KOMMISSIONENS BESLUTNING

af 26. oktober 1999

om de af Kongeriget Nederlandene meddelte nationale bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af pentachlorphenol (PCP)

(meddelt under nummer K(1999) 3419)

(Kun den nederlandske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(1999/831/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 95, stk. 6, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

1. Fællesskabets lovgivning: Direktiv 91/173/EØF

(1) Rådets direktiv 76/769/EØF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater(1), senest ændret ved direktiv 1999/77/EF(2), indeholder bestemmelser om forbud mod og begrænsning af anvendelsen af visse farlige stoffer og præparater. Direktiv 76/769/EØF ændres jævnligt med henblik på at supplere bilaget med yderligere stoffer, som er farlige for mennesker og miljø.

(2) Rådets direktiv 91/173/EØF(3) om niende ændring af direktiv 76/769/EØF harmoniserer markedsføringen og anvendelsen af pentachlorphenol (i det følgende benævnt PCP) og salte og estere heraf. Direktiv 91/173/EØF indeholder forbud mod markedsføring og anvendelse af PCP og af salte og estere heraf i stoffer eller præparater i koncentrationer på 0,1 % vægtprocent eller derover.

(3) Der er dog fastsat fire undtagelser. Anvendelsen af PCP og forbindelser heraf er tilladt i industrianlæg:

a) til behandling af træ. Dog må behandlet træ ikke anvendes inde i bygninger eller til fremstilling af beholdere, der skal anvendes til dyrkning, eller til fremstilling af emballage, som kan komme i kontakt med varer, som er bestemt til konsum og/eller foder

b) til imprægnering af fibre og svære tekstilvarer, som ikke er bestemt til beklædning eller til indendørsdekoration

c) som syntese- og/eller omdannelsesdel i industriprocesser

d) til restaurering på stedet (hvortil den berørte medlemsstat kan give tilladelse i konkrete tilfælde) af bjælke- og murværk, der er angrebet af "dry rot fungus" og "cubic rot fungus", og i bygningsværker med kulturel eller historisk værdi.

Under alle omstændigheder skal det totale indhold af hexachlordibenzoparadioxin (H6CDD) i PCP, der anvendes som sådan eller som bestanddel af præparater, der benyttes i henhold til ovennævnte undtagelsesbestemmelser, være under 4 milliontedele (ppm). De berørte stoffer og præparater må kun markedsføres i emballager, som kan rumme mindst 20 liter, de må ikke sælges til offentligheden, og emballagen skal være forsynet med teksten "Forbeholdt industriel og erhvervsmæssig brug".

(4) I henhold til direktivet skal disse undtagelsesbestemmelser revurderes senest tre år efter direktivets iværksættelse på grundlag af udviklingen inden for viden og teknik. Den første revurdering af direktivet fandt sted i 1995. Efter en række drøftelser i arbejdsgruppen om begrænsning af markedsføring og brug af farlige stoffer og præparater blev det besluttet ikke at ændre direktiv 76/769/EØF for så vidt angår PCP, da arbejdsgruppen var af den opfattelse, at vurderingen af mulige erstatningsstoffer ikke havde ført til acceptable resultater og krævede en nærmere undersøgelse.

(5) Denne undersøgelse blev afsluttet i 1998, da en ny revurdering førte til vedtagelsen af Kommissionens direktiv 1999/51/EF(4), som bl.a. tilpasser bestemmelserne om PCP og salte og estere heraf til den tekniske udvikling. I henhold til de ændrede bestemmelser må PCP og salte og estere heraf ikke markedsføres i stoffer eller præparater i koncentrationer på 0,1 vægtprocent eller derover. Dette betyder, at det er forbudt at anvende stoffer og præparater, som indeholder forsætligt tilsat PCP og salte og estere heraf. De nye bestemmelser skal anvendes fra 1. september 2000. Undtagelsesvis kan Frankrig, Irland, Portugal, Spanien og Det Forenede Kongerige fortsætte med at anvende den tidligere lovgivning indtil den 31. december 2008.

2. Nationale ordninger

(6) De nederlandske bestemmelser om PCP er fastlagt i fire forskellige lovtekster: lov om bekæmpelsesmidler ("Bestrijdningsmiddelenwet") fra 1962(5), kapitel IX "Træ og kork" i bekendtgørelse ("Regeling") om emballage og forbrugsgoder fra 1980(6), bekendtgørelse ("Besluit") af 18. august 1992, udstedt i henhold til artikel 24 i lov om mijløfarlige stoffer fra 1992(7), og bekendtgørelse om pentachlorphenol i henhold til lov om varer ("Warenwetregeling pentachloorfenol") af 11. februar 1994(8).

(7) Den nederlandske lov om bekæmpelsesmidler fra 1962 og bekendtgørelsen om sammensætning, klassificering, emballering og mærkning af bekæmpelsesmidler ("Beschikking, samenstelling, indeling, verpakking en etikettering bestrijdingsmiddelen") af 22. februar 1980 (i det følgende benævnt SIVEB-bekendtgørelsen)(9) med senere ændringer indeholder et generelt forbud mod de pågældende stoffer, kombineret med en ordning med individuelle godkendelser. Lov om bekæmpelsesmidler omfatter plantebeskyttelsesmidler og bekæmpelsesmidler uden for landbruget (artikel 1, stk. 1, litra f), som ikke må leveres, besiddes, oplagres, markedsføres eller anvendes i Nederlandene, medmindre de er godkendt i henhold til loven (artikel 2, stk. 1). I artikel 3, stk. 1, defineres de generelle betingelser, som et bekæmpelsesmiddel skal opfylde, for at det kan godkendes (bl.a. at det ikke må have nogen skadelig virkning for menneskers sundhed og for grundvandet og ingen uacceptable virkninger for miljøet).

