SÆRBERETNING Nr. 5/98 om genopbygningen af det tidligere Jugoslavien (1996 1997) med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (98/C 241/01)

>

REFERENCE TIL EN GRAFIK>

FORORD - FORHOLDENE I DET TIDLIGERE JUGOSLAVIEN

1. Genopbygningen af det tidligere Jugoslavien omfatter især to lande: Bosnien-Hercegovina og i mindre grad Kroatien.

Bosnien-Hercegovina

De ved Dayton-aftalen oprettede institutioner i Bosnien-Hercegovina

2. Ved fredsaftalen blev Bosnien delt i to enheder, der hver fik en høj grad af selvstyre: Føderationen Bosnien-Hercegovina, hvor befolkningen er muslimer og kroater, og Republika Srpska, hvor befolkningen er serbere. Inden for Føderationen blev der oprettet ti kantoner, hvorved der skabtes et administrativt niveau mellem enhedsniveauet og det kommunale niveau.

3. Før fjendtlighederne var Bosnien ikke en uafhængig stat, så der måtte oprettes nye institutioner på alle niveauer i stat, enheder og kantoner. De nye institutioner i Bosnien-Hercegovina er svage, forholdet mellem de etniske samfunds repræsentanter i selve stats- og føderationsapparatet er spændt, og beføjelserne er fordelt mellem staten, enhederne, kantonerne og kommunerne. Alle disse forhold har gjort det overmåde vanskeligt at finde ansvarlige, der kunne indgå i dialog om de aktioner, bidragyderne, herunder Europa-Kommissionen, indledte i hele perioden 1996 97.

Den økonomiske situation

4. Ødelæggelserne i Bosnien, som skyldes kamphandlingerne, kan skønsmæssigt opgøres til i alt 15 150 30 300 mio. ECU (1). Landets infrastrukturer var allerede før konflikten i en dårlig tilstand, men situationen var yderligere forværret på grund af manglende vedligeholdelse. I 1995 var produktionen i industrien kun 10 % af niveauet før krigen, og økonomien krævede dybtgående reformer. Ved udgangen af 1995 var 80 % af befolkningen afhængig af humanitær bistand.

5. Ved udgangen af 1997 var situationen i Bosnien stadig foruroligende. BNP, der i 1996 steg med 50 % til 554 ECU/indbygger og i 1997 med 35 %, var stadig meget lavt (2). Faktisk udgjorde produktionen i industrien stadig kun 20 % af niveauet før krigen (3). Samtidig havde ca. 20 % af befolkningen stadig behov for fødevarebistand, og sundhedsplejen var stadig afhængig af den internationale bistand (4).

Situationen vedrørende flygtninge og fordrevne

6. Af en førkrigsbefolkning på fire millioner indbyggere var 250 000 blevet dræbt, en million fordrevet inden for landet, og 1,3 millioner flygtet til udlandet. Flygtningene stammer stort set fra byerne i Bosnien-Hercegovina, mens de fordrevne har forladt landsbyerne under krigen og søgt en vis sikkerhed i byerne, hvor de i de fleste tilfælde har slået sig ned i de lejligheder, flygtningene har forladt. Flygtningene kan kun vende hjem, såfremt man først hjælper de fordrevne med at vende tilbage til deres boliger i de kamphærgede områder.

7. Ved udgangen af 1997 var der stadig 800 000 fordrevne i Bosnien-Hercegovina, mens kun 200 000 flygtninge var vendt tilbage; 612 000 flygtninge var stadig i udlandet, heraf 263 000 i EU's medlemsstater, de 220 000 i Tyskland, og der er ikke fundet nogen varig løsning (5) (6).

Kroatien

8. I Kroatien blev genopbygningsprogrammet koncentreret om Østslavonien, landets mest hærgede region, som midlertidig blev sat under FN's administrative kontrol [UNTAES (7)] i perioden 1996 1997. De direkte krigsskader i området kunne anslås til ca. 1 000 mio. ECU. Reintegreringen af denne region i Republikken Kroatien forudsætter, at kroaterne kan vende tilbage i fred, samtidig med, at den serbiske befolknings rettigheder sikres. Det har været et af de største problemer i forbindelse med genopbygningen (jf. tabel A).

Baggrunden for fællesskabsaktionerne

9. Retten finder det nødvendigt at erindre om de særlige forhold, der gjorde, at genopbygningsforanstaltningerne blev igangsat, og som også i høj grad indvirkede på gennemførelsen af dem. Baggrunden for aktionerne var følgende:

a) På grund af de politiske forhold var der tale om en nødsituation, og det var absolut nødvendigt, at der kom gang i genopbygningen allerede fra starten af 1996.

b) De politiske forhold i området var ustabile, og bestemte parter ville ikke overholde fredsaftalerne.

c) Der var problemer med at få regeringsmyndighederne i de forskellige enheder til at acceptere aktionerne (hvilket var en betingelse i fællesskabsbestemmelserne), og det resulterede i, at gennemførelsen blev forsinket.

d) De juridiske og finansielle instrumenter var komplekse og ikke særlig fleksible, fordi to forordninger og adskillige budgetposter fandt anvendelse samtidig. Rådet vedtog genopbygningsforordningen ((EF) nr. 1628/96) ved udgangen af juli 1996 efter udtalelse fra Europa-Parlamentet. I denne forordning blev der inkorporeret samme procedurer og bestemmelser om afholdelse af udbud ved kontrakter på over bestemte beløb, som er gældende for Tacis-programmet, men de var ikke hensigtsmæssige i forbindelse med de særlige forhold i det tidligere Jugoslavien. Forordning (EF) nr. 851/98, som Rådet efter udtalelse fra Europa-Parlamentet vedtog den 20. april 1998 (8), efter at der var rejst kritik af bistanden til det tidligere Jugoslavien, følger i høj grad Kommissionens forslag om at gøre procedurerne mere fleksible og fremskynde gennemførelsen.

>TABELPOSITION>

1. INDLEDNING

1.1. I forlængelse af fredsaftalerne i Dayton og Paris fra udgangen af 1995 (9) har Den Europæiske Union (EU) afsat en vejledende finansieringsramme på 1 000 mio. ECU i perioden 1996 1999 til genopbygningen af det tidligere Jugoslavien (10) (jf. tabel 1). Dette beløb omfatter hovedsagelig EU's bidrag til det prioriterede genopbygningsprogram for Bosnien-Hercegovina på 5 100 mio. USD (3 880 mio. ECU), som det internationale samfund vedtog i slutningen af 1995 (11). Bilag 1 viser en oversigt over, hvordan EU-bistanden finansieres over budgettet, og hvordan opgaverne er fordelt mellem Kommissionens tjenestegrene.

>TABELPOSITION>

1.2. I årsberetningen for regnskabsåret 1996 gjorde Revisionsretten opmærksom på den meget lave udnyttelse af betalingsbevillingerne, der var afsat til genopbygningsprogrammet. Retten betegnede situationen som foruroligende (12) og iværksatte allerede ved udgangen af 1996 en undersøgelse, som denne beretning bringer resultaterne af. Retten har under hele undersøgelsens forløb holdt Kommissionen underrettet om undersøgelsesresultaterne.

1.3. Tabel 2 viser, at Bosnien-Hercegovina i perioden 1996 1997 har været den største modtager af genopbygningsbistanden.

>TABELPOSITION>

1.4. Målet for Rettens revision var at evaluere Kommissionens forvaltning af bistanden til genopbygning af Bosnien-Hercegovina og Kroatien og at undersøge, hvilken konkret effekt bistanden havde haft pr. udgangen af 1997, dvs. midtvejs i programmet for 1996 1999 (13). Retten aflagde fire revisionsbesøg på stedet i 1997, og i slutningen af 1996 aflagde den to revisionsbesøg i de indkøbscentraler i medlemsstaterne, der stod for indkøbsprogrammet til fordel for Bosnien (14). Ud over disse revisionsbesøg har revisorerne analyseret regnskaber og sagsakter i Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles.

2. RESUMÉ AF RETTENS VÆSENTLIGSTE BEMÆRKNINGER

2.1. Genopbygningsprogrammet for det tidligere Jugoslavien blev vedtaget som en hasteforanstaltning ved udgangen af 1995. To år senere var det først og fremmest blevet iværksat i den kroatisk-muslimske føderation Bosnien-Hercegovina (jf. punkt 1.3 og punkt 2 i forordet), og dets udnyttelsesgrad var lav (jf. punkt 3.30).

2.2. Kommissionen havde i fire meddelelser formuleret en meget ambitiøs strategi (jf. punkt 3.1), men selv om der fandtes helt klare retningslinjer (jf. punkt 3.11), blev strategien ikke fuldt op af en plan for dens etapevise, praktiske iværksættelse i de enkelte sektorer, således at indsatsen kunne koordineres (jf. punkt 3.3) - og navnlig koordineres med ECHO-bistanden. Det havde været særlig hensigtsmæssigt med en sådan plan for koordineringen af de foranstaltninger, der er en forudsætning for, at flygtningene kan vende tilbage.

2.3. Uden tilstrækkelig forberedelse indgik Kommissionen kontrakt med to indkøbscentraler om et program for levering af udstyr for 125 mio. ECU til Bosnien-Hercegovina, men blev senere nødt til at stoppe gennemførelsen af det, fordi den havde overvurderet modtageradministrationernes forvaltningskapacitet (jf. punkt 3.5).

2.4. Kommissionens aktioner tog sigte på en lang række erhvervssektorer (jf. punkt 3.4 3.6), men den sørgede ikke for tilstrækkelige ressourcer til at kunne opfylde de ambitiøse mål. Den foretog ikke de fornødne personalerokeringer, så de operationelle tjenestegrene i hovedsædet og ude i marken fik det personale, som var nødvendigt, for at så mange aktioner kunne gennemføres effektivt (jf. punkt 3.13 3.25). Desuden havde disse tjenestegrene ikke undersøgt procedurerne tilstrækkeligt indgående og tilpasset dem forholdenes presserende karakter, og det betød, at såvel beslutningstagningen som gennemførelsen af aktionerne foregik i et langsommere tempo (jf. punkt 3.28 3.37, 3.41, 3.46 3.50).

2.5. Der blev anvendt forskellige bestemmelser på analoge foranstaltninger, og Den Europæiske Unions forvaltningsprocedurer blev tunge (jf. punkt 3.36 3.37), fordi de forskellige budgetposter, som genopbygningsaktionerne finansieredes over, havde tre forskellige forordninger som retsgrundlag.

2.6. Da UNHCR blev inddraget i iværksættelsen af projekter for genopførelse af boliger, blev der føjet et fordyrende led til kæden af projektdeltagere, men der blev ikke tilført særlig knowhow (jf. punkt 3.55). Desuden er de samarbejdsbetingelser, Kommissionen søger at få UNHCR til at acceptere, ikke forenelige med det globale finansieringssystem, UNHCR anvender ved sine egne programmer (jf. punkt 5.7). Endelig kunne Kommissionen ikke kontrollere UNHCR's aktioner i det omfang, den gerne ville, og den blev flere gange stillet over for fait accomplier, når aktioner blev opgivet eller skåret ned (jf. punkt 4.13).

2.7. Miner kræver stadig mange ofre og bremser genopbygningsprogrammet, men Kommissionen har kun afsat begrænsede midler til minerydning, og de er blevet udnyttet særligt langsomt (jf. punkt 3.32). De bevillinger, der blev afsat til minerydning i 1997, er slet ikke blevet udnyttet.

2.8. Der var mange hindringer for gennemførelsen af boliggenopførelsesprogrammet i de tilfælde, hvor projekterne ikke var planlagt tilstrækkelig omhyggeligt fra starten, og der blev ikke genhuset så mange husstande som planlagt (jf. punkt 4.13). Mange boliger var ikke beboet, enten fordi genopbygningsarbejdet var indstillet, eller fordi de ikke kunne bebos af sikkerhedsgrunde eller på grund af levevilkårene (herunder beskæftigelsessituationen)(jf. punkt 4.18). For få boliger er blevet istandsat, og det har forsinket genhusningen af fordrevne og flygtningenes tilbagevenden, som netop er højt prioriterede mål for Den Europæiske Union (jf. punkt 3.8 og 4.8 og bilag 3).

2.9. Genopbygningen af infrastrukturer inden for sundheds- og uddannelsessektoren generelt har haft synlig virkning. Inden for disse to sektorer skal der stadig institutionelle reformer til for at sikre, at tjenesterne kan fungere på lang sigt (jf. punkt 4.22 og 4.26).

2.10. Ved udgangen af 1997 havde foranstaltningerne på energiområdet kun haft begrænset effekt (jf. punkt 4.29 4.30). Kommissionen havde ikke sikret sig, at det udstyr, der var leveret inden for rammerne af programmet for grundlæggende bistand (jf. punkt 4.28), var blevet installeret, og de øvrige projekter var slet ikke kommet i gang, fordi udbudsproceduren var forsinket (jf. punkt 4.30).

2.11. Der var blevet stillet store beløb til rådighed for transportsektoren, selv om der kun var en indirekte sammenhæng mellem de igangsatte foranstaltninger og spørgsmålet om flygtningenes tilbagevenden (jf. punkt 4.33). Bistanden med sigte på genåbning af offentlige transportforbindelser i Sarajevo havde imidlertid givet gode resultater og synliggjort Den Europæiske Unions tilstedeværelse (jf. punkt 4.34).

