KOMMISSIONENS BESLUTNING af 20. december 1995 om ændring af støtteordningerne for motorkøretøjsindustrien i Spanien (Kun den spanske udgave er autentisk) (Tekst af betydning for EØS) (96/313/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med ovenstående artikler, og

ud fra følgende betragtninger:

I

Indledning af proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2

Ved skrivelse af 5. oktober 1995 underrettede Kommissionen Spanien om sin beslutning af 20. september 1995 (1) om at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, med hensyn til alle nugældende ordninger i Spanien, på grundlag af hvilke der fra den 1. januar 1996 kan tildeles støtte til fabrikanter af motorkøretøjer.

Ved indledningen af proceduren undersøgte Kommissionen Spaniens begrundelse for at afvise at acceptere genindførelsen af EF-rammebestemmelser for statsstøtte til motorkøretøjsindustrien (herefter benævnt »rammebestemmelserne«), som foreslået af Kommissionen i dennes beslutning af 5. juli 1995. Efter at have undersøgt disse argumenter kom Kommissionen til den konklusion, at der ikke i øjeblikket var grund til at acceptere den spanske afvisning.

Ved nævnte skrivelse af 5. oktober anmodede Kommissionen den spanske regering om at fremsætte sine bemærkninger senest to uger efter modtagelsen af skrivelsen. I overensstemmelse med artikel 93, stk. 2, underrettede Kommissionen de øvrige medlemsstater og andre interesserede herom ved at offentliggøre skrivelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende, og den opfordrede dem til at fremsætte deres bemærkninger.

II

De spanske myndigheders bemærkninger

Den spanske regering fremsatte ved skrivelse af 31. oktober 1995 sine bemærkninger som led i proceduren. Dens argumenter, der i store træk svarer til dem, den fremførte i sin skrivelse af 16. august 1995 som begrundelse for afvisningen, går ud på følgende:

1. Overtrædelse af traktatens artikel 93, stk. 1

Kommissionen skulle have ændret den bogstavelige og logiske rækkefølge i artikel 93, stk. 1, der i første række fastslår følgende: »Kommissionen foretager sammen med medlemsstaterne en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater«, og derefter, at »Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver.«

Inden diskussionen af genindførelsen af rammebestemmelserne med medlemsstaterne på det multilaterale møde den 19. juli 1995 havde Kommissionen allerede den 5. juli 1995 vedtaget en beslutning, hvori den foreslog medlemsstaterne at genindføre dem og advarede dem om, at den, hvis de ikke gav deres tilslutning til forslaget, ville indlede proceduren i artikel 93, stk. 2. Desuden kunne det ikke gøres gældende, at Kommissionens forslag var blevet drøftet på det multilaterale møde den 4. juli 1995, hvor medlemsstaterne blot tog det til efterretning og forbeholdt sig deres stilling.

Kommissionen skulle heller ikke have påvist, at indførelsen af de nye retningslinjer var så påtrængende nødvendig, at bestemmelserne i artikel 93, stk. 1, ikke kunne overholdes.

Endelig skulle kendsgerningerne have bekræftet de betragtninger, de spanske myndigheder havde anført på det multilaterale møde den 19. juli 1995, hvorefter Kommissionens efterfølgende høring af medlemsstaterne var uden egentlig betydning, da den ikke kunne ændre de »passende foranstaltninger«, Kommissionen havde foreslået den 5. juli 1995.

2. Manglende samlet evaluering af anvendelsen af rammebestemmelserne

De spanske myndigheder var heller ikke enige i genindførelsen af rammebestemmelserne, eftersom de ikke var blevet evalueret under et i de seneste år. Kommissionen erkendte også nødvendigheden af en sådan evaluering i sin skrivelse af 5. oktober 1995, hvori den anførte, at den havde til hensigt til næste år at foretage en uafhængig undersøgelse af anvendelsen af rammebestemmelserne siden indførelsen af disse. De spanske myndigheder er imidlertid af den opfattelse, at en sådan undersøgelse, hvori det blev påvist, hvor velegnede kriterierne og anvendelsesmetoden for rammebestemmelserne havde været i de forløbne seks år, burde have været gennemført, inden beslutningen om at forlænge deres gyldighedsperiode med yderligere tre år blev vedtaget.

De spanske myndigheders holdning skulle desuden være i overensstemmelse med Europa-Parlamentets beslutning af 2. september 1995 om Kommissionens meddelelse om automobilindustrien i Den Europæiske Union, hvori Europa-Parlamentet anmodes om, at virkningerne af alle de fællesskabspolitikker, der vedrører automobilindustrien, undersøges mindst tre gange om året.

3. Begrundelse for rammebestemmelser for statsstøtte til motorkøretøjsindustrien set i forhold til andre sektorer. Indgreb med henblik på omstrukturering af denne sektor inden for Fællesskabet

De spanske myndigheder gjorde gældende, at det i princippet kunne give mening at fremme en nedskæring af overkapaciteten inden for en sektor med begrænset konkurrenceevne. Hvis overkapaciteten imidlertid findes inden for en sektor med virksomheder med en høj grad af international konkurrenceevne, er opretholdelse af specifikke restriktive rammebestemmelser ensbetydende med diskrimination af disse virksomheder i forhold til virksomheder inden for andre sektorer og en begrænsning af deres fremtidige konkurrenceevne. Den manglende logik i denne fremgangsmåde træder endnu tydeligere frem, hvis man tager hensyn til, at det er de mest konkurrencedygtige virksomheder inden for sektoren, der beslutter at foretage nye investeringer i kapacitetsudvidelse og forbedring af deres teknologiske udstyr. Den spanske regering mener, at disse virksomheder, der har direkte kontakt med markedet, har et bedre kendskab til sektoren end Kommissionen.

