KOMMISSIONENS BESLUTNING af 5. november 1997 om en støtte, som Spanien påtænker at yde Astilleros Zamacona SA til fem slæbebåde (Kun den spanske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (98/157/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til Rådets direktiv 90/684/EØF af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien (1), ændret ved direktiv 94/73/EF (2), særlig artikel 4, stk. 3,

efter at have givet de berørte parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger, jf. artikel 93, stk. 2, under henvisning til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

I

Den 20. november 1996 besluttede Kommissionen at indlede proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, for at undersøge en anmodning fra de spanske myndigheder om forlængelse af den treårige leveringsfrist i artikel 4, stk. 3, i direktiv 90/684/EØF for fem slæbebåde, som et lille værft i Bilbao, Astilleros Zamacona SA (i det følgende benævnt »Zamacona«), indgik kontrakt om i december 1991. Hvis denne anmodning blev efterkommet, ville værftet kunne modtage støtte på 9 % pr. kontrakt i forbindelse med de pågældende skibe (dvs. op til den gældende maksimumsgrænse i 1991).

Efter artikel 4, stk. 3, i direktivet om støtte til skibsbygningsindustrien er maksimumsgrænsen for en kontrakt den, der er gældende på datoen for undertegnelsen af den endelige kontrakt, undtagen når skibet leveres senere end tre år efter undertegnelsen af den endelige kontrakt. I sådanne tilfælde er maksimumsgrænsen for den pågældende kontrakt den, der var gældende tre år før datoen for skibets levering. Da skibene i det foreliggende tilfælde ikke blev leveret før 1995/96, ville den gældende maksimumsgrænse for støtten derfor normalt være 4,5 %.

Efter artikel 4, stk. 3, andet afsnit, kan Kommissionen dog forlænge den treårige leveringsfrist, når dette er berettiget på grund af det pågældende skibsbygningsprojekts komplicerede tekniske karakter eller på grund af forsinkelser som følge af uventede og betydelige, undskyldende forstyrrelser, som indvirker på et skibsværfts arbejdsprogram.

Da Kommissionen ikke var sikker på, at disse betingelser var opfyldt, besluttede den at indlede proceduren.

Beslutningen om at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2, blev meddelt den spanske regering ved Kommissionens skrivelse SG(96) D/10713 af 6. december 1996. Skrivelsen blev desuden offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (3) med en opfordring til de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.

II

Som led i proceduren fremsendte de spanske myndigheder deres bemærkninger ved skrivelse af 24. januar 1997. Disse bemærkninger blev suppleret med yderligere oplysninger på to uformelle møder mellem Kommissionens tjenestegrene og repræsentanter for værftet den 10. april 1997 og den 28. maj 1997 samt gennem senere bilaterale kontakter.

Som led i proceduren modtog Kommissionen desuden bemærkninger fra to medlemsstaters regeringer (Danmark og Det Forenede Kongerige), som begge, i lighed med Kommissionen, fandt det tvivlsomt, om den foreslåede forlængelse af leveringsfristen var forenelig med direktiv 90/684/EØF. Den britiske regering påpegede især, at en række værfter i følsomme regioner i Det Forenede Kongerige byggede slæbebåde i direkte konkurrence med spanske værfter, såsom Zamacona. Kommissionen videregav bemærkningerne til den spanske regering ved skrivelse af 21. april 1997 og opfordrede den til at fremsætte sine bemærkninger dertil. Disse bemærkninger indgik ved skrivelse af 12. maj 1997.

III

De spanske myndigheder gentog i denne forbindelse, at man på grundlag af de tidligere fremsendte oplysninger måtte betragte Zamaconas problemer som »uventede og betydelige undskyldende forstyrrelser, som indvirker på et skibsværfts arbejdsprogram«. For at underbygge denne påstand fremsatte de en række argumenter, der er sammenfattet i det følgende.

a) Ændringer i havnelovgivningen

Lov 27/1992 af 24. november 1992 om statshavnene og handelsflåden, som medførte nye ændrede regler for havnetjenester, herunder lodsning, var ikke forudset, da kontrakterne om de fem slæbebåde blev undertegnet i december 1991.

