DA Den Europæiske Unions Tidende L 14/1

KOMMISSIONENS AFGØRELSE

af 29. juni 2011

om statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08) ydet af Den Franske Republik til det offentlige foretagende »Institut Français du Pétrole«

(meddelt under nummer K(2011) 4483)

(Kun den franske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(2012/26/EU)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (2), særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (3), og

ud fra følgende betragtninger:

1 SAGSFORLØB

(1) I forbindelse med den formelle undersøgelse af akterne i statsstøttesag C 51/05 om den støtteforanstaltning, som Frankrig har iværksat til fordel for Institut Français du Pétrole (4), orienterede de franske myndigheder ved brev af 18. juli 2006, som blev registreret den 19. juli 2006, Kommissionens tjenestegrene om, at det offentlige foretagende IFP, der tidligere var et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17.11.1943 om forvaltning af erhvervsinteresser, pr. 7. juli 2006, var omdannet til et offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter (établissement public à caractère industriel et commercial – herefter »EPIC«). Omdannelsen fremgår af to dokumenter, som de franske myndigheder vedlagde deres brev: i) dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006 om fastlæggelse af nye vedtægter for det offentlige foretagende IFP og ii) artikel 95 i programlov nr. 2005-781 af 13. juli 2005 om fastlæggelse af de energipolitiske retningslinjer (som blev anvendt til vedtagelse af nævnte dekret).

(2) Kommissionen anmodede ved brev af 3. august 2007 og 7. maj 2008 de franske myndigheder om oplysninger, og disse svarede ved brev af 28. september 2007 og 26. juni 2008.

(3) I forbindelse med en tidligere sag traf Kommissionen den 16. juli 2008 en beslutning (herefter »beslutning C 51/2005«) om den støtteforanstaltning, som Frankrig havde iværksat til fordel for IFP-koncernen (5). I denne beslutning understregede Kommissionen, at spørgsmålet om yderligere statsstøtte i form af en eventuel ubegrænset statsgaranti i medfør af det offentlige foretagende IFP's status af EPIC var genstand for en særskilt undersøgelse i forbindelse med en anden procedure.

(4) Denne anden procedure i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, udmøntedes i Kommissionens beslutning af 16. juli 2008 (6) (herefter »indledningsbeslutningen«), som den traf i medfør af artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (7) (herefter »procedureforordningen«) imod den ubegrænsede statsgaranti, som IFP-koncernen potentielt kunne få.

(5) Med offentliggørelsen den 11. oktober 2008 af indledningsbeslutningen i Den Europæiske Unions Tidende opfordrede Kommissionen alle berørte tredjeparter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.

(6) Kommissionen modtog Frankrigs bemærkninger ved brev af 14. oktober 2008.

(7) Ved brev af 6. november 2008, som blev registreret af Kommissionen samme dag, oplyste selskabet UOP Limiteds konsulenter Kommissionen om, at deres klient ønskede at fremsætte bemærkninger til den omhandlede foranstaltning. Da det var nødvendigt med en oversættelse af disse bemærkninger, bad de derfor om en forlængelse af fristen for fremsættelse heraf til 30. november 2008. Ved brev af 7. november 2008 meddelte Kommissionen, at den fandt anmodningen begrundet og gav UOP Limited en forlængelse af svarfristen til 30. november 2008. Ved brev af 28. november 2008, som blev registreret af Kommissionen samme dag, fremsendte UOP Limiteds konsulenter deres klients bemærkninger til indledningsbeslutningen.

(8) I samme brev af 28. november 2008 bad UOP Limiteds konsulenter om lov til på deres klients vegne at fremsætte yderligere bemærkninger undervejs i proceduren. Ved brev af 17. december 2008 besvarede Kommissionen denne anmodning ved at acceptere at forlænge UOP Limiteds svarfrist indtil 23. januar 2009, så det kunne fremsætte eventuelle supplerende bemærkninger. Ved brev af 23. januar 2009 fremsendte UOP Limiteds konsulenter supplerende bemærkninger på deres klients vegne.

(9) Ved brev af 6. maj 2009 sendte Kommissionen de franske myndigheder samtlige UOP Limiteds bemærkninger til indledningsbeslutningen, heraf nogle i en fortrolig version. Kommissionen opfordrede de franske myndigheder til at fremsætte deres kommentarer senest den 8. juni 2009. Ved brev af 2. juni 2009 anmodede disse om en forlængelse af fristen til 22. juni 2009, idet de mente, at tredjepartens bemærkninger nødvendiggjorde en detaljeret og tilbundsgående analyse og høring af flere ministerielle tjenestegrene. Ved brev af 9. juni 2009 accepterede Kommissionen denne forlængelse til 22. juni 2009. Ved brev af 22. juni 2009 fremsendte de franske myndigheder deres kommentarer til UOP Limiteds bemærkninger.

(10) Ved brev af 29. juli 2009 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om yderligere oplysninger og opfordrede dem til at svare inden 24. august 2009. Ved brev af 19. august 2009 bad disse om en forlængelse af svarfristen til 7. september 2009, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 20. august 2009. Ved brev af 8. september 2009 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.

(11) Ved brev af 20. november 2009 udbad Kommissionen sig nye supplerende oplysninger fra de franske myndigheder og opfordrede disse til at besvare anmodningen inden tyve dage. Ved brev af 14. december 2009 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen til 22. januar 2010, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 18. december 2009. Ved brev af 13. januar 2010 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.

(12) Den 20. maj 2010 afholdt Kommissionens tjenestegrene et møde i Bruxelles for sammen med de franske myndigheder at afdække konsekvenserne for nærværende sag af den beslutning, som Kommissionen vedtog den 26. januar 2010 om statsstøtte til det franske postvæsen (La Poste) (8) i sag C 56/07 (ex E 15/05) (herefter »beslutning C 56/2007«). Da La Poste indtil da havde været en offentlig enhed med EPIC-lignende (9) status, havde sagen om La Poste (herefter »postsagen«) mange lighedspunkter med den omhandlede foranstaltning, hvorfor de franske myndigheder også i analogi hermed fremførte de samme argumenter i deres bemærkninger til de to sager. Den4. juni 2010 blev der sendt en række supplerende spørgsmål til Frankrig pr. e-mail, idet Kommissionens tjenestegrene ønskede at indhente et skriftligt svar fra de franske myndigheder på forskellige punkter, der var blevet drøftet på dette møde. Den 16. juli 2010 fremsendte de franske myndigheder de ønskede oplysninger.

(13) Ved brev af 29. september 2010 udbad Kommissionen sig nye supplerende oplysninger fra de franske myndigheder og opfordrede disse til at besvare anmodningen inden tyve dage. Ved brev af 7. oktober 2010 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen til 26. november 2010, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 8. oktober 2010. Ved brev af 26. november 2010 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.

2 IFP-KONCERNEN

(14) Som Kommissionen i sin åbningsbeslutning og beslutning C 51/2005 (10) anførte, har det offentlige fortagende IFP tre opgaver: — forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemi — uddannelse af ingeniører og teknikere samt — udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale om disse sektorer. Hovedretningslinjerne for IFP's virke fastlægges i en formålsaftale med staten for fem år ad gangen.

(15) I øvrigt har det offentlige foretagende IFP direkte og indirekte kontrol med de kommercielle virksomheder, som det har indgået eneretsbaserede forsknings- og licensaftaler med. På baggrund af en vifte af samstemmende oplysninger, som omtales nærmere i betragtning 137, vurderede Kommissionen i beslutning C 51/2005, at enheden bestående af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat og deres moderselskab, det offentlige foretagende IFP, udgjorde en koncern (herefter »IFP-koncernen«) i konkurrenceretlig forstand.

(16) Axens er aktiv på markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri. I 2006, på datoen for moderselskabets statusændring, var Axens' samlede omsætning 308,45 mio. EUR. To aftaler om eneret til rammelicens og produktlicenser samt en aftale om industriforskning (11) forbinder det offentlige foretagende IFP og Axens. Til gengæld for disse aftaler betaler datterselskabet dels afgifter til sit moderselskab for licensaftalerne, dels et vederlag […] (13) for adgangen til det offentlige foretagende IFP's forskningskapacitet.

(17) Beicip-Franlab har specialiseret sig i udgivelse og formidling af programmel inden for »prospektering og forekomster« samt feasibilityundersøgelser og rådgivning. Selskabet havde i 2006 en omsætning på 42 mio. EUR. I henhold til en tiårig eneretsaftale om udvikling, markedsføring og brug, undertegnet i 2003 [tilbyder IFP Beicip-Franlab sine forskningsresultater] (**) vedrørende algoritmer, modeller og metoder, [der er udviklet af] (**) det offentlige foretagende IFP på området »prospektering og forekomster«, og Beicip-Franlab kan anmode IFP om at fremstille produkter på dette grundlag. Beicip-Franlab dækker alle IFP's omkostninger ved udvikling af produkterne. Desuden betaler Beicip-Franlab forskellige supplerende vederlag […] (*) til dækning af udgifter til vedligeholdelse og brugsrettigheder. En tillægsaftale blev undertegnet i 2005 om ændring af betalingsvilkårene, men princippet om, at Beicip-Franlab afholder alle udviklingsomkostninger, er bibeholdt.

(18) Prosernat leverer feasibilityundersøgelser, andre tjenesteydelser og færdigt udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl. I 2006 havde selskabet en omsætning på 49,9 mio. EUR. Den 18. august 2003 blev der undertegnet en tiårig rammelicensaftale og en tiårig aftale om industriforskning mellem det offentlige foretagende IFP og Prosernat med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2002, i henhold til hvilken Prosernat får enelicens til det offentlige foretagende IFP's patenter, og [IFP tilbyder Prosernat resultaterne af sin] (**) forskning […] (*) inden for teknologier til gasbehandling og genindvinding af svovl. Prosernat betaler sit moderselskab en afgift af den årlige omsætning som vederlag for licensen til processerne og en afgift for udstyr, som fastsættes individuelt. Det vederlag, som det offentlige foretagende IFP beregner sig for at give Prosernat adgang til sine forskningsresultater, udgør […] (*) % af Prosernats samlede årsomsætning.

(19) I overensstemmelse med beslutning C 51/2005 blev der indsat en bestemmelse i 2009 (14) i eneretsaftalerne om de vederlag, som det offentlige foretagende IFP modtager fra sine datterselskaber Axens og Prosernat, for at skabe sikkerhed for, at moderselskabet modtager et variabelt minimumsvederlag til dækning af mindst 25 % af udgifterne til feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter, 50 % af udgifterne til industriforskningsprojekter og i givet fald 75 % af udgifterne til udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet i henhold til EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling af 17. februar 1996 (15) (herefter »F&U-rammebestemmelserne fra 1996«), som det offentlige foretagende IFP udfører på datterselskabernes forretningsområder (16).

(20) I overensstemmelse med beslutningen om at indlede en formel undersøgelse af den omhandlede foranstaltning forekommer det nødvendigt at medregne den potentielle virkning af den statsgaranti, der hidrører fra det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, for alle enheder i IFP-koncernen (herunder det offentlige foretagende IFP og dets tre privatretlige datterselskaber) (17).

3 BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN

(21) Indtil 2006 var det offentlige foretagende IFP en privatretlig juridisk person, et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser og underlagt den franske regerings økonomiske og finansielle kontrol.

(22) I artikel 95 i programlov nr. 2005-781 af 13. juli 2005 om fastlæggelse af de energipolitiske retningslinjer fastsattes princippet om omdannelse af IFP til et EPIC. Denne omdannelse trådte i kraft på datoen for offentliggørelsen i Frankrigs statstidende af dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006 om vedtægter for det offentlige foretagende IFP.

(23) I sin nye egenskab af EPIC blev det offentlige foretagende IFP på datoen for sin statusændring til en offentligretlig juridisk person (18).

(24) De juridiske konsekvenser af betegnelsen EPIC er forklaret nærmere i afsnit 2 (»Beskrivelse af foranstaltningen«) i beslutning C 56/2007 samt i afsnit 3.2.1 (om de juridiske konsekvenser for IFP af at få EPIC-status) i indledningsbeslutningen, som Kommissionen henviser til.

