DET EUROPÆISKE UDVALG FOR SYSTEMISKE RISICIS HENSTILLING

af 21. september 2011

om långivning i udenlandsk valuta

(ESRB/2011/1)

2011/C 342/01

DET ALMINDELIGE RÅD FOR DET EUROPÆISKE UDVALG FOR SYSTEMISKE RISICI HAR —

Under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1092/2010 af 24. november 2010 om makrotilsyn på EU-plan med det finansielle system og om oprettelse af et europæisk udvalg for systemiske risici (1), særlig artikel 3, stk. 2, litra b), d) og f) og artikel 16 og 18,

under henvisning til Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risicis afgørelse ESRB/2011/1 af 20. januar 2011 om vedtagelse af forretningsordenen for Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (2), navnlig artikel 15, stk. 3, litra e) og artikel 18 til 20,

under henvisning til synspunkter fra relevante interessenter i den private sektor, og

ud fra følgende betragtninger:

Uforholdsmæssig stor långivning i udenlandsk valuta kan medføre betydelige systemiske risici for disse medlemsstater og skabe betingelser for negative afsmittende effekter i andre lande.

Det er hensigtsmæssigt at træffe foranstaltninger med hensyn til långivning i udenlandsk valuta for at: i) begrænse eksponeringen over for kredit- og markedsrisici og således øge det finansielle systems modstandsdygtighed; ii) kontrollere, at der ikke sker en uforholdsmæssig stor vækst i kreditgivningen i udenlandsk valuta og undgå prisbobler på aktiver; iii) begrænse finansierings- og likviditetsrisici og således minimere denne potentielle afsmitningskanal; iv) skabe incitamenter for at forbedre prisfastsættelse af risiko ved udlån i udenlandsk valuta; og v) undgå omgåelse af nationale foranstaltninger gennem regelarbitrage.

Det finansielle system bør gøres mere modstandsdygtigt over for en negativ udvikling i valutakurser, som påvirker låntagernes mulighed til at betale af på deres gæld i udenlandsk valuta, herunder ved at foretage en kreditvurdering af låntagerne, før der ydes lån i udenlandsk valuta og ved at revurdere denne gennem lånets løbetid.

Der bør træffes konjunkturudlignende foranstaltninger i faser med konjunkturopgang, navnlig når væksten i udlån i udenlandsk valuta udgør en betydelig del af en bredere kreditudvidelse betragtet som helhed, for at reducere risikoen for, at der skal opstå en aktivboble, som senere brister.

De finansielle institutioner bør gives incitamenter til bedre at identificere skjulte risici og tail-event-risici i forbindelse med långivning i udenlandsk valuta og at indarbejde de respektive omkostninger.

De nationale tilsynsmyndigheder bør kraftigt opfordre de finansielle institutioner til at fastsætte prisen på lån i udenlandsk valuta på ny ved at indarbejde risiciene, som er forbundet hermed, ved at kræve, at institutionerne besidder tilstrækkelig kapital, hvilket også vil øge det finansielle systems modstandsdygtighed over for negative stød gennem en større evne til at absorbere tab.

Forventningerne om likviditetsstøtte, som følge af et »moral hazard«-fænomen, danner grobund for uholdbare finansieringsstrukturer, som bør imødegås ved hjælp af kontrollerende foranstaltninger og, hvor det er nødvendigt, ved at indføre begrænsninger for risici i forbindelse med finansiering og likviditet, som institutionerne måtte deltage i i forbindelse med långivning i udenlandsk valuta.

For at imødegå risikoen for omgåelse af de nationale foranstaltninger vedrørende långivning i udenlandsk valuta bør det sikres, at lån i udenlandsk valuta, når de ydes af en finansiel institution gennem grænseoverskridende tjenester eller af en etableret filial til låntagere hjemmehørende i en værtsmedlemsstat, er underlagt foranstaltninger, som er mindst lige så strenge, som dem, der gælder for værtsmedlemsstatens udlån i udenlandsk valuta.

Denne henstilling bør ikke påvirke det pengepolitiske mandat for centralbankerne i Unionen og de opgaver, som er betroet Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB).

ESRB’s henstillinger offentliggøres, efter at Rådet for Den Europæiske Union er blevet informeret om Det Almindelige Råds hensigt herom, og efter at Rådet har haft lejlighed til at svare.

VEDTAGET FØLGENDE HENSTILLING:

AFSNIT 1

HENSTILLINGER

Henstilling A – Låntagernes risikobevidsthed

Det henstilles, at de nationale tilsynsmyndigheder og medlemsstaterne:

stiller krav om, at de finansielle institutioner giver låntagerne tilstrækkelige oplysninger om de risici, der er forbundet med låntagning i udenlandsk valuta. Disse oplysninger skal være af en sådan art, at de gør det muligt for låntagerne at træffe velunderbyggede og forsigtige beslutninger og skal mindst omfatte oplysninger om, hvordan ydelsen vil blive påvirket af en kraftig depreciering af det lovlige betalingsmiddel i den medlemsstat, hvori en låntager er hjemmehørende, og af en stigning i den udenlandske rente;

Henstilling B – Låntagernes kreditværdighed

Det henstilles, at de nationale tilsynsmyndigheder:

overvåger niveauet for udlån i udenlandsk valuta og valutamismatch i den private ikke-finansielle sektor og træffer de foranstaltninger, som måtte være nødvendige for at begrænse udlån i udenlandsk valuta;

stiller som betingelse for lån i udenlandsk valuta, at de kun ydes til låntagere, som kan dokumentere deres kreditværdighed, under hensyntagen til lånets tilbagebetalingsstruktur og låntagerens evne til at modstå negative stød i valutakurser og den udenlandske rente;

overvejer at fastsætte strammere vilkår for ydelse af lån fx nøgletal som gæld i forhold til indkomst og belåningsprocent.

Henstilling C – Kreditvækst som følge af långivning i udenlandsk valuta

Det henstilles, at de nationale myndigheder overvåger, om långivning i udenlandsk valuta giver anledning til en uforholdsmæssig stor kreditvækst som helhed, og i bekræftende fald vedtager nye eller strammere regler end dem, som fremgår af henstilling B.

Henstilling D – Intern risikostyring

Det henstilles, at de nationale tilsynsmyndigheder udsteder retningslinjer for de finansielle institutioner, således at risiciene forbundet med långivning i udenlandsk valuta bedre indarbejdes i institutionernes interne risikostyringssystemer. Sådanne retningslinjer bør som minimum omfatte den interne risikoberegning og interne kapitalallokering. Der bør stilles krav om, at de finansielle institutioner gennemfører retningslinjerne på en måde, som står i et rimeligt forhold til deres størrelse og kompleksitet.

Henstilling E – Kapitalkrav

Det henstilles, at de nationale tilsynsmyndigheder gennemfører særlige foranstaltninger under den anden søjle i det reviderede Basel II-regelsæt (3) , og navnlig at de stiller krav om, at de finansielle institutioner besidder tilstrækkelig kapital til at dække de risici, som er forbundet med långivning i udenlandsk valuta, især risici, som kan tilskrives det ikke-lineære forhold mellem kredit- og markedsrisici. Vurderinger i denne forbindelse bør foretages under den tilsyns- og evalueringsproces, der er beskrevet i artikel 124 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/48/EF af 14. juni 2006 om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut (4) eller under en tilsvarende fremtidig EU-lovgivning, der fastsætter kapitalkravene for kreditinstitutter. Det henstilles i den forbindelse, at den myndighed, som har ansvar for det pågældende kreditinstitut, først iværksætter reguleringsmæssige tiltag. Vurderer den konsoliderede tilsynsmyndighed, at disse tiltag er utilstrækkelige til at imødegå de risici, som er forbundet med långivning i udenlandsk valuta, kan den træffe passende foranstaltninger til at begrænse de pågældende risici, navnlig ved at indføre yderligere kapitalkrav for et moderkreditinstitut i EU.

Henstilling F – Likviditet og finansiering

Det henstilles, at de nationale tilsynsmyndigheder tæt overvåger de finansierings- og likviditetsrisici, som de finansielle institutioner er eksponeret for i forbindelse med långivning i udenlandsk valuta sammen med deres samlede likviditetspositioner. Særlig opmærksomhed bør udvises over for risici, der vedrører:

Før eksponeringen over for ovennævnte risici når et uforholdsmæssigt højt niveau, henstilles det, at de nationale tilsynsmyndigheder overvejer at begrænse eksponeringen og således undgå en ustruktureret afvikling af nuværende finansielle strukturer.

Henstilling G – Gensidighed

Det henstilles, at de nationale tilsynsmyndigheder i de lande, hvor de relevante finansielle institutioner har hjemsted, træffer foranstaltninger vedrørende långivning i udenlandsk valuta, som er mindst lige så strenge som de foranstaltninger, der er truffet i den værtsmedlemsstat, hvori de opererer via grænseoverskridende tjenester eller gennem filialer. Denne henstilling gælder kun for lån i udenlandsk valuta, som ydes til låntagere, der er hjemmehørende i værtsmedlemsstaten. Hvor det er relevant, bør foranstaltningerne træffes på individuelt, delkonsolideret og konsolideret plan.

Det henstilles, at de nationale tilsynsmyndigheder i de medlemsstater, hvori de relevante finansielle institutioner har hjemsted, offentliggør de foranstaltninger på deres websted, som træffes af tilsynsmyndighederne i værtsmedlemsstaterne. Det henstilles samtidig, at tilsynsmyndighederne i værtsmedlemsstaterne informerer alle relevante tilsynsmyndigheder i den finansielle institutions hjemland samt ESRB og EBA om alle nuværende og nye foranstaltninger vedrørende långivning i udenlandsk valuta.

AFSNIT 2

GENNEMFØRELSE

1. Fortolkning

2. Kriterier for gennemførelse

en detaljeret begrundelse for undladelse af at træffe foranstaltninger eller fravigelse fra denne henstilling, herunder forsinkelser.

Adressaterne anmodes om at informere ESRB og Rådet om de foranstaltninger, som de har truffet på baggrund af denne henstilling, eller i givet fald at begrunde undladelsen af at gennemføre foranstaltninger. Rapporterne bør som minimum indeholde:

3. Tidsfrister for opfølgning

Adressaterne anmodes om at informere ESRB og Rådet om de foranstaltninger, som de har truffet på baggrund af denne henstilling, og i det tilfælde at de har undladt at træffe foranstaltninger, en tilstrækkelig begrundelse herfor, senest den 31. december 2012, medmindre andet fremgår af punkterne nedenfor.

Henstilling E, punkt 2 – EBA anmodes om at rapportere i to faser:

Henstilling D – de nationale tilsynsmyndigheder anmodes om at rapportere i to faser:

senest den 30. juni 2012 rapporterer de nationale tilsynsmyndigheder og medlemsstaterne, om de havde udstedt retningslinjer eller ej for de spørgsmål, som er omhandlet i denne henstilling, før dens vedtagelse. Endvidere meddeler de deres vurdering af, om der er behov for en revision af disse retningslinjer;

Henstilling A – de nationale tilsynsmyndigheder og medlemsstaterne anmodes om at rapportere i to faser:

Det Almindelige Råd kan forlænge tidsfristerne i punkt 1 og 2 i det tilfælde, at lovgivningsmæssige initiativer er nødvendige i medlemsstaterne for at opfylde en eller flere henstillinger.

4. Overvågning og vurdering

kontrollerer adressaternes opfølgning, herunder ved at bistå dem på anmodning, og aflægger rapport om opfølgningen til Det Almindelige Råd via Styringskomitéen senest to måneder efter udløb af tidsfristerne for opfølgning.

bistår adressaterne, herunder ved at fremme en koordineret rapportering, udarbejde relevante skemaer og om nødvendigt ved at give en detaljeret beskrivelse af modaliteterne og tidsfristerne for opfølgning;

Det Almindelige Råd vurderer de foranstaltninger og begrundelser, som adressaterne har rapporteret, og træffer, i givet fald, afgørelse med hensyn til, om denne henstilling ikke er blevet fulgt, og om adressaterne ikke har givet en tilfredsstillende begrundelse for deres undladelse af at træffe foranstaltninger.

(1) EUT L 331 af 15.12.2010, s. 1.

(2) EUT C 58 af 24.2.2011, s. 4.

(3) Søjlerne er defineret i henhold til Basel II-regelsættet, jf. Basel Committee on Banking Supervision, International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards, juni 2006, som findes på Bank for International Settlements websted www.bis.org.

(4) EUT L 177 af 30.6.2006, s. 1.

BILAG

ESRB’S HENSTILLING OM LÅNGIVNING I UDENLANDSK VALUTA

INDHOLD

Resumé

I. Oversigt over långivning i udenlandsk valuta i EU

I.1. Långivning i udenlandsk valuta i EU

I.2. Årsager til vækst i långivning i udenlandsk valuta

I.2.1. Faktorer på udbudssiden

I.2.1.1. International mod indenlandsk finansiering

I.2.1.2. Stigende forekomst af udenlandske koncerner i CEØ-landene

I.2.1.3. Konkurrencepres

I.2.2. Faktorer på efterspørgselssiden

I.2.2.1. Rentespænd

I.2.2.2. Opfattelse af valutakursrisiko og forventninger om indførelse af euroen.