Hvad angår bemærkningen i Kommissionens skrivelse af 5. oktober 1995 om, at Spanien tidligere har accepteret anvendelsen af rammebestemmelserne, mindede de spanske myndigheder om, at dette skete, efter at der var indledt procedure efter artikel 93, stk. 2, og på visse betingelser. Inden accepten forsikrede det medlem af Kommissionen, der havde ansvaret for konkurrencepolitikken, i en skrivelse af 10. januar 1990 de spanske myndigheder om, at »de regionale fordele ved støtten til motorkøretøjsindustrien vil fortsat være afgørende for Kommissionens beslutninger, og vægten af det regionale argument øges i takt med omfanget af de pågældende regioners strukturelle ulemper«. I sit svar af 5. februar 1995 påpegede den spanske regering over for Kommissionen, at dens accept af rammebestemmelserne ikke foregreb dens holdning til Kommissionens fremtidige handlemåde i forbindelse med dens nye statsstøttepolitik, hvorom der blev givet meddelelse i december 1989.

Med hensyn til Kommissionens opfattelse, hvorefter et stort antal konkurrenter inden for en industriel sektor ikke i sig selv giver fuld garanti for fri konkurrence, påpegede de spanske myndigheder, at det ikke desto mindre er et forhold, der bidrager til, at markedsmekanismerne fungerer korrekt, idet det formindsker muligheden for, at virksomhederne indgår hemmelige aftaler.

Endelig gentog de spanske myndigheder, at det er uhensigtsmæssigt at bruge konkurrencepolitikken til at regulere en industriel sektor inden for Fællesskabet med. Ved fastlæggelsen af foranstaltninger og instrumenter til tilpasning af industrien kan man ikke udelukkende tage hensyn til konkurrencemæssige kriterier og se stort på forhold som industriens struktur og regionaludvikling. De spanske myndigheder gjorde desuden gældende, at traktatens bestemmelser vedrørende kontrol med statsstøtte var tilstrækkelige til at styrke konkurrencen, hvorfor der ikke var behov for et system med rammebestemmelser (en »superkontrol«), der ikke tog hensyn til en lang række indirekte følger af investeringerne. Der var således ikke taget behørigt hensyn til bestemmelserne i artikel 92, stk. 3, litra a).

Den spanske regering fremhævede, at det af Kommissionens beslutninger om godkendelse af statsstøtte i overensstemmelse med de gældende rammebestemmelser siden 1989 og indtil midten af 1995 fremgår, at den gennemsnitlige støtteintensitet, der godkendes i Fællesskabet, er på 25 %. Medens gennemsnittet for den godkendte støtte i nogle medlemsstater når op på 46 %, er gennemsnittet i Spanien på kun 13 %.

4. Regionalstøtte i medfør af artikel 92, stk. 3, litra a)

De spanske myndigheder var af den opfattelse, at argumenterne i Kommissionens skrivelse af 5. oktober 1995 viste, at man i praksis ikke tog hensyn til traktatens sondring mellem regionalstøtte efter henholdsvis artikel 92, stk. 3, litra a), og litra c). Den eneste betingelse for godkendelse af støtte i medfør af artikel 92, stk. 3, litra a), er, at den skal fremme den økonomiske udvikling i det pågældende område, medens støtte efter artikel 92, stk. 3, litra c), skal fremme udviklingen af en region uden at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.

Kommissionens kriterium, hvorefter regionalstøtte skal stå i forhold til de reelle ulemper for en investor, vil, hvis det anvendes strikt, forhindre de økonomiske incitamenter, der er nødvendige for udviklingen af Fællesskabets ugunstigt stillede områder. At skabe velstand og beskæftigelse i Fællesskabets ugunstigt stillede områder, hvilket er et af dets overordnede mål, bliver uretmæssigt underlagt konkurrencepolitikken. Spanien kan derfor ikke acceptere den hidtidige praksis med hensyn til anvendelsen af rammebestemmelserne. Denne anvendelse er baseret på det absolutte princip, at når en sektor er præget af overkapacitet, skal regionalstøtten til denne sektor begrænses til de reelle nettoulemper ved at placere det subventionerede projekt i en støttet region. Den spanske regering gentog, at Kommissionen i hvert enkelt tilfælde skal påvise, at en investering »ikke fremmer områdets økonomiske udvikling«, som er det eneste krav i henhold til artikel 92, stk. 3, litra a), som følge af den angivelige overkapacitet inden for sektoren.

De spanske myndigheder fremhævede desuden, at det ikke kan gøres gældende, at når støtten fremmer placering og udvikling af investeringer inden for en sektor i Fællesskabet, der er præget af overkapacitet, kan den pågældende støtte ikke fremme den økonomiske udvikling i området. I teorien vil overkapaciteten blive justeret på et fuldstændigt konkurrencepræget marked gennem en afpasning af udbud og efterspørgsel. På grund af de markante forskelle i udviklingen af de forskellige områder i Fællesskabet kan denne hypotese ikke anvendes. Da der således ikke findes en perfekt justeringsmekanisme, og eftersom en lang række faktorer er bestemmende for opretholdelsen af den industrielle aktivitet på lang sigt, kan det ikke fastslås, at en investering ikke vil være positiv for udviklingen af et bestemt område. Placering af investeringer i mindre konkurrencedygtige områder har tværtimod en lang række positive virkninger, der bør betragtes som gunstige for den økonomiske udvikling i området. Af denne grund er den ændring af industriens relative priser, der forårsages af ydelsen af statsstøtte, fuldt ud berettiget som middel til at fremme den industrielle aktivitet i Fællesskabets ugunstigt stillede områder.