2.12. Selv om en stor del af befolkningen er beskæftiget inden for landbruget, har Kommissionens støtte til denne sektor hele tiden været beskeden (jf. punkt 4.49). Først fra midten af 1997 blev der iværksat nogle få overbevisende aktioner i regionerne Una Sana og Banja Luka (jf. punkt 4.52 og 4.53). Kommissionen har også kun ydet begrænset bistand til industrisektoren (jf. punkt 4.54 4.56).

2.13. Kommissionen har oprettet et kontor for skatte- og toldmæssig bistand (CAFAO), som afgjort fungerer effektivt (jf. punkt 4.58), men herudover har den ikke lagt tilstrækkelig vægt på reformen af den offentlige administration, selv om behovet er enormt i de institutionelle strukturer i Bosnien-Hercegovina (jf. punkt 3.7).

3. UDFORMNINGEN OG IVÆRKSÆTTELSEN AF BISTANDSPROGRAMMERNE

Kommissionens strategi

3.1. Parallelt med Dayton-aftalerne formulerede Kommissionen sin strategi for genopbygningen af det tidligere Jugoslavien i fire indbyrdes supplerende meddelelser ved udgangen af 1995 (15).

Planlægning af GD IA's intervention

3.2. Målene for genopbygningsprogrammet er i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1628/96 (16) »at støtte genopbygningen, at fremme flygtninges tilbagevenden, forsoningen og det regionale økonomiske samarbejde og at skabe økonomiske og sociale forhold, der kan danne grundlag for modtagerlandenes udvikling«. Disse mål er i overensstemmelse med målene fastlagt i den meddelelse, der henvises til i litra a) i note (15).

3.3. Kommissionen udarbejdede ikke en plan for den etapevise praktiske iværksættelse af strategien i de enkelte sektorer. Den burde ud fra en vurdering af sine egne og de øvrige donorers stærke og svage sider have fastlagt, i hvilke sektorer den kunne yde den mest effektive indsats, og på det grundlag burde den som et led i koordinationen af den internationale bistand, der er omhandlet i den meddelelse, der henvises til i litra d) i note (15), have udarbejdet et program. I nævnte meddelelse anførte Kommissionen, at koordinationen skulle sikre »udnyttelse af de forskellige donorers specifikke ekspertise og knowhow«. Men Kommissionen udarbejdede ikke engang en plan for koordineringen af sine egne tjenestegrenes aktioner, og GD IA's og ECHO's stemte ikke altid tilstrækkeligt overens.

3.4. Som det vises i bilag 2.1 og 2.2, valgte Kommissionen en række meget brede interventionsområder, hvor den kunne reagere på alle mulige former for anmodninger, men resultatet var, at indsatsen blev spredt på flere aktioner, end den kunne styre, fordi den ikke havde sat tilstrækkelige menneskelige ressourcer ind.

3.5. I 1996 blev der givet førsteprioritet til et program for grundlæggende bistand (PGB). Under dette program blev der ydet 125 mio. ECU til et nødindkøbsprogram for at sætte gang i økonomien i Bosnien-Hercegovina og for at imødekomme ni sektorers væsentligste behov (17). Kommissionen gennemførte denne foranstaltning, selv om dens erfaringer med at iværksætte forsyningsprogrammer kombineret med genopbygningsforanstaltninger var begrænsede. Den leverede således udstyr til sundheds- og undervisningssektoren uden at tage hensyn til ECHO-interventionerne på de samme områder. I forbindelse med PGB - Indkøb - overlod Kommissionen det i vidt omfang til de lokale myndigheder at finde ud af, hvilke produkter der var behov for, og at distribuere dem. Den overvurderede de bosnisk-hercegovinske myndigheders forvaltningskapacitet og sørgede ikke for den fornødne faglige støtte og overvågning. På grund af problemer med gennemførelsen af PGB måtte Kommissionen indstille det i november 1996, efter at den havde indgået forpligtelser for 83 mio. ECU. Saldoen på 42 mio. ECU blev anvendt til bistand ydet som traditionelle projekter - i modsætning til forsyningsprogrammerne er Kommissionen selv ansvarlig for traditionelle projekter lige til den endelige overdragelse af arbejderne.

3.6. I 1997 omfattede GD IA's program tre områder, som tilsammen dækkede stort set alle sektorer. Det drejede sig om følgende områder:

a) udvikling af den private sektor og styrkelse af institutionerne

b) støtte til den sociale sektor (flygtninge-, bolig-, sundheds- og uddannelsesområdet)

c) infrastrukturer (energi, transport, telekommunikation og vandforsyning).

3.7. Kommissionen spillede i perioden 1996 1997 ikke nogen markant rolle på området økonomiske reformer og styrkelse af institutionerne (jf. punkt 4.54 og 4.57), specielt ikke i sundheds- og uddannelsessektoren, hvor behovet var særligt presserende (jf. punkt 4.22 og 4.26).

3.8. EU-medlemsstaterne anser flygtningenes tilbagevenden for en så vigtig sag, at Kommissionen burde have prioriteret den højere allerede ved igangsætningen af aktionerne i 1996. Det ville også have været logisk, fordi de to øvrige hovedbidragydere (USAID og Verdensbanken) kun yder begrænset bistand til boligsektoren. Kommissionen afgør selv, hvordan den vil fordele opgaverne mellem sine tjenestegrene, og den burde have overladt det til ECHO, og ikke til GD IA, at tage sig af flygtningenes tilbagevenden, på grund af ECHO's erfaringer med den sociale sektor fra krigsårene. ECHO er nemlig UNHCR's privilegerede partner, og det er UNHCR, der har ansvaret for koordineringen af bistanden til flygtningene (18). Og i de fleste tilfælde står de NGO'er, ECHO har indgået partnerskabsaftaler med, for gennemførelsen af flygtningeprojekter. Desuden giver procedurerne for humanitær bistand ECHO mulighed for at iværksætte presserende rehabiliteringsaktioner hurtigere end GD IA (jf. punkt 3.31), navnlig når de lokale myndigheders godkendelse skal indhentes, udbudsprocedurerne gennemføres og beløbene på de forskud, der skal udbetales til partnerne (op til 80 % af de samlede udgifter), fastsættes.

3.9. I modsætning til de øvrige donorer har Den Europæiske Union ikke indført tilstrækkeligt hurtige procedurer på infrastrukturområdet, og den har heller ikke dén faglige ekspertise, der skal til for at opnå effektive resultater inden for en rimelig tid.

Planlægningen af ECHO-aktionerne

3.10. GD IA har fået tildelt et flerårigt rammebeløb, hvormed det kan planlægge sine rehabiliteringsforanstaltninger, men det gør ECHO ikke (jf. tabel 1), og mens traditionel humanitær bistand kan tilpasses årlige tildelinger, kræver rehabiliteringsbistanden mere langsigtede perspektiver. I virkeligheden kan ECHO ikke engang udarbejde årlige overslag, og de oprindelige bevillinger til budgetartikel B7-214 kunne ikke dække hele regnskabsåret 1997 (jf. bilag 1, punkt 3). I 1996 måtte der trækkes store beløb på budgettets reserve til nødhjælp (artikel B7-910), mens der i andet halvår af regnskabsåret 1997 blev hentet ekstra bevillinger i Phare-programmet (19).

3.11. Trods Kommissionens erklærede hensigter i meddelelsen til Rådet og Parlamentet om »sammenkoblingen af nødhjælp, rehabilitering og udvikling« (20) lagde GD IA og ECHO ikke en fælles strategi for den gradvise frigørelse af ECHO i perioden 1996 1999. Og arbejdsgruppen (task force), som var sammensat af medarbejdere med ansvar for humanitær bistand og medarbejdere fra afdelingen for udviklingsbistand, og som skulle have koordineret arbejdet i denne overgangsperiode, fik heller ikke til opgave at udarbejde bistandsprogrammer.

3.12. I 1996 koncentrerede ECHO indsatsen om grundlæggende sociale infrastrukturer (navnlig skolebygninger og hospitaler, klinikker mv.) og om infrastrukturer til vand- og elektricitetsforsyning. De projekter, NGO'erne havde foreslået, blev ikke udvalgt efter systematiske og gennemskuelige kriterier. Til gengæld har ECHO i 1997 udvalgt projekterne på grundlag af tværsektorielle principper og en række kohærente kriterier, og det burde resultere i, at bistanden får større effekt, navnlig inden for boligsektoren, hvor ECHO har øget indsatsen.

Opbygningen af GD IA's tjenestegrene

3.13. Den væsentligste hindring for gennemførelsen af programmet til fordel for det tidligere Jugoslavien var, at Kommissionen ikke formåede at omrokere personalet, så der blev sat tilstrækkelige menneskelige ressourcer ind på genopbygningsforanstaltningerne. Det beløb på 1 000 mio. ECU, der blev afsat til programmet, blev vedtaget på politisk plan, uden at man forinden havde undersøgt Kommissionens forvaltningskapacitet. I meddelelsen »Genopbygning i det tidligere Jugoslavien: Forvaltning af Den Europæiske Unions bistand og koordination af den internationale bistand« havde Kommissionen i øvrigt gjort udtrykkeligt opmærksom på, at den ikke havde tilstrækkelige personaleressourcer, og erklæret, at den ville træffe de nødvendige korrigerende foranstaltninger [jf. litra d) i note (15)].

3.14. Trods denne hensigtserklæring og uagtet programmets finansielle omfang og politiske betydning blev både udviklingen i de sektorspecifikke retningslinjer og forvaltningen af projekterne samt overvågningen af dem på stedet i 1997 varetaget af kun fem projektforvaltere fra tjenestegrenene i hovedsædet. Ingen af dem var fastansat i Kommissionen, og for hovedpartens vedkommende udløber kontrakten medio 1998. Heller ikke Kommissionens delegation i Sarajevo havde personale nok til overvågningen af genopbygningsprogrammet. Her var der kun ansat to hjælpeansatte, som skulle referere til delegationens leder og dennes stedfortræder. I Kroatien åbnede Kommissionen først et kontor i april 1997. I september 1997 var der kun ansat én særlig udsending, som blev bistået af lokalt personale (21). I Bosnien og Kroatien har de øvrige donorer overladt det til lokalt ansatte at overvåge programmerne, men det har Kommissionen ikke, selv om det er praksis i delegationerne i Phare-landene.

3.15. Til sammenligning kan det anføres, at i Polen, som har fået tildelt en årlig finansieringsramme af samme størrelse som Bosniens, omfatter delegationen i Warszawa 18 ansatte i kategori A, heraf 10 lokalt ansatte.

3.16. Finansieringen af Kommissionens kontor i Sarajevo var i 1996 i vid udstrækning improviseret. En væsentlig andel af omkostningerne dækkedes over programmet for grundlæggende bistand (PGB): personale (463 582 ECU), udstyr (282 000 ECU), driftsudgifter (157 000 ECU), selv om disse udgifter burde have været afholdt over del A (driftsbevillinger) i Kommissionens budget (22). Disse driftsudgifter blev dækket med kontante forskud, Kommissionen udbetalte til de indkøbscentraler, der havde fået tildelt gennemførelsen af programmet. Denne fremgangsmåde var både regelstridig og uigennemskuelig, og den gjorde også Kommissionens kontor afhængigt af de indkøbscentraler, som det selv skulle overvåge. Desuden måtte Kommissionen betale indkøbscentralerne 5 000 ECU i honorarer for blot at virke som mellemmænd ved pengeoverførsler.

3.17. I Østslavonien anvendte GD IA også uortodokse metoder til finansiering af administrationsomkostningerne. Det anvendte her et NGO, som blev overvåget af en kontraktansat ekspert, som skærmbræt for ansættelsen af 27 medarbejdere i Vukovar, der skulle udarbejde og iværksætte GD IA's genopbygningsprogram (23). Selv efter åbningen af repræsentationen i Zagreb i april 1997 opretholdt Kommissionen sin »antenne« i Vukovar uændret. Sådanne arrangementer kan være en nødløsning, for at få sat gang i bistandsarbejdet, men de er uacceptable, når Den Europæiske Union samarbejder i regionen med de øvrige bidragydere og De Forenede Nationers mission (UNTAES), og når Kommissionen er den væsentligste bidragyder i Østslavonien.

3.18. Personalemangel og begrænset beslutningsmyndighed bevirkede, at Kommissionens delegation i Sarajevo ikke havde mange muligheder for at koordinere indsatsen lokalt med de øvrige donorer. Den øverste ansvarliges kontor (OHR) i Bosnien (24) har til fremme af koordineringen af de forskellige donorer indført et system med sektorspecifikke arbejdsgrupper, der er sammensat af repræsentanter for donorerne, men Kommissionen besætter ikke formandsposten i nogen af disse arbejdsgrupper og kan heller ikke bidrage væsentligt til deres arbejde, fordi den ikke har ressourcerne til det på stedet.

3.19. Selv om forvaltningen af Phare-programmet i vid udstrækning er decentral, og Kommissionens støtte i henhold til forordning (EF) nr. 1628/96 (25) så vidt muligt skal ydes decentralt, har forvaltningen af programmet i Bosnien hele tiden været meget centraliseret (26). Under disse forhold har Kommissionens delegation i Sarajevo kun spillet en marginal og ofte upræcist defineret rolle.

