SAERBERETNING NR. 4/90 om De Integrerede Middelhavsprogrammer (IMP) med Kommissionens svar (90/C 298/01)

(Bemaerkninger, EOEF-Traktatens artikel 206a, stk. 4)

>TABELPOSITION>

1. Indledning

1.1. Formaalet med De Integrerede Middelhavsprogrammer, som er indfoert i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 2088/85 af 23. juli 1985 (), er at forbedre de sociale og oekonomiske strukturer i Middelhavsomraaderne i Faellesskabet, navnlig i Graekenland, Italien og Frankrig. Programmerne tager sigte paa at saette de paagaeldende omraader i stand til - under de bedst mulige betingelser - at tilpasse sig den nye situation, der er opstaaet i forbindelse med Spaniens og Portugals tiltraedelse af Faellesskabet.

1.2. I henhold til forordningen er foranstaltningerne af en laengste varighed paa syv aar, og de vedroerer isaer produktive investeringer, etablering af infrastrukturer samt en effektiv udnyttelse af menneskelige ressourcer. Foranstaltningerne skal styrke eller supplere foranstaltninger, der allerede er omfattet af de eksisterende strukturfonde, som fortsat anvendes i de paagaeldende omraader efter de normale regler. De Integrerede Middelhavsprogrammer udarbejdes af de regionale myndigheder eller andre myndigheder, der er udpeget af den enkelte beroerte medlemsstat, og forelaegges for Kommissionen, som afgoer, om Faellesskabet skal deltage i finansieringen.

1.3. I henhold til artikel 10 i forordning (EOEF) nr. 2088/85 daekkes den finansielle stoette fra Faellesskabet til gennemfoerelsen af IMP over:

- et bidrag fra strukturfondene (Den Europaeiske Fond for Regionaludvikling, Den Europaeiske Socialfond, Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen) paa 2 500 mio. ECU,

- et supplerende budgetbidrag paa 1 600 mio. ECU bevilget over en saerlig budgetpost »Integrerede Middelhavsprogrammer - supplerende tildeling«, og eventuelt

- laan fra Den Europaeiske Investeringsbank (EIB) af dennes egne midler og af midlerne fra Det Nye Faellesskabsinstrument (NIC), anslaaet til i alt 2 500 mio. ECU.

Af de 4 100 mio. ECU, der er bevilget paa budgettet, skal 2 000 mio. ECU gaa til graeske IMP.

1.4. IMP er isaer karakteriseret ved, at der fastlaegges en fleraarig plan for medlemsstaternes og Faellesskabets interventioner i de paagaeldende omraader; der udarbejdes udviklingsprogrammer, der bestaar af foranstaltninger, der er indbyrdes forbundne og supplerer hinanden, og som vedroerer alle oekonomiske sektorer. Det er hensigten at foranledige en integration af de midler, der anvendes af medlemsstaterne og Faellesskabet, med henblik paa at opnaa en stoerre maalopfyldelsesgrad.

1.5. Faellesskabsfinansieringen af IMP (dvs. stoette fra strukturfondene plus den supplerende tildeling) kan hoejst udgoere 70 % af de samlede udgifter til et projekt eller en foranstaltning. Denne sats kan overskrides i forbindelse med IMP forelagt af Graekenland, naar der er tale om infrastruktur, som er af saerlig interesse, og som til dels finansieres ved laan. I forbindelse med Frankrig og Italien maa faellesskabsfinansieringen derimod ikke overstige de maksimumssatser, som anvendes i medfoer af reglerne for strukturfondene, med mere end 10 %. Saafremt faellesskabsfinansieringen udelukkende er daekket ind ved hjaelp af midlerne under den saerlige budgetpost, der er omtalt i pkt. 1.3, andet led, kan stoetten ikke overstige det maksimale loft, der er gaeldende for EFRU.

1.6. IMP gennemfoeres paa det relevante geografiske niveau; der udarbejdes programkontrakter mellem de beroerte parter (Kommissionen, medlemsstaterne, regionale myndigheder eller enhver anden myndighed, der er udpeget af medlemsstaterne), hvori parternes respektive forpligtelser er naermere anfoert. For hvert IMP nedsaettes der efter faelles aftale mellem Kommissionen og den paagaeldende medlemsstat en styringskomité, som bistaar de myndigheder, der skal gennemfoere programmet.

1.7. Naervaerende beretning indeholder resultaterne af Rettens revision i Kommissionens tjenestegrene og i flere regioner i de tre beroerte medlemsstater (Kreta, Midt- og OEstgraekenland, Languedoc-Roussillon, Toscana og Calabria). Beretningen er udarbejdet som foelge af, at Europa-Parlamentet i beslutning af 13. juni 1985 anmodede Revisionsretten om efter IMP's tredje funktionsaar at fremlaegge en saerberetning om disse programmers effektivitet ().

1.8. Foerste del af beretningen omhandler udarbejdelsen af beslutningerne og disses indhold, og det paavises, hvilken betydning de oprindelige svagheder har haft for den senere forvaltning af programmerne. Anden del vedroerer foerste gennemfoerelsesfase.

>TABELPOSITION>

2. Foerste del: beslutninger om IMP

2.1. Status over beslutninger om IMP

2.1.1. I tabel 1 gives der en oversigt over de 29 IMP. For hvert program viser tabellen datoen for programmets forelaeggelse for Kommissionen, datoen for Kommissionens beslutning, den periode, der omfattes af beslutningen, kontraktdatoen, totalbeloeb for udgifter og faellesskabsstoette, samt anslaaede laan pr. 31. december 1989.

2.1.2. Nedenfor gives der en oversigt for de tre lande over overslag over udgifter, stoette og laan, pr. 31. december 1989 (i mio. ECU)

>TABELPOSITION>

Med hensyn til EIB-laan henvises der til bemaerkningerne i pkt. 2.7.

2.1.3. Overslagene over udgifter og stoette er opstillet paa grundlag af en raekke forskellige beslutninger, og der er i oevrigt vedtaget forskellige former for finansieringsplaner for hvert af de tre lande. I forbindelse med de franske IMP blev der oprindelig kun ydet stoette (360,6 mio. ECU) for aarene 1986-1988; for den efterfoelgende periode blev der ved udgangen af 1989 truffet nye beslutninger om stoette paa 422 mio. ECU. De graeske IMP fik derimod fra begyndelsen tildelt stoette for hele perioden; der er dog kun fastlagt foranstaltninger for aarene 1986-1988 (1985-1987 for Kreta), hvilket har medfoert, at der har maattet foretages en revision for de efterfoelgende aar. Det samme var tilfaeldet i 1989, hvor revisionen indebar, at der blev ydet ekstra stoette paa 159,2 mio. ECU. For saa vidt angaar de italienske IMP, er stoetten fastsat for hele perioden, dog saaledes, at der er mulighed for at traeffe beslutning om supplerende foranstaltninger.

2.1.4. Den samlede tildelte stoette paa 3 779,8 mio. ECU svarer til 92,2 % af den samlede ramme paa 4 100 mio. ECU i henhold til artikel 10 i forordning (EOEF) nr. 2088/85. Pr. 31. december 1989 henstod et restbeloeb paa 320,2 mio. ECU, fordelt med 307,8 mio. ECU til supplerende foranstaltninger i forbindelse med de italienske IMP og 12,4 mio. ECU til graeske IMP.

2.1.5. Der gik mellem 6 og 18 maaneder fra vedtagelsen af forordning (EOEF) nr. 2088/85 til det tidspunkt, hvor medlemsstaterne forelagde programmerne, og hertil kom, at der gik tid med at behandle og godkende programmerne. Selve aktionen blev derfor ivaerksat med forsinkelse, hvilket fremgaar af den lave udnyttelsesgrad for bevillingerne under den saerlige budgetpost 551 i regnskabsaarene 1985-1987 (jf. pkt. 3.1). Denne forsinkelse er kun i ringe grad blevet udlignet ved, at beslutningerne fik tilbagevirkende kraft.

2.1.6. Hvert IMP er i reglen opdelt i ca. 50 foranstaltninger, som indgaar i en raekke delprogrammer, der i det store hele svarer til foranstaltninger inden for landbruget, turisme, industri og haandvaerk, omraader inde i landet og infrastruktur. Et delprogram vedroerer endvidere stoette til udarbejdelse og gennemfoerelse af IMP.

2.1.7. Hver foranstaltning omfatter et skiftende antal projekter eller andre aktioner, som der i reglen ikke er gjort noejere rede for i programmet. Udvaelgelsen eller den naermere fastlaeggelse af disse projekter eller aktioner paahviler de myndigheder, der skal sikre gennemfoerelsen af IMP. Beskrivelser af de enkelte foranstaltninger indeholder oplysninger om den forventede gennemfoerelse af aktionen (indhold, tidsplan, sted, involverede parter), finansieringsplanen, evalueringen (indikatorer for den fysiske opfoelgning og i mange tilfaelde indikatorer for den sociale og oekonomiske effekt).

2.1.8. For hver foranstaltning er der i programmet anfoert et overslag over de samlede udgifter - i reglen fordelt paa aar - stoerrelsen af Faellesskabets stoette med angivelse af EF-finansieringskilder, finansieringsbidrag fra de nationale myndigheder samt private finansieringsmidler. Til hver foranstaltning ydes der stoette fra én eller flere EF-fonde eller over budgetpost 551; bidrag fra den saerlige budgetpost kan ydes alene eller sammen med bidrag fra fondene. I henhold til artikel 12 i forordning (EOEF) nr. 2088/85 kan midlerne paa denne budgetpost bl.a. anvendes, naar man oensker at overskride de lofter, der gaelder for fondene; midlerne kan endvidere anvendes til foranstaltninger, der falder uden for det geografiske anvendelsesomraade, eller som ikke er undergivet de kvalitative og kvantitative begraensninger, der gaelder for fondene.

2.2. De finansielle instrumenters autonomi

2.2.1. Den samlede faellesskabsstoette i henhold til programmerne fordelte sig pr. 31. december 1989 (i mio. ECU) paa finansieringskilder som foelger:

>TABELPOSITION>

2.2.2. I henhold til artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 2088/85 anvendes de forskellige fonde i overensstemmelse med reglerne for disse finansieringsmidler, isaer for saa vidt angaar kriterierne for stoetteberettigelse og prioritering samt satserne for finansiel deltagelse. I samme forordnings artikel 12 hedder det, at i det omfang IMP finansieres ved anvendelse af fondene, ydes denne stoette efter de for disse fonde gaeldende bestemmelser. I artikel 14 tilfoejes det, at for saa vidt angaar stoette fra fondene foelger den del af budgetforpligtelserne, forskuddene og betalingerne, som vedroerer hvert enkelt af disse finansielle instrumenter, de for det paagaeldende instrument gaeldende regler. (For saa vidt angaar bestemmelserne vedroerende budgetpost 551, henvises der til pkt. 3.2).

2.2.3. Der er saaledes ydet stoette til ivaerksaettelse af IMP paa en saadan maade, at de enkelte finansielle instrumenters autonomi er sikret fuldt ud. Samordningen af de finansielle instrumenter, der kan vedroere saa forskelligartede aspekter som koordinering af fondenes aktiviteter eller blot udveksling af oplysninger mellem forvaltningsmyndighederne, har derfor hverken i forbindelse med udarbejdelsen eller gennemfoerelsen af IMP nogen sinde medfoert, at de midler, der anvendes med henblik paa at opfylde ét og samme maal, er blevet opstillet i rangfoelge.

2.3. Beslutninger om IMP og beslutninger vedroerende de enkelte fonde

2.3.1. Hele processen i forbindelse med forberedelse af beslutninger og ydelse af stoette har vist sig at vaere kompleks; den omfatter en samlet fase for IMP, som saerlig henhoerer under Generaldirektoratet for Koordinering af Strukturelle Instrumenter, og en individuel fase, der henhoerer under de tjenestegrene, der forvalter de enkelte fonde. Den individuelle fase er naturligvis forskellig fra fond til fond, idet de enkelte finansielle instrumenter er sikret autonomi.

2.3.2. For saa vidt angaar den del, der vedroerer EFRU, er beslutningen om gennemfoerelse af IMP i loebet af en periode paa mellem to uger og fire maaneder blevet suppleret med en

godkendelse af et tilsvarende nationalt program af interesse for Faellesskabet (NPIF). Denne godkendelse er hovedsagelig blevet givet af formelle grunde.

