KOMMISSIONENS BESLUTNING af 25. juli 1990 om den italienske regerings stoette til en producent af oftalmologiske produkter (Industrie ottiche riunite - IOR) (Kun den italienske udgave er autentisk) (92/329/EOEF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -

under henvisning til Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, saerlig artikel 93, stk. 2, foerste afsnit,

efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsaette deres bemaerkninger, under henvisning til disse bemaerkninger, og

ud fra foelgende betragtninger:

I

Industrie ottiche riunite SpA (IOR) blev oprettet i 1969, da Filotecnica Salmoiraghi blev sluttet sammen med Officine Galileo di Marghera. Fra 1975 til 1983 var Finmeccanica eneaktionaer i IOR, fra 1983 til 1986 var det Sofin, og begge disse selskaber henhoerer under det offentlige holdingselskab IRI.

I oktober 1986 blev IOR delvist privatiseret. 50 % af selskabets aktier blev den 15. oktober 1986 solgt til selskabet Finalp til deres paalydende vaerdi paa 2 mia. lire, og selskabets kontaktlinseafdeling blev solgt til Ciba-Geigy-gruppen. Privatiseringen blev afsluttet i marts 1989, da Finalp erhvervede den resterende halvdel af IOR's aktier.

Inden IOR blev privatiseret foerste gang var selskabet ikke rentabelt. Dets tab androg 8,2 mia. lire i 1982, 5,6 mia. lire i 1983, 6,5 mia. lire i 1984, 11,5 mia. lire i 1985 og 11,9 mia. lire i 1986, hvilket svarer til henholdsvis 31 %, 18 %, 19 %, 26 % og 24 % af aarsomsaetningen. Disse tab blev daekket af selskabets offentlige aktionaer. De tab, IOR havde i 1985, samt de tab, som var forventet i 1986 for perioden 1. januar til 15. oktober, blev daekket ved et forskud fra Sofin paa 17 339,9 mio. lire. I forbindelse med foerste del af privatiseringen af IOR i oktober 1986 gav Sofin afkald paa sit krav paa dette beloeb.

I strid med Traktatens artikel 93, stk. 3, fandt denne intervention sted, uden at Kommissionen blev underrettet herom i forvejen.

II

Efter at Kommissionen var blevet bekendt med, at Sofin havde stillet 17,3 mia. lire til raadighed for IOR og senere havde givet afkald paa dette beloeb, og ud fra den opfattelse, at saadanne foranstaltninger kan udgoere statsstoette, opfordrede Kommissionen ved skrivelse af 30. november 1987, 20. januar og 13. april 1988 den italienske regering til at fremkomme med oplysninger herom.

Den italienske regering gav ved telex af 29. februar og 13. juni 1988 ufuldstaendige oplysninger om privatiseringen, og anfoerte, at Sofins intervention maatte anses som en normal aktionaerhandling, og ikke som en form for statsstoette.

Efter den foerste undersoegelse af de foreliggende oplysninger konkluderede Kommissionen, at de 17,3 mia. lire, der var tildelt IOR af selskabets offentlige aktionaer, udgjorde statsstoette og var omfattet af bestemmelser i Traktatens artikel 92, stk. 1, samt at ingen af de i denne artikel hjemlede undtagelser fandt anvendelse.

Kommissionen kunne endvidere ikke udelukke, at finansieringen af IOR efter den 15. oktober 1986 indeholdt yderligere elementer af statsstoette. Kommissionen besluttede derfor den 3. november 1988 at indlede proceduren i Traktatens artikel 93, stk. 2, med hensyn til disse stoetteforanstaltninger og opfordrede ved skrivelse af 25. november 1988 den italienske regering til at fremsaette sine bemaerkninger.

III

Ved skrivelse af 25. januar 1989 fremsatte den italienske regering sine bemaerkninger som led i denne procedure. Den anfoerte, at Sofin i perioden 1983 til 1986 havde investeret ca. 7 mia. lire i IOR for at forbedre selskabets produktivitet og effektivitet. Den anfoerte, at Sofin ved at daekke IOR's tab havde handlet som enhver anden investor ville have gjort i en lignende situation, fordi Sofin som eneaktionaer i IOR indtil oktober 1986 haeftede for IOR's gaeld i henhold til den italienske lovgivning.

