SAERBERETNING nr . 2/87 om KVOTE - OG TILLAEGSAFGIFTSORDNINGEN I MEJERISEKTOREN med KOMMISSIONENS SVAR ( Bemaerkninger, EOEF-Traktatens artikel 206a, stk . 4 ) ( 87/C 266/01 )

INDHOLD Punkt

1. INDLEDNING

1.1 - 1.72 . KVOTE - OG TILLAEGSAFGIFTSORDNINGEN I MEJERI-SEKTOREN

2.1 - 2.33 . BEMAERKNINGER OM KVOTE - OG TILLAEGSAFGIFTSORDNINGENS EFFEKTIVITET MED HENBLIK PAA AT GENSKABE BALANCE I MEJERISEKTOREN

3.1 - 3.32 Markedssituationen

3.1 - 3.9 Leverancer

3.1 - 3.3 Smoer og skummetmaelkspulver

3.4 - 3.6 Eksport

3.7 - 3.8 Konklusion vedroerende markedssituationen

3.9 Kvoternes stoerrelse

3.10 - 3.14 Tillaegsafgiftens praeventive virkning

3.15 - 3.26 Afgiftens betydning for producenten

3.15 - 3.19 Afgiftens betydning for den samlede produktion

3.20 - 3.22 AEndringer i reglerne om afgiftstilsvaret

3.23 - 3.26 Tillaegsafgiften og afsaetningen af overskudsproduktionen

3.27 - 3.324. BEMAERKNINGER OM GENNEMFOERELSEN I MEDLEMS-STATERNE

4.1 - 4.23 Valg af formel

4.1 - 4.3 Den naermere gennemfoerelse i medlemsstaterne

4.4 - 4.23 Manglende gennemfoerelse i Italien

4.5 - 4.7 Foranstaltninger som svaekker gennemfoerelsens effektivitet

4.8 - 4.23 Tildeling af for store kvoter i Forbundsrepublikken Tyskland, Nederlandene og Belgien

4.9 - 4.12 Foranstaltninger som begraenser afgiftstilsvaret

4.13 - 4.17 Begraensninger i adgangen til at overfoere kvoter mellem producenter

4.18 - 4.21 Medlemsstaternes kontrolforanstaltninger

4.22 - 4.235 . BEMAERKNINGER OM EFFEKTIVITETEN AF KOMMISSIONENS ADMINISTRATION AF KVOTE - OG TILLAEGSAFGIFTS-ORDNINGEN

5.1 - 5.18 Indledning

5.1 - 5.3 Kommissionens behandling af konstaterede tilfaelde af urigtig gennemfoerelse af foranstaltningerne

5.4 - 5.5 Er den stedlige kontrol fyldestgoerende ?

5.6 - 5.8 Forvaltningskomitéens rolle

5.9 Administrative oplysninger

5.10 - 5.13 Vurdering af forslagene

5.14 - 5.16 Regnskabsfoering for tillaegsafgiften

5.17 - 5.186 . OVERSIGT OVER KONKLUSIONERNE

6.1 - 6.12 Kvote - og tillaegsafgiftsordningens effektivitet med henblik paa at genoprette ligevaegten mellem udbud og efterspoergsel

6.1 - 6.6 Medlemsstaternes gennemfoerelse

6.7 - 6.10 Kommissionens udoevelse af sine befoejelser

6.11 Regnskabsfoering for tillaegsafgiften

6.12Side

TABELLER

17 - 20BILAG : Eksempel paa formindskelse af afgiftstilsvaret

21 KOMMISSIONENS SVAR

22 - 26

1 . Indledning 1.1 . Gennem mange aar har mejerisektoren vaeret praeget af konstant uligevaegt, og der har vaeret en strukturelt betinget tendens til, at produktionen er steget mere end det interne forbrug og eksporten . Faellesskabet blev som helhed 100 % selvforsynende med maelk og mejeriprodukter i 1974 . I aarene fra 1973 til 1981 steg maelkeleverancerne aarligt med 2,5 % - og i 1983 var stigningen naaet op paa over 3,5 % - mens det interne forbrug af maelk og mejeriprodukter kun steg med 0,5 % om aaret . Produktionen af interventionsprodukterne smoer og skummetmaelkspulver steg i samme tidsrum gennemsnitligt lidt mere end maelkeleverancerne . Den voksende strukturelle uligevaegt har betydet, at man i stadig stoerre omfang har solgt til intervention, afsat paa det interne marked med tilskud og solgt med eksporttilskud paa et ustabilt verdensmarked . For tiden afsaettes 35 % af det smoer og 90 % af det skummetmaelkspulver, der fremstilles i EF, med tilskud fra EF-budgettet .

1.2 . De budgetmaessige foelger af overproduktionen i mejerisektoren er alvorlige . Bruttoudgifterne til eksportrestitutioner, oplagring samt forbrugs - og producentstoette i mejerisektoren er steget fra 3 821 mio ECU i 1981 til 4 921 mio ECU i 1983 og 6 571 mio ECU i 1985 . Samtidig har Kommissionen anslaaet de marginale omkostninger for EUGFL ved afsaetning af 1 mio t overskudsmaelk til 280 mio ECU ( 1 ). Mejerisektoren tegner sig i dag for ca . 30 % af EUGFL's samlede udgifter og 17 % af Faellesskabernes almindelige budget .

1.3 . Under henvisning til regeringschefernes erklaering i Stuttgart i juni 1983, hvorefter den faelles landbrugspolitik skulle tilpasses til den situation, Faellesskabet ville befinde sig i i den naermeste fremtid ( 2 ), vedtog Ministerraadet den 31 . marts 1984, at der i fem paa hinanden foelgende tolvmaanedersperioder fra den 1 . april 1984 til den 31 . marts 1989 skulle indfoeres en regulering af maelkeproduktionen . Ordningen byggede paa en tillaegsafgift ( 3 ), som skulle betales af maelkeproducenterne for de maengder maelk, der oversteg en referencemaengde ( kvote ) for hvert mejeriaar . Tillaegsafgiften blev indfoert, efter at der fra sidst i 70'erne og fremover var truffet en lang raekke EF-foranstaltninger med det formaal at genskabe balancen mellem produktion og forbrug af maelk og mejeriprodukter . Ingen af disse foranstaltninger havde vist sig at vaere effektive . Det var opfattelsen, at en kvote-og tillaegsafgiftsordning ville indvirke mere direkte paa produktionen end prisnedsaettelser, og at den ville faa mindre alvorlig betydning for producenternes indkomster .

1.4. I betragtning af reguleringspolitikkens betydning besluttede Revisionsretten i 1985 at foretage en indgaaende revision af kvote - og tillaegsafgiftsordningen . Formaalet med undersoegelsen var:

a ) at fastslaa,

( i ) om kvote - og tillaegsafgiftsordningen under hensyn til effektiviteten er et velegnet middel til at skabe balance i mejerisektoren, isaer udtrykt i en begraensning af produktionen, hvorved de budgetmaessige omkostninger ved afsaetning af overskudsproduktionen kan nedbringes,

( ii ) om ordningen gennemfoeres under skyldig hensyntagen til produktiviteten og paa den mest oekonomiske maade,

( iii ) om ordningen gennemfoeres i overensstemmelse med EF-bestemmelserne,

b ) at fastslaa, om der er truffet passende foranstaltninger med hensyn til opkraevningen, regnskabsfoeringen og anvendelsen af afgiftsprovenuet .

1.5 . Den foreliggende beretning indeholder Revisionsrettens generelle bemaerkninger om ordningen, saaledes som den var udformet og fungerede indtil udgangen af 1986, set i relation til maalsaetningerne .

1.6 . Det fremgaar af beretningen, at ordningens vigtigste oekonomiske og finansielle maal ikke er naaet . Selv om kvote - og tillaegsafgiftsordningen i begyndelsen medfoerte en vis opbremsning af produktionsstigningen, var der forskellige mangler ved den oprindelige udformning, og den blev gradvis svaekket som foelge af de aendringer, Raadet vedtog i de foerste to aar efter dens indfoerelse . Resultatet var, at ordningen ikke fik vaesentlig indvirkning paa overskudsproblemet . Afgiftsprovenuet har desuden vaeret langt lavere end noedvendigt for at finansiere afsaetningen af de vedvarende overskud, og Kommissionen maatte derfor i 1987 fremsaette forslag om en utraditionel finansieringsmaade for afsaetning heraf . Retten har i en udtalelse kritiseret disse foranstaltninger ( 4 ).

1.7 . Kommissionen, Raadet og Parlamentet har til en vis grad erkendt, at de foranstaltninger, der omtales i denne beretning, ikke er effektive . I efteraaret 1986 fremsatte Kommissionen nogle forslag ( 5 ) til Raadet med henblik paa at afhjaelpe de stoerste svagheder ved ordningen . I december 1986 vedtog Raadet en raekke betydningsfulde aendringer som et led i en »pakke«, der har til formaal at bringe mejerisektoren under kontrol ( 6 ). Paa nuvaerende tidspunkt er det ikke muligt at vurdere, om aendringerne, som vedroerer de sidste to aar under den nuvaerende ordning, dvs . 1987/88 og 1988/89, vil vaere effektive. AEndringerne giver dog anledning til en raekke bemaerkninger, som er medtaget i beretningen .

2 . Kvote - og tillaegsafgiftsordningen i mejerisektoren 2.1 . Hovedelementerne i ordningen er beskrevet i de foelgende afsnit :

a ) hver medlemsstat har faaet tildelt en samlet garantimaengde ( i det foelgende benaevnt medlemsstatens »garantimaengde «). Garantimaengden blev oprindelig fastsat som de samlede leverancer til mejerierne ( leverancerne ) i 1981 + 1 % ( de eneste undtagelser var Irland og Italien, hvor 1983-leverancerne blev brugt som grundlag ). For 1984/85 blev garantimaengderne midlertidigt forhoejet med 1 % til gengaeld for en tilsvarende stigning paa 1 % i den lineaere medansvarsafgift . Raadet vedtog i marts og december 1986 at nedsaette garantimaengderne med i alt 6 % for mejeriaaret 1987/88 og med yderligere 2,5 % for 1988/89 . Dette skulle opnaas ved en kombination af dels en permanent produktionsbegraensning, om muligt ved hjaelp af en EF-ophoersordning [jf . litra ( f )], og dels midlertidigt ophoer med maelkeproduktion mod udbetaling af en vis kompensation til producenterne;

b ) medlemsstaterne kan vaelge mellem producentkvoter ( formel A ) og opkoebskvoter ( mejerikvoter ) ( formel B ). De tildelte kvoter maa sammenlagt ikke overstige medlemsstaternes garantimaengder;

c ) producenterne eller opkoeberne ( mejerierne ) tildeles en basisandel ( kvote ) i forhold til deres leverancer i et bestemt referenceaar . I saerlige, naermere fastsatte tilfaelde kan en producent tildeles en yderligere kvote . Disse ekstra tildelte kvoter skal stadig holdes inden for medlemsstatens garantimaengde og skal tages fra en national reserve, som indgaar i garantimaengden;

d ) der gaelder visse begraensninger for overfoersler af kvoter . Hovedreglen er, at en kvote kun kan overfoeres, naar den jord, der hoerer til en bedrift, saelges, bortforpagtes eller falder i arv . Koeb eller forpagtning af kvoter uden den jord, kvoterne er knyttet til, er i almindelighed ikke tilladt;

e ) for 1984/85, 1985/86 og 1986/87 gaelder der den regel for formel A, at producenterne skal betale en afgift svarende til 75 % af indikativprisen for maelk for overskudsmaengden . For formel B gaelder, at opkoeberne skal betale en afgift svarende til 100 % af indikativprisen for overskudsmaengden . Opkoeberen skal derefter soerge for at faa opkraevet afgiften fra de producenter, der leverer maelken . Ifoelge Raadets afgoerelser af december 1986 er afgiften for 1987/88 og 1988/89 for begge formler fastsat til 100 % af indikativprisen, og reglerne for, hvordan opkoeberne efter formel B faar godtgjort afgiften fra producenterne, er aendret;

f ) medlemsstaterne kan yde praemier til producenter, der ophoerer med maelkeproduktion . Den frigjorte kvote overfoeres til landereserven og kan anvendes til nye kvotetildelinger . I maj 1986 vedtog Raadet en EF-ophoersordning, hvorefter kvoterne opkoebes og derfor ikke kan tildeles paa ny ( 7 ).

2.2 . Der gaelder tilsvarende bestemmelser for direkte salg af maelk og mejeriprodukter til de endelige forbrugere, og der er udstedt regler for overfoersler af kvoter mellem direkte salg og leverancer saavel paa nationalt plan som paa producentniveau . I denne beretning behandles de elementer i kvote - og tillaegsafgiftsordningen, der angaar maelkeleverancerne, idet direkte salg kun omtales, i det omfang denne afsaetningsform har indflydelse paa leverancerne .

2.3 . Ordningen blev aendret flere gange forud for Raadets afgoerelser af december 1986 . De vaesentligste aendringer blev vedtaget i 1985 som foelge af, at medlemsstaterne pressede paa for at opnaa en lempelse af ordningen :

a ) medlemsstaterne kan inden for hver tolvmaanedersperiode - foerst i samme omraade og derefter mellem omraaderne - tildele de referencemaengder, som producenterne og opkoeberne ikke har udnyttet, til producenter eller opkoebere, som har overskredet deres basisandel, hvorved der sker en modregning af deres afgiftstilsvar ( 8 ). Denne fremgangsmaade omtales i det foelgende som »kvotemodregning «. Denne lempelse af ordningen blev foerst indfoert for 1984/85, men kom derefter ogsaa til at gaelde for 1985/86 og 1986/87, og trods Kommissionens forslag om at ophaeve bestemmelsen, vedtog Raadet som et led af sine afgoerelser i december 1986, at den ogsaa skulle gaelde for 1987/88 og 1988/89;

b ) medlemsstaterne kan anvende den opkraevede afgift til delvis finansiering af nationale ophoersordninger [jf . pkt . 2.1 ( f )], men kun naar afgiften svares af leverancer, der ligger inden for landets garantimaengde . Hvis denne garantimaengde overskrides, betales det opkraevede afgiftsbeloeb til Faellesskabet ( 9 ). Som det var tilfaeldet for den regel, der omtales i litra ( a ), skulle denne bestemmelse oprindelig kun gaelde for 1984/85, men dens gyldighed blev forlaenget til de foelgende fire tolvmaanedersperioder .