II. Risici forbundet med långivning i udenlandsk valuta

II.1. Kreditrisiko påvirket af ændringer i valutakurs og udenlandske renter

II.2. Finansierings- og likviditetsrisici

II.3. Uforholdsmæssig høj kreditvækst, forkert prisfastsættelse af risiko og potentielle prisbobler på aktiver

II.4. Koncentration og afsmitning mellem hjem- og værtslande som risici for EU’s finansielle stabilitet

II.4.1. Case studies om afsmitning over grænserne mellem Østrig og Sverige

II.5. Mere volatile solvensprocenter som følge af valutakursændringer

II.6. Forhindringer i de pengepolitiske transmissionskanaler

II.7. Sandsynligheden og betingelserne for, at risiciene kan blive en realitet

III. Politiske tiltag på nationalt plan

III.1. Politiske tiltag vedtaget af de forskellige lande

III.2. Vurdering af effektiviteten af de politiske foranstaltninger

IV. ESRB's henstillinger

Politiske målsætninger

Principper for gennemførelsen af henstillingerne

Opfølgning, der gælder for alle henstillinger

Kredit- og markedsrisici

IV.1. Henstilling A – Låntagernes risikobevidsthed

IV.1.1. Økonomisk begrundelse

IV.1.2. Vurdering af fordele og ulemper

IV.1.3. Opfølgning

IV.1.3.1. Tidsplan

IV.1.3.2. Overholdelseskriterier

IV.1.3.3. Rapportering om opfølgning

IV.1.4. Tilknytning til EU’s juridiske ramme

IV.2. Henstilling B – Låntagernes kreditværdighed

IV.2.1. Økonomisk begrundelse

IV.2.2. Vurdering af fordele og ulemper

IV.2.3. Opfølgning

IV.2.3.1. Tidsplan

IV.2.3.2. Overholdelseskriterier

IV.2.3.3. Meddelelser om opfølgning

IV.2.4. Tilknytning til EU’s juridiske ramme

Kreditvækst

IV.3. Henstilling C – Kreditvækst som følge af långivning i udenlandsk valuta

IV.3.1. Økonomisk begrundelse

IV.3.2. Vurdering af fordele og ulemper

IV.3.3. Opfølgning

IV.3.3.1. Tidsplan

IV.3.3.2. Overholdelseskriterier

IV.3.3.3. Meddelelser om opfølgning

IV.3.4. Tilknytning til EU’s juridiske ramme

Fejlvurdering af risici og modstandsdygtighed

IV.4. Henstilling D – Intern risikostyring

IV.4.1. Økonomisk begrundelse

IV.4.2. Vurdering af fordele og ulemper

IV.4.3. Opfølgning

IV.4.3.1. Tidsplan

IV.4.3.2. Overholdelseskriterier

IV.4.3.3. Meddelelser om opfølgning

IV.4.4. Tilknytning til EU’s juridiske ramme

IV.5. Henstilling E – Kapitalkrav

IV.5.1. Økonomisk begrundelse

IV.5.2. Vurdering af fordele og ulemper

IV.5.3. Opfølgning

IV.5.3.1. Tidsplan

IV.5.3.2. Overholdelseskriterier

IV.5.3.3. Meddelelser om opfølgning

IV.5.4. Tilknytning til EU’s juridiske ramme

Likviditets- og finansieringsrisici

IV.6. Henstilling F – Likviditet og finansiering

IV.6.1. Økonomisk begrundelse

IV.6.2. Vurdering af fordele og ulemper

IV.6.3. Opfølgning

IV.6.3.1. Tidsplan

IV.6.3.2. Overholdelseskriterier

IV.6.3.3. Meddelelser om opfølgning

IV.6.4. Tilknytning til EU’s juridiske ramme

Koordinering og anvendelsesområde i hele EU

IV.7. Henstilling G – Gensidighed

IV.7.1. Økonomisk begrundelse

IV.7.2. Vurdering af fordele og ulemper

IV.7.3. Opfølgning

IV.7.3.1. Tidsplan

IV.7.3.2. Overholdelseskriterier

IV.7.3.3. Meddelelser om opfølgning

Generel vurdering af de politiske foranstaltninger

RESUMÉ

Problemstillingerne i forbindelse den finansielle stabilitet, der er opstået som følge af uforholdsmæssig stor långivning i udenlandsk valuta i nogle medlemsstater, er blevet debatteret i mange fora i løbet af de sidste par år.

I EU har långivning i udenlandsk valuta til den ikke-finansielle sektor særligt fundet sted i de central- og østeuropæiske lande (CEØ-landene). I disse lande har fænomenet ført til omfattende valutamismatch i den ikke-finansielle private sektors balancer. Årsagerne til udbredelsen af långivning i udenlandsk valuta har sit udspring i faktorer på både efterspørgsels- og udbudssiden, herunder positive rentespænd og adgang til kapital fra moderbanker.

Store udlån i udenlandsk valuta kan have systemiske konsekvenser for disse lande og skabe betingelser for negativ afsmitning på andre lande. I nogle tilfælde er der ydet lån i udenlandsk valuta i et så usædvanligt stort omfang, at det har bidraget til at skabe større kreditcykler, hvilket kan have påvirket aktivpriserne. For långivning i udenlandsk valuta omfatter kreditrisici bl.a. markedsrisici for alle låntagere, hvor lånet ikke er afdækket, da ydelserene påvirkes af kurserne. Disse låntagere vil have tendens til at udvise ensartet opførsel på samme tidspunkt som følge af negative kursudviklinger. Afhængigheden af moderbanker til at tilvejebringe kapital samt i nogle tilfælde anvendelsen af valutaswapmarkeder udgør derudover en yderligere likviditets- og refinansieringsrisiko i krisetider. Endelig skaber de finansielle gruppers høje integrationsgrad endnu en kanal for afsmitning på andre lande i tilfælde af, at der opstår risici som følge af långivning i udenlandsk valuta.

På grund af den potentielle afsmitning på andre lande og muligheden for omgåelse af nationale foranstaltninger, der træffes af de enkelte medlemsstater og som ikke får tilslutning af andre medlemsstater, har ESRB valgt at fremsætte henstillinger.

I tråd med de fastlagte risici har ESRB’s henstillinger følgende mål: (i) begrænse eksponeringen over for kredit- og markedsrisici og således øge det finansielle systems modstandsdygtighed; (ii) kontrollere, at der ikke sker en uforholdsmæssig stor vækst i kreditgivning (i udenlandsk valuta) og undgå prisbobler på aktiver; (iii) begrænse finansierings- og likviditetsrisici; og (iv) forbedre evnen til at prisfastsætte risici. Henstillingerne finder anvendelse på långivning i udenlandsk valuta, der defineres som alle former for udlån i andre valutaer end det lovlige betalingsmiddel i det pågældende land. Når det er relevant dækker henstillingerne kun låntagere, hvor lånet ikke er afdækket, dvs. hvor låntagerne er uden naturlig eller finansiel afdækning, hvilket betyder, at de er eksponeret for valutamismatch.

For at tackle kreditrisici sigter henstillingerne bl.a. mod at: (i) øge låntagernes bevidsthed om de risici, der ligger i långivning i udenlandsk valuta, ved at sikre, at de modtager tilstrækkelig information, og (ii) sikre, at nye udlån i udenlandsk valuta kun ydes til låntagere, der er kreditværdige og modstandsdygtige over for voldsomme kursstød. Det anbefales, at der anvendes nøgletal som gæld i forhold til indkomst og belåningsprocent. Når långivning i udenlandsk valuta medfører en usædvanlig høj samlet kreditvækst, bør det overvejes at indføre skærpede eller nye regler for långivning i udenlandsk valuta.

For at hindre forkert prisfastsættelse af risici forbundet med långivning i udenlandsk valuta bør myndighederne kræve af institutionerne, at de i) indarbejder disse risici bedre i deres interne prisfastsættelse af risici og interne kapitalallokering, og ii) oppebærer en tilstrækkelig kapital under den anden søjle til långivning i udenlandsk valuta som følge af det ikke-lineære forhold mellem kredit- og markedsrisici.

Myndighederne bør tæt overvåge og om nødvendigt overveje at indføre begrænsninger for finansierings- og likviditetsrisici forbundet med långivning i udenlandsk valuta, idet der særlig bør rettes opmærksomhed mod koncentrationen af finansieringskilder, valuta- og løbetidsmismatch mellem aktiver og passiver og den deraf følgende anvendelse af valutaswapmarkeder.

Henstillingerne bør efter omstændighederne følges på et individuelt, delkonsolideret og konsolideret grundlag. Medlemsstaterne skal bidrage til at hindre regelarbitrage ved at anvende gensidighedsprincippet over for andre medlemsstater, der har gennemført foranstaltninger til begrænsning af risici forbundet med långivning i udenlandsk valuta. De tilsynsmæssige foranstaltninger kan også drøftes i tilsynskollegier.

I. OVERSIGT OVER LÅNGIVNING I UDENLANDSK VALUTA I EU

I.1. Långivning i udenlandsk valuta i EU

Forekomsten af långivning i udenlandsk valuta varierer betydeligt i de enkelte medlemsstater. Mens udlån i udenlandsk valuta i de fleste vesteuropæiske lande udgør en forholdsvis ubetydelig andel af det samlede lån, udgør de en forholdsvis høj andel i CEØ-landene (1) og Østrig (se figur 1).

Figur 1.

Långivning i udenlandsk valuta til husholdninger og ikke-finansielle selskaber i EU

I lande med en høj andel af udlån i udenlandsk valuta ses fænomenet både ved udlån til husholdninger og ikke-finansielle selskaber. I lande, hvor långivning i udenlandsk valuta udgør en forholdsvis lille andel af det samlede udlån, har ikke-finansielle selskaber derimod en større tendens til at optage lån i udenlandsk valuta end husholdningerne. Dette kan muligvis tilskrives tilstedeværelsen af eksportorienterede virksomheder og en generel åbenhed over for handel.

Risici for den finansielle stabilitet er særlig høje i lande med en stor beholdning af lån i udenlandsk valuta, der er ydet til låntagere, hvor lånet ikke er afdækket. Særlig husholdninger og nogle ikke-finansielle selskaber (dvs. små og mellemstore virksomheder (SMV’er)), som har forretninger på hjemmemarkedet har tendens til at tage lån uden afdækning (og er dermed eksponerede for valutamismatch), da deres indkomst generelt er i lokal valuta.

Eksporterende ikke-finansielle selskaber kan derimod være mindre følsomme over for udsving i valutakursen, da de har flere muligheder for at afdække valutarisikoen (2). Den resterende del af analysen er derfor koncentreret om lande med en betydelig andel af udlån i udenlandsk valuta til husholdningerne (3).

Valutastrukturen i långivning i udenlandsk valuta varierer også i de enkelte Medlemsstater (se figur 2). I størstedelen af de undersøgte lande (fx Bulgarien, Letland, Litauen og Rumænien) er udlånene primært foretaget i euro, hvilket synes at være et naturligt valg, da landene er medlem af EU, og i betragtning af valutakursordningerne knyttet til euroen. I andre lande har andre valutaer dog spillet en dominerende rolle, særligt schweizerfranc (fx i Ungarn, Østrig og Polen).

Figur 2.

Långivning i udenlandsk valuta til ikke-monetære finansielle institutioner i den private sektor (ekskl. offentlig forvaltning og service) (4) i EU

Rettes blikket mod lande med en højere andel af udlån i udenlandsk valuta til låntagere, hvor lånet ikke er afdækket (udtrykt ved udlån til husholdninger), kan der fastlægges flere fællesnævnere. For det første er andelen af långivning i udenlandsk valuta steget siden december 2004 i stort set alle lande (se figur 3) bortset fra Østrig. Samtidig er andelen af indlån i udenlandsk valuta fra den ikke-finansielle private sektor i disse lande steget en smule eller er i nogle tilfælde faldet (bortset fra i Letland, hvor indlån i udenlandsk valuta er steget betragteligt). Disse asymmetriske ændringer hen imod långivning i udenlandsk valuta kan være et grundlæggende tegn på et stigende valutamismatch på den ikke-finansielle private sektors balance. Endvidere peger de indirekte på, at der ligger incitamenter bag medlemsstaternes långivning i udenlandsk valuta. I nogle lande er andelen af långivning i udenlandsk valuta til den ikke-finansielle private sektor steget yderligere, siden den globale finansielle og økonomiske krise satte ind i medlemsstaterne, mens den i andre lande er forblevet stort set uændret. I flere lande har stigning fundet sted samtidig med en faldende kreditefterspørgsel.

Figur 3.

Andel af indlån og udlån i udenlandsk valuta i udvalgte medlemsstater

Når man søger efter kilder til finansiering af kreditvæksten i disse lande, kan forholdet mellem udlån og indlån anvendes som et groft mål for de tilgængelige indenlandske finansieringskilder. En kraftig stigning i udlån i forhold til indlån viser derimod, at udlånet i disse økonomier i høj grad finansieres ved fremmedkapital (se figur 4). I nogle CEØ-lande kom fremmedkapitalen først og fremmest i form af låntagning fra moderselskaber for kreditydende finansielle institutioner (5), som drev virksomhed i disse lande, samt gennem engrospengemarkederne i udlandet.

