INDHOLD "" ID="1">1. INDLEDNING"> ID="1"> Bestraebelser paa at opnaa ligevaegt paa markedet for mejeriprodukter> ID="2">1.1 "> ID="1"> Rettens tidligere undersoegelser> ID="2">1.2 - 1.3 "> ID="1"> Maalene for Rettens undersoegelse> ID="2">1.4 - 1.5 "> ID="1">2. MARKEDET FOR MAELK OG MEJERIPRODUKTER"> ID="1"> Maelk og anvendelsen heraf> ID="2">2.1 - 2.4 "> ID="1"> Verdens samlede produktion og prisernes tendens paa verdensmarkedet> ID="2">2.5 - 2.8 "> ID="1"> Udviklingen i Faellesskabets maelkeproduktion> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Udviklingen i forbruget af maelk og mejeriprodukter> ID="2">2.17 - 2.20"> ID="1"> Udviklingen i udfoersel og indfoersel> ID="2">2.21 - 2.24"> ID="1"> Foedevarehjaelp> ID="2">2.25"> ID="1"> Uligevaegt paa markedet for maelk og mejeriprodukter> ID="2">2.26"> ID="1"> Selvforsyningsgraden i EF for de forskellige mejeriprodukter> ID="2">2.27 - 2.30"> ID="1"> Udviklingen i lagrene af smoer og skummetmaelkspulver> ID="2">2.31"> ID="1"> Mangel paa betalingsdygtige afsaetningsmarkeder> ID="2">2.32"> ID="1"> Den vedvarende uligevaegt> ID="2">2.33 - 2.39"> ID="1">3. DEN FAELLES MARKEDSORDNING FOR MAELK OG MEJERIPRODUKTER> ID="2">3.1 "> ID="1"> Maal> ID="2">3.2 - 3.3 "> ID="1"> Midler og mekanismer> ID="2">3.4 "> ID="1"> Interventionspriser> ID="2">3.5 "> ID="1"> Interventionsforanstaltninger> ID="2">3.6 "> ID="1"> Afsaetningsforanstaltninger> ID="2">3.7 - 3.10"> ID="1"> Samhandel> ID="2">3.11 - 3.12"> ID="1"> Foranstaltninger til styring af maelkeproduktionen> ID="2">3.13"> ID="1"> Den lineaere afgift eller medansvarsafgiften> ID="2">3.14 - 3.16"> ID="1"> Andre foranstaltninger med henblik paa at genoprette ligevaegten paa markedet for maelk og mejeriprodukter> ID="2">3.17 - 3.19"> ID="1"> Kvoteordningen> ID="2">3.20 - 3.24"> ID="1"> Udgifter og indtaegter i forbindelse med mejerisektoren> ID="2">3.25"> ID="1"> Udviklingen i budgetudgifterne> ID="2">3.26 - 3.28"> ID="1"> Udviklingen i budgetindtaegterne> ID="2">3.29"> ID="1"> Opfoerelsen paa budgettet af visse indtaegter inden for mejerisektoren> ID="2">3.30"> ID="1">4. IVAERKSAETTELSEN AF FORANSTALTNINGERNE TIL STYRING AF MAELKEPRODUKTIONEN> ID="2">4.1 "> ID="1"> Udviklingen i produktionen og i kvoterne> ID="2">4.2 - 4.5 "> ID="1"> Visse medlemsstater har ikke gennemfoert ordningen> ID="2">4.6 "> ID="1"> Prisforanstaltninger> ID="2">4.7 "> ID="1"> Stoerre fleksibilitet i kvoteordningen> ID="2">4.8 "> ID="1"> Stoerre fleksibilitet i faellesskabsordningen under hensyntagen til ordninger tilpasset nationale behov> ID="2">4.9 "> ID="1"> Ordningens kompleksitet og de indbyrdes afvigende fortolkninger af den> ID="2">4.10 - 4.11"> ID="1"> Tilpasning af ordningen til de enkelte medlemsstaters behov> ID="2">4.12 - 4.15"> ID="1"> Svaekkelse af tillaegsafgiftens praeventive virkning> ID="2">4.16"> ID="1"> Forlaengelse af kvotemodregningsmekanismen og overvaeltning af tillaegsafgiften paa de enkelte producenter> ID="2">4.17 - 4.21"> ID="1"> Overfoersel af referencemaengder fra stalddoerssalg til leverancer> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Forsinkelser i opkraevningen af indtaegterne fra tillaegsafgiften> ID="2">4.27 - 4.29"> ID="1"> Utilstraekkelig justering ved overskridelse af det repraesentative indhold af maelkefedt> ID="2">4.30 - 4.34"> ID="1"> Kvoteoverdragelser> ID="2">4.35 - 4.50"> ID="1"> Kontrolforanstaltninger> ID="2">4.51"> ID="1"> Forvaltningskriterier og Kommissionens tilsyn med de forskellige foranstaltninger> ID="2">4.51 - 4.53"> ID="1"> Kontrolforanstaltninger i medlemsstaterne> ID="2">4.54 - 4.55"> ID="1"> Saerlig stoette og kvoteordningen> ID="2">4.56 - 4.57"> ID="1"> Kvoteordningens indvirkning paa bedriftsstrukturen> ID="2">4.58 - 4.63"> ID="1"> Ordningens indvirkning paa budgettet> ID="2">4.64 - 4.65"> ID="1">5. KONKLUSION"> ID="1"> Det utilstraekkelige fald i maelkeproduktionen> ID="2">5.1 - 5.6 "> ID="1"> Svaekkelsen af producentens ansvar> ID="2">5.7 "> ID="1"> Den nationale udligning> ID="2">5.8 - 5.9 "> ID="1"> Nationale overfoersler mellem leverancer og stalddoerssalg> ID="2">5.10"> ID="1"> Justering af leverancer og stalddoerssalg ud fra indholdet af maelkefedt virker ikke tilstraekkeligt praeventivt> ID="2">5.11 - 5.12"> ID="1"> Den oekonomiske fordel ved at udskyde betalingen af tillaegsafgiften> ID="2">5.13"> ID="1"> Uensartet gennemfoerelse i medlemsstaterne> ID="2">5.14 - 5.15"> ID="1"> Foranstaltningernes kompleksitet> ID="2">5.16"> ID="1"> Risici og usikkerhedsmomenter ved en kvoteordning> ID="2">5.17 - 5.18"> ID="1"> Kvoteordningen og bedriftsstrukturerne> ID="2">5.19 - 5.21">

BILAG "" ID="1">I Tabel nr. 1 - Budgetindtaegter og -udgifter i forbindelse med den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter> ID="2">31"> ID="1">II Tabel nr. 2 - Godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion> ID="2">32"> ID="1">III Tabel nr. 3 - Endelige overfoersler af samlede garantimaengder fra kvoten for direkte salg til kvoten for leverancer> ID="2">33"> ID="1">IV Tabel nr. 4 - Oversigt pr. medlemsstat - Maelkeleverancer og samlede garantimaengder> ID="2">34"> ID="1">V Graf nr. 1 - Maelkeleverancer og samlede garantimaengder (i mio. tons)> ID="2">35"> ID="1">VI Graf nr. 2 - EF's maelkeproduktion (i mio. tons)> ID="2">36"> ID="1">VII Tabel nr. 5 - Fordelingen af Faellesskabets reserve paa medlemsstaterne (artikel 5c, stk. 4, i forordning (EOEF) nr. 804/68 som aendret ved forordning (EOEF) nr. 856/84)> ID="2">37"> ID="1">VIII Tabel nr. 6 - Prisudvikling> ID="2">38"> ID="1">IX Tabel nr. 7 - Egetforbrug paa bedriften> ID="2">39"> ID="1">X Graf nr. 3 - Smoerforbruget i Faellesskabet (i mio. tons)> ID="2">40"> ID="1">XI Graf nr. 4 - Forbruget af skummetmaelkspulver i Faellesskabet (i mio. tons)> ID="2">41"> ID="1">XII Graf nr. 5 - Forbruget af ost i Faellesskabet (i mio. tons)> ID="2">42"> ID="1">XIII Graf nr. 6 - Offentlige smoerlagre i Faellesskabet (i mio. tons)> ID="2">43"> ID="1">XIV Graf nr. 7 - Faellesskabets lagre af skummetmaelkspulver (i mio. tons)> ID="2">44"> ID="1">XV Graf nr. 8 - Foedevarehjaelp (i mio. ecu)> ID="2">45"> ID="1">XVI Graf nr. 9 - Udviklingen i malkekvaegsbesaetningerne (i mio.)> ID="2">46"> ID="1">XVII Graf nr. 10 - Udviklingen i maelkeydelsen i tons pr. malkeko> ID="2">47"> ID="1">XVIII Tabel nr. 8 - Maelkeproduktionens andel af den samlede landbrugsproduktion i %> ID="2">48"> ID="1">XIX Tabel nr. 9 - Fedtindholdet i komaelk> ID="2">49"> ID="1">XX Tabel nr. 10 - Restancer - stillingen pr. 15. oktober 1991> ID="2">50"> ID="1">XXI Graf nr. 11 - De faelles markedsordninger - Betalinger (i % af betalinger afholdt over EUGFL, Garantifonden)> ID="2">51"> ID="1">XXII Formindskelse af afgiften> ID="2">52"> ID="1">XXIII Overfoersel af kvoter for leverancer til kvoter for stalddoerssalg - Anvendelse af proceduren i henhold til artikel 6a i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984> ID="2">53"> ID="1">XXIV Specifikke stoetteordninger: godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion og godtgoerelse for midlertidig suspension af maelkeproduktion> ID="2">54"> ID="1">XXV Nationale programmer for opkoeb og omstrukturering af maelkeproduktionen> ID="2">57"> ID="1">XXVI Medlemsstaternes anvendelse af artikel 4a i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84> ID="2">58"> ID="1">Kommissionens svar> ID="2">59">

SAERBERETNING nr. 4/93 om ivaerksaettelsen af kvoteordningen til styring af produktionen af maelk og mejeriprodukter med Kommissionens svar (94/C 12/01)

1. INDLEDNING

Bestraebelser paa at opnaa ligevaegt paa markedet for mejeriprodukter

1.1. Faellesskabets marked for mejeriprodukter er praeget af strukturbestemte overskud som foelge af en tendens til uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel. Disse overskud skal gradvist fjernes ved hjaelp af forskellige former for faellesskabsstoette og -tilskud. Finansieringen heraf kraever omfattende budgetmidler. I 1977 oprettede Faellesskabet en mere direkte forbindelse mellem maelkeproduktionen og omkostningerne ved afsaetning af maelkeprodukter, idet der blev indfoert en lineaer afgift, ogsaa kaldet en medansvarsafgift. Denne afgift, der er proportional med produktionsmaengden, hoerer i modsaetning til de sukkerafgifter, der opkraeves inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker, ikke ind under Faellesskabets egne indtaegter i henhold til traktatens artikel 201. Afgiften er indfoert for at goere producenterne ansvarlige for deres overproduktion. Da den er indbygget i interventionsordningen, der er indfoert under den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, indebaerer afgiften i praksis, at der betales producenten lavere nettopriser. I 1984 konstaterede Raadet, at paa trods af opkraevningen af medansvarsafgiften oegedes maelketilfoerslerne i en rytme, der fremdeles var uacceptabel. For at undgaa foranstaltninger, der ville ramme producenternes indkomst haardt, som f.eks. en vaesentlig nedsaettelse af interventionsprisen eller andre foranstaltninger med tilsvarende virkning, besluttede Raadet, at maelkeproduktionen fremover skulle holdes i stramme toejler og at der til dette formaal skulle indfoeres en kvoteordning(1) ()

, hvor overskridelse af kvoterne medfoerte en vaesentlig straf, nemlig tillaegsafgiften.

Rettens tidligere undersoegelser

1.2. I saerberetning nr. 2/87 om kvote- og tillaegsafgiftsordningen, vedtaget den 15. juli 1987(2) ()

, konstaterede Retten, at det erklaerede maal, nemlig at skabe ligevaegt mellem udbud og efterspoergsel, ikke var blevet naaet, baade fordi de oprindelige kvoter var sat for hoejt, og fordi den praeventive virkning af tillaegsafgiften var blevet afboedet af de nedenfor beskrevne undtagelser, saaledes at afgiftstilsvaret var blevet formindsket (jf. punkt 4.18). Ordningen foerte i sig selv til ulige behandling af producenterne, og mangler ved medlemsstaternes gennemfoerelse af ordningen gjorde disse forskelle endnu stoerre.

1.3. Retten har tidligere i AArsberetningen for Regnskabsaaret 1988 (punkt 5.33-5.38)(3) ()

paatalt, at kvotebestemmelserne var blevet aendret med tilbagevirkende kraft for at rette op paa mangelfulde forhold, der var konstateret i visse medlemsstater. Det fik negative oekonomiske konsekvenser for faellesskabsbudgettet og resulterede i forskelsbehandling af producenter og medlemsstater.

Maalene for Rettens undersoegelse

1.4. Paa baggrund af den i anden sammenhaeng beskrevne udvikling, hvoraf nogle aspekter blev behandlet i Rettens saerberetning fra 1987, samt paa baggrund af det faktum, at markedet for mejeriprodukter, der reguleres af en af de mest omfattende faelles markedsordninger, siden begyndelsen af regnskabsaaret 1990 atter i foruroligende grad har vaeret praeget af uligevaegt, har Retten foretaget en ny undersoegelse med henblik paa at vurdere, om den aendrede ordning til styring af maelkeproduktionen kan opfylde de maal, der er sat for den. Ordningen er blevet vurderet ud fra kriterierne for effektivitet, produktivitet og sparsommelighed. Endvidere analyseres virkningerne af indfoerelsen af en kvoteordning inden for den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter. Denne analyse er koncentreret om gennemfoerelsen af de talrige bestemmelser paa omraadet.

