SÆRBERETNING Nr. 9/98 om beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser på området moms i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne med Kommissionens svar (i henhold til artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit, i EF-traktaten) (98/C 356/01)

1. MOMS OG MOMSINDTÆGTER

Et område af interesse for medlemsstaterne og Fællesskabet

1.1. Næsten halvdelen af Unionens budget (45 % i 1997) finansieres via momsindtægterne (1). Momsindtægterne fastsættes ved at anvende en sats (højst 1,08 % i 1998) på et på en ensartet måde fastlagt beregningsgrundlag. Beregningsgrundlaget udgøres af samtlige momspligtige transaktioner i hver enkelt medlemsstat.

1.2. De momsbeløb, medlemsstaterne indbetaler efter ordningen med egne indtægter, afhænger bl. a. af medlemsstaternes momsprovenu. Derved afhænger de indbetalte beløb også delvis af resultaterne af medlemsstaternes bekæmpelse af svig (2). Fiskalt svig har taget til i foruroligende omfang. Rettens undersøgelser viser, at de samlede tab af fiskale indtægter i form af moms (internt og i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne) er ganske betydelige (3).

Ændringer pr. 1. januar 1993

1.3. Allerede ved indførelsen af den fælles momsordning i 1970'erne (4) var det erklærede mål at skabe de nødvendige vilkår for at etablere et indre marked med en sund konkurrence uden importmoms og refusion af eksportmoms i handelen mellem medlemsstater. Dette mål blev bekræftet i Rådets sjette direktiv af 1977 (5), som udgør grundlaget for den nuværende momslovgivning i Den Europæiske Union.

1.4. Ved det indre markeds gennemførelse den 1. januar 1993 trådte en ny momsovergangsordning for samhandelen mellem medlemsstaterne i kraft (6). Ordningen tilstræber at opfylde de krav, som et indre marked uden grænser stiller, uden at det går ud over medlemsstaternes råderet, hvad angår fastsættelse af satser, opkrævning af momsen samt kontrollen med samme.

1.5. Hovedtrækkene i ordningen er følgende:

a) Begreberne udførsel og indførsel ved handel mellem medlemsstater afskaffes (hvorved et af det første direktivs mål opfyldes). Begreberne erstattes i praksis af et tilsvarende system: »Levering af goder inden for Fællesskabet« (tidligere udførsler) er fritaget for moms i oprindelsesmedlemsstaten, forudsat at erhververen er momsregistreret i en anden medlemsstat, og at goderne forlader førstnævnte medlemsstats område. »Erhvervelser af goder inden for Fællesskabet« (tidligere indførsler) er afgiftspligtige i forbrugsmedlemsstaten og skal angives af erhververen i dennes periodiske momsangivelser.

b) For at kompensere for afskaffelsen af toldformaliteter og -kontrol og for at undgå tab af momsindtægter er der mellem de nationale forvaltninger indført et edb-baseret system for automatisk udveksling af oplysninger om værdien af leveringer af goder inden for Fællesskabet (VAT Information Exchange System eller »VIES-systemet«) (7).

c) Forbrugerne kan herefter uden videre formaliteter betale momsen i oprindelseslandet på varer, som er købt i en anden medlemsstat. Dog opretholdes indtil den 30. juni 1999 den særlige ordning for afgiftsfrit salg til rejsende inden for Fællesskabet i lufthavne og om bord på fly og skibe.

d) Under de tre »særordninger« (fjernsalg, nye transportmidler, standardsatslandbrugeres erhvervelse af goder inden for Fællesskabet, salg til momsfritagne personer og ikke-momspligtige juridiske personer) momsbelægges transaktionerne som regel i forbrugslandene.

Øget risiko for uregelmæssigheder

1.6. Gennemførelsen af det indre marked indebar afskaffelsen af den systematiske kontrol ved de indre grænser. I stedet blev der indført et system med efterfølgende udveksling af oplysninger (VIES-systemet). Mulighederne for svig øges som følge af, at momsen ikke betales ved indførslen af varerne, men først på et senere tidspunkt på grundlag af den momspligtiges periodiske momsangivelser.

1.7. Der er to hovedtyper af svig:

a) Angivelse af fiktive leveringer inden for Fællesskabet: De momsfritagne goder sælges i virkeligheden på hjemmemarkedet. Derved sker der unddragelse af momsen på det endelige forbrug.

b) Manglende angivelse af moms på erhvervelser inden for Fællesskabet: Dette kan resultere i svigagtig unddragelse af moms på det endelige forbrug, såfremt varerne videresælges på det sorte marked. Resultatet kan også være misbrug af fradragsretten for den indgående moms, såfremt erhververen i sin momsangivelse kræver tilbagebetaling af indgående moms på erhvervelser, for hvilke der ikke er betalt moms.

1.8. Visse medlemsstater er bekymrede over udviklingen i deres momsprovenu, som på det seneste har været lavere end budgetteret. To af disse medlemsstater har påvist, at beskatningsgrundlaget er blevet udhulet, og at det kan hænge sammen med, at der har udviklet sig en undergrundsøkonomi (8) som følge af momsovergangsordningen.

1.9. Ifølge Kommissionen repræsenterer samhandelen inden for Fællesskabet med varer under momsfritagelsesordningen en værdi på over 700 mia. ECU svarende til 100 mia. ECU i afgifter. Der er således store beløb på spil i handelssamkvemmet mellem medlemsstaterne.

Eventuelle ændringer i overgangsordningen

1.10. Ved vedtagelsen af direktivet om momsovergangsordningen var det meningen, at ordningen kun skulle løbe indtil den 31. december 1996. Som følge af, at Rådet ikke har vedtaget en endelig ordning, er »overgangsordningen« imidlertid stadig i kraft. For de kommende år synes der ikke at være andre muligheder end at videreføre den nuværende ordning.

1.11. Kommissionens forslag om indførelse af en endelig ordning (9) kræver nemlig opfyldelse af mindst to forudsætninger. Især drejer det sig om afskaffelse af enhver sondring mellem interne transaktioner og transaktioner inden for Fællesskabet (momsbelægning af varer i oprindelseslandet) og fastlæggelse af ét registrerings- og beskatningssted for EF-virksomheder. Dette kræver igen ens momssatser i medlemsstaterne på ensbenævnte varer og tjenesteydelser. Er momssatserne ikke ens, kan en virksomhed sælge varer i andre medlemsstater, eventuelt gennem et datterselskab, til den sats, der anvendes i den medlemsstat, hvor virksomheden er registreret (som kan tænkes at være både to og tre procentpoint lavere end i de øvrige medlemsstater). Resultatet ville være, at der i en medlemsstat sælges identiske varer til den endelige forbruger, som er momsbelagt med forskellige satser afhængig af sælgerens hjemsted.

1.12. Forslaget indebærer endvidere en omfordeling af momsprovenuet mellem medlemsstaterne, således at provenuet kommer til at svare til medlemsstaternes nationale forbrug. Omfordelingen er nødvendiggjort af, at virksomhederne vil komme til at indbetale den opkrævede moms i registreringslandet og ikke i forbrugslandet. For alligevel at sikre den enkelte medlemsstat samme provenu som efter den nuværende ordning, foreslår Kommissionen, at der indføres en makroøkonomisk mekanisme, som ved statistiske beregninger skal kunne rekonstruere det momspligtige forbrug, ved at transaktionerne i undergrundsøkonomien (10), for hvilke der jo ikke er opkrævet moms, fratrækkes forbruget. Uden en sådan mekanisme vil der, fordi omfanget af svig varierer fra medlemsstat til medlemsstat, opstå en skæv fordeling af momsprovenuet mellem medlemsstaterne.

1.13. Vælger man en makroøkonomisk mekanisme skal medlemsstaterne have ensartede eller ækvivalente kilder, metoder, midler og statistiske procedurer. Valget vil sandsynligvis medføre uenighed medlemsstaterne imellem, når hver enkelt medlemsstats momspligtige forbrug skal fastsættes på et statistisk grundlag, og især når hver enkelt medlemsstats fordelingsgrundlag skal reduceres ved, at undergrundsøkonomien trækkes fra. Emnet har rent faktisk været genstand for undersøgelser i mange år, bl. a. i forbindelse med udarbejdelsen af nationalregnskaberne. De fremlagte estimater er meget forskellige, alt efter hvilke metoder og kilder der er anvendt (11).

1.14. Medlemsstaterne har ganske vist allerede pligt til inden udgangen af 1998 på visse punkter at opgøre udtømmende nationalregnskaber (12), men udtømmende nationalregnskaber medfører en interessekonflikt for medlemsstaterne, såfremt kravene fører til en forøgelse af bruttonationalindkomsten i markedspriser (BNI) (13). Enhver forøgelse af BNI indebærer nemlig, at den pågældende medlemsstat skal betale et større beløb til fællesskabsbudgettet som BNI-indtægt. Kommissionens forslag kan ikke undgå at skærpe konflikten, idet medlemsstaterne, hvis det foreslåede momssystem indføres, objektivt set vil have interesse i at reducere undergrundsøkonomiens vægt i nationalregnskaberne eller endog overvurdere det afgiftspligtige forbrug for at få en større andel af det samlede momsprovenu, når dette omfordeles. Kontrollen med udarbejdelsen af nationalregnskaberne vil da få endnu større betydning end den aktuelle kontrol med beregningen af BNI.

1.15. Kommissionen erkender dog, at »Eurostat selv ikke er involveret i direkte målinger af undergrundsøkonomiens omfang i medlemsstaterne«, og at det i forbindelse med udarbejdelsen af udtømmende skøn over BNI »ikke forventes, at pålideligheds- eller variabilitetsindikatorer vil være vedføjet resultaterne« (14). Dette tyder på, at det i dag ikke er muligt at få en objektiv vurdering af undergrundsøkonomien.