2.3.3. For saa vidt angaar EUGFL, Udviklingssektionen, er der selv i forbindelse med projekter eller andre foranstaltninger, der er naermere fastlagt og defineret i IMP, foretaget en saerskilt forundersoegelse og truffet en saerlig beslutning, hvilket ofte har strakt sig over mere end ét aar efter godkendelsen af det integrerede program.

2.3.4. Med hensyn til Socialfonden, er der ingen praecis beskrivelse af enkeltforanstaltninger i IMP, og fastlaeggelsen af projekterne sker hovedsagelig for et aar ad gangen som et led i den saedvanlige forundersoegelses- og beslutningsprocedure i forbindelse med ydelse af tilskud fra fonden. Med hensyn til laan henvises der til pkt. 2.7.

2.3.5. Vedtagelsen af IMP har saaledes ikke vaeret medvirkende til, at man har soegt mere ensartede former for forundersoegelses- og godkendelsesprocedurer. Fremgangsmaaden for indhentning af finansielle oplysninger vedroerende IMP og behandlingen heraf varierer fra det ene finansielle instrument til det andet; i nogle tilfaelde foreligger der oplysninger om de enkelte projekter, og i andre om hele foranstaltningen. Der er stor forskel fondene imellem, og de af Kommissionens tjenestegrene, som forvalter Socialfonden og EUGFL, Udviklingssektionen, har ikke saerlige dossierer vedroerende IMP-interventioner. Det kan saavel paa EF-plan som paa nationalt plan til tider vaere vanskeligt at afgoere, hvilke foranstaltninger der er omfattet af den integrerede metode. Der boer foreligge oplysninger, som goer det muligt at skelne mellem IMP-aktioner og andre aktioner, som vedroerer samme former for aktiviteter i ét og samme omraade og eventuelt inden for én og samme foranstaltning. Saadanne oplysninger foreligger imidlertid ikke altid.

2.4. Stigning i stoetten til IMP-omraaderne

2.4.1. Ifoelge artikel 11 i forordning (EOEF) nr. 2088/85 skal de forhoejelser, udtrykt i faste priser, som skal anvendes paa strukturfondene i perioden 1986-1992, bidrage til finansieringen af IMP, men uden at dette faar negative virkninger for overfoersler fra disse fonde til andre prioriterede, mindre velstillede omraader. Forhoejelsen af stoetten i de regioner, der er omfattet af IMP, burde have vaeret stoerre end forhoejelsen af strukturfondenes midler, navnlig paa grund af det supplerende budgetbidrag.

2.4.2. Det er beklageligt, at de oplysninger, de enkelte fonde raader over, er for uensartede og ikke i fornoedent omfang er opdelt efter regioner, og at der derfor ikke kan foretages en egentlig sammenholdelse af den samlede stoette fra hver enkelt fond til de regioner, der er omfattet af interventioner med strukturelt sigte, foer ivaerksaettelsen af IMP og i loebet af gennemfoerelsesperioden. Kommissionen har udarbejdet et talmateriale, som findes som bilag til dens IMP-gennemfoerelsesrapport 1987. Dette materiale er dog for ufuldstaendigt til, at der kan foretages holdbare sammenholdelser.

2.4.3. Der kan kun foretages mere praecise sammenholdelser i forbindelse med Graekenland og i en vis udstraekning Italien, hvor de integrerede programmer daekker hele eller en meget stor del af det nationale omraade. Udviklingen i EF-strukturfondenes forpligtelser (inkl. post 551) i forbindelse med disse to lande, sammenholdt med den tilsvarende udvikling for hele Faellesskabet bestaaende af ti medlemsstater, fremgaar af foelgende oversigt:

>TABELPOSITION>

2.4.4. Ivaerksaettelsen af de integrerede programmer har saaledes, for saa vidt angaar de beroerte regioner, ikke kunnet hindre en vis stagnation i ydelsen af stoette med strukturelt sigte i perioden efter Faellesskabets udvidelse. Foerst fra 1988 konstateres der en stigning for Graekenland, der er stoerre end stigningen for Faellesskabet bestaaende af ti medlemsstater. For Italiens vedkommende udgoer stigningen i EF-strukturfondenes forpligtelser, inklusiv post 551, fortsat langt mindre end stigningen i de tilsvarende forpligtelser for hele Faellesskabet bestaaende af ti medlemsstater.

2.5. Forberedelse af programmerne

2.5.1. Medlemsstaternes forberedelse af programmerne og disses behandling paa EF-plan er sket paa vanskelige betingelser. Ivaerksaettelsen af IMP forudsatte en forvaltning paa tvaers af de beroerte tjenestegrene, hvilket var noget helt nyt. Som det fremgaar af de foelgende punkter, har udvekslingen af oplysninger og forretningsgangen i visse tilfaelde ikke vaeret tilstraekkeligt effektiv.

2.5.2. De af regionerne fremsatte oensker har ikke altid staaet i forhold til de disponible finansielle midler. Medlemsstaternes ansoegninger omfattede udgiftsoverslag paa i alt 14 246 mio. ECU og en samlet stoette over EF's budget paa 6 112 mio. ECU, hvilket skal sammenholdes med de 4 100 mio. ECU, som var skoennet noedvendige i henhold til forordning (EOEF) nr. 2088/85.

2.5.3. De foreslaaede programmer maatte derfor aendres med det sigte at naa frem til en vaesentlig begraensning af foreslaaede aktioner. Denne begraensning er ofte blevet foretaget efter, at der paa centralt plan i medlemsstaterne allerede var foretaget en tilsvarende nedskaering af de af regionerne indgivne forslag: I Italien var alle oprindelige forslag fra regionerne, som skulle have omfattet anmodninger om EF-stoette paa ca. 5 mia. ECU, blevet beskaaret med 50 %, foer de blev forelagt for Kommissionen.

2.5.4. Det har saaledes vaeret noedvendigt at gennemgaa og behandle sager paa flere administrative niveauer, i nogle tilfaelde for at fuldfoere arbejde, som allerede burde have vaeret udfoert paa et andet niveau.

2.5.5. Det ville ganske vist have vaeret vanskeligt fra starten at have tildelt en foreloebig bevillingsramme til hvert

enkelt IMP. Ifoelge artikel 6 i forordning (EOEF) nr. 2088/85 vil der ved fastsaettelsen af EF-stoetten ogsaa blive taget hensyn til forskellige faktorer, saasom programmernes kvalitet og medlemsstatens egen indsats.

2.5.6. Disse ret urealistiske programmer kunne have vaeret undgaaet, hvis der var blevet fastsat vejledende lofter og taget hensyn til Kommissionens begraensede kapacitet. Kommissionen maatte nemlig paa samme tid behandle 29 IMP. Det ville have vaeret meget hensigtsmaessigt at fastsaette saadanne maksimumbeloeb, for det har nemlig vist sig, at det snarere har vaeret stoerrelsen af de disponible bevillinger end programmernes kvalitet, der har vaeret afgoerende for fastsaettelse af stoetten. Hvis der fandtes en reserve, kunne der senere foretages aendringer, eftersom det fulde stoettebeloeb ikke blev tildelt paa det tidspunkt, hvor programmerne blev ivaerksat.

2.5.7. Det komplekse arbejde med at gennemgaa og behandle programmerne har medfoert, at der er gaaet meget lang tid, inden IMP er blevet godkendt. Medlemsstaterne har i henhold til artikel 5 i forordning (EOEF) nr. 2088/85 forelagt Kommissionen deres programforslag inden udgangen af 1986, men vedtagelsen af beslutningerne om godkendelse af programmerne og undertegnelsen af kontrakterne strakte sig over to aar, naermere bestemt indtil november 1988.

2.5.8. Beslutningerne om godkendelse af IMP har haft tilbagevirkende kraft til den dato, hvor medlemsstaterne forelagde Kommissionen programmet og endda til foer denne dato i forbindelse med nogle graeske programmer, hvor Kommissionen har godtaget den af medlemsstaterne foreslaaede dato. Den omstaendighed, at beslutningerne har faaet tilbagevirkende kraft, har gjort det muligt at begraense nogle af de ulemper, der er forbundet med forsinkelserne, men har ikke bidraget til at bringe klarhed over situationen. Endvidere har dette forhold vaeret medvirkende til, at gennemfoerelsen af den kategori af projekter, der er mindst afhaengig af faellesskabsfinansieringen, er blevet prioriteret hoejst.

2.6. Begreberne vekselvirkning og komplementaritet

2.6.1. Sigtet med at soege at opnaa en bedre vekselvirkning og tilstraebe komplementaritet mellem de forskellige stoetteformer var at oege stoettens effektivitet gennem en bedre planlaegning af de foranstaltninger, der finansieres af Faellesskabets forskellige finansielle instrumenter. Dette maal er ikke blevet opfattet paa samme maade af EF-myndighederne og af de paagaeldende nationale og lokale myndigheder. Der er sket fremskridt med hensyn til udveksling af oplysninger om de forskellige forvaltningsenheders arbejde. Man er derimod ikke naaet saerlig langt med at fastlaegge interventionsformer, som indebaerer, at der kan goeres en egentlig samordnet indsats og dermed opnaas en stoerre effekt, at midlerne samordnes, at komplementariteten mellem EF's stoette og medlemsstatens stoette sikres, og at der foretages en prioritering af de midler, der skal anvendes.

2.6.2. I forbindelse med de fleste programmer er der lagt vaegt paa samordning og viderefoerelse af allerede eksisterende aktioner. Der er gjort en indsats paa saavel EF-plan som centralt plan i medlemsstaterne for at forbedre planlaegningen af disse aktioner og inddrage nye aspekter. Denne indsats har dog isaer givet sig udslag i moeder, droeftelser og udveksling af oplysninger, hvilket svarer til en videreudvikling af partnerskabet, men bestraebelserne har hidtil kun i begraenset omfang haft en egentlig indvirkning paa selve forvaltningen.

2.6.3. Selv paa EF-plan er der ved udarbejdelsen af IMP ikke taget hensyn til alle de aktioner, der vedroerer ét og samme omraade. Der er saaledes f.eks. ikke taget hensyn til forordningerne om STAR- og VALOREN-programmerne () under EFRU, selv ikke i de tilfaelde hvor foranstaltningerne har samme maalgruppe som IMP. Det samme er tilfaeldet paa landbrugsomraadet med udligningsgodtgoerelsen til fordel for bjergomraader eller andre ugunstigt stillede omraader. Paa det sociale omraade goer samme forhold sig gaeldende i forbindelse med forordning (EOEF) nr. 815/84 () om finansiering af centre til revalidering af sindslidende og psykisk udviklingshaemmede og erhvervsskoler i Graekenland. Disse foranstaltninger svarer til visse investeringer, der er omfattet af IMP.

2.6.4. Selv i forbindelse med de traditionelle fonde omfatter IMP ikke samtlige foranstaltninger, der vedroerer ét og samme omraade. Der er fortsat blevet ydet stoette, der ikke falder ind under IMP, til omraader, der er omfattet af et integreret program, og denne stoette har i nogle tilfaelde vaeret hoejere end stoetten til IMP. Det sker jaevnligt, at en bestemt foranstaltning eller infrastruktur (veje, vandbygningsarbejder) samtidig modtager EF-stoette i henhold til IMP og traditionel EF-stoette, som ikke er omfattet af den integrerede metode.

2.6.5. Paa regionalt og lokalt plan er begreberne vekselvirkning og komplementaritet ikke blevet omsat til praksis ved hjaelp af klare maalsaetninger og prioriteringer. Paa lokalt plan er formaalet med en bestemt udgift (infrastrukturer, industriinvesteringer, forskning og innovation... ) i praksis det samme som for den nationale ordning, der berettiger til EF-stoette. Det drejer sig i reglen om maal for bestemte sektorer, og ved fastsaettelsen af disse maal har gennemfoerelsen af de integrerede programmer hidtil kun haft en begraenset betydning.

2.6.6. Det er et ambitioest maal at ville tilstraebe bedre vekselvirkning og komplementaritet, hvilket i mange tilfaelde forudsaetter en aendring af forvaltningsenhedernes vaner og mentalitet. Som forholdene er nu, er der sket en vis bevidsthedsgoerelse omkring vekselvirkningsaspektet, men i praksis konstateres der kun ret faa resultater.