3.20. Problemerne med PGB - Indkøb - forklarer til dels, hvorfor Kommissionen valgte centraliseret forvaltning (jf. punkt 3.5), men denne centralisering skabte selv problemer, ikke blot under forhandlingerne om finansieringsaftaler med myndighederne i Bosnien-Hercegovina, men også ved fastsættelsen af indholdet af projekterne. I de øvrige central- og østeuropæiske lande har Kommissionen indført et system med programforvaltningsenheder (PFE), der skal gennemføre Phare-aktionerne. Dette system blev indført under hensyntagen til Rettens henstillinger i særberetningen om det decentraliserede system til forvaltning af Phare-programmet om at oprette færre PFE'er og at centralisere finansforvaltningen hos en enkelt PFE (27). Man kunne have indført et tilsvarende system i Bosnien, som et kompromis mellem decentraliseringen og den overdrevne centralisering. PFE'erne er placeret i modtagerlandenes ministerier og sammensat af nationale ansatte og udenlandske konsulenter. Konsulenterne finansieres af Phare-programmet. PFE'erne overvåges af Kommissionens delegation i landet. Med dette system er der oprettet et vigtigt mellemled mellem Kommissionen og ministerierne, og det fremmer dialogen om iværksættelsen af bistanden.

3.21. De strukturer, Verdensbanken har oprettet i Bosnien til forvaltning af den internationale bistand, den koordinerer, minder om PFE'erne i de to enheders forskellige ministerier. Kommissionen har kun benyttet disse strukturer meget lidt. Ved udgangen af 1997 meddelte Verdensbanken, at den sandsynligvis snart ville have opbrugt stort set alle de midler, den skulle anvende til genopbygning, og Kommissionen skulle derfor overtage ledelsen og yde disse strukturer faglig bistand til en sådan styrkelse af institutionerne, som var nødvendig for, at genopretningsprocessen i Bosnien kunne fortsætte.

3.22. En yderligere konsekvens af, at forvaltningen ikke er decentraliseret tilstrækkeligt og ikke lagt ud til Kommissionens delegation i Sarajevo, er, at procedurerne for gennemførelse af programmerne er meget langsommelige (jf. punkt 3.28 3.50). I forbindelse med Den Europæiske Unions genopbygningsprogram i Mostar valgte man en helt anden procedure - her blev der udsendt 39 tjenestemænd til at forvalte programmet på stedet.

3.23. I denne forbindelse skal det også bemærkes, at Kontoret for Skatte- og Toldmæssig Bistand (CAFAO) (28), en af Kommissionens mest vellykkede foranstaltninger i Bosnien (jf. punkt 4.58 4.59), ledes meget decentralt af GD XXI (29). Kontoret har ca. 25 ansatte og ledes af den lokale repræsentant, GD XXI's konsulent. Konsulenten har vide beføjelser og er ansvarlig for gennemførelsen af sit program, uden at hovedsædet blander sig ret meget.

3.24. I 1996 gik Verdensbanken også ind for omfattende decentralisering af sine projekter i Bosnien, hvor den har en halv snes udsendte ansatte og en snes lokalt ansatte. Også USAID, den tredjestørste donor, har oprettet et kontor i Sarajevo med en snes udsendte ansatte og omkring 100 lokalt ansatte, som dækker hele Bosnien.

3.25. Når der ikke blev udarbejdet en plan for fordelingen af bistanden for udbygningen og omstruktureringen af GD IA's tjenestegrene, hænger det i nogen grad sammen med udskiftningen af de direktører, genopbygningen af det tidligere Jugoslavien sorterede under. Fra starten og frem til oktober 1996 var to forskellige direktorater under GD IA ansvarlige for forvaltningen af genopbygningsprogrammet, det første for Phare, og det andet for de øvrige budgetposter. De to direktører blev ved udgangen af 1996 erstattet af én enkelt direktør, som medio 1997 blev forflyttet, men hans efterfølger blev først udnævnt i november 1997. Denne mangel på kontinuitet i programmets ledelse har gjort beslutningsprocessen langsommelig og trukket gennemførelsen af aktionerne ud.

Organisationsformen i ECHO's tjenestegrene

3.26. Praktisk taget alle ECHO-ansatte, der har Bosnien som arbejdsområde, er i modsætning til de ansatte i GD IA udstationeret i landet. I september 1997 var således 17 ansatte, heraf 16 kontraktansatte eksperter, fordelt på fem regionale kontorer. Takket være disse regionale kontorer arbejder ECHO nu mere effektivt og er blevet hurtigere til at identificere projekter, der kan imødekomme lokale behov. Det kan imidlertid skade denne struktur, at procedurerne for forlængelse af kontrakterne for de erfarne ansatte, som imidlertid ikke er omfattet af vedtægten, er utilfredsstillende.

3.27. ECHO's foranstaltninger i Bosnien forvaltes personalemæssigt decentralt, men godkendelse af projekter, aftaler og betalinger foregår centralt. Ved decentralisering af disse områder kunne midlerne frigøres endnu hurtigere, men der kunne indføres en ordning, hvor de centrale tjenestegrene skal godkende beløb over en vis størrelse.

Programgennemførelse

Udnyttelsesgrad for bevillingerne

3.28. Tabel 3 viser de væsentligste budgetposter vedrørende genopbygningen af det tidligere Jugoslavien samt deres udnyttelsesgrad pr. 31. december 1997.

>TABELPOSITION>

3.29. Det trak i langdrag med at få frigjort de bevillinger, EU havde afsat til genopbygningen, fordi der ikke var udarbejdet en gennemførelsesplan, fordi der manglede personale, og fordi den lokale administration var for centraliseret og behæftet med institutionelle svagheder. Derfor overførte Kommissionen i 1997 130 mio. ECU i betalingsbevillinger (eller 59,1 % af de oprindelige bevillinger) fra budgetposterne vedrørende det tidligere Jugoslavien til andre budgetposter. EIB-lånene og den makro-finansielle bistand blev ikke udnyttet, og samarbejdet med EBRD var meget begrænset.

3.30. Pr. 31. august 1997 - og der foreligger ikke sammenlignelige tal for alle donorerne pr. en senere dato - var udnyttelsesgraden for betalingerne vedrørende EU's genopbygningsprogram (29 %) lav i forhold til udnyttelsesgraden for de øvrige donorers betalinger, der gennemsnitligt nærmede sig 52 % (jf. tabel 4). Årsagen til denne lave udnyttelsesgrad var tilsyneladende i temmelig udstrakt grad de procedurer, der anvendtes til gennemførelsen af EU's bistand. Pr. 31. december 1997 var udnyttelsesgraden stadig kun på 31 % (jf. tabel 3). Ses der bort fra PGB - Leverancer, svarede betalingerne kun til 17 % af forpligtelserne.

>TABELPOSITION>

3.31. Til gengæld har ECHO ved fastlæggelsen af sine interne procedurer specielt holdt sig for øje, at den humanitære bistand skulle kunne stilles hurtigt til disposition (i forbindelse med projektkontrakterne er der udbetalt op til 80 % af kontraktbeløbet som forskud), og derved er ECHO nået op på en højere udnyttelsesgrad (udnyttelsesgrad for indgåede forpligtelser: 74 %). Desuden er bistanden fra ECHO ikke afhængig af, at modtagerlandenes offentlige myndigheder på forhånd har godkendt de enkelte handlingsplaner. Udbetaling af store forskud indebærer øget risiko, som imidlertid i nogen grad opvejes af, at forbindelserne mellem ECHO og dets partnere, som fastlægges i partnerskabsrammekontrakterne, er ganske stabile (30).

3.32. Hver måned bliver gennemsnitligt 35 mennesker slået ihjel eller såret af miner i Bosnien (31), og ofte har der måttet foretages minerydning, før genopbygningsprojekterne kunne sættes i gang. Alligevel er det gået langsomt med at få udnyttet donorernes begrænsede bistand på dette område. Bosnien-Hercegovina har været tilbageholdende med at stille de nødvendige ressourcer til rådighed og har slet ikke udvist tilstrækkelig samarbejdsvilje. I 1996 afholdt Den Europæiske Union ingen betalinger over den særlige budgetartikel afsat til minerydning (B7-615 - 6,7 mio. ECU), fordi der var problemer med at finde frem til kontrahenter, der kunne udføre arbejdet. I 1997 blev de midler, der var afsat til denne budgetartikel (B7-661), nedskåret til 2,4 mio. ECU, og pr. 31. december 1997 var der ikke iværksat minerydningsforanstaltninger.

Projektforberedelse

3.33. Retten konstaterede med hensyn til Phare-bistanden og genopbygningsbistanden (budgetkapitel B7-54), at Kommissionen havde et så begrænset antal medarbejdere placeret på stedet, at den ikke havde nogen kapacitet til overs til at gennemføre analyser. Derfor kunne den heller ikke identificere projekter og foretage tilbundsgående forundersøgelser inden for rimelige frister. I for mange tilfælde blev der udarbejdet forslag efter kortvarige besøg på stedet af konsulenter eller ansatte i Kommissionen, som ikke havde tilstrækkeligt kendskab til de lokale problemer, og som heller ikke havde god kontakt med de nationale forvaltninger - to forudsætninger for, at der kan udarbejdes brugbare projektforslag. Omlægningen af projektet genopbygning af Vukovar (5,3 mio. ECU) i juli 1997, et år efter at det blev godkendt, er et godt eksempel (jf. punkt 4.6).

3.34. Den Internationale Styringsgruppe (IMG) oprettet i 1993 under UNHCR (32) beskæftiger ca. 140 udlændinge og lokalt ansatte i hele Bosnien, og ca. 60 % af dens budget finansieres af Den Europæiske Union. GD IA har imidlertid kun benyttet den sporadisk, mens ECHO ofte har gjort det. IMG kan yde særlig nyttig bistand ved undersøgelse af forslag og udbudsbetingelser, når konsulenter eller NGO'er har indgivet tekniske projekter. Det bør snarest undersøges nærmere, om det er hensigtsmæssigt at inddrage IMG mere aktivt i aktionerne, dog under ledelse af en enkelt repræsentant for Kommissionen, der er ansvarlig for alle de aktioner, der finansieres over EU's budget.

3.35. Kommissionens metode er i for høj grad baseret på forslag fra NGO'erne (den kunne kaldes »NGO-demand driven«). Herved delegerer EU sine beføjelser til NGO'er, som den ikke udøver tilstrækkelig kontrol over. At det er tilfældet, bekræftes af følgende forløb: Den 23. januar 1998 indkaldte Kommissionen en lang række NGO'er til et møde. Uden at give nærmere retningslinjer anmodede den NGO'erne om senest den 19. februar 1998 at fremlægge projekter til fremskyndelse af flygtninges tilbagevenden (der var tale om et beløb på 70 mio. ECU). I 1996 og 1997 tog det administrative arbejde, fra NGO'erne indgav projekter, til GD IA's kontrakter blev undertegnet, normalt seks måneder. I en række tilfælde tog det administrative arbejde så lang tid, at forholdene i mellemtiden havde udviklet sig sådan, at de oprindelige projekter ikke kunne gennemføres.

Indgåelse af kontrakter

3.36. Det har vanskeliggjort Kommissionens forvaltning, at to forskellige forordninger var retsgrundlag for foranstaltninger af samme art (33) (jf. bilag 1, punkt 2). Ved udgangen af 1997 blev alle kontrakter vedrørende aktioner af samme art således stadig undersøgt af to forskellige tjenestegrene afhængigt af, hvilken finansieringskilde der var tale om (34).

3.37. De generelle betingelser i Phare-kontrakterne tager ikke sigte på et grundlæggende genopbygningsprogram, men på faglig bistand til fremme af foranstaltninger til økonomisk omstrukturering. Kommissionen forsøgte at løse dette problem ved at indføje en undtagelsesbestemmelse for PGB. Derfor blev der indgået aftaler efter begrænset udbud. I tabel 5 gives en beskrivelse af procedurerne for tildeling af sådanne kontrakter.

>TABELPOSITION>

3.38. To indkøbscentraler indgik kontrakter for i alt 73 mio. ECU (jf. punkt 3.5) med virksomheder i medlemsstaterne eller Phare-landene inden for rammerne af PGB. Kommissionen anvendte 3,7 mio. ECU af midlerne til programmet til at betale disse mellemmænd med.

3.39. Retten undersøgte en stikprøve på 76 kontrakter, som tegnede sig for 71 % af indkøbene foretaget inden for rammerne af PGB - Indkøb, og konstaterede følgende mangler:

a) I indkøbscentralernes dossierer forefandtes ikke en skriftlig redegørelse for de kriterier, der var anvendt ved udvælgelsen af de tilbudsgivere, der var opført på »short-lists«. I mange tilfælde havde de virksomheder, der var blevet opfordret til at afgive bud, ikke gjort det, fordi de ikke fremstillede de pågældende varer.

b) Der blev i gennemsnit modtaget under to tilbud, som opfyldte de særlige tekniske kontraktbetingelser. Det betyder, at der var tale om meget begrænset priskonkurrence.

c) I 46 % af de undersøgte tilfælde oversteg laveste bud budgettet for foranstaltningen, således at andre foranstaltninger måtte opgives. Indkøbscentralerne fik udbetalt en bestemt procentdel af kontraktbeløbet, så de havde ingen interesse i at holde buddene så langt nede som muligt.

d) I 39 % af tilfældene havde de virksomheder, der var blevet opfordret til at afgive bud, måttet indgive deres bud inden udløbet af minimumsfristen (jf. tabel 5).

e) I henhold til Phare-forordningen skal der i forbindelse med indkøbskontrakter udbetales tilslagsmodtager et forskud på 60 %, men en af indkøbscentralerne havde nægtet at udbetale dette forskud. Derfor var der afgivet færre bud, og indkøbscentralen havde i en længere periode haft betydelige beløb stående på sin bankkonto.

f) Den anden indkøbscentral kunne ikke oplyse, hvem der havde været medlem af det udvalg, der havde undersøgt buddene. Det gjaldt i øvrigt for begge indkøbscentraler, at medlemmerne af udvalget ikke havde undertegnet erklæringer om, at de var upartiske.

g) Indkøbscentralerne havde ved flere lejligheder henvendt sig til virksomheder, som næppe ville være interesserede i udbuddet. Indkøbscentralerne havde kun gjort det, fordi der skulle være geografisk balance mellem tilbudsgivere på en given kontrakt.

h) Den største kontrakt i elektricitetssektoren (4,9 mio. ECU, ved tillægskontrakt forhøjet til 6,4 mio. ECU) var blevet tildelt den eneste virksomhed, der havde afgivet bud på alle 19 partier i udbuddet. Indkøbene kunne være blevet meget billigere (35), hvis der var blevet tildelt en kontrakt for hvert enkelt parti, sådan som det skete i forbindelse med andre kontrakter. Men en sådan metode ville have været dyrere at administrere for indkøbscentralen, og den ville dermed have tjent mindre på denne foranstaltning.

i) I forbindelse med tre kontrakter om forsyninger til landbruget til en værdi af 990 385 ECU havde såvel virksomheder, som ikke havde tilbudt den laveste pris, som virksomheder, hvis bud ikke var acceptable, fået tilslag.