Revision foretaget af Retten sammen med visse nationale revisionsorganer

1.16. En arbejdsgruppe bestående af nationale revisionsorganer og Den Europæiske Revisionsret har siden 1994 undersøgt forskellige aspekter af momsen i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne. Det fremgår af arbejdsgruppens arbejde, at VIES-systemet til automatisk udveksling af oplysninger endnu lider af visse mangler trods de forbedringer, der er sket siden systemets indførelse. Det har herudover vist sig nødvendigt, at medlemsstaternes kontrolmetoder specifikt tager hensyn til de risici for momsunddragelse, afskaffelsen af de fiskale grænser er direkte forbundet med. Endelig er det blevet anbefalet medlemsstaterne og Kommissionen at overvåge udviklingen af provenuet fra momsen mellem medlemsstaterne nøjere (15).

1.17. I 1996 og 1997 gennemgik arbejdsgruppen dels Fællesskabets systemer, dels visse nationale systemer til bekæmpelse af svig. Bestemte tilfælde af svig inden for Fællesskabet, som de kompetente nationale forvaltninger finder repræsentative, blev analyseret. Det blev især undersøgt, hvorledes metoderne for det administrative samarbejde havde fungeret.

1.18. Bemærkningerne i det følgende fremsættes på grundlag af arbejdsgruppens undersøgelser i fem medlemsstater og hos Kommissionens tjenestegrene. Resultaterne af disse undersøgelser er meddelt de pågældende forvaltninger. Det må ud fra de forskellige kommissionsrapporter (16) og oplysninger fra Kommissionens tjenestegrene fastslås, at de fleste mangler og anbefalinger lige så vel kunne vedrøre andre end de undersøgte medlemsstater eller endog samtlige medlemsstater.

2. MOMSSVIG INDEN FOR FÆLLESSKABET

Ingen fælles definition af svig

2.1. Begrebet svig indeholder ud fra de undersøgte medlemsstaters retlige definitioner et forsætsmoment (17). Der findes ikke altid en specifik definition på momssvig, men svig kan være defineret mere bredt. Manglende momsangivelse, afgivelse af erklæringer med falsk eller ufuldstændigt indhold, dokumentforfalskning eller anvendelse af falske dokumenter kan som hovedregel forfølges strafferetligt. I visse medlemsstater er overtrædelsen imidlertid betinget af, at der opnås et resultat, mens det i andre medlemsstater er tilstrækkeligt, at handlingen har fundet sted (f. eks. undladelse af at indgive angivelse).

2.2 Som følge af de mangler og uoverensstemmelser, som skader bekæmpelsen af svig og det strafferetlige samarbejde, indgik medlemsstaterne den 26. juli 1995 en konvention om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (18). Konventionen har i strafferetlig henseende til formål at fastsætte minimumsnormer, startende med en fælles definition af svig, hvad angår såvel Fællesskabets udgifter som indtægter. Hvad angår indtægter, defineres svig i konventionen som »enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører en uretmæssig formindskelse af indtægterne på De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller på budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber; manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, med samme følge; uretmæssig udnyttelse af en lovligt opnået fordel, med samme følge«.

2.3. Ved en erklæring til optagelse i mødeprotokollen for det møde, hvor konventionen blev vedtaget, blev moms imidlertid udelukket fra konventionens anvendelsesområde med den begrundelse, at moms ikke er »en egen indtægt, som opkræves direkte til Fællesskaberne« (19). I modsætning til andre af Fællesskabets virkefelter er der følgelig ingen bestemmelser om, at der skal sikres et ensartet beskyttelsesniveau i samtlige medlemsstater, hvad angår de egne momsindtægter, selv om egne momsindtægter bidrager med næsten halvdelen af EF-budgettets finansiering (20).

Uensartede sanktioner

2.4. Udeholdelsen af moms fra ovennævnte konvention indebærer, at der opretholdes forskellige definitioner på svig, hvilket påvirker retsforfølgningen af svigagtig adfærd på momsområdet. Samme adfærd kan således straffes væsentligt forskelligt afhængigt af, hvilken medlemsstat der er tale om. Nedenfor er vist nogle eksempler herpå.

2.5. I en medlemsstat betragtes underslæb begået af en virksomhedsleder som et groft tilfælde af svig, der er undergivet strafferetlige sanktioner (fængsling). I en anden medlemsstat betragtes underslæb som en forberedende handling, der straffes som en forvaltningsretlig forseelse (bøde).

2.6. I øvrigt kan der for samme overtrædelse i visse medlemsstater ud over de strafferetlige sanktioner også idømmes administrative sanktioner. Det er imidlertid kun nogle af medlemsstaterne, der faktisk anvender en sådan kombination af sanktioner for samme overtrædelse.

2.7. En eventuel medskyldig kan ofte få nedsat sin straf, såfremt den pågældende kun har spillet en marginal rolle. Der er dog forskelle i medlemsstaternes lovgivninger, hvad angår graden af deltagelse i den svigagtige adfærd (anstifter, hovedgerningsmand, medskyldig, bagmand osv.). I to medlemsstater er det endvidere ikke strafbart at være medskyldig, såfremt den svigagtige handling ikke har økonomiske konsekvenser. At et sådant tilfælde af svig kan medføre tab for andre medlemsstater, er i disse stater ikke tilstrækkeligt til at udløse strafforfølgelse.

2.8. Af andre forskelle kan f. eks. nævnes:

- det selskab eller den juridiske person, der har en svigagtig ledelse, kan i nogle medlemsstater, men ikke i andre, idømmes strafansvar

- i nogle medlemsstater anvendes straffen allerede fra »begyndelsen« af den svigagtige handling (forsøg), i andre først fra det tidspunkt, hvor handlingen er gennemført

- strafudmålingen i forhold til overtrædelsens grovhed. F. eks. opererer visse medlemsstater med bøder, der ligger mellem minimums- og maksimumsbeløb, mens sanktionen i andre medlemsstater er proportional med det unddragne beløb.

Manglende evaluering af sanktionssystemet

2.9. De fleste af de undersøgte medlemsstater evaluerer ikke anvendelsen af sanktionssystemet og især ikke, om sanktionerne er effektive, og om de står i rimeligt forhold til den begåede svig. På grundlag af en sådan analyse kunne man ellers bedre vurdere, hvor afskrækkende sanktionerne for afgiftssvig er, og den bør navnlig gennemføres, fordi medlemsstaternes definition på og anvendelse af sanktioner som nævnt ovenfor endnu ikke er harmoniseret.

3. BESKYTTELSE AF FÆLLESSKABETS FINANSIELLE INTERESSER PÅ OMRÅDET MOMS I FORBINDELSE MED SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATERNE

Delt ansvar mellem medlemsstaterne og Kommissionen

3.1. Ansvaret for afsløring og afhjælpning af uregelmæssigheder og svig på momsområdet påhviler først og fremmest medlemsstaterne, som skal sikre effektiv forebyggelse og forfølgning samt inddrivelse af de mistede indtægter. I henhold til forordningen om ordningen for opkrævning af egne indtægter hidrørende fra momsen (21) skal Kommissionen dog overvåge, at procedurerne for inkassering af momsindtægter og for forebyggelse af uregelmæssigheder fungerer effektivt. Ifølge Kommissionen udgør bestemmelserne i denne forordning, især reglerne for kontrollen på stedet med momsindtægterne, et retsgrundlag for bekæmpelsen af svig (22).

Administrativt samarbejde

3.2. Forordning (EØF) nr. 218/92 (eller »VIES-forordningen«) (23) om administrativt samarbejde inden for området indirekte skatter (moms) blev vedtaget som led i gennemførelsen af det indre marked og de heraf følgende ændringer af momslovgivningen. Forordningen indeholder bestemmelser om en fælles ordning for elektronisk udveksling af momsoplysninger i forbindelse med levering af varer mellem medlemsstater, således at momsovergangsordningen »kan gennemføres effektivt uden risiko for svig, som kunne medføre konkurrenceforvridning« (24). Hver medlemsstat har oprettet elektroniske databaser til brug for informationsudvekslinger gennem et af Kommissionen styret net, som hvert kvartal leverer summariske statistikker (overvågning af administrationen, tal for udvekslede data om omsætning osv.).

3.3. I artikel 11 til forordning EØF nr. 218/92 hedder det: »Medlemsstaterne og Kommissionen gennemgår og evaluerer anvendelsen af de bestemmelser vedrørende det administrative samarbejde, der er fastlagt i denne forordning, og Kommissionen samler medlemsstaternes erfaringer, navnlig for så vidt angår nye former for skatteunddragelse eller skattesvig, med henblik på at forbedre anvendelsen af disse bestemmelser«. Det Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde (Standing Committee on Administrative Cooperation eller »SCAC«), der består af repræsentanter for medlemsstaterne og har en repræsentant for Kommissionen som formand, er den instans, der har til opgave at vurdere, om det administrative samarbejde fungerer. To underudvalg tager sig af henholdsvis bekæmpelsen af svig og edb-anliggender. I samme forordning bestemmes det også, at Kommissionen hvert andet år skal fremlægge en evalueringsrapport.

Gensidig bistand

3.4. Ud over VIES-systemet er der ved Rådets direktiv 77/799/EØF af 19. december 1977 indført et informationsudvekslingssystem mellem medlemsstaterne (25). Dette direktiv, som i første omgang kun vedrørte direkte skatter, blev udvidet til også at omfatte moms, fordi »udvidelsen af den gensidige bistand er særlig påkrævet med henblik på merværdiafgiften, dels som følge af dens karakter af almindelig forbrugsafgift, dels på grund af dens rolle i ordningen med Fællesskabets egne indtægter« (26). I direktivet fastsættes reglerne for udveksling af oplysninger mellem medlemsstater samt procedurerne for konsultation og udveksling af erfaringer (27) mellem medlemsstaterne og Kommissionen. SCAC-udvalget er også kompetent, hvad angår spørgsmål om anvendelse af dette direktiv.