Den spanske regering hævdede, at den store frihed, Kommissionen har med hensyn til udøvelsen af sit skøn i forbindelse med anvendelsen af undtagelserne i artikel 92, stk. 3, og som Domstolen har bekræftet, ikke generelt kan ophæve den forskel, traktaten selv gør mellem behandling af regionalstøtte efter henholdsvis artikel 92, stk. 3, litra a) og c).

Endelig udelukker den omstændighed, at Kommissionen er fuldt ud beføjet til at organisere sine egne tjenestegrene, ikke, at medlemsstaterne har ret til at give udtryk for deres mening om denne organisation. De spanske myndigheder mener således, at analysen af de langsigtede fordele ved regionale investeringer bør foretages af de af Kommissionens tjenestegrene, der har ansvaret for regionalpolitikken, og som bruger en anden metode ved anvendelse af rammebestemmelserne end de tjenestegrene, der har ansvaret for konkurrencepolitikken.

5. Ekstern konkurrence

Den spanske regering gjorde gældende, at hverken Kommissionens hensigt om at »opnå lige vilkår for adgang til tredjelandes markeder for automobilproducenter i Den Europæiske Union gennem andre instrumenter end dem, der anvendes i konkurrencepolitikken«, eller dens udtalelse om, at WTO's aftale om subsidier og udligningsforanstaltninger indebærer »fremskridt, fordi regionale støtteprojekter i tredjelande nu skal tage udgangspunkt i en generel udviklingsplan, der skal forelægges for WTO, og som Kommissionen om nødvendigt kan indgive klage over«, fjerner risikoen for, at regionalstøtte i tredjelande med en støtteintensitet på helt op til 75 % vil blive betragtet som forenelig med aftalen. Kommissionen har erkendt, at der er tale om en sådan risiko i dokumentet »Implikationerne af GATT's subventionsregler for kontrollen med statsstøtte i Den Europæiske Union«, der blev drøftet på det multilaterale møde i december 1994. I denne forbindelse har den spanske regering understreget, at sektoren selv har bekræftet, at der er tale om en reel risiko.

6. Intern procedure og metode ved anvendelsen af rammebestemmelserne

Som svar på Kommissionens bemærkninger i dennes skrivelse af 10. oktober 1995 anførte de spanske myndigheder, at dokumentet IV/5558/92, der blev forelagt ved det multilaterale møde den 8. december 1992, henviste til nogle evalueringsprincipper uden at behandle metoden for deres anvendelse.

Det skulle således fremgå af dokumentet, at Kommissionen i forbindelse med regionalstøtte har besluttet, at man i hvert enkelt tilfælde skulle beregne de marginale nettoomkostninger ved en placering i et støttet område i stedet for en placering i et centralt ikke-støttet område. På denne måde kunne man beregne de omkostninger, der er knyttet til et bestemt område. Kommissionen skulle derfor med hjælp fra fabrikanter og en uafhængig ekspert have vurderet nettomarginalomkostningerne ved investering og nettomarginalomkostningerne ved driften i de fem første produktionsår. Det anføres desuden i nævnte dokument, at »hidtil har Kommissionen accepteret, at regionalstøtte kunne overstige de supplerende marginalomkostninger, når den er kommet til den konklusion, at projektet ikke indebærer sektormæssige problemer«, samt at Kommissionen i modsat fald fald mener, »at den bedste mulighed er at begrænse støtten til det beløb, der er absolut nødvendigt for at kompensere for nettomarginalomkostningerne«. Ifølge den spanske regering skulle dokumentet fra 1992 ikke have redegjort for, hvilken »metode« der var anvendt, eller hvilke faktorer og parametre der var brugt ved beregningen af »nettomarginalomkostningerne«.

Den spanske regering sluttede heraf, at metoden ikke var blevet drøftet på det multilaterale møde den 8. december 1992. Man skulle kun have drøftet relevansen af det princip, der lå til grund for metoden, og flere af medlemsstaternes delegationer skulle have givet udtryk for deres modstand.

Endvidere henviser generaladvokaten i sit forslag til afgørelse i sag C-225/91 (Matra mod Kommissionen) (2), ikke til den særlige metode, Kommissionens tjenestegrene benytter ved anvendelsen af rammebestemmelserne, men til »den fælles metode til vurdering af regionalstøtte«.

Med hensyn til den interne procedure og den metode, Kommissionen har anvendt, påpegede de spanske myndigheder, at:

1) Kommissionens metode medfører accept af en lang række hypoteser, der er meget vanskelige eller endog umulige at afprøve.

2) Under behandlingen af en sag har medlemsstaten kun kendskab til de oplysninger, Kommissionen har fået forelagt, men ikke til dem, den i sidste ende tager hensyn til, eftersom Kommissionens tjenestegrene benytter oplysninger fra forskellige kilder.

3) Det vides heller ikke, hvordan Kommissionens tjenestegrene anvender de forelagte oplysninger ved beregningen af den maksimale tilladte støtteprocent. En medlemsstat ved blot, at »oplysningerne behandles af en meget avanceret type computer, der foretager tusindvis af beregninger«.

4) I forbindelse med omfanget af supplerende regionalstøtte rejste de spanske myndigheder desuden to spørgsmål: for det første de skøn, Kommissionens tjenestegrene lægger til grund for anvendelsen i en konkret sag, og for det andet støttens værdi på blot 3 % sammenholdt med den intensitet for regionalstøtte, Kommissionen godkender for bestemte områders vedkommende.

