Særberetning nr. 8/2000

om fællesskabsforanstaltningerne for afsætning af smørfedt, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2000/C 132/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

DE VIGTIGSTE RESULTATER AF REVISIONEN

EU's smørproduktion (1840000 tons i 1998) udgør ca. 45 % af verdensproduktionen. Medregnet import og lagre er der ca. 2000000 tons smør til rådighed på markedet hvert år, men kun 1290000 tons sælges til markedspriser. Den resterende del subsidieres enten via afsætningsforanstaltninger, eksportrestitutioner eller offentlig eller privat oplagring (punkt 1 - 3).

Smørforbruget pr. indbygger faldt med 15 % i anden halvdel af 1980'erne. Forbruget har været forholdsvist stabilt i 1990'erne, men forventes at falde yderligere. Forhøjelsen af mælkekvoterne giver mulighed for at øge produktionen fremover - hvilket kan forværre overskudssituationen (punkt 10 - 12).

Afsætningsforanstaltningerne for smør tager sigte på at øge forbruget ved ydelse af tilskud til anvendelsen af smør. Der opereres med tre foranstaltninger ("konditorsmør", "smørfedt til direkte forbrug" og "smør til nonprofit-organisationer"). De årlige udgifter beløber sig til 600 mio. ECU og dækker ca. 500000 tons smør om året (punkt 17 - 22).

Det nuværende udbudssystem sikrer ikke det lavest mulige støtteniveau. Støtteniveauet (ca. 30 % af markedsprisen for smør) kunne reduceres yderligere, hvis markedskræfterne fik lov til at virke uhindret (punkt 23 - 27 og 68 - 71).

Smør af ringere kvalitet og importeret smør er også berettiget til EU-støtte, hvilket svækker foranstaltningernes virkning (punkt 28 - 34).

Kommissionens relevante forordninger indeholder bestemmelser om tilsætning af røbestoffer til produkterne af kontrolhensyn. Ifølge en sagkyndig er nogle af de pågældende tilsætningsstoffer forbundet med en sundhedsrisiko. Kommissionen bør tage initiativ til at sikre forudgående testning og godkendelse af røbestoffer og kræve, at deres forekomst i produktet angives på emballagen (punkt 35 - 38).

I nogle medlemsstater pålægges EU-tilskud moms. Det er i strid med princippet om ligebehandling og underminerer desuden det overordnede formål med tilskuddene. Kommissionen bør overveje konsekvenserne af, at EU-tilskud ikke kommer de tilsigtede modtagere til gode i fuldt omfang (punkt 39 - 41).

Der er behov for forbedringer i medlemsstaterne på en række områder, såsom godkendelse af og tilsyn med de virksomheder, der må anvende subsidieret smørfedt, og kontrollen med tilsætning af røbestoffer og med EU-oprindelsen af smør til direkte forbrug (punkt 51).

Begrundelsen for afsætningsforanstaltningerne er, at de skaber yderligere efterspørgsel, men Kommissionen har ikke fyldestgørende oplysninger om virkningerne, og den har heller ikke foretaget analyser eller undersøgelser. Det er nødvendigt at anvende smør til visse traditionelle produkter og kvalitetsprodukter, så færdigvarerne får de forventede egenskaber. Til andre produkter kan der anvendes konkurrerende fedtstoffer såsom vegetabilsk olie og margarine, som er langt billigere (mindst 50 %). For så vidt angår croissanter og konsumis, som er blandt de vigtigste produkter, hvortil der anvendes subsidieret smør, har EU-støtten kun begrænset virkning på detailpriserne og dermed på den samlede efterspørgsel hos de endelige forbrugere (punkt 54 - 71).

Afsætningsforanstaltninger er mindre udgiftskrævende end intervention og eksportrestitutioner, men sammenligningen holder kun, hvis der samtidig skabes yderligere efterspørgsel. Der er imidlertid grund til at tro, at en væsentlig del af det smør, der afsættes med EU-støtte, ville være blevet forbrugt under alle omstændigheder (punkt 75).

Afsætningsforanstaltningerne for smør blev indført i 1969 som midlertidige foranstaltninger, men blev permanente ordninger med det formål at nedbringe de strukturbetingede overskud. Kommissionen bør forsøge at reducere omkostningerne ved afsætningsforanstaltningerne og også overveje strukturforanstaltninger, der kan øge efterspørgslen efter ikke-subsidieret smør eller begrænse forsyningerne (punkt 76 - 78).

Kommissionen bør foretage en samlet vurdering af afsætningsforanstaltningerne. I mellemtiden bør de nuværende udbudsprocedurer revideres, og støtten bør gradvist reduceres og udelukkende tage sigte på ikke-importeret kvalitetssmørfedt til produkter, hvor det kan forventes, at efterspørgslen vil stige (punkt 84).

INDLEDNING

Afsætningsforanstaltningerne for smør

1. En tredjedel af den mælk, der produceres i Den Europæiske Union (EU), bliver enten konsumeret som frisk mælk eller anvendt til fremstilling af friske mejeriprodukter som f.eks. yoghurt. De resterende to tredjedele forarbejdes til de tre hovedkategorier af produkter: smør, ost og skummetmælk. EU's smørproduktion, som i 1998 var på 1843000 tons(1), udgør ca. 45 % af verdensproduktionen(2). Medregnet import og lagre er der 1984000 tons smør(3) til rådighed på markedet, men kun 1290000 tons(4) sælges til markedspriser.

2. Den resterende del (694000 tons i 1998) bliver enten subsidieret til forbrug via de forskellige afsætningsforanstaltninger eller eksporteres med støtte i form af eksportrestitutioner eller oplagres på offentlige eller subsidierede private lagre(5). Tabel 1 viser den samlede markedsbalance.

3. Smør fremstilles normalt af fløde, som er det første produkt, der fremkommer, når man udskiller mælkefedtet fra mælken. Smør har et fedtindhold på mindst 82 % (saltet smør har 80 %). Koncentreret smør eller butteroil (99,8 % fedtindhold), som kan oplagres i en længere periode uden nedkøling, anvendes i levnedsmiddelindustrien og i private husholdninger, især i visse egne i Tyskland.

4. EU's afsætningsforanstaltninger, som blev indført i 1969, tager sigte på at begrænse overskuddet gennem tilskud til anvendelse af smør, især hvor det skal konkurrere med andre fedtstoffer såsom vegetabilske olier(6). Der findes tre typer EU-afsætningsforanstaltninger: en foranstaltning, der primært vedrører anvendelse af fløde, smør og koncentreret smør i konditorvarer og konsumis ("konditorsmør"), en foranstaltning for koncentreret smør beregnet til direkte forbrug, også i private husholdninger ("smør til direkte forbrug"), og en foranstaltning med henblik på anvendelse af smør i institutioner og organisationer, der ikke arbejder med gevinst for øje, f.eks. hospitaler og folkekøkkener ("smør til nonprofit-organisationer"). Der anvendes ca. 600 mio. ECU(7) årligt på disse foranstaltninger, hvilket udgør 20 % af de samlede EU-udgifter på 2956 mio. ECU i 1998 til den fælles markedsordning for mælk (se tabel 2).

Tabel 1

Samlet markedsbalance

>TABELPOSITION>

Tabel 2

Udgifter til mælk 1994 - 1999

>TABELPOSITION>

Rettens revision

5. Rettens revision fandt sted i 1998 og i første halvdel af 1999. Den blev gennemført i Kommissionen og i seks medlemsstater (Tyskland, Belgien, Spanien, Frankrig, Nederlandene og Det Forenede Kongerige). Den tog sigte på forvaltningen af foranstaltningerne og omfattede en vurdering af foranstaltningernes omkostningseffektivitet og i den forbindelse også produktivitetsaspekter. Rettens bemærkninger er baseret på en gennemgang af de relevante systemer, på afprøvning af de vigtigste kontrolforanstaltninger og undersøgelse af en række udvalgte transaktioner. Foranstaltningen "konditorsmør", som tegnede sig for 87 % af udgifterne til afsætningsforanstaltninger i 1998, blev undersøgt mere indgående. Retten reviderede allerede i 1989 afsætningsforanstaltningerne for smørfedt(8) og påpegede i den forbindelse, at foranstaltningerne var meget komplicerede, og at der burde foretages hyppigere kontrolbesøg, samt at det centrale tilsyn med den stedlige kontrol burde forbedres.

DEN FÆLLES MARKEDSORDNING FOR MÆLK OG SMØROVERSKUDDET

Den fælles markedsordning for mælk

6. Den fælles markedsordning for mælk blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 804/68(9). Interventionsforanstaltninger, der skal nedbringe overskudsproduktionen, er centreret omkring smør og fløde (mælkens fedtindhold) og skummetmælkspulver og kasein (mælkens proteinindhold)(10). Der ydes også støtte til privat oplagring af visse oste på bestemte betingelser og i bestemte regioner.

7. Mælkeprisstøtteordningen medførte tidligere betydelig overproduktion og stigende udgifter. Fra 1984 blev der indført mælkekvoter for at kontrollere mælkeproduktionen og for indirekte at begrænse produktionen af smør og skummetmælkspulver. Al overskydende mælk forarbejdes nemlig i sidste ende til disse to produkter. Eftersom kvoterne blev baseret på den tidligere produktion, er problemet med mælkeoverskuddet imidlertid aldrig blevet løst.

8. Retten har bl.a. i sin udtalelse nr. 10/98 om Kommissionens forslag til reform af den fælles landbrugspolitik i forbindelse med Agenda 2000(11) understreget, at de nuværende niveauer for garanterede priser og mælkekvoter uundgåeligt vil resultere i overskud af mælk og mejeriprodukter og følgelig kræve interventioner(12). Desuden har Retten for nylig påpeget, at kun 35 % af alt skummetmælkspulver sælges uden EU-subsidier, og at der også udbetales støtte til yderligere 395000 tons skummetmælkspulverækvivalent forarbejdet til kasein, hvilket resulterer i en årlig udgift for EU på ca. 1050 mio. ECU(13).

9. Systemet med mælkekvoter, der blev indført i 1984 og oprindeligt skulle gælde i en femårig periode, blev forlænget til 2000(14). Der er i forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik i Agenda 2000 truffet beslutning om at forlænge ordningen til 2008 og at forhøje kvoterne med op til 2,4 %, samtidig med at interventionsprisen skal reduceres med 15 %. Såfremt det nuværende produktionsmønster ikke ændrer sig, vil de forhøjede kvoter resultere i en forøgelse af den årlige smørproduktion på 44000 tons(15).

EU's smøroverskud

10. Ifølge Kommissionens tjenestegrene er der tale om en mindre stigning i efterspørgslen efter mejeriprodukter hvert år, primært som følge af befolkningstilvæksten, men EU producerer stadigvæk mere mælk og flere mejeriprodukter, end det forbruger. Udtrykt i mælkeækvivalent overstiger de samlede mælkeforsyninger forbruget med 11 % - eller med 20 %, hvis man ikke medregner det subsidierede forbrug(16).

11. Markedssituationen for smør har været relativt stabil de senere år. Det skyldes primært indførelsen af mælkekvoterne og mindre attraktive regler og priser for offentlig oplagring. De offentlige interventionslagre reduceredes fra et rekordhøjt niveau på 1300000 tons ved udgangen af 1986 til 3000 tons ved udgangen af 1998. Den nuværende markedssituation er karakteriseret ved:

a) en stabil smørproduktion siden 1995 på mellem 1,8 og 1,9 mio. tons om året(17)

b) et forholdsvist stabilt niveau for subsidieret privat oplagring af smør, i 1998 blev der indgået kontrakter om oplagring af i alt ca. 180000 tons(18)

c) et stabilt forbrug på mellem 1,7 og 1,8 mio. tons om året siden 1995(19)

d) fortsat større eksport end import.

12. Selv om markedet er relativt stabilt, er den andel af forbruget, der subsidieres via afsætningsforanstaltninger, ikke faldet, men ligger fortsat på ca. 500000 tons eller 25 % af den samlede mængde, der er til rådighed på EU-markedet. Smørforbruget pr. indbygger (4,7 kg) har ligget forholdsvist stabilt i 1990'erne, men har aldrig indhentet den nedgang på 15 %(20) i anden halvdel af 1980'erne, som primært berørte de lande, hvor smørforbruget pr. indbygger var højt, bl.a. Belgien, Danmark, Irland og Finland, se tabel 3. Der forventes et yderligere fald i forbruget pr. indbygger på 1 % om året til 4,5 kg i 2001 og 4,3 kg i 2003(21). Denne nedgang kan ikke opvejes af den forventede befolkningstilvækst i EU, hvorfor det samlede forbrug af smør i EU forventes at falde med 0,8 % om året.

Tabel 3

Smørforbrug pr. indbygger i EU

>TABELPOSITION>

Tabel 4

Oversigt over import/eksport af smør og butteroil

>TABELPOSITION>

Det udenlandske smørmarked

13. EU's årlige eksport af smør overstiger importen med 120000 tons om året i gennemsnit (se tabel 4). Det udenlandske marked bidrager derfor til at stabilisere EU's smørmarked, selv om verdensmarkedspriserne for smør er lavere end priserne i EU: ved udgangen af 1998 lå verdensmarkedspriserne for smør på ca. 1480 ECU pr. ton fob, mens priserne i EU-medlemsstaterne varierede mellem 3060 ECU og 3460 ECU(22) pr. ton. Næsten al eksport af smør og butteroil fra EU er afhængig af EU-eksportrestitutioner(23). Niveauet for eksportrestitutioner for smør er faldet fra 1932 ECU pr. ton den 1. januar 1995 til 1700 ECU(24) siden november 1997 parallelt med en stigning i verdensmarkedspriserne.