(8) SIVEB-bekendtgørelsen (som er en ministeriel bekendtgørelse) er baseret på lov om bekæmpelsesmidler og fastlægger det tilladte indhold af aktivstoffer i bekæmpelsesmidler. Det danner grundlag for de efterfølgende godkendelser (tilladelser), som den kompetente minister udsteder vedrørende anvendelse af bekæmpelsesmidler, der falder ind under lov om bekæmpelsesmidler. Med hensyn til PCP er der i SIVEB-bekendtgørelsen fastsat et maksimumindhold af visse urenheder: hexachlorbenzen 1 g/kg, hexachlordibenzoparadioxiner 10 mg/kg (= 10 ppm), heptachlordibenzoparadioxiner (100 mg/kg), trichlorphenol (1 g/kg), chlorerede dibenzofuraner (500 mg/kg). Alle godkendelser til træbehandling med produkter, der indeholder PCP, var udløbet i 1989. Den sidste tilbageværende godkendelse for behandling af tekstiler udløb i 1992.

(9) Bekendtgørelsen om emballage og forbrugsgoder fra 1980 indeholder bl.a. en bestemmelse om, at træ og kork, der anvendes til emballage eller som forbrugsgoder, skal fremstilles ved hjælp af stoffer, som er nævnt i bilaget til bekendtgørelsen om emballage og forbrugsgoder(10). Råvarer og hjælpestoffer må ikke anvendes på anden måde end den i bilaget nævnte. PCP og salte og estere heraf er ikke opført på listen over tilladte træbeskyttelsesmidler og kan derfor ikke anvendes.

(10) Bekendtgørelsen i henhold til artikel 24 i lov om miljøfarlige stoffer fra 1992 indeholder et generelt forbud mod markedsføring og anvendelse af PCP og salte og estere heraf, uanset formålet, hvis koncentrationen heraf overstiger 0,1 %. Der gives undtagelser for anvendelsen af disse stoffer som mellemprodukter i lukkede industriprocessystemer på den betingelse, at der ikke er nogen emission, og at indholdet af hexachlordibenzoparadioxin er under 4 ppm, samt til laboratorieundersøgelser. I bekendtgørelsen er der endvidere fastsat et fuldstændigt forbud mod salg til private forbrugere, en minimumsbeholderstørrelse på 20 liter og et krav om, at emballagen skal være forsynet med følgende tekst: "Forbeholdt industriel og erhvervsmæssig brug".

(11) I bekendtgørelsen i henhold til lov om varer fra 1994 er det fastsat, at varer, der er behandlet med PCP, ikke må markedsføres i Nederlandene, hvis de indeholder mere end 5 mg/kg PCP.

3. Sammenligning mellem de nationale bestemmelser og direktiv 91/173/EØF

(12) En sammenligning af EU's bestemmelser og de nederlandske bestemmelser viser, at de nationale bestemmelser er mere restriktive på et væsentligt punkt: markedsføringen og anvendelsen af stoffer eller præparater, som indeholder PCP og salte og estere heraf, til behandling af træ og imprægnering af fibre og svære tekstilvarer, som er tilladt i henhold til EF's direktiv, er ikke tilladt i Nederlandene.

(13) På den anden side er de nederlandske bestemmelser potentielt mindre restriktive end bestemmelserne i EF's direktiv, for så vidt som lov om bekæmpelsesmidler fra 1962 ikke klart afgrænser de anvendelsesområder, for hvilke der kan gives godkendelse. Denne afgrænsning finder sted i de individuelle godkendelser. De nederlandske myndigheder vil derfor kunne godkende anvendelsen af PCP til formål, som ikke er tilladt i henhold til direktiv 91/173/EØF. Ydermere er grænseværdien for hexachlordibenzoparadioxin i PCP (som teoretisk kunne godkendes til anvendelse) på 10 ppm og dermed højere end den i direktivet fastsatte grænseværdi på 4 ppm.

(14) Som tidligere nævnt er bestemmelserne i direktiv 76/769/EØF vedrørende PCP blevet ændret ved direktiv 1999/51/EF, og de skal anvendes af Nederlandene fra den 1. september 2000. Den nederlandske lovgivning, for hvilken der er anmodet om godkendelse i henhold til den tidligere artikel 100 A, stk. 4, er i overensstemmelse med de nye EF-bestemmelser.

II. PROCEDURE

(15) Direktiv 91/173/EØF blev vedtaget den 21. marts 1991. Medlemsstaterne skulle inden den 1. juli 1992 sætte de nødvendige nationale bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet (artikel 2, stk. 2).

(16) Ved brev af 21. januar 1992 meddelte Nederlandenes faste repræsentant Kommissionen, at Nederlandene fandt det nødvendigt at opretholde eller vedtage mere restriktive nationale bestemmelser, jf. den tidligere artikel 100 A, stk. 4 i EF-traktaten, om anvendelsen af PCP til behandling af træ og imprægnering af fibre og svære tekstiler (punkt 23, litra a) og b), i bilaget til direktiv 91/173/EØF) for at beskytte miljøet og den offentlige sundhed. Ved brev af 30. marts 1992 notificerede Nederlandenes faste repræsentation et udkast til bekendtgørelse om PCP, udstedt i henhold til lov om varer, som indeholder forbud mod markedsføring og brug af varer behandlet med PCP, og anmodede om bekræftelse af disse bestemmelser i henhold til den tidligere artikel 100 A, stk. 4.

(17) Ved brev af 27. april 1992, efterfulgt af et brev af 26. juni 1992, anmodede Kommissionen de øvrige medlemsstater om at udtale sig om den nederlandske anmodning om tilladelse til at anvende strengere nationale bestemmelser om PCP. Kommissionen modtog svar fra syv medlemsstater: Irland, Danmark og Tyskland støtter Nederlandenes anmodning, mens Frankrig, Spanien, Grækenland og Portugal modsætter sig den.

(18) Irland meddeler Kommissionen, at det ikke har nogen indvendinger mod anmodningen fra de nederlandske myndigheder.

