KOMMISSIONENS BESLUTNING

af 27. april 1999

om anvendelsen af artikel 9 i Rådets direktiv 96/67/EF på lufthavnen i Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH)

(meddelt under nummer K(1999) 1066)

(Kun den tyske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(1999/316/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne(1), særlig artikel 9, stk. 5,

under henvisning til de tyske myndigheders anmodning om godkendelse af deres beslutning af 26. januar 1999 og efter høring af myndighederne,

efter høring af det rådgivende udvalg, og

ud fra følgende betragtninger:

I. ANVENDELSESOMRÅDET FOR DEN UNDTAGELSE, SOM TYSKLAND HAR MEDDELT

1. Anmeldelsen fra de tyske myndigheder

(1) Ved brev af 28. januar 1999, som Kommissionen modtog den 29. januar, meddelte Tyskland en anmodning om godkendelse af forbundsregeringens beslutning af 26. januar 1999 om at indrømme lufthavnen i Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) en undtagelse, som

- forbyder udøvelsen af egen-handling og

- forbeholder lufthavnen i Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) retten til levering af tjenesteydelser til tredjemand

for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i bilaget til direktivet under punkt 3 og 4, for så vidt angår fysisk håndtering af fragt og post mellem lufthavnsbygningen og flyet i forbindelse med såvel indgående og udgående fragt og post som fragt og post i transit, og punkt 5.4 og 5.6.

Undtagelsen indrømmes i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, litra b) og d), indtil den 31. december 2000.

(2) Kommissionen offentliggjorde i overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 3, et resumé af denne meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2) og opfordrede de berørte parter til at fremsætte deres bemærkninger.

(3) Kommissionen har i henhold til direktivets artikel 9, stk. 5, hørt den tyske regering den 22. og 24. marts 1999 vedrørende sit udkast til vurdering.

Grundlaget for undtagelsen

(4) De almindelige regler for adgangen til ground handling-markedet er fastsat i direktivets artikel 6 og 7. Det fremgår klart af disse artikler, at der principielt skal være friest mulig adgang for størsteparten af de forskellige kategorier af ground handling-ydelser. For en lufthavn med et trafikvolumen som i Berlin-Tegel, foreskriver direktivet, at retten til egen-handling godkendes fra 1. januar 1998, og at ground handling-markedet åbnes for tredjemand fra den 1. januar 1999. Under henvisning til en lufthavns særlige situation eller opgaver og især sikkerhedsmæssige problemer, men også plads- og kapacitetsproblemer, som kan gøre sig gældende i bestemte dele af de fleste lufthavne, kræver direktivet imidlertid ikke fuldstændig fri adgang, men foreskriver et mindstemål af åbning såvel med hensyn til egen-handling som med hensyn til levering af tjenesteydelser til tredjemand for fire kategorier af ground handling-ydelser på forpladsen, dvs. i en særlig følsom zone i lufthavnen. Disse kategorier omfatter forpladshandling, bagagehåndtering, brændstof og oliepåfyldning samt visse aktiviteter i forbindelse med håndtering af fragt og post.

(5) I direktivets artikel 9 er der desuden taget hensyn til, at der i bestemte tilfælde kan være alvorlige plads- og kapacitetsproblemer, der forhindrer en åbning af markedet i det foreskrevne omfang. I disse tilfælde kan der indrømmes midlertidige undtagelser for at give lufthavnen tid til at afhjælpe problemerne. Sådanne undtagelser kan derfor kun indrømmes i særlige tilfælde og har ikke til formål generelt at give lufthavnene ekstra tid til at efterkomme direktivets bestemmelser ud over, hvad der er fastsat i direktivets artikel 1.

(6) En undtagelse kan kun indrømmes under henvisning til specifikke plads- og kapacitetsproblemer. Det er netop de tyske myndigheders begrundelse for at indrømme ovennævnte undtagelse i henhold til § 3 i "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(3), hvormed direktivet gennemføres i tysk ret.

2. Situationen i lufthavnen i Berlin-Tegel

2.1. Bebrev af lufthavnen

(7) Indtil 1990 fungerede Berlin-Tegel som lufthavn for Vestberlin, mens Schönefeld var lufthavn for Østberlin, og Tempelhof hovedsagelig var forbeholdt militære aktiviteter. Efter genforeningen blev Tegel Berlins vigtigste lufthavn. Det forventes, at trafikmængden i Berlin vil stige med næsten 24 % mellem 1996 og 2002, hvilket ikke alene gør det nødvendigt, i hvert fald i første omgang, at holde alle tre lufthavne åbne og genåbne Tempelhof for civil trafik, men også skaber kapacitetsproblemer i Tegel, som er luftfartsselskabernes foretrukne lufthavn på grund af dens infrastrukturer, og fordi den ligger tæt på byen.

(8) På grund af den øgede efterspørgsel og problemerne i forbindelse med bl.a. den ineffektive udnyttelse af forpladsen, hvilket har medført for lange transittider, har forvaltningsorganet for Berlins lufthavne (BFG) og dets forretningspartnere besluttet at opføre den nye internationale Brandenburg-lufthavn på Schönefelds nuværende område, som er det eneste sted, der kan opfylde plads- og miljøkravene. Tegel, som i 1997 havde en trafik på næsten 9 millioner passagerer, vil imidlertid snart, og indtil den nye lufthavn står færdig, skulle stå for størstedelen af trafikken. Hvis Tempelhof bliver lukket som planlagt i 2001-2002, vil Tegel skulle overtage en stor del af denne trafik indtil 2007, hvor den nye lufthavn planlægges åbnet.

