SÆRBERETNING Nr. 25/98 om Den Europæiske Unions aktioner på området nuklear sikkerhed i Central- og Østeuropa (CØEL) og i de nye uafhængige stater (NUS) (perioden 1990 1997) med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (1999/C 35/01)

FORORD

Den kontradiktoriske procedure vedrørende denne beretning afsluttedes sidst i oktober, men den 10. november modtog Retten supplerende bemærkninger til Kommissionens svar. Retten er uenig i nogle af disse bemærkninger.

For ikke at forsinke udgivelsen af denne beretning i det uendelige besluttede Retten alligevel at vedtage beretningen endeligt på mødet den 12. november 1998 trods uenighed om visse punkter.

HYPPIGST ANVENDTE FORKORTELSER

>TABELPOSITION>

1. INDLEDNING

Phare- og Tacis-programmerne vedrørende nuklear sikkerhed

1.1. Efter ulykken i Tjernobyl-anlæggets reaktor 4 i 1986 blev det klart for alle, at sikkerheden i de sovjetisk byggede reaktorer var et meget alvorligt problem. Fra 1990 blev der ydet international støtte under G7 (1), De Forenede Nationer (IAEA), OECD (AEN) og EU, der på topmøderne i Edinburgh (1992) og på Korfu (1994) bekræftede de retningslinjer, der skulle følges ved omstruktureringen af kernesektoren i østlandene og lukningen af kernekraftværket i Tjernobyl. Formålet med alle disse aktioner var som fastsat i Rådets resolution af 18. juni 1992 (2) at hjælpe østlandene til at bringe deres reaktorer op på et sikkerhedsniveau, som svarer til sikkerhedsniveauet i de vestlige kernekraftværker. I løbet af denne periode blev der taget flere initiativer til at samordne den internationale bistand, bl. a. samling under ét af alle disponible oplysninger om de eksisterende bistandsprogrammer (NUSAC oprettet i 1992 i Kommissionen) og oprettelse af særlige multilaterale finansielle instrumenter (NSA oprettet i 1993, som EBRD fik til opgave at forvalte). Retten erkender, at udgifterne til Phare og Tacis som anført i afsnit 5 i de indledende bemærkninger til Kommissionens svar i sig selv kun kunne give begrænsede resultater. Det var imidlertid først og fremmest Kommissionen, der var ansvarlig for koordineringen af OECD-landenes og de øvrige internationale organisationers bistand til omstrukturering af den nukleare sektor i CØEL og NUS. Derfor mente Retten, at det hørte under dens kompetenceområder at undersøge, hvordan Kommissionen opfyldte dette ansvar, og hvor langt man var nået med projekterne på stedet.

1.2. De første tekniske undersøgelser af produktionen af elektricitet på grundlag af kernekraft viste, at det tidligere sovjetiske system, der byggede på den militære sektors nukleare behov, var koncentreret om at opfylde produktionskrav, og at der ikke blev taget hensyn til aspekter som driftssikkerhed og miljø. Ud over disse konstruktionsproblemer og tekniske problemer var der også det problem, at det var nødvendigt at oprette stærke sikkerhedsmyndigheder i disse lande, der var uafhængige af kernekraftsledelsen. I alle vestlige lande anses det for en væsentlig betingelse for sikkerheden, at der er sådanne myndigheder til at danne modvægt. På grund af de økonomiske og sociale følger af de planlagte aktioner, navnlig nedlæggelse af de farligste kernekraftværker (visse RBMK og VVER 440-230), skulle sikkerhedsforbedringerne indgå i en overordnet strategi for østlandenes energisektor, hvor affaldsbehandling voldte store vanskeligheder, og hvor den nukleare sektor var en vigtig socioøkonomisk faktor, der hidtil havde haft en privilegeret stilling i forhold til de øvrige industrisektorer. Alle disse vanskeligheder kombineret med vestlige økonomiske interesser gjorde det særdeles problematisk at gennemføre aktioner i denne sektor.

1.3. I denne vanskelige situation, hvor særlige multilaterale og sektorielle forhold, som er beskrevet i hovedtræk i bilag 1, gør sig gældende, har EU siden 1990 afsat næsten 850 mio. ECU (3) til forbedring af driftssikkerheden og den nukleare sikkerhed (4) i CØEL og NUS. Ved udgangen af 1997 var der afholdt betalinger på i alt 355 mio. ECU. Den største del af fællesskabshjælpen har Kommissionen iværksat under Phare- og Tacis-programmerne, hvor der er indgået forpligtelser til nuklear sikkerhed for i alt 786,1 mio. ECU svarende til 20 % af Tacis-forpligtelserne og 2 % af Phare-forpligtelserne. I tabel 1 vises fordelingen af disse forpligtelser på modtagerlande og vigtigste aktionsområder i henhold til Kommissionens beslutninger. Alt efter modtagerne dækker disse finansieringer kun en meget begrænset del (nogle procenter) af moderniseringsprogrammerne. Det er dog ikke muligt med de disponible oplysninger at sætte tal på omfanget af disse programmer eller deres gennemførelsesgrad.

Tabel 1

Fordeling af forpligtelser under Phare- og Tacis-programmet pr. aktionsområde og pr. land fra 1990 til udgangen af 1997

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>TABELPOSITION>

1.4. 20 mio. ECU af bevillingerne til aktionerne vedrørende radioaktivt brændstof og affald er afsat til kontrol af fissile materialer. Nedlukningsprogrammerne vedrørte kun Tjernobyl og beløb sig kun til 59 mio. ECU. Andre aktioner vedrører forskning i sikkerhed (2 mio. ECU), forberedelse af Euratom-lån (1,5 mio. ECU), stråledetekterings- og alarmsystemer (6,5 mio. ECU), katastrofeberedskab uden for selve anlæggene (5 mio. ECU), en undersøgelse af elforsyningen (0,4 mio. ECU) og forskellige reserver (2,8 mio. ECU).

1.5. Den direkte bistand til forbedring af kernekraftværkernes driftssikkerhed udgør med 35 % af midlerne, eller 272 mio. ECU, den centrale del af programmet. Tabel 2 viser budgettildelingerne pr. land og reaktortype for kernekraftværkerne i østlandene. Tabel 3 er et kort over placeringen af de sovjetisk byggede kernekraftværker, der er i drift i disse lande.

>TABELPOSITION>

Tabel 3 Placeringen af sovjetisk konstruerede kernekraftværker, der er i drift i CØEL og NUS

>

REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Rettens revision

1.6. Sigtet med Rettens revision var at undersøge, hvordan de midler, EU siden 1990 har afsat til forbedring af den nukleare sikkerhed i CØEL og NUS, er blevet anvendt - under hensyntagen til de særlige multilaterale aspekter og det koordineringsmandat, som Kommissionen fik af det internationale samfund inden for rammerne af G7 og G24 (5).

1.7. Revisionen i Kommissionen vedrørte aktioner under Phare- og Tacis-programmerne og blev suppleret med revisionsbesøg i Ukraine, Bulgarien, Litauen og Den Russiske Føderation samt i flere specialiserede organisationer i EU. Disse elementer i revisionen er anført i bilag 2. En specialist i nuklear sikkerhed har bistået Retten med revisionsarbejdet. Retten har offentliggjort bemærkningerne om programmerne vedrørende nuklear sikkerhed i Ukraine i en særberetning om de samlede Tacis-aktioner i dette land (6).

2. RESUMÉ AF BEMÆRKNINGERNE

Den Europæiske Unions strategi

2.1. Kommissionen redegjorde først i 1996 for interventionsstrategien, som imidlertid ikke er klar med hensyn til reaktorer af ældre konstruktion, nedlukning og demontering samt affaldsbehandling (jf. punkt 3.2 3.6). De mest påtrængende behov, som skal dækkes på kort sigt, er ikke klart defineret (jf. punkt 3.8 3.10). Det trækker i langdrag med at få tilvejebragt de finansielle instrumenter, der eventuelt kunne træde i stedet for Phare og Tacis ved de mest omkostningskrævende projekter (jf. punkt 3.7, 3.11).

2.2. Kommissionen fik mandat af det internationale samfund (G24) til at koordinere aktionerne, men den er ikke nået ud over stadiet med informationsudveksling mellem donorerne, IAEA og EBRD og modtagerne (jf. punkt 3.13 3.20).

2.3. Medlemsstaterne har ingen metodisk fremgangsmåde for indgåelse af aftaler vedrørende civilt ansvar (jf. punkt 5.18) og fastlæggelse af tekniske normer og sikkerhedsbestemmelser (jf. punkt 3.1). Der er ikke indgået en klar rammeaftale om Phare- og Tacis-aktionerne (jf. punkt 3.14), og kommunikationen med visse modtagere er vanskelig (jf. punkt 4.3 4.4, 4.17 4.18, 5.1, 5.13, 5.18 5.20). Disse forhold har ikke ligefrem fremmet udviklingen af forbindelser baseret på gensidig tillid og partnerskab, selv om sådanne forbindelser er af strategisk interesse for EU og kerneenergiindustrien.