2.7. Stoette og laan

2.7.1. I artikel 10 i forordning (EOEF) nr. 2088/85 er laanemulighederne fra EIB anslaaet til 2 500 mio. ECU for syvaarsperioden. Overslagene over udnyttelsen af disse laan, som i henhold til programmerne er paa i alt 1 537,9 mio. ECU pr. 31. december 1989, er meget forskelligartede. Med hensyn til de graeske IMP er de globale overslag medtaget i finansieringsplanerne, hvori det er anfoert, hvilken andel af programmerne der skal finansieres ved hjaelp af laan. I forbindelse med de franske og italienske IMP er der derimod kun opstillet globale overslag over laan, som ikke er medtaget i finansieringsplanerne. Der er ingen direkte sammenhaeng mellem udgifterne til hvert enkelt program og den andel, der skal finansieres over laan, og det er ikke kun projekter, der falder ind under programmets samlede tildeling, der kan modtage disse laan.

2.7.2. I Kommissionens IMP-gennemfoerelsesrapport 1988 er der opstillet et vejledende overslag over den samlede udnyttelse af laanene paa 1 542 mio. ECU, hvoraf Frankrig tegner sig for 180 mio. ECU (alene til den foerste programfase), Graekenland for 655 mio. ECU og Italien for 707 mio. ECU. Den faktiske udnyttelse pr. 31. december 1988 var vaesentligt lavere: Frankrig havde anvendt 58,5 mio. ECU mod de anslaaede 180 mio. ECU og Graekenland 35,1 mio. ECU mod de anslaaede 254 mio. ECU for perioden 1986-1988. For Italiens vedkommende var der udnyttet 40,3 mio. ECU af globallaanene. Laan indtager saaledes en meget beskeden plads i forbindelse med gennemfoerelsen af De Integrerede Middelhavsprogrammer.

2.7.3. IMP kunne have vaeret en god anledning til at naa frem til en bedre integration af Faellesskabets forvaltning af stoette og laan, men der er i realiteten ikke sket fremskridt i denne retning. Naar der, selv lejlighedsvis, ydes laan som et led i programmerne, foregaar dette kun paa det rent formelle plan og ikke ved, at der anvendes en faelles metode i forbindelse med opstillingen af kriterier for ydelse af henholdsvis stoette og laan. Man soeger heller ikke at naa frem til loesninger, der frembyder den bedst mulige kombination af de to finansieringskilder.

2.7.4. En lang raekke laan ydes i oevrigt inden for rammerne af de eksisterende ordninger med globallaan, som forvaltes af nationale eller regionale finansielle institutioner, der ofte ikke ved, om en bestemt foranstaltning er omfattet af et IMP. Saadanne globallaan er vanskeligt forenelige med begrebet integrerede Middelhavsprogrammer.

2.8. Anslaaede gennemfoerelsesperioder for programmerne

2.8.1. For hver enkelt foranstaltning er der fastlagt en forfaldsplan for Faellesskabets aarlige udgifter, specificeret paa forpligtelser og betalinger. Forfaldsplanen daekker i det mindste IMP's foerste gennemfoerelsesfase (1986-1988); for den efterfoelgende periode varierer situationen, som allerede omtalt, fra medlemsstat til medlemsstat.

2.8.2. Den tidsplan, der er anfoert i programmet, er kun af begraenset vaerdi, eftersom stoetteperioden for hver enkelt fond er fastsat i overensstemmelse med fondenes regler. Det kan derfor forekomme, at der ikke er sammenfald mellem stoetteperioden og gennemfoerelsesperioden for IMP, som i praksis isaer gaelder for stoette over budgetpost 551. Finansieringer over denne budgetpost gennemgaas senere i beretningen.

2.8.3. For alle de franske og graeske programmer goer det forhold sig gaeldende, at undertegnelsen af kontrakten, hvorved de paagaeldende myndigheder forpligter sig til at gennemfoere et IMP, foerst har fundet sted ca. halvandet aar efter paabegyndelsen af IMP, og det skyldes, at beslutningerne om godkendelse af IMP vedtages med tilbagevirkende kraft langt tilbage i tiden, jf. pkt. 2.5.8.. I det omfang det har vaeret muligt, er foranstaltninger saaledes blevet gennemfoert, selv om de ikke fra starten formelt har vaeret omfattet af bestemmelserne vedroerende IMP. Tilsvarende forsinkelser og tilfaelde af beslutninger med tilbagevirkende kraft konstateres ved overgangen til anden fase, der skulle vaere paabegyndt den 1. januar 1988 for IMP Kreta og den 1. januar 1989 for de oevrige graeske samt de franske programmer. Der forelaa foerst bestemmelser vedroerende anden fase ved udgangen af 1989, og overgangen skete derfor i den mellemliggende periode paa den mest hensigtsmaessige maade.

2.8.4. Der er endvidere fastlagt forskellige bestemmelser med hensyn til kontrakternes udloeb. For saa vidt angaar de franske og italienske programmer, udloeber kontrakten paa det tidspunkt, hvor »Kommissionen fastslaar, at Faellesskabets budgetmaessige stoette er afsluttet«, mens kontrakten i forbindelse med de graeske programmer udloeber »paa det tidspunkt, hvor de budgetmaessige forpligtelser i forbindelse med IMP er indfriet«. Begge formuleringer er uklare og saetter ikke kontraktens udloeb i forbindelse med en forsvarlig gennemfoerelse af foranstaltningerne under programmet.

2.8.5. Med hensyn til den bevillingsmaessige daekning, hedder det i artikel 11 i forordning (EOEF) nr. 2088/85, at den finansielle stoette fra fondene daekkes »i tidsrummet 1986-1992« ved hjaelp af fondenes aarlige budgetmaessige tildelinger. I samme forordnings artikel 19 tilfoejes, at forordningen »udloeber den 31. december 1993, hvilken dato er sidste frist for indgaaelse af udgiftsforpligtelser i medfoer af IMP«. Der findes ingen bestemmelser vedroerende tiden efter 1993, isaer for saa vidt angaar bevillinger og betalingsfrister, hvilket vidner om, at der ikke i tilstraekkeligt omfang er taget hoejde for de vanskeligheder, der kan opstaa i gennemfoerelsesfasen.

2.8.6. De ovenfor omtalte frister risikerer i oevrigt at blive uden praktisk betydning for de forpligtelser, der paahviler fondene, fordi fristerne for ydelse af stoette er fastlagt i henhold til bestemmelserne for hver enkelt fond. For tildelinger over budgetpost 551 er der i forordning (EOEF) nr. 2088/85 derimod ikke fastsat tilsvarende frister for opfoerelsen paa budgettet.

2.8.7. En meget skarpere afgraensning af gennemfoerelsesperioden og en naermere fastlaeggelse af foelgerne for en eventuel overskridelse ville sandsynligvis have vaeret medvirkende til at sikre en bedre kontrol med ivaerksaettelsen af IMP. Erfaringerne fra de pilotforanstaltninger, der blev gennemfoert som en forberedelse til ivaerksaettelsen af IMP, og som omtales i det foelgende punkt, viser, at man ikke skal undervurdere risikoen for, at forpligtelser, der egentlig skulle indfries over den endnu ikke udnyttede del af de samlede finansielle midler, ved udloebet af gennemfoerelsesperioden for IMP fortsat vil blive indfriet over de respektive fonde. Disse forpligtelser er saaledes ikke omfattet af gennemfoerelsen af det integrerede program.

2.9. Erfaringer med pilotforanstaltninger som forberedelse til IMP

2.9.1. Med henblik paa at soege at klare vanskelighederne i forbindelse med udarbejdelsen og gennemfoerelsen af De Integrerede Middelhavsprogrammer foretog EF i regnskabsaaret 1983 og de foelgende aar en raekke undersoegelser og gennemfoerte saakaldte pilotforanstaltninger som forberedelse til IMP, bestaaende af enkeltforanstaltninger, der udgjorde et sammenhaengende hele.

2.9.2. Pilotforanstaltningerne skulle i henhold til planen have vaeret afsluttet i 1985, saaledes at de indhoestede erfaringer kunne udnyttes i forbindelse med forberedelsen af IMP. Af i alt 25 aktioner var 16 endnu ikke afsluttet finansielt ved udgangen af 1989, og de foranstaltninger, der blev anset for afsluttet i 1988 og 1989, blev afsluttet paa grundlag af bilag, de kompetente regionale myndigheder havde udfaerdiget alene vedroerende udgifter afholdt over den saerlige budgetpost, hvorover der ydes supplerende stoette (post 550). Denne fremgangsmaade staar i klar modsaetning til selve idéen med det integrerede aspekt ved pilotforanstaltningerne. Foranstaltningerne er nemlig blevet betragtet som afsluttede, selv om der ikke forelaa de noedvendige oplysninger om gennemfoerelsen af de bestanddele, som finansieres over fondene.

2.9.3. Der har praktisk talt ikke fundet nogen udveksling af oplysninger om pilotforanstaltningerne sted mellem Kommissionens forskellige forvaltningsafdelinger. Revisionsretten har i en saerberetning om den integrerede metode () fremhaevet, at forvaltningen af pilotforanstaltningerne i stadig stoerre omfang blot er en forvaltning af bevillingerne under den saerlige budgetpost.

2.9.4. Gennemfoerelsen af de forberedende pilotforanstaltninger har vaeret forbundet med en raekke vanskeligheder, som noedvendigvis ogsaa - blot i stoerre maalestok - vil opstaa i forbindelse med forvaltningen af IMP. Det drejer sig om vanskeligheder med at sikre integrationen af de forskellige interventioner, med at faa stillet oplysninger til raadighed hos de forskellige EF-instanser og hos de nationale, regionale og lokale myndigheder, og med at sikre udveksling af korrekte oplysninger. Endvidere drejer det sig om vanskeligheder som foelge af det komplekse beslutningssystem og de langsommelige procedurer og de lange frister og problemer med overholdelse af procedurer og frister. Endelig er der ogsaa tale om vanskeligheder i forbindelse med de finansielle bestemmelser vedroerende forskud, refusion og budgetmaessig daekning.

2.9.5. Disse vanskeligheder har imidlertid ikke medfoert, at betingelserne for en integreret forvaltning er blevet forbedret ved, at der rettidigt er truffet de noedvendige foranstaltninger paa ansvarligt niveau. Det er alt for ofte blevet overladt til styringskomitéerne at traeffe de noedvendige foranstaltninger i forbindelse med De Integrerede Middelhavsprogrammer, og disse komitéer har ingen egentlige virkemidler, der goer det muligt for dem at aendre situationen vaesentligt.

3. Andel del: foerste fase i gennemfoerelsen af IMP

3.1. Faellesskabets forpligtelser og betalinger

3.1.1. Tabel 2 og 3 giver en oversigt over de forpligtelser, der blev indgaaet, og de betalinger, der blev afholdt, inden udgangen af 1989 i forbindelse med Faellesskabets stoette til IMP. Ultimo 1986 androg forpligtelserne 33,1 mio. ECU. Ved udgangen af det foelgende aar var der indgaaet forpligtelser for 441,33 mio. ECU, svarende til 86 % af det anslaaede beloeb pr. 31. december 1987. Ultimo 1988 androg forpligtelserne i alt 1 077,31 mio. ECU, svarende til knap 91 % af de forpligtelser, der i henhold til programmerne var skoennet indgaaet paa det paagaeldende tidspunkt. Ultimo 1989 androg forpligtelserne i alt 1 546,86 mio. ECU, svarende til 77 % af det tilsvarende overslag.

3.1.2. Pr. 31. december 1986 udgjorde betalingerne 14,86 mio. ECU og pr. 31. december 1987 235,72 mio. ECU, svarende til 81 % af de forventede betalinger paa sidstnaevnte dato. Pr. 31. december 1988 androg betalingerne 606,04 mio. ECU og pr. 31. december 1989 949,89 mio. ECU, svarende til henholdsvis 80 % og 72 % af de samlede betalinger, der i henhold til de forskellige IMP var anslaaet afholdt pr. udgangen af 1988 og pr. udgangen af 1989.

3.1.3. Disse overslag over forpligtelser og betalinger opstilles i forbindelse med udarbejdelsen af programmerne. En forfaldsplan over disse forpligtelser og betalinger er vedlagt som bilag til de forskellige kontrakter. En sammenholdelse af de forventede og de faktiske forpligtelser og betalinger viser derfor ikke tydeligt den forsinkelse, der er opstaaet ved ivaerksaettelsen af IMP. Denne forsinkelse medfoerte en underudnyttelse af bevillingerne paa budgetpost 551, saerlig i de to foerste regnskabsaar efter oprettelsen af denne budgetpost (1985 og 1986 for saa vidt angaar forpligtelsesbevillingerne, 1986 og 1987 for saa vidt angaar betalingsbevillingerne - jf. tabel 4).