2.2. Ground handling-ydelser

(9) Da de tyske myndigheder traf deres beslutning, var 54 ud af 59 ground handling-ydelser allerede åbne for konkurrence, dvs. alle ydelser i lufthavnsbygningen og visse ydelser på forpladsen, som f.eks. catering og levering af brændstof, hvilket involverede i alt 28 leverandører. Undtagelsen omfatter visse ydelser på forpladsen, der siden 1998 udelukkende er blevet leveret af et datterselskab til BLAS (Berlin Lufthansa Airport Services), som lufthavnen er hovedaktionær i. Det drejer sig om bagagehåndtering (punkt 3 i bilaget til direktivet), lastning og losning af flyet og transport mellem flyet og terminalen (punkt 5.4), assistance ved start (punkt 5.6) samt håndtering af fragt og post (punkt 4).

II. DE TYSKE MYNDIGHEDERS BEGRUNDELSE

(10) De tyske myndigheders beslutning begrundes med, at det ikke er muligt at åbne markedet for de pågældende ground handling-aktiviteter, da der ikke er tilstrækkelig plads og kapacitet på forpladsen til at give adgang til endnu en operatør, uanset om der er tale om en leverandør af ground handling-ydelser eller en bruger, der ønsker at udøve egen-handling.

1. Kapacitetsproblemer

(11) Da Berlin-Tegel blev bygget, fastsattes dens kapacitet til 5,5 millioner passagerer. Siden 1990 har forvaltningsorganet for lufthavnen imidlertid skullet overkomme en overkapacitet på næsten 60 % som følge af den hurtige stigning i antallet af passagerer og i mængden af transporteret fragt. I 1996 havde lufthavnen således en trafik på 8,4 millioner passagerer og 24000 tons fragt, hvilket svarede til en stigning på 80 % over ti år. Stillet over for denne udvikling har lufthavnen, som ikke kan udvides ud over sine nuværende grænser, og hvis nordlige del er forbeholdt militær brug, delvis kompenseret for sin kapacitetsmangel ved at skabe nye standpladser og flere indcheckningsskranker, hvilelokaler og parkeringspladser. I dag udnytter man således alle reservearealer fuldt ud, og der er ikke plads til flere ground handling-aktiviteter inden for det nuværende lufthavnsanlæg. Lufthavnen fungerer på grænsen til sin maksimale kapacitet, der som følge af ground handling-problemer er vurderet til 18 afgange og ankomster i timen, men som allerede nu overskrides adskillige gange hver dag. Trafikken ventes at stige fra 118000 flybevægelser og 8 millioner passagerer i 1996 til 125000 flybevægelser og 10,2 millioner passagerer i 2000.

(12) Ifølge de tyske myndigheder forudsætter en fuld udnyttelse af ground handling-kapaciteten et omfattende samarbejde mellem de forskellige aktiviteter, især på forpladsen. For at kunne forvalte kapacitetsmanglen er det endvidere nødvendigt at ændre ground handling-proceduren i den nærmeste fremtid. Gennem flere år har der været en stor stigning i antallet af leverandører af visse ground handling-ydelser på forpladsen (catering, brændstof), hvilket har gjort forvaltningen af trafikken på forpladsen endnu vanskeligere.

2. Pladsmangel

A. Parkering af materiel

(13) Af de 14500 m2, der er til rådighed til ground handling-aktiviteter, kan 10100 m2 rent faktisk anvendes til at parkere materiel, og ifølge de tyske myndigheder udnyttes dette areal fuldt ud. De resterende 4400 m2 er operationelle områder omkring flyene, og de kan ikke gives til en bestemt operatør. Desuden er de svære at benytte, fordi de har en trekantet form.

(14) På nuværende tidspunkt er det samlede pladsbehov på forpladsen for alle operatører på 10700 m2, hvilket ikke inkluderer vintermateriel, som ikke anbringes på specifikke pladser, men fordeles blandt værkstederne og en række forskellige lufthavnsområder. Af dette areal er 8000 m2 afsat til BLAS og 2700 m2 til de andre operatører. Det nuværende pladsunderskud vurderes til 600 m2.

B. Bagagehåndtering

(15) Det nuværende bagagehåndteringssystem består af ni bagagehaller (syv omkring selve terminalen og to i forlængelse heraf), som ikke er indbyrdes forbundne. Samtlige bagagehaller har et areal på mellem 300 og 450 m2 og håndterer bagage fra fly på "nose-in"-standpladser, der er placeret foran hver enkelt bagagehal, og fra fly på fjernstandpladser. Hver af de syv bagagehaller omkring terminalen har et "ankomst"-transportbånd og to "afgangs"-transportbånd. De andre to bagagehaller har et dobbelt kontinuerligt transportbånd. I hver bagagehal er der omklædnings- og hvilelokaler til personalet. Ifølge de tyske myndigheder er det ikke muligt at øge antallet af leverandører på grund af pladsmanglen i disse bagagehaller. Kun en enkeltstående leverandør vil være i stand til at give flyene en tilfredsstillende behandling og samtidig overholde transittiderne. Ifølge den forelagte dokumentation er det på grund af den begrænsede plads ikke muligt at parkere alle ventende bagagevogne, og der er for lidt plads til bagagetrafikken, når flere fly behandles på samme tid. Eftersom bagagehallerne står i forbindelse med tilsvarende "nose-in"-standpladser, er det desuden umuligt at tildele de forskellige leverandører specifikke bagagehaller. En sådan tildeling ville i alvorlig grad påvirke lufthavnens drift.

C. Personalelokaler

(16) Pladsmanglen vedrører også hvilelokalerne, som på nuværende tidspunkt er fuldt belagte som følge af trafikstigningen og det øgede antal leverandører. Ifølge de tyske myndigheder er det umuligt at opføre nye hvilelokaler på kort sigt, fordi dette vil kunne medføre administrative problemer. Desuden holder bagagepersonalet efter aftale med ledelsen deres hvileperioder i lokaler, der ligger i nærheden af bagagehallerne, og det vil ikke være muligt at opføre nye lokaler inden for en acceptabel afstand.

