Kommissionens beslutning

af 22. december 1999

om støtteordning C 1/99 (ex NN 133/98)/statsstøtte til lejere af erhvervsejendomme i Customs House Docks Area (CHDA) i Dublin

(meddelt under nummer K(1999) 5206)

(Kun den engelske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(2000/620/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger(1) i overensstemmelse med disse artikler, og under henvisning til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

I

SAGSFORLØB

(1) Kommissionen blev underrettet om ovennævnte statsstøtteordning i forbindelse med sin undersøgelse af den anmeldte støtteordning N 267/98 vedrørende skattelettelser på et 12 acres stort område i Customs House Docks Area (CHDA).

(2) I 1986 havde Kommissionen godkendt byfornyelsesordningen "Incentives for development of certain inner city areas" (N 56/86, brev til de irske myndigheder SG(86) D/10282 af 19. september 1986), der omfattede en samlet række skattelettelser for ejere og lejere af erhvervsejendomme på et 27 acres stort område i CHDA (det "oprindelige område"). Efter anmodning fra Kommissionen meddelte de irske myndigheder ved brev af 28. juni 1990, at de havde udvidet ovennævnte ordnings geografiske anvendelsesområde og forlænget dens gyldighedsperiode. På daværende tidspunkt reagerede Kommissionen ikke på henvendelsen.

(3) De irske myndigheder ændrede denne ordning yderligere ved Finance Act af 1992-1994 og 1995 uden at anmelde ændringerne til Kommissionen. Ved brev af 30. januar 1998 anmeldte de irske myndigheder en ordning af samme type for et 12 acres stort område i CHDA. Ved brev af 8. maj 1998 trak de irske myndigheder dog skattelettelserne for lejerne ud af denne anmeldelse, men meddelte ved brev af 20. oktober 1998, at det på trods heraf var lovligt at yde disse skattelettelser, som de mente var omfattet af Kommissionens godkendelse af den første byfornyelsesordning i 1986 (N 56/86).

(4) Ved brev af 9. februar 1999 meddelte Kommissionen Irland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, med hensyn til skattelettelser for lejere i henhold til Finance Act af 1992-1994 og 1995.

(5) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtten.

(6) De irske myndigheder fremsendte deres bemærkninger til Kommissionen ved brev af 9. marts 1999. Ved brev af 27. juli 1999 meddelte de irske myndigheder Kommissionen, at der ikke var ydet nogen støtte efter den 2. december 1998, og at der heller ikke ville blive ydet mere støtte i henhold til ordningen, som ophørte på det pågældende tidspunkt. Ved brev af 22. november 1999 underrettede de irske myndigheder Kommissionen om, at de ville ændre ordningen.

(7) Kommissionen har også modtaget bemærkninger fra følgende interesserede parter: Irish Business and Employers Confederation (IBEC), A & L Goodbody, Handelskammeret i Dublin og KPMG Chartered Accountants. Kommissionen videregav disse bemærkninger til Irland, der fik lejlighed til at besvare dem.

II

BESKRIVELSE AF STØTTEN

(8) Den støtte, som denne undersøgelsesprocedure vedrører, omfatter følgende skattelettelser for lejere af erhvervsejendomme:

- dobbelt huslejefradrag, dvs. at selskabet skattemæssigt set anses for at betale det dobbelte af den faktiske årlige husleje. Støtten kan principielt ydes i ti år

- eftergivelse af kommunale ejendomsskatter, principielt i ti år.

(9) Det berørte geografiske område består af to områder i CHDA, nemlig et 27 acres stort område, der blev udpeget i 1986, og et 12 acres stort område, der blev udpeget senere.

(10) Støttemodtagerne er virksomheder, der indgår lejekontrakter om erhvervsejendomme i CHDA. Ordningen er ikke sektorbestemt og udelukker heller ikke virksomheder, der beskæftiger sig med internationale finansielle tjenester. Ordningen gælder ikke for erhvervssektorer, der er undergivet Fællesskabets særlige regler og rammebestemmelser, herunder sektorer, der falder ind under EKSF-traktaten, skibsbygning, transport, fiskeri og landbrug samt forarbejdning og markedsføring af landbrugsprodukter (som anført i de relevante rammebestemmelser(3)).

(11) For at kunne komme i betragtning skal lejemålene strække sig over lang tid (mindst 15 år i området på 27 acres og 25 år (et tilfælde af 14 år) i området på 12 acres).

(12) Ordningen har til formål at fremme regionaludviklingen ved at tilskynde virksomhederne til at operere i det pågældende område, der tidligere var et af de farligste og mest forsømte i Dublin. Det skal bemærkes, at hele Irland indtil den 31. december 1999 betragtes som et støtteberettiget område i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), når det drejer sig om national regionalstøtte, og som en mål 1-region i forbindelse med strukturfondene.

Ordningens varighed

(13) Det skal bemærkes, at den oprindelige byfornyelsesordning, herunder de ændringer, der blev givet meddelelse om i 1990, skulle gælde til den 24. januar 1993 (de udgifter, der berettiger til skattemæssige afskrivninger for ejerne af ejendommene, skal være afholdt inden dette tidspunkt). Samme tidspunkt gjaldt som frist for indgåelse af lejekontrakter, som gav lejerne ret til skattelettelser.

(14) Med Finance Act af 1992-1994 blev ordningens gyldighedsperiode forlænget til den 24. januar 1997, og der blev tilføjet følgende særlige bestemmelse:"Der kan indtil to år efter ordningens ophør indgås lejekontrakter med dobbelt huslejefradrag."

Denne bestemmelse gælder, når der ikke er indgået lejekontrakter i eller før byggeperioden, og de færdige ejendomme derfor ikke har nogen lejere.