3.1.4. Som det fremgaar af tabel 4, blev 30 mio. ECU af de forpligtelsesbevillinger paa i alt 360 mio. ECU, der blev opfoert under budgetpost 551 i 1985 og 1986, overfoert til andre budgetposter, 104,5 mio. ECU bortfaldt, og 210 mio. ECU henstod uudnyttede ved udgangen af 1986. Der var saaledes kun indgaaet forpligtelser for 15,5 mio. ECU. For saa vidt angaar betalingsbevillingerne under samme post, blev der overfoert 100 mio. ECU af de i alt 285,7 mio. ECU paa budgetterne for 1986 og 1987, 6,5 mio. ECU bortfaldt, betalingerne beloeb sig pr. 31. december 1987 til 111,5 mio. ECU, og 67,7 mio. ECU blev fremfoert til 1988.

3.1.5. De indgaaede forpligtelser og afholdte betalinger pr. 31. december 1989 svarer til ca. 37,7 % og 23,2 % af den samlede stoette paa 4 100 mio. ECU i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 2088/85 for hele den periode, IMP vedroerer. Forpligtelserne og betalingerne fordeler sig paa de forskellige finansielle instrumenter som foelger (i mio. ECU):

>TABELPOSITION>

3.1.6. I 1989 blev der i forbindelse med IMP indgaaet forpligtelser for og afholdt betalinger paa henholdsvis 469,6 og 343,3 mio. ECU. Der er her tale om en nedgang i forhold til det foregaaende aar, hvor de tilsvarende beloeb var paa henholdsvis 636,0 og 370,3 mio. ECU. Situationen er specielt foruroligende, for saa vidt angaar de italienske IMP, idet der i perioden fra paabegyndelsen af IMP og indtil 31. december 1989 i alt kun var indgaaet forpligtelser for 193,9 mio. ECU og afholdt betalinger paa 91,6 mio. ECU.

3.2. Foelgerne af reglerne om indgaaelse af forpligtelser og afholdelse af betalinger

3.2.1. Forholdet mellem afholdte betalinger og indgaaede forpligtelser i henhold til programmerne paavirkes af de regler om regnskabsfoering, der gaelder for budgetpost 551 samt for programmerne under EFRU, idet disse to finansielle instrumenter tegnede sig for ca. 74 % af forpligtelserne og 73 % af betalingerne pr. 31. december 1989.

3.2.2. I henhold til gaeldende bestemmelser regnskabsfoeres forpligtelser, for saa vidt angaar baade budgetpost 551 og programmerne under EFRU, paa grundlag af samlede aarlige trancher, der er fastsat i programmerne. Der er endvidere mulighed for udbetaling af betydelige forskud paa op til 50 % af forpligtelsen i forbindelse med budgetpost 551 og i visse tilfaelde paa op til 80 % i forbindelse med EFRU. Paa grund af forskudsordningen, som siden 1989 har omfattet samtlige strukturfonde, er der - saerlig i begyndelsen af gennemfoerelsesfasen - til tider betydelig forskel paa de regnskabsfoerte beloeb og den faktiske gennemfoerelse af investeringerne paa stedet.

3.2.3. Ved udgangen af 1989 svarede et beloeb paa kun 85,2 mio. ECU, eller 25 % af de samlede betalinger paa 339,6 mio. ECU over budgetpost 551 til afviklede aarlige trancher, idet det resterende beloeb var ydet i form af forskud. For saa vidt angaar bidrag over EFRU, tegnede de afviklede aarlige trancher sig for godt 56 % af de samlede betalinger paa 356,4 mio. ECU.

3.2.4. Retten har allerede gentagne gange - og saerlig i saerberetningen om kvotafrie aktioner () - paatalt indgaael-

sen af forpligtelser i henhold til aarlige trancher. Denne fremgangsmaade indebaerer, at der udarbejdes opgoerelser, som ikke omfatter samtlige udgifter i forbindelse med godkendte programmer, idet der foerst tages hensyn til de aarlige trancher for programmerne, efterhaanden som programmerne gennemfoeres.

3.2.5. Et af de usaedvanlige forhold, der karakteriserer den nuvaerende regnskabsfoering af forpligtelserne, vedroerer de IMP-regioner, som siden 1. januar 1989, dvs. efter reformen af strukturfondene, ikke laengere anses for at vaere »omraader, der er bagefter i udvikling« (dvs. Lazio og de franske IMP-omraader, med undtagelse af Korsika). Under hensyntagen til de igangvaerende programmer har Kommissionen for disse omraader efter den 1. januar 1989 fortsat regnskabsfoert forpligtelser under EFRU, som den anser for at vedroere »udviklingen af landbrugsdistrikterne«, naar regionen er berettiget til stoette til et saadant formaal, eller som den anser for at falde »uden for de stoetteberettigede omraader«, naar regionen ikke er berettiget til nogen form for stoette under EFRU. Det drejer sig i virkeligheden om retlige forpligtelser, der blev indgaaet inden den 1. januar 1989, og som paa davaerende tidspunkt burde have medfoert regnskabsfoering af de tilsvarende regnskabsmaessige forpligtelser.

3.3. Styringskomitéernes vanskeligheder og problemerne i forbindelse med indfoerelsen af overvaagningssystemet

3.3.1. Den styringskomité, der nedsaettes for hvert program, har vaesentlige funktioner i forbindelse med overvaagningssystemet. Styringskomitéen holder sine moeder i den region, hvor programmet gennemfoeres. Komitéens sammensaetning fastlaegges i programkontrakten; den bestaar bl.a. af en ansvarlig for hvert enkelt delprogram, en repraesentant for Kommissionen og i givet fald en repraesentant for EIB. Komitéen benytter de regionale administrationer, naar den varetager sine opgaver.

3.3.2. I styringskomitéen moedes de forskellige instanser, som deltager i gennemfoerelsen af IMP, og den spiller derfor en vaesentlig rolle i forbindelse med udvekslingen af oplysninger og forvaltningen af selve programmet og af alle de enkeltforanstaltninger, der er omfattet af programmet. Komitéen skal aktivt fremme en tilfredsstillende gennemfoerelse af IMP, den skal afgive udtalelser og fremsaette forslag.

3.3.3. Styringskomitéen har en raadgivende rolle og kan fremsaette forslag. Den har imidlertid ikke altid de fornoedne midler eller befoejelser til at raade over tilstraekkeligt praecise og fuldstaendige oplysninger om gennemfoerelsen af foranstaltningerne og til reelt, dvs. ud over gennem droeftelser, at paavirke de forskellige beroerte instansers virksomhed. En lang raekke enheder deltager i gennemfoerelsen af IMP, og ansvaret for gennemfoerelsen paahviler ofte myndigheder paa flere forskellige niveauer. Det viser sig i reglen, at disse myndigheder ikke deltager i komitéernes arbejde i samme omfang.

3.3.4. Udvekslingen af oplysninger og fremsendelsen af dokumenter mellem disse myndigheder og enheder er ofte bestemt af saedvane, de givne omstaendigheder, eller af vedtaegtsbestemmelser for de paagaeldende organer, hvori det er fastsat, hvilken form for bilag, der skal fremlaegges, hvor ofte de skal fremlaegges, og hvilke oplysninger, de skal indeholde. Det tager lang tid at aendre saadanne procedurer - ogsaa i de tilfaelde, hvor de ikke imoedekommer de krav, der stilles i forbindelse med IMP; de paavirkes kun i ringe omfang af styringskomitéens arbejde, selv om dette forum giver parterne mulighed for i faellesskab at tage spoergsmaal op til overvejelse. Nogle komitéer har efter de indledende moeder valgt at moedes mindre hyppigt, selv om det netop var paa dette stadium, at de burde have oeget bestraebelserne paa at samordne arbejdet. Det fremgaar af moedereferaterne, at komitéerne har haft stadig stoerre vanskeligheder med at indhente oplysninger om og fremme gennemfoerelsen af foranstaltningerne, selv i de tilfaelde hvor aarsagen til disse vanskeligheder er klarlagt.

3.3.5. Styringskomitéen skal modtage oplysninger fra de forskellige forvaltningsenheder og har derfor en vigtig funktion i forbindelse med det saakaldte overvaagningssystem. Med hensyn hertil hedder det i programkontrakterne, at de forskellige ansvarlige for delprogrammer ved udgangen af hver tredje maaned udarbejder en situationsrapport vedroerende forpligtelser og betalinger. Ved udgangen af hvert halvaar tilsendes styringskomitéen en tilsvarende rapport, hvoraf det for hver enkelt foranstaltning fremgaar, hvilke aendringer der er sket i forhold til overslagene. Rapporten indeholder endvidere en begrundelse for vaesentlige afvigelser. Anvendelse af fysiske indikatorer for, hvor langt gennemfoerelsen er fremme, samt en vurdering af de gennemfoerte programmers socio-oekonomiske virkninger boer ligeledes indgaa i overvaagningssystemet.

3.3.6. Overvaagningssystemet burde ved hjaelp af edb have gjort det muligt for samtlige beroerte parter at foretage en naesten oejeblikkelig overvaagning; systemet er imidlertid kun delvis etableret. De edb-programmer, regionerne har faaet stillet til raadighed med henblik paa overvaagningen, har saaledes maattet aendres under hensyntagen til lokale, materielle eller organisatoriske behov, hvilket har forsinket eller begraenset anvendelsen heraf. Den del af overvaagningen, som vedroerer den rent fysiske gennemfoerelse af foranstaltningerne og deres socio-oekonomiske virkning, er endnu ikke paabegyndt, og derfor er forpligtelsen til at indhente og fremsende oplysninger herom hidtil ikke opfyldt.

3.4. De foreliggende oplysninger er ikke tilstraekkeligt trovaerdige

3.4.1. For samtlige de programmer, Retten har revideret paa stedet, var de edb-registrerede eller manuelt registrerede oplysninger, der var til raadighed, ikke fyldestgoerende. Oplysningerne bliver ikke tilstraekkeligt paalidelige og er ikke indbyrdes sammenlignelige paa grund af foelgende forhold. Der er tale om mange forskelligartede foranstaltninger, hvis gennemfoerelse paahviler forskellige forvaltningsniveauer; beslutninger er truffet med stor forsinkelse og med tilbagevirkende kraft; der er mulighed for i loebet af gennemfoerelsesperioden, inden for visse graenser og paa saerlige betingelser, at aendre valget med hensyn til, hvilke projekter der skal finansieres, og disses indhold.

3.4.2. For saa vidt angaar projekterne vedroerende vandforsyning og vejanlaeg i Midt- og OEstgraekenland, har det i forbindelse med den stedlige revision ikke vaeret muligt for Retten at sammenholde de oplysninger, styringskomitéen og de ansvarlige ministerielle kontorer har fremsendt, med de paagaeldende kommunale myndigheders regnskaber, som skulle kunne bekraefte oplysningernes rigtighed. Det samme gjorde sig gaeldende for visse udgiftskategorier i forbindelse med foranstaltninger til fordel for smaa og mellemstore virksomheder i de samme regioner. I forbindelse med fortloebende eller gentagne arbejder kan omfanget og varigheden af de arbejder, der tages i betragtning, variere alt efter de enkelte myndigheder eller vaere gjort til genstand for overslag, der ikke er underbygget.

