Kommissionens beslutning

af 19. juni 2002

om Nederlandenes statsstøtte til fordel for nederlandske bugserbådsoperationer i EU's søhavne og indre vandveje

(meddelt under nummer K(2002) 2158)

(Kun den nederlandske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(2002/901/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelse af EF-traktatens artikel 93(1),

efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med ovenstående bestemmelser(2), under hensyntagen til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Ved klage den 17. april 2000 blev Kommissionen informeret om formodet ulovlig statsstøtte fra Nederlandene til bugseroperationer i EU's havne og EU's indre vandveje i form af tonnageskat. Tre andre parter(3) rejste betænkeligheder vedrørende dette spørgsmål, og en af disse indsendte en formel klage.

(2) Kommissionen stillede ved brev af 12. september 2000 en række indledende spørgsmål til de nederlandske myndigheder, som blev drøftet på et møde og blev formelt besvaret ved brev af 8. november 2000, som blev rettet ved et korrigendum samme dag.

(3) Endvidere forelagde klageren, som indgav klage af 17. april 2000, mange andre oplysende elementer, som førte til mange møder mellem klageren og Kommissionen.

(4) Efter et brev fra Tyskland den 18. januar 2001 blev der afholdt et møde om spørgsmålet med de tyske myndigheder den 29. marts 2001.

(5) På grundlag af de oplysninger, Kommissionen havde til rådighed, blev der afholdt endnu et møde med de nederlandske myndigheder den 19. april 2001.

(6) Kommissionen meddelte ved brev af 11. juli 2001 Nederlandene, at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, i EF-traktaten om støtten.

(7) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende De Europæiske Fællesskabers Tidende(4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at indgive deres kommentarer.

(8) Kommissionen modtog indledende kommentarer fra de nederlandske myndigheder og kommentarer fra 51 interesserede parter. Den sendte dem videre til Nederlandene, som fik mulighed for at reagere; Nederlandenes kommentarer blev modtaget ved brev af 18. april 2002, registreret den 22. april 2002 (A/57255).

2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN

2.1. Kommissionens beslutning i sag N 394/88, N 384/91, N 738/95, NN 89/97 og N 8/98

(9) Nederlandene meddelte ved brev af 23. august 1988 første gang en skatteordning til forbedring af den nederlandske flådes konkurrencesituation. Nederlandene henviste til en kommissionsmeddelelse til Rådet af 1985 vedrørende en fælles politik for EF's søfart. Disse foranstaltninger blev godkendt af Kommissionen ved brev af 2. december 1988.

(10) Kommissionen besluttede den 12. december 1994 ikke at gøre indsigelser mod nedsatte indkomstskatter og socialsikringsbidrag på henholdsvis 19 og 5 % ("støtteordningen") (sag N 384/91).

(11) Kommissionen informerede ved brev af 12. april 1996 (SG(96) D/3852) Nederlandene om sin beslutning om ikke at gøre indsigelser mod en stigning i ovennævnte nedsættelser af indkomstskatter og socialsikringsbidrag på op til henholdsvis 38 og 10 % og ikke gøre indsigelser vedrørende indførelse af en såkaldt "tonnageskat" (sag N 738/95).

(12) Som meddelt i henhold til ovennævnte brev af 12. april 1996 genvurderede Kommissionen tonnageskatten og godkendte den igen samt informerede Nederlandene herom ved brev af 31. juli 1997 (SG(97) D/6453) (sag NN 89/97).

(13) Kommissionen informerede ved brev af 20. maj 1998 (SG(98) D/4032) Nederlandene om sin beslutning om ikke at gøre indsigelse mod en forøgelse fra 38 til 40 % under den skatteordning, der blev godkendt i henhold til sag N 738/95.

2.2. Tonnageskat

(14) Den såkaldte "skatteordning" omfatter nedsat indkomstskat og nedsatte socialsikringsbidrag for EF-søfolk, som normalt betales af arbejdsgiveren. En sådan foranstaltning har til hensigt at forbedre den nederlandske handelsflådes konkurrenceevne.

(15) "Tonnageskatten" er en frivillig foranstaltning, som vedrører selskabsskat for rederier. I henhold til tonnageskatten fastsættes fortjeneste fra søfartsaktiviteter til en standardrate på grundlag af den tonnage, rederiet driver, uafhængigt af den faktiske fortjeneste og de tilknyttede omkostninger. En sådan foranstaltning har også til formål at forbedre den nederlandske handelsflådes konkurrenceevne.

(16) Ingen af Kommissionens beslutninger i sag N 738/95 og NN 89/97 (forlængelse af tonnageskatten, se senere) vedrører specifikt bugseroperationer eller bugserbåde.

2.3. Områder omfattet af meddelelserne

(17) Meddelelserne og oplysninger fra de nederlandske myndigheder vedrørende sagerne i de i punkt 2.2 nævnte sager fokuserer klart på søtransportoperationer, der (hovedsageligt) udføres på havet og indeholder nogle yderligere forklaringer, i henhold til hvilke bugseroperationer, der hovedsagelig udføres på havet, kan komme i betragtning, når det drejer sig om skatteordningen og tonnageskatten.

(18) Det bør endvidere tilføjes, at den skattelov, der blev meddelt Kommissionen i denne forbindelse, er berettiget, da det i titlen hedder: "Belastningswetten in het beland van de zeescheepvaart" (skattelov vedrørende højsøfart). Følgende tjener til at vise, i hvilket omfang de modtagne oplysninger i forbindelse med meddelelsen af ovennævnte sager udelukkende fokuserede på søtransportaktiviteter på havet.