(15) Ved denne bestemmelse blev fristen for indgåelse af lejekontrakter, der kunne komme i betragtning, forlænget til 24. januar 1999. Ved Finance Act af 1995 blev ordningens gyldighedsperiode også forlænget til 24. januar 1999, og i henhold til ovennævnte bestemmelse blev fristen for indgåelse af lejekontrakter, der kunne komme i betragtning, derfor forlænget til 24. januar 2001.

(16) Ved brev af 27. juli 1999 meddelte de irske myndigheder Kommissionen, at ordningen var blevet ændret, således at den nu var gyldig til den 2. december 1998. Under proceduren meddelte de irske myndigheder desuden, at de ville ændre ordningen. I henhold til den ændrede ordning vil de to typer skattelettelser kun kunne ydes indtil den 31. december 2003 (dvs. at der kun kan ydes skattelettelser i forbindelse med husleje og kommunale ejendomsskatter til og med 31. december 2003), medmindre en række betingelser er opfyldt. Disse betingelser går ud på, enten a) at bygningsarbejdet var afsluttet inden 1. april 1998, eller b) at bygningsarbejdet blev påbegyndt inden den 1. april 1998, og at den færdige bygning var lejet ud inden den 9. februar 1999. I de tilfælde, hvor enten betingelse a) eller b) er opfyldt, vil de to typer skattelettelser fortsat gælde indtil den fastsatte udløbsdato. I denne beslutning foretages kun en vurdering af, om den ændrede ordning er forenelig med fællesmarkedet.

Begrundelse for indledning af proceduren

a) Ulovlig støtte

(17) De uanmeldte ændringer af den oprindelige ordning, der blev iværksat ved Finance Act af 1992-1994 og 1995, indebar en betydelig forlængelse af ordningens gyldighedsperiode og fristen for indgåelse af lejekontrakter og dermed perioden med dobbelt huslejefradrag og eftergivelse af ejendomsskatter. Efter Kommissionens opfattelse skal sådanne ændringer af en ordning ikke betragtes som gennemførelsesbestemmelser, for selv om de ikke ændrer støttens art, ændrer de ordningen betydeligt. De skulle derfor have været anmeldt i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3, hvori det er fastsat, at "Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt ... ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil."

b) Tvivl om støttens forenelighed med fællesmarkedet

(18) Kommissionen anførte i beslutningen om indledning af proceduren, at det dobbelte huslejefradrag og eftergivelse af ejendomsskatter skulle betragtes som driftsstøtte, fordi der er tale om lettelse af en virksomheds almindelige skattemæssige byrder.

(19) Ingen af undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, og artikel 87, stk. 3, litra c), kan anvendes på denne støtte. Den eneste undtagelse fra traktatens artikel 87, stk. 1, der kan komme på tale, er artikel 87, stk. 3, litra a) (støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse). Dette skyldes for det første, at Irland som helhed er et område, der er berettiget til national regionalstøtte på grundlag af denne artikel, og for det andet, at Kommissionen undtagelsesvis kan godkende driftsstøtte i regioner henhørende under artikel 87, stk. 3, litra a), på visse betingelser i henhold til sin meddelelse af 1988 om metoden for anvendelse af artikel 92 (nu artikel 87), stk. 3, litra a) og c), på regionalstøtte(4) og især punkt 6 vedrørende de støtteinstrumenter, der er nødvendige for at fremme regionaludviklingen i områder under artikel 87, stk. 3, litra a). Medlemsstaterne skal fremlægge bevis på, at betingelserne er opfyldt. Støtten må således:

- være tidsbegrænset og tage sigte på at overvinde strukturgivne handicap for virksomheder i disse regioner

- tage sigte på at fremme en varig og afbalanceret udvikling af erhvervsvirksomhed, idet den ikke må føre til overkapacitet på fællesskabsplan, således at det deraf følgende sektormæssige problem for Fællesskabet bliver alvorligere end det oprindelige regionale problem; i denne sammenhæng skal der tages hensyn til de sektorbestemte aspekter, og især skal Fællesskabets regler, direktiver og retningslinjer for visse industrisektorer (stål, skibsbygning, syntetiske fibre, tekstiler og beklædning) og landbrugssektorer samt for visse industrivirksomheder, der beskæftiger sig med forarbejdning af landbrugsprodukter, overholdes

- ikke ydes i strid med de specifikke regler for støtte til kriseramte virksomheder.

Desuden skal Kommissionen have forelagt en årsrapport med oplysning om de samlede udgifter (eller indtægtstab i forbindelse med skattelettelser og nedsættelse af socialsikringsbidrag) fordelt efter støttetype og med angivelse af de berørte sektorer. Endvidere er støtte til fremme af eksporten til andre medlemsstater udelukket.

(20) I ovennævnte meddelelse af 1988 er der fastsat følgende: "I de tidlige udviklingsstadier [for regioner, der er omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a)] kan vedligeholdelse af eksisterende investeringer måske på kort til mellemlang sigt være afgørende for [gennem statsstøtte] at trække nye investeringer til, som på deres side vil kunne bidrage til at udvikle regionen". Når man tager i betragtning, at de pågældende regioner i 1994 ikke længere var i de tidlige udviklingsstadier, og at driftsstøtten i form af skattelettelser for lejere ydes i ti år, er spørgsmålet, om gentagne geografiske udvidelser og tidsmæssige forlængelser af en ordning med langtidsvirkninger kan være omfattet af ovennævnte meddelelse.

(21) Under disse omstændigheder fandt Kommissionen det tvivlsomt, om skattelettelserne for lejere i henhold til Finance Act af 1992-1994 og 1995 var forenelige med fællesmarkedet, og besluttede at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2(5).