(17) Det forventes, at Schönefeld når sin maksimale kapacitet fra 2001-2002, hvor Tempelhof lukker. Eftersom luftfartsselskaberne foretrækker Tegel, forventes trafikken i denne lufthavn at stige med 20 % inden udgangen af år 2002 og nå op på 10,2 millioner passagerer om året. Lufthavnsmyndighederne forventer, at der både vil opstå kapacitetsproblemer i lufthavnsbygningen og på forpladsen. Det vurderes, at man på forpladsen vil få et yderligere pladsbehov på 700 m2, hvorved pladsunderskuddet kommer op på 1300 m2, hvilket alene er beregnet ud fra den øgede trafik og ikke omfatter følgerne af en ny leverandørs ankomst.

3. Virkningerne af at nye operatører får adgang

(18) I henhold til den forelagte dokumentation vil ankomsten af nye leverandører medføre et væsentligt større pladsbehov, fordi der vil blive brug for mere materiel til at dække spidsbelastningsperioderne for hver enkelt leverandør.

(19) Ifølge de tyske myndigheder er virkningerne betinget af antallet af nye leverandører, omfanget og struktureringen af deres aktiviteter samt deres forretningspolitik.

(20) Det fremgår af de undersøgelser, lufthavnen har ladet foretage, at man ville få behov for 3500 m2 til at parkere det ekstra materiel, hvis man tager udgangspunkt i to nye operatører (leverandører af ground handling-ydelser eller brugere, der udøver egen-handling), der fører den samme forretningspolitik som den, monopolindehaveren fører på nuværende tidspunkt, og hvis den ene operatør håndterer Lufthansas trafik, den anden British Airways og datterselskabet Deutsche BA og den tredje resten af luftfartsselskaberne. Det samlede pladsunderskud ville således udgøre 4100 m2 og stige til 4800 m2 fra år 2000 som følge af den øgede trafik. Ifølge de supplerende dokumenter, der er forelagt af lufthavnsmyndighederne, forudser visse leverandører imidlertid et væsentligt større behov for materiel, som ville føre til et pladsunderskud på 6500 m2 i gennemsnit.

(21) Ifølge de tyske myndigheder tager disse undersøgelser ikke tilstrækkelig hensyn til, at fordi nye operatører får adgang til monopolindehaverens marked, vil dennes behov for materiel og personale blive mindre, hvilket vil medføre et reduceret pladsbehov. De vurderer imidlertid, at det som følge af det nuværende underskud på 600 m2 ikke vil være muligt at finde tilstrækkelig plads til en ny operatør.

(22) Den forelagte dokumentation viser endvidere, at trafiksituationen på forpladsen vil blive betydeligt forværret, hvilket vil blive meget vanskeligt at forene med et større antal operatører, da lufthavnen allerede har nået sin kapacitetsgrænse. Såvel den øgede mængde materiel som udskiftningen heraf vil føre til en trafikstigning, som vil gøre det nødvendigt at omlægge færdslen. Dette vil påvirke lufthavnens kapacitet og skabe betydelige forsinkelser, som forventes at udgøre 32 % i 2002 sammenlignet med kun 12 % i dag.

(23) Det fremgår af undersøgelsen, at trafikken på forpladsen vil stige med 20-50 %, hvis der kommer en enkelt operatør mere, og på taxivejenes nordlige krydsningspunkt kan denne stigning nå op på 140-160 %, hvilket vil medføre alvorlige sikkerhedsproblemer.

(24) Lufthavnen har ikke desto mindre erklæret sig rede til at modtage en enkelt operatør mere, såfremt dette kun vil få begrænset virkning for kapacitet, plads og trafik på forpladsen.

III. BEMÆRKNINGER FRA DE BERØRTE PARTER

(25) I overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 3, blev de berørte parter opfordret til at give udtryk for deres synspunkter. De luftfartsselskaber, der har reageret, har først og fremmest understreget, at lufthavnen i flere år har haft kendskab til sine forpligtelser i henhold til direktivets bestemmelser, men at den ikke har truffet nogen foranstaltninger for at afhjælpe de pågældende vanskeligheder og således gøre det muligt at åbne markedet.

(26) Det nuværende underskud på 600 m2, som lufthavnen henviser til, kan let afhjælpes, og der kan skabes yderligere plads ved at optimere anvendelsen af det nuværende areal. Det foreslås bl.a. at flytte vintermateriellet til fjernereliggende dele af lufthavnen, hvorved der frigøres plads ved standpladserne 51-56 i den vestlige del. Desuden skønner luftfartsselskaberne, at lufthavnen ikke har taget højde for, at monopolindehaveren vil tabe markedsandele som følge af en ny operatørs ankomst.

(27) Den seneste udvikling viser, at tallene for den forventede trafikstigning er for høje, og at kapacitetsbehovet derfor vil være mindre. Med hensyn til transport og håndtering af bagage bør der på grundlag af den nuværende mulighed for at behandle tre fly på samme tid i bagagehallerne ikke være problemer med at give endnu en leverandør adgang til markedet i betragtning af pladsforholdene i bagagehallerne, og fordi antallet af bagagevogne afhænger af antallet af fly og ikke af antallet af leverandører. Der vil ikke opstå organisationsmæssige problemer i dette område, eftersom lufthavnen fortsat vil have eneansvaret herfor. Ifølge luftfartsselskaberne skyldes pladsproblemerne på forpladsen og i forbindelse med bagagehåndteringen således først og fremmest en dårlig forvaltning af arealet og en ineffektiv organisation.

(28) For så vidt angår personalelokaler erkender luftfartsselskaberne, at det vil være svært at finde plads til alle de ansatte fra en anden leverandør. Ved at gøre brug af præfabrikerede faciliteter eller leje lokaler uden for lufthavnens område kunne man imidlertid løse problemet for de nye leverandører, idet de allerede etablerede leverandører ikke nødvendigvis har behov for yderligere personalelokaler. Generelt set vurderer de luftfartsselskaber, der har givet udtryk for deres synspunkter, at situationen i lufthavnen i Berlin-Tegel risikerer at blive forværret i de kommende år, uanset hvor stor trafikstigningen bliver, men at denne forværring ikke er betinget af, om der er en enkelt eller flere ground handling-operatører på forpladsen.