14. Den subsidierede eksport udgør under halvdelen af den maksimale tilladte mængde i henhold til EU's GATT/WTO-forpligtelser(25). De dermed forbundne udgifter til eksportrestitutioner (420 mio. ECU i 1998) er ligeledes under det halve af det maksimale tilladte beløb. WTO-forpligtelserne indebærer mulighed for at øge den subsidierede eksport, hvis markedsmulighederne ellers er til stede. Det er dog tvivlsomt, om der findes reelle afsætningsmuligheder for en øget eksport af EU-smør i betragtning af den nuværende konkurrencesituation og overskudsforsyningen på verdensmarkedet(26).

15. Importeret smør og butteroil til EU er pålagt told. Den fulde importtold er faldet fra 2780 ECU pr. ton den 1. januar 1995 til 2250 ECU siden juli 1998. I praksis er dog over 80 % af denne import baseret på præferenceaftalen med New Zealand(27). Yderligere 10 % er omfattet af præferenceaftaler med Polen, Tjekkiet, Slovakiet, Estland, Letland og Litauen.

16. Pr. 31. december 1998 var præferencetolden på newzealandsk smør 868,80 ECU pr. ton (siden 1. juli 1995) og 450,20 ECU for smør fra de central- og østeuropæiske lande. Støttesatserne for de afsætningsforanstaltninger, der kan finde anvendelse på importeret smør, overstiger præferenceimporttolden.

De forskellige afsætningsforanstaltningers relative vægt

17. EU benytter følgende foranstaltninger og samhandelsmekanismer for at nedbringe overskuddet af smørfedt:

a) offentlig oplagring, hvis markedspriserne for smør falder til under et garanteret prisniveau

b) støtte til privat oplagring af smør, der indlagres mellem den 1. april og den 15. august (for 1998)(28)

c) en samhandelsordning med tredjelande, hvori indgår importtold, eksportrestitutioner og kontrol med handelen via et bevillingssystem

d) "afsætningsforanstaltninger", der finansieres af EU, når overskuddet af mejeriprodukter vokser, eller der kan forventes at opstå overskud. Udgifterne til disse foranstaltninger er skitseret i nedenstående tabel:

>TABELPOSITION>

18. Rådets forordning (EØF) nr. 1723/81(29) angiver de typer afsætningsforanstaltninger, som der gælder særlige kommissionsforordninger for(30). Tabel 5 viser de mængder, der er afsat i henhold til hver enkelt foranstaltning i de seneste fem år. Afsætningsforanstaltningerne har især betydning for Frankrig, Tyskland, Belgien, Det Forenede Kongerige og Nederlandene, som tegner sig for over 92 % af udgifterne (se tabel 6).

Tabel 5

Afsætningsforanstaltningernes vægt

Smørmængder, som er omfattet af afsætningsforanstaltningerne

>TABELPOSITION>

Omkostninger til afsat smør

>TABELPOSITION>

Omkostninger til afsat smør pr. ton

>TABELPOSITION>

Tabel 6

Udgifter til afsætningsforanstaltninger i 1998 pr. kategori og medlemsstat

>TABELPOSITION>

19. "Konditorsmør" er den vigtigste afsætningsforanstaltning og tegnede sig for afsætning af 444000 tons i 1998 med en samlet EU-støtte på 511,1 mio. ECU. Formålet med foranstaltningen er at tilskynde levnedsmiddelsektoren til at anvende smørfedt i stedet for andre fedtstoffer. Der betales tilskud til anvendelse af fløde, smør og koncentreret smør til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmidler. Der opereres med forskellige formler i Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 for de forskellige typer produkter, der anvendes smørfedt til(31).

20. Foranstaltningen "smør til direkte forbrug" sikrer støtte til koncentreret smør beregnet til direkte forbrug. Denne foranstaltning tegnede sig for afsætning af 18000 tons i 1998 med en samlet EU-støtte på 25,6 mio. ECU, hvoraf over halvdelen blev udbetalt i Tyskland. De omfattede produkter anvendes hovedsagelig af de endelige forbrugere til madlavning(32).

21. Foranstaltningen "smør til nonprofit-organisationer" vedrører tilskud til institutioners og nonprofit-organisationers anvendelse af smør til nedsat pris og tegnede sig for afsætning af 30000 tons i 1998 med en samlet EU-støtte på 47,3 mio. ECU, primært i Tyskland og Frankrig.

22. Der gælder forskellige forvaltnings- og kontrolsystemer for de tre foranstaltninger og forskellige støttesatser for smør, koncentreret smør og fløde. Støttesatserne for produkter tilsat røbestoffer(33) er højere end for produkter uden røbestoffer. Det samlede støtteniveau er blevet nedsat i de senere år som følge af gunstigere markedsvilkår, men svarer dog stadig til ca. 30 % af markedsprisen for smør. Figur 1 viser den seneste udvikling i støttesatserne.

Figur 1

UDVIKLINGEN I STØTTESATSERNE, 1995 - 1999

>PIC FILE= "C_2000132DA.001201.EPS">

>TABELPOSITION>

AFSÆTNINGSORDNINGERNE

Fastsættelse af støtteniveauet

23. Støttesatserne for foranstaltningen "smør til nonprofit-organisationer" fastsættes ved en kommissionsforordning(34), mens beløbet for fællesskabsstøtten til de øvrige afsætningsforanstaltninger ("konditorsmør" og "smør til direkte forbrug") fastsættes ved offentligt udbud. Ved disse udbud, der gennemføres to gange om måneden af interventionsorganerne i medlemsstaterne(35), skal de bydende for hvert produkt, der indgår i deres bud, angive den ønskede støttesats(36), den mængde, de har til hensigt at forarbejde, og hvilken af de i henhold til forordningen tilladte produktformler der vil blive fulgt.

24. Buddene skal afgives sammen med den i forordningerne fastsatte skriftlige forpligtelseserklæring og en udbudssikkerhed på 350 ECU pr. ton for "konditorsmør" eller 181 ECU pr. ton for "smør til direkte forbrug". Kommissionen fastsætter en maksimumsstøttesats for hvert udbud, op til hvilken der accepteres bud. Afgørelsen om godkendelse af bud offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende efter hver udbudsdato.

25. Revisionen har vist, at udbudssystemet fungerer på en speciel måde. I praksis er de bydende nogle ganske få specialiserede virksomheder (godt en halv snes i de fleste af de medlemsstater, der er omfattet af revisionen, 35 i Tyskland og 50 i Frankrig). Det stabile støtteniveau betyder, at de bydende let kan beregne, hvilket støtteniveau Kommissionen kan forventes at acceptere, og så tilpasse udbudsmængderne herefter. Resultatet er, at næsten alle bud er på maksimumsmængden, og der er således ingen konkurrence om støtten, hvilket gør udbudsproceduren mindre effektiv. Kommissionen forvalter derfor ordningen, ikke ved at fastsætte den lavest mulige støttesats ved hvert udbud, men ved at føre tilsyn med de mængder, der afgives bud på. Hvis den registrerer en markant forøgelse af disse mængder, som overstiger den generelle efterspørgsel i en bestemt periode (det sker især, hvis industrien frygter, at Kommissionen vil nedsætte støttesatserne), kan den eventuelt fastsætte en lavere støttesats.

26. Kommissionen fordeler de accepterede bud op til den årlige tilsigtede mængde på 500000 tons på de tre afsætningsforanstaltninger. Kommissionen har kunnet nedsætte støttesatserne flere gange (senest i januar 1999), men når støtten fastsættes på et bestemt niveau, sker det ikke efter en formelt fastlagt strategi eller på grundlag af officielle beregninger. Kommissionen forsøger at undgå pludselige ændringer af støttesatserne, fordi den frygter, at det vil kunne gøre anvendelsen af smørfedt mindre attraktiv for industrien. Hvis markedskræfterne fik lov til at virke uhindret, kunne støttesatsen imidlertid nedsættes endnu mere.

27. Kommissionen anvender imidlertid også andre instrumenter for at få overensstemmelse mellem de mængder, der kan bydes på, og det månedlige efterspørgselsmønster for de pågældende mængder. Kommissionen kan forhøje beløbet for den krævede udbudssikkerhed (den blev forhøjet for "konditorsmør" fra 180 ECU pr. ton til 350 ECU pr. ton i 1998). Desuden kan Kommissionen afkorte fristen for, hvornår subsidieret smørfedt skal være forarbejdet og iblandet færdigvarerne efter udløbet af fristen for afgivelse af bud. Denne frist, som oprindeligt var seks måneder, er blevet ændret flere gange og er i dag fire måneder. En nedsættelse af fristen har den virkning, at støttemodtagerne kun kan afgive bud for en relativt kort periode og derfor vil reducere de mængder, for hvilke der anmodes om støtte. Desuden kan visse industrier, som f.eks. konsumisfabrikanter, der planlægger deres produktion og detailpriser for hele sommersæsonen(37), ikke regne med en bestemt støttesats for hele produktionsperioden.

Kvalitetskrav

28. Kvalitetskravene til smør og de produkter, hvortil der kan ydes støtte, er ikke harmoniseret med de kvalitetskrav, der gælder ved oplagring(38). Desuden er der i artikel 1, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 ("konditorsmør") fastsat detaljerede kvalitetskrav til smør og fløde, der kun gælder, hvis produkterne hidrører fra markedet ("beurre du marché")(39). Der er imidlertid overhovedet ikke fastsat kvalitetskrav til smør og fløde, der anvendes til fremstilling af koncentreret smør. Følgen er, at der kan opnås støtte til alle former for smør, hvis det omdannes til koncentreret smør. Heller ikke i Kommissionens forordning (EØF) nr. 429/90 ("smør til direkte forbrug") er der fastsat kvalitetskrav til fløde eller smør, der anvendes til fremstilling af koncentreret smør.

29. Revisionen viste, at smør af ringere kvalitet, f.eks. smør fremstillet af valle, ubehandlet smør og forskellige former for smørbare mælkefedtstoffer med forskelligt fedtindhold anvendes til fremstilling af koncentreret smør(40). Valle er et biprodukt ved ostefremstilling og er som sådant ikke berettiget til EU-støtte. På basis af smør fremstillet af valle(41) kan der imidlertid fremstilles et produkt, som anvendes til fremstilling af koncentreret smør, og på denne måde kan valle blive berettiget til EU-støtte. Desuden har det siden 1993 efter en ændring af Kommissionens forordning (EØF) nr. 570/88 og i henhold til Kommissionens nye forordning (EF) nr. 2571/97 været tilladt at anvende koncentreret smør til fremstilling af "rekombineret smør"(42), uden retten til støtte går tabt.

30. Når ingredienser af ringere kvalitet anvendes af støtteansøgerne som erstatning for kvalitetssmør og fløde, svækkes EU-støttens effekt på den samlede balance på smørmarkedet.

Udbetaling af støtte til importeret smør

31. I henhold til afsætningsforanstaltningen "smør til direkte forbrug" skal fløde eller smør, der anvendes til fremstilling af koncentreret smør, være af europæisk oprindelse, mens der til foranstaltningen for "konditorsmør" ikke er knyttet en tilsvarende betingelse.

32. Smør, der importeres i henhold til præferenceordninger, især fra New Zealand, kan anvendes og bliver også anvendt til fremstilling af koncentreret smør(43), som er fuldt berettiget til EU-støtte i henhold til afsætningsforanstaltningen "konditorsmør". Det er attraktivt, fordi man derved undgår de emballerings- og distributionsomkostninger, der er forbundet med detailsalg. Desuden er koncentreret smør også berettiget til eksportrestitutioner i henhold til ordningen for produkter, der ikke er omfattet af bilag II(44). Det er derfor fordelagtigt at anvende importeret smør, fordi produktet kan købes til verdensmarkedspriser, og støtten er højere end den importtold, der skal erlægges. EU yder i realiteten et nettotilskud til anvendelse af importeret smør til præferencesatser, som forskubber efterspørgslen efter EU-produceret smør.

33. Afsætningsforanstaltningen "konditorsmør" skaber et attraktivt marked for importeret smør og virker derfor imod hensigten om at skabe balance på det europæiske marked for mælk. Retten har allerede kommenteret dette forhold i særberetning nr. 4/98(45) og beregnet, at den årlige nettoudgift for EU-budgettet til afsætning af new zealandsk smør beløber sig til 7,7 mio. ECU. Kommissionen anførte i sit svar, at newzealandsk smør indgår som en del af smørforsyningen, og ud fra et forvaltningsmæssigt synspunkt er det ikke relevant, hvilket smør der anvendes til industriformål. Kommissionen har altid skønnet, at udgiften til indrømmelsen på smørområdet til New Zealand, dvs. det beløb, det koster at eksportere en tilsvarende mængde smør til tredjelande, er mindre end den reducerede afgift/told, der betales for importeret smør. Forvaltningskomitéen for Mælk og Mejeriprodukter har imidlertid to gange afvist Kommissionens forslag om at udelukke dette smør fra ordningen(46).