III

BEMÆRKNINGER FRA DE IRSKE MYNDIGHEDER

(22) De irske myndigheder har i deres skriftlige bemærkninger fremsat tre argumenter:

(23) Den pågældende støtte er ikke ulovlig (NN), men omfattet af den godkendte byfornyelsesordning af 1986 (N 56/86). Myndighedernes svar tager sigte på at bevise, at der ikke ville være opnået nogen resultater med hensyn til byudviklingen, hvis ikke den oprindelige ordning var blevet forlænget. Myndighederne anser disse forlængelser for "væsentlige gennemførelsesforanstaltninger" til 1986-ordningen og ikke - som Kommissionen fastholder - væsentlige anmeldelsespligtige ændringer af den oprindelige ordning.

(24) Det dobbelte huslejefradrag og eftergivelse af ejendomsskatter for lejerne er ikke driftsstøtte. Myndighederne understreger, at der er tale om "en pakke", da det er nødvendigt at give både ejerne og lejerne skattelettelser for at tiltrække investeringer til de pågældende forsømte områder. Hele pakken skal derfor betragtes som investeringsstøtte. På denne baggrund godkendte Kommissionen denne kombination af skattelettelser i 1986 uden at tage stilling til, om der var tale om investerings- eller driftsstøtte. Kommissionen bestred ikke dette argument helt indtil december 1997, hvor den godkendte den samme pakke skattelettelser for forskellige erhvervszoner i Irland.

(25) Selv om skattelettelserne for lejerne skulle betragtes som driftsstøtte, er en sådan støtte forenelig med de relevante regler. Myndighederne beskriver, hvorledes støtten i de 27 og 12 acres store områder opfylder betingelserne for regional driftsstøtte, som fastlagt i retningslinjerne af 1988:

(26) Skattelettelserne er tidsbegrænsede.

Skattelettelser, der skal afhjælpe virksomhedernes strukturbestemte handicap

(27) De pågældende skattelettelser tog specielt sigte på at afhjælpe virksomhedernes strukturbestemte handicap i dette område.

(28) Argumentationen på dette punkt skal ses i sammenhæng med en regionaludviklingspolitik for et område, der er omfattet af undtagelsen i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), og med en målrettet og integreret byudviklingspolitik (der også støttes af andre fællesskabsforanstaltninger, såsom Urban-initiativet). På grund af områdets tilstand skyldes de støttemodtagende virksomheders strukturbestemte handicap deres beliggenhed.

(29) Myndighederne gennemgår udviklingen i byfornyelsesprocessen ved hjælp af fotografier:

(30) Den første byfornyelsesordning blev vedtaget i 1986 for at sanere de tidligere havneområder, der var blevet overflødige, da havnefaciliteterne blev flyttet til et andet område. Med den fortsatte nedgang i beskæftigelsen inden for havneaktiviteterne blev området underudnyttet og forsømt, ligesom det i 1970'erne og 1980'erne var præget af betydelige sociale problemer, især stor arbejdsløshed, og dermed også fattigdom, kriminalitet og hærværk. I denne periode udviklede erhvervs- og boligbyggeriet sig især på Liffey-flodens mere fashionable sydbred, som det også tidligere havde været tilfældet. Da der ikke var nogen efterspørgsel efter ejendomme i disse områder, var ingen erhvervsentreprenører indstillet på at påtage sig risikoen ved at operere i områderne. Denne skævhed blev forstærket af, at CHDA stødte op til socialt boligbyggeri (i Sheriff Street), hvilket var ensbetydende med sociale problemer, stofmisbrug, kriminalitet og hærværk.

a) Perioden fra 1986 til 1991

(31) Customs House Docks Development Company fik ved en international licitation tildelt kontrakten om udvikling af CHDA. Vinderprojektet for CHDA omfattede kontorer, lejligheder, hoteller, parkeringspladser, kulturelle faciliteter, detailbutikker og anlæg til fritidsaktiviteter.

(32) I 1987 erkendte man, at udviklingen af CHDA skulle fungere som katalysator for udviklingen i de tilstødende områder. Den 23. maj 1988 blev området på 12 acres udpeget som stødpudezone mellem de færdigudviklede områder og områder i stadigt forfald i den østlige del af CHDA, især det sociale boligbyggeri i Sheriff Street. De irske myndigheder har fremlagt tydelige beviser (brev af 11. juni 1999) på, at Kommissionen blev underrettet om udvælgelsen af dette område i 1990 i et bilag til meddelelsen om ændringerne i den oprindelige ordning.

(33) Bygningsarbejdet på det 27 acres store område begyndte i juni 1988.

b) Perioden fra 1991 til 1994

(34) Ved udgangen af 1991 var kun 34 % af det samlede planlagte udviklingsarbejde på det 27 acres store område afsluttet. Der skete intet fra 1991 til 1994 på grund af den økonomiske krise (Golf krigen, økonomisk afmatning, valutakrisen i 1992-1993, det høje renteniveau og en hidtil uset tilbagegang på det irske ejendomsmarked). I modsætning til det mere veletablerede sydlige område kunne forretningsbankerne ikke sikre dette projekts finansiering.

c) Perioden fra 1994 til 1997

(35) Sidst i maj 1995 var kun 38 % af det 27 acres store område fuldt udviklet. Forlængelsen af skattelettelserne gav mulighed for at udvikle 60 % af området inden udløbet af denne periode. Vanskelighederne med området på 12 acres fortsatte og skabte et image- og sikkerhedsproblem for potentielle projekter i området på 27 acres.

d) Perioden efter 1997

(36) Det var først da udviklingen af området på 27 acres var langt fremskredet, at det var muligt at planlægge udviklingen af området på 12 acres. Myndighederne citerer udtalelser fra erhvervseksperter om, at det var en absolut forudsætning for fortsættelsen af udviklingsarbejdet, at der stadig kunne opnås skattelettelser. Nedrivningen og genopbygningen af boligkomplekset i Sheriff Street gennem skattelettelser medvirkede også til at fremskynde den kulturomlægning, der var nødvendig, hvis man skulle fremme erhvervslivet i den fattigste del af Dublins indre by.