IV. VURDERING AF UNDTAGELSEN PÅ BAGGRUND AF BESTEMMELSERNE I DIREKTIV 96/67/EF

1. Gældende regler for ground handling

1.1. Mulighederne for at begrænse adgangen til markedet

(29) Direktiv 96/67/EF indeholder bestemmelser om differentieret åbning af markedet afhængig af, hvordan ground handlingen udøves (egen-handling eller levering af ydelser til tredjemand), og trafikmængden i lufthavnen.

(30) De almindelige regler for udøvelse af ground handling for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i de tyske myndigheders anmeldelse, er fastsat i direktivets artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 2. Disse regler er inkorporeret i § 3, stk. 2, i den tyske gennemførelsesforordning. I henhold til direktivet kan medlemsstaten begrænse udøvelsen af egen-handling til to brugere. Disse skal udvælges på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier. Desuden skal ground handling-leverandørerne udpeges efter udbud. Derfor skal Berlin-Tegel-lufthavnen i overensstemmelse med bilag 5 til "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlichter Vorschriften"(4) af 10. december 1997, som gennemfører direktivet i tysk lovgivning, åbne markedet for levering af ydelser til tredjemand for endnu en leverandør og tillade to brugere at udøve egen-handling for de ydelser, hvor antallet af leverandører og brugere kan begrænses i henhold til direktivets artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 2.

(31) Når specifikke plads- og kapacitetshensyn i en lufthavn, især som følge af pladsmangel og arealets udnyttelsesgrad, umuliggør udøvelse af egen-handling eller levering af handlingydelser til tredjemand i det omfang, som direktivet foreskriver, kan den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 9, stk. 1, litra b) og d), beslutte kun at lade en enkelt leverandør levere ground handling-ydelser til tredjemand og forbyde udøvelsen af egen-handling eller begrænse udøvelsen til en enkelt bruger.

I artikel 9, stk. 2, fastsættes det dog, at enhver undtagelse skal:

- præcisere for hvilken eller hvilke kategorier af ground handling-ydelser undtagelsen gælder, og de særlige plads- og kapacitetsproblemer, der ligger til grund derfor

- være ledsaget af en plan med relevante foranstaltninger, som tager sigte på at afhjælpe problemerne.

Desuden fastsættes det i artikel 9, stk. 2, at undtagelsen ikke må:

- gribe uretmæssigt ind i direktivets mål

- forårsage konkurrenceforvridning

- være mere omfattende end strengt nødvendigt.

(32) Kommissionen understregede i beslutningerne af 14. januar 1998 om lufthavnene i Frankfurt og Dusseldorf(5), at direktivets hovedformål er at liberalisere markedet for ground handling-ydelser. De restriktioner, der pålægges tredjemand, medfører begrænsninger i deres frie ret til at levere disse ydelser. I lighed med statslige foranstaltninger, der begrænser fri udveksling af tjenesteydelser(6), skal foranstaltninger, der udelukker eller forhindrer tjenesteleverandørers virksomhed - eller som i det foreliggende tilfælde brugere, som ønsker at udøve egen-handling - selv om de anvendes uden forskel på indenlandske tjenesteleverandører og tjenesteleverandører fra andre medlemsstater, være begrundet i tvingende almene hensyn, og de skal desuden stå i et rimeligt forhold til de tilsigtede mål.

1.2. Proceduren

(33) De tyske myndigheder har forpligtet sig til at lade ikrafttrædelse af deres beslutning om undtagelse være betinget af Kommissionens beslutning.

(34) Som Kommissionen har mindet om i de to beslutninger om lufthavnene i Frankfurt og Düsseldorf(7), skal den i sin undersøgelse fokusere på:

- tilstedeværelsen og omfanget af de plads- og kapacitetsproblemer, der begrunder undtagelsen, og som forhindrer, at markedet åbnes i det i direktivet foreskrevne omfang; kun plads- og kapacitetsproblemer kan tages i betragtning

- planen med relevante foranstaltninger, som skal afhjælpe problemerne; planen skal være troværdig og uden betingelser og skal omfatte en tidsplan for foranstaltningernes gennemførelse

- overholdelse af principperne i direktivets artikel 9, stk. 2, om undgåelse af konkurrenceforvridning og begrænsning af undtagelsen til det strengt nødvendige.

(35) En undtagelse må således ikke have til formål generelt at give lufthavnen en længere tilpasningsfrist end den, der fastsættes i direktivets artikel 1. Undtagelsen skal give lufthavnen mulighed for at afhjælpe specifikke problemer, der vanskeliggør åbningen af markedet. Enhver undtagelse bør således undersøges på baggrund af de specifikke problemer, der anføres som begrundelse for, at markedet ikke kan åbnes inden for den fastsatte frist. I henhold til EF-domstolens retspraksis skal enhver undtagelse desuden fortolkes snævert, og omfanget af en undtagelse skal afhænge af formålet med den pågældende foranstaltning(8).

(36) Den foreliggende undtagelse må undersøges på baggrund af disse overvejelser.

(37) Kommissionen har i overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 4, foretaget en grundig undersøgelse af de anførte plads- og kapacitetsproblemer, af relevansen af de tyske myndigheders afgørelse set i forhold til disse problemer samt af afhjælpningsforanstaltningerne. Kommissionen har baseret sig på de undersøgelser, de tyske myndigheder har fremlagt, sit eget besøg i Berlin-Tegel-lufthavnen og endelig på den tekniske undersøgelse, Aerotec har foretaget på Kommissionens anmodning. Endelig har Kommissionen taget højde for bemærkningerne fra lufthavnen og de tyske myndigheder til Kommissionens undersøgelse, især bemærkninger vedrørende pladsproblemer i personalets hvilelokaler ved siden af bagagehallerne. De tyske myndigheder mener, at Kommissionen undervurderer disse problemer, og har endnu engang understreget, at de ikke anser det for muligt at give en leverandør mere adgang til bagagehallerne. Myndighederne anfægter endvidere Kommissionens vurdering af, at endnu en leverandør vil have et pladsbehov på 1200 m2.