3.40. Kroatien har mulighed for at indgå aftaler, som finansieres med hjemmel i forordning (EF) nr. 1628/96. Kroatien har imidlertid ikke haft mulighed for at indgå Phare-kontrakter og har været udelukket fra PGB, selv om det hele tiden har været Bosniens vigtigste leverandør. Alle lande omfattet af Phare-programmet har i henhold til Phare-forordningen mulighed for at indgå Phare-aftaler, men de samme lande ikke adgang til aftalerne finansieret med hjemmel i forordning (EF) nr. 1628/96. Denne skelnen er absurd.

3.41. For at fremskynde gennemførelsen af genopbygningsprogrammet kan der i henhold til forordning (EF) nr. 1628/96 indgås kontrakter om tjenesteydelser på op til 200 000 ECU ved underhåndsaftaler. Forordningen indeholder imidlertid ikke en tilsvarende undtagelsesbestemmelse for kontrakter om bygge- og anlægsarbejder samt indkøbsaftaler, selv om en meget større del af bistanden anvendes til sådanne formål.

3.42. Ved udgangen af 1997 var kun 11,3 % (målt i værdi) af de aftaler, GD IA havde indgået uden for rammerne af PGB, blevet indgået efter udbudsprocedure (jf. tabel 6). Faktisk var 88,7 % af aftalerne blevet sluttet med organisationer, som ikke arbejder med gevinst for øje (NGO'er, offentlige organer, internationale organisationer) eller under andre omstændigheder, hvor finansforordningen (artikel 118, stk. 2) åbner mulighed for underhåndsaftaler. Også alle ECHO-aftalerne var indgået med NGO'er eller internationale organisationer, men efter de procedurer, der kun er gældende for humanitær bistand (36). Kommissionens operationelle tjenestegrene burde imidlertid af hensyn til gennemskueligheden og konkurrencen mellem sådanne organisationer om EU-støtte kunne fremlægge skriftlig dokumentation for valget af hver enkelt kontrahent, og sådan dokumentation burde bl. a. omfatte oplysninger om organisationens tidligere arbejde og om kvaliteten af det (37).

>TABELPOSITION>

3.43. I henhold til mange af de kontrakter, der er indgået med NGO'erne eller de internationale organisationer, skal omfattende arbejder gives i underentreprise til byggefirmaer, i princippet efter udbud. Frem til august 1997 var det fastsat i kontrakterne mellem Kommissionen og NGO'erne, at kontrakter på over 10 000 ECU skulle tildeles ved internationalt udbud, og det sinkede foranstaltningerne. Procedurerne for gennemførelse af bygge- og anlægskontrakter under Phare-programmet blev først vedtaget i november 1997.

3.44. GD IA søgte ikke at begrænse honorarerne til NGO'erne og de internationale organisationer og traf ikke aftaler med ECHO om, at Kommissionen skulle anvende samme procedurer ved foranstaltninger af samme art (38). Således accepterer GD IA betydeligt højere honorarer end ECHO for identiske foranstaltninger. Desuden varierer honorarerne væsentligt fra projekt til projekt [fra 2 566 til 12 100 ECU pr. måned (39)].

3.45. I det tidligere Jugoslavien er månedshonoraret for lokalt ansatte ifølge ECHO's lønskala 280 ECU, og det niveau er for lavt til, at NGO'erne kan ansætte og holde fast på kvalificeret lokalt personale (40). De kontrakter ECHO havde indgået om projektgennemførelser, var ikke særligt hensigtsmæssige i forbindelse med relativt komplekse rehabiliteringsprojekter. Der var nemlig ikke udarbejdet endelige udbudsbetingelser for disse projekter, og der var ikke fastsat regler om garanti på bygge- og anlægsarbejder i bestemte tidsrum eller om tilbageholdelse af beløb indtil den endelige overdragelse af arbejderne.

Betalinger

3.46. Mange projekter var blevet forsinket, fordi udbetalingen af forskud havde trukket i langdrag. En undersøgelse af kontrakterne finansieret i henhold til forordning (EF) nr. 1628/96 viste, at i 40 % af tilfældene havde Kommissionen endnu ikke udbetalt forskud ved udgangen af de første tre måneder af kontraktens løbetid, og det er sent i betragtning af, at sådanne kontrakters løbetid ofte er begrænset til seks måneder, og modtagerorganisationerne generelt har begrænsede likvide midler.

3.47. I halvdelen af tilfældene skyldtes forsinkelserne formelle fejl i NGO'ernes forskudsanmodninger. Formaliteter i forbindelse med bankgarantier havde givet anledning til forsinkelser i mange tilfælde i GD IA, mens ECHO ikke krævede garantier i forbindelse med tilsvarende foranstaltninger.

3.48. I andre tilfælde var årsagen til forsinkelserne at finde i Kommissionens interne administrative procedurer. Anmodningerne om forskudsudbetalinger skal for eksempel godkendes af operationelle tjenestegrene, der i forvejen er overbebyrdede. Denne rent formelle godkendelse er unødvendig, når kontrakterne er indgået korrekt (41). Der er også opstået forsinkelser ved, at sagsbehandlingen i Kommissionens tjenestegrene har trukket ud, selv når det har drejet sig om hasteforanstaltninger.

3.49. Et godt eksempel på, at det giver problemer, når forskudsudbetalingerne forsinkes, er istandsætningen af en beskeden del af Bosniens nationale parlaments bygning. Verdensbanken deltog også i finansieringen af dette projekt, som i sig selv var diskutabelt (kun førstesalen i den seksetagers bygning skulle sættes i stand, men ikke den centrale mødesal på første sal). Ifølge planen skulle projektet være afsluttet ved udgangen af oktober 1996, men kontrakterne vedrørende Den Europæiske Unions bidrag blev først undertegnet i april 1997, hvor der blev fastsat en ny frist, nemlig august 1997 (dvs. en forsinkelse på ti måneder). Uanset denne første forsinkelse standsede finanskontrollen (GD XX) forskudsbetalingsanmodningen indsendt i maj 1997 med den begrundelse, at forskuddet skulle betales i ecu og ikke i tyske mark, trods bestemmelserne i finansieringsaftalen og kontrakten. GD XX fastholdt, at finansieringsaftalen og kontrakten skulle ændres, og derfor blev forskuddet først udbetalt i oktober 1997. Takket være dette første forskud kunne arbejderne sættes i gang, men de blev yderligere forsinket, fordi Kommissionen var så længe om at udbetale de næste forskud. Den del af projektet, som Verdensbanken stod for, var næsten færdigt i februar 1997, men Kommissionens andel af projektet skal være færdigt, før arbejderne er helt afsluttet. Indtil da må Bosnien-Hercegovinas parlament holde parlamentsmøder i andre bygninger, som er blevet istandsat af en anden donor.

3.50. Boligbygningsprojekterne inden for rammerne af PGB - Indkøb var blevet forsinket, fordi indkøbscentralen ikke havde betalt virksomhederne i Bosnien-Hercegovina til tiden. En række virksomheder havde måttet stoppe eller bremse arbejderne for at undgå at gå i betalingsstandsning. Denne situation var opstået, fordi de procedurer, Kommissionen og indkøbscentralen i fællesskab havde indført, ikke fungerede effektivt, og forholdene var blevet yderligere forværret af svaghederne ved bankvæsenet i Bosnien-Hercegovina.

Overvågning og evaluering af projekterne

3.51. Genopbygningsaktiviteterne (B7-50 og B7-54), som ikke hører under humanitær bistand, overvåges og evalueres ikke regelmæssigt. Kommissionens finansieringsforslag forberedes ikke efter metoden med logiske rammer, sådan som det er praksis i forbindelse med de øvrige former for ekstern bistand. Desuden har ingen af Kommissionens kontorer i Bosnien eller Kroatien det nødvendige udstyr til at kunne overvåge foranstaltningerne effektivt.

3.52. I maj 1996, fire måneder efter at PGB - Indkøb blev sat i gang, ansatte Kommissionen konsulenter til at overvåge det. I begyndelsen var det vanskeligt for dem at arbejde effektivt, fordi deres mandat kolliderede med indkøbscentralernes mandat - indkøbscentralerne havde nemlig selv repræsentanter i Bosnien. Kommissionen indførte ikke et system til sikring af, at der kunne følges hurtigt op på konsulenternes bemærkninger og henstillinger. Kommissionen finansierede en evaluering af PGB - Indkøb i oktober 1997. Resultaterne af denne evaluering vil sandsynligvis først foreligge i april 1998. Når de er offentliggjort, skal der foretages regnskabsmæssig revision af det program, Kommissionen har finansieret.

3.53. Kommissionen var ikke tilstrækkelig opmærksom på en række finansielle aspekter ved PGB:

a) Kommissionen fastlagde ikke procedurer for, hvordan landbrugssektorerne skulle forvalte counterpart-midlerne (42) hidrørende fra salget af indkøbte varer (motorkultivatorer: 4,6 mio. ECU og pesticider 0,25 mio. ECU) (jf. punkt 4.51).

b) Indkøbscentralernes renteindtægter af de kontante forskud fra Kommissionen blev overhovedet ikke kontrolleret, selv om der pr. udgangen af 1997 var tale om et beløb på mindst 1,21 mio. ECU.

c) Endelig havde Kommissionen ikke indført selv den mest elementære regnskabskontrol af de udbetalte forskud. Den havde f.eks. ikke stillet krav om regelmæssig afstemning af de udbetalte midler, de afholdte udgifter og de disponible bankindeståender. Retten konstaterede således i en af indkøbscentralernes regnskaber, at beløbet for de samlede forskud var 89 527 ECU lavere end beløbet for de tilsvarende betalinger i Kommissionens regnskab.

3.54. GD IA indførte i andet halvår af 1997 uden for rammerne af PGB et kontrolsystem, der omfattede boligsektoren i Bosnien, men det sørgede ikke for, at resten af genopbygningsprogrammet, som dog tegnede sig for 70 % af de samlede midler, der var indgået forpligtelse for pr. 31. december 1997, blev kontrolleret løbende.

3.55. Kommissionen betalte også UNHCR for at overvåge anvendelsen af de 45 mio. ECU til genopbygningsprojekterne, som GD IA og ECHO finansierede gennem UNHCR, men alligevel konstateredes der flere problemer i forvaltningen af foranstaltningerne:

a) UNHCR anvender normalt de samme NGO'er som Kommissionen til at gennemføre genopbygningsprojekter. EU betaler UNHCR for at kontrollere den tekniske side af foranstaltningerne, selv om UNHCR ikke har megen erfaring på dette område. Kommissionen kunne opnå et bedre costbenefitforhold, hvis den selv iværksatte projekterne vedrørende genopførelse af boliger sammen med NGO'erne.

b) I flere tilfælde (43) havde UNHCR anvendt EU-midlerne til finansiering af andre projekter end dem, der var fastsat i Kommissionens kontrakter med UNHCR. Kommissionen var blevet stillet over for fait accomplier og havde systematisk godkendt ændringerne efterfølgende. I andre tilfælde var de beløb, der var afsat til bestemte delprojekter, blevet forhøjet væsentligt, mens beløbene til andre delprojekter var blevet skåret ned. Kommissionen var ikke blevet informeret om disse ændringer, før kontrakten udløb.

c) Kommissionen havde ikke stillet krav om at få tilsendt alle underentrepriseaftaler, som UNHCR indgik med sine partnere. Uden sådanne oplysninger kan Kommissionens tjenestegrene praktisk talt ikke foretage kontrol (44).

d) I forbindelse med en kontrakt om renovering af boliger i kantonen Una Sana, som Kommissionen havde finansieret gennem UNHCR, kunne Retten ikke konstatere, hvad materialer for 459 000 DEM, der i henhold til fakturaen skulle være anvendt til istandsættelse af lejligheder i Velika Kladusa, virkelig var anvendt til.

4. AKTIONERNES EFFEKT

Den geografiske fordeling

De enheder, der udgør Bosnien-Hercegovina

4.1. Ca. 90 % af bistanden blev ydet til føderationen. Oprindeligt skulle 30 % af midlerne gå til Republika Srpska, men da de politiske betingelser, Den Europæiske Union stillede, ikke blev opfyldt, og visse dele af Dayton-aftalerne ikke blev overholdt, blev bistanden indstillet flere gange i 1996 og 1997, bl.a. i et forsøg på at få krigsforbrydere stillet for retten. Til gengæld var bistanden i ingen af enhederne betinget af, at der skulle ske fremskridt i de økonomiske reformer.