Efter den spanske regerings opfattelse har den anvendte metode således en meget subjektiv karakter, og den er i nogle tilfælde meget lidt gennemsigtig og tyder på meget begrænsede hensyn til regionale aspekter. Det konkrete resultat af anvendelsen af denne metode skulle bl.a. være, at godkendelse af støtte med en intensitet på under 25 % af den værdi, Kommissionen generelt har godkendt for det pågældende støttede område, kan tage et helt år.

Endvidere kan man ikke regne med, at hver gang en kommissionsbeslutning ikke indbringes for Domstolen, er det fordi medlemsstaten og den støttemodtagende virksomhed er fuldt tilfredse. I denne forbindelse anførte de spanske myndigheder det begrænsede omfang af Domstolens kontrol med retsakter (3).

Med hensyn til forsikringen om, at »Kommissionen har truffet de nødvendige forholdsregler for at sikre fortrolig behandling af de modtagne oplysninger«, gentog de spanske myndigheder, at fortroligheden ikke var garanteret, hvilket havde vist sig i flere tilfælde (f.eks. inden for stålsektoren). Den spanske regering insisterede endvidere på, at der i nogle tilfælde blev krævet urimeligt mange oplysninger.

De spanske myndigheder fandt den betragtning uacceptabel, der kom til udtryk i punkt f) i Kommissionens skrivelse af 5. oktober 1995, om, at opretholdelse af fordrejninger af samhandelen mellem medlemsstaterne er uforenelig med bekæmpelse af overførsel af industrielle og beskæftigelsesmæssige problemer fra én medlemsstat til en anden eller endog med »flugten« til udlandet af projekter, der skaber velstand og beskæftigelse. Over for Kommissionens holdning fremfører den spanske regering, at rammebestemmelserne ikke synes at have forhindret medlemsstaterne i at yde en virksomhed højere regionalstøtte, hvilket skulle fremgå af Fjerde Oversigt over Statsstøtte.

Med hensyn til den sidste bemærkning i Kommissionens skrivelse af 5. oktober 1995, hvor det anføres, at der ikke er baggrund for at acceptere de spanske myndigheders afvisning af at give deres tilslutning til genindførelsen af rammebestemmelserne, og hvori der henvises til, at de øvrige 14 medlemsstater har godkendt dem betingelsesløst, bemærkede de spanske myndigheder endeligt, at Spaniens afvigende holdning retfærdiggjordes af den omstændighed, at den spanske industri har haft meget større strukturelle problemer under krisen inden for sektoren end de øvrige europæiske bilproducentlande. Den spanske regering understregede desuden de alt for store vanskeligheder, anvendelsen af rammebestemmelserne ville have medført i forbindelse med ydelse af statsstøtte med henblik på løsning af problemerne.

III

Bemærkninger fra tredjemand

Kommissionens beslutning af 20. september 1995 om at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2, med hensyn til alle gældende spanske støtteordninger, på baggrund af hvilke der efter den 1. januar 1996 kunne tildeles støtte til fabrikanter af motorkøretøjer, er blevet offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (4).

Ved offentliggørelsen opfordrede Kommissionen de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til sagen i løbet af to uger.

Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra de øvrige medlemsstater eller andre interesserede parter.

IV

Vurdering af de modtagne bemærkninger og kommentarer

Hvad angår den spanske regerings argumenter, der er anført i afsnit II, punkt 1-6, i denne beslutning, fastholder Kommissionen følgende:

1. Overtrædelse af artikel 93, stk. 1

Kommissionen gentager sin faste beslutning om fuldt ud at overholde den forpligtelse, som traktaten pålægger den og medlemsstaterne om at samarbejde regelmæssigt, og som Domstolen mindede om i sin dom af 29. juni 1995 (5), og sin overbevisning om at have respekteret ånden i artikel 93, stk. 1, ved at opføre punktet på dagsordenen for det multilaterale møde den 4. juli 1995 for at give medlemsstaterne lejlighed til at udtale sig om udkastet til beslutningen. Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at næsten alle medlemsstater under dette møde gav deres tilslutning til Kommissionens forslag om genindførelse af rammebestemmelserne for en toårig periode, idet de dog ønskede at få en ny lejlighed til at drøfte de påtænkte ændringer på endnu et multilateralt møde, inden de imødekom Kommissionens anmodning om deres samtykke.

Som den spanske regering erkender i sin skrivelse af 18. august 1995, blev den spanske delegations bemærkninger på det multilaterale møde den 19. juli 1995 desuden i virkeligheden diskuteret punkt for punkt, og Kommissionen tog hensyn til dem ved denne lejlighed. Kommissionen ser sig nødsaget til igen at minde om, at under det seneste multilaterale møde blev alle de ændringer, den foreslog, hilst velkomne af det store flertal af medlemsstater, og at ingen medlemsstat fremsatte andre ændringsforslag. Kommissionen så sig derfor ikke nødsaget til at ændre sit forslag af 5. juli 1995 inden fristen for medlemsstaternes svar, der udløb den 22. august 1995.

Kommissionen mener derfor, af dens beslutning af 5. juli 1995 blev vedtaget i overensstemmelse med artikel 93, stk. 1, og at den er omfattet af det permanente samarbejde med medlemsstaterne.