(19) Danmark støtter den nederlandske anmodning og er enigt med Nederlandene i, at PCP udgør en fare for menneskers sundhed og for miljøet. Efter Danmarks opfattelse er et totalt forbud mod PCP den eneste acceptable løsning. Også Danmark forbeholder sig ret til at anvende strengere nationale bestemmelser.

(20) Tyskland støtter Nederlandenes synspunkt og henviser i den forbindelse til sin egen anmodning i henhold til den tidligere artikel 100 A, stk. 4.

(21) Frankrig modsætter sig Nederlandenes anmodning. Ifølge de franske myndigheders vurdering er den nederlandske myndigheders begrundelse utilstrækkelig, de nationale bestemmelser overholder ikke proportionalitetsprincippet, og de økonomiske konsekvenser for det indre markeds funktion og for handelen med tredjelande er betydelige.

(22) Spanien er af den opfattelse, at de restriktioner, der er fastsat ved direktiv 91/173/EØF, er tilstrækkelige til at sikre beskyttelsen af miljøet og forbrugersundheden. En positiv reaktion på den nederlandske anmodning ville forstyrre ligevægten til skade for fuldførelsen af det indre marked. Efter Spaniens opfattelse er en generel revision af direktivet den mest fornuftige løsning på problemet.

(23) Grækenland mener, at direktiv 91/173/EØF bør gennemføres korrekt af alle medlemsstater, da virkningerne af nationale foranstaltninger på det indre marked er betydelige. Nationale foranstaltninger er kun berettigede, hvis det kan dokumenteres, at den i direktivet fastsatte beskyttelse af miljøet og forbrugerne ikke er tilstrækkelig.

(24) Portugal tvivler på, at de nederlandske bestemmelser er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, da undtagelserne i direktivet var blevet anset for nødvendige, fordi der ikke var nogen sikrere og lige så effektive alternativer. Portugal mener ikke, at der skal indføres en undtagelsesordning for Nederlandene, da de nederlandske myndigheder ikke har forelagt nogen begrundelse, som ikke var kendt, da direktivet blev vedtaget.

(25) Ved brev af 23. september 1993 meddelte Kommissionen de nederlandske myndigheder, at udkastet til bekendtgørelsen om PCP i henhold til lov om varer, således som den var notificeret af Nederlandene den 30. marts 1992, efter Kommissionens opfattelse ikke faldt ind under harmoniseringsbestemmelserne i direktiv 91/173/EØF. Udkastet til bekendtgørelsen vedrørte udelukkende varer behandlet med PCP. Ved brev af 4. marts 1994 meddelte Nederlandene, at det modsatte sig denne fortolkning. Domstolen støttede dog Kommissionens synspunkt i dom af 1. oktober 1998, hvori det hedder: "Artikel 1, stk. 1, i direktiv 76/769, som ændret ved direktiv 91/173, finder ikke anvendelse på produkter, der er blevet behandlet med PCP, salte og estere heraf eller med et præparat, der er fremstillet af dette stof, således at medlemsstaterne principielt fortsat selvstændigt kan fastsætte grænseværdier for sådanne produkter"(11).

(26) Ved brev af 8. november 1995 meddelte Kommissionen de nederlandske myndigheder, at Kommissionen i anledning af notifikationen af 21. januar 1992 ville foretage en vurdering af risikoen for mennesker og miljø af PCP og produkter til erstatning for PCP. Vurderingen forventedes afsluttet i 1998 og kunne, hvis det skønnedes nødvendigt, føre til en tilpasning af EF-direktivet. Under disse omstændigheder fandt Kommissionen det ikke hensigtsmæssigt at træffe en endelig beslutning om den af Nederlandene forelagte notifikation.

(27) Evalueringsproceduren blev afsluttet i 1998 og førte til vedtagelsen af direktiv 1999/51/EF om tilpasning af bestemmelserne om PCP i direktiv 76/769/EØF (se kapitel I ovenfor). Ændringsdirektivet ophævede i princippet den undtagelsesordning for behandling af træ og tekstiler, som oprindeligt var inkluderet i EF's direktiv.

(28) Den 1. maj 1999 trådte Amsterdam-traktaten om ændring af traktaten om Den Europæiske Union, traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber og visse tilknyttede akter, som blev undertegnet i Amsterdam den 2. oktober 1997, i kraft. Ved brev af 22. september 1999 meddelte Kommissionens Generalsekretariat de nederlandske myndigheder, at deres notifikation vedrørende markedsføring og anvendelse af PCP ville blive vurderet på grundlag af traktatens nye bestemmelser.

III. VURDERING

1. Gældende bestemmelser

(29) Amsterdam-traktaten har i væsentlig grad ændret bestemmelserne i artikel 100 A i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, idet stk. 3, 4 og 5 i denne artikel er blevet erstattet af otte nye stykker, som er nummereret fra 3-10. På grund af den nye nummerering af artiklerne er den således ændrede artikel blevet til artikel 95 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.

(30) Amsterdam-traktaten indeholder ikke specifikke overgangsbestemmelser om reglerne for notifikationer foretaget inden denne traktats ikrafttræden, såsom den nederlandske notifikation, som er genstand for denne beslutning.

(31) Da der ikke er nogen specifikke bestemmelser om forlængelse af anvendelsen af de tidligere bestemmelser i artikel 100 A, stk. 4, i EF-traktaten, betragtes disse bestemmelser som ophævet fra den dag, hvor de nye bestemmelser trådte i kraft (1. maj 1999). I stedet finder de nye bestemmelser i traktaten anvendelse ved behandlingen af denne notifikation straks fra denne dato.