Figur 4.

Andel af udlån i udenlandsk valuta og udlån i forhold til indlån i udvalgte medlemsstater

I.2. Årsager til vækst i långivning i udenlandsk valuta

Der er flere årsager til væksten i långivning i udenlandsk valuta, både på udbuds- og efterspørgselssiden. På udbudssiden kan den hurtige vækst i långivning i udenlandsk valuta i CEØ-landene i høj grad tilskrives den lette adgang til engrosfinansiering (som blev fremmet af de positive globale likviditetsforhold og finansiering fra udenlandske moderselskaber). På efterspørgselssiden synes rentespændene at have spillet en afgørende rolle. Men selv om der er visse fællesnævnere, varierer betydningen af dem sandsynligvis fra land til land.

Ses der bort fra en lang række individuelle faktorer på udbuds- og efterspørgselssiden, var stigningen i långivning i udenlandsk valuta i nogle CEØ-lande et led i en bredere funderet fremmedkapitalfinansieret efterspørgsel og/eller kraftige stigninger i aktivpriserne. Endvidere er de fleste medlemsstater med stor forekomst af långivning i udenlandsk valuta konvergerende økonomier, som ofte har et betydeligt indhentningspotentiale. Den reale konvergensproces i disse lande har i stort omfang været afhængig af indstrømningen af udenlandsk kapital, da den indenlandske opsparing har været utilstrækkelig.

I.2.1. Faktorer på udbudssiden

I.2.1.1. International mod indenlandsk finansiering

I de pågældende CEØ-lande er udlån i udenlandsk valuta i vid udstrækning blevet finansieret ved grænseoverskridende låntagning i form af kreditrammer fra moderselskaber i andre medlemsstater. Andre kreditinstitutter med et stort indlån i indenlandsk valuta udnyttede valutaswap-markederne.

I tilfælde, hvor de indenlandske finansieringskilder var utilstrækkelige, har institutionerne skaffet sig kapital i udenlandsk valuta (6) (se figur 5). De mindre udviklede nationale kapitalmarkeder i CEØ-landene – set i forhold til de første eurolande – kan også have spillet en rolle. Navnlig kan den relative mangel på gældsinstrumenter med lang løbetid i den lokale valuta – der kan tjene som prismålestok eller anvendes til at rejse langsigtet finansiering – have afskrækket institutionerne fra at indgå aftaler om langfristet udlån i den lokale valuta. Høje omkostninger ved securitisering af instrumenter i den indenlandske valuta var en anden faktor, der bidrog til, at bankerne valgte at finansiere deres realkreditlån i udenlandsk valuta.

Figur 5.

Långivning i udenlandsk valuta og forholdet mellem udlån og indlån i indenlandsk valuta i udvalgte medlemsstater

Endvidere var finansiering inden for en international finanskoncern en forholdsmæssigt billigere finansieringskilde i forhold til dem, som lokale banker uden for sådanne koncerner, havde adgang til. Dette styrkede andre faktorer, der fremmede långivning i udenlandsk valuta, fx rentespænd og avancer.

Institutionerne har som følge af tilgængeligheden af finansiering i udenlandsk valuta og ved at overføre valutarisikoen til låntagerne kunnet tilbyde låneprodukter til betydeligt lavere renter end renterne på lån i indenlandsk valuta. I nogle lande (fx Bulgarien og Letland), som har en høj andel af indlån i udenlandsk valuta, kan institutionerne have haft et incitament til at yde lån i udenlandsk valuta, da de har haft adgang til et stort og stabilt indenlandsk kapitalgrundlag i udenlandsk valuta (primært i euro). Endvidere har der takket være valutasystemer med fastlåste kurser eller aftalte udsvingsmarginer ikke været omkostninger til afdækning af valutakursrisiko (7).

I.2.1.2. Stigende forekomst af udenlandske koncerner i CEØ-landene

Kreditvæksten blev understøttet af integrationen af de europæiske finansielle markeder, hvilket bl.a. afspejlede sig i den større forekomst af finansielle institutioner - eller øgede aktivitet i de finansielle institutioner, der allerede fandtes - i disse økonomiers finansielle systemer.

Bortset fra Østrig er andelen af de udenlandske bankers aktiver i de syv landes samlede banksektors aktiver, som omhandles i dette bilags analysedel, tæt på eller højere end 60 pct. (se figur 6). Moderselskabernes engagement i at levere kapital i udenlandsk valuta til deres datterselskaber, har i vid udstrækning været motiveret af en højere lønsomhed af kreditaktiviteter i »catching-up«-økonomier og ønsket om at øge markedsandelen i disse lande. En stor andel af udenlandsk ejede banker i den indenlandske finansielle sektor i CEØ-landene har således skabt en yderligere kanal for kapitalindstrømning, som primært er rettet mod kreditmarkederne.

Figur 6.

Andel af udenlandsk kontrollerede datterselskaber og filialers aktiver i den samlede banksektor (i pct.)

I.2.1.3. Konkurrencepres

Ovennævnte høje andel af udenlandsk ejede banker i CEØ-landenes finansielle sektorer bidrog sammen med deres store vækstpotentiale til, at der blev opbygget et konkurrencepres på kreditmarkederne, som først og fremmest var koncentreret om markedet for boliglån (8). Som følge af større konkurrence udvidede institutionerne deres produktsortiment ved at tilbyde boliglån i udenlandsk valuta, hvilket gjorde det muligt for dem at yde husholdningerne billigere kredit. Et forsøg på at tilbyde produkter med lavere rente var også en af faktorerne bag stigningen i udlån i schweizerfranc i nogle CEØ-lande og Østrig. Banker, som tilbød lån i schweizerfranc og japanske yen, kunne konkurrere om markedsandele ved at tilbyde lavere rente- og ydelsersomkostninger end banker, der tilbød lån i euro.

Effekten af konkurrencepresset var tosidet. På den ene side blev mere konservative institutioner af konkurrencemæssige årsager »tvunget« til at gå ind på markedet for långivning i udenlandsk valuta for ikke at miste deres markedsandel, hvilket kan have været sammenfaldende med en lempelse af kreditstandarderne. På den anden side kunne institutionerne som følge af betydelige rentespænd også fastsætte højere avancer og gebyrer i forhold til långivning i indenlandsk valuta og derved forbedre deres finansielle resultat (hvilket også lagde et yderligere konkurrencemæssigt pres på de banker, der ikke tilbød långivning i udenlandsk valuta). Hvad angår lån i udenlandsk valuta, opnåede institutionerne yderligere avancer på grund af kursgevinster i forbindelse med konvertering af ydelser fra/til den lokale valuta.

I.2.2. Faktorer på efterspørgselssiden

I.2.2.1. Rentespænd

Rentespænd mellem de analyserede lande og de store udviklede økonomier i Europa var den største årsag til den store efterspørgsel efter långivning i udenlandsk valuta i CEØ-landene og Østrig (se figur 7, figur 8 og figur 9). Långivning i udenlandsk valuta blev særlig attraktivt i segmentet for langsigtede lån (fx realkreditlån), hvor rentespænd har større betydning for de første månedlige tilbagebetalinger end ved lån med kort løbetid. I lande med fastkurssystemer har långivning i udenlandsk valuta tendens til at være billigere, hvilket skyldes mange faktorer, herunder lavere risikopræmier (fx kredit- og likviditetsrisici).

Rentespænd for lån til husholdninger i indenlandsk valuta og i euro (i procentpoint)

Figur 7.

Lande med valutasystemer med fastlåste kurser eller aftalte udsvingsmarginer

Figur 8.

Lande med flydende valutakurser

Figur 9.

Rentespænd for lån i indenlandsk valuta og schweizerfranc i Ungarn, Østrig og Polen (i procentpoint)

I.2.2.2. Opfattelse af valutakursrisiko og forventninger om indførelse af euroen

Det faktum, at udlån i euro var på højeste niveau i økonomier, der opererer med fastkurssystemer, kan skyldes flere faktorer, herunder lavere likviditetspræmier på gældsinstrumenter i euro og den lavt opfattede kursrisiko, som kan have ført til en højere efterspørgsel efter udlån i euro i disse lande. Nogle låntagere har måske ikke været bevidste om de risici, de tog, da de optog lån i udenlandsk valuta. Selv de, der blev informeret om risikoen, har tegnet uafdækkede valutapositioner, da de har antaget, at de implicit var sikret af det eksisterende valutasystem. I en vis udstrækning synes disse antagelser at være blevet positivt bekræftet under den seneste krise, særligt i CEØ-økonomier med currency board-ordninger eller ordninger med aftalte udsvingsmarginer, da de ikke har devalueret, Letland kunne dog kun opretholde tilknytningen til systemet med de aftalte udsvingsmarginer ved hjælp af et program støttet af EU og den Internationale Valutafond (IMF), særligt som følge af procykliske budgetpolitikker og en klemt likviditet på de globale finansielle markeder.

Kursudviklinger kan også have understøttet efterspørgslen efter långivning i udenlandsk valuta i nogle lande med flydende valutakursordninger (9). I Østrig har den historisk lave volatilitet mellem euroen og schweizerfrancen bidraget til opfattelsen af en lav valutakursrisiko. I CEØ-økonomier med flydende valutakurser har låntagere været tiltrukket af lån i udenlandsk valuta på grund af langvarig appreciering af den nominelle valutakurs og forventningerne om yderligere appreciering. Låntagernes forventninger om appreciering af den nominelle valutakurs var i en vis grad selvopfyldende (10). Apprecieringen forværrede de eksterne ubalancer, der opstod som følge af en kraftig vækst i den indenlandske efterspørgsel.

Forventningerne om en snarlig indførelse af euroen kan meget vel have påvirket opfattelsen af risici ved udlån og indlån i euro i nogle af disse lande. Sådanne forventninger understøttede opfattelsen af, at valutakursrisikoen var lig med »nul« i lande med valutasystemer med fastlåste kurser eller aftalte udsvingsmarginer samt formodningen om en varig tendens til appreciering af den nominelle valutakurs i lande med flydende valutakurssystemer.

II. RISICI FORBUNDET MED LÅNGIVNING I UDENLANDSK VALUTA

Dette afsnit handler især om de største risici ved långivning i udenlandsk valuta, selv om det erkendes, at der også er fordele forbundet med både den finansielle integration ved og bæredygtige niveauer for långivning i udenlandsk valuta.

II.1. Kreditrisiko påvirket af ændringer i valutakurs og udenlandske renter

Banker, der har ydet lån i udenlandsk valuta, er eksponeret over for indirekte valutakursrisici (som komponent i kreditrisikoen) gennem valutamismatch på deres kunders balancer. En markant depreciering af den lokale valuta udmøntes i en stigning i værdien af den udestående gæld i den lokale valuta (også i forhold til sikkerhedsstillelsens værdi) samt i betalingsstrømmen for afbetaling af gælden. Derfor får uafdækkede indenlandske låntagere sværere ved at afdrage på deres gæld, hvilket markant svækker den private sektors finansielle situation. Låntagernes ringere evne til at afdrage på deres lån (11) og en lavere genindvindingsrate (recovery rate) påvirker udlånsporteføljens kvalitet, øger bankers tab på lån og lægger pres på indtægter og bufferkapital. Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) har i sin rapport - men ikke i sin EU-dækkende stresstest - nævnt, at den største risiko i nogle medlemsstater kan være en ugunstig valutabevægelse med konsekvenser for lån i udenlandsk valuta (12).

Det er vanskeligt at beregne det præcise omfang af valutakurs- (og rente-) risici ved långivning i udenlandsk valuta. De traditionelle risikoberegningsmetoder tager ikke højde for, at bankudlån i udenlandsk valuta til låntagere, hvor lånet ikke er afdækket, kombinerer markeds- og kreditrisici på en måde, der i høj grad ikke er lineær (13). Den akademiske litteratur illustrerer, hvordan standardprocedurer for krisestyring, hvor forskellige risikotyper behandles adskilt, kan føre til en markant undervurdering af de overordnede risici. Hvis de forskellige komponenter inden for valutakurs- og misligholdelsesrisici vurderes separat og derefter blot lægges sammen, vurderes det reelle risikoniveau til være adskillige gange mindre end det reelt er.

Endelig adskiller risikoprofilen ved renter på långivning i udenlandsk valuta sig fra risikoprofilen ved indenlandske udlån. Det kan forringe kvaliteten af långivning i udenlandsk valuta, hvis den udenlandske valutas rentecykler afviger fra renten i den indenlandske økonomi. Imidlertid afviger omfanget af risiciene ved valutakurser og udenlandske renter væsentligt for de forskellige valutapar, hvilket også skyldes prisfastsættelsesordningerne i de forskellige lande.