3.5. Anvendelsesområdet for Rådets direktiv 76/308/EØF af 15. marts 1976 om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer (28), blev udvidet til at omfatte moms ved direktiv 79/1071/EØF (29). Et inddrivelsesudvalg skal sikre, at der »etableres et snævert og effektivt samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen på dette område«.

Medlemsstaternes indsats

Kontrolstrategier

3.6. Samtlige medlemsstater omfattet af revisionen anvender risikoanalyse for på dette grundlag at kunne målrette kontrollen af de afgiftspligtige bedre og for bedre at kunne finde frem til de sektorer, der kan være forbundet med alvorlige risici for svig. Risikoanalysen kan være en hjælp, når kontrolarbejdet skal prioriteres, og kan dermed også give en mere effektiv udnyttelse af ressourcerne (30). Generelt har medlemsstaterne imidlertid ikke detaljerede oplysninger til rådighed om indsatsen for at bekæmpe svig og om resultaterne af dette arbejde. Det gør risikoanalyserne mindre effektive, fordi det er umuligt at vurdere, om de anvendte kriterier er relevante.

3.7. Det er ofte problematisk at inddrive ikke berettigede momsfradrag, og derfor gør de fleste af de undersøgte medlemsstater meget ud af at kontrollere momsangivelser, som omfatter tilbagebetaling af moms. Men disse staters kontrolstrategi omfatter ikke systematisk kontrol af, at den af sælgeren fakturerede moms bliver betalt. En medlemsstat har truffet særlige foranstaltninger, som, hvis der er tegn på svig, gør det muligt at fastfryse den afgiftspligtiges momsfradrag, indtil det er fastslået, om den afgiftspligtige er berettiget til fradraget, og om nødvendigt indtil administrationerne i andre medlemsstater har fremsendt de oplysninger, man har anmodet om.

3.8. Visse svigmekanismer involverer fiktive selskaber, der, når de først er registreret, kan kræve uberettigede tilbagebetalinger, udstede falske fakturaer, undlade at angive deres omsætning eller undlade at betale skyldig moms, før de forsvinder igen. Derfor underkaster visse medlemsstater nye momsregistreringer en særlig kontrol. Rettens undersøgelser i én medlemsstat har desuden vist, at de, der begår momssvig, stadig oftere benytter sig af virksomheder, som bl. a. på grund af deres begrænsede omsætning kun skal indgive momsangivelse én gang om året. Derfor kan man ofte ikke i tide få afstemt disse oplysninger med de modsvarende oplysninger fra en afgiftspligtig, som anmoder om tilbagebetaling på grundlag af en kvartalsangivelse eller en månedsangivelse.

Forskelle i beføjelser til retsforfølgning

3.9. På dette område varierer bestemmelserne fra medlemsstat til medlemsstat. I visse tilfælde er der pligt til at retsforfølge, så snart der er mistanke om svig. I andre tilfælde kan der kun ske retsforfølgning efter krav fra den offentlige anklager eller skattemyndighederne.

Afstemning af data

3.10. Retten har i årsberetningen for 1995 (31) fremhævet det hensigtsmæssige i at foretage krydsrevision mellem VIES- og Intrastat-dataene i forbindelse med statistikkerne over udveksling af goder mellem medlemsstater (32). En gennemgang af retsgrundlaget i de undersøgte medlemsstater har vist, at kun i én af medlemsstaterne har skattemyndighederne bemyndigelse til at anvende den afgiftspligtiges Intrastat-angivelser i forbindelse med momskontrollen.

3.11. Hvad angår adgangen til edb-oplysninger, er der væsentlige forskelle mellem de undersøgte medlemsstater. I én medlemsstat har afdelingerne for bekæmpelse af svig f. eks. kun adgang til selvangivelser, og denne adgang er ikke tidstro (dette gælder også VIES-databasen). I andre medlemsstater har skattemyndighederne derimod ubegrænset og direkte adgang til andre oplysninger.

Adgang til andre medlemsstaters lovgivninger

3.12. Udviklingen af det indre marked har bevirket, at skatteforvaltningerne i sidste ende også berøres af transaktioner foretaget af afgiftspligtige etableret i andre medlemsstater. Især ved svig kan det være yderst vigtigt at vide, hvilke regler der anvendes i andre EU-lande på områderne retsforfølgning og forældelsesfrister. Gennemgangen af forholdene i de undersøgte medlemsstater har vist, at der er mangler i staternes dokumentation omkring de retlige og praktiske aspekter af de øvrige medlemsstaters momslovgivninger.

Inddrivelse af unddragne beløb

3.13. Som anført af Kommissionen vil »aktioner, der gennemføres i forbindelse med bekæmpelsen af svig, slå fejl, dersom de ikke kunne føre til effektiv inddrivelse af de skyldige afgifter. Opdagelse og forfølgning af svig får nemlig først fuld nyttevirkning, hvis de fører til behørig inddrivelse af den skyldige afgift« (33).

3.14. De fleste af de undersøgte medlemsstater råder over samlede data om berigtigelser af afgiftsgrundlaget foretaget i forbindelse med kontrol af de afgiftspligtige. Imidlertid har ingen af disse medlemsstater kunnet give oplysninger om de inddrevne beløb og om grundene til, at skyldige beløb ikke er inddrevet. Det er under disse omstændigheder umuligt at vurdere svigbekæmpelsens effektivitet og de procedurer, der benyttes for at inddrive unddragne beløb.

Udveksling af oplysninger mellem medlemsstater

3.15. Generelt er der kun sjældent blevet udvekslet oplysninger inden for rammerne af det administrative samarbejde og den gensidige bistand, men der har dog været en stigning i antallet af udvekslinger siden 1995. Muligheden for at udveksle oplysninger udnyttes i øvrigt meget forskelligt i de forskellige medlemsstater. Selv om alle medlemsstater anerkender, at det er nyttigt at udveksle oplysninger på fællesskabsplan med henblik på forebyggelse, opdagelse og undersøgelse af svig, er der endnu ikke opnået enighed om, hvilken type oplysninger der skal udveksles (34).

3.16. En af de undersøgte medlemsstater har anført, at der som følge af lovgivningen i en anden medlemsstat er problemer med at fremskaffe oplysninger. Denne anden medlemsstat har påberåbt sig nationale bestemmelser, som kræver, at anmodninger om oplysninger er udtømmende, idet der ikke efterfølgende kan indgives supplerende anmodninger om samme afgiftspligtige.

3.17. Muligheden af at forelægge andre involverede medlemsstater de oplysninger, der er opnået i medfør af direktivet om gensidig bistand og forordningen om administrativt samarbejde, er kun blevet udnyttet i få tilfælde. Direktiv 77/799/EØF indeholder bestemmelser om konsultationer mellem medlemsstaterne for at fastlægge, i hvilke medlemsstater der kan ske automatisk udveksling af oplysninger. Kun i ét tilfælde er en sådan aftale blevet indgået.

3.18. Før oplysninger udveksles i medfør af artikel 5 i forordningen om administrativt samarbejde, afstemmes de fra andre medlemsstater modtagne VIES-oplysninger normalt med de afgiftspligtiges angivelser af erhvervelser inden for Fællesskabet. Imidlertid indsender et betydeligt antal afgiftspligtige ikke oversigter over de i VIES-systemet registrerede leveringer inden for Fællesskabet (35). Så sent som i december 1996 var en af de undersøgte medlemsstater ikke i stand til at foretage afstemningerne for 1995 som følge af, at de afgiftspligtiges frist for indlevering af momsangivelser endnu ikke var udløbet. En anden af de undersøgte medlemsstater planlagde at foretage afstemningerne for regnskabsåret 1994 i marts 1997.

3.19. Ydermere kan disse afstemninger vise væsentlige afvigelser (helt op til 85 %), som betyder, at de nationale forvaltninger må foretage et større udredningsarbejde. Afvigelserne kan rent faktisk medføre, at denne kontrolmulighed opgives, idet den betragtes som værende for omkostningskrævende, især hvad angår menneskelige ressourcer, og uegnet til at afdække de erhvervssektorer, hvor risikoen for svig er størst.

3.20. De undersøgte medlemsstater udveksler ikke oplysninger om fiktive selskaber. I 1995 foreslog en af de undersøgte medlemsstater alle de øvrige medlemsstater at udveksle de relevante oplysninger for at bekæmpe svigagtige tilbagebetalinger. Kun to medlemsstater gik ind for ideen.

3.21. I de undersøgte medlemsstater sker kontakterne med repræsentanter for andre medlemsstater som hovedregel alene på centralt niveau. Det forekommer kun sjældent, at repræsentanter for skattemyndighederne i andre medlemsstater deltager, selv om der findes et udkast til aftale herom mellem to af de undersøgte medlemsstater (36).

Kommissionens indsats

Periodiske rapporter

Rapporter om de nationale systemer

3.22. Kommissionen har i henhold til kravene i forordning (EØF) nr. 1553/89 udarbejdet to rapporter om de anvendte momsopkrævnings- og kontrolprocedurer i medlemsstaterne (37). Rapporterne er blot en sammenfatning af oplysninger fra medlemsstaterne. Oplysningerne til Kommissionen om momsuregelmæssigheder er ikke blevet analyseret, og det er som følge af de to rapporters forskellige opbygning ikke muligt at vurdere fænomenets udvikling.

3.23. De to rapporter mister noget af deres effekt, dels fordi effektiviteten af de nationale forvaltnings- og kontrolprocedurer ikke overvåges regelmæssigt, f. eks. ved hjælp af en »situationsoversigt«, dels fordi der mangler oplysninger om svig og uregelmæssigheder. Endvidere undersøger Kommissionen ikke de enkelte medlemsstaters kontrolsystemer og kontrolresultater. Af disse grunde er det ikke muligt for Kommissionen at fremlægge forslag til mulige forbedringer.

