse af kontrollen

Domstolens kontrol er gradvis blevet styrket (4.2.1), inden den blev systematiseret i forbindelse med aftalen om leje med henblik på senere køb (4.2.2).

4.2.1. Forstærkelsen af kontrollen

Domstolens tjenestegrene har ved flere lejligheder forsøgt at gribe ind i de af de luxembourgske myndigheder foretagne valg, uden dog altid at opnå, hvad de ønskede. I den periode, hvor Domstolen befandt sig i en situation som fremtidig lejer, var det især bemærkninger vedrørende Domstolens funktionelle behov, der blev fremsat, og selv disse er ikke altid blevet fulgt.

Efter ibrugtagningen af den første anneksbygning (Erasmus-Bygningen) i efteråret 1988 fremsatte Domstolens tjenestegrene et stort antal krav med henblik på, at denne bygning yderligere udformedes i overensstemmelse med dens bestemmelse, og med henblik på, at dette aspekt måtte blive taget i betragtning ved eventuelle fremtidige andre byggearbejder. Disse krav tilsigtede at undgå de betydelige merudgifter, der var forbundet med ændringsarbejder.

Da det stod fast, at Domstolen skulle blive ejer af bygningerne, fremsatte den bemærkninger vedrørende de forskellige aspekter af byggeomkostningerne. Det var navnlig tilfældet for anneks C, hvis opførelse blev indledt i februar 1992, og hvis oprindelige indretning blev ændret i betydelig grad efter initiativ fra Domstolens tjenestegrene. Det skal dog konstateres, at på dette tidspunkt var finansieringskonstruktionen allerede blevet vedtaget af de luxembourgske myndigheder, og det væsentlige indhold af byggeprogrammet var fastlagt endeligt.

For så vidt angår finansieringsomkostningerne, har der kunnet opnås mere fordelagtige betingelser fra Banque et Caisse d'Epargne de l'Etat efter vanskelige forhandlinger, der blev indledt efter underskrivelsen af aftalen. Domstolen fandt nemlig, at den i forbindelse med aftalen om leje med henblik på senere køb ud fra ønsket om en ordentlig forvaltning burde forsøge - under ledelse af en repræsentant fra det luxembourgske Finansministerium - at genforhandle de lånebetingelser, der var aftalt mellem den luxembourgske stat og Banque et Caisse d'Epargne de l'Etat.

4.2.2. Kontrol, der blev indført ved aftalen om leje med henblik på senere køb

Aftalen indførte en kontrolforanstaltning (jf. nedenfor punkt 5).

I besvarelse af punkt 16 i Revisionsrettens beretning skal det anføres, at visse overskridelser af den oprindelige finansielle ramme skyldes Domstolens krav, der var begrundet i udviklingen i dens behov (opførelse af en ekstra etage i anneks C, forøgelse af antallet af tolkekabiner osv.).

5. Aftalen af 15. november 1994 om leje med henblik på senere køb

Aftalen om leje med henblik på senere køb, der blev vedtaget efter lange forhandlinger (5.1), indfører en mekanisme (5.2) og fastsætter elementerne i den endelige salgspris for bygningerne (5.3), som ikke omfatter visse udgifter, som de luxembourgske myndigheder havde forpligtet sig til at afholde i 1983 og 1984 (5.4), og blev forhandlet uafhængig af lejekontrakten om Justitspalæet (5.5). Endelig gør aftalen det muligt at sikre Fællesskabernes finansielle interesser (5.6).

5.1. Aftalens tilblivelseshistorie

Der skal herved henvises til punkt 3.2 ovenfor.

Aftalen er et kompromis, der er et resultat af langvarige forhandlinger mellem Domstolen og de luxembourgske myndigheder, og ikke den ideelle kontrakt, som Domstolen ønskede at opnå.

5.2. Den indførte mekanisme

Revisionsretten havde udmærket kendskab til den mekanisme, der blev indført ved aftalen, og som den har beskrevet i sin tekniske udtalelse af 30. maj 1996 om de finansielle forpligtelser vedrørende Domstolens bygninger. Den kan sammenfattes således:

Aftalen falder ikke inden for nogen kategori af kendte aftaler. Det drejer sig om en aftale sui generis, der forener elementer af leje og salg. Ved denne aftale forpligter den luxembourgske stat sig navnlig til at overdrage bygningerne til Domstolen (efter at det ejendomsselskab, der har stået for opførelsen, har overdraget dem til staten). Domstolen forpligter sig til til gengæld at godtgøre staten investeringen, opgjort til kostprisen uden tab eller gevinst for staten, gennem betalinger af en årlig ydelse. De betalte ydelser betragtes som forudbetalinger med henblik på De Europæiske Fællesskabers erhvervelse af bygningerne (aftalens artikel 8.1). De skal betales, indtil det kumulerede beløb er lig med salgsprisen minus momsbeløbet.