I lande med valutasystemer med fastlåste kurser eller aftalte udsvingsmarginer blev kursrisikoen ved långivning i udenlandsk valuta ikke en realitet under krisen, da de lokale valutaer ikke devaluerede og forblev fastlåst til euroen. Derfor led låntagere af lån i udenlandsk valuta ikke last som følge af valutadevaluering, men drog derimod fordel af nedsættelser af eurorenten.

I lande med flydende valutakurser har påvirkningen af den indenlandske valutadepreciering i høj grad været afhængig af prisfastsættelsessystemerne anvendt af de banker, der har ydet de forskellige typer lån. Da renterne på realkreditlån i udenlandsk valuta i nogle lande (fx Østrig, Polen og Rumænien) eksplicit er forbundet med markedsrenterne, blev de negative konsekvenser af deprecieringen af den lokale valuta i stor udstrækning modregnet af faldende renter i euro og schweizerfranc. Imidlertid skal det understreges, at den omtalte interaktion mellem ændringer i den indenlandske valutakurs og de udenlandske renter var et resultat af særlige forhold i de udviklede økonomier og på de globale finansielle markeder under krisen. Hvis den indenlandske valuta var blevet deprecieret samtidig med, at de udenlandske renter var steget, ville lande med flydende valutakurser have oplevet en stigning i misligholdelsesrisikoen for udlån, uanset prisfastsættelsessystemet.

På den anden side blev realiseringen af valutakursrisiciene forstærket af stigende renter på lån i udenlandsk valuta i Ungarn (kursstød samtidig med rentestød). De ungarske bankers prisfastsættelsessystemer gør det muligt for dem selvstændigt at fastsætte renten på detaillån uafhængigt af ændringer i de udenlandske renter. Derfor er rentebelastningen for private låntagere af lån i udenlandsk valuta i Ungarn steget i de sidste to-tre år, hvilket har forværret de negative konsekvenser af en markant depreciering af den ungarske forint over for schweizerfrancen.

I nogle lande er der for långivning i udenlandsk valuta en højere andel af misligholdte lån og højere niveauer for lånomlægninger (fx Ungarn og Rumænien). Dette resultat fremkommer ved at sammenligne låneserier, og således var der generelt tendens til højere misligholdelsesrate blandt låntagere af realkreditlån i udenlandsk valuta til en højere kurs. Det fremgår endvidere, at nogle låntagere sandsynligvis ikke er klar over de risici, de tager, når de optager lån i udenlandsk valuta.

I andre lande, fx Polen, viser oplysninger, at lån i udenlandsk valuta har tendens til at være mere fordelagtige end lån i indenlandsk valuta. Ikke desto mindre kan dette ikke forklares alene ved, at de kunder, der har optaget långivning i udenlandsk valuta, har haft bedre finansielle situationer. Det beror snarere på bankernes praksis med at konvertere lån i udenlandsk valuta til lån i indenlandsk valuta, når de er tæt på at blive misligholdt eller omlagt, samt myndighedernes indgreb, som kun tillod de bedste låntagere at optage långivning i udenlandsk valuta.

Endelig afhænger kreditkvalitet også af låntypen, da forbrugerlån normalt er mere risikable end realkreditlån (eller andre lån med sikkerhedsstillelse).

Generelt er der belæg for, at kreditrisiko er blevet en realitet, særligt i de sidste to år, om end i forskellig grad i de analyserede lande. Det er imidlertid vanskeligt at vurdere, hvilken virkning både valutakursen og de udenlandske renter isoleret set har haft på kreditkvaliteten. Dette påvirkes af flere faktorer, men i særdeleshed af følgende: (i) kreditkvalitet afhænger også af andre økonomiske forhold, som fx arbejdsløshedstal, og hvor gammel låneporteføljen er; (ii) de fleste af de berørte lande har gennemført politiske foranstaltninger for at tackle fænomenet, hvilket har haft indvirkning på de forskellige karakteristika for porteføljer i udenlandsk valuta; og (iii) mangelfulde oplysninger.

II.2. Finansierings- og likviditetsrisici

I nogle CEØ-lande hænger finansierings- og likviditetsrisici normalt sammen med, at bankernes udlånsaktivitet er højere pga. stor låneaktivitet i udenlandsk valuta. I disse lande steg finansieringsrisikoen, fordi bankerne i højere grad finansierede sig selv fra engrosmarkederne samt fra moderinstitutioner frem for ved detailindlån. Dette øgede i væsentlig grad de lokale bankers anvendelse af fremmedkapital og nogle landes eksterne sårbarhed. I særdeleshed kan det faktum, at nogle CEØ-landes banker anvender koncernintern finansiering, skabe relevante risici, når moderbanker har adresse i lande med vedvarende budgetmæssige sårbarheder. Statsrisici i hjemlande kan være smittekanal gennem tilgængeligheden af og omkostningerne ved moderbanksfinansiering til datterselskaber og filialer i CEØ-lande. Derfor er der behov for omhyggelig planlægning (fx i form af finansieringsplaner) for at begrænse den potentielle afsmitning på værtslande.

I de sidste to-tre år er disse finansieringsrisici dog ikke blevet en realitet, og moderinstitutionerne har holdt deres forpligtelser over for deres datterselskaber, når det gælder om at tilvejebringe og levere den nødvendige kapital. Samarbejdet mellem europæiske myndigheder og moderselskaber har også bidraget til at hindre, at denne type finansieringsrisiko blev en realitet (fx Wien-initiativet, jf. boks 3). Ikke desto mindre foreligger denne form for risiko stadig, hvilket bl.a. afspejler en koncentration af finansieringskilder. Dertil kommer, at finansieringsomkostningerne kan variere afhængig af ændringer i opfattelse af risici. Når kreditinstitutterne ikke har noget moderselskab, er koncentrationsrisikoen ikke nødvendigvis så relevant, men andre aspekter som engrosfinansieringsrisici kan være højere.

På den anden side er der dukket en ny kilde til finansiering af likviditetsrisici op i nogle lande (særligt Ungarn og Polen), da bankerne er begyndt på at bruge indlån i indenlandsk valuta til at finansiere udlån i udenlandsk valuta gennem swapmarkedet. For ikke at have en åben position i udenlandsk valuta har lokale banker swappet deres indlån i lokal valuta til kapital i udenlandsk valuta (i mange tilfælde i en kortfristet periode), hvorved de eksponeres for rollover-risici. Da den finansielle uro brød ud på obligations- og swapmarkederne, og de markeder tørrede ud, kæmpede bankerne med at forlænge deres kortfristede valutaswaps. I situationer med deprecierede lokale valutaer har indenlandske banker skullet kunne imødekomme højere margin calls (depotkrav) på deres swaptransaktioner, hvilket har øget deres behov for likviditet i udenlandsk valuta. Konsekvenserne af denne likviditetsfinansieringsrisiko, der er opstået som følge af eksponeringer for swapmarkedet, blev dæmpet af de centralbanker, der indførte swapaftaler og udlånsfaciliteter for at tilvejebringe nødlikviditet i udenlandsk valuta til lokale banker, samt ved at moderbanker tilvejebragte swaps i udenlandsk valuta til deres datterselskaber. I nogle tilfælde skulle centralbankernes handlinger understøttes af lån, kredit og swapaftaler fra IMF, ECB og den schweiziske centralbank.

Imidlertid bør det igen understreges, at der er forskelle mellem de forskellige lande, da deres finansieringskilder varierer. I økonomier, der kendetegnes ved en høj andel af indlån i udenlandsk valuta og dermed en lavere andel af lån i udenlandsk valuta i forhold til indlån i udenlandsk valuta, har adgangen til et stort og stabilt indenlandsk kapitalgrundlag i udenlandsk valuta måske betydet, at der herskede mindre finansieringsrisici.

II.3. Uforholdsmæssig høj kreditvækst, forkert prisfastsættelse af risiko og potentielle prisbobler på aktiver

Långivning i udenlandsk valuta kan skabe alvorlige sårbarheder, idet det kan føre til uforholdsmæssig høj kreditvækst (14).

Uforholdsmæssig høj kreditvækst fører ofte til prisbobler på aktiver, som potentielt har negative konsekvenser for den finansielle stabilitet samt for de samlede økonomiske resultater. I særdeleshed kan uoverensstemmelser på balancen som følge af uforholdsmæssig høj forekomst af lån i udenlandsk valuta til låntagere, hvor lånet ikke er afdækket, i den ikke-finansielle private sektor føre til større sårbarhed over for eksterne, finansielle og realøkonomiske stød. Disse sårbarheder kan være særlig høje, hvis kreditvæksten er koncentreret på ejendomsmarkedet. En uforholdsmæssig høj koncentration af bankudlån på ejendomsmarkedet kan fremme opbygningen af en boble, da stigende efterspørgsel efter ejendomme presser ejendomspriserne op, hvilket samtidig skaber større kreditudbud som følge af højere værdier af sikkerhedsstillelsen, ligesom det øger efterspørgslen i forventning om yderligere stigninger i aktivpriserne. Hvis udlån finansieres af kapitalindstrømninger, stiger landets gældsætning i udenlandsk valuta, mens dets produktionspotentiale stiger en smule. Den hidtidige erfaring, herunder i Irland, Spanien og de baltiske lande under den seneste finansielle krise, viser at en vending af disse selvforstærkende feedback-effekter kan have alvorlige konsekvenser for den makroøkonomiske og finansielle stabilitet.

Hastigt stigende kreditvækst og långivning i udenlandsk valuta synes at være tæt forbundet med hinanden i de nye medlemsstater (15), særligt i lande, hvor gælden i den ikke-finansielle private sektor er steget meget hurtigt i de seneste år, således som Rosenberg og Tirpak har konkluderet (16). I dette studie konkluderes, at en række nye medlemsstater har oplevet »uforholdsmæssig høj« kreditvækst forstået på den måde, at den observerede kreditvækst er højere, end man kunne forvente i forhold til udviklingen i de makroøkonomiske variabler, selv hvis man antager, at der er en tendens til stigning i udlån i forhold til BNP. Lande, der har oplevet særligt kraftige kreditstigninger før den globale finansielle krise, har også haft tendens til at have en højere andel af lån i udenlandsk valuta (se figur 10). Historiske data viser, at en stigning i långivning i udenlandsk valuta kan have forbindelse til de kraftige kreditstigninger i de nye medlemsstater, der blev finansieret af kapitalindstrømninger i udenlandsk valuta. Hastigt stigende kredit til den ikke-finansielle private sektor kan hænge sammen med en stigende andel af långivning i udenlandsk valuta (se figur 11). Selv om denne sammenhæng ikke betyder, at der er en reel forbindelse mellem långivning i udenlandsk valuta og kraftige kreditstigninger, bør det bemærkes, at fænomenerne er indtrådt på samme tidspunkt.

Figur 10.

Andel af långivning i udenlandsk valuta og kredit i forhold til BNP i udvalgte medlemsstater

Figur 11.

Forskelle i andel af långivning i udenlandsk valuta og kredit i forhold til BNP i udvalgte medlemsstater (i procentpoint)

En faktor, der måske har bidraget til den stigende långivning i udenlandsk valuta, er at priserne på interne overførsler inden for en finansiel gruppe forud for krisen (fx mellem moderselskaber og henholdsvis datterselskaber eller filialer) ikke i tilstrækkelig grad afspejlede risici ved långivning i udenlandsk valuta, dvs. valutakursrisikoen, landets risikopræmie og finansieringsrisikoen. Vanskeligheden ved at vurdere nogle af disse risici behørigt gør det svært at sætte en passende pris på långivning i udenlandsk valuta. De observerede niveauer for långivning i udenlandsk valuta kunne rent faktisk have været et symptom på større risikotagning.

Generelt er forkert prisfastsættelse af risikopræmier på udbudssiden også karakteristisk for perioder med kraftige stigninger. Et fald i risikopræmien som et resultat af uforholdsmæssig stor tillid med hensyn til vækstudsigterne og statsrisici kan bidrage til lavere nominelle renter for långivning i udenlandsk valuta. Lavere renter og lempeligere kreditforhold har stor indflydelse på aktivpriserne - særligt huspriserne. Derfor er der fare for en skæv ressourcefordeling og fremkomsten af prisbobler på aktiver. Stigende ejendomspriser kombineret med lempeligere kreditforhold og incitamenter til spekulation og gearing har ført til kraftig vækst i ejendomspriser i en række lande.

Da der normalt er lavere renter på et lån i udenlandsk valuta end et lån i lokal valuta, påvirker det låntagernes opfattelse af realrenten. Når privatpersoner optager et lån i udenlandsk valuta, bruger de ofte den forventede indenlandske forbrugerprisinflation eller indenlandske vækst i lønninger til at deflatere den nominelle rente i udenlandske valuta, særligt hvis valutakursrisikoen anses for at være minimal. Faste eller stramt styrede valutakurser samt episoder med vedvarende kraftig appreciering af den lokale valuta kan bidrage til valutakursrisici forbundet med underestimerede lån udstedt i udenlandsk valuta.

Dette kan resultere i markant lave og i mange tilfælde negative realrenter, der i høj grad stimulerer den overordnede efterspørgsel efter kredit og potentielt giver brændstof til kraftige stigninger på aktiver.