4 BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

(25) I åbningsbeslutningen vurderede Kommissionen for det første, at foranstaltningen rejste tvivl om, hvorvidt den usædvanligt gunstige ordning, som blev indført til fordel for offentlige foretagender af industriel og kommerciel karakter (EPIC) i forbindelse med konkurs, kan sammenlignes med en ubegrænset statsgaranti, hvormed man kan mobilisere offentlige midler, og lagde følgende til grund: — Insolvens- og konkursprocedurerne finder ikke anvendelse på EPIC'er i form af offentligretlige juridiske personer i medfør af det overordnede princip om fritagelse af offentligretlige juridiske personers ejendom for arrest eller udlæg, som siden slutningen af det 19. århundrede har været gældende retspraksis i Frankrig, især hos Cour de cassation (19). Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.1 i indledningsbeslutningen, betragtning 38-40 (20). — Loven af 16. juli 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil finder til gengæld anvendelse på et EPIC. I henhold til disse bestemmelser udpeges staten udtrykkeligt som kompetent myndighed vedrørende inddrivelse af gæld i offentlige foretagender og overdrages betydelige beføjelser såsom anvisning på eget initiativ og tilvejebringelse af tilstrækkelige ressourcer. Desuden fastlægges der i bestemmelserne et princip om statens ansvar i sidste instans for offentligretlige juridiske personers gæld. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.2 i indledningsbeslutningen, betragtning 41-45 (21). — I tilfælde af opløsning af et EPIC finder princippet om overførsel af gæld til staten eller en anden offentlig enhed generelt anvendelse (22), således at samtlige et EPIC's kreditorer får sikkerhed for, at de aldrig mister den fordring, de har i et offentligt foretagende. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.3 i indledningsbeslutningen, betragtning 46-51 (23). — EPIC'erne ville kunne få privilegeret adgang til statskassens forskudskonti. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.4 i indledningsbeslutningen, betragtning 52 (24).

(26) Som nævnt i betragtning 65-74 i åbningsbeslutningen, som Kommissionen henviser til med henblik på nærmere forklaring, forekom de franske myndigheders lovgivnings- og forskriftsmæssige præciseringer i øvrigt ikke at være tilstrækkelige til på forhånd at fjerne denne tvivl.

(27) Kommissionen anførte dernæst, at det ikke kunne udelukkes, at denne situation afføder en selektiv økonomisk fordel, især i kraft af de angiveligt mere gunstige finansieringsvilkår, også selv om det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber ikke har fået en kreditvurdering af et eksternt kreditvurderingsbureau. IFP-koncernen kunne også være blevet begunstiget i sine forbindelser til kunder og leverandører, idet sidstnævnte kunne have troet, at de var omfattet af en statsgaranti for deres fordringer. Derfor kunne det i løbet af den foreløbige undersøgelse ikke udelukkes, at leverandører eller kunder i forbindelse med en leverance eller indkøb af varer eller tjenesteydelser på kredit ville give det offentlige foretagende IFP bedre betingelser end dem, de ville indrømme en virksomhed, der ikke er omfattet af statsgaranti.

(28) I øvrigt vurderede Kommissionen på grundlag af de oplysninger, der var resultatet af den foreløbige undersøgelse, at garantiens ubegrænsede karakter, især dens varighed, beløb og omfang, gjorde det yderst vanskeligt at beregne den markedspræmie, som det offentlige foretagende IFP burde betale staten for at yde det denne beskyttelse.

(29) Endelig angav Kommissionen, at den havde sine tvivl med hensyn til statsstøttens forenelighed med det indre marked, idet støtten især ikke umiddelbart forekom at være beregnet til at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner.

5 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER OG FORSLAG

5.1 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS INDLEDENDE BEMÆRKNINGER

(30) Som svar på indledningsbeslutningen sendte de franske myndigheder deres bemærkninger og forslag til Kommissionen ved brev af 14. oktober 2008. Dette brev supplerede de bemærkninger og forslag, de franske myndigheder (25) havde fremsat i deres tidligere breve, og som er opsummeret i beslutningen om at indlede proceduren.

(31) I deres bemærkninger af 14. oktober 2008 mindede de franske myndigheder indledningsvis om, at proceduren mod IFP-koncernen var indledt parallelt med postsagen, og angav derfor at ville fremføre de samme argumenter, som de havde fremført i forbindelse med undersøgelsen af postsagen (26). Trods lighedspunkterne valgte de franske myndigheder alligevel at minde om de særlige forhold, der gælder det offentlige foretagende IFP. Det drejer sig således om en forskningsorganisation med tre almennyttige opgaver (forskning, uddannelse og dokumentation), hvis aktiviteter for størstedelens vedkommende ikke er økonomiske, hvilket skulle berettige den offentlige finansiering, den får bevilget. Derudover præciserede de franske myndigheder årsagerne til omdannelsen til et EPIC, nemlig at der skulle skabes sammenhæng mellem dels aktiviteternes art og IFP's finansieringsform, dels IFP's juridiske status, og at dette berettigede statusændringen, hvorved IFP blev bragt nærmere den offentlige sektor mod at opgive den privatretlige form af erhvervsrettet foretagende.

(32) De franske myndigheder anfægtede, at der skulle være tale om statsstøtte, fordi to af de betingelser, der stilles i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, ifølge dem ikke var opfyldt, idet den omhandlede mekanisme dels ikke omfattede overførsel af statslige midler (5.1.1), dels ikke gav det offentlige foretagende IFP nogen fordele (5.1.2).

5.1.1 FRAVÆR AF EN GARANTI, DER KAN TILSKRIVES STATEN OG INDEBÆRER OVERFØRSEL AF STATSLIGE MIDLER

(33) Ifølge de franske myndigheder er de offentlige virksomheder for det første ikke automatisk omfattet af en garanti i kraft af deres status (A), og for det andet er Kommissionens ræsonnement i indledningsbeslutningen forkert (B).

A. Fravær af enhver ubegrænset statsgaranti

(34) Som nævnt i betragtning 41-45 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, fremlægger de franske myndigheder fem anbringender til støtte for deres argumentation.

(35) For det første er der ikke i nogen retsakt eller beslutning fastsat det princip, at staten principielt giver en ubegrænset garanti for gæld stiftet af et EPIC.

(36) For det andet er der ifølge retspraksis hos Frankrigs øverste forvaltningsdomstol Conseil d'Etat ikke tale om garanti, jf. bl.a. afgørelsen om Société de l'hôtel d'Albe (27) og de to beslutninger, der blev truffet i Campoloro-sagen (28).

(37) For det tredje fastsattes det i organisk lov af 1. august 2001 om finanslovene (herefter »LOLF«), at der kun ved en finanslovsbestemmelse kan indføres en garanti (29), hvilket Conseil d'Etat udtrykkeligt bekræftede i sin årsberetning for 2006 (30). Ifølge den ekspert, som de franske myndigheder havde engageret i postsagen (31), har der derfor ikke siden den fuldstændige ikrafttræden af LOLF den 1. januar 2005 lovligt kunnet gives en implicit garanti. Den gæld, der er stiftet siden den 1. januar 2005, er således ikke omfattet af en implicit garanti. Med hensyn til gæld stiftet før den 1. januar 2005 mener eksperten, at det i mangel af en anfægtet afgørelse ikke kan fastslås, hvorvidt man af hensyn til respekten for kreditorernes forfatningssikrede rettigheder kan se bort fra ugyldigheden af de implicitte garantier, som blev givet før den 1. januar 2005, og som ikke var udtrykkeligt bemyndiget i finansloven.

(38) For det fjerde mener Frankrig, at hvis et EPIC var omfattet af en statslig garanti, ville en ændring af dets status kræve iværksættelse af foranstaltninger til beskyttelse af fordringshavernes rettigheder. Da en sådan mekanisme aldrig er indført (32), slutter de, at et EPIC tværtimod ikke er omfattet af nogen form for statsgaranti.

(39) For det femte citerer de franske myndigheder en artikel (33) af den tidligere retsformand for Conseil d'Etats afdeling for tvistemål, Daniel Labetoulle. Ifølge denne »er der juridisk set ingen automatik i bevillingen, fordelen og omfanget af denne garanti [en statsgaranti, der uden videre skulle gælde for statens offentlige foretagender].«

B. Kommissionens forkerte ræsonnement (34)

(40) De franske myndigheder mener hverken, at der er garanti for tilbagebetalingen af individuelle fordringer i tilfælde med EPIC (a), eller at der er garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagendes eller dets forpligtelsers eksistens (b).

a) Fravær af garanti for tilbagebetalingen af individuelle fordringer

(41) Som nævnt i betragtning 46-49 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at loven af 16. juli 1980 ikke kan være grundlag for en garanti. På baggrund af det forberedende arbejde til loven, en fortolkning af retspraksis fra Campoloro-sagen af 10. november 1999 (35) og af 18. november 2005 (36) og en række retsvidenskabelige artikler (37) anfører de franske myndigheder således, at loven af 16. juli 1980 efter deres mening ikke pålægger staten pligt til at indgå forpligtelser for egne midler, idet udtrykket »sørger for det« i lovens artikel 1 alene skulle give staten en beføjelse til at »substituere« ledelsen hos den person, den træder i stedet for, hvorved »substitutten principielt har de samme kompetencer som den substituerede«. Staten vil altså i forbindelse med denne substitution kun kunne udøve den pågældende ledelses kompetencer, hvilke ikke omfatter muligheden for at råde over statens budget, idet tildelingen af en særlig støtte angiveligt ligger »uden for en substitutionsbeføjelse«.

(42) Som nævnt i betragtning 50-53 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, hævder de franske myndigheder i øvrigt, at statens objektive ansvar ikke kan gøres gældende alene begrundet i utilstrækkelige aktiver. Ifølge de franske myndigheder forudsætter enhver garanti da også, at garanten påtager sig ansvaret for den garanteredes forhold. Når det drejer sig om at have udvist skyld eller i tilfælde af objektivt ansvar at påtage sig ansvaret for følgerne af egne foranstaltninger, kan der derfor ikke være tale om garanti. Ifølge de franske myndigheder kan statens ansvar ikke gøres gældende udelukkende med den begrundelse, at præfekten eller tilsynsmyndigheden på grund af myndighedens eller det offentlige foretagendes finansielle og formuemæssige situation ikke har kunnet træffe en foranstaltning, der kunne gøre det muligt at betale fordringen. Der bør ses bort fra skyld, idet præfektens eller tilsynsmyndighedens undladelse ikke i sig selv er culpøs. Dog anerkender de franske myndigheder, at kravet om kontinuitet i den offentlige service er afgørende for statens repræsentant i forbindelse med håndhævelsen af den procedure, der er indført ved lov af 16. juli 1980, men mener, at selv om dommeren skulle træffe bestemmelse om erstatning til kreditor, ville en sådan erstatning sætte kreditor i den samme situation som efter de almindelige bestemmelser, eftersom det omhandlede aktiv i sidstnævnte tilfælde ville være blevet solgt, og kreditorerne tilsammen ville have fået det tilsvarende beløb. Kreditor ville derfor ikke have nogen fordel som følge heraf.

b) Fravær af garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagendes eller dets forpligtelsers eksistens

(43) Som nævnt i betragtning 54-56 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at den manglende anvendelse af den almindelige procedure for rekonstruktion og likvidation på offentligretlige juridiske personer ikke udelukker muligheden for, at et EPIC kan gå konkurs, eller at der kan indledes en konkursbehandling imod det. De anfægter Kommissionens analyse, der bygger på meddelelsen om statsstøtte i form af garantier (38) (herefter »meddelelsen om garantier«), og mener, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke har påvist eksistensen af »mere gunstige finansieringsvilkår«, der kan tilskrives udelukkelsen af muligheden for konkurs eller andre insolvensprocedurer, og heller ikke har fastslået, at det offentlige foretagende IFP ikke kan gå konkurs, eller at en insolvensprocedure ikke er mulig, fordi loven af 1985 kun er en procedurelov, og fordi den omstændighed, at EPIC ikke falder ind under anvendelsesområdet, kun indebærer, at der ikke kan iværksættes en rekonstruktions-, likvidations- eller konkursprocedure mod den ad hoc.

