DA Den Europæiske Unions Tidende L 250/38

KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/1584

af 1. oktober 2014

om statsstøtte i sag SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) iværksat af Italien til fordel for Società di Gestione dell'Aeroporto Di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. og forskellige luftfartsselskaber, der opererer i Alghero lufthavn

(meddelt under nummer C(2014) 6838)

(Kun den engelske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Den 22. december 2003 modtog Kommissionen en klage fra det italienske luftfartsselskab Air One S.p.A. (i det følgende benævnt »Air One«), hvori det hævdes, at forvaltere af adskillige italienske lufthavne havde ydet ulovlig støtte til Ryanair Ltd. (i det følgende benævnt »Ryanair«) gennem aftaler om driftsforholdene i lufthavne. De berørte lufthavne var Alghero, Pescara og Rom, som forvaltes af henholdsvis Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. (i det følgende benævnt »So.Ge.A.AL«), SAGA S.p.A. og Aeroporti di Roma S.p.A. samt lufthavnene i Pisa, Treviso og Bergamo (i det følgende benævnt »Orio al Serio«).

(2) Ved skrivelse af 11. juni 2004 opfordrede Air One Kommissionen til at tage stilling til klagen i henhold til traktatens artikel 265 og anlagde et passivitetssøgsmål ved Retten, som afviste sagen (2).

(3) Ved brev af 9. juli 2004 videresendte Kommissionen en ikkefortrolig version af klagen til Italien. Efter at Kommissionen havde godkendt en forlængelse af fristen, blev Italiens bemærkninger til klagen indgivet ved brev af 5. oktober 2004 og 5. november 2004.

(4) Kommissionen udbad sig yderligere oplysninger ved brev af 14. marts 2005. Efter at Kommissionen havde godkendt en forlængelse af fristen, fremsendte de italienske myndigheder de ønskede oplysninger ved brev af 17. juni 2005. Ved brev af 30. juni 2005 fremsendte Italien yderligere oplysninger til Kommissionen.

(5) Ved skrivelse af 21. november 2005 anmodede Air One Kommissionen om at udvide sin undersøgelse til Bari og Brindisi lufthavne. Ved skrivelse af 18. maj 2006 opfordrede Air One formelt Kommissionen til at tage stilling i henhold til traktatens artikel 265. Kommissionen svarede ved brev af 14. juli 2006.

(6) Ved skrivelser af 26. oktober 2006 og 10. januar 2007 begrænsede Air One sine indsigelser til formodet støtte i forbindelse med aftalerne mellem lufthavnsoperatøren i Alghero, So.Ge.A.AL, og Ryanair. Den 12. februar 2007 opfordrede Air One Kommissionen til at overholde traktatens artikel 265.

(7) Ved skrivelser af 27. juni 2006 og 30. november 2006 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra Italien. Denne anmodning blev delvist imødekommet ved Italiens brev af 17. januar 2007. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Italien ved brev af 19. februar 2007. Italien besvarede denne anmodning ved skrivelser af 16. marts 2007 og 26. marts 2007.

(8) Efter at have undersøgt de oplysninger, Italien fremsendte, besluttede Kommissionen den 12. september 2007 at indlede undersøgelsesproceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, (»beslutningen af 2007«). Beslutningen af 2007 blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de undersøgte foranstaltninger.

(9) Ved breve af 15. oktober 2007 og 22. oktober 2007 anmodede Italien Kommissionen om at forlænge fristen til at fremsætte sine bemærkninger til vurderingen i beslutningen af 2007. Kommissionen indrømmede en forlængelse af fristen ved brev af 23. oktober 2007. Italien fremsatte sine bemærkninger til 2007-beslutningen den 14. november 2007.

(10) Kommissionen offentliggjorde en berigtigelse til beslutningen af 2007 den 12. februar 2008 (4).

(11) Den 18. februar 2008 fremlagde Ryanair sine bemærkninger til vurderingen i beslutningen af 2007. So.Ge.A.AL indgav sine bemærkninger på samme dato. Yderligere oplysninger blev fremsendt af So.Ge.A.AL ved brev af 16. juni 2008. Den 20. februar 2008 sendte Italien Kommissionen bemærkningerne fra regionen Sardinien (RAS).

(12) Bemærkningerne fra Ryanair og So.Ge.A.AL blev videresendt til Italien ved brev af 28. februar 2008.

(13) Ved skrivelse af 20. juni 2008 supplerede Air One den oprindelige klage. Kommissionen sendte erklæringen til Italien med opfordring til at fremsætte bemærkninger den 10. december 2008. Ved brev af 15. januar 2009 anmodede de italienske myndigheder om en forlængelse af fristen til at fremsætte bemærkninger til Air One's skrivelse. Kommissionen accepterede at forlænge fristen ved brev af 20. januar 2009. Den 13. februar 2009 indsendte Italien sine bemærkninger til Kommissionen.

(14) Den 1. september 2008 kontaktede Kommissionen Ecorys Netherlands BV (i det følgende benævnt »Ecorys«) for at få foretaget en økonomisk vurdering i relation til flere igangværende undersøgelser af statsstøtte, herunder den om Alghero lufthavn. Analysen handlede blandt andet om adfærden hos lufthavnsoperatøren So.Ge.A.AL og de lokale myndigheder med hensyn til de aftaler, der er indgået mellem So.Ge.A.AL og luftfartsselskaber, og i hvilket omfang de aftaler med luftfartsselskaber, der opererer i Alghero lufthavn, var i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske aktør. Ecorys afgav sin endelige rapport den 30. marts 2011 (i det følgende benævnt »Ecorys-rapporten«).

(15) Ved skrivelse af 5. marts 2010 fremlagde Ryanair supplerende oplysninger til Kommissionen vedrørende alle igangværende undersøgelser af statsstøtte vedrørende Ryanair, hvoraf den ene vedrørte Alghero lufthavn.

(16) Den 30. marts 2011 sendte Kommissionen en anmodning om yderligere oplysninger til Italien. I samme skrivelse sendte Kommissionen Italien den engelske version af Ecorys-rapporten.

(17) Kommissionen sendte en anmodning om oplysninger til Ryanair den 8. april 2011. Ryanair besvarede denne anmodning ved brev af 22. juli 2011.

(18) Ved breve af 23. maj 2011 og 30. maj 2011 anmodede Italien om en forlængelse af fristen for at fremlægge de oplysninger, Kommissionen anmodede om den 30. marts 2011. I samme brev anmodede Italien om en oversættelse af den engelske version af Ecorys-rapporten til italiensk. Den 1. juni 2011 bekræftede Italien oversættelsesanmodningen. Den 1. august 2011 sendte Kommissionen Italien en oversættelse til italiensk af Ecorys-rapporten.

(19) Ved brev af 31. august 2011 og 9. september 2011 besvarede Italien (både RAS og det italienske transportministerium) Kommissionens anmodning om oplysninger af 30. marts 2011.

(20) Ved brev af 19. oktober 2011 videresendte Kommissionen Ryanairs svar af 22. juli 2011 til Italien. Ved brev af 16. november 2011 anmodede Italien om en forlængelse af fristen til at fremsætte bemærkninger. I samme brev anmodede Italien om oversættelsen til italiensk af den økonomiske vurderingsrapport vedrørende det markedsøkonomiske investorprincip (»MEOP-rapporten fra 2011«), der var vedhæftet Ryanairs svar. Ved brev af 17. november 2011 accepterede Kommissionen at forlænge fristen. Den 23. januar 2012 tilsendte Kommissionen Italien den italienske version af MEOP-rapporten fra 2011. Den 15. februar 2012 indsendte Italien sine kommentarer til Ryanairs bemærkninger, navnlig om MEOP-rapporten fra 2011.

(21) Den 17. februar 2012 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til Ryanair om en række igangværende undersøgelser af statsstøtte, herunder en om Alghero lufthavn. Ryanair besvarede denne anmodning ved brev af 16. april 2012.

(22) Den 27. juni 2012 udvidede Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure til at omfatte yderligere foranstaltninger truffet af Italien, der ikke var omfattet af Air One's klage (i det følgende benævnt »2012-beslutningen«) (5). 2012-beslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de undersøgte foranstaltninger.

(23) Italien fremsatte sine bemærkninger til 2012-beslutningen den 31. august 2012, 3. oktober 2012, 19. oktober 2012, 22. oktober 2012 og 20. februar 2013. Kommissionen modtog bemærkninger fra fire interesserede parter So.Ge.A.AL, Ryanair og Airport Marketing Services Ltd. (i det følgende benævnt »AMS«) og Unioncamere. Ryanairs skrivelse indeholdt en ajourført MEOP-rapport (»MEOP-rapporten fra 2013«). Kommissionen fremsendte de interesserede parters kommentarer til Italien, som fik lejlighed til at reagere. Italiens bemærkninger til kommentarerne fra interesserede parter blev modtaget den 6. september 2013 og den 13. november 2013.

(24) Der indkom en række skrivelser fra Ryanair den 20. december 2013, og den 17., 24. og 31. januar 2014. Kommissionen videresendte alle bemærkninger vedrørende Alghero lufthavn til Italien den 9. januar 2014 og 5. februar 2014. Den 24. februar 2014 anmodede Italien om en oversættelse til italiensk af de breve fra Ryanair, som Kommissionen havde fremsendt den 5. februar 2014 fra Kommissionen. Ved skrivelse af 8. april 2014 sendte Kommissionen Italien den italienske version af Ryanairs bemærkninger som ønsket.

(25) Ved brev af 23. december 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra de italienske myndigheder om de foranstaltninger, der er genstand for undersøgelsen. Efter en forlængelse af den oprindelige frist fremsendte Italien en delvis besvarelse på Kommissionens anmodning den 18. februar 2014. Den 4. marts 2014 blev Italien mindet om sin forpligtelse til at give et samlet svar på alle de spørgsmål, landet havde fået forelagt i Kommissionens skrivelse af 23. december 2013. Italien fremsendte de ønskede oplysninger ved brev af 25. marts 2014.

(26) Den 14. marts 2014 meddelte Kommissionen Italien og de interesserede parter i sagen, at Kommissionens retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (»luftfartsretningslinjerne fra 2014«) (6) blev vedtaget den 20. februar 2014 og opfordrede Italien til at fremsætte bemærkninger senest 20 arbejdsdage efter offentliggørelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014. Italien besvarede ikke Kommissionens brev af 14. marts 2014.

(27) Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Italien ved brev af 21. marts 2014. Efter en forlængelse af den oprindelige frist, fremsendte Italien de ønskede oplysninger den 25. april 2014 og den 8. maj 2014.

(28) Luftfartsretningslinjerne fra 2014 blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 4. april 2014. De erstattede retningslinjerne fra 2005 for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (»luftfartsretningslinjerne fra 2005«) (7).

(29) Den 15. april 2014 blev der offentliggjort en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende med opfordring til medlemsstaterne og andre interesserede parter om at fremsætte bemærkninger om anvendelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014 i denne sag senest én måned efter datoen for offentliggørelsen. So.Ge.A.AL fremsatte sine bemærkninger den 8. maj 2014. So.Ge.A.AL's bemærkninger blev videresendt til Italien den 22. maj 2014.

(30) Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Italien ved brev af 26. maj 2014. Italien fremsendte de ønskede oplysninger den 10. juni 2014, 28. juli 2014, 20. og 27. august 2014 samt 1. og 19. september 2014.

(31) Ved brev af 11. september 2014 meddelte Italien Kommissionen, at landet undtagelsesvis accepterer, at denne afgørelse vedtages på engelsk.

2. GENERELLE OPLYSNINGER OM ALGHERO LUFTHAVN

(32) Alghero lufthavn ligger i den nordvestlige del af den italienske ø Sardinien. Alghero blev oprindelig oprettet som militærlufthavn og åbnede for civil trafik i 1974. Lufthavnens infrastrukturer og faciliteter ejes af staten gennem Ente Nazionale aviazione civile (»ENAC«), som er det nationale civilluftfartsvæsen.

(33) Ser man på afstanden mellem Alghero lufthavn og andre sardiske lufthavne, ligger Alghero lufthavn 128 km fra Olbia lufthavn, 133 km fra Oristano lufthavn, 225 km fra Tortolì-Arbatax lufthavn og 235 km fra lufthavnen i Cagliari (8). Ifølge Italien kan Alghero lufthavn på grund af sin geografiske beliggenhed og transportnettenes særlige kendetegn (vej- og jernbanetransport) ikke substitueres med nogen af disse nærliggende lufthavne.

(34) Passagertrafikken i lufthavnen steg fra 663 570 i 2000 til over 1 million i 2005 og næsten 1,6 million i 2013. Tabel 1 Passagertrafik i Alghero lufthavn År Passagerer 2000 663 570 2001 680 854 2002 803 763 2003 887 127 2004 997 674 2005 1 078 671 2006 1 069 595 2007 1 299 047 2008 1 379 791 2009 1 506 080 2010 1 387 287 2011 1 513 245 2012 1 512 954 2013 1 563 020

(35) Ryanair har siden 2000 været det centrale luftfartsselskab, der benytter lufthavnen. Andre luftfartsselskaber, herunder andre lavprisselskaber, har også opereret i lufthavnen siden 2000 (Germanwings, Air Italy, Air Dolomiti, Air Vallée, Meridiana, Alpi Eagles, bmibaby, easyJet, Air One, Volare, Alitalia) (9).

(36) I Alghero lufthavn fastsættes de gebyrer, der pålægges luftfartsselskaber, normalt på grundlag af en offentliggjort liste over lufthavnsafgifter, der omfatter følgende: start- og landingsafgift, passagerafgift, sikkerhedsafgift og afgifter for screening af bagage og groundhandling.