3 . Bemaerkninger om kvote - og tillaegsaf giftsordningens effektivitet med henblik paa at genskabe balance i mejerisektoren

MARKEDSSITUATIONEN

Leverancer

3.1 . Som det fremgaar af tabel 1, fik kvoteordningen umiddelbar betydning for mejeriernes maelkeindvejnin-ger, fordi landbrugerne reducerede antallet af koeer, nedsatte forbruget af tilskudsfoder og oegede maelkeforbruget paa bedrifterne . Ugunstige vejrforhold i dele af Faellesskabet bidrog ogsaa til dette fald i leverancerne . I 1984/85 konstateredes der en nedgang paa 5 % i forhold til rekordproduktionen i 1983/84, og i fem medlemsstater var der tale om en nedgang paa over 5 %. De samlede leverancer paa 99,5 mio t i de 10 medlemsstater laa saaledes inden for den samlede garantimaengde paa 99,9 mio t, jf . tabel 2 .

3.2 . I 1985/86 steg leverancerne imidlertid til i alt 100,4 mio t, hvilket var 1,0 mio t over den samlede garantimaengde . Leverancerne var saerlig store i andet halvaar af 1985/86, og denne tendens fortsatte i 1986/87 . I de foerste seks maaneder af 1986/87 var leverancerne 1 % stoerre end i samme periode i 1985/86 . Henimod slutningen af tolvmaanedersperioden faldt leverancerne imidlertid, saaledes at de - ifoelge de senest foreliggende oplysninger - for hele 1986/87 var ca . 0,2 % stoerre end for 1985/86, hvilket var ca . 1,1 mio t over den samlede garantimaengde .

3.3 . Denne nye stigende tendens i maelkeleverancerne faldt sammen med en svaekkelse af eksportmarkedet og en stagnation i det interne forbrug . Kommissionen anslog i november 1986 forskellen mellem produktions - og forbrugsmulighederne til 9,6 mio t maelk om aaret ( jf . tabel 3 ). I dette tal er der taget hensyn til de saerlige afsaetningsforanstaltninger for interventionssmoer til staerkt subventionerede priser til eksport til USSR og Mellemoesten, og saerlige afsaetningsforanstaltninger paa det interne marked Smoer og skummetmaelkspulver

3.4 . Produktionen af smoer og skummetmaelkspulver har fulgt samme udviklingsmoenster som maelkeleverancerne . Efter en maerkbar nedgang i 1984 og foerste halvaar af 1985, begyndte produktionen af smoer og skummetmaelkspulver at stige igen i sidste del af 1985, og i 1986 steg produktionen hurtigt, og endog hurtigere end maelkeleverancerne . Mellem januar og december 1986 steg maelkeleverancerne med 1,4 %, produktionen af smoer med 7 % og produktionen af skummetmaelkspulver med 9 %. Disse saerdeles store stigninger i produktionen af interventionsprodukterne beroede hovedsagelig paa en svaekkelse af kvote - og tillaegsafgiftsordningens effektivitet, men forstaerkedes yderligere af andre faktorer som bedre vejrforhold, svigtende afsaetningsmuligheder for andre mejeriprodukter, isaer paa eksportmarkederne, samt et midlertidigt fald i forbruget af friskmaelksprodukter som foelge af ulykken i Tjernobyl .

3.5 . Lagrene af smoer og skummetmaelkspulver steg derfor til rekordstoerrelse, jf . tabel 4 . I loebet af 1986 forvaerredes situationen maerkbart . Mellem januar og december 1986 blev 647 000 t smoer, svarende til 30 % af produktionen, lagt paa lager . De offentlige smoerlagre steg fra 1,0 mio t til 1,3 mio t, og lagrene af skummetmaelkspulver steg fra naesten 520 000 t i januar til 960 000 t ved udgangen af juli, for derefter at falde til 772 000 t ved aarets udgang . Naesten 602 000 t, svarende til 28 % af produktionen, blev opkoebt til intervention i loebet af 1986 .

3.6 . Der er ikke udsigt til en maerkbar nedgang i lagrene i den naermeste fremtid ved hjaelp af de saedvanlige afsaetningsforanstaltninger . I december 1986 meddelte Kommissionen imidlertid Raadet, at den havde til hensigt at ivaerksaette et saerligt afsaetningsprogram for smoer for at bringe lagrene ned paa, hvad der betragtes som normale lagre . Programmet, som omfatter afsaetning af 1 mio t smoer i 1987 og 1988, kan kun gennemfoeres ved hjaelp af meget hoeje stoettesatser, som anslaas at ville koste Faellesskabet i alt ca. 3 200 mio ECU . Kommissionen har foreslaaet Raadet, at programmet finansieres over en periode paa fire aar fra og med 1989 Eksport

3.7 . Svaekkelsen af EF's eksportmarkeder har vaeret udtalt, og udsigterne er ikke gunstige . Forholdene er fuldstaendig aendret siden sidst i 70'erne, hvor Faellesskabet formaaede at oege sin andel af et ekspanderende verdensmarked, isaer for smoer og skummetmaelkspulver . EF var paa davaerende tidspunkt i stand til at reagere hurtigere end sine konkurrenter paa den voksende efterspoergsel fra de oesteuropaeiske lande og de olieproducerende lande . Produktionen steg hurtigt, prisniveauet blev ikke presset ned af store lagre, som trykkede markedet, og der var plads til at foroege markedsandelen ved at tilbyde hoeje eksportrestitutioner . I dag er efterspoergslen efter mejeriprodukter paa verdensmarkedet svag, og EF's konkurrenter soeger paa alle maader at holde deres afsaetning paa samme hoeje niveau . Priserne trykkeskraftigt af de store overskudslagre og ligger generelt taet paa GATT's mindstepriser . EF's muligheder for at forbedre sin konkurrenceevne gennem oegede eksportrestitutioner er derfor yderst begraenset .

3 .8 . Samtidig med, at Faellesskabet aktivt boer soege at opretholde og om muligt oege sin markedsandel for mejeriprodukter, maa man se realistisk paa, hvor stor en eksport der vil kunne opretholdes paa mellemlang sigt . Set paa baggrund af de sidste fire aar og den nuvaerende markedssituation, kan EF naa op paa ca . 12 mio t maelkeaekvivalenter ( jf . tabel 3 ). Selv dette niveau kan det blive svaert at naa op paa, saa laenge lagrene trykker markedet, og det boer derfor betragtes som et maksimum i den nuvaerende markedssituation .

Konklusion vedroerende markedssituationen

3.9 . Det maa saaledes konkluderes, at indfoerelsen af kvoteordningen hidtil ikke har medfoert den vaesentlige forbedring af balancen mellem udbud og efterspoergsel, man havde haabet . Mens nogle af de faktorer, der har haft indvirkning paa balancen siden april 1984, er helt uafhaengige af kvoteordningen - det gaelder f.eks . faldet i foedevarepriserne udtrykt i faste priser og den fortsatte svaekkelse af verdensmarkedet - er der en lang raekke aarsager til, at kvoteordningen ikke har levet op til maalsaetningen . Disse aarsager er beskrevet i de foelgende afsnit .

KVOTERNES STOERRELSE

3.10. EF-garantimaengden var fra begyndelsen sat for hoejt . Det fremgaar af forsyningsbalancen for maelk i tabel 3, at selv den samlede garantimaengde paa 97,2 mio t, der i indledningen til Raadets forordning ( EOEF ) nr . 856/84 ( 5 . betragtning ) anfoeres som en passende maengde »i betragtning af det interne forbrug og de nuvaerende eksportmuligheder«, var sat mindst 5 mio t for hoejt ud fra de seneste aars erfaringer og fremtidsudsigterne . Raadet fastsatte oprindelig den samlede garantimaengde for det foerste mejeriaar 1984/85 til 99,4 mio t . Dette tal omfattede en ekstra tildeling paa 872 000 t for det foerste aar, plus en EF-reserve paa 393 000 t . Den faktiske samlede maengde blev yderligere forhoejet til 99,9 mio t for 1984/85 som foelge af godkendelse af nettooverfoersler paa 500 000 t fra direkte salg til leverancer .

3.11 . I 1985/86 foerte den planlagte ophaevelse af hele den ekstra tildeling paa 872 000 t for 1984/85 i praksis til en nedsaettelse paa kun 445 000 t paa grund af yderligere nettooverfoersler af 427 000 t fra direkte salg til leverancer, hvorved den samlede maengde blev nedsat til 99,5 mio t . Hertil kom, at Forbundsrepublikken Tyskland, Nederlandene og Belgien i strid med bestemmelserne tildelte basisandele til producenterne ud over de samlede garantimaengder . I Forbundsrepublikken Tyskland fik producenterne tildelt mere end 1 mio t ud over landekvoten paa 23,4 mio t, i Nederlandene 170 000 t ud over landekvoten paa 12,3 mio t og i Belgien 55 000 t ud over landekvoten paa 3,2 mio t ( jf . pkt . 4.9-4.12 ). I 1985/86 blev der saaledes i alt reelt tildelt basisandele paa 100,8 mio t .

3.12 . I marts 1986 indvilgede Raadet i at reducere den samlede EF-garantimaengde ( excl . EF-reserven og Spanien ) for 1987/88 og 1988/89 til henholdsvis 97,1 og 96,1 mio t . Det skulle dog snart vise sig, at ogsaa disse maengder var for store . I december 1986 vedtog Raadet derfor midlertidigt at suspendere 4 % af kvoten i 1987/88 og - afhaengigt af markedsudsigterne og lagrene - yderligere 1,5 % i 1988/89, idet der samtidig indfoertes en finansiel kompensation for producenterne for de paagaeldende to aar . De samlede EF-garantimaengder for 1987/88 og 1988/89 er saaledes fastsat til henholdsvis 93,1 mio t og 90,8 mio t ( excl . EF-reserven og Spanien ).

3.13 . Ifoelge Kommissionens opgoerelse over forsyningsbalancen for mejerisektoren for 1982-1986 i to meddelelser til Raadet af september og november 1986 ( jf . tabel 3 ) ligger det gennemsnitlige interne forbrug i Faellesskabet paa ca . 85 mio t om aaret og eksporten paa omkring 12 mio t om aaret . Begge tal omfatter det saerlige salg af interventionssmoer ( jf . pkt . 3.3 ), og de almindelige afsaetningsprogrammer for skummetmaelkspulver og smoer fra intervention og fra markedet til nedsat pris . Ser man paa tallene for import og direkte salg for 1985 og 1986, dvs . henholdsvis 2,4 mio t og 3,4 mio t, skal leverancerne skaeres ned til 91 mio t, hvis den strukturelle uligevaegt skal fjernes uden yderligere stigninger i de nuvaerende stoettesatser for at oege forbruget paa markedet . Hvis man oenskede at fjerne behovet for saerlige foranstaltninger til salg af smoer fra intervention, skulle det tilstraebte niveau for maelkeleverancerne nedsaettes til omkring 87 mio t .

3.14 . Det kan endnu ikke konstateres, om de nedsaettelser af EF-garantimaengden, der blev vedtaget i december 1986, vil faa leverancerne ned paa et niveau, hvor den strukturelle uligevaegt er fjernet . Dette afhaenger for en stor del af de dele af kvoteordningen, som omtales i pkt . 3.15-3.26, og som har indvirkning paa, om leverancerne vil komme til at ligge over eller under kvoterne .

TILLAEGSAFGIFTENS PRAEVENTIVE VIRKNING

Afgiftens betydning for producenten

3.15 . Det var hensigten, at afgiften paa leverancer ud over kvoten skulle vaere saa hoej, at den ville afholde producenterne fra at overskride deres kvoter . Afgiften blev fastsat til 75 % af indikativprisen for maelk efter formel A, og til 100 % efter formel B . Begundelsen for disse forskellige satser var oprindelig, at producenten efter formel A betaler afgift direkte af sine egne overskudsleverancer, mens opkoeberen efter formel B i foerste omgang betaler afgift af en overskudsmaengde, som er nettosaldoen af alle producenternes leverancer over eller under deres kvoter . Ifoelge de ordninger, der er indfoert af alle de medlemsstater, der har valgt formel B ( med undtagelse af Danmark ), fulgte man den fremgangsmaade, at naar afgiftsbeloebet skulle opkraeves hos de producenter, der havde overskredet kvoten, var den faktiske afgift pr . kg, der skulle betales af producenten, lavere end den, der var betalt af opkoeberen . Dette faenomen betegnes som formindskelse af afgiftstilsvaret . I bilaget gives eksempler herpaa .

3.16 . Tanken var, at den hoejere afgift efter formel B ville resultere i nogenlunde den samme faktiske afgiftssats for producenterne efter begge systemer, jf . det tredje eksempel paa formel B i bilaget . Med en afgiftssats paa 75 % af indikativprisen for maelk regnede man ogsaa med, at afgiften ville have en kraftig praeventiv virkning, da afgiftsbeloebet ville vaere hoejere end marginalindkomsten for overskudsmaengden .

3.17 . Den faktiske afgift, der blev betalt af de producenter, der havde overskredet deres basisandele i 1985/86, blev i de fleste medlemsstater i virkeligheden formindsket i saerlig hoej grad paa grund af to forhold :

a ) differentieringen paa 75 % og 100 % var et helt uegnet middel til at opnaa, at den faktiske afgift, producenterne skulle betale efter de to systemer, var den samme;

b ) den aendring af bestemmelserne, hvorefter medlemsstaterne inden for et bestemt kvoteaar kunne modregne kvoteoverskridelser og manglende udnyttelse af kvoterne mellem producenter eller opkoebere, gav nogle formel A - og formel B-medlemsstater mulighed for at formindske den faktiske afgift . Denne aendring fjernede en stor del af grundlaget for de forskellige afgiftsregler for de to formler .