1.5. Rettens bemaerkninger er resultatet af dens undersoegelser i Kommissionen og i de 11 medlemsstater, der er underlagt ordningen til styring af maelkeproduktionen. Gennemfoerelsen af den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter i Portugal blev i medfoer af tiltraedelsesakten udskudt til 1. januar 1991. Retten har undersoegt, om der er ligevaegt mellem udbud og efterspoergsel i mejerisektoren, og den har revideret de ordninger, der er indfoert til gennemfoerelse af foranstaltningerne. Rettens undersoegelse har endvidere omfattet udviklingen i lovgivningen, der har gjort ordningen mere kompleks og vanskeligere at styre. 2. MARKEDET FOR MAELK OG MEJERIPRODUKTER

Maelk og anvendelsen heraf

2.1. Maelk bestaar af en raekke komponenter, og sammensaetningen kan variere betydeligt efter dyrets race og alder samt efter maengde og kvalitet af det anvendte foder. Komaelks vaegtfylde er 1,03 kg/l, og ud over vand er de vigtigste komponenter maelkefedt (mellem 30 og 48 g/l, eller mellem 2,9 % og 4,7 %), lactose (mellem 47 og 54 g/l) og proteiner som f.eks. kasein (mellem 27 og 33 g/l) og albumin (mellem 4 og 6 g/l). Blandingsforholdet mellem disse komponenter har en direkte indvirkning paa rentabiliteten i maelkeforarbejdningsindustrien. I de fleste lande bestemmes den pris, der betales maelkeproducenten, af forskellige kvalitetskriterier, herunder fedtprocent, prote- inindhold og syreindhold m.v.

2.2. Maelken bruges paa gaarden, eller den saelges. Paa gaarden kan maelken anvendes som foder, til konsum eller til fremstilling af hjemmelavet ost og smoer.

2.3. Bortset fra smaa maengder raa maelk, der afsaettes direkte til den endelige forbruger, bliver den maelk, der afsaettes paa markedet, behandlet eller forarbejdet af mejeriet. Naar alle maelkens faste komponenter, bortset fra en varierende del af fedtet, indgaar samtidig i denne forarbejdning, er de vigtigste slutprodukter pasteuriseret maelk, steriliseret maelk, UHT-maelk, kondenseret maelk og toermaelk.

2.4. Efter skumning eller koagulering kan maelkens enkelte komponenter anvendes saerskilt. Ved skumning udskilles floede og skummetmaelk. Floeden bliver ved kaerning til smoer og kaernemaelk, mens der af skummetmaelken kan fremstilles kasein, maelkeserum og skummetmaelkspulver. Ved koagulering fremkommer koaguleret maelk, der anvendes til ostefremstilling.

Verdens samlede produktion og prisernes tendens paa verdensmarkedet

2.5. Paa verdensplan er Faellesskabet og det tidligere Sovjetunionen de to foerende maelkeproducenter. Faellesskabets produktion udgjorde i 1990 109 mio. tons, hvilket svarer til 22 % af verdens samlede produktion. Efter et aarti med svag, men stoet vaekst naaede verdens samlede produktion i 1990 op paa et rekordniveau med 476 mio. tons. Analyserer man maelkeproduktionen efter geografiske omraader, kan det konstateres, at maelkeproduktionen steg i 1980 i Den tredje Verden og i det tidligere Sovjetunionen (109 mio. tons eller 22 % af verdens samlede produktion), mens den stabiliserede sig i Nordamerika (85 mio. tons eller 18 % af verdens samlede produktion i 1990) og i Oceanien (14,5 mio. tons eller 3 % af verdens samlede produktion i 1990) og faldt i Europa, herunder saerligt i Faellesskabet.

2.6. Det kan udledes af oplysningerne om transaktionerne paa verdensmarkedet, at kurserne var faldende i begyndelsen af 1980'erne. I 1987 kunne der konstateres et omslag i tendensen, idet kurserne igen begyndte at stige. Denne nye tendens holdt sig i 1988 og 1989.

2.7. I 1990 og 1991 trykkedes verdensmarkedspriserne paa smoer og skummetmaelkspulver, men de holdt sig dog paa et niveau, der laa vaesentligt over prisniveauet foer 1988.

2.8. Til trods for at verdensmarkedspriserne paa smoer og skummetmaelkspulver praktisk talt er fordoblet siden 1986, ligger de vaesentligt under EF-interventionspriserne. Interventionsprisen for smoer er endda helt oppe paa naesten det tredobbelte af verdensmarkedsprisen (jf. punkt 3.5).

Udviklingen i Faellesskabets maelkeproduktion

2.9. Maelk udgjorde i 1991 i vaerdi 15,8 % af den samlede landbrugsproduktion i Faellesskabet og er langt det vigtigste landbrugsprodukt. 1,5 mio. landmaend producerer maelk.

2.10. Maelkens betydning varierer inden for Faellesskabet betydeligt fra den ene medlemsstat til den anden. I de nordlige medlemsstater svarer maelkeproduktionen stort set til en femtedel af den samlede landbrugsproduktion. Maelkeproduktionen udgoer den stoerste procentdel i Irland (31,7 % i 1991) og i Luxembourg (47,3 % i 1991), mens den i medlemsstaterne ved Middelhavet ligger under 15 % (jf. bilag XVIII).

2.11. Blandt medlemsstaterne var Frankrig og Tyskland i 1990 de vigtigste maelkeproducenter med en produktion paa henholdsvis 26,5 mio. tons og 23,6 mio. tons (heri ikke medtaget maelkeproduktionen i det tidligere DDR, der anslaas til 4,9 mio. tons), svarende til 46 % af EF's samlede maelkeproduktion.

2.12. Siden 1983 er Faellesskabets maelkeproduktion, beregnet paa grundlag af 12 medlemsstater, faldet fra 118,8 mio. tons til 109,0 mio. tons i 1990. Det svarer til en produktionsnedgang paa 8,2 % i den periode, hvor ordningen til styring af maelkeproduktionen har vaeret i kraft (jf. bilag VI). Denne nedgang kan iagttages i de fleste medlemsstater. I Irland og Luxembourg har maelkeproduktionen kun vaeret svagt faldende. Disse to medlemsstater har fra starten faaet en ekstrakvote fra faellesskabsreserven, fordi maelkeproduktionen spiller saa stor en rolle for dem (jf. bilag VII). Det er vanskeligt at vurdere, hvor store aendringer der er sket i produktionen i Italien og Graekenland(4) ()

, for her er ordningen ikke gennemfoert fuldt ud. Den har ikke haft nogen praeventiv virkning, og har saaledes ikke fungeret effektivt. Retten har ikke kunnet faa indblik i, hvorledes maelkeproduktionen i Spanien har udviklet sig. Ifoelge de statistikker, der er blevet forelagt Kommissionen, skulle den her ligge under den samlede garantimaengde. Da de foreskrevne erklaeringer ikke foreligger(5) ()

, er det i forbindelse med Rettens undersoegelser i 1991 og i begyndelsen af 1992 ikke lykkedes den at indhente oplysninger fra de spanske myndigheder, der kunne have dokumenteret, at maelkeproduktionen ikke overskrider den samlede garantimaengde.

2.13. Naar der ses bort fra de begraensede maelkemaengder, der gaar til eget forbrug paa gaarden, leveres den samlede maelkeproduktion og samtlige maelkeprodukter enten til et mejeri (ca. 90,5 % af maelkeproduktionen) eller afsaettes ved stalddoerssalg (ca. 3 % af maelkeproduktionen). Leverancerne tegner sig saaledes for langt den stoerste del af maelkeproduktionen, og det er herover, der foreligger de mest paalidelige tal. Fra 1983 til 1990 er ifoelge de foreliggende statistikker leverancernes andel af den samlede maelkeproduktion i de 12 medlemsstater faldet fra 92,1 % til 90,5 %.

2.14. I de medlemsstater, hvor produktionen er mest effektiv, udgoer stalddoerssalget en ubetydelig del af den samlede produktion. I de tilfaelde, hvor der foreligger statistisk materiale over stalddoerssalget, hvad der ikke altid goer, kan det konstateres, at det er faldende i et tempo, der varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Anvender man for de lande, der ikke har opgivet deres stalddoerssalg, den samlede garantimaengde som naevnt i forordning nr. 857/84 som reference, kan stalddoerssalgets andel af Faellesskabets produktion (Portugal ikke medregnet) fra 1985 til 1990 anslaas at vaere faldet fra 3,5 % til 2,8 %.

2.15. Egetforbruget paa gaarden er ikke medtaget i statistikkerne. Traekker man summen af leverancerne til mejerier og stalddoerssalget fra den samlede produktion, kan man imidlertid anslaa stoerrelsen af egetforbruget. Da summen af leverancer og stalddoerssalg er faldet fra 94,8 % i 1985 til 93,4 % i 1990, maa egetforbruget vaere steget proportionalt i forhold til den samlede producerede maengde. Egetforbruget ser endog ud til at vaere steget i maengder fra 5 970 000 til 7 089 000 tons (jf. bilag IX). I Tyskland og Nederlandene synes stigningen at have vaeret saerlig kraftig, mens egetforbruget i de lande, der ikke har ivaerksat kvoteordningen (Spanien, Graekenland, Italien), skoennes at have holdt sig paa samme niveau som foer indfoerelsen af kvoteordningen.

2.16. Det fremgaar af tallene i tabellen i bilag IX, der er skoensmaessigt ansat som ovenfor beskrevet, at egetforbruget til konsum skulle vaere steget med 20 % (+ 0,114 mio. tons), samtidig med at antallet af bedrifter mellem 1985 og 1987 er faldet med 10 %. Denne tendens, der efter al sandsynlighed har holdt sig efter 1987, stemmer ikke overens med tendensen til, at landmaendene i stigende grad forbruger forarbejdede mejeriprodukter. AArsagen til denne forskel skal nok soeges i, at der angives for smaa maengder for stalddoerssalg i forhold til det faktiske stalddoerssalg. Det er ikke muligt at foretage en mere indgaaende undersoegelse af dette forhold, fordi der i visse medlemsstater ikke foreligger statistikker over stalddoerssalg.

Udviklingen i forbruget af maelk og mejeriprodukter

2.17. Kun cirka en fjerdedel af maelkeproduktionen konsumeres som friske varer (konsummaelk, floede, yoghurt m.v.). Resten forarbejdes til varer, som holder sig laengere og bedre kan lagres: Smoer (36 %), ost (23 %), maelkepulver (5 %) og kondenseret maelk (2 %).

2.18. Forbruget af maelk og mejeriprodukter i Faellesskabet har vaeret dalende siden 1987. Det er faldet fra 95 mio. tons til 91 mio. tons i 1990, samtidig med at den udbudte maengde i 1990 fortsat laa paa ca. 102 mio. tons. Denne uligevaegt mellem produceret og forbrugt maengde maa vaekke bekymring, saa meget desto mere som der i forbruget indgaar stoettet salg af store maengder smoer og skummetmaelkspulver til foderbrug.

2.19. Det aarlige forbrug i EF af alle former for mejeriprodukter udtrykt i maelkeaekvivalenter ligger i oejeblikket paa ca. 310 kg pr. indbygger, mens det for 10 aar siden laa paa blot 300 kg(6) ()

. Generelt er forbruget af mejeriprodukter steget i middelhavslandene, hvor det dog stadig ligger lavest, mens det er faldet i de medlemsstater, hvor det laa hoejest, navnlig i Irland, Danmark og Det Forenede Kongerige.

2.20. Paa denne udvikling i forbruget indvirker ikke kun forholdet mellem priserne paa maelk og mejeriprodukter og priserne paa substitutionsprodukter men ogsaa en aendring i forbrugernes vaner og udbuddet af maelkesubstitutionsprodukter. Retten har analyseret denne udvikling og konstateret en svag stigning i forbruget af maelk og friske varer (+ 10 % mellem 1983 og 1990), en stoerre stigning i forbruget af ost (+ 19,5 % mellem 1983 og 1990, jf. bilag XII) og et kraftigt fald i forbruget af skummetmaelkspulver (- 50 % mellem 1983 og 1990, jf. bilag XI). Paa trods af faellesskabsforanstaltningerne til fremme af forbruget af smoer, der er det vigtigste mejeriprodukt, er den faldende tendens blevet kraftigere i de senere aar (- 12,7 % mellem 1987 og 1990, jf. bilag X). Den negative udvikling i smoerforbruget skyldes i vid udstraekning aendrede vaner hos forbrugerne, der i stadig hoejere grad gaar over til konkurrerende produkter som margarine, smoer med lavere kalorieindhold og blandingsprodukter af maelkefedt og andre fedtstoffer. Der dukker stadig nye produkter op, som konkurrerer med visse mejeriprodukter. Endnu er deres markedsandel ret begraenset, men forbruget af disse nye produkter vil sikkert tiltage med en stigningstakt, der er vanskelig at forudse.

Udviklingen i udfoersel og indfoersel

2.21. Eksporten udtrykt i maelkeaekvivalent naaede i 1988 et hoejdepunkt med 16,5 mio. tons, hvoraf ca. 7 mio. tons maelkeaekvivalent udfoertes til det davaerende Sovjetunionen i form af smoer. I 1990 var eksporten faldet til 12,8 mio. tons.

2.22. Efter indfoerelsen af kvoteordningen steg EF's andel af verdenshandelen fra 42,9 % i 1985 til 48,1 % i 1990, mens verdens samlede produktion laa relativt stabilt paa mellem 27 og 30 mio. tons.

2.23. Importen af mejeriprodukter til EF kan for 1990 anslaas til over 4 mio. tons. Smoerimporten (88 728 tons i 1990, svarende til ca. 1,6 mio. tons maelkeaekvivalent) gaar naesten udelukkende til Det Forenede Kongerige (62 159 tons i 1990). Af den samlede osteimport i 1990 paa 113 106 tons (svarende til over 1 mio. tons maelkeaekvivalent) tegner tre lande sig for de to tredjedele, nemlig Italien (36 787 tons), Det Forenede Kongerige (20 062 tons) og Tyskland (17 956 tons).