3.24. I sit udkast til tredje rapport analyserer Kommissionen tilfældene af momssvig og -uregelmæssigheder. I mangel af oplysninger herom fra de berørte medlemsstater nøjes Kommissionen dog med at give generelle forslag til kontrolprocedurer, der kan benyttes til bekæmpelse af svig.

3.25. Fremover vil Kommissionen for alle medlemsstater og sammen med medlemsstaternes ansvarlige myndigheder undersøge samtlige de anvendte kontrolprocedurer for at finde frem til mulige forbedringer og gøre rede for disse i en fjerde rapport.

3.26. Finder Kommissionen imidlertid, at den kan foretage en sådan undersøgelse på grundlag af sine nuværende beføjelser, opstår spørgsmålet, hvorfor undersøgelsen ikke har fundet sted på et tidligere tidspunkt. Kræver undersøgelsen derimod øgede beføjelser til Kommissionen, bør Kommissionen oplyse, hvilke nye forhold der er fremkommet, siden Kommissionen i 1996 som følge af Rådets modstand trak et forslag til en forordning tilbage, som ville have givet Kommissionen mulighed for kontrol på stedet hos de nationale forvaltninger med henblik på eventuelle henstillinger (38).

Rapporter om det administrative samarbejde

3.27. Kommissionen offentliggjorde i 1994 og 1997 to rapporter om gennemførelse af Rådets forordning (EØF) nr. 218/92 om administrativt samarbejde på momsområdet (39). I den første rapport beskrev Kommissionen de administrative systemer på fællesskabsplan og på nationalt plan, samt hvorledes VIES-systemet fungerede. Kommissionen konkluderede, at systemet fungerede tilfredsstillende, selv om det efter Rettens mening er behæftet med visse svagheder, som Retten har gjort rede for i sin årsberetning for 1994 (40). I rapporten påpegedes bl. a., at der siden gennemførelsen af det indre marked ikke var konstateret nye former for svig. Kommissionen kom også ind på udsigterne med hensyn til gensidig bistand. Udviklingen af det edb-baserede »Skatte-SCENT«-net blev præsenteret som et fremtidigt effektivt instrument til bekæmpelse af svig. »Skatte-SCENT«-nettet tager sigte på målrettet udveksling af oplysninger mellem kontrolmyndighederne med henblik på at bekæmpe svig. Ifølge rapporten regner man endvidere med, at der vil ske en intensivering af anvendelsen af direktiv 76/308/EØF om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer.

3.28. Kommissionen evaluerer i sin anden rapport det administrative samarbejde og den gensidige bistand i 1994 og 1995. Kommissionen fastslår, at disse muligheder endnu ikke udnyttes i tilstrækkeligt omfang til at muliggøre en tilfredsstillende kontrol af fællesskabstransaktionerne i samtlige medlemsstater. Rapporten indeholder endvidere anbefalinger med hensyn til fremtidige tiltag på såvel fællesskabsplan som nationalt plan. I rapporten erkendes også, at Fællesskabet ikke har nogen strategi for bekæmpelsen af svig. Denne mangel tilskrives dels det begrænsede mandat, der oprindelig blev givet SCAC's underudvalg for bekæmpelse af svig, dels visse medlemsstaters manglende vilje til at samarbejde multilateralt i sager om formodet svig. Kommissionen finder, at den hjælp, den kan yde ved koordineringen af Fællesskabets indsats på dette område, begrænses af, at der i modsætning til told- og landbrugsområderne ikke er tilstrækkelig hjemmel.

Det Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde (SCAC) og dets underudvalg for Bekæmpelse af Svig (AFS)

Arbejdet i Underudvalget for Bekæmpelse af Svig

3.29. AFS, som har en repræsentant for Kommissionen som formand, skal samle »medlemsstaternes erfaringer, navnlig for så vidt angår nye former for skatteunddragelse eller skattesvig« (41). AFS har i de første år navnlig arbejdet på at få etableret et edb-baseret net til udveksling af oplysninger, det såkaldte »Skatte-SCENT« til brug ved bekæmpelsen af svig (jf. punkt 3.27). Men dette system er stort set ikke blevet brugt af medlemsstaterne, som er meget tilbageholdende med at udveksle oplysninger om svig.

3.30. Først i 1996 gjorde SCAC noget for at puste nyt liv i Underudvalget for Bekæmpelse af Svig. Underudvalgets mandat blev udvidet, og der blev vedtaget et nyt arbejdsprogram. Man iværksatte en undersøgelse for at få vurderet omfanget af momssvig i EU. Medlemsstaterne blev anmodet om at give oplysninger om de væsentligste afdækkede tilfælde af svig i 1995 med det formål at typebestemme tilfældene efter forskellige kriterier (som f. eks. omsætning, erhvervssektor og antallet af ansatte i de pågældende virksomheder) (42). Knap 500 tilfælde er blevet analyseret, men det er af flere grunde et spørgsmål, om den undersøgte stikprøve er repræsentativ. De undersøgte tilfældes repræsentativitet afhænger af de nationale kontrolsystemer, og Kommissionen har ikke testet disse kontrolsystemers effektivitet (jf. punkt 3.22 3.25) og især ikke, om systemerne er tilpasset de nye risici for svig (jf. punkt 1.6 1.9). Endvidere har de indsamlede oplysninger ofte været ufuldstændige og uensartede.

3.31. Med forbehold for disse problemer er undersøgelsens konklusioner følgende:

a) En væsentlig andel af dem, der begår momssvig, er firmaer uden ansatte eller firmaer med under fem ansatte, som har været momsregistreret i flere år.

b) Af de ni former for svig, som undersøgelsen har peget på, er de to hyppigste former manglende angivelse af salgsmoms (32 %) og misbrug af fradragsretten for indgående moms (25 %). I de svigtilfælde, der involverer transaktioner mellem medlemsstaterne, vedrører 14 % af tilfældene overtrædelse af reglerne i ordningen for samhandel inden for Fællesskabet, 9 % overtrædelse af import-/eksportreglerne, mens 3 % af tilfældene vedrører svig ved brug af »karruselmodellen« (43).

c) Næsten halvdelen af de afgiftspligtige, der er involveret i »karruselsvig« eller fiktive selskaber, er blevet momsregistreret efter 1992. De væsentligste unddragne beløb synes at stamme fra disse former for svig (44).

d) De samme svigmekanismer anvendes i hele Fællesskabet.

e) De rutinemæssige momskontroller spiller i alle tilfælde en væsentlig rolle i afsløringen af svig. Der foretages krydsrevision af fakturaer for at afsløre misbrug af fradragsretten. Hvad angår samhandelen mellem medlemsstaterne er kontrolmetoden brug af de oplysninger, der udveksles med andre medlemsstater.

Andet arbejde udført af SCAC

Det administrative samarbejde

3.32. For at vurdere effektiviteten af instrumenterne til rådighed for det administrative samarbejde som fastsat i Fællesskabets lovgivning vedrørende kontrol med multinationale selskaber har SCAC med hjemmel i direktivet om gensidig bistand mellem de kompetente myndigheder i 1994 og 1995 foretaget kontrolundersøgelser i samråd med andre medlemsstater (45).

3.33. Undersøgelserne har vist, at de pågældende instrumenter kan give myndighederne bedre muligheder for at kontrollere de multinationale virksomheders aktiviteter, men at de støder på en række retlige og praktiske vanskeligheder, som er til hinder for et 100 % effektivt samarbejde.

3.34. SCAC har i 1997 drøftet en række konkrete foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe for at implementere udvalgets anbefalinger i den anden rapport om det administrative samarbejde (jf. punkt 3.28). Der kan f. eks. være tale om at fastlægge minimumsgrænser for momskontrolpersonalets brug af VIES-databasen, sikring af medlemsstaternes deltagelse i den multilaterale kontrol og afkortning af fristerne for besvarelse af anmodninger om oplysninger fra andre medlemsstater. Alle medlemsstater undtagen tre har vedtaget disse mål i deres helhed. Disse medlemsstater vil fra første kvartal 1998 regelmæssigt aflægge rapport om de skete fremskridt.

Gensidig bistand til inddrivelse af tilgodehavender

3.35. Spørgsmålet om gensidig bistand til inddrivelse af tilgodehavender på området »indirekte skatter« er flere gange blevet rejst i SCAC. Det viste sig hurtigt, at systemet er behæftet med adskillige mangler. Kommissionen har efter en undersøgelse i 1995 identificeret fem kategorier af problemer:

a) store forskelle mellem medlemsstaterne, hvad angår inddrivelsesbeføjelser

b) ingen retlig ligebehandling mellem medlemsstaternes indbyrdes tilgodehavender og nationale tilgodehavender

c) lav prioritering af inddrivelse af tilgodehavender for andre medlemsstater

d) langsomme, komplekse og svært forståelige procedurer for gensidig bistand

e) blot at opspore visse skyldnere er forbundet med problemer.

3.36. Man har for længst erkendt, at den gensidige bistand til inddrivelse af tilgodehavender fungerer dårligt. Kommissionen er nu ved at udarbejde forslag til lovgivning om ændring af de eksisterende aftaler.