(44) Som forklaret i betragtning 57-67 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, hævder de franske myndigheder i øvrigt, at anvendelsen af den »procedure«, der blev indført ved lov af 16. juli 1980, frem for den almindelige kollektive bobehandling ikke giver kreditor nogen fordel. De bestrider, at det var nødvendigt at opfylde kravene om offentlighed (39) og ækvivalens (40), som Kommissionen stiller i betragtning 81 i indledningsbeslutningen, for at vurdere om anvendelsen af en specifik procedure i tilfælde af insolvens giver den enhed en fordel, som er omfattet heraf, i forhold til de øvrige virksomheder, der er omfattet af handelsretten (41), men de fastholder de samme krav i analysen af den procedure, der blev indført ved lov af 16. juli 1980. De mener, at denne procedure, for så vidt angår offentlighedskriteriet, er korrekt identificeret af kreditvurderingsbureauerne som den, der skal anvendes i tilfælde af insolvens hos et EPIC, mens de vedrørende ækvivalenskriteriet skelner mellem, om der skal anvendes et krav om kontinuitet i den offentlige service eller ej, samtidig med at de bemærker, at den finansielle situation i det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber gør det usandsynligt, at der skulle være tale om utilstrækkelige aktiver i IFP-koncernen, hvis likvide beholdninger og bundne aktiver (150,3 mio. EUR) i slutningen af 2007 omtrent androg det femdobbelte af koncernens samlede passiver (25,2 mio. EUR). De lægger følgende til grund: a) I tilfælde, hvor der ikke gælder noget krav om offentlig service, og det offentlige foretagende har utilstrækkelige aktiver, sætter anvendelsen af proceduren, der blev indført ved lov i 1980, ifølge de franske myndigheder ikke kreditorerne i en mere gunstig situation end, hvis den almindelige procedure var blevet anvendt. De får nemlig det samme beløb som kreditorerne hos en enhed, der er omfattet af handelsretten, hvilket vil sige det beløb, der hidrører fra realiseringen af aktivsiden, og har udtømt deres retsmidler ved procedurens afslutning (42), idet staten ifølge de franske myndigheder ikke kan ifalde ansvar alene på grund af utilstrækkelige midler. Kun to aspekter er ifølge dem forskellige, nemlig — at der ikke sker massebehandling af kreditorerne. I modsætning til den privatretlige procedure, hvor fordringerne massebehandles, og kreditorerne bliver fyldestgjort i faldende rækkefølge efter privilegeret krav og i forhold til det disponible beløb, skiller proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 sig ud ved, at kun kreditors anmeldelse af fordringen giver ham mulighed for at sikre sine rettigheder. Loven af 16. juli 1980 bygger på princippet om »først til mølle«. — at det er statens repræsentant, der under forvaltningsdomstolens kontrol (kontrol af grov forsømmelighed, som Conseil d'Etat fastslog i Campoloro-dommen) påtager sig en funktion, der svarer til kuratoren i et konkursbo eller bestyreren af aktiver ved insolvensbehandling. b) I tilfælde, hvor kontinuiteten i den offentlige service skal sikres, indrømmer de franske myndigheder, at statens repræsentant under udøvelse af sine beføjelser i henhold til lov af 16. juli 1980 vil kunne beslutte ikke at afhænde visse aktiver, der er nødvendige for varetagelsen af en public service-opgave. Denne undladelse af at afhænde visse aktiver udmønter sig således – hvis den ikke udløser en erstatning fra staten – i en indskrænkning af realiseringen af aktiver og dermed i et tilsvarende mindre beløb, som kreditorerne kan få tilbage. Proceduren vil ifølge de franske myndigheder ikke give det offentlige foretagende IFP's kreditorer bedre rettigheder end dem, de ville have i medfør af handelsretten. Dog medgiver de franske myndigheder, at statens objektive ansvar i så fald vil kunne gøres gældende og udmøntes i en erstatning til kreditorerne for det tab, de har lidt (dog højst et beløb svarende til salgsværdien af de aktiver, som staten besidder for at sikre kontinuiteten i den offentlige service). Kreditorerne er således potentielt i den samme situation som den, der ville følge af de almindelige regler. De franske myndigheder konkluderer, at proceduren, der blev indført ved lov af 16. juli 1980, ikke giver nogen fordel i forhold til den almindelige procedure, og at det dermed ikke er berettiget at lade det offentlige foretagende IFP være direkte omfattet af en sådan procedure.

(45) Som forklaret i betragtning 68 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, understreger de franske myndigheder, at de retsakter, som Kommissionen nævner i sin indledningsbeslutning, især i betragtning 82, bl.a. den kodificerende instruks nr. 02-060-M95 af 18. juli 2002 om finansielle og regnskabsmæssige bestemmelser for nationale offentlige foretagender af industriel eller kommerciel karakter og vejledningen om den finansielle opbygning i forbindelse med oprettelse, omdannelse og nedlæggelse af nationale offentlige virksomheder og offentlige interessegrupper af 14. november 2006, hverken kan finde anvendelse på eller overføres på det offentlige foretagende IFP.

(46) Hvad angår tilførslen af ny kapital til det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, mener de franske myndigheder for det første, at spørgsmålet, der rejses i betragtning 80 i indledningsbeslutningen, ikke bør behandles med det formål at påvise eksistensen af en eventuel statsgaranti, men snarere for at måle de potentielle virkninger af en sådan garanti, som i givet fald sætter det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber i en gunstig situation på grund af de mere lempelige vilkår for tilførsel af ny kapital. De mener dernæst, at Kommissionens argumentation bygger på to fejlagtige antagelser, nemlig: — Kommissionen foretager på sin side et fejlræsonnement med hensyn til den eventuelle støtte, som det offentlige foretagende IFP vil kunne give sine datterselskaber gennem en koncernintern overførsel, idet de betingelser, på hvilke et moderselskab i koncernen, uanset om det er en offentligretlig juridisk person, kan støtte et af sine datterselskaber, der er i vanskeligheder, er nøje underlagt selskabsretten (43) og på ingen måde knyttet til begrebet virksomhed i konkurrenceretlig forstand. — De franske myndigheder bestrider på deres side, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC og statsgarantien, som en sådan status i givet fald medfører, giver det mulighed for at tilføre sine datterselskaber ny kapital på en lettere måde end moderselskaberne i koncerner, som har privatretlig status. Ifølge de franske myndigheder er det forhold, at et selskab midlertidigt har tab på et af sine datterselskaber, en normal foreteelse i driften af en koncern, hvilket Den Europæiske Unions dommer (44) i øvrigt også vil anerkende, og en offentlig investor, som handler efter den samme adfærdskodeks som en privat investor, vil ikke få sin investering fortolket som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten (45). Det vil bl.a. være tilfældet for det offentlige foretagende IFP, som juridisk har mulighed for (og ikke pligt til) at tilføre et datterselskab i vanskeligheder ny kapital efter de samme skønskriterier som enhver fornuftig investor. Endelig anfægter de franske myndigheder, at et EPIC har nogen som helst mulighed for at få »direkte adgang« til »statskassens konti«. De præciserer, at budgetmekanismen »tilskudskonto« i henhold til artikel 24 i LOLF har til formål at mobilisere begrænsede lån (under finanslovens loft), som sætter staten i stand til, hvis den ønsker det og har lov til det (især i EU-retlig forstand), at bevilge forskellige organer lån. Ifølge de franske myndigheder har et EPIC ikke »direkte adgang« til disse konti.

5.1.2 FRAVÆR AF ENHVER FORDEL FOR DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP OG DETS DATTERSELSKABER

(47) For det første mener de franske myndigheder ikke, at meddelelsen om garantier gør det muligt at konkludere, at der er tale om en fordel i det foreliggende tilfælde. De mener heller ikke, at det er i overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis også at lade eventuelle fordele, som det offentlige foretagende IFP måtte have i kraft af sin status af EPIC, omfatte IFP's datterselskaber, som er almindelig aktieselskaber, og ej heller at det i det foreliggende tilfælde er påvist, at der er tale om en reel økonomisk fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber.

(48) De franske myndigheder mener, at Kommissionen anlægger en forkert fortolkning af punkt 1.2 i sin meddelelse om garantier, hvori det hedder, at Kommissionen også anser »de mere gunstige finansieringsvilkår, der opnås af virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs eller andre insolvensprocedurer eller indebærer en eksplicit statsgaranti eller statens dækning af tab, for at være støtte i form af en garanti«. Følgende gør sig gældende her: — For det første bestrider de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP som EPIC har en juridisk status, der udelukker enhver konkurs- eller insolvensprocedure. Det mener de i hvert fald ikke, at Kommissionen har påvist. Den har ifølge dem blot ført bevis for, at denne status ikke gør det muligt at anvende en bestemt procedure (nemlig i den foreliggende sag den procedure, som blev indført ved lov af 25. januar 1985). — For det andet benægter de franske myndigheder, at det forhold, at det er lov- og vedtægtsmæssigt umuligt for en virksomhed at blive konkurs- eller insolvensbehandlet, automatisk medfører mere gunstige finansieringsvilkår på markedet. Det påhviler Kommissionen under anvendelse af punkt 1.2 i meddelelsen om garantier på forhånd at påvise eksistensen af mere gunstige finansieringsvilkår for at kunne vurdere, at en virksomhed, hvis juridiske status udelukker muligheden for en konkurs- eller insolvensprocedure, får støtte i form af en garanti.

(49) I øvrigt mener de, at Kommissionen i sin indledningsbeslutning har ignoreret sin beslutningspraksis i forbindelse med undersøgelsen af de potentielle fordele for IFP's datterselskaber ved, at der findes en ubegrænset garanti for et EPIC. Kommissionen har ifølge dem valgt en ræsonnement, der strider mod det, den anvendte i forbindelse med oprettelsen af Banque Postale (46), for mens Banque Postale i lighed med det offentlige foretagende IFP's datterselskaber var et aktieselskab, som var 100 % ejet af en EPIC-lignende enhed, mente Kommissionen (og her sås der endda bort fra Frankrigs forpligtelser i sagen), at det almindelige aktieselskabs juridiske status i sig selv gjorde det muligt at udelukke eksistensen af enhver ubegrænset garanti for det enkelte datterselskab. Det samme ræsonnement skulle ifølge de franske myndigheder føre til den konklusion, at det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, der også har status af almindelige aktieselskaber, heller ikke var omfattet af den ubegrænsede garanti, som en EPIC-status måtte udløse.

(50) Endelig skal ifølge de franske myndigheder Kommissionen ikke have påvist eksistensen af en reel økonomisk fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber, idet den nøjedes med i sin indledningsbeslutning at henvise til »angiveligt« mere gunstige finansieringsvilkår uden at fremlægge et faktisk bevis herfor. Den Europæiske Unions retspraksis ville kræve, at Kommissionen i den foreliggende sag påviser, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC faktisk gav det mulighed for at opnå mere gunstige finansieringsvilkår (47). Men de franske myndigheder har fremsendt en række oplysninger i løbet af proceduren som dokumentation for, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke havde og heller ikke ville kunne skaffe det og dets datterselskaber nogen finansiel fordel, idet omdannelsen af det offentlige foretagende IFP navnlig var foregået under overholdelse af et generelt princip om kontinuitet, især med hensyn til dets aktiviteter, organisation, regnskabs- og finansordning (midler og regler for regnskaber og finansiering) samt skatteordning.

(51) De franske myndigheder mener, at førnævnte oplysninger viser: — at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskabers finansielle situation er god, hvilket overflødiggør spørgsmålet om en eventuel konkurs og dermed en statslig indgriben i sidste instans, — at de kortsigtede finansieringsvilkår for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber er forskellige for de enkelte enheder og hidrører fra individuelle og personlige forhandlinger mellem dem og deres respektive banker, — at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskabers forhold til deres leverandører og kunder heller ikke giver anledning til privilegerede betingelser som følge af, at disse leverandører og kunder forventer en statsgaranti.