2.24. Visse traditionsbestemte importer af mejeriprodukter fra tredjelande, navnlig importen af smoer til Det Forenede Kongerige, har i medfoer af internationale aftaler ganske vist hidtil kunnet haevde sig over for faellesskabspraeferencen, men den samlede import fra tredjelande udgoer kun en minimal del af EF's forbrug af mejeriprodukter (ca. 4 %).

Foedevarehjaelp

2.25. En del af faellesskabseksporten (ca. 10 %) gaar til foedevarehjaelp. Foedevarehjaelpen til udviklingslandene, der normalt ydes til de fattigste lande, omfattede i 1990 8 885 tons butteroil og 74 647 tons skummetmaelkspulver. Denne form for hjaelp har siden 1982 udvist en faldende tendens. Der er sket en udvikling i Faellesskabets programmer for foedevarehjaelp fra at omfatte 150 000 tons skummetmaelkspulver (ca. 1,6 mio. tons maelkeaekvivalent) og 45 000 tons butteroil (ca. 1,1 mio. tons maelkeaekvivalent) til 94 100 tons skummetmaelkspulver (ca. 1 mio. tons maelkeaekvivalent) og 18 000 tons butteroil (ca. 0,5 mio. tons maelkeaekvivalent) i 1990. Den samlede eksport i form af foedevarehjaelp er udtrykt i maelkeaekvivalent faldet fra ca. 2,6 mio. tons til ca. 1,4 mio. tons (jf. ogsaa punkt 3.10). Budgetudgifterne vedroerende denne foedevarehjaelp er faldet fra 378,8 mio. ECU i 1984 til 103,3 mio. ECU i 1990 (jf. bilag XV).

Uligevaegt paa markedet for maelk og mejeriprodukter

2.26. I en vurdering af ligevaegten paa markedet boer der indgaa en analyse af forskellige parametre, saasom Faellesskabets selvforsyningsgrad med hensyn til mejeriprodukter, udviklingen i Faellesskabets lagre og udviklingen i eksporten af mejeriprodukter (herunder ogsaa i form af foedevarehjaelp).

Selvforsyningsgraden i EF for de forskellige mejeriprodukter

2.27. Faellesskabet producerer langt mere, end det selv kan forbruge, af de tre vaesentligste mejeriprodukter paa verdensmarkedet, smoer, skummetmaelkspulver og ost.

2.28. Smoerproduktionen faldt drastisk i perioden 1983 til 1990. I 1983 oversteg produktionen forbruget med 50 %. Forskellen mellem produktion og forbrug er i 1990 reduceret til 19 %, bl.a. som foelge af de saerlige foranstaltninger med henblik paa at oege smoerforbruget og som foelge af produktionsnedgangen.

2.29. Der ydes omfattende stoette til forbruget af skummetmaelkspulver. Paa trods af den vaesentlige produktionsnedgang er uligevaegten blevet stoerre. I 1990 oversteg produktionen EF's forbrug med 53 %, mens forholdet mellem produktion og forbrug indtil 1988 var langt mere afbalanceret.

2.30. For ostesektoren er situationen mindre alvorlig. Det skyldes en betydelig stigning i forbruget, der kun ligger mellem 6 og 8 % under produktionen.

Udviklingen i lagrene af smoer og skummetmaelkspulver

2.31. I juni 1991 naaede lagrene af smoer og skummetmaelkspulver et niveau, der svarer til henholdsvis tre og seks maaneders forbrug. Dette niveau giver ikke anledning til saerlig bekymring. Det tempo, hvormed der kan oparbejdes lagre, afspejler jo kun graden af uligevaegt paa markedet for maelk og mejeriprodukter, ligesom det er udtryk for Faellesskabets afhaengighed af eksportmulighederne paa et givet tidspunkt. Dette illustreres ogsaa af udviklingen i lagrene for smoer og skummetmaelkspulver i 1990. Disse lagre, der var svundet staerkt mellem 1987 og 1989, havde stabiliseret sig paa et niveau med nogle tusinde tons men begyndte fra andet kvartal 1990 at vokse hurtigt for den 30. juni 1991 at stabilisere sig paa 450 000 tons smoer og 498 000 tons skummetmaelkspulver (jf. bilag XIII og XIV). Denne foroegelse af lagrene skyldes for det foerste en for stor forskel (18 mio. tons i 1990) mellem produktion (109 mio. tons i 1990) og forbrug (91 mio. tons 1990) og for det andet et fald i eksporten(7) ()

. Lagrene reduceres til gengaeld kun langsomt, til trods for at Faellesskabets yder omfattende finansiel stoette til deres nedbringelse.

Mangel paa betalingsdygtige afsaetningsmarkeder

2.32. EF's eksport til tredjelande kan af forskellige grunde ikke udbygges synderligt, navnlig fordi den allerede udgoer naesten halvdelen af verdenshandelen med mejeriprodukter. I andre dele af verden, herunder specielt Asien, hvor der kunne findes betalingsdygtige forbrugere, er efterspoergslen efter mejeriprodukter traditionelt lavere end i den vestlige verdens industrilande. Eksporten af mejeriprodukter og navnlig eksporten i form af foedevarehjaelp anvendes ofte i importlandene til rekonstituering af saakaldt friske mejeriprodukter saasom soedmaelk, yoghurt og frisk ost. I de fattigste udviklingslande, der modtager den vaesentligste del af foedevarehjaelpen, er hverken lokalbefolkningens koebekraft eller de offentlige midler imidlertid tilstraekkelige til, at de smaa virksomheder, der rekonstituerer mejeriprodukter, kan loebe rundt.

Den vedvarende uligevaegt

2.33. Siden 1984 har betragtningerne til Raadets forordninger(8) ()

regelmaessigt indeholdt en beskrivelse af de tilsigtede maal for foranstaltningerne til styring af maelkeproduktionen.

2.34. Saaledes fastslog Raadet i 1984, at markedssituationen for mejeriprodukter i Faellesskabet var praeget af strukturbestemte overskud, som skyldtes uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel for disse produkter. Raadet konstaterede endvidere, at paa trods af den medansvarsafgift, der indfoertes ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1079/77, oegedes maelketilfoerslerne fortsat i en saadan rytme, at afsaetningen af de supplerende maengder medfoerte finansielle belastninger og markedsvanskeligheder, som kunne faa konsekvenser for den faelles landbrugspolitiks fremtid(9) ()

. Da kvoteordningen blev indfoert, konstaterede Raadet, at en noeje undersoegelse af de forskellige mulige loesninger til genoprettelse af ligevaegten i mejerisektoren gav som resultat, at den metode, som baade var mest effektiv, og hvis virkning var mindst foelelig for producenternes indkomster, uanset de administrative vanskeligheder, der kunne opstaa i forbindelse med anvendelsen deraf, gik ud paa at indfoere en tillaegsafgift paa de maengder maelk, som tilfoertes ud over en garantitaerskel(10) ()

.

2.35. To aar senere, i 1986, konstaterer Raadet(11) ()

, at paa baggrund af markedsudviklingen er de samlede garantimaengder naaet op paa et hoejere niveau, end det maa anses for oenskeligt, og at garantimaengderne boer nedsaettes med 3 %, hvis der skal opnaas ligevaegt mellem udbud og efterspoerg- sel.

2.36. Endnu to aar senere, i 1988, konstaterer Raadet paa ny(12) ()

, at de ved gennemfoerelsen af naevnte ordning opnaaede resultater allerede synes at vaere utilstraekkelige til, at udbuddet kan vaere tilpasset efterspoergslen ved udloebet af den femaarige periode, og at det derfor er noedvendigt at forlaenge ordningens gyldighedsperiode til otte perioder af tolv maaneder.

2.37. I juni 1991 er Raadet stadig af den opfattelse, at markedet for maelk og mejeriprodukter praeges af vedvarende overskud, og at de samlede garantimaengder boer nedsaettes, da det er bydende noedvendigt, at der genoprettes en vis ligevaegt mellem udbud og efterspoergsel(13) ()

.

2.38. I hele den periode, i hvilken der gennemfoeres foranstaltninger med henblik paa at styre maelketilfoerslerne, herunder isaer kvoteordningen, er der saaledes fastholdt det samme maal, nemlig at opnaa en vis ligevaegt mellem udbud og efterspoergsel i mejerisektoren.

2.39. Det fremgaar af de ovenfor anfoerte betragtninger til Raadets forordninger, at faellesskabslovgiver har valgt at imoedekomme behovet for at begraense udgifterne til de voksende overskud paa markedet for mejeriprodukter ved at indfoere kvoteordningen frem for at saenke stoettepriserne, der har vist sig at stimulere produktionen af mejeriprodukter, som ofte er vanskelige at afsaette. Ved at fastsaette stoettepriserne paa et niveau, hvor der i hoejere grad tages sociale hensyn, saasom at fastholde et vist indkomstniveau, end til de faktiske markedsforhold, er Faellesskabet imidlertid gaaet bort fra princippet om at fordele ressourcerne ud fra kriteriet om oekonomisk effektivitet. Producenterne tiltager sig nemlig muligheden for at producere en vis maengde maelk, der ikke er paalagt afgift, og som giver dem en renteindtaegt uden hensyntagen til, om det i hvert enkelt tilfaelde er hensigtsmaessigt. 3. DEN FAELLES MARKEDSORDNING FOR MAELK OG MEJERIPRODUKTER

3.1. Den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter blev ligesom de fleste andre faelles markedsordninger indfoert i 1968, nemlig ved Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968. I dag omfatter ordningen frisk maelk, kondenseret maelk og maelkepulver samt floede, smoer og visse ostetyper. Samtlige mejeriprodukter er indirekte omfattet af den interventionsordning, der er indfoert for smoer og skummetmaelkspulver.

Maal

3.2. Den faelles markedsordning tager sigte paa opfyldelsen af de maal, der er fastsat i Traktatens artikel 39. Med henblik paa virkeliggoerelsen af disse maal er der ved Faellesskabets retsforskrifter indfoert en faelles ordning for samhandel med tredjelande og for interventionsforanstaltninger, som de ansvarlige interventionsorganer kan gennemfoere i medlemsstaterne. Disse foranstaltninger boer vaere ensartede, saaledes at de ikke hindrer de paagaeldende varers fri bevaegelighed inden for Faellesskabet.

3.3. Kommissionen skal saaledes i forvaltningen af den faelles markedsordning foerst og fremmest stabilisere markederne og sikre maelkeproducenterne en rimelig indkomst ved at fastsaette markedsprisen for maelk paa et vejledende niveau for et mejeriaar ad gangen, men ensartet for hele Faellesskabet. Kommissionen skal endvidere sikre forbrugerne rimelige priser.

Midler og mekanismer

3.4. Kommissionen kan fastholde prisen paa soedmaelk paa det oenskede niveau ved at stabilisere priserne, navnlig paa smoer og skummetmaelkspulver. Den har valgt at koncentrere interventionen om disse to produkter, fordi eventuelle overskud af maelk hovedsagelig forarbejdes til smoer og skummetmaelkspulver, da disse produkter er lette at lagre.

Interventionspriser

3.5. Foranstaltningerne til gennemfoerelse af den faelles markedsordning omfatter »foerst og fremmest aarlig fastsaettelse af en indikativpris(14) ()

for maelk, af taerskelpriser(15) ()

for ledeprodukterne for de i grupper sammenstillede mejeriprodukter... og af en interventionspris(16) ()

for smoer«(17) ()

, for skummetmaelkspulver og visse ostesorter.

Interventionsforanstaltninger

3.6. Interventionsforanstaltningerne skal sikre den faelles indikativpris for maelk leveret frit til mejeri. Med henblik herpaa var det ud over interventionerne for smoer og frisk floede noedvendigt at indfoere andre faellesskabsforanstaltninger, der tog sigte paa at fremme udnyttelsen af maelkeprotein og at stabilisere priserne paa de varer, der har en saerlig betydning for dannelsen af producentpriserne for maelk (4). Disse interventionsforanstaltninger bestaar foerst og fremmest i, at interventionsorganerne opkoeber de overskud af smoer, skummetmaelkspulver og ost, herunder navnlig ostesorten Grana Padano og Parmigiano Reggiano, der bliver tilbudt dem, til en forud fastsat pris, naar disse overskud foraarsager et vaesentligt fald i markedsprisen. De opkoebte overskud oplagres paa offentlige lagre. Der ydes ogsaa stoette til privat oplagring af disse varer med henblik paa saesonbetingede overskud.

Afsaetningsforanstaltninger

3.7. Faellesskabet har siden 1974 truffet en raekke foranstaltninger til genoprettelse af ligevaegten paa markedet. For at opsuge produktionsoverskuddene soeger EF at stimulere den indre efterspoergsel ved at yde stoette til fremme af forbruget af skummetmaelkspulver, maelkefedt (f.eks. stoette til institutioners indkoeb af smoer og til andre organisationer, der ikke drives med gevinst for oeje, til konditorsmoer m.v.) og til maelk til skoleboern.

3.8. Derudover ydes der eksportrestitutioner for salg paa verdensmarkedet. Overskuddene, der har en tendens til at vaere vedvarende, trykker priserne paa verdensmarkedet, og da de saaledes stimuleres yderligere af restitutionerne, oeger de Faellesskabets budgetudgifter.

3.9. Foedevarehjaelp i form af butteroil(18) ()

(olie af smoer med mindst 99,8 % maelkefedt) og skummetmaelkspulver blev, i det mindste i begyndelsen, ogsaa betragtet som en foranstaltning til afsaetning af overskudsproduktion. Forbrugsvanerne kunne nemlig aendre sig, og de udviklingslande, der modtog hjaelpen, og som inden for rammerne af samhandelen kunne udvikle sig til koebedygtige importmarkeder.