34. Rådet har i sin afgørelse om decharge for regnskabsåret 1997(47) henstillet, at der i Kommissionens forordning (EØF) nr. 570/88 (siden erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97) indsættes en bestemmelse om, at produkter skal være af europæisk oprindelse. Retten anbefaler, at der indføjes en tilsvarende bestemmelse i Rådets forordning (EØF) nr. 1723/81, der giver tilladelse til afsætningsforanstaltningerne. Desuden bør støtten til "smør til nonprofit-organisationer" også begrænses til kvalitetssmør af europæisk oprindelse.

Særlige sundhedsmæssige aspekter

35. Forordningerne om afsætningsforanstaltningen for henholdsvis "smør til direkte forbrug" og for "konditorsmør" indeholder bestemmelse om, at der af kontrolhensyn skal tilsættes røbestoffer til produkterne(48). Røbestoffer er bl.a. stoffer, der giver en bestemt aroma, f.eks. vanille eller syntetisk vanillin, stoffer, der giver farve, f.eks. carotin, og en række andre stoffer, som er obligatoriske af hensyn til den kemiske sporing af produkterne.

36. Røbestofferne blev indført for ca. 20 år siden, men Kommissionen kunne ikke dokumentere, at stofferne på forhånd var blevet testet for eventuel toksikologisk risiko og godkendt.

37. Kommissionen anfører, at disse røbestoffer er blevet anset for uskadelige og egnede til konsum, eftersom ingen medlemsstater har forbudt deres anvendelse, og eftersom Kommissionen ikke er blevet informeret om problemer med de eksisterende røbestoffer. Desuden kræves forekomsten af røbestoffer i færdigvarer normalt ikke oplyst, hvis indholdet af smør, smørkoncentrat eller fløde i færdigvarer ikke overstiger 25 %(49).

38. Ifølge en ekspertudtalelse ("Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz" under det tyske Forbundssundhedsministerium) indebærer nogle af de stoffer, der i henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 skal anvendes som røbestoffer, en sundhedsrisiko. Kommissionen bør gennemgå dette materiale og tage passende initiativer til at sikre, at der vedtages procedurer for forudgående testning og godkendelse. Der bør fastsættes bestemmelser med krav om oplysning om forekomsten af røbestoffer i overensstemmelse med princippet om forbrugeroplysning og -beskyttelse.

Moms på EU-tilskud

39. Ud over de almindelige bestemmelser i det sjette momsdirektiv(50) har der hidtil ikke eksisteret nogen specifik EU-lovgivning om moms på tilskud, der udbetales i forbindelse med afsætningsforanstaltningerne.

40. I de fleste af de medlemsstater, som var omfattet af Rettens revision, er momssatsen for tilskud til smørfedt i realiteten nul. Enten er tilskuddene fritaget for moms (Spanien), eller momssatsen for smør og dermed for støtten er nul (Det Forenede Kongerige), eller momsen udlignes med et nationalt tilskud (Frankrig). Derimod skal der i Belgien og Tyskland betales moms af tilskuddet til "smør til nonprofit-organisationer". I Tyskland betalte en modtager, Retten besøgte i Bayern, ligeledes moms af EUGFL-tilskud til "konditorsmør", mens modtagere i delstaten Niedersachsen ikke betalte moms.

41. Denne forskelsbehandling af EU-tilskud til smørfedt er i strid med princippet om ligebehandling og underminerer det overordnede formål med tilskuddene. Desuden bør Kommissionen alvorligt overveje konsekvenserne af, at EUGFL-tilskud ikke kommer modtagerne til gode i fuldt omfang.

Særlige svagheder ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 ("konditorsmør")

Komplicerede regler

42. Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97, der har været gældende siden januar 1998, erstattede Kommissionens forordning (EØF) nr. 570/88, som var blevet ændret flere gange og måtte ajourføres (se punkt 5). Den nye forordning er dog stadig kompliceret, fordi den kombinerer regler for flere produkter, som hidrører enten fra markedet eller offentlige lagre, og fordi den fastsætter komplicerede procedurer, der i videst muligt omfang skal forhindre, at støtten anvendes i strid med reglerne.

43. Udbetalingen af støtten til de bydende, som i de fleste tilfælde er smørleverandører, er undergivet detaljerede regler om godkendelse af virksomhederne og kontrol med fremstillingen og med hele forløbet fra den indledende forarbejdning, til produkterne når ud til forarbejdningsindustrien, der anvender subsidieret smørfedt.

44. Alle bydende, hvis bud accepteres, skal kontrolleres mindst én gang. For at minimere den finansielle risiko i tilfælde af uregelmæssigheder opdeler de deres bud i mindre mængder, hvilket kræver langt flere kontrolforanstaltninger og inspektioner fra medlemsstaternes side. Kommissionen bør overveje at forhøje den minimumsmængde på 5 tons pr. bud, der er fastsat i artikel 16, stk. 4, litra b), i forordningen.

45. Der er flere forskellige tilladte anvendelsesformål for smørfedt i forskellige produkter, der involverer forskellige forarbejdningsprocesser, forskellige specifikke regler for kontrollen med iblandingen af smørfedtet i færdigvaren og forskellige typer virksomheder - fra store industrikoncerner til små lokale bagerier. Beskrivelserne af formler og færdigvarer er komplicerede og i visse tilfælde ikke engang logiske (f.eks. er det tilladt at anvende subsidieret smørfedt i chokoladeovertræk til konsumis, men ikke i chokoladeovertræk til fyldte chokolader, hvorimod det er tilladt at anvende subsidieret smørfedt i fyldet i visse former for fyldte chokolader). Reglerne bør forenkles ved, at man koncentrerer sig om centrale varegrupper, og de bør i hvert fald være i overensstemmelse med koderne i den kombinerede nomenklatur, som forordningen henviser til (for konsumis og tilberedninger kræves der et fedtindhold på mindst 4,5 % i henhold til forordningen, mens den kode, hvortil forordningen henviser, tillader et fedtindhold på mindst 3,0 %).

Fejl og mangler ved tilsynet

46. Udgifterne til støtten til "konditorsmør" er koncentreret i Belgien, Frankrig, Tyskland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige. Det betyder dog ikke nødvendigvis, at smørret forarbejdes og iblandes i de pågældende lande, eftersom smør, der er godkendt til salg via udbud i én medlemsstat (hvor støtten udbetales), kan sendes til en anden medlemsstat for at blive koncentreret og derefter muligvis sendt videre til en tredje medlemsstat med henblik på iblanding i færdigvaren. De indviklede handelsmønstre gør det umuligt at kontrollere de mængder, der forarbejdes og iblandes i færdigvarer i de enkelte medlemsstater. Desuden foreligger der ingen oplysninger om anvendelsen af det subsidierede smørfedt i de enkelte kategorier af færdigvarer, bortset fra de to samlede formler A (alle andre levnedsmidler end konsumis) og B (konsumis).

47. I 1998 indførtes der ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 et indberetningssystem, i henhold til hvilket medlemsstaterne med bestemte mellemrum skal meddele en række statistiske data og oplysninger(51). Nogle medlemsstater har været længe om at fremsende oplysningerne (især Grækenland, Frankrig og Italien). Følgen var, at indberetningssystemet kun har fungeret efter hensigten siden efteråret 1998. Kommissionen var til gengæld længe om at evaluere resultaterne. I april 1999 havde Kommissionens tjenestegrene endnu ikke evalueret de indkomne oplysninger. Disse oplysninger kunne imidlertid have givet Kommissionen et godt grundlag for beslutninger om f.eks. målretning af støtten til relevante endelige brugere eller nedsættelse af støttesatserne.

Særlige svagheder ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2191/81 ("smør til nonprofit-organisationer")

48. I henhold til afsætningsforanstaltningen "smør til nonprofit-organisationer" kan der ydes støtte til maksimalt 2 kg smør pr. måned pr. støtteberettiget forbruger (dvs. personer, der er med i bespisningsordninger), men de fleste nonprofit-organisationer køber mindre. Selv om det er nonprofit-organisationerne, der anses for modtagere, udbetales støtten til leverandørerne, som sammen med støtteansøgningen skal fremlægge de originale dokumenter som bevis for smørrets levering. Dette indebærer en administrativ byrde for det udbetalende organ, som i hvert enkelt tilfælde skal kontrollere, at leveringspapirerne stemmer overens med de mængder, der er ansøgt om støtte til.

49. Denne procedure bør forenkles, ved at kravet om fremlæggelse af dokumentation for leveringen frafaldes. Forordningen bør så til gengæld indeholde præcise regler med krav om kontrol på grundlag af risikoanalyser og tilstrækkeligt repræsentative stikprøver af de transaktioner, der skal kontrolleres. Sådanne regler findes ikke i øjeblikket. Mange leverandører giver udelukkende modtagerne mulighed for at købe smør til nedsat pris i håb om samtidig at sælge dem andre produkter, og det er baggrunden for, at de påtager sig den omfattende administrative byrde, det indebærer.

50. Denne foranstaltning er mere en social foranstaltning end en afsætningsforanstaltning. Kommissionen bør overveje at overføre den til budgetpost B1 - 31 (Fødevarehjælp), hvor støtten til skolemælk allerede opføres. Man kunne også overveje at udbetale støtten direkte til nonprofit-organisationerne og samtidig fastsætte nogle minimumsmængder, så man undgår transaktioner, der kun vedrører ubetydelige mængder.

SVAGHEDER VED MEDLEMSSTATERNES ADMINISTRATION AF FORANSTALTNINGERNE

Svagheder ved kontrollen

51. Afsætningsforanstaltningerne for smørfedt har fungeret i tredive år. Selv om de er meget komplicerede, er myndighederne i medlemsstaterne generelt udmærket bekendt med de fastsatte krav og har stillet tilstrækkeligt personale til rådighed til administration af foranstaltningerne. Under revisionen konstateredes der imidlertid en række svagheder, bl.a. følgende:

a) De vigtigste processer vedrørende foranstaltningen "konditorsmør" skal finde sted i en godkendt virksomhed(52) - kontrollen af, om dette krav er opfyldt, er ikke tilstrækkelig. I Frankrig og Spanien er godkendelsesdossiererne ikke fyldestgørende. I henhold til forordningen skal det med regelmæssige mellemrum kontrolleres, om virksomhederne opfylder betingelserne for godkendelse - der var ikke tilstrækkelig dokumentation for sådan kontrol i kontrolrapporterne (Frankrig, Spanien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige).

b) Godkendte virksomheder er forpligtet til at føre fortegnelser, hvor transaktionerne dokumenteres. Det skal også lette kontrollen med overholdelsen af de i forordningen fastsatte betingelser. Disse fortegnelser blev i mange tilfælde ikke ført i den i forordningen foreskrevne form eller i overensstemmelse med almindeligt accepterede normer(53). Særligt iøjnefaldende svagheder blev konstateret i Frankrig, Tyskland og Spanien. De nationale kontroltjenester bør være mere opmærksomme på disse aspekter, for hvis fortegnelserne ikke er korrekte, er det meget vanskeligt eller endog umuligt at føre ordentlig kontrol.

c) Andre aspekter af kontrolsystemerne var ikke tilfredsstillende:

i) Der var ikke indført en rotationsordning for de tilsynsførende (Belgien).

ii) Der forelå ikke dokumentation for tilsyn og undersøgelser (Belgien).

iii) Der var ikke foretaget prøveudtagninger før tilsætning af røbestoffer i Belgien, Nederlandene og Spanien. I et tilfælde i Frankrig var den udtagne prøve ikke dækkende(54).

iv) I nogle tilfælde(55) (Spanien) var kontrollen ikke dækkende.

v) Der blev konstateret mangler ved tilsynet med nonprofit-organisationer, som var omfattet af afsætningsforanstaltningen (Belgien og Tyskland).

d) Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 ("konditorsmør") indeholder ikke krav om specifikke tilsyn med mindre endelige brugere (i de fleste tilfælde lokale bagere og konditorer), der anvender under ni tons smørækvivalent eller 14 tons fløde om året; de skal blot afgive en erklæring om, at de opfylder deres forpligtelser(56) i forbindelse med anvendelsen af subsidieret smørfedt. Efter Rettens opfattelse bør der foretages kontrol for at sikre, at den øvre grænse overholdes, fordi der er risiko for, at den kan blive overskredet, hvis mindre brugere afgiver erklæringer til flere forskellige leverandører. I dag findes der ingen databaser i Frankrig eller Tyskland(57), hvori erklæringerne fra de mindre brugere registreres, hvorfor det ikke kan kontrolleres effektivt(58), om denne betingelse er opfyldt.

e) I Frankrig blev det ikke kontrolleret, om det smør, der anvendtes til fremstilling af smørfedt, var af europæisk oprindelse. I henhold til Kommissionens forordning (EØF) nr. 429/90 (smørfedt til "direkte forbrug") skal der imidlertid foretages sådan kontrol. Hos en modtager, der indgik i revisionen, kunne den europæiske oprindelse af størsteparten af det smør/den fløde, der anvendtes til fremstilling af koncentreret smør, ikke påvises ud fra dokumentationsmateriale som f.eks. oprindelsescertifikater, kontrakter eller fakturaer med angivelse af smørrets oprindelse.

f) For leverancer til andre medlemsstater gælder der tidsfrister, inden for hvilke den endelige brug af det subsidierede smørfedt skal attesteres i det kontroleksemplar T 5(59), der er bestemt til det udbetalende organ i "eksportmedlemsstaten". Det viste sig ved revisionen, at kontroleksemplar T 5 med attestationen for anvendelsen i visse tilfælde var blevet udstedt for sent, bl.a. i Frankrig, som følge af indviklede handelsstrukturer.

