ÅRSBERETNING for Regnskabsåret 1994 (95/C 303/01)

Beretningen med institutionernes svar til Rettens bemærkninger blev fremsendt til dechargemyndigheden og de øvrige institutioner

André J. MIDDELHOEK (Formand)

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Jørgen MOHR

INDHOLD

Side

Indledning 5

Del I: BEMÆRKNINGER OM KOMMISSIONENS INDTÆGTER OG AKTIONSBEVILLINGER OG DE EUROPÆISKE UDVIKLINGSFONDE

Kapitel 1 - Egne indtægter 21

Kapitel 2 - Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EUGFL, Garantisektionen) 57

Kapitel 3 - Den fælles fiskeri- og havpolitik 90

Kapitel 4 - Det regionale område 100

Kapitel 5 - Det sociale område - stimulering af virksomheder (SMV) og uddannelse 131

Kapitel 6 - De finansielle instrumenter for miljøet - LIFE og dets forgængere 161

Kapitel 7 - Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen (EUGFL, Udviklingssektionen) 175

Kapitel 8 - Finansielle instrumenter og bankaktiviteter 176

Kapitel 9 - Forskning 187

Kapitel 10 - Foranstaltninger til fordel for landene i Central- og Østeuropa, de nye uafhængige stater (ex-USSR) og Mongoliet 201

Kapitel 11 - Samarbejde med udviklingslande og tredjelande (bortset fra landene i Central- og Østeuropa) 229

Kapitel 12 - De Europæiske Udviklingsfonde 252

Del II: BEMÆRKNINGER OM DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS INSTITUTIONERS OG ORGANERS DRIFTSBEVILLINGER

Kapitel 13 - Kommissionen 296

Kapitel 14 - Revisionsretten 313

BILAG

Bilag I - Beretninger og udtalelser vedtaget af Revisionsretten inden for de seneste fem år 314

Bilag II - Forkortelser og tegn anvendt i denne beretning samt finansielle oplysninger om det almindelige budget 323

KOMMISSIONENS SVAR

Side

Del I: BEMÆRKNINGER OM KOMMISSIONENS INDTÆGTER OG AKTIONSBEVILLINGER OG OM DE EUROPÆISKE UDVIKLINGSFONDE

Kapitel 1 - Egne indtægter 45

Kapitel 2 - Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EUGFL, Garantisektionen) 83

Kapitel 3 - Den fælles fiskeri- og havpolitik 98

Kapitel 4 - Det regionale område 120

Kapitel 5 - Det sociale område - stimulering af virksomheder (SMV) og uddannelse 147

Kapitel 6 - De finansielle instrumenter for miljøet - LIFE og dets forgængere 170

Kapitel 8 - Finansielle instrumenter og bankaktiviteter 184

Kapitel 9 - Forskning 197

Kapitel 10 - Foranstaltninger til fordel for landene i Central- og Østeuropa, de nye uafhængige stater (ex-USSR) og Mongoliet 218

Kapitel 11 - Samarbejde med udviklingslande og tredjelande (bortset fra landene i Central- og Østeuropa) 245

Kapitel 12 - De Europæiske Udviklingsfonde 274

Del II: BEMÆRKNINGER OM DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS INSTITUTIONERS OG ORGANERS DRIFTSBEVILLINGER

Kapitel 13 - Kommissionen 307

FORTEGNELSE OVER SKEMAER (SK)

Side

SK I. Det almindelige budget 1994 - Anslåede indtægter 10

SK II. Det almindelige budget 1994 - Anslåede udgifter - Bevillinger til betalinger 11

SK III. Det almindelige budget 1994 - Bevillinger til forpligtelser 12

SK IV. Disponible bevillinger til forpligtelser i 1994 og deres udnyttelse, pr. sektor og pr. institution 13

SK V. Disponible bevillinger til betalinger i 1994 og deres udnyttelse, pr. sektor og pr. institution 14

SK VI. Finansielle overslag: Detaljerede oplysninger om disponible bevillinger til forpligtelser i henhold til 1994-budgettet og deres udnyttelse; samlede disponible bevillinger til betalinger i henhold til 1994-budgettet og deres udnyttelse 15

SK VII. Konsolideret forvaltningsregnskab og saldo for regnskabsåret 1994 16

SK VIII. Betalinger i 1994, pr. sektor og pr. medlemsstat 17

SK IX. Udviklingen i og udnyttelsen af bevillinger til betalinger i tidsrummet 1990-1994, pr. sektor 18

SK X. Udnyttelsesgraden for bevillinger til betalinger i tidsrummet 1990-1994, pr. sektor 19

SK XI. Årlige betalinger i tidsrummet 1990-1994, pr. sektor og pr. institution 20

SK XII. Anslåede og faktiske indtægter - 1994 54

SK XIII. Faktiske egne indtægter i 1994 55

SK XIV. Faktiske egne indtægter, pr. medlemsstat (1990-1994) 56

SK XV. EUGFL, Garantisektionen: Betalinger i 1994, pr. sektor og pr. medlemsstat 89

SK XVI Strukturfondene: Forpligtelser og betalinger i 1994, pr. medlemsstat 159

SK XVII. Strukturforanstaltninger: Forpligtelser og betalinger i 1994, pr. medlemsstat og mål 160

SK XVIII. Bistand til landene i Central- og Østeuropa: PHARE-programmet og TACIS 227

SK XIX. Lån ydet pr. 31. december 1994 af EF til landene i Central- og Østeuropa 228

SK XX. Generelle oplysninger om De Europæiske Udviklingsfonde (EUF) 285

SK XXI. Den 6. EUF: Tildeling, finansiering, fordeling og samlet udnyttelse 286

SK XXII. Den 7. EUF: Tildeling, finansiering, fordeling og samlet udnyttelse 287

SK XXIII Den 6. EUF: Bistand efter art og pr. modtagerland 288

SK XXIV. Den 6. EUF: Bistand pr. økonomisk sektor og pr. modtagerland 289

SK XXV. Den 7. EUF: Bistand efter art og pr. modtagerland 290

SK XXVI. Den 7. EUF: Bistand pr. økonomisk sektor og pr. modtagerland 291

SK XXVII. Den 6. og 7. EUF: Udnyttelse af bistanden, pr. økonomisk sektor 292

SK XXVIII De syv EUF: Udviklingen i de årlige betalinger (1960-1994) 293

INDLEDNING

0.0. INDHOLD Punkt

Årsberetningen for 1994 0.1

Årsberetningens opbygning 0.2 - 0.3

De væsentligste resultater af 1994-revisionen 0.4 - 0.24

Fordelene ved en mere effektiv økonomisk forvaltning 0.25

Virkningerne af revisionserklæringen (DAS) 0.26

Kommissionens personaleforvaltning 0.27 - 0.28

Revisionsrettens rolle i forbindelse med svig 0.29 - 0.32

ÅRSBERETNINGEN FOR 1994

0.1. Denne beretning offentliggøres på et tidspunkt, hvor den ny Kommissions første arbejdsår nærmer sig sin afslutning, et år, hvor Fællesskabet er blevet udvidet, og hvor budgettet er blevet forhøjet med 12 %. Den tiltrædende Kommission besluttede på det første møde den 25. januar 1995 at igangsætte en reform af sin egen interne forvaltning, hvor de fornødne analyser og overvejelser skulle foretages i tre faser (konsolidering og rationalisering af det gældende system, reform af strukturer og regler, etablering af et snævrere samarbejde med medlemsstaterne), der hver skulle følges op af konkrete forslag. Retten hilser dette program til forbedring af den økonomiske forvaltning velkommen og finder - i erkendelse af, at man ikke kan ændre en kultur fra den ene dag til den anden - de indledende skridt, der er taget i Kommissionens tjenestegrene, opmuntrende. I den tredje planlagte fase (der omfatter foranstaltninger til forbedring af medlemsstaternes forvaltning af EF-midler) kan det tage længere tid at opnå væsentlige fremskridt, men den er af lige så afgørende betydning. I talrige revisionsberetninger har Retten givet eksempler på ødslen med og uforsvarlig forvaltning af EF-midler, og de er tilstrækkelige beviser for, at der må gøres en fælles indsats for at få gennemført Kommissionens reformprogram og for at få ændret den lidt for slappe holdning »de budgetterede midler skal forbruges«, så der lægges vægt på »at få valuta for pengene« og sikre streng økonomisk og regnskabsmæssig forvaltning med en klar placering af ansvaret for positive og negative resultater.

ÅRSBERETNINGENS OPBYGNING

0.2. 1994 er det første regnskabsår, hvor bestemmelserne i Maastricht-traktaten har indvirket væsentligt på årsberetningens indhold og form. I henhold til traktaten skal Retten udarbejde en revisionserklæring (DAS) om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Erklæringen og en ledsagende særberetning offentliggøres særskilt, men samtidig med årsberetningen, sådan at alle tre dokumenter kan behandles som et led i dechargeproceduren for 1994 sammen med de øvrige særberetninger, Retten har udarbejdet siden dechargeproceduren for 1993 ().

0.3. Denne nye procedure med henblik på revisionserklæringen (DAS) indebærer, at årsberetningen ikke længere indeholder et generelt kapitel om finansiel revision af Kommissionens indtægter, aktionsudgifter og regnskabsføring samt af de konsoliderede regnskaber. Sådanne bemærkninger, som i de foregående år ville have været at finde i kapitlet om finansiel revision, henhører nu under revisionserklæringen (DAS) og særberetningen i tilknytning til denne.

DE VÆSENTLIGSTE RESULTATER AF 1994-REVISIONEN

0.4. Gennem hele denne 1994-årsberetning opregner Retten eksempler på svagheder i den økonomiske forvaltning, der i mange tilfælde minder meget om dem, den har påpeget i tidligere årsberetninger, selv om mange af eksemplerne stammer fra revision af særlige foranstaltninger, Retten ikke tidligere - eller i det mindste ikke for nylig - har revideret. Dette er et yderligere vidnesbyrd om behovet for, at det, man kunne kalde »filosofien bag økonomiforvaltningen« i Kommissionen og medlemsstaterne, der forvalter og kontrollerer opkrævningen og udnyttelsen af budgetmidlerne, ændres væsentligt.

0.5. At filosofien bag økonomiforvaltningen giver problemer ses i budgetplanlægningen, hvor der opereres med langt større beløb, end Kommissionen reelt kan budgettere med eller forbruge, i en svag forvaltning af de disponible midler (der udbetales uden hensyn til lovgivers mål, og/eller uden at der sættes tilstrækkeligt præcise mål for, hvad der skal opnås med den enkelte udgift og ofte uden tilstrækkelig hensyntagen til costbenefitforholdet) og i, at der ikke hurtigt og effektivt tilbagesøges uretmæssigt udbetalte eller for meget udbetalte beløb.

0.6. I forbindelse med strukturfondene er der konstateret et påfaldende underforbrug, der især skyldes, at der ikke er taget højde for vanskeligheder i den nye reforms første år, selv om der også var sådanne vanskeligheder under den første reform for seks år siden.

0.7. De fleste af kapitlerne i beretningen indeholder eksempler på, at der er anvendt midler, uden at de politiske mål er nået. En sådan situation opstår dels, hvor Kommissionen alene har ansvaret for at definere udgiftsmålene (som på områderne landbrugsgarantifonden og udviklingsbistanden), dels, hvor Kommissionen og regeringen i den medlemsstat, der yder finansiel støtte til et program, i fællesskab skal fastsætte målene (som i forbindelse med strukturfondene). I kapitel 2 konstaterer Retten, at resultaterne af den fælles markedsordning for frugt og grønsager er utilfredsstillende. I kapitel 3 konkluderes det, at det ikke er umiddelbart berettiget at yde støtte til tunfiskeri. I kapitel 4 påvises det, at INTERREG-programmet ikke i væsentlig grad har tilskyndet til grænseoverskridende partnerskaber i grænseområder, mens det af kapitel 5 fremgår, at resultaterne af Den Europæiske Socialfonds aktioner til fordel for små og mellemstore virksomheder, hvor de overhovedet kan måles, langtfra opfylder målene.

0.8. Retten konkluderer om den udviklingsstøtte, der ydes over budgettet (strukturtilpasningsstøtteprogrammer i fire arabiske lande) og Den Europæiske Udviklingsfond (regionalt samarbejde), at de fastsatte mål er så vagt eller generelt beskrevet, at det er meget vanskeligt at foretage tilfredsstillende sammenligninger mellem de opnåede resultater og de tilsigtede mål. På forskellige udgiftsområder inden for fællesskabsbudgettet har Retten konstateret, at medlemsstaterne har fortolket støtteberettigelseskriterier, som bør anvendes ensartet i alle medlemsstater, forskelligt, fordi bestemmelserne er upræcist formuleret (de indeholder stort set ikke nærmere retningslinjer for regnskabsaflæggelse og økonomisk forvaltning). Når bestemmelserne er så upræcist formuleret, er det vanskeligt for de nationale myndigheder, Kommissionen og Retten at kontrollere programmerne effektivt og at revidere dem.

0.9. I kapitel 1, 2, 4, 5, 6, 8 og 10 omtales tilfælde, hvor forvaltningen ikke i tide har sat tilstrækkeligt ind på at få tilbagesøgt midler. Når ikke der gribes ind i sådanne tilfælde, kan det senere blive vanskeligt eller umuligt at inddrive det skyldige beløb fra debitor.