Programmer for administrativt samarbejde

3.37. For at få det indre markeds afgiftssystemer til at fungere bedre forelagde Kommissionen i april 1997 Europa-Parlamentet og Rådet et handlingsprogram (Fiscalis) (46) med tre målsætninger: Embedsmænd i afgiftsadministrationerne skal opnå et godt kendskab til fællesskabsretten, der skal etableres et effektivt samarbejde såvel mellem medlemsstaterne indbyrdes som mellem medlemsstaterne og Kommissionen, og de administrative procedurer skal forbedres yderligere. Fiscalis-programmet, der betegnes som første fase af det nye fælles momssystem (jf. punkt 1.10 1.15) er i realiteten en femårig forlængelse (fra 1. januar 1998 til 31. december 2002) af det gamle Matthaeus Tax-program (47) og en omgruppering og permanent videreførelse af forskellige eksisterende foranstaltninger, som f. eks. VIES-systemet, Skatte-SCENT og de multilaterale kontrolforanstaltninger, der tidligere blev finansieret over forskellige kapitler i budgettet. SCAC fungerer som forvaltningskomité, hvor det inden for rammerne af forordning (EØF) nr. 218/92 fungerer som rådgivende komité (jf. punkt 3.2 og 3.3). Det var Kommissionens opfattelse, at koordinering af disse forskellige foranstaltninger inden for det administrative samarbejde såvel i medlemsstaterne som i Kommissionen ville skabe væsentlige forbedringer. Nogle medlemsstater tog imidlertid forbehold over for programforslaget, og efter at der var blevet forelagt et ændret forslag i november 1997 (48), blev programmet endeligt vedtaget den 30. marts 1998 (49).

Afdelingen for Koordinering af Foranstaltninger til Bekæmpelse af Bedrageri (UCLAF)

3.38. De ansatte, der i Kommissionens forskellige generaldirektorater i forvejen beskæftigede sig med bekæmpelsen af svig, blev omgrupperet i 1995 som led i en omorganisering af UCLAF for at forbedre effektiviteten. På momsområdet medførte ændringerne kun flytning af én ansat til UCLAF. I dag er der to midlertidigt ansatte. Disse er fuldtidsbeskæftiget med bekæmpelse af momssvig under chefen for det kontor, der har ansvaret for de egne indtægter.

3.39. Hvad angår de utilstrækkelige bevillinger til bekæmpelse af momssvig gør UCLAF gældende, at der ikke er tilstrækkelig hjemmel til at legitimere en fællesskabsindsats mod momssvig, og at der i øvrigt mangler opbakning fra visse medlemsstaters side. Dette står i modsætning til situationen på told- og landbrugsområdet, hvor medlemsstaterne skal meddele Kommissionen omfanget af afslørede uregelmæssigheder. Det skal yderligere bemærkes, at mindst én medlemsstat som følge af utilstrækkelig hjemmel på nationalt plan ikke finder det muligt at samarbejde med UCLAF.

3.40. Der er ikke gjort forsøg på at udnytte tilgængelige oplysninger fra andre kilder. Der er således ikke med udgangspunkt i databasen IRENE, som registrerer omfanget af toldsvig, foretaget noget skøn over momssvig ved import fra tredjelande. Ganske vist påhviler det medlemsstaterne at inddrive momsbeløbene, men Kommissionen har heller ikke ført systematisk tilsyn for at verificere reglerne for momsinddrivelse og inddrivelsesprocenterne.

3.41. UCLAF afholder dog koordinationsmøder mellem medlemsstaternes forskellige tjenester, når der forekommer tilfælde af tværnational svig. I møderne deltager i givet fald repræsentanter for toldmyndighederne, politiet og skattemyndighederne. Der afholdes også seminarer for at fremme kontakter og udvekslinger af synspunkter mellem eksperter om praktiske metoder til påvisning og bekæmpelse af momssvig.

3.42. Efter den nylige genoptagelse af arbejdet i SCAC's Underudvalg for Bekæmpelse af Svig, hvis ene formand er UCLAF, som samtidig benytter sig af lejligheden til at gøre sit arbejde kendt, finder UCLAF, at grænserne for dens overtalelsesforsøg er nået. UCLAF finder det afgørende for medlemsstaterne, at disse går med til at udveksle deres oplysninger om momssvig. UCLAF mener, at afdelingens indsats på fællesskabsplan kræver en ændring af retsgrundlaget.

Risiko for svig ved visse særordninger

Fjernsalg

3.43. Ved fjernsalg (50), hvor varer leveres til privatpersoner i en medlemsstat af virksomheder etableret uden for denne medlemsstat, opkræves momsen i oprindelseslandet. Dette er under forudsætning af, at sælgerens omsætning ikke overstiger en bestemt grænse, der fastsættes af destinationsmedlemsstaten, og at der ikke er tale om varer pålagt punktafgifter. Overskrides omsætningsgrænsen (35 000 eller 100 000 ECU afhængigt af medlemsstaten), gælder en særlig undtagelsesordning. Sælgeren skal i så fald lade sig momsregistrere i destinationsmedlemsstaten og, hvis det kræves, udpege en momsrepræsentant i destinationsstaten, som er ansvarlig for momsangivelserne.

3.44. Det er vanskeligt at kontrollere overholdelsen af omsætningsgrænsen og eventuelt forpligtelsen til at indsende momsangivelse. I nogle af de undersøgte medlemsstater er virksomhederne ikke forpligtet til særskilt angivelse af den afgiftspligtige fjernsalgsomsætning til andre EU-lande. Der er reelle muligheder for, at der ikke finder beskatning sted, fordi medlemsstaterne ikke regelmæssigt udveksler informationer, og fordi kontrollen er begrænset.

3.45. Hvis omsætningsgrænsen er overskredet, og oprindelsesmedlemsstatens moms er lavere end destinationsmedlemsstatens, har sælgeren endvidere ikke nogen interesse i at gøre opmærksom på, at omsætningsgrænsen er overskredet. Gør han opmærksom på, at grænsen er overskredet, er resultatet, at han bliver undergivet komplicerede administrative og angivelsesmæssige krav, der er forskellige fra medlemsstat til medlemsstat. Afgiftsmyndighederne i sælgerens hjemland har heller ingen interesse i at kontrollere overholdelsen af grænsen, da en overskridelse heraf vil medføre indtægtstab for sælgerens hjemland.

Afgiftsfrit salg inden for Fællesskabet

3.46. I princippet skulle det afgiftsfrie salg inden for Fællesskabet være ophørt, efter at det indre marked var en realitet den 1. januar 1993. Ministerrådet har dog fastsat en overgangsperiode - indtil 30. juni 1999 - for at give de berørte erhvervssektorer mulighed for at forberede sig til afskaffelsen af det afgiftsfrie salg inden for Fællesskabet. For at modvirke, at de rejsende overskrider de mængdemæssige og beløbsmæssige grænser for afgiftsfritagelse, er medlemsstaterne blevet enige om en minimumskontrol (51), som skal udøves af sælgerne under de nationale skattemyndigheders kontrol. Endelig skal Kommissionen »på baggrund af de praktiske erfaringer . . . undersøge, hvordan medlemsstaternes kontrol fungerer . . . og snarest muligt aflægge rapport . . . om udøvelsen af denne kontrol og, om nødvendigt, foreslå eventuelle passende foranstaltninger til vedtagelse så tidligt som muligt og under ingen omstændigheder senere end den 31. december 1993«.

3.47. Kommissionen aflagde rapport i juli 1996 (52). Rapportens konklusion er, at ingen medlemsstat har indført et effektivt kontrolsystem, at denne situation kan medføre konkurrencefordrejning, ikke alene mellem butikkerne, men også mellem de forskellige transportmidler, og at den nævnte praksis sandsynligvis har reduceret grundlaget for Fællesskabets egne indtægter. Kommissionen bemærker endvidere, at de erhvervsdrivende langt fra har forberedt sig til afskaffelsen af det afgiftsfrie salg, men tværtimod udviklet salget, især på bilfærger, ved at øge salgsarealet og vareudbuddet.

3.48. I strid med Rådets retningslinjer er der ikke foreslået foranstaltninger til afhjælpning af situationen. Kommissionen mener nemlig, at det i betragtning af medlemsstaternes åbenbare uvilje mod at gennemføre en minimumskontrol, og fordi særordningen udløber den 30. juni 1999, ville være omsonst at foreslå strengere forpligtelser.

4. KONKLUSION

Bedre beskyttelse af de finansielle interesser på EU-plan

4.1. Bekæmpelsen af svig er generelt præget af mangel på en samlet strategi med heraf følgende risiko for, at snævre nationale interesser får forrang, hvilket kan føre til spredning af indsatsen og ineffektiv udnyttelse af de disponible midler. Dette gælder især, når den svigagtige handling ikke har budgetmæssige følger for en medlemsstat, som derfor ikke har grund til at gribe ind (jf. navnlig 2.2 2.8, 3.12, 3.15 3.17, 3.20 3.21, 3.28, 3.35 3.37, 3.39, 3.44 3.45, 3.47 3.48).

4.2. Ligesom tilfældet er for Fællesskabets forsendelsesordning, kan det indvirke på momsopkrævningen, da »Den Europæiske Union nu er fanget i en af sine egne grundlæggende selvmodsigelser: Den har et indre marked, hvor personer og varer bevæger sig frit over de interne grænser, samtidig med at de myndigheder, der har til opgave at forvalte og holde orden på dette marked, fortsat er bundet af de samme grænser. I praksis findes der et indre marked for bedrageri, men ikke for lovhåndhævelse« (53). Rettens undersøgelse af omfanget af de mistede momsindtægter (interne og tværnationale) viser i øvrigt, at der er tale om store beløb (54).

4.3. En ensartet retlig definition af strafbare tilfælde, retsforfølgningsprocedurer og sanktioner ville føre til, at samme adfærd straffes på samme måde i alle medlemsstaterne. Forskelle i de nationale definitioner af svig og dermed i de anvendte sanktioner kan svække den afskrækkende virkning, strafforfølgningen af de svigagtige handlinger har. Det samme gælder for de særlige nationale regler for idømmelse af straf og forældelse (jf. navnlig 2.1, 2.4 2.8).