(37) De eksperter, som de irske myndigheder har citeret, bekræfter, at det ville være højst usandsynligt, at lejerne ville drive virksomhed i CHDA i stedet for i andre mere attraktive områder, medmindre der forelå incitamenter dertil. Myndighederne påpeger desuden i deres bemærkninger og i deres rapporter, at det var af stor betydning for byggeinvestorerne og for bankernes långivning, at der på forhånd var indgået lejemål.

(38) De tilbudte incitamenter tog sigte på at bidrage til udviklingen i det pågældende område og dermed lette virksomhedernes strukturbestemte handicap.

Varig og afbalanceret udvikling

(39) Skatteincitamenterne har til formål at fremme en varig og afbalanceret udvikling i den økonomiske aktivitet i CHDA uden at skabe overkapacitet inden for bestemte sektorer.

(40) Det er en af ordningens hovedmålsætninger at sikre varige resultater. Myndighederne understreger i deres skriftlige bemærkninger, at alle skattelettelser (dobbelt huslejefradrag, eftergivelse af ejendomsskatter og skattemæssige afskrivninger) er søgt kombineret og struktureret på en sådan måde, at de binder både ejerne og lejerne til området på lang sigt. (F.eks. nedjusteres de skattemæssige afskrivninger, hvis ejeren sælger ejendommen i den 14-årige afskrivningsperiode). Uden det dobbelte huslejefradrag og eftergivelsen af ejendomsskatterne, der gælder i ti år, ville det være umuligt at få lejere til at binde sig til området i så lange perioder, men på denne måde bliver der tilstrækkelig tid til, at området kan blive etableret og anerkendt som erhvervsområde.

(41) Med hensyn til den afbalancerede udvikling har myndighederne fremlagt bevis på, at incitamenterne i CHDA ikke er målrettet bestemte sektorer, men indgår som led i en integreret og bredere udviklingsplan for området, der koordineres af en enkelt myndighed og omfatter både erhvervs- og boligbyggeri.

(42) Ordningen har ikke medført sektorbestemt overkapacitet på fællesskabsplan.

(43) De særlige regler for statsstøtte til bestemte sektorer og til kriseramte virksomheder er blevet overholdt.

(44) De pågældende incitamenter har aldrig taget sigte på at fremme eksporten til andre medlemsstater.

(45) Da Kommissionen aldrig har betegnet de pågældende incitamenter som driftsstøtte, har de irske myndigheder ikke indsendt årsrapporter. De har dog regelmæssigt offentliggjort meddelelser om udvikling af området (f.eks. udbud i C-udgaven af De Europæiske Fællesskabers Tidende). Som led i undersøgelsesproceduren har myndighederne fremlagt alle de ønskede oplysninger om samtlige projekter i CHDA.

(46) Desuden har myndighederne understreget, at det dobbelte huslejefradrag og eftergivelsen af ejendomsskatterne for lejere af erhvervsejendomme ikke er medtaget i den nye byfornyelsesordning (N 563/98) eller pilotordningen for udvikling af landdistrikter (N 564/98) eller i ordningen for en erhvervszone, der støder op til den regionale lufthavn i Cork (N 204/99).

(47) Kommissionen påpegede også i sit brev om indledning af proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, at forlængelsen af denne langvarige driftsstøtte måske ville øge støttens virkninger ud over de "tidlige udviklingsstadier". Myndighederne besvarer dette punkt med henvisning til, at udviklingen af CHDA skrider langsomt frem, og at det færdigudviklede område for øjeblikket kun tegner sig for 13 % af det planlagte byfornyelsesområde i Docklands-området.

IV

BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(48) Bemærkningerne fra interesserede parter kan sammenfattes således:

(49) Skattelettelserne er enten ikke statsstøtte eller i hvert fald fritaget efter EF-traktatens artikel 86, stk. 2, fordi staten blot giver virksomhederne en rimelig belønning for at have påtaget sig risikoen ved at udvikle området (som staten ellers skulle have påtaget sig). Myndighederne (Customs House Docks Authority og efterfølgeren Dublin Docklands Development Authority) har fået pålagt en offentlig forpligtelse til at udvikle de pågældende områder. Virksomhederne i området samarbejder fortrinsvis med myndighederne om at udføre de opgaver, som myndighederne har fået pålagt af staten. Støtten er således tilladt i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, idet den er nødvendig for at sikre udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.

(50) De pågældende foranstaltninger skal ikke betragtes som ulovlig støtte, fordi der er tale om en "ubetydelig" ændring af en eksisterende ordning, som Kommissionen godkendte i 1986 i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a). Udvidelse af det geografiske anvendelsesområde ændrer ikke betingelserne for denne godkendelse væsentligt. Desuden fik Kommissionen meddelelse om udvidelsen af det geografiske område på 12 acres i 1990. Forlængelsen af ordningens gyldighedsperiode tog sigte på at fremskynde gennemførelsen af byfornyelsesmålsætningen, der skred meget langsomt frem.

(51) De pågældende foranstaltninger falder ikke ind under EF-traktatens artikel 87, stk. 1, fordi de ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, og fordi den støtte, der ydes de enkelte støttemodtagere, er de minimis-støtte.