2.3.1. Meddelelse i sag N 384/91

(19) Den første meddelelse i denne forbindelse vedrører sag N 384/91, der blev godkendt i 1995. Den meddelte lov(5) fastsætter, "at et søgående skib er et skib, som har et registreringscertifikat i henhold til artikel 3, stk. 1, i 'Zeebrievenwet' (lov om registreringscertifikater), ... som sejler på havet for et rederi, eller som skal fungere som bugserbåd eller som redningsbåd på havet og beskæftiger sig med levering af sådanne tjenesteydelser til søgående skibe, undtagen skibe, der anvendes som lodsbåde".

(20) Den forklarende note til denne artikel (s. 11) fastsætter, at "det søgående skib skal sejle til søs som en del af en skibsfartvirksomhed (rederi) eller skal være beregnet til eller anvendes som bugserbåd eller til redningsaktiviteter for søgående skibe. Et søgående skib, der anvendes både på havet og på de indre vandveje, betragtes som sejlende på havet, hvis dets hovedaktiviteter udføres på havet ...".

2.3.2. Meddelelse i sag N 738/95

(21) I henhold til de nederlandske myndigheders meddelelse vedrører den eneste ændring af loven af 1995 støttens størrelse, hvad angår "skatteordningen" - og dermed forskellen mellem sag N 348/91 og sag N 738/95. Definitionen af "søgående skib" forblev uændret som grundlag for sag N 738/95.

(22) Det samme gælder den øgede støtteintensitet i sag N 8/98 i forhold til sag N 738/95, hvor det eneste, der blev ændret, var støtteintensiteten.

(23) Artikel 8c, stk. 2, i den lov(6), der blev meddelt som N 738/95, anføres: "I denne artikel [vedrørende tonnageskat] betyder fortjeneste på skibsfart fortjeneste, der hidrører fra anvendelse af et skib til transport af varer eller personer i international sejlads over havet ... samt fortjeneste på anvendelse af et skib til bugsering eller levering af almindelig bistand på havet til ovennævnte skibe."

(24) I begrundelsen for loven nævnt i betragtning 23 gives følgende fortolkning af artikel 8c, stk. 2(7): "Hvad angår grundlaget for tonnageskat er fortjeneste i skibsfart den fortjeneste, der tjenes ved anvendelse af skibe til transport af varer eller personer ved international sejlads på havet, ... samt fortjeneste ved anvendelse af et skib til bugsering eller levering af almindelig bistand på havet til skibe."

(25) Begrundelsen indeholder endvidere følgende afsnit: "International sejlads på havet: På grundlag af definitionen i artikel 50 i indkomstskatteloven af 1964 og artikel 19 i selskabsskatteloven af 1969 betyder international sejlads på havet i den lov, der behandles, sejlads mellem en nederlandsk havn og en udenlandsk havn og sejlads mellem to udenlandske havne. Dette omfatter ikke sejlads mellem to nederlandske havne og tilknyttet transport af havn til depot eller fra havn til modtager. Skibet skal anvendes på havet til transport af varer og personer. I disse love betragtes et skib, som anvendes til begge aktiviteter på havet og på de indre vandveje, som et skib, der anvendes til sejlads på havet, hvis størstedelen af sejladsen foregår på havet ...".

(26) Endelig nævnes: "bugsering og levering af almindelig bistand: Endvidere medtages skibe, der skal anvendes til bugsering eller til almindelig bistand til skibe på havet, hvad angår tonnagegrundlaget".

2.3.3. Oplysninger vedrørende sag NN 89/97

(27) Den forelagte dokumentation med henblik på fornyet godkendelse af tonnageskatten fokuserer hovedsagelig på foranstaltningens effektivitet og indeholder ikke nye betingelser for støtteberettigelse.

2.3.4. Meddelelse i sag N 8/98

(28) Den støtte, der meddeles i sag N 8/98, vedrører en øget støtteintensitet, hvad angår den "skatteordning", der blev meddelt under N 738/95 (fra 38 til 40 %).

2.4. Begrundelse for indledning af proceduren

(29) Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure (sag C 56/01) i denne sag med den begrundelse, at den mente ikke at have godkendt søfartsstatsstøtte til nederlandske bugseroperationer i EU-havne og indre EU-vandveje i nogen af sagerne N 738/95 og NN 89/97 eller i nogen anden beslutning forbundet med dette spørgsmål(8).

(30) Denne kommissionsbeslutning byggede bl.a. på oplysninger fra de nederlandske myndigheder (brev af 8. november 2000), i henhold til hvilke en række havnebugseringsoperationer som tidligere beskrevet fik søtransportstøtte eller kunne gives sådan støtte under ordninger i henhold til sag N 738/95 og NN 89/97.

(31) Støtten i henhold til beslutning C 56/01 (bugseringsoperationer i og omkring EU-havne og EU's indre vandveje) blev derfor betragtet som ny støtte, som ikke a priori kunne betragtes som værende i overensstemmelse med traktaten. Nederlandene blev også anmodet om at suspendere udbetaling af sådan støtte for at begrænse eventuel skade for konkurrenter på grund af ulovlig støtte.

3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(32) I forbindelse med proceduren modtog Kommissionen a) indledende bemærkninger fra Nederlandene, b) bemærkninger fra 51 andre interesserede parter og c) bemærkninger fra Nederlandene til bemærkningerne fra de 51 interesserede parter.