3.4.3. I forbindelse med den stedlige revision i Graekenland har Retten endvidere konstateret et eksempel paa, at beloeb blev anset for betalt, selv om det drejede sig om forskud til en havnemyndighed, og disse forskud havde paa tidspunktet for revisionen henstaaet uudnyttede i over ét aar (Chania havn: 20 mio. DRA pr. 31.12.1986, og 29,2 mio. DRA pr. 31.12.1987). For saa vidt angaar projekter inden for omraadet innovation, er de samlede udgifter blevet betragtet som offentlige udgifter, som Faellesskabet refunderer med 70 %, selv om 30 % af udgifterne blev finansieret af de private firmaer, der modtog stoette (Kreta: 30 % af 22,9 mio. DRA i 1986 og 1987. Samme forhold goer sig gaeldende i forbindelse med udgifter afholdt i de oevrige regnskabsaar vedroerende de andre graeske IMP). I forbindelse med et projekt vedroerende opfoerelse og indretning af laboratorier viste det sig, at en vaesentlig del af udgifterne var driftsudgifter (Kreta: 128,7 mio. DRA af 344,8 mio. DRA). For saa vidt angaar flere graeske IMP, har Retten under udgifter til igangsaetning, og saerlig udgifter til information af de endelige stoettemodtagere, konstateret udgifter til koeb af en radiosender (3,9 mio. DRA), udgifter til bilreparationer (0,6 mio. DRA) og ydelse af stoette. I et andet tilfaelde i Italien daekkede en investeringsudgift (2 000 mio. LIT) i virkeligheden over, at regionen havde opkoebt en del af aktiekapitalen i et firma med henblik paa at sanere firmaets oekonomiske struktur.

3.4.4. De dokumenter, der foreligger paa faellesskabsniveau, goer det ikke muligt at efterproeve disse forhold. Kommissionens stedlige kontrol er af meget begraenset omfang. De forskellige forvaltninger foretager ikke kontrol i faellesskab, dvs. hverken Kommissionens eller medlemsstaternes anvisningsberettigede instanser. Indtil begyndelsen af 1990 var det ikke de tjenestegrene i Kommissionen, der var ansvarlige for forvaltningen, men Kommissionens finansinspektoer, der havde foretaget egentlig stedlig kontrol i forbindelse med udgifter finansieret over budgetpost 551. I oevrigt er der sket vaesentlige aendringer med hensyn til de befoejelser, Kommissionens generaldirektorater er tillagt med henblik paa samordningen af IMP. Indtil udgangen af 1988 var samordningen underlagt GD XXII »Samordning af Strukturelle Instrumenter«, mens den siden 1989 har henhoert under GD XVI »Regionalpolitik«.

3.4.5. Retten har ligeledes konstateret, at Kommissionen faktisk havde beregnet de udgifter i forbindelse med de franske IMP, der ved udgangen af 1988 blev angivet som afholdt, paa grundlag af procentsatser for den forventede gennemfoerelse af foranstaltningerne. Naar der anvendes saadanne metoder, og man samtidig tager i betragtning, at foranstaltningerne gennemfoeres under meget forskelligartede forhold, at der er flere stadier i fremsendelsen af dokumenter, at disse dokumenter er meget generelle, at kontrollen er behaeftet med svagheder, og at der gaar lang tid mellem selve forvaltningen paa stedet og Kommissionens kontrol heraf, bliver oplysningerne ikke noedvendigvis helt noejagtige.

3.5. Supplerende tildeling over den saerlige budgetpost

3.5.1. Den supplerende tildeling over budgetpost 551, som udgoer henved 40 % af den samlede faellesskabsstoette, indgaar som et vaesentligt led i udarbejdelsen af IMP, for da disse midler udgoer et supplement til anden stoette, kan de bidrage til at fremme integrationen af Faellesskabets interventioner og goere dem mere effektive.

3.5.2. Ca. 70 % (95 % i Frankrig og Italien) af den supplerende tildeling er ydet uden tilknytning til anden stoette i forbindelse med foranstaltninger, der paa grund af deres art eller det paagaeldende omraade ikke kunne finansieres ved hjaelp af de oevrige finansielle instrumenter. De resterende 30 % er, saerlig i Graekenland, ydet som supplement til stoette fra én eller flere fonde, enten med henblik paa at forhoeje satsen for Faellesskabets deltagelse eller for at daekke andre udgiftskategorier end dem, der kan komme i betragtning i forbindelse med de traditionelle finansieringsformer.

3.5.3. Paa det stadium, hvor der traeffes beslutning om programmerne, tilstraebes det at sikre en vis integration ved hjaelp af en samordning af de finansielle instrumenter. I gennemfoerelsesfasen tages der ikke de samme hensyn. Betalingerne over budgetpost 551 har hidtil hovedsagelig taget form af samlede forskud, der er udbetalt uafhaengigt af fondene. Det er i oevrigt ikke konstateret, om de udbetalte forskud ogsaa er anvendt i forbindelse med foranstaltninger, der kan finansieres over budgetpost 551. Retten har ved stedlig revision i Italien paavist, at forskud (4,9 mio. ECU pr. 31. december 1988), der hovedsagelig var ydet med henblik paa produktive investeringer, foerst og fremmest var anvendt til skovbevarende arbejder.

3.5.4. En forhoejelse af stoettesatsen, en udvidelse af de stoetteberettigede omraader og en svaekkelse af betingelserne for berettigelse til faellesskabsstoette, er ligeledes forbundet med visse risici og kan bl.a. hindre opfyldelsen af det generelle maal, som er en endnu stoerre koncentration af stoetten. Saadanne midlertidige aendringer kan faa en negativ indvirkning paa fondenes indsats. Naar der med henblik paa modernisering af landbrugsbedrifter i Frankrig ydes stoette over bevillinger paa budgetpost 551 til landbrugere, der ikke opfylder EUGFL, Udviklingssektionens betingelser for stoetteberettigelse, risikerer man eksempelvis at goere den traditionelle ordning mindre attraktiv, selv naar de midlertidige IMP-foranstaltninger er ophoert. Resultatet er forskelligartede situationer, som kraever den stoerste agtpaagivenhed.

3.5.5. De saerlige midler paa budgetpost 551 kan bl.a., som anfoert i artikel 12, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 2088/85 anvendes til: »ydelse af tilbagebetalingspligtig stoette til finansiering af produktive investeringer«. Hidtil har denne bestemmelse ikke fundet anvendelse i praksis.

3.6. Vanskeligheder i forbindelse med finansieringen

3.6.1. Gennemfoerelsen af IMP har vaeret forbundet med betydelige finansielle problemer. Selv om Faellesskabet har udbetalt forskuddene inden for normale frister efter datoen for beslutningerne, har forsinkelsen og den omstaendighed, at beslutningerne er vedtaget med tilbagevirkende kraft, i de fleste tilfaelde medfoert, at der naesten gik et eller to aar efter igangsaettelsen af programmerne, inden modtagerne fik udbetalt de foerste midler fra Faellesskabet. I oevrigt varer det i reglen usaedvanligt laenge, dvs. mere end seks maaneder, inden stoetten naar gennem finansieringskredsloebet til modtagerne paa regionalt plan.

3.6.2. I Graekenland er IMP blevet gennemfoert under forhold, der generelt har vaeret praeget af bestraebelser paa at udligne statens budgetunderskud og dermed af en kraftig nedskaering af bevillingerne, saerlig i betragtning af det aarlige fald i drachmens vaerdi. Den supplerende indsats, Faellesskabet yder i forbindelse med IMP, forudsaetter imidlertid, at der skal vaere en vis stigning i de tilsvarende nationale bidrag til projekterne. Under de nuvaerende forhold er det umiddelbare resultat af ivaerksaettelsen af IMP i den paagaeldende medlemsstat, at der er overfoert midler fra budgettet uden, at der er sket en egentlig stigning i antallet af foranstaltninger inden for omraadet strukturelle investeringer, idet stigningen i bevillingerne til medlemsstatens program for offentlige investeringer i perioden 1985-1988 kun svarer til faldet i drachmens vaerdi.

3.6.3. I Italien har der ligeledes vaeret betydelige finansielle problemer i forbindelse med regionerne, Mezzogiorno undtaget. Problemerne skyldes, at det ikke klart er fastlagt, fra hvilke kilder regionerne skal hente de offentlige midler, der ikke ydes af Faellesskabet, og som er noedvendige for gennemfoerelsen af IMP. De paagaeldende regioner er af den opfattelse, at det drejer sig om ekstraordinaere supplerende midler, som skal stilles til deres raadighed over statsbudgettet. De centrale myndigheder mener derimod, at i det mindste en stor del af midlerne skal tages fra statens almindelige tilskud til de regionale budgetter.

3.6.4. Dette problem er ikke blevet loest - og synes ikke engang at vaere blevet behandlet - i forbindelse med udarbejdelsen af programmerne, hvilket i hoej grad har virket haemmende paa ivaerksaettelsen af foranstaltninger. Dette gaelder ligeledes forsinkelserne i forbindelse med vedtagelsen af de nationale og regionale budgetter. Foerst ved udgangen af 1989 blev det endeligt vedtaget at fordele udgifterne med 55 % til regionerne og 45 % til staten.

3.7. De Integrerede Middelhavsprogrammers effektivitet

3.7.1. Et af formaalene med at finansiere programmer, og isaer IMP, er at oege stoettens effektivitet. Der er derfor indfoert evalueringsprocedurer med henblik paa at sikre, at interventionerne faar den tilsigtede effekt. Beslutningerne om, hvilke foranstaltninger og projekter der skal gennemfoeres, traeffes af de nationale og regionale myndigheder, og Faellesskabet boer derfor i hoejere grad soege at faa kendskab til, hvilke aendringer der foelger af de paagaeldende foranstaltninger og projekter, og fastslaa disses indvirkning paa udviklingen.

3.7.2. Programmerne for de enkelte IMP-foranstaltninger indeholder i det mindste et forslag til, hvad der kan betragtes som indikatorer for stoetteeffekten. Det drejer sig ofte blot om fysiske aspekter ved gennemfoerte foranstaltninger, men disse indikatorer kan - hvis de praeciseres naermere og suppleres med andre oplysninger - danne udgangspunkt for en vurdering af resultaterne. Som allerede omtalt i pkt. 3.3.6, viser det sig imidlertid, at det i praksis endnu ikke er foranstaltet, at saadanne oplysninger foreligger. Systemet anvendes derfor ikke, hvilket bevirker, at Kommissionen og de nationale instanser mangler en vaesentlig oplysningskilde, for saa vidt angaar gennemfoerelsen af foranstaltningerne.

3.7.3. I henhold til de enkelte IMP skulle parterne endvidere ved faelles aftale udpege en uafhaengig evalueringsinstans, som hvert aar skulle udarbejde en rapport om foranstaltningernes gennemfoerelse og effekt. For saa vidt angaar de graeske IMP, blev evalueringsinstanserne udpeget i marts, april og maj 1989, mens de i forbindelse med de franske IMP blev udpeget i perioden fra august 1988 til juni 1989. For saa vidt angaar de italienske IMP, blev syv ansvarlige for vurderingen udpeget i 1989, og pr. 31. december 1989 manglede parterne fortsat at udpege otte. Paa dette tidspunkt forelaa der en foerste rapport om de graeske og om visse franske IMP.

3.7.4. En del af formaalet med systemet gik tabt paa grund af den tid, der forloeb fra programmernes ivaerksaettelse til udnaevnelsen af de ansvarlige for vurderingen. Systemet kunne saaledes specielt ikke udnyttes i forbindelse med de problemer, der opstod i den foerste periode, og saaledes heller ikke danne grundlag for de foranstaltninger, der skulle traeffes i rette tid med henblik paa at goere det muligt at foretage de aendringer, der var en forudsaetning for det videre arbejde. Ved en gennemgang af de foerste rapporter har det vist sig noedvendigt specielt at rette opmaerksomheden mod dokumenternes indhold for at sikre, at de virkelig indeholder en vurdering og ikke blot en analyse af den oekonomiske forvaltning.

3.7.5. Retten har bl.a. i forbindelse med den stedlige revision lagt saerlig vaegt paa at undersoege, om programmerne blev gennemfoert paa en saadan maade, at de tilsigtede maal kunne naas. Retten har konstateret, at man i forbindelse med nye foranstaltninger eller foranstaltninger, der indebaerer fornyende omlaegninger, ofte stoeder paa vanskeligheder, som kan vaere til hinder for, at de forventede resultater opnaas. Der gennemfoeres relativt mange foranstaltninger i forbindelse med de traditionelle infrastrukturer, mens ledsageforanstaltningerne, der er omfattet af den integrerede metode, naermest staar i stampe.

3.7.6. Betydelige kunstvandingsprojekter paa Kreta havde til formaal at muliggoere en omlaegning af olivendyrkningen for saaledes at begraense produktionen af olivenolie, der var i overskud paa markedet. Til gengaeld skulle der dyrkes konkurrencedygtige afgroeder i form af frugt eller gartneriprodukter, der lettere kunne afsaettes paa markedet. De vandforsyningsanlaeg og overrislede omraader, som Retten undersoegte, blev fortrinsvis anvendt i forbindelse med olivenplantager, hvilket indebaerer en risiko for, at programmet faar den modsatte virkning af den forventede. For saa vidt angaar plantningen af avocado-traeer, som oprindelig var anslaaet til at skulle omfatte mere end 2 000 ha i perioden 1986-1992, blev overslagene senere reduceret med ca. 40 %. Ved udgangen af 1987 skoennedes ca. 40 ha at vaere tilplantet med avocado-traeer, og udsigterne var fortsat ikke saerlig lyse.