3.18 . Tabel 5 viser - saa vidt det er muligt paa grundlag af de foreliggende tal - virkningen af formindskelsen af den afgift, der betaltes af producenter, der overskred deres individuelle kvote i 1985/86 . Foelgende forhold fremgaar af tabellen :

a ) Forbundsrepublikken Tyskland og Nederlandene, som begge har valgt formel A, foretog ikke kvotemodregning i 1985/86 . Producenterne i disse to lande betalte derfor en afgift paa 75 % af indikativprisen;

b ) efter formel B var der meget stor forskel paa den faktiske afgift, der blev betalt af producenterne, afhaengigt af omstaendighederne og den enkeltes situation . Det kunne forekomme, at en opkoeber ikke overskred sin kvote og derfor ikke skulle betale afgift . De producenter, der havde overskredet deres kvote, og som leverede maelk til en saadan opkoeber, undgik helt at betale afgift;

c ) i de tilfaelde, hvor producenterne betalte afgift efter formel B, var afgiftsformindskelsen til fordel for producenten meget stoerre end forudsat efter differentieringen i forholdet 100 % til 75 %;

d ) en kombination af formel B og kvotemodregning kan medfoere, at afgiften bliver meget lille . I Det Forenede Kongerige betalte de producenter, der leverede maelk til The Milk Marketing Board of England and Wales rent faktisk en afgift paa 0,1341 pence pr . kg, hvilket er mindre end 1 % af indikativprisen for maelk .

3.19 . I de tilfaelde, hvor en medlemsstat anvendte formel B og/eller kvotemodregning, kunne producenterne saaledes i vidt omfang undgaa afgiftsbyrden . Virkningen af afgiften i retning af at afholde producenterne fra kvoteoverskridelser er derfor vaesentlig svaekket .

Afgiftens betydning for den samlede produktion

3.20 . Retten har soegt at gennemgaa omfanget af enkeltproducenternes kvoteoverskridelser i 1985/86 for at vurdere, i hvor hoej grad en stoerre afgiftsformindskelse svaekker produktionsopbremsningen . Desvaerre har de medlemsstater, der har valgt formel B, ikke pligt til at indsamle statistiske oplysninger paa producentniveau, og i Forbundsrepublikken Tyskland, som anvendte producentafgiften ( formel A ) direkte og uden nogen form for formindskelse af afgiftstilsvaret, foretages der ingen central registrering af data om producentkvoter og-leverancer, saaledes som det kraeves ifoelge artikel 12 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1371/84 ( jf . bemaerkningerne om oplysningerne vedroerende administrationen i pkt . 5.12 ). Det har derfor ikke vaeret muligt at foretage en udtoemmende analyse . Det fremgaar dog af de foreliggende oplysninger, at i de tilfaelde, hvor afgiftstilsvaret var blevet staerkt formindsket, gik producenterne ikke af vejen for at overskride deres kvoter med betydelige maengder . I Det Forenede Kongerige, Danmark og Belgien konstateredes det, at for henholdsvis 32 %, 44 % og 38 % af de producenter, der overskred deres kvoter, var overskridelsen paa 10 % eller derover, mens dette kun var tilfaeldet for 8 % af producenterne i Nederlandene, hvor der ikke sker en afgiftsformindskelse . Der er et vist belaeg for, at producenterne i de omraader i Frankrig, hvor der i 1985/86 betaltes en lav faktisk afgift, eller hvor der slet ikke betaltes afgift, soegte at kompensere herfor i 1986/87 og foroegede produktionen ret hurtigt . I de omraader, hvor afgiften var hoejere, og landbrugernes nettoindkomster ramtes haardt, stiger produktionen derimod ikke saa hurtigt .

3.21 . Saa laenge man anvender formel B og kvotemodregning, kan producenterne regne med, at der altid vil forekomme uudnyttede kvoter, som i det mindste delvis kan udligne deres egne kvoteoverskridelser . Formel B og kvotemodregningen virker derfor til fordel for de producenter, der loeber en velovervejet risiko for at overskride deres kvoter paa bekostning af dem, som soeger at holde sig inden for kvoterne . Det kan fremfoeres, at efterhaanden som producenterne faar stoerre kendskab til, hvordan kvoteordningen fungerer, vil et stigende antal, som ikke udnytter kvoten fuldt ud, naerme sig den fulde kvoteudnyttelse og dermed begraense muligheden for modregning . Dette kan blive tilfaeldet, men det er fortsat uvist, paa hvilket niveau den manglende kvoteudnyttelse vil komme til at ligge . Der vil altid vaere producenter, der producerer mindre enten af personlige grunde, paa grund af dyrenes sundhedstilstand m.v ., eller som foelge af daarlige vejrforhold i det paagaeldende omraade . Generelt gaelder det efter formel B, at jo stoerre opkoeberen er, jo stoerre er muligheden for at modregne mellem manglende kvoteudnyttelse og kvoteoverskridelser . I Det Forenede Kongerige, hvor de centrale Milk Marketing Boards fungerer som opkoebere, er der en tendens til, at producenterne opnaar stoerre fordele end producenterne i f.eks . Frankrig eller Luxembourg . Paa samme maade synes ordningen inden for én og samme medlemsstat at vaere til stoerre fordel for de producenter, der leverer maelk til stoerre opkoebere, end for dem, der leverer til mindre opkoebere .

3.22 . Som foelge af disse forhold er der en strukturelt betinget tendens til, at maelkeproducenterne producerer mere end landets garantimaengde, hvis afgiften af deres individuelle kvoteoverskridelser er lavere end marginalindkomsten fra deres maelkeproduktion .

AEndringer i reglerne om afgiftstilsvaret

3.23 . Formaalet med den afgoerelse, der blev truffet i december 1986, om at anvende det danske system for beregning af afgiftstilsvaret, er at tilskynde til, at produktionen holdes inden for garantimaengden . Ifoelge det danske system fordeler man ikke det samlede afgiftstilsvar paa alle de producenter, der har overskredet deres kvoter, med den deraf foelgende formindskelse af den faktiske afgift, der skal betales pr . kg for den maengde, hvormed producenterne har overskredet deres kvoter ( jf . pkt . 3.15 og bilaget ). Myndighederne beregner i stedet ved udgangen af hvert aar, med hvor mange procentpoint de kan forhoeje kvoterne for de producenter, der har overskredet deres kvote, ved midlertidigt at overfoere uudnyttede basisandele fra de producenter, der ikke har udnyttet deres kvote . Kun de producenter, hvis leverancer herefter stadig overstiger denne justerede kvote, betaler den fulde, ikke-formindskede afgift for kvoteoverskridelsen efter justeringen . I 1985/86 var der saaledes i Danmark tilstraekkelige uudnyttede basisandele til, at der kunne laegges 34,3 % til den oprindelige basisandel for de producenter, der havde overskredet deres kvote . Af de 17 700 producenter (62 % af de danske maelkeproducenter ), som havde overskredet deres oprindelige kvote for 1985/86, skulle kun 326, som havde leveret mere end 34,3 % ud over deres basisandel, betale afgiften paa 100 % af indikativprisen for maelk for den justerede kvoteoverskridelse .

3.24 . Dette system har den fordel, at afgiften udelukkende skal betales af de producenter, som forholdsmaessigt har den stoerste kvoteoverskridelse . Formaalet er at soerge for, at afgiften for den justerede overskudsmaengde mere end opvejer marginalindkomsten for denne maengde, og derved medvirker systemet - i det mindste i princippet - til at sikre, at de samlede leverancer holdes inden for garantimaengden .

3.25 . Dette opkraevningssystem har dog ogsaa andre konsekvenser . Det gaelder f.eks . foelgende forhold :

a ) paa grund af de uundgaaelige, individuelle forskelle, som opstaar, naar der tildeles kvoter til producenter, hvis forhold er forskellige, efter en raekke kriterier, der kun giver begraenset mulighed for at tage saerlige hensyn, har nogle producenter vaeret mindre heldige end andre med hensyn til forholdet mellem den tildelte kvote og deres behov . Disse mindre heldige producenter og de producenter, der uden hensyn til konsekvenserne har foroeget deres produktion for at udnytte ordningens svagheder, vil blive haardt ramt;

b ) langt hovedparten af de producenter, der overskrider deres individuelle kvote, betaler slet ingen afgift;

c ) betydningen af de individuelle kvoter, som allerede er blevet mindre som foelge af indfoerelsen af kvotemodregning, reduceres yderligere, mens begrebet landekvoterne faar stoerre betydning .

3.26 . Retten er klar over, at de medlemsstater, som har valgt formel B, og dem, som gaar ind for at bibeholde kvotemodregningssystemet, mener, at disse fremgangsmaader er med til at goere systemet smidigt, hvilket er absolut noedvendigt for at opnaa en yderligere strukturomlaegning i mejerisektoren, og for at sikre, at kvotesystemet ikke bliver for stift . Som det fremgaar af bemaerkningerne i dette afsnit af beretningen, kan der vaere tale om en meget forskellig grad af smidighed fra den ene medlemsstat til den anden, saavel som inden for én og samme medlemsstat . Den noedvendige smidighed kunne imidlertid indfoeres inden for visse faste rammer i et system, som udelukkende var baseret paa producentkvoter ( formel A ).

TILLAEGSAFGIFTEN OG AFSAETNINGEN AF OVERSKUDSPRODUKTIONEN

3.27 . Selv om formaalet med tillaegsafgiften ikke i foerste raekke har vaeret at opnaa et provenu, hedderdet i indledningen til Raadets forordning ( EOEF)nr . 857/84 ( foerste betragtning ), at afgiftsbeloebet boer daekke omkostningerne ved afsaetning af de leverancer, der overstiger referencemaengden . Denne maalsaetning er ogsaa medtaget i selve forordningsbestemmelserne, men den er kun delvis realiseret paa grund af formindskelsen af afgiftstilsvaret efter formel B og de aendringer af bestemmelserne, der blev vedtaget i 1985, hvorefter kvotemodregning godkendes, og det tillades medlemsstaterne at anvende afgiftsprovenu til at finansiere nationale ophoersordninger, naar blot de faktiske leverancer ikke overskrider landets garantimaengde .

3.28 . Begge disse aendringer indebaerer, at hovedparten af afgiften, som oprindelig skulle betales til EUGFL til finansiering af afsaetningen af overskuddene, nu forbliver i medlemsstaterne . Ved kvotemodregning beholder de producenter, der har overskredet deres kvote, og som ellers skulle have betalt afgift, i realiteten afgiftsbeloebet . Naar afgiften opkraeves, kan den anvendes til finansiering af ophoerspraemier . Herved overfoeres provenuet af den afgift, der er betalt af de producenter, der har leveret for meget, til dem, der ophoerer med maelkeproduktion, uden at den samlede produktion derved reduceres . Der gjaldt ingen regler om, at medlemsstaterne ikke maatte genuddele de kvoter, der var opkoebt paa denne maade .

3.29 . Det har vist sig, at kun to medlemsstater, Forbundsrepublikken Tyskland og Nederlandene, har udnyttet muligheden for at finansiere ophoerspraemier ved hjaelp af provenuet af tillaegsafgiften . I begge tilfaelde har de tildelt kvoter ud over landets garantimaengde i strid med artikel 5c, stk . 3, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 ( jf . pkt . 4.11 - 4.14 ). De har anvendt afgiftsprovenuet til at opkoebe kvoter fra de producenter, der ophoerer med maelkeproduktion, for at bringe de samlede tildelte maengder tilbage paa niveau med garantimaengden . I begge tilfaelde er der imidlertid tildelt kvoter ud over landekvoten .

3.30 . Tabel 6 viser budgetkontiene vedroerende afgiftsprovenuet og dets anvendelse til finansiering afophoerspraemier . Det fremgaar af tabellen, at der af afgiftsprovenuet for 1984/85 og 1985/86, blev anvendt 81,2 mio ECU til finansiering af ophoerspraemier, mens kun 212,9 mio ECU var til raadighed til afsaetning af overskuddene . Dette boer sammenholdes med en anslaaet udgift paa budgettet paa mindst 2 688 mio ECU i forbindelse med afsaetning af den overskydende maelkeproduktion paa 9,6 mio t i 1986 og samlede udgifter paa 6 571 mio ECU i mejerisektoren i 1985 .

3.31 . Kommissionen skoenner, at de marginale budgetmaessige omkostninger ved afsaetningen af den overskydende maelkeproduktion stort set svarer til indikativprisen for maelk, som er 278,4 ECU pr . t i 1986/87 . Ifoelge Kommissionens argumentation er en faktisk afgiftssats paa producentniveau paa 100 % af indikativprisen for maelk derfor noedvendig, hvis de budgetmaessige udgifter til afsaetning af de leverancer, som overstiger kvoterne, skal kunne daekkes af afgiftsprovenuet . Under disse omstaendigheder var de afgiftssatser, som blev anvendt for 1984 /85, 1985/86 og 1986/87 - og som skulle have vaeret 75 % af indikativprisen for formel A og B ( jf . pkt . 3.15 og 3.16 ) - ikke tilstraekkelige til at daekke de samlede marginale omkostninger paa budgettet . I december 1986 vedtog Raadet at fastsaette afgiftssatsen til 100 % af indikativprisen for maelk efter begge formler .

3.32 . Ifoelge Rettens egne beregninger, som bygger paa en raekke overslag over de potentielle afsaetningsmuligheder og over, hvor laenge overskudsproduktionen skal oplagres i form af smoer og skummetmaelkspulver, kan de budgetmaessige marginalomkostninger paa nuvaerende tidspunkt antages at overstige 300 ECU pr . t maelkeaekvivalent .

