SÆRBERETNING Nr. 1/96 om MED-programmerne med Kommissionens svar (96/C 240/01)

(Bemærkninger i henhold til artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit, i EF-traktaten)

INDHOLD

Punkt Side

INDLEDNING... 1-24 3

Baggrund... 1-4 3

Beskrivelse af MED-programmerne... 5-18 3

Programmernes diversitet... 7-18 3

Gennemførelse... 19-20 4

Et fornyet retsgrundlag og forhøjede budgetmidler... 19-20 4

Rettens fremgangsmåde og mål... 21-24 5

FORVALTNINGEN AF PROGRAMMERNE... 25-84 5

Generelt... 25-38 6

ARTM... 25-27 6

Proceduren i ARTM... 28-38 6

Behandling af ansøgningerne... 28-30 6

Udarbejdelse af finansieringsafgørelserne og deres opbygning... 31-38 6

Undersøgelse af, hvordan ordningen fungerer... 39-84 7

Delegation af beføjelser... 39-57 7

Retsgrundlag... 41 7

Den kompetente myndighed... 42-43 8

Betingelser for delegation... 44-45 8

Reglerne for tildeling af offentlige ordrer... 46-49 8

Interessekonflikter... 50-57 9

Budgetgennemførelse og finansielle data vedrørende gennemførelsen af programmerne... 58-80 10

Budgetgennemførelsesgrad... 58-60 10

Omkostninger til forvaltning af ordningen... 61 10

Kontrol med ARTM`s finansielle data... 62-63 10

Overholdelse af budgetprincipperne... 64-70 10

Forvaltningsudgifter afholdt over aktionsbevillinger... 64-65 10

Brud på budgetreglen om bruttoopgørelse... 66-70 11

Fejlagtig opstilling af Fællesskabets regnskaber... 71-72 11

Anvendelse af reserverne... 73-74 11

Regnskabsafslutning.. 75-7612

Beskyttelse af Kommissionens formue... 77-80 12

Udvælgelsen af ansøgninger... 81-84 12

Nedsættelse af udvalg... 81 12

Procedure for udvælgelse af medlemmer... 82 12

Behovsanalyser... 83-84 12

GENNEMFØRELSEN AF PROJEKTERNE... 85-130 13

Indledning... 85-86 13

Resultaterne af den stedlige kontrol i netværkene... 87-115 13

Finansielle data og regnskabsføring... 87-96 13

Nogle udgifter var ikke støtteberettigede... 97-104 14

Godtgørelse af personaleudgifter... 98-100 15

Ingen bilag... 101 15

Andre usædvanlige forhold... 102-104 15

Forvaltningsrevision... 105-108 16

Indkaldelse af bud... 105 16

Dagpenge og ekstra vederlag... 106-108 16

Netværkenes levedygtighed... 109 16

Projekternes effekt... 110-115 16

Årsagerne til, at denne situation er opstået... 116-130 17

Svagheder ved udformningen af programmerne... 117-123 17

Finansieringernes omfang... 121-122 18

Den énårige ramme for projektgennemførelsen... 123 18

Forvaltningsinstrumenterne... 124-128 18

Vigtige klausuler i kontrakten kan ikke anvendes... 124-127 18

Svagheder ved den finansielle kontrol... 128 18

Det tilsyn, der føres af Kontorerne for Faglig bistand, er utilstrækkeligt... 129-130 18

KONKLUSION... 131-137 19

HENSTILLINGER... 138-144 19

BILAG... 21

Kommissionens svar... 27

INDLEDNING

Resume

MED-programmerne omfatter en række decentraliserede samarbejdsforanstaltninger, der igangsættes af netværk af organer i den offentlige og den private sektor i EU og Middelhavstredjelande. De dækker følgende sektorer: lokale myndigheder (MED-Urbs), højere uddannelse (MED-Campus), medier (MED-Media), forskning (MED-Avicenne) og erhvervslivet (MED-Invest). Det overordnede mål for programmerne er fremme af partnerskaber og overførsel af knowhow og erfaring mellem organer i Europa og Middelhavsområdet. Fra 1992, da programmerne blev iværksat, til 1994 har Fællesskabet ydet 75,8 mio. ECU over det almindelige budget til disse foranstaltninger. Ved revisionen af programmerne konstaterede Retten alvorlige uregelmæssigheder og uforsvarlig økonomisk forvaltning. Disse tilfælde blev øjeblikkeligt indberettet til Kommissionen, som har meddelt Retten, at den træffer korrigerende foranstaltninger.

Hvis decentraliseret samarbejde skal lykkes på lang sigt, er det vigtigt, at der lægges faste rammer for dets gennemførelse med en effektiv forvaltning og kontrol af fællesskabsmidlerne. Kommissionen skal sikre, at der tildeles tilstrækkelige ressourcer, navnlig personaleressourcer, til at overvåge gennemførelsen af programmerne.

Baggrund

1. Den Europæiske Unions bistand til Middelhavstredjelande ydes nu inden for rammerne af en samlet politik, den såkaldte fornyede Middelhavspolitik. Det overordnede økonomiske mål for denne politik er at fremme udviklingen af en velstandszone omkring Middelhavet, og det politiske mål er at styrke den demokratiske proces og den regionale integrationsproces i Middelhavstredjelandene.

2. Retten har undersøgt forvaltningen af de budgetmidler, der er ydet til tre store områder inden for den fornyede Middelhavspolitik, nemlig finansieringen af:

a) ledsageforanstaltninger til strukturtilpasningsprocessen i Middelhavstredjelandene,

b) multilateral bistand,

c) den 3. og 4. finansprotokol.

3. Kapitel 11 i Rettens årsberetning for regnskabsåret 1994 omhandler første del af den fornyede Middelhavspolitik, og en kommende beretning vil omhandle gennemførelsen af finansprotokollerne. I denne beretning undersøges udelukkende MED-programmerne, der er en del af den multilaterale bistand.

4. Allerede fra starten af revisionen af MED-programmerne blev det klart, at der var alvorlige uregelmæssigheder og svagheder i den økonomiske forvaltning af gennemførelsen af programmerne. Retten koncentrerede derfor revisionen om de områder, hvor der var svagheder, og den besluttede at offentliggøre resultaterne i en særberetning.

Beskrivelse af MED-programmerne

5. Med MED-programmerne ønsker Fællesskabet at udvikle et multilateralt samarbejde med og mellem Middelhavstredjelandene. Programmerne blev iværksat, fordi finansprotokollerne, som er bilaterale mellemstatslige aftaler, ikke var egnede til at fremme gennemførelsen af en sådan politik.

6. MED-programmerne blev udformet således, at disse problemer skulle kunne løses gennem et decentraliseret samarbejde med nye instrumenter. De består i, at partnere på begge sider af Middelhavet går sammen i netværk med mellem fire og otte deltagere for at gennemføre et projekt, som de selv har udarbejdet. Partnerne kan alt efter programmerne (jf. punkt 7-18) være lokale myndigheder, universiteter, virksomheder, mediefolk eller forskningscentre. Kommissionen yder netværkene det finansielle tilskud og den faglige bistand, der er nødvendig for gennemførelsen af projektet.

Programmernes diversitet

7. MED-programmerne omfattede indtil 1994 MED-Urbs, MED-Campus, MED-Media, MED-Invest og MED-Avicenne. I 1995 blev der tilføjet et sjette program, MED-Migration (et delprogram under MED-Urbs). Samtidig blev der med PEACE-programmerne igangsat samme forvaltningsstrukturer og -systemer til fremme af fredsprocessen i Mellemøsten.

MED-Urbs

8. Dette program har forskellige og komplementære mål. Det skal bidrage til at forbedre levevilkårene for bybefolkningerne, til at styrke demokratiet og udbrede demokratiske procedurer på lokalt plan samt til etablering og videreudvikling af et decentraliseret samarbejde mellem lokale myndigheder i Middelhavstredjelandene og mellem de lokale myndigheder i disse lande og i EU-medlemsstaterne.

9. Fra 1992 til 1994 blev der opført i alt 22,3 mio. ECU i forpligtelsesbevillinger på budgettet til MED-Urbs-programmerne. De finansierede projekter vedrørte 17 lande og 170 lokale myndigheder, hvoraf 104 kom fra Den Europæiske Union og 66 fra Middelhavstredjelande.

10. Projekterne dækker så forskellige områder som miljø, byplanlægning, kommunalforvaltning, forvaltning af menneskelige ressourcer, økonomisk udvikling, bytransport, kommunale skattesystemer og demokrati på kommunalt plan.

MED-Campus

11. MED-Campus støtter decentraliserede samarbejdsprojekter, der styres af universitetsnetværk i den nordlige og den sydlige del af Middelhavet. Disse netværk er operationelle enheder, inden for hvilke der kan udveksles erfaringer og overføres teknologi og knowhow.

12. De 142 projekter, der er finansieret under disse programmer i referenceperioden, vedrørte uddannelsesaktioner inden for områderne miljø, udviklingsøkonomi, kultur og forvaltning. Fællesskabets bistand beløb sig til 23,3 mio. ECU i forpligtelsesbevillinger.

MED-Media

13. Formålet med MED-Media er etablering af medienetværk på højt plan for at fremme samarbejdet mellem fagfolk i det nordlige og det sydlige Middelhavsområde.

14. Programmerne påbegyndtes i 1994. Med henblik på dem har Kommissionen truffet to finansieringsafgørelser, der omfattede 11,1 mio. ECU. Med disse midler er der ydet støtte til omkring 60 projekter inden for fire områder: uddannelse, udveksling af programmer, coproduktion, seminarer og workshopper.

MED-Invest

15. Der er afsat 10 mio. ECU til MED-Invest-programmet. Formålet er at skabe et gunstigt miljø for små og mellemstore virksomheder i Middelhavstredjelande og at forbedre deres konkurrenceevne. Programmet er opdelt i to dele, der beskrives nedenfor.

16. Del A går ud på, at der stilles allerede eksisterende fællesskabsinstrumenter og -programmer, der oprindelig skulle komme små og mellemstore virksomheder i EU til gode, til rådighed for Middelhavstredjelandene. Disse instrumenter skal i store træk fremme informationsudvekslingen og kontakten mellem potentielle partnere. De kan tage form af møder, kaldet Euro-Partnerskab, hvis de afholdes i en EU-medlemsstat, og Med-Partnerskab, hvis de afholdes i et Middelhavstredjeland. Møder af mindre betydning kaldes Med-Intreprise. Der kan også oprettes netværk af mellemled (BC-Net) eller kontorer, der fremmer kontakten mellem virksomheder (Bureaux de Rapprochement des Entreprises (BRE)) med henblik på at finde frem til potentielle partnere. Siden MED-Invest-programmet startede, er der finansieret fire Euro-Partnerskaber, to Med-Partnerskaber, 11 Med-Intreprise og to BRE/BC-net.

17. Under del B tildeles der i modsætning til de øvrige MED-programmer ikke støtte til et modtagernetværk. Støtten udbetales til tredjemand for faglig bistand ved gennemførelsen af et projekt, som Kommissionen har udarbejdet i forvejen. Del B omfatter støtte til oprettelse af specialiserede finansieringsselskaber og eksportforvaltningsselskaber, oprettelse af tjenesteydelsescentre og udviklingskontorer og aktioner til fremme af virksomhedsoprettelse. Gennemførelsen af denne del er blevet væsentligt forsinket, og fra Kommissionens vedtagelse af finansieringsafgørelsen i september 1992 til den 31. december 1994 er der kun blevet finansieret tre aktioner til i alt 1,3 mio. ECU.

MED-Avicenne

18. MED-Avicenne er en del af forskningsprogrammet Avicenne (1). Der indgik så mange ansøgninger om deltagelse i dette program, at de disponible bevillinger på budgetkonto B7-5 0 3 5, der blev oprettet til dette formål i 1993, viste sig at være utilstrækkelige. Der blev så stillet 9 mio. ECU til rådighed over konto B7-4 0 8 0 til finansiering af yderligere 15 projekter, som partnere fra Middelhavstredjelande deltog i, og som blev opført samlet under konto MED-Avicenne.

Gennemførelse

Et fornyet retsgrundlag og forhøjede budgetmidler

19. Den 29. juni 1992 vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 1762/92 om forvaltningen af finansprotokollerne indgået med tredjelande i Middelhavsområdet og forordning (EØF) nr. 1763/92 (2), som specielt vedrører det multilaterale samarbejde med disse lande. I sidstnævnte forordning er det anført, at lovgiver ønsker at afsætte 230 mio. ECU til multilateral bistand, og der fastsættes specifikke mål som f.eks. miljøbeskyttelse, foranstaltninger af regional interesse og projekter til fremme af regional integration.

20. Det fremgår af bilag 1, at Kommissionens finansielle overslag for den pågældende periode afviger væsentligt fra forordningens ordlyd. En sammenligning af de to dokumenter viser følgende:

a) Midlerne blev væsentligt forhøjet under budgetproceduren, nemlig 309,9 mio. ECU i stedet for 230 mio. ECU.

b) Beløbet til foranstaltninger med henblik på regionalt samarbejde er reduceret til 64,1 mio. ECU i stedet for de anførte 85-90 mio. ECU.

c) Der er afsat 115,6 mio. ECU til decentralt samarbejde, dvs. til MED-programmerne.