3.7.7. Paa Kreta indebar én af foranstaltningerne i henhold til programmet endvidere, at der skulle ydes stoette til opfoerelse eller modernisering af hoteller i omraader, hvor der endnu manglede hoteller, og hvor der var mulighed for at fremme turismen. Men de projekter, Retten undersoegte, blev kun i enkelte tilfaelde gennemfoert i de saakaldte indre omraader, hvor de kunne medvirke til at udvikle nye former for aktiviteter. De fleste projekter blev gennemfoert ved kysten i omraader, hvor turismen allerede er saerdeles udviklet, og hvor der er risiko for, at projekterne vil oege de kortsigtede spekulationer, som er kendetegnende for denne type investeringer.

3.7.8. For saa vidt angaar et anlaeg, der blev opfoert i Languedoc-Roussillon til behandling af oliefroe og -kager til foderbrug, hed det i programmet, at de oliefroe og -kager, der skulle behandles, skulle vaere af lokal oprindelse eller i det mindste af faellesskabsoprindelse. Formaalet med denne bestemmelse var at undgaa dels at oege importen til Faellesskabet, dels paa urimelig maade at konkurrere med de betydelige behandlingsanlaeg, der allerede forefandtes i omraadet, og som hovedsagelig behandlede indfoerte produkter. Paa tidspunktet for Rettens besoeg var der ikke udsigt til en oeget produktion af oliefroe og -kager i regionen, og alt tydede paa, at investeringen ikke ville kunne gennemfoeres under iagttagelse af de oprindelige betingelser.

3.7.9. Foranstaltningerne til fordel for smaa og mellemstore virksomheder omfatter stoette til indfoerelse af nye finansieringsformer - »franchising« eller »factoring« - blandt de erhvervsdrivende. Flere regioner i Italien har overdraget og begraenset ivaerksaettelsen af denne stoette til regionale halvoffentlige organer, hvilket indebaerer en risiko for, at stoetten kommer til at medvirke til oprettelse af en beskyttet sektor for finansielle transaktioner og ikke generelt til udvikling af markedet ved oeget anvendelse af nye finansieringsformer, som de forskellige erhvervsdrivende har adgang til.

3.7.10. Formaalet med én af foranstaltningerne i forbindelse med det graeske IMP vedroerende informationsteknologi var at indfoere et edb-net til brug for et par hundrede landbrugskooperativer. I henhold til programmet skulle der endvidere, med bistand fra Socialfonden, ydes stoette til tilsvarende uddannelse af personalet med henblik paa anvendelse af udstyret. I det kooperativ, hvor Retten aflagde besoeg, var udstyret endnu ikke taget i brug flere maaneder efter, at leveringen havde fundet sted, fordi personalet ikke havde faaet den noedvendige indfoering i anvendelsen af udstyret. Der var ikke truffet nogen form for foranstaltninger med henblik paa omgaaende at formidle denne uddannelse. Da Retten gjorde den centrale enhed med ansvar for gennemfoerelsen af foranstaltningen opmaerksom paa dette forhold, fremhaevede den, at der netop med henblik paa at rette op paa dette forhold i visse tilfaelde var gjort forsoeg paa at overfoere uudnyttet udstyr til andre organer, der kunne taenkes at ville anvende det; disse forsoeg havde imidlertid givet anledning til en tvist om ejendomsretten til udstyret.

4. Konklusioner

4.1. Det er klart, at IMP har fungeret som en nyttig referenceramme. Programmerne har givet mulighed for kontakt og udveksling af oplysninger, og de har bevirket, at forvaltningsenhederne i hoejere grad er blevet opmaerksom paa behovet for at oege stoettens effektivitet, at overveje maalene med programmerne naermere og at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre deres opfyldelse.

4.2. Programmerne vidner om visse bestraebelser i retning af en samordning af og sikring af komplementaritet mellem interventioner samt indfoerelse af fornyende aspekter med henblik paa at naa frem til et resultat, der er mere end blot en sammenstilling af allerede eksisterende foranstaltninger. Et af hovedformaalene med IMP var integration af samtlige midler for derigennem at oege effektiviteten. Paa dette omraade har aendringerne dog hidtil vaeret af begraenset omfang, saerlig for saa vidt angaar forbindelsen mellem fondene og mellem deres stoette og laanene fra EIB.

4.3. Saadanne mangler er ikke blevet opvejet - ikke engang delvis - af en hurtig ivaerksaettelse af foranstaltningerne, for IMP er blevet paabegyndt med vaesentlige forsinkelser. I oevrigt faldt tempoet i den oekonomiske gennemfoerelse igen i 1989, og det er vaerd at bemaerke, at bestemmelserne om programmernes gennemfoerelsesperiode er tvetydige og i visse henseender selvmodsigende.

4.4. En del af problemerne skyldes, at IMP er en kompliceret ordning, hvor beslutningsprocedurerne overlapper hinanden, og med alt for mange programmer og foranstaltninger; vanskelighederne i forbindelse med ivaerksaettelsen af denne ordning synes ogsaa at vaere blevet undervurderet. Ved at vaelge et mere begraenset antal foranstaltninger ville det have vaeret lettere at koncentrere interventionerne og opnaa de tilsigtede resultater. Et saadant valg ville have vaeret yderst formaalstjenligt, idet Kommissionen ikke har udformet IMP saaledes, at de traeder i stedet for de forskellige traditionelle instrumenter. Fondene fortsaetter nemlig deres virke i de omraader, der omfattes af IMP, og foranstaltningerne gennemfoeres uafhaengigt af programmerne.

4.5. Hidtil har det vaeret vanskeligt at paavise de fremskridt, der forventedes under gennemfoerelsen af IMP, og det skyldes, at hele ordningen kun i ringe omfang har fundet anvendelse efter hensigten. Opfoelgningen af foranstaltningerne foregaar langsomt, den sker ikke paa en ensartet maade, og Kommissionens forvaltningsenheder foerer ikke i tilstraekkeligt omfang tilsyn hermed. Der skal ske vaesentlige fremskridt for, at man betids kan raade over fyldestgoerende oplysninger om de finansierede projekter og foranstaltninger, og saerlig om deres art og om, hvor de gennemfoeres.

4.6. For saa vidt angaar evalueringsordningen, der i oevrigt forudsaetter et indgaaende kendskab til foranstaltningerne, er der hverken truffet foranstaltninger med henblik paa at ivaerksaette ordningen eller med henblik paa at sikre, at evalueringen kan foretages paa et tilfredsstillende grundlag; i denne forbindelse taenkes der paa indikatorerne for stoetteeffekten og deres anvendelse samt det arbejde, der udfoeres af den ansvarlige for vurderingen.

4.7. Et egentligt partnerskab mellem Kommissionen og de regionale myndigheder forudsaetter en bedre definition af forbindelserne mellem de to parter og et reelt samarbejde. Paa den maade kan man undgaa, at Kommissionen og de lokale forvaltningsenheder faar en divergerende indstilling til og opfattelse af de givne forhold, hvilket paa laengere sigt kan give sig udslag i en begraensning af faellesskabsinstrumenternes effektivitet.

4.8. Henved fem aar efter den seneste udvidelse af Faellesskabet befinder en stor del af foranstaltningerne, og bl.a. samtlige de italienske programmer, sig endnu i igangsaetningsfasen, selv om IMP skulle medvirke til at loese problemerne i forbindelse med udvidelsen.

4.9. Flere af de vigtigste elementer i forvaltningen af IMP, saasom opfoelgningen, vurderingen og partnerskabet, genfindes med de noedvendige aendringer i den ordning, der blev indfoert ved reformen af strukturfondene. En hurtig loesning paa problemerne i forbindelse med gennemfoerelsen af IMP er derfor én af forudsaetningerne for, at reformen bliver en succes.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg paa moedet den 27. september 1990.

Paa Revisionsrettens vegne Aldo Angioi Formand

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KOMMISSIONENS SVAR

INDLEDENDE BEMAERKNING

Foranlediget af beretningen vil Kommissionen gerne understrege, at gennemfoerelsen af de integrerede middelhavsprogrammer har betydet en vaesentlig forbedring og fornyelse af strukturinterventionerne i forhold til tidligere.

De fastlagte fremgangsmaader har til formaal at sikre en gennemsigtighed i forvaltningen, som goer det muligt at finde frem til hensigtsmaessige loesninger paa de problemer, der bringes for dagen. Sideloebende hermed bidrager den ogsaa til at kaste lys over saadanne vanskeligheder ved gennemfoerelsen, der har kunnet faa indflydelse paa IMP.

Kommissionen understreger, at IMP har gjort det muligt at afproeve den fremgangsmaade, som officielt blev indfoert i forbindelse med strukturfondsreformen, og at de er blevet indledt inden der var fastlagt og ivaerksat nye forskriftsmaessige rammer. Erfaringerne med IMP har muliggjort en bedre tilpasning af de nye bestemmelser for strukturfondene til de problemer, man er stoedt paa i forbindelse med IMP. Gennemfoerelsen af IMP har saaledes tilvejebragt oplysninger, som er uundvaerlige for strukturfondsreformen.

2. FOERSTE DEL: BESLUTNINGER OM IMP

2.1. Status over beslutninger om IMP

2.1.5. Kommissionens undersoegelser er blevet haemmet af, at en raekke programmers indhold var ufuldstaendigt, eller af at de nationale eller regionale partnere var laenge om at svare paa de anmodning om yderligere oplysninger, som Kommissionen havde fremsat i forbindelse med forundersoegelsen.

Kommissionen, som har stillet ret strenge krav til programmernes kvalitet og innovation, har ikke altid kunnet fremskynde behandlingen. Kommissionens afgoerelser vedroerende programmernes indhold er undertiden blevet truffet flere maaneder forud for afslutningen af de formelle procedurer (programkontrakter) og de regionale og nationale myndigheder er blevet underrettet herom som led i det snaevre samarbejde, hvori forundersoegelsen har fundet sted.

2.2. De finansielle instrumenters autonomi

2.2.2 2.2.3. Kommissionen noterer sig Revisionsrettens bemaerkninger vedroerende de foelger, som de finansielle instrumenters autonomi (jf. artikel 12 i forordning (EOEF) nr. 2088/85) har haft for samordningen. Til trods herfor har den supplerende budgetpost 551 muliggjort en bedre samordning ved at styrke eller supplere foranstaltninger med et bestemt sigte.

2.3. Beslutninger om IMP og beslutninger vedroerende de enkelte fonde

2.3.2 2.3.4. Kommissionen understreger, at der ikke fandtes bestemmelser om koordinering af fondene, saaledes som det er tilfaeldet efter reformen af disse, og at Revisionsrettens bemaerkninger foelger af den normale anvendelse af de gaeldende bestemmelser.

2.3.5. IMP-bestemmelserne har ikke aendret de beslutningsprocesser, som gaelder for de enkelte fonde og faellesskabsinstrumenter, til forskel fra de bestemmelser, som foelger af strukturfondsreformen, og som skal anvendes paa 2. del af IMP.

For saa vidt angaar manglen paa bedre samordnede regler for forundersoegelse og godkendelse henleder Kommissionen opmaerksomheden paa, at

- ansvaret for forundersoegelsen af programmerne henhoerte under én tjenestegren, der fungerede som ansvarlig enhed;

- der er indfoert koordinationsstrukturer (teknisk gruppe IMP-GIC);

- forhandling af programmerne altid har fundet sted i samarbejde med alle beroerte tjenestegrene;

- forelaeggelsen af foranstaltninger, der henhoerer under forskellige fonde, er sket i standardiseret form.

Interventioner henhoerende under IMP bliver - selv om de i overensstemmelse med fremgangsmaaden for programmer ikke er udspecificeret paa de enkelte projekter eller stoettemodtagere - imidlertid identificeret af ESF og EUGFL (udviklingssektionen), uanset i hvilken form dossiererne foreligger. Endvidere foretager opfoelgningskomiteerne regelmaessigt en analyse af den fysiske og finansielle gennemfoerelsesgrad af de interventioner, der er omfattet af en foranstaltning, hvorved det bliver lettere at skelne egentlige IMP-interventioner fra andre interventioner.