(52) De franske myndigheder konkluderer: — at Kommissionens analyse i dens beslutning om at indlede proceduren er diskutabel, idet det offentlige foretagende IFP og dets filialer ikke er omfattet af nogen statsgaranti, — at Kommissionen ikke har påvist, at IFP's status af EPIC i sig selv giver det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber nogen fordel, — at Kommissionen derfor ikke har påvist eksistensen af en statsstøtte til fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber.

5.2 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS FORSLAG

(53) For at fjerne enhver tvivl hos Kommissionen anførte de franske myndigheder ikke desto mindre, at de, såfremt Kommissionen ville acceptere at afslutte proceduren med en beslutning om, at der ikke er tale om statsstøtte ifølge artikel 7, stk. 2, i procedureforordningen, var rede til at iværksætte følgende foranstaltninger: — en præcisering af gennemførelsesdekretet til loven af 16. juli 1980 — indføjelse i det offentlige foretagende IFP's kontrakter, hvis disse indebærer en fordring, af en bemærkning om, at der ikke er nogen garanti — indføjelse i det offentlige foretagende IFP's datterselskabers finansieringskontrakter af en bemærkning om, at der ikke er nogen garanti.

5.2.1 PRÆCISERING AF GENNEMFØRELSESDEKRETET TIL LOVEN AF 16. JULI 1980

(54) Som præciseret i betragtning 94-96 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, foreslår de franske myndigheder at præcisere fortolkningen af loven af 16. juli 1980 ved at omformulere fjerde afsnit i artikel 3-1 i gennemførelsesdekretet til denne lov (48). Den foreslåede ændring skulle ifølge dem fjerne enhver tvivl om afgrænsningen af udtrykket »sørger for det« i opbygningen af den tilsynsbeføjelse, der er tillagt præfekten eller tilsynsmyndigheden, idet disse fremover skal frigøre midlerne af den lokale myndigheds eller offentlige virksomheds budget (49). Ifølge de franske myndigheder vil dette forslag udelukke, at statens repræsentant i udøvelsen af sine tilsynsbeføjelser kan forøge den pågældende lokale myndigheds eller offentlige virksomheds ressourcer med statsstøtte eller ved tilførsel af offentlige midler.

5.2.2 INDFØJELSE I DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S KONTRAKTER, HVIS DISSE INDEBÆRER EN FORDRING, AF EN BEMÆRKNING OM, AT DER IKKE ER NOGEN GARANTI

(55) Som præciseret i betragtning 97-100 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, anfægter de franske myndigheder Kommissionens holdning (50), ifølge hvilken staten kan ifalde ansvar alene på grundlag af det offentlige foretagende IFP's insolvens. Imidlertid fremsætter de et forslag baseret på undtagelsen om accepteret risiko (jf. Conseil d'Etats domme i sagerneSille (51) og Meunier (52), der i lighed med det forslag, de kom med i postsagen, går på officielt at bekræfte over for det offentlige foretagende IFP's kreditorer, at disses fordring ikke er omfattet af en statsgaranti, og at staten i tilfælde af insolvens ikke vil være forpligtet til økonomisk at træde i stedet for virksomheden med henblik på betaling af fordringen. Derfor kan de pågældende, der bevidst og på et kvalificeret grundlag har udsat sig for en sådan situation, ikke påberåbe sig ret til erstatning. De franske myndigheder vil derfor sammen med det offentlige foretagende IFP forpligte sig til i forbindelse med hver transaktion at indføje følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt): »Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«

(56) Som præciseret i betragtning 101 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, har de franske myndigheder også taget hensyn til den tvivl, som Kommissionen udtrykte i betragtning 71 i indledningsbeslutningen, hvor den anførte, dels at undtagelsen om accepteret risiko var en regel i henhold til retspraksis, som jo kan forandre sig, dels at en sådan regel byggede på instrumenter i henhold til sekundær ret, som kan ophæves i tilfælde af konflikt, og endelig at de franske myndigheders forslag ikke dækkede alle tilfælde, idet fordringerne kunne være af både finansiel, kommerciel og anden art.

(57) Som præciseret i betragtning 102-104 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, sendte de franske myndigheder – efter at have mindet om deres principielle modstand mod Kommissionens holdning om, at staten ifalder sit objektive ansvar alene på grund af det offentlige foretagende IFP's utilstrækkelige aktiver – følgende supplerende udtalelser som svar på disse tvivlsspørgsmål: a) De franske myndigheder mener, at Kommissionens første indsigelse svarer til at mene, at selv om en medlemsstats nationale ret ikke rummer en bestemmelse herom, vil alene risikoen for en ændring af retspraksis, dvs. en ændring i national ret, være tilstrækkelig til at begrunde eksistensen af en statsstøtte. Kommissionen vil ifølge dem ikke kunne begrunde en potentiel støtteforanstaltning i en eventuel ændring i retspraksis, som i den foreliggende sag også er højst usandsynlig, idet undtagelsen om accepteret risiko er et generelt offentligretligt princip, som ved talrige lejligheder er bekræftet af retspraksis, aldrig er blevet modsagt og er blevet bredt kommenteret. b) For så vidt angår den anden indsigelse, anerkender de franske myndigheder, at loven og forordningen har forrang for en kontrakt, og at en omstridt bestemmelse altid kan ophæves. Imidlertid er de af den opfattelse, at denne indsigelse ikke støtter sig på en retsakt med større rækkevidde, at den ikke er underbygget, og at den dermed ikke har nogen betydning. c) Endelig mener de franske myndigheder, for så vidt angår den tredje indsigelse, at den bygger på en simpel antagelse om, at leverandørerne eventuelt tror eller forventer en statsgaranti for deres fordring. Denne antagelse kan ikke i sig selv begrunde eksistensen af en fordel, men skal bestyrkes med dokumentation for, at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber reelt har fået en sådan økonomisk fordel.

(58) Ikke desto mindre angiver de franske myndigheder som præciseret i betragtning 106 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, at de er rede til at udvide deres forslag om at anføre, at der ikke foreligger nogen garanti, til at gælde samtlige kontrakter, som indebærer en fordring, for udtrykkeligt at fjerne enhver risiko for, at statens objektive ansvar gøres gældende alene med henvisning til det offentlige foretagende IFP's insolvens.

5.2.3 INDFØJELSE I DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S DATTERSELSKABERS FINANSIERINGSKONTRAKTER AF EN BEMÆRKNING OM, AT DER IKKE ER NOGEN GARANTI

(59) Med henblik på at supplere den foreslåede ordning præsenterer de franske myndigheder i øvrigt endnu et forslag for Kommissionen, som ligner det, der blev forelagt i forbindelse med oprettelsen af Banque Postale. Forslaget vedrører de lånevilkår, som det offentlige foretagende IFP's datterselskaber (Axens, Beicip-Franlab og Prosernat) kunne opnå på markedet, og går ud på at forpligte sig til skriftligt og for hver transaktion at indføje i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt), at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion«.

(60) Som præciseret i betragtning 107-110 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at de to præciseringsforslag (nærmere beskrevet i betragtning 55 og 59) gør det muligt at oplyse kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber om deres rettigheder, således at man ikke, som Kommissionen gør det i betragtning 87 i indledningsbeslutningen, kan betragte Frankrig som »ansvarlig for de forventninger, der skabes hos det offentlige foretagende IFP's kreditorer med hensyn til eksistensen af en garanti«, og som om landet bevidst opretholder en »uigennemskuelig juridisk situation«, der »giver det offentlige foretagende IFP en fordel og kan føre til, at staten træder til med offentlige midler«.

5.3 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS SUPPLERENDE BEMÆRKNINGER

(61) Ved brev af 16. juli 2010 og 26. november 2010 fremsendte de franske myndigheder en række supplerende oplysninger, som efter deres mening dokumenterede fraværet af statsstøtte til det offentlige foretagende IFP.

(62) Indledningsvis minder de om sagen om France Télécom (53) og understreger i deres brev af 16. juli 2010, at Den Europæiske Unions dommer ville have mindet Kommissionen om dens forpligtelse til at påvise eksistensen af en reel fordel for at kunne fastlægge eksistensen af en statsstøtte. De franske myndigheder mener, at den ubegrænsede garanti, der ifølge Kommissionen følger af det offentlige foretagende IFP's status, ikke giver IFP nogen reel økonomisk fordel i det foreliggende tilfælde. I deres brev af 26. november 2010 præciserer de franske myndigheder, at det efter deres mening er Kommissionen, der skal løfte bevisbyrden. I den forbindelse minder de om de krav, som EU's retspraksis stiller til beviser og begrundelser, f.eks. ifølge Rettens dom i sagen om France Télécom og Domstolens dom i sagen om Krantz (54) og senest Deutsche Post AG (55). De franske myndigheder mener, at Kommissionens analyse af den foreliggende sag bygger mere på hypoteser end en konkret analyse.

(63) Desuden mener de franske myndigheder, at Kommissionen vurderer, at det offentlige foretagende IFP kan få en fordel på tre niveauer, nemlig i) når det gælder relationerne til banker og finansielle institutioner, ii) i forholdet til leverandørerne og iii) i forbindelserne med de industrielle tredjeparter, som benytter foretagendets forskningsydelser.

(64) Med hensyn til det offentlige foretagende IFP's relationer til banker og finansielle institutioner mener de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP hidtil ikke har draget økonomisk fordel af sin status af EPIC. De forsyner Kommissionen med dokumentation for, i) at det offentlige foretagende IFP har haft en langfristet gældsætning på nul i årene 2005, 2006 og 2007 (56) og også i 2008 og 2009, ii) at det offentlige foretagende IFP ganske vist hvert år har forhandlet om mellemfristede kreditter med de forskellige banker, men har fået lånevilkår på linje med markedet, og under alle omstændigheder har det aldrig trukket på disse kreditter, og endelig iii) at det offentlige foretagende IFP's kortfristede gældsætning har været lig nul i den omhandlede periode.

(65) Vedrørende forholdet til leverandørerne mener de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP qua ordregivende myndighed er omfattet af pligten til at offentliggøre og sende opgaver i udbud i henhold til bekendtgørelse nr. 2005-649 af 6. juni 2005 (57) og derfor ikke kan opnå nogen fordel. I deres brev af 26. november 2010 gentager de franske myndigheder denne analyse og præciserer, at det efter deres mening er en tilstrækkelig garanti imod konkurrenceforvridning på markedet, at det offentlige foretagende IFP's indkøb er omfattet af en udbudsprocedure, der er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (58). Ifølge Frankrig vil det offentlige foretagende IFP ikke kunne beskyldes for at få en ulovlig fordel, når det i overensstemmelse med EU-retten sender sine indkøb i udbud blandt sine leverandører, og i hvert fald ikke uden, at der foreligger specifikke beviser for en sådan fordel. De understreger, at det netop er med henblik på en effektiv offentlig indkøbspolitik, at brugen af de elektroniske indkøbssystemer er blevet fremmet, fordi, som det f.eks. hedder i betragtning 13 i direktiv 2004/18/EF, »denne indkøbsteknik gør det muligt for de ordregivende myndigheder […] at råde over et særlig bredt udvalg af tilbud […] og således sikre optimal udnyttelse af de offentlige midler på grundlag af omfattende konkurrence.« I den forbindelse nævner de franske myndigheder en rapport (59) fra Kommissionen, hvori denne konkluderer, at reguleringen af de offentlige indkøb har en positiv virkning i form af prisfald, der præsenteres som en samfundsmæssig gevinst ved en mere fair konkurrence mellem tilbudsgiverne. Ved at »tilskrive« disse besparelser det offentlige foretagende IFP's EPIC-status forsynder Kommissionen sig derfor mod direktivets ånd, ifølge hvilken udvælgelsesprocedurerne er den afgørende løftestang for en bedre konkurrence og den deraf følgende nedbringelse af omkostningerne ved de offentlige indkøb.