Den nye lov betød, at de kommercielle beslutninger, rederne havde truffet et år før dens ikrafttræden, blev tilsidesat. Dette medførte ændringer i ejerforholdene for fire af skibene, fælles driftsordninger osv. Da lovgivningen lagde vægt på sikkerhed, blev der desuden foretaget følgende ændringer i specifikationerne: dobbelte vægge i maskinrummene, ny udformning af brændstoftanke, kraftigere hjælpemotorer, bedre brandslukningsudstyr og ændringer i skorstene og broer for at forbedre synsvidden.

Ifølge de spanske myndigheder medførte lovens ikrafttræden en betydelig, undskyldende forstyrrelse i værftets arbejdsprogram.

b) Anlæg af en ny udrustningskaj

Ifølge de spanske myndigheder medførte det en uventet forstyrrelse i Zamaconas arbejdsprogram, at havnemyndighederne i Bilbao (der ejer det landområde, hvor Zamacona driver sin virksomhed) anlagde en ny kaj. Værftets aftale med havnemyndigheden af 10. oktober 1991 indeholder ingen nøjagtige tidsfrister for afslutningen af arbejdet eller udførlige oplysninger om arbejdets art, men værftet hævder, at det modtog mundtlige forsikringer om, at arbejdet ville være afsluttet inden den 30. april 1992. Alligevel blev det først påbegyndt den 19. maj 1992 og afsluttet den 4. maj 1993. Desuden var den nye kaj ikke parat til at blive taget i brug fuldt ud før juni 1994, efter at værftet havde gennemført yderligere arbejder og installeret de nødvendige faciliteter (kraft, vand, brændstoftanke, kraner, brandslukningsudstyr, værksteder osv.).

Med hensyn til arbejdets indvirkning på Zamaconas program, medførte arbejdet opførelse af spunsvægge omkring et område, der stødte op til Zamaconas anlæg, derefter opfyldning af området, nedrivning af en mole omkring værftets tidligere udrustningsområde samt opførelse af den nye kaj. Opførelsen af spunsvæggene og opfyldningen betød, at 40-50 lastbiler dagligt skulle gennem værftet, hvilket forsinkede værftsarbejdet. Desuden skulle den gamle udrustningskaj og hovedbeddingen bemandes, indtil den nye kaj var opført, fordi de gav adgang til og udgjorde en del af byggepladsen. Ifølge Zamacona betød dette, at to skibe, der var ved at blive bygget, måtte færdiggøres under vanskelige forhold, og at de øvrige skibe måtte bygges på land i reparationshallen.

Den negative indvirkning på Zamaconas produktivitet kan ifølge de spanske myndigheder påvises ved en analyse af Zamaconas aktiviteter i hovedtræk siden 1988, som det fremgår af følgende tabel:

>TABELPOSITION>

Disse tal viser ifølge de spanske myndigheder, at:

- antallet af kontrakter var lavest i 1993

- arbejdet ifølge ordrebøgerne for 1992 og 1993 ikke kunne afsluttes på tilfredsstillende måde, idet køllægning og levering faldt både absolut og relativt set

- produktionen steg til et tilfredsstillende niveau i 1994, så snart arbejdet var afsluttet.

Tallene for omsætning, arbejdsstyrke og omsætning pr. person skulle tilsvarende vise, at væksten aftog i 1993 i forhold til 1991 og 1992 (til trods for overtagelsen af Ardeag-værftet - se litra c)), men tog til igen i 1994.

c) Overtagelse af Ardeag-værftet

De spanske myndigheder har forklaret, at Zamaconas handlingsprogram fra 1991-1993 blev godkendt af industriministeriet den 18. marts 1992. Inden for rammerne af en mere omfattende omstrukturering af den spanske skibsbygningsindustri overtog Zamacona Ardeag-værftet, inklusive dets ordrebog og arbejdsstyrke, fra den 1. januar 1993. Som følge heraf fremlagde Zamacona en revideret plan i december 1992, der blev godkendt af ministeriet den 10. marts 1993.