2. Undersøgelse af de problemer de tyske myndigheder henviser til

2.1. Disponibel plads

A. Parkering af materiel

(38) "Nose-in"-standpladsernes fordeling langs med terminalen og det faktum, at de anvendes til forskellige flytyper, viser, at dette område udnyttes fuldt ud til parkering af materiel, og at det ikke er muligt at frigøre yderligere plads. Ved Kommissionens besøg i lufthavnen blev det imidlertid konstateret, at et stort antal private køretøjer var parkeret langs med terminalen og bagagehallerne. Det kan næppe påstås, at disse køretøjer anvendes til arbejdsmæssige formål, som f.eks. tilsyn med forpladsaktiviteterne, fordi det under besøget klart kunne konstateres, at disse køretøjer ikke var blevet flyttet i mindst fem timer, dvs. det meste af arbejdsdagen mellem kl. 10 og 15. Det skulle således helt klart være muligt at parkere ventende bagagevogne på dette område.

(39) Det samme var tilfældet hvad angår fragt- og postanlæggene. Ground handling-materiellet, som var parkeret på dette område, havde ikke været i brug mellem kl. 10 og 15. Da Kommissionen besøgte anlæggene og forpladsen om eftermiddagen, blev der endvidere hverken registreret flybevægelser eller -håndtering. Lufthavnsmyndighederne angav, at det ground handling-materiel, der var parkeret på dette område, kun var beregnet til fragt og ikke til passagerbetjening (bagagetransport). Heraf kan det udledes, at al materiel til håndtering af fragt og post var henstillet under denne fuldstændig stille periode. Undersøgelsen af materiellets parkeringspladser viste, at kun lidt over halvdelen af arealet blev udnyttet.

(40) I den undersøgelse, Kommissionen har ladet foretage, sammenlignes der med lignende situationer i andre lufthavne og med de krav og den praksis, der anbefales af Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO). Undersøgelsen modsiger rapporten om manglende plads på forpladsen. ICAO's anbefalede krav og praksis fastsætter pladsforhold og placering på flystandpladserne for de forskellige flytyper under hensyntagen til sikkerhed og materiel. De viser, at for så vidt angår TIPO-standpladserne (hvor der er behov for push-back ved flyets afgang) og under hensyntagen til kategorien af flystandpladser på dette område vil der kunne frigøres et areal på næsten 200 m2 på hver side af flynæsen. Hvis man alene tager udgangspunkt i to af de ca. seks standpladser i dette område af lufthavnen, vil man således kunne frigøre et areal på næsten 800 m2 uden at overtræde ICAO's sikkerhedskrav. Det skal endvidere bemærkes, at lufthavnen i alt har mere end 20 TIPO-fjernstandpladser, hvor det på denne måde vil være muligt at skabe disponibel plads. Det er således ikke umuligt at frigøre plads, men det kræver en stram styring af forpladsaktiviteterne, hvilket bl.a. forudsætter en tydelig afmærkning på jorden og en nøjagtig anvendelse af standpladserne og manøvreområdet rundt om flyet.

(41) Det er således ikke lykkedes de tyske myndigheder at påvise, at der mangler plads til at parkere endnu en operatørs ground handling-materiel på forpladsen.

B. Bagagetransport

(42) Selve transporten af bagage mellem flyet og terminalen skulle ikke give anledning til problemer. Der er syv bagagehaller på niveau nul i terminalen. Hertil kommer to bagagehaller med dobbelte transportbånd, der både kan behandle flyafgange og -ankomster. De andre syv bagagehaller har hver to transportbånd til afgange og et til ankomster. Hver bagagehal er på mellem 300 og 450 m2. Det skal bemærkes, at hver bagagehal - med undtagelse af bagagehallerne med dobbelte transportbånd, der kun betjener fjernstandpladser - både skal håndtere bagage fra de to "nose-in"-standpladser, der ligger umiddelbart over for bagagehallen, og fra visse fjernstandpladser. Transporttiden mellem "nose-in"-standpladsen og selve transportsystemet er således meget kort, hvilket medfører en hurtig bagageekspedition og derved et mindre behov for bagagevogne.

(43) Ruminddelingen af terminalens bagagehaller og det ensrettede transportsystem gør det lettere at give plads til en operatør mere i forhold til systemerne i andre lufthavne. Det fremgår af Kommissionens undersøgelse, at ventende bagagevogne i Berlin-Tegel parkeres inden for transportsystemets område, og som Kommissionen bl.a. har fremhævet i sin beslutning vedrørende lufthavnen i Køln/Bonn(9), afhænger behovet for bagagevogne inden for et transportsystem af, hvor mange fly der håndteres på et givent tidspunkt, og ikke af antallet af operatører. Lufthavnsmyndigheden skal sørge for en hensigtsmæssig og ikke-diskriminerende forvaltning af antallet af bagagevogne, der kræves til at håndtere bagagetransporten. Ventende bagagevogne kan parkeres på forpladsområdet, især på nogle af de ovennævnte pladser langs med terminalen, der i dag er forbeholdt privatbiler.

(44) Trafikken i de enkelte bagagehaller tillader, at der uden større problemer kan gives adgang til endnu en operatør i forbindelse med bagagetransporten. Losningen af bagagen tager kun få minutter, hvilket især skyldes den korte afstand til "nose-in"-standpladserne, og det skulle være muligt at håndtere flyankomster og -afgange samtidig. Det er ikke blevet påvist på grundlag af flyfartplanen, at det er umuligt at behandle to ankomster og en afgang på samme tid. Sammenlignet med andre lufthavne med det samme transportsystem, f.eks. London-Heathrow, udgør pladsen i bagagehallen, særlig kørebanen i midten, og det ensrettede transportsystem ingen hindring for, at to eller endda tre trækenheder fra to forskellige luftfartsselskaber kan trække bagagevogne på samme tid. Der er tilstrækkelig plads til, at to bagagevogne kan passere hinanden.