Mangelfuld overholdelse af forordningerne

52. I henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 ("konditorsmør") kan der udbetales tilskud til fløde uden røbestoffer efter ønske fra konsumisindustrien. I Frankrig blev denne mulighed imidlertid ikke udnyttet i 1998, fordi der i så fald skulle indføres nye specifikke kontrolprocedurer og indgås kontrakter med de berørte virksomheder.

53. Kommissionens forordning (EØF) nr. 2191/81 ("smør til nonprofit-organisationer") anvendes i Nederlandene på en måde, som ikke er i overensstemmelse med forordningen. Det udbetalende organ er selv smørleverandør, og dets udgiftsopgørelse, der fremsendes månedligt til Kommissionen, er baseret på de leverede mængder multipliceret med støttesatserne og ikke, som den burde være, på de faktiske udbetalinger.

AFSÆTNINGSFORANSTALTNINGERNES PRODUKTIVITET OG OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET

Bestemmelse af produktivitet og omkostningseffektivitet

54. De aktuelle afsætningsforanstaltninger må anses for produktive og omkostningseffektive, hvis de tilskynder til den størst mulige efterspørgsel ved lavest mulige støttesatser. I denne sammenhæng kan omkostningerne ved andre former for markedsintervention også være relevante.

55. Grundlaget for Kommissionens vurdering af, om afsætningsordningerne er en succes, er det samlede marked for mælkefedt. Da markedet er stabilt med begrænsede interventionslagre, anses forvaltningen af markedet for mælkefedt for at være effektiv. Ifølge Kommissionen kan den stabile efterspørgsel efter smør inden for denne ordning - på trods af gentagne nedsættelser af støtten - tilskrives en vedvarende stigning i den samlede efterspørgsel efter smør. Stigningen i efterspørgslen begrænses af lavere støttesatser. Kommissionen måler ordningernes succes ud fra en tidligere fastsat "tilsigtet mængde" på ca. 500000 tons om året for alle tre afsætningsforanstaltninger. I realiteten er begrundelsen for afsætningsforanstaltningerne, at der skabes yderligere efterspørgsel efter smørfedt, som ellers ikke ville blive imødekommet til markedspriser.

56. Revisionen har vist, at Kommissionen ikke har foretaget analyser eller undersøgelser og heller ikke har omfattende oplysninger om afsætningsforanstaltningernes virkning og om stigninger i efterspørgsel. I punkt 57 til 71 nævnes en række konstaterede forhold, der tyder på, at EU-støtten kun i begrænset omfang har skabt yderligere efterspørgsel efter smør.

Afgørende faktorer for efterspørgslen på det interne marked

Karakteristik af markedet

57. Markedet for fedtstoffer er uensartet med store forskelle inden for og mellem medlemsstaterne og de enkelte segmenter af levnedsmiddelindustrien. Forskellige typer og kvaliteter af smørfedt anvendes til forskellige formål. Anvendelsen af mælkefedt har i nogle medlemsstater traditionelt været ret begrænset. F.eks. har man i Grækenland, Spanien og Portugal traditionelt anvendt vegetabilske fedtstoffer, mens forbruget af mælkefedt pr. indbygger er væsentligt højere i Belgien, Danmark, Tyskland og Frankrig.

58. Mange produkter kan fremstilles med enten smør eller vegetabilske fedtstoffer (eller en blanding), men i nogle produkter skal der enten på grund af deres karakter, på grund af tradition eller af hensyn til markedsføringen nødvendigvis anvendes smør. F.eks. skal der anvendes smør i "gallettes" fra Bretagne, "Stollen" fra Tyskland og "butter shortbread" fra Skotland, hvis disse produkter skal fremstilles på den traditionelle måde. I disse tilfælde er der ingen risiko for, at der vil blive anvendt erstatningsprodukter.

59. Valget mellem at anvende smør eller en anden form for fedtstof er også influeret af markedsføringen. Dyre kvalitetsprodukter indeholder i visse tilfælde mere smørfedt, mens massemarkedsprodukter - hvor prisen er den afgørende faktor - ofte kan indeholde mere vegetabilsk fedt. Derudover findes der anerkendte mærker, hvor anvendelsen af mælkefedt eller andre former for fedtstoffer er uden betydning for et godt salg. Endelig kan sundhedsmæssige overvejelser influere på anvendelsen af vegetabilsk baserede fedtstoffer i bestemte produkter.

60. Når fabrikanterne i dag anvender smørfedt, er de i et vist omfang nødsaget til fortsat at anvende smør på kort til mellemlang sigt, fordi udskiftning af smørret med vegetabilske fedtstoffer vil kræve investeringer og ændringer i fremstillings- og markedsføringsstrategier. Men hvis de først går over til at anvende andre former for fedtstoffer end smørfedt, er det ikke sandsynligt, at de hurtigt går tilbage til smørbaserede produkter, medmindre markedet kræver det.

Smørs konkurrencemæssige stilling i forhold til andre fedtstoffer

61. Selv om margarine også kan fremstilles på grundlag af animalske fedtstoffer, er vegetabilske fedtstoffer de vigtigste erstatninger for smør i levnedsmiddelindustrien. Palmeolie(60) og kokosolie(61) er af særlig interesse for konsumisindustrien, mens vegetabilsk margarine er den vigtigste erstatning for smør i bagværk(62). Prisen for smør med et fedtindhold på 82 % er 3053 EUR pr. ton, og konkurrerende fedtstoffer er således stadigvæk langt billigere end smør og koncentreret smør, også selv om man medregner støtten (se figur 2).

Figur 2

PRISFORSKEL MELLEM SMØR OG VEGETABILSKE FEDTSTOFFER

>PIC FILE= "C_2000132DA.001801.EPS">

Bemærk:

Størstedelen af importen af palmeolie og kokosolie er berettiget til en nedsat toldsats - ca. 3 %.

Prisen på solsikkeolie er markedsprisen i EU.

Sojaolie er fremstillet i EU af importerede sojabønner - som er afgiftsfri.

Rapsfrø stammer fra EU og er derfor fritaget for told.

Kilde:

Revisionsrettens analyse af dokumenter fra Kommissionen, GD VI, US Department of Agriculture.

62. Prisen for vegetabilske olier, f.eks. raffineret palmeolie, kan anslås til ca. 700 EUR pr. ton(63), mens prisen for vegetabilsk margarine ligger på mellem 1000 og 1050 EUR pr. ton.

63. Smør er dyrt i forhold til alternative fedtstoffer. Det eksisterende støtteniveau er derfor ikke et markant incitament til at anvende smør, hvis prisen er den vigtigste faktor. Fabrikanter, der anvender smørfedt, mener, at den højere pris for smørret opvejes af forbrugernes præference, som tillader salgspriser og/eller -mængder, der kompenserer for de højere produktionsomkostninger. På baggrund af den meget store prisforskel mellem smørfedt og vegetabilske erstatningsfedtstoffer er der nok ikke stor risiko for, at fabrikanterne går over til at anvende vegetabilske fedtstoffer i stedet, hvis støttesatserne nedsættes (eller støtten helt fjernes).

Støttens indvirkning på færdigvarernes pris

64. For de fleste produkters vedkommende er værdien af det udbetalte tilskud ikke væsentlig i forhold til produktets endelige salgspris. Som eksempel kan nævnes en croissant fremstillet med smør, hvor EU-tilskuddet kun vil reducere prisen med 0,08 FRF (lidt mere end 0,01 EUR). For kvalitetskonsumis med et forholdsvist højt indhold af smørfedt udgør EU-tilskuddet 0,15 FRF (lidt mere end 0,02 EUR).

65. For produkter som f.eks. croissanter og konsumis, som er blandt de vigtigste produkter i relation til udgifterne til afsætningsforanstaltninger, har støtten meget begrænset virkning på priser og efterspørgsel. Der findes dog visse kvalitetsprodukter (se punkt 58) med et højt smørindhold - i nogle tilfælde over 30 % - hvor ændringer i støttesatserne kunne indvirke væsentligt på detailprisen, fordi ingrediensomkostningerne er et afgørende element i den pris, der fastsættes for produktet.

66. I praksis kan støttens indvirkning på produkternes detailpris udmærket være endnu mindre end beregnet. En del af støtten kan nemlig blive absorberet af forarbejdningsomkostninger, herunder emballering, virksomhedens avance og ekstra omkostninger forbundet med støtteberettigelse, f.eks. omkostningerne ved tilsætning af røbestoffer og deltagelse i udbudsprocedurer samt finansiering af den krævede udbuds- og forarbejdningssikkerhed.

67. Ud fra ovenstående kan det antages, at støtten kun har begrænset indvirkning på priserne på færdigvarer, og at den samlede efterspørgsel fra de endelige forbrugere ikke påvirkes i nævneværdig grad af støtteniveauet.

Sammenhængen mellem efterspørgsel, støttesatser og markedspriser

68. Støttesatserne for andre afsætningsforanstaltninger end tilskuddet til smør til nonprofit-organisationer fastsættes ved tilslag i forbindelse med udbudsprocedurer. De mængder, der afgives bud på, kan variere ganske meget fra det ene udbud til det næste, men de gennemsnitlige mængder har været stabile siden 1994, også selv om de maksimale støttesatser er blevet reduceret gradvist med ca. 35 %(64). Analyser af de mængder, der er afgivet bud på i de to medlemsstater, hvor denne foranstaltning har størst betydning (Frankrig og Belgien), viser også, at efterspørgslen efter subsidieret smørfedt ikke steg, da markedspriserne faldt (se figur 3).

Figur 3 UDBUDSMÆNGDER I FORHOLD TIL MARKEDSPRISER OG STØTTESATSER

1995 - 1998: Accepterede udbudsmængder i Frankrig sammenlignet med markedsprisen for smør

>PIC FILE= "C_2000132DA.001901.EPS">

1995 - 1998: Accepterede udbudsmængder i Belgien sammenlignet med markedsprisen for smør

>PIC FILE= "C_2000132DA.001902.EPS">

I Frankrig og Belgien er der ikke nogen sammenhæng af betydning mellem markedspriserne for smør og efterspørgslen i henhold til forordning (EØF) nr. 570/88 og forordning (EF) nr. 2571/97.

Korrelationskoefficienten er 0,107 for Frankrig og 0,087 for Belgien, hvor 0 = ingen korrelation og 1 = fuld korrelation.

1994 - 1998: Gennemsnitlig accepteret udbudsmængde i EU sammenlignet med de maksimale støttesatser

>PIC FILE= "C_2000132DA.001903.EPS">

Udbudsmængderne var ikke lavere, da de maksimale støttesatser blev reduceret. Faktisk skete det modsatte - der har været en negativ korrelation mellem støttesatser og accepterede udbudsmængder på - 0,416, hvor 0 = ingen korrelation og - 1 = fuldstændig negativ korrelation.

Bemærk:

den anvendte støttesats er for 82 %-smør tilsat røbestoffer; mængderne er i ton smørækvivalent.

Kilde:

Revisionsrettens analyse af dokumenter fra Kommissionen, GD VI.

69. Til gengæld faldt efterspørgslen efter "smør til direkte forbrug", da støtten blev reduceret(65). På samme måde reagerede nonprofit-organisationer - som i mange tilfælde opererer med meget begrænsede budgetter - hurtigt på nedsættelsen af støttesatserne ved at reducere deres forbrug af smør. Begge disse foranstaltninger har imidlertid kun mindre indvirkning på markedet, da de tilsammen kun tegner sig for ca. 10 % af de afsatte mængder.

70. Tager man udgangspunkt i de 444000 tons, der i 1998 fik tilskud som "konditorsmør", ville hver nedsættelse af støttesatsen med 1 ECU have givet besparelser på 4,4 mio. ECU på EU-budgettet(66). Kommissionen ved imidlertid ikke, hvor meget den kan nedsætte støtten, uden at det samtidig går ud over efterspørgslen.

71. Efterspørgslen efter subsidieret "konditorsmør" har ikke været væsentligt påvirket af tidligere nedsættelser i støtteniveauet, ikke engang da nedsættelserne blev kombineret med andre foranstaltninger fra Kommissionens side for at reducere efterspørgslen på kort sigt - udbudssikkerheden blev forhøjet, og fristen for iblanding af det subsidierede smørfedt i færdigvarerne blev afkortet. Støtteniveauet kan derfor meget vel stadig være for højt.

Strukturelle faktorer

72. De virksomheder, der forarbejder smørfedt, har udviklet sig, specialiseret sig og tilpasset sig nye markedsvilkår, siden afsætningsforanstaltningerne blev indført i 1969. Virksomhederne har også fået den fornødne knowhow til at kunne opfylde de komplicerede krav i forordningerne.

73. Der er også opstået nye distributionskanaler og markeder(67). Der blev udviklet specialiserede produkter baseret på smørfedt, så kravene om særlige forarbejdningsprocesser (f.eks. fraktioneret smørfedt(68) til konditorvarer) kunne opfyldes. I mellemtiden har strukturen i levnedsmiddelindustrien som helhed ændret sig, og produktionen af tilberedte levnedsmidler, hvortil der i mange tilfælde anvendes subsidieret smørfedt(69), er øget. Smørforarbejdningsindustriens indsats for at overbevise levnedsmiddelindustrien om, at den bør anvende smørfedt, bør helt klart indgå i overvejelserne, når man skal bedømme, i hvor høj grad afsætningsforanstaltningerne har været med til at øge efterspørgslen.