(66) Hvad endelig angår det offentlige foretagende IFP's forbindelser til kunderne, præciserer de franske myndigheder, at den omhandlede kontraktforskning omfatter de ydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer på anmodning fra en kunde – en tredjepart eller et datterselskab – vedrørende et emne, som indgår i det offentlige foretagende IFP's opgaver, ikke har strategisk interesse for det offentlige foretagende IFP med hensyn til ejerskabet til resultaterne, vil kunne uddybe det offentlige foretagendes viden og kompetencer i forbindelse med dets gennemførelse af de offentlige F&U-programmer og ikke hører ind under datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder. De franske myndigheder bemærker, at forskningsydelserne, som disse kunder køber, kræver specifikt udstyr og ekspertise.

(67) I den henseende gør Frankrig gældende, at selv om det offentlige foretagende IFP måtte drage fordel af sin EPIC-status i forbindelse med sine erhvervsaktiviteter, har denne fordel ingen væsentlig indvirkning på markedet. Den vil især ikke kunne forvride konkurrencen og heller ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. De franske myndigheder erkender imidlertid, at det offentlige foretagende IFP i perioden, siden det ændrede status (juli 2006), eventuelt har kunnet få en afgiftslettelse i kraft af den manglende brug af fuldførelsesgarantier, som dog med de beløb, der sædvanligvis opkræves af banker og forsikringsselskaber for at levere denne service, trods alt vil være ubetydelig. De franske myndigheder konkluderer, at en sådan virkning ikke har karakter af en fordel, hvilket atter sætter spørgsmålstegn ved, at der skulle være tale om statsstøtte til det offentlige foretagende IFP.

6 TREDJEPARTERS BEMÆRKNINGER OG DE FRANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER

6.1 SELSKABET UOP LIMITEDS BEMÆRKNINGER

(68) I sit brev af 28. november 2008 begrunder UOP Limited, hvorfor det er interesseret i at optræde som berørt tredjepart i proceduren (60), og formulerer derefter nogle generelle bemærkninger, idet det hævder, at den enhed, det betegner »IFP/Axens«, får statsstøtte. Det anfører følgende: — Der er ingen tvivl om, at den enhed, der består af det offentlige foretagende og dets datterselskab Axens, »IFP/Axens«, opfattes af markedet som en offentlig enhed (5.1.1). — Tildelingen af EPIC-status til »IFP/Axens« har givet og vil fortsat give en betydelig konkurrenceforvridning på markedet for procesteknologi, hvor UOP Limited driver virksomhed, idet denne status medfører fordele i forholdet til leverandørerne, kapitalindskyderne og kunderne (5.1.2).

6.1.1 MARKEDETS OPFATTELSE AF ENHEDEN »IFP/AXENS«

(69) Ifølge UOP Limited holder de franske myndigheders argument om, at Axens og de øvrige datterselskaber af IFP er særskilte økonomiske enheder, ikke. Kommissionen påpeger med rette, i) at Axens er 100 % ejet af det offentlige foretagende IFP, ii) at Axens' udførelse af det offentlige foretagende IFP's forskning og udvikling afspejler strategiske prioriteringer fra statens side, iii) at de ansvarlige for det offentlige foretagende IFP deltager i ledelsen af Axens, iv) at Axens har en aftale om eneret med det offentlige foretagende IFP, som er afgørende for datterselskabets økonomiske aktivitet, og v) at der bl.a. findes en aftale om udnyttelse og tilrådighedsstillelse af personaleressourcer.

(70) Ud over oplysningerne i foregående betragtning tilføjer UOP Limited, at det indtryk, som IFP og Axens giver af deres indbyrdes forhold, i lighed med markedets opfattelse er en afgørende faktor: — IFP og Axens præsenterer sig på markedet som den samlede økonomiske enhed »IFP/Axens«. På Axens' websted står der bl.a. at »selskabet har i næsten 50 år bygget på succesrige F&U-resultater og industrielle resultater« (61). I øvrigt henviser Axens til det offentlige foretagende IFP i reklamerne for sin teknologi. Desuden aflægger Axens og det offentlige foretagende IFP's medarbejdere sommetider i fællesskab besøg hos deres licenshavere. — Erhvervspressen giver et eksempel på markedets opfattelse af »IFP/Axens« som én samlet økonomisk enhed. UOP Limited har f.eks. vedlagt presseklip, hvor man omtaler »IFP/Axens'« aktiviteter på området for procesteknologilicenser eller det offentlige foretagende IFP's levering af sådanne licenser gennem sit datterselskab Axens. I øvrigt har UOP Limited fremlagt eksempler på artikler eller præsentationer, hvori Axens' medarbejdere har ladet forstå, at Axens opfattes af det offentlige foretagende IFP som dækkende »hele spektret af aktiviteter under industriafdelingen og Procatalyse«.

6.1.2 DE FORDELE, DER LIGGER I AT HAVE STATUS AF EPIC

(71) UOP Limited anfører, at det forhold, at både leverandører og kunder opfatter Axens som havende adgang til ubegrænsede statslige midler til finansiering af sine aktiviteter, giver selskabet en betragtelig fordel på markedet. Selv om det blot skulle være en opfattelse, markedet har, har dette element desto større betydning i en global økonomisk krisekontekst.

(72) For så vidt angår kunderne, har de garantier, som »IFP/Axens« tilbyder, en særlig betydning i et marked, hvor kunderne tager langsigtede økonomiske hensyn, før de vælger en given teknologi. Med baggrund i eksemplet »aromaforbindelser« forklarer UOP Limited grundigt, at kunderne før ibrugtagningen af sådanne teknologier skal investere massivt i konstruktion og opførelse af produktionsinfrastruktur, som kræver flere års arbejde. Men disse industrielle forbindelsers succes hænger sammen med de anvendte teknologiers effektivitet, og kunderne kræver generelt, at teknologierne garanteres (62) af sælgeren af processerne. Hvis det krævede resultatniveau ikke nås, vil de ikke tøve med at drage licensmodtageren til ansvar og kræve overholdelse af strenge forpligtelser til genopretning. Licensmodtagerens solvens på langt sigt er dermed et vigtigt element i købernes valg, ikke blot i henseende til de kontraktlige forpligtelser, men også perspektiverne i F&U, som giver løfte om fremtidige forbedringer i den indkøbte proces. Enheden »IFP/Axens«, som markedet opfatter som afhængig af staten, har derfor en fordel i forhold til sine konkurrenter, idet køberne ikke har nogen særlig grund til at tvivle på dens overlevelse på lang sigt.

(73) Hvad angår leverandørerne, mener UOP Limited, at »IFP/Axens« kan have fået gunstigere vilkår end konkurrenterne. I den forbindelse henviser selskabet til de kontrakter, der er undertegnet i fællesskab af IFP og Axens, og som nævnes i indledningsbeslutningen.

(74) Med hensyn til finansmarkederne mener UOP Limited, at enheden »IFP/Axens« får gunstige vilkår og rentesatser på kapitalmarkederne på grund af statens rolle som garant i sidste instans. I øvrigt gør statens tilstedeværelse og den sikkerhed, den repræsenterer, det muligt i en finanskrisekontekst at tiltrække privat kapital i en mangelsituation. De konkurrerende virksomheder kan ikke få adgang til sammenlignelig finansiering eller kan kun opnå finansiering på økonomisk mindre interessante vilkår. Ifølge UOP Limited har virkningerne af den økonomiske krise og finanskrisen gjort foranstaltningens potentiale til konkurrenceforvridning endnu større.

(75) I sit brev af 23. januar 2009 henviser UOP Limited til sine tidligere bemærkninger og dem, det har fremsendt i forbindelse med proceduren frem til beslutning C 51/2005. Selskabet mener, at disse oplysninger rummer tilstrækkelig mange elementer, der kan påvise betydningen af medkontrahenternes solvens på det omhandlede marked for proceslicenser. Det gentager argumentet om, at enheden »IFP/Axens«' kunder antager, at de står i kommerciel forbindelse med et statsligt organ, hvis langsigtede levedygtighed ikke indebærer nogen risiko. Endelig opfordrer UOP Limited Kommissionen til at analysere aftalerne mellem Axens og dets kunder, idet det føler sig overbevist om, at de ikke indeholder nogen bestemmelse, der kan begrænse ansvaret på Axens' niveau.

6.2 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL SELSKABET UOP LIMITEDS BEMÆRKNINGER

(76) I deres brev af 22. juni 2009 giver de franske myndigheder udtryk for, at UOP Limiteds bemærkninger »bygger på fejlagtige, sågar falske, påstande og i hvert fald ikke på elementer, der vil kunne påvise eksistensen af statsstøtte til fordel for det offentlige foretagende IFP eller Axens«.

(77) De franske myndigheder afviser grundlæggende enhver relevans i de fremsatte påstande, ifølge hvilke »IFP/Axens« af markedet opfattes som en offentlig enhed, der nyder godt af fordele i forbindelserne til kunderne, leverandørerne og finansmarkederne, og afviser påstanden om, at denne enhed »IFP/Axens« skulle være et statsligt organ, der ikke har nogen bekymringer med sin overlevelse på langt sigt.

(78) De franske myndigheder fremsætter to argumenter: — For det første er enheden »IFP/Axens« ikke et statsligt organ, der råder over ubegrænsede midler. Desuden er der intet bevis for, at denne enhed opfattes som sådan af markedet (6.2.1). — For det andet giver det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke automatisk nogen fordel for Axens på markedet (6.2.2).

6.2.1 »IFP/AXENS« ER IKKE ET STATSLIGT ORGAN, DER RÅDER OVER UBEGRÆNSEDE MIDLER

(79) Ifølge de franske myndigheder opfatter leverandører og kunder hos enheden »IFP/Axens«, i modsætning til hvad UOP Limited hævder, ikke denne virksomhed som et »statsligt organ«, der har ubegrænsede midler.

(80) For det første henviser de franske myndigheder til en juridisk analyse, som de har sendt til Kommissionen, og til deres tidligere fremsendte bemærkninger, som ifølge dem påviser, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke udløser nogen som helst type statsgaranti.

(81) For det andet bemærker de franske myndigheder, at UOP Limited støtter sig til en »påstået tro på en ubegrænset statsgaranti til fordel for ”IFP/Axens«, som ikke eksisterer juridisk, og som ikke alene ville være tilstrækkeligt til at underbygge eksistensen af en statsstøtte.

(82) Hvis det for det tredje endog antages, at det offentlige foretagende IFP er omfattet af en offentlig garanti – hvilket de franske myndigheder bestrider – vil det være en forkert vurdering, at en sådan garanti automatisk skulle gælde datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP med den begrundelse, at IFP og dets datterselskaber udgør en koncern i konkurrenceretlig forstand. Ifølge Frankrig er det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, navnlig Axens, som privatretlige enheder, der er underlagt selskabsretten, da heller ikke omfattet af en sådan garanti, idet princippet om datterselskabernes uafhængighed bl.a. strider mod UOP Limiteds teori om en »automatisk udvidelse« af garantierne til hele koncernen. Begrebet koncern, som kan bruges i konkurrenceretlig forstand, anerkendes ikke i selskabsretten, og bevillingen af garantier til en koncern vil således være underlagt strenge betingelser vedrørende form og indhold. Det ville bl.a. være tilfældet for det offentlige foretagende IFP, som ville skulle have tilladelse hertil af bestyrelsen i medfør af artikel 7 i dets vedtægter. I øvrigt mener de franske myndigheder, at Kommissionen allerede har taget dette til efterretning, idet den har erkendt, at »Banque Postales juridiske status (privatretlig juridisk person) i sig selv var nok til at udelukke eksistensen af enhver ubegrænset garanti til Banque Postale« (63).

6.2.2 AXENS FÅR INGEN FORDEL PÅ MARKEDET SOM FØLGE AF DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S STATUS AF EPIC

(83) De franske myndigheder mener, at UOP Limiteds argument om, at markedet skulle dele troen på, at enheden »IFP/Axens« er et statsligt organ med ubegrænsede midler og omfattet af fordele såvel i henseende til kunder som leverandører og kreditorer, ikke bygger på »noget som helst seriøst element« og desuden »ubestrideligt afkræftes af fakta«.