3. FORVALTNING AF ALGHERO LUFTHAVN

3.1. So.Ge.A.AL

(37) So.Ge.A.AL blev oprettet i 1994 til at drive Alghero lufthavn. Virksomheden havde en startkapital på 200 mio. ITL (103 291,4 EUR), der var fuldt tegnet af lokale offentlige organer. Størstedelen af kapitalen ejedes (direkte eller indirekte gennem Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna — SFIRS S.p.A. (i det følgende benævnt »SFIRS«)) af RAS. SFIRS blev oprettet som investeringsselskab under RAS (10).

(38) Selv om sammensætningen af So.Ge.A.AL's kapital har været varierende siden 1994, har selskabet altid været 100 % ejet af offentlige organer, nemlig Handelskammeret i Sassari, provinsen Sassari, Sassari kommune, Alghero kommune, RAS og SFIRS S.p.A.

(39) I 2010 ejede RAS 80,20 % af aktierne i So.Ge.A.AL, mens SFIRS ejede 19,80 %.

3.2. DRIFTSKONCESSION

(40) Den 28. maj 2007 indgik So.Ge.A.AL en aftale med ENAC om den fyrreårige »samlede« koncession (11) på drift af Alghero lufthavn (i det følgende benævnt »aftalen«) (12). Før 2007 blev Alghero lufthavn drevet af So.Ge.A.AL på grundlag af en »midlertidig« koncession, som selskabet havde fået tildelt den 11. februar 1999.

(41) I Italien tildeles koncessioner på drift af en lufthavn af ENAC ud fra en vurdering af bæredygtigheden af en forretningsplan, som omfatter en handlingsplan, en investeringsplan og en økonomisk-finansiel plan. I handlingsplanen skitserer lufthavnsoperatøren sine økonomiske programmeringsstrategier og organisatoriske struktur. Investeringsplanen består af en kort rapport om de planlagte foranstaltninger og deres tekniske, økonomiske og administrative gennemførlighed. Den økonomisk-finansielle plan viser den økonomiske balance i lufthavnsdriften.

(42) I henhold til artikel 8 i aftalen udgøres So.Ge.A.AL's indtægter af: a) brugerbetaling for lufthavne, jf. den italienske lov nr. 324 af 5. maj 1976 og efterfølgende ændringer b) gebyrer for lastning og losning af gods, der transporteres med fly, jf. den italienske lov nr. 117 af 16. april 1974 c) koncessionsafgifter for sikkerhedstjenester som fastsættes i overensstemmelse med italiensk lov nr. 248/2005 og efterfølgende ændringer d) indtægter, som direkte eller indirekte hidrører fra drift af lufthavnen samt fra tredjeparters anvendelse af lufthavnsområder og -faciliteter, jf. det italienske lovdekret nr. 18/1999.

(43) Lufthavnsoperatører skal betale en årlig koncessionsafgift til ENAC for retten til at drive lufthavnen. Afgiften fastsættes i henhold til den relevante gældende lovgivning (se betragtning 155-157) for nærmere oplysninger om fastsættelsen af koncessionsafgifter).

(44) På grundlag af aftalens artikel 12 skal lufthavnsoperatøren hvert år fra og med året for tildeling af koncessionen indsende en rapport om status for gennemførelsen af handlingsplanen til ENAC. Desuden skal lufthavnsoperatøren — senest seks måneder før udløbet af hver fireårsperiode af koncessionen — forelægge ENAC en forretningsplan (herunder en investeringsplan og en handlingsplan) for den følgende fireårs periode til godkendelse. En lufthavnsoperatørs manglende overholdelse af disse forpligtelser medfører sanktioner.

(45) Ifølge aftalens artikel 14 a vil koncessionen blive tilbagekaldt og aftalen lovmæssigt bragt til ophør i tilfælde af: i) manglende gennemførelse inden for de fastsatte frister af de foranstaltninger, der er beskrevet i betragtning 44, ii) forsinkelser på over 12 måneder i betaling af den koncessionsafgift, lufthavnsoperatøren skylder, iii) konkurs eller iv) manglende økonomisk-finansiel balance ved udgangen af den første fireårsperiode.

3.3. DET OFFENTLIGE MYNDIGHEDSOMRÅDE

(46) Ved brev af 18. februar 2014 hævdede Italien, at So.Ge.A.AL ikke udfører aktiviteter, der hører ind under det offentliges opgaver (13).

(47) So.Ge.A.AL ville imidlertid stille lufthavnsområdet til rådighed med henblik på, at staten kunne levere visse tjenesteydelser i sin udøvelse af offentligretlige beføjelser og afholde udgifterne til vedligeholdelse og administration af de pågældende områder.

(48) Ved brev af 10. juni 2014 (14) ændrede Italien sin holdning og fremførte, at omkostningerne ved forvaltning af disse lufthavnsområder ville falde ind under det offentlige myndighedsområde. For så vidt angår de retlige rammer, gjorde Italien gældende, at der foreligger retsregler, hvorefter de pågældende omkostninger klart skal bæres af lufthavnsoperatøren. Navnlig er lufthavnsoperatøren forpligtet til at stille visse lufthavnsområder til rådighed for ENAC og andre offentlige enheder (det luftbårne grænsepoliti, toldvæsenet, finanskontrollen, kontoret for sundhedskontrol til søs, i luften og ved grænserne, det italienske Røde Kors, brandvæsenet og politiet) og bære de tilsvarende administrations- og vedligeholdelsesomkostninger (15). Lufthavnsoperatørernes forpligtelse til at stille lufthavnsområder til rådighed for offentlige enheder og bære de respektive omkostninger blev fastlagt ved rammeaftalen for tildeling af driften af italienske lufthavne, jf. den italienske bestemmelse nr. 12479 af 20. oktober 1999 fra Ministeriet for transport og søfart, som blev vedtaget i medfør af ministeriel bekendtgørelse nr. 521 af 1997. De relevante bestemmelser blev gennemført i aftalen, hvorefter lufthavnsoperatøren i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), har pligt til »at udføre de aktiviteter, der er nødvendige for at støtte virksomhed under statens ansvarsområde, beredskabs- og sundhedstjenester inden for lufthavnsområdet«. Ifølge Italien beløb So.Ge.A.AL's samlede driftsomkostninger til vedligeholdelsen af disse områder i perioden 2000-2010 sig til 2 776 073 EUR (16).

(49) Desuden anførte Italien, at 1 284 133 EUR af de samlede investeringsomkostninger i forbindelse med den nye terminal ville repræsentere omkostninger ved anlæg af områder, som So.Ge.A.AL er forpligtet til at stille til rådighed for offentlige enheder, og de ville derfor også blive betragtet som udgifter, der er forbundet med aktiviteter, som falder ind under det offentlige myndighedsområde (se også betragtning 86).

3.4. KONCESSIONSAFGIFTER BETALT AF So.Ge.A.AL

(50) De koncessionsafgifter (drift og sikkerhed), So.Ge.A.AL har betalt mellem 2000 og 2010, fremgår af tabel 2 (17). Tabel 2 Koncessionsafgifter betalt af So.Ge.A.AL i perioden 1998-2010 (i EUR) Beskrivelse 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Koncessionsafgift for drift til ministeriet 139 572 166 505 243 880 266 205 312 950 371 912 418 358 Koncessionsafgift for sikkerhed — — — — — — — I alt 139 572 166 505 243 880 266 205 312 950 371 912 418 358 Beskrivelse 2005 2006 2007 2008 2009 2010 I alt Koncessionsafgift for drift 473 836 119 197 171 019 232 130 267 009 171 005 2 643 514 Koncessionsafgift for sikkerhed 7 092 37 324 45 439 48 205 52 618 48 571 239 249 I alt 480 928 156 539 216 458 280 335 319 627 219 575 2 882 763

3.5. So.Ge.A.AL's FINANSIELLE SITUATION

(51) So.Ge.A.AL's finansielle resultater var negative i perioden 2000-2010. Ifølge Italien var selskabets dårlige resultater en følge af den forsinkede tildeling af den »samlede« koncession på drift af denne lufthavn. Efter tildelingen af koncessionen medførte den økonomiske krise en kraftig nedgang i antallet af passagerer, hvilket påvirkede lufthavnens aktivitetsniveau negativt.

(52) I august 2011 fremlagde Italien en rapport for Kommissionen med en vurdering af den finansielle situation i Alghero lufthavn i perioden 2000-2010 (»Accuracy-rapporten«) (18). Ifølge Accuracy-rapporten var So.Ge.A.AL's finansielle resultater som følger: Tabel 3 So.Ge.A.AL's finansielle resultater 2000-2010 (i tusind EUR) År Resultat 2000 (32,2) 2001 (790,7) 2002 (47,3) 2003 (951,0) 2004 (2 981,7) 2005 (2 064,7) 2006 (1 108,2) 2007 (1 800,8) 2008 (4 577,3) 2009 (12 404,1) 2010 (1 847,2)

(53) I løbet af undersøgelsen fremsendte Italien So.Ge.A.AL's årsrapporter til Kommissionen (»Relazione sulla gestione del bilancio«) for perioden 2000-2010 (19).

(54) So.Ge.A.AL indberettede et tab på 1 530 960 048 ITL i 2001. So.Ge.A.AL indberettede også negative tal i 2002 og 2003.

(55) So.Ge.A.AL afsluttede 2004 med et tab på 2 981 688 EUR. Selskabet fortsatte med at notere tab i 2005 og 2006. Det registrerede yderligere et tab på 1 801 000 EUR i 2007 til trods for, at det havde fået tildelt den »samlede« koncession på drift af lufthavnen den 3. august 2007. Ifølge årsrapporten fra 2007 forværrede uforudsete begivenheder So.Ge.A.AL's finansielle resultater i 2007.

(56) So.Ge.A.AL indberettede tab på 4 577 000 EUR i 2008 og 12 404 126 EUR i 2009.

(57) I sin årsrapport for 2009 bemærkede So.Ge.A.AL, at selskabet ifølge 2007-aftalen skulle være i økonomisk balance senest fire år efter tildelingen af koncessionen. På grund af sin dårlige økonomiske situation i 2009 foreslog So.Ge.A.AL at udarbejde og vedtage en opdateret forretningsplan, som selskabet betegnede som nødvendig for at bringe prognoserne mere i overensstemmelse med udviklingen på markedet. I den forbindelse blev den forretningsplan, der blev udarbejdet af Roland Berger (jf. betragtning 64-70), ikke betragtet som tilstrækkeligt pålidelig.

(58) Et yderligere tab på 1 847 165 EUR tab blev registreret for 2010. Angiveligt fortsatte tallene for trafikken med at udvikle sig positivt, selv i et så vanskeligt økonomisk klima, som var påvirket af den vulkanske askesky, der havde ført til en midlertidig lukning af det europæiske luftrum.

4. FORRETNINGSPLANERNE

(59) So.Ge.A.AL har siden 1999 udarbejdet flere forretningsplaner, som er sammenfattet kort i betragtning 60-75.

4.1. FORRETNINGSPLANEN FRA 1999

(60) Forretningsplanen fra 1999 dækker perioden 1999-2007 i to faser: a) 1999-2001: I denne periode forventede So.Ge.A.AL især en kapitalforøgelse, iværksættelse af sin privatisering, tildeling af en »samlet« koncession, investeringer i lufthavnsinfrastruktur, opstart af nye ruteflyvninger af to luftfartsselskaber og udarbejdelse af en markedsførings- og en erhvervsudviklingsplan. b) 2002-2007: Denne fase skulle dreje sig om udvikling af virksomheden på grundlag af den forbedrede lufthavnsinfrastruktur.

(61) I forretningsplanen tog man udgangspunkt i tildelingen af den »samlede« koncession i 1999 efter en forhøjelse af So.Ge.A.AL's kapital til 6 mia. ITL.

(62) Forretningsplanen var den vigtigste drivkraft for væksten en diversificering af flyforbindelser ved at tiltrække to hurtigtvoksende lavprisselskaber. Det ene luftfartsselskab skulle påbegynde driften fra Alghero lufthavn på ruten Alghero-Milano i 1999, og det andet skulle starte ruten Alghero-London i 2000 med tre ugentlige afgange, som ville være omfattet af særligt lave afgifter det første år.

(63) Trafikprognoserne viste, at Alghero lufthavn ville nå 1 million passagerer i 2004 og op til 1,1 million i 2007 som resultat af de nye ruter, der blev oprettet af de to luftfartsselskaber (se betragtning 62), som på det tidspunkt, hvor forretningsplanen blev udarbejdet, var i gang med at forhandle aftaler om lufthavnstjenester med So.Ge.A.AL.

4.2. ROLAND BERGER-PLANEN

(64) Planen fra 2004, som konsulentfirmaet Roland Berger udarbejdede for So.Ge.A.AL (»Roland Berger-planen«), indeholdt en detaljeret prognose for perioden 2004-2008. De vigtigste elementer i forretningsplanen var: a) en stigning i lavpristrafik fra 20 til 44 % af den samlede trafik i lufthavnen, op til 620 000 passagerer i 2008 b) vækst i ikkeluftfartsrelaterede indtægter fra 2,2 EUR pr. pax til 5 EUR pr. pax (20) c) vækst i luftfartsrelaterede indtægter fra 6,8 EUR pr. pax i 2003 til 7,47-7,75 EUR/pax i 2008 d) 42,6 mio. EUR i investeringer i infrastruktur og udstyr, hvoraf 41,3 mio. EUR ville blive dækket ved hjælp af offentlige midler.