4 . Bemaerkninger om gennemfoerelsen i medlems staterne

VALG AF FORMEL

4.1 . Alle medlemsstaterne - med undtagelse af Forbundsrepublikken Tyskland, Nederlandene og Belgien - har valgt at benytte formel B . Valget af formel har ikke medfoert nogen grundlaeggende forskel i den maade, hvorpaa medlemsstaterne har tildelt og forvaltet kvoterne, idet kvoterne, uanset hvilken formel der vaelges, i samtlige medlemsstater skal fastlaegges paa producentniveau . Dette skyldes :

a ) at bestemmelserne i faellesskabsforordningerne om tildeling af kvoter foerst og fremmest vedroerer producenterne og ikke opkoeberne,

b ) at opkoeberne efter formel B skal fordele deres kvoter mellem producenterne, saaledes at de kan faa godtgjort et eventuelt afgiftstilsvar hos producenterne, som anfoert i forordningerne .

4.2 . Mejerierne spiller baade efter formel A og formel B en vaesentlig rolle i forbindelse med kvoternes forvaltning, da de ligger inde med detaljerede opgoerelser over producenternes leverancer .

4.3 . Under disse omstaendigheder er der ikke nogen vaesentlig administrativ begrundelse for, at formel A ikke kan anvendes i samtlige medlemsstater .

DEN NAERMERE GENNEMFOERELSE I MEDLEMSSTATERNE

4.4 . Af Rettens undersoegelser fremgaar det, at medlemsstaterne paa nationalt og lokalt plan generelt set har anvendt betydelige ressourcer paa at gennemfoere kvoteordningen i overensstemmelse med forordningerne, og i mange henseender er foranstaltningerne tilfredsstillende inden for rammerne af de gaeldende forordninger . Der er imidlertid visse undtagelser, hvoraf de vigtigste omtales kort i det foelgende .

Manglende gennemfoerelse i Italien

4.5 . I Italien er kvote - og tillaegsafgiftsordningen endnu ikke gennemfoert . Begrundelsen har vaeret, at medlemsstaten ikke raader over de grundlaeggende statistiske oplysninger og de administrative ressourcer, som er noedvendige for gennemfoerelsen, hvilket haenger sammen med det meget store antal smaa producenter . Kommissionen har i foerste omgang skoennet, at leverancerne i 1984/85 laa inden for landekvoten paa 8,8 mio t, men at de i 1985/86 overskred kvoten med 33 000 t .

4.6 . I 1984 og 1985 foretog de italienske myndigheder en undersoegelse vedroerende medlemsstatens maelkeproducenter som et foerste led i fastlaeggelsen af nationale gennemfoerelsesforanstaltninger, men indtil videre har myndighederne ikke offentliggjort resultaterne, og der er ikke vedtaget gennemfoerelsesforanstaltninger paa nationalt plan .

4.7 . Med 8,8 mio t i 1985/86 udgoer Italiens garantimaengde for mejerileverancer ca . 8 % af den samlede maengde for EUR 10, og Italien er saaledes Faellesmarkedets femtestoerste maelkeproducent . Italien har den stoerste kvote for direkte salg ( stalddoerssalg ), svarende til 33 % af Faellesskabets samlede maengde paa 1 116 000 t . Det er derfor yderst utilfredsstillende, at Italien ikke har vedtaget nationale gennemfoerelsesforanstaltninger . Kommissionen har i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 indledt en sag om overtraedelse af traktaten .

Foranstaltninger som svaekker gennemfoerelsens effektivitet

4.8 . I andre medlemsstater har saerlige afvigelser fra EF-forordningerne gjort kvoteordningen mindre effektiv . De vaesentligste afvigelser er :

a ) der er tildelt for store producentkvoter i forhold til garantimaengden i Forbundsrepublikken Tyskland, Nederlandene og Belgien,

b ) der er truffet foranstaltninger, som begraenser afgiftstilsvaret i Frankrig og Danmark .

Tildeling af for store kvoter i Forbundsrepublikken Tyskland, Nederlandene og Belgien

4.9 . Tabel 7 viser, at der i 1984/85 og 1985/86 er foretaget en tildeling af kvoter til enkeltproducenter ud over garantimaengden i Forbundsrepublikken Tyskland og Nederlandene . Ogsaa i Belgien blev der i 1985/86 tildelt kvoter ud over garantimaengden . I Forbundsrepublikken Tyskland blev der tildelt kvoter paa 1,2 mio t ud over en garantimaengde paa 23,5 mio t ( 5,0 %) i 1984/85 og 1,1 mio t ud over en garantimaengde paa 23,4 mio t ( 4,6 %) i 1985/86 . I Nederlandene blev der tildelt 117 000 t ud over en garantimaengde paa 12,1 mio t ( 1,0 %) i 1984/85 og 170 000 t ud over en garantimaengde paa 12,0 mio t ( 1,4 %) i 1985/86 . I Belgien blev der tildelt 55 000 t ud over garantimaengden paa 3,2 mio t ( 1,7 %) i 1985/86 . En saadan kvotetildeling er i strid med artikel 5c, stk . 3, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 og artikel 5 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84 .

4.10 . Baade i Forbundsrepublikken Tyskland og i Nederlandene er baggrunden for kvotetildelingen, at der efter den oprindelige tildeling af basisandele til producenterne ikke var en tilstraekkelig stor reserve til »saerlige« tildelinger i henhold til artikel 3 og 4 i Raadets forordning ( EOEF) nr . 857/84 . I stedet for at begraense disse yderligere tildelinger eller nedsaette tildelingerne af basisandele, tillod de to medlemsstater tildelinger ud over garantimaengderne . I Belgien skyldes tildelingen af kvoterne tekniske forhold, idet de belgiske myndigheder havde behandlet en del af de kvoter, der var opkoebt under ophoersordningen, forkert .

4.11 . I Forbundsrepublikken Tyskland medfoerte kvotetildelingen i 1985/86 bl.a ., at mens de samlede leverancer oversteg garantimaengden med 296 000 t, udgjorde de enkelte producenters leverancer ud over kvoterne kun 269 000 t . I henhold til forordningerne skal producenterne betale afgift af deres overskydende leverancer, og derfor paahviler der ikke de enkelte producenter et saerligt afgiftstilsvar for differencen paa 27 000 t 4.12 . For Forbundsrepublikken Tysklands og Nederlandenes vedkommende har Kommissionen i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 indledt en sag om overtraedelse af traktaten . I marts 1987 besluttede Kommissionen ikke at fortsaette disse sager, idet de nederlandske og tyske myndigheder havde givet en raekke tilsagn for kvoteaarene 1987/88 og 1988/89 . Efter Rettens opfattelse giver tilsagnene imidlertid de to medlemsstater mulighed for at fastholde kvotetildelinger ud over landekvoterne, saaledes at begrundelserne for oprindelig at indlede sag om overtraedelse af traktaten fortsat er til stede .

Foranstaltninger som begraenser afgiftstilsvaret

4.13 . Baade i Danmark og Frankrig er der truffet foranstaltninger, som strider mod faellesskabsforordningerne, og som direkte har medfoert en begraensning af afgiftstilsvaret . I Danmark oprettede De Danske Mejeriers Faellesorganisation i juni 1984, med tilbagevirkende kraft fra den 1 . april 1984, en organisation, der skulle fungere som den eneste opkoeber af samtlige maelkeleverancer . Formaalet var at lade producenterne opnaa saa mange fordele som muligt efter den fleksible formel B, herunder en formindskelse af afgiftstilsvaret . Opkoebsselskabets kvote svarer til hele den danske garantimaengde, og selskabet kan fordele kvoten mellem producenterne .

4.14 . Rettens undersoegelse af opkoebsselskabets virksomhed har vist, at selskabet hverken falder ind under den normale definition paa en opkoeber eller den definition, der opstilles i artikel 12 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84 4.15 . Indtil udgangen af 1986 var artikel 4a dog fortsat en midlertidig bestemmelse, som Kommissionen med regelmaessige mellemrum soegte at faa ophaevet . Saafremt bestemmelsen var blevet ophaevet, ville det faelles opkoebsselskab saette Danmark i stand til fortsat at begraense producenternes afgiftstilsvar . Det er derfor Rettens opfattelse, at begrundelserne for at indlede sagen om overtraedelsen af traktaten fortsat forelaa i hele tidsrummet .

4.16 . Som svar paa Rettens og Kommissionens bemaerkninger har de danske myndigheder indvilliget i, at det faelles opkoebsselskabs virksomhed tilpasses saaledes, at det for fremtiden vil udfoere egentlige funktioner med hensyn til afsaetning af maelk . Efter Rettens opfattelse boer Kommissionen gennemgaa disse tilpasninger med henblik paa at afgoere, om det faelles opkoebsselskab derved opfylder kravene i artikel 12 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84, og i saa fald om de danske myndigheders godkendelse af selskabet er i overensstemmelse med artikel 25 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68, hvorefter enerettigheder til opkoeb kun kan meddeles med Raadets godkendelse efter de i artiklen anfoerte kriterier .

4.17 . Efter udgangen af kvoteaaret 1985/86 tog Frankrig straks skridt til at begraense producenternes afgiftstilsvar ved at aendre perioden fra de 12 kalendermaaneder fra 1 . april 1985 - 31 . marts 1986 til en periode paa 52 uger Begraensninger i adgangen til at overfoere kvoter mellem producenter

4.18 . I henhold til faellessskabsforordningerne, saerlig artikel 7 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84 og artikel 5 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1371/84, kan en kvote normalt kun overfoeres fra én producent til en anden sammen med den jord, kvoten er knyttet til, ved salg, bortforpagtning eller arv . Formaalet med disse begraensninger i adgangen til overfoersel af kvoter er at forhindre, at der opstaar et marked for kvoter, som ikke er tilknyttet jord .

4.19 . Medlemsstaternes foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere disse bestemmelser og sikre, at de ikke omgaas ved hjaelp af juridiske konstruktioner, har ikke haft et ensartet resultat . I de medlemsstater ( f.eks . Det Forenede Kongerige, Irland og Nederlandene ), hvor der presses haardt paa for at opnaa, hvad der i virkeligheden er handel med kvoter, har myndighederne forsoegt at sikre, at de producenter, som oensker at koebe eller leje supplerende kvoter, ogsaa skal koebe eller forpagte passende jordarealer . Medlemsstaterne har desuden taget skridt til at afvaerge konstruktioner, som kunne benyttes til omgaaelse af reglerne ( f.eks . tilknytning af store kvoter til meget smaa jordarealer ). Trods disse foranstaltninger har Retten konstateret, at det enten ikke eller kun i begraenset omfang blev efterproevet, om godkendte handeler med jordarealer og de dertil knyttede kvoteoverfoersler var reelle ( f.eks . om en forpagter rent faktisk dyrker det jordareal, som han har forpagtet med den dertil hoerende kvote ).

4.20 . I Det Forenede Kongerige, hvor baade producenter og myndigheder har oensket en mere fleksibel ordning for overfoersel af kvoter, har Milk Marketing Board ( MMB ) desuden indfoert en »kvoteforpagtnings« -ordning for 1986/87 . Formaalet med ordningen er at omgaa begraensningerne i artikel 7 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84. MMB og myndighederne i Det Forenede Kongerige er af den opfattelse, at MMB har befoejelse til at fordele opkoebskvoten mellem producenterne i henhold til artikel 8 i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 . Efter Rettens opfattelse er kvoteforpagtningsordningen imidlertid fuldstaendig i strid med faellesskabsforordningernes formaal .

4.21 . En raekke forhold tyder saaledes paa, at begraensningerne i adgangen til at omsaette kvoter i det mindste i et vist omfang omgaas . Kvoterne har en handelsvaerdi, og naar der er mangel paa kvoter, skabes der en efterspoergsel . For landbrugere, som ikke har opnaaet en tilfredsstillende kvotetildeling, eller som overskrider deres kvoter af andre grunde, kan forpagtning eller koeb af kvoter synes at vaere den eneste mulighed for at undgaa afgiftsbetaling, Efterhaanden som kvoteordningen aendres mere og mere i forhold til situationen i 1983, der var udgangspunktet for kvotetildelingen i de fleste medlemsstater, vokser behovet for en fleksibel ordning af strukturelle grunde . Under disse omstaendigheder er det sandsynligt, at presset for at omgaa de nuvaerende restriktioner ved overfoersel af kvoter uden den jord, kvoterne er knyttet til, fortsat vil stige . Retten er derfor af den opfattelse, at Kommissionen og medlemsstaterne i faellesskab boer undersoege, hvordan dette vanskelige problem kan behandles .

Medlemsstaternes kontrolforanstaltninger

4.22 . Generelt set har medlemsstaterne indfoert fyldestgoerende kontrol - og revisionsprocedurer til efterproevelse af, om ordningen gennemfoeres korrekt . Men siden ordningen blev indfoert i april 1984, har pressen flere gange omtalt forsoeg paa at omgaa forordningerne, f.eks . :

a ) smugling af maelk over graensen mellem Nordirland og Irland og mellem Belgien og Nederlandene,

b ) en »kvote-bank« i Nederlandene, som skulle muliggoere ulovlig overfoersel af kvoter mellem producenterne,

c ) et ikke-registreret salg af maelk uden for markedsfoeringsordningen for maelk ( Milk Marketing Scheme ) og uden om kvoteordningen i Det Forenede Kongerige,

d ) overfoersel af maelkeleverancer fra producenter, der har overskredet deres kvoter, til producenter, som ikke har udnyttet deres kvoter, inden for det samme mejeri med henblik paa at undgaa afgiftstilsvar ( f.eks . i Danmark ).

4.23 . Retten har gennemgaaet pressemeddelelserne og de forholdsregler, medlemsstaterne har truffet . Retten har i hvert enkelt tilfaelde kunnet konstatere :

a ) at omfanget af saadanne svigagtige forhold - ud fra den dokumentation, der er indhentet hos myndighederne i medlemsstaterne - synes at vaere begraenset,

b ) at myndighederne i medlemsstaterne i alle de tilfaelde, Retten har kendskab til, straks har taget skridt til at undersoege og standse saadanne forhold og i givet fald at opkraeve de skyldige beloeb .