0.10. Som i tidligere årsberetninger påvises der i denne beretning væsentlige svagheder ved procedurerne for planlægning og godkendelse af, tilsyn med og kontrol og evaluering af fællesskabsaktioner. Revisionen af den fælles markedsordning for friske og forarbejdede frugter og grøntsager viste, at medlemsstaternes kontrol med og anerkendelse af producentorganisationerne, der spiller en væsentlig rolle for forvaltningen af markedet, var meget svag, og at mange producentorganisationer, trods næsten 30 års tilskyndelse og bistand, ikke havde tilstrækkelig kapital til at varetage deres funktioner.

0.11. I Grækenland, Frankrig og Italien blev der afholdt betalinger for tilbagekøb fra markedet af produkter af en for dårlig kvalitet til at berettige til fællesskabsstøtte. Kontrollen med forarbejdningen af citrusfrugter i Italien og Grækenland og med forarbejdningen af tomater i Spanien, Italien og Grækenland var så svag, at der ikke kunne være sikkerhed for, at den udbetalte støtte var berettiget. Der blev udbetalt for megen støtte for nødder i Spanien, mens støtteansøgninger for tørrede druer i Grækenland ikke blev indgivet korrekt og ikke blev kontrolleret uafhængigt af modtagerne. De mindsteudbytter, der er en forudsætning for støtteberettigelse for tørrede druer, tilskynder ikke til forbedring af kvaliteten og muliggør regelstridigt salg på friskvaremarkedet. Kontrol af hektarstøtte er ikke mulig, hvor der ikke findes en matrikelbog, og hvor der er så mange producenter (der ofte undlader at give meddelelse om ejerskifte).

0.12. Støtten til virksomheder, der forarbejder appelsiner, ferskner og tomater er høj sammenholdt med de minimumspriser, der udbetales til producenter, og det høje støtteniveau for appelsinforarbejdningsvirksomheder har tilskyndet til investering i kapacitet til at producere produkter, der ikke kan konkurrere med importen. Desuden tilskynder den omkostningskrævende ordning med tilbagekøb og destruktion af overskud for at fjerne overskudsproduktion fra markedet og for at sikre producenterne en minimumsindkomst til overproduktion samtidig med, at den medfører forurening.

0.13. Ved revisionen af udgifter til fiskeripolitikken konstaterede Retten, at der ikke er nogen klar økonomisk begrundelse for den støtte, der er udbetalt for tun, der fiskes af fartøjer registreret i Spanien, Portugal og Frankrig, og at der var risiko for, at konservesindustrien og ikke fiskerne nød fordel af støtten. Desuden var der i reglerne for forvaltningen af støtten ikke taget hensyn til, at mange af fartøjerne kun fisker i fjerne farvande, og at deres fangst sjældent landes direkte i EU-havne.

0.14. I et betragteligt antal af de reviderede projekter under regionalfondsprogrammerne konstateredes der uregelmæssigheder af et sådant omfang, at der seks år efter en gennemgribende reform er behov for yderligere forbedringer for at sikre strukturfondsforanstaltningernes lovlighed og formelle rigtighed. Medlemsstaterne bør udarbejde mere præcise udgiftsanmeldelser og styrke kontrollen af dem. Kommissionen bør fastholde, at fondsforordningerne og finansforordningen skal overholdes nøjere. Den bør også definere støtteberettigelseskriterierne mere præcist. Svagheder i forbindelse med procedurerne for tildeling af offentlige kontrakter vedrørende infrastruktur øger risiciene for uregelmæssigheder, og Kommissionen kunne godt udbygge sin kontrol af, om der tages behørigt hensyn til miljøet i både forberedelses- og gennemførelsesfasen.

0.15. For at fremme rentable investeringsprojekter bør Kommissionen undersøge muligheden for at anvende finansieringer i form af lån i stedet for støttetildelinger for at tilskynde endelige modtagere til at handle mere ansvarligt. Anvendelsen af globaltilskud som instrument til at sætte gang i den økonomiske udvikling på lokalt plan bør tages op til fornyet overvejelse. Navnlig er de formidlende organisationers funktion ikke tilstrækkeligt klart defineret. De kan uden præcise kriterier afgøre, hvilke virksomheder der skal modtage støtte, og om denne støtte skal have form af tilskud eller lån.

0.16. I kapitlet om Socialfonden i denne beretning påpeges det atter, at udgifternes reelle indvirkning på de underliggende transaktioner ansættes for højt i regnskaberne, fordi forskudsudbetalinger registreres som endelige udgifter. Det nævnes også, at når det ved kontrol konstateres, at en iværksat aktion ikke er berettiget til fællesskabsfinansiering, kan medlemsstaten blot erstatte den med en anden aktion, ofte med henblik på finansiering med tilbagevirkende kraft. I så fald kan der ikke iværksættes effektive sanktioner over for myndighederne i medlemsstater, der ikke sikrer, at fællesskabsmidlerne kun anvendes til de godkendte formål og i overensstemmelse med på forhånd fastlagte planer.

0.17. LIFE-programmet og dets forgængere kræver en omhyggelig projektudvælgelse, hvor man har fastlagte EF-miljømål for øje, således at det sikres, at de begrænsede midler, der er til rådighed, får størst mulig effekt. I praksis har mange af projekterne ikke den innoverende karakter, de skulle have, og samordningen inden for Kommissionen og medlemsstaterne og mellem disse har ikke været tilstrækkelig til at sikre effektiv overvågning, kontrol og udnyttelse af resultaterne. Myndighederne i medlemsstaterne kunne yde en større indsats ved forberedelsen og fremlæggelsen af forslag til projekter, der kan finansieres, og samordningen mellem LIFE-projekter og mange andre miljøprojekter, der finansieres af andre EF-kilder, bør ganske klart forbedres.

0.18. I forbindelse med »Programmet vedrørende menneskelige ressourcer og mobilitet« (en del af det tredje rammeprogram for fællesskabsforskning) blev der påvist svagheder i kontrollen af og tilsynet med kontrakterne og problemer i koordineringen mellem Kommissionens afdelinger. Det var vanskeligt at vurdere nyttevirkningen af udgifterne i forhold til målene.

0.19. Revisionen af støtten til Central- og Østeuropa fører Retten til den konklusion, at der må anvendes en større del af PHARE-programmet til at forberede forvaltningerne i modtagerlandene på tiltrædelsen af Fællesskabet (helt i tråd med konklusionerne fra topmødet i Essen). Også i 1994 blev en stor del af PHARE-midlerne og størstedelen af TACIS-midlerne anvendt til finansiering af faglig bistand og undersøgelser foretaget af private konsulentfirmaer. Disse undersøgelser har dog kun givet begrænsede resultater, navnlig har de kun ført til få konkrete investeringer. Koordineringen mellem Kommissionens kontorer (i Bruxelles og i modtagerlandene), de øvrige eksterne bistandskanaler og modtagerlandene selv er stadig utilstrækkelig.

0.20. PHARE blev oprettet for seks år siden, og TACIS for fire år siden, men Kommissionen har stadig ikke et selvstændigt evalueringssystem. Retten konstaterede ganske vist en række positive resultater (programmet til omstrukturering og privatisering af kollektive landbrug i Hviderusland og fødevarehjælpeprogrammet i Kaukasus, der fungerede effektivt). Gennemførelsestempoet er imidlertid stadig langsomt, og Kommissionens forvaltningskapacitet både i Bruxelles og på stedet i delegationerne må øges, for at der kan sikres bedre koordinering, forundersøgelse og tilsyn med programmerne og overvågning af konsulenterne.

0.21. Fællesskabsstøtten til strukturtilpasningsprogrammer i de sydlige og østlige Middelhavslande bør tilpasses bedre til disse landes særlige økonomiske situation og budgetforhold. Unødige krav og betingelser til anvendelsen af midler (såsom omfattende bilagskontrol, når den fremmede valuta, der stilles til rådighed, kun udgør en ganske lille procentdel af den import, som kan omfattes af finansieringen) bør undgås. Kommissionen bør sikre sig, at hvert modtagerlands budgetpolitik er i overensstemmelse med det økonomiske reformprogram. Kvantitative og kvalitative mål for højt prioriterede sektorer (herunder mål for specifikke projekter eller programmer) bør være en integrerende del af finansieringsaftalerne og det primære mål for kontrollen.

0.22. Målene for det regionale samarbejde under Lomé III er så bredt formuleret, at det ikke er muligt at foretage en metodisk sammenligning mellem hensigter og resultater. Den økonomiske og regnskabsmæssige forvaltning er mangelfuld, og Kommissionen har undladt at føre tilsyn i adskillige regioner. Ofte er projekternes regionale karakter ikke indlysende.

0.23. I kapitel 1 påpeges det, at fællesskabsbestemmelserne vedrørende egne indtægter og navnlig bestemmelserne på toldområdet ikke fungerer effektivt. Inden for rammerne af proceduren for fællesskabsforsendelse har Retten konstateret et betydeligt antal uregelmæssige transaktioner, der er til skade for Fællesskabets og medlemsstaternes finansielle interesser. Retten bemærker også, at de nationale toldmyndigheders kontrol på området ekstern fællesskabsforsendelse er mangelfuld. For så vidt angår gensidig bistand mellem medlemsstaterne og Kommissionen i forbindelse med konstatering og bekæmpelse af svig på toldområdet, understreges det, at både Kommissionens og medlemsstaternes opfølgning bør forbedres, og at en række bestemmelser i fællesskabstoldregulativerne bør tilpasses og bringes i overensstemmelse med Fællesskabets og den nationale gældende lovgivning.

0.24. Bemærkningerne i kapitel 1 om momsindtægterne omhandler resultaterne af en første evaluering af ordningen for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne, VIES (VAT Information Exchange System), der er indført med henblik på iværksættelse af en overgangsordning. En væsentlig del af de tal, medlemsstaterne anmelder, skal korrigeres, men ordningen er blevet indført på tilfredsstillende måde og fungerer godt. De nationale forvaltninger bør dog iværksætte en effektiv sanktionspolitik over for virksomheder, der ikke overholder procedurerne.

FORDELENE VED EN MERE EFFEKTIV ØKONOMISK FORVALTNING

0.25. Forvaltningen af fællesskabsfinanserne på alle de væsentligste aktivitetsområder, der er omhandlet i det foregående, kan helt klart forbedres væsentligt, så det sikres, at offentlige midler anvendes forsvarligt til opfyldelse af lovgivers mål under hensyntagen til produktivitet og effektivitet. Det er naturligvis ikke muligt at sætte helt præcise tal på de faktiske fordele, der kunne opnås med målrettede finansieringer med et rimeligere forhold mellem anvendte ressourcer og udbytte. I denne beretning omtales der imidlertid en lang række konkrete revisionsresultater, der giver et fingerpeg om, hvor store fordele der kunne opnås gennem strengere økonomisk forvaltning og kontrol - beløb, der burde tilbagesøges; udbetalinger til aktiviteter, der ikke var støtteberettigede; eller udgifter, der ikke bevisligt tjente til opfyldelse af politiske mål, også selv om de ikke kunne betragtes som direkte regelstridige. Antallet af revisorer, Retten har til rådighed, begrænser omfanget af dens revision af den økonomiske forvaltning i et givet år, og derfor er det klart, at der kan ske betydelige forbedringer, og at alle omkostninger forbundet med sådanne forbedringer ville være tjent ind på meget kort tid.

VIRKNINGERNE AF REVISIONSERKLÆRINGEN (DAS)

0.26. Revisionserklæringen (DAS) for 1994, der offentliggøres samtidig med denne beretning, indeholder væsentlige forbehold med hensyn til regnskabernes rigtighed (hovedsagelig hvordan de er opstillet, og hvordan der redegøres herfor), og der påpeges mange fejl vedrørende lovligheden og den formelle rigtighed af de underliggende transaktioner til betalingerne. Dette resultat er et yderligere bevis på, at både Kommissionens og medlemsstaternes økonomiske forvaltning af en betydelig del af fællesskabsbudgettet på en lang række områder ikke er hensigtsmæssig. Anvendelsen af subsidiaritetsprincippet indebærer naturligvis ikke, at Kommissionens ansvar for, at budgettet gennemføres korrekt, på nogen måde begrænses. Det er absolut påkrævet, at Kommissionen og medlemsstaternes myndigheder i fællesskab gør en væsentlig indsats for på alle ansvarlige niveauer at gøre forvaltningen mere effektiv.

KOMMISSIONENS PERSONALEFORVALTNING

0.27. Afgørende for, at der sikres en forsvarlig økonomisk forvaltning, er også, at der findes en løsning på problemerne i Kommissionens personaleforvaltning. Igennem årene har revisionen af landbrugsmarkedsordningerne vist, at Kommissionen afsætter alt for lidt personale til revisionen og tilsynet med udgifterne. Det er meget betænkeligt. Det nævnes i denne beretning, at det personale, der er ansvarligt for forvaltning og kontrol af Socialfonden, udskiftes meget hyppigt, og at der er et stort antal ledige stillinger på dette område. I kapitel 10 henledes opmærksomheden på, at to tredjedele af de fastansatte i en kommissionsdelegation blev forflyttet inden for et enkelt år, og at der gik meget lang tid, før stillingerne blev genbesat. I samme kapitel bemærkes det, at nøglefunktioner i forvaltningen, der bør udføres af fællesskabstjenestemænd, udføres af kontraktansatte eller tredjemand. I kapitel 11 påpeges det, at der ikke blev tildelt tilstrækkeligt personale (i delegationerne og i Bruxelles) til overvågning af strukturtilpasningsstøtteprogrammerne i Jordan og Maghreb-landene.