Rettens fremgangsmåde og mål

21. På grund af to forvaltningsniveauer på henholdsvis program- og netværksniveau analyserede Retten først det system, der var indført til gennemførelse af finansieringsafgørelserne vedrørende MED-programmerne. Derefter evaluerede Retten kvaliteten af de instrumenter, agenturet for transmediterrane netværk (Agence pour les Réseaux Transméditerranéens), som havde fået overdraget den administrative og økonomiske forvaltning af programmerne, og de forskellige kontorer for faglig bistand, der skulle overvåge disse instrumenter, havde indført. Sigtet med denne evaluering var at få konstateret, om Kommissionen herigennem havde kunnet sikre sig, at fællesskabsmidlerne var blevet udnyttet korrekt.

22. På grund af de svagheder, Retten konstaterede allerede ved undersøgelsen af systemet og forvaltningsinstrumenterne, foretog den bilagsrevision og revision på stedet i netværkskoordinatorernes hovedsæde af en repræsentativ stikprøve på ca. tredive projekter. På grundlag af denne revision kunne Retten evaluere den samlede netværksforvaltning, de anmeldte udgifters støtteberettigelse og de registrerede resultater. Revisionen dannede også grundlag for en vurdering af den faglige bistand til netværkene.

23. Retten fandt alvorlige uregelmæssigheder og mangler i den økonomiske forvaltning i planlægnings- og gennemførelsesfasen af MED-programmerne. Kommissionen blev underrettet herom så hurtigt som muligt, fordi det var nødvendigt, at der omgående blev truffet foranstaltninger til at få rettet op på disse meget utilfredsstillende forhold. Efter drøftelser med medlemmet af Kommissionen og de berørte tjenestegrene blev Retten sidst i november 1995 informeret om en række foranstaltninger, som Kommissionen havde til hensigt at træffe (jf. punkt 57).

24. Kritikken i denne beretning går ikke på selve princippet om et decentraliseret samarbejde. Det er gennemførelsen af samarbejdet, der er utilfredsstillende. De konstaterede mangler skal imidlertid afhjælpes, hvis selve princippet ikke skal drages i tvivl.

FORVALTNINGEN AF PROGRAMMERNE

Resume

Kommissionen havde ikke tilstrækkelige midler til at forvalte MED-programmerne og indgik kontrakt om administrationen og den økonomiske forvaltning med ARTM. Dette organ arbejder ikke med gevinst for øje og er oprettet på Kommissionens initiativ specielt med henblik på varetagelsen af denne opgave. Kommissionen indgik kontrakt med kontorer for faglig bistand (i reglen konsulentfirmaer) om varetagelse af de faglige kontrolfunktioner. Denne fremgangsmåde og selve forvaltningen medførte en række alvorlige uregelmæssigheder og svagheder ved den økonomiske forvaltning:

- Overdragelsen af beføjelser til ARTM er i virkeligheden delegation af Kommissionens kompetence til tredjemand. Bortset fra, at det er tvivlsomt, om der i dette tilfælde er noget retsgrundlag for en sådan delegation, kræver det en principbeslutning, og den kan kun Kommissionen selv træffe. En sådan beslutning er ikke truffet.

- Der blev i for udstrakt grad indgået underhåndsaftaler, uden offentlig licitation.

- Der blev tildelt kontrakter på en sådan måde, at de samme konsulentfirmaer udarbejdede programmer og finansieringsforslag, og blev inddraget i forvaltningen af ARTM og i den faglige kontrol af programmerne, og det førte til en situation med alvorlige interessekonflikter, der hindrer en forsvarlig økonomisk forvaltning af fællesskabsmidlerne.

- Kommissionens ressourcer til og procedurer for tilsyn med gennemførelsen af MED-programmerne og for kontrol af den decentrale forvaltning af dem var utilstrækkelige. I de tilfælde, hvor Kommissionen konstaterede de ovenfor omtalte alvorlige interessekonflikter, undlod den længe at tage skridt til at bringe dem ud af verden.

- Retten konstaterede alvorlige svagheder i den økonomiske forvaltning af programmerne på kommissions- og ARTM-niveau.

Generelt

ARTM

25. Det var fra første færd klart for Kommissionen, at den på grund af det begrænsede disponible personale, og fordi den skulle holde sig inden for finansforordningens rammer, ikke kunne forvalte programmer direkte, hvis gennemførelse nødvendigvis ville indebære et omfattende forvaltningsarbejde.

26. Der var to centrale elementer i forvaltningen af dette nye instrument, udlicitering af forvaltningen af disse programmer til private organisationer og adskillelse af de administrative og finansielle funktioner fra den faglige kontrol. De førstnævnte blev overdraget ARTM. De sidstnævnte blev tildelt et specielt kontor for faglig bistand for hvert enkelt program. Grunden til denne fordeling af opgaverne var, at Kommissionen ville have mulighed for at indhente oplysninger fra forskellige kilder med henblik på at sammenholde dem.

27. ARTM er en international sammenslutning, som ikke arbejder med gevinst for øje, og som er undergivet belgisk ret (3). Det var Kommissionen, der tog initiativ til at oprette den og i øvrigt afholdt alle udgifterne ved oprettelsen. Derfor burde alle beslutninger, denne sammenslutning måtte træffe, principielt kontrolleres nøje af Kommissionen. I øvrigt udbetales de finansielle midler til ARTM - med undtagelse af sammenslutningens symbolske medlemsbidrag på 1 000 BFR årlig - udelukkende i henhold til kontrakter, Kommissionen indgår med den.

Proceduren i ARTM

Behandling af ansøgningerne

28. Iværksættelsen af programmerne indledes med, at der i De Europæiske Fællesskabers Tidende offentliggøres en indkaldelse af forslag. De netværk, der ønsker at modtage fællesskabsfinansiering, indsender deres ansøgninger, der derefter registreres centralt af de respektive kontorer for faglig bistand. Disse kontorer efterprøver, om betingelserne for berettigelse til fællesskabsstøtte er opfyldt, for eksempel hvad angår det område, det indsendte projekt dækker, hvor netværksdeltagerne kommer fra, og hvor mange der deltager.

29. Når dette arbejde er udført, indkalder Kommissionen et udvælgelsesudvalg (4), der afgiver udtalelse om kvaliteten af de afgivne bud. Når et program har kørt i mere end et år, undersøger det kompetente udvalg i første omgang ansøgninger indsendt af netværk, der allerede har modtaget en første finansiering, og som ønsker at få forlænget fællesskabsstøtten for at konsolidere programmet. Derefter behandles ansøgninger indsendt af nye netværk.

30. Ved afslutningen af dette arbejde opstiller det kompetente udvalg to lister, hvorpå er anført projekter og netværkskoordinatorer og beløbet for den fællesskabsstøtte, der er tildelt det enkelte projekt. På den første liste er anført højt prioriterede netværk. På den anden er anført en reserve af netværk, der kan opnå finansiering, dersom nogle af netværkene på den første liste trækker deres ansøgning tilbage. På grundlag af disse dokumenter udarbejder Kommissionens tjenestegrene finansieringsforslaget, der forelægges MED-udvalget (5) til udtalelse.

Udarbejdelse af finansieringsafgørelserne og deres opbygning

31. Når MED-udvalget afgiver en positiv udtalelse, træffer Kommissionen en finansieringsafgørelse, hvorved programmet er godkendt. I denne afgørelse fastsættes der - ud over finansieringerne til netværkene - en finansiel reserve til dækning af foranstaltninger, som måtte vise sig nødvendige for, at programmet kan gennemføres efter hensigten. I en række afgørelser er der også fastsat vederlag til ARTM og kontorerne for faglig bistand, mens Kommissionen i andre tilfælde helt eller delvis betaler disse vederlag direkte i henhold til en samlet forpligtelse.

32. GD IB udarbejder et forslag til samlet forpligtelse for det beløb, der er fastsat i finansieringsafgørelsen. Når forpligtelsesforslaget er godkendt, får ARTM mod forevisning af en bankgaranti udbetalt en første tranche på 40 % af det beløb, der er indgået forpligtelse for. Når det er sket, er det så, at MED-programmerne forvaltes administrativt og økonomisk på en helt speciel måde.

33. ARTM har fra dette tidspunkt vidtstrakte forvaltningsbeføjelser, der strækker sig fra udsendelse af meddelelsesskrivelser til støttemodtagerne, til undertegnelse af støttetildelingskontrakter og til eventuelle genforhandlinger med tilbudsgivere, når de tildelte støttebeløb afviger fra dem, der er ansøgt om. ARTM udarbejder projektrapporter, som det forelægger »comité d`engagement« (en forvaltningskomité) (6), og dermed spiller agenturet en ikke ubetydelig rolle ved vurderingen af, om udgifterne er støtteberettigede. Det kan også tage initiativ til at kræve tilbagebetaling af beløb, det finder er udbetalt med urette.

34. Det bør derudover understreges, at de kontrakter, der blev indgået i forbindelse med gennemførelsen af de første to MED-Urbs- og -Campus-programmer, udelukkende var undertegnet af henholdsvis ARTM og repræsentanten for koordinatoren. Det samme gjorde sig gældende for de kontrakter om tildeling af faglig bistand, som blev indgået direkte mellem ARTM og lederne af kontorerne for faglig bistand. Fra og med den anden programrunde er disse dokumenter også blevet undertegnet af en tjenestemand fra Kommissionen.

35. De beløb, der blev udbetalt til ARTM, blev til gengæld fra første færd indsat på en bankkonto, og betalingsanvisningerne skulle underskrives af tre personer, nemlig direktøren for ARTM og to embedsmænd fra den anvisningsberettigede tjeneste.

36. I kontrakten er det fastsat, at koordinatoren for et netværk skal udarbejde først en midtvejsrapport og derefter en endelig rapport om programgennemførelsen til agenturet. Disse to dokumenter er opdelt i to afsnit. Det ene er rent beskrivende, det andet er en række finansielle oversigter, som af ARTM anses for at være et forvaltningsregnskab.

37. Støttemodtagerne får udbetalt den anden og tredje tranche, såfremt forvaltningskomitéen for programmet har godkendt de ovenfor omtalte rapporter. Formand for dette udvalg, der består af repræsentanter for ARTM og kontoret for faglig bistand, er den administrator fra Kommissionen, der er ansvarlig for det pågældende program. Bestemmende for, hvilken afgørelse der træffes, er ARTM`s og kontoret for faglig bistands udtalelser på baggrund af en gennemgang af rapporterne. Førstnævnte udtaler sig om det finansielle aspekt ved rapporten, mens sidstnævnte kun vurderer de faglige aspekter.

38. Bilag 2 er en skematisk fremstilling udarbejdet af ARTM over den indførte ordning, og hvordan den fungerer.

Undersøgelse af, hvordan ordningen fungerer

Delegation af beføjelser

39. De beføjelser, der er overdraget ARTM, er af en sådan karakter og rækkevidde, at der i realiteten er tale om delegation af Kommissionens beføjelser til tredjemand, og ikke kun om kontrakter om tjenesteydelser. Bortset fra problemerne med retsgrundlaget for en sådan delegation (jf. punkt 47), blev den givet, uden at Kommissionen havde udtalt sig i form af en principbeslutning (jf. punkt 42 ff.). Delegationens ordlyd giver også anledning til kritik, bl.a. fordi kontrakterne ikke indeholder klare bestemmelser om ARTM`s og dets administratorers ansvar, og slet ikke indeholder bestemmelser om, hvem agenturets formue tilhører, og hvem den tilfalder, såfremt agenturet afvikles, selv om denne formue udelukkende er finansieret af Kommissionen. I øvrigt har Retten konstateret alvorlige regelstridige forhold ved selve forvaltningen af denne delegation (jf. punkt 44-45).

40. Trods flere advarsler er denne de facto-delegation imidlertid blevet opretholdt. I en note af 2. december 1992 til den tjenestegren, der var ansvarlig for gennemførelsen af MED-programmerne, påpegede Kommissionens Juridiske Tjeneste således, at kontrolfunktioner, eller funktioner, som indebar udøvelse af en diskretionær myndighed inden for rammerne af en egentlig fællesskabspolitik, herunder gennemførelsen af budgettet, kun kunne varetages af tjenestemænd eller under visse omstændigheder af midlertidigt ansatte (7).

Retsgrundlag

41. Retsgrundlaget for denne delegation er uklart. I henhold til artikel 105, stk. 3, 1. afsnit, i finansforordningen, som omhandler forvaltning af bistand til tredjelande generelt, er det ganske vist muligt at delegere forvaltningen »til andre organer«, men denne mulighed nævnes til gengæld ikke i artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1763/92, som specielt omhandler MED-programmerne. Selv om der i dette stykke eksplicit henvises til finansforordningens artikel 105, giver det kun Kommissionen mulighed for at delegere kompetence til EIB til forvaltning af rentegodtgørelser og transaktioner med risikovillig kapital.

Den kompetente myndighed

42. Beslutningen om at overdrage forvaltningen af programmerne til et eksternt organ er ubestrideligt en principbeslutning, da den indebærer, at der skal træffes valg, der har væsentlig betydning for, hvordan en politik skal føres. En sådan beslutning kan kun træffes af kollegiet af kommissærer (8) og skal nødvendigvis indeholde præcise bestemmelser om betingelserne for delegation af beføjelser, specielt angående kontrol og den bemyndigedes ansvar.