Selv om aftalen har haft virkninger fra den 1. august 1988 (datoen for den første delvise benyttelse af lokalerne) indtil den dato, hvor De Europæiske Fællesskaber bliver ejer af alle tre annekser - senest den 31. december 2015 - har der først skullet betales årlig ydelse fra den 1. januar 1995. De beløb, der er blevet betalt for benyttelse af bygningerne mellem 1988 og 1995, er blevet modregnet i prisen som forudbetalinger (jf. nedenfor 5.3.2).

Størrelsen af den årlige ydelse har kunnet tilpasses som følge af forudbetalinger af salgsprisen ud over de årlige ydelser (aftalens artikel 8.2). Den årlige ydelse var oprindelig fastsat til 633520 000 LUF (16,3 mio. ECU). Som følge af en forudbetaling på 50 mio. ECU i oktober 1996 på grundlag af Revisionsrettens ovennævnte udtalelse, er den årlige ydelse blevet nedsat til 405000 000 LUF. Dette beløb kan ændres, såfremt der sker en væsentlig forhøjelse af rentesatsen for de lån, der er anvendt til finansiering af annekserne.

5.3. Salgsprisen

5.3.1. Elementerne i salgsprisen

Aftalen fastsætter ikke salgsprisens beløb, men opregner elementer, som gør det muligt at fastslå det.

Der er en tredobbelt begrundelse herfor: For det første er rentesatsen for de optagne lån ikke fast for hele finansieringsperioden, således at finansieringsomkostningerne vil kunne variere afhængig af udviklingen i rentesatserne; for det andet havde parterne endnu ikke kendskab til visse byggeomkostninger ved aftalens indgåelse; for det tredje gjaldt det, at visse byggeomkostninger var - og stadig er - genstand for en tvist mellem Domstolens tjenestegrene og de luxembourgske myndigheder (planlægningsfejl og udbedring af dårligt udført arbejde).

Salgsprisen for bygningerne fastlægges under hensyn till udgifterne, uanset om de finansieres direkte af staten eller af bygherren (aftalens artikel 8.1). Det drejer sig om byggeomkostninger, arkitekt- og ingeniørhonorarer, omkostninger i forbindelse med finansieringen af udgifterne (provisioner, garantier og rentebyrder) og omkostninger, som staten skal dække som udlejer.

5.3.2. Medregning af acontobeløb i leje betalt mellem 1988 og 1994 og mangelen på lejekontrakt

Da der ikke foreligger nogen lejekontrakt, som fastlægger betingelserne for benyttelsen af annekserne, har parterne i aftalen om leje med henblik på senere køb været nødsaget til at foretage beregninger uden for en strengt lejemæssig ramme med henblik på at finde frem til de beløb, der er betalt som acontohusleje mellem 1988 og 1994. Til forskel fra den situation, der gælder for Justitspalæet, hvis benyttelse er genstand for en lejekontrakt, har de luxembourgske myndigheder erkendt, at det var begrundet at anerkende de beløb, der var betalt mellem 1988 og 1994 som acontobeløb (jf. ovenfor punkt 2 og 5.2), idet de blev kvalificeret som forudbetalinger (aftalens artikel 6), der således adskiller sig fra leje, der er erlagt i form af endelig betaling ("à fonds perdus").

5.3.3. Bestemmelserne om fastsættelse af salgsprisen og den uafhængige eksperts opgave

Det bestemmes i aftalens artikel 9, at parterne, når den er trådt i kraft, skal udpege en uafhængig ekspert, som bl.a. skal beregne salgsprisen for bygningerne. Ekspertens udgifter og honorarer betales af staten og Domstolen med hver halvdelen. I medfør af denne artikel blev der i februar 1995 udpeget en ekspert.

Ekspertens tilbud om tjenesteydelser, der blev accepteret af Domstolen og de luxembourgske myndigheder, og som således udgør den kontraktmæssige ramme for ekspertens opgave, forudser, at opgaven falder i fire led: for det første fastsættelse af beregningsparametre, for det andet fastsættelse af salgsprisen pr. 31. december 1994, for det tredje årlig opgørelse af finansielle strømme (finansieringsomkostninger, afgifter afholdt af den luxembourgske stat som udlejer og moms) samt den årlige regulering af salgsprisen og den resterende del af prisen, der skal betales, og for det fjerde udfærdigelsen af den endelige afregning.