0.28. Retten mener, at der bør tildeles flere og mere kvalificerede personaleressourcer til forvaltningen og kontrollen af igangsatte politikker, således at der både i Kommissionen og i de organer i medlemsstaterne, der er ansvarlige for fællesskabsforanstaltninger, skabes bedre betingelser for at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning.

REVISIONSRETTENS ROLLE I FORBINDELSE MED SVIG

0.29. Det Europæiske Råd forsamlet i Essen konkluderede, at svig, spild og uforsvarlig forvaltning af fællesskabsmidlerne skulle bekæmpes meget energisk, og det erindrede om, at traktaten om Den Europæiske Union havde givet nye beføjelser til Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen og Den Europæiske Revisionsret, der skulle anvendes helt og fuldt.

0.30. Hovedansvaret for forebyggelse, påvisning og efterforskning af svig påhviler dem, der i Kommissionen og medlemsstaterne forvalter og fører tilsyn med gennemførelsen af fælleskabspolitikkerne. De skal sikre sig, at der findes hensigtsmæssige interne kontrolsystemer med ansvarsfordeling, egnede godkendelsesprocedurer og en effektiv intern revisionsfunktion, og også sikre sig, at forsætlige uregelmæssigheder (det være sig svig eller grov uagtsomhed) opdages og efterforskes, og at der iværksættes sanktioner.

0.31. Retten skal som ekstern revisor foretage en kritisk kontrol af forvaltningens dispositioner. Det har den altid betragtet som en væsentlig opgave og i sine årsberetninger og særberetninger konsekvent gjort opmærksom på svagheder i lovgivningen, og i regnskabs- og forvaltningssystemerne, ligesom den har peget på de dermed forbundne risici og beskrevet konkrete eksempler. Selv om Retten i lighed med andre revisionsorganer ikke er beføjet til at efterforske kriminelle handlinger (det er politiets og de dømmende myndigheders opgave), følger den som et led i bekæmpelsen af svig meget nøje de foranstaltninger, der træffes med henblik på at forebygge uregelmæssigheder generelt (uanset om de er forsætlige eller ej), og den tilskynder de ansvarlige myndigheder til at iværksætte effektive foranstaltninger, når revisionen viser, at der muligvis er begået svig, eller der foreligger omstændigheder, der er særlig gunstige for en eventuel bedrager.

0.32. Rettens reaktion på konklusionerne fra Essen-topmødet har været at tage de aspekter af sine revisionsmetoder, der har mest relation til svig, op til fornyet gennemgang. Den har fastlagt særlige mål for kritiske undersøgelser af lovgivningen og de afledte forvaltnings- og kontrolsystemer, for systematisk identifikation af højrisikoområder (herunder mulighederne for, at personer, der er ansat i eller arbejder direkte for EF-institutionerne, er involverede i uregelmæssigheder) og for fastlæggelse og gennemførelse af generelle procedurer for hensigtsmæssige revisionstests af højrisikoområder. I hele denne proces vil Retten holde sig i kontakt med alle berørte organer.

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>

REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>

REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>REFERENCE TIL EN FILM>

DEL I Bemærkninger om Kommissionens indtægter og aktionsbevillinger og de europæiske udviklingsfonde

KAPITEL 1 (*) Egne indtægter

1.0. INDHOLD Punkt

Indledning 1.1

Budgetgennemførelse 1.2 - 1.3

Økonomisk forvaltning 1.4 - 1.11

Den økonomiske forvaltning i medlemsstaterne 1.4 - 1.11

Gensidig bistand mellem medlemsstaterne i bekæmpelsen af svig på toldområdet 1.12 - 1.44

Indledning 1.12 - 1.13

Iværksættelsen af gensidig bistand 1.14 - 1.16

Kommissionens tilsyn med inddrivelser 1.17 - 1.19

Tilsynet med inddrivelser i medlemsstaterne 1.20 - 1.29

Fællesskabstoldregulativerne bør forbedres 1.30 - 1.38

Kommissionen fører ikke tilsyn med de nationale inddrivelsesinstrumenter 1.39 - 1.40

Konklusion om gensidig bistand i forbindelse med bekæmpelse af svig på toldområdet 1.41 - 1.44

Proceduren for fællesskabsforsendelse 1.45 - 1.89

Indledning 1.45 - 1.49

Varer, der indføres i Den Europæiske Unions toldområde, angives for sent til toldmæssig bestemmelse eller anvendelse 1.50 - 1.53

Proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse 1.54 - 1.68

Den forenklede procedure for eksterne fællesskabsforsendelser 1.69

Risici forbundet med at fastslå den toldmæssige status for varer, der frembydes for toldvæsenet (proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse) 1.70 - 1.78

Informatisering af fællesskabsforsendelsesproceduren 1.79 - 1.80

Eksempler på, at ordningen ikke fungerer effektivt 1.81 - 1.85

Konklusion om proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse 1.86 - 1.89

Moms i forbindelse med handel mellem medlemsstaterne 1.90 - 1.111

Indledning 1.90 - 1.91

Moms-indtægterne 1.92 - 1.94

VIES-ordningen 1.95 - 1.103

Anvendelsen af de registrerede oplysninger og udviklingen i kontrolstrategierne 1.104 - 1.105

Kommissionens tilsyn med den nye overgangsordning 1.106 - 1.108

Konklusion om moms på handel mellem medlemsstaterne 1.109 - 1.111

Bruttonationalindkomsten 1.112 - 1.131

Indledning 1.112 - 1.113

BNI-overslagene 1.114 - 1.116

Det statistiske BNI 1.117 - 1.127

Konklusion om BNI 1.128 - 1.131

INDLEDNING

1.1. Første del af dette kapitel omhandler budgetgennemførelsen af Fællesskabets egne indtægter og resultaterne af Rettens revision af Kommissionens og medlemsstaternes økonomiske forvaltning. Anden del omhandler den gensidige bistand mellem medlemsstaterne med henblik på bekæmpelse af toldsvig og anvendelsen af proceduren for fællesskabsforsendelse. Tredje del vedrører moms og er en første evaluering af VIES-ordningen (Value added tax Information Exchange System) på grundlag af en undersøgelse foretaget i samarbejde med de overordnede revisionsorganer i medlemsstaterne. Endelig omhandler sidste del af dette kapitel bruttonationalindkomsten (BNI), i særdeleshed BNI-overslagene og beregningen af BNI.

BUDGETGENNEMFØRELSE

1.2. Det fremgår af tabel 1.1, at:

a) de faktiske indtægter i regnskabsåret 1994 androg 66 002,1 mio. ECU eller 96,2 % af indtægterne i henhold til det endelige budget; de faktiske indtægter er ikke steget væsentligt i forhold til regnskabsåret 1993, hvor de androg 65 672,7 mio. ECU;

b) de traditionelle egne indtægter med fradrag af opkrævningsudgifter androg 13 252,2 mio. ECU eller 20,1 % af de faktiske indtægter svarende til et bruttobeløb på 14 724,3 mio. ECU; disse indtægter fordeler sig som følger:

i) told svarende til et bruttobeløb på 12 420,0 mio. ECU eller 84,3 % af de traditionelle egne bruttoindtægter;

ii) landbrugsafgifter svarende til et bruttobeløb på 922,5 mio. ECU eller 6,3 % af de traditionelle egne bruttoindtægter;

iii) sukker- og isoglucoseafgifter svarende til et bruttobeløb på 1 382,1 mio. ECU eller 9,4 % af de traditionelle egne bruttoindtægter.

De oprindelige overslag vedrørende told og landbrugsafgifter var ansat henholdsvis 12,9 % og 10,9 % for højt;

c) egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften (moms) (inklusive saldobeløb og justeringer) androg 33 217,9 mio. ECU eller 50,4 % af de faktiske indtægter;

d) BNI-indtægten (inklusive saldobeløb og justeringer) androg 17 674,5 mio. ECU (heraf reserver på 292,0 mio. ECU) eller 26,8 % af de faktiske indtægter.

1.3. I ændrings- og tillægsbudget nr. 2 for regnskabsåret 1994 er der opført en ny artikel 302, »Forventet overskud for regnskabsåret 1994«, hvor der er opført 1 500 mio. ECU (det faktiske overskud, der fremgår af det konsoliderede forvaltningsregnskab for regnskabsåret 1994, er på 6 540 mio. ECU). Denne postering er ikke i overensstemmelse med artikel 7 i Rådets afgørelse 88/376/EØF Euratom af 24 juni 1988 (), og heller ikke med finansforordningens artikel 6 og artikel 32. Her er nemlig opført bevillinger, som ikke vil blive anvendt (800 mio. ECU, som Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen - EUGFL, Garantisektionen ikke har anvendt), 400 mio. ECU i ikke-udnyttede, fremførte bevillinger, og 300 mio. ECU i ikke-udnyttede bevillinger, der er afsat til strukturforanstaltninger). I stedet for at oprette den nye artikel, som er omtalt ovenfor, kunne dette problem være blevet løst i overensstemmelse med reglerne ved at reducere de samlede bevillinger på budgettet med 1 500 mio. ECU.

>TABELPOSITION>

ØKONOMISK FORVALTNING

Den økonomiske forvaltning i medlemsstaterne

Regnskabsprocedurer

1.4. I henhold til artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 er de egne indtægter, der skal overdrages til Fællesskabet, de konstaterede fordringer, der er indgået, eller som der er stillet sikkerhed for, og som er opført i et såkaldt A-regnskab. Fordringer, der er konstateret men ikke opført i et A-regnskab i henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1552/89, skal opføres i et særskilt regnskab, det såkaldte B-regnskab. Det drejer sig om fordringer, som ikke er indgået, og som der ikke er stillet sikkerhed for, og hvis medlemsstaterne ønsker det, fordringer, der er stillet sikkerhed for, men som er anfægtet.

1.5. Retten har foretaget stedlig revision i otte medlemsstater (Danmark, Tyskland, Frankrig, Grækenland, Irland, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige). I Danmark er det i henhold til de nationale bestemmelser bogføringsdatoen, der er bestemmende for, hvornår indtægter fra told og afgifter skal overdrages. Principielt skal bogføringen finde sted senest fem arbejdsdage efter datoen for modtagelsen af angivelsen. Under revision i to toldregioner konstateredes det, at denne frist ikke var overholdt i ca. 30 % af tilfældene. Derfor er ca. 10 % af de konstaterede beløb, hvor fristoverskridelsen fandt sted ved udgangen af måneden, blevet overdraget for sent. De centrale toldmyndigheder i Danmark har i deres svar til Rettens bemærkninger forpligtet sig til at overholde de bogføringsfrister, der er fastsat i fællesskabsbestemmelserne.

1.6. I visse tilfælde konstateredes der risici for forsinket inddrivelse af de egne indtægter. I Det Forenede Kongerige foretages afstemningen af importørernes angivelser til bogholderiet og deres angivelser til administrationen under ordningen med periodeangivelser således med betydelige forsinkelser. I oktober 1994 var der kun foretaget afstemning af angivelser indgivet til og med maj måned 1994. I maj 1995 meddelte de britiske myndigheder Retten, at de havde truffet foranstaltninger til at undgå forsinkelser.

1.7. Det særskilte regnskab () (B-regnskabet - jf. punkt 1.4) skal give medlemsstaterne og Kommissionen bedre mulighed for at følge inddrivelsen af de egne indtægter, navnlig hvor der er tale om svig og uregelmæssigheder.

1.8. I to medlemsstater (Grækenland og Det Forenede Kongerige) var det i 1994 nødvendigt at justere saldoen i B-regnskabet for en række kontorer. Endvidere var B-regnskabet stort set ikke blevet kontrolleret, og i visse kontorer (i Det Forenede Kongerige) var det langt fra udtømmende, for der var kun posteret beløb på over 10 000 ECU. I begyndelsen af 1995 påpegede de britiske myndigheder over for de berørte tjenestegrene, at de skulle føre B-regnskabet mere omhyggeligt.

1.9. Ved udgangen af første kvartal af 1993 blev der i Hamborg overført 26 mio. DM vedrørende landbrugsafgifter fra A-regnskabet til B-regnskabet. Overførslen blev foretaget, efter at importøren havde gjort indsigelse mod tariferingen af varerne. Ved undersøgelsen af denne sag konstateredes det, at toldmyndighederne i Hamborg havde indstillet inddrivelsesprocedurerne i marts 1994, men der forelå intet bevis for, at der var stillet krav om sikkerhed for de anfægtede beløb. I henhold til EF-toldkodeksen () (artikel 244) kan toldmyndighederne kun undlade at kræve sikkerhedsstillelse i tilfælde, hvor et sådant krav på grund af debitors situation ville kunne give anledning til alvorlige vanskeligheder af økonomisk eller social karakter. I det foreliggende tilfælde konstateredes det imidlertid, at de ansvarlige myndigheder ikke havde indledt en undersøgelse af, om debitor faktisk risikerede at blive ramt af alvorlige vanskeligheder af økonomisk eller social karakter.