3.10. Trods disse foranstaltninger har det med mellemrum vaeret noedvendigt at foretage salg fra overskudslagre til under interventionsprisen (f.eks. blev der i 1988 solgt 307 000 tons smoer til det davaerende Sovjetunionen).

Samhandel

3.11. Virkeliggoerelsen af et enhedsmarked for maelk og mejeriprodukter inden for Faellesskabet indebaerer, at der, foruden et ensartet prissystem, tilvejebringes en enhedsordning for handelen over Faellesskabets ydre graenser. Maalet for denne handelsregulering, der knytter sig til interventionsordningen, og som omfatter et system med importafgifter og eksportrestitutioner, er en stabilisering af Faellesskabets marked, saaledes at det navnlig undgaas, at svingningerne i priserne paa verdensmarkedet virker tilbage paa priserne inden for Faellesskabet(19) ()

.

3.12. Da faellesskabspriserne ligger langt over verdensmarkedspriserne, er eksport kun mulig paa grund af de eksportrestitutioner, der ydes til eksportoererne. Udgifterne til eksportrestitutioner androg i 1984 1 943,4 mio. ECU og i 1990 1 945,8 mio. ECU. De toppede i 1988 med 3 082,4 mio. ECU.

Foranstaltninger til styring af maelkeproduktionen

3.13. Indvundne erfaringer har overbevist Faellesskabets beslutningstagere om, at ligevaegten paa markedet for maelk og mejeriprodukter ikke kan genoprettes alene ved efterspoergselsfremmende initiativer uden hensyntagen til udbudssiden. De skoennede imidlertid, at en genoprettelse af ligevaegten paa markedet ville forudsaette saa omfattende direkte prisnedsaettelser, at det ville medfoere et voldsomt fald i landbrugernes indkomst. De indfoerte derfor i foerste omgang en lineaer afgift, den saakaldte medansvarsafgift, for saa til sidst at naa frem til kvoteordningen.

Den lineaere afgift eller medansvarsafgiften

3.14. I 1977 indfoertes medansvarsafgiften(20) ()

i erkendelse af, at den nettopris, producenten opnaar, er den faktor, der paavirket udbuddet mest. Ved begyndelsen af hvert mejeriaar fastsaetter Raadet indikativprisen paa maelk for det paagaeldende mejeriaar, og det skoennede dengang, at der burde oprettes en mere direkte forbindelse mellem produktionen og mulighederne for afsaetning af mejeriprodukter. Der indfoertes over en fleraarig periode (som aldrig er blevet defineret) en medansvarsafgift, som paa ensartet maade paalagdes de samlede maelkemaengder leveret til mejerierne og visse former for salg af mejeriprodukter fra landbrugsbedriften. Producenterne blev saaledes forpligtet til at paatage sig en del af det oekonomiske ansvar for deres overskudsproduktion.

3.15. Medansvarsafgiften blev i september 1977 fastsat til 1,5 % af indikativprisen og er siden blevet forhoejet flere gange. I mejeriaaret 1984/85 naaede den op paa 3 %. Siden den 1. april 1989 har afgiften atter vaeret 1,5 %. Naar Raadet nedsatte afgiften, skyldtes det, at smoerlagrene var naesten opbrugte som foelge af smoersalget til det davaerende Sovjetunionen, indfoerelsen af kvoteordningen og gunstige priser paa eksportmarkedet. Denne afgift er ikke paalagt portugisiske producenter og producenter i bjergomraader og visse ugunstigt stillede omraader(21) ()

.

3.16. I 1984 konstaterede Raadet(22) ()

, at medansvarsafgiften med aarene havde mistet noget af sin virkning og ikke havde kunnet forhindre, at den uligevaegt, der praegede markedet for maelk og mejeriprodukter, blev stadig mere alvorlig i begyndelsen af 1980'erne. Medansvarsafgiften blev i sidste ende ikke betragtet som et effektivt instrument, og den bortfaldt i forbindelse med reformerne vedroerende den faelles landbrugspolitik.

Andre foranstaltninger med henblik paa at genoprette ligevaegten paa markedet for maelk og mejeriprodukter

3.17. Samtidig med medansvarsafgiften indfoertes der »saerlige foranstaltninger til fremme af udvidelsen af markederne og afsaetningen af overskud paa Faellesskabets marked og verdensmarkedet«(23) ()

. Provenuet af medansvarsafgiften indgaar som et element i interventionsordningen og anvendes til finansiering af markedsfremstoed, forbedring af maelkekvaliteten og stoette til salg af maelk til skoleboern. Ivaerksaettelsen af disse foranstaltninger er omhandlet i Rettens saerberetning nr. 1/86(24) ()

.

3.18. Til disse foranstaltninger har Raadet foejet en raekke andre, der ogsaa tager sigte paa at begraense udbuddet, bl.a. stoette til nedbringelse af antallet af malkekoeer, praemier for ikke-markedsfoering af maelk eller praemier for omstilling af malkekvaegsbesaetninger(25) ()

.

3.19. Politikken med »opkoeb paa forlangende« er ioevrigt ogsaa blevet aendret. Dels er interventionsopkoeb blevet begraenset til en del af aaret(26) ()

, dels er der mulighed for at suspendere interventionsopkoeb, hvis markedssituationen berettiger det. I suspensionsperioden kan markedsstabiliteten opretholdes ved en loebende licitation(27) ()

eller ved genindfoerelse af opkoebene, hvis markedsprisen i en repraesentativ periode falder til under et bestemt niveau (f.eks. 92 % af interventionsprisen).

Kvoteordningen

3.20. Endelig indfoerte Raadet ved fastsaettelsen af priserne for mejeriaaret 1984/85 endnu en ordning til styring af maelkeproduktionen, som fremdeles er den vaesentligste foranstaltning til begraensning af udbuddet. Denne ordning indebaerer, at der for hver enkelt producent fastsaettes en individuel referencemaengde. Overskrides denne maengde, medfoerer det en oekonomisk »sanktion«, nemlig tillaegsafgiften. Denne ordning indfoertes oprindelig for en periode paa fem aar, men forlaengedes i 1988(28) ()

frem til 31. marts 1992. I 1992 har Raadet i forbindelse med reformen af den faelles landbrugspolitik forlaenget den for en periode paa otte aar.

3.21. Der skelnes inden for kvoteordningen mellem »leverancer« til mejerier samt andre former for virksomheder eller forretningsforetagender, - herigennem afsaettes hovedparten af maelkproduktionen - og »stalddoerssalg« af maelk og produkter, der forarbejdes paa bedriften. Med hensyn til leverancerne kan medlemsstaterne efter eget valg opkraeve tillaegsafgiften efter en formel A eller en formel B (jf. bilag XXVI). Efter formel A opkraeves afgiften direkte af enhver producent, der overskrider sin referencemaengde, mens afgiften efter formel B erlaegges af opkoeberen (mejeri eller anden virksomhed), der saa vaelter den over paa den producent, der har bevirket overskridelsen. De producenter, der overskrider deres saerlige »doersalgskvote«, forpligtes til at betale medansvarsafgiften til et kompetent organ. Det er Rettens opfattelse, at Kommissionen paa baggrund af de erfaringer, der gennem otte aar er indhoestet i de forskellige medlemsstater, burde undersoege, hvilken af de to formler der saerligt ud fra kriterierne for forsvarlig oekonomisk forvaltning bedst kan sikre, at maalet for kvoteordningen opfyldes, nemlig at maelkeproduktionen bringes under kontrol. Raadet har i december 1992 inden for rammerne af den nye ordning vedtaget Kommissionens forslag fra 1991 om anvendelsen af kun én formel.

3.22. For mejeriaarene fra 1984/85 til 1988/89 blev den samlede garantimaengde for leverancer til mejerier principielt fastsat til tilfoerselsniveauet for 1981 forhoejet med 1 %. For 10 medlemsstater var den samlede garantimaengde for leverancer saaledes fastsat til 99,5 mio. tons, bortset fra mejeriaaret 1984/85, hvor der indfoertes en overgangsordning med en kvote paa 99,9 mio. tons med henblik paa at lette tilpasningen af sektoren.

3.23. Overskridelse af den individuelle referencemaengde medfoerer en »sanktion« i form af en saakaldt tillaegsafgift, som producenterne skal betale til Faellesskabet. Denne afgift, der blev indfoert med virkning fra den 1. april 1984(29) ()

, rammer de maengder haardt, der saelges ud over kvoten. Afgiftsbeloebet burde i princippet ophaeve indtaegten fra al maelk leveret til mejerierne eller afsat ved stalddoerssalg ud over de forud tildelte individuelle referencemaengder.

3.24. Den afgift, der paalaegges producenterne for tilfoersel af maelkemaengder, der overskrider deres kvoter, blev pr. kg for meget leveret maelk oprindeligt fastsat til 75 % af indikativprisen(30) ()

for leverancer efter formel A og for stalddoerssalg samt til 100 % af indikativprisen for leverancer efter formel B (jf. punkt 3.21). Siden 1987 har afgiften vaeret identisk for de to leveranceformler (foerst 100 %; fra 1990 115 %). Afgiften for stalddoerssalg (75 % af indikativprisen) er forblevet uaendret (jf. bilag VIII). Saaledes er indikativprisen for maelk for mejeriaaret 1990/91 f.eks. fastsat til 268,1 ECU pr. ton. Tillaegsafgiften for overskridelse af den saerlige kvote for stalddoerssalg er 268,1 x 75 % = 201,1 ECU pr. ton, mens tillaegsafgiften ved overskridelse efter de to leveranceformler beloeber sig til 268,1 x 115 % = 308,3 ECU pr. ton. I sin meddelelse til Raadet og Europa-Parlamentet fra juli 1991 om den faelles landbrugspolitiks udvikling og fremtid anbefaler Kommissionen, at der ved overskridelse af referencemaengden paalaegges producenter, der har en kvote for stalddoerssalg, samme afgift som andre producenter.

Udgifter og indtaegter i forbindelse med mejerisektoren

3.25. Mejerisektoren var frem til 1989 den mest udgifts- kraevende af alle sektorer inden for den faelles landbrugspolitik (ca. 20 % af samtlige udgifter afholdt over EUGFL, Garantisektionen). Foerst i 1990 oversteg betalingerne vedroerende den faelles markedsordning for fedtstoffer og proteinafgroeder betalingerne vedroerende markedsordningen for maelk og mejeriprodukter (jf. bilag XXI).

Udviklingen i budgetudgifterne

3.26. De samlede udgifter afholdt over EUGFL, Garantisektionen, er blevet fordoblet mellem 1983 og 1991 og androg i 1991 31 527,8 mio. ECU. Betalingerne vedroerende den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter har imidlertid siden indfoerelsen af kvoteordningen stort set holdt sig paa samme niveau. Udgifterne steg dog mellem 1983 og 1984 med 1 371,9 mio. ECU (+ 27,8 %). Denne stigning i udgifterne skyldes en stigning paa 611,4 mio. ECU i udgifterne til oplagring og paa 616,6 mio. ECU i udgifterne til eksportrestitutioner (jf. bilag I), hvad der afspejler de davaerende problemer paa dette marked.

3.27. De samlede udgifter vedroerende mejerisektoren uden modregning af indtaegterne fra den lineaere afgift og tillaegsafgiften udgjorde i 1991 6 786,3 mio. ECU. Udgifterne oversteg saaledes det foregaaende regnskabsaars udgifter med ca. 700 mio. ECU, men laa paa niveau som i regnskabsaarene 1988 og 1989, hvor eksportrestitutionerne var saerligt hoeje (jf. bilag I). Udgifterne ligger imidlertid i dag taet paa det nominelle niveau i 1984, hvor kvoteordningen blev indfoert. Det boer dog understreges, at siden regnskabsaaret 1989 er en vaesentlig udgift, nemlig refusion til medlemsstaterne af udgifter til afsaetning af smoer fra offentlige lagre (3 200 mio. ECU, der skal tilbagebetales over fire aar) er blevet opfoert under et andet kapitel end kapitel 20 - Maelk og mejeriprodukter. Denne udgift udgjorde i 1991 797,4 mio. ECU.

3.28. En analyse af de forskellige udgiftsarter i forbindelse med den faelles markedsordning viser, at interventionsudgifterne er aftaget gradvis fra 2 729,7 mio. ECU i 1983 til 2 133,9 mio. ECU i 1991. Udgifterne i forbindelse med afsaetning varierer mellem 400 og 900 mio. ECU om aaret, hvortil der fra og med 1989 skal foejes de fire aarlige trancher paa ca. 800 mio. ECU i refusion til medlemsstaterne for praefinansiering af afsaetning af smoer fra offentlige lagre i regnskabsaarene 1987 og 1988. Udgifterne i forbindelse med foranstaltningerne til styring af maelkeproduktionen herunder navnlig praemie for definitivt ophoer med maelkeproduktion eller godtgoerelse for midlertidig suspension af kvoterne, beloeb sig for regnskabsaaret 1991 til 688,3 mio. ECU.

Udviklingen i budgetindtaegterne

3.29. Paa indtaegtssiden er den lineaere afgift, der udgoer den vaesentligste post, faldet fra 527,4 mio. ECU i 1983 til 292,0 mio. ECU i 1991. Tillaegsafgiften svinger ganske meget, hvad der dels skyldes udsving i kvoteoverskridelser, dels at de godtgoerelser, der er omhandlet under punkt 3.30 i denne beretning, opfoeres under den samme budgetpost og varierer med udgifterne til opkoeb af kvoter med henblik paa en omstrukturering af maelkeproduktionen, jf. forordning (EOEF) nr. 857/84. I 1985 gav afgiften ingen indtaegt men derimod en udgift, der skyldtes tilbagebetaling til Tyskland af den afgift, der i 1984 uberettiget var blevet betalt til EUGFL. Medansvarsafgiften og tillaegsafgiften udgoer i alt kun 5,9 % af de samlede udgifter vedroerende mejerisektoren, saerlige foranstaltninger til nedbringelse af produktionen ikke medregnet.