Forvaltning af aktionerne

2.4. Personalet i den afdeling, der er ansvarlig for programmerne, er ikke homogent og udskiftes ofte. Projektforvaltningsinstrumenterne og den regnskabsmæssige kontrol er mangelfulde, og projekterne administreres ikke strengt nok. Kommissionen har derfor ikke mulighed for at føre et tilstrækkeligt effektivt tilsyn med foranstaltningerne, og heller ikke for at løse eventuelle problemer hurtigt og kontrollere kvaliteten af kontrahenternes ydelser (jf. punkt 4.12 4.16, 5.14).

2.5. Ca. en tredjedel af kontrakterne (192 mio. ECU) blev indgået uden udbudsprocedure, men det betød ikke, at de blev gennemført hurtigere (jf. punkt 4.1 4.2, 4.11).

2.6. Der blev anvendt indkøbscentraler som mellemled mellem modtagerne og de repræsentanter for kernekraftværker i EU, der havde ansvaret for bistanden på stedet, hvilket komplicerede gennemførelsen, medførte forsinkelser og skabte spændinger. Det medførte også, at der blev udbetalt alt for store forskud, hvorved bevillingsudnyttelsen kom til at fremstå højere, end den faktisk var (jf. punkt 4.3 4.10, 5.9).

2.7. Nogle af de eksterne organer, som bistod Kommissionen med programmeringen og administrationen af kontrakterne (jf. punkt 4.5, 5.4 5.5), var ad hoc-oprettede sammenslutninger af virksomheder, der i øvrigt havde fået tildelt kontrakter, som blev finansieret over programmerne. Kommissionen uddelegerede alt for mange beføjelser i forbindelse med programmeringen og undergravede dermed sin egen autoritet og uafhængighed.

2.8. Programforvaltningsressourcerne fremgår ikke tydeligt af Kommissionens regnskaber og overskrider det loft, budgetmyndigheden har fastsat. De konstaterede svagheder er imidlertid ikke blevet afhjulpet (jf. punkt 4.19 4.20).

Mobilisering af bistand og resultater

2.9. Det gennemførelsessystem, Kommissionen anvendte, viste sig at fungere særlig langsomt. Navnlig på kernekraftværkerne med de største sikkerhedsproblemer kom programmerne ingen vegne (jf.punkt 5.8 5.12). Man havde ofte prioriteret levering af udstyr højere end andre aspekter ved interventionerne til forbedring af sikkerheden. Retten kan ikke vurdere, om det var hensigtsmæssigt at fordele budgetterne på værker og aktionstyper (jf. punkt 5.6 5.7).

2.10. Indholdet af programmerne var blevet ændret meget efter vedtagelsen af programbeslutningerne. Den manglende gennemskuelighed medførte misforståelser og forsinkelser og gjorde det muligt for de mest dynamiske partnere at ændre programmerne. Nogle projekter blev annulleret, efter at der var afholdt store udgifter. Der blev skåret ned på nyttige projekter, fordi der ikke var tilstrækkelige budgetmidler, mens bevillingerne til andre områder ikke blev udnyttet fuldt ud, navnlig fordi programmer, der allerede var under udførelse, blev ændret (jf. punkt 5.1 5.3).

2.11. En forudsætning for, at udstyrsprojekterne kan gennemføres korrekt, er, at sikkerhedsmyndighederne i modtagerlandene udsteder licenser (7), men det blev der først taget højde for på et sent tidspunkt, og indsatsen blev ikke koordineret godt nok (jf. punkt 5.15 5.17).

2.12. Det er uvist, hvor stor nytte modtagerne har af undersøgelser, der er gennemført under Tacis-programmet for 1991, og som tegner sig for ca. 40 mio. ECU, for resultaterne er endnu ikke blevet offentliggjort (jf. punkt 5.18). De betingelser, de russiske underleverandører skulle opfylde for at deltage i undersøgelserne, er meget ensidige. Med disse betingelser for underleverance er der risiko for, at kontrahenterne fra EU kan få meget stor fortjeneste, der ikke kan kontrolleres (jf. punkt 5.19 5.20).

2.13. Ved udgangen af regnskabsåret 1997 oversteg værdien af de regnskabsførte kontrakter de faktiske kontrakter med 20 %, således at kun 63 % af beslutningerne var dækket af kontrakter, mens 37 % var dækket af betalinger. For Tjernobyl, hvor forholdene er specielt vanskelige, var disse satser kun på henholdsvis 20 % og 8 %. Budgetstrukturen, forvaltningen og regnskaberne er så uigennemskuelige, at administratorerne og budgetmyndigheden ikke kan sikre, at ressourcerne til stadighed udnyttes optimalt (jf. punkt 5.21 5.23).

3. DEN EUROPÆISKE UNIONS METODER

Europæisk integration

3.1. Ved udgangen af 1997 fandtes der ikke et bindende retsgrundlag, og derfor var der endnu ikke formel enighed på europæisk plan om de tekniske normer for nukleare anlægs konstruktions- og driftssikkerhed (8). De 25 grundlæggende principper for nuklear sikkerhed offentliggjort af IAEA gennemføres stadig gennem de tekniske normer og specifikke regler, der gælder i hver enkelt medlemsstat, og det har ikke gjort det nemmere for EU at forhandle med sikkerhedsmyndighederne i CØEL og NUS.

Mål og midler

3.2. Fra 1990 til 1994 blev EU's programmer vedrørende nuklear sikkerhed vedtaget og gennemført, uden at der var fastlagt en helt klar overordnet strategi. I denne periode blev Phare-midlerne navnlig brugt til VVER 440-230-reaktorerne i Kozloduy i Bulgarien. Grundlaget herfor var aktionsprogrammet, som WANO havde udarbejdet i 1991. Tacis-programmerne var i første omgang undersøgelser, som skulle hjælpe deltagerne fra EU til at få indsigt i teknologien og til at analysere sikkerhedsproblemerne på de sovjetisk byggede atomkraftværker. Senere kom programmerne til at vedrøre bistand på stedet og levering af udstyr suppleret med bistand til sikkerhedsmyndighederne. Først efter flere anmodninger fra Rådet (9) og Parlamentet begyndte Kommissionen i 1995 at overveje en strategi, og i juni 1996 foreslog den Phare/Tacis-udvalget en strategi, der dækkede alle aktionsområder vedrørende nuklear sikkerhed.

3.3. Endnu i 1996 produceredes 54 % af Ruslands atomenergi af reaktorer af RBMK-typen. RBMK-kernekraftanlægget i Ignalina i Litauen og VVER 440-230-reaktorerne i Kozloduy i Bulgarien er af afgørende økonomisk betydning for disse to lande. Der foreligger ingen aftaler mellem Kommissionen og støttemodtagerne om de reaktorer, der skal lukkes på kort eller mellemlang sigt, eller om betingelserne for fortsættelsen af driften. Kommissionen tog i sine programmer ikke hensyn til de politiske, sociale og økonomiske forhold på stedet, og aktionerne var ikke særlig gennemskuelige, hvilket medførte et spændt forhold til modtagerne (det var tilfældet med Kozloduy-værket).

3.4. Ved fastlæggelsen af mål og midler i programmerne tog Kommissionen ikke hensyn til, om reaktorerne ud fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt tilhørte en ældre eller en yngre generation. Den havde ikke defineret, hvilke forbedringer der kunne forlænge reaktorernes levetid ud over det normale, og hvilke der kun øgede driftssikkerheden på kort sigt. I betragtning af, at der herskede så stor usikkerhed om, hvornår de ældre anlæg skulle lukkes, burde disse forhold have været afklaret af hensyn til programmeringen og projektudvælgelsen.

Nedlukning og demontering af reaktorer

3.5. Der er tildelt begrænsede bevillinger til nedlukning og demontering af reaktorer, der ikke kan moderniseres, og til affaldsbehandling, selv om disse områder er vigtige. Demontering er en teknisk vanskelig og meget omkostningskrævende aktion. Selv om EU har en vis erfaring fra en række specifikke tilfælde (10), har Unionen også selv økonomiske og praktiske problemer med at gennemføre sådanne aktioner.