4.2. Projekterne har kun i begrænset omfang bidraget til at bringe enhederne nærmere hinanden. Den vigtigste aktion på dette område var etableringen af telefonlinjer (4.46). En række projekter vedrørende istandsættelse af boliger førte også til, at samhandelen mellem enhederne blev genetableret i begrænset omfang, navnlig i Posavina.

Sarajevo

4.3. De 65 mio. ECU, som GD IA tildelte Sarajevo i 1996 og 1997, blev anvendt ekstremt langsomt, og de havde kun haft begrænset effekt ved udgangen af 1997. Det skyldtes fortrinsvis, at Kommissionen havde problemer med at få en konstruktiv dialog i gang med myndighederne i Sarajevo, og at kun en enkelt projektforvalter i GD IA var ansvarlig for både programmet »Europa for Sarajevo« og programmet for flygtningenes tilbagevenden til deres tidligere hjem.

Una Sana (føderationen)

4.4. Una Sana prioriteredes højt, fordi et meget stort antal flygtninge, der befandt sig i EU-medlemsstaterne, sandsynligvis ville vende tilbage til denne kanton (45). Der er imidlertid kun gennemført et begrænset antal aktioner. I august 1996 forelagde myndighederne i føderationen efter høring af Tyskland forslag til et program på 39,5 mio. ECU for Kommissionen (46), men Kommissionen mente ikke, at det var muligt at udarbejde en finansieringsplan på grundlag af dette forslag. Ved udgangen af 1997 var der endnu ikke vedtaget en samlet plan, og der var ikke fremlagt et forslag til et integreret program.

Brcko (Republika Srpska)

4.5. I februar 1997 blev afgørelsen om byens fremtid udskudt, og først da valgte det internationale samfund af donorer at prioritere genopbygningsstøtten til denne zone højt. Ud over humanitære aktioner, som ECHO støttede i hele perioden (2 mio. ECU), havde Kommissionen ved udgangen af 1997 endnu ikke gennemført nogen aktion af betydning. I forbindelse med ændringen af PGB blev der i november 1996 ydet 2 mio. ECU til et integreret program for repatriering af flygtninge i Brcko, men ved udgangen af 1997 var der endnu ikke indgået kontrakt om gennemførelse af denne aktion.

Kroatien

4.6. I juli 1996 vedtog Kommissionen et program på 5,29 mio. ECU til fordel for den stærkt ødelagte by Vukovar, men i 1996 havde denne bistand kun givet meget begrænsede resultater, fordi projektet var dårligt forberedt, og i juli 1997 måtte det ændres (jf. punkt 3.33). Ved udgangen af 1997 begyndte finansieringerne af istandsættelser af lejligheder og af vand- og elforsyningsnet at give resultater.

4.7. UNHCR skulle have gennemført et stort projekt, der omfattede genopbygning af boliger i landsbyerne ved frontlinjen i Østslavonien (2,7 mio. ECU), men det blev blokeret i mere end et år, fordi de kroatiske myndigheder modarbejdede det. Også i dette tilfælde havde UNHCR ikke forberedt projekterne godt nok (jf. punkt 3.55). Den kroatiske regering yder selv en væsentlig genopbygningsindsats i regionen og forsøger at prioritere kroaters tilbagevenden højere end reintegrering af personer af serbisk oprindelse.

Fordelingen på sektorer

Boligsektoren og flygtningenes tilbagevenden

4.8. Flygtningenes tilbagevenden til Bosnien prioriteres højt i EU's programmer. Derfor skal effekten af aktioner til istandsættelse af boliger ikke kun vurderes ud fra omfanget og kvaliteten af istandsætningsarbejderne, men også ud fra, i hvilket omfang de har været medvirkende til, at flygtningene er vendt tilbage. ECHO's indsats har været koncentreret om fordrevne inden for landets grænser og om den befolkning, der er berørt af krigen. Formålet med ECHO's aktioner har altså været at supplere GD IA's aktioner.

4.9. Ifølge UNHCR er der vendt væsentligt færre flygtninge tilbage end forventet såvel i 1996 som i 1997. I 1996 vendte 88 000 flygtninge tilbage til deres hjemland, selv om målet var 200 000, og i 1997 vendte 106 000 flygtninge hjem, selv om man havde regnet med 200 000. De politiske og sikkerhedsmæssige problemer, landet stadig er plaget af, og den langsommelige genopbygningsproces har haft væsentlig indflydelse på mange flygtninges beslutning om ikke at vende hjem (47). Det er i øvrigt sværest at få de bedst uddannede til at vende tilbage, hvilket forsinker den økonomiske genrejsning yderligere.

4.10. Ødelæggelserne i boligsektoren er anslået til 4 000 mio. USD (48). Krigen ødelagde ca. halvdelen af de 1,3 millioner boliger, hvoraf 80 % var i privateje. Kommissionens bidrag udgjorde i perioden 1996 1997 ca. 32 % af samtlige donorers forpligtelser, men kun 8 % af betalingerne.

4.11. Genopbygningen af boliger under den første del af PGB begyndte lige inden vinteren 1996/1997. På det tidspunkt overvejede Kommissionen, om den kun skulle levere materiale, eller om den skulle gennemføre fuldstændige projekter. De fleste øvrige boliggenopbygningsaktioner (uden for PGB) blev først påbegyndt i andet halvår af 1997, dels fordi fællesskabsprocedurerne for projektforberedelse var så langsommelige (jf. punkt 3.35), dels fordi det var svært for NGO'erne at finde frem til modtagere og huse, der opfyldte Dayton-aftalernes kriterier for flygtningenes tilbagevenden, og som de lokale myndigheder kunne acceptere.

4.12. Pr. 31. december 1997 havde Kommissionen finansieret istandsættelse af ca. 10 700 huse, og 6 300 huse (2 % af samtlige planlagte arbejder) var færdigistandsat. Af effektivitetshensyn havde man indtil denne dato systematisk istandsat de mindst beskadigede boliger, fordi det var billigere. Tabel 7 viser de vigtigste aktioner, Kommissionen satte i gang, til istandsætning af private boliger.

>TABELPOSITION>

4.13. Der konstateredes flere eksempler på, at istandsættelsesarbejderne i henhold til kontrakterne ikke havde kunnet gennemføres, f. eks. i følgende tilfælde:

a) I Gorazde (49) skulle 400 boliger repareres inden for rammerne af PGB for i alt 2,33 mio. ECU. Kun 42 boliger var blevet gjort færdige. Arbejderne vedrørende 334 andre boliger var blevet opgivet, og to tredjedele af disse boliger var ubeboelige. Endelig havde man aldrig påbegyndt reparationen af de sidste 24 boliger. Den projektansvarlige NGO havde udbetalt 787 000 DEM for meget til byggevirksomheden, og Kommissionen havde aldrig tilbagesøgt dette beløb. Disse problemer opstod, selv om projektet blev overvåget af tre deltagende organer: indkøbscentralen, den NGO, der koordinerede arbejderne, og det konsulentfirma, der overvågede PGB.

b) I Bosanska Krupa (Una Sana) var et UNHCR-ledet projekt, der gik ud på fuldstændig istandsættelse af 400 huse, blevet ændret til et projekt, der gik ud på reparation af 500 tage, da kommunen havde forpligtet sig over for UNHCR til at gennemføre resten af arbejderne. Det endte med, at kun 435 tage blev repareret, og kommunen opfyldte ikke sine forpligtelser. I september 1997 var halvdelen af husene stadig ikke beboet, fordi de var ubeboelige.

c) I Stolac (Mostar-regionen) skulle der repareres 100 huse (0,9 mio. ECU) til muslimske flygtninge. Kun 66 huse blev istandsat, og ca. 20 af dem var beboet i september 1997. Der var voldsom kroatisk modstand mod at lade flygtningene komme tilbage, og der var blevet sat ild til to af de istandsatte huse.

d) I oktober 1996 havde UNHCR fået stillet 2,7 mio. ECU til rådighed til genopbyging af 600 huse i to pilotlandsbyer ved frontlinjen (Antunovac og Ernestinovo) i Østslavonien. I september 1997 var der ikke blevet istandsat et eneste hus, og de kroatiske myndigheder havde kun godkendt 20 dossierer. Først i oktober 1997 informerede UNHCR Kommissionen om problemerne på stedet og foreslog at nedsætte antallet af boliger, der skulle repareres, til 325. De beløb, der derved blev frigjort, skulle anvendes til genopbygning af offentlige bygninger (skoler, sundhedscentre mv.).

4.14. De 67,4 mio. ECU, Kommissionen har stillet til disposition til boliger (jf. tabel 7), skal på sigt komme såvel ca. 10 000 flygtninge til gode, som har søgt tilflugt i EU, som 37 500 andre, navnlig fordrevne. Ifølge Rettens beregninger var der pr. udgangen af 1997 blevet reintegreret 5 000 flygtninge og 22 500 fordrevne. Da Kommissionen ikke havde vedtaget noget boligprogram i 1996, hvor flygtninge fik førsteprioritet, kom genopbygningen fortrinsvis fordrevne til gode. Derefter, og også for de fleste af de projekter, der blev finansieret i 1997, har det været Kommissionens mål, at 50 % af de husholdninger, der kommer i betragtning, skal være flygtninge, der har fået ophold i en EU-medlemsstat. Denne betingelse er dog ikke nedfældet systematisk i projektkontrakterne. Kommissionen begrænsede sig til 50 % for at undgå at skabe nag i den befolkning, der var blevet i Bosnien under krigen.

4.15. Spørgsmålet var, hvilke flygtninge Kommissionens genopbygningsprojekter skulle tage sigte på, og der var to muligheder:

a) Man kunne først finde frem til flygtninge, der var indstillet på at flytte hjem, såfremt de fik en bolig, og derefter påbegynde arbejdet

b) eller man kunne gennemføre genopbygningsarbejder i de regioner, som flygtningene kunne flytte tilbage til, og fordele boligerne blandt de familier, der allerede var vendt tilbage til Bosnien, og dermed anspore de flygtninge, der var forblevet i modtagerlandene, til at flytte hjem.

Den første løsning viste sig at være vanskelig at gennemføre, fordi det tog tid at identificere flygtningene i medlemsstaterne. Med den anden løsning, der er anvendt i stor udstrækning, er det imidlertid umuligt at fastslå, i hvor høj grad flygtningenes tilbagevenden hænger sammen med genopbygningsforanstaltningerne.

4.16. I betragtning af det meget store antal boliger, der skulle istandsættes, og af de begrænsede disponible midler ville man have kunnet istandsætte flere boliger, hvis midlerne i første omgang var blevet ydet til de dårligst stillede personer - og det var stort set dem, der blev i Bosnien under krigen. Man burde have kombineret gavebistanden med lån med rentegodtgørelse til de mere gunstigt stillede personer, dvs. almindeligvis flygtningene.

4.17. Der har generelt været ført en temmelig uklar politik på dette område. Først i oktober 1997 blev der indført en låneordning i samarbejde med Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). For de kommissionsprojekter, som UNHCR skulle forvalte, var der fastlagt sociale og økonomiske kriterier (50), men sådanne kriterier blev normalt ikke medtaget i de kontrakter, der blev indgået direkte mellem Kommissionen og NGO. De forskellige NGO'er anvendte derfor vidt forskellige kriterier ved udvælgelsen af modtagere.

4.18. Den endelige effekt af projekterne var mindre, end man skulle tro i betragtning af antallet af reparationer, for en del istandsatte huse er fortsat ubeboede. 40 % af de huse i Una Sana, der var blevet istandsat som et led i 1996-projektet, var f.eks. stadig ubeboede i august 1997. Det skyldtes i mange tilfælde, at arbejderne var gennemført isoleret og ikke kombineret med projekter, der også omfattede sociale infrastrukturer, vand- og elforsyning og jobskabelse.

4.19. Renovationen af kollektive ejendomme omfattede i de fleste tilfælde kun reparation af tage, vinduer og ejendommenes fællesarealer. Ved udgangen af december 1997 var der gennemført sådanne arbejder på ca. 6 270 lejligheder, hvoraf 75 % lå i Sarajevo. Arbejderne var finansieret over 1996- og 1997-budgettet. I de fleste tilfælde var det beboede lejligheder, der blev sat i stand. I Bosnien var man ved udgangen af 1997 knap nok kommet i gang med at istandsætte de privatejede boliger i bygningerne på grund af problemer med at fastslå ejendomsforholdet. I Vukovar omfattede projektet til gengæld fuldstændig genopbygning af to ejendomme med tilsammen 142 lejligheder, og arbejderne skulle være afsluttet ved udgangen af 1997 (omkostningerne beløb sig til 3,4 mio. ECU). I Vukovar nedsatte Kommissionen et paritetisk udvalg, der havde ansvaret for tildelingen af lejlighederne, hvilket bidrog væsentligt til at afklare forholdene.

Uddannelsessektoren

4.20. Halvdelen af skolerne er enten blevet alvorligt beskadiget eller ødelagt under krigen, og der har ikke været noget egentligt uddannelsesbudget siden 1991 1992. De skoler, der var åbne, manglede lærere, udstyr og materiel. I 1996 1997 tegnede Kommissionen sig for henholdsvis 29 % og 21 % af samtlige donorers forpligtelser og betalinger.