Opfoerelsen paa budgettet af visse indtaegter inden for mejerisektoren

3.30. Tillaegsafgiften er, lige som medansvarsafgiften, ikke en faellesskabsindtaegt som omhandlet i Traktatens artikel 201. Den anses for en negativ udgift og opfoeres under kapitel 20, »Maelk og mejeriprodukter« i del B, afsnit 2, i budgettet. Retten kan kun gentage den tidligere fremsatte kritik af fremgangsmaaden med at opfoere visse indtaegter paa budgettet som negative udgifter og fratraekke dem i udgifterne (jf. AArsberetningen for Regnskabsaaret 1990, punkt 3.21-3.22)(31) ()

. Fremgangsmaaden med at opfoere negative poster i udgiftsbudgettet er i strid med reglen om bruttoopgoerelse, der er fastsat i finansforordningens artikel 4, stk. 1, hvori det hedder: »Indtaegter og udgifter opfoeres paa budgettet og i regnskaberne med deres fulde beloeb uden modregning«(32) ()

. 4. IVAERKSAETTELSEN AF FORANSTALTNINGERNE TIL STYRING AF MAELKEPRODUKTIONEN

4.1. Raadet har siden indfoerelsen af kvoteordningen med mellemrum saenket de samlede garantimaengder, der oprindeligt blev sat for hoejt i forhold til efterspoergslen (jf. bilag IV).

Udviklingen i produktionen og i kvoterne

4.2. Skal man danne sig et foreloebigt billede af udviklingen, er det hensigtsmaessigt at undersoege, om det i loebet af de mejeriaar, kvoteordningen har vaeret gaeldende, er lykkedes at faa maelkeproduktionen og navnlig det vaesentligste element, nemlig leverancerne til mejerierne, under kontrol.

4.3. Efter det foerste mejeriaar med kvoteordningen (1984/85) har leverancerne til mejerierne konstant ligget over Faellesskabets samlede garantimaengde, idet de er faldet fra 99,2 mio. ECU for det foerste mejeriaar (Portugal og Spanien ikke medregnet) til 93,3, mio. ECU for det syvende mejeriaar (1990/91). Faldet i produktionen er isaer sket i det fjerde (1987/88) og det femte mejeriaar (1988/89). I disse mejeriaar blev kvoterne saenket, samtidig med at der blev indfoert foranstaltninger til definitivt ophoer og midlertidig suspension af maelkeproduktionen. Siden har Faellesskabets produktion naermest vaeret konstant frem til 1991.

4.4. De relative overskridelser af de samlede garantimaengder var i det femte mejeriaar langt mere omfattende end i aarene foer og efter (jf. grafisk fremstilling i bilag V).

4.5. For det sjette mejeriaar, 1989/90, naaede leverancerne op paa 98,7 mio. tons (Spanien medregnet), mens de samlede garantimaengder var paa 97,7 mio. tons. Det skal dog bemaerkes, at kvoteoverskridelsen ville have vaeret dobbelt saa stor, hvis ikke foranstaltningerne i henhold til den saakaldte »Nallet-pakke«(33) ()

havde medfoert en samlet stigning paa 1 % i medlemsstaternes disponible garantimaengder, da mejeriaaret 1989/90 gik paa haeld.

Visse medlemsstater har ikke gennemfoert ordningen

4.6. I medlemsstaterne med omraader med hoej maelkeproduktion, navnlig i den nordlige del af Faellesskabet, gennemfoeres foranstaltningerne til styring af maelkeproduktionen temmelig strengt. Derimod er ordningen kun delvis gennemfoert i Spanien, Graekenland og Italien (jf. punkt 4.55).

Prisforanstaltninger

4.7. Foranstaltningerne til kontrol med maelkeproduktionen, hvoraf kvoteordningen er den vigtigste, afspejler lovgivers oenske om at laegge loft over og saagar at nedskaere maelkeproduktionen uden noedvendigvis at saenke de institutionelle priser. Siden indfoerelsen af kvoteordningen i 1984 har indikativpriserne for hvert mejeri stort set ligget paa samme niveau, nemlig paa 278,4 ECU pr. ton for mejeriaarene 1985/86 til 1989/90 og (siden mejeriaaret 1991/92) paa 268,1 ECU pr. ton. De maelkepriser, der betales producenterne, var i de fleste medlemsstater stabile fra 1984 til 1987. I perioden 1988-1989 steg de derimod betydeligt i Benelux-landene, Tyskland, Danmark og Irland. I denne periode laa den maelkepris, der blev betalt de tyske, danske og luxembourgske producenter, endda over indikativprisen. I 1990 og 1991 er den pris, der betales producenterne, i samtlige medlemsstater med undtagelse af Italien igen faldet til et niveau under indikativprisen (jf. bilag VIII). De priser, der betales producenterne, varierer fra det ene land til det andet, og prisforskellene kan vaere ganske vaesentlige. I 1990 blev den hoejeste pris til producenterne, 34,48 ECU/100 kg, registreret i Italien, mens den laveste, 22,14 ECU/100 kg, kunne registreres i Irland. Disse prisforskelle haenger foerst og fremmest sammen med medlemsstaternes selvforsyningsgrad inden for mejeriprodukter. Generelt set opnaar de irske producenter de laveste priser, fordi Irland har en overproduktion af mejeriprodukter og eksporterer dem, mens de italienske producenter opnaar de hoejeste priser, da Italien ikke er selvforsynende og importerer mejeriprodukter. Med hensyn til udsvingene igennem aarene i de priser, der betales producenterne, kan det konstateres, at priserne falder, naar Faellesskabets lagre af smoer og skummetmaelkspulver vokser, og vice versa.

Stoerre fleksibilitet i kvoteordningen

4.8. Kvoteordningen er aendret flere gange for at mindske de dermed forbundne ulemper. Faellesskabsordningen er saaledes gjort mere fleksibel under hensyntagen til ordninger, der er tilpasset de nationale behov, og tillaegsafgiftens praeventive virkning er blevet svaekket.

Stoerre fleksibilitet i faellesskabsordningen under hensyntagen til ordninger tilpasset nationale behov

4.9. Den stoerre fleksibilitet i kvoteordningen skal ses i sammenhaeng med to forhold: Paa den ene side ordningens kompleksitet og de indbyrdes afvigende fortolkninger af den, og paa den anden side tilpasningerne af kvoteordningen til de nationale behov.

Ordningens kompleksitet og de indbyrdes afvigende fortolkninger af den

4.10. Allerede da Rettens saerberetning nr. 2/87 blev offentliggjort, var faellesskabslovgivningen kompleks. Denne lovgivning er siden blevet udvidet og tilpasset(34) ()

, og det har gjort det endnu vanskeligere at gennemfoere ordningen til styring af maelkeproduktionen. Kvoteordningen bliver yderligere kompliceret, fordi der med jaevne mellemrum er indfoert supplerende foranstaltninger, saasom f.eks. ordningen for definitivt ophoer med maelkeproduktion, der i medlemsstaterne ofte er blevet tilpasset de nationale forhold (jf. bilag XXIV, punkt 5), eller alle former for kvoteoverfoersler. En lang raekke faellesskabsforanstaltninger gennemfoeres »à la carte« af medlemsstaterne i forskellige varianter, og det alene viser kompleksiteten i disse foranstaltninger, der snart er gaaet i retning af en lempelse, snart af en stramning (jf. punkt 4.12-4.15).

4.11. Det store antal soegsmaal viser, at der staar meget paa spil for maelkeproducenterne, og at gennemfoerelsen af lovgivningen har aabnet saa mange fortolkningsmuligheder, at der er foert praejudicielle sager. Ud over de domme, der er blevet afsagt ved de nationale domstole, har Domstolen for De Europaeiske Faellesskaber truffet afgoerelse i ca. 30 tvister, hvoraf de fleste vedroerte tildeling af individuelle referencemaengder. Domstolens afgoerelse i SLOM-sagen(35) ()

(jf. punkt 4.65) har haft vaesentlige konsekvenser for kvoteordningen, for saa vidt som SLOM-producenterne har faaet tildelt ca. 1 mio. tons med tilbagevirkende kraft. Pr. 29. januar 1992 havde Domstolen endnu ikke afsagt dom i 102 sager, der var anlagt af fysiske eller juridiske personer. Retten har i oevrigt tilkendt SLOM-producenterne erstatning med renter. Ved dom af 19. maj 1992 i de forenede sager C-104/89 og C-37/90 doemte Retten Faellesskabet til at erstatte de tab, SLOM-producenterne havde lidt ved ikke at faa tildelt en referencemaengde, da kvoteordningen blev indfoert i 1984. Kommissionen har modtaget ca. 800 erstatningskrav(36) ()

.

Tilpasning af ordningen til de enkelte medlemsstaters behov

4.12. Principperne for ordningen er ret enkle, men det er blevet stadig mere kompliceret at omsaette dem i praksis. Ved den oprindelige tildeling af individuelle kvoter blev der i henhold til faellesskabslovgivningen(37) ()

fastsat dels referenceperioder, dels et loft over kvoterne for hver medlemsstat i form af en samlet garantimaengde (én for leverancer, der fremgaar direkte af grundforordningen, og én for direkte salg eller stalddoerssalg(38) ()

).

4.13. Bestemmelserne er blevet aendret flere gange. Mellem 1984 og 1986 for at give medlemsstaterne oegede befoejelser til at tilpasse og aendre kvoterne til fordel for visse producentgrupper, og siden 1984 er der foretaget flere aendringer med henblik paa at reducere eller oege medlemsstaternes samlede garantimaengder, hvortil der skal laegges en reserve, der forvaltes af Faellesskabet (jf. bilag VII).

4.14. Siden starten har der vaeret, og senere ved meget forskellige former for aendringer er der indbygget foranstaltninger i ovennaevnte forordning (EOEF) nr. 857/84, som giver medlemsstaterne ret til at gennemfoere nationale ordninger, der tilskynder til ophoer med maelkeproduktionen og til omfordeling af kvoterne til landbrugere, der gives forrang. Medlemsstaterne har i meget forskellig udstraekning gjort brug af disse muligheder for opkoeb og omfordeling af kvoterne (jf. bilag XXV). Medlemsstaterne kan opkoebe kvoterne og yde de producenter, der forpligter sig til helt eller delvis at opgive maelkeproduktionen, en godtgoerelse, der udbetales i en eller flere rater. De herved frigjorte referencemaengder laegges til den nationale reserve, hvorefter de omfordeles ud fra de opstillede kriterier.

4.15. Princippet om, at det er medlemsstaten, der er afgiftspligtig, har vaeret gaeldende, siden det blev tilladt medlemsstaterne paa forskellig maade at modregne kvoteoverskridelser med manglende kvoteudnyttelser mellem de enkelte producenter i forhold til deres kvoter for leverancer, saaledes at medlemsstaterne i de to foerste perioder med kvoteordningen kun betalte en afgift til Faellesskabet, der svarede til overskridelsen af den nationale garantimaengde. Naar den samlede garantimaengde ikke overskrides, har medlemsstaterne herudover faaet mulighed for at anvende den opkraevede tillaegsafgift til finansiering af nationale programmer, der skal tilskynde til ophoer med maelkeproduktion, eller som skal fremme omstruktureringen af maelkeproduktionen(39) ()

. Med disse bestemmelser opprioriteres det nationale ansvar. Som foelge heraf er der en tendens til, at den geografiske fordeling af maelkeproduktionen fastholdes, i stedet for at maelkeproduktionen udvikles i de omraader, hvor det ud fra et oekonomisk synspunkt ville vaere mest rimeligt. Der kan saaledes hoejst foregaa en regional specialisering inden for den enkelte medlemsstat.

Svaekkelse af tillaegsafgiftens praeventive virkning

4.16. Retten har konstateret, at tillaegsafgiftens praeventive virkning er svaekket, fordi kvotemodregningsmekanismen er forlaenget, og tillaegsafgiften er vaeltet over paa de enkelte producenter. Svaekkelsen skyldes endvidere den maade, hvorpaa der overfoeres referencemaengder mellem stalddoerssalg og leverancer, samt forsinkelser i opkraevningen af afgiften, utilstraekkelig justering ved overskridelse af fedtindholdet i maelken og det forhold, at kvoterne kan overdrages.

Forlaengelse af kvotemodregningsmekanismen og overvaeltning af tillaegsafgiften paa de enkelte producenter

4.17. Kvotemodregningsmekanismen(40) ()

, blev indfoert som en midlertidig foranstaltning i 1985. Herved fik medlemsstaterne ret til at tildele de referencemaengder, producenterne og opkoeberne ikke havde udnyttet, til producenter eller opkoebere i samme omraade eller i andre omraader. Foranstaltningen er blevet forlaenget flere gange. Oprindeligt var den begraenset til det foerste mejeriaar (1984/85), men paa grund af producenternes vanskeligheder med at tilpasse sig den nye ordning blev den saakaldte »artikel 4a-ordning« i 1985 forlaenget til ogsaa at gaelde for det foelgende mejeriaar. I 1987(41) ()

forlaengedes ordningen til at gaelde for de tre foelgende aar og i 1988(42) ()

til ordningens udloeb. Denne bestemmelse har saaledes faaet varig og strukturel karakter »paa grund af den smidighed, den medfoerer i visse situationer«(43) ()

. Den kan anvendes saavel paa leverancer som paa stalddoerssalg og kan tilpasses ud fra visse kriterier (de saerlige forhold, der goer sig gaeldende for visse afgiftspligtige kategorier eller i visse omraader). Artikel 4a-ordningen, som Raadet saaledes hver gang har forlaenget, har en raekke konsekvenser for opfyldelsen af det oprindelige maal om at faa maelkeproduktionen under kontrol. Raadet har i 1987(2) og i 1989(44) ()

ved aendringer af retsforskrifterne generelt tilladt og tillader stadig medlemsstaterne at begraense producenternes eller opkoebernes afgiftstilsvar til overskridelsen af den samlede garantimaengde, altsaa af den nationale kvote. Hermed gaar man helt bort fra begrebet den individuelle kvote, dvs. fra det princip, der oprindeligt laa bag indfoerelsen af kvoter, nemlig at maelkeproducenterne skulle baere ansvaret for kvoteoverskridelser og paalaegges en tillaegsafgift. Ved at tillade, at overskridelser modregnes den manglende udnyttelse af kvoter, har man svaekket tillaegsafgiftens virkning.