Den italienske regering fremhaevede endvidere Finalps tilsagn i 1986 om at sanere IOR, ved at stille bankgarantier til raadighed, ved at investere 14 mia. lire i selskabet samt ved samvirke med de andre selskaber, det ejer.

Da IOR's finansielle resultater i 1987 var udtryk for en vellykket omstrukturering, delte den italienske regering ikke Kommissionens opfattelse af, at Sofins bidrag paa 17,3 mia. lire udgjorde statsstoette. Hvis Kommissionen alligevel ville fortolke denne intervention som stoette, var den italienske regering af den opfattelse, at de i artikel 92, stk. 3, hjemlede undtagelser maatte finde anvendelse i dette tilfaelde i betragtning af den lighed, der var mellem denne sag og tre andre, der var citeret i Kommissionens Syttende Beretning om Konkurrencepolitikken (punkt 224, 227 og 229), hvor Kommissionen havde afsluttet proceduren.

Ved skrivelse af 16. februar 1989 fremsendte den italienske regering 11 bilag til sin skrivelse af 25. januar 1989, som hovedsagelig indeholdt oplysninger om IOR's regnskaber og privatisering.

Som svar paa fem nye spoergsmaal, Kommissionen havde stillet ved skrivelse af 11. oktober 1989, gav den italienske regering en raekke nye oplysninger ved telex den 19. december 1989. Disse spoergsmaal vedroerte bl.a. en betaling paa 5 661 mio. lire fra Sofin til IOR i 1987, betingelserne for et laan paa 6 mia. lire fra Sofin til IOR, de betingelser, hvorunder Sofin fortsat havde besiddet 50 % af IOR's kapital mellem 15. oktober 1986 og 15. marts 1989, de finansielle detaljer i forbindelse med den delvise privatisering i oktober 1986 samt andre mulige kandidater til overtagelsen af IOR. Hvad angaar isaer sidstnaevnte spoergsmaal blev der givet yderligere oplysninger ved en skrivelse modtaget den 12. juni 1990 og paa et bilateralt moede den 6. juli 1990.

I forbindelse med hoeringen af andre interesserede parter blev der endvidere fremsat bemaerkninger af Finalp, Sofin og IOR. Ingen af selskaberne fandt, at den italienske regerings foranstaltninger indeholdt noget som helst element af statsstoette, og de var alle af den opfattelse, at selv hvis der var tale om saadanne stoetteelementer, maatte de utvivlsomt vaere forenelige med det faelles marked.

Regeringerne i tre andre medlemsstater, Tyskland, Danmark og Nederlandene, fremsatte som led i proceduren bemaerkninger til stoette for Kommissionens beslutning om at indlede proceduren.

Alle de interesserede parters bemaerkninger blev tilsendt den italienske regering ved skrivelse af 18. september 1989 med opfordring til den om at fremsaette sine bemaerkninger. Disse bemaerkninger blev fremsendt til Kommissionen ved telex af 17. januar 1990.

IV

Aktionaerers tildeling af midler til offentlige virksomheder kan indebaere elementer af statsstoette. Ved konstateringen af hvorvidt der er tale om stoette, boer det i foerste omgang undersoeges, om en privat aktionaer under lignende omstaendigheder, hvor der ikke tages hensyn til sociale, regionale eller sektorale aspekter, ville foretage en saadan intervention paa samme betingelser paa grundlag af transaktionens forventede rentabilitet.

Hvad angaar IOR noterer Kommissionen sig, at dette selskabs akkumulerede tab androg 43,7 mia. lire i perioden 1982 til 1986 sammenholdt med en aktiekapital paa 4 mia. lire.

Kommissionen er af den opfattelse, at en privat investor ikke ville have betalt naesten elleve gange sin oprindelige investering i loebet af fem aar blot for at kunne saelge halvdelen af investeringen til den paalydende vaerdi, saaledes som Sofin gjorde i 1986. De 17 339,9 mio. lire fra Sofin i 1986, foerst i form af en kredit, senere i form af tilskud, udgoer derfor statsstoette.