43. I sit svar på Rettens bemærkninger anfører Kommissionen, at ordningen [med ARTM] fremgår af de finansieringsafgørelser for MED-programmerne, Kommissionen har vedtaget. Disse afgørelser er imidlertid utilstrækkelige, og de indeholder ingen definition af betingelserne for ARTM`s udøvelse af Kommissionens beføjelser.

Betingelser for delegation

44. Endelig er betingelserne for, at delegation af beføjelser er lovlig, fastsat i Domstolens dom af 13. juni 1958 i sag Meroni mod Den Høje Myndighed, som siden har været retspraksis på området. En af disse betingelser er, at diskretionær myndighed ikke kan delegeres, og at en delegation kun kan omfatte klart afgrænsede beføjelser. Men Retten har konstateret, at forvaltningskomitéerne har anvendt de reserver, der er fastsat i Kommissionens finansieringsafgørelse, og at det i flere tilfælde har medført, at finansieringsafgørelser er blevet ændret (jf. punkt 73-74). Hermed er der tale om et regelstridigt forhold, enten fordi forvaltningskomitéen har overskredet sine beføjelser, eller fordi Kommissionen har delegeret en diskretionær myndighed, nemlig beføjelsen til at ændre en afgørelse. En sådan myndighed kan ikke betegnes som en klart afgrænset beføjelse.

45. En anden betingelse, der fastslås i Meroni-dommen, er, at den, der får delegeret beføjelser, skal overholde samme regler som den delegerende myndighed. Eftersom Kommissionen skal udøve sine beføjelser i fuldkommen uafhængighed (9), burde ARTM også have gjort det. Det har ikke været tilfældet, eftersom Retten har konstateret interessekonflikter, som behandles nærmere i punkt 50-57. Disse klare brud på reglerne gør hele delegationsordningen tvivlsom. Faktisk er og bliver Kommissionen i sin egenskab af delegerende myndighed ansvarlig for ARTM`s handlinger. Derfor burde Kommissionen forhindre sådanne brud på reglerne. I øvrigt havde Kommissionen midlerne til at hindre dem, fordi den var medunderskriver på kontrakter og bankoverførsler, som ARTM tog initiativ til.

Reglerne for tildeling af offentlige ordrer

46. Det var Kommissionen, der ville, at ARTM skulle oprettes, og den har også finansieret ARTM. Kommissionen indgik ved udgangen af oktober 1992 en underhåndsaftale med et konsulentfirma, der mod betaling af 54 000 ECU skulle udføre en undersøgelse af, hvordan det kommende agentur skulle opbygges. Den ekspert, der udførte opgaven for konsulentfirmaet, blev senere udnævnt til operationel leder af ARTM.

47. I perioden 1992 til december 1993 overdrog Kommissionen ved underhåndsaftaler dette agentur den administrative og økonomiske forvaltning af MED-programmerne. I juli 1994 opnåede ARTM en ny kontrakt ved offentligt udbud. Tabellen i bilag 3 viser de beløb, disse kontrakter omfattede, og de procedurer, der blev fulgt ved tildelingen af dem. Der er her tale om et brud på reglerne for tildeling af offentlige ordrer. Kommissionen afholdt først offentligt udbud på et tidspunkt, hvor der ikke længere var mulighed for at give de bydende lige vilkår, fordi de to foregående års erfaringer ellers ville have været forspildt. Herudover fik ARTM ved underhåndsaftaler tildelt programmer opbygget efter samme model, der senere blev iværksat inden for rammerne af fredsprocessen i Mellemøsten, og det faglige tilsyn med f.eks. et PEACE-program, der var truffet underhåndsaftale om med FERE Consultants den 18. januar 1995.

48. Kommissionens begrundelse for, at der (i strid med finansforordningens artikel 56 (10)) blev indgået underhåndsaftaler med ARTM, var, at der ikke fandtes en enhed med den fornødne ekspertise på markedet. I Kommissionens sagsakter findes der imidlertid ikke noget vidnesbyrd om, at forvaltningstjenesten har undersøgt markedet. Der var flere, der indgav bud under udbudsproceduren i 1994, og det tyder på, at der på det tidspunkt var virksomheder, der havde en sådan ekspertise. ARTM havde hverken på fagligt eller på administrativt-finansielt plan en særlig ekspertise, der kunne begrunde, at valget nødvendigvis måtte falde på det.

49. Kontrakterne med kontorerne for faglig bistand blev indtil december 1993 også indgået ved underhåndsaftaler. Tabellen i bilag 3 viser for den omhandlede periode, at nær ved halvdelen af de 12 indgåede kontrakter blev indgået uden anvendelse af udbudsproceduren.

Interessekonflikter

50. Indtil april 1995 var to af ARTM`s fire bestyrelsesmedlemmer også ledere af de kontorer for faglig bistand (FERE Consultants og Ismeri), som havde tilsynet med MED-programmerne.

51. Samme kontorer for faglig bistand har medvirket ved udformningen af MED-programmerne, og de har endog været med til at udarbejde udkast til finansieringsforslag, hvilket er Kommissionens tjenestegrenes opgave (11). For dette arbejde har FERE Consultants fået udbetalt 323 000 ECU for forarbejdet til MED-Urbs-programmerne og til afsnit B i MED-Invest-programmet og ISMERI Europa 199 960 ECU for forarbejdet til MED-Campus-programmet. Disse kontrakter er også indgået ved underhåndsaftaler.

52. Kriterierne for tildelingen af kontrakterne, de samme konsulentfirmaers medvirken i udfærdigelsen af programmerne, i udarbejdelsen af finansieringsforslagene, i ARTM`s bestyrelse og i tilsynet med programmerne har ført til en interessekonflikt, der har hindret en forsvarlig økonomisk forvaltning af fællesskabsmidlerne. Denne situation har også bevirket, at der ikke var sikret lige vilkår for alle i forbindelse med de offentlige kontrakter. To særligt alvorlige tilfælde skal anføres her:

a) ARTM indgik med forvaltningskomitéens godkendelse underhåndsaftaler vedrørende henholdsvis 547 750 ECU og 748 900 ECU med de kontorer for faglig bistand, der blev ledet af to af agenturets bestyrelsesmedlemmer (jf. punkt 34). Det drejer sig i førstnævnte tilfælde om en kontrakt af 14. december 1992 mellem ARTM og FERE Consultants. I sidstnævnte tilfælde drejer det sig om en kontrakt af 21. december 1992 mellem ARTM og Ismeri. I begge tilfælde beklædte de ledende medarbejdere på det tidspunkt, hvor de underskrev kontrakten med ARTM, to af de fire bestyrelsesposter i ARTM. Det skal også bemærkes, at de to virksomheder, der fik tildelt ovennævnte kontrakter, deltog i møderne i forvaltningskomitérne, hvor de omtalte kontrakter blev godkendt.

b) Som et led i gennemførelsen af MED-Invest-programmet fik samme to kontorer for faglig bistand tildelt gennemførelsen af to projekter, uden at der fandt nogen udbuds- eller udvælgelsesprocedure sted. Honorarerne var på henholdsvis 270 000 ECU og 405 000 ECU.

53. Selve strukturen i det system, Kommissionen påtænkte at indføre, og de deltagende parters særlige forhold indebar i sig selv risici for sådanne omgåelser af reglerne. Lige fra starten var disse risici så indlysende, at det burde have fået Kommissionen til at tage den planlagte ordning op til fornyet overvejelse.

54. Tildelingen af tilsynet med MED-Urbs-programmet gav anledning til en anden form for interessekonflikt. Efter en udbudsprocedure i første halvår af 1994 fik Rådet af Kommuner og Regioner i Europa (CCRE) og Cités Unies Développement (CUD) overdraget tilsynet med MED-Urbs-programmet. Disse to organer har retsstatus som sammenslutninger, som ikke arbejder med gevinst for øje, og som er oprettet bl.a. med det sigte at forsvare medlemmernes interesser. Når man - som Kommissionen har gjort det - tildeler dem tilsynet med gennemførelsen af et program, hvis hovedformål er tildeling af støtte til lokale administrative enheder, kan der opstå en loyalitetskonflikt mellem CCRE/CUD`s kontraktlige forpligtelser over for Kommissionen og deres vedtægtsmæssige forpligtelser over for medlemmerne. Der er også risiko for, at der kan udvikle sig en diskriminerende holdning til lokale administrerende enheder, der ikke er medlemmer af nogen af disse to sammenslutninger, og risikoen er endnu større, når de er medlemmer af andre organer.

55. Et kontor for faglig bistand, der modtog finansieringsstøtte til gennemførelsen af et projekt under afsnit B i MED-Invest-programmet, fik overdraget tilsynet med dette program, før Kommissionen overhovedet havde udtalt sig om dette kontors endelige gennemførelsesrapport om denne foranstaltning.

56. Kommissionen erkendte endelig, at disse forhold var forbundet med risici, og krævede til sidst, at lederne af de kontorer for faglig bistand, der skulle varetage tilsynet, skulle træde ud af ARTM`s bestyrelse. Af mødereferaterne fra agenturets bestyrelsesmøder fremgår det, at de pågældende modsatte sig Kommissionens krav. Det kom til at tage over halvandet år, før de endelig gav efter, og det under betingelser, der mildest talt må betegnes som kritisable. Således fremgår det af mødereferatet fra generalforsamlingen den 11. oktober 1994, at de to bestyrelsesmedlemmer indvilligede i at nedlægge deres mandat, dersom henholdsvis:

- Europa-Kommissionen udpegede FERE Consultant til at varetage den faglige bistand til MED-Invest-programmet, og

- ISMERI EUROPA på ny fik overdraget opgaven at fungere som kontor for faglig bistand for MED-Campus-programmet.

De to ledere krævede desuden at få ret til at foreslå en kandidat efter deres eget valg til at efterfølge dem, dersom de nedlagde deres mandat. Da alle disse betingelser var opfyldt, nedlagde de to bestyrelsesmedlemmer i april 1995 deres mandat i ARTM`s bestyrelse.

57. De konstaterede forhold var så graverende, at Retten straks underrettede Kommissionen om dem, således at den kunne træffe de fornødne foranstaltninger og specielt undersøge, om der var behov for at retsforfølge de ansvarlige. Ved udgangen af november 1995 meddelte de ansvarlige tjenestegrene i Kommissionen Retten, at de ikke ville forny kontrakterne med ARTM, når de udløb i januar 1996, og at de ville afvikle ARTM. De ville heller ikke forny kontrakterne med kontorerne for faglig bistand, og de ville undersøge, hvem der kunne drages til ansvar, og i samarbejde med Kommissionens Juridiske Tjeneste undersøge, om der burde indledes retsforfølgning.

Budgetgennemførelse og finansielle data vedrørende gennemførelsen af programmerne

Budgetgennemførelsesgrad

58. En analyse af udnyttelsesgraden for bevillingerne under budgetkonto B7-4 0 8 0, hvis retsgrundlag er forordning (EØF) nr. 1763/92, viser, at der pr. 31. december 1994 var indgået forpligtelser for i alt 169,7 mio. ECU, og at der var afholdt betalinger for 62,4 mio. ECU.

59. Af disse beløb androg de tilsvarende forpligtelser med henblik på gennemførelsen af MED-programmerne 75,8 mio. ECU. Der var blevet disponeret over 23,9 mio. ECU af dette beløb i december 1994. På grundlag af disse forpligtelser udbetalte Kommissionen i alt 40,2 mio. ECU (39,2 mio. ECU til ARTM og 1,0 mio. ECU direkte til kontorerne for faglig bistand og eksperter).

60. Bilag 4 er en oversigt over de disponible midler og anvendelsen af dem. Det ses heraf, at pr. 31. december 1994 var 33,3 mio. ECU af de samlede disponible midler på 40,9 mio. ECU blevet udbetalt, og 7,6 mio. ECU ikke anvendt. Dette beløb udgjorde næsten 20 % af Kommissionens betalinger til ARTM og oversteg klart likviditetsbehovene til programmerne.

Omkostninger til forvaltning af ordningen

61. Af bilag 4 fremgår det desuden, at af de 33,3 mio. ECU, ARTM udbetalte, var kun 26,9 mio. ECU (80,8 %) støtte til projekter. Resten blev anvendt til at betale for tjenesteydelser ydet af ARTM (1,3 mio. ECU) og af kontorerne for faglig bistand (3,7 mio. ECU) og til at finansiere komitéer (0,3 mio. ECU), konferencer (0,1 mio. ECU) og evalueringer (0,5 mio. ECU). De resterende 0,2 mio. ECU til andre omkostninger og 0,3 mio. ECU til finansieringsomkostninger er generalomkostninger. Disse poster repræsenterer omkostninger, der er nødvendige for forvaltningen af programmerne, og udgør i alt 6,4 mio. ECU, dvs. over 19 % af de faktisk anvendte midler. De faktiske driftsomkostninger ved forvaltningen af programmerne omfatter ikke de særlige udgifter til driften af hvert netværk, der er ydet støtte til.

Kontrol med ARTM`s finansielle data

62. ARTM`s gennemførelsesrapporter til Kommissionen udarbejdes ikke direkte på grundlag af agenturets regnskab, men på grundlag af data uden for regnskabet, der tages fra edb-regneark, ARTM`s ansatte fører.