4.18. I saerberetning nr. 2/87 om kvote- og tillaegsafgiftsordningen paapegede Retten, at tillaegsafgiftens praeventive virkning var blevet vaesentligt svaekket som foelge af den samtidige anvendelse af national kvotemodregning (jf. punkt 4.17) og formel B (kvoter for opkoebere). Disse mekanismer foerte nemlig til en formindskelse af afgiftstilsvaret (jf. bilag XXII), som gav sig udslag i en nedsaettelse af den effektive afgift, der i sidste ende skulle svares af de producenter, der havde overskredet deres kvote.

4.19. Den konkrete anvendelse af artikel 4a varierer maerkbart fra den ene medlemsstat til den anden (jf. bilag XXVI). I de fleste medlemsstater kender producenten foerst sin endelige kvote ved udgangen af mejeriaaret. Visse medlemsstater har indfoert ordninger til skoensmaessig ansaettelse af de potentielle kvoteandele, der kan modregnes og fordeles ved mejeriaarets udgang. Dette gaelder isaer Danmark, der har indfoert en saadan ordning med skoensmaessig ansaettelse med henblik paa mest muligt at begraense risikoen for, at producenten overskrider sin individuelle referencemaengde, der er forhoejet ved kvotemodregning. I de lande, hvor kvotemodregningen foregaar efter et system, der tilgodeser visse producenter med forrang, tilskyndes disse til at overskride den individuelle referencemaengde, der er fastsat ved aarets begyndelse, i et omfang, der svarer til den maengde, de kan paaregne at faa tildelt ved modregning ved mejeriaarets udgang.

4.20. Formindskelsen af afgiftstilsvaret er til dels blevet opvejet ved den aendring af metoden til beregning af afgiftstilsvaret, der blev indfoert i 1987(45) ()

med virkning fra mejeriaaret 1986/87. Hermed indfoertes inden for rammerne af formel B det saakaldte »danske« system, hvorefter mejeriet (opkoeberen) fordeler visse producenters uudnyttede kvoter forholdsmaessigt til andre producenter, der har overskredet deres kvoter. Dermed er det kun producenterne med de stoerste kvoteoverskridelser, der erlaegger tillaegsafgiften. Ved aendring af samme forordning i 1988(46) ()

blev der endvidere fastsat visse justeringer, hvorved der skulle erlaegges en relativt hoejere afgift af de stoerste overskridelser.

4.21. I Italien og i Belgien blev tillaegsafgiftens praeventive virkning for et af de foerste mejeriaar ophaevet. Efter lang tids noelen afholdt disse medlemsstater nemlig afgiften over det nationale budget. De finansielle korrektioner vedroerende tillaegsafgiften, der er foretaget i forbindelse med regnskabsafslutningen, har medlemsstaterne i oevrigt generelt ikke ladet vaelte over paa producenterne.

Overfoersel af referencemaengder fra stalddoerssalg til leverancer

4.22. Ud over kvoterne for leverancer har medlemsstaterne ogsaa fordelt de kvoter for staldoerssalg mellem producenterne, der er blevet tildelt dem i henhold til faellesskabslovgivningen. Som ovenfor anfoert er omfanget af stalddoerssalget begraenset i forhold til leverancerne (ca. 3 % af maelkeproduktionen). Desuden kendes det reelle omfang af stalddoerssalget ikke, og det kontrolleres ikke effektivt. Ifoelge faellesskabslovgivningen kan overfoersler mellem de to kvotekategorier ske paa to maader:

a) I henhold til en bestemmelse indfoert med virkning fra 1985(47) ()

(artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68) kan Kommissionen efter anmodning fra medlemsstaterne »tilpasse« de nationale kvoter for leverancer og stalddoerssalg paa grundlag af objektive og behoerigt begrundede statistiske data for at tage hensyn til de strukturaendringer, der paavirker producenternes to afsaetningsformer. Siden 1985 er der vedtaget en raekke tilpasninger, der har medfoert nettooverfoersler af uudnyttede referencemaengder fra stalddoerssalg til leverancer. Disse gentagne overfoersler viser i det mindste til dels, at kvoterne for stalddoerssalg oprindelig var sat for hoejt, og at stalddoerssalget er aftagende.

b) I henhold til en bestemmelse (artikel 6a i forordning (EOEF) nr. 857/84), der ligeledes blev vedtaget i 1985(48) ()

, kan de producenter, der raader over to referencemaengder for henholdsvis leverancer og stalddoerssalg faa forhoejet den ene af de to referencemaengder inden for en periode paa tolv maaneder, idet den anden referencemaengde i samme periode nedsaettes tilsvarende. Dette sker ved de ansvarlige nationale myndigheders afgoerelse og for at tage hensyn til aendringer i producenternes afsaetningsmoenstre. I henhold til bestemmelsen bliver disse nedsaettelser eller forhoejelser lagt til eller trukket fra den nationale reserve, som medlemsstaterne skal opbygge inden for hver af disse hovedkategorier. Denne fremgangsmaade fortolkes meget forskelligt i de forskellige medlemsstater, som i reglen anvender den til at holde overskridelser af den samlede garantimaengde paa saa lavt et niveau som muligt. Ogsaa denne bestemmelse goer ordningen med individuelle kvoter mindre effektiv.

4.23. Et forhold konstateret i Graekenland illustrerer meget klart, at stoerrelsen af den kvote, der oprindelig blev tildelt specielt til stalddoerssalg, blev fastsat paa et usikkert grundlag. Den samlede garantimaengde blev for mejeriaaret 1984/85 fastsat til 472 000 tons for leverancer og til 116 000 tons for stalddoerssalg. I henhold til retsforskrifterne(49) ()

har Kommissionen i flere trin overfoert 110 000 tons af den samlede garantimaengde for stalddoerssalg til den samlede garantimaengde for leverancer, og for mejeriaaret 1991/92 udgoer disse to garantimaengder, de i den mellemliggende periode foretagne nedskaeringer medregnet, henholdsvis 525 985 tons og 4 528 tons. Kommissionen har foretaget disse overfoersler, og specielt den sidste, med megen toeven(50) ()

.

4.24. Retten har konstateret et lignende tilfaelde i Spanien. Her blev den samlede garantimaengde for stalddoerssalg reduceret fra 750 000 tons i 1986 til 527 500 tons i 1989. Med disse overfoersler blev de nedskaeringer, der i medfoer af faellesskabsforskrifterne blev foretaget i den samlede garantimaengde for leverancer, stort set udlignet. Beslutningerne om at tillade overfoerslerne blev taget paa et usikkert grundlag, for de spanske myndigheder har ikke tildelt maelkeproducenterne individuelle referencemaengder for stalddoerssalg. Af de foreliggende statistiske data fremgaar det, at stalddoerssalget for mejeriaaret 1989/90 overskred den samlede garantimaengde herfor med ca. 27 000 tons(51) ()

. Da Rettens revision fandt sted i 1992, havde Spanien ikke opkraevet nogen tillaegsafgift. De maelkeproducenter, der saelger maelk fra stalddoeren, kan imidlertid ikke holdes ansvarlige for en eventuel overskridelse paa nationalt plan, naar de ikke har faaet tildelt nogen individuel referencemaengde for stalddoerssalg. De spanske myndigheder har endnu ikke foretaget en saadan tildeling.

4.25. En opgoerelse over de overfoersler, Kommissionen har fastsat (jf. bilag III), viser, at hovedparten af medlemsstaterne har anvendt den under punkt 4.22.a) beskrevne fremgangsmaade.

4.26. Artikel 6a i forordning (EOEF) nr. 857/84 tages i stadig videre udstraekning i anvendelse for at afboede virkningen af tillaegsafgiften. Medlemsstaterne foretraekker denne fremgangsmaade frem for den noedvendigvis noget besvaerlige og stramme procedure med definitive overfoersler, der er omtalt i punkt 4.22 a). Endvidere har producenter og opkoebere al mulig grund til at foretraekke systemet med foreloebige overfoersler frem for systemet med definitive overfoersler, der indebaerer den risiko for dem, at de skal afgive en del af deres samlede kvoter til den nationale reserve, hvorfra kvoterne genfordeles til producenter og opkoebere med forrang. Det oprindelige anvendelsesomraade for artikel 6a er saaledes vaesentligt overskredet. Anvendelsen i medlemsstaterne af artikel 6a er beskrevet i bilag XXIII.

Forsinkelser i opkraevningen af indtaegterne fra tillaegsafgiften

4.27. I henhold til Faellesskabets retsforskrifter(52) ()

skal enhver opkoeber og enhver producent, der saelger ved stalddoeren, senest tre maaneder efter udgangen af hver periode paa tolv maaneder betale det afgiftsbeloeb, han eventuelt skylder, til det ansvarlige organ i den paagaeldende medlemsstat.

4.28. Bortset fra nogle faa undtagelser har ingen opkoebere betalt til tiden. I visse medlemsstater er opkoeberne flere aar bagud med betalingen af en del af tillaegsafgiften. Selv om medlemsstaternes ansvarlige organer har penge til gode hos opkoeberne, forsoeger de ikke at inkassere beloebene inden for de fastlagte frister med de til raadighed staaende midler. Normalt naegter opkoeberne at betale, saa laenge de ikke selv har inkasseret de skyldige beloeb fra de paagaeldende producenter. Ingen medlemsstater har indfoert saerlige boeder eller administrative sanktioner i de tilfaelde, hvor hverken opkoeber eller producent betaler det skyldige beloeb rettidigt. En ordning i lighed med den, der er fastsat ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1432/88 om gennemfoerelsesbestemmelser for medansvarsafgiften for korn (artikel 4, stk. 4)(53) ()

, og hvorefter der ved forsinket indbetaling opkraeves morarenter af producent eller opkoeber, ville efter al sandsynlighed sikre rettidig betaling af tillaegsafgiften og dermed oege afgiftens praeventive virkning.

4.29. Kommissionen har lagt pres paa de ansvarlige nationale organer ved i medlemsstaternes forskud at fratraekke stoerstedelen af de indtaegter, som disse burde have inkasseret i form af tillaegsafgift. Italien og Tyskland har draget Kommissionens ret hertil i tvivl og har indklaget Kommissionen for EF-Domstolen. Domstolen afsagde den 17. oktober 1991 en dom (sag C-342/89 og C-346/89), hvori det fastslaas, at Kommissionen under de givne omstaendigheder kan nedsaette medlemsstaternes forskud. Tabellen i bilag XX viser stillingen pr. 15. oktober 1991, for saa vidt angaar restancer.

Utilstraekkelig justering ved overskridelse af det repraesentative indhold af maelkefedt

4.30. Kommissionen fastsaetter »de karakteristika for maelk, og isaer dens indhold af maelkefedt, der anses for repraesentative med henblik paa fastsaettelsen af de leverede eller opkoebte maengder af maelk«(54) ()

. Saafremt indholdet af maelkefedt i et mejeriaar overstiger det fedtindhold, der anses for repraesentativt(55) ()

, justeres den leverede maelkemaengde efter en forud fastsat formel. En saadan justering kan medfoere, at kvoterne overskrides, eller at allerede foreliggende overskridelser oeges. Det kan foere til, at den paagaeldende skal betale en tillaegsafgift, eller at en allerede skyldig tillaegsafgift forhoejes. Tillaegsafgiften indeholder saaledes ikke blot et kvantitativt aspekt men ogsaa et kvalitativt aspekt, idet der laegges afgift paa overskridelser af et repraesentativt fedtindhold i maelken.

4.31. Trods de mange aendringer har denne bestemmelse vist sig at vaere vanskelig at ivaerksaette(56) ()

. Den paagaeldende artikel er kort sagt blevet stadig mere praecist formuleret, reglerne for afregning er klarere udformet, men samtidig er konsekvenserne nu mindre strenge. Retten skal navnlig goere opmaerksom paa foelgende forhold:

a) Den bestemmelse, der oprindelig gjorde det muligt for producenten at undgaa forhoejelsen, hvis han kunne bevise, at den konstaterede difference var en logisk foelge af produktionsforholdene, er bortfaldet.

b) Justeringen af maelkemaengden foretages i dag, naar fedtindholdet i maelken er overskredet med 0,1 g pr. liter mod tidligere 1 g pr. liter. Til gengaeld udloeser en overskridelse af det repraesentative fedtindhold med 1 g pr. liter nu kun en forhoejelse af den leverede maengde, der danner grundlag for afgiften, paa 1,8 % mod tidligere 2,6 %, og det betyder, at selve afgiften nedsaettes med ca. 30 %.

c) Siden 1989 er der medregnet en negativ difference i forhold til det gennemsnitlige fedtindhold, der anses for repraesentativt, og dermed kan der foretages modregning mellem de producenter, der leverer til den samme opkoeber inden for et givet mejeriaar, af negative og positive differencer.

4.32. Denne udvikling har affoedt begrebet det nationale gennemsnitlige fedtindhold, og ved modregningsmekanismen formindskes effekten paa den enkelte producent af en eventuel overskridelse af det repraesentative fedtindhold. Denne aendring bevirker, at de maelkeproducenter, der bidrager til et produktionsoverskud, ikke til fulde drages til ansvar herfor.