Som led i proceduren haevdede den italienske regering, at Sofin havde handlet rationelt ved at daekke IOR's tab, fordi selskabet var eneste aktionaer i IOR indtil den 15. oktober 1986 og derfor haeftede for hele selskabets gaeld ifoelge den italienske lovgivning. En eventuel likvidation ville derfor have paafoert Sofin endnu stoerre omkostninger.

Kommissionen deler ikke dette synspunkt. En privat investor vil normalt ikke vaere interesseret i at blive eneaktionaer i et selskab, hvis han som foelge deraf skal haefte ubegraenset for dette selskab. En saadan investor vil i saa fald sikre sig, at denne yderligere risiko opvejes af yderligere fortjeneste.

I IOR's tilfaelde noterer Kommissionen sig, at Finmeccanica (IRI-gruppen) blev eneaktionaer i IOR i 1975, da selskabet overtog Montedisons andele. I 1983 overdrog IRI IOR fra Finmeccanica til Sofin. Ifoelge oplysningerne fra IOR, der ikke er blevet bestridt af den italienske regering, har IOR aldrig vaeret overskudsgivende, siden selskabets oprettelse i 1969 indtil 1988, da det blev delvist privatiseret. Det er Kommissionens opfattelse, at Finmeccanica, Sofin og mere generelt det offentlige holdingselskab IRI ved at blive eneaktionaer i IOR har paataget sig en risiko, som en privat investor ikke ville have paataget sig. Sofin's status som eneaktionaer i IOR i 1986 aendrer paa ingen maade ovenstaaende vurdering, hvorefter det beloeb paa 17 339,9 mio. lire, som Sofin i 1986 betalte til daekning af en del af IOR's tab, udgoer statsstoette.

Et andet argument, der blev fremsat af den italienske regering, Sofin og IOR vedroerte Finalps finansielle forpligtelser, som de betragtede som et modstykke til Sofins interventioner. Finalp skulle bl.a. finansiere investeringer paa 14 mia. lire i IOR - i realiteten drejede det sig endog om 20 mia. lire - skulle goere IOR rentabelt igen og frigoere Sofin fra selskabets forpligtelser og garantier som eneaktionaer i IOR.

Det er Kommissionens opfattelse, at Finalps forpligtelser om at genoprette IOR's rentabilitet var til gavn for selskabet selv og IOR, men i meget mindre omfang for Sofin, som i marts 1989 trak sig fuldstaendig ud af IOR, da det solgte de resterende 50 % af IOR's kapital til Finalp. Finalps interventioner aendrer derfor ikke Kommissionens opfattelse, hvorefter Sofins interventioner i perioden inden 15. oktober 1986 udgjorde statsstoette.

Kommissionen undersoegte endvidere, om der var tale om yderligere stoetteelementer i forbindelse med de priser, hvortil IOR's kontaktlinseafdeling blev solgt til Ciba-Geigy eller i forbindelse med salget af IOR's resterende kapital til Finalp i 1986 og 1989.

Ciba-Geigy betalte 130 mio. lire for IOR's kontaktlinseafdeling, hvilket er betydeligt under bogfoeringsvaerdien paa det paagaeldende tidspunkt. Finalp betalte den paalydende vaerdi af IOR's resterende kapital - 1 000 lire pr. aktie - i 1986 og 1989.

Kommissionen noterer sig, at Sofin i 1986 anmodede et andet regnskabsfirma end det, selskabet saedvanligvis benyttede, om at vurdere IOR's teoretiske vaerdi pr. 31. december 1985. Regnskabsfirmaet kom frem til en vaerdi paa minus 32,455 mia. lire paa det paagaeldende tidspunkt.

Samme aar opfordrede Sofin fem mulige kandidater til at fremkomme med et bud paa overtagelse af IOR; ved denne lejlighed fastsatte Sofin ikke nogen forhaandsbetingelser, der kunne have paavirket overtagelsesprisen. Af disse fem kandidater var tre interesserede i at koebe IOR. Heraf var Finalps bud det mest attraktive, hvad angaar saavel prisen som udsigterne for selskabets fortsatte drift.