2. Vurdering af, om betingelserne for at anvende traktatens undtagelsesbestemmelse er opfyldt

(32) Formålet med den notifikation, som de nederlandske myndigheder forelagde den 21. januar 1992, er at få tilladelse til at opretholde visse nationale bestemmelser, som er uforenelige med direktiv 91/173/EØF, som er en harmoniseringsforanstaltning, der er vedtaget på grundlag af den tidligere artikel 100 A (den nuværende artikel 95) i EF-traktaten.

(33) Traktatens artikel 95, stk. 4, har følgende ordlyd: "Hvis en medlemsstat, efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at opretholde nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30, eller som vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet, giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser og om grundene til deres opretholdelse."

(34) Direktiv 91/173/EØF blev vedtaget den 21. marts 1991. Medlemsstaterne skulle sætte de nødvendige nationale bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden den 1. juli 1992. Nederlandene underrettede Kommissionen om bestemmelserne i de nationale bekendtgørelser, som Nederlandene agtede at opretholde, den 21. januar 1992, dvs. inden den dato, der er fastsat for iværksættelsen af de nationale bestemmelser om gennemførelse af direktivet.

(35) De pågældende nederlandske bestemmelser, der er fastsat i lov om bekæmpelsesmidler, blev vedtaget i 1962. Samtlige godkendelser for anvendelse af PCP til træbehandling var udløbet inden 1989. Den 26. maj 1989 blev det besluttet, at den sidste godkendelse for behandling af tekstiler med PCP-estere skulle udløbe den 1. juli 1992. De mere restriktive bestemmelser om anvendelsen af PCP til behandling af træ og tekstiler var således blevet vedtaget, inden direktiv 91/173/EØF blev vedtaget (21. marts 1991).

(36) Der er således grund til at betragte det i traktatens artikel 95, stk. 4, fastsatte krav om, at notificerede nationale bestemmelser, som en medlemsstat anmoder om tilladelse til at opretholde efter gennemførelsen af en harmoniseringsforanstaltning, skal være vedtaget inden vedtagelsen af den pågældende harmoniseringsforanstaltning, som opfyldt i det foreliggende tilfælde.

(37) Endvidere notificerede de nederlandske myndigheder den 30. marts 1992 et udkast til en bekendtgørelse om PCP i henhold til lov om varer, idet de anmodede om godkendelse af dette udkast i henhold til den tidligere artikel 100 A, stk. 4. Bekendtgørelsen blev endeligt vedtaget den 11. februar 1994. Men som nævnt i det foregående kapitel falder bestemmelserne i denne nationale bekendtgørelse ikke ind under harmoniseringsdirektivet 91/173/EØF og er derfor ikke genstand for denne beslutning.

(38) I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at Kongeriget Nederlandenes anmodning om tilladelse til at fravige direktiv 91/173/EØF som meddelt den 21. januar 1992 i henhold til den tidligere artikel 100 A, stk. 4, opfylder betingelserne i EF-traktatens artikel 95, stk. 4.

3. Vurdering af sagens realitet

(39) I henhold til traktatens artikel 95 skal Kommissionen sikre sig, at alle betingelserne for, at en medlemsstat kan benytte de i denne artikel fastsatte undtagelsesmuligheder, er til stede. Kommissionen skal navnlig sikre sig, at de af medlemsstaten meddelte bestemmelser er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i EF-traktatens artikel 30, eller vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet. Ydermere skal Kommissionen, hvis den skønner, at disse foranstaltninger er berettigede, undersøge, om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion (artikel 95, stk. 6).

(40) De nederlandske myndigheder har begrundet deres anmodning med behovet for beskyttelse af miljøet og menneskers sundhed. Til støtte for deres anmodning af 21. januar 1992 forelagde de nederlandske myndigheder en kort analyse af PCP's virkninger på sundhed og miljø, korte resuméer i form af forklarende noter til gældende nationale bestemmelser eller udkast hertil samt en række spørgsmål fra parlamentsmedlemmer om markedsføring og anvendelse af PCP med dertil hørende svar. Efter talrige kontakter med Kommissionens tjenestegrene forelagde den nederlandske regering ved brev af 26. april 1994 yderligere fem rapporter(12) til støtte for anmodningen om tilladelse til at fravige direktiv 91/173/EØF.

(41) Kommissionen bestilte en undersøgelse hos en ekstern konsulent, som skulle undersøge situationen i Nederlandene for så vidt angår forureningen med dioxiner og furaner og anvendelsen af PCP(13). Andre undersøgelser, som Kommissionen havde bestilt i forbindelse med lignende anmodninger fra Tyskland og Danmark, blev også benyttet. Desuden udarbejdede Kommissionen i forbindelse med revurderingen af bestemmelserne i direktiv 91/173/EØF en rapport om gennemførelsen af direktivet og mulighederne for at erstatte PCP med andre stoffer(14), og den bestilte flere undersøgelser hos eksterne konsulenter angående risiciene ved anvendelse af PCP(15) og om mulighederne for at benytte andre stoffer til behandling af træ og tekstiler(16). Kommissionen konsulterede Den Videnskabelige Komité for Toksicitet, Økotoksicitet og Miljø på grundlag af den seneste rapport om PCP-risici. Komitéen afgav udtalelse den 27. november 1998.

(42) Det skal bemærkes, at denne intensive indsats fra Kommissionens side for at finde frem til supplerende oplysninger, der kan begrunde opretholdelsen af de nederlandske bestemmelser, i betragtning af den tidsramme, der er fastsat i artikel 95, stk. 6, og som ikke fandtes i den tidligere artikel 100 A, stk. 4, i henhold til hvilken Nederlandenes anmodning blev notificeret, ikke kan danne præcedens for fremtiden. Når Kommissionen undersøger, om nationale foranstaltninger meddelt i henhold til artikel 95, stk. 4, er begrundet i et vigtigt behov, skal den henholde sig til "de grunde", som medlemsstaten benytter som argument for opretholdelsen af de nationale bestemmelser. Dette betyder, at det i henhold til traktatens bestemmelser påhviler den medlemsstat, der fremsætter anmodningen, at bevise, at foranstaltningerne er berettigede. I betragtning af den procedure, der er fastsat i artikel 95, må Kommissionen normalt begrænse sig til at undersøge, om de af medlemsstaten forelagte oplysninger er relevante, uden selv at forsøge at tilvejebringe oplysninger, der kan tjene som bevis for, at foranstaltningerne er berettigede.