4.4. For at afhjælpe de mangler og uoverensstemmelser, der skader bekæmpelsen af svig og det strafferetlige samarbejde medlemsstaterne imellem, er der indgået en konvention om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Konventionen, der blev underskrevet i 1995, men som endnu ikke er trådt i kraft, skal sikre større overensstemmelse mellem medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser ved at fastsætte normer for mindstestraf. På trods af, at momsindtægterne finansierer næsten halvdelen af Fællesskabets budget, er momsindtægter ikke omfattet af konventionen. Derfor er beskyttelsesniveauet for disse egne indtægter ikke ens i samtlige medlemsstater (jf. navnlig 2.2 2.3).

4.5. De lovgivningsmæssige og administrative forskelle er risici, som kan udnyttes af personer, som kender smuthullerne i de forskellige retlige systemer. Forskellene i medlemsstaternes evne til at bekæmpe svig effektivt er også risici. Harmonisering af de nationale myndigheders kontrolmetoder og -strategier vil gøre det muligt at bekæmpe et fænomen, der bliver stadig mere multinationalt, mere effektivt (jf. navnlig 3.6 3.8).

4.6. Kommissionens ansvar for gennemførelsen af fællesskabsretten i medlemsstaterne og momsunddragelsernes virkninger på fællesskabsbudgettet kræver en mere beslutsom indsats. De seminarer og andre uddannelsesinitiativer, som Kommissionen står for, giver de nationale embedsmænd mulighed for at udveksle nyttige erfaringer. Disse foranstaltninger kan imidlertid ikke fratage Kommissionen ansvaret for at påvise manglerne i de nationale systemer til bekæmpelse af svig og ansvaret for at foreslå de pågældende medlemsstater egnede løsninger på problemerne (jf. navnlig 3.22 3.26, 3.38 3.42, 3.48).

4.7. Med udsigten til, at der bliver vedtaget en endelig ordning, skal en række forudsætninger opfyldes. Flere af dem var allerede en betingelse for, at den nuværende ordning kunne fungere ordentligt, så der bør snarest muligt gøres noget på dette område. Forskellene i anvendelsen af momslovgivningerne har skabt en yderst kompleks situation og total mangel på retssikkerhed for de fleste erhvervsdrivende, hvilket i øvrigt kan være til fordel for overtræderne af momslovgivningen. Et andet område, der kræver hurtig handling, er harmoniseringen af de nationale myndigheders indsats (jf. navnlig 1.10 1.15).

4.8. Det nuværende overgangssystem indeholder særordninger, som dels er meget vanskelige at kontrollere, dels giver mulighed for svig og konkurrencefordrejning. Medlemsstaterne og Kommissionen bør overveje disse ordningers berettigelse og sikre sig, at der indføres virkelig effektive kontrolsystemer (jf. navnlig 3.43 3.47).

Forbedring af det administrative samarbejde og udvekslingen af oplysninger mellem medlemsstaterne

4.9. Instrumenterne til brug for samarbejdet mellem medlemsstaterne udnyttes ikke fuldt ud, selv om Rettens og visse nationale kontrolinstansers undersøgelser viser, at når instrumenterne rent faktisk bruges, har det som regel en positiv virkning på retsforfølgningen af de afslørede tilfælde af svig. Den manglende udnyttelse skyldes ofte procedurernes langsommelighed og manglende kendskab til de eksisterende instrumenter hos især de lokale myndigheder. Instrumenterne bør derfor gøres langt mere anvendelige, ligesom der bør gøres en indsats for at gøre medlemsstaterne mindre forbeholdne over for systemet med udveksling af oplysninger om svig (jf. navnlig 3.15 3.17).

4.10. Oplysningerne om samhandelen inden for Fællesskabet bør, uanset hvor de kommer fra, forbedres væsentligt, og især må oplysningerne gøres mere udtømmende, hvis de skal være til nogen nytte i bekæmpelsen af svig (jf. navnlig 3.18 3.19).

4.11. Da tidsfaktoren ofte spiller en væsentlig rolle i svigmekanismerne, bør medlemsstaternes skattemyndigheder have lettere og hurtigere adgang til at samarbejde (jf. navnlig 3.20 3.21).

Evalueringsinstrumenter

4.12. Risikoanalyse kan være en hjælp, når kontrolarbejdet skal prioriteres. Men for at bekæmpe momssvig effektivt skal medlemsstaterne indføre systemer til vurdering af problemets omfang. Især bør det regelmæssigt undersøges, hvor effektivt kontrolforanstaltningerne fungerer, ligesom kontrolresultaterne bør evalueres (jf. navnlig 3.6).

4.13. Sanktionssystemet og anvendelsen af sanktionerne evalueres ikke, især ikke sanktionernes effektivitet, afskrækkende virkning og proportionalitet. Der bør hurtigst muligt rettes op på denne fejl (jf. navnlig 2.9).

4.14. Hvad angår inddrivelse af unddragne beløb, bør medlemsstaterne have oplysninger om de foretagne berigtigelser og de inddrevne beløb, så de kan måle, hvor effektivt deres kontrolprocedurer fungerer og få klarlagt fænomenets omfang (jf. navnlig 3.14).

4.15. Kommissionen er forpligtet til at udarbejde rapporter, og ved samme lejlighed burde indsatsen og fremskridtene på både fællesskabsplan og nationalt plan evalueres (jf. navnlig 3.23 3.25).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 2. juli 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994, EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9. Nærmere oplysninger om beregningen af momsindtægterne findes i Rådets forordning (EØF) nr. 1553/89 af 29. maj 1989, EFT L 155 af 7.6.1989, s. 9.

(2) SEK (92) 280 endelig udg. af 24. februar 1992, s. 7. Skattesvig og undergrundsøkonomi kan ikke alene indvirke på momsprovenuet, men også på beregningen af selve BNI-tallet (og således også BNI-indtægterne, som er en anden større kilde til finansiering af fællesskabsbudgettet), såfremt der ikke foretages de fornødne reguleringer. Det kan få effekt ikke alene på fordelingen af finansieringsbyrden mellem medlemsstaterne, men også på størrelsen af de budgetindtægter, der fastsættes som en procentdel af BNI.

(3) Jf. Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 6/98, »Status over ordningen for moms- og BNI-indtægter«, punkt 4.16 4.19.

(4) Helt tilbage i 1967 blev det i Rådets første og andet direktiv (Rådets direktiv 67/227/EØF og 67/228/EØF af 11. april 1967, Dansk Specialudgave 1967, s. 12) om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter bestemt, at de kumulative flerledsafgiftssystemer, der endnu var i kraft, skulle afskaffes. Det blev endvidere bestemt, at der i hver medlemsstat skulle indføres en generel forbrugsafgift, der var nøjagtig proportional med tingenes og tjenesteydelsernes pris, uafhængigt af omsætningen i de tidligere omsætningsled.

(5) Rådets direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977, EFT L 145 af 13.6.1977, s. 1, med senere ændringer.

(6) Rådets direktiv 91/680/EØF af 16. december 1991, EFT L 376 af 31.12.1991, s. 1.

(7) Rådets forordning (EØF) nr. 218/92 af 27. januar 1992 om administrativt samarbejde inden for området indirekte skatter (moms), EFT L 24 af 1.2.1992, s. 1.

(8) Kommissionen giver følgende definition af sort arbejde (undergrundsøkonomi): »Sort arbejde dækker lovlige ikke-anmeldte aktiviteter, nemlig:

a) aktiviteter, der udføres af lovligt registrerede produktionsenheder, som imidlertid indleverer en for lavt fastsat resultatangivelse enten for produktionen eller for indtægterne

b) aktiviteter, der udføres hemmeligt af enheder, og hvor der benyttes sort arbejde«

jf. SEK(92) 588 endelig udg. af 24. april 1992, s. 30.

(9) KOM(96) 328 endelig udg. af 22. juli 1996.

(10) I note 8 gives en definition af sort arbejde/undergrundsøkonomi.

(11) Rettens særberetning nr. 6/98 om »Status over ordningen for moms- og BNI-indtægter«, punkt 4.8 4.26.

(12) Kommissionens beslutning 97/619/EF, Euratom af 3. september 1997, EFT L 252 af 16.9.1997, s. 33. Fristen er udskudt til 1999 for Østrig, Finland og Sverige.

(13) Bruttonationalindkomsten i markedspriser er defineret i Rådets direktiv 89/130/EØF, Euratom af 13. februar 1989, EFT L 49 af 21.2.1989, s. 26.

(14) Jf. svar på skriftlig forespørgsel P-1784/97, EFT C 45 af 10.2.1998, s. 103.

(15) Jf. Revisionsrettens årsberetning for 1994, punkt 1.90 1.111, og årsberetningen for 1995, punkt 1.72 1.103.

(16) Der er bl. a. tale om følgende rapporter:

- Anden rapport i henhold til artikel 12 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89, KOM(95) 354 endelig udg.

- Undersøgelse af medlemsstaternes administrative og strafferetlige sanktionssystemer samt af de generelle principper i Fællesskabets sanktionssystem, SEK(93) 1172 af 16. juli 1993.

- Kommissionens sammenlignende analyse af medlemsstaternes rapporter om de foranstaltninger, der er truffet på nationalt plan med henblik på bekæmpelse af spild og uretmæssig anvendelse af fællesskabsmidlerne, KOM(95) 556 endelig udg. af 14. november 1995.

- Årsberetning 1995 »Bedrageribekæmpelse«, KOM(96) 173 endelig udg. af 8. maj 1996.

- Anden rapport i henhold til artikel 14 i forordning (EØF) nr. 218/92, KOM(96) 681 endelig udg.

- Beretning fra Kommissionen i henhold til artikel 28 L i direktiv 77/388/EØF, KOM(94) 515 endelig udg.

(17) EF-Domstolen har fremhævet sondringen mellem afgiftsunddragelse, der er et rent objektivt forhold, og begrebet svig, der indeholder et forsætsmoment. Jf. dom af 12. juli 1988, forenede sager 138 og 139/86, Direct Cosmetics, Sml. s. 3937, præmis 20 23.