3.6. I anmærkningerne til budgettet for 1995, 1996 og 1997 anmodede budgetmyndigheden Kommissionen om at afsætte henholdsvis 150 mio. ECU, endnu en gang 150 mio. ECU og endelig 100 mio. ECU til miljøprojekter, navnlig demonteringen af RBMK-reaktorer. Budgetmyndighedens formulering var for upræcis til at være grundlaget for sådanne projekter og til at tilskynde til opfølgning og udarbejdelse af udførlige rapporter om demonteringen af RBMK-reaktorerne, som bortset fra Tjernobyl ikke er anført med navns nævnelse i Kommissionens programmer.

3.7. Tacis-programmerne alene har ikke bidraget væsentligt til, at man er kommet demonteringen af Tjernobyl nærmere. I 1997 blev der oprettet en multilateral konto i EBRD, og den opfylder, bedre sent end aldrig, i højere grad behovet for et egentligt internationalt samarbejde end de bilaterale Tacis-programmer, der har fået tildelt begrænsede midler, og hvor der ikke lægges tilstrækkelig vægt på samarbejdet med de øvrige donorer.

Levering af udstyr

3.8. Ifølge Kommissionen er formålet med levering af udstyr, at kraftværkerne skal kunne klare nødsituationer. Det har imidlertid taget så lang tid at gennemføre sådanne leveringer, at det ikke altid har været muligt at opfylde sådanne påtrængende behov. De ansvarlige for kernekraftværkerne i Kola og Sosnovy Bor bekræftede, at det derfor var umuligt at finansiere hasteaktioner.

3.9. Levering af pilotudstyr burde også gøre det muligt at overføre teknologi og bane vejen for andre industriprojekter af større omfang, der ikke finansieres over Tacis. Projekterne er pilotprojekter, hvilket modtagerne erkender og værdsætter. Men selv om det er en fornuftig strategi - f. eks. var projektet vedrørende udskiftning af strømforsyningsledninger i Kalinin en succes - var man ved udgangen af 1997 ikke kommet ret langt med at få etableret et sådant industrielt samarbejde, som en forudsætning for teknologioverførsler.

Ikke-industrielle aspekter ved driftssikkerheden

3.10. De faglige eksperter på stedet skal dels styre industriprojekter, dels sørge for, at sikkerhedsmiljøet forbedres. Sådanne aktiviteter, der vedrører videreuddannelse, planlægning og procedurer, er sjældent blevet gennemført i form af projekter. I de fleste tilfælde er de integreret i de generelle betingelser for den stedlige bistand. Der findes stadig ikke klare retningslinjer for disse opgaver, og Kommissionen har ikke lagt sådanne rammer for dem, at de kan udbygges, kontrolleres og evalueres. Forholdene er meget forskellige fra et kernekraftværk til et andet. Balakovo-værket, der har vist sig at være det mest aktive på dette område, burde tjene som eksempel.

Euratom-lån

3.11. Siden marts 1994 har det været muligt at optage Euratom-lån, men ved udgangen af 1997 var der endnu ikke optaget et eneste, selv om der blev indledt forundersøgelser af tre vigtige projekter i 1995 (jf. punkt 4 og 5 i bilag 1).

Multilateral koordinering

Koordinering af G24-bistanden (NUSAC)

3.12. G24-koordineringsenheden i Kommissionen med ansvar for spørgsmål om nuklear sikkerhed har ikke gennemført en egentlig koordinering, men den har heller ikke nogen beføjelser i forbindelse med bistandsprogrammerne, og navnlig ikke Kommissionens bistandsprogrammer. Når denne enhed har konstateret mangler, har det sjældent fået donorerne til at reagere. NUSAC har anslået, at det internationale samfund har indgået forpligtelser for 1 480 mio. ECU. Mange donorer, herunder også Kommissionen, havde indtil midten af 1997 ikke givet de nødvendige oplysninger, og derfor omfatter NUSAC's data kun anslåede tal.

Samarbejdet med EBRD (NSA) om levering af udstyr

3.13. Kommissionens og EBRD's politik for levering af udstyr forfølger samme mål i de kernekraftværker, hvor de begge intervenerer som et led i denne politik (Kozloduy, Sosnovy Bor, Kola og Novovoronesh), men det har ikke været muligt at få et snævert samarbejde mellem de to institutioner i stand. De udbud, der finansieres over den nukleare sikkerhedskonto, der forvaltes af EBRD, er ganske vist åbne for samtlige donorlande, mens Kommissionens udbud er forbeholdt EU-medlemsstaterne, men de to institutioner følger fortsat hver deres udstyrsprogram, og det medfører overlapninger. Der gennemføres således to projekter uden koordinering i kernekraftværkerne i Kola (sikkerhedsventiler og sporing af udslip).

3.14. NSA's finansieringsaftaler kunne også danne grundlag for Kommissionens leveringsprogrammer, der er baseret på kortfattede finansieringsaftaler, hvis de overhovedet findes. I disse aftaler er der nemlig fastsat betingelser for nedlukningen af de ældste RBMK- og VVER 440-230-enheder samt bestemmelser om, at der skal gennemføres sikkerhedsanalyser af hvert enkelt kernekraftværk, og at de moderniseringsprogrammer, hvori indgår det leverede udstyr, skal følges til punkt og prikke.

3.15. I NSA's finansieringsaftaler er der afsat alt for små beløb til ydelse af licens til leveret udstyr, mens der ydes meget større beløb over Tacis-programmerne. Samarbejdet mellem Kommissionen og NSA om bistand til sikkerhedsmyndighederne og komplementariteten mellem deres aktioner bør derfor styrkes.

Samarbejdet med de øvrige deltagere

3.16. I Kommissionens kontrakter henvises der ikke til IAEA's arbejdsredskaber (11). Dette område er stadig ikke gennemskueligt, og Kommissionen er ikke særlig villig til at samarbejde med IAEA.

3.17. En del af de aktioner, der finansieres over Phare og Tacis, indgår i medlemsstaternes egne handelsstrategier og aktionsprogrammer. Disse bilaterale programmer har så stor økonomisk betydning, at de også indgår i store europæiske virksomheders handelsstrategier. Da der imidlertid ikke redegøres for sammenhængen mellem disse programmer og Kommissionens programmer, kan man ikke umiddelbart vurdere, om foranstaltningerne som helhed betragtet har været koherænte og effektive.

3.18. Kommissionens samarbejde først med WANO og senere med TPEG var berettiget, fordi den i første omgang udnyttede den ekspertise, vestlige ledere af nukleare anlæg kunne stille til rådighed, men WANO's metodologi og erfaring blev ikke udnyttet godt nok ved udarbejdelsen af kontrakterne. Der blev således ikke indføjet bestemmelser i kontrakterne om, at der skulle anvendes præstationsindikatorer, eller bestemmelser om »peer reviews« eller om anvendelse af »best practice«-normer.

3.19. Ved betalingen af bidraget til ISTC over Tacis-budgetterne blev der anvendt procedurer, som ikke var særlig godt afstemt efter ISTC's funktionsmåde. I 1997 medførte Kommissionens procedurer forsinkelser i betalingerne, selv om der var disponible bevillinger at tage af, og det gav ISTC store finansieringsvanskeligheder, at den var nødt til at henvende sig til andre medlemmer for at få dækket sit finansieringsbehov. Ved udgangen af 1997 havde EU endnu ikke deltaget i finansieringen af USTC i Ukraine, selv om det var anført i overslagene for 1996-programmet.

3.20. Kerneenergiagenturet under OECD (NEA) anbefaler, at der lægges en strategisk plan for sikkerhedsforskning i samråd med de vigtigste deltagere med henblik på fælles udnyttelse af forskningsresultater (12). I Kommissionens strategi for Phare- og Tacis-interventionerne på området forskning i forbindelse med sikkerhed nævnes ikke ISTC's aktiviteter, og det tilstræbes ikke at udnytte synergieffekten på dette område. ISTC har imidlertid finansieret 23 projekter (6,5 mio. ECU) vedrørende sikkerhed i kernereaktorer og 41 projekter vedrørende miljøsikkerhed i forbindelse med nuklear virksomhed (19,6 mio. ECU).

4. FORVALTNINGEN AF AKTIONERNE

Indkaldelse af bud

4.1. Kommissionen har i forbindelse med de nukleare sikkerhedsprogrammer lige fra begyndelsen i vid udstrækning anvendt artikel 118, stk. 2, i finansforordningen (13) og på dette grundlag indgået aftaler i form af underhåndsaftaler om tjenesteydelser vedrørende store beløb. Denne procedure er blevet anvendt i forbindelse med aktioner for 192 mio. ECU, dvs. 31 % af de samlede aktioner, der androg 610 mio. ECU.