3.1. Vurdering af, om foranstaltningerne er begrundet i vigtige behov

3.1.1. PCP - generelle oplysninger

(43) PCP er et syntetisk fremstillet kemisk stof, som anerkendes som værende farligt for både mennesker og miljø. Klassificeringen og etiketteringen af PCP er harmoniseret på EF-niveau i overensstemmelse med Rådets direktiv 67/548/EØF af 27. juni 1967 om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer(17), senest ændret ved direktiv 99/33/EF(18). PCP er klassificeret som:

- kræftfremkaldende i kategori 3, dvs. som et stof, der giver anledning til betænkelighed, da det muligvis kan fremkalde kræft hos mennesker, men for hvilket der ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger til en fyldestgørende vurdering. Der foreligger dokumentation fra relevante dyreforsøg, men det giver ikke tilstrækkeligt grundlag for at placere stoffet i kategori 2. Stoffet mærkes med risikosætning R 40 "Mulighed for varig skade på helbred"

- meget giftigt ved indånding og mærket med R 26: "Meget giftig ved indånding"

- giftig ved kontakt og ved indtagelse og mærket med R 24/25: "Giftig ved hudkontakt og ved indtagelse"

- lokalirriterende for øjnene, luftvejene og huden og mærket med R 36/37/38: "Irriterer øjnene, åndedrætsorganerne og huden"

- farlig for miljøet og mærket med R 50/53: "Kan forårsage uønskede langtidsvirkninger i vandmiljøet".

(44) Som organisk halogenforbindelse er PCP opført på liste I i Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø(19), som ændret ved direktiv 91/692/EØF(20). Denne liste indeholder stoffer, som hovedsagelig er udvalgt på grundlag af deres toksicitet, persistens og bioakkumulation.

(45) For at hindre forurening af de forskellige dele af vandmiljøet, som kan berøres af udledninger af PCP, er der fastsat grænseværdier herfor i Rådets direktiv 86/280/EØF af 12. juni 1986 om grænseværdier og kvalitetsmålsætninger for udledning af visse farlige stoffer, der er opført på liste I i bilaget til direktiv 76/464/EØF(21).

(46) PCP indeholder farlige urenheder, bl.a. op til 0,1 % polychlordibenzodioxiner og 1-5 % polychlorerede phenoxyphenoler. PCP selv og de nævnte urenheder er årsag til, at der dagligt slipper dioxiner ud i miljøet. Det sker, når PCP-behandlede produkter udsættes for sollys, og når de efter endt brug forbrændes. PCP i slam fra rensningsanlæg er også en kilde til dioxinudledning.

(47) PCP anvendes som:

- træbehandlingsmiddel (fungicid og middel mod blåsplint),

- imprægneringsmiddel i tekstilindustrien (fungicid)

- baktericid ved garvning af læder og i papirmasseindustrien

- bløddyrgift inden for behandling af industrispildevand, navnlig af kølevand og undertiden som

- steriliseringsmiddel.

(48) PCP er på grund af sin giftighed omfattet af restriktioner i mere end 30 lande.

3.1.2. Nederlandenes standpunkt

(49) I meddelelsen af 21. januar 1992 anfører de nederlandske myndigheder, at de strengere nationale bestemmelser er begrundet i vigtige behov, som vedører miljøbeskyttelse og menneskers sundhed.

(50) Ifølge de nederlandske myndigheder er PCP (inklusive estere og salte heraf) vanskeligt nedbrydelig i miljøet og giftig for mennesker og for organismer i vandmiljøet. PCP er relativ mobil og forekommer i alle miljømedier.

(51) PCP akkumuleres i fedtvæv og dermed i fødekæden. Estere og salte heraf nedbrydes til PCP og har således lignende virkninger. PCP og salte og estere heraf kontamineres med chlorerede dibenzodioxiner og dibenzofuraner. Disse forbindelser dannes også, når PCP frigøres under affaldsforbrænding. Brugen af PCP er således en betydelig kilde til miljøforurening med chlorerede dibenzodioxiner og dibenzofuraner.

(52) De nederlandske myndigheder henleder opmærksomheden på, at Fællesskabet allerede i 1976 erkendte, at PCP udgør en risiko for vandmiljøet, idet direktiv 76/464/EØF indeholder en bestemmelse om, at de bedst tilgængelig tekniske midler skal anvendes for at hindre udledning af PCP til overfladevand.

(53) I punkt c i bilag 1B til sluterklæringen fra den tredje Nordsø-konference er PCP opført som et stof, hvis anvendelse i bekæmpelsesmidler bør begrænses eller forbydes.

(54) De nederlandske myndigheder anfører også, at tilstedeværelsen af PCP i grundvand og overfladevand i koncentrationer på over 0,1 pg/l ikke er acceptabel i forbindelse med produktion af drikkevand. De henviser i denne forbindelse til forureningen af Rhinen og Maas, som også anvendes til produktion af drikkevand i Nederlandene. Målbare udledninger af dette stof i vand, jord og luft bør derfor forhindres ved, at dette stof i alle tilfælde erstattes af andre stoffer.

(55) I 1992 blev PCP først og fremmest udledt til luften (48 t pr. år), og disse udledninger hidrørte hovedsagelig fra behandlet træ. Der blev afgivet henved 14 t PCP pr. år, hvoraf 11,5 t hidrørte fra behandlet træ, fra luften til jordbund og vand.