(18) Jf. EFT C 316 af 27.11.1995, s. 48. Det bemærkes, at konventionen endnu ikke er trådt i kraft, fordi medlemsstaterne ikke har ratificeret den.

(19) EFT C 191 af 23.6.1997, s. 1 og 4.

(20) Det bemærkes, at momssvig også kan indvirke på BNI-indtægterne, som er den anden hovedkilde til finansiering af EF-budgettet, jf. note 2.

(21) Rådets forordning (EØF) nr. 1553/89 af 29. maj 1989, EFT L 155 af 7.6.1989, s. 13.

(22) Jf. Kommissionens svar på skriftlig forespørgsel E-2630/94, EFT C 75 af 27.3.1995, s. 62, og ikke-offentliggjort bilag.

(23) EFT L 24 af 1.2.1992.

(24) Jf. tredje betragtning til forordning (EØF) nr. 218/92. Kommissionen havde i sit første forslag til forordning (KOM(90) 183 endelig udg. af 19. juni 1990) overvejet andre bestemmelser vedrørende udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne og Kommissionen for at styrke bekæmpelsen af svig på moms- og punktafgiftsområdet efter samme model som den, der benyttes på toldområdet (forordning (EØF) nr. 1468/81). Forslaget blev ikke godkendt af medlemsstaterne på daværende tidspunkt.

(25) EFT L 336 af 27.12.1977, s. 15.

(26) Rådets direktiv 79/1070/EØF af 6. december 1979, EFT L 331 af 27.12.1979, s. 8.

(27) Rådets direktiv 77/799/EØF af 19. december 1977, artikel 9 og 10.

(28) EFT L 73 af 19.3.1976, s. 18.

(29) EFT L 331 af 27.12.1979, s. 10.

(30) Kommissionen beskriver i udkastet til tredje rapport i henhold til forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 detaljeret de kontrolmetoder, der anvendes i medlemsstaterne.

(31) EFT C 340 af 12.11.1996, punkt 1.80 1.88, s. 38.

(32) Rådets forordning (EØF) nr. 3330/91 af 7. november 1991, EFT L 316 af 16.11.1991, s. 1.

(33) KOM(94) 471 endelig udg. af 3. november 1994, punkt 101.

(34) Dok. SCAC nr. 178, af 7. november 1997 og SCAF nr. 39 af 16. februar 1998.

(35) Kommissionen har i sin anden rapport i henhold til artikel 14 i forordning (EØF) nr. 218/92, kapitel 2.2.2, oplyst om en afleveringsprocent for momsangivelser på 95 % i 1994 og 1995 for medlemsstaterne som helhed.

(36) I medfør af artikel 6 i direktiv 77/799/EØF.

(37) SEK(92) 280 af 24. februar 1992 og KOM(95) 354 af 20. juli 1995.

(38) KOM(94) 283 af 14. juli 1994.

(39) KOM(94) 262 endelig udg. af 23. juni 1994 og KOM(96) 681 endelig udg. af 8. januar 1997.

(40) EFT C 303 af 14.11.1995, punkt 1.90 1.111.

(41) Forordning (EØF) nr. 218/92, artikel 11.

(42) Efter denne undersøgelse besluttede AFS-udvalget at gennemføre en ny undersøgelse om de svigtilfælde, der bliver afsløret i første halvår 1998. Med denne undersøgelse ønsker underudvalget at få et bedre kendskab til hyppigheden af sagerne, til de mekanismer, der anvendes, og til de beløb, der er involveret ved svig baseret på fiktive selskaber, »karruselmodeller« og ved transaktioner inden for Fællesskabet.

(43) Svig efter »karruselmodellen« involverer en kæde af selskaber (reelle eller fiktive). Modellen går ud på for hvert enkelt selskab at opnå en række uberettigede momsfordele (fradrag eller tilbagebetaling). Samtidig udviskes sporene efter varerne, som påstås eksporteret, mens de i virkeligheden er solgt på det sorte marked.

(44) Dok. SCAC 26 rev. 1 af 20. oktober 1997.

(45) Jf. artikel 4, stk. 2 og 3, i direktiv 77/799/EØF.

(46) KOM(97) 175 af 23. april 1997.

(47) Rådets beslutning af 29. oktober 1993, EFT L 280 af 13.11.1993. s. 27.

(48) KOM(97) 621 af 24. november 1997.

(49) Europa-Parlamentets og Rådets beretning nr. 888/98/EF af 30. marts 1998, EFT L 126 af 28.4.1998, s. 1.

(50) Fjernsalg (f. eks. postordresalg) er blevet defineret som enhver levering af goder, hvor transporten udføres af sælgeren eller for dennes regning. Køberne skal være privatpersoner, afgiftspligtige personer uden fradragsret for momsen eller ikke-afgiftspligtige juridiske personer (artikel 28b i direktiv 77/388/EØF).

(51) »Retningslinjer vedrørende kontrol med det afgiftsfrie salg i Fællesskabet som vedtaget af Ministerrådet den 14. december 1992«. KOM(96) 245 endelig udg. af 26. juli 1996, bilag 3.

(52) Rapport om medlemsstaternes forhandlerkontrolsystemer. KOM(96) 245 endelig udg. af 26.7.1996.

(53) Dok. PE 220.895/endelig (A4-0053/97) af 20. februar 1997, bind I, afsnit 10.5.2.

(54) Jf. Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 6/98 »Status over ordningen for moms- og BNI-indtægter«, punkt 4.16 4.19.

KOMMISSIONENS SVAR

1. MOMS OG MOMSINDTÆGTER

Revision foretaget af Retten sammen med visse nationale revisionsorganer

1.16. Kommissionen er både enig med Revisionsretten i, at VIES-systemet stadig lider af visse mangler, og at de nationale kontrolmetoder ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til risikoen for momsunddragelse som følge af afskaffelsen af de fiskale grænser. Specielt er det administrative samarbejde endnu ikke i det daglige blevet integreret i de nationale kontrolmetoder.

På baggrund af Revisionsrettens bemærkninger i sin årsberetning om regnskabsåret 1995 har Kommissionen taget skridt til nøjere at kontrollere udviklingen med hensyn til medlemsstaternes momsprovenu. Resultaterne af de bilaterale drøftelser, der efterfølgende har fundet sted med alle medlemsstaterne, blev drøftet på mødet mellem direktørerne for indirekte beskatning den 24. marts 1998. Ved den lejlighed tilsluttede medlemsstaterne sig den operationelle procedure, Kommissionen havde foreslået med hensyn til automatisk meddelelse til Kommissionen af oplysninger om momsindtægter og om årsagerne til ændringer i disse.

2. MOMSSVIG INDEN FOR FÆLLESSKABET

Ingen fælles definition af svig

2.3. Kommissionen beklager, at Rådet har indtaget den holdning, at moms ikke skal omfattes af konventionen, hvilket er i strid med Fællesskabets og medlemsstaternes finansielle interesser.

3. BESKYTTELSE AF FÆLLESSKABETS FINANSIELLE INTERESSER PÅ OMRÅDET MOMS I FORBINDELSE MED SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATERNE

Medlemsstaternes indsats

Kontrolstrategier

3.6. Kommissionen er alvorligt bekymret over dette problem, som er fælles for mange medlemsstater. Detaljerede og nøjagtige tal for resultaterne af indsatsen for at bekæmpe svig er, som Revisionsretten siger, et vigtigt led til at skaffe feedback til forbedring af metoderne til bekæmpelse af svig.

3.7. Kommissionen er enig i, at det også - selv om der foretages omfattende kontrol af tilbagebetaling af moms - er nødvendigt at foretage kontrol af tidligere af sælgeren fakturerede momsbetalinger. En medlemsstat har været banebrydende med hensyn til denne form for kontrol af »revisionsbordet«, og Kommissionen har i sin tredje rapport i henhold til artikel 12 anbefalet mere omfattende brug af denne form for kontrol.

Afstemning af data

3.11. Kommissionen er enig i Revisionsrettens opfattelse af disse uoverensstemmelser. Kommissionen understregede i sin tredje artikel 12-rapport behovet for hurtig adgang til alle relevante informationskilder.

Adgang til andre medlemsstaters lovgivninger

3.12. Kommissionen er enig i, at det er vigtigt for medlemsstaterne at være godt informeret om hinandens afgiftsordninger og myndigheder. Kommissionen selv har en vigtig opgave med hensyn til at udbrede disse oplysninger. Omfanget af dette arbejde (og den dermed følgende oversættelsesbyrde) må ikke undervurderes. Arbejdet er da også blevet påbegyndt. Inden for rammerne af Matthaeus-afgiftsprogrammet har Kommissionen rundsendt grundlæggende vejledninger til alle de nationale afgiftsmyndigheder på tre sprog. Fiscalis-programmet indeholder en bestemmelse om, at Fællesskabet skal udarbejde manualer og vejledninger om de nationale ordninger og myndigheder.

Udveksling af oplysninger mellem medlemsstater

3.15. Kommissionen deler Revisionsrettens bekymring over, at den ikke er i stand til at opnå nogen aftale med medlemsstaterne om, hvilke specifikke oplysninger der skal udveksles. Medlemsstaterne tilslutter sig fortsat principielt dette samarbejde, men afviser samtidig at foretage nogen klart defineret informationsudveksling på EU-plan.

3.17. Revisionsrettens bemærkning afspejler svagheden ved fakultative bestemmelser i EU-lovgivningen om informationsudveksling. Medlemsstaterne udnytter sjældent fordelene ved sådanne fakultative bestemmelser, og derfor må man sætte spørgsmålstegn ved deres hensigtsmæssighed på dette område.