(65) For at forstå, hvordan Alghero lufthavn klarede sig i forhold til markedet, blev der foretaget en benchmarking af dens resultater i forhold til sammenlignelige lufthavne: a) indtægter fra handling og ikkeluftfartsrelaterede kilder såsom parkering, biludlejning, brændstofflow og koncessioner på detail- og madsalg lå angiveligt under gennemsnittet i sektoren, idet forbruget pr. passager varierede fra halvdelen til en tredjedel af det, der registreres af mindre lufthavne, og var under en femtedel af større lufthavnes b) ringere indtægter blev bekræftet af, at forbruget pr. passager var på linje med forbruget i Puglia lufthavn, som udviste et negativt nettodriftsresultat c) driftsudgifterne var imidlertid på linje med de bedst præsterende italienske lufthavne.

(66) De prognoser, der er opstillet i Roland Berger-planen, viste lufthavnsoperatørens fremtidige driftsindtægter og -udgifter baseret på to scenarier: udvikling af lufthavnen efter et scenario med »midlertidig« koncession i forhold til et scenario med en »samlet« koncession. Under det første scenario forventedes lufthavnen fortsat at notere tab indtil 2008, mens lufthavnen under det andet ville blive rentabel allerede i 2005 baseret på årlige indtægter, som ville være gennemsnitligt 7 % højere under et »samlet« koncessionsscenario i forhold til det »midlertidige« scenario (hovedsagelig som følge af højere ikkeluftfartsrelaterede indtægter, idet en mere effektiv reklameindsats, parkeringsforvaltning og brændstofsalg forventedes at øge de kommercielle indtægter). De finansielle resultater for luftfartsrelateret virksomhed forventedes at være negative, selv i et scenario med en »samlet« koncession.

(67) Roland Berger-planen viste lavere indtægter fra handling, hovedsageligt på grund af lavpristrafik. Handlingen forventedes fortsat at generere tab på mellemlang sigt selv under en optimistisk tilgang. Det blev anslået, at de mistede indtægter fra handling i forbindelse med lavpristrafik ville beløbe sig til 3,2 mio. EUR i 2008.

(68) På grundlag af Roland Berger-planen var lufthavnens med henblik på at vende tidligere fald og nå rentabilitetstærsklen fokuseret på at fremme kommercielle indtægter indtil det punkt, hvor forbruget pr. passager blev bragt på linje med sammenlignelige lufthavnes (fra 2,2 EUR til 5 EUR pr. passager). Lavpristrafik forventedes at være den vigtigste ikkeluftfartsrelaterede indtægtskilde i perioden 2004-2008 og at mindske tab i luftfartsaktiviteten. Prognoserne viste 620 000 lavprispassagerer i 2008.

(69) Det blev i Roland Berger-planen også bemærket, at en fortsat drift af lufthavnen under en »midlertidig koncession« ville kunne kræve en rekapitalisering af So.Ge.A.AL med henblik på at dække driftstab.

(70) Roland Berger-planen blev ajourført to gange, i 2007 og 2008, for at tage hensyn til udviklingen i sektoren. Ved ajourføringerne blev der foreslået konkrete tiltag til udvikling af lufthavnen i perioden 2008-2011 ved at øge både de luftfartsrelaterede indtægter (navnlig fra handlingaktiviteterne) og de ikkeluftfartsrelaterede indtægter.

4.3. FORRETNINGSPLANEN FOR TILDELING AF KONCESSIONEN

(71) So.Ge.A.AL's forretningsplan, som blev udarbejdet med henblik på tildeling af den samlede koncession, blev godkendt i september 2005 og indeholdt et overslag over indtægter og udgifter for koncessionens 40-årige løbetid for drift af lufthavnen ud fra den antagelse, at koncessionen ville blive overdraget til So.Ge.A.AL i 2006.

(72) Prognoserne over årlig trafik udviste en fast årlig stigning på 4,5 % indtil 2010, 2,6 % fra 2011 til 2025 og 3,78 % i perioden 2006-2025 og dermed et passagertal på 2 800 000 omkring 2045. De ikkeluftfartsrelaterede indtægter forventedes at stige fra 2 929 000 EUR i 2006 til 8 814 000 EUR i 2045. Ligeledes forventedes luftfartsindtægterne at stige fra 9 288 000 EUR i 2006 til 29 587 000 EUR i slutningen af den 40-årige periode. Prognoserne byggede på en 20 % reduktion i luftfartsindtægterne, når lufthavnen nåede loftet på 2 millioner passagerer, og endnu en leverandør af groundhandling-ydelser ville komme ind på markedet i overensstemmelse med EU-reglerne for groundhandling-ydelser i europæiske lufthavne (21).

(73) Der blev regnet med kapitaludgifter på 143,3 mio. EUR mellem 2006 og 2045. Planen indeholdt et detaljeret program for kapitalinvesteringer pr. år i 2006-2045 og en liste over finansieringskilderne (private eller offentlige) for disse investeringer.

4.4. OMSTRUKTURERINGEN I 2010 OG OMSTRUKTURERINGSPLANEN

(74) Omstruktureringen i 2010 og omstruktureringsplanen blev godkendt af RAS i september 2010. Planen omfatter en samlet analyse af den økonomiske situation for So.Ge.A.AL i perioden 2000-2010 og en forventning om selskabets tilbagevenden til rentabilitet i 2012, idet der også tages højde for en rekapitalisering af virksomheden i 2010.

(75) Ifølge reorganiserings- og omstruktureringsplanen fra 2010 var So.Ge.A.AL's dårlige resultater indtil 2010 resultatet af en uhensigtsmæssig drift, ineffektiv groundhandling-aktivitet, infrastrukturmangler og utilstrækkelige luftfartsrelaterede og ikkeluftfartsrelaterede indtægter.

5. FORANSTALTNINGER, DER ER OMFATTET AF UNDERSØGELSEN

(76) Følgende foranstaltninger er genstand for den undersøgelse, som blev indledt og udvidet ved Kommissionens beslutninger fra henholdsvis 2007 og 2012: a) Foranstaltninger til fordel for lufthavnsoperatøren So.Ge.A.AL: — kapitaltilførsler fra RAS og andre offentlige aktionærer — bidrag til »installationer og anlæg« fra RAS — finansiering af lufthavnsinfrastruktur og -udstyr fra staten. b) Potentiel støtte i forskellige aftaler med luftfartsselskaber, som benyttede lufthavnen fra 2000.

5.1. FORANSTALTNINGER TIL FORDEL FOR So.Ge.A.AL

5.1.1. Foranstaltning 1 — Kapitaltilførsler

(77) Ifølge italiensk ret skal lufthavnsoperatører opretholde et minimum af kapital afhængigt af trafikmængden (22): For lufthavne med en trafik på mellem 300 000 og 1 million passagerer blev den krævede minimumskapital fastsat til 3 mio. EUR, mens tærsklen for trafikken mellem 1 million og 2 millioner blev fastsat til 7,5 mio. EUR. I løbet af undersøgelsen fastholdt Italien, at kapitaltilførslerne fra So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer primært tog sigte på at genoprette selskabets kapital, der var udhulet af tab, til det niveau, der er fastlagt i national ret.

(78) Ifølge oplysninger fra Italien tilførte So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer ny kapital til selskabet flere gange mellem 2000 og 2010 som følger: (23) Tabel 4 Tiltag vedrørende So.Ge.A.AL's kapital År Beskrivelse So.Ge.A.AL's generalforsamling Kapitaltilførsel (i EUR) 2003 Tilførsel til genetablering af kapitalen, der var udhulet af tab, og forhøjelse af kapitalen til 7 754 000 EUR 9. maj 2003 5 198 000 2005 Tilførsel på 3 933 372,17 EUR til genetablering af kapitalen, der var udhulet af tab 29. april 2005 3 933 372,17 2007 Tilførsel på 3 797 185 EUR til genetablering af kapitalen, der var udhulet af tab 31. oktober 2007 3 797 185 2009 Tilførsel på 5 649 535 EUR til genetablering af kapitalen, der var udhulet af tab 26. januar 2009 5 649 535 2010 Tilførsel på 12 508 306 EUR til genetablering af kapitalen, der var udhulet af tab 21. maj 2010 12 508 306

5.1.2. Foranstaltning 2 — Finansiering af »installationer og anlæg«

(79) Ifølge oplysningerne fra Italien modtog So.Ge.A.AL bidrag fra RAS til »installationer og anlæg« fra 1998 til 2009 til et samlet beløb på 6 540 269 EUR.

(80) I sine bemærkninger til beslutningen fra 2012 præciserede Italien, at hovedformålet med foranstaltningerne vedrørende »installationer og anlæg« var at opgradere lufthavnsinfrastrukturen. Italien henviste til den generelle definition af offentlige bygge- og anlægsarbejder (»lavoro pubblico«), jf. artikel 2, stk. 1, i den italienske lov nr. 109 af 11. februar 1994 (»Legge quadro in materi di lavori pubblici«) (24), nemlig »Opførelse af bygninger, nedrivning, genoprettelse, renovering og vedligeholdelse af arbejder og anlæg, herunder beskyttelse af miljøet og bioteknik« (25). Italien præciserede, at den pågældende finansiering i sidste ende blev anvendt til finansiering af arbejdet på passagerterminalen, opgradering af de eksterne vejforbindelser, opgradering af parkeringsområder til fly samt udstyr, som er nødvendigt for drift af lufthavnen.

(81) På grundlag af disse præciseringer foretog Kommissionen i forbindelse med denne afgørelse en samlet vurdering af finansieringen af »installationer og anlæg« (foranstaltning 2) og tilskuddene til infrastrukturinvesteringer (foranstaltning 3) som en række foranstaltninger til finansiering af oprettelse og modernisering af infrastruktur og udstyr.

5.1.3. Foranstaltning 3 — Finansiering af lufthavnsinfrastruktur og -udstyr

(82) Tabel 5 angiver infrastrukturinvesteringer, der er gennemført i perioden 2000-2010, og som blev delvist finansieret gennem offentlige midler (26). Tabel 5 Infrastrukturinvesteringer 2000-2010 Investering Dato for bindende tilsagn om offentlig finansiering Investeringsomkostninger (EUR) Offentlig finansiering (EUR) Kilde til offentlig finansiering Ny afgangshal 1994 109 773,59 109 774 RAS Omstrukturering af ankomstområdet (»Ristrutturazione Zona arrivi«) 1996 1 442 990,23 1 350 812 RAS Ny terminal 1997 17 325 483,05 15 012 344,72 ENAC Opgradering af belægningen på rullebanen 1997 4 175 608,09 3 861 392 ENAC Sideværts sikkerhedszoner 1998 429 894,54 417 102 RAS I ALT Ikke relevant 23 483 749,5 20 751 424,72 ENAC Røntgenudstyr til bagagekontrol 2003 208 782,99 191 082,99 ENAC Omstrukturering af den gamle passagerterminal (»Ristrutturazione Vecchia aerostazione passeggeri«) 2003 2 406 862,57 1 623 967 ENAC Opgradering af forpladsen 2003 7 499 177,02 6 905 599 ENAC Opgradering af rullevej 2003 7 287 065,75 6 755 162 ENAC Opgradering af start- og landingsbane 2003 6 702 055,64 6 323 883 ENAC Perimeterkontrolsystem 2003 6 073 054,61 5 951 919 ENAC Beskyttelsesudstyr mod eksplosion (»Carrello antideflagrante«) 2004 76 001,29 76 000 ENAC I ALT Ikke relevant 53 736 749,37 48 579 036,23 Ikke relevant

(83) Hertil kommer, at RAS i perioden 2000-2010 ydede So.Ge.A.AL direkte tilskud til anskaffelse af udstyr (anordninger til intern kommunikation, software, køretøjer osv.) til et samlet beløb på 4 680 281,44 EUR.

(84) Ifølge Italien (27) var et beløb på 25 431 706,16 EUR i offentlig finansiering blevet lovligt forpligtet før 2000, nemlig dagen for Aéroports de Paris-dommen (28). Navnlig: a) den statslige finansiering, som blev fastsat med beslutningen fra CIPE (29) den 29. august 1997 blev anvendt til opførelse af den nye passagerterminal og opgradering af rullevejen b) den regionale finansiering ydet til So.Ge.A.AL baseret på rammeaftalen mellem RAS og Transportministeriet af 5. august 1996, italiensk regional lov nr. 2 af 29. januar 1994 og nr. 9 af 15. februar 1996 til omstrukturering af den gamle terminal og anlæg af sideværts sikkerhedszoner. I henhold til disse regionale love blev der endvidere ydet regional støtte til So.Ge.A.AL til finansiering af udstyr.

(85) Ifølge Italien bevarede staten ansvaret for infrastrukturinvesteringer før tildelingen af den »samlede« koncession i 2007, mens lufthavnsoperatøren blot udførte de infrastrukturarbejder, der var godkendt af staten.

(86) Ved skrivelse af 10. juni 2014 (30) gjorde Italien endvidere gældende, at 1 284 133 EUR ud af de samlede investeringsomkostninger i forbindelse med den nye terminal kunne betragtes som udgifter i forbindelse med aktiviteter, der falder ind under det offentlige myndighedsområde, dvs. udgifterne til anlæg af terminalområderne, som So.Ge.A.AL er forpligtet til at stille til rådighed for offentlige enheder (se også betragtning 49).