2. Manglende samlet evaluering af anvendelsen af rammebestemmelserne

Kommissionen bekræfter over for medlemsstaterne sin faste målsætning om næste år at gennemføre en uafhængig undersøgelse af anvendelsen af rammebestemmelserne, siden de blev indført, på samme måde som det er sket i forbindelse med rammebestemmelserne for støtte til kunstfiberindustrien. Rammebestemmelserne blev vedtaget den 1. januar 1989 og for første gang revideret gennemgribende i december 1992. De skal behandles på ny i 1996. Retligt set er der intet krav om mere regelmæssige revisioner - og da slet ikke om flere revisioner om året, som det er blevet foreslået - og det ville desuden ikke være hensigtsmæssigt ikke blot af praktiske grunde, men også fordi det ville få farlige konsekvenser for retssikkerheden.

Kommissionen gentager desuden sit løfte om fortsat at arbejde for en horisontal løsning, der kunne erstatte rammebestemmelserne for de enkelte sektorer. Kommissionen må dog insistere på, at den for øjeblikket er overbevist om, at rammebestemmelserne er til nytte ved vurderingen af støtte til motorkøretøjsindustrien, og at anvendelsen har givet gode resultater, som det fremgår af Kommissionens årsberetning om konkurrencepolitikken og dens beslutninger i de forskellige støttesager, der er offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

Kommissionen minder endnu en gang om den positive holdning og den generelle tilfredshed med de konkrete resultater af anvendelsen af rammebestemmelserne siden 1989, som alle de øvrige medlemsstater, hvis økonomi i vid udstrækning afhænger af denne industri, har givet udtryk for. De fleste europæiske bilfabrikanter, om ikke alle, har indtaget en lignende holdning.

3. Begrundelse for rammebestemmelser for statsstøtte i motorkøretøjsindustrien set i forhold til andre sektorer. Indgreb for at omstrukturere denne sektor inden for Fællesskabet

Kommissionen skal igen henvise til de grunde, der blev anført ved indførelsen af rammebestemmelserne, for at begrunde iværksættelsen af sådanne foranstaltninger i henhold til artikel 93, stk. 1, inden for denne sektor med henblik på den gradvise udvikling af fællesmarkedet. Kommissionen mener desuden, at de begrundelser og argumenter, der førte til forlængelsen i 1990 (6) og revisionen i 1992 stadig er gyldige, og at foranstaltningerne i henhold til artikel 93, stk. 1, vedrørende statsstøtte til motorkøretøjsindustrien derfor er nødvendige for at undgå en alvorlig risiko for konkurrencefordrejning inden for denne meget følsomme sektor. Nødvendigheden heraf blev desuden bekræftet af Kommissionen for nylig i dens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om automobilindustrien i Den Europæiske Union.

Kommissionen er ikke enig med den spanske regering, når den fremfører, at det ikke er særlig logisk at opretholde restriktive rammebestemmelser, der forbinder kontrol med statsstøtte med nedskæring af kapaciteten hos virksomhederne inden for en yderst konkurrencebetonet sektor. Kapacitetsnedskæring kræves kun, når der er tale om omstruktureringsstøtte. Dette krav, der er begrænset til markeder præget af overkapacitet, stilles ikke længere særskilt for statsstøtte til motorkøretøjssektoren, men findes ligeledes i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (7) (se punkt 3.2.2, nr. ii)). Hvad angår regionale støtteordninger, er Kommissionens vurdering hovedsagelig bestemt af de specifikke vanskeligheder i den pågældende region, og de regionale grænseværdier er lave, fordi Kommissionen ikke ønsker at gribe ind i virksomhedernes handlefrihed på markedet, når princippet om loyal konkurrence er overholdt.

Rammebestemmelserne er faktisk snarere et konkurrencepolitisk end et industripolitisk instrument, der gør det muligt at gribe ind og foretage en industriel omstrukturering af sektoren. Kommissionen er klar over, at efterhånden som integrationen af markedet skrider frem parallelt med oprettelsen af det indre marked, kan den skærpede konkurrence føre til krav om hjælp fra staten, som medlemsstaterne kun kan give i form af statsstøtte, eftersom de mere protektionistiske instrumenter, regeringerne traditionelt har brugt til at beskytte deres virksomheder mod udefra kommende konkurrence, er forsvundet. Dette er grunden til, at mange af de sager, Kommissionen har behandlet i de senere år, indeholder ad hoc-støtteforanstaltninger, som ikke er omfattet af de godkendte støtteordninger. Et lands ensidige støtteforanstaltninger kan føre til arbejdsløshed i andre medlemsstater og dermed til støtte som kompensation. Den strenge disciplin med hensyn til statsstøtte, som indføres ved rammebestemmelserne, har derfor netop til formål at forhindre indgreb af industripolitiske hensyn.

Kommissionen skal endvidere minde om, at et stort, men langsomt aftagende, antal konkurrenter ikke i sig selv er en garanti for fri konkurrence, eftersom sektorens strategiske interesse er et tilstrækkeligt tungtvejende argument til, at medlemsstaterne ikke afviser ansøgninger om statsstøtte. Dette har ligeledes været tilfældet i Spanien, hvor Kommissionen har set sig nødsaget til at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2, i to tilfælde (sag C 1/95 Suzuki-Santana (8) og C 34/95 SEAT-VW (9)) med hensyn til den omstruktureringsstøtte, der blev ydet for at redde disse virksomheder. De spanske myndigheder har desuden anmeldt eller ydet statsstøtte til andre automobilvirksomheder i Spanien (f.eks. Nissan Motor Ibérica, Mercedes-Benz, Opel España, FASA Renault og Ford España), som Kommissionen endnu ikke har udtalt sig om.