Det fastsættes i tilbuddet om tjenesteydelser, at de oplysninger, som er uomgængeligt nødvendige for fastsættelsen af salgsprisen pr. 31. december 1994, skal stilles til rådighed for eksperten af det luxembourgske Finansministerium og Ministeriet for Offentlige Arbejder. Ifølge tilbuddet om tjenesteydelser "fastsættes og kontrolleres de nævnte omkostninger på grundlag af oplysninger fra vedkommende ministerier. Der gennemføres en revision på grundlag af bevisdokumenter". (punkt 2.2 i tilbuddet om tjenesteydelser).

Det ses således, at de midler, der er blevet stillet til rådighed for eksperten med henblik på en korrekt fastlæggelse af byggeomkostningerne og en efterprøvelse af, at salgsprisen genspejler de faktiske byggeomkostninger, er blevet foreskrevet i forbindelse med aftalen.

Det således fastlagte beløb anvendes derefter som beregningsgrundlag for den årlige regulering af salgsprisen fra 1988 og den restgæld, som skal betales. Med henblik herpå tages der hensyn til de beløb, der er betalt i form af årlig ydelse eller forudbetaling på den ene side, og de udgifter og omkostninger, som er blevet afholdt, på den anden side. Fællesskabernes restgæld hvert år er differencen mellem nutidsværdien af salgsprisen for bygningerne og nutidsværdien af de ydelser, Domstolen har betalt, og af momsen (aftalens artikel 8.1).

Med henblik på fastlæggelsen af de finansielle strømme og den restgæld, som skal betales, anvender den uafhængige ekspert dels oplysninger fra statens regnskabssystem, dels oplysninger fra kontoudtog vedrørende lånekonti hos Banque et Caisse d'Epargne de l'Etat eller andre bankkonti, der vedrører aftalen (punkt 2.3 i tilbuddet om tjenesteydelser).

Domstolen er af den opfattelse, at da byggeomkostningerne, der anvendes som beregningsgrundlag for den restgæld, der skal betales, skal fastsættes på grundlag af bevisdokumenter (dvs. dokumenter, der godtgør, at udgifterne er blevet afholdt i medfør af aftalens artikel 8.1), er den opgave, som er tildelt den uafhængige ekspert, ikke begrænset til en rent revisionsmæssig kontrol af udgifterne, men omfatter også en efterprøvelse af deres rigtighed. Såfremt det viser sig, at byggeomkostningerne er blevet fastsat urigtigt, eller at salgsprisen ikke genspejler byggeomkostningerne, skal den ændres, og den restgæld, der skal betales, skal korrigeres tilsvarende (jf. nedenfor punkt 5.6, første afsnit). Domstolen er derfor af den opfattelse, at der eksisterer garantier for, at kun udgifter, som påhviler den i henhold til aftalen, faktisk bliver afholdt af institutionen.

5.4. Den skæbne, som er blevet de forpligtelser til del, som de luxembourgske myndigheder påtog sig i 1984

Revisionsretten beklager, at aftalen ikke fra den samlede pris udelukker de udgifter, som de luxembourgske myndigheder ensidigt påtog sig at afholde i juni 1983 og under regeringsmødet den 30. marts 1984.

Det skal for det første understreges, at disse ensidige forpligtelser, således som Revisionsretten har anført i punkt 14 i sin beretning, er blevet truffet i en helt anden sammenhæng end den, der forelå, da man indgik aftalen om leje med henblik på senere køb i 1994. Denne er resultatet af et kompromis, som ikke hviler på de ensidige forpligtelser af 1983 og 1984, men i det væsentlige på forhandlingselementer af en anden art, såsom medregningen af den acontohusleje, der er blevet betalt mellem 1988 og 1994 (jf. ovenfor punkt 5.3.2).

Det står ikke desto mindre fast, at aftalen om leje med henblik på senere køb ikke overvælter flere udgifter på Domstolen, end de luxembourgske myndigheder havde forpligtet sig til at afholde i 1983 og 1984, såsom udgifter forbundet med anvendelse af grunden (5.4.1) og anlæggelse af vejen (5.4.2).

5.4.1. Problematikken med hensyn til grunden

Da de luxembourgske myndigheder den 14. marts 1994 fremlagde deres første udkast til en aftale om fastsættelse af betingelserne for benyttelse af annekserne, mens det påtænktes at overdrage bygningerne på lang sigt (hvilket ikke var tilfældet i 1984), anførte de, at "grundprisen er fastsat til 200000 000 flux pr. hektar".