5.2. FORANSTALTNINGER TIL FORDEL FOR FLYSELSKABER, DER BENYTTER LUFTHAVNEN

(87) Undersøgelsen omfatter en række aftaler, som So.Ge.A.AL indgik med forskellige luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, og som Kommissionen i beslutningerne fra 2007 og 2012 anså for muligvis at kunne udgøre statsstøtte til de pågældende luftfartsselskaber.

(88) Ifølge Italien blev aftalerne med luftfartsselskaberne forhandlet af generaldirektøren for So.Ge.A.AL, der aflagde rapport til bestyrelsen om status for forhandlingerne og indholdet af aftalerne. So.Ge.A.AL's bestyrelse godkendte aftalevilkårene, før aftalerne blev undertegnet (31).

5.2.1. Foranstaltning 4 — Aftaler undertegnet af So.Ge.A.AL med Ryanair/AMS

(89) Siden 2000 har Ryanair været det største luftfartsselskab, der opererer i Alghero. Der er indgået to typer aftaler mellem Ryanair og datterselskabet AMS på den ene side, og So.Ge.A.AL på den anden side.

i) Aftaler om lufthavnstjenester

(90) De aftaler om lufthavnstjenester, som Ryanair og So.Ge.A.AL indgik fra 2000 og frem, fastlagde driftsbetingelserne for Ryanair i Alghero lufthavn og de lufthavnsafgifter, som luftfartsselskabet skulle betale. Ryanair forpligtede sig til at opfylde fastlagte mål for antal flyvninger/passager mod et resultatbaseret gebyr, der skulle betales af So.Ge.A.AL. Der blev tildelt sanktioner, hvis disse mål ikke blev nået fuldt ud.

ii) Aftaler om markedsføringstjenester

(91) Aftalerne om markedsføringstjenester vedrører reklame for destinationen Alghero på Ryanairs officielle websted. Siden 2006 er de blevet indgået med det 100 % Ryanair-ejede datterselskab AMS og indgået på de samme datoer som aftaler om lufthavnstjenester undertegnet af Ryanair.

(92) I betragtning 93-109 sammenfatter Kommissionen de vigtigste bestemmelser i de aftaler (om lufthavnstjenester og om markedsføringstjenester), som blev indgået mellem So.Ge.A.AL og Ryanair/AMS.

5.2.1.1. Aftalen om lufthavnstjenester med Ryanair fra 2000

(93) Den første aftale om lufthavnstjenester mellem Ryanair og So.Ge.A.AL blev indgået den 22. juni 2000 for en periode på 10 år.

(94) Ifølge denne aftale skulle Ryanair foretage mindst én daglig returflyvning mellem London og Alghero og betale So.Ge.A.AL et beløb på […] ITL (32) pr. turnaround. Ryanair skulle også hvert år forelægge en salgs- og markedsføringsplan og angive resultaterne for driften af ruten samt udviklingsmuligheder.

(95) So.Ge.A.AL forpligtede sig til at levere terminal- og handlingydelser til Ryanair. Lufthavnsoperatøren skulle »betale eller godskrive« et månedligt beløb svarende til det beløb, som Ryanair skulle betale i handlingafgifter, idet der blev lagt et loft over det første år af aftalen. So.Ge.A.AL forpligtede sig ligeledes til at betale Ryanair en fast årligt beløb og et supplerende beløb i tilfælde af, at der blev oprettet en yderligere returflyvning.

5.2.1.2. Aftalen om lufthavnstjenester fra 2002 og markedsføringsaftalen med Ryanair

(96) Ryanair undertegnede en anden aftale om lufthavnstjenester med So.Ge.A.AL den 25. januar 2002, som erstattede aftalen fra 2000 og omfattede perioden mellem den 1. januar 2002 og den 31. december 2012. På grundlag af denne aftale skulle Ryanair betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser. Ryanair skulle betale de lufthavnsafgifter og sikkerhedsafgifter, der fremgik af den offentliggjorte liste over afgifter og gebyrer.

(97) På samme dato blev der indgået en markedsføringsaftale mellem So.Ge.A.AL og Ryanair for den samme periode som aftalen om lufthavnstjenester fra 2002. Ryanair forpligtede sig til at gennemføre reklame- og markedsføringsaktiviteter på sit websted og andre medier efter eget skøn for at fremme Alghero-Londonforbindelsen i samråd med So.Ge.A.AL. På grundlag af denne aftale skulle So.Ge.A.AL betale markedsføringsbidrag på […] EUR for den første daglige helårsreturflyvning på hver rute og […] EUR for den anden daglige sommerreturflyvning på hver rute.

5.2.1.3. Aftalen om lufthavnstjenester fra 2003 og markedsføringsaftalen med Ryanair

(98) Den 1. september 2003 indgik So.Ge.A.AL en ny aftale om lufthavnstjenester med Ryanair for en periode på 11 år (med mulighed for forlængelse for en yderligere periode på 10 år), der erstattede aftalen fra 2002.

(99) Ifølge aftalen om lufthavnstjenester fra 2003 skulle Ryanair fortsætte med at flyve til London, og afhængigt af udfaldet af tidligere aftaler målt i trafikstrømme skulle Ryanair oprette en ny daglig afgang til Frankfurt-Hahn-lufthavnen eller til andre punkter på Ryanairs net. Ryanair skulle betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser. Til gengæld skulle luftfartsselskabet betale lufthavnsafgifter og sikkerhedsafgifter på grundlag af den offentliggjorte liste over afgifter og gebyrer.

(100) Den 1. september 2003 blev der ligeledes indgået en aftale om markedsføringstjenester, som dækkede den samme periode som aftalen om lufthavnstjenester fra 2003. På grundlag af den aftale skulle So.Ge.A.AL betale markedsføringsbidrag på i) […] EUR om året for den første daglige helårsreturflyvning på hver international rute, ii) […] EUR for den anden daglige sommerreturflyvning på hver rute og iii) et enkeltstående indledende markedsføringsbidrag på […] EUR for det første års drift af hver international rute, bortset fra Londonruten, og yderligere […] EUR for hver af det andet og tredje års drift af en ny rute.

(101) Ryanair skulle fortsætte sine daglige ruteflyvninger med passagerer mellem Alghero og London og indlede yderligere daglige passagerflyvninger mellem Alghero og Frankfurt Hahn og/eller andre punkter på Ryanairs net (i det følgende benævnt »ydelserne«). Ryanair skulle også i samråd med So.Ge.A.AL udføre eventuelle tjenesteydelser og aktiviteter, der normalt tilbydes gennem reklame, salgsfremme og pr-virksomheder inden for samme område, såsom (men ikke begrænset til): — at udforme, tilrettelægge, producere, udvikle, teste, implementere, vedligeholde og ajourføre links og Ryanairs websted og træffe alle andre foranstaltninger, som Ryanair anser for egnede til at producere, vedligeholde og/eller fremme reklameindsatsen med hensyn til reservationer, som kunderne foretager gennem internettet til og fra Alghero lufthavn — udforme reklamer på engelsk eller et andet sprog (hvis relevant), som er tilpasset til internettet, og gennemføre salgsfremmende aktiviteter og pr, der kan skabe, vedligeholde og/eller fremme kundernes kendskab til ydelserne via internettet — udforme, tilrettelægge og fremstille reklamemateriale eller andre relevante metoder til fremme af ydelserne — udforme, tilrettelægge og producere reklamemateriale eller enhver anden relevant metode til at fremme Alghero lufthavn i Det Forenede Kongerige og i de øvrige lande, hvor Ryanair opstarter en rute — informere pressen om ydelserne og derved påvirke offentligheden og skabe større kendskab til området omkring Alghero lufthavn og tilskynde til at benytte de pågældende ruter — sørge for, efter aftale med Ryanair, at linke til et af So.Ge.A.AL's websteder på Ryanairs hjemmeside, med forbehold af at dette websted ikke indeholder en onlinefunktion til direkte reservation af hotel eller leje af bil.

5.2.1.4. Aftalen om lufthavnstjenester fra 2006 med Ryanair og markedsføringsaftalen med AMS

(102) Den 3. april 2006 blev der indgået en ny aftale om lufthavnstjenester mellem So.Ge.A.AL og Ryanair, der erstattede aftalen fra 2003 og var gældende fra 1. januar 2006 til 31. december 2010 med mulighed for en femårig forlængelse.

(103) I forbindelse med denne aftale blev der den 3. april 2006 indgået en supplerende aftale for perioden 1. januar 2006 til 31. december 2010, som fastsatte de samlede passagermål, Ryanair skulle nå, og det resultatbaserede gebyr, som skulle betales af So.Ge.A.AL. Aftalen indeholdt også bestemmelser om sanktioner til Ryanair i tilfælde af manglende opfyldelse af målene.

(104) Markedsføringsaftalen fra 2006 blev indgået med AMS (i stedet for Ryanair) den 3. april 2006 og dækkede den samme periode som aftalen om lufthavnstjenester. Aftalen tog udgangspunkt i Ryanairs forpligtelse til at drive visse ruter i EU og opfylde visse mål vedrørende antal passagerer. AMS tilbød So.Ge.A.AL onlinereklametjenester for […] EUR pr. år.

5.2.1.5. Aftalen om lufthavnstjenester fra 2010 med Ryanair og markedsføringsaftalen med AMS

(105) I begyndelsen af 2010 gav So.Ge.A.AL og Ryanair udtryk for, at de agtede at forny betingelserne for deres eksisterende relationer ved at forhandle en ny aftale og undertegnede et aftalememorandum den 10. marts 2010. Det fastsættes i aftalememorandummet, at »Ryanair og So.Ge.A.AL fra marts 2010 skal forhandle i god tro med henblik på at ændre vilkårene og bestemmelserne for deres partnerskab«.

(106) På dette grundlag blev der efterfølgende indgået en ny aftale om lufthavnstjenester mellem So.Ge.A.AL og Ryanair den 20. oktober 2010, som erstattede aftalen fra 2006. Med denne aftale blev der fastsat nye gebyrer og incitamentstrukturer for perioden mellem den 1. januar 2010 og den 31. december 2013 med mulighed for en femårig forlængelse efter udløbet af den indledende aftaleperiode.

(107) So.Ge.A.AL forpligtede sig til at betale resultatbaserede gebyrer for de fastsatte antal flyvninger og niveauer for passagertrafik, mens Ryanair påtog sig at betale handling- og lufthavnsafgifter og foretage salgsfremstød og pr-aktiviteter.

(108) En markedsføringsaftale blev undertegnet samme dag for en fireårig periode med mulighed for at forlænge den med yderligere fire år. AMS tilbød So.Ge.A.AL en pakke af onlinereklametjenester til gengæld for følgende årlige takster: […] EUR for 2010, […] EUR for 2011, […] EUR for 2012 og […] EUR for 2013. Som i 2006 tog markedsføringsaftalen udgangspunkt i Ryanairs forpligtelse til at drive visse ruter i EU og opfylde bestemte mål for passagerantal.

(109) Efter anmodning fra Kommissionen rekonstruerede Italien den forudgående rentabilitetsanalyse af aftalerne med Ryanair baseret på de forøgede omkostninger og indtægter, som med rimelighed kunne forventes af en aktør under markedsøkonomiske vilkår, der handlede i stedet for So.Ge.A.AL på tidspunktet for indgåelsen af hver af disse aftaler i den undersøgte periode, dvs. 2000-2010 (»MEOP-rapporten fra 2014«) (33). Ifølge Italien forventede So.Ge.A.AL, at aftalerne med Ryanair ville være rentable for lufthavnen på det tidspunkt, hvor de blev indgået.

5.2.2. Foranstaltning 5 — Aftaler med andre luftfartsselskaber

(110) På tidspunktet for vedtagelsen af 2012-beslutningen bemærkede Kommissionen, at So.Ge.A.AL også så ud til at have ydet rabatter på lufthavnsafgifter til andre luftfartsselskaber end Ryanair. Selv om Kommissionen var klar over, at So.Ge.A.AL også havde indgået markedsføringsaftaler med andre luftfartsselskaber, fik Kommissionen utilstrækkelige oplysninger om disse aftaler på det pågældende tidspunkt.

(111) Ved brev af 18. februar 2014 sendte Italien Kommissionen en rentabilitetsanalyse baseret på efterfølgende oplysninger om aftalerne med Alitalia, Meridiana og Volare med henblik på at påvise, at det ud fra lufthavnens perspektiv var økonomisk begrundet at indgå aftaler med disse luftfartsselskaber. Der var ikke forelagt nogen analyse af aftalen med Germanwings på denne dato.

(112) Ved brev af 25. marts 2014 sendte Italien Kommissionen en analyse af rentabiliteten af de aftaler, So.Ge.A.AL havde indgået med Air One/Alitalia, Meridiana, Volare og Germanwings, hvor man søgte at påvise, at disse aftaler på forhånd ventedes at blive rentable for So.Ge.A.AL.

(113) Den 10. juni 2014 forelagde Italien Kommissionen en analyse af den forventede rentabilitet af de handlingaftaler, som var indgået af So.Ge.A.AL med bmibaby, Air Vallée og Air Italy.

(114) De aftaler, So.Ge.A.AL indgik med andre luftfartsselskaber end Ryanair, og som er omfattet af undersøgelsen i denne sag, er beskrevet i betragtning 115-132.

5.2.2.1. Aftaler med Germanwings, Volare, Meridiana og Alitalia

(115) So.Ge.A.AL indgik handling- og markedsføringsaftaler med Germanwings, Volare, Meridiana og Alitalia.

i) Germanwings

(116) Handlingaftalen mellem Germanwings og So.Ge.A.AL blev underskrevet den 19. marts 2007 og skulle træde i kraft den 25. marts 2007. Ifølge denne aftale skulle Germanwings betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser.