Kommissionen skal til sidst bemærke, at Spanien aldrig er blevet udsat for diskrimination. Det er forkert at sammenligne den gennemsnitlige støtteintensitet for støtte på fællesskabsplan eller i en bestemt medlemsstat med gennemsnittet i Spanien uden at foretage en mere detaljeret analyse. Det må ikke glemmes, at de forskellige støtteformer (f.eks. støtte til forskning og udvikling, omstrukturering og redning, regionalstøtte osv.) også har forskellig gennemsnitlig intensitet. Det skal desuden bemærkes, at der i de senere år i forbindelse med regionalstøtte inden for automobilsektoren ikke er godkendt projekter vedrørende nye anlæg i Spanien.

4. Regionalstøtte i medfør af artikel 92, stk. 3, litra a)

Hvad angår behandlingen af regionalstøtte til motorkøretøjssektoren, mener Kommissionen, at dens costbenefitanalyse viser forskellen mellem artikel 92, stk. 3, litra a) og c), idet de regionale ulemper for en investor er et afgørende element, som der skal tages hensyn til ved Kommissionens vurdering. Derfor har de områder, der omhandles i artikel 92, stk. 3, litra a), hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, generelt ret til meget højere regionalstøtte end andre på grund af deres ekstraordinære ulemper. Kommissionen skal i denne forbindelse minde om, at den på mellemlang sigt har godkendt meget højere støtteintensitet i forslag fra medlemsstaterne om at yde støtte til motorkøretøjsfabrikanter til fremme af investeringsprojekter i de områder, der omhandles i artikel 92, stk. 3, litra a). Kommissionen skal desuden bemærke, at siden indførelsen af rammebestemmelserne har ingen automobilfabrikant opgivet et investeringsprojekt i et mindre gunstigt stillet område i Fællesskabet som følge af den strenge begrænsning af regionalstøtte i forhold til de regionale ulemper.

Selv om Kommissionens undersøgelse af de enkelte støttetildelinger under de eksisterende regionale støtteordninger tager hensyn til denne støttes afgørende betydning for samhørigheden inden for Fællesskabet, har den dog også til formål at sikre, at konkurrencen ikke fordrejes inden for fællesmarkedet. Det er derfor forkert at hævde, at den eneste betingelse, den regionale støtte, som omhandles i artikel 92, stk. 3, litra a), skal opfylde for at være forenelig med traktaten, er, at den skal fremme den økonomiske udvikling i de pågældende områder, eftersom der også tages hensyn til andre forhold af fællesskabsinteresse. Det er ikke nødvendigt at foretage en gennemgang sag for sag for at påvise, at den pågældende støtte ikke fremmer den økonomiske udvikling i området, eftersom Kommissionens vurdering af, om støtten er forenelig med traktaten, ikke er begrænset til spørgsmålet om regional udvikling eller samhørighed, men tilstræber ligevægt mellem et større antal af traktatens målsætninger.

I denne forbindelse skal der erindres om, at Kommissionen ved anvendelsen af artikel 92, stk. 3, kan anlægge et meget frit skøn, samt at den måde, hvorpå dette skøn er blevet udøvet, altid er blevet godkendt af Domstolen (se sag C-225/91 Matra mod Kommissionen). Kommissionen mener navnlig, at de eneste støtteprojekter, der kan opnå en undtagelse i medfør af artikel 92, stk. 3, litra a), er dem, der fremmer en bæredygtig udvikling i området. Urentable projekter, der skaber unødvendig produktionskapacitet, er derfor ikke omfattet af denne undtagelse. Ved at lægge vægt på de regionale ulemper, der kan fastslås ved en sammenligning med en alternativ placering, undgår Kommissionen indirekte, at der ydes sådan støtte til urentable projekter inden for motorkøretøjsindustrien.

Kommissionen skal til sidst bemærke, at sektormæssige eller horisontale rammebestemmelser, især når de vedrører kapitalintensive industrier, ikke kan begrænses til at omhandle regionalstøtte, der falder ind under artikel 92, stk. 3, litra c), og helt overlade medlemsstaterne ansvaret for regionalstøtte i de områder, der omhandles i artikel 92, stk. 3, litra a), på den ene betingelse, at støtten skal fremme det pågældende områdes økonomiske udvikling.

5. Ekstern konkurrence

Hvad angår følgerne af WTO-aftalen om subsidier og udligningsforanstaltninger for kontrollen med statsstøtte i Den Europæiske Union og den konkurrencefordrejning, der kan opstå ved anvendelse af rammebestemmelserne for fabrikanterne inden for motorkøretøjsindustrien i Fællesskabet, når de står over for illoyal konkurrence fra tredjelande, minder Kommissionen om, at der er sket store fremskridt med den nye aftale. Med hensyn til regionalstøtte, giver de nye regler for første gang mulighed for kontrol med tredjelandes støtteforanstaltninger til fordel for internationale konkurrenter, eftersom regionalstøtten nu skal være baseret på et sammenhængende og økonomisk forsvarlig støtteprojekt, som skal forelægges for WTO, og som Kommissionen om nødvendigt kan gøre indsigelse imod. Der kan opstå problemer med støtte til forskning og udvikling eftersom WTO's regler tillader højere støtteintensitet end Fællesskabets. Hvis det imidlertid viser sig, at de internationale konkurrenter til Fællesskabets motorkøretøjsfabrikanter stilles gunstigere, vil Kommissionen overveje at anvende den tilpasningsklausul, der indgår i aftalens nye bestemmelser.

Generelt mener Kommissionen, at WTO' subventionsregler ikke bør danne grundlag for Fællesskabets interne støttepolitik. I denne forbindelse minder Kommissionen om, at der ikke er eksempler på investeringsprojekter i Fællesskabet, der er slået fejl som følge af Kommissionens støttepolitik inden for motorkøretøjssektoren.