(52) I det omfang støtten anses for at falde ind under EF-traktatens artikel 87, stk. 1, kan den fritages efter artikel 87, stk. 3, litra a), som regional investeringsstøtte. Ud over områdets status som regionalstøtteberettiget, understreger den interesserede part i dette tilfælde arbejdsløshedssituationen, den langsommelige udviklingsproces og det forhold, at det er absolut nødvendigt at finde lejere og give dem en rimelig sikkerhed.

(53) Selv om ordningen skulle betragtes som driftsstøtte, er den forenelig med fællesmarkedet, fordi den opfylder betingelserne i meddelelsen af 1988 om anvendelse af artikel 87, stk. 3, på regionalstøtte, hvad angår støtte i regioner, der er omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a).

(54) Der er tale om en berettiget forventning hos den del af støttemodtagerne, der i forvejen befandt sig i området, og som selv har truffet alle rimelige forholdsregler for at sikre sig, at støtten var lovlig; en lejer i det "oprindelige område" havde flyttet sin virksomhed derhen ud fra den klare forståelse og forventning, at CHDA som helhed ville blive udviklet.

(55) Der stilles spørgsmål om, hvorledes Kommissionen kunne konkludere, at ordningen er uforenelig med fællesmarkedet, uden at have undersøgt tilsvarende byfornyelsesincitamenter i andre medlemsstater. Det hævdes, at sådanne incitamenter er særdeles almindelige og optræder i Urban-programmer.

V

VURDERING AF STØTTEN

V.1. Statsstøtte

(56) Efter at have undersøgt de irske myndigheders og andre interesserede parters argumenter fastholder Kommissionen det synspunkt, den gav udtryk for i sit brev til de irske myndigheder om indledning af proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, nemlig at den pågældende støtteordning indebærer ulovlig driftsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.

(57) Kommissionen mener, at de pågældende foranstaltninger indebærer statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. I EF-traktatens artikel 87, stk. 1, henvises der til støtte "under enhver tænkelig form". Støtte i form af skattefritagelse (såsom eftergivelse af kommunale ejendomsskatter) eller andre gunstige skatteordninger (såsom dobbelt huslejefradrag) ydes ved hjælp af statsmidler, hvis medlemsstaten derved giver afkald på normale skattemæssige indtægter eller muligheden for at få sådanne indtægter. Dette er tilfældet, uanset om støtten ydes af medlemsstatens centrale eller lokale myndigheder. Kommissionen er af den opfattelse, at en sådan støtte klart fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige de støttemodtagende virksomheder i forhold til andre virksomheder i samme medlemsstat, der ikke modtager en sådan støtte. Under hensyn til ordningens generelle betingelser kan det heller ikke udelukkes, at en sådan støtte kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette bekræftes af Kommissionens oplysninger om de aktiviteter, der udøves af nogle af de støttemodtagende virksomheder. For eksempel mener Kommissionen, at støtte til virksomheder, der opererer inden for finansielle tjenester (og tilsvarende eller dertil knyttede sektorer) principielt vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. For det første er medlemsstaternes samhandel betydelig inden for sektoren for finansielle tjenester, hvor der er sket en omfattende liberalisering af lovgivningen på EU-plan, og som kan blive påvirket væsentligt af indførelsen af euroen. For det andet bliver virksomheder, der beskæftiger sig med finansielle tjenester, stadig mere mobile, og statsstøtte kan meget vel være en afgørende faktor, når de skal vurdere, hvor det er bedst at udøve denne virksomhed. Uanset det geografiske marked, som en bestemt virksomheds aktiviteter kan siges at omfatte, vil der også inden for f.eks. hotelbranchen være mulighed for, at virksomheder i andre medlemsstater måtte ønske at operere på det pågældende marked, men forhindres deri eller afskrækkes derfra på grund af statsstøtten. Efter Kommissionens opfattelse kan det heller ikke i sådanne tilfælde udelukkes, at samhandelen mellem medlemsstaterne vil blive påvirket.

(58) Selv om man godtager det argument, at medlemsstaten kun giver støttemodtagerne en rimelig belønning, fordi de har indvilliget i at optræde på en bestemt måde, der ikke blot gavner dem selv, men også opfylder et af medlemsstatens (og Fællesskabets) politiske målsætninger, kan Kommissionen ikke acceptere, at det heraf skulle kunne konkluderes, at der ikke er tale om statsstøtte. En sådan anvendelse af EF-traktatens artikel 87, stk. 1, kan komme på tale i visse tilfælde, når medlemsstaten f.eks. direkte køber jord, varer, værdipapirer eller tjenester til sig selv. Den finder ikke anvendelse, når staten, som i den foreliggende sag, fremmer en adfærd, der tager sigte på at gennemføre mere generelle politiske målsætninger, som anført i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, eller artikel 86, stk. 2. Enhver anden indfaldsvinkel ville indebære en risiko for, at EF-traktatens artikel 88, stk. 3, mister sin effektivitet. Det ændrer ikke denne opfattelse - men bekræfter den tværtimod - at de pågældende ordninger beskrives som en "risikooverdragelse" fra medlemsstatens side. Om støtten i det foreliggende tilfælde skal betragtes som forenelig med fællesmarkedet, skal derfor ikke vurderes på grundlag af EF-traktatens artikel 87, stk. 1, men på grundlag af artikel 87, stk. 3, eller eventuelt artikel 86, stk. 2(6).