63. I disse dokumenter uden for regnskabet er tallene opstillet efter andre regler end dem, en uafhængig ekspert, der fører ARTM`s regnskab, følger. Retten konstaterede en række uoverensstemmelser mellem disse to kilder, som burde have været undersøgt regelmæssigt og begrundet. Retten kunne ikke finde bevis for, at ARTM eller Kommissionen har foretaget sådanne sammenholdelser.

Overholdelse af budgetprincipperne

Forvaltningsudgifter afholdt over aktionsbevillinger

64. Overdragelsen af den administrative og økonomiske forvaltning af MED-programmerne til ARTM er, selv om den er regelstridig, delegation af Kommissionens beføjelser. Følgelig burde ARTM`s samlede driftsomkostninger have været afholdt over Kommissionens driftsbevillinger (del A i budgettet). Også de opgaver i forbindelse med udarbejdelsen af finansieringsforslagene, der blev overdraget eksterne konsulenter, burde have været finansieret over del A. Imidlertid viser en undersøgelse af Kommissionens regnskaber og de kontrakter, der som vist i bilag 5 er indgået med ARTM og FERE Consultant med henblik på gennemførelsen af MED-programmerne, følgende:

a) Af de 1 311 136 ECU, ARTM har modtaget i honorar, har Kommissionen debiteret 863 743 ECU på konto B7-4 0 8 0, aktionsbevillingerne, uden anden begrundelse, end at der ikke var tilstrækkelige disponible bevillinger under del A i budgettet.

b) Tilsvarende gælder honorarer på i alt 480 160 ECU til de konsulenter, der skulle planlægge og udarbejde udkastene til finansieringsforslagene vedrørende MED-Urbs-, MED-Invest- og MED-Campus-programmerne.

65. Her er på ny anvendt de såkaldte minibudgetter, selv om det i budgetanmærkningerne til konto B7-4 0 8 0 udtrykkeligt er anført, at disse bevillinger ikke kan anvendes til at dække udgifter, der vedrører forvaltningen og den generelle adminstration.

Brud på budgetreglen om bruttoopgørelse

66. I en skrivelse af 3. marts 1994 informerede Kommissionen ARTM om, at renter af beløb udbetalt af Kommissionen skulle opføres særskilt og fradrages i de betalingsanmodninger, der blev stilet til Kommissionen.

67. Denne løsning er i strid med budgetreglen om bruttoopgørelse. Disse renter er afkast af beløb, som tilhører Fællesskabet, indtil de støttemodtagende netværk har opfyldt de kontraktmæssige betingelser og dermed har ret til at anmode om udbetaling af den tildelte støtte.

68. Disse renter (jf. bilag 4), der pr. 31. december 1994 beløb sig til i alt 707 900 ECU, er altså en indtægt på Fællesskabets almindelige budget og bør fremstå som sådan og tilbagebetales til Kommissionens regnskabsfører.

69. Af finansforordningens artikel 27 fremgår det desuden, at sådanne renter ikke henhører under de indtægter, som fællesskabslovgiver giver mulighed for at genanvende.

70. Kommissionen har med sin skrivelse således med urette givet mulighed for, at dette rentebeløb fejlagtigt er regnskabsført under samme post som det beløb, der er fastsat i Kommissionens finansieringsafgørelser.

Fejlagtig opstilling af Fællesskabets regnskaber

71. Udbetalingerne til ARTM med fradrag af honorarer til agenturet er regnskabsteknisk forskud og ikke betalinger. I virkeligheden opstår Fællesskabets gæld såvel til netværkene som til kontorerne for faglig bistand først fra den dato, hvor kontrakten mellem netværkene og ARTM underskrives, det være sig med eller uden Kommissionens medunderskrift.

72. Betalingen er den handling, der frigør Fællesskabet for dets forpligtelser over for kreditorerne. Det sker i praksis ved, at ARTM i Kommissionens navn udbetaler beløbene til modtagerne efter at have sikret sig, at de virkelig har opfyldt deres forpligtelser i henhold til kontrakterne. Derfor er Kommissionens forvaltningsregnskab, hvor alle udbetalingerne til ARTM fremstår som betalinger, ikke korrekt. Disse udbetalinger burde have været regnskabsført som forskud. Den likvide saldo på ARTM`s konti burde ved udgangen af hvert regnskabsår have været overført til Fællesskabets balance.

Anvendelse af reserverne

73. Det er fastsat i hver finansieringsafgørelse vedrørende et MED-program, at der skal opføres en reserve. Tabellen i bilag 6 viser, at forvalterne af programmerne i flere tilfælde har ændret disse beløb, og bortset fra i et enkelt tilfælde er reserverne blevet forhøjet, i visse tilfælde endog væsentligt. I forbindelse med det første MED-Urbs-program er reserven blevet forhøjet fra en oprindelig tildeling på 110 000 ECU til 699 277 ECU, dvs. 6,35 gange højere end den oprindelige tildeling.

74. En forhøjelse af denne størrelsesorden bevirker, at Kommissionens finansieringsafgørelse skal ændres. Det er regelstridigt, enten fordi forvaltningskomitéen har overskredet sine beføjelser, eller fordi Kommissionen har delegeret en diskretionær myndighed (jf. punkt 44).

Regnskabsafslutning

75. Finansieringsafgørelserne vedrørende MED-programmerne omfatter foranstaltninger, der principielt varer et år. Regnskaberne afspejler gennemførelsen af disse afgørelser, og var de blevet afsluttet ved udløbet af den fastsatte frist, ville Kommissionen have haft mulighed for at berigtige regnskaberne. Medio juli 1995 var der endnu ikke gennemført en kontradiktorisk procedure, hvor Kommissionen og ARTM afsluttede regnskaberne vedrørende finansieringsafgørelserne, og Kommissionen havde ikke anmodet ARTM om at overføre renter og disponible restbeløb til sine konti.

76. Overskridelserne af den oprindelig fastsatte årlige ramme skyldes, at gennemførelsen af programmerne er forsinket meget væsentligt. Det eksempel, der giver anledning til størst bekymring, er afsnit B under MED-Invest-programmet, hvor gennemførelsesgraden to år efter, at finansieringsafgørelsen blev truffet, kun var 24,8 %.

Beskyttelse af Kommissionens formue

77. Det fremgår af ARTM`s balancer, at der i det første regnskabsår var et tab på 19 706 ECU. Derimod har der for aktiviteterne i det andet regnskabsår kunnet opføres et overskud på balancen for 1994 på 36 224 ECU, oven i købet efter hensættelse af 74 000 ECU til tab og omkostninger.

78. ARTM har ikke tilbagebetalt Kommissionen 51 847 ECU, som blev udbetalt ved oprettelsen af agenturet, mens det har tilbagebetalt FERE Consultant 22 700 ECU, firmaet havde indgået forpligtelse for til samme formål.

79. I henhold til ARTM`s vedtægter beslutter generalforsamlingen i tilfælde af, at sammenslutningen bliver opløst, hvordan sammenslutningens aktiver skal fordeles. Kommissionen afholdt alle udgifter til oprettelse og igangsætning af ARTM, og den var også eneste kapitalindskyder. Hertil kommer, at ARTM`s virksomhed helt og holdent er afhængig af de programmer, Kommissionen forvalter.

80. Derfor burde Kommissionen have beskyttet sine finansielle interesser bedre ved at kræve, at de udbetalte forskud skulle betales tilbage og ved at sørge for, at det blev fastsat i ARTM`s vedtægter, at aktiverne ved ARTM`s opløsning skulle tilfalde den.

Udvælgelsen af ansøgninger

Nedsættelse af udvalg

81. Udvalgene under de forskellige programmer er blevet nedsat med større eller mindre forsinkelser. Støtten til de første MED-Urbs-, MED-Campus- og MED-Invest-programmer blev tildelt, før disse udvalg var nedsat. I forbindelse med MED-Invest-programmet var der ultimo 1995 i øvrigt stadig ikke nedsat et sådant udvalg.

Procedure for udvælgelse af medlemmer

82. Medlemmerne af disse udvalg udvælges normalt blandt de bedst egnede på deres felt, og fordi de er så dygtige, bliver de eller deres organer også godkendt som egnede til at få fællesskabsstøtte inden for rammerne af programmerne. Under sådanne forhold bør der gælde klare regler og procedurer for udvælgelsen af medlemmer, og en adfærdskodeks for dem, hvormed det kan sikres, at interessekonflikter undgås. Da revisionen fandt sted, fandtes der ikke sådanne regler.

Behovsanalyser

83. De fleste af projekterne, 28 ud af de 30 i stikprøven, var indsendt af europæiske enheder. I ingen af sagsakterne fandtes der materiale fra en kommissionsdelegation i et Middelhavstredjeland, der kunne give udvælgelsesudvalgene et klarere billede af de støttemodtagende befolkningers væsentligste behov. Derfor var de godkendte projekter inden for rammerne af MED-Urbs-programmerne i højere grad tilpasset de nordlige byers interesser end de sydlige byers væsentligste behov. MED-Campus- og MED-Avicenne-programmerne har også til dels disse skævheder, men for det meste har man undgået dem, efter at de store universitetsnetværk som f.eks. UNIMED (Universités de la Méditerranée - Universiteter i Middelhavsområdet) og CUM (Communauté des Universités Méditerranéennes - Fællesskabet af Universiteter i Middelhavsområdet) har indført informationssystemer, hvor de kan få oplysninger om de væsentligste behov i tredjelandene i Middelhavsområdet.

84. Udvælgelsesudvalgenes mulighed for at afgive en positiv udtalelse til et netværk og samtidig ændre budgettet for det indsendte projekt har medført væsentlige forsinkelser i gennemførelsen af projekterne. Det bevirker nemlig, at ARTM er forpligtet til at genforhandle sit budget med netværkets koordinator, efter at Kommissionen har vedtaget finansieringsafgørelsen. Den tid, det tager at gennemføre udvælgelsesproceduren, kombineret med den tid der vil gå, fordi MED-udvalget nødvendigvis skal høres, før finansieringsafgørelsen træffes, gør det næsten umuligt at gennemføre et projekt ordentligt inden for den enårige tidsramme. I forbindelse med alle de besøgte projekter blev det påpeget, at denne tidsramme var et af de vanskeligste problemer at klare i forbindelse med gennemførelsen af projekterne.

GENNEMFØRELSEN AF PROJEKTERNE

Resume

Retten fandt mange svagheder og uregelmæssigheder på netværksniveau og ved selve projekterne (der blev udtaget en stikprøve på 30 netværk). I det følgende gives en oversigt over disse:

a) Finansielle og regnskabsmæssige svagheder og uregelmæssigheder

- Grundlæggende krav fastsat i kontrakterne mellem ARTM og netværkskoordinatorerne om korrekt økonomisk forvaltning og kontrol med offentlige midler blev ofte tilsidesat, navnlig krav om særskilte regnskaber for hvert enkelt projekt, om opbevarelse af dokumentation for anmeldte udgifter og om åbning af en særskilt bankkonto for netværket.

- Netværkspartnerne overholdt i vid udstrækning ikke deres forpligtelser til at yde bidrag til samfinansiering af projekterne.

- Der blev afholdt betalinger til finansiering af ikke-støtteberettigede udgifter, i nogle tilfælde skete det systematisk (f.eks. fik de lokale myndigheder deres personaleomkostninger godtgjort, selv om de allerede var finansieret over deres eget budget), i andre tilfælde var der tale om enkeltstående sager med begrænset økonomisk betydning, som dog ikke desto mindre afspejlede svaghederne ved kontrolsystemet;

b) Svagheder konstateret ved efterprøvelsen af den økonomiske forvaltning:

- Det var snarere undtagelsen end reglen, når kontrakterne blev tildelt efter afholdelse af en udbudsprocedure.

- På grund af manglende kendskab til nationale regler udbetalte ARTM dagpenge og supplerende løn, der overskred de fastsatte lofter.

Kommissionen bør skaffe sig mere systematiske oplysninger om projekternes effekt baseret på præcise evalueringer af resultaterne ud fra klart definerede mål. Mange af foranstaltningerne er af en sådan art, at det er vanskeligt at måle deres effekt, men netop derfor bliver evalueringen så meget desto vigtigere. På grundlag af de i dag foreliggende data og Rettens egne konstateringer i marken er det efter dens opfattelse endnu for tidligt at vurdere MED-programmernes effekt.

Nogle af svaghederne ved programgennemførelsen kan føres tilbage til udformingen af programmerne (f.eks. koordinatorernes manglende beføjelser over for de andre medlemmer af netværket og medlemmernes begrænsede handlefrihed), til svagheder ved forvaltningsinstrumenterne (især at vigtige klausuler i kontrakterne ikke kan anvendes) og til, at Kontorerne for Faglig Bistands beføjelser er begrænsede.

Indledning

85. Under revisionen, der blev foretaget på grundlag af regnskabsbilag og undersøgelser på stedet i de 30 udvalgte netværks koordineringsenheder, påviste Retten mange svagheder og uregelmæssigheder. Der må nødvendigvis være nuanceforskelle mellem programmerne, og man er nødt til at være forsigtig, fordi det endnu er for tidligt at drage endelige konklusioner, men den samlede kvantitative virkning af de finansierede projekter synes at være ringe, og det er vanskeligt at få øje på den kvalitative virkning.