En kombination af alle disse faktorer forud for krisen har resulteret i kapitalindstrømninger i CEØ-lande, som blev forbundet med høj kreditvækst, der i høj grad blev udstedt i udenlandsk valuta. Kapitalen blev hovedsageligt anvendt til ejendomme og byggeri, hvilket satte gang i forbruget og skabte bobler på aktivpriser. Derudover oplevede disse lande en væsentlig vækst både i antallet af nye husholdninger og de overordnede levestandarder. Denne udvikling gav et kraftigt indspark til den overordnede efterspørgsel efter kredit og skabte store stigninger i priser på aktiver. Som følge heraf steg ejendomspriserne kraftigt (se figur 12)

Figur 12.

Huspriser og kreditvækst i udvalgte medlemsstater (%)

Det skal understreges, at en stor andel af långivning i udenlandsk valuta til den private sektor, hvor der ikke er stillet sikkerhed for lånene, samt prisbobler har tendens til at forværre eksterne sårbarheder.

Da långivning i udenlandsk valuta bidrager til akkumuleringen af store overordnede gældssætninger i udenlandsk valuta, kan dette gøre et land mere sårbart over for pludselig tab af tillid eller afsmitningseffekter fra kriser i lande, som anses for at have samme svagheder. I dette tilfælde kan markeder, der er usikre på bæredygtigheden af den store beholdning af udenlandske forpligtelser, eller et eksternt stød, der fører til devaluering af valutakursen, risikere at føre til en ukontrolleret afvikling af de akkumulerede ubalancer.

Som drøftet i sektion II.1, er balancerne i den ikke-finansielle private sektor eksponeret for risici, der kan blive en realitet i tilfælde af en kraftig depreciering af den reale valutakurs. Denne effekt kan forværres, hvis der samtidig forekommer en større korrektion på aktivpriser. Derudover kan det ikke udelukkes, at et internt stød, der får en prisboble til at sprænge, kan udløse et tab af tillid i forhold til store balanceproblemer.

Der lader ikke til at være en kortsigtet risiko for, at der igen vil opstå kraftige stigninger i kredit og aktiver som følge af långivning i udenlandsk valuta, da mange af de nye medlemsstater endnu ikke fuldt ud har gennemført nedgearing. På mellemlangt sigt kan det dog ikke udelukkes, at fænomenet igen vil finde stor udbredelse, når det økonomiske klima igen er fuldt ud normaliseret, og de internationale nedadrettede risici er stilnet af. Selv om kredit i udenlandsk valuta indtil videre kun er steget en smule, synes incitamenter på udbuds- efterspørgselssiden næsten ikke at have ændret sig. Erfaringen under den globale finansielle krise lader faktisk ikke til at have forårsaget en grundlæggende revurdering af de risici, der for forbrugerne er forbundet med at optage lån i udenlandsk valuta. I nogle tilfælde er incitamenterne for låntagning i udenlandsk valuta i form af rentespænd endda blevet øget på grund af de usædvanligt lave renter i euroområdet og Schweiz. Endelig lader udbygningen af finanssektoren i de nye medlemsstater ikke til at være fuldført endnu, selv om niveauet for kredit i forhold til BNP steg markant i opløbet til den finansielle krise. Hertil kommer, at selv om banker allerede har gjort en indsats for at udvide deres lokale indlånsgrundlag, er kapital i lokal valuta stadig begrænset af manglen på tilstrækkeligt dybe og likvide lokale markeder.

I den sammenhæng bør det også nævnes, at man i forbindelse med Basel III-rammerne foreslog et supplerende værktøj til nationale myndigheder, som muligvis kan bidrage til at dæmpe en fornyet kraftig stigning i udlån. Selvom det primære mål med den modcykliske kapitalbuffer (17) er at stille krav til banksystemet om at opbygge en tilstrækkelig buffer i tide for således bedre at kunne modstå tab efter et nyt kreditboom, vil en lavere kreditvækst som et resultat af højere kapitalkrav kunne være en gunstig sekundær virkning. Imidlertid er det i de nye medlemsstater ikke altid ligetil at vurdere, om der er en uforholdsmæssig høj kreditvækst, som understøtter kvantificeringen af den cykliske buffer, da de kun har historiske data for en kort periode, og som følge af konvergensprocessen (18).

II.4. Koncentration og afsmitning mellem hjem- og værtslande som risici for EU’s finansielle stabilitet

Bevægelser i valutakursen påvirker på samme tidspunkt kreditværdigheden af en hel gruppe låntagere, hvor lånet ikke er afdækket, af lån i udenlandsk valuta. Denne type koncentrationsrisiko kan opstå både inden for et land/en institution og på tværs af medlemsstaterne. Dette fænomen forværres af tail event-karakteristika (en betydelig højere effekt ved store bevægelser i udenlandsk valuta). Andre former for koncentrationsrisiko kan optræde ved långivning i udenlandsk valuta, især inden for finansiering og sikkerhedsstillelse. En koncentration af finansieringskilder gør forretninger af denne type meget følsomme over for stød til moderselskabet og/eller valutaswapmarkederne. Da de fleste af disse lån er realkreditlån, er der også en koncentration, hvad angår sikkerhedsstillelsen, da denne hovedsagelig vedrører boliger og erhvervsejendomme, hvor værdien vil blive forringet i tilfælde af en negativ udvikling i valutakurserne, hvorved lån i forhold til værdi og inddrivelsessatserne påvirkes.

Høje niveauer for udlån i udenlandsk valuta kan være med til at skabe flere afsmitningskanaler.

For det første er der en tæt forbindelse mellem de datterselskaber, som yder denne kredit, og deres moderselskaber. For det andet er det – såfremt datterselskaberne påvirkes af et negativt stød – sandsynligt, at behov fo kapital og/eller likviditet udvikler sig parallelt i flere lande, fordi de ligner hinanden med hensyn til sårbarhed, hvilket derefter kan skabe et pres på moderkoncernens resurser. Som følge heraf knytter den koncerninterne eksponering moderbanken tættere til datterselskabet, og sandsynligheden for, at moderbanken må støtte i en presset situation, stiger med eksponeringens størrelse. Selv om det for værtslandet kan anses for positivt, at moderbanken sandsynligvis vil støtte, illustrerer dette også afsmitningsrisikoen mellem det finansielle system i værtslandet og hjemlandet, og at kreditrisiko forbundet med lån i udenlandsk valuta kan have en virkning i hjemlandet (se boks 2 om de svenske erfaringer).

I visse typiske tilfælde fungerer moderbankerne kun som formidlere af finansiering mellem udenlandske investorer og datterselskaberne. Ved at udstede gældsinstrumenter på de internationale kapitalmarkeder med en kortere løbetid end datterselskabernes låneportefølje og straks videregive dem til datterselskaberne løber moderbankerne ikke kun en modpartsrisiko i forhold til deres datterselskaber, men også en refinansieringsrisiko. Risikoen som følge af en sådan finansieringsstrategi kan tvinge hjemlandenes centralbanker til at holde flere reserver, end de ellers ville have skullet i deres egenskab af lender of last resort, og kan i sidste ende medføre, at det er hjemlandets skatteborgere, der må bære byrden i forbindelse med datterselskabernes lån i udenlandsk valuta.

Data fra Den Internationale Betalingsbank (BIS) vedrørende internationale interbank-fordringer kan anvendes som udtryk for hjemlandenes bankers eksponeringer over for deres udenlandske datterselskaber (19). Ifølge data, som er indsamlet på grundlag af den direkte låntager (20), udgjorde disse fordringer næsten 339 mia. amerikanske dollar ultimo 2010, hvilket svarede til ca. 0,7 pct. af hjemlandenes bankaktiver. Som det fremgår af figur 13, er over 75 pct. af fordringerne imidlertid koncentreret i kun fem lande, dvs. Tyskland, Grækenland, Italien, Østrig og Sverige. Som følge heraf kan individuelle eksponeringer over for banksystemer i værtslande anses for betydelige (fx ca. 6 pct. af banksektorens aktiver i Østrig).

Figur 13.

Hjemlandes andel af fordringer over for værtslandes banksystemer (pr. ultimo 2010)

Den høje koncentration fremgår også af figur 14, som viser strukturen af udvalgte hjemlandes internationale bankfordringer. For det første fremgår det, at finansiering af værtslandenes banksystemer repræsenterer en større andel af internationale bankfordringer i de viste hjemlande.

Figur 14.

Andelen af bankfordringer over for værtslande af samlede internationale bankfordringer

For det andet steg den relative eksponering over for CEØ-lande betydeligt fra 2005 til 2010, hvorved banksystemerne i hjemlande blev mere sårbare over for stød, der påvirkede deres udenlandske datterselskaber.

Den stigende eksponering bekræftes ligeledes af data om internationale bank-fordringer på gruppen af værtslande i figur 15.

Figur 15.

Bankfordringer over for værtslande i gruppen af hjemlande med de største eksponeringer ultimo 2010 (mia. USD)

Overførslen af risiko mellem banksystemer i hjemland og værtsland er ikke et envejsfænomen. Risici kan også overføres fra hjemlande til værtslande. Kapital- og/eller likviditetsknaphed i moderselskaber kan påvirke værtslande med datterselskaber eller afdelinger af den samme koncern.

Endvidere kan ændringer i moderkoncerners strategi have en makroøkonomisk effekt fx som følge af nedgearing, stramning af kreditkriterier eller brandudsalg.

Der er alvorlige risici for afsmitning på andre medlemsstater, såfremt kredit- og finansieringsrisici virkeliggøres i lande med stor forekomst af lån i udenlandsk valuta. Selv om långivning i udenlandsk valuta er mest fremherskende i CEØ-lande, kan risikoen for afsmitning gennem den såkaldte fælles långivningskanal (21) muligvis lægge pres på den finansielle stabilitet i hele EU.

En analyse af afsmitningsrisiciene fra den fælles långivningskanal vil for det første vise, at de enkelte lande er mere eller mindre lige sårbare over for regionale stød. Dette afspejler, at banksektoren i den central- og østeuropæiske region domineres af udenlandske bankkoncerner fra blot nogle enkelte medlemsstater. På den anden side vil nogle lande (fx Tjekkiet og Polen) muligvis udøve den stærkeste virkning på CEØ-regionerne, hvis risiciene i disse landes banksektor realiseres. Endelig var der en marginal nedgang i både enkeltlandes følsomhed over for regionale stød og det enkelte lands regionale betydning for området (4. kvartal 2010 i forhold til 4. kvartal 2009).

Der kunne være en yderligere afsmitningskanal via markederne, især fordi flokadfærd blandt investorer kan bidrage til dette fænomen. Det kan motiveres eller forværres af landenes lignende sårbarheder som følge af långivning i udenlandsk valuta, selv om låntageres og finansielle institutioners kreditværdighed kan variere mellem landene. Når der opstår risici i tilknytning til långivning i udenlandsk valuta i ét land, kan det påvirke andre lande, hvor långivning i udenlandsk valuta er fremherskende, idet investorernes opfattelse udgør en smittevej, hvorigennem der sker en overførsel af valutakursvolatilitet og opstår en likviditetsklemme på de lokale markeder.

II.4.1. Case studies om afsmitning over grænserne mellem Østrig og Sverige

BOKS 1. De østrigske erfaringer fra østrigske bankers långivning i udenlandsk valuta i CEØ-landene og Fællesskabet af Uafhængige Stater

Mens østrigske bankers eksponering over for CEØ-lande og Fællesskabet af Uafhængige Stater (SNG) generelt har været robust i den seneste krise og har støttet de relevante økonomier i deres »catching up«-proces, medfører den afsmitningsrisici for den østrigske finansielle sektor samt den østrigske statssektor. Långivning i udenlandsk valuta er en af kilderne til mulige afsmitningsrisici i den henseende. Siden medio 2010 er der sket en marginal nedgang, på valutakorrigeret grundlag, i lån i udenlandsk valuta ydet af datterselskaberne for Østrigs »top seks liste«-banker (22) i Central- og Østeuropa og SNG, som lå på omkring 80 mia. euro ultimo 2010. I gennemsnit svarer dette til en långivning i udenlandsk valuta på 47,5 pct. af det samlede lån ydet af datterselskaberne i CEØ- og SNG-lande. I lighed med den forrige rapporteringsperiode var lån i udenlandsk valuta i gennemsnit karakteriseret af en dårligere kreditkvalitet end lån i den lokale valuta. Den gennemsnitlige andel af misligholdte lån inden for långivning i udenlandsk valuta – 15,9 pct. for CEØ- og SNG-lande – var 2,5 procentpoint højere end for lån generelt. Selv om der var store mængder sikkerhedstillelse til rådighed, var de også i mindre omfang dækket af risikohensættelser.