3.1. Indledende bemærkninger fra Nederlandene

(33) Nederlandene besvarede ved brev af 7. august 2001 indledning af proceduren i sag C 56/01. De nederlandske myndigheder er uenige med Kommissionens beslutning om at klassificere den pågældende støtte som "ny" støtte, da de mener, a) at skatteordningen og tonnageskatten begge er godkendt henholdsvis igen godkendt ved Kommissionens beslutninger, og b) at meddelelse i sag N 738/95 indebar, at tonnageskat for skibe, der anvendes til at levere bugsering eller bistand til søgående skibe, og at klassificeringen af sådanne bugserbåde, hvad angår tonnageskat, bør bygge på bugserbådens bygning og udstyr og ikke nødvendigvis skal forbindes med, om dens aktiviteter udføres på havet. c) Brevet af 8. november 2000 nævnt i betragtning 30 gentager blot dette.

(34) De nederlandske myndigheder gør endvidere opmærksom på, at bugsering ad de indre vandveje foregår i områder, der adskiller sig fra søhavne, og at sådanne bugserbåde beregnet til de indre vandveje ikke kan gå på havet. Havret gælder for bugserbåde fra det øjeblik, de yder bistand til et søgående skib, uafhængigt af, hvor sådan bistand gives, i modsætning til bugserbåde på de indre vandveje.

(35) Det nævnes også, at det faktum, at en nederlandsk bugserbådsoperatør for nylig trak sig tilbage fra Hamburg havn, viser, at skatteordninger ikke er afgørende faktorer, når det drejer sig om konkurrence. De nederlandske myndigheder bemærker også, at en række andre lande ønsker at anvende samme skatteordning som den, der anvendes i Nederlandene.

3.2. Bemærkninger fra 51 andre interesserede parter

(36) Bemærkningerne fra 51 andre interesserede parter resumeres i det følgende og grupperes efter type.

(37) Parterne

1) Arnold Ritscher, 2) Bremer Reederverein, 3) Freie Hansestadt Bremen, 4) Freie und Hansestadt Hamburg, 5) Handelskammer Hamburg, 6) J. Johanssen & Son, 7) [...](9), 8) Rhenus AG & Co., 9) Tysklands Farste Repræsentation, 10) Unternehmensverband Hafen Hamburg, 11) Unterweser Reederei GmbH, 12) Verband Deutscher Reeder, 13) Wirtschaftsverband Weser, 14) Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe, 15) og 16) (navne fortrolige)

fremsendte særskilte og uafhængige bemærkninger, som kan resumeres således(10):

(38) Det anføres, at de nederlandske støttemodtagere har en betydelig konkurrencefordel (hvilket underbygges af en undersøgelse foretaget af PWC, som er indsendt af de tyske myndigheder), så de har en stærk markedsposition på det tyske havnebugseringsmarked. Denne situation afspejles ved, at de tyske virksomheder sælger aktiver og nedskærer personalet. Støtten giver ikke blot nederlandske bugserselskaber fordele, men også nederlandske havne. Den nævne støtte kan endvidere ikke være på linje med Fællesskabets retningslinjer om søtransport, når den gælder for national sejlads på de indre vandveje og/eller havne og ikke er forbundet med konkurrence mellem EU-registre og ikke-EU-registre. Den pågældende støtte bør derfor tilbagebetales.

(39) Part 17, White & Case, anførte på et tysk bugserbådsselskabs vegne følgende: Der må skelnes mellem højsøbugsering og havnebugsering, da dette er forskellige markeder med forskellige kontraktlængder, som ofte forvaltes af adskilte afdelinger i samme selskab. Der er essentielt ingen konkurrence mellem EU-havnebugserbåde og bugserbåde, som fører tredjelandes flag. Nederlandske bugserbåde i havne har dog en konkurrencefordel i forhold til deres kolleger i EU, da de modtager ulovlig støtte, som gør det muligt for dem at udvikle en aggressiv markedsadfærd.

(40) Vedrørende de specifikke spørgsmål om, hvorvidt bugserbåde kan modtage støtte, anfører White & Case, at selv om der anvendes tekniske kriterier til at etablere, om den pågældende bugserbåd kan modtage støtte, betyder det ikke nødvendigvis, at en søgående bugserbåd, der hovedsageligt arbejder i en havn, kan modtage støtte, da dette er i modstrid med det gentagne princip i loven, i henhold til hvilket operationer, der kan komme i betragtning, hovedsagelig skal udføres på havet. White Case henviser til nederlandske retssager, hvori regeringen, (skattemyndighederne) argumenterer, at havnebugsering ikke kan komme i betragtning, hvad angår den pågældende støtte, og at disse myndigheder blev underkendt af nationaldomstolen, som mener, at havnebugsering kan komme i betragtning.

(41) Endvidere må søtransportstøtte til nederlandske bugserbådsoperationer i havne betragtes som ny støtte siden meddelelsen i 1995 og mindst siden 5. januar 1999, på hvilken dato de nederlandske myndigheder gik ind på at tilpasse al tidligere lovgivning til de "nye" fællesskabsretningslinjer om statsstøtte til søtransport af 1997. Dette understreges yderligere af følgende argument: Enhver tvivl vedrørende en meddelt tekst er negativ for den medlemsstat, som indsendte meddelelsen, da det er medlemsstaten, som har ansvaret for, at meddelelsens indhold er fuldstændigt og klart. Medlemsstaten må i denne forbindelse betragtes som garant for retlig sikkerhed. Den nævnte støtte er endvidere i modstrid med Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransport, som fokuserer på konkurrencen mellem EU-registre og ikke-EU-registre, mens bugsering i havne i det væsentlige ikke kommer ud for denne form for konkurrence. I henhold til ovenstående, og da Nederlandene ikke kan have nogen legitime forventninger, konkluderer White & Case, at den ulovlige støtte, de pågældende operatører har nydt godt af selv under ordninger før meddelelsen af 1995, skal forlanges tilbagebetalt af Kommissionen.