(117) Den 25. marts 2007 blev der undertegnet en markedsføringsaftale mellem Germanwings og So.Ge.A.AL, hvorved luftfartsselskabet forpligtede sig til at drive visse ruter i EU og opfylde bestemte mål for passagerantal og afgange. Aftalen skulle gælde fra 25. marts 2007 til 31. oktober 2009. Imidlertid opererede Germanwings kun fra Alghero lufthavn i 2007. Ifølge Italien besluttede luftfartsselskabet at indstille driften fra Alghero lufthavn, da det ikke kunne skabe tilstrækkelig trafik til at opnå balance ud fra et finansielt perspektiv.

(118) Markedsføringsaftalen omfattede et opstartsbidrag på […] EUR, som So.Ge.A.AL skulle betale til Germanwings »for at fremme Alghero lufthavn ved at øge antallet af afrejsende passagerer ved at åbne en ny rute«.

(119) Markedsføringsaftalen fastsatte også resultatbaserede gebyrer, der skulle betales af So.Ge.A.AL til Germanwings, hvis luftfartsselskabet opfyldte de fastsatte trafikmål. Aftalen omfattede også bøder, som Germanwings skulle betale til So.Ge.A.AL i tilfælde af, at luftfartsselskabet enten annullerede over 10 % af flyvningerne eller ikke opfyldte de fastsatte trafikmål.

ii) Volare

(120) Den 29. november 2007, undertegnede Volare en handling- og markedsføringsaftale med So.Ge.A.AL.

(121) Handlingaftalen omfattede de mål, luftfartsselskabet skulle opfylde med hensyn til antal passagerer og flyvninger pr. år og de tilsvarende gebyrer, So.Ge.A.AL. skulle betale.

(122) Markedsføringsaftalen fastsatte et årligt markedsføringsgebyr på […] EUR, der skulle betales af lufthavnsoperatøren som »støtte til reklame for første aktivitetsår«. Markedsføringsaftalen fandt anvendelse i perioden fra den 28. oktober 2007 til den 31. oktober 2010.

iii) Meridiana

(123) Meridiana opererede fra Alghero lufthavn i 2000, 2001 og 2010.

(124) I 2000 og 2001 drev Meridiana ikke ruteflyvning fra Alghero lufthavn og leverede kun flyvninger baseret på charterefterspørgsel. Som sådan blev der ikke undertegnet nogen formelle handlingaftaler mellem So.Ge.A.AL og Meridiana. Luftfartsselskabet betalte So.Ge.A.AL offentliggjorte lufthavnsafgifter for alle lufthavnsydelser.

(125) Meridiana opererede ikke fra lufthavnen mellem 2002 og 2010. I 2010 påbegyndte Meridiana operationer fra lufthavnen og indgik en markedsføringsaftale samt en handlingaftale med So.Ge.A.AL.

(126) Handlingaftalen blev underskrevet den 28. april 2010 og dækkede perioden mellem april 2010 og april 2011. Ifølge denne aftale skulle Meridiana betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser.

(127) Markedsføringsaftalen blev undertegnet den 20. oktober 2010 og omfattede perioden mellem juni 2010 og oktober 2010. Aftalen fastsatte et engangsbeløb på […] EUR (ekskl. moms), der skulle betales af So.Ge.A.AL til Meridiana for opstart af ruter til/fra Milano, Verona og Bari i sommeren 2010. Betalingen var betinget af, at Meridiana opfyldte visse fastsatte trafikmål. Ifølge Italien havde So.Ge.A.AL i den periode, hvor aftalen med Meridiana var gældende med tilbagevirkende kraft, forhandlet lignende vilkår med luftfartsselskabet, som i sidste ende blev medtaget i den indgåede aftale. I den sammenhæng gav Italien Kommissionen et udkast til aftale af 7. juni 2010, som Meridiana og So.Ge.A.AL havde forhandlet på daværende tidspunkt.

iv) Air One/Alitalia

(128) Indtil 2010 havde Air One/Alitalia ikke undertegnet en formel aftale med So.Ge.A.AL og betalte So.Ge.A.AL de offentliggjorte lufthavnsafgifter for alle lufthavnsydelser. Indtil 2010 leverede So.Ge.A.AL ikke handlingydelser til Air One/Alitalia.

(129) I 2010 begyndte So.Ge.A.AL at levere handlingydelser til Air One/Alitalia. Dette førte til, at Air One/Alitalia indgik en handlingaftale med So.Ge.A.AL. De to parter indgik ligeledes en markedsføringsaftale om Air One/Alitalias start på internationale ruter fra Alghero lufthavn.

(130) Markedsføringsaftalen blev undertegnet den 20. oktober 2010 og omfattede perioden fra den 7. juni 2010 til den 30. september 2010. Italien forelagde Kommissionen udkastet til den aftale, der på det pågældende tidspunkt var blevet forhandlet af Alitalia og So.Ge.A.AL i maj 2010. Den underskrevne aftale omhandlede en enkeltstående betaling til markedsføring på […] EUR, som Air One/Alitalia skulle modtage for levering af markedsføringsydelser til So.Ge.A.AL i den periode, med mulighed for at forlænge aftalen til 2011 og 2012.

(131) Handlingaftalen blev indgået mellem Air One/Alitalia og So.Ge.A.AL den 30. november 2010 for en periode på seks år og omfattede en specifikation af de handlingafgifter, Air One/Alitalia skulle betale til So.Ge.A.AL for indenlandske og internationale ruter.

5.2.2.2. Handlingaftaler med andre luftfartsselskaber

(132) Kommissionen undersøgte også de handlingaftaler, som So.Ge.A.AL havde indgået med Air Italy, bmibaby og Air Vallée. Aftalerne blev indgået for en periode på mellem en måned (Air Vallée) og mere end to år (Air Italy) og fastsatte de handlingafgifter, der skulle betales af luftfartsselskaberne. Tabel 6 Handlingaftaler med Air Italy, bmibaby og Air Vallée Dato for underskrivelse Luftfartsselskab Periode 28.5.2008 Air Italy 1.6.2008-31.12.2010 29.7.2010 bmibaby 29.5.2010-30.9.2010 2010 Air Vallée 9.8.2010-30.8.2010

6. ECORYS-RAPPORTEN

(133) I løbet af undersøgelsen anmodede Kommissionen Ecorys om at udarbejde en rapport om So.Ge.A.AL's finansielle resultater og fastslå, hvorvidt lufthavnsoperatøren handlede som en markedsøkonomisk investor ved indgåelsen af aftaler med luftfartsselskaberne. Ecorys-rapporten blev indgivet den 30. marts 2011.

(134) Konklusionen på Ecorys-rapporten var, at So.Ge.A.AL's adfærd var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Ecorys mente, at So.Ge.A.AL's forretningsstrategi bar frugt. Denne strategi indebar, at lufthavnsoperatøren indgav en ansøgning om en »samlet« koncession på drift af lufthavnen, at terminalens kapacitet blev udvidet, og at der blev indgået aftaler med lavprisselskaber, der tager sigte på at anspore til internationale trafikstrømme. Ecorys konkluderede, at indgåelsen af aftalerne med Ryanair ud fra en markedsøkonomisk aktørs synspunkt var en rationel beslutning, idet disse aftaler sikrede en betydelig stigning i lufttrafikken, der forventedes at øge indtægterne fra både luftfartsvirksomhed og andre aktiviteter. Ifølge Ecorys kunne So.Ge.A.AL med rimelighed forvente, at fordelene ved disse aftaler i det lange løb ville opveje ekstraomkostningerne.

7. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN

7.1. FOREKOMST AF STATSSTØTTE TIL So.Ge.A.AL

(135) For så vidt angår potentiel støtte til lufthavnsoperatøren, bemærkede Kommissionen, at udvikling og drift af lufthavnsinfrastruktur forud for Aéroports de Paris-dommen ikke udgjorde økonomisk virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten (34). Eftersom der blev truffet beslutning om en del af de undersøgte foranstaltninger inden 2001, bemærkede Kommissionen, at den skulle undersøge, om de hidrørte fra juridisk bindende tilsagn afgivet, før Aéroports de Paris-afgørelsen blev afsagt, nemlig den 12. december 2000 (35), og dermed falder uden for anvendelsesområdet for statsstøttereglerne.

(136) Kommissionen mindede også om, at i det omfang finansieringen af aktiviteter, som normalt henhørte under statens ansvar i forbindelse med udøvelsen af offentlige beføjelser, var begrænset til dækning af omkostninger og ikke blev anvendt til at finansiere andre økonomiske aktiviteter (36), var denne finansiering ikke omfattet af statsstøttereglerne. På tidspunktet for vedtagelsen af 2012-beslutningen havde Kommissionen ikke tilstrækkelige oplysninger om arten (økonomisk eller ej) af de aktiviteter, der udføres af So.Ge.A.AL, og af de infrastrukturrelaterede omkostninger finansieret af de foranstaltninger, som er genstand for undersøgelsen, eller om hvorvidt visse omkostninger var uløseligt forbundet med aktiviteter under det offentlige myndighedsområde. Kommissionen opfordrede Italien til at specificere, hvilke aktiviteter der skulle betragtes som værende af ikkeøkonomisk karakter, og hvilke omkostninger som eventuelt var blevet finansieret ved de foranstaltninger, der er omfattet af Kommissionens undersøgelse.

7.1.1. Foranstaltning 1 — Kapitaltilførsler

(137) Kommissionen udtrykte alvorlig tvivl om, hvorvidt kapitaltilførslerne ville være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Den bemærkede, at So.Ge.A.AL løbende havde lidt tab siden 2000, og at selskabets finansielle resultater syntes at blive værre efter tildelingen af den »samlede« koncession. Dette syntes at være i modstrid med Italiens påstand om, at selskabets dårlige resultater primært var begrundet i, at det var umuligt at udnytte lufthavnsrelaterede aktiviteter baseret på delvis/midlertidig koncession.

(138) Kommissionen konstaterede endvidere, at Italien på daværende tidspunkt kun havde fremlagt efterfølgende bemærkninger til støtte for sine påstande om, at foranstaltningerne var ledet af udsigter til rentabilitet. En sådan analyse syntes desuden at vedrøre de overordnede fordele for RAS som følge af en stigning i flytrafikken og således de indtægter, som en privat investor ikke ville tage i betragtning ved analysen af rentabiliteten af sine investeringer. På dette grundlag havde Kommissionen indledningsvis den holdning, at kapitaltilførslerne gav lufthavnsoperatøren en fordel og udgjorde driftsstøtte til sidstnævnte.

(139) Endelig bemærkede Kommissionen, at selv om So.Ge.A.AL opfyldte betingelserne for at blive betragtet som en kriseramt virksomhed ifølge rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (37), havde Italien ikke fremlagt nogen oplysninger for Kommissionen til støtte for den konklusion, at driftsstøtten ville opfylde kompatibilitetskravene i disse retningslinjer.

7.1.2. Foranstaltning 2 — Finansiering af installationer og anlæg

(140) Der blev ikke indgivet tilstrækkelige oplysninger til Kommissionen om bidrag til installation og anlæg til en værdi af 6 540 269 EUR fra RAS til So.Ge.A.AL mellem 1998 og 2009. Italien blev opfordret til nøje at specificere arten af de omkostninger, der blev dækket af RAS.

7.1.3. Foranstaltning 3 — Investeringer i lufthavnsinfrastruktur og -udstyr

(141) Kommissionen bemærkede, at So.Ge.A.AL mellem 2001 og 2010 betalte 3 042 887 EUR til staten i gebyrer for brug af lufthavnsinfrastruktur, mens staten finansierede infrastrukturinvesteringer til 46 940 534 EUR og udstyr til 284 782 EUR i 2004-2010.

(142) Kommissionen bemærkede endvidere, at tildelingen af den samlede koncession til So.Ge.A.AL i 2007 ikke så ud til at have ført til en forøgelse af koncessionsafgifterne. På den baggrund indtog Kommissionen det foreløbige standpunkt, at koncessionsafgiften stod i et åbenbart misforhold til den offentlige finansiering, som staten stillede til rådighed til infrastrukturinvesteringer. Kommissionen har derfor foreløbig konkluderet, at So.Ge.A.AL kan have fået en fordel ved at betale en koncessionsafgift under markedsprisen.

(143) Italien blev opfordret til at fremlægge en på forhånd udarbejdet forretningsplan, der kunne dokumentere rentabiliteten af infrastrukturinvesteringer foretaget af offentlige enheder i Alghero lufthavn, til at understøtte påstanden om, at disse investeringer var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip.

7.2. FORELØBIGE SYNSPUNKTER VEDRØRENDE FORENELIGHEDEN AF STØTTEN TIL So.Ge.A.AL

(144) Kommissionen udtrykte tvivl om foreneligheden i medfør af traktatens artikel 107, stk. 3, af støtten til So.Ge.A.AL ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005.

(145) Selv om foranstaltningerne syntes at opfylde et klart defineret mål af almen interesse, blev der ikke afgivet tilstrækkelige oplysninger til Kommissionen til at vurdere, hvorvidt infrastrukturen i Alghero lufthavn var nødvendig og stod i et rimeligt forhold til det fastsatte mål. Kommissionen har heller ikke tilstrækkelige oplysninger til at vurdere perspektiverne for brugen af infrastrukturen på mellemlang sigt. Kommissionen var også i tvivl om, hvorvidt lufthavnens infrastruktur blev stillet til rådighed for luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår.