C. Andre forpladsaktiviteter

(45) Rapporten fra de tyske myndigheder omtaler ikke andre forpladsaktiviteter. Som tidligere nævnt er der tilstrækkelig plads til at parkere endnu en leverandørs materiel på forpladsen. Busser, der transporterer passagerer til og fra fjernstandpladser, behøver ikke nødvendigvis at holde parkeret i nærheden af terminalen, da de hurtigt kan komme fra den ene til den anden ende af forpladsen og derfor kan vente eller være parkeret på fjernereliggende områder, navnlig i nærheden af fjernstandpladserne, som det er tilfældet i en lang række lufthavne, som f.eks. London-Heathrow.

(46) Det er klart, at arealer til ground handling og opbevaring af materiel først og fremmest skal søges i nærheden af flyene eller terminalerne afhængigt af kategorien af ground handling-aktiviteter. Det er imidlertid kun en prioritet. Efter direktivets bestemmelser skal myndighederne i medlemsstaten påvise, at det er umuligt at åbne markedet i det foreskrevne omfang. Medlemsstaten skal påvise, at der mangler plads til parkering af materiel og til at foretage de planlagte ground handling-aktiviteter, uden at stille udtrykkelige kvalitetskrav til pladsforholdene. For såJa vidt angår Berlin-Tegel kan materiellet bl.a. parkeres i nærheden af standpladserne 33, 34 og 35, hvor lufthavnsmyndighederne under alle omstændigheder har til hensigt at frigøre plads. Dette kan i visse tilfælde vanskeliggøre forvaltningen, men gør det ikke umuligt at åbne markedet. Det er op til ansøgeren at sætte sig ind i de problemer, der vil være forbundet med at udøve virksomhed i lufthavnen, og derefter tage stilling til, om han har interesse i at etablere sig i lufthavnen.

D. Hvilelokaler

(47) Det fremgår af dokumentationen fra de tyske myndigheder, at der er hvilelokaler i forbindelse med hver bagagehåndteringshal. Der er mindst syv af disse hvilelokaler, som alle har stort set samme størrelse som bagagehåndteringshallerne. I alt er mindst et areal på mellem 1800 og 2000 m2 således forbeholdt personalet. De tyske myndigheder har imidlertid præciseret, at disse lokaler ikke alene benyttes af den nuværende monopolindehaver af de pågældende bagagehåndteringsydelser, men også af andre leverandører og brugere, der udøver visse ground handling-ydelser i lufthavnen, samt at visse hvilelokaler ligger så langt fra arbejdsstederne (i den modsatte ende af terminalen), at det personale, der har ansvar for bagagehåndteringen i de fjernereliggende bagagehaller, efter aftale med lufthavnens ledelse tilbringer deres hviletid på deres arbejdssted.

(48) På trods af at disse lokaler benyttes af hele ground handling-personalet, er der i overensstemmelse med reglerne for størrelse og forvaltning af personalets fælleslokaler tilstrækkelig plads i terminalen til i hvert fald at give adgang til det personale, som en yderligere leverandør har behov for til håndtering og transport af bagage. Dette personale ville som følge af deres arbejdsopgaver arbejde i nærheden af de pågældende hvilelokaler. Der ville imidlertid ikke være plads nok til mere end en yderligere leverandør.

(49) Det er ikke blevet påvist, at det er umuligt at indkvartere personale til passagertransport i midlertidige containerfaciliteter i nærheden af visse fjernstandpladser, særlig plads 33, 34 og 35, hvor lufthavnsmyndighederne under alle omstændigheder har planlagt at skabe nye ground handlingområder. Det er således op til den ansøgende leverandør at sætte sig ind i de problemer, der er forbundet med at udøve virksomhed i lufthavnen, og fordele sit personale herefter.

Det samme gør sig gældende for personale til transport af besætninger.

(50) Mens det ikke er nødvendigt at placere personale til transport af passagerer og besætning i umiddelbar nærhed af terminalen eller arbejdsstederne, ville det derimod være langt mere vanskeligt at placere personale til lastning og losning af fly i for lang afstand derfra, og der er ikke tilstrækkelig plads i nærheden af terminalen til at give adgang til en operatør mere på forpladsen.

(51) Aktiviteterne i forbindelse med håndtering af fragt og post udgør et særligt problem, da de udøves i en særskilt del af lufthavnen med specifikt materiel og i egne anlæg, som omfatter et hvilelokale til personale med ansvar for visse fragthåndteringsaktiviteter. Da der mangler yderligere plads til personale, der skal opholde sig inden for en vis afstand til deres arbejdssted, er det kun muligt at give adgang til operatører, der allerede råder over lokaler til deres personale, og som ikke har yderligere behov herfor. Eftersom der på nuværende tidspunkt ikke er nogen leverandører i denne del af lufthavnen, og i betragtning af det nuværende areal til materiellet og den manglende plads til personalet inden for en nær afstand, accepterer Kommissionen afvisningen af en yderligere leverandør, men afviser undtagelsen vedrørende forbud mod egen-handling for de pågældende aktiviteter i forbindelse med håndtering af fragt og post.

2.2. Nye operatører

(52) Generelt set er Kommissionen enig med de tyske myndigheder i, at lufthavnens undersøgelse ikke tager højde for, at den nuværende monopolindehavers materielbehov vil blive mindre som følge af den nye leverandørs overtagelse af markedsandele, og at der derved vil blive frigjort plads.

(53) Kommissionen erkender imidlertid, at hvis det viser sig, at overtagelsen af markedsandele bliver forholdsvis lille, f.eks. på 10-15 %, som det fremgår af vurderingerne af andre lufthavne, der er indrømmet undtagelser, kan effekten på monopolindehaverens materielbehov blive minimal, og den nye leverandørs materiel vil således faktisk skulle føjes til monopolindehaverens.