5 . Bemaerkninger om effektiviteten af Kommissionens administration af kvote - og tillaegsafgifts ordningen

INDLEDNING

5.1 . Faellesskabsbestemmelserne giver medlemsstaterne betydelig frihed med hensyn til at fastsaette de naermere regler for gennemfoerelsen af ordningen, og det er derfor vigtigt, at Kommissionen foerer et generelt tilsyn med gennemfoerelsen . I denne sammenhaeng skal den sikre, at medlemsstaterne generelt holder sig inden for rammerne af bestemmelserne, den skal raadgive i forbindelse med gennemfoerelsesproblemer, og den skal arbejde aktivt for en konsekvent anvendelse af bestemmelserne .

5.2 . Kommissionens rolle i forbindelse med fastlaeggelsen og administrationen af ordningens gennemfoerelse har bestaaet i foelgende :

a ) udvikling af forslag vedroerende den politik, der skal foeres paa omraadet,

b ) undersoegelse af ordningens indvirkning paa markedet for maelkeprodukter,

c ) fremsaettelse af forslag til EF-forordninger,

d ) gennemgang af medlemsstaternes bestemmelser,

e ) raadgivning med hensyn til gennemfoerelsesvanskeligheder, fortolkning og naermere praecisering af bestemmelserne,

f ) kontrol af gennemfoerelsen i forbindelse med regnskabsafslutningen .

Kommissionen har paa dette omraade fulgt de saedvanlige procedurer ( f.eks . hoering af forvaltningskomitéen ).

5.3 . I en raekke henseender er Retten af den opfattelse, at Kommissionens generelle tilsyn med ordningens gennemfoerelse ikke er blevet udfoert saa effektivt, som det burde . I det foelgende gives de vaesentligste eksempler herpaa .

KOMMISSIONENS BEHANDLING AF KONSTATEREDE TILFAELDE AF URIGTIG GENNEMFOERELSE AF FORANSTALTNINGERNE

5.4 . Hvis Kommissionen ikke er i stand til uden videre - i form af en brevveksling - at finde en tilfredsstillende loesning paa konstaterede tilfaelde af urigtig anvendelse af ordningen, kan den paa det formelle plan gribe ind paa to maader, enten ved i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 at indlede en sag om overtraedelse af traktaten eller fremdrage sagen som et led i regnskabsafslutningen . I begge tilfaelde er der tale om langvarige procedurer, og det er derfor afgoerende, at Kommissionen traeffer de noedvendige forholdsregler hurtigst muligt og undgaar unoedvendig forsinkelse i de forskellige faser af proceduren .

5.5 . I nogle tilfaelde har Kommissionen arbejdet hurtigt i forbindelse med gennemfoerelsen af kvoteordningen, f.eks . i begyndelsen af 1985, da de fleste medlemsstater ikke var villige til at opkraeve forskudsbetaling af afgiften i overensstemmelse med de dengang gaeldende bestemmelser, og senere, da Frankrig for mejeriaaret 1985/86 gik over til at benytte en periode paa 52 uger . I andre tilfaelde indledte Kommissionen imidlertid foerst formelt sager om overtraedelse af traktaten i juli og september 1986 mod en raekke medlemsstater om spoergsmaal, der allerede var blevet rejst i 1984 og 1985 .

ER DEN STEDLIGE KONTROL FYLDESTGOERENDE?

5.6 . De afdelinger i Kommissionen, der har det direkte ansvar for kvoteordningen, har ikke foretaget en systematisk undersoegelse paa stedet af medlemsstaternes gennemfoerelsesforanstaltninger . I 1986 foretog den tjenestegren, der er ansvarlig for regnskabsafslutningen, en raekke tjenesterejser, men kun i to tilfaelde deltog en tjenestemand fra afdelingen for markedsordningerne i disse tjenesterejser . Retten har ligeledes konstateret, at ved forberedelsen af disse tjenesterejser har der vaeret en vis mangel paa koordinering, idet regnskabsafslutningsafdelingen ikke fuldt ud har udnyttet den dokumentation og de oplysninger, der har befundet sig i afdelingen for markedsordningerne .

5.7 . Retten har under sine tjenesterejser konstateret en raekke gennemfoerelsesvanskeligheder og afvigende fortolkninger af bestemmelserne, som Kommissionens tjenestegrene ikke havde kendskab til, foer Retten gjorde dem opmaerksom herpaa . Som eksempel kan naevnes foelgende forhold :

a ) Medlemsstaterne har fastlagt forskellige definitioner af, hvad der skal forstaas ved en »kvoteberettiget producent« ved tildeling af basisandele . Samtlige definitioner maa betegnes som berettigede, for saa vidt som der i de gaeldende bestemmelser ikke indgaar en noejagtig definition . Dette har resulteret i usaedvanlige situationer for visse producenter, hvilket kunne have vaeret undgaaet, hvis man havde anvendt en ensartet definition .

b ) Frankrig, Belgien og Nederlandene anvendte ikke de dengang gaeldende bestemmelser i artikel 9, stk . 2, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1371/84, hvorefter afgiften skal forhoejes, hvis maelkens fedtindhold stiger med mere end en bestemt maengde som foelge af andre aarsager end produktionsvilkaarene ( f.eks . svigagtig aendring af fedtindholdet ). I Frankrig og Belgien blev fedtindholdet ikke kontrolleret i forbindelse med kvoteordningen, og i Nederlandene var graensen for, hvornaar producenten skulle begrunde stigningen i fedtindholdet, sat hoejere end i henhold til forordningen .

c ) Nederlandene, Forbundsrepublikken Tyskland og Belgien anvendte ikke bestemmelserne i artikel 11, stk . 2, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1371/84 korrekt . Ifoelge bestemmelsen gaelder der bestemte krav om dokumentation i forbindelse med samhandel inden for Faellesskabet med visse mejeriprodukter for at sikre, at maelk ikke holdes uden for kvoteordningen ved at blive sendt over en graense . Myndighederne i Forbundsrepublikken Tyskland og Nederlandene fremfoerte, at bestemmelserne ikke var hensigtsmaessige, og i de to lande var der indfoert andre foranstaltninger til kontrol af samhandelen inden for EF og med henblik paa at sikre, at regnskabsfoeringen for maelk i henhold til bestemmelserne om kvoteordningen er rigtig . De belgiske myndigheder har imidlertid ikke indfoert kontrolforanstaltninger i henhold til denne artikel .

5.8 . Kommissionen burde have vaeret bekendt med disse og andre problemer paa et tidligere tidspunkt, og den burde have taget skridt til at loese dem paa en mere konsekvent maade .

FORVALTNINGSKOMITÉENS ROLLE

5.9 . Selv om forvaltningskomitéen har spillet en vaesentlig rolle ved at gennemgaa og afgive udtalelser om Kommissionens udkast til forordninger om gennemfoerelsen af kvote - og tillaegsafgiftsordningen, har den hidtil ikke udgjort et tilfredsstillende forum, hvor de tjenestemaend fra medlemsstaterne og Kommissionen, som til daglig er beskaeftiget med gennemfoerelsen af ordningen, kan udveksle erfaringer og paa det praktiske plan droefte faelles gennemfoerelsesproblemer . Der er behov for saadanne regelmaessige moeder om tekniske spoergsmaal, hvilket kunne forbedre gennemfoerelsen og medvirke til at opnaa bedre overensstemmelse mellem medlemsstaternes praksis .

ADMINISTRATIVE OPLYSNINGER

5.10 . Da kvoteordningen blev indfoert, stoettede Kommissionen sig i hoej grad paa eksisterende informationskilder vedroerende udviklingen paa markedet for mejeriprodukter for at vurdere virkningen af de foranstaltninger, der blev truffet i medlemsstaterne . Medlemsstaterne havde ifoelge bestemmelserne pligt til at oplyse Kommissionen om de forskellige foranstaltninger, de traf med henblik paa at gennemfoere ordningen, og til at registrere en raekke oplysninger om opkoebernes/producenternes leverancer set i relation til deres kvoter .

5.11 . Kommissionen havde imidlertid ikke fra starten udarbejdet en bestemt formular, som medlemsstaterne skulle bruge til deres indberetninger om gennemfoerelsen, f.eks . ved udgangen af hver tolvmaanedersperiode . Da Kommissionen i juli 1985 udsendte et detaljeret spoergeskema til medlemsstaterne for at indsamle oplysninger om resultatet af 1984/85-kvoteaaret, var mange medlemsstater derfor ikke i stand til at udfylde det tilfredsstillende, fordi deres oplysninger var opstillet anderledes end Kommissionen oenskede det .

5.12 . Der er nogle beklagelige mangler i reglerne om de oplysninger, som medlemsstater, der anvender formel B, skal indsamle centralt . Disse mangler begraenser muligheden for at foretage vurderinger af kvote - og tillaegsafgiftsordningens konsekvenser for producenterne . I den foerste tolvmaanedersperiode skulle mejerierne saaledes ikke indsende oplysninger om de faktiske afgiftssatser, som producenterne reelt havde betalt af deres kvoteoverskridelser, selv om dette er et centralt punkt for hele ordningens effektivitet . Mejerierne er ikke forpligtet til at indsende opgoerelser over stoerrelsen af enkeltproducenters kvoteoverskridelser.

5.13 . Retten er derfor af den opfattelse, at Kommissionen i samraad med medlemsstaterne boer fastlaegge naermere regler for, hvilke oplysninger der skal fremskaffes om forvaltningen, og for, i hvilken form de noedvendige oplysninger skal indhentes .

VURDERING AF FORSLAGENE

5.14 . Ud over de forhold, der er omtalt ovenfor, konstaterede Retten under sin revision, at Kommissionen ikke altid har foretaget indgaaende vurderinger - ved hjaelp af f.eks . simulations - eller konsekvensanalyse - af de mulige resultater af dens forslag . Der blev f.eks . kun udfoert begraensede analyser for at fastlaeggede differentierede afgiftssatser for formel A og B, og der blev ikke foretaget en afproevning af en raekke alternative forudsaetninger, som klart ville have illustreret virkningen af den mulige formindskelse af afgiftstilsvaret efter formel B .

5.15 . Der blev heller ikke foretaget simulationsanalyser til illustration for Raadet af de potentielle konsekvenser for produktionen og de faktiske afgiftssatser ved indfoerelsen af kvotemodregning . Det maa erkendes, at kvotemodregning i foerste omgang blev indfoert i stoerste hast i 1985, men resultaterne af en saadan analyse ville paa et senere tidspunkt, foer anvendelsen af denne praksis blev forlaenget af Raadet ved to lejligheder, have sikret, at Raadet havde det bedst mulige materiale til sin disposition, foer det traf sine beslutninger .

5.16 . I betragtning af de alvorlige foelger, Kommissionens og Raadets beslutninger har for markedet for mejeriprodukter og budgettet, er det vaesentligt, at de potentielle resultater analyseres paa grundlag af fyldestgoerende oplysninger vedroerende forvaltningen og vurderes grundigt og afproeves ud fra en raekke forskellige forudsaetninger . Dette understreger betydningen af henstillingen i punkt 5.13, om at Kommissionen boer indhente fyldestgoerende oplysninger fra medlemsstaterne .

REGNSKABSFOERING FOR TILLAEGSAFGIFTEN

5.17 . Retten kritiserede i sin aarsberetning for regnskabsaaret 1985 5.18 . Bortset fra spoergsmaalet om, hvorvidt tillaegsafgiften boer opfoeres i regnskaberne som en negativ udgift, hvilket er en fremgangsmaade, som Retten gentagne gange har kritiseret, er det hovedpunktet i kritikken, at da Raadet tillod medlemsstaterne under visse omstaendigheder at anvende afgiftsprovenuet til finansiering af nationale ophoerspraemier, blev der ikke samtidig oprettet en udgiftspost paa budgettet . Udgifterne i forbindelse med praemien modregnes derimod direkte med indtaegterne fra afgiften, hvilket er direkte i strid med finansforordningens artikel 3, stk . 1, 6 . Oversigt over konklusionerne KVOTE - OG TILLAEGSAFGIFTSORDNINGENS EFFEKTIVITET MED HENBLIK PAA AT GENOPRETTE LIGEVAEGTEN MELLEM UDBUD OG EFTERSPOERGSEL

6.1 . Saaledes som kvoteordningen er blevet gennemfoert i tidsrummet mellem den 2 . april 1984 og udgangen af 1986, har den ikke opfyldt maalsaetningen, som var en forbedring af balancen mellem udbud og efterspoergsel i mejerisektoren . I loebet af 1986 forvaerredes situationen betydeligt ( jf . pkt . 3.1 - 3.9 ).

6.2 . EF-garantimaengden blev oprindelig fastsat for hoejt . Som en oeverste graense for produktionen blev den vaesentlig svaekket ved indfoerelsen af en EF-reserve og som foelge af nettooverfoersler af kvoter fra direkte salg til leverancer til mejerierne . I december 1986 besluttede Raadet at nedsaette den faktiske EF-garantimaengde for 1987/88 og 1988/89 ved hjaelp af en kombination af permanente nedskaeringer og midlertidig suspension til henholdsvis 93,1 og 90,8 mio t ( excl . EF-reserven og Spanien ). Det staar nu tilbage at konstatere, om disse afgoerelser vil resultere i en fjernelse af den strukturelle uligevaegt i mejerisektoren . Faellesskabets maelkeleverancer skal bringes ned paa 91 mio t, hvis der skal opnaas balance uden at forhoeje de nuvaerende stoettesatser, og paa 87 mio t, hvis man ser bort fra de saerlige afsaetningsforanstaltninger for interventionssmoer paa det interne marked og paa eksportmarkederne, som kun gennemfoeres paa grund af de store lagre ( jf . pkt . 3.10 - 3.14 ).

6.3 . Paa producentniveau medfoerte anvendelsen af kvotemodregning og formel B saa stor en formindskelse af afgiftstilsvaret i 1985/86, at afgiften mistede meget af sin praeventive virkning . Raadet har vedtaget aendringer med hensyn til, hvordan der kan foretages modregning mellem manglende kvoteudnyttelse og kvoteoverskridelse paa producentniveau for 1987/88 og 1988/89 for at fjerne denne svaghed ved ordningen . Tilbage staar nu at se, om aendringerne bliver effektive ( jf . pkt . 3.15 - 3.26 ).