6. Intern procedure og metode ved anvendelsen af rammebestemmelserne

Hvad angår de forskellige argumenter i forbindelse med den interne procedure og den metode, Kommissionen har fulgt ved anvendelsen af rammebestemmelserne for regionalstøtte, skal Kommissionen minde om følgende:

- Principperne for den anvendte metode indgik i det dokument vedrørende revision af EF-rammebestemmelser for statsstøtte til motorkøretøjsindustrien, der blev udarbejdet i forbindelse med forberedelsen af det multilaterale møde den 8. december 1992. Denne metode blev drøftet på mødet.

Kommissionen skal endvidere minde om, at Domstolen ligeledes har haft lejlighed til at tage stilling til denne metode i forbindelse med sag C-225/91 (Matra mod Kommissionen). Generaladvokaten konkluderede følgende i denne sag, der i øvrigt også vedrørte et investeringsprojekt i et område, der var omfattet af artikel 92, stk. 3, litra a), at »af ovenstående betragtninger fremgår det efter min opfattelse, at Kommissionen med den fornødne omhu og i overensstemmelse med Fællesskabets rammebestemmelser på dette område undersøgte, om de af Portugal anmeldte støtteforanstaltninger var nødvendige for at udligne de regionale ulemper i det pågældende område, og at Kommissionen dermed ikke på uberettiget måde udøvede sine skønsmæssige beføjelser efter artikel 92, stk. 3«. Generaladvokaten godkendte således anvendelsen af rammebestemmelserne og navnlig metoden til beregning af regionalstøttens tilladte intensitet.

- Metoden, som blev forelagt og drøftet på det multilaterale møde den 8. december 1992, er tænkt som et objektivt instrument til vurdering af de strukturelle ulemper, en investor står over for i et støttet område sammenlignet med en alternativ placering i et ikke-støttet område. Den sammenlignende costbenefitanalyse er blevet valgt, fordi det er den, der almindeligvis anvendes af virksomheder for internt (f.eks. over for bestyrelsen) at begrunde placeringen af en mobil investering i et bestemt område frem for et andet. Antallet af parametre, der tages i betragtning i den enkelte sag, er ikke begrænset, og alle mulige målelige ulemper, investor anfører, kan derfor indgå i analysen. Derfor består metoden, i modsætning til den spanske regerings påstand, ikke af et fast antal faktorer eller parametre, og der er heller ikke tale om en meget avanceret edb-model, men derimod om en direkte beregning af nutidsværdien af alle fordele og ulemper ved investeringen og driften. Til denne beregning benyttes en meget udbredt software-pakke.

- Metoden anvendes på ingen måde vilkårligt, men indebærer tværtimod et direkte tresidet samarbejde mellem Kommissionen, medlemsstaten og den pågældende virksomhed med henblik på at finde frem til en acceptabel støtteintensitet for det forelagte projekt. I samtlige de undersøgte sager opfordres medlemsstaten og den pågældende virksomhed således til at fremsætte deres bemærkninger til resultaterne af Kommissionens analyse og grundlaget for denne for at give dem mulighed for at påpege eventuelle fejl, Kommissionens tjenestegrene eller dens konsulenter måtte have begået, inden Kommissionen vedtager sin endelige beslutning. Den ekstraordinære gennemsigtighed i forbindelse med anvendelsen af metoden har i alle sager medvirket til at nå frem til en konklusion, der på en gang er acceptabel og gennemsigtig for alle de interesserede parter. Ved at overdrage efterprøvningen af omkostningsmæssige fordele og ulemper til eksterne konsulenter, der har specialiseret sig i denne form for analyse samt i de tekniske aspekter af motorkøretøjsindustrien vil Kommissionen begrænse den subjektivitet, der er knyttet til enhver forudgående analyse, til et minimum.

- En tidsfrist på under et år burde være normen, men det afhænger af samarbejdet med medlemsstaterne og de pågældende virksomheder (se f.eks. de nyligt behandlede sager N 135/95 Opel Österreich og N 660/95 Mercedes-Benz Deutschland (10). I denne forbindelse skal det bemærkes, at Kommissionen har indført en række strenge tidsfrister, som dens tjenestegrene skal overholde i forbindelse med proceduren (se »Manual for Operational Procedures«, punkt 16.2.1.3 og 16.2.1.5). Når Kommissionen har modtaget en fuldstændig og korrekt anmeldelse, har den således kun to måneder til at behandle de generelle ordninger. Desuden har Kommissionen forpligtet sig til at træffe en beslutning i løbet af 30 arbejdsdage, når der er tale om individuelle støttesager. Endvidere skal alle anmodninger om supplerende oplysninger i princippet efterkommes i løbet af 15 arbejdsdage efter modtagelsen af anmeldelsen.

- Selv om Kommissionen erkender, at metoden kræver fremlæggelse af oplysninger, der er forretningsmæssigt følsomme for de pågældende virksomheder, skal Kommissionen bemærke, at der på grund af det grundlæggende forbud, der følger af artikel 92, stk. 1, kun bør ydes statsstøtte, når det kan bevises, at den er nødvendig og står i forhold til formålene med støtten, og for at fastslå dette er der behov for en detaljeret, omhyggelig undersøgelse af det industrielle projekt, de offentlige myndigheder støtter. Hvad angår kravene om oplysninger som følge af den stramme disciplin, rammebestemmelserne indebærer, har Kommissionen truffet de nødvendige forholdsregler til at garantere fortrolig behandling af de modtagne oplysninger. Navnlig når eksterne eksperter samarbejder med Kommissionen, er den fulde fortrolighed garanteret ved nogle meget strenge kontraktbestemmelser og alvorlige sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af disse. I sagen Matra mod Kommissionen stillede generaladvokaten sig meget positivt over for Kommissionens brug af eksterne konsulentfirmaer. I punkt 14 i sit forslag til afgørelse fastslog han ». . . at Kommissionen søger vejledning gennem en undersøgelse foretaget uden for dens tjenestegrene styrker vores overbevisning om, at den ved sin vurdering af udviklingen på det europæiske marked for multifunktionelle køretøjer ikke misbrugte sine skønsmæssige beføjelser efter artikel 92, stk. 3.« (11).