2.4. Stigning i stoetten til IMP-omraaderne

Kommissionen er af den opfattelse at IMP-gennemfoerelsesrapporterne og de enkelte strukturfondes interventioner, eventuelt suppleret med de oplysninger, tjenestegrenene raader over, vil muliggoere en vurdering af udviklingen af Faellesskabets strukturinterventioner i de omraader, der er omfattet af IMP.

Kommissionen finder - uafhaengigt af tilfoerslen fra budgetpost 551 - at en forhoejelse af stoetten i IMP-regionerne, som er stoerre end forhoejelsen af strukturfondsmidlerne i Faellesskabet bestaaende af ti medlemsstater, ville medfoere en overfoersel af fondsmidlerne til andre prioriterede eller mindre gunstigt stillede regioner, hvilket strider mod artikel 11 i forordningen om IMP.

Hvad angaar Graekenland konstaterer Kommissionen i oevrigt, at strukturfondsinterventionerne er skredet hurtigere frem end det er tilfaeldet for strukturfondene under et, paa trods af den graeske stabiliseringsplan for perioden 1985-1987, som har paavirket det nationale omkostningsniveau og dermed forbruget af Faellesskabets bevillinger.

2.5. Forberedelse af programmerne

2.5.1 2.5.6. Den finansielle regulering, der har maattet foretages under forberedelsen og forhandlingen af programmerne har medfoert en vis forsinkelse og i nogle tilfaelde noedvendiggjort maegling. Kommissionen goer opmaerksom paa, at behandlingen af programmerne ikke kun har vedroert disses aendrede finansiering, men ogsaa en mere noejagtig fastlaeggelse af maalene, identificeringen samt kvaliteten og betimeligheden af de foranstaltninger, som bedst tilgodeser disse maal.

Den samlede beloebsramme for hvert IMP er i alt vaesentligt blevet fastsat paa dette grundlag. En forlods fastsaettelse af et vejledende loft for hvert program som anbefalet af Revisionsretten (punkt 2.5.6), ville have svaekket programmerne kvalitativt. Deres integrerede karakter har kunnet beholdes, ved at de disponible midler er blevet koncentreret paa bestemte prioriterede opgaver, dels ved en geografisk koncentration.

2.5.7 2.5.8. Hvad spoergsmaalet om tilbagevirkende kraft angaar, er der kun gjort brug heraf tilbage til datoen for forelaeggelsen af programmerne bortset fra visse foranstaltninger, der er blevet finansieret af EFRU, og her er bestemmelserne i den paagaeldende forordning blevet overholdt. I de oevrige tilfaelde har den tilbagevirkende kraft i den periode, som laa mellem forelaeggelsen af programmerne og deres vedtagelse, selv om den er i overensstemmelse med forordningen, specielt bestemmelserne i artikel 12 for saa vidt angaar forordningerne i den saakaldte »middelhavspakke« under EUGFL, Udviklingsfonden, ikke haft vaesentlige finansielle foelger, idet Kommissionen har soerget for, at de paagaeldende trancher udgjorde reducerede beloeb, uden at dette dog stillede sig hindrende i vejen for en effektiv ivaerksaettelse af programmerne.

Kommissionen har maattet overholde de indviklede bestemmelser i IMP-forordningen, saaledes som denne er vedtaget af Raadet, selv om visse af disse, specielt vedroerende gennemgang og ivaerksaettelse, har haft uoenskede foelger i det paagaeldende regnskabsaar.

Paa initiativ af Kommissionen vil anden fase af IMP blive vedtaget efter harmoniserede procedurer, der er en foelge af fondsreformen.

2.6. Begreberne vekselvirkning og komplementaritet

2.6.2. Kommissionen tager til efterretning, at Revisionsretten anerkender, at der saavel paa EF-plan som paa centralt plan i medlemsstaterne er gjort en indsats for at forbedre planlaegningen og inddrage nye aspekter. Den vil gerne understrege, at moeder, droeftelser og informationer har bidraget til disse forbedringer, bl.a. i forbindelse med forvaltningen.

2.6.3 2.6.4. IMP har ikke i sig optaget samtlige andre interventionsformer til fordel for de paagaeldende regioner, men har i betragtning af deres finansielle begraensning udgjort én interventionsform ved siden af de andre traditionelle interventioner fra strukturfonde og faellesskabsinstrumenter. Hvad de naermere omtalte tilfaelde angaar, henledes opmaerksomheden paa, at forordning (EOEF) nr. 815/84 vedroerer opfoerelse af centre for faglig uddannelse for byen Athen og forbedring af psykiatriske hospitaler, der ikke indgaar i maalene for IMP. Aktionerne STAR og VALOREN havde et specifikt og sektormaessigt sigte, der ikke foerte til overlapning med IMP-aktioner. IMP har som hovedregel haft karakter af supplerende foranstaltninger i tilknytning til andre aktioner, der er blevet finansieret som led i fondenes normale funktion og bidrager til at virkeliggoere IMP's maalsaetning. Kommissionen goer opmaerksom paa, at den har truffet de noedvendige skridt med henblik paa at sikre, at de forskellige stoetteformer supplerer hinanden, uden at der bliver tale om dobbeltfinansiering.

2.6.5 2.6.6. Den integrerede approach udelukker ikke, at der forfoelges sektorbestemte maal, men disse er i programmerne blevet naermere praeciseret med hensyn til definition (finanstekniske interventioner) og med hensyn til lokal anvendelse (koncentrationszoner). Det er korrekt, at bestraebelserne paa komplementaritet mellem de forskellige former for stoette kraever en mentalitetsaendring, som efter Kommissionens opfattelse ville kunne lettes, ved at man begraenser sig til én beslutningsproces samt gennem koordineringsbestraebelser paa regionalt og nationalt plan, under forberedelsen af programmerne, saaledes at der sikres overensstemmelse mellem midler og prioriterede opgaver. Dette princip er ogsaa stoedt paa hindringer paa grund af de mange forskellige beslutningstagere og spredningen af ressortmaessig kompetence paa de enkelte forvaltningsmyndigheder.

2.7. Stoette og laan

Overslagene over udnyttelsen af EIB-laan er blevet undersoegt for hver enkel foranstaltning i forbindelse med gennemgangen af programmerne. En stoerre deltagelse fra EIB's side stoeder paa objektive vanskeligheder som foelge af dens laans attraktivitet, daekningen af kursrisici og rentegodtgoerelsen for nationale laan. I oevrigt forekommer muligheden for at opnaa EIB-laan, som i henhold til IMP-forordningen var indikativ, at vaere noget overdreven.

Laaneanmodninger inden for rammerne af IMP er udeblevet af flere aarsager:

- investeringerne er af yderst beskeden stoerrelse;

- IMP-programmernes saerlige karakter. Disse er i hoej grad rettet mod bestemte former for foranstaltninger til lokal udvikling (faglig uddannelse, raadgivende foranstaltninger til fordel for SMV m.v.), hvor medvirken fra EIB's side kun vanskeligt ville kunne finde sted, fordi der ikke altid findes frem til de investeringer, der rent faktisk kan komme paa tale;

- Arten af de finansierede projekter, som normalt implicerer betydelige budgetbidrag.

2.8. Anslaaede gennemfoerelsesperioder for programmerne

2.8.4 2.8.5. Den maksimale varighed af IMP [jf. artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 2088/85] vedroerer varigheden af planlaegningen. Saaledes er det sidste budgetaar, for hvilket der er bevilget midler fra strukturfondene og/eller den supplerende tildeling under budgetpost 551, aaret 1992, i overensstemmelse med artikel 7 i naevnte forordning. Udloebsaaret 1992 gaelder saaledes hverken for de udgifter, der kan finansieres, eller for forpligtelser og betalinger. Datoen den 31. december 1993 vedroerer i henhold til artikel 19 udgiftsforpligtelser, og fastsaettelsen vil ske i overensstemmelse med fondens bestemmelser og den gaeldende finansforordning. Kommissionen har i oevrigt meddelt, at den ikke har til hensigt at forlaenge programmerne. Den i programkontrakterne angivne varighed refererer til overvaagningsordningerne for IMP.

2.9. Erfaringer med pilotforanstaltninger som forberedelse til IMP

Kommissionen har allerede over for Revisionsretten kunnet goere rede for sin holdning til de forberedende foranstaltninger. Den oensker i den sammenhaeng at understrege foelgende:

- Pilotforanstaltningerne maa ikke sidestilles med IMP, idet der er tale om afproevning af en integreret approach uden et ad hoc-retsgrundlag;

- Paa grundlag af de opnaaede erfaringer er der taget foelgende konkrete initiativer for saa vidt muligt at raade bod paa de mangler, der er blevet konstateret i forbindelse med pilotforanstaltningerne:

- Nedsaettelse af et IMP-fagudvalg under den tvaerfaglige koordinationsgruppe.

- Skabelse af en struktur for styringskomiteen og dennes redskaber (tilsyn, evaluering).

- Oprettelse af et kontrolorgan for IMP inden for GD XX.

- En strammere og mere gennemsigtig forvaltning af programmerne.

Specielt med henblik paa tilvejebringelse og bearbejdelse af finansielle oplysninger har Kommissionens tjenestegrene indfoert et lokalt overvaagningssystem og for nylig indfoert en ordning for informationsudveksling, som - paa grundlag af oplysningerne om IMP-foranstaltningerne - skal sikre en koordineret forvaltning.

I forbindelse med de nye programmer og inden for rammerne af fondsreformen er der med henblik paa en bedre informationsudveksling paa grundlag af de indhoestede erfaringer fra pilotforanstaltninger og IMP truffet bestemmelse om foelgende:

- Indfoerelse af et informationsudvekslingssystem mellem Kommissionens forskellige tjenestegrene i den ansvarlige tjenestegrens regi. Det edb-baserede system vil give de beroerte tjenestegrene adgang til samtlige oplysninger om hver enkelt intervention;

- Koordinering paa den enkelte medlemsstats niveau i den ansvarlige tjenestegrens regi, som traeffer de noedvendige foranstaltninger i forbindelse med miljoebeskyttelse, offentlige udbud m.v.

2.9.5. Kommissionen kan ikke tilslutte sig Revisionsrettens konklusioner, som gaar ud paa, at vanskelighederne ikke har foert til, at situationen er blevet forbedret. Hvad angaar bemaerkningen om styringskomiteerne, henviser Kommissionen til punkt 3.3.

3. ANDEN DEL: FOERSTE FASE I GENNEMFOERELSEN AF IMP

3.2. Foelgerne af reglerne om indgaaelse af forpligtelser og afholdelse af betalinger

3.2.2 3.2.4. I forbindelse med indgaaelse og afholdelse af betalinger skal det bemaerkes, at de allerede udbetalte trancher vedroerer programmernes foerste gennemfoerelsesaar (1986 og 1987), hvor beloebene var relativt beskedne.

Kommissionen er ikke enig med Revisionsretten i dens bemaerkning vedroerende proceduren med indgaaelse af forpligtelser i henhold til aarlige trancher. Den henviser i den sammenhaeng til, at den i forbindelse med godkendelsen af programmerne giver oplysning om det stoettebeloeb, den afsaetter til hvert enkelt program, samt om at den har til hensigt at indgaa forpligtelser.

Efter den foerste indgaaelse af forpligtelser i forbindelse med beslutningen om godkendelse sker de efterfoelgende indgaaelser efter en administrativ praksis, der afhaenger af gennemfoerelsestrinnet og af de fremskridt, der er gjort med hensyn til virkeliggoerelsen af programmerne. Derimod har der vist sig en raekke problemer paa nationalt plan, hvor budgetprocedurerne ikke altid sikrer, at der er midler til raadighed for flere aar ad gangen.

3.2.5. Hvad angaar det usaedvanlige i regnskabsfoeringen af forpligtelserne, oensker Kommissionen at understrege, at strukturfondsreformen i henhold til de gaeldende bestemmelser ikke beroerer viderefoerelsen af fleraarige foranstaltninger, der allerede var godkendt inden reformens ikrafttraeden.