Kontrolprocedurer

1.10. Medlemsstaterne anvender generelt alle almindeligt anerkendte kontrolprocedurer, der bygger på risikoanalyser, når de kontrollerer toldangivelser. I nogle lande foretages der analytiske tests via et edb-system for at efterprøve, om der er overensstemmelse mellem oplysningerne i angivelserne. Medlemsstaternes iværksættelse af kontrolprogrammer og risikoanalysesystemer bør udbygges under hensyntagen til Kommissionens retningslinjer.

1.11. I alle besøgte medlemsstater, er der indført interne kontrolprocedurer ud over kontrollen af individuelle angivelser. I Irland blev hovedparten af de interne kontrolaktiviteter vedrørende traditionelle egne indtægter indstillet midlertidigt fra november 1993, hvor personaleressourcerne blev omfordelt, fordi der var givet skatteamnesti, og de blev først genoptaget i marts 1995.

GENSIDIG BISTAND MELLEM MEDLEMSSTATERNE I BEKÆMPELSEN AF SVIG PÅ TOLDOMRÅDET

Indledning

1.12. Ved Rådets forordning (EØF) nr. 1468/81 af 19. maj 1981 (), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 945/87 af 30. marts 1987 (), er der fastsat regler for gensidig bistand mellem medlemsstaternes toldmyndigheder og for samarbejdet mellem disse og Europa-Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af toldbestemmelserne.

1.13. Retten har undersøgt de problemer, som Kommissionen har været stillet over for i forbindelse med koordineringen og opfølgningen af undersøgelser på fællesskabsniveau, og også problemer i forbindelse med medlemsstaternes gennemførelse af undersøgelser, der tager sigte på at forebygge svig på toldområdet. Disse undersøgelser gennemføres inden for rammerne af den gensidige bistand ().

Iværksættelsen af gensidig bistand

1.14. Det er fastsat i ovennævnte forordning (EØF) nr. 1468/81, at medlemsstaterne yder hinanden direkte gensidig bistand. Det kan ske uden anmodning eller efter anmodning fra den bistandssøgende myndighed, som får meddelt alle oplysninger eller udleveret dokumenter, der har relation til efterforskning og forebyggelse af svig.

1.15. De ansvarlige myndigheder i hver medlemsstat og Kommissionen udveksler også alle relevante oplysninger om varer, som har eller må antages at have indgået i ulovlige transaktioner, og om svigagtige metoder og fremgangsmåder, som er blevet anvendt eller formodes at være blevet anvendt, samt alle oplysninger om eventuelle mangler ved eller huller i de gældende bestemmelser.

1.16. Fra 1988 til 1994 er antallet af sager, hvor der er konstateret eller er mistanke om svig og uregelmæssigheder på toldområdet, og som Kommissionen og medlemsstaterne har udvekslet oplysninger om i henhold til ovennævnte forordning (EØF) nr. 1468/81, steget fra 33 til i alt 534 (114 nye sager i 1994). Kommissionen har på grundlag af statistiske data og data vedrørende told anslået, at disse sager pr. 31.12.1994 i alt vedrørte mere end 600 mio. ECU i traditionelle egne indtægter, heraf ca. 275 mio. ECU alene for 1994, hvilket svarer til ca. 2 % af de traditionelle nettoindtægter, der hvert år opkræves ved Unionens grænser til tredjelande (13 252,2 mio. ECU i 1994) ().

Kommissionens tilsyn med inddrivelser

1.17. Med henblik på tilsynet med de inddrivelser, medlemsstaterne foretager (), registrerer Kommissionen centralt i databasen IRENE () alle tilfælde af svig og uregelmæssigheder, der omfatter egne indtægter på et beløb på over 10 000 ECU. Disse sager får Kommissionen i medfør af artikel 6, stk. 3, i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89, meddelt af medlemsstaterne på »fiches de fraudes« (opgørelser over svig). I princippet er det afslørede tilfælde eller tilfælde, hvor medlemsstaterne har fastslået beløb, som de skal sørge for at få inddrevet og overdraget til Kommissionen. Med henblik på efterfølgende tilsyn med inddrivelserne registrerer Kommissionen også sådanne sager i IRENE-databasen, som behandles inden for rammerne af ordningen med gensidig bistand, dog kun de sager, som har finansielle følger. I januar 1995 var der i alt foretaget ca. 5 000 registreringer i IRENE-databasen, hvoraf omkring 100 vedrørte sager om gensidig bistand (i medfør af forordning (EØF) nr. 1468/81). Blandt disse udvalgte Retten 11 med henblik på revision af sagsakter i Kommissionen.

1.18. Kommissionen har startet et pilotprojekt, som går ud på stikprøvekontrol, hvor stikprøven udvælges efter risikoanalysekriterier. Sigtet er at efterprøve effektiviteten af de nationale systemer til inddrivelse af toldunddragelser. Den har udvalgt fem sager vedrørende gensidig bistand, der repræsenterer den første gruppe varer, der blev behandlet i 1994: oksekød fra østlande, mælkepulver, tun fra Seychellerne, rejer fra Færøerne og tyrkiske fjernsyn. Denne stikprøve repræsenterer ca. 80 mio. ECU i told- og afgiftsunddragelser.

1.19. Tilsynet med inddrivelsessagerne består i, at der med regelmæssige mellemrum fremsendes forespørgsler til medlemsstaterne om de enkelte tilfælde. Medlemsstaterne står så over for det problem, at de skal sammenholde dataene vedrørende anfægtede beløb med tallene i A- og B-regnskaberne (jf. punkt 1.4). Den faktiske besvarelsesperiode er på en til fem måneder. I tabel 1.2 vises stillingen pr. 31. december 1994, for så vidt angår inddrivelser i forbindelse med de fem sager udvalgt af Kommissionen, hvor medlemsstaterne yder hinanden gensidig bistand.

Tilsynet med inddrivelser i medlemsstaterne

1.20. I henhold til artikel 2 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 skal medlemsstaternes kompetente tjenestegrene fastlægge de traditionelle egne indtægter, så snart debitor kendes, og når de kan beregne fordringens størrelse (jf. punkt 1.16). Undersøgelsen af sagerne vedrørende gensidig bistand viser, at medlemsstaterne ikke altid anvender denne bestemmelse (jf. punkt 1.25-1.29). Den 31. december 1994 havde Kommissionen endnu ikke indledt overtrædelsesprocedure mod medlemsstater, der ikke havde fulgt nævnte artikels bestemmelser nøje.

1.21. Svig og uregelmæssigheder forekommer særdeles hyppigt i forbindelse med præferenceordningerne for udviklingslandene og andre præferenceberettigede lande. Kommissionen skal koordinere de foranstaltninger, medlemsstaterne iværksætter, og tilrettelægger tjenesterejser til tredjelande med henblik på administrativt samarbejde og undersøgelser. Disse tjenesterejser gennemføres »efter koordinering og i snævert samarbejde med medlemsstaternes kompetente myndigheder« (). Konklusionerne er i princippet bindende for alle parter.

>TABELPOSITION>

1.22. I de tilfælde, hvor der foreligger begrundet tvivl, og hvor der ikke foreligger et svar fra det pågældende tredjeland inden for en frist på maksimalt 10 måneder, eller hvor svaret ikke indeholder tilstrækkelige oplysninger til at fastslå det pågældende dokuments ægthed eller varernes virkelige oprindelse, skal de pågældende myndigheder i henhold til de gældende bestemmelser (generel toldpræferenceordning - GSP) nægte at indrømme præferencebehandling, medmindre der foreligger force majeure eller ekstraordinære omstændigheder (). I konsekvens heraf bør medlemsstaterne ved udgangen af denne frist på 10 måneder efterfølgende opkræve toldbeløbene vedrørende den pågældende import, i givet fald ved konvertering af eventuelle garantier til endelige betalinger af indførselstold og -afgifter, hvis importen har fundet sted i de tre år, der gik forud for datoen for udstedelse af indtægtsordren, uden at dette i øvrigt berører mulighederne for en eventuel forlængelse af fristen i tilfælde af svig.

1.23. Retten har revideret en sag, der vedrørte import af tun fra Thailand deklareret som konserves af Bonit (Sarda-arter). Sigtet med denne revision var at få belyst den mangel på samarbejde, som Kommissionen og medlemsstaterne blev mødt med i forbindelse med foranstaltninger, der var iværksat for at få bekræftet eller afkræftet gyldigheden af oprindelsescertifikater. Denne sag indgår i en stikprøve af sager, som Kommissionen har udvalgt med henblik på mere indgående opfølgning. I september 1991 aflagde en fællesskabsdelegation (bestående af repræsentanter for Kommissionen, Tyskland og Det Forenede Kongerige) besøg på stedet, og den fastslog, at de produkter (70 000 tons), der var indført i Fællesskabet i perioden 1989-1991 med GSP-oprindelsescertifikater udstedt for konserves af »Bonit (Sarda-arter)«, ikke kunne være fremstillet af denne fisk, fordi den normalt ikke forekommer i thailandsk farvand eller i farvande, der besejles af thailandske fartøjer. På det tidspunkt, da produkterne blev indført i Fællesskabet, kunne den nøjagtige art ikke bestemmes, fordi videnskabelige beviser herfor ikke forelå, men det fremgik med al tydelighed af alle tilgængelige oplysninger - herunder dem, der var indhentet hos de thailandske myndigheder - at der måtte være tale om tunfiskekonserves (der ikke er omfattet af Fællesskabets generelle toldpræferencearrangement, og som derfor skal pålægges 24 % told) og ikke Bonit (Sarda-arter) (der er omfattet af GSP-arrangementet og dermed opfylder betingelserne for præferencesatsen på 18 %).

1.24. Fællesskabsdelegationen anmodede de thailandske myndigheder om at bekræfte, at over 5 000 oprindelsescertifikater var ugyldige, og om at trække dem tilbage. De thailandske myndigheders svar forelå nøjagtigt 10 måneder senere, da den maksimalt tilladte frist udløb, og heri bekræftedes det, at 800 certifikater var ugyldige. Først 15 måneder efter fremsættelsen af anmodningen, og efter at Kommissionen mundtligt havde truet Thailand med udelukkelse af GSP, meddelte de thailandske myndigheder, at de ikke var i stand til at efterprøve gyldigheden af de øvrige certifikater.

1.25. De berørte importerende medlemsstater (Danmark, Tyskland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige) meddelte i maj 1993, at de af forskellige årsager først ved udgangen af 1992, altså over et år efter at de regelstridige forhold var konstateret på stedet, havde indledt inddrivelsesforanstaltninger over for tredjelande. I Det Forenede Kongerige har traditionelle egne indtægter for et beløb, som Retten på grundlag af Kommissionens oplysninger anslår til at overstige 1 mio. ECU, ikke kunnet inddrives på grund af fordringernes forældelse. I januar 1995 var Kommissionen endnu ikke i stand til at sætte tal på de indtægtstab, der pr. 31. december 1994 kunne konstateres i de øvrige medlemsstater.

1.26. I sagen vedrørende import af tun fra Seychellerne bestod det regelstridige forhold i, at der var iblandet tun, som ikke havde oprindelsesstatus, i konserves, der blev eksporteret til Fællesskabet. Unddragelserne af egne indtægter blev i dette tilfælde anslået til 1,5 mio. ECU. Fællesskabsdelegationen meddelte i maj 1993 de importerende medlemsstater (Belgien, Frankrig, Irland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige) resultaterne af den stedlige kontrol i december 1992, og de blev i den forbindelse opfordret til at inddrive beløbene.

1.27. I Belgien blev inddrivelsesproceduren først indledt i december 1993. Samtidig meddelte de britiske myndigheder Kommissionen, at de havde suspenderet inddrivelserne under hensyntagen til en henvendelse, som Seychellernes regering havde rettet til Kommissionen (). Irland indtog samme holdning. I juli 1994 var inddrivelsesproceduren endnu ikke indledt i Frankrig, som var mest berørt af denne import.

1.28. Sagen vedrørende import af tyrkiske fjernsyn viser, hvor langsommelig beslutningsprocessen i Kommissionen er. De berørte medlemsstater (samtlige medlemsstater bortset fra Irland og Luxembourg) var af Kommissionen blevet informeret om, at den havde mistanke om, at der siden 1988 havde fundet ulovlige transaktioner sted. Ulovligheden bestod i, at visse fjernsynsapparater indeholdt importerede komponenter, som de tyrkiske myndigheder hverken havde opkrævet tyrkisk told eller udligningstold svarende til fællesskabstolden for, da de færdige produkter blev eksporteret til Fællesskabet. Følgelig var produkterne ikke overgået til fri omsætning i Tyrkiet, da de blev indført i Fællesskabets toldområde, og de opfyldte ikke betingelserne i aftalen om toldpræferenceordningen. Der blev således unddraget told til et samlet beløb, der blev anslået til 45 mio. ECU. De tyrkiske myndigheder var ikke samarbejdsvillige og nægtede i to år at modtage Fællesskabets undersøgelsesdelegation, og derfor erkendte de tyrkiske myndigheder først i februar 1993 ulovligheden. Beviserne for varernes toldmæssige stilling blev først tilvejebragt under Fællesskabets undersøgelsesdelegations besøg på stedet i oktober/november 1993.