Domstolen forkastede dette forslag, fordi den altid har været af den opfattelse, at et værtsland, som ønsker at udvikle en hjemstedspolitik, burde tilbyde grundlaget for bygninger, som institutionen agtede at erhverve. Dette resultat har ikke kunnet nås, eftersom de luxembourgske myndigheder henviste til den omstændighed, at Revisionsretten havde købt den grund, på hvilken den lod opføre sin bygning. Endelig indrømmede de luxembourgske myndigheder Domstolen en byggeret, som sikrede gratis anvendelse af grunden i 98 år. Domstolen fandt, at denne formel var den økonomisk set mest fordelagtige, under hensyn til den af de luxembourgske myndigheder foreslåede salgspris.

Domstolen har således i forbindelse med aftalen om leje med henblik på senere køb af 1994 gratis rådighed over den grund, hvorpå annekserne er opført, i henhold til en byggeret, men det er korrekt, at den ikke er ejer, og at den skal blive det inden udløbet af byggeretten, såfremt den vil undgå, at ejendomsretten til bygningerne overgår til den luxembourgske stat.

Det bemærkes i denne henseende, at byggeretten i hele den periode, hvor den har virkning, åbner mulighed for forhandlinger om vederlagsfri overdragelse af grunden.

5.4.2. Vejen

Aftalens genstand er præcist beskrevet i dens artikel 1. Det drejer sig om bygninger samt deres tilbehør og tilliggender, som indført i Luxembourgs kommunes matrikel, afdeling E C Weimerskirch, nr. 840/4284, 871/4923 og 871/4983.

De offentlige veje er ikke omhandlet af aftalen. Følgelig udgør anlægsomkostningerne for sådanne veje på ingen måde en udgift, der indgår i beregningen af salgsprisen, som fastlagt i henhold til aftalens artikel 8.1.

Med henblik på en besvarelse af punkt 8 og 14 i Revisionsrettens beretning skal det anføres, at denne bestemmelse i aftalen gør det muligt for Domstolen ved fastlæggelsen af den endelige pris for bygningerne at udelukke omkostningerne til anlæg af offentlige veje, såsom forbindelsesvejen mellem boulevard Konrad Adenauer og rue du Fort Niedergrünewald, også selv om denne vej, der skal lette den offentlige trafik, er blevet anlagt efter forslag fra Domstolen.

5.5. Lejen for Justitspalæet

I besvarelse af den sidste sætning i punkt 19 i Revisionsrettens beretning skal Domstolen understrege, at lejen for Justitspalæet er fastsat i punkt III i lejekontrakten af 5. juni 1973 mellem den luxembourgske stat og Domstolen.

Domstolen har begrænset sig til at anmode budgetmyndigheden om de nødvendige bevillinger til at betale den kontraktmæssige leje og erlægge denne ved hjælp af disse bevillinger.

5.6. Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser

Det fremgår af opbygningen af aftalen om leje med henblik på senere køb, af aftalens præambel, af dens artikel 8.1 og af den sammenhæng, hvori den blev indgået (anfægtelse af visse udgifter allerede inden underskrivelsen: jf. ovenfor punkt 5.3.1, andet afsnit), at den restgæld, der skal betales, og som opgøres årligt af eksperten, kun er et overslag, der kan berigtiges i lyset af nye oplysninger, hvilke oplysninger ikke er blevet fremlagt af ovennævnte ministerier (jf. ovenfor punkt 5.3.3) i medfør af deres forpligtelser eller deres nye vurderinger af eksisterende oplysninger.

Det kan derfor ikke konkluderes, at Domstolen har accepteret at afholde omkostninger, som ikke skal tages i betragtning ved beregningen af salgsprisen som fastsat i aftalens artikel 8.1. Domstolen har derimod allerede fra begyndelsen bestridt, at visse udgifter indgår i denne beregning (jf. ovenfor punkt 5.3.1, andet afsnit).

På nuværende tidspunkt eksisterer der stadig en lang liste over tvistepunkter, og Domstolens tjenestegrene forhandler fortsat med de luxembourgske myndigheder med henblik på at udelukke visse omkostninger fra den endelige afregning.

Revisionsretten henviser dels til visse mangler både med hensyn til den luxembourgske administrations og den uafhængige eksperts efterprøvninger (punkt 17 og 18 i Revisionsrettens beretning), dels til den uretmæssige overvæltning af visse omkostninger som følge heraf (punkt 8, 14 og 20, litra f), i Revisionsrettens beretning).