4.2. I juli 1994 godkendte finansinspektøren en undtagelsesordning foreslået af GD IA. Basis for ordningen var en liste over forskellige former for aktioner og årsager, der kunne begrunde en afvigelse. Ordningen omfattede imidlertid ikke bestemmelser om, hvilken dokumentation der skulle forelægges til sikring af, at det valgte bud - uanset den valgte procedure - var det økonomisk set mest fordelagtige i overensstemmelse med finansforordningens artikel 117. I praksis har anvendelsen af denne ordning givet problemer ved administrationen af kontrakter (eksperthonorarer) og også forsinkelser.

Indkøbscentraler

Administrationen af indkøbsprojekter

4.3. Kommissionen besluttede i 1994 at lade indkøbscentraler forvalte indkøbsaftaler, fordi den tvivlede på, at de repræsentanter for kernekraftværker i EU, der ydede faglig bistand på stedet, kunne være upartiske. Den tvivlede også på kvaliteten af deres arbejde. Dette tiltag fremkaldte spændinger, der ikke var særlig effektivitetsbefordrende, og medførte ansvarsforflygtigelse.

4.4. Kommissionen vedtog først i oktober 1996 de nærmere procedurer for indkøb foretaget gennem sådanne indkøbscentraler. Procedurerne er opdelt i 35 etaper, hvor de faglige eksperter på stedet er ansvarlige for 11, indkøbscentralerne for 20 og Kommissionen for to. Modtagerne, der jo har underskrevet kontrakterne, er imidlertid kun ansvarlige for to etaper, dels inkorporering af sikkerhedsmyndighedernes betingelser for tildeling af licenser i udbudsbetingelserne, dels den endelige godkendelse af indkøbene. I modsætning til de regler, der gælder under Tacis, deltager modtagerne ikke altid i den finansielle evaluering af buddene.

Regnskabsføring af transaktionerne og transaktionernes faktiske stilling

4.5. Tacis-kontrakterne (14) med indkøbscentralerne er opført i Kommissionens driftsregnskab til 167 mio. ECU. Indkøbene anslås til 162,5 mio. ECU, og dertil kommer dækning af omkostninger og vederlag til indkøbscentralerne for administration af disse indkøb, der i kontrakterne er anslået til 4,5 mio. ECU (eller 2,8 % i gennemsnit). Denne praksis giver det udseende af en højere budgetudnyttelsesgrad for kontrakternes vedkommende, end der faktisk var tale om. Beløbet for indkøbsaftaler indgået af centralerne var pr. udgangen af 1997 kun 44,6 mio. ECU, og derfor burde udgifterne i driftsregnskabet nedsættes med 118 mio. ECU, så de afspejler de faktiske aftaler.

4.6. Der er pyntet på stillingen for forpligtelserne, som for Rusland (15) er opført med 65,8 mio. ECU, for foranstaltninger i forbindelse med Tjernobyl (16) med 38,5 mio. ECU og for de øvrige kernekraftværker i Ukraine og Armenien (17) med 13,7 mio. ECU. Endvidere er de fleste kontrakter med indkøbscentralerne indgået ved udgangen af året, for de regnskabsføres på en sådan måde, at der meget hurtigt kan stilles meget store forpligtelsesbeløb til rådighed, og således at udnyttelsesgraden for bevillingerne dermed kan forhøjes ved regnskabsårets slutning.

4.7. I Kommissionens regnskaber er forskud på i alt 43 mio. ECU, der var blevet indbetalt på specielle bankkonti åbnet i indkøbscentralernes navn, og som skulle dække indkøbsaftalerne, opført som endelige betalinger. Ved udgangen af 1997 havde centralerne kun effektueret betalinger for 24,3 mio. ECU. Denne post i Kommissionens driftsregnskab burde derfor nedsættes med 18,7 mio. ECU for at afspejle disse transaktioner korrekt. Når der indbetales beløb, der overstiger de faktiske behov, på særlige bankkonti, stiger udnyttelsesgraden for betalingsbevillingerne (18).

4.8. De kontrakter, centralerne har indgået, og de betalinger, de har foretaget, er ikke registreret i Kommissionens regnskabssystem og heller ikke i dens forvaltningssystem.

4.9. Ved udgangen af 1997 beløb bankrenterne på de særlige konti sig ifølge centralerne til 2,2 mio. ECU, og siden programmernes start var de hverken blevet regnskabsført eller kontrolleret af Kommissionens tjenester.

4.10. De ovenfor beskrevne fremgangsmåder medfører, at regnskaberne ikke er så gennemskuelige som påkrævet for, at man kan føre tilsyn med og kontrollere transaktionerne.

Procedurer for indgåelse af kontrakter

4.11. Af de 14 Tacis-kontrakter, der var indgået siden januar 1994 med fem indkøbscentraler (jf. punkt 4.5), blev kun de to første, fra januar og februar 1994, indgået efter en offentlig udbudsprocedure. Fire andre blev indgået efter et begrænset frit udbud. De otte øvrige, der bragte summen af kontrakterne op på 82 mio. ECU og honorarerne op på 2,4 mio. ECU, blev indgået i form af underhåndsaftaler, selv om honorarerne og navnlig foranstaltningerne var af en sådan størrelsesorden, at der var basis for udbudsprocedure og teknisk evaluering.

Kommissionens overvågning af aktionerne

4.12. Forvaltningsenheden i GD IA råder ikke over de menneskelige ressourcer, der er nødvendige for at sikre en korrekt overvågning af programgennemførelsen. Siden enhedens oprettelse i 1993 er der blevet ansat 25 personer i den (fem i 1994, seks i 1995, ti i 1996 og fire i 1997), og 17 har forladt den (tre i 1995, fem i 1996, ni i 1997). Af de 22, der var ansat ved udgangen af 1997, skulle fem forlade enheden i første kvartal af 1998. Af de syv ansatte i lønklasse A havde tre kun en ansættelseskontrakt af begrænset varighed (en udsendt national ekspert og to hjælpeansatte), og to af disse kontrakter udløb i slutningen af marts 1998. Af de syv ansatte i lønklasse B havde tre også ansættelseskontrakter af begrænset varighed (hjælpeansatte), og en kontrakt udløb i slutningen af marts 1998. Udskiftningen blandt de ansatte og usikkerheden i ansættelsen bevirkede, at forvaltningen ikke kunne blive sammenhængende, og at der før i tiden ikke blev ført ordentligt tilsyn med aktionerne. Det gik også ud over arbejdsdisciplinen.

4.13. Kommissionens administratorer anvender ikke konsekvent en bestemt metodologi i forbindelse med overvågning og forvaltning af projekter. De har heller ikke et pålideligt overvågnings- og forvaltningsinstrument. Edb-forvaltningssystemet (Désirée) er behæftet med mangler. Administrationen er improviseret, og det er ikke fastsat, at der skal oprettes filer, der struktureres og ajourføres efter klare retningslinjer. Som Kommissionens overvågning foregår, kan dens tjenester ikke kontrollere, hvordan projekterne skrider frem (jf. punkt 5.2 5.3), og de kan heller ikke hurtigt løse de problemer, som modtagerne og de faglige eksperter på stedet forelægger for dem (jf. punkt 5.12 5.13).

4.14. Kommissionen har overdraget overvågningen og evalueringen af aktionerne på stedet til konsulenter. Aktionerne vedrørende nuklear sikkerhed i Rusland blev dog først omfattet af denne procedure i september 1995, og overvågningen begyndte først i midten af 1996. En række aktioner, f. eks. alle kontrakterne under 1991-programmet, blev der slet ikke fulgt op på, eller det skete på et meget sent tidspukt. Endvidere sørgede Kommissionen ikke for at finde en hurtig løsning på de problemer, konsulenterne havde omtalt i deres evalueringsrapporter (faglige eksperter i Sosnovy Bor, bistand til sikkerhedsmyndighederne i Ukraine).

4.15. I flere tilfælde havde man betalt for tjenesteydelser på grundlag af interimsfakturaer uden fyldestgørende bilag i stedet for at afvise sådanne fakturaer. Kommissionens tjenester havde blot anmodet kontrahenten om at aflevere bilagene på et senere tidspunkt. Når foreløbige betalinger gav problemer med afregningen af kontrakterne, havde man udskudt løsningen af sådanne problemer, undertiden helt til den endelige betaling (19). På dette tidspunkt var det for sent til, at kontrahenten kunne træffe de korrigerende foranstaltninger, som han i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning burde have truffet allerede ved den første foreløbige betaling. Kommissionen havde f. eks. ikke betalt en lang række fakturaer ved udgangen af 1997. Der er i øvrigt ikke fastlagt en procedure for - og kontrakterne indeholdt ingen bestemmelser om - regnskabsafslutning af kontrakter inden for en bestemt frist efter den endelige betaling, så det sikres, at eventuelle tvister kan blive afgjort, at projektregnskaberne afspejler de faktiske aktioner, og der i tide kan træffes beslutning om, hvordan eventuelle restbeløb skal anvendes (20).