86. De ansvarlige for forvaltningen af netværkene kan dog ikke alene gøres ansvarlige for dette. Svaghederne ved udformningen af programmerne og de uegnede forvaltnings- og tilsynsinstrumenter, Kommissionen og ARTM har indført, bærer også deres del af skylden.

Resultaterne af den stedlige kontrol i netværkene

Finansielle data og regnskabsføring

87. Kontrakterne mellem Kommissionen, ARTM og hver enkelt netværkskoordinator foreskriver, at det budget, der ligger til grund for kontraktunderskrivelsen skal overholdes, og at:

a) projektet skal samfinansieres af Kommissionen og netværkets medlemmer,

b) der skal åbnes en særlig bankkonto for netværket,

c) der skal føres et særskilt regnskab for projektet, og det skal være i overensstemmelse med de normer, der er fastsat af ARTM,

d) bilag skal opbevares i fem år,

e) der skal indsendes et forvaltningsregnskab til underbygning af gennemførelsesrapporterne.

88. Netværkene har i vid udstrækning ikke overholdt disse forpligtelser. F.eks. førte netværkene med ganske få undtagelser (MED-Avicenne 126, MED-Invest B.201, MED-Urbs 3 og MED-Media 5 og 6) ikke et særskilt regnskab for projektet. Transaktionerne vedrørende gennemførelsen af det støttede projekt indgik i koordineringsenhedens almindelige regnskab, eller var ikke medtaget heri, hvis de var betalt af et andet medlem. I fem tilfælde, MED-Campus 33, MED-Invest A3.09, MED-Campus 25, MED-Campus 126 og MED-Campus 179, har der ikke kunnet forelægges noget regnskab.

89. Tilsvarende blev konstateret med hensyn til forpligtelsen til at åbne en særlig bankkonto. Den er i virkeligheden kun overholdt af de netværk, der har overdraget projektforvaltningen til tredjemand, normalt en forening, der ikke arbejder med gevinst for øje. Bankkontoen for MED-Urbs 39/40 blev åbnet i et andet land end koordinatorens, hvilket er i strid med kontrakten. Ydermere har Retten i flere tilfælde konstateret, at midlerne er blevet overført til en bankkonto, der var oprettet i projektlederens navn, og som denne havde fri adgang til (MED-Campus 126, MED-Campus 179 og MED-Media 6).

90. I mindst et tilfælde (netværket MED-Urbs 01) har de ansvarlige for foreningen ved overdragelsen af koordinatorens forvaltning til tredjemand anvendt en fremgangsmåde, der i henhold til den nationale retspraksis var en overskridelse af deres beføjelser.

91. Ingen af de netværk, der indgik i stikprøven, kunne i øvrigt fremvise bilag for alle de annmodninger om godtgørelse af udgifter, de havde forelagt ARTM.

92. Der var mange forkerte posteringer i regnskaberne. Honorarer til netværkene MED-Media 29 og MED-Urbs 39/40 og for sidstnævntes vedkommende også befordringsudgifter og dagpenge blev bogført under personaleudgifter. Under MED-Urbs 30 var nogle af udgifterne i forbindelse med meget hyppig brug af konsulenter blevet bogført som personaleudgifter. Dette medførte, at udgifterne til eksterne konsulenter blev ansat alt for lavt. Når man lægger de 33 495 ECU, som fejlagtigt var blevet bogført under personaleudgifter, til de 55 807 ECU, der var registreret korrekt som udgifter til eksterne konsulenter, udgør udgifterne afholdt over denne post 22,6 % af netværkets samlede budget.

93. Af det foregående fremgår det, at netværkene i vid udstrækning ikke overholdt deres forpligtelser i henhold til kontrakterne med ARTM, og at de finansielle dokumenter, som forvaltningskomitéen baserer sine afgørelser på, absolut ingen regnskabsmæssig værdi har, og at de ingen garanti giver for regnskabernes rigtighed. Hverken de ansvarlige i Kommissionen eller ARTM har været klar over dette. Det mest graverende eksempel var MED-Campus 33, hvor koordinatoren ikke opbevarede bilagene og heller ikke førte nogen form for regnskab.

94. De forpligtelser, som er en følge af princippet om, at projekterne skal samfinansieres af Kommissionen og netværkets medlemmer, er i vid udstrækning blevet tilsidesat, selv om de klart fremgik af bilagene til især de første kontrakter. Før udbetalingen af anden tranche af fællesskabsstøtten skulle ARTM sikre sig, at koordinatoren havde tilvejebragt de økonomiske, menneskelige og materielle ressourcer (12), som hvert enkelt medlem af netværket skulle bidrage med. Rettens revision viste, at ingen af MED-Campus netværkene kunne forelægge en afgørelse om tildeling af støtte hverken fra bestyrelsen, fra koordineringsenheden eller fra de andre medlemmmer af netværket. For MED-Urbs kunne kun en af koordineringsenhederne, byen Belfort, fremlægge en byrådsbeslutning om tildeling af specifik støtte til netværk MED-Urbs 31 for Retten.

95. I realiteten indskrænkede medlemmernes bidrag sig i reglen til, at de stillede materiel til rådighed og betalte nogle få udgifter direkte. Det har senere vist sig, at disse beløb ikke har kunnet efterprøves, fordi netværkskoordinatorerne ikke havde bilagene til de anmeldte beløb og ikke kunne få dem hos deres partnere. Som følge heraf er Fællesskabet stort set eneste bidragyder. I stedet for at kræve at nætværkskoordinatorerne overholdt deres kontraktlige forpligtelser, ændrede de ansvarlige i Kommissionen og ARTM formularerne for de følgende kontrakter, så kravet om medfinansiering blev mere uklart formuleret. Hermed har de fraveget et af de principper, som MED-programmerne oprindeligt byggede på.

96. En analyse af finansstrømme viser endog, at fællesskabsbidraget til nogle projekter var højere end de beløb, der faktisk blev betalt (MED-Campus 25, 95 og 126, MED-Urbs 34 og MED-Media 6).

Nogle udgifter var ikke støtteberettigede

97. Nogle af de forhold, Retten konstaterede, var systematiske, mens andre kun vedrørte et begrænset antal netværk. Blandt førstnævnte kan nævnes følgende tilfælde:

Godtgørelse af personaleudgifter

98. Under MED-Urbs anmodede de lokale myndigheder systematisk ARTM om at få godtgjort vederlag til deres faste personale for den arbejdstid, der var gået til gennemførelsen af projektet. Dette personales tjenesteydelser hører under den pågældende myndigheds kompetence og dækkes over dennes driftsbudget. Selv om man godt kan tænke sig, at Kommissionen delvis påtager sig at betale ekstra løn for at motivere personalet eller for, at der kan ansættes mere personale til varetagelse af den øgede arbejdsbyrde, så bør en lokal myndigheds samlede lønudgifter til det faste personale i projektperioden ikke kunne betragtes som støtteberettigede.

99. Da de berørte myndigheder ikke kunne fremlægge en bemyndigelse til at udbetale ekstra løn eller ansætte mere personale i forbindelse med projektet, må man gå ud fra, at godtgørelsen fra Fællesskabet i realiteten er blevet brugt til refinansiering af medlemmernes budgetter i de berørte netværk.

100. Retten gør i denne forbindelse opmærksom på, at Kommissionen i september 1992 udsendte en vejledning med finansielle retningslinjer for EFRU, hvori principperne for Fællesskabets samfinansiering inden for det interregionale samarbejde er defineret. I punkt 4.2, anden sætning, i dette dokument fastslår Kommissionen, at de Europæiske Fællesskaber hverken anerkender investeringer (indkøb af maskiner, inventar eller andet) eller løn til de lokale myndigheders eller andre organers faste personale som støtteberettigede udgifter i forbindelse med samfinansiering.

Ingen bilag

101. For 16 af de 32 udvalgte transaktioner i stikprøven kunne koordinatorerne ikke fremlægge udgiftsbilag. I henhold til reglerne for, hvordan Fællesskabets finansielle midler skal anvendes, burde disse transaktioner derfor ikke have været godkendt.

Andre usædvanlige forhold

102. Der er blevet bogført enkelte andre ikke-støtteberettigede udgifter, som ganske vist ikke har stor budgetmæssig betydning og heller ikke er systematiske, men de viser dog kontrolsystemets utilstrækkelighed.

103. Som eksempler kan nævnes følgende:

a) MED-Urbs 30: 31 705 ECU, eller 15,5 % af det samlede fællesskabsbidrag til netværket er anvendt til betaling af ikke-støtteberettigede udgifter, som f.eks. konsulenthonorar for udarbejdelse af et tilbud, der blev indgivet med henblik på at få yderligere finansiel støtte fra Kommissionen (18 125 ECU), udarbejdelsen af en adresse- og telefonliste, der aldrig blev ført ajour, og en vejledning på fire sider, der blot er en præsentation af MED-programmerne men ikke noget forvaltningsinstrument (9 350 ECU), og et responsum, revisorerne ikke har fundet noget spor af (4 230 ECU). Desuden fik koordinatoren godtgjort en udgift vedrørende en tjenesteydelse, der blev betalt, før ydelsen blev leveret, og før byrådet havde godkendt underskrivelsen af kontrakten.

b) MED-Urbs 38: Den eneste konkrete foranstaltning iværksat af dette netværk var et kursus for nogle få kommunalt ansatte i et meget specifikt håndværk. Dette kursus blev ikke fulgt op i praksis, men udgifterne til udarbejdelse og indførelse af et regnskabssystem (13 905 ECU) er blevet finansieret. Retten har ikke fundet noget spor af dette system, og projektlederen har betalt forskellige udgifter til fornøjelser over kontoen, der stod i hans navn.

c) MED-Campus 55: ARTM har indgået en kontrakt med en person, som enten direkte eller gennem sin ægtefælle kontrollerede flere retlige enheder, der medvirkede ved gennemførelsen af projektet. To af disse enheder har til huse i de samme lokaler, anvender samme materiel, og den samme regnskabsfører fører deres regnskaber. Men næsten hele pesonalet blev lønnet af den ene enhed. Med et sådant arrangement kan den ene enhed fakturere den anden beløb, uden at det kan efterprøves, om de mange ydelser, man har anmodet ARTM om at få godtgjort udgifterne for, reelt er blevet leveret. Hverken ARTM eller Kommissionen var klar over dette forhold. Man har heller ikke kunnet fremlægge en eneste arbejdsseddel, så antallet af arbejdsdage, der reelt blev brugt på projektet, kunne efterprøves, men man havde faktureret ARTM 745 ECU pr. manddag. Det samme netværk har faktureret ARTM 12 148 ECU for udarbejdelsen af gennemførelsesrapporter, som ifølge kontrakten skulle udarbejdes uden ekstra honorar.

104. Det fremgår af ovennævnte revisionsresultater, at der uberettiget er afholdt betalinger til projekterne, og at Kommissionen derfor i princippet burde tilbagesøge beløbene. Hvor store beløb, der skal tilbagesøges, kan imidlertid kun fastslås efter en indgående undersøgelse på netværksniveau. Det er op til Kommissionen at beslutte, hvordan denne sag skal gribes an.

Forvaltningsrevision

Indkaldelse af bud

105. I mange tilfælde - det gælder især MED-Urbs-programmerne - er der blevet tildelt kontrakter ved underhåndsaftaler. Hertil kommer, at netværkskoordinatorerne ikke har nogen indflydelse på de øvrige medlemmers valg af kontrahenter. I forbindelse med MED-Urbs 31 påtvang et medlem af netværket f. eks. projektlederen en række kontrahenter uden at fremlægge bevis for, at der forinden var blevet afholdt en udbudsprocedure.

Dagpenge og ekstra vederlag

106. ARTMs dagpengetariffer har systematisk været højere end dem, der normalt er gældende, og ofte højere end dem, der er tilladt ifølge de nationale regler, som de europæiske medlemmer af netværkene er underlagt. Det supplerende beløb, ARTM har udbetalt, er således ikke blevet brugt til betaling for ydelsen, men til refinansiering af koordineringsenheden for det pågældende netværks budget.

107. Bemærkningerne ovenfor om lokale administrative enheders udbetaling af ekstra vederlag gælder, alt andet lige, også for universiteter og læreanstalter, hvor der i henhold til de nationale regler normalt kan indgås kontrakt med undervisere om et antal overtimer. Timelønnens størrelse og det højeste antal tilladte overtimer er fastsat i disse regler.

108. Fordi ARTM ikke har været opmærksom på disse bestemmelser, har man faktureret et højere antal timer end det tilladte maksimum og som oftest højere beløb end dem, der blev udbetalt til den modtager, der var nævnt i anmodningen om udgiftsgodtgørelse.

Netværkenes levedygtighed

109. I betragtning af at driften af netværkene MED-Urbs, Campus og Media næsten udelukkende finansieres af Kommissionen, er det tvivlsomt, om de fortsat vil kunne fungere, når fællesskabsstøtten hører op. De netværk, som ikke længere modtog støtte fra Kommissionen, var holdt op med at fungere. Det burde være et afgørende kriterium ved udvælgelsen, at netværkene selv skal kunne frigøre midler til fælles projekter. Fællesskabets samfinansiering har til formål at hjælpe et projekt i gang, og det kan eventuelt blive nødvendigt med endnu en finansiering, men Fællesskabet kan ikke i det uendelige overtage netværkenes forpligtelser. Kommissionen bør under udvælgelsesproceduren sikre sig, at netværkene vil være i stand til selv at skaffe midler. Ellers vil de få et kort liv eller stå i stampe.