De spanske myndigheder erkender, at overtagelsen ikke i sig selv begrunder den forsinkede levering af de fem slæbebåde, men fastholder, at den sammen med de øvrige forhold på det pågældende tidspunkt førte til en uventet og betydelig, undskyldende forstyrrelse. Forstyrrelsen var uventet, fordi overtagelsen ikke var planlagt, da kontrakterne om de fem slæbebåde blev undertegnet, og undskyldende, fordi overtagelsen medførte en nedskæring i to værfters nettokapacitet og dermed bidrog til den nødvendige strukturtilpasning inden for denne sektor. De spanske myndigheder mener desuden, at forstyrrelsen var betydelig, fordi overdragelsen af Ardeags ordrebog, herunder det igangværende arbejde, medførte ekstraarbejde, som skabte forsinkelser i Zamaconas oprindelige produktionsprogram. Zamacona hævder, at det var forpligtet til at prioritere Ardeags kontrakter højest og anslår den ekstra arbejdsbyrde i denne forbindelse til i alt 78 846 mandtimer (to skibe, der skulle færdiggøres, to nybygninger og diverse reparations- og ombygningsarbejder, der skulle gennemføres i 1993 og 1994), hvilket Zamacona havde beregnet til lidt over ti måneders arbejde på grundlag af månedsgennemsnittet af effektive mandtimer i perioden 1993-1995.

At overtagelsen var en frivillig beslutning, er ifølge de spanske myndigheder irrelevant for afgørelsen af, om der var tale om en uventet og betydelig, undskyldende forstyrrelse i Zamaconas arbejdsprogram, da det ikke er fastsat i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i direktiv 90/684/EØF, at forstyrrelsen skal skyldes udefra kommende forhold.

IV

Det skal erindres, at det i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i direktiv 90/684/EØF er fastsat, at maksimumsgrænsen for en kontrakt er den, der er gældende på datoen for undertegnelsen af den endelige kontrakt. Denne regel finder dog ikke anvendelse på et skib, der leveres senere end tre år efter datoen for undertegnelsen af den endelige kontrakt. I så fald er maksimumsgrænsen for den pågældende kontrakt den, der var gældende tre år før datoen for skibets levering. Formålet med sidstnævnte bestemmelse er at forhindre værfterne i at omgå den gradvise sænkning af maksimumsgrænsen for støtte ved at acceptere ordrer ved kalenderårets udgang, lige før der sker en ny sænkning af maksimumsgrænsen, uden at det er realistisk, at skibene færdiggøres inden for en rimelig frist.

I det foreliggende tilfælde havde skibene en kontraktværdi på under 10 mio. ECU. I december 1991, hvor kontrakterne blev undertegnet, var maksimumsgrænsen for støtte 9 %. Men som anført nedenfor blev skibene først leveret i andet halvår 1995/begyndelsen af 1996, og den treårige leveringsfrist blev dermed overskredet med perioder på mellem syv og 14 måneder. Maksimumsgrænsen for støtte til disse kontrakter bør derfor være den, der gjaldt tre år før leveringen af slæbebådene, dvs. de 4,5 %, der gjaldt i 1992-1993.

I direktivets artikel 4, stk. 3, andet afsnit, er det dog fastsat, at Kommissionen kan forlænge den treårige leveringsfrist, når dette er berettiget på grund af det pågældende skibsbygningsprojekts komplicerede tekniske karakter eller på grund af forsinkelser som følge af uventede og betydelige, undskyldende forstyrrelser, som indvirker på et skibsværfts arbejdsprogram. De spanske myndigheders anmodning er baseret på sidstnævnte begrundelse, og de fastholder, at det ikke vil skade konkurrencevilkårene inden for skibsbygningsindustrien, hvis anmodningen efterkommes. Det vil dog give Zamacona mulighed for at få udbetalt større støtte, end værftet ellers er berettiget til, hvorved det vil opnå en fordel frem for andre værfter. Hvis anmodningen efterkommes, vil det desuden danne præcedens, idet Kommissionen hidtil har fortolket direktivets artikel 4, stk. 3, andet afsnit, snævert og kun har godkendt en forlængelse af fristen i et enkelt tilfælde på grund af et skibsbygningsprojekts komplicerede tekniske karakter.