Da Finalp ikke var interesseret i at overtage IOR's kontaktlinseafdeling, solgte Sofin aktiverne i denne afdeling - som havde et maanedligt tab paa 200 mio. lire - til Ciga-Geigy, der var den eneste interesserede koeber. Overtagelsesprisen blev fastsat under bilaterale forhandlinger.

Paa baggrund af oplysningerne fra den italienske regering, Sofin, Finalp og IOR er Kommissionen enig i, at betingelserne for IOR's privatisering svarer til dem, Sofin kunne have opnaaet ved et offentligt bud, og at IOR's privatisering derfor ikke medfoerte nye elementer af statsstoette.

Endelig undersoegte Kommissionen ligeledes overgangsperioden mellem 15. oktober 1986 og 15. marts 1989, hvor Sofin stadig ejede halvdelen af IOR's aktier, for at sikre sig at Sofin i denne periode ikke havde finansieret en uforholdsmaessig stor andel af IOR's omstruktureringsprogram.

Den italienske regering understregede i forbindelse med proceduren, at Sofin havde modtaget en fast dividende paa sin andel paa 50 % af IOR's kapital; denne dividende udgjorde 536 mio. lire i 1988 og 898 mio. lire i 1988. Sofin modtog endvidere renter - svarende til bankernes prime rate - paa et laan paa 6 mia. lire til IOR.

Selv om der kan saettes spoergsmaalstegn ved, hvorvidt IOR's finansielle status berettigede til anvendelse af bankernes prime rate, er Kommissionen villig til at acceptere, at samfinansieringen af IOR mellem 15. oktober 1986 og 15. marts 1989 ikke medfoerte yderligere elementer af statsstoette.

Kommissionen har derfor identificeret én stoette paa 17 339,9 mio. lire til IOR, der blev ydet selskabet i 1986.

V

Ved slutningen af 1985 havde IOR en arbejdsstyrke paa 494, der hovedsagelig var beskaeftiget med produktion af oftalmologiske linser af glas og organiske materialer, traditionelle samt kontaktlinser.

Der er samhandel mellem medlemsstaterne med oftalmologiske linser, enten uindfattet (NIMEXE-nummer 9001) eller indfattet (NIMEXE-nummer 9004), som det fremgaar af foelgende tabeller:

Eksport af linser (NIMEXE-nummer 9001 og 9004) fra Italien til andre medlemsstater

AAr Til andre medlemsstater (mio. ECU) Andel af den samlede eksport inden for Faellesskabet (%) 1985 34,1 13 1986 43,7 14 1987 48,7 15 1988 50,1 15

Import af linser (NIMEXE-nummer 9001 og 9004) til Italien fra andre medlemsstater

AAr Fra andre medlemsstater (mio. ECU) Andel af den samlede import inden for Faellesskabet (%) 1985 29,6 12 1986 32,7 12 1987 34,2 12 1988 41,2 12

Der er saaledes konkurrence mellem producenter af oftalmologiske linser. Ifoelge de oplysninger, der blev givet som led i proceduren, tegnede IOR sig for 27 % af den italienske produktion af linser i 1985, 27,7 % i 1986 og - efter frasalget af kontaktlinseafdelingen - 22,2 % i 1987.

Der foreligger ikke praecise oplysninger om IOR's markedsandel inden for Faellesskabet. Ifoelge Sofins skoen androg IOR's salg af kontaktlinser i 1984 3,8 % af det samlede forbrug inden for dette omraade i 1983 i Italien, Tyskland, Frankrig og Det Forenede Kongerige. Den ekstrapolation af disse tal paa basis af befolkningernes stoerrelse viser, at IOR's markedsandel for kontaktlinser inden for Faellesskabet (De Ti) i 1983/84 udgjorde ca. 3,2 %. Hvad angaar traditionelle oftalmologiske linser af glas repraesenterede IOR's salg 4,5 % af forbruget i de fire stoerste medlemsstater, hvilket ved ekstrapolation giver en markedsandel paa ca. 3,8 % i De Ti i 1983/84. Paa samme maade var IOR's markedsandel for linser af plast 7,7 % i de fire stoerste medlemsstater og ca. 6,5 % i hele Faellesskabet.