1.29. Medlemsstaterne indførte derefter krav om, at der herefter skulle stilles sikkerhed i forbindelse med import af tyrkiske fjernsynsapparater. Men efteropkrævningen af ikke forældet toldskyld blev udskudt i yderligere halvandet år på grund af uoverensstemmende opfattelse mellem Kommissionen og medlemsstaterne om disse inddrivelser. Komissionen afsluttede faktisk først sagen den 25. november 1994, da den opfordrede medlemsstaterne til at inddrive beløbene. Ca. 30 mio. ECU vedrørende importtransaktioner gennemført i perioden 1987-1991 er gået tabt som følge af forældelse. Da Rettens undersøgelse fandt sted (i december 1994), var der stadig ikke truffet afgørelse om ca. 15 mio. ECU vedrørende importtransaktioner gennemført i perioden 1992-1994.

Fællesskabstoldregulativerne bør forbedres

1.30. Rettens analyse af sagerne vedrørende gensidig bistand og af de problemer, der opstår i forbindelse med inddrivelser, viser, at fællesskabstoldregulativerne bør forbedres på visse områder for at sikre en mere effektiv beskyttelse af de egne indtægter. De områder, der især trænger til forbedring, vedrører forældelse, garantistillelse efter varernes frigivelse, garantistillelse i forbindelse med fællesskabsforsendelse og reglerne for, hvor længe myndighederne skal opbevare de dokumenter, der er nødvendige til efterprøvelse af oprindelsescertifikater.

Forældelse

1.31. I henhold til EF-toldkodeksens artikel 221, stk. 3, forældes toldskyld i al almindelighed tre år efter, at den er opstået. Denne frist kan kun forlænges, når medlemsstaternes toldmyndigheder ikke har været i stand til at fastsætte det nøjagtige efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb på grund af en handling, der kan give anledning til strafferetlig forfølgning, og forudsat, at den nationale lovgivning giver hjemmel hertil.

1.32. Der findes ikke nogen bestemmelser i EF-toldkodeksen om, hvornår forældelsesbestemmelserne kan ophæves, eller hvornår beløbet for de anslåede fordringer kan bogføres. Retten mener, at der bør være mulighed herfor, navnlig i de tilfælde, hvor der indledes en undersøgelse af transaktioner, som antages at være regelstridige eller svigagtige, og senest på det tidspunkt, hvor mistanken viser sig begrundet.

1.33. I flere medlemsstater åbner den nationale lovgivning mulighed for at ophæve forældelsesfristen. Denne mulighed findes ikke i Det Forenede Kongerige, og heller ikke i Danmark. I øvrigt indrømmer Det Forenede Kongerige kun en længere frist, når den pågældende sag i realiteten har givet anledning til strafferetlig forfølgning. Medlemsstaternes forskellige praksis kan medføre ulige behandling og fordrejning i samhandelen, hvilket er uforeneligt med principperne for det indre marked.

Ingen sikkerhedsstillelse i forbindelse med efterkontrol

1.34. I henhold til artikel 248, stk. 1, i gennemførelsesbestemmelserne til EF-toldkodeksen kan toldmyndighederne, »når de skønner, at den kontrol, de har iværksat, vil kunne føre til fastsættelse af et højere importafgiftsbeløb end det, der følger af oplysningerne i angivelsen, kræve, at der stilles sikkerhed« ().

1.35. Denne bestemmelse gælder kun på det tidspunkt, hvor fortoldningsformaliteterne gennemføres. Toldforskrifterne åbner ikke mulighed for at kræve sikkerhedsstillelse for varer, der er frigivet, når toldmyndighederne skønner, at den efterkontrol, de har foretaget eller vil foretage, vil kunne føre til fastsættelse af et højere importafgiftsbeløb. Konsekvensen heraf er, at det i sidste ende kan blive umuligt at inddrive tolden, fordi debitor er insolvent - hvilket han kan være blevet i den periode, undersøgelsen har fundet sted.

Utilstrækkelig sikkerhedsstillelse ved fællesskabsforsendelse

1.36. Med en samlet kaution kan den person, der er dækket af kautionen, samtidig foretage et ubegrænset antal forsendelser ad landevej. Overtrædes de gældende regler for fællesskabsforsendelse, dækker den samlede kaution ofte ikke i tilstrækkelig grad risiciene. Toldmyndighedernes undersøgelser kan nemlig vare flere måneder, til tider op til tre år, før de fører til resultater eller afsluttes. Fra det tidspunkt, hvor der opstår formodning om regelstridige forhold, og indtil de dertil svarende skyldige toldbeløb inddrives, kræves der i dag imidlertid ikke stillet supplerende kaution. Deraf følger, at når der gennemføres nye transaktioner under den samlede kaution, der allerede dækker en del eller endog samtlige tidligere gennemførte transaktioner, som ikke er færdigbehandlede, vil der være en manko eller transaktioner, som i realiteten ikke er dækket af en kaution.

1.37. Der gælder i øvrigt særlige regler om sikkerhedsstillelse for produkter, der indebærer øget risiko, fordi der står store toldbeløb på spil, når varerne henføres under proceduren for fællesskabsforsendelse. Toldregulativerne omfatter tre forskellige lister over varer, der indebærer øget risiko: listen over varer, ved hvis forsendelse en forhøjelse af den faste kaution kan komme i betragtning; listen over varer, ved hvis forsendelse der sker en forhøjelse af den samlede kaution (); og listen over varer, for hvilke fritagelse for sikkerhedsstillelse ikke gælder. Fordi der i fællesskabsreglerne findes tre forskellige lister over det foreskrevne garantiniveau (jf. tabel 1.3), er der risiko for, at dette garantiniveau varierer betydeligt for et og samme produkt, alt efter hvilken garantiform der er valgt. I tilfælde af uregelmæssigheder eller svig kan det få negative følger for Fællesskabernes finansielle midler.

Opbevaring af bilag

1.38. Under visse præferenceordninger skal det land, der udsteder oprindelsescertifikat, med henblik på efterkontrol opbevare kopi af dette certifikat og de relevante eksportdokumenter i mindst to år. Der er ikke overensstemmelse mellem denne bestemmelse om, at dokumenter skal opbevares i to år, og forældelsesreglen på tre år. Det er nemlig muligt at fremlægge et oprindelsescertifikat, der er udstedt flere måneder tidigere, for indførselsstatens toldmyndigheder (f.eks. ti måneder tidligere () for landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS) samt for de lande, der er omfattet af den generelle toldpræferenceordning (GSP)). Tager man denne frist på ti måneder med i betragtning, bør opbevarelsesperioden være tre år og ti måneder.

Kommissionen fører ikke tilsyn med de nationale inddrivelsesinstrumenter

1.39. Resultatet af inddrivelsesforanstaltningerne i tilfælde, hvor der er konstateret uregelmæssigheder eller svig, afhænger direkte af omfanget og arten af hver medlemsstats egne juridiske instrumenter. Afgørende for resultatet er navnlig, om det er muligt at suspendere eller midlertidigt ophæve forældelsesfristen, om beløbet for den formodede toldskyld kan fastlægges, om der kan indrømmes en længere frist end tre år, eller om det kan forhindres, at en allerede konstateret toldskyld forældes, samt om det er muligt at stille krav om sikkerhedsstillelse i tilfælde af, at der i forbindelse med efterkontrol er opstået begrundet tvivl.

1.40. Kommissionen har stadigvæk ikke en oversigt over de juridiske instrumenter, hver medlemsstat råder over. Det er derfor vanskeligt for Kommissionen at kontrollere, hvordan en medlemsstat opfylder sine forpligtelser med hensyn til inddrivelse, før den i givet fald indleder overtrædelsesprocedure mod den pågældende medlemsstat.

Konklusion om gensidig bistand i forbindelse med bekæmpelse af svig på toldområdet

1.41. De undersøgelser, medlemsstaterne iværksætter inden for rammerne af den gensidige bistand i forbindelse med bekæmpelse af svig og uregelmæssigheder på toldområdet, vil kun få et positivt resultat, hvis de fører til, at de skyldige beløb faktisk inddrives inden for en rimelig frist.

1.42. Tilsynet med inddrivelser er ikke fyldestgørende. Kommissionen kan ikke hurtigt og præcist indhente oplysninger om, hvor langt fremme medlemsstaterne er med de inddrivelser, de skal foretage. Databasen IRENE er et overordentligt nyttigt værktøj til informationssøgning, men i forbindelse med inddrivelser er den stadig ikke god nok. Skal IRENE udnyttes mere effektivt, skal det i samarbejde med medlemsstaterne sikres, at de finansielle oplysninger, som er registreret i den, ajourføres systematisk og regelmæssigt.

1.43. I medlemsstaterne opkræves told i henhold til den nationale lovgivning, og Komissionen bør systematisk efterprøve, om de nationale bestemmelser opfylder kravene i fællesskabsbestemmelserne. I øvrigt er det i forbindelse med fællesskabsforordninger og præferenceaftaler (og -ordninger) med tredjelande op til Kommissionen at foreslå forbedringer af de gældende bestemmelser, og sådanne forbedringer er absolut nødvendige for at sikre en bedre beskyttelse af Unionens traditionelle egne indtægter mod svig og omgåelse af de gældende regler.

1.44. I henhold til EF-traktatens artikel 209 A, der omhandler beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser mod svig, skal Kommissionen drage omsorg for, at der etableres et snævert, løbende samarbejde mellem de nationale toldmyndigheder. Disse myndigheder spiller i samarbejde med Kommissionen en afgørende rolle i bekæmpelsen af svig og omgåelse af de gældende regler, der er til skade for Den Europæiske Unions (EU) finansielle interesser.

PROCEDUREN FOR FÆLLESSKABSFORSENDELSE

Indledning

1.45. Under proceduren for fællesskabsforsendelse skelnes der mellem intern forsendelse og ekstern forsendelse. Ved proceduren for intern forsendelse kan fællesskabsvarer uden ændring af deres toldmæssige status forsendes fra et sted til et andet inden for EUs toldområde gennem et tredjelands område. Proceduren for ekstern forsendelse åbner mulighed for forsendelse fra et sted til et andet inden for EUs toldområde dels af ikke-fællesskabsvarer, uden at de pålægges importafgifter eller omfattes af handelspolitiske foranstaltninger, dels af fællesskabsvarer, der er omfattet af foranstaltninger, der kræver, at disse varer efter diverse toldformaliteter udføres til tredjelande. I konsekvens heraf kan ikke-fællesskabsvarer under proceduren for ekstern forsendelse få adgang til Den Europæiske Unions område og transporteres igennem Den Europæiske Unions område til et endeligt bestemmelsessted i et tredjeland, eller de kan transporteres til et endeligt bestemmelsessted i en medlemsstat, hvor de overgår til fri omsætning eller angives til en anden toldmæssig bestemmelse. Proceduren for ekstern forsendelse tager bl.a. sigte på at sikre inkasseringen af eventuelle skyldige toldbeløb vedrørende importtold på varer fra tredjelande, der er underlagt denne ordning. Proceduren anvendes også inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik til at sikre, at der først udbetales restitutioner, når varernes bestemmelse er godkendt (eksport).

1.46. Siden den 1. januar 1993 har varer, der transporteres fra et sted til et andet inden for EUs område under proceduren for fællesskabsforsendelse, passeret de interne grænser uden kontrol. På det endelige bestemmelsessted undergives de efter betaling af importtold og importafgifter en anden toldprocedure, normalt proceduren for overgang til fri omsætning. Told og landbrugsafgifter opkræves af de varer, der forsendes, enten når de ankommer til det endelige bestemmelsessted og undergives en toldprocedure, der omfatter opkrævning af told og afgifter, eller, hvis T1-angivelsen ikke er blevet færdigbehandlet inden for den foreskrevne frist, når de inddrives.

1.47. Kommissionen har i sin meddelelse »Svig i forbindelse med forsendelsesproceduren« () anslået antallet af forsendelser til ca. 18 mio. Størstedelen af disse forsendelser afvikles i henhold til de gældende fællesskabsforskrifter, men ca. 1 mio. forsendelser færdigbehandles ikke forskriftsmæssigt og behandles inden for rammerne af en efterlysningsprocedure. Kommissionen skønner, at told- og afgiftsunddragelser under proceduren for fællesskabsforsendelse fra 1990 til udgangen af 1994 har udgjort 750 mio. ECU, hvoraf 320 mio. ECU vedrører traditionelle egne indtægter og 430 mio. ECU vedrører moms og punktafgifter. For fællesskabsbudgettet har den negative nettoeffekt været ca. 300 mio. ECU. Siden 1990 er antallet af inddrivelser foranlediget af efterlysninger (jf. punkt 1.56-1.61) vedrørende færdigbehandlingen af forsendelsestransaktioner steget. Også antallet af uregelmæssigheder og svig begået under proceduren for fællesskabsforsendelse er steget, og den negative finansielle effekt, som dette kan få for Fællesskabet og medlemsstaterne, anslås af Kommissionen til fremover at ville andrage ca. 200 mio. ECU om året.