6.4 . De differentierede afgiftssatser for producenterne efter formel A og formel B har ikke opfyldt det tilsigtede formaal, som er ligebehandling af alle producenterne . I saerdeleshed betalte de producenter, der overskred deres kvote efter formel B, og som leverede maelk til et mejeri, som ikke overskred sin samlede producentkvote, slet ingen afgift . Formaalet med Raadets afgoerelser af december 1986 er at loese dette problem med hensyn til ligebehandlingen . Men selv efter de aendrede regler vil producenter, der overskrider deres kvote, men som leverer til mejerier, der har overholdt opkoebskvoten efter formel B, stadig undgaa at betale afgift ( pkt . 3.15 - 3.19 ).

6.5 . Formel B medfoerer uundgaaeligt, at producenterne i de enkelte medlemsstater og medlemsstaterne imellem ikke behandles lige ( pkt . 3.18 - 3.19 ).

6.6 . Formindskelsen af afgiftstilsvaret efter formel B og kvotemodregningen har - sammen med den bemyndigelse der er givet medlemsstaterne til i saerlige tilfaelde at anvende afgiftsprovenuet til at finansiere nationale ophoerspraemier - for de foerste tre tolvmaanedersperioder resulteret i, at det afgiftsbeloeb, der er opkraevet for overskudsmaengderne, har vaeret meget mindre end noedvendigt til daekning af omkostningerne ved afsaetningen af overskudsleverancerne . De marginale budgetomkostninger ved afsaetningen af overskuddene anslaas til et beloeb svarende til indikativprisen for maelk paa 278,4 ECU pr . t . Afgiftssatsen boer derfor mindst fastsaettes til dette niveau, hvis afgiften skal daekke de marginale budgetomkostninger ved afsaetningen . For 1987/88 og 1988/89 er afgiften for baade formel A og B fastsat til 100 % af indikativprisen ( jf . pkt . 3.27 - 3.32 ).

MEDLEMSSTATERNES GENNEMFOERELSE

6.7 . Der er ingen overbevisende administrative grunde til, at formel A ikke kan anvendes i alle medlemsstaterne (pkt . 4.1 - 4.3 ).

6.8 . Selv om medlemsstaterne har afsat betydelige midler til at gennemfoere ordningen, er der konstateret vaesentlige afvigelser fra bestemmelserne, hvilket har skadet ordningens effektivitet . Der kan naevnes foelgende klare eksempler herpaa :

a ) Italiens manglende gennemfoerelse ( pkt . 4.5 - 4.7 ),

b ) tildeling af basisandele ud over den samlede garantimaengde i Forbundsrepublikken Tyskland, Nederlandene og Belgien ( pkt . 4.8 - 4.12 ),

c ) foranstaltninger i Frankrig og Danmark for at reducere afgiftstilsvaret ( pkt . 4.13 - 4.17 ).

6.9 . I nogle medlemsstater udoeves der et stort og stigende pres for at omgaa begraensningerne for overfoersel af kvoter mellem producenterne uden overdragelse af den jord, kvoterne er knyttet til . De gaeldende bestemmelser maa tages op til fornyet overvejelse, for at det kan afgoeres, om de boer aendres ( pkt . 4.18 - 4.21 ).

6.10 . Generelt har medlemsstaterne indfoert kontrolforanstaltninger, og de har handlet hurtigt for at undersoege og behandle tilfaelde af svig eller forsoeg paa at omgaa bestemmelserne ( pkt . 4.22 - 4 .23 ).

KOMMISSIONENS UDOEVELSE AF SINE BEFOEJELSER

6.11 . Kommissionens udoevelse af sine befoejelser har paa grund af foelgende forhold ikke vaeret fuldt effektiv :

a ) I forbindelse med indledelse af traktatbrudssager mod medlemsstater i tilfaelde, hvor der er konstateret urigtig gennemfoerelse af foranstaltningerne, har Kommissionen i nogle tilfaelde ventet laenge og i andre intet foretaget sig ( pkt . 5.4 - 5.5 ).

b ) Der foretages ingen systematisk stedlig kontrol af medlemsstaternes gennemfoerelse ( pkt . 5.6 - 5.8 ).

c ) Der er ikke i forvaltningskomitéen skabt et forum, hvor tjenestemaend fra medlemsstaterne og Kommissionen kunne udveksle erfaringer og paa praktisk plan droefte faelles gennemfoerelsesproblemer ( pkt . 5.9 ).

d ) Der er konstateret svagheder og mangler med hensyn til de oplysninger vedroerende forvaltningen, der er til raadighed for Kommissionen ( pkt . 5.10 - 5.13 ).

e ) Kommissionen har ikke foretaget en fyldestgoerende vurdering af de mulige resultater af dens forslag ( pkt . 5.14 - 5.16 ).

REGNSKABSFOERING FOR TILLAEGSAFGIFTEN

6.12 . Den direkte regnskabsmaessige modregning af udgifter, som af afgiftsprovenuet afholdes til nationale ophoerspraemier, er i strid med finansforordningens artikel 3, stk . 1, og med almindelige anerkendte regnskabsprincipper ( pkt . 5.17 - 5.18 ).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg paa moedet den 15 . juli 1987 .

Paa Revisionsrettens vegne

Marcel MART

Formand

Tabel 1 : Maelkeindvejninger, EUR 10 ( 1 ) 1983/84 - 1986/87 ( 1 000 t )

Medlemsstat1983/841984/85%

84/85

---

83/841985/86%

85/86

---

84/851986/87

( foreloebige tal )%

86/87

---

85/86

Belgien3 2693 093 5,43 260+5,43 300 ( 2)+1.2Danmark5 2804 934 6,64 901 0,74 882 0,4FR Tyskland25 47223 543 7,623 719+0,723 981+1,1Frankrig26 24725 618 2,425 710+0,425 589 0,5Graekenland429415 3,3446+7,5451 ( 2)+1,1Irland5 4365 600+3,05 588 0,25 539 0,9Italien8 5418 285 3,08 351 ( 2)+0,88 451+ 1,1Luxembourg282292+3,5294+0,7290 1,4Nederlandene12 92912 138 6,112 266+1,112 199 0,6Det Forenede Kongerige16 78615 557 7,315 613+0,415 697 ( 2)+0,5

EUR 10 i alt

104 67199 475 5,0100 148+0,7100 379+0,2

( 1 ) Kilde : Eurostat Cronos .

Tallene for 1984/85 og 1985/86 i denne tabel afviger paa nogle punkter fra tallene i tabel 2 af foelgende grunde :

a ) mindre forskelle i afgraensningen af de oplysninger, der er indsamlet af Eurostat til statistiske formaal og dem, der er indsamlet med henblik paa administrationen af kvoteordningen,

b ) oplysningerne for 1984/85 i tabel 2 angaar perioden 2 . 4 . 1984 - 31 . 3 . 1985, ( undtagen for Danmark og Nederlandene, hvor de angaar perioden 8 . 4 . 1984 - 6 . 4 . 1985 ), mens oplysningerne i tabel 1 vedroerer perioden 1 . 4 . 1984 - 31 . 3 . 1985 ).

( 2 ) Der foreligger ikke tal fra Eurostat Cronos for hele tolvmaanedersperioden . For de resterende maaneder er de af Kommissionen anslaaede tal lagt til grund .

Tabel 2 : Leverancer/garantimaengder 1984/85 og 1985/86 ( 1 ) ( 1 000 t )

Medlemsstat

1984/85 ( 2 )

Garanti -

maengde ( 2 )

Leverancer

( 3 )

Procent -

vis

forskel

1985/86

Garanti -

maengde ( 2 )

Leverancer

( 3 )

Procent -

vis

forskel

1985/86 -

1984/85

procentvis

aendring i

leverancerne

Belgien3 1633 071 2,93 161 3 223+2,0+4,9Danmark4 9324 912 0,44 882 4 884+0,0 0,6FR Tyskland23 48723 466 0,123 423 23 719+1,3+1,1Frankrig25 58325 542 0,225 494 25 778 ( 3)+1,1+0,9Graekenland472440 6,8467 450 3,7+2,3Irland5 5835 584+0,05 583 5 587+0,1 0,0Italien8 7988 760 ( 4 ) 0,48 798 8 831 ( 4)+0,4+0,8Luxembourg293291 0,7290 294+1,4+1,0Nederlandene12 05212 194+1,211 979 12 254+2,3+0,5Det Forenede

Kongerige15 55215 305 1,615 394,57415 406+0,1+0,6

EUR 10 i alt

99 91799 565 0,499 471,574100 426+1,0+0,9

( 1 ) Kilde : Medlemsstaterne ( jf . fodnoten til tabel 1 ).

( 2 ) Foer midlertidige overfoersler af referencemaengder fra direkte salg i henhold til Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84, artikel 6a .

( 3 ) Leverancer 1 . 4 . 1985 - 31 . 3 . 1986, dvs . uden hensyntagen til Frankrigs overgang til 52 uger ( jf . pkt . 4.17 ).

( 4 ) Der foreligger ingen oplysninger om leverancer i forbindelse med overfoerslen af referencemaengder paa 475 000 t fra direkte salg til leverancer ( jf . pkt . 3.10 ). Disse leverancer anslaas foreloebig til at vaere af samme stoerrelse som overfoerslen .

Tabel 3 : Forsyningsbalance for mejerisektoren 1982 - 1986 ( 1 ) ( 1 000 t )

19821983198419851986 skoen

Maelkeproduktion107,7111,9109,2107,3108,3

A . Leverancer99,7103,7101,499,7100,5 Direkte salg 3,9 3,8 3,6 3,4 3,4 Import 2,6 2,5 2,4 2,4 2,4 Tilfoersel i alt106,2110,0107,4105,5106,3

B . Internt forbrug85,4 82,4 88,084,8 85,0 Eksport12,4 10,0 12,712,2 11,7 Efterspoergsel i alt ( 2 ) 97,8 92,4100,7 97,0 96,7

Overskud 8,4 17,6 6,7 8,5 9,6

( 1 ) Kilde : KOM(86 ) 510 endelig udg . af 11 . 9 . 1986 og KOM(86 ) 645 endelig udg . af 14 . 11 . 1986 .

( 2 ) Herunder saerlige afsaetningsforanstaltninger for interventionssmoer .

Tabel 4 : EF-lagre af smoer og skummetmaelkspulver pr . 31 . december 1980 - 86 ( 1 ) ( 1 000 t )

EUR 101980 ( 2 )

198119821983198419851986

Smoer - offentlig oplagring128 10113692841 9961 283 - privat oplagring112137193161108 128 83

I alt

2401473068539491 1241 366

Skummetmaelkspulver230279576983617 519 772

( 1 ) Kilde : EF-Kommissionen .

( 2 ) EUR 9 .

Tabel 5 : 1985/86-afgiftssatserne i procent af indikativprisen for maelk i % af indikativprisen for maelk

Formel A-medlemsstater

Afgiftssatser ( paa producentniveau )

Officiel

sats

Faktisk afgiftssats

efter kvotemodregning

Belgien75,015,6FR Tyskland75,075,0Nederlandene75,075,0

Formel B-medlemsstater

Afgiftssatser

Officiel sats

( paa opkoeber -

niveau )

Afgiftssats efter

kvotemodregning

( paa opkoeberniveau )

Faktisk afgiftssats

for producenterne

efter kvotemodregning

og formel B

Danmark100,0 - ( 1 ) Frankrig Bjergomraader100,0 0,0 0,0 Andre omraader100,00,0 - 84,3 ( 2)0,0 - 30,3 ( 3)Irland100,028,6 0,0 - 10,2 Italien100,0foreligger ikkeforeligger ikkeLuxembourg100,0-15,4 - 60,1 Det Forenede Kongerige England og Wales100,026,4 0,8 Nordirland100,026,4 6,0 Skotland 0,0 0,4 0,0

( 1 ) I Danmark beregnedes ingen formindskelse af afgiftstilsvaret . I stedet blev det beregnet, at manglende kvoteudnyttelser og ubenyttede kvoter kunne udligne kvoteoverskridelser paa indtil 34,3 % over kvoten . Producenter, der leverede mindre end 134,3 % af kvoten, betalte ingen afgift, mens producenter, som leverede over 134,3 % af kvoten, betalte fuld afgift af den leverede maengde ud over 134,3 %. Paa denne maade betalte kun 326 af de 17 700 producenter, som overskred deres kvoter, afgift . Hvis de danske myndigheder havde fordelt de manglende kvoteudnyttelser paa de producenter, der havde overskredet deres kvoter, i direkte forhold til deres kvoteoverskridelser ( dvs . den almindelige mekanisme for formindskelse af afgiftstilsvaret ) ville den faktiske afgiftssats, for samtlige 17 700 producenter, der havde overskredet deres kvoter, have vaeret paa 0,7 % af indikativprisen for maelk .

( 2 ) Vaerdiskala efter kvotemodregning; den vejede gennemsnitsafgift paa opkoeberniveau udgoer 35,5 % af indikativprisen for maelk .

( 3 ) Der foreligger ingen udtoemmende oplysninger : de franske myndigheder anvendte kvotemodregning, saaledes at ingen producent betalte mere end 0,60 FF pr . kg i afgift ( 30,3 % af indikativprisen ).