(54) Virkningerne af, at nye operatører får adgang, synes i vidt omfang overvurderet i undersøgelsen.

(55) Hvis man tager den egen-handling, der udøves af det største luftfartsselskab i lufthavnen, som eksempel og baserer sig på lufthavnens nuværende flyfartplan, ville materielbehovet svare til næsten 70 % af det materiel, der anvendes af lufthavnen i dag (for et areal på ca. 5600 m2). Da mængden af nyt materiel, en operatør indfører, ikke bevirker et tilsvarende fald i den nuværende monopolindehavers materielbehov, og dermed pladsbehov, vurderer Kommissionens undersøgelse, at pladsbehovet reduceres med ca. 40 % (dvs. 4000 m2). Reelt set vurderes pladsbehovet derfor kun at stige med 30 % af det nuværende areal, dvs. 2400 m2. Hvis en ny leverandør overtager en markedsandel på 10-15 %, hvilket svarer til de almindelige vurderinger i de undersøgelser, der er foretaget af andre lufthavne, som er indrømmet undtagelser, kan det på samme grundlag skønnes at føre til et yderligere pladsbehov på ca. 1200 m2, hvis det vurderes, at den nuværende monopolindehavers materielbehov ikke bliver mindre. Som omtalt ovenfor(10) vil et sådant areal kunne frigøres rundt om tre eller fire TIPO-standpladser i overensstemmelse med ICAOkravene eller fem af de ca. 20 TIPO-standpladser, hvis de tyske myndigheders skøn på 2000 m2 lægges til grund. Dette pladsbehov er imidlertid baseret på den ekstreme og usandsynlige hypotese, at den nye operatør også vil arbejde på alle konkurrentens spidsbelastningstidspunkter.

(56) Lufthavnens analyse af pladsbehovene som følge af ankomsten af visse luftfartsselskaber er baseret på, at de nye operatører vil udøve alle de aktiviteter, som den nuværende monopolindehaver gør, hvilket ikke synes realistisk. De 1200 m2, som andre har vurderet pladsbehovet til, virker mere realistisk, og denne analyse har vist, at det er muligt at opfylde et sådant behov.

(57) Kommissionen erkender, at trafikstigningen vil blive et problem i de kommende år, og at der er yderligere behov for standpladser og terminalanlæg. De følger, som ankomsten af en ny operatør vil få for antallet af bevægelser på forpladsen, synes imidlertid overvurderet. Stigningen i bevægelserne afhænger først og fremmest af antallet af flybevægelser, og med det angivne maksimum på 18 ankomster og afgange i timen kan trafikken fra fjernstandpladserne krydse taxivejene uden at forstyrre færdslen. Under spidsbelastningsperioderne må operatørerne være særlig opmærksomme, og det er op til lufthavnsmyndighederne at sikre, at kravene til trafikken på forpladsen overholdes. I adskillige europæiske lufthavne, som har mange bevægelser rundt om terminaler med langt større belastning, sørger man for, at trafikken krydser taxivejene under nøje overholdelse af sikkerhedskravene.

Lufthavnen har således tilstrækkelig disponibel plads til at modtage materiellet fra endnu en leverandør af ground handling-ydelser, både langs med terminalen og foran flystandpladserne samt ved fjernstandpladserne for så vidt angår busser til passagertransport. Den ansøgende leverandør kan vurdere, om det er i hans interesse at udøve sin virksomhed under de pladsproblemer, han bliver underrettet om i henhold til direktivets bestemmelser. Den plads, der er til rådighed til personalets hvilelokaler, er imidlertid ikke tilstrækkelig til at give adgang til en leverandør mere i forbindelse med alle forpladsaktiviteterne. Da hvilelokalerne er samlet i terminalen, bør man kunne modtage endnu en leverandør i forbindelse med bagagetransport (og lastning og losning af flyene). Buschaufførerne kan indkvarteres på fjernereliggende områder. Med hensyn til de andre ground handling-ydelser, der er omfattet af undtagelsen, kan principperne i direktivet kun finde anvendelse for egen-handling, der udøves af en transportør, som ikke har behov for yderligere plads til sit personale.

Direktivets femte betragtning fastslår, at "åbning af adgang til ground handling-markedet er en foranstaltning, der skal bidrage til at mindske luftfartsselskabernes driftsomkostninger og forbedre kvaliteten af den service, der ydes brugerne". Direktivets virkning forudsætter imidlertid, at der opnås en reel markedsadgang. En markedsåbning i retslig forstand, som ikke følges op i praksis, som det viser sig at være tilfældet siden 1. januar 1998 hvad angår udøvelse af egen-handling, vil således skade direktivets målsætninger. Derimod vil en markedsåbning, som samtidig bidrager til at forbedre tjenesteydelserne og priserne over for kunderne, som angivet femte betragtning, fremme realiseringen af direktivets målsætninger ved at indføre konkurrence mellem leverandørerne. For nogle kategorier af ground handling-ydelsers vedkommende tillader lufthavnsarealet kun en begrænset åbning for en ny operatør, og derfor kan målsætningerne kun opfyldes ved, at der gives adgang til en ny leverandør af tjenesteydelser til tredjemand.

3. Planen med foranstaltninger

(58) I overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 2, omfatter dokumentationen fra de tyske myndigheder foranstaltninger, der tager sigte på at afhjælpe de pågældende problemer.

(59) Lufthavnens forvaltningsorgan har vedtaget en plan for udvidelsen af lufthavnen, som først og fremmest tager sigte på at udvide kapaciteten ved at opføre en ny terminal øst for den nuværende terminal. De nuværende parkeringspladser skal omlægges, der skal opføres en ny forplads, og hovedtilkørslen og -frakørslen skal flyttes til den østlige del af kontroltårnet for at reducere den nuværende overbelastning ved taxivejenes nordlige krydsningspunkt.