(56) PCP blev hovedsagelig anvendt som træbeskyttelsesmiddel. Dette blev forbudt i 1989, da de nødvendige godkendelser ikke blev fornyet. Allerede inden da, dvs. i perioden fra 1984-1987, var forbruget faldet fra 300 t til 0,2 t pr. år. PCP blev anvendt i mindre udstrækning i lim, tekstiler, læder, farvestoffer, papir og kølevæske. Der er aldrig blevet produceret PCP i Nederlandene.

(57) Ved brev af 6. februar 1995 fremsendte de nederlandske myndigheder beregninger af udledningen af dioxin, som viste, at den hidtidige anvendelse af PCP vil udgøre den vigtigste kilde til dioxinudledning i år 2000 (20 g af den samlede mængde på 58 g, inklusive affaldsforbrænding), forudsat, at det nuværende forbud mod anvendelse af PCP opretholdes. Hvis det atter blev tilladt at anvende PCP, ville situationen blive forværret.

3.1.3. Vurdering af Nederlandenes holdning

(58) Af oplysningerne i det foregående kapitel fremgår det, at de nederlandske myndigheder udelukkende baserer deres anmodning på argumenter, der vedrører de generelle virkninger på sundhed og miljø af PCP og de deri indeholdte urenheder. De gør ikke gældende, at Nederlandene, sammenlignet med de øvrige medlemsstater, befinder sig i en særlig situation, som skulle gøre det nødvendigt at anvende de mere restriktive nationale bestemmelser.

(59) Dette bekræftes af den undersøgelse, som Kommissionen bestilte hos en ekstern konsulent(22), som konkluderer, at der i modsætning til, hvad der var tilfældet i Tyskland, ikke er særlige forhold, der gør sig gældende i Nederlandene. De nederlandske bestemmelser er ikke begrundet i et særligt behov for at beskytte menneskers sundhed, da PCP-eksponeringen i Nederlandene har ligget langt under de acceptable daglige doser. Dette fremgår også af den supplerende dokumentation, som de nederlandske myndigheder har forelagt.

(60) Rapporten imødegår også de nederlandske myndigheders argumenter om miljøbeskyttelse: PCP er flygtigt, og det nedbrydes fotokemisk og biologisk og er dermed ikke persistent(23). PCP udskilles i dyrenes urin og ekskrementer og akkumuleres ikke i fedtvæv og i fødekæden. Rapporten fastslår også, at niveauet for forureningen af vandmiljøet, således som det fastslås i de af Nederlandene forelagte dokumenter(24), ligger langt under de acceptable grænseværdier. Ifølge rapporten kunne der ikke påvises nogen forbindelse mellem på den ene side koncentrationen af dioxiner og furaner i miljøet eller i modermælk og på den anden side anvendelsen af PCP i Nederlandene. Der var heller ikke noget generelt problem (ingen PCP-fremstilling i fortiden og et meget lille forbrug).

(61) Bestemmelserne i direktiv 91/173/EØF indeholder imidlertid et krav om, at undtagelserne fra det generelle forbud mod anvendelse af PCP og salte og estere heraf skal revurderes i lyset af den videnskabelige og tekniske udvikling. I direktivet er der kun fastsat undtagelser fra forbudet på områder, hvor der på tidspunktet for direktivets vedtagelse ikke var adgang til hensigtsmæssige eller sikrere alternativer. Dette viser, at der var en klar erkendelse af de risici, PCP frembyder for mennesker og miljø, og at disse risici blev vurderet i lyset af den viden, der var til rådighed.

(62) Allerede i 1994 iværksatte Kommissionen et revurderingsprogram, som indbefattede evaluering af de risici, der er forbundet med anvendelsen af stoffer til erstatning for PCP, med henblik på en stramning af de i direktiv 91/173/EØF fastsatte restriktive bestemmelser i retning af et totalforbud(25). Dette program blev afsluttet i 1998 og førte til den konklusion, at der var mulighed for at anvende mindre farlige alternativer.

(63) Desuden nåede Den Videnskabelige Komité i udtalelsen af 27. november 1998, som var baseret på en betydelig mængde offentligt tilgængelig information og ERM's rapport(26), til den konklusion, at befolkningen i visse områder fortsat var udsat for PCP, selv om der ikke længere blev anvendt PCP. Der er endnu ikke fundet nogen metoder til rensning af forurenet jord. Der er fortsat risiko for, at PCP og lignende kemikalier forurener vandmiljøet, i det mindste i særligt udsatte områder, hvor PCP udledes i miljøet.

(64) På baggrund af den omfattende undersøgelse og evaluering af alternativer, som blev gennemført i perioden 1994-1998, besluttede Kommissionen og medlemsstaterne, som led i bestræbelserne for at opnå et højt beskyttelsesniveau for sundhed og miljø, at vedtage direktiv 1999/51/EF, som indeholder bestemmelser svarende til de nederlandske bestemmelser. Medlemsstaterne skal gennemføre disse EF-bestemmelser fra januar 2000.

(65) De i den nederlandske lovgivning fastsatte restriktioner for anvendelsen af PCP anses for rimelige set i lyset af det tilstræbte mål, da de i direktiv 91/173/EØF fastsatte undtagelser fra forbudet mod PCP ikke længere anses for acceptable, hvis sundhed og miljø skal sikres et tilstrækkeligt højt beskyttelsesniveau. Det kan derfor konkluderes, at de mere restriktive nationale bestemmelser kan betragtes som berettigede.

3.2. Vurdering af, om foranstaltningerne er et middel til vilkårlig forskelsbehandling

(66) I henhold til artikel 95, stk. 6, skal Kommissionen tage stilling til, om de nationale foranstaltninger er et middel til vilkårlig forskelsbehandling. Ifølge Domstolens retspraksis er der tale om forskelsbehandling, når situationer, der svarer til hinanden, behandles forskelligt, eller når forskellige situationer behandles på samme måde.