En anden risikorelevant egenskab ved lån i udenlandsk valuta er, at de involverer behovet for finansiering i udenlandsk valuta. Mens finansieringen af lån udstedt i euro er forholdsvis stabil, da de enten er finansieret af indskud i euro i den respektive banksektor eller af koncerninterne likviditetsoverførsler, kommer finansieringen af lån i andre valutaer end euro (først og fremmest lån i schweizerfranc) fra mindre stabile finansieringskilder som fx pengemarkeder og valutaswaps. Da krisen var på sit højeste, var østrigske bankkoncerner derfor nødt til at sætte deres lid til den schweiziske nationalbanks swaps i euro/schweizerfranc. Koncerninterne likviditetsoverførsler (44 mia. euro ultimo 2010) til østrigske bankers datterselskaber i CEØ- og SNG-lande er også betydningsfulde, hvilket også afspejledes i et forhold mellem indlån og udlån på 108,1 pct. i gennemsnit for CEØ-landene, dog med store regionale forskelle. Som følge heraf kan koncernintern finansiering også udgøre en afsmitningskanal i krisetider, hvis centralbankerne ikke er i stand til at tilvejebringe yderligere likviditetsstøtte, som de gjorde under den seneste krise.

Långivning i udenlandsk valuta i CEØ- og SNG-lande medfører derfor afsmitningskanaler på grund af dels en højere kreditrisiko, dels behovet for tilstrækkelig finansiering i udenlandsk valuta. Afsmitningsrisici går ikke kun gennem direkte kanaler, men også gennem »informationskanaler«. Fx var usikkerhed omkring risikoen i forbindelse med østrigske bankers eksponering i CEØ- og SNG-lande i 1. halvår 2009 årsag til, at både østrigske bankers spænd for femårige credit default swaps (CDS) og østrigske femårige statslige CDS-spænd steg markant mere end tyske statsobligationer (med hhv. over 450 basispoint og over 250 basispoint). Da investorerne havde dannet sig et tydeligere billede, og det var lykkedes i kraft af Wien-initiativet at undgå en ukoordineret tilbagetrækning af EU-bankers engagement i CEØ- og SNG-lande, mindskedes de østrigske CDS-spænd hurtigt igen.

For at begrænse afsmitningsrisici udsendte østrigske myndigheder vejledende principper om långivning i udenlandsk valuta i foråret 2010, som gælder for østrigske bankers datterselskaber, der opererer i CEØ- og SNG-lande. I første omgang er bankerne blevet opfordret til at ophøre med at yde særlig risikobetonet långivning i udenlandsk valuta. Der er også på internationalt plan indført initiativer, der har til formål at styrke lokale valutamarkeder og undgå en genopblomstring af långivning i udenlandsk valuta i CEØ-lande.

En anden risikobegrænsende faktor er affødt af, at datterselskabernes kapitalsituation er blevet konstant forbedret gennem tiden og mere end opfylder de lovbestemte minimumskrav i alle lande og regioner, i nogle tilfælde betydeligt mere.

BOKS 2. De svenske erfaringer fra svenske bankers långivning i udenlandsk valuta i de baltiske lande

Da den finansielle krise satte ind i de baltiske lande i 2008, blev de to svenske banker med den største eksponering i de baltiske lande, SEB og Swedbank, hurtigt et problem relateret til den systemiske stabilitet i Sverige. Dette skyldtes overvejende, at størstedelen af långivningen i disse lande var udstedt i euro, og mange markedsdeltagere troede, at de baltiske lande ville blive tvunget til at devaluere deres valuta. En devaluering – især en ukontrolleret devaluering – ville på det tidspunkt have haft en katastrofal virkning for de svenske banker, som havde forretninger i de baltiske lande. I denne situation vurderede Sveriges Riksbank, at bankernes tab på udlån ville være omfattende,dog stadig håndterbare, men at det kunne påvirke bankernes adgang til markedsfinansiering.

Da krisen blev akut i Letland i december 2008, og store mængder kapital forlod landet, blev der med meget kort varsel underskrevet en swapaftale mellem på den ene side Sveriges Riksbank og Danmarks Nationalbank og på den anden side Latvijas Banka. Aftalen var på 500 mio. euro, men kun en del af dette beløb blev rent faktisk udnyttet. Aftalen havde først og fremmest til formål at støtte Letlands valutareserver, indtil de første betalinger fra IMF og EU blev stillet til rådighed.

Sveriges Riksbank støttede også Estland. I februar 2009 indgik banken en forebyggende ordning med Eesti Pank om kortsigtet valutastøtte. Denne ordning blev dog ikke udnyttet. Formålet var at give Eesti Pank mulighed for at tilvejebringe likviditet inden for currency board-systemet.

De parter, der var involveret i långivning i udenlandsk valuta i de baltiske lande, undervurderede tydeligvis valutakursrisikoen. På krisetidspunktet deltog alle tre baltiske lande i ERM II i forventning om euroens indførelse, og alle tre lande havde hver for sig knyttet deres valuta til euroen enten via en hård fast kurs (Letland) eller i form af et fuldt currency board-system (Estland og Litauen). Endvidere skabte planer om indførelse af euroen, som myndighederne i disse lande bekendtgjorde, og deres stærke forpligtelse til at fastholde centralkursen, en opfattelse af, at disse lån var uden valutakursrisici.

Selv om den hårde faste kurs og currency boards-systemerne holdt, havde devalueringsrisikoen i de baltiske lande en væsentlig indvirkning på Sverige som hjemland. De svenske bankers långivning i udenlandsk valuta i de baltiske stater blev stærkt understøttet af finansiering fra moderbankerne. Ved at udstede gældsinstrumenter på de internationale kapitalmarkeder med en kortere løbetid end datterselskabernes låneportefølje og videregive dem til datterselskaberne løb moderbankerne ikke kun en modpartsrisiko i forhold til deres baltiske datterselskaber, men også en refinansierings- og finansieringsrisiko.

Private investorers frygt for omfanget af de potentielle udlånstab som følge af de svenske bankers transaktioner i de baltiske stater og effekten på det svenske banksystem var den vigtigste årsag til, at svenske bankkoncerners engrosfinansiering – og ikke kun finansieringen forbundet med de baltiske stater – kom under hårdt pres under krisen. Dette var især tilfældet for bankernes engrosfinansiering i udenlandsk valuta. Bankernes finansieringsproblem bidrog fra deres side til en stigning i Sveriges offentlige sektors eventualforpligtelser. Selv om bankerne skulle betale et gebyr for at udstede gældsinstrumenter under den statsgaranti, der blev ydet af Riksgäldskontoret, endte den svenske regering med at garantere en stor andel af Swedbanks gæld, som var den bank, der havde den største eksponering i de baltiske lande. Desuden erstattede Sveriges Riksbanks og andre centralbankers udlån i amerikanske dollar også dele af de svenske bankkoncerners normale engrosfinansiering i udenlandsk valuta. Formålet med disse ekstraordinære udlån fra Sveriges Riksbank var at støtte bankernes udlån i andre valutaer end den svenske krone. Da den udestående gæld i udenlandsk valuta under statsgarantiordningen og Sveriges Riksbanks långivning i amerikanske dollar til dens modparter (dvs. størstedelen af bankerne med forretninger i Sverige) toppede i begyndelsen af 2009, udgjorde den 430 mia. svenske kroner, hvilket svarede til ca. 15 pct. af Sveriges BNP. Kreditrisikoen som følge af långivning i udenlandsk valuta i de baltiske stater blev således til en finansieringsrisiko og i sidste ende en risiko for de svenske skatteydere.

II.5. Mere volatile solvensprocenter som følge af valutakursændringer

Valutakursbevægelser skaber volatilitet i værdien af aktiver i udenlandsk valuta og således i værdien af risikovægtede aktiver, som anvendes til at bestemme kapitalkrav. Bankers kapital holdes i den lokale valuta, selv om kapitalen fra moderinstitutionen blev ydet i udenlandsk valuta. Således vil valutakursudsving ændre bankernes kapitalbehov, uden at kapitalmængden påvirkes, hvilket medfører en forringelse af solvensprocenten, hvis den lokale valuta svækkes og omvendt.

Denne risiko er ikke relevant for lande med fastkurssystemer (hvis de kan overholdes). I lande med flydende kurs har banker kunnet styre denne form for risiko. Dette skyldtes dels høje kapitalbuffere, dels at kraftige deprecieringer hovedsageligt var relateret til valutapar med schweizerfrancen, som var fremherskende inden for bankernes (realkredit)långivning til privatpersoner. Da dette kun repræsenterer en brøkdel af kapitalkravene på grund af de lave risikovægte på disse lån, kunne banker dække yderligere kapitalbehov med deres eksisterende kapitalbuffere.

II.6. Forhindringer i de pengepolitiske transmissionskanaler

Långivning i udenlandsk valutas negative indvirkning på den pengepolitiske transmissionsmekanisme kan antage mindst fire former, som behandles i det følgende: indvirkningen fra strømninger i udenlandsk valuta, der kommer fra lån, og den akkumulerede beholdning af lån i udenlandsk valuta på rentekanalen samt indvirkningen fra strømninger i udenlandsk valuta, der kommer fra lån, og den akkumulerede beholdning af lån i udenlandsk valuta på valutakurskanalen.

Hvad rentekanalen angår, har studier vist, at substituerbarhed mellem lån i indenlandsk og udenlandsk valuta kan virke forstyrrende på den pengepolitiske transmission (23). Hvis pengepolitikken strammes ved at hæve den indenlandske rente, bliver det dyrere at låne i indenlandsk valuta. Når der er adgang til långivning i udenlandsk valuta med en lavere rente, kan vækstnedgangen i lån i indenlandsk valuta opvejes af vækst i långivning i udenlandsk valuta, som bliver forholdsvis mere attraktiv for indenlandske låntagere. Resultatet er, at den pengepolitiske transmissions rentekanal hæmmes.

Den akkumulerede beholdning af långivning i udenlandsk valuta kan også påvirke rentekanalen. Hvis lån i økonomien er i indenlandsk valuta og er variabelt forrentede, vil en pengepolitisk stramning reducere låntagernes disponible indtægt og den indenlandske efterspørgsel. Hvis en stor andel af lånene er i udenlandsk valuta, vil denne virkning være tilsvarende lavere.

Strømmen af lån i udenlandsk valuta påvirker også den pengepolitiske transmissions valutakurskanal. Denne pengepolitiske transmissionskanal kan imidlertid blive mindre effektiv, da valutakursændringer er under stærk påvirkning af stemningen på det globale finansielle marked. Banker ændrer finansiering i udenlandsk valuta til lån i udenlandsk valuta, som ofte udbetales i indenlandsk valuta (24). Som følge heraf lægger en hurtig vækst i långivning i udenlandsk valuta et pres på den indenlandske valutakurs, som kan føre til en appreciering. En vækst i långivning i udenlandsk valuta vil herefter støtte den pengepolitiske valutakurskanal i stramningsprocessen ved at forstærke apprecieringen af den lokale valuta, som drives af kapitalstrømme efter en renteforhøjelse. Ydermere kan apprecieringstendensen skabe en selvforstærkende feedback-effekt, idet potentielle låntagere muligvis forventer, at apprecieringstendensen varer ved. Denne kan være endnu et incitament til at optage lån i udenlandsk valuta.

I forbindelse med lempelse af den indenlandske pengepolitik vil nye låntagere derimod have en tendens til at vælge lån i den lokale valuta. Apprecieringspresset på den indenlandske valuta vil aftage, men der vil ikke opstå noget deprecieringspres, da udlånsstrømmene i den lokale valuta er neutrale i forhold til markedet for udenlandsk valuta. Strømmene af lån i udenlandsk valuta skaber således (muligvis asymmetrisk) støj i den pengepolitiske transmissionsmekanisme og gør den mere kompleks.

Den store beholdning af lån i udenlandsk valuta udgør en anden hæmsko for den pengepolitiske transmissionsmekanisme med det, der omtales som »valutakursbegrænsninger«, dvs. at fordelen ved valutadepreciering i form af en øget konkurrenceevne i et vist omfang opvejes af negative balanceeffekter. I ekstreme tilfælde kan deprecieringer – især i nye vækstøkonomier – være kontraktive på grund af et stort omfang af långivning i udenlandsk valuta (25). Derfor anvender mange myndigheder i lande med en stor gæld i udenlandsk valuta kontraktive politikker til at stabilisere valutakursen i en krise med henblik på at undgå negative virkninger med hensyn til finansiel stabilitet via balanceeffekter. I den akademiske litteratur omtales denne respons på deprecieringspres ofte som »fear of floating« (26). Det bør bemærkes, at sådanne politikker også kan være optimale ex post, idet produktionstabet som følge af den pengepolitiske stramning kan mere end opvejes ved at undgå virkningerne af negative balanceeffekter. Ex ante opbygges der imidlertid valutamismatch, hvis de økonomiske aktører forventer denne form for politisk respons (27).