(60) Den endelige beslutning om at opføre denne nye terminal afhænger imidlertid stadig af de nødvendige tilladelser fra de tyske myndigheder og interessen fra investorerne i lufthavnsprojektet Berlin-Brandenburg.

(61) Som nævnt ovenfor skal planen med foranstaltninger være troværdig og uden betingelser, og den skal omfatte en tidsplan for foranstaltningernes gennemførelse. Eftersom selve gennemførelsen af dette projekt er usikker, for ikke at tale om datoen herfor, kan Kommissionen ikke betragte dette projekt alene som en plan med relevante foranstaltninger i henhold til direktivets artikel 9.

(62) De tyske myndigheder har imidlertid også forelagt to andre foranstaltninger, som går ud på at:

- omdanne fem nuværende græsarealer (angivet med nummer på den plan, der er vedlagt denne beslutning) til brugs- og parkeringsområder for ground handling-materiel. Disse områder ligger i nærheden af de operationelle områder og er angivet i "Lageplan: Planzustand BZW Änderung: Alte Beststandplan Nr 62", som er baseret på situationen den 6. november 1998. Derved vil der kunne frigøres et areal på 6300 m2 til ground handling-aktiviteter fra efteråret 2000, hvorved der kan gives adgang til nye operatører i henhold til direktivet og de nationale gennemførelsesbestemmelser for de tyske lufthavne.

- tilføje en etage til den bygning, der på nuværende tidspunkt huser biludlejningsfirmaer, således at stueetagen frigøres til at henstille ground handling-materiel samt med henblik på at løse problemet med bagagehåndteringen.

(63) Disse foranstaltninger kræver ikke særlig administrativ godkendelse, og de tyske myndigheder har forpligtet sig til at udføre disse ombygningsarbejder for at sikre fuld overensstemmelse med alle direktivets krav inden udgangen af undtagelsesperioden. Foranstaltningerne kan derfor anses for at opfylde kravene til en plan med relevante foranstaltninger, jf. direktivets artikel 9.

4. Overholdelse af kriterierne i direktivets artikel 9, stk. 2

(64) Der er tilstrækkelig plads til at modtage materiel og personale fra endnu en operatør ud over den nuværende monopolindehaver for de kategorier af ground handling-ydelser, der er omfattet af undtagelsen, hvilket viser, at undtagelsens anvendelsesområde er bredere end nødvendigt. Til gengæld kan det konkluderes, at undtagelsen ikke gælder for en længere periode end nødvendigt, eftersom de arbejder, der skal gøre det muligt at åbne markedet i det omfang, der foreskrives i direktivet og de tyske gennemførelsesbestemmelser for de pågældende kategorier af ground handling-ydelser, dvs. for to leverandører og to brugere med tilladelse til at udøve egen-handling, ventes at vare til efteråret 2000.

V. KONKLUSION

(65) De tyske myndigheder har ikke bevist, at det er umuligt at åbne markedet for endnu en leverandør af samtlige kategorier af ground handling-ydelser, der er omfattet af undtagelsen. Den disponible plads til parkering af materiel og til personale på forpladsen og i terminalen gør det muligt at åbne markedet for endnu en leverandør, men ikke at tillade et luftfartsselskab at udøve egen-handling i den pågældende periode, for så vidt angår bagagesortering og -transport, passagerer og besætning. Da der ikke er tilstrækkelige infrastrukturer på andre forplads- og terminalarealer til at give plads til personalet, må fragt og posthåndteringen i lufthavnen til gengæld forbeholdes brugere, der ikke har behov for yderligere personalelokaler til at udføre egen-handling i denne del af lufthavnen. Eftersom forpladsarealet er begrænset, og det er umuligt at skaffe yderligere plads til hvilelokaler for personale med ansvar for lastning, losning samt manøvrering af fly i nærheden af deres arbejdssteder, er lufthavnen endvidere berettiget til at opretholde monopolet for disse ground handling-ydelser i den pågældende periode -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

De tyske myndigheders beslutning af 26. januar 1999 om at indrømme lufthavnen i Berlin-Tegel en undtagelse, som blev meddelt Kommissionen den 29. januar 1999, godkendes på betingelse af, at Forbundsrepublikken Tyskland indfører følgende ændringer:

- udøvelsen af egen-handling forbydes indtil 31. december 2000 udelukkende for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i bilaget til direktivet under punkt 3, punkt 5.4 for så vidt angår transport af passagerer, bagage og besætninger, og punkt 5.6

- lufthavnen i Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) forbeholdes retten til levering af tjenesteydelser til tredjemand indtil 31. december 2000 for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i bilaget til direktivet under punkt 4 og 5.4, for så vidt angår lastning og losning af flyet, og punkt 5.6.

Artikel 2

Forbundsrepublikken Tyskland meddeler Kommissionen beslutningen om undtagelse, som ændret i henhold til artikel 1, inden denne træder i kraft.

Artikel 3

Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.

Udfærdiget i Bruxelles, den 27. april 1999.

På Kommissionens vegne

Neil KINNOCK

Medlem af Kommissionen

(1) EFT L 272 af 25.10.1996, s. 36.

(2) EFT C 64 af 6.3.1999, s. 9-11.

(3) Det tyske statstidende Bundesgesetzblatt 1997, del 1, nr. 82, af 16. december 1997, s. 2885.

(4) Se note 3.

(5) Kommissionens beslutninger af 14. januar 1998, EFT L 173 af 18.6.1998, s. 32.

(6) Dom af 25. juli 1991, Médiawet, Sml. 1991, s. I-4007, og sag C-76/90, Säger mod Dennemeyer, Sml. 1991, s. I-4221.

(7) Se note 5.

(8) Se note 5.

(9) Kommissionens beslutning af 30. oktober 1998, EFT L 300 af 11.11.1998, s. 25, om lufthavnen i Køln/Bonn.

(10) Se punkt 2.1.A ovenfor