4.16. Kommissionens regnskabsafslutning i 1997 som et led i afregningen af Phare- og Tacis-kontrakterne blev vanskeliggjort af »huller i institutionens hukommelse«, som skyldtes udskiftninger i det kontraktansatte personale og også, at der ikke anvendtes korrekte forvaltningsprocedurer. Kommissionen har ikke truffet foranstaltninger til hindring af, at en sådan situation opstår igen.

Tilsynet på stedet med programmerne

4.17. I Tacis-programmet for 1992 var afsat et budget på 1 mio. ECU til en fælles forvaltningsenhed (JMU) i Moskva. Denne enhed skulle stå for forvaltning og koordinering af projekter (21), og den var sammensat af ansatte i atomenergiministeriet (Minatom), sikkerhedsmyndigheden (GAN), ledere af kernekraftværker (REA), andre berørte russiske organisationer og vestlige eksperter. Den skulle sørge for, at Tacis-aktionerne blev korrekt gennemført, og fremme forbindelserne med de vestlige institutioner. Behovet for en sådan enhed blev atter understreget i Tacis-programmet for 1993, hvoraf det fremgik, at denne sag blev drøftet med de russiske myndigheder under mere generelle forhandlinger om et udkast til en særlig aftaleprotokol om nuklear sikkerhed. Denne protokol blev undertegnet i februar 1995, men vedrørte kun spørgsmål om det civilretlige ansvar.

4.18. Under drøftelser i oktober 1997 udtrykte repræsentanter for det russiske atomenergiministerium bekymring over, at iværksættelsen af JMU ikke var nået længere. I november 1997 blev der indgået to kontrakter om finansiering af JMU frem til 30. september 1999, og midlerne hertil blev taget fra programmet for 1994 (0,7 mio. ECU) og programmet for 1996 (0,3 mio. ECU). Kommissionens delegation i Moskva førte ikke tilstrækkeligt tilsyn med programmerne vedrørende nuklear sikkerhed, og fordi JMU ikke fungerede, blev der indtil udgangen af 1997 ikke ført permanent tilsyn på stedet med programmerne i Rusland.

Forvaltningsomkostninger

4.19. Siden 1996 har budgetanmærkningerne givet grundlag for at finansiere faglig bistand til Kommissionen over driftsbevillingerne (22), før 1996 var det ikke tilladt. I begyndelsen af 1998 forelagde Kommissionen en rapport om, hvordan denne »facilitet« til faglig bistand var blevet anvendt, men den indeholder ingen oplysninger om de midler, GD IA har anvendt til programmerne vedrørende nuklear sikkerhed. Der var regnskabsført 29,2 mio. ECU, dvs. 5 % af de samlede kontrakter indgået siden 1990 (23), men dette beløb afspejler ikke de samlede beløb. Der mangler f. eks. 1,8 mio. ECU i honorarer til indkøbscentralerne samt de midler, de faglige eksperter på stedet har anvendt til administration og teknisk overvågning af aktionerne. Disse midler er vanskelige at identificere, fordi Kommissionens krav med hensyn til regnskabsoplysninger i eksperternes rapporter ikke er strenge nok.

4.20. De samlede omkostninger ved forvaltningen af programmer og projekter (der dækkes over driftsbevillingerne og aktionsbevillingerne) i Kommissionens komplekse system fremgår således ikke af regnskaberne (24). De regnskabsførte 5 % overstiger det loft, budgetmyndigheden har fastsat med virkning fra 1996, men man har alligevel ikke kunnet undgå de konstaterede svagheder ved forvaltningen.

5. ANVENDELSEN OG RESULTATERNE AF BISTANDEN

Programmering

5.1. I den første fase fra 1990 til 1992 var det vestlige eksperter, der foreslog de projekter, der indgik i programmerne, og det var begrænset, hvor meget modtagerne havde kunnet udnytte resultaterne i praksis (25). Siden 1993 har samarbejdet navnlig vedrørt projekter, der opfylder behovene bedre. Udarbejdelsen af de årlige programmer har imidlertid altid givet problemer. Modtagerne har stået uforstående over for de valgte prioriteringer, navnlig i Rusland. Der blev ikke fastlagt et eneste projekt, ikke engang retningslinjer for et projekt, under 1993- og 1994-programmerne for Sosnovy Bor. Projekterne er blevet defineret efterfølgende. For de øvrige russiske kernekraftværkers vedkommende kunne det først fastlægges i forbindelse med udarbejdelsen af programmet for 1994, hvordan budgetterne vedtaget i 1993 skulle anvendes. Det konstateredes under revisionsbesøg på stedet, at misforståelser på grund af mangelfuld kommunikation og information havde bevirket, at der ikke havde kunnet etableres et godt samarbejde - og det havde ikke gjort det bedre, at Kommissionen aflagde for få besøg på stedet.

5.2. Mange af de projekter, der indgik i programmerne, var blevet annulleret eller ændret, eller der var tilføjet nye elementer, efter at Kommissionen havde vedtaget dem. Kommissionen havde således ikke altid styr på ændringerne af programmerne og anvendelsen af midlerne:

a) Ved aktioner opdelt i trancher finansieret over flere på hinanden følgende årlige programmer var resultaterne af hver enkelt fase ikke altid blevet evalueret inden fastlæggelsen og lanceringen af den efterfølgende fase. Denne svaghed medførte, at Kommissionen i flere tilfælde ikke længere kunne kontrollere selve indholdet af projekterne (edb-nettet og senere det operationelle forvaltningssystem i Sosnovy Bor, projektet vedrørende bekendtgørelse af sikkerhedsparametre i Kalinin og senere også i Kalinin-projektet vedrørende kontrolinformationssystemet og projektet vedrørende forvaltningen af vedligeholdelsen af anlægget) eller ikke længere havde overblik over omkostningerne forbundet med kontrakterne (kontrakten om evaluering af sikkerheden i RBKM-reaktorer). Projektet vedrørende modernisering af kontrolrummet i Sosnovy Bor, der kun er i forundersøgelsesfasen, er forbundet med sådanne risici.

b) To vigtige projekter, det tekniske center i Nikiet (2 mio. ECU) og beskyttelse af reaktorkernen i Kola (4 mio. ECU), blev annulleret, men restbeløbet på budgettet (3,3 mio. ECU) blev ikke genanvendt. Kola-projektet blev annulleret, efter at man havde betalt 2,7 mio. ECU for undersøgelser, der ikke førte til de oprindeligt planlagte investeringer.

c) Der blev skåret ned på flere nyttige projekter (den kemiske sammensætning af vandet i Kola, brandalarmer og kontrol af brændstofpåfyldningen i Balakovo), fordi der var lagt loft over den vejledende budgettildeling til projektet eller til kernekraftværket i det årlige program. Kommissionen burde i sådanne tilfælde overveje, om det er hensigtsmæssigt at forsætte projekterne, og foreslå, at der anvendes uudnyttede midler fra andre projekter.

d) Der blev udført arbejder, der ikke var i overensstemmelse med kontrakterne, fordi Kommissionen ikke reagerede, da situationen udviklede sig i en sådan retning, at de oprindelige udbudsbetingelser ikke længere passede til forholdene (bistanden til sikkerhedsmyndighederne i Litauen).

5.3. Programmernes indhold varierede alt efter budgettildelingen til hvert enkelt kernekraftværk, og ofte var det den mest dynamiske deltager, der bestemte, i hvilken retning aktionerne skulle gå. Og med så mange deltagere og så mange forskellige aktioner var det vanskeligt at bevare sammenhængen i projekterne.

5.4. Siden 1992 er TPEG's rolle i drøftelserne om og udarbejdelsen af Kommissionens programmer blevet stadig vigtigere. Der er imidlertid aflagt mange kontrolbesøg hos modtagerne uden Kommissionens deltagelse. Kommissionen har på dette område delegeret alt for mange beføjelser (26).

5.5. Kun i nogle få tilfælde havde Kommissionen udnyttet Det Fælles Forskningscenters (FFC) tidligere kontakter til kerneenergisektoren i øst og planlagt aktionerne i samråd med modtagerne. Først ved udgangen af 1997 vedtog Kommissionen, at FFC skulle udarbejde de nærmere betingelser for projektkontrakterne under Tacis-programmet, hvilket tidligere havde været TPEG's opgave. Med en sådan ansvarsfordeling kan Kommissionen udføre sine opgaver, nemlig at iværksætte forundersøgelser af og træffe beslutninger om programmerne, mere effektivt end efter det tidligere system. FFC er endvidere uafhængigt af virksomhederne i kerneenergisektoren, mens TPEG, uanset tilknytningen til EU, ikke kan sige sig helt fri for at varetage sine medlemmers industrielle interesser.