De dyre maerkevarers traditionelle position er efterhaanden blevet undergravet af billigere, mindre kendte produkter, hvoraf en stor del importeres fra tredjelande.

Faellesskabet som helhed er nettoeksportoer af oftalmologiske linser, dog i aftagende grad, som det fremgaar af foelgende tabel:

Eksport fra og import i Faellesskabet til/fra tredjelande

(mio. ECU)

AAr Eksport EUR-12 Import EUR-12 1985 41,2 21,5 1986 38,9 22,1 1987 38,3 25,2 1988 37,8 27,9

I tilfaelde, hvor finansiel stoette fra en stat styrker visse virksomheders position i forhold til andre virksomheder, der konkurrerer med dem inden for Faellesskabet, maa denne stoette anses for at paavirke disse andre virksomheder.

Den stoette, som den italienske regering har ydet IOR, paavirker derfor samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene, jf. EOEF-Traktatens artikel 92, stk. 1.

VI

Ved ikke at underrette Kommissionen om sin beslutning om at yde stoette til IOR paa det tidspunkt, da denne beslutning var paa projektstadiet, har den italienske regering undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Traktatens artikel 93, stk. 3.

Kommissionen kan - ved at anvende den mulighed, der er hjemlet ved EOEF-Traktatens artikel 93, stk. 2, og ved Domstolens dom af 12. juli 1973 i sag 70/72 (1), der er bekraeftet ved dommen af 24. februar 1987 i sag 310/85 (2), forlange, at medlemsstaterne kraever tilbagebetaling af stoette, der er ydet uden forhaandsmeddelelse i tilfaelde, hvor en saadan stoette ikke er forenelig med det faelles marked.

VII

De i Traktatens artikel 92, stk. 2, anfoerte undtagelser fra stoettens generelle uforenelighed med det faelles marked finder ikke anvendelse i dette tilfaelde, da den stoette, der er ydet, ikke falder ind under anvendelsesomraadet for naevnte stykke.

I Traktatens artikel 92, stk. 3, er anfoert de stoetteforanstaltninger, der kan betragtes som forenelige med det faelles marked. Forenelighed med Traktaten skal betragtes ud fra Faellesskabet som helhed og ikke ud fra en enkelt medlemsstat. For at sikre at det faelles marked fungerer korrekt paa baggrund af princippet i Traktatens artikel 3, litra f), skal de undtagelser fra princippet i artikel 92, stk. 1, der er anfoert i stk. 3 i samme artikel, fortolkes strengt ved undersoegelse af enhver stoetteordning eller individuelle tildelinger af stoette.

De kan isaer kun anvendes i tilfaelde, hvor Kommissionen fastslaar, at markedskraefternes frie spil ikke i sig selv, uden stoetten, ville tilskynde potentielle modtagere til at handle paa en maade, der bidrager til virkeliggoerelsen af et af de tilstraebte maal.

Anvendelse af undtagelserne paa tilfaelde, som ikke bidrager til virkeliggoerelse af et af disse maal, eller hvor stoetten ikke er af afgoerende betydning for virkeliggoerelsen af et af disse maal, ville vaere ensbetydende med, at der indroemmes uberettigede fordele til industrigrene og virksomheder i visse medlemsstater, hvis finansielle stilling stoettes, og dette ville kunne paavirke handelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen, uden at dette paa nogen maade ville vaere berettiget i medfoer af artikel 92, stk. 3.

Den italienske regering har ikke kunnet angive, og Kommissionen har ikke kunnet se noget argument for, at den omhandlede stoette falder ind under nogen af de kategorier, hvorfor der kan indroemmes undtagelse i medfoer af artikel 92, stk. 3.