(84) De franske myndigheder har fremlagt en servicemeddelelse fra Axens' afdeling for jura og kontrakter med titlen »Axens' juridiske sikkerhedsprincipper« (64), som præciserer relationerne mellem det offentlige foretagende IFP og Axens. Disse relationer er udtrykkeligt reguleret af den generelle regel, at Axens ikke kræver garanti af sit moderselskab uanset årsagen. De franske myndigheder har præciseret, at det ikke er muligt at gøre nogen undtagelse fra denne regel om fravær af garanti. Dette princip er i øvrigt gengivet i sin helhed i dokumentet med følgende ordlyd: »IFP garanterer ikke for Axens' handlinger eller undladelser.« De franske myndigheder har præciseret, at denne regel gælder enhver kontrakt eller ethvert projekt, som Axens måtte indgå eller gennemføre med sine kunder, leverandører eller aktører på finansmarkederne.

6.2.2.1 Om forbindelserne mellem Axens og selskabets kunder

(85) Ifølge Frankrig fremsætter UOP Limited sine påstande uden overhovedet at begrunde den offentlige garantis betydning for Axens' langsigtede finansielle situation, navnlig med hensyn til de kontraktlige garantier og vedligeholdelsesforpligtelser, der normalt indgår i licensaftaler (65), og uden at underbygge, hvorfor selskabet skulle være »overbevist om, at Kommissionen ikke vil kunne finde nogen bestemmelse, der begrænser Axens' ansvar«.

(86) De franske myndigheder præciserer i denne forbindelse, at den i betragtning 84 beskrevne regel (hvorefter datterselskabet ikke kræver nogen garanti af moderselskabet) ligeledes gælder for enhver garanti, som Axens måtte forhandle om eller indgå med en kunde. De franske myndigheder har illustreret deres argument med eksemplet »aromaforbindelser«, som UOP Limited nævner i sine bemærkninger. De franske myndigheder har præciseret, at Axens generelt vælger at begrænse sit ansvar til en vis andel af afgiften […] (*). Denne garantibegrænsningspolitik, som er et af Axens' juridiske sikkerhedsprincipper, adskiller sig derfor klart fra praksis hos andre af områdets virksomheder, som ifølge de franske myndigheder sædvanligvis giver ubegrænsede garantier i visse tilfælde.

(87) Endelig minder de franske myndigheder om, at forpligtelserne til vedligeholdelse/reparation, som gælder i tilfælde af uheld, ikke mobiliserer en finansiel dækning fra det offentlige foretagende IFP's side: a) idet den kapacitet, som de forsikringsselskaber, der dækker Axens' erstatningsansvar, kan tilbyde gennem forskellige forsikringsordninger i deres globale program, vil være meget større i tilfælde af Axens' misligholdelse end det loft, Axens' har aftalt med selskabets licenshavere vedrørende erstatningsansvar, b) idet kapaciteten til hurtig og umiddelbar mobilisering af Axens' ressourcer, bl.a. i kraft af selskabets beskedne gældsætning, ligeledes er meget vigtig, c) idet aftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og Axens udtrykkeligt begrænser det offentlige foretagende IFP's ansvar i tilfælde af misligholdelse hos en af Axens' licenshavere til et beløb, der nødvendigvis er begrænset, fordi det vil være afstemt efter den afgift, som det offentlige foretagende IFP opkræver, og d) idet Axens' erstatningsansvarsforsikringsselskab udtrykkeligt giver afkald på at gøre noget som helst krav gældende over for det offentlige foretagende IFP uanset årsagen.

(88) De franske myndigheder konkluderer, at UOP Limiteds påstande om eksistensen af de fordele, som Axens skulle opnå på markedet for proceslicenser, ikke er underbyggede, især fordi Axens hele tiden har ført en politik om at begrænse det erstatningsansvar, det yder over for sine kunder.

(89) I deres brev af 8. september 2009 præciserede de franske myndigheder, at begrænsningen af ansvaret over for kunderne både figurerer i rammelicensaftalen (66) og i produktlicensaftalen (67), der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og Axens og har været i kraft siden 1. januar 2001. Ifølge disse to aftaler gælder det, at hvis Axens kan bevise, at misligholdelsen skyldes de ydelser, selskabet har fået leveret af det offentlige foretagende IFP, vil dettes finansielle ansvar være begrænset til en procentdel (68) af de beløb, der faktisk opkræves af det offentlige foretagende IFP som en forholdsmæssig afgift af det salg, som har genereret en reklamation (produktlicens), og af den teknologienhed, der er genstand for en underlicens, eller af et salg, der er effektueret i forbindelse med en underlicens, som har genereret en reklamation (rammelicens). Med andre ord kan det offentlige foretagende IFP aldrig ifalde et erstatningsansvar, der er mere end 100 % af de opkrævede beløb. Ifølge rammelicensaftalen påtager Axens sig i øvrigt de finansielle garantier, der er givet til underlicenshavere for det procestekniske resultatniveau. Det offentlige foretagende IFP drages dermed ikke til ansvar for de tekniske garantier, som Axens giver sine kunder.

(90) Desuden skal det præciseres, at Axens finansielle ansvar ifølge licensaftalerne mellem Axens og dets kunder på symmetrisk vis generelt er begrænset til […] (*) % af de licensafgifter, der betales for hver enhed, der er genstand for en reklamation. Det offentlige foretagende IFP's ansvar er helt uafhængigt af Axens' ansvar, når garantien, som Axens giver sin kunde, af kommercielle grunde viser sig at være højere end den, som det offentlige foretagende IFP har givet Axens. Det samme princip gælder for enhver licens, som det offentlige foretagende IFP bevilger andre tredjeparter end sine datterselskaber.

(91) Endelig har de franske myndigheder tilføjet, at det offentlige foretagende IFP af princip begrænser sit ansvar over for sine kunder (datterselskaber eller andre), når det leverer tjenesteydelser for deres regning (undersøgelser, bestilt forskning, tester osv.). Det offentlige foretagende IFP's ansvar består altså i en forpligtelse til at rette op på de udførte arbejder, mens ansvaret på det finansielle plan principielt er begrænset til […] (*) % af den afgift, der faktisk er opkrævet, med et loft, der højst kan blive […] (*) % alt efter omstændighederne. Hvis kunden mener, at det af det offentlige foretagende IFP udførte arbejde er fejlbehæftet, vil det offentlige foretagende IFP således under ingen omstændigheder være forpligtet til at lave arbejdet om i det uendelige.

6.2.2.2 Om forbindelserne mellem Axens og selskabets leverandører og om finansieringsvilkårene på finansmarkederne

(92) De franske myndigheder benægter enhver relevans af UOP Limiteds påstand om, at den påståede tro på eksistensen af ubegrænsede finansielle ressourcer til fordel for Axens sikrer selskabet gunstigere vilkår hos leverandørerne eller på finansmarkedet. Ifølge Frankrig leverer UOP Limited ikke den ringeste dokumentation til støtte for denne påstand.

(93) De franske myndigheder mener, at den i betragtning 84 beskrevne regel, hvorefter datterselskabet ikke kræver nogen garanti af moderselskabet, er tilstrækkelig til at afkræfte den hypotese, som UOP Limited har fremført.

(94) Hvad angår Axens' og også Beicip-Franlabs og Prosernats lånevilkår på finansmarkederne, minder de franske myndigheder desuden om, at de er rede til at forpligte sig over for Kommissionen til skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten at indføje, at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion« (69).

7 VURDERING

7.1 VURDERING AF, OM DER ER TALE OM STATSSTØTTE I HENHOLD TIL EUF-TRAKTATENS ARTIKEL 107, STK. 1

(95) Det bestemmes i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

(96) I den foreliggende sag skal det for at fastslå, at der er tale om statsstøtte først kontrolleres, om den foranstaltning, der består i, at Frankrig har givet det offentlige foretagende IFP status af EPIC den 7. juli 2006, iværksættes med statslige midler (7.1.1) og indebærer en ubegrænset offentlig garanti for økonomiske aktiviteter (7.1.2). Selv om omfanget af den statsgaranterede dækning og arten af de dækkede aktiviteter gør det muligt at afgrænse nærværende afgørelse (7.1.3), skal det herefter undersøges, om den omhandlede foranstaltning giver IFP-koncernen en selektiv fordel (7.1.4), som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (7.1.5).

7.1.1 STATSLIGE MIDLER I FORM AF EN UBEGRÆNSET GARANTI

(97) På grund af den særlige struktur som koncern i konkurrenceretlig forstand er det nødvendigt at tage højde for den potentielle virkning af den ubegrænsede statsgaranti som følge af det offentlige foretagende IFP's status af EPIC for alle enhederne i IFP-koncernen, dvs. for det offentlige foretagende selv og for dets datterselskaber, ved at foretage en vurdering i følgende to etaper: — For så vidt angår det offentlige foretagende IFP, hidrører virkningen af den ubegrænsede garanti direkte fra dets EPIC-status, idet det offentlige foretagende IFP som offentligretlig juridisk person da heller ikke er omfattet af de almindelige retsregler om sanering og likvidation af kriseramte virksomheder. Dette særlige forhold taget i betragtning kan moderselskabet i IFP-koncernen udøve sine økonomiske aktiviteter direkte på vilkår, der er mere gunstige end dem, der gælder andre aktører på markedet, som ikke har en lignende beskyttelse (7.1.1.1). — For så vidt angår de aktiviteter, der direkte udøves af de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen, som er fuldt omfattet af de almindelige retsregler om konkurs, forekommer det umuligt at drage det offentlige foretagende og dermed staten direkte til ansvar. Derfor bør det, i tilfælde af at et datterselskab har utilstrækkelige aktiver, analyseres, om kreditorerne hos Axens, Prosernat og Beicip-Franlab kan nyde godt af en indirekte mekanisme med den begrundelse, at moderselskabet eventuelt har et erstatningsansvar for sine datterselskaber, som svarer til en garantiordning (7.1.1.2).

7.1.1.1 Dækning af det offentlige foretagende IFP gennem en ubegrænset statsgaranti, som hidrører fra dets status af EPIC

(98) I beslutning C 56/2007 konkluderede (70) Kommissionen, at de særlige træk ved La Postes (71) status af offentligt foretagende og især eksistensen af en garanti for betaling af individuelle fordringer og for opretholdelse af La Postes og/eller dens forpligtelsers eksistens betød, at staten spiller en rolle som garant i sidste instans for det offentlige foretagendes aktiviteter.

(99) I den foreliggende sag vurderer Kommissionen, at de i beslutning C 56/2007 anvendte argumenter i det væsentlige kan overføres på det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, og at IFP ligeledes befinder sig i en særlig juridisk situation, såvel hvad angår betaling af dets kreditorer som opretholdelsen af dets eksistens i tilfælde af insolvens. Af hensyn til denne analyse henviser Kommissionen derfor til de argumenter, der fremlægges i afsnit 4.1 (»Kvalificering som støtte«) i beslutning C 56/2007.

A. Garanti for betaling af individuelle fordringer

(100) Først skal der foretages en verificering af de franske myndigheders argument om, at eksistensen af en statsgaranti til fordel for EPIC-kategorien udelukkes i kraft af lovgivningen eller retspraksis (a), før det påvises, i tilfælde af at det offentlige foretagende IFP skulle være i betalingsstandsning, at dets kreditorer er omfattet af en procedure, der er mere gunstig end den, der gælder kreditorer hos almenretlige virksomheder.

a) Tilbagevisning af de franske myndigheders argumenter

(101) I modsætning til, hvad de franske myndigheder hævder, er Kommissionen i stand til at konkludere, at eksistensen af implicitte garantier anerkendes i fransk ret og nærmere bestemt eksistensen af en statsgaranti som følge af status som offentligt foretagende. Kommissionen tilbageviser de franske myndigheders argumenter med følgende begrundelser:

(102) For det første henviser Kommissionen til betragtning 120 og 121 i beslutning C 56/2007, når de franske myndigheder hævder, at der ikke er nogen retsakt eller beslutning, der knæsætter princippet om, at staten skulle garantere et EPIC's gæld Kommissionen mener tværtimod, at selv om det er sandt, at der ikke findes en retsakt eller beslutning, der bekræfter eller udelukker eksistensen af en udtrykkelig statsgaranti til fordel for EPIC, er dette ikke nok til at udelukke eksistensen af en implicit garanti.