(67) De nederlandske bestemmelser gælder uden forskel for alle produkter, hvad enten de er fremstillet i Nederlandene eller indført fra andre medlemsstater. Der er intet, der tyder på, at bestemmelserne anvendes som middel til vilkårlig forskelsbehandling mellem økonomiske aktører i Fællesskabet.

3.3. Vurdering af, om foranstaltningerne er en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne

(68) Mere restriktive nationale foranstaltninger vedrørende begrænsning af markedsføring og anvendelse af produkter, som afviger fra bestemmelserne i et EF-direktiv, udgør normalt en handelshindring. Det betyder, at produkter, som lovligt kan markedsføres i resten af Fællesskabet, ikke kan markedsføres i den berørte medlemsstat. Formålet med det princip, der er nedfældet i artikel 95, stk. 6, er at forhindre, at restriktioner baseret på kriterierne i stk. 4 anvendes uretmæssigt, sådan at forstå, at de i virkeligheden er økonomiske foranstaltninger, der skal forhindre import af produkter fra andre medlemsstater og dermed indirekte beskytte den nationale produktion.

(69) Kommissionen bestilte en undersøgelse(27) for at få klarlagt, hvilke virkninger Nederlandenes håndhævelse af strengere nationale bestemmelser ville få på samhandelen og konkurrencen. I forbindelse med undersøgelsen blev der indsamlet oplysninger om omfanget og værdien af samhandelen med andre berørte medlemsstater og om den interesse, Nederlandene kunne have i at anvende nationale bestemmelser til at fremme forbruget af stoffer til erstatning for PCP eller PCP-holdige produkter på nationalt niveau.

(70) Ifølge undersøgelsen bliver der hverken fremstillet PCP eller derivater heraf i nogen af EF's medlemsstater. Erstatningsprodukter til behandling af træ eller tekstiler skal godkendes efter samme regler som PCP, hvad enten de produceres i Nederlandene eller i andre medlemsstater. De nederlandske producenter af erstatningsprodukter har ikke nogen direkte fordel af den nationale lovgivning om PCP.

(71) Det er tidligere blevet fastslået, at anvendelsen af PCP og behandlet træ giver anledning til bekymring med hensyn til menneskers sundhed og miljøet. Desuden er anvendelsen af de nationale bestemmelser om PCP et led i en mere generel politik for dioxiner og furaner. Der er således intet, der tyder på, at opretholdelsen af den nationale lovgivning ikke har til formål at beskytte menneskers sundhed og miljøet.

(72) Kommissionen må derfor konkludere, at der ikke er dokumentation for, at den nederlandske lovgivning om PCP fører til en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.

3.4. Vurdering af, om de pågældende foranstaltninger udgør en hindring for det indre markeds funktion

(73) Denne betingelse, som er fastsat i artikel 95, stk. 6, første afsnit, er ny, da den ikke fandtes i den tidligere artikel 100 A, stk. 4, i EF-traktaten. Dette krav kan ikke fortolkes på den måde, at der ikke er nogen mulighed for at godkende en national foranstaltning, som kan påvirke etableringen af det indre marked. Enhver national foranstaltning, som afviger fra en harmoniseringsforanstaltning, der tager sigte på etableringen af det indre marked og dets funktion, er i princippet en foranstaltning, som kan påvirke det indre marked. Kommissionen mener derfor, at hvis den i EF-traktatens artikel 95 fastsatte afvigelsesprocedure skal kunne anvendes fornuftig, skal begrebet "hindring for det indre markeds funktion", således som det er fastsat i artikel 95, stk. 6, forstås som en virkning, der ikke står i noget rimeligt forhold til det tilstræbte mål.

(74) Der er ikke produceret PCP i Fællesskabet, efter at den sidste produktionsvirksomhed lukkede i Frankrig i 1992. De tyske producenter, som havde påbegyndt en PCP-produktion i 1978, indstillede deres virksomhed allerede i 1985. Som følge af restriktionerne på EF-niveau og på nationalt niveau er der kun tre medlemsstater, der anvender større mængder PCP til træbehandling, og en ubetydelig mængde PCP anvendes til behandling af tekstiler, dog kun inden for militæret. Anvendelsen af PCP i EF er faldet fra 8000 t i 1986 til 2000 t til 1994.

(75) På verdensplan er produktionen af PCP faldet fra 26000 t i 1986 til 11000 t i 1994. Producenterne er etableret i USA, Indien og Kina.

(76) Importen til Nederlandene af PCP til træbehandling var allerede faldet til 2-4 t i 1987, dvs. inden udløbet af den sidste godkendelse, mens importen af PCP-laurat til behandling af tekstiler var faldet til 37,5 t. Dette repræsenterede en meget lille del af EF's samlede marked. Den af Kommissionen bestilte undersøgelse(28) førte til den konklusion, at den nederlandske lovgivnings indvirkning på markedet var praktisk taget uden betydning.

(77) Desuden har ingen markedsdeltager i eller uden for Nederlandene indgivet klage, skønt de nederlandske myndigheder vedblev at anvende den nationale lovgivning efter den 1. juli 1992 i stedet for EF-lovgivningen. Da EF-lovgivningen i mellemtiden er blevet tilpasset til de tekniske fremskridt, og da der fra 1. september 2000 ikke vil være nogen forskel mellem den nederlandske lovgivning og EF-lovgivningen, skønnes det, at de generelle virkninger på det indre markeds funktion vil blive ubetydelige.

(78) I betragtning af ovenstående mener Kommissionen, at der ikke er dokumentation for, at de nederlandske bestemmelser, som er genstand for denne beslutning, udgør en i forhold til de tilstræbte mål urimelig hindring for det indre markeds funktion.