Budgetmidlerne afsat til aktiviteter på stedet

5.6. Det fremgår af tabel 4, der er en liste over projekter vedrørende bistand på stedet i fire russiske kernekraftværker, at langt de fleste projekter vedrører industrielt udstyr, selv om det blev fremhævet allerede i Tacis-programmet i 1992, at det var vigtigt at tage højde for alle aspekter på området forbedring af driftssikkerheden, bl. a.:

a) aktioner vedrørende organisationsstrukturen og hensyntagen til den menneskelige faktor (forbedring af procedurer, uddannelse, koblingen menneske-maskine)

b) ledsageforanstaltninger til projekterne vedrørende levering af udstyr med henblik på bedre sikkerhed ved brug af udstyret (dokumentation, rapportering om tidligere uheld og andre hændelser, inspektion, vedligeholdelse, uddannelse)

c) teknologioverførsel for at sikre, at aktionerne kan fastsættes, fordi udstyr produceres lokalt.

>TABELPOSITION>

5.7. Hver år er der på Tacis-budgetterne afsat ca. 4 mio. ECU til hvert enkelt kernekraftværk til forbedring af driftssikkerheden, ligeligt fordelt mellem bistand på stedet og projekter. En sådan ensartet fordeling er ikke afstemt efter de faktiske forhold, som varierer betydeligt fra kernekraftværk til kernekraftværk. I forbindelse med projekterne vedrørende indkøb af udstyr er der ikke fundet bevis for, at denne fordeling af midlerne gav effektive resultater.

Forsinkelser i gennemførelsen - den faktiske stilling

Hvor lang tid tager forberedelsen af kontrakterne?

5.8. Tabel 5 er en analyse af, hvor lang tid der er gået, fra Kommissionen har truffet afgørelse om et projekt, til kontrakten vedrørende de undersøgte aktioner er blevet undertegnet. Det tog længst tid ved kontrakterne om bistand til sikkerhedsmyndighederne (gennemsnitligt 882 dage) og indkøbskontrakterne, som forvaltes af indkøbscentralerne (gennemsnitligt 705 dage). Til disse næsten to år skal lægges den tid, det har taget at forberede selve afgørelserne, og som bevirkede, at Kommissionen vedtog de fleste programmer ved udgangen af regnskabsåret.

Tabel 5

Antal dage fra Kommissionen har truffet afgørelse, til den har undertegnet kontrakter om de undersøgte aktioner

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

5.9. Indgåelsen af kontrakterne med indkøbscentralerne er blot en mellemliggende fase i hele forløbet og siger ikke noget om, hvordan indkøbsprojekterne skrider frem. Ved afslutningen af regnskabsåret 1997 var der kun indgået kontrakt om 16 af 38 undersøgte aktioner, og det var sket gennemsnitligt 705 dage (27) efter datoen for Kommissionens afgørelse. Fem kontrakter var blevet annulleret, inden specifikationerne var blevet godkendt. Ved de øvrige, der alle vedrørte Rusland, havde forberedelsen taget usædvanlig lang tid. Pr. 31. december 1997, dvs. gennemsnitligt 725 dage efter beslutningsdatoen, var specifikationerne til otte af disse projekter endnu ikke blevet godkendt. Specifikationerne til ni andre projekter var blevet godkendt, men kontrakterne var endnu ikke undertegnet. Der var gennemsnitligt gået 1 317 dage, siden Kommissionen havde truffet beslutning om disse ni projekter.

Projekterne vedrørende driftssikkerhed

5.10. Tabel 6 er en oversigt over, hvor langt man var nået med gennemførelsen af Tacis-programmerne 1992 1997 vedrørende driftssikkerhed i kernekraftværkerne i Sosnovy Bor (RBMK 1000), Kola (VVER 440-230 et 440-213), Kalinin og Balakovo (VVER 1000-320). Ved udgangen af 1997 var kun 14 af 52 projekter, som omfattede stedlig bistand i henhold til programmerne for 1992 1995, blevet gennemført i disse fire kernekraftværker (alle i Kalinin og Balakovo). To projekter var endnu ikke afsluttet, og 11 var blevet annulleret. Man var ikke nået længere end til forundersøgelsesfasen med de øvrige projekter og projekterne under programmerne for 1996 og 1997.

Tabel 6

Tacis-programmer 1992-1997 vedrørende bistand på stedet og forbedring af driftssikkerheden i Kola, Sosnovy Bor, Kalinin og Balakovo (Den Russiske Føderation)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>TABELPOSITION>

5.11. 93 % af disse kernekraftværkers vejledende budgetter til bistand på stedet var ved udgangen af 1997 dækket af kontrakter, mens den tilsvarende procentsats for de konkrete projekter kombineret med bistand på stedet kun var på 19 %. Kontrakterne om projekterne skulle indgås umiddelbart efter kontrakterne om bistand på stedet, men der blev konstateret store forsinkelser i de fleste kernekraftværker. Kontrakterne om bistand på stedet stod derfor slet ikke i rimeligt forhold til de konkrete projekter, som de skulle kombineres med. Kommissionen traf ikke nogen væsentlige foranstaltninger for at få rettet op på dette misforhold, som faktisk kunne konstateres allerede, da programmet for 1992 blev gennemført. I de to ældste kernekraftværker (Sosnovy Bor og Kola), der havde de mest presserende behov, tegner de gennemførte projekter sig for særligt lave beløb trods omfattende investeringer i faglig bistand. Denne uligevægt er slående i Kola, hvor de afholdte betalinger kun udgør 2 % af budgettet til projekterne, selv om 48 % af beløbet afsat til bistand på stedet var blevet udbetalt.

5.12. De vigtigste årsager til projekternes forsinkelse er følgende:

a) Sagsbehandlingen i forbindelse med indkøbsprocedurerne, navnlig af spørgsmål om udstyrets oprindelse, er meget langsommelig, hvilket forværres af, at Kommissionens tjenester ikke reagerer eller er alt for længe om at reagere, når de får forelagt et problem (udstyr til gennemførelse af vandanalyser og edb-udstyr i Kalinin, reservedele i Kola og Balakovo).

b) Der anvendes langsommelige administrative procedurer, som i tilfælde af teknisk eller kommercielt monopol giver det udseende af udbudsprocedurer (forbrænding af affald i Kola), hvor man i sådanne tilfælde kunne anvende alternative procedurer (28) for at sikre, at produkterne indkøbes til en rimelig pris.

c) De russiske sikkerhedsmyndigheder udsteder licenser (projekterne i Kalinin vedrørende henholdsvis bekæmpelse af hydrogenkoncentrationer, vandets kemiske sammensætning og kontrollen med indkapslingen af affaldet i asfalt).

d) Man har været længe om at erkende, at der kunne udnyttes synergieffekter mellem programmerne for de forskellige kernekraftværker (sikkerhedsventiler i Balakovo og Kalinin).

e) Specifikationerne og de anvendte evalueringsteknikker var ikke gode nok (vibrationsanalyse i Kalinin, vandets kemiske sammensætning i Balakovo, sikkerhedsventiler i Kozloduy).

f) Procedurer for forundersøgelse af og tilsyn med blandede projekter, der omfattede såvel levering som udvikling af edb-udstyr, var ikke tilfredsstillende (edb-nettet i Sosnovy Bor, simulatorer i Kola, forvaltning af edb-vedligeholdelsen i Kalinin).

5.13. Både modtagerne og eksperterne på stedet gjorde opmærksom på, at tidsplanerne fastsat i de oprindelige handlingsplaner ikke blev overholdt, og at det var umuligt at forudse præcist, hvornår udstyret kunne leveres, selv om det var særlig vigtigt, når udstyret skulle installeres i de perioder, hvor kernekraftværkerne havde indstillet virksomheden. De væsentligste ankepunkter gik på, at forundersøgelserne af udbud og kontrakter var langsommelige, at Kommissionens procedurer var komplicerede og langsommelige, at der ikke var fastsat bindende tidsfrister for de forskellige parter, at man generelt var dårligt informeret om, hvordan projekterne skred frem, og at modtagerne ikke kunne deltage tilstrækkeligt aktivt i projektforvaltningen, herunder navnlig evalueringen af udbud og udstedelse af betalingsanvisning.

5.14. Med den nuværende organisationsstruktur er det i realiteten kun eksperterne på stedet, der kan styre aktionerne, og derfor er kvaliteten af deres arbejde af afgørende betydning for, om der sker fremskridt i de igangsatte projekter. Kommissionen har spillet en for passiv rolle, og derfor har det ikke været muligt at fastlægge »best practice«-normer for den faglige bistand. Det har givet meget forskellige resultater, alt efter interventionstyper og kernekraftværker.