(146) Eftersom visse infrastrukturinvesteringer på daværende tidspunkt syntes at følge af So.Ge.A.AL's kontraktlige forpligtelser over for Ryanair, var Kommissionen i tvivl om behovet for støtte til at finansiere sådanne investeringer.

7.3. POTENTIEL STØTTE TIL LUFTFARTSSELSKABERNE

(147) Kommissionen indtog det foreløbige standpunkt, at beslutningerne om luftfartsselskabernes driftsbetingelser i Alghero lufthavn sandsynligvis kunne involvere statsmidler og kunne tilregnes staten.

7.3.1. Foranstaltning 4 — Aftaler undertegnet af So.Ge.A.AL med Ryanair/AMS

(148) Kommissionen bemærkede for det første, at AMS er et 100 % Ryanair-ejet datterselskab, som er oprettet med det ene formål at levere markedsføringstjenester via Ryanairs websted og ikke leverer andre ydelser. På dette grundlag havde Kommissionen indledningsvis den holdning, at for at vurdere, om der er tale om en selektiv fordel, skulle Ryanair og AMS betragtes som en enkelt enhed. Kommissionen var endvidere af den opfattelse, at man ved vurderingen af, om foranstaltningerne i relation til Ryanair/AMS var i overensstemmelse med markedsbetingelserne, måtte vurdere So.Ge.A.AL's adfærd i forhold til den adfærd, RAS og/eller andre offentlige aktionærer i So.Ge.A.AL havde udvist i den relevante periode. Kommissionen fandt, at aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne og de finansielle konsekvenser heraf af hensyn til vurderingen af det markedsøkonomiske aktørprincip ikke kunne udskilles og derfor skulle gøres til genstand for en samlet vurdering.

(149) Kommissionen mindede om, at der ikke kunne tages hensyn til regional udvikling ved anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip. Den bemærkede også, at der ifølge de oplysninger, den rådede over på dette stadie, ikke var udarbejdet nogen forretningsplan eller forudgående analyse af de aftaler, der var indgået med Ryanair/AMS som grundlag for So.Ge.A.AL's beslutning om at indgå disse aftaler.

(150) På det grundlag udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt So.Ge.A.AL og RAS har handlet som en markedsøkonomisk investor i deres forhold til Ryanair/AMS.

7.3.2. Foranstaltning 5 — Aftaler med andre luftfartsselskaber end Ryanair

(151) Kommissionen bemærkede, at So.Ge.A.AL anvendte store rabatter på lufthavnsafgifter til andre luftfartsselskaber end Ryanair, f.eks. på grundlag af opstart af nye ruter og stigning i trafikmængden. Kommissionen opfordrede Italien til at fremlægge eventuelle forudgående forretningsplaner, undersøgelser eller dokumenter vedrørende lufthavnsoperatørens økonomiske fordele ved hver af aftalerne med de luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen, eller hvis der ikke forelå sådanne dokumenter, So.Ge.A.AL's seneste budgetoverslag, der blev udarbejdet forud for indgåelsen af disse aftaler. På det grundlag udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt So.Ge.A.AL og RAS havde handlet som markedsøkonomiske investorer i deres forbindelser med de luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen.

8. BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN

(152) Kommissionen bemærker, at Italien foruden svarene på Kommissionens anmodninger om oplysninger i løbet af undersøgelsen har fremsat flere bemærkninger. Selv om Kommissionen indrømmede en måneds forlængelse af den frist, som medlemsstaterne i henhold til procedureforordningens artikel 6, stk. 1 (38), har til at fremsætte deres bemærkninger efter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, var kun én af Italiens bemærkninger blevet fremsat inden for den forlængede frist, nemlig Italiens brev af 31. august 2012. Italiens bemærkninger af 3. oktober 2012, 19. oktober 2012, 22. oktober 2012 og 20. februar 2013 blev indgivet efter fristens udløb.

(153) Dette afsnit vedrører derfor kun de bemærkninger, som Italien meddelte ved skrivelse af 31. august 2012. De argumenter, der er fremført i Italiens efterfølgende skrivelser, som har relevans for denne vurdering, blev fremlagt i afsnit 3-5.

8.1. POTENTIEL STØTTE TIL LUFTHAVNEN

i) Om godtgørelse af tab og kapitaltilførsler

(154) Italien erindrede om, at lufthavnsoperatører ved lov er forpligtede til at overholde visse kapitalkrav. Ifølge Italien var formålet med de kapitaltilførsler, der undersøges i denne sag, at genetablere So.Ge.A.AL's kapital til de påkrævede niveauer.

ii) Om den offentlige finansiering til installationer og anlæg

(155) Italien forklarede, at de koncessionsafgifter som lufthavnsoperatører med en »samlet« koncession skulle betale før 2003, blev fastsat til 10 % af brugergebyrerne i henhold til den italienske lov nr. 324 af 5. maj 1976 med senere ændringer og gebyret for lastning og losning af gods, der transporteres med fly, i henhold til den italienske lov nr. 117 af 16. april 1974.

(156) Fra 2003 blev de årlige koncessionsafgifter fastlagt med henvisning til lufthavnens arbejdsbyrdeenheder (wlu eller lasteenheder svarende til en passager eller 100 kg varer eller post), som blev fastsat på grundlag af trafikdata, der blev offentliggjort årligt af ministeriet for infrastruktur og transport-ENAC.

(157) I medfør af den italienske lov nr. 296 af 27. december 2006 blev den årlige koncessionsafgift for lufthavnsoperatører forhøjet for at sikre indtægter på henholdsvis 3 mio. EUR i 2007, 9,5 mio. EUR i 2008 og på 10 mio. EUR i 2009 til den italienske statskasse.

8.2. POTENTIEL STØTTE TIL LUFTFARTSSELSKABERNE

(158) Italien fremsatte ikke bemærkninger til den potentielle støtte til de luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, inden for medlemsstaternes frist, jf. procedureforordningens artikel 6, stk. 1, til at fremsætte deres bemærkninger efter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelse.

9. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(159) Kommissionen bemærker, at de interesserede parters bemærkninger omfatter en lang række argumenter. I sine mange henvendelser til Kommissionen redegjorde Ryanair f.eks. for de underliggende principper og forudsætninger, som efter selskabets mening bør danne grundlag for Kommissionens MEOP-analyse af aftalerne med luftfartsselskaber. So.Ge.A.AL hævdede, at der er mange grunde til, at de undersøgte foranstaltninger, der blev truffet til fordel for selskabet, kunne erklæres forenelige med det indre marked.

9.1. BEMÆRKNINGER FRA So.Ge.A.AL

9.1.1. Potentiel støtte til lufthavnsoperatøren

i) Om den økonomiske aktivitet

(160) So.Ge.A.AL understreger, at den offentlige finansiering, der blev ydet selskabet til at dække omkostningerne ved levering af tjenesteydelser, der henhører under det offentlige myndighedsområde, ikke udgør statsstøtte. So.Ge.A.AL angav ikke nærmere oplysninger om arten eller størrelsen af disse omkostninger.

(161) So.Ge.A.AL finder, at alle de undersøgte foranstaltninger vedrørende finansiering af infrastruktur, udstyr og »installationer og anlæg« var blevet lovligt forpligtet før Aéroports de Paris-afgørelsen og derfor burde udelukkes fra statsstøttevurderingen. For så vidt angår perioden efter den 12. december 2000, minder So.Ge.A.AL om, at Italien allerede havde forelagt dokumentation for den ikkeøkonomiske karakter af visse aktiviteter, som udføres af lufthavnsoperatøren. På det grundlag burde Kommissionen betragte en del af den pågældende offentlige finansiering som omkostninger i forbindelse med udøvelsen af ikkeøkonomiske aktiviteter.

(162) So.Ge.A.AL bemærker endvidere, at 2012-beslutningen ikke er klar med hensyn til arten og omfanget af den formodede støtte til lufthavnsoperatøren. Især ville det være uklart, om Kommissionens hensigt var at betegne den samlede finansiering til infrastrukturarbejder som statsstøtte eller, subsidiært, at antage, at kun forskellen mellem den markedsbaserede koncessionsafgift, som So.Ge.A.AL ville skulle have betalt til staten for den forbedrede infrastruktur, og den koncessionsafgift, der faktisk betales af lufthavnsoperatøren, ville betegnes som støtte. Selskabet fremførte, at den første mulighed ikke kunne forenes med den omstændighed, at staten på alle relevante tidspunkter havde bevaret ejerskabet over lufthavnsinfrastrukturen. So.Ge.A.AL kan derfor ikke betragtes som modtager af investeringsstøtte. Under alle omstændigheder anfører So.Ge.A.AL, at selskabet ikke havde modtaget nogen form for uretmæssig økonomisk fordel, selv med udgangspunkt i den anden løsningsmulighed.

ii) Om fair konkurrence

(163) So.Ge.A.AL understreger, at der ikke kan opstå nogen konkurrencefordrejning som følge af den offentlige finansiering til selskabet. På grund af Alghero lufthavns afsides beliggenhed overlapper dens opland (39) ikke med nogen anden lufthavn i Italien eller andre medlemsstater. Lufthavnen er heller ikke i konkurrence med andre lufthavne på øen på grund af afstanden imellem dem og manglen på pålidelige forbindelser til fastlandet. So.Ge.A.AL tilføjer, at de tre sardiske lufthavne varetager forskellige typer trafik. Derudover ville flytransport ikke konkurrere med andre transportformer om trafikken til og fra øen.

(164) So.Ge.A.AL accepterer ikke Kommissionens argument i 2012-beslutningen om, at flere lufthavnsoperatører konkurrerer om drift af lufthavnsinfrastruktur. So.Ge.A.AL fik tildelt den første »delvise« koncession (40) på drift af lufthavnen i 1995 og dermed længe før Aéroports de Paris-afgørelsen. Fra 1995 skulle So.Ge.A.AL udelukkende drive infrastrukturen i Alghero lufthavn, og selskabets aktivitet ville derfor ikke være i konkurrence med nogen anden lufthavnsoperatør.

iii) Om manglen på økonomisk fordel for So.Ge.A.AL

(165) So.Ge.A.AL gør gældende, at kapitaltilførslerne ville være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Ifølge So.Ge.A.AL bør de økonomiske forudsætninger for foranstaltningerne vurderes særskilt for to perioder: før og efter tildelingen af den »samlede« koncessionen til So.Ge.A.AL i 2007.

(166) So.Ge.A.AL anfører, at de kapitaltilførsler, som blev foretaget før 2007, var styret af behovet for at beskytte selskabets forretninger, navnlig på baggrund af tildelingen af en »samlet« koncession, som det allerede havde den 18. januar 1999. På grundlag af de foreliggende oplysninger på det tidspunkt, hvor beslutningerne om at tilføre selskabet kapital blev truffet, var udsigten til at få tildelt den »samlede« koncession af afgørende betydning for So.Ge.A.AL's aktionærer, eftersom det ville have gjort det muligt for lufthavnsoperatøren at drage fuld fordel af lufthavnsaktiviteterne og derfor øge indtægterne fra luftfartsvirksomhed og andre aktiviteter. Offentlige aktionærer ville ikke have haft andre alternativer end at tilføre virksomheden kapital og var berettigede hertil, idet forsinkelsen i tildelingen af koncessionen skyldtes ydre begivenheder, der ikke kunne tilskrives virksomheden. So.Ge.A.AL gjorde gældende, at Kommissionen skal tage højde herfor i sin vurdering af, om det markedsøkonomiske princip er overholdt. So.Ge.A.AL tilføjede, at foranstaltningerne også ville være berettigede ud fra den forventede stigning i passagertallet som følge af den lavprisstrategi, man havde ført siden 1999.

(167) Kapitaltilførslerne i 2009 og 2010 blev styret af behovet for at sikre, at lufthavnsoperatøren kunne operere, navnlig i betragtning af de forbedrede rentabilitetsudsigter i forbindelse med tildelingen af den »samlede« koncession. Den omstændighed, at So.Ge.A.AL ikke genvandt sin rentabilitet efter tildelingen af koncessionen, skyldtes et markedsscenario, der adskilte sig væsentligt fra det forventede, hvilket i betydelig grad påvirkede udviklingen af lufttrafikken i denne periode, nemlig den økonomiske nedgang og de deraf følgende økonomiske udfordringer for internationale luftfartsselskaber. Derfor oplevede So.Ge.A.AL et fald på 1,8 % i trafikmængden. Desuden hævder So.Ge.A.AL, at trafikken ikke kunne udvikle sig som ventet på grund af forsinkelser i udførelsen af infrastrukturarbejder (som burde være påbegyndt allerede i 2004, men som endnu ikke var blevet indledt i 2009). Endelig skal der tages hensyn til, at ENAC undlod at opjustere lufthavnsafgifterne, uanset at So.Ge.A.AL formelt havde anmodet herom.

(168) Det var på den baggrund, So.Ge.A.AL foretog korrigerende foranstaltninger med henblik på at opnå økonomisk balance såsom omlægning af sine aktiviteter, nedskæring af driftsomkostninger og investeringer i infrastruktur. Disse foranstaltninger vurderes i detaljer i 2010-planen for omorganisering og omstrukturering.