Med hensyn til undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra a) og c), om stoette til fremme af den oekonomiske udvikling i visse omraader noterer Kommissionen sig, at IOR ligger i Porto Marghera (Venezia). Levestandarden dér er ikke usaedvanlig lav, og der er ingen alvorlig arbejdsloeshed dér, jf. artikel 92, stk. 3, litra a), og det omraade, hvori Porto Marghera ligger, er ikke i oejeblikket blandt de omraader, der modtager saerlig regionaludviklingsstoette i medfoer af undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra c). Endelig bidrager stoette til daekning af tab ikke til udviklingen af visse oekonomiske omraader i overensstemmelse med Kommissionens principper for samordning af de regionale stoetteordninger (3).

Hvad angaar undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra b), har stoetten til IOR ikke til formaal at fremme virkeliggoerelsen af vigtige projekter af faelleseuropaeisk interesse eller afhjaelpe en alvorlig forstyrrelse i den italienske oekonomi; den italienske regering har i oevrigt ikke fremsat argumenter til stoette for anvendelse af disse undtagelser.

Hvad angaar undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra c), vedroerende stoette til fremme af udviklingen af visse oekonomiske aktiviteter, naar den ikke aendrer samhandelsvilkaarene paa en maade, der strider mod den faelles interesse, skal Kommissionen bemaerke, at den stoette, den italienske regering ydede IOR via Sofin i 1986, var baseret paa tab, som dette selskab havde haft inden den 15. oktober 1986. Uden den omtalte stoette ville IOR have vaeret noedsaget til at lukke og derved givet konkurrenter i Italien, i andre medlemsstater og i tredjelande mulighed for at ekspandere.

Det er Kommissionens faste politik, at den ikke betragter daekning af tab som fremme af udviklingen af en sund oekonomisk aktivitet, men tvaertimod betragter en saadan stoette mere end noget andet som noget, der aendrer samhandelsvilkaarene i Faellesskabet paa en maade, der strider mod den faelles interesse. Den stoette, der er ydet til daekning af IOR's tab, falder derfor ikke ind under undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra c).

Det forhold, at IOR blev delvist privatiseret i 1986 og senere omstruktureret ved Finalps mellemkomst, aendrer paa ingen maade denne konklusion. De paaberaabte ligheder mellem denne stoette og andre tilfaelde, der er naevnt af den italienske regering, kan ikke foere til nogen anden konklusion. Kommissionen skal i hvert enkelt tilfaelde undersoege, om stoetten er forenelig med de gaeldende bestemmelser ud fra de foreliggende oplysninger, idet der tages hensyn til alle saerlige forhold for de beroerte sektorer og regioner, stoettens form og handels- og konkurrencevilkaarene, som kan aendre sig i tidens loeb.

Ingen af undtagelserne i artikel 92 finder derfor anvendelse paa den paagaeldende stoette.

VIII

Det kan derfor konkluderes, at stoetten paa 17 339,9 mio. lire er ulovlig, idet den italienske regering ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til Traktatens artikel 93, stk. 3. Som allerede anfoert er den endvidere ikke forenelig med det faelles marked, fordi den ikke opfylder betingelserne for at falde ind under en af undtagelserne i Traktatens artikel 92, stk. 3.

Kommissionen har besluttet, at den i det foreliggende tilfaelde ikke vil kraeve tilbagebetaling af stoetten. Dette skyldes det tidsrum, der er forloebet, siden Kommissionen fik kendskab til stoetten og indtil vedtagelsen af denne beslutning, idet det er vanskeligt at forene dette tidsrum med Domstolens retspraksis (4) hvad angaar procedurefrister -

VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den stoette paa 17 339,9 mio. lire, der er ydet af den italienske regering til Industrie ottiche riunite i 1986, er uforenelig med det faelles marked. Stoetten er desuden ulovlig, fordi procedurebestemmelserne ikke er overholdt.

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik. Udfaerdiget i Bruxelles, den 25. juli 1990. Paa Kommissionens vegne

Leon BRITTAN

Naestformand

(1) Sml. 1973, s. 813. (2) Sml. 1987, s. 901. (3) EFT nr. C 31 af 3. 2. 1979, s. 9. (4) Kendelse af 11. juli 1979 i sag 59/79 (producenter af bordvin), Sml. 1979, s. 2425, og dom af 24. november 1987 i sag 223(RSV), Sml. 1987, s. 4617.