1.48. Efter indførelsen af det indre marked er proceduren for fællesskabsforsendelse stadig en af grundpillerne i Toldunionen, og denne procedure bør også fremover fungere effektivt. I de senere år har der imidlertid kunnet konstateres visse mangler, navnlig ved kontrollen af forsendelseproceduren, som medlemsstaternes forvaltninger ikke prioriterer tilstrækkeligt højt (jf. punkt 1.55-1.61, 1.64-1.67 og 1.82-1.85). Disse mangler har gjort forsendelsesproceduren mere sårbar over for svig. Derfor bør de alvorlige problemer, der kan opstå med svig i forbindelse med denne procedure, følges meget opmærksomt. Kommissionen gør i »Meddelelse om svig i forbindelse med forsendelsesproceduren« opmærksom på, at de svigagtige forsendelser hovedsagelig vedrører varer, der er pålagt høje afgifter eller er meget »lønsomme« som følge af beskyttelsesniveauet inden for fællesskabspolitikkerne. Svig i forbindelse med forsendelsesordningen viser sig navnlig ved,

i) at varer ikke frembydes ved bestemmelsesstedet, men bringes i fri omsætning i Fællesskabet uden betaling af told og afgifter (jf. punkt 1.82)

ii) at det foregives, at en forsendelse er blevet frembudt ved bestemmelsesstedet, f.eks. ved brug af stjålne eller forfalskede toldstempler.

1.49. I 1994 aflagde Retten besøg i seks medlemsstater (Tyskland, Grækenland, Frankrig, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige) for at undersøge, hvorledes toldproceduren for fællesskabsforsendelse fungerer (), herunder navnlig procedurerne for færdigbehandling af angivelser og inddrivelse i tilfælde af uregelmæssigheder. Endvidere undersøgtes de toldprocedurer, der anvendes, før varer henføres under forsendelsesproceduren.

Varer, der indføres i Den Europæiske Unions toldområde, angives for sent til toldmæssig bestemmelse eller anvendelse

1.50. Varer, der føres ind i EUs toldområder, er straks ved indførslen undergivet toldtilsyn (), og de skal frembydes for toldvæsenet af importøren, speditøren eller transitspeditøren. Senest den første arbejdsdag efter den dag, hvor varerne er blevet frembudt for toldvæsenet, skal der indgives en summarisk angivelse af de varer, som frembydes for toldvæsenet (). Når denne angivelse er indgivet, skal de frembudte varer angives til en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse eller have en toldmæssig status senest 45 dage fra indgivelsen af angivelsen, for så vidt angår varer, der forsendes ad søvejen, og senest 20 dage fra indgivelsen, for så vidt angår varer, der forsendes ad anden vej (). Så længe de frembudte varer ikke er blevet angivet til toldmæssig bestemmelse eller anvendelse, har de status som varer under midlertidig opbevaring (). Varer under midlertidig opbevaring må kun befinde sig på steder, der er godkendt af toldmyndighederne, og på betingelser, som disse fastsætter (). Når de foreskrevne formaliteter ikke er overholdt, træffer toldmyndighederne straks alle nødvendige foranstaltninger, herunder salg af de pågældende varer ().

1.51. Fristen på 20 dage for forsendelser ad luftvejen overholdes i praksis ikke altid. I Tyskland (Frankfurt lufthavn) bogfører toldmyndighederne importtolden på grundlag af den summariske angivelse, uden at varerne er angivet for toldvæsenet til en toldmæssig bestemmelse efter den foreskrevne procedure. For hundredevis af varepartier er den skyldige importtold således først blevet opkrævet et år eller endog halvandet år efter datoen for disse varers indførsel i EUs toldområde. Tilsvarende forsinkelser er konstateret i Italien (op til 18 måneder i Malpensa) og i Det Forenede Kongerige (op til otte måneder i Heathrow).

1.52. I Genova overskrides fristen på 45 dage for forsendelser ad søvejen systematisk. I Napoli bliver omkring 3 000 containere med varer under midlertidig opbevaring ikke engang opbevaret på et lager godkendt af toldmyndighederne, men i en containerpark, som toldmyndighederne har nægtet at godkende, fordi de ikke kunne garantere fyldestgørende kontrol. Kontrollen ved varernes ankomst til og afgang fra containerne er fuldstændig utilstrækkelig. Toldmyndighederne har senest sammenholdt lagerlister og ladningsmanifester i marts 1993, og denne sammenholdelse vedrørte regnskabsåret 1988.

1.53. I Det Forenede Kongerige konstateredes der også forsinkelser i sammenholdelserne af lagertilgang og lagerafgang for varer under midlertidig opbevaring (op til et år i Felixstowe). Konsekvenserne af de konstaterede forhold for inkasseringen af egne indtægter kan bl.a. af de grunde, der anføres i punkt 1.68, ikke evalueres.

Proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse

Anvendelse af proceduren for ekstern forsendelse

1.54. Retten gjorde i årsberetningen for regnskabsåret 1987 opmærksom på, at det havde negativ effekt på de egne indtægter, at efterlysningsanmodninger besvares for sent eller slet ikke besvares (). I meddelelsen af 29. marts 1995 om »Svig i forbindelse med forsendelsesproceduren« fastslår Kommissionen på ny med bekymring, at »forsendelsesordningerne... nu er i krise..« »Kvaliteten af denne kontrol er til stadighed faldet i de seneste år.« »Undersøgelsesprocedurer vedrørende uafsluttede forsendelser indledes ikke på et tilstrækkeligt tidligt stadium og gennemføres ikke med tilstrækkelig prioritet og kraft. Lovgivningen og de administrative bestemmelser anvendes ikke altid i medlemsstaterne på en såden måde, at der sikres en god forvaltning. Konsekvenserne er, at svig i en given del af systemet sætter hele systemet på spil.«

1.55. I de seks besøgte medlemsstater konstaterede Retten endvidere, at som følge af forsinkelser på alle niveauer i toldforvaltningerne var de tilsvarende egne indtægter blevet inkasseret med forsinkelser, som i visse tilfælde var på tre år.

1.56. I Nederlandene fremgik det af de foreliggende statistikker over forsendelser via Rotterdams havn (ca. 600 000 transaktioner pr. år), at ca. seks måneder efter registreringen af forsendelsesangivelsen var i ca. 3 % af tilfældene den pågældende transaktion stadig ikke færdigbehandlet, selv om afgangstoldstedet skal indlede efterlysningsprocedure allerede efter fire måneder. Det er grunden til, at der ved iværksættelsen af visse procedurer (f.eks. afsendelse af en efterlysningsanmodning) i forbindelse med frister tages hensyn til de faktiske forsinkelser, som afgangstoldstedet () har konstateret (f.eks. to måneder), og det er en overtrædelse af de gældende regler.

1.57. I Tyskland konstaterede Retten på grundlag af en stikprøve fra to forskellige toldkontorer, at ca. 85 % af opkrævningerne var foretaget hos modtagere af varer, som i strid med toldforskrifterne ikke var blevet fremlagt for toldmyndighederne på bestemmelsesstedet (). Et af de besøgte toldsteder anførte i øvrigt, at manglende personale var årsagen til, at det i ni måneder systematisk havde undladt at besvare efterlysningsanmodninger. På andre toldsteder stilles efterlysninger i bero i et år eller mere, når modtageren af efterlysningsanmodningen (f.eks. bestemmelsesstedet eller den hovedforpligtede ()) ikke reagerer på den første anmodning. På et andet toldsted var 16 219 efterlysningsanmodninger ikke blevet ekspederet, heraf gik 9 439 næsten to år tilbage. Ca. 10 % af disse anmodninger var ved at blive behandlet af myndighederne. I visse tilfælde bliver sagsakter oversendt fra det ene toldkontor til det andet med så store forsinkelser, at fristerne i henhold til toldforskrifterne ikke længere kan overholdes, med mindre der gøres en ekstra indsats.

1.58. I Grækenland konstaterede Retten, at myndighederne var ti måneder bagud med at besvare flere tusinde efterlysningsanmodninger om den toldmæssige bestemmelse af varer, der var omfattet af proceduren for fællesskabsforsendelse. Visse toldsteder anvender deres egne regler for frister, som er i strid med fællesskabsforskrifterne og med de nationale toldmyndigheders instrukser. En ikke ubetydelig mængde varer omfattet af proceduren for fællesskabsforsendelse, er såkaldte følsomme varer (tobak og alkohol).

1.59. I Frankrig var der indgået færre efterlysningsanmodninger, men der var alligevel eksempler på anmodninger, der havde henligget ubesvaret i mere end et år. Det skyldes hovedsagelig, at der først iværksættes undersøgelser fire til seks måneder efter modtagelsen af efterlysningsanmodningen. Bemærkningerne om den tid, der gik før toldbestemmelsesstedet indledte efterlysningsprocedurerne, blev efter revisionen sendt til den pågældende medlemsstat, som i sit svar forpligtede sig til at træffe de fornødne foranstaltninger til forbedring af situationen.

1.60. I Italien (Napoli) konstateredes der forsinkelser på otte-ni måneder i de forskellige faser af procedurerne for efterlysning eller inddrivelse.

1.61. I Det Forenede Kongerige henlå flere hundrede efterlysningsanmodninger, som det centrale kontrolkontor havde medtaget fra afgangsstederne, i op til syv måneder uden besvarelse, eller før de blev videresendt til bestemmelsesstedet.

Opkrævning af egne indtægter

1.62. Den medlemsstat, som afgangsstedet henhører under, eller som grænseovergangsstedet ved indpassagen til Fællesskabet henhører under, opkræver i tilfælde af uregelmæssigheder importafgifter og andre afgifter for de varer, der er omfattet af proceduren for fællesskabsforsendelse, i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne eller de nationale bestemmelser (), medmindre det kan fastslås, at overtrædelsen eller uregelmæssigheden er begået i en anden medlemsstat. I så fald inddriver den pågældende medlemsstat de skyldige beløb. Afgangsstedet underretter så hurtigt som muligt, men under alle omstændigheder inden udgangen af den elvte måned efter varernes henførelse under proceduren for fællesskabsforsendelse, den hovedansvarlige om, at forsendelsesangivelsen ikke er færdigbehandlet (). Kan den hovedansvarlige ikke inden for en frist på tre måneder føre bevis for, at forsendelsen er gennemført forskriftsmæssigt, eller påvise, hvor overtrædelsen eller uregelmæssigheden faktisk er begået, indleder afgangsstedet procedurerne for inddrivelse af de afgifter, der skulle have været betalt på importtidspunktet.

1.63. For varer henført under proceduren for fællesskabsforsendelse ad landevej skal den hovedansvarlige stille sikkerhed for betaling af importafgifter og andre afgifter (). Kautionisten frigøres for sine forpligtelser efter udløbet af en frist på 12 måneder at regne fra den dato, hvor forsendelsesangivelsen (dokument T1) registreres, når afgangsmedlemsstatens toldmyndigheder inden for disse 12 måneder ikke har underrettet ham om, at T1-angivelsen ikke er blevet færdigbehandlet. Endvidere frigøres kautionisten for sine forpligtelser, når han inden for en frist på tre år at regne fra datoen for T1-angivelsens registrering ikke har modtaget meddelelse om de beløb, han hæfter for. Der kan stilles sikkerhed i form af enkeltkaution, fast kaution eller samlet kaution.

1.64. I Tyskland springer visse toldsteder de led i proceduren over, der omfatter inddrivelse af det skyldige beløb hos den hovedforpligtede. De skyldige beløb inddrives hovedsageligt først ved udgangen af den treårige garantiperiode, og man gør ikke meget for at inddrive dem hos den hovedforpligtede eller hos andre involverede parter (importører eller modtagere af varerne) ved udgangen af det første år, efter at varerne er blevet undergivet proceduren for fællesskabsforsendelse. Deraf følger, at der i forbindelse med flere hundrede forsendelsestransaktioner, som ikke er færdigbehandlede, først bliver foretaget inddrivelse så sent som tre år efter, at varerne er blevet undergivet proceduren for fællesskabsforsendelse. På et toldkontor i Tyskland, hvor Rettens revisorer aflagde besøg, konstaterede de, at der i 5 % af de undersøgte sager ikke var blevet givet meddelelse til kautionisten inden for fristen på tre år om, at T1-angivelsen ikke var færdigbehandlet. Følgelig var kautionisten blevet frigjort for sine forpligtelser, selv om T1-dokumenterne ikke var blevet færdigbehandlet.

1.65. I Italien (Malpensa) indledes inddrivelser med op til fire måneders forsinkelse efter modtagelsen af bestemmelsesstedets svar.

1.66. I Nederlandene (Schiphol) overføres der hvert halve år data fra et edb-system til et andet, og i den forbindelse afvises ca. 100 angivelser, som ikke er færdigbehandlede (112 angivelser i første halvår af 1994). De afvises, fordi fejl begået ved indlæsningen af dataene om angivelserne ikke er blevet rettet. Det vides ikke, hvor mange angivelser der afvises og i sidste ende ikke færdigbehandles.