(42) Virksomhederne

18) Birger Gran, 19) Hual, 20) Hydro Belgium SA, 21) Krogstads Shippings, 22) Minerva Marine Inc.), 23) Mitsui O.S.K. Shipping (Europe) Ltd, 24) NYK Bulkship (Europe) Ltd, 25) Rotterdam Municipal Port Management, 26) Sanko Kisen (Europe) BV, 27) Simpson, Spence & Young Ltd, 28) Stolt-Nielsen Transportation Group BV, 29) Thenamaris (Ships Management) Inc., 30) Vopak og 31) Wallenius Wilhelmsen

fremsatte separate og uafhængige bemærkninger, som kan resummeres således(11):

(43) Virksomhederne understreger, at den pågældende støtte er blevet godkendt af Kommissionen, at ethvert forsøg på indblanding i et velreguleret, men frit marked, ville få alvorlige konsekvenser, at et virkeligt frit marked kun kan gennemføres, hvis der er et åbent marked, som virksomhederne frit kan komme ind på, at nederlandske virksomheders indtræden på det tyske bugseringsmarked er i overensstemmelse med princippet om fri levering af tjenesteydelser, som er omfattet af Kommissionens forslag til retsakt vedrørende havne, og at kun et frit marked kan sikre det mest effektive forhold mellem pris, kvalitet og præstation. Det pågældende marked kommer til at fungere på en sådan måde, at stor sikkerhed og standarder af høj kvalitet opretholdes i forbindelse med konkurrencedygtige, langsigtede priser.

(44) Virksomhederne

32) Cape Reefers, 33) Coerclerici Armatori, 34) Maritime Services Aleuropa GmbH, 35) Pan Ocean Shipping Co. Ltd og 36) Polsteam (Benelux)

fremlagde separate og uafhængige bemærkninger, som kan resummeres således(12):

(45) Det anføres, at den pågældende støtte er blevet godkendt og således er på linje med Fællesskabets retningslinjer om statsstøtte til søtransport. Bugserbådejere i en medlemsstat kan således konkurrere til samme omkostninger med bugserbådejere i åbne registre, men med større sikkerheds- og kvalitetsstandarder.

(46) Den klage, der udløste nærværende sag, bygger kun på den kendsgerning, at et tysk bugserbådsselskab ikke kan nyde godt af lignende skattefordele som selskaber i Nederlandene, da Tyskland tilsyneladende nægter at indføre lignende skattefordele.

(47) Klagerens indfaldsvinkel, dvs. at bugseringsoperationer kan komme i betragtning alt efter det sted, hvor de udføres, er for begrænset og afspejler ikke den økonomiske og driftsmæssige realitet. Den eneste relevante skelnen foretages på grundlag af de forskellige typer bugserbådes tekniske kriterier.

(48) En protektionistisk holdning til fordel for det tyske bugseringsmarked kommer til at medføre mindre konkurrence og større bugseringsafgifter.

(49) Bugseringsmarkedet er et internationalt marked med konkurrence mellem internationale havne.

(50) Virksomhederne

37. Kotug Europe BV; 38. Kotug Schleppreederei GmbH; 39. Adriaan Kooren BV; 40. Bais Maritiem BV; 41. Belgische Redersvereniging; 42. Corus Services; 43. Multraship BV; 44. Nissan Carrier Europe BV; 45. Scheepvaart & Industrie Vereniging Noordzeekanaalgebied; 46. Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders; 47. Smit International NV; 48. Unie van Redding- en Sleepdienst in Nederland BV; 49. Wagenborg Sleepdienst BV; 50. Wijsmuller Marine Service BV; 51. Zeeland Seaports

fremsatte separate og uafhængige bemærkninger, som kan resummeres således(13):

(51) Det anføres, at støtten udgør "eksisterende støtte", da Kommissionen har godkendt den. Eksisterende støtte kan ikke forlanges tilbagebetalt. Hvis den godkendte støtte betragtes som "ny støtte", er dette i modstrid med princippet om legitime forventninger og retlig sikkerhed. Den godkendte støtte er på linje med det formål, bestemmelserne om statsstøtte til søtransport tjener, da målet er at skabe lige betingelser for alle rederier, der er udsat for international konkurrence.

(52) Det antal nederlandske bugserbåde, der kan betragtes som søgående bugserbåde, er stadig under 10 %, og ikke alle udnytter foranstaltningerne.

(53) Havne har nu en åben markedsstruktur, hvor bugserbåde, der fører en ikke-EU-medlemsstats flag, kan operere. Når de bugserbåde, der bistår søgående fartøjer i havne, er omfattet af ordningen, er det fuldstændig rimeligt, da markederne er åbne. Der skal derfor skabes samme betingelser både i havne og uden for havnene. Et rent geografisk kriterium, navnlig aktivitetsområdet, bør ikke anvendes til at udelukke bugserbåde, der karakteriseres som søgående fartøjer med en besætning, der har de påkrævede certifikater til at arbejde på søgående fartøjer. Hvis søfartsstatsstøtte afskaffes for bugserbåde, stiger afgifterne. Sådanne støtteforanstaltninger sikrer kvalitetsstandarder til søs og begrænser de komparative ulemper for bugserbåde, der drives i åbne registre og ansætter besætninger til lave lønninger.

(54) Bemærkningerne understreger, at man bør undgå at forlange tilbagebetaling. Et forlangende om at tilpasse de eksisterende bestemmelser til de nye bestemmelser skulle give tilstrækkelig tid til at tilpasse de eksisterende ordninger til de nye bestemmelser.