Sammenligning mellem afsætningsforanstaltninger og andre former for markedsintervention

74. Med eksportrestitutioner for smør, som i øjeblikket ligger på 1700 EUR pr. ton, og støtte til "konditorsmør" på 910 EUR(70) koster hvert ton smør, der afsættes i henhold til denne ordning, 790 EUR mindre end smør, der eksporteres med eksportrestitutioner. Desuden er det med den nuværende restitutionssats formentlig ikke muligt at øge eksporten nævneværdigt. Figur 4 er en sammenligning af eksportrestitutionssatser, støttesatser, gennemsnitlige markedspriser og interventionspriser.

75. Ifølge Kommissionen er afsætningsforanstaltningerne væsentligt billigere end offentlig intervention og eksportrestitutioner, som er de andre vigtigste markedsforvaltningsinstrumenter til nedbringelse af det strukturbetingede smøroverskud. Ved det endelige salg af smør fra interventionslagrene i perioden fra 1992 til 1998 blev der i realiteten ydet støtte fra afsætningsforanstaltningen for smørfedt til 83 %. Hvad angår sammenligningen med eksportrestitutioner, holder Kommissionens argument kun, såfremt afsætningsforanstaltningerne skaber yderligere efterspørgsel. Der er imidlertid god grund til at formode, at en væsentlig del af det smør, der afsættes med EU-støtte, ville være blevet forbrugt under alle omstændigheder (se punkt 63 - 67).

Figur 4

SAMMENLIGNING AF NØGLETAL FOR SMØR

>PIC FILE= "C_2000132DA.002101.EPS">

>TABELPOSITION>

Strukturbetinget overskud

76. Den første afsætningsforanstaltning, der indførtes i 1969(71), blev betragtet som en midlertidig foranstaltning, der var begrænset til smør fra interventionslagre til forarbejdningsindustrien. Afsætningsforanstaltningerne har imidlertid eksisteret lige siden. De blev udvidet til også at omfatte smør fra private lagre og fløde og smør fra markedet samt koncentreret smør, og de udviklede sig til permanente støtteordninger, der tog sigte på at øge efterspørgslen, især i levnedsmiddelindustrien.

77. I betragtning af det forventede fald i efterspørgslen de næste fem år (se punkt 12) og størrelsen af de kvoter, der er besluttet i forbindelse med Agenda 2000-reformen (se punkt 9), kan det ikke forventes, at det seneste årtis smøroverskud vil blive nedbragt.

78. Kommissionen bør forsøge at nedbringe omkostningerne ved afsætningsforanstaltninger for overskudssmør til det mindst mulige og også overveje strukturforanstaltninger, der kan øge efterspørgslen efter ikke-subsidieret smør og/eller begrænse smørforsyningerne. Hvad angår sidstnævnte aspekt, har Retten tidligere foreslået, at ordningen, der skal forhindre et alt for højt fedtindhold i mælk(72), tages op til revision. Retten konstaterer endvidere, at Det Europæiske Råd i Berlin besluttede at udskyde nedsættelsen af niveauet for de garanterede priser til 2005(73).

KONKLUSION

79. Afsætningsforanstaltningerne for smør blev indført som midlertidige foranstaltninger i 1969, men blev efterhånden til permanente ordninger med det formål at få afsat det strukturbetingede smøroverskud, der er resultatet af overproduktionen i mælkesektoren trods indførelsen af mælkekvoter i 1984 (se punkt 76).

80. Forskellige svagheder ved reglerne for afsætningsforanstaltningerne og deres implementering har gjort EU-støtten mindre effektiv. Der kan opnås EU-støtte til smør af ringere kvalitet og til importeret smør. Støtten er ikke fastsat på det lavest mulige niveau, og i visse medlemsstater pålægges EU-tilskud moms (se punkt 28 - 34).

81. Myndighederne i medlemsstaterne er generelt udmærket bekendt med de komplicerede krav i forordningerne og har stillet tilstrækkelige ressourcer til rådighed til forvaltningen af afsætningsforanstaltningerne. Revisionen viste imidlertid, at der er behov for forbedringer, især i forbindelse med godkendelsen af og kontrollen med de virksomheder, der har tilladelse til at iblande subsidieret smør, og kontrollen med tilsætningen af røbestoffer og med den europæiske oprindelse af smør til direkte forbrug (se punkt 31 - 34 og 51 - 52).

82. Kommissionen har ikke foretaget nogen samlet evaluering af disse foranstaltningers indvirkning på efterspørgslen. Det indsamlede materiale tyder dog på, at EU-støtten ikke har øget efterspørgslen efter smør særlig meget, når man betænker den betydelige prismæssige fordel ved konkurrerende fedtstoffer og støttens marginale værdi i forhold til forbrugerpriserne på de fleste af de varer, hvori der i dag indgår subsidieret smør (se punkt 61 - 67).

83. Den vedvarende overskudsproduktion af mælk i EU skyldes en kombination af kvoteordningens begrænsede indvirkning på produktionen og den kraftige nedgang i forbruget pr. indbygger i slutningen af 80'erne. De nuværende afsætningsforanstaltninger for smør er ikke i sig selv en hensigtsmæssig metode til at nedbringe det strukturbetingede overskud. Det må overvejes at nedsætte niveauet for den garanterede pris og samtidig indføre produktionsstyring (se punkt 7, 8 og78).

84. Kommissionen bør foretage en samlet vurdering af afsætningsforanstaltningerne. I mellemtiden bør de nuværende udbudsprocedurer revideres, og støtten bør nedsættes gradvist og udelukkende tage sigte på ikke-importeret kvalitetssmørfedt, der anvendes til produkter, hvor det er sandsynligt, at der rent faktisk vil blive skabt yderligere efterspørgsel. Desuden bør der overvejes alternative foranstaltninger, som kan øge efterspørgslen efter ikke-subsidieret smørfedt, og sanktioner over for producenter, der øger fedtindholdet i frisk mælk (se punkt 12 og 77 - 78).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 23. og 24. februar 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Inklusive ca. 15000 tons hjemmekærnet smør.

(2) Kilde: ZMP Bonn. Verdens samlede smørproduktion er på 4065000 tons. Data for 1997 samlet fra forskellige kilder, herunder Eurostat, FAO og USDA, men kun dækkende de producentlande, for hvilke der foreligger detaljerede data. En væsentlig del af komælken produceres i udviklingslande, for hvilke der ikke foreligger detaljerede oplysninger. Europas andel af den samlede komælksproduktion, inklusive udviklingslandene, er ca. 25 %.

(3) Den samlede mængde, der er til rådighed på markedet, består af offentlige og private lagre (51000 tons) plus import (90000 tons) plus produktionen i EU (1843000 tons).

(4) Det samlede forbrug minus subsidieret forbrug (se også tabel 1).

(5) Offentlige og private lagre udgjorde ved udgangen af 1998 henholdsvis 3000 og 57000 tons; det var ca. 9000 tons mere end året før (forskelle i den samlede mængde som følge af afrundinger). For afsætningsforanstaltningernes vedkommende omfatter de mængder (464000 tons), der er anført for 1998 i oversigten over forsyningsbalancen for smør, ikke fløde, hvortil der også er betalt tilskud via afsætningsforanstaltningerne.

(6) Nuværende situation og fremtidsudsigter: Mælkesektoren, (april 1997) (Kommissionen, GD VI - arbejdspapir: Den fælles landbrugspolitik 2000).

(7) Finansielle beløb er udtrykt i ecu, når de refererer til perioder før 1.1.1999, og i euro for efterfølgende perioder.

(8) Årsberetningen for regnskabsåret 1989, EFT C 313 af 12.12.1990, punkt 4.1.1 - 4.1.26.

(9) EFT L 148 af 28.6.1968, s. 13.

(10) Foranstaltningerne for skummetmælkspulver blev undersøgt af Retten i 1998. Se særberetning nr. 1/99, EFT C 147 af 27.5.1999.

(11) EFT C 401 af 22.12.1998.

(12) Interventionsprisen for smør er 3282,00 ECU pr. ton og for skummetmælk 2055,20 ECU pr. ton (denne pris har været gældende siden 1995). Offentlig oplagring foretages dog kun, hvis markedspriserne er under 92 % af interventionsprisen. Den af Kommissionen fastsatte opkøbspris må ikke være under 90 % af interventionsprisen.

(13) Se Rettens årsberetning for regnskabsåret 1993, EFT C 327 af 24.11.1994, punkt 4.1 - 4.54, om støtte til skummetmælk forarbejdet til kasein og kaseinater og særberetning nr. 1/99 om støtte til anvendelse af skummetmælk og skummetmælkspulver til foder, især tabel 2, EFT C 147 af 27.5.1999. Når man medregner skummetmælkspulverækvivalenten for kasein, er den samlede EU-produktion på 1,6 mio. tons. I udgifterne på 1050 mio. ECU i 1998 indgår 367 mio. ECU til afsætningsforanstaltninger for skummetmælkspulver og yderligere 287 mio. ECU i støtte til kasein.

(14) Mælkekvoter blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984, EFT L 90 af 1.4.1984, s. 10. Retsgrundlaget for det nuværende system er Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992, EFT L 405 af 31.12.1992, s. 1.

(15) Det vil forøge mælkekvoterne fra 117492,6 mio. tons til 120324,1 mio. tons. Under forudsætning af at produktionsmønstret ikke ændrer sig, vil forhøjelsen af kvoterne resultere i en ligefrem proportional forøgelse af smørproduktionen på 44232 tons, som skal sælges på markedet med eller uden tilskud.

(16) Den samlede mælkeforsyningsbalance i 1997 udtrykt i mælkeækvivalent: forsyninger på 113,28 mio. tons svarende til 111 % af det samlede forbrug og 120 % af det samlede forbrug til markedspriser. For mælkefedtstoffer er situationen gunstigere: Der er balance mellem forsyningen og det samlede forbrug, men hvis man kun ser på forbruget til markedspriser, er der en overskudsproduktion på 9 % (Kilde: ZMP Bonn, Cow Milk Balance of The European Union).

(17) Selv om der heri indgår ca. 140000 tons årlig produktion i de tre nye medlemsstater, er den nuværende produktion i EU væsentligt lavere end produktionsniveauerne mellem 1980 og 1987, da produktionen udgjorde mellem 1,9 og 2,3 mio. tons om året.

(18) Den mængde, der er indgået kontrakter om, er større end den mængde, der er anført i mælkeforsyningsbalancen (tabel 1) for private lagre på grund af en vis rotation i årets løb. I 1996 blev der indgået kontrakt om 205000 tons, i 1997 om 144000 tons, i 1998 om 181000 tons, og prognosen for 1999 lyder på 200000 tons.

(19) Det er kun en smule mere end forbruget i tidligere år, også selv om man medregner de ekstra 100000 tons, der forbruges årligt i de tre nye medlemsstater.

(20) Nedgangen i forbruget pr. indbygger begrundes normalt med ændringer i forbrugerpræferencer, primært af sundhedsmæssige hensyn, og øget adgang til alternative produkter.

(21) Rapporter om den fælles landbrugspolitik: Udsigter for landbrugsmarkederne 1998 - 2005, Kommissionen, GD VI, oktober 1998.

(22) Kilde: Europa-Kommissionen, GD VI. D.1, "Smørpriser meddelt af medlemsstaterne (i % af interventionspriser) (Kommissionens forordning (EØF) nr. 1547/87)".

(23) "Nuværende situation og fremtidsudsigter: Mælkesektoren" (april 1997) - det fremgår af tabellen på side 28, at al eksport af smør og butteroil subsidieres.

(24) Fastsættelse af niveauet for eksportrestitutioner er kompliceret, fordi priserne på mejeriprodukter varierer mellem medlemsstaterne og er væsentligt højere end verdensmarkedspriserne, som udtrykkes i USD. F.eks. har priserne i Tyskland for smør med et fedtindhold på 82 % siden 1995 været gennemsnitligt 4 % højere end i Det Forenede Kongerige.

(25) I henhold til forpligtelserne på eksportområdet i relation til GATT's Uruguay-runde har EU forpligtet sig til at begrænse sine eksportrestitutioner for smør og butteroil. De årlige udgifter til eksportrestitutioner blev i 1995/96 begrænset til 1392,1 mio. ECU og skal gradvist reduceres til 947,8 mio. ECU i 2000/01. Den årlige mængde, for hvilken der kan udbetales eksportrestitutioner, blev begrænset til 487800 tons i 1995/96 og skal gradvist reduceres til 399300 tons i 2000/01. EU's faktiske eksport i 1995 var på 220000 tons og 170000 tons i 1998.

(26) Kilde: Landbrugets stilling i Den Europæiske Union, Rapport 1997. KOM(1998) 611 endelig udg. af 8. december 1998.

(27) Se punkt 1.3. i Rettens særberetning nr. 4/98, som beskriver baggrunden for den newzealandske kvote og de reducerede afgiftssatser.