4.21. Inden for rammerne af PGB blev der ydet 2 mio. ECU til uddannelsessektoren til indkøb af skolemøbler. Dette program dækkede ca. 20 % af underskolernes behov i føderationen. Møblerne blev leveret af en lokal virksomhed, og derfor var dette program med til at sætte gang i landets økonomi. Møblerne var imidlertid af middelmådig kvalitet, og det var ikke klart, efter hvilke kriterier modtagerskolerne blev udvalgt. GD IA's midler ville have været bedre givet ud, hvis de først og fremmest var blevet tildelt de skoler, der blev istandsat af ECHO efter bestemte kriterier.

4.22. ECHO's projekter vedrørende genopbygning af skoler gav gode resultater, for pr. udgangen af 1997 var omkring hundrede skoler blevet istandsat inden for rammerne af 1996- og 1997-programmerne. Imidlertid er der stadig mangel på lærere og materiel på mange skoler. Da disse problemer rækker ud over ECHO's virkeområde, havde det været hensigtsmæssigt, hvis GD IA havde ydet faglig bistand til styrkelse og reform af skolesystemet.

Sundhedssektoren

4.23. 35 50 % af regionernes infrastrukturer på sundhedsområdet blev ramt af krigen, og sektoren mistede ca. halvdelen af de ansatte. Der var stadig stor risiko for mangel på medicin og basisudstyr ved udgangen af 1997. I 1996 1997 beløb Kommissionens forpligtelser og betalinger til fordel for denne sektor sig til henholdsvis 15 % og 20 % af bistanden fra samtlige donorer.

4.24. Kommissionen iværksatte kun få projekter i sundhedssektoren i Bosnien trods erfaringerne fra reformer af sundhedssektorerne i Mellem- og Østeuropa. Det lave finansieringsniveau skyldtes bl.a. et ønske om at arbejde i partnerskab med det føderale sundhedsministerium, hvis effektivitet er hæmmet af interne etniske konflikter. I 1996 blev der ydet 6 mio. ECU til indkøb af medicinsk udstyr og ambulancer inden for rammerne af PGB, men ministeriet havde udarbejdet distributionslisterne uden at rådføre sig med hospitaler og klinikker, og derfor opfyldte nogle af leveringerne ikke de lokale behov (51). Uoverensstemmelser i ministeriet medførte i øvrigt, at udstyr blev oplagret i længere tid i Sarajevo. Ved udgangen af marts 1997 var der stadig udstyr til en værdi af ca. 2,5 mio. ECU på lager i Sarajevo, selv om distributionen var begyndt i december 1996. Ministeriet havde ikke været i stand til at give Kommissionen en fuldstændig liste over det distribuerede udstyr. Som for uddannelsessektoren havde det i betragtning af ECHO's erfaringer i sundhedssektoren under krigen været hensigtsmæssigt, hvis Kommissionens tjenester havde koordineret deres indsats, så man navnlig havde sikret, at materiellet var blevet dirigeret ud til de sundhedscentre, ECHO havde sat i stand.

4.25. I forbindelse med et projekt (2 mio. ECU) finansieret af restmidler fra PGB skulle Kommissionen levere et laboratorium udstyr til kvalitetskontrol af medicin. Ministeriet overvejede imidlertid meget længe, hvor laboratoriet skulle placeres (i den kroatiske eller den muslimske zone), og det tog et år, inden beslutningen om placeringen blev truffet.

4.26. ECHO-støtten havde en væsentlig effekt gennem et diversificeret reparationsprogram, der omfattede ca. 70 sundhedscentre. Situationen inden for sundhedsvæsenet er imidlertid stadig kritisk, og det er nødvendigt at reformere det. Størstedelen af udgifterne dækkes fortsat af humanitær bistand, hvor ECHO stadig er den vigtigste donor. Hvis Kommissionens tjenester havde været koordineret effektivt, ville GD IA have kunnet yde faglig bistand til reformen af sundhedssektoren.

Energi (elektricitet og gas)

4.27. Halvdelen af elektricitetsproduktionskapaciteten og 60 % af transmissionslinjerne blev beskadiget under krigen, og en stor del af forsyningsnettet blev ødelagt. Gasledningerne blev også ødelagt, og der blev udført 54 000 uautoriserede og farlige gastilslutninger i Sarajevo. I 1996 1997 tegnede Kommissionens forpligtelser og betalinger sig for henholdsvis 22 % og 13 % af bistanden fra samtlige donorer.

4.28. Energisektoren er den vigtigste del af PGB, men programmet blev væsentligt mindre effektivt, fordi Kommissionen nøjedes med at levere udstyr og reservedele, uden at sikre sig, at de blev installeret. Ved besøg på stedet konstateredes forskellige mangler:

a) Da de lokale elselskaber ikke havde de nødvendige ressourcer, blev en del af udstyret ikke anvendt. Der blev f.eks. afsat 0,9 mio. ECU til istandsætning af transformatorer og højspændingsledninger, der skulle forsyne 10 000 personer i regionen Turbe i det centrale Bosnien med elektricitet, men udstyret blev ikke installeret, selv om befolkningen dårligt nok havde elektricitet til belysning.

b) Levering af udstyr var i mange tilfælde ikke en integrerende del af projekterne vedrørende istandsættelse af forsyningsnettet, og leveringerne var ofte blevet forsinket, eller de modtagende myndigheder var ikke blevet informeret om, hvornår leveringerne ville finde sted. I den største kontrakt vedrørende elektricitetssektoren (4,9 mio. ECU), som blev undertegnet i september 1996, var det fastsat, at leveringerne skulle være afsluttet i december 1996 (jf. punkt 3.39 h)), men på det tidspunkt var der kun leveret 20 %. Først i juni 1997 var alt leveret. I gassektoren medførte forsinkelser i leveringen af rør (0,265 mio. ECU) til reparation af nettet i Sarajevo, at der blev installeret rør leveret af andre kilder.

c) Kommissionen overlod det til det centrale elselskab at bestemme, hvilken form for udstyr der skulle leveres til elselskabets lokale filialer. Da selskabet imidlertid ikke havde forhørt sig ordentligt hos disse filialer, selv om de var ansvarlige for reparationerne, modtog nogle af dem kun en del af det udstyr, de havde behov for.

d) Selv om Kommissionen havde ansat en konsulent (jf. punkt 3.52), blev der ikke ført systematisk tilsyn med det leverede udstyr, og i april 1997 havde den ikke en samlet opgørelse over det udstyr, der var installeret.

4.29. I energisektoren varierede effekten af PGB meget:

a) PGB bidrog til, at en lille del af elektricitetsproduktionen kom i gang igen i den muslimske enklave i Gorazde. Der blev leveret seks transformatorer, men i april 1997 var der behov for yderligere 40 til dækning af det løbende behov.

b) Der blev leveret udstyr og reservedele til reparation af generatorerne i føderationens to vigtigste varmekraftværker i Kakanj og Tuzla (2,2 mio. ECU). PGB bidrog med ca. 12 % af den samlede finansiering. I Tuzla var det imidlertid på grund af kraftværkets størrelse og alder tvivlsomt, om det var økonomisk berettiget at foretage disse investeringer. Derfor havde Verdensbanken nægtet at deltage i projektet.

c) I 1996 bidrog PGB med ca. 25 % af de samlede donorers finansielle bidrag til den kulminedrift, der forsyner elektricitetsværkerne, og var dermed med til at sætte gang i produktionen. I perioden december 1996-marts 1997 øgede mineselskabet i Tuzla sin brunkulsproduktion fra 133 000 tons til 193 000 tons pr. måned (dvs. en stigning på 45 %).

d) Der blev ydet finansiel støtte til reparation af gasforsyningsnettet til 4 000 husholdninger i Novi Grad-kvarteret i Sarajevo. Dette projekt omfattede levering af tællere, således at forbruget kunne faktureres og distributørens økonomiske levedygtighed dermed sikres. Derudover blev der under projektet uddelt 4 000 komfurer og 4 000 radiatorer gratis (0,9 mio. ECU), selv om Verdensbanken var af den opfattelse, at de fleste husholdninger selv kunne købe dette udstyr.

4.30. Når bortses fra PGB og ECHO's aktioner, har Kommissionens projekter haft begrænset effekt i energisektoren. Selv om der i december 1996 var indgået forpligtelser for 13,5 mio. ECU (budgetpost B7-541) med henblik på elektricitetsområdet, blev der først i november 1997 indledt en offentlig udbudsprocedure. Det skyldtes dels projektets størrelse, dels Kommissionens langsommelige procedurer og problemerne med at forhandle med tre forskellige distributionsselskaber (52). De yderligere 7 mio. ECU, der blev tildelt dette projekt i november 1996 i form af genanvendte midler fra PGB, var heller ikke blevet udnyttet. Man var således overhovedet ikke begyndt at gennemføre 1997-programmet ved udgangen af 1997.

4.31. Kommissionens beslutning om at fordele de 13,5 mio. ECU, der var afsat til dette program, med 4,5 mio. ECU til hver af de tre »Elektropriverda« var ikke i overensstemmelse med retningslinjerne i bilag 9 til Dayton-aftalerne, hvor det var fastsat, at de offentlige forsyningsvirksomheder i elektricitets-, vand-, transport- og telekommunikationssektoren, der var opsplittet mellem de tre etniske grupper, skulle sluttes sammen til én virksomhed. På grund af de lokale myndigheders modstand har det internationale samfund af donorer først kunnet iværksætte det bilag lidt efter lidt. I november 1996 vedtog donorerne i forbindelse med dette program at gennemføre en strategisk undersøgelse af sektoren, men den blev først påbegyndt i oktober 1997. Denne undersøgelse er af særlig betydning for genopbygningen, fordi det er nødvendigt at kortlægge de ændringer i efterspørgselsstrukturen, der er sket siden krigen, inden der foretages nye investeringer.

Transportsektoren

Generelle bemærkninger

4.32. I januar 1996 krævede 28 % af hovedvejsnettet øjeblikkelig reparation. De ti broer mellem Bosnien og Kroatien var ikke passable, og 70 andre vigtige broer inde i landet var alvorligt beskadigede eller ødelagt. De offentlige transportmidler fungerede dårligt, og Sarajevos lufthavn var lukket for civil flyvning på grund af banernes, terminalernes og kontroltårnets forfatning. I 1996 1997 udgjorde Kommissionens forpligtelser og betalinger henholdsvis 26 % og 15 % af samtlige donorers bidrag.

4.33. Transportsektoren tegner sig for Kommissionens næststørste finansiering i genopbygningsaktioner. Denne sektors behov er enorme og vil sandsynligvis kræve meget omfattende bevillinger. Det har ikke været muligt at måle den indirekte effekt af disse aktioner på flygtningenes beslutning om at vende tilbage.

Bytransport

4.34. De synligste elementer i PGB var, at der var leveret busser, og at sporvognslinjerne i Sarajevo var istandsat. Af de 300 busser, der var i drift i Sarajevo i 1991, var kun 20 funktionsdygtige ved krigens afslutning. Der blev leveret 33 busser inden for rammerne af PGB, og dermed kunne 75 % af nettet genåbnes, dog med nedsat drift. I april 1997 havde det offentlige transportselskab i Sarajevo dog stadig ikke ressourcer nok til at sikre driften.

Broer

4.35. Broen Bosanski Samac over Sava, der adskiller Kroatien og Bosnien, skulle repareres inden for rammerne af genopbygningsprogrammet fra 1996 (10 mio. ECU). Det var et meget vigtigt projekt for Bosnien, da denne bro er en meget betydningsfuld forbindelse mellem Budapest og Adriaterhavet via Kroatien og Sarajevo. Finansieringsafgørelsen blev truffet i december 1996, og arbejderne skulle vare i 18 måneder. Ved udgangen af 1997 var reparationsarbejderne endnu ikke begyndt. Man var nemlig først begyndt at fjerne miner i området i august 1997, og der var opstået uenighed om valget af den virksomhed, der skulle tegne den nye bro, og kontrakten blev først underskrevet i august 1997. På grund af forsinkelser blev projektfristen forlænget 18 måneder (til udgangen af 1999). Ifølge en konsulentrapport fra december 1997 vil omkostningerne ved projektet stige fra 10 til 11,5 mio. ECU, fordi broens fundament er beskadiget af erosion efter ødelæggelsen. Såfremt det trækker yderligere i langdrag med Kommissionens afgørelse, vil dette meget vigtige forbindelsesled først blive åbnet efter år 2000.

Veje

4.36. Det vigtigste vejprojekt (3 mio. ECU) i genopbygningsprogrammet for 1996 vedrører rehabilitering af 23 km af den nordlige korridor, der forbinder den østlige og den vestlige del af Republika Srpska. De serbiske myndigheder anser den for at være yderst vigtig, fordi man derved kan undgå at passere gennem føderationen. Selv om der blev truffet afgørelse i november 1996, blev der først indledt udbudsprocedure i november 1997.

4.37. Vejprogrammet for 1997 (5,45 mio. ECU) omfattede også to andre projekter i Republika Srpska. For det første et projekt til 1,35 mio. ECU vedrørende genopbygning af vejen mellem Pale og Lukavica (53), sæde for den serbiske repræsentation i staten Bosnien-Hercegovinas præsidialråd, der er et triumvirat. For det andet et projekt til 1,35 mio. ECU til udbedring af en anden vej i den vestlige del af Republika Srpska (fra Ustipraca til Foca). Via denne vej kan man undgå hovedvejen, der går igennem den muslimske enklave Gorazde. Ved udgangen af 1997 overvejede Kommissionen, hvad der skulle ske med disse to projekter, der var blevet udskudt.