Projekternes effekt

110. Det er vanskeligt at måle den faktiske effekt af foranstaltninger som dem, der finansieres af MED-programmerne.

a) I de respektive sektorer afsættes der begrænsede midler til disse foranstaltninger, og ofte er det umuligt at adskille den effekt, de har, fra andre faktorer, der påvirker dem.

b) Nogle af foranstaltningerne, det gælder f.eks. nogle kurser, seminarer og møder med henblik på overførsel af viden og knowhow, har ingen konkret effekt. Andre foranstaltninger - f.eks. identificering af projekter og udarbejdelse af konkrete udviklingsplaner - får en midtvejseffekt, der måske kan føre til en endelig effekt.

c) Nogle foranstaltninger under programmer med generelle mål som f.eks. reformer i den offentlige administration, styrkelse af demokratiet, fremme af samarbejdet mellem professionelle mediefolk i Europa og Middelhavslandene er en del af en langsigtet proces, der skal påvirke trends og ændre folks måde at tænke på.

Under disse omstændigheder er det af afgørende betydning, at der for hver foranstaltning defineres meget specifikke mål, som viser, hvordan delmålene skal bidrage til opfyldelsen af de overordnede mål. Der bør fastsættes objektivt verificerbare indikatorer, der gør det muligt at evaluere resultaterne.

111. Det fremgår af begge evalueringsrapporter om det første års pilotfaser under MED-Urbs og MED-Media, der blev gennemført i 1994 (13), at der var fundamentale svagheder ved formuleringen og prioriteringen af hensigterne med de overordnede mål for programmerne, og ved udmøntningen af dem i specifikke og koncise mål. I evalueringsrapporten om MED-Campus behandledes programmet ikke på samme måde som i de to andre (14). Der blev først og fremmest lagt vægt på den måde, programmet var blevet gennemført på. Men visse ting i rapporten indikerer, at der var tale om de samme svagheder.

112. Det har derfor været vanskeligt at vurdere programmernes effekt. Ifølge MED-Urbs-rapporten havde de enkelte programmer haft positiv effekt, hvorimod MED-Media-rapportens konklusion var, at programmet efter det første år havde haft begrænset effekt, men at man havde fået erfaringer, der ville kunne bruges i fremtiden. MED-Campus-rapporten indeholdt ingen undersøgelse af selve projekterne.

113. Kommissionen har brugt resultaterne af de tre evalueringsrapporter til at stramme formuleringen af programmerne op, men da Rettens revision fandt sted, var det for tidligt at se, om dette havde ført til, at programmerne fik en markant større effekt.

114. Som nævnt i punkt 4 konstaterede Retten allerede på et tidligt stadium af revisionen en række alvorlige uregelmæssigheder og svagheder ved den økonomiske forvaltning og koncentrerede derfor sin revision om disse. Den fandt dog følgende forhold vedrørende foranstaltningernes effekt:

a) I programmernes første to år, mens størstedelen af netværkskoordinatorerne og de organer, der udførte opgaver for netværkene, befandt sig i Europa, blev de fleste af de midler, Kommissionen stillede til rådighed, brugt i Europa.

b) Nogle af de lokale myndigheder i netværkene havde begrænset handlefrihed, fordi de retligt og/eller økonomisk var delvis eller 100 % undergivet regeringen. Under sådanne omstændigheder, og især hvis der kræves investeringer, kan programmerne kun få maksimal effekt, hvis regeringen, som i de fleste tilfælde ikke er inddraget fra starten, godkender og støtter dem.

c) Der er ingen tvivl om, at deltagerne er begejstrede for de programmer, der sigter på at udvikle kontakter mellem fagfolk inden for samme område. Men at møder, seminarer og andre aktiviteter bedømmes positivt af deltagerne, betyder imidlertid ikke nødvendigvis, at foranstaltningerne har haft den tilsigtede effekt. Der skal en mere systematisk evaluering til.

d) Som nævnt i punkt 109 er det for nogle af netværkenes vedkommende tvivlsomt, om de vil kunne overleve, når Kommissionens støtte er hørt op.

115. Tiden vil derfor vise, hvilken effekt MED-programmerne har. Selv om ideen om et sådant decentraliseret samarbejde synes tiltalende og kan virke som en fornyelse, er det af afgørende betydning, at målene formuleres yderst præcist, og at det angives meget klart, hvordan disse mål skal nås og måles. Endelig bør der foretages en grundig evaluering af, om målene er eller ikke er nået.

Årsagerne til, at denne situation er opstået

116. Der er forskellige årsager til, at den ovenfor beskrevne situation er opstået. Den skyldes ikke blot den mangelfulde forvaltning af netværkene, men også svagheder ved udformningen af programmerne og tilsynsinstrumenterne.

Svagheder ved udformningen af programmerne

117. Den grundlæggende ide bag netværkene var at gøre et multilateralt samarbejde mellem landene i det sydlige og det nordlige Middelhavsområde muligt. De skulle på en gang forhindre blokeringer fra regeringernes side og skabe rammerne for et fælles arbejdssted, hvor de europæiske partnere og partnerne fra det sydlige Middelhavsområde kunne gøre sig gældende på lige fod.

118. Den konkrete gennemførelse af et projekt forudsætter imidlertid, at hver partner har reel retlig og økonomisk handlefrihed. Men som nævnt i punkt 114 er det almindeligt, at regeringerne i de Middelhavslande, der ikke er medlemmer af EU, fører et mere eller mindre strengt tilsyn med de lokale administrative enheder og med pressen. Disse indskrænkninger i handlefriheden indvirker stærkt på de resultater, der kan forventes af programmer som MED-Urbs og MED-Media. Som eksempel kan nævnes MED-Urbs 29 og MED-Media 15. Her skulle partnerne fra et land i det sydlige Middelhavsområde have Indenrigsministeriets samtykke, før de kunne sende en telefax til netværkskoordinatoren. I den henseende er forholdene gunstigere for de andre MED-programmer.

119. En anden begrænsning skyldes netværkenes retsstilling. Bortset fra nogle MED-Avicenne-netværk er de forskellige medlemmer af netværkene forbundet med hinanden som i en almindelig forening. Netværkskoordinatoren har altså ingen retsmidler til at kræve af sine partnere, at de overholder deres forpligtelser. Disse forpligtelser er for øvrigt kun defineret i kontrakten mellem ARTM/Kommissionen og koordinatoren, som ingen af netværkets medlemmer er part i. Medlemmerne forpligter sig blot ved en, i reglen meget vagt formuleret, skrivelse.

120. En tredje begrænsning er driftsudgifterne forbundet med nedværksarbejdet, der forudsætter, at der regelmæssigt afholdes møder mellem partnere, der er placeret langt fra hinanden. Antallet af disse møder varierer, men i de netværk, Retten har revideret, blev der sjældent afholdt mindre end to eller tre om året. I de møder, der blev afholdt under MED-Urbs, deltog der folkevalgte og embedsmænd, enten sammen eller hver for sig, og det øgede naturligvis omkostningerne. Ud over de seminarer, der blev afholdt i de enkelte netværk, blev der arrangeret en eller flere programkonferencer. De projektledere, Rettens revisorer mødte under den stedlige revision, beklagede sig i reglen over, at der blev afholdt alt for mange af disse konferencer. Som følge heraf blev de begrænsede finansielle midler, der var til rådighed til selve projektet, yderligere reduceret. I grænsetilfælde kan netværkets opretholdelse endog blive et mål i sig selv. Netværket MED-Urbs 38 har i praksis næsten nået dette punkt, rent bortset fra at forvaltningen af dette netværk har givet anledning til megen kritik (se punkt 103 b).

Finansieringernes omfang

121. Hver finansieringsafgørelse vedrører et relativt stort antal modtagere. Fordi den økonomiske ramme for de enkelte programmer kun er på nogle få millioner ecu, er de enkeltbidrag, der bevilges til et netværk, nødvendigvis begrænset til nogle få hundrede tusinde ecu eller blot en snes tusinde.

122. Dette relativt beskedne beløb er ikke i sig selv en hindring, når det finansierede projekt er en uddannelsesforanstaltning, en feasibility-undersøgelse eller en anden mindre foranstaltning. Når Kommissionen finansierer den slags undersøgelser, bør den imidlertid sikre sig, at modtagerne senere kan få de bevillinger, der er nødvendige for at gennemføre den planlagte foranstaltning, fra andre finansieringskilder, og at den lokale regering ikke blokerer projektet. Det kan f.eks. nævnes, at omkostningerne ved at gennemføre en af de foranstaltninger, netværket MED-Urbs 20 havde planlagt, blev anslået til ca. 230 mio. ECU. Man kan tvivle på, om netværket vil være i stand til at tilvejebringe et så stort beløb, og om modtagerbyen, såvel juridisk som økonomisk, vil kunne påtage sig den tilsvarende gæld.

Den énårige ramme for projektgennemførelsen

123. Det tager nødvendigvis en vis tid at gennemføre udvælgelsesprocessen, og MED-udvalget skal også høres, før der træffes afgørelse om finansiering. Derfor er det næsten umuligt at gennemføre projekterne under ordentlige betingelser inden for den tidsramme på ét år, der oprindeligt blev fastsat for MED-programmerne. I alle de netværk, Retten besøgte, blev tidsplanen anført som et af de største problemer i forbindelse med gennemførelsen af projekterne. Dette problem er særlig stort for MED-Campus-netværkene, fordi de er bundet af universitetsåret.

Forvaltningsinstrumenterne

Vigtige klausuler i kontrakten kan ikke anvendes

124. Som tidligere nævnt har netværkene stort set ikke overholdt de kontraktklausuler, ARTM har villet bygge sit tilsynssystem på. Det skyldtes ikke så meget forvalternes manglende vilje til at overholde disse bestemmelser, men snarere at de ikke kunne gøre det uden dermed at overtræde nationale retsforskrifter, i henhold til hvilke sådanne klausuler ikke var tilladt.

125. Det fritager imidlertid ikke helt koordinatorerne for ansvar. Under revisionsbesøgene fremgik det nemlig klart, at de fuldt ud var klar over denne retskonflikt og altså udmærket vidste, at disse klausuler ikke kunne overholdes. Det forhindrede dem dog ikke i at underskrive kontrakter, der forpligtede dem teoretisk, og de omtalte heller aldrig officielt disse modstridende bestemmelser over for ARTM og/eller Kommissionen.

126. Personalestrukturen i ARTM, antallet af ansatte og deres profil gør det umuligt for agenturet at kende alle de retsforskrifter, som skal følges af forvalterne af netværkene, hvis medlemmer kommer fra forskellige lande i Unionen og det sydlige Middelhavsområde. Kommissionen, der har pligt til at sikre, at alle de foranstaltninger, den sætter i værk, er lovlige, bør imidlertid have kendskab til dem, og den har i øvrigt den fornødne sagkundskab. Dette forhold er i sig selv nok til at bestride om ikke lovligheden af at delegere kompetence til ARTM, så i det mindste det saglige grundlag herfor.

127. Eventuelle tvister afgøres af Tribunal civil de Bruxelles, men denne kompetence vil formentlig ikke kunne udøves i denne forbindelse, og det er sandsynligvis en af grundene til, at projektkoordinatorerne har underskrevet kontrakter med klausuler, de ikke vil kunne overholde. Det er faktisk ikke umiddelbart indlysende, at denne domstol kan afgøre tvister om kontrakter om gennemførelse af en fællesskabspolitik, hvor medkontrahenten kan være et offentligretligt organ i en af Den Europæiske Unions medlemsstater.

Svagheder ved den finansielle kontrol

128. Det fremgår klart af det foregående, at de finansielle oplysninger ikke er pålidelige. Hertil kommer en anden alvorlig svaghed ved ARTMs finansielle tilsyn. Tilsynet er først og fremmest baseret på sammenholdelse af de udgiftsoversigter, der indsendes af netværkskoordinatoren, og de budgetoversigter, der er vedføjet som bilag til kontrakterne. De to dokumenter er udformet på en måde, der gør det let at sammenligne dem. Foreligger der imidlertid ikke udgiftsbilag til underbygning af de bogførte beløb, kan man ved en sådan sammenholdelse i virkeligheden kun skønsmæssigt vurdere, om beløbene er rimelige, men på ingen måde vurdere om udgifterne faktisk er afholdt, og om beløbene er korrekte.

Det tilsyn, der føres af Kontorerne for Faglig bistand, er utilstrækkeligt

129. Kontorerne for Faglig Bistand skulle varetage to opgaver, nemlig bistå netværkene og holde Kommissionen underrettet om gennemførelsen af projekterne. Selv om der er mindre forskelle fra program til program, har de samlede resultater af deres arbejde på begge områder været middelmådige, men omkostningskrævende. Derimod udmærker Kommissionens tilsyn med MED-Avicenne-programmerne sig ved sin kvalitet.

130. Kontorerne for Faglig Bistand er ikke forpligtede i henhold til de indgåede kontrakter til at tage stilling til, om det i givet fald er berettiget at anmode om godtgørelse af udgifter.