(169) So.Ge.A.AL afviser Kommissionens argument om, at der ikke blev foretaget en forudgående analyse, før foranstaltningerne blev iværksat. So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer iværksatte formentlig de pågældende foranstaltninger på grundlag af forretningsplaner, der var udarbejdet på forhånd. Bevis herfor ville være de dokumenter, Kommissionen fik forelagt i løbet af undersøgelsen, navnlig: a) So.Ge.A.AL's forretningsplan af 15. marts 1999 b) referatet af So.Ge.A.AL's bestyrelsesmøde den 8. april 2000 c) forretningsplanen for tildeling af den fyrreårige koncession fra september 2005 d) Roland Berger-planen som ajourført i 2007 og 2009 e) programmet for omorganisering og omstrukturering fra 2010-2012 f) Accuracy-rapporten.

(170) So.Ge.A.AL minder desuden om, at det allerede i Ecorys-rapporten, Accuracy-rapporten og Roland Berger-planen var fastslået, at kapitaltilførslerne var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip.

(171) Kommissionen havde undladt at tage behørigt hensyn til de særlige forhold, der gælder for luftfartssektoren i Italien som følge af de gældende italienske regler. I sin vurdering af situationen før og efter tildelingen af den samlede koncession til So.Ge.A.AL burde Kommissionen have taget hensyn til, at kapitaltilførslerne var et resultat af en retlig forpligtelse, hvis manglende opfyldelse ville have medført fortabelse af koncessionen. So.Ge.A.AL's aktionærer valgte derfor den mest omkostningseffektive valgmulighed, da de besluttede at tilføre selskabet kapital.

(172) So.Ge.A.AL mener, at selskabets offentlige aktionærer i forbindelse med kapitaltilførslerne har handlet på samme måde, som en operatør under markedsøkonomiske vilkår ville have gjort i en lignende situation, idet tilførslerne sikrede de offentlige investorer et positivt afkast på mellemlang til lang sigt. Ifølge So.Ge.A.AL skaber lufthavnens aktiviteter skatteindtægter i en størrelsesorden, der overstiger den offentlige finansiering, der er ydet selskabet.

(173) So.Ge.A.AL har endvidere gjort gældende, at kapitaltilførslerne ikke ville give lufthavnsoperatøren en økonomisk fordel som defineret i Altmark-dommen (41). Den generelle drift af lufthavnen kan betegnes som tjenesteydelse af almen økonomisk interesse (»SIEG«) under henvisning til behovet for at sikre øens tilgængelighed, og derfor ville de pågældende kapitaltilførsler udgøre kompensation for lufthavnens levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

(174) Aftalen ville have pålagt So.Ge.A.AL en forpligtelse til at levere ydelser af almen økonomisk interesse. De delvise koncessioner, som So.Ge.A.AL fik tildelt før 2007, kan ligeledes betragtes som overdragelsesakter. So.Ge.A.AL bemærker endvidere, at lufthavnsoperatører ud fra et rent juridisk synspunkt er nødsaget til at opfylde visse forpligtelser i forbindelse med driften af lufthavnene, som uundgåeligt tager hensyn til offentlighedens interesse. Disse forpligtelser vedrører sikring af en tilstrækkelig kvalitet af tjenesteydelserne, overholdelse af sikkerhedsstandarderne og kontinuitet og regelmæssighed i ydelserne.

(175) Den anden og tredje betingelse i Altmark-dommen ville blive overholdt, eftersom So.Ge.A.AL kun er blevet kompenseret op til et niveau, der udligner tabene, nærmere bestemt til det niveau, der kræves for at bringe kapitalniveauet tilbage i overensstemmelse med lovkravene, efter at sådanne tab var dækket. Endvidere tilføjer So.Ge.A.AL, at lufthavnsoperatører ved lov er forpligtede til at føre særskilte regnskaber mellem kerneaktiviteter og andre aktiviteter.

(176) Endelig hævder So.Ge.A.AL, at det fjerde Altmark-kriterium også ville blive overholdt, uden dog at fremlægge nogen beviser herfor.

iv) Om forenelighed

(177) Ifølge So.Ge.A.AL bør foreneligheden af eventuel støtte til lufthavnen vurderes af Kommissionen ud fra: a) retningslinjerne for regionalstøtte b) rammebestemmelserne for redning og omstrukturering c) artikel 106, stk. 2, i traktaten d) luftfartsretningslinjerne fra 2014.

(178) For det første gjorde So.Ge.A.AL gældende, at de omhandlede foranstaltninger blev tildelt Alghero lufthavn som kompensation for de ulemper, der følger af, at regionen Sardiniens er en ø. På dette grundlag bør Kommissionen erklære støtten forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).

(179) For det andet anførte So.Ge.A.AL, at alle de vurderede foranstaltninger blev indrømmet for at åbne mulighed for omstrukturering af So.Ge.A.AL med henblik på at sikre selskabets levedygtighed. I den forbindelse fremførte So.Ge.A.AL, at selskabet for så vidt angår kapitaltilførslerne i 2009 og 2010 udarbejdede en omstruktureringsplan, nemlig omorganiserings- og omstruktureringsplanen fra 2010, som afdækkede de faktorer, der havde haft en negativ indvirkning på virksomheden, og hvor der blev foreslået korrigerende foranstaltninger med henblik på at nedbringe omkostningerne og at ændre den forretningsmæssige politik. Denne plan omfattede et betydeligt eget bidrag til omstruktureringen fra So.Ge.A.AL.

(180) For det tredje hævder So.Ge.A.AL for så vidt angår støttens forenelighed med det indre marked i henhold til traktatens artikel 106, stk. 2, at den kompensation, selskabet fik for levering af ydelser af almen økonomisk interesse, konstant var lavere end det loft, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, litra a), i SGEI-beslutningen (42) fra 2005, nemlig 30 mio. EUR pr. år, og at selskabets omsætning var på under 100 mio. EUR. So.Ge.A.AL tilføjer, at passagerloftet på 1 million, jf. artikel 2, stk. 1, litra d), i SGEI-beslutningen fra 2005, også blev overholdt før 2004. Bestemmelserne i artikel 4, 5 og 6 i SGEI-beslutningen fra 2005 ville også blive overholdt, da kompensationen blev ydet til selskabet i forbindelse med korrekt definerede ydelser af almen økonomisk interesse og overdraget til So.Ge.A.AL ved en eller flere retsakter om overdragelse, da denne kompensation ikke oversteg, hvad der var nødvendigt for at levere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

(181) For det fjerde anfører So.Ge.A.AL, at støtten til lufthavnen til investeringer i infrastruktur, udstyr, installationer og anlæg bør betragtes som forenelig på grundlag af luftfartsretningslinjerne fra 2005. Den pågældende infrastruktur ville stå i rimeligt forhold til det forfulgte mål og ville have mellemfristede udsigter for brug i henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2004. Infrastrukturen blev også stillet til rådighed for luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår. Endvidere blev handelen ikke påvirket i et omfang, der strider mod den fælles interesse, og den offentlige finansiering var nødvendig og proportionel.

9.1.2. Foranstaltninger til fordel for de luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen

(182) Kommissionen ville have ret i at betragte So.Ge.A.AL og RAS samlet med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip. Med vedtagelsen af de pågældende foranstaltninger optrådte RAS og So.Ge.A.AL på samme måde, som en markedsøkonomisk aktør ville have gjort under lignende omstændigheder. So.Ge.A.AL ville ikke have opnået nogen økonomisk fordel ved de markedsføringsbidrag, der blev ydet af RAS til fordel for flyselskaber, der bruger Alghero lufthavn. De pågældende bidrag gik kun igennem lufthavnsoperatøren for efterhånden at blive ydet til luftfartsselskaber.

(183) So.Ge.A.AL gør gældende, at enhver støtte til luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, i form af lavere lufthavnsafgifter og markedsføringstilskud bør anses for at være forenelig med det indre marked efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) eller c), og retningslinjerne for luftfart fra 2005.

(184) Som begrundelse for denne konklusion fremfører So.Ge.A.AL, at den eventuelle støtte blev ydet til virksomheder, som har tilladelse til at udøve luftfartstjenester i en medlemsstat, på ruter, der forbinder en regional lufthavn henhørende under kategori C eller D som anført i luftfartsretningslinjerne fra 2005 med en anden lufthavn i Unionen. Finansieringen vedrørte ikke ruter underlagt forpligtelser til offentlig tjeneste som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 (43), og de aftaler, der er indgået med luftfartsselskaberne, omfattede sanktioner i tilfælde af, at luftfartsselskaberne ikke overholdt deres forpligtelser.

(185) Selv om So.Ge.A.AL anerkendte, at de pågældende tilskud blev ydet til luftfartsselskaber for en længere periode og med en højere sats end tilladt i henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2005, understreger selskabet, at aftaler med luftfartsselskaber ikke havde en varighed på mere end tre år, og at retningslinjerne for luftfart fra 2005 tillader undtagelser vedrørende støtteintensitet i forbindelse med dårligt stillede regioner.

9.1.3. Anvendelse af luftfartsretningslinjerne fra 2014

(186) I sine bemærkninger om anvendelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014 minder So.Ge.A.AL om, at ingen af de vurderede foranstaltninger til fordel for lufthavnen udgør statsstøtte. Skulle Kommissionen imidlertid konkludere, at nogle af disse foranstaltninger udgør driftsstøtte til So.Ge.A.AL, gør selskabet gældende, at alle betingelserne for forenelighed, der er fastsat i luftfartsretningslinjerne fra 2014, er opfyldt.

10. BEMÆRKNINGER FRA ØVRIGE INTERESSEREDE PARTER

(187) Ryanair, AMS og Unioncamere fremlagde deres bemærkninger i løbet af undersøgelsen.

10.1. BEMÆRKNINGER FRA RYANAIR

(188) Ryanair fremsatte sine bemærkninger vedrørende beslutningen fra 2012 den 12. marts 2013. Ryanair henviste til sine tidligere bemærkninger i denne sag før vedtagelsen af beslutningen af 2012 samt til en række bemærkninger vedrørende en række statsstøttesager om potentiel støtte til Ryanair.

(189) Ryanairs vigtigste bemærkninger i den forbindelse er opsummeret i betragtning 190-226.

i) Om AMS

(190) Ryanair afviser Kommissionens foreløbige konklusion om, at Ryanair og AMS skal betragtes som én enhed, og at de aftaler om lufthavnstjenester og aftaler om markedsføringstjenester samt de finansielle følger heraf bør vurderes samlet med henblik på vurdering af den økonomiske fordel.

(191) Hverken ejerstrukturen i AMS eller selskabets formål kan begrunde en sådan tilgang. Aftalerne om lufthavnstjenester indgået med Ryanair og aftalerne om markedsføringstjenester indgået med AMS ville være separate og uafhængige, de ville vedrøre forskellige tjenester og ville ikke være underlagt nogen kontraktlig eller anden forbindelse mellem dem, der kan begrunde, at de skal betragtes som et enkelt sæt foranstaltninger.

(192) Aftalerne om markedsføringstjenester var til fordel for So.Ge.A.AL som aftager af reklameydelser. Disse aftaler udgør en investering med henblik på at styrke lufthavnens brand og ville have ført til en stigning i antallet af indrejsende passagerer og dermed i ikkeluftfartsrelaterede indtægter. De havde ikke til formål at forbedre lastfaktoren eller afkastet på Ryanairs ruter og var heller ikke betinget af eventuelle fordele, sådan lufthavnsreklame på Ryanair.com ville bringe Ryanair.

(193) Endvidere er indgåelsen af en aftale om markedsføring med AMS ikke en betingelse for, at Ryanair kan operere ruter til og fra en lufthavn. Mange lufthavne, der betjenes af Ryanair, indgår ikke aftaler med AMS. Generelt opstår behovet for særlig markedsføring, der har til formål at opbygge en lufthavns brand og påvirke andelen af indrejsende passagerer, i mindre kendte lufthavne, hvor lufthavnens brand ikke er synligt, og den indgående trafik skal stimuleres.

(194) Det ville således være fuldt ud rationelt for en sådan lufthavn at bruge midler til dette formål, og spørgsmålet om, hvorvidt Ryanair også ville få fordel af reklamen eller ej, ville forretningsmæssigt set være irrelevant for lufthavnen. En privat investor vil ikke afholde sig fra en investering, blot fordi andre parter også kan drage fordel af en vækst i aktiviteterne.

(195) Ryanairs aftaler med So.Ge.A.AL var almindelige kommercielle aftaler i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, og det samme gælder AMS' aftaler med So.Ge.A.AL, idet AMS indgår markedsføringsaftaler til samme priser og for tilsvarende mængder med både offentlige og private lufthavne, turistorganisationer, biludlejningsvirksomheder, websteder for hotelreservation, forsikringsselskaber og udbydere af telekommunikationstjenester (44).

(196) Dette er i overensstemmelse med den holdning, Ryanair har indtaget i andre skrivelser til Kommissionen i løbet af undersøgelsen. I de øvrige skrivelser er Ryanair uenig i Kommissionens vurdering af, at betalinger til AMS udgør omkostninger for lufthavnen. Ifølge Ryanair ville denne tilgang ikke tage hensyn til den værdi, som AMS' ydelser bringer lufthavnen (45). Ved at købe reklameplads kan lufthavne øge andelen af indrejsende passagerer på Ryanairs flyvninger, som typisk bruger mere end udrejsende passagerer på ikkeluftfartsrelaterede varer og tjenesteydelser. Det er derfor forretningsmæssigt fornuftigt for lufthavnene (46). Ryanair mener, at køb af markedsføringsydelser på markedsvilkår bør adskilles fra andre kontrakter mellem lufthavne og flyselskaber med henblik på en vurdering af, om princippet om den markedsøkonomiske aktør er overholdt. Skulle Kommissionen insistere på at samle AMS-aftalerne og Ryanair-aftalerne om lufthavnsydelser i én enkelt undersøgelse af, om dette princip er overholdt, bør der ikke ses bort fra den værdi, som AMS' ydelser bringer lufthavnen.

ii) Om tilregnelse til staten og statsmidler

(197) Ryanair mener, at Kommissionens synspunkt om, at de offentlige myndigheder var involveret i vedtagelsen af de undersøgte foranstaltninger med Ryanair og AMS, ikke er dokumenteret. Det kan ikke antages — og mangler stadig at blive påvist — at de offentlige myndigheder faktisk var involveret i vedtagelsen af foranstaltningerne.