4. NEDERLANDENES BEMÆRKNINGER TIL DE 51 ANDRE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER

(55) Nederlandene forelagde ved brev af 18. april 2002 bemærkninger til hovedpunkterne, som kan resummeres således:

(56) De nederlandske myndigheder anfører, at støtten kun har ydet et lille bidrag til den succes, nederlandske bugseringsoperationer har i tyske havne. Foranstaltningen er samtidig effektiv, da den gør det muligt at beskæftige EF-søfolk og at styrke EU's rederier. Andre EU-bugserbådsoperatører kan også nyde godt af skattefordele med henblik på større international konkurrenceevne.

(57) De nederlandske myndigheder anfører endvidere, at bugserbistand til søgående skibe skal være på linje med retningslinjerne uafhængigt af, hvor denne tjenesteydelse udføres. EU's havnebugseringsselskaber/aktiviteter ville stå ugunstigt under internationale forhold, hvis de ikke kunne nyde godt af støtte. Den kendsgerning, at Tyskland har valgt ikke at anvende sine skatteordninger i Tyskland, men kun i udenlandske havne, kan ikke anvendes som et argument mod anvendelse af nederlandske skatteordninger i tyske havne. De nederlandske myndigheder kan ikke tilslutte sig det argument, der fremsættes af White & Case, dvs. at bugserbådsoperationer skal leveres på havet for at kunne nyde godt af skattelempelser og med PWC-undersøgelsens konstateringer om omfanget af skatteordningen. De nederlandske myndigheder kommenterer, at det er meget almindeligt, at forskellige slags tjenesteydelser - f.eks. bugsering på havet og i havne - forvaltes af forskellige selskaber. Man kommenterer også, at bugserbåde har tre til fire arbejdsopgaver om dagen, somme tider i havnen, somme tider på havet, så de kommer aldrig til at opfylde et kriterium, der går ud på, at de hovedsageligt arbejder på havet.

(58) De nederlandske myndigheder forelagde endvidere en rapport fra JBR, som hovedsagelig fokuserer på markedssituationen, og som erklærer, at Kotugs adgang til det tyske bugseringsmarked hovedsagelig skyldes strategi og erfaring. Efter at de nederlandske firmaer kom ind på det tyske bugseringsmarked, faldt priserne, og kvaliteten steg. Det anføres endvidere, at de tyske selskaber undervurderede følgerne af konkurrence og reagerede for langsomt.

(59) I henhold til endnu en rapport fra Loyens & Loeff, som blev forelagt af de nederlandske myndigheder, bygger PC-rapporten, som den tyske regering har forelagt, ikke på de rette forudsætninger eller på den lokale markedssituation.

5. VURDERING AF STØTTEN

5.1. Støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten

(60) I henhold til artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten er "statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne".

(61) De nederlandske myndigheders anvendelse af støtte gennem statsmidler til fordel for nederlandske bugseringsoperationer i EU-havne og EU's indre vandveje begunstiger visse virksomheder, da foranstaltningen er specifik for bestemte bugseringsoperationer(14). Støtte, der gives i denne sammenhæng, truer med at fordreje konkurrencen og kan påvirke handel mellem medlemsstaterne, da der kan være tale om selskaber, der er registreret i et andet land end der, hvor tjenesteydelsen udføres(15). Støtte til bugseringsoperationer i havne og på de indre vandveje udgør således statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, i traktaten.

5.2. Retsgrundlag for vurderingen

(62) EF-retningslinjerne om statsstøtte til søtransportsektoren af 1997(16) (herefter benævnt "retningslinjerne") angiver i enkeltheder, hvilken støtte til søtransport der er forenelig med det fælles marked.

(63) Forordning (EF) nr. 659/1999.

5.3. "Ulovlig" støtte (støtte, der ikke er meddelt)

(64) Da de nederlandske myndigheder bekræftede, at den pågældende støtte er blevet udbetalt, må det klargøres, om denne støtte blev meddelt, eller om der er tale om ulovlig støtte.

5.3.1. Område dækket af meddelelsen/meddelelserne

(65) I forbindelse med de meddelelser og oplysninger, der blev forelagt vedrørende sag N 738/95 og NN 89/97, meddelte Nederlandene støtteordninger, som næsten udelukkende fokuserede på aktiviteter, der blev udført på havet. Dette fremgår klart, når man analyserer både det generelle anvendelsesområde og de forskellige elementer i de tidligere resumerede ordninger. Den eneste undtagelse fra levering af aktiviteter på havet er, at et skib, der anvendes til aktiviteter både på havet og i havne/på de indre vandveje, betragtes som anvendt til aktiviteter på havet, hvis aktiviteternes væsentlige fokus er på havet.

(66) Det bør endvidere bemærkes, at den i sag N 738/95 meddelte lov i titlen beskrives som "ændring til nogle af de skattelove, der vedrører højsøfart ('zeescheepvaart')".

(67) De generelle og specifikke detaljer i de nederlandske myndigheders meddelelse indeholder intet, som kunne få Kommissionen til at nære tvivl om, at støtten kun ville blive givet til søgående fartøjer, der udelukkende eller mindst overvejende sejler på havet.

(68) Følgende relevante oplysninger kom frem i forbindelse med Nederlandenes appel mod Kommissionens beslutning om at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2. En sætning i begrundelsen til den lov, der blev godkendt af Kommissionen under sag N 384/91 som forelagt af den nederlandske regering for det nederlandske parlament, tydeliggjorde, for at undgå misforståelser, at bugserbåde, som er egnede til og har licens til at bugsere på havet, ikke nødvendigvis skal udføre sådanne aktiviteter på havet for at modtage støtte. Denne sætning indgik dog ikke i den udgave af begrundelsen, som blev forelagt Kommissionen. Det er derfor klart, at Kommissionen ikke blev korrekt informeret af Nederlandene om deres hensigt til også at yde støtte i sådanne tilfælde.