Tabel 6 : Opkraevet tillaegsafgift og udgifter til nationale ophoersordninger 1984 - 1986, EUR 10 ( 1 ) ( mio ECU )

Konto/Underkonto1984 ( 2)19851986

( til ultimo

juni 86)I alt

1984 -

1986

Konto 2071 49,52071.01Tillaegsafgift : 1984/85

Indtaegter inden for den nationale

garantimaengde ( 3 ) 27,7 3,8 81,0

2071.02Tillaegsafgift : 1985/86

Indtaegter inden for den nationale

garantimaengde ( 3 ) 0,1 58,1 58,2

2071.03Tillaegsafgift : 1986/87

Indtaegter inden for den nationale

garantimaengde ( 3 )- 0,0 0,0

2071.11Udgifter til nationale ophoersordninger

( 1 . program ) 60,6 20,6 81,2

2071.12Udgifter til nationale ophoersordninger

( 2 . program )---

2071.51Tillaegsafgift : 1984/85

Indtaegter ud over den nationale

garantimaengde ( 3 ) 30,7+ 0,6 30,1

2071.52Tillaegsafgift : 1985/86

Indtaegter ud over den nationale

garantimaengde (3 ) 124,8 124,8

Konto 2071i alt netto 49,5 2,1 165,5 212,9

( 1 ) Kilde : Regnskaberne for EUGFL .

( 2 ) I 1984 fandtes der ingen underkonti til konto 2071 .

( 3 ) Indtaegter opfoeres som negative udgifter .

Tabel 7 : Tildeling af kvoter ud over garantimaengderne i 1984/85 og 1985/86 i Forbundsrepublikken Tyskland, Nederlandene og Belgien ( 1 000 t )

FR Tyskland ( 1 )

1984/85

1985/86

Nederlandene ( 2 )

1984/85

1985/86

Belgien ( 3 )

1985/86

Garantimaengde23 48723 42312 05211 9793 161Faktisk tildeling24 66624 50112 16812 1203 216Difference 1 179 1 078 117 170 55I % af garantimaengden 5,0 4,6 1,0 1,4 1,7

( 1 ) Kilde : Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft, FR Tyskland .

( 2 ) Kilde: Produktschap voor Zuivel, Landbrugsministeriet, Nederlandene .

( 3 ) Kilde : Office National du Lait, Landbrugsministeriet, Belgien .

KOMMISSIONENS SVAR I . GENERELLE BEMAERKNINGER 1 . Kommissionen vil gerne understrege, at kvote - og tillaegsafgiftsordningen i mejerisektoren er en ny ordning, og at det har vaeret noedvendigt med en vis indkoeringsperiode, hvor man har observeret og justeret ordningen for at faa den til at fungere effektivt .

Kommissionen har selv konstateret visse svagheder og skaevheder i kvote - og tillaegsafgiftsordningen i mejerisektoren . Den har enten rettet op paa disse, hvor der var mulighed herfor, eller foreslaaet Raadet de fornoedne aendringer . Raadet godkendte en aendring af den nuvaerende ordning den 16 . december 1986 .

Kommissionen soerger fortsat for, at superafgiften paa maelk og kvoteordningen anvendes i fuldt omfang og paa en tilfredsstillende maade i alle medlemsstaterne, og at afgiften bogfoeres korrekt .

2 . Kvote - og tillaegsafgiftsordningen har ikke blot medfoert, at den tidligere tendens til kraftig stigning i maelketilfoerslerne ( en stigning paa 3 - 4 % i aarene forud for ordningens indfoerelse ) er blevet bremset, men ligefrem at maelketilfoerslerne i 1984/85 ( den foerste tolvmaanedersperiode for tillaegsafgiftens anvendelse ) faldt med 5 % over for 1983/84 . Selv om der derefter blev noteret en mindre stigning i produktionen, laa maelketilfoerslerne i 1985/86 og 1986/87 dog fortsat ca . 4 % under niveauet for 1983/84 . Det er haevet over enhver tvivl, at maelketilfoerslerne ville have vaeret langt stoerre, end de er nu, hvis ikke kvote - og tillaegsafgiftsordningen eller tilsvarende foranstaltninger var blevet indfoert .

3 . I loebet af de to foerste aar efter den nye ordnings indfoerelse i 1984 tog Kommissionen de initiativer, der var noedvendige for, at producenterne og opkoeberne gradvis saa smertefrit som muligt kunne tilpasse sig den nye ordning . De vigtigste aendringer blev indfoert ved nedenstaaende forordninger :

- Raadets forordning ( EOEF ) nr . 590/85 af 26 . februar 1985 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 857/84 :

- mulighed for medlemsstaterne for ved slutningen af en tolvmaanedersperiode at omfordele de referencemaengder, der ikke er blevet udnyttet af producenter og opkoebere, til andre producenter eller opkoebere (en foranstaltning, der oprindeligt kun gjaldt for den foerste tolvmaanedersperiode; Raadet besluttede dog senere, at denne bestemmelse skulle udvides til ogsaa at omfatte de efterfoelgende tolvmaanedersperioder )

- saerlige bestemmelser vedroerende referencemaengder tildelt producenter, der samtidig baade leverer til et mejeri og saelger direkte til forbrugerne

- sidestilling af en gruppe smaa mejerier i et specifikt geografisk omraade med én opkoeber, naar formel B anvendes .

- Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1305/85 af 23 . maj 1985 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 857 /84 :

- opkraevning af afgiften paa aarsbasis i stedet for acontoindbetalinger hvert kvartal;

- sidestilling af visse producentsammenslutninger og foreninger heraf med én producent, naar formel A anvendes .

- Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1298/85 af 23 . maj 1985 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 804/68 :

- mulighed for medlemsstaterne for paa visse betingelser at anvende en del af den opkraevede afgift til finansiering af nationale foranstaltninger til indstilling af maelkeproduktionen .

Mens formaalet med ovennaevnte aendringer, der blev vedtaget i 1985, var at lette den nye ordnings ivaerksaettelse, tilsigtede man med de foranstaltninger, der blev truffet derefter, at goere kvote - og tillaegsafgiftsordningen mere effektiv . Med henblik herpaa blev der udstedt nedenstaaende forordninger :

- Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1224/86 af 6 . maj 1986 om aendring af forordning ( EOEF ) nr. 804/68 og Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1343/86 af 6 . maj 1986 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 857/84 :

- nedsaettelse af den samlede garantimaengde for maelketilfoerslerne med 2 % fra den 1 . april 1987 og yderligere nedsaettelse heraf med 1 % fra den 1 . april 1988

- nedsaettelse af den samlede garantimaengde for det direkte salg med 2 % fra den 1 . april 1987 og yderligere nedsaettelse heraf med 1 % fra en 1 . april 1988 .

- Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1336/86 af 6 . maj 1986 :

- indfoerelse af en faellesskabsordning for indstilling af maelkeproduktionen i forbindelse med ovennaevnte nedsaettelser af maengderne .

- Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2969/86 af 26 . september 1986 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 1371/84 :

- skaerpelse af reglerne for at tage aendringer i fedtindholdet i den leverede maelk i betragtning med henblik paa afgiftsberegningen .

Endvidere forelagde Kommissionen i september 1986 Raadet en raekke forslag vedroerende hasteforanstaltninger i mejerisektoren ( KOM(86 ) 510 ) og udarbejdede i november 1986 en foreloebig rapport om kvoteordningen ( KOM(86 ) 645 ), hvori der blev foreslaaet en raekke vigtige foranstaltninger til effektivisering af ordningen og bedre tilpasning af produktionen til behovene .

Selv om Raadet i december 1986 ikke vedtog Kommissionens forslag om afskaffelse af formel B og om mulighederne om omfordeling af ikke-udnyttede referencemaengder, som Revisionsretten oenskede det, gav det dog groent lys for en raekke foranstaltninger til vaesentlig nedskaering af maelkemaengderne inden for kvoterne og til skaerpelse af sanktionerne over for leverancer ud over kvoterne .

4 . Kommissionen er enig med Revisionsretten, hvad angaar de lakuner, der er konstateret i ordningens anvendelse i medlemsstaterne . Derfor indledte den i januar 1985 overtraedelsesprocedurer over for alle medlemsstater, bortset fra Tyskland, Graekenland og Italien, fordi de ikke havde opkraevet tillaegsafgiften inden udloebet af den fastsatte frist . Disse procedurer er blevet indstillet som foelge af en aendring af EF-bestemmelserne . Desuden har Kommissionen i de grelleste tilfaelde indledt overtraedelsesprocedurer med hensyn til de nationale foranstaltninger til anvendelse af tillaegsafgiftsordningen over for Tyskland, Nederlandene, Danmark, Det Forenede Kongerige, Luxembourg ( to sager ), Frankrig ( tre sager ), Belgien, Italien og Graekenland, Visse af disse sager blev opgivet i marts 1987, fordi der i Raadet den 16 . december 1986 blev opnaaet enighed om aendring af bestemmelserne for denne sektor ( Tyskland, Nederlandene, Frankrig ( én sag ), Luxembourg ( to sager ) og Danmark ). Derimod er andre overtraedelsesprocedurer ( over for Belgien, Frankrig, Det Forenede Kongerige og Italien ) fortsat i gang .

Kommissionen har reageret hurtigt i de tilfaelde, hvor medlemsstaternes ukorrekte anvendelse af ordningen har bragt formaalet med den, nemlig at bringe maelkeproduktionen under kontrol, i fare, eller har faaet finansielle foelger, fordi skyldige afgifter ikke er blevet opkraevet eller inddrevet .

5 . Ordningen for medlemsstaternes forvaltning af maelkekvoterne og for opkraevning af afgifterne er i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for EUGFL blevet gennemgaaet fra regnskabsaaret 1985 med henblik paa at tage hensyn til eventuelle finansielle foelger .

II . SPECIFIKKE BEMAERKNINGER KVOTERNES STOERRELSE

3.10 . I sit oprindelige forslag om indfoerelse af kvoteordningen foreslog Kommissionen en paa det paagaeldende tidspunkt passende samlet garantimaengde . Desuden foreslog den en mere restriktiv kvoteordning for producenterne .

3.11 . Jf . de generelle bemaerkninger, nr . 4 .

3.13 . Paa grundlag af de foreliggende tal mener Kommissionen ikke, at der er behov for at reducere maelketilfoerslerne til 87 mio t for at opnaa ligevaegt paa markedet . Under hensyn til den forventede virkning af de foranstaltninger, som Raadet har truffet med henblik paa bl.a . at nedsaette maelkeproduktionen med 9,5 mio t over to aar, skulle udbuddet af maelk komme til at svare til efterspoergslen med et uaendret forbrug paa ca . 85 mio t og en uaendret eksport paa ca . 12 mio t . I sin beretning ( nr . 3.8 ) siger Revisionsretten, at sidstnaevnte tal maa anses for at vaere realistisk, isaer hvis de eksisterende lagre kan bringes ned paa et rimeligt niveau . Ud fra denne antagelse skulle der ikke ske nogen strukturelt betinget udvidelse af nye lagre, ligesom det ikke skulle blive noedvendigt med saerlig afsaetning af interventionslagre . Kommissionen vil dog i og efter ovennaevnte toaarsperiode tage hensyn til de faktiske markedsforhold for maelk, idet den soerger for at traeffe de foranstaltninger, der eventuelt kan blive noedvendige, for at naa sit maal, som er at bringe produktionen under kontrol .

TILLAEGSAFGIFTENS PRAEVENTIVE VIRKNING

3.15 . - 3.22 . Kommissionen indroemmer i lyset af erfaringerne fra de to foerste aar med afgiftsordningen, at anvendelsen af formel B og af artikel 4a i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 (» kvotemodregning «) i vaesentligt omfang har udvandet afgiftens praeventive virkning over for den enkelte producent .

Selv om anvendelsen af artikel 4a i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 har kunnet forsvares som en midlertidig foranstaltning i de foerste aar for ordningens anvendelse med henblik paa at give producenterne og mejerierne mulighed for at tilpasse sig til referencemaengderne, foreslog Kommissionen i sine forslag fra september 1986 vedroerende hasteforanstaltninger i mejerisektoren ( KOM(86 ) 510 ), at denne mulighed skulle bortfalde . Den genfremsatte dette forslag samtidig med, at den i sin foreloebige rapport fra november 1986 ( KOM(86 ) 645 ) foreslog, at formel B blev afskaffet . Ifoelge Kommissionens undersoegelser skulle afskaffelsen af formel B og af kvotemodregningen medfoere en nedsaettelse af maelketilfoerslerne med ca . 2,5 mio t inden for den samlede garantimaengde . Disse forslag blev imidlertid ikke godkendt af Raadet, som gik ind for en alternativ loesning, der bestod i at opnaa yderligere nedsaettelse af maelketilfoerslerne ved midlertidigt at suspendere en del af de referencemaengder, der tildeles inden for den samlede garantimaengde . Raadet godkendte dog Kommissionens forslag om indfoerelse af en ensartet afgiftssats paa 100 % af indikativprisen for saavel formel A som B .

AEndringerne i reglerne om afgiftstilsvaret

3 .25.(a ) Revisionsretten fremfoerer, at den nye danske ordning for anvendelse af formel B paa grund af uregelmaessigheder i tildelingen af kvoter kraftigt straffer de producenter, der har vaeret mindst tilfredse med den kvote, som de har faaet tildelt i forhold til deres behov .

Kommissionen understreger, at denne situation ikke afviger fra situationen for en tilsvarende producent, der er omfattet af formel A, og at det desuden kun holder stik, hvis medlemsstaten ikke goer brug af den mulighed, som den efter de nye bestemmelser for formel B har for foerst og fremmest at omfordele de disponible maengder til visse producenter ( jf . artikel 5c, andet led, sidste punktum, i forordning ( EOEF ) nr . 804/68, aendret ved forordning ( EOEF ) nr . 773/87 ).

4 . Bemaerkninger om gennemfoerelsen i medlems-staterne

4.3 . - 4.17 . Jf . de generelle bemaerkninger, nr . 4 .

Foranstaltninger som begraenser afgiftstilsvaret

4.15 . - 4.16 . Eftersom artikel 4a i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 har gjort den individuelle opkoeber overfloedig som et middel til at unddrage sig afgift, ville en fortsaettelse af overtraedelsesproceduren i denne periode ikke have foert til noget resultat i praksis . Siden december 1986 har det staaet klart, at artikel 4a ville blive anvendt indtil 1989 .