4.33. Rettens undersoegelse af, hvorledes bestemmelsen om fedtindholdet er gennemfoert fra det foerste mejeriaar, der kan betragtes som »normalt« efter de ikke saerligt positive erfaringer fra de foerste aar, d.v.s. mejeriaaret 1987/88, viser, at det har vaeret forbundet med betydelige vanskeligheder.

a) I Frankrig ventede myndighederne med at ivaerksaette bestemmelserne indtil mejeriaaret 1989/90, idet de henviste til forhandlinger med Kommissionen om at faa aendret forordningen og til vanskeligheder med at fastsaette det repraesentative fedtindhold, der skulle vaere gaeldende for opkoeberne. Nok er bestemmelserne meget vanskelige at ivaerksaette, men dette kan ikke retfaerdiggoere, at de faktiske overskridelser af det repraesentative fedtindhold i den paagaeldende periode ikke blev anmeldt. Interventionsorganet kendte i hvert fald stoerrelsen af disse overskridelser for mejeriaaret 1988/89. Det forringer tillaegsafgiftens effektivitet yderligere, at disse overskridelser ikke er anmeldt.

b) I Italien er bestemmelserne vedroerende fedtindholdet endnu ikke ivaerksat. Det haevdes stadig at vaere et problem at gennemfoere bestemmelserne i praksis, fordi visse opkoebere ikke maaler maelkens kvalitet.

c) I de andre medlemsstater, med undtagelse af Spanien og Graekenland, blev fedtindholdet maalt ved indvejningen paa mejerierne. Saaledes lettedes ivaerksaettelsen af bestemmelserne paa dette omraade af de allerede indfoerte ordninger, men det betyder dog ikke, at der ikke har vaeret problemer.

4.34. Rettens revision har vist, at der siden indfoerelsen af kvoteordningen har vaeret en tendens til et hoejere fedtindhold, og det rejser ogsaa tvivl om, hvorvidt justering af den leverede maelkemaengde som foelge af overskridelse af det repraesentative fedtindhold har nogen praeventiv virkning. I flere medlemsstater er det faktisk saaledes, at tillaegsafgiften kun skal erlaegges, fordi maelkens fedtindhold overskrider det repraesentative fedtindhold. For det samlede Faellesskab skyldes over halvdelen af overskridelserne af de samlede garantimaengder en foroegelse af fedtindholdet. Udtrykt i maengder er maelkeproduktionen faldet, men samtidig kan det konstateres, at fedtindholdet er steget fra 3,86 % af maelkens vaegt i 1983 til 4,01 % i 1990 (jf. bilag XIX). Denne forbedring af maelkekvaliteten, der i oevrigt er sket bevidst, svarer imidlertid til en yderligere produktion paa 178 000 tons smoer og dermed til 10 % af den samlede smoerproduktion eller 2/3 af overskudsproduktionen af smoer i 1990, der blev opkoebt ved intervention. Denne forhoejelse af fedtindholdet svarer - den tilsvarende produktion af skummetmaelkspulver ikke medregnet - til yderligere cirka 4 mio. tons maelk(57) ()

ud af en samlet produktion paa 109 mio. tons i 1990.

Kvoteoverdragelser

4.35. Der kan i forbindelse med samtlige bestemmelser om forskellige former for overfoersel af kvoter mellem individuelle producenter konstateres en tendens til, at de har forringet effektiviteten af kvoteordningen.

4.36. Bestemmelserne om kvoteoverfoersler er snarere udformet med henblik paa definitiv overdragelse, forpagtning og midlertidig overdragelse end med henblik paa omfordeling via bl.a. de nationale omstruktureringsprogrammer. I henhold til princippet om, at overfoersler af referencemaengder ikke kan ske uafhaengigt af overdragelse af jorder(58) ()

, er koeb og salg af kvoter uden jorder forbudt. I faellesskabsbestemmelserne er der dog ikke fastsat nogen straf for overtraedelser af dette princip.

4.37. Samtidig med indfoerelsen af kvoter(59) ()

blev der fastsat bestemmelser om overfoersel af kvoter ved salg, forpagtning eller overdragelse ved arv af en bedrift eller dele af en bedrift.

4.38. I henhold til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1546/88 skal den »midlertidige overdragelse... registreres... senest den 31. juli i hver tolvmaanedersperiode af tillaegsafgiftsordningen.« For den fjerde tolvmaanedersperiode (1987/88) er fristen udskudt til den 31. december 1987, mens fristen for den syvende periode (1990/91) er fastsat ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2333/90 til den 30. september 1990.

4.39. I Det Forenede Kongerige og Nederlandene anvendes ordningen med midlertidig overdragelse, ogsaa kaldet leasing, ikke korrekt. Visse producenter, der har indstillet maelkeproduktionen, bortforpagter hvert aar deres kvote til andre producenter. I april 1992 indledte Kommissionen en overtraedelsesprocedure som foelge af dette system med midlertidig overdragelse. Systemet virker saaledes, at producenterne forbliver erhvervsaktive, selv om de i virkeligheden ikke laengere selv producerer maelk men kun nyder godt af den kapitalindtaegt, kvoteordningen giver.

4.40. I medfoer af Raadets forordning (EOEF) nr. 763/89 kan Raadet om fornoedent begraense de midlertidige overdragelser efter den i Traktatens artikel 43, stk. 2, fastsatte afstemningsprocedure(60) ()

. Anvendelsen af denne procedure(61) ()

har foert til, at midlertidig overdragelse er blevet forbudt SLOM-producenterne(62) ()

. Det er Raadets opfattelse, at SLOM-kvoterne boer underkastes visse restriktive betingelser, fordi disse kvoter ikke skal medfoere en uberettiget fordel for kvotemodtagerne men derimod omfatte SLOM-producenternes faktiske produktion.

4.41. Med hensyn til genuddeling af de kvoter, der frigoeres inden for rammerne af Faellesskabernes program for en omstrukturering af maelkeproduktionen, der kun omfatter 500 000 tons og fire medlemsstater (Spanien, Frankrig, Irland og Italien), er der ved forordning (EOEF) nr. 1183/90 fastsat kriterier for tildeling af supplerende individuelle referencemaengder. Disse kriterier kan tilpasses af medlemsstaterne.

4.42. Ifoelge princippet om, at overfoersel af kvoter kun kan finde sted i forbindelse med overdragelse af jorder, skal alle kvoteoverfoersler overvaages af de nationale myndigheder, der er ansvarlige for forvaltningen af kvoteordningen.

4.43. Til trods herfor foelger kvoteoverfoerslerne i visse medlemsstater ikke dette princip:

a) I Nederlandene kan de jorder, kvoteoverfoerslen paa salgstidspunktet var knyttet til, allerede et aar efter erhvervelsen gaa tilbage til den oprindelige ejer eller videresaelges uden kvote. Prisforskellene paa jorder med og jorder uden kvote udgoer et godt grundlag for en vurdering af kvoternes egentlige vaerdi. Saaledes har maelkeproducenterne tidligere alt efter omraadet betalt en literpris for kvoterne paa helt op til seks gange den literpris, de kunne opnaa ved leverancer til mejerierne. Hvis kvoteprisen er anfoert saerskilt i salgskontrakten, kan maelkeproducenten endog skattemaessigt afskrive prisen for erhvervelsen over fem aar.

b) I Det Forenede Kongerige findes der en lignende procedure for kvoteoverfoersel. I foerste omgang er det tilstraekkeligt at leje eller saelge en del af en bedrift med en tilknyttet individuel referencemaengde. Tidligst ti maaneder senere kan de solgte jorder gaa tilbage til saelgeren eller forpagteren uden kvote, hvis de i denne periode ikke har vaeret anvendt til maelkeproduktion.

4.44. For at undgaa, at kvoteoverfoersler mellem producenter finder sted uden overdragelse af jorder, har visse medlemsstater (Tyskland, Irland, Luxembourg, m.fl., men ikke Nederlandene) i forbindelse med forpagtning eller salg af jorder indfoert afstaaelse uden betaling af kvoter til den nationale reserve. I de foerste aar med kvoteordningen opkraevede visse medlemsstater en vaesentlig del af de overfoerte kvoter (i Tyskland og Luxembourg op til 80 %, i Belgien op til 90 %), som lagdes til den nationale reserve. I Irland afstaas op til 25 % af de overfoerte kvoter uden betaling til den nationale reserve i forbindelse med forpagtning, og ind til mejeriaaret 1989/90 var det ogsaa tilfaeldet ved salg.

4.45. For at undgaa, at maelkeproduktionen begraenses til meget smaa landbrugsarealer, og at kvoteoverfoersler sker uden overdragelse af jorder, har flere medlemsstater fastsat en oevre graense for den individuelle referencemaengde, der kan overfoeres pr. hektar (5 000 kg/ha i Tyskland og Luxembourg, 20 000 liter/ha i Belgien). Andre medlemsstater har for at begraense antallet af kvoteoverfoersler besluttet ikke at overfoere kvoter ved overdragelse af jorder under et bestemt areal, f.eks. 5 ha i Luxembourg. I visse medlemsstater kan kvoteoverfoersler i forbindelse med forpagtning kun finde sted én gang om aaret, mens de i andre medlemsstater (f.eks. i Irland) kan foretages flere gange om aaret, men kun paa bestemte datoer.

4.46. De medlemsstater, der anvender kvoteordningen i praksis, har indfoert mange og meget forskelligartede administrative bestemmelser, og det viser, at de nationale myndigheder dels har soegt at undgaa, at der gaar inflation i de administrative tiltag, dels har bestraebt sig paa at hjaelpe maelkeproducenterne, saaledes at de rammes mindst muligt af virkningen af selve kvoterne og af den tillaegsafgift, der skal svares ved kvoteoverskridelser.

4.47. Ved genuddeling af supplerende individuelle referencemaengder fra en national reserve tilgodeses i de fleste tilfaelde de svageste producenter i hver medlemsstat. Fastsaettes der minimumsgraenser for overfoersler, forfordeles de smaa producenter. Indfoeres der derimod oevre graenser, bremses omstruktureringen til fordel for de mest effektive producenter.

4.48. Gennemfoerelsesbestemmelserne for midlertidig overdragelse varierer ogsaa fra medlemsstat til medlemsstat.

a) I Det Forenede Kongerige skal enhver producent beholde 5 000 liter af sin individuelle referencemaengde, men kan bortforpagte de overskydende maengder for en periode, der loeber indtil udgangen af et mejeriaar.

b) I Nederlandene er der fastsat et minimum (10 000 kg) og et maximum (75 000 kg) for de individuelle referencemaengder, der kan udbydes til midlertidig overdragelse og kun fra producenten til opkoeberen for en periode paa tolv maaneder.

c) I Belgien er midlertidig overdragelse tilladt, hvis de individuelle referencemaengder for leverancer overdrages mellem producenter, der leverer til den samme opkoeber, og hvis de overfoerte maengder ikke overstiger 35 000 liter for producenter, der har en individuel referencemaengde paa under 300 000 liter.

d) I Irland er midlertidig overdragelse begraenset til en bestemt procentdel af den individuelle referencemaengde. Producenten kan kun foretage midlertidig overdragelse til sin opkoeber.

e) I Tyskland har midlertidig overdragelse kun vaeret tilladt siden mejeriaaret 1990/91.

f) I Danmark og i Luxembourg foretages der ikke midlertidige overdragelser.

g) I de oevrige medlemsstater er midlertidig overdragelse ikke mulig, fordi der ikke er indfoert nationale gennemfoerelsesbestemmelser herfor.

4.49. Den midlertidige overdragelse skal for hvert mejeriaar, der begynder den 1. april, registreres senest den 31. juli(63) ()

. I visse tilfaelde er de midlertidige overdragelser undtagelsesvis blevet endeligt registreret saa sent som i december maaned, altsaa tre maaneder foer mejeriaarets udloeb.

4.50. De midlertidige overdragelser er en hjaelp for producenterne ved planlaegningen af den aarlige maelkeproduktion. Dette gaelder baade for de producenter, der midlertidigt overdrager deres individuelle referencemaengde til andre, og for dem, der midlertidigt erhverver en individuel referencemaengde. Er de midlertidige overdragelser ikke tilladt, genuddeles de ikke udnyttede referencemaengder efter fremgangsmaaden med kvotemodregning (jf. punkt 4.17 ff.). I dette tilfaelde ved producenterne paa forhaand, at de ved slutningen af mejeriaaret uden betaling vil faa tildelt en supplerende kvote i forbindelse med den efterfoelgende kvotemodregning. Denne ordning har to fordele: For det foerste skal der ikke betales den i henhold til ordningen fastsatte tillaegsafgift af en del af den overskridelse af den oprindeligt fastsatte kvote, der skyldes spekulation, og for det andet er denne overskridelse meget loensom, hvis den daekkes af en kvote, der bliver tildelt uden betaling ved efterfoelgende modregning. Den midlertidige overdragelse, der finder sted paa forhaand og mod betaling, kraever derimod en bedre planlaegning af produktionen. Foretages der nemlig ikke efterfoelgende kvotemodregning, medfoerer enhver overskridelse, at der skal erlaegges afgift. Desuden nedsaettes loensomheden af den ekstra produktion med lejeudgiften (omkostningerne i forbindelse med renteindtaegten fra kvoten), der betales for den midlertidige kvote. Ved ordningen med forudgaaende midlertidig overdragelse er de producenter, der foelger reglerne, i hoejere grad selv ansvarlige, og de producenter, der spekulerer i en efterfoelgende kvotetildeling, straffes.

Kontrolforanstaltninger

Forvaltningskriterier og Kommissionens tilsyn med de forskellige foranstaltninger

4.51. I henhold til EF-forordningerne skal medlemsstaterne give Kommissionen en lang raekke oplysninger om de foranstaltninger, der paa nationalt plan traeffes med henblik paa gennemfoerelsen af ordningen. Medlemsstaterne skal ogsaa indsende statistiske data om virkningerne af kvoteordningen og specielt af visse bestemmelser.