5.3.2. Fortolkning i Nederlandene: staten mod domstolene

(69) De nederlandske myndigheder anfører, at de i forbindelse med meddelelse af sag 738/95 gav udtryk for, at bugserbåde kunne komme i betragtning for den nævnte støtte på grundlag af tekniske kriterier i stedet for på grundlag af det sted, hvor aktiviteterne foregik, og Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at dette ikke var det standpunkt, den nederlandske regering officielt forsvarede for de nederlandske domstole.

Under proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, blev Kommissionen gjort opmærksom på følgende oplysninger. Anvendelse af støtteordningerne (dvs. de nederlandske love), som blev godkendt af Kommissionen for aktiviteter i havne og de indre vandveje, blev genstand for en retssag ved de nederlandske domstole. I denne retssag indtog de nederlandske myndigheder den holdning, at støtten ikke var til rådighed, hvis de pågældende fartøjer ikke, eller næsten ikke, blev brugt på havet(17). I en af disse sager appellerede de nederlandske myndigheder endog til den nederlandske højesteret for at forsvare denne holdning. Det viste sig, at den nederlandske højesteret underkendte regeringen og definerede havnebugseringstjenester som værende berettiget til støtten(18).

(70) Ovenstående viser, at de nederlandske myndigheder selv officielt forsvarede det synspunkt, at der ikke kan gives støtte i de situationer, som er genstand for nærværende beslutning. Endvidere informerede de aldrig Kommissionen om resultatet af de nederlandske retssager og nævnede dem ikke engang i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2.

Heraf følger, at a) fortolkningen af den pågældende nederlandske lov er blevet ændret på nationalt plan, uden at Kommissionen er blevet informeret, og at b) den nederlandske regering tydeligvis meddelte en støtte, som oprindeligt ikke havde til formål at omfatte bugsering i havne. Ovennævnte bemærkning (se betragtning 68) i lovens begrundelse, som eventuelt tyder på en ændret holdning, indgik ikke i den tekst, der blev meddelt Kommissionen(19).

(71) I betragtning af ovenstående konkluderer Kommissionen vedrørende dette punkt, at den ikke har modtaget meddelelse fra de nederlandske myndigheder om støtte til fordel for bugseringsoperationer i og omkring EU-havne og på EU's indre vandveje, og at Kommissionen derfor ikke har godkendt en sådan støtte.

5.4. Drejer det sig om "ny støtte"?

(72) Det må endvidere klarlægges, om denne støtte er "eksisterende" eller "ny støtte" i henhold til artikel 1 i forordning (EF) nr. 659/1999.

(73) Støtten kan ikke betragtes som, "eksisterende støtte" i henhold til artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 for perioden efter 12. september 1990 (se betragtning 74) af følgende grunde:

a) Støtten var ikke effektiv, før traktaten trådte i kraft.

b) Støtten er ikke blevet godkendt af Kommissionen.

c) Støtten blev ikke meddelt korrekt og kan derfor ikke betragtes, efter Kommissionens indledende undersøgelse, som udgørende støtte, forenelig støtte eller have været genstand for en formel undersøgelsesprocedure inden for de relevante tidsrum. Den kan derfor ikke betragtes som være blevet godkendt af Kommissionen.

d) Støtten blev ikke statsstøtte på grund af udviklingen af fællesmarkedet eller efter liberalisering af sektoren ved fællesskabsret.

(74) Det er muligt, at støtten blev givet til bugserbåde, der ikke hovedsageligt arbejdede på havet allerede over ti år, før Kommissionen sendte sit første brev med spørgsmål til de nederlandske myndigheder (brev af 12. september 2000). I henhold til artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning (EF) nr. 659/1999 må en sådan støtte betragtes som eksisterende støtte, der ikke kan tilbagebetales.

(75) Støtte til bugserbåde, der ikke hovedsageligt opererer til søs, som er udbetalt efter 12. september 1990, udgør "ny støtte" i henhold til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999, som omfatter al støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer til eksisterende støtte. På grund af de fortolkninger, den nederlandske regering gav det nederlandske parlament, og/eller afgørelserne ved de nederlandske domstole blev den støtteordning, der var blevet forelagt for Kommissionen, reelt ændret, uden at Kommissionen, blev informeret herom.

5.5. Støttens forenelighed

(76) Retningslinjerne fokuserer hovedsageligt på foranstaltninger med henblik på at bevare og forbedre EU's søfartssektors konkurrenceevne sammenlignet med ikke-EU-søfartssektorer og registre, samtidig med at man sikrer, at konkurrenceforvridning mellem medlemsstaterne holdes på et minimum.

5.5.1. Søtransport

(77) Når man i retningslinjerne(20) taler om tankegangen bag Fællesskabets politik inden for søtransport, henvises til Rådets forordning (EØF) nr. 4055/86(21) og (EØF) nr. 3577/92(22), som indeholder en definition om søtransport, dvs. "befordring af passagerer og gods med skib"(23) (understregning foretaget af Kommissionen).

5.5.2. Højsøbugsering

(78) Det er normalt karakteristisk for højsøbugsering, at kun bugserbådsoperatøren har ansvaret for bugseringsoperationen, da det, der skal bugseres (et fartøj, en olieplatform, et tomt skibsskrog), er ubevægeligt og ude af stand til at påvirke manøvren. Højsøbugsering kan derfor betragtes som transport af gods (og måske personer) med skib. Det kan derfor anføres, at højsøbugsering bør betragtes som en "søtransports" aktivitet i henhold til den lovgivning, som retningslinjerne henviser til.