(28) Støtte til privat oplagring kan ydes på grundlag af lagerkontrakter mellem modtagerne og interventionsorganerne for et tidsrum på mindst 90 dage. Der ydes støtte for højst 210 dage. Støtten udgør 24 ECU pr. ton for faste omkostninger og 0,7591 ECU pr. ton og pr. dag i 1998 (0,6773 EUR i 1999). Den samlede støtte til 1 ton i den maksimale periode på 210 dage vil i så fald være 183,41 ECU i 1998 (166,23 EUR i 1999).

(29) EFT L 172 af 30.6.1981, s. 14.

(30) En fjerde afsætningsforanstaltning, som vedrørte smør til de væbnede styrker (Kommissionens forordning (EØF) nr. 2192/81 af 31. juli 1981), blev suspenderet i 1989 og endeligt ophævet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 479/1999 af 4. marts 1999, EFT L 57 af 5.3.1999, s. 5.

(31) I henhold til Kommissionens forordning (EØF) nr. 570/88, EFT L 55 af 1.3.1988, s. 32, vedrører formel A anvendelse af smør til konditorvarer, hvorunder medregnes forskellige andre varer, der betragtes som sidestillet med konditorvarer. Formel B drejer sig om anvendelse af smør til konsumis. Formel C vedrører levnedsmidler tilberedt af mel, stivelse eller maltekstrakt, og formel D vedrører tilberedninger og konserves af kød, fisk, saucer og supper. Forordningen er med virkning fra 1998 erstattet af Kommissionen forordning (EF) nr. 2571/97, EFT L 350 af 20.12.1997, s. 3. Den nye forordning opererer kun med to formler: A (der svarer til de tidligere formler A, C og D) og B (som svarer til den tidligere formel B). Der er imidlertid ingen større forskel mellem den gamle og den nye forordning. Fordi der går en vis tid fra udbuddet til udbetalingen af støtten - på grund af kravet om fremlæggelse af dokumentation for den endelige anvendelse - foretages der stadigvæk udbetalinger i henhold til Kommissionens gamle forordning (EØF) nr. 570/88. Rettens bemærkninger dækker både den nye og den gamle forordning, medmindre andet er anført.

(32) Tyskland tegner sig for så stor en andel, fordi der i Sydtyskland er tradition for at anvende smør i madlavningen. Produktet "ghee" anvendes primært i det indiske og pakistanske køkken. Da forordningen kun havde begrænset virkning, suspenderede Kommissionen den i januar 1998, men denne suspension blev tilbagekaldt i maj 1998, primært af hensyn til det tyske marked.

(33) Der skal tilsættes røbestoffer for at vise, at produkterne er subsidieret. Produkter uden røbestoffer kan kun få støtte på ganske bestemte vilkår og er undergivet strengere kontrol.

(34) Den seneste revision af støttesatserne i januar 1999 indebar imidlertid ikke nedsættelse af støttesatsen til fordel for nonprofit-organisationer.

(35) Der indkaldes bud to gange om måneden, dog kun én gang i august og december.

(36) Den beskrevne procedure vedrører fløde, smør eller smørfedt fremstillet af mængder, der hidrører fra markedet og der udbetales støtte for. For smør fra offentlige interventionslagre skal de bydende angive en pris for det interventionssmør, de ønsker at købe.

(37) For konsumis beregnes og fastsættes programmet og prisniveauet i januar/februar for hele sommersæsonen, og det er vanskeligt for fabrikanterne at foretage priskorrektioner i løbet af sæsonen.

(38) De strengeste kvalitetskrav gælder for smør til offentlig oplagring, mens kravene til smør til privat oplagring er mindre strenge, f.eks. kan smørret være saltet og behøver ikke at være fremstillet direkte og udelukkende af pasteuriseret fløde.

(39) Dette smør skal være fremstillet direkte og udelukkende af pasteuriseret fløde og opfylde kravene i artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 og kravene til nationale kvalitetsklasser. Fløden skal opfylde bestemmelserne i artikel 6, stk. 5, i samme forordning og desuden have et fedtindhold på mindst 35 %.

(40) Koncentreret smør skal kun opfylde bestemmelserne i bilag I til Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97: mælkefedtindhold på mindst 99,8 %, vandindhold og indhold af fedtfrie bestanddele i mælken på højst 0,2 %, indhold af frie fedtsyrer på højst 0,35 %, peroxidindeks på højst 0,5 %, ren smag, ingen fremmedartede lugte og intet indhold af neutraliserende stoffer eller andre fedtstoffer end mælkefedt.

(41) Smør fremstillet af valle har en speciel, stærk smag og markedsføres ikke som smør til konsum.

(42) Rekombineret smør fremstilles på grundlag af butteroil, hvortil der tilsættes vand og/eller fløde for at opnå en type mælkefedt med et fedtindhold svarende til fedtindholdet i frisk smør.

(43) Den samlede mængde importeret smør, der anvendes til fremstilling af subsidieret koncentreret smør, kan ikke oplyses, fordi der ikke foreligger statistiske data.

(44) Præferenceimporttolden for newzealandsk smør med et fedtindhold på 80 % er 868,88 EUR pr. ton svarende til en sats på 1083,38 EUR pr. ton beregnet på grundlag af et fedtindhold på 99,8 %. Produktet er berettiget til tilskud efter satsen for butteroil på 1130 EUR, hvis der ikke er tilsat røbestoffer, og 1170 EUR pr. ton, hvis der er tilsat røbestoffer. Støttesatsen er allerede nu højere end importtolden. For færdigvaren kan der, hvis den eksporteres som et produkt, der ikke er omfattet af bilag II, ydes eksportrestitutioner på 2160 EUR pr. ton, hvorfra skal trækkes den udbetalte støtte. Det er således mere rentabelt at importere newzealandsk smør til fremstilling af butteroil end at anvende EU-smør, fordi smørret kan importeres til verdensmarkedspriser, som ligger langt under det europæiske prisniveau.

(45) Særberetning om import af mejeriprodukter fra New Zealand og ost fra Schweiz, EFT C 127 af 24.4.1998, afsnit 3.32 og 3.33.

(46) Ifølge Kommissionens tjenestegrene blev der gjort forsøg på i forordning (EF) nr. 2571/97 at indføje en bestemmelse til fordel for europæiske produkter svarende til bestemmelsen i forordning (EØF) nr. 429/90, men forvaltningskomitéen ville ikke acceptere det.

(47) Dokument 5911/99 fra Rådets samling den 19. februar 1999, bilag III til bilaget: Konklusioner vedrørende Revisionsrettens særberetning nr. 4/98.

(48) I henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 kan der også udbetales tilskud til produkter uden røbestoffer, men til lavere støttesatser og kun på ganske bestemte betingelser.

(49) Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1979. For 25 %-reglen gælder artikel 6, stk. 7. Selv i de tilfælde, hvor smørindholdet i færdigvarerne overstiger 25 %, er det usandsynligt, at den endelige fabrikant vil oplyse om røbestofferne, fordi smørgrossisten ikke er forpligtet til det.

(50) Rådets direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgift - det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag, EFT L 145 af 13.6.1977, s. 1.

(51) En månedsoversigt over indkomne bud og godkendte mængder. Kvartalsvise oversigter over de mængder, der går ind i og ud fra medlemsstaten på grundlag af kontroleksemplarer T 5, og data om deres iblanding i færdigvarer. Desuden indeholder artikel 25 bestemmelse om, at der skal gives oplysning om de priser, de endelige brugere betaler, og om tilfælde, hvor det har vist sig, at betingelserne i artikel 1, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 ikke er opfyldt (det pågældende stykke vedrører kvaliteten af smør, koncentreret smør og fløde).

(52) Det vedrører i henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 tilsætning af røbestoffer, ompakning af koncentreret smør, iblanding i mellemprodukter og i givet fald iblanding af smør, koncentreret smør, mellemprodukter og fløde i færdigvarer. Kommissionens forordning (EØF) nr. 429/90 indeholder desuden bestemmelse om, at virksomhederne skal være godkendt til fremstilling af koncentreret smør og til pakning af dette smør.

(53) F.eks. var poster indført med blyant og/eller på forskellige papirlapper. Andre poster indeholdt ingen reference til transaktionens nummer eller angav kun samlede tal, som ikke kunne afstemmes med den pågældende transaktion.

(54) Der blev registreret flere eksempler på dette. Smørfedtets kvalitet skal kontrolleres ved laboratorieanalyse både før og efter tilsætningen af røbestoffet. Testen før tilsætningen af røbestoffet var ikke dokumenteret i Nederlandene, og i Belgien havde en modtager, der havde tilladelse til at foretage selvkontrol, ikke foretaget denne kontrol før tilsætningen af røbestoffet. I Spanien havde man ophævet kravet om prøveudtagning før tilsætning af røbestoffer. Hos en enkelt større fabrikant i Frankrig blev der taget stikprøver fra en central tank, men bevægelserne var ikke dokumenteret, så det kunne ikke bevises, at stikprøverne var taget fra netop de partier, der skulle kontrolleres.

(55) De spanske myndigheder udstedte certifikater for den endelige anvendelse af varer, der var importeret på grundlag af kontroleksemplarer T 5, på trods af en ukorrekt eller ufuldstændig beskrivelse af varen på det pågældende kontroleksemplar T 5.

(56) De skal bekræfte, at de forpligter sig til at iblande smørfedtet i færdigvarer, og erklære, at de er bekendt med de sanktioner, de kan pålægges, hvis det ved en kontrol, de offentlige myndigheder måtte foretage, viser sig, at de ikke har opfyldt deres forpligtelser.

(57) For Tysklands vedkommende forventes en sådan database oprettet i løbet af de kommende måneder.

(58) Kontrollen foretages på regionalt plan (1 % af erklæringerne) i Tyskland; i Frankrig foretages der ingen kontrol.

(59) For leverancer til andre medlemsstater skal der udstedes kontroleksemplarer T 5 med angivelse af produktet, formlen og de relevante tidsfrister. "Importmedlemsstaten" er ansvarlig for kontrollen med den endelige anvendelse.

(60) Palmeolie er hovedproduktet fra oliepalmen og den vigtigste erstatning for butteroil ved fremstilling af konsumis. Første stadium i processen består i at udtrække den rå palmeolie af frugtkødet fra oliepalmens frugter. Dette produkt forarbejdes videre til madolie. Den største eksportør er Malaysia.

(61) Kokosolie kommer fra kokospalmer. Kokosolien har i dag svært ved at konkurrere med andre vegetabilske olier, fordi der ikke er forsket nok i nye anvendelsesmuligheder, men også fordi plantagerne er ved at blive for gamle. De vigtigste producenter er Sydøstasien, Afrika og landene i Stillehavsområdet.

(62) Margarine fremstilles ikke kun af vegetabilske fedtstoffer, men kan også laves af animalske fedtstoffer. Det er dog de vegetabilske fedtstoffer, der prismæssigt er mest konkurrencedygtige, og eksemplerne er derfor baseret på vegetabilske fedtstoffer.

(63) Da der ikke foreligger pålidelige statistiske data om handelsværdierne, er prisen anslået på grundlag af data fra Kommissionen: cif-pris Rotterdam for palmeolie i 1998: 600 ECU plus 3 % i importtold plus anslåede raffineringsomkostninger på 40 ECU = 658 ECU pr. ton. Hertil skal føjes avancer.

(64) For koncentreret smør tilsat røbestoffer f.eks. fra 1460 ECU pr. ton i 1995 til 950 EUR pr. ton i 1999.

(65) Der er allerede nu ved at blive udviklet erstatningsprodukter, som primært indeholder vegetabilske fedtstoffer og en vis del ikke-subsidieret smør.

(66) Støttesatsen er fastsat pr. 100 kg. En nedsættelse af støttesatsen pr. 100 kg med 1 ECU svarer til en samlet besparelse på 10 ECU pr. ton.

(67) I Tyskland har man f.eks. med støtte fra annoncekampagner udviklet mærket "Butaris" med henblik på anvendelse af smørfedt som stegesmør i restauranter og private husholdninger. Andre eksempler er mærker, der er udviklet for ghee til det etniske marked, især i Det Forenede Kongerige, og en række mærker, der er udviklet af forskellige forarbejdningsvirksomheder for koncentreret smør til fremstilling af konditorvarer.

(68) Ved fremstillingen af konditorvarer er det vigtigt, at det anvendte fedtstof giver gode resultater ved en given bagetemperatur og bagetid. Ved at variere behandlingen og blandingen af de forskellige fedtstoffer, der indgår i smør (sterol, kolesterol og oleikol), kan fraktioneret smør give ensartede resultater året rundt.

(69) F.eks. lokale bageres og konditorers brug af færdigblandede produkter.

(70) Det har siden januar 1999 været støttesatsen for smør fra markedet med et fedtindhold på 82 % uden røbestoffer. Støttesatserne for koncentreret smør er højere.

(71) Kommissionens forordning (EØF) nr. 198/69 af 31. januar 1969, EFT L 26 af 1.2.1969, s. 31.

(72) Retten bemærkede i særberetning nr. 4/93 om kvotesystemet følgende: "Den straf, der pålægges ved overskridelse af det repræsentative fedtindhold, har ikke tilstrækkelig præventiv virkning", EFT C 12 af 15.1.1994. Fedtindholdet i den leverede komælk er forøget fra 3,87 % i 1984 (EF-10) til 4,09 % i 1997 (EU-15). Forøgelsen af fedtindholdet har direkte indvirkning på smørproduktionen. Ved beregningen af mælkeproduktionen forøges mælkemængden med 0,18 % pr. 0,1 g ekstra fedt pr. kg mælk. F.eks. vil en forøgelse af fedtindholdet på 22,2 % (fra 3,6 % til 4,4 %) resultere i en forhøjelse af tallet for mælkeproduktionen med 1,44 %.