4.38. Inden for rammerne af PGB blev der leveret vejvedligeholdelsesudstyr til 18 arbejdshold i hele landet. Effekten af dette udstyr var imidlertid begrænset, for det første fordi transportministeriet ikke havde defineret de tekniske krav til udstyret tilstrækkeligt præcist, for det andet fordi arbejdsholdene kun havde et meget begrænset driftsbudget til disposition. F.eks. havde asfalteringsmaskinerne (fem til 347 170 ECU) og vejtromlerne (fem til 332 665 ECU) ikke tilstrækkelig kapacitet til de reparationer, der skulle gennemføres. Endvidere anvendtes et mobilt vejlaboratorium, der var leveret til Republika Srpska (107 459 ECU), stadig ikke i april 1997, fordi modtageren hverken havde de nødvendige transportmidler eller den nødvendige knowhow.

Civil luftfart

4.39. På området civil luftfart deltog Kommissionen i genopbygningen af passagerterminalen i Sarajevos lufthavn (6,8 mio. ECU). Dette indgår i et projekt, der omfatter istandsættelse af hele lufthavnen, og som de fleste vestlige donorer har deltaget i siden midten af 1996.

4.40. Selv om Den Internationale Styringsgruppe afleverede et tilbud i november 1996, startede de første hastearbejder først i oktober 1997. På grund af vinteren kunne hovedarbejderne ikke starte før april 1998. I forbindelse med dette projekt har utilstrækkelig koordinering mellem donorerne medført, at genopbygningen af lufthavnen ikke har kunnet planlægges som en samlet, samfinansieret aktion.

Vandforsyning og forvaltning af husholdningsaffald

4.41. Ved udgangen af 1995 ansloges det, at 60 % af vandforsyningsnettet var ramt af så alvorlige lækager, at der ikke kunne sikres en normal vandforsyning. Rensningsanlæggene var stort set ødelagt, og der blev ikke længere indsamlet affald. I 1996 1997 udgjorde Kommissionens forpligtelser og betalinger i denne sektor henholdsvis 23 % og 13 % af samtlige donorers bidrag.

4.42. PGB's effekt i vandforsyningssektoren var begrænset. Programmet leverede dog udstyr og materiel til 62 af de 69 kommuner i føderationen, men Kommissionen havde ikke nogen indflydelse på forsyningsplanerne og kunne ikke sikre, at leveringerne fandt sted som planlagt. Faktisk blev forsyningerne til dels distribueret efter politiske forhandlinger, da nogle af de største modtagere befandt sig i den kroatiske zone, hvor behovene var mindst akutte. Endvidere var det leverede udstyr ikke altid tilpasset de lokale behov, for teknisk set var det ofte langt mere avanceret end det materiel, der blev anvendt inden krigen. Donorerne havde f.eks. leveret moderne udstyr til detektering af lækager, der langt oversteg behovene i Bosnien, og derfor blev det meste af dette udstyr slet ikke anvendt. Endelig havde de lokale vandforsyningsselskaber ofte ikke de nødvendige ressourcer til at installere eller anvende det modtagne udstyr, og for at kunne gennemføre reparations- og vedligeholdelsesprogrammerne skulle de omstruktureres.

4.43. Når bortses fra PGB og den humanitære bistand (6 mio. ECU), har genopbygningsstøtten fra EU (20,6 mio. ECU) kun i begrænset omfang forbedret vandforsyningen, fordi udformning og forberedelse af udbud vedrørende projekter, der gik ud over rammerne for hastende genopbygningsforanstaltninger, blev prioriteret højere. I denne periode opstod der yderligere skader på forsyningsnettet i nogle regioner, f.eks. Sarajevo, og undertiden gik op til 70 % af vandforsyningen til spilde. Man var imidlertid ved at opbygge et solidt grundlag for de aktioner, der skulle gennemføres i 1998.

4.44. Hverken Kommissionen eller de øvrige donorer har gennemført aktioner af større omfang på området forvaltning af husholdningsaffald, og den offentlige sundhed er alvorligt truet. ECHO ydede midler til en affaldsplads i kantonen Una Sana (0,7 mio. ECU), men man havde ikke taget de lokale myndigheder med på råd, inden arbejdet blev påbegyndt. Da arbejdet ikke var ordentligt udført, blev anlægget ikke brugt. ECHO's aktionskontrakter er ikke særligt velegnede i forbindelse med rehabiliteringsprojekter, og derfor er det vanskeligt for ECHO at kræve af en NGO, at den skal foretage de nødvendige udbedringer. Der blev i første kvartal af 1997 finansieret en behovsanalyse i Sarajevo, og derefter skulle der leveres udstyr i december 1997.

Telekommunikation

4.45. Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling anslog på grundlag af en undersøgelse foretaget i 1996 krigens samlede ødelæggelser i telekommunikationssektoren til 176 mio. ECU (54). Donorerne opnåede ingen resultater i denne sektor i 1996 på grund af de to enheders modstridende interesser. I 1996 1997 udgjorde Kommissionens forpligtelser og betalinger henholdsvis 33 % og 16 % af den internationale bistand. Donorernes faktiske forpligtelser var imidlertid kun på 17 % (30 mio. ECU) af overslagene for denne periode.

4.46. I september 1997 nåede man imidlertid et godt stykke videre, for da blev telefonforbindelsen mellem enhederne genetableret (ganske vist med en meget lav kapacitet på 30 linjer, der var udnyttet fuldt ud ved udgangen af 1997). Denne foranstaltning blev finansieret med 4,7 mio. ECU fra 1996-bevillingerne. Ved udgangen af 1997 havde man ikke nået målet om at nå op på 90 linjer mellem enhederne på grund af sikkerhedsproblemer i Republika Srpska.

4.47. Der blev ydet føderationen 4 mio. ECU over 1996-budgettet til genoprettelse af telefonnettet i de zoner, flygtningene skulle vende hjem til, men bevillingerne var endnu ikke udnyttet ved udgangen af 1997. Føderationen modsatte sig dette projekt, fordi den ikke kunne gå ind for den måde, hvorpå forbindelserne mellem de to enheder var blevet genetableret.

4.48. Det skyldtes til dels meget kraftigt politisk pres fra Kommissionen, som de øvrige donorer støttede, at der blev genoprettet så mange telefonforbindelser mellem enhederne. Og som følge af dette politiske pres, som slet ikke blev udøvet på andre sektorer, har de tre telekommunikationstjenester undertegnet et »memorandum om en principaftale«, der skal være en forløber for en fælles telekommunikationslov. De tre selskaber deltager endvidere i et fælles videreuddannelsesprogram, som Kommissionen har finansieret (0,7 mio. ECU), og som startede i september 1997.

Landbrugssektoren

4.49. Inden krigen var 40 % af befolkningen i Bosnien-Hercegovina helt eller delvis afhængig af landbruget. Under krigen blev ca. 80 % af alle landbrugsmaskiner ødelagt, og 70 % af besætningerne gik tabt (55). Donorernes bidrag (også Kommissionens) til denne sektor er imidlertid ret beskedne (56), og landbruget er ikke medtaget i de integrerede programmer. I 1996 1997 udgjorde Kommissionens forpligtelser og betalinger henholdsvis 24 % og 20 % af de samlede donorers bidrag.

4.50. Ifølge rapporterne fra den virksomhed, Kommissionen havde overdraget overvågningen af aktionerne, blev der leveret følgende produkter inden for rammerne af PGB:

a) 1 300 motordrevne kultivatorer (57) til de tre regioner i føderationen (4,6 mio. ECU)

b) gødning og pesticider til de to enheder (2,1 mio. ECU)

c) udstyr til mejerisektoren i føderationen (0,4 mio. ECU).

4.51. Produkterne blev distribueret for sent til, at de kunne have nogen effekt i 1996. Efterfølgende viste det sig, at mange af dem ikke passede til de lokale forhold og derfor ikke var særligt nyttige. Den lille motordrevne kultivatormodel (5 7 kW) havde ikke en så kraftig motor, at den kunne bruges i bjergegnene i to af de tre regioner - Gorazde og Mostar. Endvidere var mælkekøleudstyrets kapacitet i de fleste tilfælde alt for stor i forhold til bedrifternes produktionskapacitet i regionen. Og i denne region, der tegnede sig for den største del af produkterne (Tuzla), blev gødning og pesticider, der skulle have været uddelt gratis til bedrifterne, solgt. Indtægten fra salget var overhovedet ikke blevet kontrolleret.

4.52. Den væsentligste støtte fra EU ud over PGB var et importprogram til 3 mio. ECU, der blev gennemført i forbindelse med et program for faglig bistand til fordel for regionerne i Una Sana (føderationen) og Banja Luka (Republika Srpska). Projektudkastet blev forelagt i november 1996, men forhandlingerne med den involverede NGO afsluttedes først i maj 1997, og udstyret, der i det store og hele omfattede 60 traktorer og anhængere, blev først leveret i perioden medio september-medio oktober 1997. Materiellet blev således leveret for sent til at kunne anvendes i landbrugsåret 1996/1997. Under den tekniske bistand blev der imidlertid oprettet foreninger af brugere af landbrugsmateriel. 440 lokale landbrugere har tilsluttet sig sådanne foreninger, hvor de fra 1998 kan leje traktorer og andet maskinel.

4.53. I løbet af andet halvår af 1997 øgedes indsatsen i landbrugssektoren, og Kommissionen organiserede import af 560 kreaturer til de samme to regioner. De første leveringer fandt sted sidst i september 1997. I december 1997 blev der distribueret 5 000 får i det centrale Bosnien (600 000 ECU).

Udvikling af den private sektor og reaktivering af økonomien

4.54. Trods en arbejdsløshed på ca. 60 % - der dog er knap så høj som følge af undergrundsøkonomien (58) - og selv om landet skal overgå fra et socialistisk system til markedsøkonomi, har Kommissionens indsats på dette område været begrænset, og den har ikke udarbejdet retningslinjer for fremtidige aktioner. I 1996 1997 udgjorde Kommissionens forpligtelser og betalinger henholdsvis 13 % og 7 % af den samlede internationale bistand.

4.55. Ved udgangen af 1997 var Kommissionens to største aktioner - et program til reaktivering af økonomien (16,5 mio. ECU) og en europæisk investeringsgarantifond i Bosnien-Hercegovina (10,5 mio. ECU) - kun lige begyndt. Ved udgangen af 1997 havde fonden endnu ikke ydet nogen garantier. I forbindelse med garantier er det budgetteknisk muligt at dække investeringer uden at stille midlerne til rådighed med det samme. I dette tilfælde kunne Kommissionen have ydet 10,5 mio. ECU til konkrete projekter uden at give afkald på sin deltagelse i garantifonden.

4.56. Der blev indgået forpligtelser med henblik på et andet projekt til fordel for Zica Wire Drawing Factory i Sarajevo. Denne virksomhed, der producerer kabler til byggeindustrien, modtog 1 mio. ECU i investeringsstøtte, og det var den eneste gang, Kommissionen ydede støtte til en større industrivirksomhed. Sigtet med dette projekt, som var det eneste af sin art, var at fremme oprettelsen af nye arbejdspladser.

Støtte til den offentlige forvaltning

4.57. På området offentlig forvaltning har donorerne stået over for et vanskeligt valg, fordi der er oprettet så mange nye institutioner på statsplan og så mange enheder og kantoner, og fordi den tidligere og den nye stab af embedsmænd ikke er tilstrækkeligt godt uddannet. Støtten til denne sektor har ganske vist resulteret i, at repræsentanterne for de lokale myndigheder er blevet bedre udrustede til at deltage i gennemførelsen af genopbygningsprogrammet, men Kommissionen har kun afsat et relativt lavt beløb, der er blevet anvendt på institutionerne på statsplan i stedet for på enhederne og kantonerne.

4.58. Kommissionens vigtigste aktion var oprettelsen af et kontor for skatte- og toldmæssig bistand (CAFAO), der rapporterer til GD XXI (jf. punkt 3.23). Dette kontor har ydet en meget effektiv indsats, for der blev med virkning fra april 1996 oprettet toldmyndigheder i føderationen, som kontoret ydede bistand. Told udgør ca. 80 % af føderationens budgetindtægter (59). Toldmyndighederne ville navnlig på grund af de etniske uoverensstemmelser næppe kunne fungere uden CAFAO. Siden begyndelsen af 1997 er der også ydet bistand til toldmyndighederne i Republika Srpska. CAFAO undersøger svig i de to enheder og har forelagt en række sager for den øverst ansvarlige, hvoraf det fremgår, at toldunddragelser i 1997 kunne opgøres til 53 mio. DEM. I begyndelsen af 1998 var dette beløb endnu ikke blevet tilbagesøgt. Endvidere deltager 1 150 medarbejdere i de to enheder i et videreuddannelsesprogram.

4.59. CAFAO har udarbejdet et udkast til en midlertidig toldlov, der bl.a. går ud på, at der skal oprettes et enkelt toldområde i Bosnien-Hercegovina, men denne lov er endnu ikke trådt i kraft. Kommissionen finansierede også forberedelsen af lovgivningen om udenrigshandel og investering, der blev vedtaget i juni 1997. Det ydede endvidere institutionel støtte til den nyoprettede centralbank (1 mio. ECU) samt til ombudsmandens kontor (0,75 mio. ECU) og til de statistiske tjenester (0,1 mio. ECU).

5. KONKLUSION

5.1. Politisk stabilitet på Balkan er et spørgsmål, som ligger Den Europæiske Union på sinde, og Rådet og Parlamentet har stillet 1 000 mio. ECU til rådighed for Kommissionen i perioden 1996 1999 og dermed gjort den til en af de vigtigste donorer i hele genopbygningen af det tidligere Jugoslavien. Til dette beløb skal lægges humanitær bistand, som budgetmyndigheden træffer beslutning om for et år ad gangen, og som i perioden primo 1996 ultimo 1997 var på 315 mio. ECU.