4.52. Retten har ved gennemgang af Kommissionens akter konstateret, at medlemsstaterne ikke systematisk meddeler Kommissionen de nationale gennemfoerelsesbestemmelser inden for de fastlagte frister, og at de heller ikke meddeler aendringer af saadanne bestemmelser. Kommissionen faar derfor for ofte foerst kendskab til disse gennemfoerelsesbestemmelser ved afslutningen af regnskaberne, altsaa to aar efter deres ikrafttraeden. Kommissionen kan derfor ikke foere et fuldstaendigt eller effektivt tilsyn med medlemsstaternes forvaltning af ordningen.

4.53. Kommissionen har udarbejdet et skema, hvorpaa medlemsstaterne skal anfoere oplysninger om leverancer og stalddoerssalg for det seneste mejeriaar, jf. bl.a. artikel 19, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 1546/88. I mange tilfaelde indsendes disse oplysninger til Kommissionen laenge efter udloebet af fristen paa tre maaneder efter mejeriaarets udgang. For mejeriaaret 1990/91 havde kun ni medlemsstater indsendt skemaet inden udgangen af 1991. Nogle af dem var i oevrigt mangelfulde. De tilfaelde, hvor artikel 6a i ovennaevnte forordning anvendes, er ikke meddelt Kommissionen, og den faar heller ikke tilsendt lister over sammenslutninger af opkoebere og/eller producenter eller halvaarlige opgoerelser over leverancer og stalddoerssalg (jf. artikel 19, stk. 3, foerste og tredje led, i forordning (EOEF) nr. 1546/88). Endelig udgoer stalddoerssalget et problem, for saa vidt som kun fem medlemsstater har oplyst omfanget heraf. Dette viser, at medlemsstaterne har vanskeligt ved at styre denne del af ordningen, der med lethed kan omgaas af producenterne.

Kontrolforanstaltninger i medlemsstaterne

4.54. Ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84, erstattet af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1546/88, er det fastsat, at »medlemsstaterne traeffer de yderligere foranstaltninger, som er noedvendige

a) med henblik paa opkraevningen af afgiften, navnlig kontrolforanstaltninger og foranstaltninger, hvorved de beroerte parter underrettes om de strafferetlige eller administrative sanktioner, de udsaetter sig for, saafremt de ikke overholder bestemmelserne i denne forordning

b) med henblik paa naermere bestemmelser og kontrol af helt eller delvist ophoer med maelkeproduktion som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EOEF) nr. 857/84, saafremt denne bestemmelse bringes i anvendelse.«

4.55. I visse medlemsstater (Spanien, Graekenland, Italien) er der endnu ikke tildelt alle producenter en individuel referencemaengde (jf. punkt 4.24), og fordi de ansvarlige organer i disse medlemsstater enten ikke foerer kontrol eller ikke foerer en tilstraekkelig streng kontrol eller et tilstraekkeligt strengt tilsyn, fungerer kvoteordningen overhovedet ikke effektivt. De systemer, medlemsstaterne har indfoert med henblik paa at kontrollere, at retsforskrifterne om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter overholdes, varierer fra medlemsstat til medlemsstat saavel med hensyn til udformning som effektivitet.

a) I Tyskland goer uddelegeringen af befoejelser kontrollen temmelig vanskelig. Kontrolorganerne sammenholder ikke systematisk de forskellige informationskilder ved stedlige kontroller. Retten har ud fra det materiale, de forskellige organer har stillet til raadighed, ikke kunnet rekonstruere de praecise tal for omfanget af maelkeleverancerne til opkoeberne i Tyskland. Dette skyldes, at informationerne er indsamlet til forskellige formaal og paa forskellige tidspunkter.

De nationale kontrolfoerende foretager heller ikke kontrol af de faktiske forhold, dvs. de sammenholder ikke de indvejede maengder med de faerdige produkter for under hensyntagen til forarbejdningskoefficienter at kontrollere, at der under normale produktionsforhold ogsaa er et rimeligt forhold mellem de faerdige produkter og den indvejede maelk. Det er ofte vanskeligt at kontrollere stalddoerssalget paa grund af mangelfulde regnskabsregistreringer. De nationale kontrolfoerende kontrollerer, om de producenter, der modtager godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktionen, opfylder kravene i henhold til retsforskrifterne.

b) I Frankrig kontrolleres registreringerne i lagerregnskaberne af leverancerne til mejerierne ikke tilstraekkelig grundigt, og der foretages ingen fysisk sammenholdelse. Saadanne kontroller er naturligvis af vaesentlig betydning ved kontrollen af den faktisk indvejede maelkemaengde, navnlig naar mejerierne indgaar i en kompleks oekonomisk struktur (f.eks. et selskab med filialer i en eller flere medlemsstater). Forvaltningen af og kontrollen med stalddoerssalget giver ikke rimelig sikkerhed for, at den oekonomiske forvaltning har vaeret forsvarlig i henhold til faellesskabsforskrifterne. Kontrollen med godtgoerelser for definitivt ophoer med maelkeproduktion er i Frankrig generelt ufuldstaendig. Visse departementer udfoerer ingen kontrol eller har ikke svaret paa det franske landbrugsministeriums spoergeskema om kontrollen. Paa lokalt plan var kontrollen i et af de tre departementer, Retten besoegte, ikke fyldestgoerende.

c) I Danmark og Det Forenede Kongerige er kontrollerne stort set effektive og systematiske. De er veltilrettelagte og veldokumenterede og omfatter alle aspekter af ordningen. Dette system omfatter en streng kontrol af de solgte maelkemaengder samt en fuldstaendig og hurtig opkraevning af tillaegsafgiften.

d) I Spanien udfoeres kontrollen af SENPA(64) ()

. Kontrollen med modtagerne af praemie for definitivt ophoer med maelkeproduktion og modtagerne af godtgoerelse for midlertidig suspension af en del af den individuelle referencemaengde er ikke tilstraekkeligt effektiv. Ved de 110 stedlige kontroller, SENPA gennemfoerte, blev der kun konstateret to tilfaelde af uregelmaessigheder. Af de fem tilfaelde, Retten efterproevede, opfyldte paa tids- punktet for revisionen kun et betingelserne for at modtage godtgoerelse.

e) I Irland er der oprettet et net af regionale og lokale inspektoerer, der har ansvaret for kontrollen af samtlige aspekter af maelkeproduktionen. Disse inspektoerer kontrollerer maelkekvalitet, maelkemaengder leveret til opkoebere, alle former for overfoersler, individuelle referencemaengder, modtagere af godtgoerelse for ophoer med maelkeproduktion og stalddoerssalg. Rettens revision af kontrolsystemet har vist, at de faa producenter, der afsaetter deres produkter ved stalddoerssalg, kun sjaeldent kontrolleres og frem for alt med vaesentlige forsinkelser.

f) I Belgien burde der anvendes kontrolmetoder, hvorefter der laegges vaegt paa en vurdering af, om forvaltningen af kvoterne og leverancerne er gennemskuelig. De kontrolfoerende burde saaledes i hoejere grad vurdere, om de indsamlede tal er paalidelige. De kontrolfoerende, der efterproever regnskaberne for et stort mejeri, isaer naar mejeriet indgaar i en kompleks oekonomisk struktur, burde alle gennemgaa et saerligt kursus. Desuden kan kontrollerne ikke foretages saa hyppigt som noedvendigt paa grund af personalemangel.

g) I Nederlandene er kontrollen af kvoteordningen stort set tilfredsstillende. En undtagelse er dog stalddoerssalg foretaget af producenter, hvis individuelle referencemaengde for stalddoerssalg ikke overstiger 25 000 kg. Disse kontrolleres aldrig.

h) I Luxembourg er det de myndigheder, der forvalter kvoterne, der selv kontrollerer opkoebere og producenter med stalddoerssalg. Denne kontrol omfatter dog ikke kontrol af de faktiske forhold, dvs. de sammenholder ikke de indvejede maengder med de faerdige produkter med henblik paa under hensyntagen til forarbejdningskoefficienter at kontrollere, at der under normale produktionsforhold ogsaa er et rimeligt forhold mellem de faerdige produkter og de indvejede maengder.

i) I Italien og Graekenland er der ingen kontrol af overskridelser af individuelle referencemaengder. Da Retten foretog stedlig revision i 1991, havde producenterne nemlig endnu ikke faaet tildelt individuelle kvoter.

Saerlig stoette og kvoteordningen

4.56. For at lette nedgangen i maelkeproduktionen blev kvoteordningen med virkning fra 1986 udvidet med to saerlige ordninger, nemlig en godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion og en godtgoerelse for midlertidig suspension af maelkeproduktionen. En beskrivelse heraf findes i bilag XXIV.

4.57. Reglerne for ordningen med godtgoerelse for midlertidig suspension er saaledes udformet, at de kan medfoere, at en producent paa samme tid skal svare tillaegsafgift - hvis han overskrider sin kvote, og hvis den medlemsstat, hvori han er hjemmehoerende, har overskredet garantimaengden - og kan modtage godtgoerelse for midlertidig suspension af leverancer. Selv om faellesskabslovgivningen tillader det, er det ikke logisk, at den samme producent samtidig kan paalaegges en afgift og vaere berettiget til godtgoerelse. Retten har imidlertid konstateret dette forhold under sin revision i medlemsstaterne af mejeriernes regnskaber. Den har ligeledes konstateret, at de likvide midler, der er stillet til raadighed i form af godtgoerelsen, af visse producenter med overskridelser har kunnet anvendes til daekning af den afgift, de har faaet paalagt. Saadanne tilfaelde viser klart, at kvoteordningen ogsaa herved bliver mindre effektiv, eftersom den faktiske afgift i mange tilfaelde reduceres vaesentligt.

Kvoteordningens indvirkning paa bedriftsstrukturen

4.58. Raadet frygtede, at kontrollen med vaeksten i maelketilfoerslerne kunne hindre de noedvendige strukturelle tilpasninger(65) ()

. Imidlertid har kvoteordningen, der i de fleste lande er ledsaget af nationale ordninger for ophoer med og omstrukturering af maelkeproduktion, ikke standset udviklingen i de enkelte virksomheder i mejerisektoren.

4.59. Koeernes maelkeydelse er faktisk steget med ca. 10 % fra 4 285 kg maelk pr. ko om aaret i 1984 til 4 719 kg i 1990 (jf. bilag XVII). Det skal bemaerkes, at maelkeydelsen er steget mest i de medlemsstater, der allerede kunne fremvise gode resultater, saasom Danmark (6 162 kg pr. ko), Nederlandene (5 998 kg pr. ko) og Frankrig (4 885 kg pr. ko). Disse medlemsstater har i oevrigt altid vaeret de stoerste eksportoerer i Faellesskabet af maelk og mejeriprodukter.

4.60. Raadet konstaterer endvidere, at maelkekvaliteten er blevet forbedret, eftersom indholdet af maelkefedt er steget siden indfoerelsen af kvoteordningen (jf. punkt 4.34).

4.61. Siden indfoerelsen af kvoteordningen har omstruktureringen inden for mejerisektoren taget fart. Antallet af maelkebedrifter er faldet fra 1 621 261 i 1983 til 1 241 627 i 1987 (EUR 10), altsaa med 23,4 % paa fire aar. Til sammenligning var der fra 1979 til 1983 kun et fald paa 14,7 %. Denne nedgang i antallet af bedrifter skyldtes isaer indfoerelsen af faellesskabsordningen med en godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion og de talrige nationale omstruktureringsordninger, der har ledsaget ivaerksaettelsen af kvoteordningen.

4.62. Det skal bemaerkes, at udviklingen frem til 1985 var praeget af et fald i antallet af malkekvaegsbedrifter med faerre end 30 koeer og en stigning i antallet af bedrifter med mere end 30 koeer, mens der mellem 1985 og 1987 skete et fald i alle kategorier af bedrifter, herunder bedrifter med flere end 100 koeer ( 10 %). De fleste medlemsstater med en omfattende maelkeproduktion har indfoert en ordning med overfoersel af kvoter til den nationale reserve, der er ugunstig for store bedrifter. Denne ordning har vaeret medvirkende til faldet i antallet af store bedrifter. Ved overfoersel af individuelle referencemaengder (salg eller forpagtning af jorder) skal store bedrifter afstaa en stoerre del af de erhvervede eller forpagtede referencemaengder til den nationale reserve end smaa (jf. punkt 4.44). Desuden kan store bedrifter ikke faa tildelt supplerende kvoter fra den nationale reserve.

4.63. Godtgoerelsen for ophoer med maelkeproduktion, der blev indfoert i 1986, fungerede i de fleste medlemsstater i virkeligheden som et program med socialt formaal. Denne ordning gjorde det muligt for et stort antal aeldre smaabrugere, hvoraf nogle allerede var gaaet paa pension, at modtage en tillaegspension. I Irland har mange mindre producenter, ogsaa aeldre producenter, der modtager godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion, omstillet deres produktion baseret paa nogle faa malkekoeer til kvaegavl, og de faar nu oven i godtgoerelsen ogsaa ammekopraemien og eventuelt den saerlige praemie for oksekoedsproducenter (praemien for handyr).

Ordningens indvirkning paa budgettet

4.64. Kvoteordningen med ledsagende ordninger med godtgoerelse for definitivt ophoer med og midlertidig suspension af maelkeproduktion har siden 1984 medfoert en ekstra udgift for Faellesskabet paa 2 784,5 mio. ECU, mens kvoteordningen har givet Faellesskabet en ekstra indtaegt paa 920,3 mio. ECU i form af tillaegsafgifter. Medregnes medlemsstaternes udgifter og de ikke identificerede udgifter paa faellesskab