(103) For det andet henviser Kommissionen til betragtning 122-124 i beslutning C 56/2007, når de franske myndigheder mener, at der findes en retspraksis om fravær af garantier, bl.a. dommen i sagen om Société de l'hôtel d'Albe (72) og Campoloro-dommene (73). For så vidt angår den første sag, som Kommissionens ekspert understregede i postsagen, vedrører dommen i sagen om Société de l'hôtel d'Albe ikke den præcise situation, hvor garantien kan tænkes at blive aktiveret (74). For så vidt angår den anden sag (75), mener Kommissionen tværtimod, at den har påvist, at statens ansvar for iværksættelse af proceduren for inddrivelse af offentlige foretagenders gæld udviser alle de karakteristiske træk ved en garantiordning.

(104) For det tredje mener Kommissionen ikke, at de franske myndigheders argument i postsagen om, at den gæld, et EPIC har stiftet siden ikrafttrædelsen af LOLF 1. januar 2005, ikke kan omfattes af en implicit garanti, holder, og anfører følgende: a) Kommissionen understreger, at det offentlige foretagende IFP's statusændring skete den 7. juli 2006 og dermed efter LOLF's ikrafttræden. På det grundlag er det ikke nødvendigt at undersøge de argumenter, der fremsættes af de franske myndigheders ekspert i postsagen om eventuel gæld stiftet før 1. januar 2005, heller ikke selv om de franske myndigheder henviser dertil i deres bemærkninger. Den gæld, som det offentlige foretagende IFP har stiftet før 1. januar 2005, er da også stiftet af et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17.11.1943 om forvaltning af erhvervsinteresser (og dermed af en privatretlig juridisk person) og har dermed på tidspunktet for stiftelsen (76) ikke kunnet være dækket af en ubegrænset garanti som følge af foretagendets EPIC-status. b) Kommissionen bemærker imidlertid, i øvrigt ligesom dens ekspert gjorde i postsagen, og som det allerede er forklaret i betragtning 130 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, at omfanget af forpligtelsen til at anføre statens garantier i en finanslov er begrænset til »bevilling« af sådanne garantier, at bevilling af en garanti derfor dækker de tilfælde, hvor staten ved en eksplicit viljestilkendegivelse beslutter at stille garanti for et organ eller en operation, at omfanget af forpligtelsen til at indføre garantier i finansloven således ikke dækker garantier som følge af en status eller en forpligtelse i henhold til retspraksis, der er kendetegnet ved deres implicitte og automatiske karakter, samt at denne anden kategori ikke skyldes en beslutning taget af staten, men at staten placerer sig i en allerede eksisterende juridisk ramme, som garantien kun er en følge af (77). c) Kommissionen konkluderer heraf, ligesom den gjorde i betragtning 131 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at de franske myndigheders argument baseret på LOLF ikke er overbevisende, fordi det forhold, at det ikke præciseres i nogen finanslov, at staten tilbyder det offentlige foretagende IFP sin garanti som følge af selskabets status, ikke udelukker, at der foreligger en implicit garanti, at Kommissionen under alle omstændigheder ikke er bundet af, at foranstaltningen i henhold til fransk ret betegnes som garanti, og heller ikke af, at der skulle være tale om en garanti, der falder ind under LOLF, at det kun er kvalificeringen af denne foranstaltning i forhold til EU-retten, som er relevant, samt at EU-retten anerkender eksistensen af en implicit garanti, når en medlemsstat er juridisk forpligtet til at betale en anden persons gæld i tilfælde af dennes insolvens (78).

(105) For det fjerde tilbageviser Kommissionen de franske myndigheders argument om, at enhver oprettelse af et nyt EPIC (herunder statusændring), såfremt der findes en statsgaranti til fordel for EPIC, kræver indførelse af garantiforanstaltninger, der vil kunne beskytte kreditorernes rettigheder fra før denne omdannelse, og afviser ligeledes deres modsætningsslutning (modus tollens) om, at da en sådan mekanisme aldrig er indført (79), findes der ingen garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP. Kommissionen lægger følgende til grund: a) Som Kommissionens ekspert anførte i postsagen og som påpeget i betragtning 133 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, skyldes en sådan påstand ifølge Kommissionen en for bred fortolkning af den forfatningsmæssige beskyttelse af ejendomsretten b) Kommissionen vil gerne præcisere, som den i øvrigt allerede har gjort i betragtning 134 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at ejendomsretten heller ikke kræver, at der fastsættes en særlig foranstaltning for at garantere kreditorers rettigheder i det øjeblik, et EPIC omdannes til et selskab, som er omfattet af de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, og at fraværet af sådanne foranstaltninger ikke i sig selv er et tegn på, at der ikke foreligger en implicit garanti. c) Kommissionen tilføjer, som det også forklares i betragtning 135 og 136 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at den kendsgerning, at de franske myndigheder havde besluttet at bevilge La Poste (80) en eksplicit garanti, da det fik EPIC-lignende status i 1990, ikke beviser, at der ikke allerede forelå en implicit garanti til La Postes fordel.

(106) Endelig henviser Kommissionen til den del af nærværende afgørelse, der omhandler statens ansvar, samt afsnit 4.1.1.A.b)3) i beslutning C 56/2007, for så vidt angår den artikel af Labetoulle, der citeres af de franske myndigheder (81), samt til sin egen analyse af Campoloro-retspraksis (82).

(107) I modsætning til de franske myndigheder, som hævder, at en sådan garanti er udelukket i henhold til retsakterne, bemærker Kommissionen, at eksistensen af implicitte garantier i tilknytning til status som EPIC bekræftes i et notat, som Conseil d'Etat udarbejdede i 1995 i Crédit Lyonnais-sagen, om at eksistensen af en implicit statsgaranti følger af selve bankens karakter af offentligt foretagende (83).

(108) Som forklaret i betragtning 142-145 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, deler den ikke de franske myndigheders fortolkning, nemlig at Conseil d'Etats udtalelse ikke kan overføres på det offentlige foretagende IFP. Den understreger navnlig, at denne udtalelse hverken på nogen måde henviser til en offentlig regnskabsførers opgave eller dennes tilstedeværelse eller mangel på samme i det offentlige foretagende. De franske myndigheder forklarer i øvrigt ikke, hvorfor denne udtalelse efter deres mening kun skulle kunne finde anvendelse på offentlige foretagender med offentlig regnskabsfører. Kommissionen tilbageviser desuden de franske myndigheders argumenter om, at udtalelsen ikke skulle kunne finde anvendelse, fordi den ligger før LOLF og er i modstrid med Conseil d'Etats senere retspraksis, idet Kommissionen i betragtning 104 og i beslutning C 56/2007 påpegede, at LOLF ikke er til hinder for, at der eksisterer en implicit statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP.

(109) Som angivet i betragtning 146 og 147 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, tager Kommissionen endelig hensyn til notatet fra økonomi-, finans- og erhvervsministeren af 22. juli 2003 om »Opgørelse af implicitte og eksplicitte garantiordninger ydet af staten«, som bekræfter eksistensen af implicitte garantier, der følger af en forvaltnings- eller lovgivningsmæssig retsakt, og som »skaber og medfører finansielle konsekvenser for staten«. Dette notat viser, at statsgarantien kan følge af juridiske retsakter af meget forskellig karakter (84), og påpeger, at oprettelsen af et offentligt foretagende vil kunne medføre en implicit statsgaranti til fordel for det pågældende foretagendes kreditorer (85).

b) Det offentlige foretagende IFP's kreditorer er sikre på at få deres fordring betalt

(110) I lighed med påvisningen i afsnit 4.1.1.A.b) i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, vil den nu påvise, at det offentlige foretagende IFP's kreditorer i tilfælde af en betalingsstandsning befinder sig i en situation, der er mere gunstig end den, som gælder kreditorer hos en virksomhed, som er underlagt handelsretten.

(111) For det første gælder de traditionelle hindringer for betaling af en privatretlig virksomheds gæld ikke, når der er tale om offentlige foretagender. På baggrund af oplysninger, der er mere fyldigt beskrevet i betragtning 150-154 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, konkluderer den vedrørende det første punkt: — at i modsætning til kreditorer i virksomheder, der er omfattet af handelsretten, risikerer det offentlige foretagende IFP's kreditorer (eftersom foretagendet ikke er omfattet af de almindelige regler for retslig rekonstruktion og likvidation af kriseramte virksomheder) ikke, at deres fordring bortfalder helt eller delvis efter en retslig konkursbehandling, — at det offentlige foretagende IFP's status af juridisk person ikke er til hinder for en statsgaranti, — at da der ikke er nogen eksplicit begrænsning af statens ansvar for det offentlige foretagende IFP, kan dettes kreditorer med rette påberåbe sig princippet om, at staten påtager sig det offentlige foretagende IFP's gæld, selv om dette har status af juridisk person.

(112) For det andet er proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 (og diverse gennemførelsesbestemmelser (86) i tilfælde af dækning af offentlige foretagenders gæld, når de er dømt efter en retsafgørelse, af grunde, der forklares i betragtning 113-117, mere gunstige for det offentlige foretagende IFP's kreditorer end de almenretlige procedurer, idet proceduren ikke vil kunne føre til bortfald af den fordring, de har i det offentlige foretagende IFP.

(113) I overensstemmelse med analysen i betragtning 157-161 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, bemærker den først og fremmest, at det ifølge loven af 1980 (87) og dens gennemførelsesforanstaltninger (88) er staten, der er den kompetente myndighed med hensyn til at inddrive offentlige foretagenders gæld, og at loven nok så vigtigt giver staten beføjelse til at anvise på eget initiativ og tilvejebringe tilstrækkelige ressourcer.

(114) I lighed med de overvejelser, der fremlægges i betragtning 162-168 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at den specifikke procedure, der er defineret i loven af 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil, kun er en procedure til inddrivelse af fordringer og ikke en konkursbehandling, og at anvendelsen heraf ikke medfører bortfald af fordringen, hvorimod en afgørelse om at slutte konkursboet på grund af utilstrækkelige aktiver uden sanktion ved afslutningen af en almindelig konkursbehandling medfører forbud mod, at kreditorerne genoptager retsforfølgningen. Kommissionen påpeger også, at kreditorerne på grundlag af loven af 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil må formode, at de nødvendige midler findes eller altid vil findes til at betale deres fordring i den offentlige enhed, idet denne lov indeholder regler om udsættelse af anvisningen, men ingen regler om betalingsstandsning. Kommissionen mener på baggrund af disse to forhold, at den utilstrækkelige likviditet er dækket, i givet fald af staten, eller at situationen kun er midlertidig. Til gengæld er der ikke ved nogen konkursbehandling mulighed for, at en tredjemand bliver ansvarlig for den insolvente persons gæld, undtagen naturligvis når der er tale om en garant.

(115) I overensstemmelse med analysen i betragtning 170-180 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at de franske retsakter bemyndiger eller endda tilskynder staten til at bevilge tilskud til offentlige foretagender, fortrinsvis klassiske banklån i situationer med utilstrækkelig likviditet, som kan være »supplerende ressourcer« som omhandlet i lov af 16. juli 1980. Kommissionen mener også, at disse retsakter er kendt af kreditorerne, som derfor med rette kan mene, at tilsynsmyndigheden vil kunne finde de nødvendige ressourcer til, at deres fordring kan blive betalt. Derfor anser Kommissionen den hypotese, hvorefter det ikke skulle lykkes kreditor at opnå betaling af sin fordring gennem procedurerne i loven af 16. juli 1980, for lidet sandsynlig.