V

På baggrund af en analyse af oplysningerne om kontrakterne er der i praksis sket følgende i denne sag: de fem kontrakter blev undertegnet i december 1991 (sammen med elleve andre kontrakter, hvoraf kun én trådte i kraft). Fristen for ikrafttrædelsen (kontrakternes punkt 18) blev udsat til forskellige datoer mellem den 30. april 1992 og den 30. december 1992 og var betinget af en udbetaling fra rederens side. Det var nærmere angivet i kontrakternes punkt 10, at byggeperioden ville være 14 måneder fra kontraktens ikrafttrædelsestidspunkt (undtagen i forbindelse med kontrakt 300, hvor fristen var 14-16 måneder), medmindre værftet underrettede rederne om, at disse frister ikke kunne overholdes af årsager, der lå uden for Zamaconas kontrol (dvs. force majeure). Ifølge punkt 18 i alle kontrakter, bortset fra kontrakt 300, ville kontrakterne være ugyldige, hvis ikke de var trådt i kraft inden den fastsatte frist.

Den 25. november 1992 blev to kontrakter (318 og 319) ændret, og fristen for ikrafttrædelse blev forlænget til senest den 31. juli 1994 (dvs. en forlængelse af den oprindelige frist med 19 måneder). I forbindelse med kontrakt 318 og 319 blev der den 20. december 1993 og den 5. marts 1994 undertegnet tillæg om henholdsvis ændring af skibenes specifikationer (hvilket i begge tilfælde medførte et mindre fald i kontraktprisen) og kontrakternes ikrafttrædelse. Med hensyn til kontrakt 300 og 301 blev der undertegnet tillæg den 10. maj 1994 om ændring af skibsspecifikationerne (hvilket medførte en forhøjelse af kontraktprisen på næsten 30 %) og om kontrakternes ikrafttrædelse. (Et yderligere tillæg til kontrakt 301 blev tilsyneladende undertegnet den 28. april 1995, men der foreligger ingen nærmere oplysninger herom).

Et tillæg til kontrakt 320 blev undertegnet den 20. marts 1994 om ændring af skibsspecifikationerne (hvilket betød en mindre forhøjelse af kontraktprisen) og om kontraktens ikrafttrædelse. Endelig blev fire af de fem kontrakter overdraget til andre redere i 1994, efter at de var trådt i kraft.

Denne udvikling kan sammenfattes i følgende tabel:

>TABELPOSITION>

Det fremgår heraf, at den treårige leveringsfrist, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, i direktiv 90/684/EØF, blev overskredet med perioder på mellem syv måneder og 14 måneder; desuden blev de oprindeligt planlagte leveringstidspunkter i henhold til kontrakterne overskredet således:

- kontrakt nr. 300: 2 år og 2 måneder

- kontrakt nr. 301: 2 år og 4 måneder

- kontrakt nr. 318: 1 år og 4 måneder

- kontrakt nr. 319: 1 år og 5 måneder

- kontrakt nr. 320: 1 år og 7 måneder.

I betragtning af forsinkelserne i ikrafttrædelsestidspunkterne og de andre væsentlige ændringer, er det højst tvivlsomt, om nogen af 1991-kontrakterne kan anses for definitive og dermed anses for endelige kontrakter som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 3, første afsnit, der fastsætter maksimumsgrænsen til den, »der er gældende på datoen for undertegnelsen af den endelige kontrakt« (understregning tilføjet). Denne tvivl gælder især kontrakt 301 og 320, der tilsyneladende ville være blevet ugyldige i henhold til bestemmelserne i de oprindelige kontrakter, da rederne ikke opfyldte deres forpligtelser efter punkt 18 vedrørende ikrafttrædelsen, og kontrakt 300 og 301, hvor prisen steg betydeligt.