I et udsnit bestående af 22 medlemsstater og nye markedsøkonomier (28), for hvilke der foreligger data om långivning i udenlandsk valuta, støtter dataene de ovennævnte faktorer under krisen. Tilsyneladende var lande med et stort omfang af lån i udenlandsk valuta noget begrænsede i deres pengepolitiske og valutakursrelaterede respons på krisen. For det første var der i lande med et stort omfang af långivning i udenlandsk valuta tilsyneladende mindre nominelle deprecieringer af deres lokale valutakurs, hvilket også afspejlede valutakurssystemerne (jf. figur 16). Da valutakursen i de fleste lande var under et deprecieringspres i den periode, mistede centralbankerne reserver, når de forsvarede deres valuta. I det store og hele syntes lande med et stort omfang af lån i udenlandsk valuta at miste flere reserver end lande uden et sådan valutamismatch (jf. figur 17). Det bør dog nævnes, at lande med currency board-ordninger ikke fører deres egen pengepolitik (dvs. renter, reserver og pengemængde er ikke en pengepolitisk variabel). Det bør dog også bemærkes, at korrelationen mellem valutadeprecieringer og reservetab og uoverensstemmelser på balancen kunne være endnu højere, hvis analysen omfattede grænseoverskridende eksponeringer (29).

Figur 16.

Lån i udenlandsk valuta og valutakursændring (maks. ændring i pct. fra juli 2008 til juni 2009)

Figur 17.

Lån i udenlandsk valuta og reservetab (min. ændring i pct. fra juli 2008 til juni 2009)

Ud over interventioner på valutamarkeder var nogle lande – især lande med et stort omfang af lån i udenlandsk valuta – nødt til at forhøje renten under krisen for at forsvare deres valutakurs (se figur 18). Både rentestigninger og salg af valutareserver havde en kontraktiv effekt på væksten i mængden, som havde en tendens til at aftage eller endog blive negativ i lande med et stort omfang af långivning i udenlandsk valuta (se figur 19).

Figur 18.

Lån i udenlandsk valuta og renter (maks. ændring i basispoint fra juli 2008 til juni 2009)

Figur 19.

Lån i udenlandsk valuta og pengemængde (min. ændring i pct. fra juli 2008 til juni 2009)

II.7. Sandsynligheden og betingelserne for, at risiciene kan blive en realitet

Risici med udspring i långivning i udenlandsk valuta kan fx blive en realitet i et »sudden stop«-scenarium, som ville indebære kapitaludstrømning og valutadepreciering i nye vækstmarkeder samt i nogle medlemsstater, hvor långivning i udenlandsk valuta spiller en vigtig rolle. Dette ville føre til virkeliggørelsen af kreditrisici vedrørende långivning i udenlandsk valuta og muligvis også bankfinansieringsrisici. Faktorer, der kan udløse et sådant scenarium, er bl.a. et kollaps i aktivpriserne eller en systemisk bankkrise i en af de centrale nye vækstøkonomier, en ændring i vækstudsigterne, en uventet stigning i en af de udviklede økonomiers officielle renter og en stigning i investorernes risikoaversion.

Hvad angår en mulig tidsramme, er virkeliggørelse af risici som følge af långivning i udenlandsk valuta større i et mellemlangt perspektiv, selv om den nylige yderligere valutaappreciering, især af schweizerfrancen, forværrede kreditrisikoniveauet i nogle lande, hvor långivning i schweizerfranc var mere udbredt.

Fremadrettet kan risiciene i forbindelse med långivning i udenlandsk valuta også blive forstærket af fornyet kreditvækst i CEØ-landene, efterhånden som et økonomisk opsving og positive forventninger til den fremtidige økonomiske udvikling opbygges. I et studie af Bijsterbosch og Dahlhaus (30) identificeres faktorer, der bidrager til såkaldte kreditløse opsving, dvs. konjunkturopsving, som af efterspørgsels- eller udbudsrelaterede årsager ikke er ledsaget af kreditvækst. I forbindelse med den skønnede sandsynlighed for kreditløse opsving for en gruppe CEØ-lande peges der på en fornyet kreditvækst i overensstemmelse med konjunkturopsving i regionen, hvor sandsynligvis kun de baltiske stater vil opleve et konjunkturopsving, som ikke er understøttet af kreditvækst. Derfor kan den aktuelle afdæmpede kreditvækst i mange CEØ-lande ikke anses for en permanent situation, ligesom risikoen for uforholdsmæssig stor långivning i udenlandsk valuta i den nærmeste fremtid heller ikke kan anses for ikke-eksisterende.

Det bør fremhæves, at denne liste over faktorer, som kan føre til virkeliggørelse af risici forbundet med långivning i udenlandsk valuta, ikke bør betragtes som udtømmende, da vurderingen kan ændre sig i de kommende kvartaler, fx som følge af ændringer i væksten i det globale opsving. Selv om der i de forskellige lande ikke er samme sandsynlighed for, at der igen opstår risici forbundet med kredit i udenlandsk valuta, er der adskillige faktorer, der muliggør en virkeliggørelse af disse risici. På trods af den seneste krise forblev bankernes forretningsmodeller og de grundlæggende karakteristika ved nye vækstøkonomier stort set uændrede og kan bidrage til opbygningen af långivning i udenlandsk valuta i fremtiden.

Endelig virkeliggøres risici i forskellig grad afhængig af, hvilket valutakurssystem landene følger. Ved systemer med flydende valutakurser påvirker markedsudsving i valutakurserne direkte låntagernes kreditværdighed. Mens dette udgør en vedvarende risiko ved systemer med flydende valutakurser, består risikoen ved currency board-systemer eller systemer med aftalte udsvingsmarginer i, at når der lånes i ankervalutaen/den tilknyttede valuta, så vil en enkeltstående devalueringsbegivenhed have en stor virkning. De, der mener, at der også er risici ved fastkurssystemer, understreger at en behørig vurdering indbefatter, at der tages højde for risikoen for, at disse systemer bryder sammen, eller for en kraftig devaluering, ligesom de påpeger tidligere situationer, hvor dette er sket med alvorlige konsekvenser for den finansielle stabilitet. Sandsynligheden for, at risiciene virkeliggøres i lande med currency board-systemer eller systemer med aftalte udsvingsmarginer, afhænger dog også af, hvor stabil deres valutakursordning er, hvor sammenhængende finanspolitikken er, og hvor stram deres tilsynspolitik er.

III. POLITISKE TILTAG PÅ NATIONALT PLAN

III.1. Politiske tiltag vedtaget af de forskellige lande

Myndighederne i medlemsstaterne har siden starten af 2000 truffet foranstaltninger for at tackle risici ved den uforholdsmæssigt høje vækst i långivning i udenlandsk valuta, men størstedelen af indsatsen er dog først iværksat fra 2007 til 2008. Siden 2010 har mange lande indført flere tiltag og/eller har iværksat dem med mere fast hånd. Foranstaltningerne har været i form af advarsler, lovgivningsmæssige forpligtelser og henstillinger og har været af tilsynsmæssig, administrativ og pengepolitisk karakter. Generelt blev foranstaltningerne iværksat som en pakke, frem for individuelt.

En analyse af de iværksatte foranstaltninger viser flere mønstre. For det første var der en tendens til, at lande med fastkurssystemer ikke greb ind over for niveauerne for långivning i udenlandsk valuta eller greb ind på et mere overordnet plan over for uforholdsmæssigt høje udlån. I disse lande blev långivning i udenlandsk valuta hovedsageligt udstedt i den valuta, som landets egen valuta var knyttet til. Iværksættelse af foranstaltninger mod långivning i udenlandsk valuta kan få markeder til at bekymre sig om kapaciteten til at opretholde valutasystemet, hvilket igen kan føre til selvopfyldende profetier. Lande med systemer med flydende valutakurser har indført adskillige foranstaltninger for at bekæmpe uforholdsmæssigt høje niveauer for långivning i udenlandsk valuta.

For det andet vedrørte foranstaltningerne lån i udenlandsk valuta både på udbuds- og efterspørgselssiden. Foranstaltninger på efterspørgselssiden bestod mest i at begrænse belåningsprocenten eller gæld i forhold til indkomst samt kriterier for ydelse af lån. Disse instrumenter sigtede mest mod at sikre låntagernes kreditværdighed og var i nogle tilfælde kun målrettet mod låntagere, hvor lånet ikke er afdækket. Foranstaltninger på udbudssiden bestod mest i at sikre kreditinstitutters kapacitet til at dække tab, når de først var opstået, dvs. ved at have ekstra kapital til det formål. Mens bankerne i de fleste tilfælde ikke havde store valutamismatch som følge af långivning i udenlandsk valuta, da de også modtog kapital i udenlandsk valuta, eller afdækkede deres positioner med swaps, gennemførte to lande også begrænsninger og/eller kapitalkrav for åbne valutapositioner. I 2010 forbød Ungarn långivning i udenlandsk valuta (31). Tabel 1 indeholder en oversigt.

Tabel 1.

Gennemførte foranstaltninger til håndtering af uforholdsmæssig høj forekomst af långivning i udenlandsk valuta

Iværksatte foranstaltninger Lande (år) (32) Advarsler om risici forbundet med långivning i udenlandsk valuta Letland (2007), Ungarn (2004-2008) og Østrig (2001) Gennemsigtighed/informationskrav Letland (2007 og 2011), Østrig (2006) og Polen (2006) Foranstaltninger på efterspørgselssiden Kriterier for ydelse af lån: afdækning eller kreditværdighed (33) Østrig (2008 og 2010) og Polen (2006) Strammere regler for belåningsprocenten eller gæld i forhold til indkomst for långivning i udenlandsk valuta (end ved lån i indenlandsk valuta) (33) Ungarn (2010), Poland (2010 og 2012) og Rumænien (2008) Foranstaltninger på udbudssiden Højere risikovægte eller kapitalkrav Letland (2009), Ungarn (2008) (34), Polen (2008 og 2012) og Rumænien (2010) (35) Minimumsstandarder for lån i udenlandsk valuta og stående lån med tilknytning til et tilbagebetalingsinstrument, som er målrettet bankernes risikostyringssystemer Østrig (2003) Højere nedskrivningskoefficienter for låntagere, hvor lånet ikke er afdækket Rumænien (2008) Begrænsning af lån i udenlandsk valuta til låntagere, hvor lånet ikke er afdækket, til 300 pct. af kreditinstitutternes egenkapital Rumænien (2005-2007) Begrænsning af åbne positioner i udenlandsk valuta eller kapitalkrav for åbne positioner i udenlandsk valuta Letland (1995), Litauen (2007) og Rumænien (2001) Differentierede minimumsreservekrav Rumænien (2004) Alle tiltag for at begrænse hurtig kreditvækst udvidet til også at dække ikke-finansielle institutioner Rumænien (2006) Andet Forbud mod realkreditlån i udenlandsk valuta til låntagere, hvor lånet ikke er afdækket (36) Ungarn (2010) Bidrag fra nationale tilsynsmyndigheder for at undgå regelarbitrage Italien (2007 og 2010) og Østrig (2010) Kilde: nationale centralbanker og nationale tilsynsmyndigheder.

BOKS 3. Wien-initiativet og eksempler på koordination mellem hjemlandet og værtslandet

Det europæiske banksamordningsinitiativ (EBCI), »Wien-initiativet«, er et offentligt og privat forum, der som en reaktion på den finansielle krise blev oprettet i januar 2009 med det formål at hjælpe de nye europæiske vækstøkonomier med at modstå uroen. Gruppen samler internationale finansielle institutioner (IMF, Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling, Den Europæiske Investeringsbank og Verdensbanken), europæiske institutioner (Europa-Kommissionen og ECB som observatør), centralbanker i hjem- og værtslande og lovgivende myndigheder og de største vestlige bankgrupper, der aktivt opererer i de nye europæiske vækstlande.

EBCI’s største resultater i de sidste to år har været at bidrage til at sikre, at udenlandske moderbanker holder deres forpligtelser i forhold til deres østeuropæiske datterselskabers finansieringsbehov, og at vestlige regeringers støttepakker udvides til også at dække bankers datterselskaber i Østeuropa.

Et af EBCI’s mellemlangsigtede mål er at tackle problemet med långivning i udenlandsk valuta i Østeuropa ved at fremme opsparing i lokal valuta samt udvikle markederne. Til det formål oprettede EBCI i marts 2010 arbejdsgruppen »Public-Private Sector Working Group on Local Currency and Capital Market Development«. Arbejdsgruppen har for nylig fremsat en række henstillinger og konkluderet, at ethvert politisk tiltag bør tage højde for landets særlige karakteristika og kræver tæt koordination mellem myndighederne i hjem- og værtslandet for at hindre regelarbitrage og omgåelse af tiltag ved grænseoverskridende lån.

EBCI viste sig allerede at være den rette til at løse opgaven, der lød på at skabe en platform for en sådan koordination, da de østrigske myndigheder i 2010 gennemførte to tiltag, der skulle dæmpe långivning i udenlandsk valuta i Østrig og i CEØ-landene.

Det første initiativ var målrettet mod at nedbringe den høje andel af långivning i udenlandsk valuta (hovedsagelig i schweizerfranc) i Østrig. I marts 2010 vedtog den østrigske myndighed for det finansielle marked (FMA) minimumsstandarder for at yde og forvalte lån i udenlandsk valuta og lån med tilknytning til tilbagebetalingsinstrumenter til husholdninger (forbrugere).