V.2. Ingen eksisterende støtteordning

(59) Irland og nogle af de interesserede parter har fremført, at ordningen i den foreliggende sag er en eksisterende støtteordning, eller at de individuelle støtteudbetalinger er omfattet af en eksisterende støtteordning. Kommissionen bemærker, at dette argument ikke vedrører de materielle betingelser for den individuelle støtte i henhold til den ordning, som den påstås at være omfattet af. Der er tale om et rent tidsmæssigt problem. Desuden er der ingen uenighed om de faktiske forhold. Det tidspunkt, hvor den støtteordning, som Kommissionen tidligere godkendte, ophørte, bestrides ikke, og dette gælder også de tidspunkter, hvor den pågældende individuelle støtte blev ydet. Det bestrides heller ikke, at den individuelle støtte blev ydet, efter at gyldighedsperioden for den ordning, Kommissionen oprindelig havde godkendt, var udløbet. Endelig bestrides det ikke, at den nye ordning (eller forlængelsen af den oprindelige) ikke blev anmeldt til Kommissionen og aldrig er blevet godkendt af denne. Det argument som Irland og en række interesserede parter har fremført, er derfor hovedsagelig et principspørgsmål, som Kommissionen ikke behøver nogen yderligere faktiske oplysninger om for at afgøre.

(60) Når Kommissionen godkender en støtteordning, der er indført for en bestemt periode, dækker Kommissionens godkendelse kun ordningen indtil det fastsatte tidspunkt. Hvis der indføres en ny ordning, der skal gælde for perioden efter det fastsatte tidspunkt, eller hvis den eksisterende ordning ændres således, at dens gyldighedsperiode forlænges, eller hvis der ydes ny individuel støtte, er der tale om ny støtte, der ikke er omfattet af Kommissionens oprindelige godkendelse. En sådan ny støtte skal anmeldes til Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3. Kommissionen kan ikke betragte sådanne ordninger som eksisterende støtte.

(61) Kommissionen mener, at enhver ændring af en eksisterende ordning principielt skal anmeldes. Under alle omstændigheder mener Kommissionen ikke, at en forlængelse af støtteordningers gyldighedsperiode generelt kan betragtes som uvæsentlig, og specielt ikke i det foreliggende tilfælde, hvor forlængelsen er på flere år. Kommissionen mener heller ikke, at ændringer i en ordnings væsentlige elementer, hvad enten der er tale om dens materielle bestemmelser, geografiske anvendelsesområde eller gyldighedsperiode, kan betragtes som gennemførelsesforanstaltninger. Heller ikke praktiske hensyn, herunder at forlængelsen i praksis bidrog til gennemførelsen af den oprindelige ordnings målsætning, fritager Kommissionen for dens forpligtelse til at anvende de relevante regler i traktaten(7).

(62) Ud fra alle disse betragtninger fastholder Kommissionen det synspunkt, at den pågældende støtteordning ikke er en eksisterende støtteordning, og at de individuelle støtteudbetalinger ikke er omfattet af en eksisterende støtteordning.

V.3. Ingen anmeldelse

(63) Kommissionen skal erindre om EF-traktatens artikel 88, stk. 3, hvori det er fastsat, at Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Kommissionen noterer og beklager, at Irland ikke har opfyldt denne betingelse i den foreliggende sag.

(64) Kommissionen skal desuden gøre opmærksom på, at virksomheder, der modtager statsstøtte, som ikke er blevet anmeldt til Kommissionen, og som denne finder uforenelig med fællesmarkedet, ikke kan påberåbe sig det fællesskabsretlige princip om den berettigede forventning, som begrundelse for at beholde en sådan støtte. Disse betragtninger er dog irrelevante, da Kommissionen har fastslået, at den ændrede irske ordning er forenelig med fællesmarkedet.

V.4. De minimis

(65) Kommissionen påpeger, at den foreliggende beslutning vedrører ordningen, ikke dens individuelle gennemførelsesforanstaltninger over for bestemte virksomheder, hvor nogle af foranstaltningerne kan være statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, medens andre ikke er det. Denne beslutning vedrører ikke statsforanstaltninger, der ikke skal betragtes som statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Disse foranstaltninger kan fortsat gennemføres, uden at statsstøttereglerne overtrædes. Kommissionen skal især gøre opmærksom på, at foranstaltninger i henhold til de minimis-reglen(8) ikke er omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Hvis medlemsstaten er i tvivl om, hvorvidt artikel 87, stk. 1, finder anvendelse i en bestemt sag, skal den anmelde denne sag til Kommissionen.

V.5. Forenelighed med fællesmarkedet

Driftsstøtte

(66) Principielt mener Kommissionen ikke, at betaling af periodiske skatter og afgifter eller andre udgifter eller husleje kan betragtes som investeringer. Tværtimod mener Kommissionen, at en virksomhed, der udøver aktiviteter i Irland, normalt skal afholde udgifterne i forbindelse med beskatningen af den skattepligtige indkomst, der principielt fastsættes på grundlag af indkomsten minus omkostningerne, uden at der specielt foretages en kunstig oppustning af disse omkostninger (som f.eks. det dobbelte huslejefradrag). Virksomhederne skal normalt også selv afholde udgifterne til kommunale skatter og andre byrder eller husleje. Efter Kommissionens opfattelse skal sådanne udgifter normalt afholdes af virksomheden som led i dens daglige drift eller dens normale aktiviteter. De optræder normalt med regelmæssige mellemrum i en ubegrænset periode. Kommissionen konkluderer, at støtten i det foreliggende tilfælde tager sigte på at fritage virksomheden for de udgifter, som den normalt selv skal afholde som led i sin daglige drift eller sine normale aktiviteter(9). I denne forbindelse skal Kommissionen understrege, at driftsstøtte typisk ydes i form af skattelettelser. Kommissionen konkluderer, at en sådan støtte ikke er investeringsstøtte, men driftsstøtte. Kommissionen mener ikke, at påstande om arbejdsløshedssituationen, den langvarige udviklingsproces, lejernes risici og det forhold, at det er absolut nødvendigt at finde lejere og give dem sikkerhed, kan ændre støttens objektive karakteristika. Kommissionen mener heller ikke, at støtten i den foreliggende sag bør behandles sammen med de skattemæssige afskrivninger, der ydes udviklingsselskaberne, som en enkelt "pakke", hvor det hele opfattes som investeringsstøtte. Ved en sådan fremgangsmåde risikerer man at give driftsstøtte den gunstigere behandling, der er forbeholdt investeringsstøtte, ikke blot i regioner, der er omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), men også i regioner, der er omfattet af artikel 87, stk. 3, litra c). En sådan fremgangsmåde ville også være særlig betænkelig i regioner, der snart mister deres status som støtteberettiget efter artikel 87, stk. 3, litra a), som det er tilfældet i den foreliggende sag. Ud fra alle disse betragtninger fastholder Kommissionen det synspunkt, at de pågældende foranstaltninger indebærer driftsstøtte.