KONKLUSION

131. Kommissionens tjenestegrene analyserede ikke tilstrækkeligt grundigt de givne muligheder inden for det eksisterende retsgrundlag, før de indførte systemet til administration og forvaltning af MED-programmerne, og de undersøgte ikke tilstrækkeligt indgående, hvilken effekt de fremsatte forslag ville få. Det førte til, at grundlæggende administrative procedurer i Kommissionen, som skal forebygge uregelmæssigheder, ikke fungerede, som de skulle (punkt 39-45).

132. Den struktur og de procedurer, Kommissionen havde indført for kontrollen og tilsynet med gennemførelsen af MED-programmerne samt for kontrollen med den decentrale administration af programmerne, var utilstrækkelige og mangelfulde. Det skyldtes til dels, at der ikke var afsat tilstrækkelige ressourcer til disse opgaver.

133. Under gennemførelsen af MED-programmerne opstod der alvorlige interessekonflikter, som Kommissionen ikke fik bragt rettidigt ud af verden (punkt 50-57). Det var klart allerede fra starten, at der var risiko for sådanne interessekonflikter, og det burde have fået Kommissionen til at tage hele systemet op til fornyet overvejelse.

134. I alt for mange tilfælde blev der indgået underhåndsaftaler uden udbudsprocedure. Praksis med underhåndsaftaler har bredt sig til hele forvaltningsstrukturen i MED-programmerne. Denne praksis var en af årsagerne til, at der opstod de ovenfor omtalte interessekonflikter (punkt 46-49).

135. Retten har konstateret alvorlige mangler og uregelmæssigheder på alle niveauer af den økonomiske forvaltning af MED-programmerne (punkt 62 og 63 og 64-80).

136. Netværkskoordinatorerne og projektforvalterne overholdt hyppigt ikke grundlæggende krav til forsvarlig økonomisk forvaltning af og kontrol med offentlige midler, og mange af betingelserne i kontrakterne mellem Kommissionen, ARTM og netværkskoordinatorerne er ikke blevet opfyldt. Det skyldes til dels, at de ikke kunne anvendes i henhold til national lovgivning (punkt 87-108 og 124-127).

137. Retten konstaterer på grundlag af de tal, der i dag foreligger, og sine egne undersøgelser, at det endnu er for tidligt at måle effekten af MED-programmerne.

HENSTILLINGER

138. Kommissionen bør omgående træffe foranstaltninger til at få ændret udformningen, forvaltningen og gennemførelsen af disse programmer. Retten konstaterer med tilfredshed, at Kommissionen som reaktion på resultaterne af Rettens revision har til hensigt at iværksætte en række foranstaltninger i denne retning.

139. Der bør ikke sættes nye programmer eller instrumenter i gang, før der er tilstrækkelige ressourcer til at forvalte dem, og før deres strukturer og gennemførelsesprocedurer er blevet grundigt undersøgt.

140. Kommissionen bør sikre sig, at den ikke overdrager funktioner og ansvar, den selv skal udøve, til eksterne organer, der skal bidrage til gennemførelsen af et program. Navnlig bør Kommissionen til enhver tid have det endelige ansvar for gennemførelsen af programmerne og for anvendelsen af budgetmidlerne afsat til dette formål, og overdragelse af opgaver til eksterne organer må ikke medføre tab af kontrol.

141. Det er nødvendigt at styrke netværkenes opbygning og stilling væsentligt, hvis projektgennemførelsen skal forbedres. Netværksdeltagernes forpligtelser bør fastsættes i en kontrakt, og der bør kun ydes finansielle midler til netværk, såfremt netværksdeltagerne lever op til deres forpligtelser. Generelt bør netværk have status som juridiske personer og være finansielt uafhængige, således at de kan have særskilte kasse- og bankkonti med fuldstændig underliggende dokumentation.

142. Det bør sikres, at alle involverede organers regnskaber på alle niveauer af programgennemførelsen revideres hvert år af uafhængige eksterne revisionsorganer enten fra den private eller den offentlige sektor.

143. Kommissionen bør undersøge nærmere, om netværkene på længere sigt vil kunne overleve. Kommissionen bør her træffe en klar beslutning om, hvorvidt den fortsat vil følge princippet om samfinansiering, og i bekræftende fald bør den sikre, at der virkelig er tale om samfinansiering, hvor de midler, netværksdeltagerne har tildelt, også bliver udbetalt.

144. Retten har konstateret, at Kommissionen ikke var i stand til at gennemføre MED-programmerne med de midler, navnlig ikke med de personaleressourcer, som de ansvarlige tjenestegrene havde til rådighed. Retten må derfor gentage sin henstilling i konklusionerne i kapitel 10 i årsberetningen for regnskabsåret 1994 (15): Kommissionen bør »... præcisere, om der efter dens opfattelse er tilstrækkelige menneskelige ressourcer til rådighed til at løse alle disse opgaver, uden at den automatisk overlader det til tredjemand eller til ikke vedtægtsmæssigt personale at varetage opgaver, som hører ind under den offentlige forvaltning«. Det er endvidere Retten magtpåliggende at henlede budgetmyndighedens opmærksomhed på, at forholdet mellem på den ene side arbejdsbyrden og kompleksiteten af det arbejde, der skal udføres for at gennemføre de politikker, som Kommissionen skal forvalte gennem GD IB, og på den anden side de midler, den har til rådighed, bliver mere og mere skævt. Det indebærer en risiko for, at de offentlige midler ikke anvendes korrekt, og at der handles i strid med Fællesskabets og undertiden også medlemsstaternes lovgivning. Dette aspekt bør også tages i betragtning, fordi den finansielle støtte til Middelhavstredjelandene er blevet forhøjet væsentligt inden for rammerne af MED-programmerne.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 30. maj 1996.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) Videnskabeligt og fagligt samarbejde med Maghreb-landene og med de øvrige Middelhavslande på områder som sundhed og miljøbeskyttelse.

(2) EFT L 181 af 1.7.1992, s. 5.

(3) Undergivet lov af 25.10.1919.

(4) I forbindelse med MED-Campus-programmerne betegnes udvælgelsesudvalget »videnskabeligt udvalg«. Disse udvalg er sammensat af otte personer, der er fagkyndige på det pågældende område.

(5) Det udvalg, der er omhandlet i artikel 6 og 7 i Rådets forordning (EØF) nr. 1762/92 og 1763/92 af 29. juni 1992.

(6) »Comité d`engagement«, som er sammensat af repræsentanter for ARTM og for kontoret for faglig bistand, og som - for hvert enkelt af de forskellige programmer - har Kommissionens ansvarlige administrator som formand, er i virkeligheden en forvaltningskomité.

(7) GD IB afventede i øvrigt ikke denne udtalelse, men undertegnede allerede den 25.11.1992 den første kontrakt med ARTM. Også Det Rådgivende Udvalg vedrørende køb og kontrakter påpegede disse forhold over for GD IB i en udtalelse af 6.12.1993.

(8) Domstolens dom af 23. september 1986 i sag 5/85, AKZO CHEMIE mod Kommissionen, Saml. 1986, s. 2585 og s. 2614 ff.

(9) Jf. f.eks. EF-traktatens artikel 157, stk. 2, og artikel 12, andet afsnit, i vedtægten for tjenestemænd.

(10) Finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget.

(11) Vejledning i Kommissionens arbejdsprocedurer, punkt 9.2, s. 17-18.

(12) Artikel 3 i bilag 1 til afsnit II.

(13) »Evaluation à mi-parcours du Programme Med-Urbs« (midtvejsevaluering af programmet Med-Urbs), ABATON s.r.1., Italien oktober 1994, og »MED-Media pilot phase evaluation« (evaluering af Med-Mediaprogrammets pilotfase), SPAN consultants B.V, 6. oktober 1994.

(14) »Rapport d'Evaluation-système de la phase pilote du programme MED-Campus« (beretning om systemevaluering af MED-Campusprogrammets pilotfase), Euro-Perspective, 15. juli 1993.

(15) Punkt 10.70 i kapitel 10 »Foranstaltninger til fordel for landene i Central- og Østeuropa, de nye uafhængige stater (tidl. USSR) og Mongoliet«.

BILAG 1

DEN FORNYEDE MIDDELHAVSPOLITIK SAMARBEJDET OMFATTENDE SAMTLIGE MIDDELHAVSTREDJELANDE

>TABELPOSITION>

BILAG 2

FORVALTNINGSDIAGRAM (1)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

(1) Kilde: ARTM.

BILAG 3

OVERSIGT OVER AFTALEFORMER ANVENDT I NETVÆRKSFORVALTNINGEN

>TABELPOSITION>

BILAG 4

OVERSIGT OVER DE DISPONIBLE MIDLER TIL MED-PROGRAMMERNE OG DERES UDNYTTELSE PR. 31.12.1994

>TABELPOSITION>

BILAG 5

FINANSIERING AF ARTM-KONTRAKTER

(BETALINGER)

>TABELPOSITION>

BILAG 6

MED-PROGRAMMER - ARTM

ÆNDRINGER I RESERVERNE

>TABELPOSITION>

KOMMISSIONENS SVAR

Indledning

1. Revisionsrettens foreløbige bemærkninger om de decentraliserede samarbejdsprogrammer i Middelhavsområdet rejser en række vigtige spørgsmål vedrørende lovligheden af den struktur, der benyttes til styring af MED-programmerne, den måde, hvorpå denne struktur blev oprettet i programmernes forsøgsfase, visse interessekonflikter og omfanget af den kontrol, som Kommissionen fører med de organer, hvortil der er overdraget visse opgaver i forbindelse med programmernes gennemførelse.

Nærværende svar fra Kommissionen består af:

1. Almindelige bemærkninger

2. Trufne foranstaltninger

3. Ny overordnet ramme

4. Detaljerede kommentarer.

Efter en række almindelige bemærkninger til Revisionsrettens rapport følger en beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet for at udbygge styringen af alle MED-programmerne. Disse foranstaltninger er truffet som følge af det stadig større antal projekter under MED-programmerne og på baggrund af den politiske støtte, som EU's og Middelhavspartnernes udenrigsministre på Euro-Middelhavskonferencen i november 1995 i Barcelona gav det decentraliserede samarbejde.

Derefter følger en beskrivelse af principperne for den nye overordnede ramme, som Kommissionen har til hensigt at indføre. Bilaget indeholder en række detaljerede kommentarer til Revisionsrettens foreløbige bemærkninger om MED-programmerne.

Almindelige bemærkninger

2. De første MED-programmer blev iværksat »ex nihilo« i 1992. De imødekom Kommissionens, Rådets og Europa-Parlamentets fælles politiske ønske om at tilføre den nye Middelhavspolitik et element af regionalt multilateralt samarbejde og inddrage borgersamfundet. Kommissionen var fuldt ud klar over, at den som følge af det store antal transaktioner i forbindelse med programmernes gennemførelse ikke havde tilstrækkeligt med personaleressourcer til rådighed til at kunne påtage sig alle aspekter ved administrationen af programmerne.

Det blev derfor besluttet at overdrage en række styringsmæssige opgaver i forbindelse med programmerne til et eksternt organ (ARTM), samtidig med at det blev sikret, at alle de vigtigste afgørelser blev truffet i Kommissionens regi.

Revisionsretten og Kommissionen er ikke enige om artikel 105 i finansforordningen sammenholdt med forordning (EØF) nr. 1763/92. Efter Kommissionens opfattelse dækker denne artikel fuldt ud eksemplet med ARTM-kontrakten, hvorved visse styringsmæssige opgaver overdrages til dette organ under Kommissionens kontrol. Den anvendte procedure følger af de finansieringsafgørelser, som Kommissionen har truffet efter høring af MED-Udvalget. Kollegialitetsprincippet for Kommissionens afgørelser er derfor respekteret fuldt ud.

3. Kommissionen accepterer dog, at der under programmernes oprettelse og i deres forsøgsfase opstod visse uønskede situationer. Kommissionens tjenestegrene var under ekstremt tidspres ved oprettelsen af de nye programmer og indgåelsen af forpligtelser til at afholde udgifter: Rådet godkendte i 1991 principielt den nye Middelhavspolitik for 1992-1996, men gennemførelsesforordningen ((EØF) nr. 1763/92) blev først udstedt i slutningen af juni 1992. Tjenestegrenene valgte derfor en konsulent, hvorom de vidste, at vedkommende både havde kvalifikationer og erfaring til at udføre opgaverne, og ansatte samme konsulent som leder af agenturet (ARTM) i forsøgsfasen. De to konsulentfirmaer Fere og Ismeri, som gennemførte forundersøgelserne i forbindelse med MED-programmerne, deltog i oprettelsen af ARTM på grundlag af den ekspertise, de var i stand til at yde.

4. Kommissionen nåede til den erkendelse, at disse ekstraordinære foranstaltninger burde afløses af regulære procedurer. For det organ, som det er overdraget at forvalte programmerne, iværksatte Kommissionens tjenestegrene en samrådsprocedure, som den 30. marts 1994 førte til offentliggørelse af et udbud, og Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter tildelte den 15. juli 1994 ARTM kontrakten, fordi dette organ økonomisk set havde fremlagt det mest fordelagtige bud (kontrakten blev undertegnet den 1. september 1994).