1.67. I Grækenland anvendes fællesskabsproceduren for fællesskabsforsendelse kun i de tilfælde, hvor varerne transporteres til en anden EU-medlemsstat. I alle andre tilfælde, og ofte i strid med fællesskabsreglerne, anvender de græske toldmyndigheder en anden procedure for forsendelse, i henhold til hvilken der ikke skal stilles kaution. Flere hundrede angivelser, som er blevet behandlet under disse andre forsendelsesprocedurer, er ikke blevet færdigbehandlet, og dermed kan de tilsvarende egne indtægter ikke opkræves. Under besøget i november 1994 fik revisorerne ikke adgang til sagsakterne vedrørende angivelser behandlet under proceduren for fællesskabsforsendelse, hvor varerne var blevet udskibet fra havnen i Thessaloniki med Grækenlands nordlige nabolande som bestemmelsested. Efter anmodning fra Retten fremsendte de græske myndigheder i april 1995 en række sagsakter, og en undersøgelse heraf viser, at afgangsstedet i Thessaloniki i begyndelsen af november 1994 (hvor revisorernes besøg fandt sted) havde indledt procedurerne for efterlysningsanmodninger vedrørende de ikke færdigbehandlede angivelser fra 1993 og 1994.

Kvaliteten af oplysningerne i forsendelsesangivelserne (T1-angivelserne)

1.68. Når de oplysninger, der er nødvendige til fastsættelse af importafgiftsbeløbene, ikke kan indhentes hos den hovedforpligtede eller hos en anden debitor, vanskeliggøres efterforskningen af sådanne oplysninger med henblik på fastsættelse af toldskylden ofte af, at der ikke findes tilstrækkeligt præcise og detaljerede oplysninger om de pågældende varer i forsendelsesangivelserne. Dels er de rubrikker, der skal udfyldes på forsendelsesangivelsen, begrænset til et absolut minimum, dels gør speditører eller transitspeditører sig ikke særlig megen umage for at give de få oplysninger, der anmodes om. Ofte anføres koden i den kombinerede nomenklatur ikke på angivelserne. Bestemmelsesstedet er ofte forkert angivet eller upræcist beskrevet, og det medfører ofte forsinkelser i efterforskningen vedrørende forsendelser af varer fra de store europæiske havne (Rotterdam, Hamborg, Felixstowe og Le Havre), hvor mere end et toldkontor varetager toldkontrollen. Upræcise beskrivelser af bestemmelsesstedet har resulteret i, at 35 % af de efterlysningsanmodninger, som et toldkontor, Retten besøgte i Hamburg, havde modtaget, ikke vedrørte dette kontor.

Den forenklede procedure for eksterne fællesskabsforsendelser

1.69. De fleste forsendelser ad luftvejen eller ad søvejen gennemføres uden garantistillelse inden for rammerne af toldforskrifternes bestemmelser om forenklede procedurer. De forenklede procedurer kan anvendes på to måder. I det første tilfælde skal de varer, der forsendes efter proceduren for intern fællesskabsforsendelse eller ekstern fællesskabsforsendelse, opføres på hver sit manifest (transportdokumenter) vedrørende hver forsendelseskategori (den forenklede procedure I). I det andet tilfælde kan brugerne af ordningerne (flyselskaber eller rederier) for at forenkle visse fremgangsmåder ved regelmæssige transporter i større målestok transportere varerne fra et sted til et andet uden toldkontrol, når forsendelsen finder sted (). Rettens undersøgelse har omfattet denne sidste forenklede procedure, som store luftfartsselskaber og rederier har valgt at anvende.

Risici forbundet med at fastslå den toldmæssige status for varer, der frembydes for toldvæsenet (proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse)

1.70. I Det Forenede Kongerige (Felixstowe og Ipswich) konstateredes der en vis usikkerhed med hensyn til ansvarsfordelingen mellem de forskellige toldsteder for kontrollen af brugerne af denne forenklede procedure i havnene. Kontrollen er ikke som fastsat i fællesskabsbestemmelserne baseret på en risikoanalyse. Det skal i særdeleshed anføres, at når der gives tilladelse til at anvende den forenklede procedure, foretages der, efter at tilladelsen er givet, ikke kontrol inden for en relativt kort frist med henblik på at efterprøve, om ordningen fungerer tilfredsstillende. Når kontrollen har givet grundlag for at indhente supplerende oplysninger, føres sådanne undersøgelser ikke altid til ende, eller de giver ingen resultater.

1.71. I Tyskland (Frankfurt) var der i adskillige tilfælde foretaget håndskrevne rettelser i oplysningerne om varernes oprindelse i manifesterne eller fragtbrevene, men det kunne ikke konstateres, hvem der havde foretaget disse rettelser. I visse tilfælde var der i de samme fragtbreve på to forskellige steder angivet modstridende oplysninger om varernes oprindelse. Oprindelsesangivelsen på dette dokument udløser imidlertid i givet fald opkrævning af egne indtægter til Fællesskaberne.

1.72. I Italien (Malpensa) efterprøvede Retten oprindelsen af varerne i ti forsendelser, der var udtaget af et parti på 20. For otte forsendelsers vedkommende var det angivet, at varerne havde fællesskabsoprindelse, men disse varer havde oprindelse i tredjelande.

1.73. I Grækenland (Athens internationale lufthavn) følger toldmyndighederne de traditionelle procedurer, når de kontrollerer varer, som elleve luftfragtselskaber forsender efter den forenklede procedure. Når varer derimod transporteres af kurertjenester, efterprøves deres oprindelse ikke, hvis de er angivet som havende fællesskabsoprindelse. En fejl begået af afgangslufthavnen kan således have negative følger for Fællesskabernes egne indtægter.

1.74. I Det Forenede Kongerige (Heathrow) konstateredes der ved den efterfølgende kontrol, som til dels kun var koncentreret om importtransaktioner, en række fejl, som medførte justeringer. Toldmyndighederne følger imidlertid ikke op på resultaterne af kontrollen.

1.75. I Nederlandene (Rotterdam) konstaterede Rettens revisorer i et antal tilfælde, at oplysningerne om fællesskabsoprindelsen for varer, som transporteredes fra spanske eller portugisiske havne ad søvejen efter den forenklede procedure, ikke var i overensstemmelse med de oplysninger, der var anført på forsendelsesdokumenterne, som var fremsendt særskilt pr. post. Ankommer de pr. post fremsendte dokumenter, efter at varerne har forladt toldkontrollen, føres varerne ind i Fællesskabets toldområde, uden at der opkræves egne indtægter, fordi forsendelsesdokumenterne ikke er færdigbehandlet.

1.76. I samtlige besøgte medlemsstater (jf. punkt 1.49) konstaterede Retten, at toldmyndighederne generelt undlader at foretage tilsyn med eller kontrol af de forsendelsestransaktioner, der gennemføres efter den forenklede procedure. I henhold til fællesskabsbestemmelserne skal de nationale myndigheder udarbejde nationale kontrolprogrammer, og de mål, der var fastlagt i disse programmer for, hvor hyppigt der skulle foretages efterkontrol efter fortoldning, der almindeligvis gennemføres uden forudgående risikoanalyse, og for, hvor stort et antal transaktioner der skulle efterprøves, var ikke opfyldt.

1.77. Kommissionen anførte i sit svar til Rettens bemærkninger i årsberetningen for regnskabsåret 1993 om efterkontrol efter fortoldning, at en effektiv kontrol skal være baseret på en risikoanalyse, og at der i gennemførelsesbestemmelserne til toldkodeksen allerede er fastlagt en sådan metode for kontrollen med transitoperationer til søs og i luften.

1.78. Retten fastslår, at den af Kommissionen nævnte efterkontrol allerhøjest kan tjene som eksempel i teorien. For så vidt angår den efterkontrol, som Kommissionen her omtalte, og som bør omfatte transittransaktioner, lod de procedurer, de besøgte medlemsstater havde taget i anvendelse, meget tilbage at ønske.

Informatisering af fællesskabsforsendelsesproceduren

1.79. Ifølge planerne skal fælleskabsforsendelser overgå til edb fra 1998. Retten anbefalede allerede i årsberetningen for regnskabsåret 1987 overgang til edb, og Kommissionen erkendte dengang, at det var vigtigt. Nu indgår overgang til edb endelig som et af de prioriterede punkter i Kommissionens arbejdsprogram for 1994 til bekæmpelse af svig ().

1.80. Efter overgang til edb vil svig og uregelmæssigheder begået inden for rammerne af Fællesskabets procedure for fælleskabsforsendelse hurtigere blive bragt frem i lyset end hidtil, hvor det har været vanskeligt at påvise sådanne forhold og retsforfølge dem, fordi de nationale myndigheder ikke har overholdt frister og procedurer for efterforskning og opfølgning. Retten understreger, at det er uomgængeligt nødvendigt, at der oprettes et sådant net, men den mener ikke, at edb-registrering af de data, der skal fremsendes under proceduren for fælleskabsforsendelse, kan løse alle problemer vedrørende procedurerne for efterlysning af oplysninger hos de erhvervsdrivende (den hovedforpligtede, modtagerne af varerne m.v.) og heller ikke, at det kan fremskynde inddrivelsesproceduren.

Eksempler på, at ordningen ikke fungerer effektivt

1.81. Eksemplerne i de følgende punkter illustrerer, hvor sårbar forsendelsesordningen er over for svig, og hvor nødvendigt det er, at fællesskabsforskrifterne fungerer mere effektivt. Det er relevante eksempler på de problemer, der opstår ved inddrivelse og i forbindelse med de administrative frister, når forsendelsesdokumenterne ikke færdigbehandles inden for de fastsatte frister.

1.82. I 1992 og 1993 konstaterede de tyske toldmyndigheder fire tilfælde, hvor der var begået omfattende svig i forbindelse med forsendelse af cigaretter af ikke-fællesskabsoprindelse, der var henført under proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse eller sendt under dække af TIR-Carneter (). Disse angivelser var aldrig blevet færdigbehandlet, og forsendelserne var gennemført dels under dække af 119 TIR-Carneter med Hamborg (HZA Hamburg-Ericus) som afgangssted og Barcelona som bestemmelsested, dels under fællesskabsproceduren for ekstern fællesskabsforsendelse (to angivelser) med Hamborg som afgangssted (HZA Hamburg-Waltershof) og med destination i Polen, hvor bestemmelsesstedet var Frankfurt/Oder. I alle disse tilfælde var varerne ikke blevet frembudt for toldvæsenet på bestemmelsesstedet, og man har heller ikke kunnet finde dem. I strid med fællesskabsforskrifterne blev disse angivelser ikke færdigbehandlet. Som følge heraf skal det kompetente toldsted (Hamborg) inddrive de skyldige importafgifter dels hos den hovedansvarlige, dels hos kautionisten. Det fremgår af de sagsakter, som toldmyndighederne ligger inde med om ovennævnte forsendelser, at da revisorerne aflagde besøg i juli 1994, manglede myndighederne stadig at inddrive i alt 38,3 mio. ECU () i importtold.

1.83. Ca. 70 angivelser vedrørende forsendelser af 1 420 tons bananer under proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse var blevet ført ind på Fællesskabets toldområde via Hamborgs frihavn og registreret i november 1993 på afgangstoldstedet (ZA Zweibrückenstrasse) med forskellige bestemmelsessteder såvel inden for som uden for Fællesskabet. Pr. 20. juli 1994 var de endnu ikke færdigbehandlet. Undersøgelsen af de relevante sagsakter viste, at det kompetente afgangstoldsted (HZA Hamburg-Ericus) havde efterlyst oplysninger om, hvad der var sket i sagen, hos den hovedansvarlige uden at fremsende en efterlysningsanmodning til bestemmelsestoldstedet. Det anslås, at der i forbindelse med denne sag skal opkræves 1 469 562 ECU i importtold ().

1.84. I oktober 1994, eller ca. syv måneder efter, at forsendelsesproceduren var gennemført, havde toldstedet i Thessaloniki (bestemmelsestoldsted) endnu ikke indledt kontrollen af de efterlysningsanmodninger, som forskellige afgangstoldsteder havde udsendt fra april til juni 1994. Disse forsendelser under proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse var registreret i 1993 og vedrørte følgende såkaldt følsomme produkter: 14 sendinger spiritus (12 352 kasser) til Bulgarien og Albanien, der omfattede ti sendinger whisky, for hvilke der var udbetalt eksportrestitutioner på grundlag af kornindholdet; to sendinger cigaretter (1 958 kasser); en sending smør (840 kartoner) og en sending tobak (488 baller).

1.85. Den 12. marts 1991 havde et toldsted i Genova (Ponte Eritrea) registreret en sending på 25 tons pastaprodukter med oprindelse i Argentina som en forsendelse under proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse med Napoli som bestemmelsessted. Den 23. juni 1994, over tre år senere, indledte toldstedet i Genova inddrivelsesprocedure mod den hovedforpligtede.

Konklusion om proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse

1.86. Retten mener, at inddrivelsesproceduren bør ændres, navnlig for så vidt angår de forpligtelser, der påhviler den hovedforpligtede. Det bør sikres, at reglerne følges i højere grad end hidtil, og at de skærpes, således at inddrivelse af egne indtægter i forbindelse med konstaterede tilfælde af uregelmæssigheder er afsluttet senest seks måneder efter, at forsendelsesangivelsen er registreret.