Ovennævnte forhold giver i sig selv tilstrækkeligt grundlag for at konkludere, at de relevante betingelser for en forlængelse af leveringsfristen efter direktivets artikel 4, stk. 3, ikke er opfyldt.

VI

Hvad angår de spanske myndigheders argumenter for den ønskede forlængelse, skal Kommissionen i henhold til artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i direktiv 90/684/EØF afgøre, om den forsinkede levering af de pågældende skibe skyldtes en uventet og betydelig, undskyldende forstyrrelse i værftets arbejdsprogram. Ingen af de spanske myndigheders argumenter viser, at denne betingelse er opfyldt.

Ændringerne i havnelovgivningen var tilsyneladende en uventet begivenhed, der ikke var forudset, da kontrakterne blev undertegnet i december 1991. Der er dog ikke fremlagt beviser for, at denne uventede begivenhed medførte en forstyrrelse i Zamaconas arbejdsprogram, der forsinkede skibenes levering. Den nye lovgivning skabte kun usikkerhed hos rederierne og fik dem til at udsætte kontrakternes ikrafttrædelse. Rederierne besluttede også at foretage betydelige ændringer i skibenes udformning og specifikationer. Dette skyldtes ikke alene de nye lovbestemmelser, men også (som bemærket, da proceduren blev indledt) pesetaens devaluering (der havde forøget omkostningerne, f.eks. til de oprindeligt planlagte tyske drivmotorer, der blev erstattet af billigere motorer), hvilket sammen med behovet for at sikre den nødvendige finansiering fik rederierne til at udsætte kontrakternes ikrafttrædelse. Det er indlysende, at dette, og ikke en forstyrrelse i Zamaconas arbejdsprogram, var årsag til den forsinkede levering af skibene.

Opførelsen af den nye udrustningskaj ser ikke ud til at have været en uventet begivenhed på det tidspunkt, hvor kontrakterne blev undertegnet i december 1991, for Bilbaos havn havde tilsyneladende inden dette tidspunkt godkendt et ombygningsprojekt, der ville have betydet nedlæggelse af Zamaconas kajanlæg, som blev anvendt til udrustning og reparation af skibe. Dette rejste i høj grad tvivl om værftets eksistens, indtil Bilbaos havnemyndigheder og Zamacona i oktober samme år indgik en aftale om, at den nedlagte kaj skulle erstattes af en ny.

Med hensyn til forstyrrelsens omfang havde arbejdet klart negativ indvirkning på Zamaconas aktiviteter i 1992 og indtil maj 1993, selv om det skal bemærkes, at antallet af køllægninger, søsætninger og leveringer ikke synes at have været væsentligt lavere end tidligere, på trods af at værftet hævder det modsatte.

Der foreligger dog ikke noget bevis for, at forstyrrelsen medførte en forsinkelse i leveringen af slæbebådene. Især foreligger der ingen beviser på, at Zamacona f.eks. i overensstemmelse med punkt 10 i kontrakterne meddelte rederierne, at leveringen af skibene ville blive forsinket på grund af forstyrrelsen i værftets arbejdsprogram. Dette er ikke overraskende, idet kontrakterne først trådte i kraft i marts/maj 1994, dvs. næsten et år efter, at arbejdet var afsluttet, og umiddelbart før Zamacona havde udstyret den nye kaj med de nødvendige faciliteter.

Overtagelsen af Ardeag-værftet pr. 1. januar 1993 var ikke forudset, da kontrakterne blev undertegnet i december 1991, og var derfor en uventet begivenhed. Den fik også betydelige virkninger for Zamacona, der skulle overtage den ekstra arbejdsstyrke og Ardeags ordrebog. På trods af de spanske argumenter var overtagelsen dog en kommerciel beslutning, truffet af værftet selv (hvorved det også fik mulighed for at modtage investeringsstøtte på i alt 559 mio. ESP); konsekvenserne i form af en forøgelse, og eventuelt en forstyrrelse, af Zamaconas eksisterende arbejdsprogram kunne således ikke være uventede under disse omstændigheder.