(73) Fra 1. juli 2005 påbegyndes en gradvis reduktion af målpriser og interventionspriser for smør og skummetmælkspulver. Se Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999 af 17. maj 1999, EFT L 160 af 26.6.1999, s. 48.

Kommissionens svar

DE VIGTIGSTE RESULTATER AF REVISIONEN

Mejerisektoren er præget af strukturbetingede overskud, der betyder, at smørproduktionen overstiger efterspørgslen til normale markedspriser. Rådet har derfor inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik besluttet, at der skal gennemføres støtteforanstaltninger i form af et interventionssystem for smør og skummetmælkspulver samt interne og eksterne afsætningsforanstaltninger med henblik på at forbedre markedsbalancen og sikre stabilitet for både forbrugere og mælkeproducenter.

Interne afsætningsforanstaltninger er uomgængeligt nødvendige i en situation, hvor smørforbruget falder vedvarende, og de har hidtil vist sig at være et effektivt middel til at opretholde stabilitet og undgå mere udgiftskrævende offentlige interventionsopkøb. I snart 30 år har især ordningen for smør til fremstilling af konditorvarer og konsumis ("konditorsmør") været et vigtigt instrument til at forbedre markedsbalancen for smør. De relevante forordninger er blevet forbedret i tidens løb, og Rådet har i forbindelse med Agenda 2000-reformen bekræftet nødvendigheden af at videreføre afsætningsforanstaltningerne.

Støtteniveau og mængde i forbindelse med ordningen for konditorsmør og ordningen for koncentreret smør til direkte forbrug fastsættes ved offentlig licitation, og Kommissionen føler sig overbevist om, at anvendelsen af systemet hidtil har bevirket, at støtteniveau og mængde er blevet fastsat på et hensigtsmæssigt niveau og har sikret stabilitet og den mest rentable afsætning af smøroverskuddet på kort, mellemlang og lang sigt. Støtten er blevet nedsat med omkring 35 % siden 1995, og det har - på trods af at udgiftskrævende interventionsopkøb midlertidigt har været nødvendige - været muligt at foretage en opbremsning i den øgede anvendelse af subsidieret smør og sikre en rimelig markedsbalance.

Nedsættelser af støtten siden 1995 har medført årlige besparelser på ca. 250 mio. EUR for en mængde på ca. 500000 tons, men der er en risiko forbundet med en yderligere nedsættelse af støtten, navnlig i en periode karakteriseret ved lave priser og interventionsopkøb. Såvel støtteniveau som de mængder, der indgås kontrakt om, overvåges nøje af Kommissionen og medlemsstaterne inden for rammerne af Forvaltningskomitéen for Mælk og Mejeriprodukter.

Både smør af ringere kvalitet og importeret smør indgår i smørforsyningen, og de interne afsætningsforanstaltninger sikrer afsætningen af overskydende mælkefedt i form af smør, fløde og smørkoncentrat. Smør af ringere kvalitet og importeret smør er ikke støtteberettiget i sig selv, men kan anvendes til fremstilling af smørkoncentrat af høj kvalitet, uden at ordningens virkning svækkes. Det skal i den forbindelse påpeges, at internationale forpligtelser og aftaler skal overholdes for så vidt angår importeret smør.

Den ekspertundersøgelse, Revisionsretten henviser til, drejede sig specielt om to søgestoffer og deres sundhedsmæssige virkninger. Ifølge oplysninger, der efterfølgende er modtaget fra medlemsstaterne, anvendes disse røbestoffer ikke i forbindelse med ordningen for konditorsmør. Kommissionen vil derfor lade dem udgå af forordningen. I deres egenskab af aromastoffer vil de desuden blive gjort til genstand for vurdering i Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler i henhold til Rådets og Europa-Parlamentets forordning (EF) nr. 2232/96. Der er ikke i øjeblikket planer om at ændre Rådets direktiv om mærkningsbestemmelser, som i forvejen dækker aromastoffer og aspektet forbrugeroplysning og -beskyttelse.

Kommissionen har noteret sig Rettens bemærkninger vedrørende moms og vil inddrage dem i sine overvejelser i forbindelse med fremtidige foranstaltninger til modernisering og forenkling af momssystemet.

Medlemsstaterne vil blive informeret om Revisionsrettens bemærkninger vedrørende deres administration af afsætningsforanstaltningerne, og der vil i givet fald blive foretaget finansielle korrektioner i forbindelse med regnskabsafslutningen.

Ordningen for konditorsmør har primært til formål at sikre, at mælkefedt anvendes som råvare i stedet for konkurrerende vegetabilske fedtstoffer. De støtteberettigede produkter er omhyggeligt udvalgt af Forvaltningskomitéen for Mælk med dette mål for øje. Oplysninger om anvendelsen af subsidieret mælkefedt i forskellige færdigvaregrupper vil foreligge i nærmeste fremtid, og endvidere vil der blive foretaget en evaluering af den samlede markedsordning for mælk (herunder kvoteordningen) i 2001, således at resultaterne heraf vil være tilgængelige, når kvotesystemet tages op til revision i 2003.

Som det fremgår af Rådets afgørelser i forbindelse med Agenda 2000, vil der fortsat være et strukturbetinget overskud, og bortset fra en begrænset EU-støtte til generelle salgsfremmende aktiviteter anses det for at være industriens og mejerisektorens interesseorganisationers opgave at fremme afsætningen af mælk og mejeriprodukter og øge efterspørgslen.

På grund af den politik, der er ført i mejerisektoren i det sidste årti, især hvad angår forvaltningen af mælkekvotesystemet, blev der kun foretaget små interventionsopkøb i perioden 1995 - 1998, og lagrene var nedbragt til et niveau på ca. 3000 tons ved udgangen af 1998 sammenlignet med 1,3 mio. tons ved udgangen af 1986. Uheldigvis begyndte lagrene at vokse igen i 1999. Mejerisektorens andel af budgettet er desuden faldet fra 6 mia. ECU svarende til 30 % af de samlede udgifter i 1985 til under 3 mia. EUR svarende til 7 % af udgifterne i 1999.

DEN FÆLLES MARKEDSORDNING FOR MÆLK OG SMØROVERSKUDDET

6 - 22. Indførelsen af mælkekvoteordningen i 1984 medførte en øjeblikkelig nedsættelse af mælkeforsyningen, og efterfølgende kvotenedsættelser har sammen med de interne og eksterne afsætningsforanstaltninger forbedret markedssituationen for smør betydeligt.

Fastsættelsen af mælkekvoteniveauet er et politisk spørgsmål, som har været genstand for intense forhandlinger i Rådet. De kvotenedsættelser, der er gennemført tidligere, har imidlertid blot mindsket, men ikke fjernet det strukturbetingede overskud.

De offentlige interventionslagre af smør reduceredes fra 841000 tons ved udgangen af 1984 til 3000 tons ved udgangen af 1998 (efter at have været oppe på et rekordhøjt niveau på 1,3 mio. tons ved udgangen af 1986), og interventionsopkøbene blev begrænset til 43000 tons i perioden 1995 - 1998. I 1999, da der blev åbnet for offentlig intervention som følge af lave markedspriser i 11 medlemsstater, øgedes opkøbene til tæt ved 55000 tons.

Rådet har i forbindelse med Agenda 2000-reformen besluttet, at forhøjede kvoter skal ledsages af en 15 % nedsættelse i støtteprisen for smør og skummetmælkspulver, og på baggrund af den nedadgående tendens i forbruget af smør til markedspris vil der fortsat være et strukturelt overskud. Interne afsætningsforanstaltninger for smør og skummetmælkspulver vil derfor være absolut nødvendige i de kommende år.

Kommissionen henleder opmærksomheden på sit svar på Revisionsrettens beretning nr. 1/99 om støtte til anvendelse af skummetmælk og skummetmælkspulver til dyrefoder, hvori det påpegedes, at overskydende mælk, som ikke kan forarbejdes til andre værdiforøgede mejeriprodukter, bliver anvendt til fremstilling af smør og skummetmælkspulver, de to interventionsprodukter, som udgør grundlaget for markedsstøttemekanismen i mejerisektoren.

På baggrund af den nuværende markedssituation, der er karakteriseret ved stabil smørproduktion, mindsket eksport, øget import, et forholdsvis stabilt niveau for afsætning af smør i henhold til de interne afsætningsforanstaltninger og faldende forbrug af smør til markedspris, mener Kommissionen, at de interne afsætningsforanstaltninger har en væsentlig indvirkning på markedsbalancen, specielt i betragtning af, at de offentlige lagre er er blevet reduceret, og interventionsopkøbene har været af begrænset omfang.

Det strukturelle overskud på 20 % udtrykt i mælkeækvivalent (eksklusive det subsidierede forbrug), som Revisionsretten henviser til, nødvendiggør både et internt subsidieret salg af omkring 500000 tons smørækvivalent og eksportrestitutioner. I modsat fald vil smørproduktionen ende i offentlig intervention på et marked karakteriseret ved lave priser. Som Revisionsretten anfører i punkt 14, er det tvivlsomt, om der findes reelle afsætningsmuligheder for en øget eksport af EU-smør, og en reduceret afsætning under de interne afsætningsforanstaltninger vil derfor i vidt omfang resultere i udgiftskrævende offentlige interventionsopkøb.

De gennemsnitlige udgifter pr. ton, som angives af Revisionsretten i punkt 17, litra d), er ikke nødvendigvis en fuldstændig pålidelig afspejling af situationen på grund af tidsforskydningen mellem afgivelsen af bud på de ønskede mængder og den endelige udbetaling af støtten. Støttesatsen fra januar 1999 for konditorsmør (82 % uden røbestoffer) er på 910 EUR/ton, eksportrestitutionerne er på 1700 EUR/ton og interventionsprisen på 2954 EUR/ton.

AFSÆTNINGSORDNINGERNE

Fastsættelse af støtteniveauet

23 - 27. Kommissionen fastsætter en grænse for støtten ved hver licitation under hensyntagen til de mængder, der ønskes købt. Karakteren af de involverede procedurer betyder, at den erhvervsdrivende skal være i stand til at planlægge regelmæssige forsyninger. Han afgiver sit bud i overensstemmelse hermed, og den maksimumsstøttesats, der fastsættes for den pågældende licitation, vil være afgørende for, om den erhvervsdrivende kan erhverve den angivne mængde eller ej. Hvis støttesatsen fastsættes på et niveau, som medfører, at hans bud gentagne gange bliver afvist, vil han se sig om efter alternative råvarekilder og ophøre med at deltage i ordningen. Ordningen ville følgelig ikke være så produktiv, som den er i dag med hensyn til afsætning af smørfedt. En effektiv anvendelse af licitationssystemet, som sikrer et optimalt støtteniveau, hindrer ikke, at støttesatser og salgspriser for interventionssmør kan forblive uændret i visse perioder, hvis de mængder og de støttesatser, som de erhvervsdrivende ønsker i en given markedssituation, er i overensstemmelse med Kommissionens målsætninger. Kommissionen kan desuden beslutte ikke at godkende nogen af de modtagne bud.

I den nuværende situation er der intet, der tyder på, at efterspørgslen efter subsidieret smør er større end den disponible tilsigtede mængde, og Kommissionen er på baggrund af løbende drøftelser i Forvaltningskomitéen for Mælk overbevist om, at det nuværende støtteniveau er hensigtsmæssigt, og at licitationssystemet fungerer efter hensigten.

Det har i tidens løb været muligt at nedsætte støttesatserne inden for rammerne af det nuværende licitationssystem. Siden begyndelsen af 1995 er støtten til 82 %-smør tilsat røbestoffer under ordningen for konditorsmør blevet nedsat med 35 % fra 146 ECU/100 kg (svarende til 45 % af interventionsprisen) til 95 EUR/100 kg (svarende til 29 % af interventionsprisen). Støttens andel af markedsprisen er i samme periode faldet fra omkring 45 % til omkring 30 %.

Støtten til koncentreret husholdningssmør blev i samme periode nedsat fra 209 ECU/100 kg til 117 EUR/100 kg svarende til 40 %, og støtten til nonprofit-organisationer fra 156 ECU/100 kg til 105 EUR/100 kg svarende til 32 %.

Licitationssystemet anses af medlemsstaterne og Kommissionen for at være klart og gennemskueligt for både erhvervsdrivende og administrationer og den bedste metode til at forvalte mængderne. Systemet blev indført for at sikre lige adgang for alle købere, sikre, at støtten fastsættes på det strengt nødvendige niveau, og at der kan føres effektivt tilsyn med de mængder, der afgives bud på. Stabilitet er afgørende for brugerne og en afgørende forudsætning for, at ordningerne kan fungere gnidningsløst.