5.2. Lige siden fredsaftalerne blev undertegnet i december 1995, har Kommissionen understreget, at det var vigtigt, at genopbygningen blev sat hurtigt i gang, og at aktionerne blev koordineret med de øvrige donorers bistand, samt at der blev ydet støtte til oprettelsen af nye institutioner, der kunne fremme forsoningen mellem de tre etniske samfund i Bosnien-Hercegovina [jf. note (15)]. Kommissionen har således gjort sig til talsmand for, at de forskellige donorer sætter tilstrækkelige ressourcer ind på de områder, hvor de har størst erfaring og kapacitet.

5.3. Den Europæiske Union traf meget hurtigt politisk beslutning om at yde hjælp i denne katastrofesituation, men der var mange tekniske og administrative hindringer, som hovedparten af de øvrige donorer ikke kom ud for i samme omfang, for selve gennemførelsen af aktionerne. Ved udgangen af 1997 var udnyttelsesgraden for Den Europæiske Unions bistand stadig lav (jf. punkt 3.30), problemet med de flygtninge, der har søgt tilflugt i en række EU-medlemsstater, var stadig ikke løst på en måde, som disse EU-stater kunne acceptere (jf. punkt 3.8), og bortset fra ganske få tilfælde var Den Europæiske Unions interventioner ikke særligt synlige (jf. punkt 4.34). Desuden blev bistanden til Republika Srpska indstillet flere gange, og derfor blev gennemførelsen af genopbygningsprogrammet i denne enhed særligt forsinket (jf. punkt 1.3 og 4.1).

5.4. Trods helt klare hensigtserklæringer (jf. punkt 3.1 og 3.3) formåede Kommissionen ikke at omrokere personalet, så der kunne sættes tilstrækkeligt mange medarbejdere af til genopbygningen af det tidligere Jugoslavien såvel i de centrale tjenestegrene som på stedet i de berørte områder (jf. punkt 3.13 og 3.14). Her udnyttede Kommissionen ikke erfaringerne fra Mostar meget. I Mostar havde hvor det kun få måneder forinden vist sig, hvor vigtigt det er, at der udsendes et tilstrækkeligt stort antal kvalificerede medarbejdere til at løse opgaverne på stedet (60). GD IA udnyttede ikke ECHO's erfaringer særlig meget, fordi samarbejdet var sporadisk (jf. punkt 3.8 og 3.11), og heller ikke resultaterne af de arbejder, Den Internationale Styringsgruppe (IMG) har ledet siden 1993 i Bosnien-Hercegovina som et led i genopbygningen (jf. punkt 3.34). Også samarbejdet på stedet med den øverste ansvarliges kontor (OHR) var for begrænset til, at Den Europæiske Union i praksis kunne indtage den position, den burde have haft i betragtning af, hvor stort et beløb den havde besluttet at stille til rådighed (jf. punkt 3.18).

5.5. Kommissionen udarbejdede ikke en plan for den praktiske etapevise iværksættelse af den valgte strategi i de enkelte sektorer, så det sikredes, at der blev igangsat koordinerede foranstaltninger på de områder, der i henhold til dens egne tjenestegrenes tidligere erfaringer skulle prioriteres højt (jf. punkt 3.3). Resultatet var, at de disponible midler blev spredt for meget, og at de enkelte aktioner ikke var omfattende nok til at få mærkbar effekt i sektorerne (jf. punkt 3.4). Det burde have fremgået af en sådan plan, hvor højt spørgsmålet om flygtningenes tilbagevenden var prioriteret. I denne forbindelse ville det være hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen og medlemsstaternes tjenestegrene, UNHCR's repræsentationer i hvert land og de kommunale myndigheder i områder, der skal modtage tilbagevendende flygtningene, samarbejdede nærmere.

5.6. Programmet for grundlæggende bistand - Indkøb - var ikke forberedt godt nok, man havde ikke kendskab til svaghederne ved forvaltningerne i Republikken Bosnien-Hercegovina og i Republika Srpska, og Kommissionen overdrog for hurtigt gennemførelsen af programmet til indkøbscentraler, der ikke kunne sikre sig på stedet, at fordelingen af leverancerne på modtagerne var berettiget - alle disse forhold gjorde, at programmet blev indstillet i november 1996, og at der i stedet blev ydet bistand i form af mere traditionelle projekter (jf. punkt 3.5) med yderligere forsinkelser til følge. De øvrige projekter blev forsinket, bl.a. fordi de gældende forordninger var uhensigtsmæssige, og fordi det tog så lang tid at få vedtaget de grundforordninger, der var en forudsætning for, at der kunne trækkes på nye budgetposter (jf. bilag 1, punkt 3). I en nødsituation er det ikke acceptabelt, at Kommissionens interne beslutningsprocedurer trækkes i langdrag af tung administration, og Kommissionens tjenestegrene har ikke systematisk anvendt procedurerne for katastrofeaktioner. De traditionelle procedurer, der blev fulgt ved aktioner til fremme af økonomisk omstrukturering, var imidlertid ikke særligt velegnede i forbindelse med genopbygningsforanstaltningerne (jf. punkt 3.33 3.35).

5.7. Der er ikke nogen grund til at overlade det til UNHCR at iværksætte boliggenopbygningsprojekter (jf. punkt 3.55). Herved må der afsættes tid til yderligere undersøgelser, uden at det dermed sikres, at de NGO'er, der får arbejderne i underentreprise, gennemfører aktionerne mere effektivt. UNHCR's procedurer for gennemførelse af projekter og manglerne ved dets procedurer for regnskabsaflæggelse bevirker, at Kommissionen faktisk ikke kan kontrollere foranstaltningerne. Såfremt Kommissionen i forbindelse med disse projekter finder det absolut nødvendigt at yde et finansielt bidrag til UNHCR, kan den sikre en mere effektiv forvaltning ved at yde UNHCR et samlet beløb, når UNHCR anmoder om finansielle midler. Resultaterne ville nemlig blive de samme. Den særlige kontrol, Kommissionen har stillet krav om, er faktisk en illusion, fordi UNHCR's finansielle midler er fungible (61).

5.8. Både i 1996 og 1997 vendte langt færre flygtninge tilbage end forventet (jf. punkt 4.9). De lokale myndigheders undertiden diskriminerende politikker, de usikre vilkår (jf. punkt 4.9) og betingelserne for istandsættelse af boliger og infrastrukturer (jf. punkt 4.11) havde en meget negativ effekt. Ved udgangen af 1997 havde Kommissionen sat ca. 6 300 flygtninges og fordrevnes boliger i stand, men det er stadig et meget beskedent resultat (jf. punkt 4.12). Istandsatte boliger har ofte stået tomme, fordi arbejderne ikke var iværksat som et led i projekter, der også omfattede sociale infrastrukturer, vand- og elektricitetsforsyning samt jobskabelse (jf. punkt 3.11).

5.9. På sundheds- og uddannelsesområdet har ECHO-bistanden givet gode resultater. I disse sektorer har GD IA til gengæld ikke ydet den nødvendige støtte til de administrationer, som forestår forvaltningen, så de kan fungere effektivt. Desuden blev ECHO's og GD IA's aktioner ikke koordineret særlig meget (jf. punkt 4.21, 4.22 og 4.26). I energisektoren blev der ikke ført effektivt tilsyn med PGB-leverancerne (jf. punkt 4.28), og bistanden har haft en uensartet effekt. I transportsektoren har Kommissionens støtte - når der ses bort fra mærkbare forbedringer i bus- og sporvognsdriften i byen Sarajevo (jf. punkt 4.34) - kun haft begrænset virkning, for der var store problemer med at gennemføre projekterne i denne sektor (jf. punkt 4.35 4.40). Endelig er der kun sket små fremskridt på områderne offentlig forvaltning og økonomiske reformer (jf. punkt 3.7 og 4.54 4.57).

5.10. To år efter Dayton- og Paris-aftalerne er der langtfra opnået de forventede resultater af EU's genopbygningsbistand. Dette skyldes ikke kun, at forholdene er vanskelige i det tidligere Jugoslavien, men også, at Kommissionen ikke har sørget for personalerokeringer, så der blev afsat tilstrækkelige menneskelige ressourcer til disse aktioner, og at dens egne tjenestegrene ikke har samarbejdet godt nok.

5.11. De største donorer og den øverste ansvarliges kontor har ikke koordineret deres indsats godt nok, og derfor er EU-bistanden blevet spredt på for mange sektorer. En yderligere årsag til denne spredning har været ønsket om at imødekomme anmodningerne fra de centrale myndigheder for enhederne i Bosnien-Hercegovina, som har haft tendens til at fordele fællesskabsbistanden mellem de større administrative strukturer. Under disse omstændigheder er det vigtigt, at Kommissionen sørger for, at de lokale myndigheder deltager i forvaltningen, og samtidig gennemfører aktioner i færre sektorer, således at den bedre kan imødekomme presserende behov i bestemte regioner eller bestemte samfund, som især er berørt af spørgsmålet om flygtningenes fredelige tilbagevenden.

5.12. Endelig er det vigtigt, at Kommissionen styrker sin troværdighed hos de lokale myndigheder ved at gøre sine aktioner synlige, for ellers er der risiko for, at modtagerbefolkningsgrupperne ikke ved, at den har ydet en indsats på stedet. Et første skridt i denne retning kunne måske allerede være, at det blev angivet klart og tydeligt, at Kommissionens aktioner finansieres af EU og ikke kun af ECHO, Phare, CAFAO, PGB eller Obnova (62).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 7. maj 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) Kilde: Verdensbanken: Programme prioritaire de reconstruction, november 1996, bind 3.

(2) Jf. tabel A sidst i forordet.

(3) Kilde: Economist Intelligence Unit Country Report, første kvartal 1998.

(4) Kilde: Det Europæiske Fællesskabs Kontor for Humanitær Bistand.

(5) Kilde: UNHCR: »Repatriation and Return Programme 1998«.

(6) Ca. 700 000 flygtninge har fundet et varigt opholdssted uden for Bosnien-Hercegovina.

(7) UNTAES = FN's overgangsadministration i Østslavonien.

(8) EFT L 122 af 24.4.1998, s. 1.

(9) Fredsaftalen for Bosnien-Hercegovina blev paraferet den 21. november 1995 i Dayton og undertegnet den 14. december 1995 i Paris.

(10) Meddelelse fra Kommissionen »Finansielle bidrag fra Den Europæiske Union til genopbygningen af det tidligere Jugoslavien«, KOM(95) 581 endelig udg. af 18. december 1995.

(11) Verdensbanken redegjorde for dette program i dokumentet »Bosnie-Herzégovine: priorités pour le redressement et la croissance« (Bosnien-Hercegovina: prioriteringer med henblik på genopretning og vækst) udarbejdet til den første bidragyderkonference i Bruxelles i december 1995. Programmet skulle være den første fase i genopbygningsprocessen.

(12) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18.11.1997, punkt 14.26 14.31.

(13) Driftsudgifterne for den øverste ansvarliges kontor (OHR), De Forenede Nationers repræsentation, som blev finansieret med 10 mio. ECU i 1995 og 4,6 mio. ECU i 1997 over bevillingerne til FUSP (B8-013), blev ikke revideret, fordi de falder uden for genopbygningsforanstaltningerne. De vil sandsynligvis blive revideret i nær fremtid.

(14) Programmet for grundlæggende bistand (PGB).

(15) a) SEK(95) 1597 endelig udg. af 27. september 1995,

b) KOM(95) 564 endelig udg. af 17. november 1995,

c) KOM(95) 581 endelig udg. af 18. december 1995 og

d) KOM(95) 582 endelig udg. af 20. november 1995.

(16) Rådets forordning (EF) nr. 1628/96 af 25. juli 1996, EFT L 204 af 14.8.1996, s. 1.

(17) Dette program var foranlediget af en anmodning fra Verdensbanken om en første finansieringspakke anslået til 360 mio. ECU, og som vedrørte ti erhvervssektorer, KOM(95) 3507 af 14. december 1995. EU's minerydningsforanstaltninger blev finansieret uden om PGB (jf. punkt 3.32).

(18) Inden for rammerne af Dayton-Paris-aftalerne (bilag 5).

(19) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 2/97 om Den Europæiske Unions humanitære bistand 1992 1995, EFT C 143 af 12.5.1997, punkt 2.14 2.16.

(20) KOM(96) 153 endelig udg. af 30. april 1996.

(21) En assistent, en sekretær og en chauffør.

(22) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18.11.1997, punkt 14.29 14.31.

(23) Flere af disse ansatte samt eksperten havde tilhørt det team, Den Europæiske Union sendte til Mostar for at varetage administrationen af byen fra 1994 til 1996.

(24) Den øverste ansvarliges kontor blev oprettet inden for rammerne af Dayton-aftalerne til overvågning af fredsaftalens civile aspekter [jf. punkt 1.4, note (5)].

(25) Artikel 5.

(26) Bortset fra PGB - Indkøb, dvs. 83 mio. ECU.

(27) EFT C 175 af 9.6.1997.

(28) Customs and Fiscal Assistance Office.

(29) Generaldirektorat XXI - Told og Indirekte Beskatning.

(30) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 2/97 om Den Europæiske Unions humanitære bistand 1992 1995, EFT C 143 af 12.5.1997, punkt 4.11 4.21.

(31) Kilde: »Rapport d'activité de déminage de la Bosnie-Herzégovine du centre d'action de déminage des Nations unies pour la période de janvier 1996 à septembre 1997« (Rappor