Bistand til sikkerhedsmyndighederne

5.15. På området bistand til sikkerhedsmyndighederne ved ydelse af licenser er der sket væsentlige fremskridt, selv om normerne og reglerne ikke er harmoniseret på europæisk plan (jf. punkt 3.1). I Rusland har sikkerhedsmyndighederne med bistand fra EU-eksperter fået opbygget instrumenter på lovgivningsområdet og generelle procedurer, således at de kan afstikke rammerne for gennemførelsen af moderniseringsprogrammer. Disse myndigheders arbejde hæmmes imidlertid af, at der er begrænsede finansielle midler til rådighed.

5.16. Kommissionen anvender en såkaldt »to plus to-metode« ved ydelse af licenser til levering af det udstyr, den finansierer. Efter denne metode ydes der til hvert projekt for det første bistand til lederne af kernekraftværkerne inden for rammerne af ekspertbistanden på stedet og for det andet bistand til sikkerhedsmyndighederne ved ydelse af licenser. Her gælder det ligesom med bistanden til lederne af kernekraftværkerne, at sikkerhedsmyndighederne i vest bistår og overfører deres knowhow til sikkerhedsmyndighederne i øst. Det vanskelige ved denne metode er at koordinere samarbejdet mellem fire parter.

5.17. Problemer forbundet med ydelse af licenser kom først frem på et sent tidspunkt i forløbet i forbindelse med det udstyr, der blev finansieret over Tacis, fordi gennemførelsen af programmerne var forsinket, og fordi sikkerhedsmyndighederne efterhånden fik større kapacitet. I Rusland er der risiko for, at disse procedurer i stadig stigende grad vil bremse programgennemførelsen, fordi der er problemer med at forstå de gældende regler, som der ikke tages tilstrækkeligt hensyn til. Indsatsen på dette område koordineres ikke godt nok, og det samme gælder de opgaver og ressourcer, der er nødvendige for, at reglerne kan omsættes i praksis. Også på dette område har de stedlige eksperters rolle som katalysator for samarbejdet mellem parterne været af afgørende betydning for, om projektet lykkes. Kommissionen bør derfor sikre sig, at de erfaringer, hvert enkelt kernekraftværk har indhøstet med de nye procedurer, hurtigst muligt kommer samtlige kernekraftværker til gode.

Undersøgelser og sikkerhedsanalyser

5.18. I juni 1997 havde de russiske myndigheder kun modtaget en enkelt endelig rapport om de undersøgelser, der var finansieret over Tacis-programmet for 1991. Undersøgelserne var budgetteret til 40 mio. ECU, og der var afholdt betalinger for ca. 34 mio. ECU. Flere større kontrahenter havde nægtet at fremsende undersøgelsesresultaterne til modtagerne med den begrundelse, at Rusland ikke havde ratificeret Wien-konventionen, og at de havde deres tvivl med hensyn til reglerne om civilretligt ansvar - uanset erklæringerne i den aftaleprotokol som Kommissionen og Den Russiske Føderation undertegnede i februar 1995. Disse undersøgelser kan derfor kun have begrænset nytteværdi for modtagerne, og de vil heller ikke få megen indflydelse på selve indholdet af de russiske moderniseringsprogrammer.

5.19. Kontrakterne om undersøgelse af konstruktionssikkerheden i kernekraftværkerne er i vid udstrækning blevet gennemført af russiske institutter, som har fået tildelt underkontrakter. Specifikationerne i underkontrakterne er ofte nøjagtig de samme som dem i hovedkontrakten, og det er derfor yderst vanskeligt at vurdere arbejdsbyrden for henholdsvis EU's kontrahenter og de russiske underleverandører. Det er imidlertid af afgørende betydning for prisgennemsigtigheden, at arbejdsdelingen mellem kontrahent og underleverandør er helt klar, eftersom honorarerne til vestlige eksperter kan være 10 15 gange højere end til østlige eksperter med samme erfaring og faglige baggrund. I et af de undersøgte tilfælde (undersøgelse af trykbeholdernes skørhed i Kola og Novovoronesh) måtte det underkontraktbeløb, Kommissionen havde fastsat for tilbudsgiverne uden tilstrækkelig forudgående analyse, genforhandles til et højere beløb efter tildeling af hovedkontrakten.

5.20. Underkontrakterne indeholder en meget ensidig klausul om, at beløb til underleverandøren først kan udbetales, når Kommissionen har betalt de beløb, hovedkontrahenten har faktureret. I tre tilfælde (29) havde Kommissionens kontrahenter ikke udbetalt de russiske underleverandører en væsentlig andel af de skyldige beløb, selv om de havde udført alt arbejde som fastsat i underkontrakten. Når kontrahenterne og Kommissionen afvikler den finansielle side af kontrakterne så langsomt, skader det underleverandørerne og partnerskabet med EU.

Den faktiske bevillingsudnyttelse

5.21. Tabel 7 er en oversigt over de kommissionsafgørelser, som pr. 31. december 1997 var gennemført i form af kontrakter. Kontraktvolumen og betalinger som registreret i driftsregnskabet er korrigeret for de væsentligste usædvanlige forhold, der er konstateret med hensyn til definitionen i driftsregnskabet af tildelingerne over Tacis-programmet for 1991 og navnlig med hensyn til kontrakterne med indkøbscentralerne.

Tabel 7

Phare- og Tacis-afgørelsernes dækning af indgåede kontrakter pr. 31. december 1997

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>TABELPOSITION>

5.22. 63 % af de samlede bevillinger i henhold til afgørelserne er anvendt til kontrakter, 37 % til betalinger. Den faktiske bevillingsudnyttelse er særlig lav for aktionerne vedrørende Tjernobyl (20 % i kontrakter og 8 % i betalinger) og vedrørende radioaktivt brændstof og affald (16 % i betalinger).

5.23. Beløbet for bevillinger, som der endnu ikke er indgået kontrakter om, er på 294 mio. ECU, og ikke 176 mio. ECU som opført i driftsregnskabet. Grundlaget for disse bevillinger er afgørelser, som til dels er af ældre dato, og som ikke altid svarer til de faktiske behov. Der bør foretages en kritisk gennemgang af disse bevillinger, og det bør undersøges, om de offentlige midler er anvendt i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning. Efter samråd med modtagerne bør programmerne i givet fald afsluttes, eller de disponible bevillinger bør genanvendes under hensyntagen til behovene i dag.

6. KONKLUSION

Samlet vurdering

6.1. EU's intervention på området nuklear sikkerhed i østlandene havde dels til formål at beskytte befolkningen mod følgerne af en ulykke som den i Tjernobyl, dels inden for rammerne af Phare- og Tacis-programmet at etablere et partnerskab baseret på markedsøkonomi mellem kernekraftindustrien i EU og i østlandene. Med dette dobbelte mål for øje afsatte Kommissionen i perioden 1990 1997 ca. 850 mio. ECU (30) til programmer til fremme af den nukleare sikkerhed i CØEL og NUS. Her blev der indgået forpligtelser for 786 mio. ECU (31) over Phare- og Tacis-programmerne og afholdt betalinger for 307 mio. ECU (32).

6.2. Der er sket visse fremskridt i denne interventionssektor, der er ny for EU, og som tidligere stort set ikke har været åben for internationalt samarbejde. Rettens revision af aktionerne viser imidlertid, at det går alt for langsomt med at nå frem til nogle resultater, og at de mål, der var fastlagt for programmerne på kort sigt, endnu ikke var nået ved udgangen af 1997, både fordi der ikke var fulgt en helt klar strategi, og fordi der var anvendt procedurer til iværksættelse af projekterne, som ikke var ordentligt afpasset efter de særlige og meget komplicerede forhold. Ved udgangen af 1997 kunne der ikke foretages en samlet vurdering af forbedringerne i hvert enkelt kernekraftværk på sikkerhedsområdet, fordi der ikke var fastlagt en bestemt metodologi. IAEA organiserer i 1999 en international konference om de opnåede resultater og er i øvrigt ved at udarbejde sikkerhedsindikatorer. Der har hidtil ikke været anvendt sådanne indikatorer, og derfor er det i dag umuligt at give et objektivt billede af de opnåede resultater. Der bør træffes konkrete foranstaltninger, der sikrer mere klarhed i fællesskabsaktionerne og også, at der tages mere hensyn til aspekter som effektivitet, produktivitet og sparsommelighed.