De spanske myndigheder erkender tilsyneladende selv, at virkningerne ikke var så betydelige, at det gjorde den forsinkede levering af de fem slæbebåde berettiget. Ifølge værftet medførte overtagelsen ekstra arbejde på 78 846 mandtimer (hvoraf arbejdet på de to nybygninger udgjorde over 41 000 timer, dvs. over 50 %). Zamacona anslår, at dette svarede til omkring ti måneders arbejde for værftet. Det er dog vanskeligt at følge disse beregninger, da de er i uoverensstemmelse med oplysningerne om virkningerne af opførelsen af den nye udrustningskaj (der tilsyneladende omfatter oplysninger om Ardeags tidligere arbejdsstyrke og kontrakter og viser, at der kun blev gennemført en enkelt nybygningskontrakt i 1993). Selv om det anslåede tal på ti måneders ekstra arbejde accepteres, ville det ikke gøre forsinkelsen på langt over ti måneder i de oprindelige leveringstidspunkter for de pågældende skibe berettiget. Som med den nye udrustningskaj foreligger der heller ikke her nogen beviser, der kan underbygge Zamaconas påstande om, at den forstyrrelse, som overtagelsen medførte, var årsag til den forsinkede levering af de pågældende skibe. Dette understreger, at den forsinkede levering af skibene skyldtes rederiernes beslutning om at udsætte kontrakternes ikrafttrædelse.

VII

På baggrund af ovenstående må det konkluderes, at det er særdeles tvivlsomt, om kontrakt 300, 301, 318, 319 og 320, der blev undertegnet i december 1991, var endelige kontrakter. Det må også konkluderes, at den forsinkede levering af de fem slæbebåde i henhold til disse kontrakter ikke skyldtes en uventet og betydelig, undskyldende forstyrrelse i Zamaconas arbejdsprogram. Betingelserne i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i direktiv 90/648/EØF er derfor ikke opfyldt, og støtten til disse fem slæbebåde må derfor ikke overstige den maksimumsgrænse for støtte, der gjaldt tre år før skibenes faktiske levering, dvs. 4,5 %. En anden beslutning ville skabe præcedens med alvorlige følger for kontrollen med statsstøtten til skibsbygningsindustrien.

Da de spanske myndigheder har forsikret, at der ikke er ydet støtte på over 4,5 % til de pågældende kontrakter, er det ikke nødvendigt at kræve støtten tilbagebetalt -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

De spanske planer om at yde støtte til Astilleros Zamacona SA i form af et direkte tilskud på op til 9 % af kontraktprisen før støtte til fem kontrakter om slæbebåde (kontrakt 300, 301, 318, 319 og 320), der blev undertegnet i december 1991, er uforenelige med fællesmarkedet, da støtten ikke opfylder betingelserne i artikel 4, stk. 3, i direktiv 90/684/EØF.

Artikel 2

Spanien skal nedbringe den planlagte støtte til de fem kontrakter, således at det sikres, at støtteniveauet i forbindelse med hvert enkelt skib ikke overstiger 4,5 % af kontraktprisen før støtte i overensstemmelse med den fælles maksimumsgrænse for 1992 og 1993, som Kommissionen har fastsat i henhold til artikel 4, stk. 2, 3, og 4, i direktiv 90/684/EØF.

Artikel 3

Spanien underretter inden to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet for at efterkomme den.

Artikel 4

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.

Udfærdiget i Bruxelles, den 5. november 1997.

På Kommissionens vegne

Karel VAN MIERT

Medlem af Kommissionen

(1) EFT L 380 af 31. 12. 1990, s. 27.

(2) EFT L 351 af 31. 12. 1994, s. 10.

(3) EFT C 58 af 25. 2. 1997, s. 8.