(116) I modsætning til sin konklusion angående La Poste i beslutning C 56/2007 påpeger Kommissionen imidlertid, at der i det foreliggende tilfælde findes forholdsvis mange midler i det offentlige foretagende IFP, som det selv kan mobilisere, idet de likvide beholdninger og bundne aktiver (150,3 mio. EUR) i slutningen af 2007 omtrent androg det femdobbelte af de samlede passiver (25,2 mio. EUR), sådan som de franske myndigheder forklarede det i betragtning 44. Således erkender Kommissionen, at det i foretagendets aktuelle finansielle situation forekommer lidet sandsynligt, at det offentlige foretagende IFP som følge af mangel på egne midler, i hvert fald i den nærmeste fremtid, skulle blive ude af stand til at honorere sin gæld, og der dermed skulle blive brug for statslig indgriben.

(117) Selv om det er usandsynligt på nuværende tidspunkt, er det dog ikke desto mindre muligt på længere sigt, at det offentlige foretagende IFP kommer i en situation med utilstrækkelige aktiver. Når det under sådanne omstændigheder er umuligt at mobilisere ressourcer gennem afhændelse af aktiver, bliver det nødvendigt med andre garantimekanismer (lån, forsøg på at drage staten til ansvar osv.). I øvrigt kan lovgivernes fastsættelse af en ordning til beskyttelse af aktiver give næring til sager om statens objektive ansvar i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's eventuelle insolvens (89). I denne henseende noterer Kommissionen sig de franske myndigheders argument (90) om, at selv om staten måtte mene, at et aktiv tilhørende et offentligt foretagende er »uundværligt« for udøvelsen af dets public service-opgave, og måtte modsætte sig en afhændelse heraf, indebærer det på ingen måde, at staten er forpligtet til at yde kompensation gennem garantiordninger. Kommissionen bemærker imidlertid, at de franske myndigheder har medgivet (selv om de bestrider, at det offentlige foretagende IFP kan drage fordel heraf), at der stilles krav om kontinuitet i den offentlige service til statens repræsentant i forbindelse med proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 (91). Derfor mener Kommissionen, at en sådan beslutning fra det offentliges side om ikke at afhænde aktiver af hensyn til opretholdelsen af den offentlige service kan medføre et objektivt ansvar for staten for ulige fordeling af offentlige byrder.

(118) For det tredje har Kommissionen af de årsager, der fremlægges i betragtning 185-226 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, den opfattelse, at de muligheder, som en kreditor har for at gøre statens ansvar gældende i det lidet sandsynlige tilfælde, at den i loven af 1980 fastsatte procedure ikke skulle sikre, at kreditoren kan få sin betaling, har karakter af garantiordning.

(119) Selv om de franske myndigheder mener, at hverken statens culpaansvar eller objektive ansvar (92) i princippet kan gøres gældende, erkender de, at det godt kan være, at dommeren træffer bestemmelse om godtgørelse til kreditor i tilfælde af, at der stilles krav om kontinuitet i den offentlige service til statens repræsentant i forbindelse med proceduren i henhold til loven af 1980. I et sådant tilfælde mener de franske myndigheder imidlertid ikke, at kreditor får nogen som helst fordel, fordi erstatningen ville være sammenlignelig med den, som vedkommende havde fået efter den almindelige procedure. Kommissionen påpeger i den forbindelse visse særtræk ved den særlige lov fra 1980. Ifølge den almindelige retslige konkursbehandling får kreditorerne (især de simple) generelt ikke hele deres fordring dækket, og som oftest får en virksomhed under likvidation ikke sin gæld betalt af tredjemand.

(120) De franske myndigheder anfægter ligeledes, at de muligheder for godtgørelse, som kreditorerne får ved at gøre ansvar gældende, kan sidestilles med en form for garanti. Tværtimod mener Kommissionen, at statens pådragelse af ansvar (culpøst eller objektivt) ved iværksættelse af proceduren for inddrivelse af offentligretlige juridiske personers gæld i henhold til loven af 16. juli 1980 svarer til en garantiordning i henhold til EU-retten, idet den sikrer kreditorerne betaling af deres fordring, ved at staten tvinges til at betale den i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's insolvens. Oven i købet sigter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »ECHR«) i sin retspraksis i sagen Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campoloro mod Frankrig (93) (herefter »Campoloro-sagen«) mod at anerkende eksistensen af en automatisk garanti.

(121) Endelig mener Kommissionen i lighed med påvisningen i betragtning 181-184 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at de franske myndigheders forslag om at præcisere anvendelsesdekretet til loven af 1980 ikke er tilstrækkeligt til at udelukke, at frigørelsen af ressourcer sker takket være en indsprøjtning af offentlige midler. a) De franske myndigheder har foreslået følgende ændring af anvendelsesdekretet til loven af 1980: »Når opfordringen ikke har givet noget resultat ved udløbet af disse frister, sørger statens repræsentant eller tilsynsmyndigheden for at opføre udgiften på den insolvente lokale myndigheds eller offentlige virksomheds budget. Den pågældende frigør evt. de nødvendige ressourcer af myndighedens eller virksomhedens budget ved at sænke de bevillinger, der er afsat til andre udgifter og endnu ikke er brugt, eller ved at hæve ressourcerne« (ændringen er understreget). b) Kommissionen påpeger imidlertid, som den har gjort i betragtning 67 i indledningsbeslutningen, at retsakterne, hverken i deres nuværende version eller i den ændrede version ifølge de franske myndigheders forslag, udelukker, at frigørelsen af ressourcer kan ske gennem en forhøjelse af ressourcer, som på forhånd er muliggjort gennem et tilskud eller en indsprøjtning af offentlige midler.

(122) Af grunde, der allerede er forklaret i betragtning 204-211 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den i øvrigt, at ECHR's afgørelse af Campoloro-sagen viser, at den franske stats ansvarspådragelse i dette tilfælde virker som en implicit garanti for offentlige myndigheders gæld og ikke er knyttet til nogen betingelse om tab. a) Kommissionen bemærker nærmere bestemt, at ECHR tilbageviste de franske myndigheders argumenter, idet de byggede deres argumentation (94) på, at der dels ikke var noget udløsende forhold, som kunne tilskrives staten, dels at der ikke forelå nogen statsgaranti til fordel for de offentlige myndigheder med status af juridisk person, og at domstolen tog sagsøgernes (95) modsatrettede argumenter til følge. b) Kommissionen bemærker, at ECHR endte med at fastslå en overtrædelse af artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »konventionen«) bl.a. med følgende begrundelse: »Disse domme bør derfor fuldbyrdes, idet domstolen minder om, at en statslig myndighed ikke kan bruge manglende ressourcer som påskud for ikke at betale en gæld i henhold til en retsafgørelse […]«. Endvidere fastslog ECHR, at der var tale om overtrædelse af artikel 1 i protokol nr. 1 til konventionen, idet sagsøgerne havde været udsat for et indgreb i deres ejendomsret som følge af en særlig og alt for stor byrde forbundet med den manglende betaling af deres tilgodehavende (96). På baggrund af ovenstående pålagde domstolen staten hele skyldnerkommunernes gæld (97). c) Kommissionen mener, at der af denne retspraksis kan uddrages følgende tre vigtige elementer: — Med forbehold af at sagsøgerne opnår en retsafgørelse, der anerkender deres fordring, virker statens ansvar som en implicit garanti (98), idet den franske stat dels dømmes til at betale hele den offentligretlige persons gæld (99), dels at der ikke er foretaget nogen fordeling mellem det, der kunne skyldes den offentlige skyldnermyndigheds insolvenssituation og de eventuelle misligholdelser, som kan tilskrives staten (ECHR søgte på intet tidspunkt et udløsende forhold, der kunne tilskrives staten, og henholdt sig alene til skyldnerens insolvens). — Dette ansvar dækker gæld hos offentlige myndigheder, som dog har status af juridiske personer. Den franske regering påberåbte sig udtrykkeligt eksistensen af en juridisk person og egne midler som argument mod, at den franske stats ansvar kunne gøres gældende, men det argument blev tilsidesat af ECHR. — Anvendelsesområdet for statsgarantien dækker de dertil knyttede offentlige myndigheder. Garantien er derfor tæt knyttet til skyldnerens offentligretlige status. d) I øvrigt konstaterer Kommissionen, at den løsning, ECHR lagde til grund i Campoloro-sagen, ikke er isoleret, men tværtimod hænger sammen med en meget fast retspraksis, f.eks. i dommene i sagerne Artico mod Italien (100) og Bourdov mod Rusland (101).

(123) Af de grunde, der allerede er forklaret i betragtning 212-220 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at de franske myndigheders bemærkninger ikke vil kunne afkræfte denne påvisning. På baggrund af ovenstående og i lighed med den konklusion, som Kommissionen drog i postsagen ifølge betragtning 222 i beslutning C 56/2007 og indledningsbeslutningen, konkluderer Kommissionen, at en kreditor, som ikke har opnået betaling af sin fordring i det offentlige foretagende IFP gennem procedurerne i lov af 16. juli 1980, ifølge gældende fransk retstilstand kan få hele beløbet svarende til den ikke fyldestgjorte fordring ved som sidste udvej at påberåbe sig statens ansvar i modsætning til det, der sker i forbindelse med en almindelig likvidationsprocedure, hvor tilbagebetalingen til kreditor er begrænset til værdien af de disponible aktiver. Som følge heraf mener Kommissionen, at statens ansvar behandles som en garanti, at det ikke er begrænset af nogen fransk retsakt, og at det er uløseligt forbundet med skyldnerinstitutionens offentligretlige status.

(124) I øvrigt tager Kommissionen af de grunde, der allerede er gjort rede for i betragtning 223-226 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, det franske forslag til efterretning, ifølge hvilket der indføjes en anmærkning om, at der ikke foreligger nogen garanti, i samtlige det offentlige foretagende IFP's kontrakter, som indebærer en fordring, for at fjerne risikoen for, at statens objektive ansvar gøres gældende alene med henvisning til det offentlige foretagende IFP's insolvens. Den mener ikke desto mindre, at en sådan juridisk ramme vil være skrøbelig, og at der vil være tvivl om dens fortsatte eksistens, idet undtagelsen på grund af accepteret risiko er en regel i henhold til retspraksis, som altid kan udvikle sig. Kommissionen vurderer imidlertid, at et sådant forlag i sig selv er utilstrækkeligt, for det dækker ikke alle tilfælde. Det gør det ikke muligt at udelukke, at statsgarantien kan bringes i anvendelse for alle typer ansvar (navnlig ansvar uden for kontraktforhold og strafansvar). I øvrigt er det kontraktligt umuligt at bestemme, at staten ikke hæfter for det offentlige foretagende IFP's gæld, idet det offentlige foretagende IFP f.eks. kan være skyldner over for tredjemand gennem forskellige juridiske mekanismer, især i tilfælde af overtagelse af en anden enhed (102), som har gæld til tredjeparter, som ikke i første omgang kan identificeres. For så vidt angår tredjeparternes individuelle fordringer, mener Kommissionen endelig, at kun en almengyldig lov, hvori det hedder, at staten ikke er garant for det offentlige foretagende IFP, og som gælder i alle forhold og for alle typer tredjeparter, vil kunne »afskaffe« den ubegrænsede garanti. Såfremt de franske forslag skulle blokere for enhver mulighed for, at en kreditor hos det offentlige foretagende IFP skulle gøre statens ansvar gældende for at opnå betaling af sin fordring (et tilfælde, som ifølge Kommissionen ikke er verificeret), gør disse forslag det desuden ikke muligt klart at fastslå, hvad der ville ske i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's insolvens (103).

(125) For det fjerde kan en kreditor hos et offentligt foretagende, selv om han ikke bliver fyldestgjort, knytte retsvirkninger til den legitime fejltagelse, han begik ved etablering af fordringen, idet den altid vil blive imødekommet.

(126) Af de grunde, der er gjort rede for i betragtning 227, 228 (stk. 1-3) og 229 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til,