Aktioner, der finansieres af strukturfondene, og som fra 1. januar 1989 finder sted i omraader, der er omfattet af maal 1, 2 og 5b i reformen, konteres derfor det samlede budget, der er afsat til disse maal, idet fondenes bidrag til gennemfoerelsen af IMP ikke har supplerende karakter. Aktioner, der gennemfoeres i omraader, der ikke laengere nyder fremme, finansieres som overgangsforanstaltninger.

3.3. Styringskomiteernes vanskeligheder og problemerne i forbindelse med indfoerelsen af overvaagningssystemet

3.3.3 3.3.4. Kommissionen har ikke ved indsaettelsen af styringskomiteerne forsoegt at skabe en ny administrativ overbygning eller aendre den eksisterende struktur. Styringskomiteerne er i kraft af deres sammensaetning og befoejelser vaerdifulde pilotinstrumenter, der ikke blot har til opgave at give impulser, men ogsaa har kompetence til inden for visse graenser at traeffe afgoerelser om eller aendre programmerne. De har paa Kommissionens initiativ som led i den tekniske bistand faaet konkrete hjaelpemidler til at varetage deres opgaver. Blandt disse skal naevnes de enkelte komitesekretariaters edb-udstyr, etableringen af et system til overvaagning og bistand til gennemfoerelsen samt den faelles udpegning af et uafhaengigt evalueringsorgan. Herudover har Kommissionen taget skridt til at styrke komiteformaends og -medlemmers rolle og befoejelser, specielt i Graekenland, og til at bibringe dem faglig viden samt soerge for information af de endelige modtagere (stoetteforanstaltning).

3.3.5 3.3.6. Datamatiseringen af overvaagningssystemerne - som i oevrigt er ret langt fremskreden - kraever stadig en vis tid, og de deraf foelgende problemer bliver noedvendigvis stoerre i tilbagestaaende regioner som dem, der er omfattet af IMP.

Paa grund af deres innoverende karakter og den gennemsigtighed i forvaltningen af bevillingerne, som de skal tilgodese, giver disse mekanismer undertiden anledning til en vis skepsis i ivaerksaettelsesfasen.

3.4. De foreliggende oplysningers manglende trovaerdighed

3.4.1 3.4.4. Kommissionen tager til efterretning, at det ved kontroller paa stedet er blevet konstateret, at den dokumentation, der var forelagt af nogle styringskomiteer, ikke svarede til indholdet af foranstaltningerne. Den goer opmaerksom paa, at kontrollerne i forbindelse med IMP ikke er mindre hyppige end dem, der vedroerer interventioner fra fondene. For budgetpost 551's vedkommende er der inden for GD XX blevet oprettet en saerlig kontrolenhed, som har gennemfoert en lang raekke kontroller, hvis resultater de forvaltende tjenestegrene tager hensyn til i deres bestraebelser paa at forbedre systemets kvalitet.

3.4.5. Kommissionen oensker at understrege, at en raekke oplysninger vedroerende de franske IMP i rapporten er blevet evalueret paa grundlag af anslaaede gennemfoerelsesprocentsatser, og at de er uden finansiel og regnskabsmaessig betydning. Der er tale om oplysninger, der senere vil kunne tilpasses.

3.5. Supplerende tildeling over den saerlige budgetpost

3.5.3. I det foreliggende tilfaelde skyldes anvendelsen af midler fra den supplerende budgetpost til finansiering af skovbevarende arbejder, der er stoetteberettiget under EUGFL, en administrativ fejl fra de nationale myndigheders side. For at raade bod herpaa taenkes beloebet tilbagekraevet af IMP. Endvidere indeholder programmerne tilpasningsklausuler, som muliggoer aendringer, hvis foranstaltningernes gennemfoerelsestakt afviger fra de oprindelige finansielle overslag.

3.5.4. 3.5.5. Forhoejelsen af stoettesatserne muliggoer en differentiering afhaengigt af foranstaltningens prioritering og medlemsstatens og initiativtagerens finansielle evne. Stoettesatsen kan saaledes variere fra 10 % til 70 %.

Kommissionen er af den opfattelse, at mindre strenge krav for ydelse af faellesskabsstoette kan tilgodese en integration af foranstaltninger, der supplerer hinanden og mere direkte bidrager til virkeliggoerelsen af et maal. Saaledes har Kommissionen og dens partnere eksempelvis konstateret, at en spredning i produktionen af landbrugsafgroeder undertiden noedvendiggoer en modernisering af de smaa landbrugsbedrifter samt markedsfoeringsforanstaltninger, der ikke kan nyde fremme inden for rammerne af EUGFL (udviklingssektionen).

En intervention med midler fra den supplerende budgetpost 531 har i saadanne tilfaelde gjort det muligt at optimere integrationen af og synergien mellem foranstaltninger, der bidrager til at virkeliggoere maalene for omstillingen.

I oevrigt er differentieringen af stoettesatserne samt lempelsen af vilkaarene for at nyde fremme blevet fastlagt i forbindelse med reformen af strukturfondene.

3.6. Vanskeligheder i forbindelse med finansieringen

Kommissionen, som er bekymret over den langsomme gennemfoerelse af en raekke IMP, har gentagne gange mindet de kompetente nationale myndigheder om deres forpligtelser i henhold til IMP-aftalerne, hvorefter medlemsstaterne forpligter sig til at traeffe de noedvendige administrative og finansielle foranstaltninger til en effektiv og hurtig gennemfoerelse af IMP.

Kommissionen erindrer endvidere om, at problemet med additionalitet foerst er blevet eksplicit behandlet i bestemmelserne vedroerende reformen af fondene.

Hvad finansieringskredsloebet (punkt 3.6.1) angaar, henviser Kommissionen til de initiativer, den har taget til at forbedre disse kredsloeb samt formidlingen af stoetten:

- I Frankrig og Italien benyttes mekanismer saasom revolverende fonde og likviditets- eller driftsreserver;

- I Graekenland opfoeres de enkelte IMP-foranstaltninger paa budgettet for programmet for offentlige anlaegsarbejder og i Italien paa de regionale budgetter;

- I Frankrig er der hos indenrigsministeriet blevet oprettet en budgetpost med henblik paa hurtig overfoersel af stoetten til regionerne;

- Der er rettet talrige henvendelser til de Italienske myndigheder - ogsaa i forundersoegelsesfasen - vedroerende tilraadighedsstillelsen af de nationale bidrag.

3.7. De integrerede middelhavsprogrammers effektivitet

3.7.1. 3.7.2. Kommissionen mener ikke, at IMP's virkninger for udviklingen vil kunne evalueres foer 3-5 aar efter afslutningen af programmerne. Til gengaeld sker der i programmernes gennemfoerelsesperiode en loebende evaluering, som har til hovedformaal at paavise afvigelser mellem den planlagte og den faktiske gennemfoerelse samt de noedvendige foranstaltninger til at raade bod herpaa.

Ved siden af overvaagningssystemet, som bygger paa en raekke fysiske og finansielle indikatorer, har systemet med loebende evaluering udviklet sig lidt efter lidt. Det udgoer en betydningsfuld nyskabelse i forbindelse med forvaltningen af IMP, og en lang raekke faktorer vidner om, at det er til gavn for en effektiv gennemfoerelse af programmerne.

3.7.2 3.7.4. Udpegelsen af en uafhaengig evalueringsinstans som led i strukturpolitikkerne har noedvendiggjort en mentalitetsaendring baade paa nationalt og lokalt plan. Disse sagkyndige instanser udpeges paa grundlag af en offentlig udbudsprocedure.

Hvad rapporterne angaar, tog Kommissionen - saa snart de foerste dokumenter forelaa - initiativ til at afholde et seminar i hvert land med henblik paa at fastlaegge de evalueringsmetoder, der skulle benyttes.

3.7.6 3.7.10. Kommissionen er i stand til at give en udtoemmende teknisk redegoerelse for de forhold, der paatales i forbindelse med de 5 foranstaltninger. Generelt maa Rettens bemaerkninger ses i en stoerre sammenhaeng, idet disse projekter bidrager til virkeliggoerelse af maal, der skal realiseres i loebet af en syvaarsperiode. Det vil foerst paa laengere sigt blive muligt at foretage en endelig vurdering af, hvorvidt disse foranstaltninger havde nogen berettigelse og var i traad med programmets maalsaetning.

4. Konklusioner

Til supplering af svarene paa Revisionsrettens bemaerkninger oensker Kommissionen at goere opmaerksom paa nedenstaaende forhold:

Ligesom Revisionsretten er Kommissionen betaenkelig ved de betydelige forsinkelser i gennemfoerelsen af en raekke IMP, specielt i Mezzogiorno. Den vil tage de noedvendige skridt for at raade bod herpaa.

Hvad angaar Revisionsrettens bemaerkninger under punkt 4.9 henleder Kommissionen opmaerksomheden paa foelgende:

Sammen med IMP indfoertes begreber som partnerskab, planlaegning, opfoelgning og evaluering, der siden blev overtaget i forbindelse med reformen af strukturfondene. Det maa dog erkendes, at IMP's ambitioese og nyskabende approach tillige med indfoerelsen af en mere gennemsigtig og rationel forvaltning har givet anledning til visse vanskeligheder, idet aendringer af administrativ praksis paa faellesskabs-, nationalt og regionalt niveau kraever en vis tid. Kommissionen oensker at understrege den innoverende karakter af IMP-eksperimentet for saa vidt angaar interventioner fra Faellesskabets, medlemsstaternes og regionernes side samt det forhold, at IMP er blevet ivaerksat, uden at der forelaa et lige saa noejagtigt og avanceret regelsaet som det, der laa til grund for reformen af strukturfondene.

Ikke desto mindre er Kommissionen af den opfattelse, at de loesninger, man lidt efter lidt naar frem til for at raade bod paa problemerne med gennemfoerelsen af IMP, vil bidrage til virkeliggoerelsen af disse og lette reformen af fondene. Der er bl.a. tale om en styrkelse af evalueringen (forudgaaende, loebende, efterfoelgende), opfoelgning paa to niveauer (FSS og operationel stoette), samordnet forvaltning af strukturinterventionerne, informationsudveksling mellem de forvaltende tjenestegrene samt udarbejdelsen af mere avancerede forvaltningssystemer til brug for de generaldirektorater, der forvalter fondene. Endvidere skal naevnes udbygningen af den retlige ramme i forbindelse med opfoelgning, evaluering og partnerskab.

Afslutningsvis vil Kommissionen gerne paapege, at anvendelsen af subsidiaritetsprincippet - som Kommissionen tillaegger stor betydning, ikke blot af politiske aarsager, men ogsaa paa grund af dets oekonomiske effektivitet - noedvendiggoer, at de enkelte parters rolle og ansvarsomraade fastlaegges. Gennemfoerelsen af programmerne henhoerer saaledes under de nationale og regionale myndigheders ansvar, og Kommissionen kan derfor ikke traede i disses sted i tilfaelde af fejl eller mangler ved gennemfoerelsen af de oprindelige projekterede maal og foranstaltninger. De eksisterende mekanismer, f.eks. i form af opfoelgning og evaluering, bringer disse problemer for dagen, og de for gennemfoerelsen af programmerne kompetente organer kan herved drages til ansvar for deres handlinger.

() Raadets forordning (EOEF) nr. 2088/85 af 23. juli 1985, EFT L 197 af 27.6.1985, s. 1.

() Beslutning af 13. juni 1985 med udtalelse fra Europa-Parlamentet om forslag fra Kommissionen til forordning om De Integrerede Middelhavsprogrammer (pkt. 18), EFT C 175 af 15.7.1985, s. 261.

() Raadets forordning (EOEF) nr. 3300/86 og 3301/86 af 27. oktober 1986 om gennemfoerelse af faellesskabsprogrammerne STAR og VALOREN, EFT L 305 af 31.10.1986, s. 1 og 6.

() Raadets forordning (EOEF) nr. 815/84 af 26. marts 1984 om ekstraordinaer oekonomisk stoette til Graekenland paa det sociale omraade, EFT L 88 af 31.3.1984, s. 1.

() Revisionsrettens saerberetning nr. 2/88 om anvendelse af den integrerede metode ved Faellesskabets finansiering af foranstaltninger med strukturelt sigte, EFT C 188 af 18.7.1988, s. 1.

() Revisionsrettens saerberetning nr. 2/86 om EFRU's saerlige faellesskabsaktioner med henblik paa regionaludvikling (kvotefrie aktioner), EFT C 262 af 20.10.1986, s. 1, pkt. 2.11-2.13.