- Hvad angår den spanske regerings argument om, at rammebestemmelserne, som de anvendes af Kommissionen, kan overføre industrielle problemer og arbejdsløshed fra en medlemsstat til en anden eller endog skabe velstand og beskæftigelse uden for Fællesskabet, fastholder Kommissionen, at uden rammebestemmelser ville den ikke være i stand til inden for denne sektor, der er præget af stor mobilitet, at forhindre en meget skadelig overbudspraksis blandt medlemsstaterne for at tilbyde regionalstøtte og dermed tiltrække nye investeringer, hvilket kunne medføre tilsvarende lukninger af anlæg i andre støttede eller ikke-støttede områder i Fællesskabet. Under alle omstændigheder er det ikke muligt at måle rammebestemmelsernes effektivitet på dette område på grundlag af Fjerde Oversigt over Statsstøtte, der ikke indeholder nogen form for statistisk analyse af støtten til særskilte sektorer, bortset fra stål- og skibsbygningsindustrien.

- Endelig er argumentet om, at den spanske automobilindustri under den nylige økonomiske krise har haft større problemer end de fleste andre europæiske lande, ikke holdbart. Den spanske industri er fuldkommen integreret i de europæiske udbuds- og efterspørgselsmarkeder, eftersom en betydelig del af dens produktion (generelt over 50 %) er eksportorienteret. Desuden er det spanske hjemmemarked ikke blandt de hårdest ramte af krisen inden for sektoren (se nedenstående tabel). Den omstændighed, at alle spanske fabrikanter investerer eller planlægger at investere i nye projekter, som de har søgt om støtte til (se afsnit IV, punkt 3), beviser, at den spanske industri ikke står over for særlige vanskeligheder.

>TABELPOSITION>

V

Konklusioner

På baggrund af ovenstående betragtninger berettiger de spanske myndigheders argumenter og bemærkninger ikke deres afvisning af genindførelsen af rammebestemmelserne, som Kommissionen stillede forslag om i sin beslutning af 5. juli 1995, i henhold til artikel 93, stk. 1, og som blev drøftet med medlemsstaterne på de multilaterale møder den 4. og 19. juli 1995.

Alle de øvrige medlemsstater har uden betingelser accepteret genindførelsen af rammebestemmelserne for en periode på to år regnet fra den 1. januar 1996 i overensstemmelse med Kommissionens forslag. Spanien er således den eneste medlemsstat, der ikke har accepteret genindførelsen af rammebestemmelserne uden betingelser. Kommissionen kan ikke acceptere, at rammebestemmelserne ikke skulle gælde i blot én medlemsstat, medmindre der var tale om ekstraordinære omstændigheder. De spanske myndigheder har ikke kunnet påvise sådanne ekstraordinære omstændigheder.

Da den spanske regering har afvist at rette sig efter foranstaltningerne, er Kommissionen efter at have indledt og gennemført proceduren i artikel 93, stk. 2, beføjet til ved en beslutning i henhold til nævnte bestemmelse og på grundlag af de i afsnit III anførte betragtninger at kræve, at de gældende statsstøtteordninger ændres ved at pålægge den spanske regering at efterleve kravene om forudgående anmeldelse og fremlæggelse af årsrapporter i henhold til foranstaltningerne -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

I tidsrummet 1. januar 1996 - 31. december 1997 underretter den spanske regering i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 3, Kommissionen om enhver støtte til projekter, hvis omkostninger overstiger 17 mio. ECU, når støtten ydes som led i en eksisterende eller godkendt støtteordning til fordel for virksomheder i motorkøretøjssektoren som defineret i punkt 2.1 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til motorkøretøjssektoren som defineret i punkt 2.1 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til motorkøretøjsindustrien. Anmeldelsen skal foretages i overensstemmelse med de krav, der er anført i rammebestemmelsernes punkt 2.2 og 2.3. Endvidere forelægger Spanien de årsrapporter, rammebestemmelserne kræver.

Artikel 2

Den spanske regering underretter senest to uger efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger den har truffet for at efterkomme beslutningen.

Artikel 3

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.

Udfærdiget i Bruxelles, den 20. december 1995.

På Kommissionens vegne

Karel VAN MIERT

Medlem af Kommissionen

(1) EFT nr. C 304 af 15. 11. 1995, s. 14.

(2) Sml. 1993, s. I-3203, præmis 17, 18, 19 og 22.

(3) Dom af 15. juni 1993 i sag C-225-91, Matra mod Kommissionen, Sml. 1993, s. I-3203, præmis 25.

(4) EFT nr. C 304 af 15. 11. 1995, s. 14.

(5) Sag C-135/93, Spanien mod Kommissionen, endnu ikke offentliggjort.

(6) EFT nr. C 81 af 26. 3. 1991, s. 4.

(7) EFT nr. C 368 af 23. 12. 1994, s. 12.

(8) EFT nr. C 144 af 10. 6. 1995, s. 13.

(9) EFT nr. C 237 af 12. 9. 1995, s. 12.

(10) Kommissionens beslutninger er endnu ikke offentliggjort.

(11) Se også punkt 20 i forslaget til afgørelse.