Anvendelse af de materielle regionalstøtteregler

(67) Den pågældende støtte skal vurderes på grundlag af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), der er den eneste undtagelse fra EF-traktatens artikel 87, stk. 1, der kan anvendes i denne sag.

(68) Kommissionen accepterer de irske myndigheders argumenter for, at driftsstøtten opfylder de materielle betingelser i meddelelsen om regionalstøtte, især de betingelser, der er nærmere angivet nedenfor:

(69) Støtten er tidsbegrænset.

(70) Områdets udvikling, erhvervseksperternes udtalelser og lejernes bemærkninger viser, at virksomhederne i CHDA har været i en vanskelig situation på grund af områdets dårlige tilstand og frygten for, at dets dårlige rygte, hvad sikkerheden angår, ville afspejle sig i virksomhedens renommé. Incitamenterne tog specielt sigte på at løse dette problem.

(71) Incitamenterne har til formål at fremme en varig og afbalanceret udvikling i den økonomiske aktivitet i CHDA uden at skabe overkapacitet inden for bestemte sektorer. Incitamenterne er ikke målrettet bestemte sektorer, men tager sigte på at lette de strukturbestemte handicap for virksomheder i området, ved at bidrage til en forbedring af området som sådan. Desuden har ordningen generelt medført en afbalanceret økonomisk udvikling i CHDA som led i en integreret plan, der også har haft en gavnlig virkning på boligsektoren.

(72) De særlige regler for statsstøtte til bestemte sektorer og kriseramte virksomheder er blevet overholdt.

(73) Incitamenterne har aldrig taget sigte på at fremme eksporten til andre medlemsstater.

(74) Som led i proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, har de irske myndigheder hidtil underrettet Kommissionen fuldt ud om gennemførelsen af ordningen.

Beskæftigelse

(75) En af de interesserede parter (men ikke medlemsstaten) har henvist til retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte(10). I betragtning af, at Kommissionen godkender den ændrede ordning som forenelig med fællesmarkedet, finder Kommissionen ikke længere disse indlæg relevante.

Støttens virkninger, efter at området har mistet sin status som støtteberettiget

(76) Kommissionens analyse tager principielt udgangspunkt i det tidspunkt, hvor støtten ydes og ikke det tidspunkt, hvor udbetalingerne senere sker. Når Kommissionen skal vurdere, om en støtteforanstaltning skal betragtes som forenelig med fællesmarkedet, tager den dog hensyn til alle relevante forhold, der under visse omstændigheder kan omfatte det tidspunkt, hvor omkostningerne (som støtten ydes til) påløber, og det tidspunkt, hvor støtten udbetales. I langt de fleste tilfælde opstår der ingen særlige problemer. Der kan dog opstå et problem, især i forbindelse med driftsstøtte, når støtten ydes i forbindelse med omkostninger, der forventes at påløbe med regelmæssige mellemrum over en forholdsvis lang periode i fremtiden, og hvor støtten også udbetales med regelmæssige mellemrum, efterhånden som omkostningerne påløber. Dette kan især være tilfældet, når den pågældende periode strækker sig langt ud over et retsgrundlags gyldighedsperiode, og især når støtten ville udskyde det tidspunkt, hvor relevante ændringer i retsgrundlaget med rimelighed kunne forudses. Disse betragtninger er især relevante, når der er tale om støtte i form af skattelettelser, hvor Kommissionen specielt bestræber sig på at sikre lige konkurrencevilkår(11).

(77) Disse forhold kan være særlig relevante i forbindelse med regionalstøtte, især når den pågældende region mister sin status som støtteberettiget eller ændrer status med det resultat, at driftsstøtte ikke længere kan godkendes. Driftsstøtte kan undtagelsesvis anses for at bidrage til regionaludviklingen i regioner, der er omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a), forudsat at en række betingelser fortsat er opfyldt. En sådan støtte kan være berettiget på grund af det handicap, det giver virksomheden, at den er beliggende i en artikel 87, stk. 3, litra a)-region, og fordi virksomheden ved sin blotte tilstedeværelse bidrager til udviklingen af den pågældende region. Så længe disse forhold er til stede, dvs. så længe regionen fortsat er omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a), kan en sådan støtte fortsat være berettiget. Men så snart regionen ikke længere falder ind under artikel 87, stk. 3, litra a), er en sådan driftsstøtte heller ikke længere berettiget. Det er især denne kontinuitet, der fører til den konklusion, at driftsstøtte principielt ikke bør tillades i forbindelse med periodiske omkostninger, der fortsat påløber i en betydelig periode efter det tidspunkt, hvor den pågældende region ikke længere falder ind under artikel 87, stk. 3, litra a). Ellers ville den ekstraordinære undtagelses restriktive karakter ikke længere blive overholdt. Enhver anden fremgangsmåde kunne medføre, at den liste, Kommissionen opstiller over støtteberettigede områder med regelmæssige mellemrum, og som sikrer, at støtten koncentreres om de regioner, der har størst behov for den, ikke længere er effektiv.