(198) Argumentet om, at »So.Ge.A.AL er 100 % ejet af offentlige myndigheder, som har blandet sig i So.Ge.A.AL's beslutningsproces«, ville være utilstrækkeligt dokumenteret, for så vidt som det udelukkende er baseret på det ene organiske kriterium om, at So.Ge.A.AL's bestyrelse udnævnes af de offentlige aktionærer. Aftalen fra 2002, hvori Sardinien påtog sig at samarbejde med Ryanair med henblik på at udvikle turismen og beskæftigelsen i området, beviser heller ikke, at de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde var involveret i vedtagelsen af de foranstaltninger, der er truffet af So.Ge.A.AL over for Ryanair og AMS efter undertegnelsen af den pågældende aftale. Desuden ville den omstændighed, at So.Ge.A.AL og Sardinien efterfølgende indgik aftaler i 2004, 2005, 2006 og 2007 om fælles markedsføringsbidrag, kun støtte det forhold, at Sardinien ydede finansiering til So.Ge.A.AL, men ikke at myndighederne rettede So.Ge.A.AL's foranstaltninger mod Ryanair og AMS.

(199) Ryanair har ikke kendskab til eller er ansvarlig for aftaler mellem So.Ge.A.AL og RAS, har ikke foranlediget eller anmodet om sådanne aftaler, og derfor bør de aftaler, Ryanair og AMS har med So.Ge.A.AL, ikke berøres af aftaler mellem So.Ge.A.AL og RAS.

(200) Ryanair ville heller ikke kunne betragtes som en indirekte modtager af statsstøtte. Kommissionen kan ikke blot antage, at der er ydet statsstøtte til de luftfartsselskaber, der beflyver lufthavnen, uden bevis for, at der faktisk er tale om en fordel i form af statsstøtte. Så længe vilkårene for den kommercielle forbindelse mellem Ryanair og en lufthavn kan være berettiget i henhold til det markedsøkonomiske aktørprincip, kan en forpligtelse til at foretage tilbagesøgning ikke udvides til Ryanair. Ryanair anfægter Kommissionens betragtning om, at de incitamenter, som en offentlig lufthavn har givet til et flyselskab, automatisk betragtes som statsstøtte, selv om de kun delvist er blevet finansieret ved hjælp af offentlige midler. Ryanair fremfører, at Kommissionens modvilje mod at undersøge, om foranstaltningerne kan tilregnes staten, ikke afspejler retningslinjerne for luftfart fra 2005, som fastslår, at beslutningen om at omfordele de offentlige midler til et luftfartsselskab skal kunne tilskrives offentlige myndigheder for at udgøre støtte (47).

iii) Vedrørende den sammenlignende analyse

(201) Ryanair fremfører, at en sammenlignende analyse ifølge retspraksis (48), bør være det primære kriterium for at kontrollere tilstedeværelsen af støtte til flyselskaber, mens det omkostningsbaserede kriterium kun bør anvendes, hvis det er umuligt at sammenligne den påståede støtteyders situationen med en privat koncerns. Ryanair anfører endvidere, at man ved vurderingen af de aftaler, som lufthavnsoperatører har indgået med luftfartsselskaberne, også bør se på de netværksvirkninger, der følger af disse aftaler. I en anden skrivelse erklærede Ryanair sig enig i, at både sammenlignende og omkostningsbaserede analysemetoder er almindelig forretningspraksis (49).

iv) Vedrørende forudgående rentabilitet

(202) Ryanair anfører i det væsentligste, at hele Kommissionens argumentation i beslutningen fra 2012 var behæftet med en fejlagtig anvendelse af den markedsøkonomiske aktørtest, der må være udledt af en fejlagtig antagelse af, at der skulle foreligge en forudgående forretningsplan for at kunne konkludere, at det markedsøkonomiske aktørprincip var overholdt. Forretningsplaner er ikke en forudsætning for private investorers kommercielle beslutninger (50). Selv om disse planer utvivlsomt kan bevise, at et offentligt organ handlede som en privat investor, ville fraværet af en sådan plan ikke være tilstrækkeligt til at konkludere, at et offentligt organ ikke handlede som en privat investor.

(203) Under alle omstændigheder ville Kommissionen i den foreliggende sag allerede i 2012-beslutningen have indrømmet, at Alghero lufthavn havde fremlagt en grundlæggende forudgående analyse, som burde anses for tilstrækkelig. Kommissionen er ikke i stand til at vurdere, hvad der er en »acceptabel« forretningsplan og bør heller ikke forsøge at gøre det.

(204) Ryanair anfører endvidere, at Kommissionen fik Ecorys til at foretage en analyse af det markedsøkonomiske aktørprincip, hvori det blev konkluderet, at Ryanairs aftaler var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, og at So.Ge.A.AL's tab skyldtes de betydelige og uforudsigelige forsinkelser i statens tildeling af den »samlede« koncession. Uforudsigelige mangler og forsinkelser bør ikke indgå i MEOP-analysen, eftersom private lufthavne også kan komme ud for den slags som led i deres normale forretning, hvad enten det skyldes handlinger eller fejl begået af staten eller andre private virksomheder, som lufthavnen er afhængig af.

(205) Endvidere har Ryanair fremlagt en række notater udarbejdet af Oxera og en analyse udarbejdet af professor Damien P. McLoughlin.

Oxera notat 1 — »Identifying the market benchmark in comparator analysis for MEO tests«, statsstøttesager vedrørende Ryanair, udarbejdet af Oxera for Ryanair, 9. april 2013

(206) Oxera mente, at Kommissionens fremgangsmåde med kun at acceptere sammenligningslufthavne i det samme opland som den lufthavn, der undersøges, er forkert.

(207) Oxera anførte, at referencepriserne fra sammenligningslufthavne ikke er påvirket af statsstøtte til omkringliggende lufthavne. Det er derfor muligt at foretage et fyldestgørende skøn over sammenligningsgrundlaget for testen af markedsøkonomiprincippet.

(208) Det skyldes følgende forhold: a) Sammenlignende analyser bruges i vid udstrækning til tests af markedsøkonomiprincippet uden for statsstøtteområdet. b) Virksomheder påvirker kun hinandens beslutninger om prisfastsættelse, i det omfang deres produkter er substituerbare eller supplerer hinanden. c) Lufthavne i samme opland konkurrerer ikke nødvendigvis med hinanden, og sammenligningslufthavne, der anvendes i de indsendte rapporter, står over for begrænset konkurrence fra statsejede lufthavne inden for deres opland (< 1/3 af de kommercielle lufthavne inden for sammenligningslufthavnenes opland er fuldt ud statsejet, og ingen af de enkelte lufthavne inden for det samme opland som sammenligningslufthavnene var genstand for aktuelle statsstøtteretlige betænkeligheder (fra april 2013). d) Selv når sammenligningslufthavne står over for konkurrence fra statsejede lufthavne inden for det samme opland, er der grund til at formode, at deres adfærd er i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske aktør (f.eks. hvor der er en stor privat ejerandel, eller hvor lufthavnen er privat forvaltet). e) Markedsøkonomiske lufthavne vil ikke fastsætte priser, der ligger under differensomkostningerne.

Oxera notat 2 — »Principles underlying profitability analysis for MEO tests«, statsstøttesager vedrørende Ryanair, 9. april 2013

(209) Oxera anførte, at den rentabilitetsanalyse, Oxera foretog i sine rapporter til Kommissionen, følger de principper, som en fornuftig privat investor ville anvende, og afspejler den tilgang, der fremgår af Kommissionens praksis.

(210) De principper, der ligger til grund for rentabilitetsanalysen, er: a) vurderingen foretages på grundlag af stigninger/fald i indtægter/udgifter b) en forudgående forretningsplan er ikke nødvendigvis påkrævet c) for en lufthavn uden trængselsproblemer er »single till«-systemet den rette prisfastsættelsesmetode d) kun de indtægter, der er forbundet med den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn, bør medtages e) hele aftalens løbetid, herunder eventuelle forlængelser, bør inddrages f) fremtidige pengestrømme diskonteres med henblik på at vurdere aftalernes rentabilitet g) lufthavnenes meromkostninger/-indtægter som følge af Ryanair-aftalerne bør vurderes på grundlag af skøn over det interne afkast eller nettonutidsværdien (NNV).

Analyse af professor Damien P. McLoughlin — »Brand building: why and how small brands should invest in marketing«, udarbejdet for Ryanair, den 10. april 2013

(211) Formålet med analysen var at fastsætte den forretningsmæssige logik, der ligger til grund for regionale lufthavnes beslutninger om at købe reklamer på Ryanair.com fra AMS.

(212) Det anføres i analysen, at der findes et stort antal stærkt etablerede og velkendte lufthavne, som benyttes i almindelighed. Svagere konkurrenter skal overvinde forbrugernes statiske købsadfærd for at udbygge deres virksomhed. Mindre regionale lufthavne skal finde en vej til konsekvent at kommunikere deres brand ud til så bredt et publikum som muligt. Traditionelle former for kommerciel kommunikation kræver flere udgifter, end de har ressourcer til.

Oxera notat 3 og 4 — »How should AMS Agreements be treated within the profitability analysis as part of the market operator test?«17. og 31. januar 2014

(213) Ryanair indsendte yderligere rapporter fra sin konsulent Oxera. I disse rapporter redegjorde Oxera for de principper, som ifølge luftfartsselskabet bør tages i betragtning i rentabilitetsanalysen af dels aftalerne om lufthavnstjenester mellem Ryanair og lufthavnene dels markedsføringsaftalerne mellem AMS og de samme lufthavne som led i testen af markedsøkonomiprincippet (51). Ryanair fremhævede, at disse rapporter ikke på nogen måde ændrer selskabets holdning, der tidligere er fremlagt, nemlig at aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne bør analyseres i særskilte tests af markedsøkonomiprincippet.

(214) Rapporterne viste, at AMS' overskud bør medtages som indtægter i en fælles analyse af rentabiliteten, mens AMS' udgifter bør indarbejdes i omkostningerne. Med henblik herpå foreslås det i rapporterne at anvende en cashflowbaseret metode til den samlede rentabilitetsanalyse, hvilket betyder, at lufthavnenes udgifter til AMS kan behandles som løbende driftsudgifter.

(215) Rapporterne fremhævede, at markedsføringsaktiviteter bidrager til etablering af og støtte til værdien af et brand, som er i stand til at frembringe virkninger og fordele, ikke kun mens aftalerne med et luftfartsselskab er i kraft, men også efter deres ophør. Dette ville navnlig være tilfældet, hvis andre flyselskaber etablerer sig i lufthavnen, fordi Ryanair har indgået en aftale med en lufthavn, hvilket igen vil få flere butikker til at etablere sig dér og derfor skabe større ikkeluftfartsrelaterede indtægter for lufthavnen. Hvis Kommissionen foretager en samlet rentabilitetsanalyse, skal disse fordele ifølge Ryanair tages i betragtning ved at behandle udgifterne til AMS som påløbne driftsomkostninger, eksklusive AMS' betalinger.

(216) Ryanair mente endvidere, at der skulle medregnes en slutværdi i den forventede merfortjeneste ved udløbet af aftalen om lufthavnstjenester for at tage hensyn til den værdi, der skabes efter aftalens ophør. Slutværdien kunne tilpasses på grundlag af en sandsynlighed for »fornyelse«, hvor man måler forventningen om, at overskuddet vil bestå efter udløbet af aftalen med Ryanair, eller hvis lignende betingelser skulle blive aftalt med andre luftfartsselskaber. Ryanair anførte, at det således ville være muligt at beregne en nedre grænse for fordele, der skabes som følge af både aftalen med AMS og aftalen om lufthavnstjenester, der afspejler usikkerheden vedrørende eventuelle merfortjenester efter udløbet af aftalen om lufthavnstjenester.

(217) Til støtte for denne tilgang blev der i rapporterne fremlagt et sammendrag af resultaterne af undersøgelser af markedsføringens virkninger på værdien af et brand. Det blev i disse undersøgelser konstateret, at markedsføring kan støtte værdien af et brand og kan medvirke til at opbygge et kundegrundlag. For en lufthavn øger markedsføring på Ryanair.com ifølge rapporterne især synligheden af lufthavnens brand. Endvidere vil især mindre regionale lufthavne, der ønsker at øge deres lufttrafik, således ifølge rapporterne kunne øge værdien af deres brand ved at indgå markedsføringsaftaler med AMS.

(218) Det hed endelig i rapporterne, at en cash-flowbaseret tilgang var at foretrække frem for kapitaliseringstilgangen, hvor AMS' udgifter behandles som kapitaludgifter til et immaterielt aktiv (dvs. brandets værdi) (52). Kapitaliseringstilgangen ville kun tage højde for den andel af markedsføringsudgifterne, der kan henføres til en lufthavns immaterielle aktiver. Markedsføringsudgifterne ville blive behandlet som immaterielle aktiver og heref