5.5.3. Havnebugsering

(79) Havnebugsering falder ganske klart ikke ind under disse definitioner, da den ikke finder sted på havet. Retningslinjerne er endvidere begrænset til at godkende støtte med henblik på at forbedre EF-medlemsstaternes flådes konkurrencesituation på det globale søtransportmarked. Statsstøtte til havnebugsering passer ikke ind i denne politik.

5.5.4. Havnebugsering og statsstøttebestemmelser om søfart

(80) Retningslinjerne "vedrører al støtte til skibsfarten, der ydes af medlemsstaterne eller ved hjælp af offentlige midler, herunder økonomiske fordele af enhver art, som finansieres af de offentlige myndigheder".

Da den klage, som udløste nærværende procedure, gjorde Kommissionen opmærksom på, at medlemsstaterne eventuelt kunne give støtte til havnebugseringsaktiviteter, er Kommissionen endvidere begyndt specifikt i individuelle beslutninger at minde medlemsstaterne om, at retningslinjerne ikke på nogen måde fastsætter, at statsstøtte til havnebugsering er forenelig med det fælles marked. I beslutningen vedrørende tonnageskat i Det Forenede Kongerige (sag 770/99)(24) udelukkes forretningsmæssige tjenesteydelser til tredjeparter i havneområdet, f.eks. bugsering af fartøjer i havne, specifikt.

I en beslutning vedrørende Belgien (sag N 142/00)(25) blev anvendelsen af en skatteordning vurderet bl.a. hvad angår bugsering. Kommissionen godkendte i samme beslutning skatteordningen for bugseringsaktiviteter på havet og udelukkede ansøgningen om en skatteordning for havnebugsering.

(81) Under hensyntagen til ovenstående analyse må det konkluderes, at bugsering i havne og på de indre vandveje i EU ikke kan betragtes som søtransport i henhold til forordning (EØF) nr. 4055/86 og (EØF) nr. 3577/92, og Kommissionen konkluderer under hensyntagen til ovennævnte kommissionsbeslutninger, at statsstøtte til søtransport ikke kan godkendes for levering af bugsering i havne og på de indre vandveje i EU.

5.5.5. Manglende forenelighed med andre bestemmelser i traktaten

(82) Det må endvidere vurderes, om støtte til søtransport til bugsering i havne og på de indre vandveje i Fællesskabet er forenelig med andre bestemmelser i traktaten.

(83) Selvom støtten falder ind under artikel 87, stk. 1, i traktaten, må det undersøges, om der er mulighed for undtagelse i henhold til artikel 87, stk. 2 og 3, samt artikel 86, stk. 2, i traktaten.

(84) Den pågældende støtte kan ikke komme i betragtning under artikel 87, stk. 2, i traktaten, da det ikke er støtte af social karakter til enkelte forbrugere, og den blev heller ikke oprettet for at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller støtte til at opveje virkningerne af Tysklands deling.

(85) Artikel 87, stk. 3, litra a), skaber dog undtagelse for støtte, som fremmer udviklingen i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse. Den pågældende støtte blev dog ikke givet i henhold til en støtteordning, der hovedsagelig har til formål at fremme regionaludvikling. Selv om dette var tilfældet, undtager artikel 87, stk. 3, litra a), ikke en støtteordning som denne, som ikke er på linje med Fællesskabets retningslinjer om støtte til specifikke, følsomme sektorer, f.eks. søtransport.

(86) Hvad angår muligheden for undtagelse i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b), har den pågældende støtte ikke til formål at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælles europæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Nederlandenes økonomi, og den har heller ikke sådanne projekters karakteristiske træk.

(87) Hvad angår eventuel undtagelse i henhold til artikel 87, st. 3, litra c), som vedrører støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene, konstaterer man, at driftsstøtte til bugsering i EU-havne og EU's indre vandveje har en tendens til negativt at påvirke den indbyrdes handel i et omfang, der er i modstrid med den fælles interesse, og at der ikke findes specifikke EU-bestemmelser, der tillader den pågældende støtte. Navnlig viser den situation, der har givet anledning til nærværende beslutning, at støtten tydeligvis fører til uønskede virkninger for konkurrencen mellem medlemsstaterne uden at være tilstrækkelig berettiget af konkurrence fra ikke-EU-stater.

(88) Endvidere er artikel 86, stk. 2, i traktaten ikke relevant for den pågældende sag, da støtten indgår i en ordning vedrørende en særlig erhvervsgren, der bl.a. opererer i en anden medlemsstat, og som ikke synes at udgøre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Nederlandene har heller ikke påberåbt sig artikel 86, stk. 2.

(89) Man mener derfor, at den støtte, der undersøges, ikke opfylder nogen af kravene for ovennævnte undtagelser, og det bemærkes, at de nederlandske myndigheder ikke har påberåbt sig disse undtagelser i deres kommunikation med Kommissionen.

(90) Kommissionen har også i lyset af artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 undersøgt, om de generelle principper i fællesskabsretten berettiger, at støtten ikke tilbagebetales. Den har i denne forbindelse navnlig bemærket, at de selskaber, som har nydt godt af støtten ved udvikling af bugseringsaktiviteter i tyske havne, sandsynligvis var klar over, at de nederlandske myndigheder helt op til den nederlandske højesteret har påberåbt sig, at de støtteordninger, der var godkendt af Kommissionen, ikke havde til hensigt at omfatte sådanne aktiviteter. Det er under alle omstændigheder muligt, at de var underrettet om dette, da sådanne oplysninger er offentligt tilgængelige. De skulle endvidere havde været klar over, at retningslinjerne vedrører søtransport.