1.87. Der bør iværksættes effektive sanktioner ved enhver overtrædelse af reglerne for proceduren for fællesskabsforsendelse. I henhold til de gældende forskrifter kan der iværksættes sanktioner (), men de anvendes stort set aldrig. Kommissionen bør drage omsorg for, at de sanktioner, som foreskrives i fællesskabsforskrifterne - der defineres og iværksættes gennem medlemsstaternes nationale lovgivning - anvendes strengt i samtlige medlemsstater i henhold til harmoniserede regler.

1.88. Kommissionen opregner i sin meddelelse af 29. marts 1995 () om »Svig i forbindelse med forsendelsesproceduren« de foranstaltninger, der allerede er truffet (meddelelsens punkt 5) og de foranstaltninger, den selv har foreslået til bekæmpelse af svig i forbindelse med forsendelsesproceduren (meddelelsens punkt 6.3.2), herunder bl.a. af forsendelsesordningens overgang til edb. Retten henstiller, at overgangen til edb fremskyndes. Den understreger i øvrigt, at Kommissionen bør træffe foranstaltninger, der tager sigte på følgende:

a) at medlemsstaterne iværksætter fællesskabsbestemmelserne om det ansvar, der påhviler henholdsvis afgangstoldstedet og bestemmelsestoldstedet, konsekvent og ensartet,

b) at de oparbejdede forsinkelser bringes ud af verden, før angivelserne færdigbehandles, for de forringer sikkerheden og troværdigheden ved proceduren og har som konsekvens, at Fællesskabets egne indtægter opkræves med forsinkelser,

c) at uregelmæssigheder afsløres så hurtigt som muligt, således at told og afgifter kan inddrives hurtigere,

d) at medlemsstaterne iværksætter sanktioner i alle de tilfælde, hvor reglerne for fællesskabsforsendelse overtrædes, navnlig i de tilfælde, hvor varerne ikke er blevet frembudt for toldmyndighederne på bestemmelsesstedet,

e) at medlemsstaterne iværksætter de foreskrevne kontrolhandlinger, navnlig efterkontrol efter fortoldning, som i dag forsømmes i forbindelse med den forenklede forsendelsesprocedure, og med regelmæssige mellemrum indsender rapporter til Kommissionen om den gennemførte kontrol og om resultaterne af disse kontrolhandlinger, ligesom den bør kræve, at det til enhver tid bør være muligt for fællesskabsinstitutionerne ved senere kontrol at rekonstruere den faktisk gennemførte kontrol.

1.89. Når medlemsstaterne modtager 10 % af de traditionelle egne indtægter til dækning af opkrævningsudgifter, påtager de sig indirekte at levere en tjenesteydelse af høj kvalitet, der i meget vidt omfang bør beskytte de finansielle interesser, der står på spil for Fællesskabet. På dette område bør der ske forbedringer, således at kvaliteten af disse tjenesteydelser bringes op på et højt niveau, og således at forsendelsesordningen fungerer pålideligt og med den grad af sikkerhed, som må kræves, for at Fællesskabets finansielle interesser og videreudviklingen af EU-samhandelen kan beskyttes.

MOMS I FORBINDELSE MED HANDEL MELLEM MEDLEMSSTATERNE

Indledning

1.90. Med oprettelsen af Fællesskabets indre marked blev der skabt et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital. Ophævelsen af de fiskale grænser indebærer, at momsen i forbindelse med erhvervelse af goder inden for Fællesskabet opkræves i oprindelsesmedlemsstaten, og ikke længere i bestemmelsesmedlemsstaten. Indtil denne ordning er endeligt indført, gælder der en overgangsordning fra 1. januar 1993 til 31. december 1996. Under denne ordning opkræves momsen stadig i bestemmelsesmedlemsstaten, men toldformaliteterne og grænsekontrollen i forbindelse med leverancer mellem medlemsstaterne er afskaffet og erstattet af fiskale procedurer til angivelser vedrørende skatter og afgifter, der er gældende i de enkelte medlemsstater.

1.91. Med henblik på iværksættelsen af overgangsordningen og for at forebygge de risici for svig, som afskaffelsen af de fiskale grænser indebærer, er der indført en ordning for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne - den såkaldte VIES-ordning (VAT Information Exchange System).

Moms-indtægterne

1.92. Retten har som et led i revisionen aflagt besøg i fem medlemsstater (Tyskland, Frankrig, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige) og udsendt et spørgeskema til de syv øvrige medlemsstater.

1.93. I tabel 1.4 vises udviklingen i tidsrummet 1989-1993, for så vidt angår momsindtægter inkasseret af medlemsstaterne, i absolutte tal og i forhold til BNI i løbende priser. Det fremgår af denne tabel, at:

a) momsindtægterne og BNI steg støt og ensartet i medlemsstaterne før 1993,

b) selv om BNI steg i alle medlemsstater, viser udviklingen i indtægterne fra 1992 til 1993, at indtægterne er faldet i fem medlemsstater (Danmark, Spanien, Frankrig, Nederlandene og Portugal) med mellem 1,5 % og 10,3 %; i de øvrige syv medlemsstater (Belgien, Tyskland, Grækenland, Irland, Italien, Luxembourg og Det Forenede Kongerige) konstateredes der en stigning i de samlede indtægter på mellem 0,3 % og 10,3 %.

1.94. I 1993 androg Den Europæiske Unions samlede indtægter hidrørende fra moms 359 600 mio. ECU, hvilket svarer til en ganske lille nedgang i forhold til 1992 (-0,1 %). Fællesskabets BNI var dog stigende (+ 0,8 %).

VIES-ordningen

1.95. Det vigtigste mål for VIES-ordningen er, at hver medlemsstats skattemyndigheder informeres om leverancer inden for Fællesskabet, som er anmeldt af erhvervsdrivende i den pågældende medlemsstat, således at beskatningen af erhvervelserne i Fællesskabet kan efterprøves. Hver medlemsstat skal med henblik herpå indføre et effektivt system til elektronisk oplagring og overførsel af de data, som indhentes hos erhvervsdrivende, der leverer inden for Fællesskabet, om omfanget af disse personers samhandel med andre medlemsstater. Systemet er i det væsentlige baseret på to databaser, som forvaltes af hver enkelt medlemsstat. I den ene registres erhvervsdrivende, og i den anden data om leverancer inden for Fællesskabet, og alle disse databaser er tilsluttet et fælles net.

1.96. I henhold til artikel 6, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 218/92 af 27. januar 1992 er de personer, der er involveret i levering af goder eller tjenesteydelser inden for Fællesskabet, beføjet til at få bekræftet gyldigheden af medkontrahentens momsregistreringsnummer. I hver medlemsstat findes der således en database, kaldet virksomhedsdatabase, med et register over alle afgiftspligtige, der har fået tildelt et momsregistreringsnummer. De ansvarlige myndigheder i de øvrige medlemsstater har adgang til dette register via VIES-nettet.

1.97. Oplysningerne fra de samlede momsopgørelser registreres af myndighederne i VIES-systemet, og de skal senest tre måneder efter udgangen af det kvartal, tallene vedrører, automatisk fremsendes til de øvrige medlemsstater. I praksis overholder medlemsstaterne den frist, der er fastsat i forordningen. Der er allerhøjest konstateret et par arbejdsdages forsinkelse.

1.98. Kvaliteten af de data, der er registreret i databaserne over leverancer af goder inden for Fællesskabet, svinger. Procedurerne for registrering af data og gennemførelse af den første kontrol af disse data, der ikke altid er fuldstændige eller korrekte, varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Disse oplysningers aktuelle værdi bør anvendes med forsigtighed, eftersom 10-20 % af dem er registreret efter udløbet af den foreskrevne overførselsfrist.

1.99. Procedurerne for registrering og gennemførelse af den første kontrol af de registrerede oplysninger varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Selv om oplysningerne er i overensstemmelse med forskrifterne, er det ikke altid de samme oplysninger, der registreres i samtlige medlemsstater. I Tyskland kræves der f.eks. ikke oplysninger om trekantshandel. I Danmark, Irland, Det Forenede Kongerige og Nederlandene gælder der for bestemte kategorier af erhvervsdrivende (f.eks. små virksomheder) særlige ordninger med årlige angivelser, når leveringernes værdi ikke er opgivet, og tallet derfor ikke kan sendes videre til de øvrige medlemsstater.

De erhvervsdrivendes overholdelse af reglerne og forvaltningen af inddata

1.100. I henhold til artikel 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 218/92 skal medlemsstaterne sikre, at databasen ajourføres og er komplet og præcis.

1.101. Oplysningerne om, hvor nøjagtige de forskellige data anmeldt i medlemsstaternes oversigter er, er ikke særlig pålidelige. I 1993 konstaterede Retten i forbindelse med revision af de oplysninger, Kommissionen havde meddelt for samtlige medlemsstater, at medlemsstaterne allerede fra starten skønnede, at over 10 % af de oplysninger, der var indsendt af de erhvervsdrivende, var unøjagtige, og at 5 % af dem stadig var unøjagtige ved begyndelsen af juni 1994.

>TABELPOSITION>

1.102. Medlemsstaterne anvender ikke samme procedure ved justeringer. Det fremgår af de foreliggende oplysninger, at fra udgangen af juni 1993 til 6. juni 1994 var antallet af data, der skulle justeres, steget fra 265 514 til 608 387. Disse tal vedrører ikke Frankrig og Nederlandene, fordi der ikke foreligger oplysninger fra disse medlemsstater om de tal, der skal berigtiges. En enkelt medlemsstat (Det Forenede Kongerige) tegner sig for næsten 50 % af de i alt 608 387 justeringer. De procedurer, der anvendes til efterprøvelse af, om angivelserne af leverancernes værdi er fuldstændige og nøjagtige, varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Visse medlemsstater (Grækenland, Nederlandene og Danmark) foretager sådan kontrol, før oplysningerne videresendes til de øvrige medlemsstater.

1.103. De nationale involverede myndigheder indgik oprindeligt en fælles aftale om, at skattemyndighederne skulle være fleksible, når erhvervsdrivende ikke overholdt de gældende procedurer. Skattemyndighederne har almindeligvis sendt de pågældende virksomheder en skrivelse om, at de kunne blive pålagt en bøde. Indtil juni 1994 var der i de fleste medlemsstater i realiteten ikke blevet pålagt bøder, selv om tusindvis af virksomheder gentagne gange havde overtrådt de gældende regler. Det ville være hensigtsmæssigt at iværksætte en effektiv sanktionspolitik.

Anvendelsen af de registrerede oplysninger og udviklingen i kontrolstrategierne

1.104. I en medlemsstat (Nederlandene), hvor der var gennemført fuldstændig kontrol, var der på 85 % af de nationale momsangivelser, hvorpå der var opført erhvervelser fra andre medlemsstater, angivet et andet beløb for leverancer fra andre medlemsstater end det, som de udenlandske leverandører havde angivet - selv under hensyn til en mindre fejlmargen. Systemet gjorde det også muligt at påvise andre uregelmæssigheder og udeladelser i nogle medlemsstater, som f.eks. i Frankrig og Nederlandene.

1.105. Myndighederne i en medlemsstat kan via VIES-ordningen anmode om oplysninger om en bestemt virksomhed eller en bestemt transaktion, når de ønsker at sammenholde VIES-dataene med deres egne data. Der er stor forskel på, hvordan medlemsstaterne udnytter resultaterne af sådanne sammenholdelser. Da revisionsbesøgene fandt sted (april 1994), var lokalkontorerne i nogle medlemsstater (Tyskland og Nederlandene) endnu ikke i stand til at fremsætte denne type forespørgsler. Antallet af forespørgsler er steget betydeligt, og med dette instrument har man kunnet afsløre svig, f.eks. i Det Forenede Kongerige, hvor der blev inddrevet 200 000 UKL i moms.

Kommissionens tilsyn med den nye overgangsordning

1.106. Den 23. november 1994 forelagde Kommissionen i henhold til artikel 28 i Rådets direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 en beretning om, hvorledes overgangsordningen for opkrævning af moms i forbindelse med samhandelen inden for Fællesskabet fungerer. Kommissionen vurderer, at ordningen i sin helhed fungerer og opfylder de erhvervsdrivendes, forbrugernes og medlemsstaternes behov. De væsentligste uløste problemer vedrører harmoniseringen af visse ordninger, funktionen fiskal repræsentant, særordningerne samt det forhold, at Intrastats edb-statistikker over leverancer mellem medlemsstaterne ikke er pålidelige.

1.107. Kommissionen påpeger i beretningen, at den fiskale kontrol først og fremmest er medlemsstaternes ansvar, og at de skal udnytte de disponible oplysninger bedst muligt, eventuelt suppleret med andre statistiske eller økonomiske data. Det understreges også, at det administrative samarbejde mellem medlemsstaterne bør udbygges.

1.108. Kommissionen burde inden udgangen af juni måned 1994 have forelagt generelle kriterier for fastlæggelse af medlemsstaternes forpligtelser i forbindelse med særskilte anmodninger om supplerende oplysninger (artikel 5 og artikel 7 i forordning (EØ