IV. KONKLUSION

(79) På grundlag af ovenstående overvejelser mener Kommissionen, at de bestemmelser om anvendelsen af pentachlorphenol, som Kongeriget Nederlandene har meddelt den 21. januar 1992 i henhold til den tidligere artikel 100 A, stk. 4, og som Kommissionen har gennemgået i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 4, og 6:

- opfylder de formelle krav i ovennævnte bestemmelser og kan antages til realitetsbehandling

- kan anses for begrundede i vigtige behov, som vedrører beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet

- ikke er et middel til vilkårlig forskelsbehandling, en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne eller en urimelig hindring for det indre markeds funktion.

(80) Kommissionen må derfor konkludere, at de pågældende nationale bestemmelser kan godkendes.

(81) Det skal bemærkes, at de nederlandske bestemmelser om PCP omfatter et godkendelsessystem, men de potentielle anvendelsesområder er ikke klart afgrænset. Ydermere er den i SIVEB-bekendtgørelsen fra 1980 fastlagte grænseværdi for forurening med hexachlordibenzoparadioxiner højere end den grænseværdi, der er fastsat i EF-direktivet. Artikel 95, stk. 4, åbner kun mulighed for godkendelse af nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30, eller som vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet. Dette betyder, at det ikke er muligt at godkende nationale foranstaltninger, der yder mindre beskyttelse end direktivets bestemmelser. Den nederlandske nationale lovgivning kan derfor kun godkendes, fordi de hidtidige erfaringer med dens anvendelse viser, at de nederlandske myndigheder aldrig godkender PCP-holdige produkter, såfremt de anvendes til andre formål end dem, der er fastsat i direktivet, eller indeholder mere end 4 ppm hexachlordibenzoparadioxin. En anden anvendelse af de nederlandske bestemmelser kan ikke godkendes i henhold til artikel 95, stk. 4.

(82) Denne beslutning foregriber ikke Kongeriget Nederlandenes gennemførelse af bestemmelserne i direktiv 1999/51/EF -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Bestemmelserne i lov om bekæmpelsesmidler fra 1962 godkendes under forudsætning af, at de anvendes således, at der ikke udstedes tilladelser i henhold til artikel 2 i lov om bekæmpelsesmidler, som er mere vidtrækkende end bestemmelserne i direktiv 91/173/EØF med hensyn til undtagelserne fra forbudet mod anvendelsen af PCP eller indholdet af hexachlordibenzoparadioxin.

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.

Udfærdiget i Bruxelles, den 26. oktober 1999.

På Kommissionens vegne

Erkki LIIKANEN

Medlem af Kommissionen

(1) EFT L 262 af 27.9.1976, s. 201.

(2) EFT L 207 af 6.8.1999, s. 18.

(3) EFT L 85 af 5.4.1991, s. 34.

(4) EFT L 142 af 5.6.1999, s. 22.

(5) Nederlandske lovtidende 1962, nr. 288, som ændret ved lov af 15. december 1994, Nederlandske lovtidende 1995, nr. 4.

(6) Nederlandske lovtidende 1980, nr. 18.

(7) Nederlandske lovtidende 1992, nr. 455.

(8) Nederlandske lovtidende 1994, nr. 35.

(9) Nederlandske lovtidende 1980, nr. 43.

(10) Nederlandske lovtidende 1979, nr. 558.

(11) Sag C-127/97, præmis 31.

(12) Integrated Criteria Document Chlorophenols. RIVM rapport nr. 710401013, august 1991.

Assessment of the Integrated Criteria Document Chlorophenols.

Konsulentrapport fra de Commissie voor de risicobevordeling van stoffen van de Gezondheidsraad van Nederland.

Basisdocument dioxinen. RIVM rapport nr. 710401024, februar 1993.

Emissies van dioxinen in Nederland. RIVM- og TNO-rapport nr. 770501003, april 1993.

Besluit luchtemissies afvalverbranding. Almindelig bekendtgørelse med forklarende note.

(13) C. Rappe, Concerning Pentachlorophenol and Dioxins. Endelig rapport, Kemiska institutionen, miljökemi, Umeå universitet, Umeå, december 1994.

(14) Rapport til Kommissionen om pentachlorphenol (PCP), Bruxelles, den 14. december 1994. Rapporten blev udarbejdet efter høring af samtlige medlemsstater og andre interesserede parter, som var blevet informeret via en meddelelse offentliggjort i EFT C 315 af 12.11.1994, s. 4. Tre rapporter udarbejdet af eksterne konsulenter blev også taget i betragtning.

(15) Environmental Resources Management, Assessment of the Risks Posed by Pentachlorphenol (PCP) through the Exposure of Man and the Environment to Dioxins, endelig rapport, London, december 1997.

(16) Konsulentfirmaet "Cabinet Paracelse" har udarbejdet risikoanalyser og rapporter om muligheden for at anvende fem andre stoffer til behandling af træ og tekstiler til erstatning for PCP. De endelige rapporter blev forelagt i september 1998.

(17) EFT 196 af 16.8.1967, s. 1.

(18) EFT L 199 af 30.7.1999, s. 57.

(19) EFT L 181 af 4.7.1986, s. 16.

(20) EFT L 377 af 31.12.1991, s. 48.

(21) EFT L 181 af 4.7.1986, s. 16.

(22) Se fodnote 13.

(23) Dette bekræftes også af WHO Environmental Health Criteria Document 71, Pentachlorphenol, WHO, Genève, 1987.

(24) Se fodnote 12.

(25) Dette blev bebudet i Kommissionens beslutning 94/783/EF om Forbundsrepublikken Tysklands meddelelse om indførelse af forbud mod PCP (EFT L 316 af 9.12.1994, s. 43) og i den i EFT C 315 af 12.11.1994 offentliggjorte meddelelse om høring af eksperter og andre interesserede parter forud for udarbejdelsen af en rapport om PCP.

(26) Se fodnote 15.

(27) S. J. Davis, The Effects of the Retention by The Netherlands of its National Rules on Pentachlorphenol in Place of the Rules Established by Directive 91/173/EEC, London (UK), maj 1995.

(28) Se fodnote 27.