6. KONKLUSION

(91) Kommissionen konkluderer, at den pågældende offentlige støtte er statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, og at støtten er ulovlig, da denne "nye støtte" er blevet iværksat, uden at den er blevet meddelt i henhold til artikel 88, stk. 3, i traktaten.

(92) Kommissionen konstaterer endvidere, at den statsstøtte til søtransport, som Nederlandene har givet til fordel for nederlandske bugseringsoperationer i og omkring EU's havne og på EU's indre vandveje, ikke er i overensstemmelse med retningslinjerne og ikke er forenelig med artikel 87 i EF-traktaten.

(93) Da den ulovlige støtte, Nederlandene har givet til fordel for nederlandske bugseringsoperationer i og omkring EU's havne og på EU's indre vandveje, er uforenelig med traktaten, skal den i henhold til artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999 tilbagebetales -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Nederlandenes anvendelse af den såkaldte "skatteordning" og "tonnageskat" til fordel for nederlandske bugseringsoperationer, som hovedsageligt foregår i og omkring EU's havne og på EU's indre vandveje - de operationer, der ikke hovedsageligt foregår på havet - er uforenelig med fællesmarkedet.

Artikel 2

Nederlandene skal ophæve de relevante elementer i den i artikel 1 omhandlede støtteordning.

Artikel 3

1. Nederlandene træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtagerne. Tilbagesøgningen omfatter ikke støtte, der er udbetalt før den 12. september 1990.

2. Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.

Artikel 4

Nederlandene underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.

Artikel 5

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.

Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juni 2002.

På Kommissionens vegne

Loyola De Palacio

Næstformand

(1) EFT L 83 af 27.3.1999, s. 1.

(2) EFT C 298 af 24.10.2001, s. 5.

(3) Brev af 4.8.2000, registreret i GD Energi og Transport den 9.8.2000, og formel klage af 4.4.2001, registreret i Kommissionens generalsekretariat den 6.4.2001.

(4) Se fodnote 2.

(5) Ordning vedrørende bidrag til skatter og national forsikring for skibsfart 1994.

(6) Økonomiministeriet, generaldirektoratet for skatter, lovgivning for direkte skatter, WDB 95/166, Haag, den 13. juni 1955: henvendt til ministerrådet - ændring til indkomstskatteloven af 1964, selskabsskatteloven af 1969 og loven vedrørende skattefordele og nationalforsikringsfordele for skibsfart af 1995 (ændring til nogle af skattelovene vedrørende højsøskibsfart).

(7) Begrundelse for ændring af indkomstskatteloven af 1964, selskabsskatteloven af 1969 og loven om skattefordele og nationale forsikringsfordele for skibsfart af 1995 (ændring af nogle af skattelovene vedrørende højsøskibsfart).

(8) Nederlandene sætter spørgsmål ved denne beslutning ved Domstolen.

(9) Forretningshemmelighed.

(10) Ikke alle resumerede bemærkninger er blevet forelagt af hver enkelt interesseret part. Da der dog er en række ligheder, resumeres disse bemærkninger sammen.

(11) Se fodnote 9.

(12) Se fodnote 9.

(13) Se fodnote 9.

(14) Selv om en sådan støtte betragtes som en del af en pakke, f.eks. "tonnageskat" eller "skatteordning", er den stadig sektorspecifik, da den påvirker en bestemt aktivitet i søhavnssektoren.

(15) I det tilfælde, der vurderes, udfører nederlandske bugserbådsselskaber bugseringsoperationer i tyske havne (Hamburg og Bremen).

(16) EFT C 205 af 5.7.1997, s. 5.

(17) Afgørelse ved appeldomstolen i Haag den 5.6.1997, nr. 96/0195, procedurenummer 23850.

(18) Retssag (LJN-nummer AA2667, Hooge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage), afgørelse den 17.2.1999.

(19) Forskellen mellem på den ene side havnesektoren og sektoren for transport ad indre vandveje og på den anden side søtransportsektoren er, at Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransport ikke omfatter de to førstnævnte sektorer.

(20) Punkt 1.1, andet afsnit.

(21) EFT L 378 af 31.12.1986, s. 1.

(22) EFT L 364 af 12.12.1992, s. 7.

(23) Forordning (EØF) nr. 4055/86, artikel 1, stk. 4: "I denne forordning forstås ved søtransport mellem medlemsstaterne samt mellem medlemsstater og tredjelande, såfremt den normalt udføres mod betaling:

a) 'søtransport inden for Fællesskabet': befordring af passagerer og gods med skib mellem en havn i en medlemsstat og en havn eller et offshoreanlæg i en anden medlemsstat

b) 'trafik med tredjelande (third-country traffic)': befordring af passagerer og gods med skib mellem en havn i en medlemsstat og en havn eller et offshoreanlæg i et tredjeland."

Forordning (EØF) nr. 3577/92, artikel 2:

"I denne forordning forstås ved: 'tjenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat (cabotagesejlads)', tjenesteydelser, der sædvanligvis udføres mod betaling, herunder især:

a) fastlandscabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem havne på en og samme medlemsstats fastland eller hovedområde uden anløb af øer

b) offshorecabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem en havn i en medlemsstat og anlæg eller strukturer på denne medlemsstats kontinentalsokkel

c) ø-cabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem:

- havne på en enkelt medlemsstats fastland eller hovedområde og havne på en eller flere af dens øer

- havne på en enkelt medlemsstat øer.

Ceuta og Melilla behandles på samme måde som øhavne".

(24) Brev til Det Forenede Kongerige af 2.8.2000 (SG(2000) D/105768).

(25) Brev til Belgien af 27.7.2000 (SG(2000) D/105460).