(78) Kommissionen skal også understrege, at periodiske skattelettelser normalt betragtes som ordninger, da medlemsstaterne principielt frit kan ændre deres skatteordninger på et hvilket som helst tidspunkt. Som støtteordninger skal de periodiske skattelettelser være omfattet af proceduren i EF-traktatens artikel 88, stk. 1. Kommissionen skal også gøre opmærksomhed på, at dens målsætning med hensyn til regionalstøtteordninger er at begrænse deres gyldighedsperiode til den gyldighedsperiode, der gælder for de eksisterende regionalstøttekort. Kommissionen foreslog for eksempel en række foranstaltninger med dette formål i forbindelse med indførelsen af retningslinjerne for regionalstøtte i 1998. Under disse omstændigheder kan Kommissionen ikke acceptere, at en medlemsstat, blot ved at indgå formelle, administrative eller kontraktlige forpligtelser kan ændre, hvad der i praksis er en støtteordning, der kan falde ind under EF-traktatens artikel 88, stk. 1, til en ordning, der ikke er omfattet af denne procedure, og som ikke skal undersøges yderligere. Støttens formelle omstændigheder bør ikke kunne skjule dens reelle virkninger.

(79) Ud fra alle disse betragtninger og under hensyn til, at der kan være tale om komplicerede vurderinger af sociale og økonomiske forhold, og at det må sikres, at støtten ikke påvirker samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, kan Kommissionen betragte sådanne ordninger som uforenelige med fællesmarkedet.

(80) I den foreliggende sag forventes det, at Dublin, som har været en regionalstøtteberettiget region efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), vil blive støtteberettiget efter artikel 87, stk. 3, litra c), med virkning fra 1. januar 2000. Irland vil derfor ikke kunne yde regionalstøtte i form af driftsstøtte i Dublin-området med virkning fra dette tidspunkt. På trods heraf havde Irland oprindelig planer om at tillade periodiske skattelettelser (i form af dobbelt huslejefradrag og eftergivelse af kommunale ejendomsskatter) i forbindelse med omkostninger og skattebetalinger, der strækker sig over en periode på ca. ti år, og som derfor ville kunne strække sig langt ud over det tidspunkt, hvor Dublin havde mistet sin status som støtteberettiget område efter artikel 87, stk. 3, litra a). På baggrund af ovenstående og i betragtning af alle sagens omstændigheder ville Kommissionen normalt ikke betragte en sådan foranstaltning som forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen har dog også taget i betragtning, at Irland har ændret den oprindelige ordning, således at ordningen med visse undtagelser ophører den 31. december 2003. Under hensyn til alle de særlige forhold, der gør sig gældende i den foreliggende sag, og især ud fra den betragtning, at Kommissionen indtil udgangen af 1997 behandlede tilsvarende støtteforanstaltninger som investeringsstøtte, mener Kommissionen, at sådanne ordninger kan anses for rimelige, og dette gælder også, når man ser på den overgangsperiode, der kan anses for forenelig med fællesmarkedet under lignende omstændigheder. Kommissionen konkluderer, at den ændrede ordning kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet.

EF-traktatens artikel 86, stk. 2

(81) En af de interesserede parter (men ikke medlemsstaten) har opfordret Kommissionen til at betragte EF-traktatens artikel 86, stk. 2, som relevant for denne sag. Da Kommissionen godkender den ændrede ordning som forenelig med fællesmarkedet, finder den ikke længere disse indlæg relevante.

VI

KONKLUSIONER

(82) Kommissionen konstaterer, at Irland har gennemført den pågældende støtteforanstaltning ulovligt i strid med traktatens artikel 88, stk. 3. Efter at have undersøgt den ændrede ordning (og under hensyn til det tilsagn, som Irland har afgivet) har Kommissionen dog konkluderet, at støtten kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a) -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den ændrede statsstøtteordning vedrørende dobbelt huslejefradrag og eftergivelse af ejendomsskatter for lejere i det relevante område i Customs House Docks Area i Dublin i Irland er forenelig med fællesmarkedet.

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til Irland.

Udfærdiget i Bruxelles, den 22. december 1999.

På Kommissionens vegne

Mario Monti

Medlem af Kommissionen

(1) EFT C 99 af 10.4.1999, s. 2.

(2) Jf. fodnote 1.

(3) EFT C 29 af 2.2.1996, s. 4.

(4) EFT C 212 af 12.8.1988, s. 2.

(5) Det skal bemærkes, at Kommissionen i denne beslutning godkendte de skattemæssige afskrivninger for ejere af erhvervsejendomme på det 12 acres store område (N 267/98, der ophører den 31. december 1999) og på det 27 acres store område (NN 133/98, der ophørte den 24. januar 1999).

(6) Sag T-106/95 FFSA mod Kommissionen, Sml. 1997 I, s. 229.

(7) Sag C-295/97 Piaggio, dom af 17. juni 1999, præmis 45 og 46 (endnu ikke offentliggjort i EFT).

(8) Kommissionens meddelelse om de minimis-reglen for statsstøtte (EFT C 68 af 6.3.1996, s. 9).

(9) Sag T-459/93 Siemens mod Kommissionen, Sml. 1995 II, s. 1675, præmis 48.

(10) EFT C 334 af 12.12.1995, s. 4.

(11) Kommissionens meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte selskabsbeskatning (EFT C 384 af 10.12.1998, s. 3).