Banca d’Italia bakkede op om initiativet, der sigtede mod at begrænse långivning i udenlandsk valuta i Østrig. Da banken godkendte modellen for den interne ratingmetode (IRB) for en italiensk bankkoncern, der opererede i Østrig (nogle år før de nye minimumsstandarder blev vedtaget af FMA), bad den udtrykkeligt de finansielle institutioner om at undgå regelarbitrage i form af allokering af eksponeringerne i den lokale portefølje til modervirksomhedens balance eller ved direkte grænseoverskridende långivning. Denne bestemmelse viste sig også nyttig med hensyn til at forhindre, at de nye FMA-standarder vedrørende långivning i udenlandsk valuta i Østrig, blev omgået.

Det andet initiativ sigtede mod at nedbringe krediteksponeringerne blandt de østrigske bankers datterselskaber i østeuropæiske lande og SNG-lande gennem Oesterreichische Nationalbanks og FMA’s udstedelse af retningslinjer. For at tackle de mest presserende spørgsmål stiller retningslinjerne krav om, at østrigske banker, der opererer i disse lande, skal holde inde med at udstede nye lån i udenlandsk valuta, der ikke er i euro, til uafdækkede husholdninger og SMV’er (lån udstedt i euro til forbrug kan kun ydes til de mest kreditværdige låntagere). I en næste – og endnu ikke gennemført fase – vil retningslinjerne også sigte mod at hindre realkreditlån til husholdninger og uafdækkede SMV’er i alle udenlandske valutaer med forskellige fremgangsmåder fra land til land og gennem koordinering med tilsynsførende i værtslandet.

Hvad angår formålet med at stille hindringer for udlån i udenlandsk valuta i Østeuropa og SNG-landene, har de østrigske myndigheder anmodet tilsynsmyndighederne i Belgien, Grækenland, Frankrig og Italien (tilsynsmyndighederne i hjemlandet for de banker, der hovedsageligt har forretninger i disse lande) om at vedtage en fælles position.

Banca d’Italia, som støtter dette initiativ, har understreget, at det er nødvendigt, at værtsmyndighederne tilslutter sig planen, hvis den skal gennemføres med succes, ligesom det er nødvendigt at tage højde for deres vurdering af omfanget og risiciene ved udlån i udenlandsk valuta i deres lande.

Da modellen for den interne ratingmetode fra en italiensk bankgruppe med forretninger i Østeuropa og SNG-landene blev iværksat i 2011, bad Banca d’Italia de finansielle institutioner om også at anvende forbudet mod at allokere lokale eksponeringer til moderselskabet på deres datterselskaber i disse lande.

III.2. Vurdering af effektiviteten af de politiske foranstaltninger

Foranstaltningernes effektivitet afhænger hovedsageligt af to faktorer: (i) faktorer, der fremmer udviklingen af udlån i udenlandsk valuta og (ii) muligheden for omgåelse af reglerne.

Advarsler, som normalt er den første fremgangsmåde ved en risiko, lader ikke til at have været effektive, når det gælder om at bekæmpe uforholdsmæssige store niveauer for lån i udenlandsk valuta. Dette kan skyldes en forkert risikoopfattelse (fx at agenter ikke vurderer risici til at være på samme niveau som myndighederne), men er med størst sandsynlighed et resultat af malplacerede incitamenter. Der er et moral hazard-problem, da institutionerne forventer støtte fra staten, når de aktiviteter, de engagerer sig i, er så risikable og omfattende, at det ville sætte den finansielle stabilitet og realøkonomien over styr, hvis der ikke blev givet støtte. Derudover kan det endda i det enkelte tilfælde være rationelt at indgå den slags forretninger, selv om de er risikable. Hvis de aktiviteter, som individuelt set er rationelle, lægges sammen, kan de dog bidrage til opbygningen af en samlet risiko, der kræver politisk handling.

Teoretisk lider henstillinger af samme problem med hensyn til incitamenter. Nationale myndigheder anser dog henstillinger for på en eller anden måde at have været effektive, når det gælder om at hindre uforholdsmæssig stor långivning i udenlandsk valuta, eller i det mindste, når det gælder om at forbedre låntagernes kvalitet, for så vidt der ikke eksisterer grænseoverskridende regelarbitrage.

Foranstaltninger på efterspørgselssiden, fx krav om belåningsprocent og gæld i forhold til indkomst lader til at være mere effektive med hensyn til at hindre uforholdsmæssig stor långivning i udenlandsk valuta og relaterede risici (39). De kan også anvendes som forbrugerbeskyttelsestiltag (og i den henseende også pålægges de forskellige afdelinger) for således at begrænse regelarbitrage. Ikke desto mindre er direkte grænseoverskridende udlån altid uden for anvendelsesområdet for ethvert nationalt tiltag. Da rentespænd (en faktor på efterspørgselssiden) er den største drivkraft for udlån i udenlandsk valuta, lader foranstaltninger, der påvirker efterspørgslen til at give større opfyldelse af de ønskede mål.

Effektiviteten af foranstaltninger på efterspørgselssiden er mere vanskelig at vurdere, da det er vanskeligt fx at vurdere, hvordan højere priser på risici udmøntes i en mindre efterspørgsel af lån i udenlandsk valuta.

Alt i alt har effektiviteten af foranstaltningerne som følge af en mulighed for omgåelse været relativ beskeden og er aftaget med tiden, da tendensen til udlån i udenlandsk valuta er fortsat i samme spor.

IV. ESRB'S HENSTILLINGER

POLITISKE MÅLSÆTNINGER

De politiske målsætninger, der bør være vejledende for behandlingen af ESRB's henstillinger om långivning i udenlandsk valuta, er en følge af de risici for den finansielle stabilitet, som tidligere er påvist. De risici, som potentielt kan blive systemiske og derfor kræver opmærksomhed, er kreditrisici kombineret med markedsrisici, uforholdsmæssig stor kreditvækst samt finansierings- og likviditetsrisici. Derfor bør formålet med henstillingerne være:

(i) at begrænse eksponeringen over for kredit- og markedsrisici og således øge det finansielle systems modstandsdygtighed

(ii) at kontrollere, at der ikke sker en uforholdsmæssig stor vækst i kreditgivningen (i udenlandsk valuta) og undgå prisbobler på aktiver

(iii) at begrænse finansierings- og likviditetsrisici og således minimere denne afsmitningskanal

Imidlertid har udviklingen hidtil vist, at forkert prisfastsættelse af risici er en af årsagerne til, at långivning i udenlandsk valuta har nået et foruroligende omfang. Derfor er det et yderligere mål at skabe incitamenter for at forbedre prisfastsættelse af risiko ved udlån i udenlandsk valuta.

Endelig er de nationale foranstaltninger, som hidtil er iværksat, i forskelligt omfang blevet omgået gennem regelarbitrage. Derfor bør henstillinger på EU-plan baseres på koordinering i hele EU.

PRINCIPPER FOR GENNEMFØRELSEN AF HENSTILLINGERNE

Nedenstående politiske foranstaltninger danner en række henstillinger, som skal gennemføres, hvor det er relevant. Selv om der er tale om konkrete henstillinger, er de udformet som principper ud fra en anerkendelse af, at der ikke findes nogen universalløsning for uforholdsmæssig stor långivning i udenlandsk valuta. Eksempelvis henviser henstillingerne ikke til specifikke tal for uforholdsmæssigt store udlån i udenlandsk valuta, da de kan variere fra land til land.

Henstillingerne finder anvendelse i alle medlemsstater. Udbredelsen og den systemiske betydning af udlån i udenlandsk valuta er dog forskellig i de enkelte medlemsstater. Derfor vil ESRB i forbindelse med vurderingen af gennemførelsen af henstilling B – F tage hensyn til proportionalitetsprincippet med henvisning til den forskellige systemiske relevans, som udlån i udenlandsk valuta har i medlemsstaterne, og med de enkelte henstillingers formål og indhold for øje. Til dette formål vil ESRB især anvende de oplysninger, der tilvejebringes af adressaterne, som kan gøre brug af de indikatorer, der er opstillet i afsnit IV.2.3.2. Proportionalitetsprincippet vil gælde, uden at det får indvirkning for den regelmæssige, tilstrækkelige overvågning af udlån i udenlandsk valuta.

Endvidere bør henstillingerne ikke få betydning for de nationale centralbankers pengepolitiske mandater.

Hvor dette er relevant, tager de drøftede foranstaltninger kun sigte på låntagere, hvor lånet ikke er afdækket, dvs. låntagere uden en naturlig eller finansiel afdækning. Naturlig afdækning finder sted, når husholdninger/ikke-finansielle selskaber modtager indkomst i udenlandsk valuta (fx pengeoverførsler eller eksportindtægter). Finansiel risikoafdækning forudsætter, at der foreligger en kontrakt med en finansiel institution. Nogle henstillinger vedrører dog risici, som eksisterer uafhængigt af, om låntagerne er afdækkede, fx henstillingen om likviditet og finansiering.

I henstillingerne defineres udlån i udenlandsk valuta som ethvert udlån i en anden valuta end det lovlige betalingsmiddel i den medlemsstat, hvor låntager er hjemmehørende.

I resten af dette afsnit anføres ESRB's henstillinger. For hver enkelt henstilling behandles følgende aspekter:

1. de økonomiske begrundelser for henstillingen

2. en vurdering af fordele og ulemper

3. den specifikke opfølgning på den

4. den retlige kontekst, hvor dette er relevant

I denne rapport påpeges, at der er problemer med systemiske risici som følge af uforholdsmæssig stor långivning i udenlandsk valuta. Der findes imidlertid ingen egentlige makroprudentielle politiske foranstaltninger, som kan anvendes til at håndtere disse risici. På baggrund heraf tager nedenstående henstillinger sigte på at håndtere disse makroprudentielle risici med de værktøjer, som er til rådighed på nuværende tidspunkt, og som er rettet mod enten en faktor, der fremmer uforholdsmæssig stor långivning i udenlandsk valuta, eller en af problemets bestanddele.

OPFØLGNING, DER GÆLDER FOR ALLE HENSTILLINGER

For alle henstillingers vedkommende bør adressaterne:

— anføre og gøre rede for alle foranstaltninger, der er truffet som respons på hver enkelt henstilling (herunder anvendte tidsfrister og det vigtigste indhold)

— for hver enkelt henstilling specificere, hvordan de trufne foranstaltninger har fungeret i den forbindelse, idet der tages højde for overholdelseskriterierne

— i givet fald give en detaljeret begrundelse for, at der ikke er truffet de anbefalede foranstaltninger, eller for eventuelle andre afvigelser fra henstillingen

I overensstemmelse med kravet i artikel 17, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1092/2010 (40) skal dette svar rettes til ESRB og til Rådet for Den Europæiske Union. Såfremt de nationale tilsynsmyndigheder afgiver svar, underretter ESRB desuden Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) herom (under overholdelse af fortrolighedsregler).

KREDIT- OG MARKEDSRISICI

IV.1. Henstilling A – Låntagernes risikobevidsthed

Det henstilles, at de nationale tilsynsmyndigheder og medlemsstaterne:

1. stiller krav om, at de finansielle institutioner giver låntagerne tilstrækkelige oplysninger om de risici, der er forbundet med låntagning i udenlandsk valuta. Disse oplysninger skal være af en sådan art, at de gør det muligt for låntagerne at træffe velunderbyggede og forsigtige beslutninger, og skal mindst omfatte oplysninger om, hvordan ydelsen vil blive påvirket af en kraftig depreciering af det lovlige betalingsmiddel i den medlemsstat, hvori en låntager er hjemmehørende, og af en stigning i den udenlandske rente;

2. tilskynder de finansielle institutioner til at tilbyde kunderne lån i den nationale valuta til de samme formål, som de tilbydes lån i udenlandsk valuta og finansielle instrumenter til afdækning af valutakursrisici.

IV.1.1. Økonomisk begrundelse

Der ligger flere faktorer til grund for denne henstilling. For det første kan det set ud fra en tilsynspolitisk synsvinkel mindske problemer med den finansielle stabilitet, hvis der tages fat på problemerne med asymmetrisk information mellem låntagere og långivere. Relevante oplysninger om produkternes egenskaber kan reelt mindske »adverse selection« og kreditrisici, idet »dårlige« eller uoplyste låntagere er mere tilbøjelige til at vælge lån i udenlandsk valuta. For det andet er tilstrækkelige oplysninger, set fra et pengepolitisk synspunkt, med til at mindske markedsfriktioner, som både er en hindring for bankudlån og for en smidig kreditoverførsel. Endelig har omfattende, gennemsigtige og standardiserede oplysninger set ud fra en forbrugerbeskyttelsessynsvinkel afgørende betydning for, at der kan træffes velfunderede beslutninger.

IV.1.2. Vurdering af fordele og ulemper

Fordelene ved denne henstilling er:

a. Forbedret bevidsthed om risici. Med tilstrækkelige oplysninger om risici forbundet med udlån i udenlandsk valuta (fx valutarisici, pengepolitiske stramninger i det andet land osv.) kan låntagere, hvor lånet ikke er afdækket, nemmere forstå, at lån i udenlandsk valuta ikke er uden risiko (41).

b. Når de er bedre informeret om de risici, de løber, når de optager et lån i udenlandsk valuta, vil nogle låntagere måske indarbejde de risici, som er indbygget i såda