Det skal tilføjes, at det i udbuddet af 30. marts 1994 for at undgå mulige interessekonflikter blev fastsat, at der ikke ville kunne ydes den valgte tilbudsgiver nogen bistand under MED-programmerne.

5. Det lykkedes ved hjælp af disse foranstaltninger til en vis grad at fjerne de opståede problemer. Kommissionen accepterer dog, at der fortsat forelå en række anomalier, som det tog nogen tid at korrigere. Kommissionen har nu truffet mere drastiske foranstaltninger (jf. nedenfor).

6. Hvad angår Revisionsrettens bemærkninger om omfanget af ARTM's autonomi, blev der i MED-programmernes konsolideringsfase taget en række skridt (udvælgelse af modtagerne af finansiel bistand, afgørelser om betalinger til netværker og ændringer i sammensætningen af den finansielle reserve under hvert program) under ansvar af én eller i de fleste tilfælde flere tjenestemænd ved Kommissionen, skønt det store antal transaktioner i praksis gjorde det umuligt at føre detaljeret kontrol under gennemførelsen af programmerne.

7. På det næste niveau mener Revisionsretten, at der er mangler ved selve netværkernes finansielle styring. Med omkring 200 netværker, der opererer overalt i Det Europæiske Fællesskab og hos samtlige Middelhavspartnere, og som hver består af mindst fire partnere, er det umuligt for Kommissionen til enhver tid at foretage individuelle undersøgelser af samtlige netværkers finansielle transaktioner. Kommissionen foreslår dog i afsnittet »Ny overordnet ramme« forbedringer af den finansielle styring af MED-programmerne.

8. Revisionsretten giver i sin konklusion udtryk for, at det »endnu er for tidligt at måle effekten af MED-programmerne«. I rapportens korpus gøres det klart, at det er overordentlig vanskeligt at bedømme effekten (punkt 111). Kommissionen har faktisk med jævne mellemrum foretaget uafhængige evalueringer og behovsanalyser i forbindelse med programmerne og vil vedblive hermed. Resultaterne heraf er anvendt til at justere målene og retningslinjerne for programmerne; således er en række projekter, som tidligere blev finansieret på årsbasis, gjort til flerårige projekter for at øge effektiviteten, ligesom der er sket en indsnævring af antallet af emner og netværkspartnere, ansøgningsprocedurerne er ændret for at gøre et bedre udvælgelsessystem muligt, og der er lagt større vægt på projekternes konkrete resultater. Disse evalueringer og behovsanalyser vedrørte afviklingen af de individuelle programmer snarere end selve det overordnede begreb decentraliseret samarbejde i Middelhavsområdet. I mellemtiden er der i GD IB oprettet en evalueringsenhed, som udarbejder nye parametre for evalueringen. Der vil, når tiden er moden dertil, blive foretaget en mere generel evaluering af de decentraliserede samarbejdsaktioner i overensstemmelse med MEDA-forordningen, der udtrykkelig nævner decentraliseret samarbejde som et af målene for Middelhavspolitikken.

9. Det er faktisk overordentlig vanskeligt at bedømme effekten af det decentraliserede samarbejde, fordi den ofte er langsigtet og i højere grad skal måles ved ændringer i holdninger og opfattelser end ved det fysiske resultat. Sigtet med programmerne er at øge den gensidige forståelse og at fremme den rolle, som borgersamfundet spiller hos Middelhavspartnerne, idet borgersamfundet ofte endnu ikke er i stand til at påvirke beslutningsprocessen i det omfang, det bør kunne forventes af åbne samfund. På dette grundlag nyder støtten til programmerne anerkendelse i vide kredse både i Fællesskabet og hos Middelhavspartnerne. Denne anerkendelse kommer til udtryk i regeringerne i EF og både i regeringerne og de sociale og politiske kredse hos Middelhavspartnerne, blandt medlemmerne af Europa-Parlamentet og i de lokale og regionale styrende organer, de internationale mediesammenslutninger og akademikerkredsene i Europa og Middelhavsområdet. Skønt hovedsigtet ikke er at fokusere på konkrete projekter, kan der henvises til resultater såsom vandrensningssystemerne i byer i Syrien og Libanon, mulighederne for medieuddannelse til mere end 200 journalister fra Maghreb og Machrak og talrige fælles forskningsaktiviteter for forskere fra EF og Middelhavslandene inden for landbrug, biologi og medicin.

Trufne foranstaltninger

10. Kommissionen har efter en nyttig dialog med Revisionsretten accepteret, at der opstod visse uønskede situationer ved programmernes iværksættelse, og at det er muligt at stramme den finansielle og administrative kontrol, og har allerede truffet en række foranstaltninger:

- der blev den 12. december 1995 sendt en skrivelse til ARTM, hvori det blev meddelt, at ingen af kontrakterne med Kommissionen ville blive fornyet; der blev sendt tilsvarende skrivelser til alle kontorer for faglig bistand

- der blev den 16. februar 1996 undertegnet en kontrakt med ARTM med gyldighedsperiode indtil den 30. juni 1996 om vilkårene for opfyldelsen af agenturets resterende kontraktuelle forpligtelser; dette er den eneste resterende kontrakt med ARTM

- GD XX har foretaget en revision af ARTM, og der vil blive foretaget yderligere en revision af kontorerne for faglig bistand

- det blev i begyndelsen af januar 1996 meddelt alle netværker, som var valgt til finansiering i MED-programmernes næste fase, at igangsætningen af 1996-fasen ville blive forsinket, fordi der skulle foretages en fornyet undersøgelse af styringsmetoden for de decentraliserede samarbejdsprogrammer

- der er foreslået et nyt styringssystem for det decentraliserede samarbejde, og dette drøftes nu i Kommissionen.

Ny overordnet ramme

Budgetkontrollen og styringen i GD IB vil blive forbedret ved hjælp af interne omlægninger og forøgelse af personaleressourcerne. Et direktorat for finanser og ressourcer er under opbygning, og dette vil få ansvaret for budgetmæssige og finansielle anliggender, kontrakter og udbudsprocedurer, evalueringsmetoder og personalestyring. Desuden er der oprettet en afdeling, der er ansvarlig for intern revision og forbindelser med Revisionsretten, og som direkte er underlagt generaldirektøren. Inden for det direktorat, der har ansvaret for forbindelserne med Middelhavslandene, er der oprettet en horisontal enhed med ansvar for programmering og økonomisk samarbejde, herunder MED-programmerne.

Det foreslås, at der oprettes en ny ramme for det decentraliserede samarbejde, ikke alene med Middelhavspartnerne, men også med landene i Asien og Latinamerika, således at der tages behørigt hensyn til den politiske betydning, der nu tillægges opbakningen af borgersamfundets rolle i Fællesskabets samarbejdsprogrammer. Kommissionens procedurer for godkendelse af denne overordnede ramme er i gang. Rammen vil blive baseret på følgende principper:

1. en kombination af den fleksibilitet, der er nødvendig til støtte for initiativer fra borgersamfundets side (dette mål blev udtrykkelig støttet i erklæringen fra Euro-Middelhavsministerkonferencen og andre ministerkonferencer og konferencer på højt plan i Latinamerika og Asien), og Kommissionens kontrol med politikkens gennemførelse

2. en opbygning af kontorer for faglig bistand og decentraliserede samarbejdsnetværker baseret på en standardramme med henblik på at sikre overordnet konsistens i aktionen, navnlig ved hjælp af en »procedurehåndbog«, som sikrer dette måls virkeliggørelse, og som også omfatter den finansielle styring

3. en udarbejdelse af standardkontrakter med kontorerne for faglig bistand og netværkerne for at undgå, at der opstår flere forskellige ad hoc-arrangementer.

Det store antal aktioner, som det decentraliserede samarbejde omfatter, vil ofte kræve inddragelse af eksterne organisationer. I denne sammenhæng vil følgende arbejdsopgaver udelukkende kunne udføres under Kommissionens ansvar:

1. beslutninger om støttekriterier og endelige afgørelser om, hvilke aktioner der skal finansieres

2. undertegnelse af finansieringskontrakter og faglige bistandskontrakter til støtte for aktionernes gennemførelse

3. evaluering af aktioner, som gennemføres af støttemodtagerne og kontorerne for faglig bistand

4. samlet evaluering af programmernes resultater set i forhold til målsætningerne derfor.

Kommissionen vil føre overordnet kontrol med anvendelsen af Kommissionens programmer ved gennemgang og godkendelse af rapporter, som fremlægges af eksterne organisationer vedrørende deres aktiviteter, og skal til stadighed have mulighed for at foretage ad hoc-undersøgelser på stedet vedrørende individuelle dokumenter.

Inden for rammerne af disse bestemmelser kan følgende arbejdsopgaver overdrages til eksterne organisationer under Kommissionens kontrol og inden for en klart defineret lovgivningsramme:

1. fremme af og information om de aktioner, der er planlagt inden for programmerne

2. modtagelse, undersøgelse og bearbejdning af ansøgninger

3. udarbejdelse af de kontraktudkast, som Kommissionen træffer afgørelse om

4. opfølgning af aktionen og dens gennemførelse, herunder udarbejdelse af regelmæssige rapporter

5. gennemførelse af betalinger på grundlag af en særlig og præcis delegering fra Kommissionen ved anvendelse af midler, som der er stillet behørig garanti for.

Desuden vil den finansielle styring af projekterne inden for rammerne af MED-programmerne blive forbedret ved revision af netværkernes opgavebeskrivelser. Der vil blive udarbejdet standardkontrakter mellem Kommissionen og netværkerne og vedrørende alle de projekter, der skal underkastes uafhængig ekstern revision, i henhold til opgavebeskrivelser, der udarbejdes af Kommissionen med henblik på at afdække og korrigere den type situationer, som er fremhævet af Revisionsretten. Det vil ved forøgelse af Kommissionens personale blive gjort muligt at føre mere omfattende tilsyn.

Hvis hovedtrækkene ved det decentraliserede samarbejde skal bevares, vil det imidlertid fortsat være nødvendigt, at systemets funktionsmåde først og fremmest baseres på de deltagere, der opfylder de kontraktuelle forpligtelser, som de har indgået, og en regelmæssig ekstern revision. I fremtiden vil det blive krævet af alle et netværks medlemmer, at de afgiver et bindende tilsagn om at ville samarbejde, og Kommissionen vil tage alle sager, hvor den nationale lovgivning lægger hindringer i vejen for en effektiv gennemførelse af det decentraliserede samarbejde, op med medlemsstaterne og Middelhavspartnerne.

Detaljerede kommentarer

Punkt 33 og 34

Hvad angår de skrivelser, hvorved koordinatoren for det enkelte netværk blev orienteret om resultaterne af udvælgelsesprocedurerne, optrådte ARTM som sekretariat. Efter forsøgsfasen blev afgørelserne truffet i godkendelsesudvalgene, hvor Kommissionens repræsentant ikke alene havde forsædet, men også den fulde kontrol, idet han havde vetoret over for alle afgørelser.

Punkt 39-45

Hvad angår princippet om delegering af kompetence til ARTM, mener Kommissionen ikke, at artikel 6, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1763/92 kan udelukke den mulighed, der er åbnet i artikel 105 i finansforordningen: referencen til EIB knyttede sig til de særlige bestemmelser vedrørende bankens aktiviteter. Hvorom alting er, foreslår Kommissionen, at situationen gøres klarere i den nye MEDA-forordning.

I overensstemmelse med artikel 105, stk. 3, i finansforordningen blev det ved kontrakten overdraget til ARTM at udføre en række særlige styringsopgaver under Kommissionens kontrol. Som det fremgår af kontraktens bestemmelser, omfattede de arbejdsopgaver, som blev overdraget til ARTM, navnlig indgåelse af kontrakter med støttemodtagere og kontorer for faglig bistand, som var udpeget af Kommissionen, og Kommissionen førte direkte kontrol med den finansielle forvaltning af kontrakterne med de af Kommissionen valgte modtagere, og Kommissionen fastsatte også det finansielle bidrags størrelse, kontraktvilkårene og betalingsbestemmelserne.

Hvad angår proceduren for indgåelsen af ARTM-kontrakten, bemærker Kommissionen, at arrangementet følger af de finansieringsafgørelser, der er truffet vedrørende de af Kommissionen vedtagne MED-programmer.

Med hensyn til anvendelsen af reserver henvises til punkt 73 og 74.

Punkt 46-48 og 52

Kommissionen indgik i MED-programmernes forsøgsfase som følge af politisk pres og tidspres kontrakter ved underhåndsaftale. Sådanne procedurer er ifølge finansforordningen tilladt i ekstraordinære situationer. Efter afslutningen på forsøgsfasen er alle kontrakter om finansiel styring eller faglig bistand indgået efter afholdelse af standardudbud (der henvises tillige til punkt 4 i de almindelige bemærkninger).

De kontrakter med kontorer for faglig bistand, som blev indgået i programmernes forsøgsfase, blev undertegnet i overensstemmelse med Kommissionens instrukser.

Punkt 54

CCRE og CUD er organisationer med særligt kendskab inden for byanliggender. De rådgiver mange organisationer såsom Regionsudvalget, Europarådet og GD XVI og IA i Europa-Kommissionen. Det hold, der yder faglig bistand til Med Urbs, er højt kvalificeret med Middelhavsområdet som speciale. Kommissionen har ikke modtaget nogen oplysninger om, at de har gjort sig skyldige i ill