3.18. Kommissionen har konsekvent opfordret medlemsstaterne til at afhjælpe disse svagheder. Imidlertid bør brugen af VIES-systemet som kontrolmetode med en sådan krydskontrol ikke overvurderes.

3.19. Kommissionen deler Revisionsrettens bekymring gående ud på, at omkostningerne ved at opfylde disse kontrolkrav vil være for store i forhold til det kontrolmæssige udbytte. Kommissionen er også enig i, at VIES-systemet ikke kan tilpasses sektormæssige undersøgelser. Kommissionen konkluderer, at VIES-systemets begrænsninger som et fremtidigt kontrolværktøj er indlysende. EU-værktøjer, der tager hensyn til rentabiliteten, og som sætter medlemsstaterne i stand til at prioritere i forhold til risikoen, er den eneste langsigtede løsning. EU-værktøjer, der indebærer en sektormæssig behandling af problemerne, er også vigtige fremover.

3.20. Kommissionen er enig i Revisionsrettens analyse. Udveksling af informationer om fiktive selskaber og de ansvarlige for disse er afgørende nødvendig, hvis det indre marked ikke skal blive et tilflugtssted for svindlere. Den modvilje, Revisionsretten har bemærket hos medlemsstaterne med hensyn til at foretage denne form for informationsudveksling, afspejler klart medlemsstaternes grundlæggende holdning til administrativt samarbejde.

3.21. Kommissionen er enig i Revisionsrettens analyse. Samarbejdet mellem embedsmænd i marken er en forudsætning for et vellykket samarbejde. Direktiv 77/799/EØF indeholder bestemmelser om informationsudveksling mellem lokale kontorer. Igen er der kun tale om en fakultativ bestemmelse, som disse medlemsstater sjældent benytter. Modviljen hos medlemsstaternes centraladministration med hensyn til at uddelegere informationsudvekslingen til eksperter på området er skuffende og afspejler igen klart medlemsstaternes grundlæggende holdning til administrativt samarbejde.

Kommissionens indsats

Periodiske rapporter

Rapporter om de nationale systemer

3.22. 3.26. Kommissionen accepterer Revisionsrettens kritik af de tidligere artikel 12-rapporter og de spørgsmål, denne rejser med hensyn til Kommissionens intentioner fremover. Imidlertid tager Revisionsrettens bemærkninger ikke højde for det forhold, at Kommissionen har måttet arbejde inden for nogle praktiske grænser. Indholdet af de første to rapporter i henhold til artikel 12 var begrænset derved, at Kommissionen helt og holdent er afhængig af medlemsstaterne, når den ønsker oplysninger om deres nationale kontrolsystemer, og endvidere derved, at Kommissionen, der ikke er nogen afgiftsmyndighed, manglede detaljeret erfaring med hensyn til og forståelse for, hvordan kontrollen foregår.

Hvis man tager dette i betragtning, kan man bedre forstå Kommissionens holdning. I forbindelse med de første to rapporter var Kommissionens første opgave at forstå kontrolsituationen i medlemsstaterne (hvilket er meget kompliceret). For at blive taget alvorligt måtte Kommissionen vise, at den havde kendskab til kontrolprocedurerne. I forbindelse med den tredje rapport måtte Kommissionen gøre rede for sin holdning til kontrol, hvilket den også gør i rapporten.

Først efter disse indledende stadier kunne Kommissionen gå i gang med den vanskelige opgave, det er indgående at studere hver enkelt medlemsstats kontrolsystem og fremkomme med henstillinger. Som det fremgår af tredje rapport, har Kommissionen til hensigt sammen med medlemsstaterne at studere alle deres kontrolprocedurer, idet den benytter tredje rapport som udgangspunkt eller reference. Fjerde rapport vil indeholde undersøgelsens resultater.

På et område, hvor Kommissionen ikke har bemyndigelse til at forpligte medlemsstaterne til at ændre deres kontrolordninger, giver det mening for Kommissionen først at udvikle sin egen ekspertise på området. Det er langt mere sandsynligt, at medlemsstaterne vil gennemføre henstillinger om ændringer, der er et resultat af en dybere forståelse af den meget komplicerede kontrol.

Det Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde (SCAC) og dets Underudvalg for Bekæmpelse af Svig (AFS)

Arbejdet i Underudvalget for Bekæmpelse af Svig

3.29. Kommissionen deler Revisionsrettens opfattelse med hensyn til brugen af »Skatte-SCENT«-systemet. Kommissionen har i nogen tid forsøgt at afhjælpe denne situation, men i sidste instans er det medlemsstaternes opgave. Visse medlemsstaters meget ringe brug af systemet afspejler igen deres holdning til administrativt samarbejde.

Gensidig bistand til inddrivelse af tilgodehavende

3.36. Kommissionen vedtog den 25. juni 1998 (KOM(98) 364) et forslag til Rådets afgørelse om ændring af Rådets direktiv 76/308/EØF om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer. Dette forslag udvider direktivets anvendelsesområde, fjerner visse begrænsninger med hensyn til brugen af det, garanterer automatisk anerkendelse af det juridiske instrument, sikrer ligebehandling mellem indenlandske fordringer og fordringer mellem medlemsstaterne indbyrdes og skaber større gennemsigtighed med hensyn til hver enkelt medlemsstats indsats i forbindelse med dens anvendelse og opfyldelse af dette direktivs forpligtelser.

Afdelingen for koordinering af foranstaltninger til bekæmpelse af bedrageri (UCLAF)

3.39. Kommissionen er enig i, at UCLAF har en vigtig opgave med hensyn til at styrke indsatsen til bekæmpelse af momssvig. UCLAF's vigtigste rolle er at koordinere og bistå medlemsstaterne i bekæmpelsen af momssvig, eftersom det er dem, der først og fremmest har ansvaret for denne indsats. Manglende retsgrundlag og visse medlemsstaters tøven med hensyn til at acceptere legitimiteten af foranstaltninger på EU-plan til bekæmpelse af momssvig viser, hvorfor UCLAF's ressourcer stadig kan benyttes mere effektivt på andre områder.

3.40. Det ville være vanskeligt, om ikke umuligt, at benytte andre tilgængelige informationskilder, specielt IRENE-databasen, til at danne sig et skøn over momssvigets omfang i forbindelse med import fra tredjelande, og desuden ville en sådan indsats være meget ressourcekrævende. For at få kendskab til de momsbeløb, der er unddraget i specifikke tilfælde, ville det være nødvendigt at have kendskab til varen, landet og momssatsen for hver enkelt transaktion. Endvidere ville det være nødvendigt at have kendskab til, hvilken type uregelmæssighed der var tale om: Hvis varer f. eks. er blevet forkert klareret ved import for at opnå en lavere toldsats, er den eneste moms, der er unddraget, momsen på den ekstra told (ikke moms på varernes fulde værdi). Endvidere ville skønnet ikke være fuldstændigt, fordi oplysningerne kun omfatter tilfælde, der drejer sig om toldsvig. Eftersom moms på import næsten altid kan refunderes importøren, når han er momsregistreret, er det faktiske afgiftstab endnu vanskeligere at beregne. Ikke desto mindre accepterer Kommissionen, at der bør gøres en indsats for at benytte tilgængelige oplysninger overalt, hvor dette er muligt, til at fremkomme med skøn over de momsbeløb, der bedrages for, og den er ved at undersøge, hvad der kan gøres i denne sammenhæng.

4. KONKLUSION

Bedre beskyttelse af de finansielle interesser på EU-plan

4.1. 4.5., 4.9. 4.15. Kommissionen er enig i Revisionsrettens bemærkninger. Den er ved at overveje, hvad der kan gøres på EU-plan for at afhjælpe problemerne.

4.6. Kommissionen er enig i Revisionsrettens synspunkt, der går ud på, at Kommissionen har ansvaret for at påvise manglerne i de nationale systemer til bekæmpelse af svig og ansvaret for at foreslå medlemsstaterne egnede løsninger. Kommissionen er enig i, at det er nødvendigt med en mere massiv indsats. Som det fremgår af bemærkningerne under punkt 3.22 3.26, er Kommissionen fuldt ud engageret i denne indsats. Kommissionen er imidlertid klar over, at chancerne for, at medlemsstaterne efterkommer dens henstillinger, ene og alene afhænger af disses faktiske anvendelighed. Indtil for nylig har Kommissionen ikke haft tilstrækkelige erfaringer til at udarbejde en sådan dybtgående evaluering og henstillinger som foreslået af Revisionsretten. De seneste års erfaringer giver Kommissionen mulighed for nu at påtage sig det ansvar, Revisionsretten hentyder til.

4.8. Undtagelsesordninger og særordninger om beskatning på bestemmelsesstedet har haft to hovedformål, nemlig gennem afgiftsordningen at sikre, at afgiftsprovenuet tilfalder den medlemsstat, hvor forbruget finder sted, og at medlemsstaterne kan fortsætte med at benytte forskellige momssatser. Det er lige nøjagtig disse ordninger, der komplicerer vort nuværende system på følgende måder:

- de tilskynder de afgiftspligtige til ikke længere at opfylde deres fiskale forpligtelser, der vurderes at være for indviklede og for dyre, og

- de vanskeliggør ligeledes anvendelsen af de midler, der skal benyttes til kontrol af afgiftsmyndighederne.

Alene en afgiftsordning, der sikrer bevægelighed mellem medlemsstaterne for varer, for hvilke alle afgifter er betalt, kan fjerne problemerne med kontrol af varer, der udveksles afgiftsfrit i samhandelen inden for Fællesskabet. Kommissionen har aldrig skjult sin kritik af særordningerne for beskatning på bestemmelsesstedet. I sit arbejdsprogram for det indre marked har den klart tilkendegivet, at den foretrækker et system med beskatning på oprindelsesstedet, der udformes således, at det er foreneligt med et virkeligt indre marked og overflødiggør særordningerne med beskatning på bestemmelsesstedet.