Kvalitetskrav

28 - 30. Kommissionen henleder opmærksomheden på, at ydelsen af støtte i henhold til de interne afsætningsforanstaltninger er indført for at sikre afsætning af overskydende mælkefedt i form af smør, fløde og smørkoncentrat. Interventionsprisen for smør fastsættes på grundlag af specifikke produktkriterier og hertil relaterede produktionsomkostninger, og hvis støtteniveauet for smørkoncentrat var baseret på de samme kriterier og omkostninger, ville støtten til smørkoncentrat skulle være højere. Kvalitetskravene til subsidieret smør behøver derfor ikke at være identiske med de krav, der gælder for smør til offentlig og privat oplagring. Støtten ydes endvidere til smørkoncentrat, for hvilket der i forordningen er fastsat høje kvalitetskrav, og ikke til de råvarer, der anvendes til at fremstille det. Smørkoncentratet kan anvendes til fremstilling af et mellemprodukt med et fedtindhold på 82 % tilsat røbestoffer ("rekombineret smør"), og støtten er den samme som til 82 %-smør tilsat røbestoffer.

Det er Kommissionens opfattelse, at hvis det ikke er tilladt at anvende produkter af ringere kvalitet til fremstilling af smørkoncentrat, vil disse produkter forblive på markedet, hvor de kan risikere at skubbe dyrere smør af højere kvalitet ud i offentlig intervention.

Udbetaling af støtte til importeret smør

31 - 33. I forlængelse af en tidligere henstilling fra Revisionsretten har Kommissionen forelagt forvaltningskomiteén forslag om at udelukke importeret smør fra ordningen for konditorsmør. Af markeds- og kontrolhensyn er dette blevet afvist af medlemsstaterne, som påpegede, at det egentlige problem bestod i, at Rådet og internationale aftaler tillader import af smør på præferencevilkår; men når smørret først var importeret, skulle det efter deres mening behandles på samme måde som EU-smør. Kommissionen er desuden bundet af internationale forpligtelser og aftaler og kan således ikke stoppe udbetalingen af eksportrestitutioner for produkter, der ikke er omfattet af bilag I, selv om de indeholder forarbejdede importerede produkter, der er klassificeret under andre KN-koder.

Revisionsretten anfører, at det er attraktivt at anvende smør, der importeres i henhold til præferenceordninger, til fremstilling af koncentreret smør, som er berettiget til støtte i henhold til afsætningsforanstaltningen for konditorsmør, fordi man derved undgår de emballerings- og distributionsomkostninger, der er forbundet med detailsalg. Kommissionen mener imidlertid, at selv om det kan være en fordel at undgå distributionsomkostningerne til detailsalg, udlignes denne fordel i nogen grad af, at den pris, der kan opnås for bulksmør er lavere end prisen for små pakker smør til detailsalg. Endvidere er det dyrere at fremstille smørkoncentrat af smør end af fløde, der normalt anvendes som råvare, og som støtten er baseret på. De erhvervsdrivende kan desuden kun benytte denne mulighed lejlighedsvis, afhængigt af markedsvilkårene.

34. Selv om Rådet i sin afgørelse om decharge for regnskabsåret 1997(1) har henstillet, at der indføres en bestemmelse om, at smørkoncentrat, der anvendes i henhold til ordningen for konditorsmør, skal være af EU-oprindelse, har det i sin nye grundforordning (EF) nr. 1255/1999 (som har indarbejdet Rådets forordning (EØF) nr. 1723/81, der bemyndiger afsætningsforanstaltningerne) ikke udelukket anvendelsen af importeret smør til fremstilling af smørkoncentrat. Importeret smør i sig selv er i forvejen udelukket fra ordningen.

Særlige sundhedsmæssige aspekter

35 - 38. Efter anmodning fra medlemsstaterne blev røbestoffer indført af kontrolhensyn for over 20 år siden. Produkter tilsat røbestoffer er underlagt mindre streng kontrol end produkter uden røbestoffer. På daværende tidspunkt var der endnu ingen fællesskabslovgivning om tilsætningsstoffer, aromastoffer osv. Det var derfor ikke Kommissionens ansvar at kræve forudgående testning eller godkendelse af anvendelsen af røbestoffer i den form og i den yderst begrænsede mængde, der var påkrævet. Det påhvilede medlemsstaterne, i og med at de havde godkendt fællesskabslovgivningens tilladelse til anvendelse af røbestoffer, at sikre, at de pågældende stoffer i henhold til national lovgivning kunne godkendes til menneskeføde i den form og i den yderst begrænsede mængde, der var påkrævet.

Den seneste fællesskabslovgivning om tilsætningsstoffer og nye levnedsmidler har ikke ændret denne grundholdning, eftersom røbestoffer generelt ikke betragtes som levnedsmiddeltilsætningsstoffer i henhold til direktiv 89/107/EØF, og de tjener et andet formål.

Den ekspertundersøgelse, som Retten henviser til, drejer sig om to bestemte røbestoffer: thymol og capsaicin. Men ikke alle de røbestoffer, der er tilladt i henhold til ordningen for konditorsmør, anvendes i praksis, og ifølge oplysninger, der efterfølgende er modtaget fra medlemsstaterne, anvendes de to omhandlede aromastoffer ikke. På den anden side er de opført i fællesskabsfortegnelsen over ca. 3000 aromastoffer, som skal vurderes af Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler i løbet af de kommende fem år i henhold til Rådets og Europa-Parlamentets forordning (EF) nr. 2232/96(2). Kommissionen vil i Forvaltningskomitéen for Mælk stille forslag om at lade de to ovennævnte røbestoffer udgå fra ordningen for konditorsmør.

I henhold til ordningen for konditorsmør tilsættes røbestoffer til smør, smørkoncentrat og fløde, der er bestemt til yderligere forarbejdning og til fremstilling af sammensatte levnedsmidler, som er omfattet af de almindelige mærkningsbestemmelser i Rådets direktiv 79/112/EØF(3). Direktivet dækker tillige aspektet forbrugeroplysning og -beskyttelse, og der er derfor i øjeblikket ingen planer om at indføre specifikke mærkningsbestemmelser for røbestoffer.

Moms på EU-tilskud

39 - 41. Rettens påpegning af manglende harmonisering af lovgivningen om moms på tilskud er til dels et direkte resultat af momsdirektivet selv.

Kommissionen har ad forskellige veje forsøgt at sikre en mere ensartet fremgangsmåde vedrørende opkrævning af moms på tilskud, men uden held, idet medlemsstaterne ikke har kunnet nå til enighed indbyrdes. Som led i bestræbelserne på at modernisere og forenkle momssystemet agter Kommissionens at foreslå en gennemgribende revision af ordningerne vedrørende moms på tilskud i Unionen. I den forbindelse vil den tage hensyn til Rettens bemærkninger.

Særlige svagheder ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2571/97 ("konditorsmør")

Komplicerede regler

42 - 45. Forordning (EF) nr. 2571/97, der trådte i stedet for forordning (EØF) nr. 570/88 pr. 1. januar 1998, er resultatet af mere end to års forberedende arbejde i arbejdsgrupper under Forvaltningskomitéen for Mælk og Mejeriprodukter. Nationale eksperter (der skulle dække alle aspekter i relation til forvaltningen af ordningen) og Kommissionens eksperter fra markedsafdelingen, med støtte fra afdelingerne for juridiske anliggender, told, EUGFL og finanskontrol, deltog i udarbejdelsen af forordningen. Forordningen tager desuden hensyn til henstillinger fra Retten og fra en ekstern "sagkyndig forenklingsgruppe", der blev nedsat i overensstemmelse med Rettens henstillinger inden for rammerne af forordning (EØF) nr. 570/88, og som havde til opgave at kombinere to forordninger.

Forordningens struktur og regler afspejler bestræbelserne på at sikre en bedre forvaltning og kontrol med fællesskabsmarkedet og fællesskabsmidler såvel som de komplicerede forhold, der gør sig gældende i industrien og med hensyn til udvælgelsen af de produkter, som kan omfattes af ordningen - hvor henvisningen til den kombinerede nomenklatur er en afgørende faktor.

Kommissionen noterer sig Rettens synspunkt vedrørende anvendelsen af støtten og er enig i, at løbende vurdering af forvaltning og kontrol er påkrævet. Erfaringerne fra de to første år, hvor den nye forordning har været i kraft, har imidlertid vist, at ordningen har fungeret tilfredsstillende.

Rettens forslag i punkt 44 om at forhøje minimumsmængden pr. bud ville ganske rigtigt reducere antallet af kontrolforanstaltninger som omhandlet i artikel 23, stk. 2, i forordningen om ordningen for konditorsmør. Kommissionen vil se nærmere på dette forslag.

Fejl og mangler ved tilsynet

46 - 47. Koderne i den kombinerede nomenklatur og de støtteberettigede produktgrupper er udvalgt med stor omhu for at sikre den størst mulige effektivitet. Forordning (EF) nr. 2571/97 (særlig artikel 25 og bilag VIII til XIII) vil sikre, at der indberettes flere statistiske oplysninger om anvendelsen af forskellige typer støtteberettigede produkter, mellemprodukter og nærmere angivne færdigvaregrupper i overensstemmelse med Rettens henstilling. Kommissionen mangler stadig fyldestgørende, sammenlignelige oplysninger fra to store medlemsstater, for at den kan foretage en pålidelig evaluering. Dette har imidlertid ikke hindret Kommissionen i at gennemføre en fornuftig markedsforvaltning og gennem licitationssystemet at nedsætte støtteniveauet. Medlemsstaterne er gentagne gange blevet anmodet om at fremsende manglende oplysninger og overholde de tidsfrister, der er angivet i forordningen.

Særlige svagheder ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2191/81 ("smør til nonprofit-organisationer")

48 - 49. I henhold til forordningen skal medlemsstaterne iværksætte alle de nødvendige kontrolforanstaltninger til sikring af overholdelse af forordningens bestemmelser, og den administrative byrde for det udbetalende organ, som Retten henviser til, kan meget vel tænkes at være forårsaget af den kompetente myndighed selv.

50. Denne afsætningsforanstaltning blev indført med henblik på afsætning af overskydende mælkefedt, hvilket er målet for alle afsætningsforanstaltninger på det interne marked. Det af Rådet fastsatte retsgrundlag er også det samme. Kommissionen kan derfor ikke tilslutte sig Rettens forslag om at overføre ordningen til budgetposten for fødevarehjælp.

SVAGHEDER VED MEDLEMSSTATERNES ADMINISTRATION AF FORANSTALTNINGERNE

51 - 53. Idet Kommissionen noterer sig Rettens bemærkninger vedrørende kontrolforanstaltningerne, skal det påpeges, at der er ydet tilskud til omkring 500000 tons smørækvivalent årligt siden 1995, og at Kommissionen, for så vidt som medlemsstaterne har indberettet en række uregelmæssigheder i løbet af denne periode, finder, at systemet har fungeret relativt tilfredsstillende.

Rettens bemærkninger vil blive fulgt op i forbindelse med regnskabsafslutningen og videresendt til de berørte medlemsstater. Hvis de anførte kritikpunkter bekræftes, kan de eventuelt føre til finansielle korrektioner. For så vidt angår de af Retten påtalte forhold i Nederlandene (punkt 53), har Kommissionen indledt proceduren med henblik på iværksættelse af de nødvendige opfølgende kontrolforanstaltninger.

AFSÆTNINGSFORANSTALTNINGERNES PRODUKTIVITET OG OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET

Bestemmelse af produktivitet og omkostningseffektivitet

54 - 56. I henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 og forordning (EØF) nr. 1723/81 (erstattet af forordning (EF) nr. 1255/1999) skal Kommissionen i den nuværende overskudssituation støtte smørmarkedet. Forskellige afsætningsforanstaltninger til støtte for det samlede forbrug af mælkefedt i form af smør, smørkoncentrat og fløde, er derfor blevet indført.

Balancen på markedet for smør og de disponible oplysninger om de gennemførte subsidierede salg berettiger afsætningsforanstaltningerne, som sammen med interventionssystemet sikrer, at markedsprisen for mælk kommer tættere på den målpris, der er fastsat af Rådet. Foranstaltningerne har klart bidraget til at begrænse interventionsopkøb.

Kommissionen understreger, at selv om der endnu ikke er foretaget en specifik evalueringsundersøgelse, har den nøje overvåget markedsforvaltningsforanstaltningerne for smør i samarbejde med medlemsstaterne inden for rammerne af Forvaltningskomitéen for Mælk.

Der er desuden ved at blive etableret et system, som vil sætte Kommissionen i stand til at evaluere de tre markedsordninger, der skal reformeres i forbindelse med Agenda 2000 (markafgrøder, oksekød og mælk), på mellemlang sigt (mellem 2002 og 2006).

Det er i den forbindelse planlagt at evaluere den samlede markedsordning for mælk (herunder kvoteordningen) i 2001, således at resultaterne kan foreligge betids nok til at kunne anvendes i forbindelse med revisionen af kvoteordningen i 2003.

Afgørende faktorer for efterspørgslen på det interne marked

Karakteristik af markedet

57 - 60. Mange faktorer influerer på de erhvervsdrivendes valg mellem smør eller en anden form for fedtstof. Støtteniveauet for mælkefedt og ændringer i støtteniveauet vil ganske givet have indflydelse på valget mellem de forskellige fedtstoffer og på de mængder, der indgås kontrakt om; men også den sammenhæng, hvori sådanne ændringer foretages, og mange andre faktorer indvirker på de erhvervsdrivendes valg og på hvor store mængder, der på kort og lang sigt bydes på. Ændrede og forventede støttesatser, tilgængeligheden af råvarer og prisen på konkurrerende vegetabilske produkter, opskrifter, mærkevarer, image, kvalitet, smag, strategi, fremstillingsproces, indførelse af nye produkter osv. influerer alt sammen på de