Med henblik på at tage mål af de konstaterede anomalier i forbindelse med faktureringen og de finansielle omkostninger, som ikke er direkte forbundet med finansieringen af bygningerne, vil Domstolen opfordre de luxembourgske myndigheder til dels at foretage eller lade foretage supplerende dybtgående undersøgelser, dels at give den adgang, direkte, eller i givet fald gennem en ekstern revisor, til samtlige dokumenter, der kan være af betydning for fastsættelsen af salgsprisen som fastlagt i aftalens artikel 8.1.

Afklaring vedrørende denne pris skal være foretaget senest ved aftalens udløb, som for nærværende er fastsat til år 2007. Indtil dette tidspunkt, ja endog indtil de to berørte parter er nået til enighed om den endelige afregning, kan ethvert skøn over en eventuel skade, som Fællesskaberne måtte have lidt, kun være udtryk for rene formodninger.

Domstolen har ingen anledning til at antage, at opfyldelsen af aftalen ikke vil overholde det princip om, at aftaler skal opfyldes i god tro, som er indeholdt i artikel 1134, stk. 3, i den luxembourgske code civil, som finder anvendelse i medfør af aftalens artikel 19, hvorefter aftalen er undergivet luxembourgsk ret.

Der er så meget desto mindre anledning til at betvivle, at opfyldelsen af denne aftale ikke skulle bygge på det princip om samarbejde mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, der er nedfældet i EF-traktaten, der danner rammen for beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.

6. Konklusion

- Opførelsen af de tre annekser til Justitspalæet har ikke fra begyndelsen indgået i et samlet byggeprogram, men er gradvis sket for at imødegå et stadigt voksende behov.

- På det tidspunkt, hvor de forskellige byggearbejder blev foretaget, kunne der kun komme leje i betragtning for Domstolen under hensyn til fællesskabsinstitutionernes dagældende lokale- og bygningspolitik.

- Domstolen har i forbindelse med sine anmodninger om bevillinger til de påtænkte lejemål givet budgetmyndigheden alle de oplysninger, som den selv rådede over.

- Domstolen er ikke blevet fuldt ud oplyst om den finansielle konstruktion, der er blevet anvendt af de luxembourgske myndigheder, før end den selv påtænkte at købe bygninger; Domstolen kunne i sine egenskab af lejer ikke kræve at blive oplyst herom.

- Domstolen har været tvunget til at benytte bygningerne uden lejekontrakt og finder under hensyn til den heraf følgende benyttelse, at de luxembourgske myndigheder havde ret til at kræve en modydelse, og at Domstolen derfor var forpligtet til at foretage acontobetalinger.

- Efter at budgetmyndigheden havde fastlagt en lokale- og bygningspolitik, der anbefalede køb af de bygninger, som benyttes af fællesskabsinstitutionerne, har Domstolen overvejet at erhverve de annekser, som den benytter; den har i dette øjemed indgået en aftale med henblik på senere køb, der er en følge af et kompromis, som blev nået efter lange og vanskelige forhandlinger.

- Domstolen er af den opfattelse, at den opgave, som blev betroet den uafhængige ekspert i forbindelse med denne aftale, ikke er begrænset til en rent revisionsmæssig kontrol af udgifterne, men også omfatter en efterprøvelse af deres rigtighed.

- Domstolen mener endvidere, at den restgæld, der skal betales, og som opgøres årligt af den uafhængige ekspert, kun er skønsmæssigt fastsat og kan ændres.

- Betingelserne i aftalen om leje med henblik på senere køb vedrørende den salgspris, som Domstolen skal betale, giver garantier for, at kun de omkostninger, der påhviler den i henhold til aftalen, faktisk bæres af institutionen.

- Domstolen vil bestræbe sig på, at der gennemføres supplerende undersøgelser med henblik på at sikre, at der ikke begås nogen uregelmæssighed, der kan skade Fællesskabernes finansielle interesser.

(1) Revisionsrettens særlige beretning om fællesskabsinstitutionernes politik vedrørende lokaler og bygninger, navnlig punkt 7.5.3 (EFT C 221 af 3.9.1979, s. 1).

(2) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1987, punkt 10.50 (EFT C 316 af 12.12.1988, s. 1).

(3) Domstolens ukendskab til de finansielle vilkår, som var fastsat af ejerne af de lejede bygninger, navnlig for så vidt angår amortiseringen af den investerede kapital, var ikke på nogen måde usædvanlig, jf. Burke's svar på vegne af Kommissionen på et spørgsmål fra medlem af Europa-Parlamentet A. Tyrell (skriftlig forespørgsel nr. 2039/83, EFT C 194 af 23.7.1984, s. 1).

Bilag

Kronologisk sammendrag

>TABELPOSITION>