4.17. Jf . de generelle bemaerkninger - nr . 4 .

Begraensninger i adgangen til at overfoere kvoter mellem producenter

4.21 . Kommissionen er fortsat parat til at undersoege, hvilke foranstaltninger der kan goere det lettere at omstrukturere maelkeproduktionen . Som led i disse betragtninger mener den, at tilpasningen af overfoerslen af kvoter til den oekonomiske virkelighed maa betragtes med en vis skepsis af to aarsager :

- ivaerksaettelsen af nationale planer for indstilling af maelkeproduktionen og opretholdelsen af nationale forbehold giver allerede mulighed for at tildele en yderligere kvote til visse producenter for at imoedekomme deres omstruktureringsbehov . Hvis der indfoeres en mere smidig bestemmelse om direkte overfoersel af kvoter mellem producenterne, er der risiko for, at disse planer ikke kommer til at fungere efter hensigten

- godkendelse af en ordning for opkoeb og salg af kvoter mellem producenterne ville uundgaaeligt medfoere, at kvoteordningen bliver et fast element i den faelles markedsordning, hvilket ikke falder i traad med den midlertidige karakter af Raadets beslutninger om kvoteordninger

- en ordning for opkoeb og salg af kvoter vil kunne forfordele unge landbrugere og mindre landbrugere samt de oekonomisk svageste omraader, hvilket ikke ville kunne undgaa at faa alvorlige sociale foelger .

5 . Bemaerkninger om effektiviteten af Kommissionens administration af kvote - og tillaegsafgiftsordningen

5.3 . Kommissionen har foretaget en minutioes gennemgang af de lovtekster, som alle medlemsstaterne har vedtaget med henblik paa ivaerksaettelse af ordningen, for at kunne kontrollere, hvorvidt disse lovtekster svarede til EF-bestemmelserne . Endvidere har den i forbindelse med afslutningen af regnskaberne indfoert »audit system «.

KOMMISSIONENS BEHANDLING AF KONSTATEREDE TILFAELDE AF URIGTIG GENNEMFOERELSE AF FORANSTALTNINGERNE

5.5 . Jf . de generelle bemaerkninger, nr . 4 .

Blandt de igangvaerende sager, som Revisionsretten henviser til, er der to fra september 1986, der vedroerer tildelingen af for store kvoter i Tyskland og Nederlandene . Dette spoergsmaal er blevet gennemgaaet af Kommissionen for alle medlemsstaters vedkommende straks efter afslutningen af den foerste periode, idet den endelige stoerrelse af kvoterne ikke har kunnet fastsaettes tidligere . I de tilfaelde, hvor det er blevet konstateret, at der har vaeret tale om tildeling af for store kvoter, har Kommissionen straks grebet ind .

ER DEN STEDLIGE KONTROL FYLDESTGOERENDE ?

5.6 . Direkte kontakter og kontakterne paa stedet mellem tjenestegrenene for forvaltningen af markederne og de oevrige involverede parter er ikke en af disse tjenestegrenes hovedopgaver . De indsamler derimod de noedvendige oplysninger om markedet og om ivaerksaettelsen af bestemmelserne direkte hos de relevante organer i medlemsstaterne gennem regelmaessige droeftelser i forvaltningskomitéerne og de raadgivende komitéer . Oplysningerne om de nationale gennemfoerelsesbestemmelser kontrolleres regelmaessigt og stilles til raadighed for Kommissionens tjenestegrene for afslutningen af regnskaberne .

5.6 . - 5.8 . Kontrollen paa stedet af, hvorvidt de bestemmelser, der medfoerer udgifter for EUGFL, ivaerksaettes og anvendes korrekt, paahviler den tjenestegren, der har ansvaret for afslutningen af regnskaberne . Siden 1986 har Kommissionens tjenestegrene ( afslutningen af regnskaberne, forvaltningen af markedet og finanskontrollen ) kontrolleret udgifterne vedroerende regnskabsaaret 1985, og de har, med udgangspunkt i kontrollen af, om disse udgifter var i overensstemmelse med EF-bestemmelserne, undersoegt de forvaltnings - og kontrolordninger, som medlemsstaterne har indfoert med henblik paa ivaerksaettelsen af maelkekvoteordningen .

Resultaterne af denne kontrol, som generelt bekraefter Revisionsrettens konstateringer i nr . 4.5. - 4.25 ., er blevet meddelt medlemsstaterne . Kommissionen undersoeger de mulige finansielle foelger af manglende finansiel overholdelse af EF-bestemmelserne .

Under hensyntagen til ovenstaaende er Kommissionen uenig i den kritik, der fremsaettes i nr . 5 .6 . - 5.8 .

FORVALTNINGSKOMITÉENS ROLLE

5.9 . De regelmaessige moeder i Forvaltningskomitéen for Maelk og Mejeriprodukter og Den Statistiske Gruppe er efter Kommissionens mening et yderst velegnet forum til droeftelse af faelles problemer; desuden er Kommissionen altid rede til at undersoege de spoergsmaal, som delegationerne rejser, enten paa moeder i Forvaltningskomitéen eller bilateralt . Endvidere tillaegger Kommissionen udsendelsen af fortolkningsnotater om specifikke aspekter af EF-forordningerne, som delegationerne har anmodet om yderligere oplysninger eller forklaringer om, megen stor vaegt .

ADMINISTRATIVE OPLYSNINGER

5.11 . Selv om det er korrekt, som Revisionsretten anfoerer, at medlemsstaterne oprindeligt ikke var forpligtede til at give Kommissionen detaljerede oplysninger om referencemaengderne og maelketilfoerslerne, staar det dog ikke desto mindre fast, at artikel 11, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1371/84, der blev udstedt den 6 . maj 1984, forpligter opkoeberne ( mejerierne ) til over for det relevante organ i medlemsstaten at stille hele det fornoedne regnskab vedroerende producenternes maelketilfoersler og referencemaengderne for de tre foregaaende mejeriaar til raadighed . Efter artikel 13, stk . 1, i samme forordning kraeves det endvidere, at de tilsvarende oplysninger vedroerende direkte salg skal sendes direkte til det af medlemsstaten udpegede organ . Naar disse bestemmelser anvendes korrekt, raader medlemsstaterne og Kommissionen saaledes over alle noedvendige oplysninger .

Senere blev medlemsstaterne ved forordning ( EOEF)nr . 3005/85 af 29 . oktober 1985 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 1371/84 formelt anmodet om at fremsende Kommissionen detaljerede oplysninger om producenternes/opkoebernes maelketilfoersler .

5.12 og 5.13 . Revisionsretten foreslaar, at mejerierne skal forpligtes til at fremsende en analyse af de maengder, som producenterne leverer ud over deres kvoter . Kommissionen indroemmer, at en saadan oplysning uden tvivl ville vaere nyttig ud fra et analysesynspunkt, men indfoerelsen af en saadan forpligtelse ville ikke vaere i overensstemmelse med oekonomien i afgiftsordningens formel B, hvor det er opkoeberen, der er retlig ansvarlig for en eventuel skyldig afgift, og ikke den individuelle producent .

Under hensyntagen til bestemmelserne i EF-forordningerne og de oplysninger, som Kommissionen faar via Forvaltningskomitéen og andre kilder, finder Kommissionen, at den har et tilstraekkeligt statistisk grundlag til vurdering af, hvordan tillaegsafgiftsordningen fungerer .

VURDERING AF FORSLAGENE

5.14 . Ligesom Revisionsretten, vedkender Kommissionen, at det er nyttigt med detaljerede stimulationer eller konsekvensanalyser . Ikke desto mindre er antallet af variabler, der skal tages i betragtning i saadanne analyser, naermest ubegraenset, og selv om det er rigtigt, at tidligere erfaringer kan give et vist fingerpeg om fremtiden, er der risiko for, at udarbejdelsen af teoretiske modeller beregnet til »forudsigelse« af producenternes formodede reaktioner paa en given raekke politiske instrumenter kan foere til aleatoriske konklusioner .

F .eks . vil graden af tillaegsafgiftens udvanding, der resulterer af formel B, eller af kvotemodregningen have tendens til at vaere stoerre i de foerste aar for tillaegsafgiftens anvendelse for derefter at aftage med tiden i takt med, at producenterne justerer deres leverancer op eller ned alt efter kvoternes stoerrelse . Denne tendens vil imidlertid fra det ene aar til det andet blive paavirket af aendringen i selve kvoternes stoerrelse ( saavel globalt som individuelt ), men ogsaa af visse eksogene faktorer, saasom vejrforhold, sygdomme og ulykker .

I sin foreloebige rapport til Raadet fra november 1986 har Kommissionen klart redegjort for sin vurdering af den samlede virkning af formel B og kvotemodregningen .

REGNSKABSFOERING FOR TILLAEGSAFGIFTEN

5.17 . Som Kommissionen allerede har haft mulighed for at forklare i forbindelse med aarsberetningen for regnskabsaaret 1985 ( nr . 4.4 ), er begrebet »negative udgifter« en foelge af, at der i EF-bestemmelserne er blevet indfoert saerbestemmelser af politiske og praktiske aarsager : medansvarsafgiften er en foranstaltning, der sidestilles med interventionerne til regulering af markederne . Det er saaledes budgetmyndigheden, der har opfoert den paa budgettet .

Ulemperne med hensyn til den budgetmaessige gennemsigtighed er blevet reduceret ved anvendelse af en detaljeret nomenklatur, som goer det muligt af genkende provenuet af afgiftsopkraevningen . Desuden offentliggoer Kommissionen hvert aar i sin finansberetning om EUGFL, garantisektionen, detaljerede oplysninger om, hvor store medansvarsafgifter der er blevet opkraevet i sektoren for maelk og mejeriprodukter, samt hvordan de er blevet anvendt ( jf. bilag 2 og 11 ).

( 1 ) Fodnoterne findes sidst i beretningen .

( 10 ). Lades disse saerlige foranstaltninger ude af betragtning - fordi deres eneste formaal er afsaetning af overskydende interventionslagre - vokser den anslaaede forskel for 1986 med ca . 4 mio t til 13,6 mio t .

( 11 ). Revisionsretten gav i en udtalelse af 18 . februar 1987 udtryk for, at den ikke kunne tilslutte sig den af Kommissionen foreslaaede finansieringsform ( 4 ).

( 12 ). Kommissionen fastholder, at der alligevel skal betales afgift af de 27 000 t .

( 13 ). Kommissionen naaede til samme resultat i sine egne undersoegelser . Selv om Kommissionen i januar 1985 straks indledte en sag om overtraedelse af traktaten mod Danmark paa grund af opkoebsselskabet, toevede den dog med at fortsaette sagen efter indfoerelsen af artikel 4a i Raadets forordning (EOEF ) nr . 857/84 ( kvotemodregning ). I marts 1987 besluttede Kommissionen helt at standse sagen med den begrundelse, at artiklen indebar, at virkningen af det faelles opkoebsselskab med hensyn til begraensningen af afgiftstilsvaret blev ophaevet .

( 14 ), hvorved man udelukkede én dags leverancer, svarende til ca . 78 000 t, med et afgiftstilsvar paa 21,7 mio ECU . Det samlede tilsvar for 1985/86 blev derved nedsat med 30 % fra 72,5 mio ECU til 50,8 mio ECU . Frankrig har som begrundelse henvist til artikel 10 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1371/84 af 16 . maj 1984 ( 15 ). Kommissionen har i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 indledt en sag om overtraedelse af traktaten .

( 16 ) den utilfredsstillende maade, hvorpaa provenuet af tillaegsafgiften og de udgifter, der af afgiftsprovenuet afholdes til nationale ophoerspraemier, er opfoert paa budgetterne og i regnskaberne . Denne kritik skal gentages her .

( 17 ) og i strid med almindeligt anerkendte regnskabsprincipper .

( 1 ) Jf . f.eks . dok KOM(85 ) 583 endelig udg . af 5 . 11 . 1985, pkt . 3 .

( 2 ) Jf . bilag 1 til dok . KOM(83 ) 500 endelig udg . af 28 . juli 1983, der indeholder uddrag af Det Europaeiske Raads erklaering i Stuttgart den 18 . juni 1983 .

( 3 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 856/84 af 31 . marts 1984, EFT L 90 af 1 . 4 . 1984, s . 10, hvorved der indfoejes en ny artikel 5c i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 af 27 . juni 1968, EFT L 148, dansk specialudgave 1968 ( I ), s . 169 .

Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84 af 31 . marts 1984, EFT L 90 af 1 . 4 . 1984, s . 13 .

Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1371/84 af 16 . maj 1984, EFT L 132 af 18 . 5 . 1984, s . 11 .

( 4 ) EFT C 59 af 7 . 3 . 1987, s . 5 .

( 5 ) Dok . KOM(86 ) 510 endelig udg . af 11 . 9 . 1986 og dok . KOM(86 ) 645 endelig udg . af 14 . 11 . 1986 .

( 6 ) Afgoerelser truffet paa det 1129 . moede i Raadet ( landbrugsministrene ) den 8./9 . og 10 . 12 . 1986 samt den 13 ., 14 ., 15 . og 16 . december 1986 .

( 7 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1336/86 af 6 . 5 . 1986, EFT L 119 af 8 . 5 . 1986, s . 21 .

( 8 ) Artikel 4a i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84, indfoejet ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 590/85 af 26 . februar 1985, EFT L 68, af 8 . 3 . 1985, s . 1 .

( 9 ) Artikel 9, stk . 4, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84, indfoejet ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1305/85 af 23 . maj 1985, EFT L 137 af 27 . 5 . 1985, s . 12 .

( 10 ) F.eks . smoerkoncentrat, smoer til foder, julesmoer .

( 11 ) Dok . KOM(87 ) 6 endelig udg . af 19. 1 . 1987 .

( 12 ) Forskellen mellem tallene i dette punkt og den samlede bruttotildeling af individuelle kvoter ud over garantimaengden skyldes, at ikke alle producenterne udnyttede de tildelte kvoter i 1985/86 .

( 13 ) I artiklen gives foelgende definition :

»e ) opkoeber : en virksomhed eller sammenslutning, der opkoeber maelk eller andre mejeriprodukter

- for at behandle eller forarbejde dem,

- for at saelge dem vide