Effektivitet

6.3. En række faktorer, nemlig at der ikke blev anvendt en klar og realistisk strategi (jf. punkt 3.1 3.11), at projekterne under Phare- og Tacis-programmerne udvikles i et lukket kredsløb (jf. punkt 3.12 3.20), og at Kommissionen har delegeret for mange beføjelser til tredjemand (jf. punkt 4.3, 5.4 5.5), har medført en vis ubeslutsomhed med hensyn til, hvilke aktioner der skal iværksættes, og uhensigtsmæssig fordeling af midlerne (jf. punkt 5.1 5.3, 5.6 5.7) samt langsommelige procedurer, der har mindsket værdien af EU's aktioner (jf. punkt 5.8 5.14). Der bør i højere grad tages hensyn til de økonomiske forhold i modtagerlandene, når der skal fastlægges en ny strategi, og navnlig når der skal tages stilling til, hvad der skal ske med kernekraftværker af forældet konstruktion. Samarbejdet med de øvrige partnere bør styrkes, navnlig med IAEA og EBRD, men også med modtagerlandene. Gensidig tillid forudsætter, at de strategiske og kontraktlige rammer er klare, og at EU og modtagerne i fællesskab på forhånd fastlægger de mål, der skal forfølges. Endvidere bør Kommissionen prioritere det højt, at der i samarbejde med IAEA fastlægges præstationsindikatorer til måling af programmernes effektivitet. Endvidere bør det prioriteres særlig højt, at udviklingen på sikkerhedsområdet i hvert kernekraftværk følges meget nøje.

Produktivitet

6.4. De tjenester, der er ansvarlige for gennemførelsen af programmerne, bør reorganiseres, og de bør have de nødvendige forvaltningsinstrumenter og tilstrækkelige menneskelige ressourcer til at kunne løse en så omfattende opgave så hurtigt, som det er påkrævet. Det har de ikke kunnet siden 1990 (jf. punkt 4.12 4.16). Kommissionen bør overveje en omrokering af personalet. Den kunne i den forbindelse lægge programmerne ind under et generaldirektorat, som på grund af sit særlige arbejdsområde kan forvalte teknisk komplekse projekter bedre, end det er tilfældet i dag. Efter en sådan omstrukturering ville det ikke være nødvendigt at anvende så mange ressourcer på koordineringen af de forskellige tjenesters indsats - koordineringen har i øvrigt ikke været særlig effektiv. Den højt specialiserede sagkundskab, der er til rådighed i Kommissionen, ville også blive udnyttet bedre.

6.5. Disse tjenester burde kunne garantere et godt samarbejde med modtagerne baseret på gensidig tillid uden overdreven brug af mellemled. Programmerings-, gennemførelses- og evalueringsfunktionerne bør styrkes inden for rammerne af overvågningen på stedet. De ansvarlige tjenester bør have de beføjelser og midler, der gør det muligt for dem at identificere problemer hurtigt og finde en løsning i rette tid.

6.6. Endelig bør de procedurer, der har forårsaget en lang række forsinkelser, undersøges igen og tilpasses de særlige teknologiske krav i denne sektor i overensstemmelse med »best practice« (jf. punkt 4.3 4.4, 5.12).

Sparsommelighed

6.7. Regnskabsposteringerne bør være gennemskuelige (jf. punkt 4.5 4.10, 4.19 4.20), således at regnskaberne bliver egentlige forvaltningsredskaber, der kan bruges som indikatorer for de faktiske resultater, og således at man undgår unødig blokering af midler til aktioner, der ikke er defineret, eller som allerede er indhentet af begivenhederne. Der bør foretages en samlet undersøgelse af, hvordan de bevillinger, der ikke er disponeret over til kontrakter (294 mio. ECU, jf. punkt 5.21 5.23) skal anvendes, og fordelingen bør tages op til revision under hensyntagen til behov og resultater.

6.8. I nogle tilfælde har institutioner eller virksomheder i modtagerlandene ved underkontrakt fået overdraget gennemførelsen af aktioner. Dette spørgsmål bør tages op til fornyet overvejelse, for der er den risiko, at vestlige kontrahenter, der lader underkontrahenter i østlandene udføre visse opgaver, får en højere fortjenstmargen - som dækkes over fællesskabsbudgettet - end normen i deres aktivitetssektor (jf. punkt 5.19). I øvrigt kan et direkte samarbejde mellem EU og nogle af disse institutioner eller virksomheder i modtagerlandene kun være med til at befæste et sådant tillidsforhold mellem parterne, som er nødvendigt, og som i mange tilfælde endnu ikke er etableret (jf. punkt 4.5, 4.17 4.18, 5.1, 5.18 5.20).

6.9. Der anvendes ikke udbudsprocedurer ved indgåelse af kontrakter med eksperterne på stedet og sjældent ved kontrakter med indkøbscentralerne, og det medfører høje honorarer (jf. punkt 4.1 4.2, 4.11). Ved indkøbskontrakterne er udbudsprocedurerne til gengæld overordentligt komplicerede, og det medfører forsinkelser i iværksættelsen (jf. punkt 4.4, 5.12). Kommissionen bør på dette område i højere grad følge sådanne »best practice«-normer, som andre donorer anvender for at sikre sig, at priserne er rimelige, at oprindelsesreglerne ikke sinker gennemførelsen af aktionerne eller bevirker, at aktionerne bliver mindre kohærente med de øvrige donorers aktioner, og at modtagerne i højere grad inddrages i de vigtigste etaper af processen. Det er under alle omstændigheder nødvendigt at fastsætte regler for, hvornår bestemmelserne kan fraviges, så man ikke risikerer at miste kontrollen over aktionerne - med store budgetudgifter til følge (jf. punkt 4.2).

Aktionerne skal defineres klart

6.10. Aktionerne til styrkelse af den nukleare sikkerhed i østlandene bør, fordi de er så specifikke, opføres separat i EU-budgettet og ikke sammen med de øvrige Phare- og Tacis-programmer. Hvis aktionerne på det nukleare område var præcist defineret, kunne budgetmyndigheden kræve af Kommissionen, at den regelmæssigt forelægger detaljerede rapporter om programgennemførelsen og de konstaterede fremskridt, og dermed ville det blive nemmere for budgetmyndigheden at kontrollere aktionerne (jf. punkt 3.6).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 12. november 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) Canada, Frankrig, Tyskland, Italien, Japan, Det Forenede Kongerige og USA.

(2) Rådets resolution af 18. juni 1992 om teknologiske problemer vedrørende nuklear sikkerhed, punkt 5, EFT C 172 af 8.7.1992, s. 2.

(3) Jf. bilag 1, tabel 1.1. Som sammenligningsgrundlag kan nævnes, at udgifterne til opførelse af et nyt kernekraftværk med fire reaktorer med en samlet effekt på 5 000 MWe er ca. 5 000 mio. ECU.

(4) Driftssikkerheden er de samlede sikkerhedsforanstaltninger, der udelukkende vedrører selve driften af et kernekraftværk. Den nukleare sikkerhed omfatter navnlig beskyttelse af befolkningen og det nukleare brændstofs fuldstændige kredsløb.

(5) Jf. bilag 1, punkt 8.

(6) Særberetning nr. 6/97 om Tacis-støtte til Ukraine, EFT C 171 af 5.6.1997.

(7) Tilladelser til at ændre anlæggene og derefter tage nyt udstyr i brug.

(8) Punkt V.3 i meddelelse fra Kommissionen om kerneenergiindustrien i EU (vejledende kerneenergiprogram i henhold til Euratom-traktatens artikel 40), KOM(97) 401 endelig udg. af 25. september 1997.

(9) Denne anmodning blev navnlig fremsat på mødet i Phare/Tacis-udvalget den 27. juli 1995.

(10) Grundremmingen A og Greifswald i Tyskland, Chinon A og Saint-Laurent A i Frankrig, Windscale AGR og Berkeley i Det Forenede Kongerige, Vandellos 1 i Spanien.

(11) Fortegnelse over og klassificering af sikkerhedsproblemerne, ASCOT-retningslinjerne for kernekraftværkernes evaluering af deres egen sikkerhedspolitik, ASSET- og OSART-metoderne til evaluering af driftssikkerheden osv.

(12) Behov for forskning i sikkerheden i russisk konstruerede reaktorer, offentliggjort af NEA i begyndelsen af 1998.

(13) Aftaler om tjenesteydelser kan indgås i form af underhåndsaftaler, når aktionerne er af mindre omfang (0,3 mio. ECU og senere 0,2 mio. ECU i overensstemmelse med de på hinanden følgende Tacis-forordninger) eller af kortere varighed, eller hvis gennemførelse er overdraget til institutioner, som arbejder uden gevinst for øje, eller som er en videreførelse af allerede igangværende aktioner, eller i tilfælde, hvor et udbud ikke har givet resultat.

(14) Jf. bilag 2, tabel 2.4. For Phare var der kun indgået en kontrakt til 1 mio. ECU ved udgangen af 1997 (reference: ZZ95280701 97-0779).

(15) Kontrakter med Italtrend og Crown Agents.

(16) Kontrakter med GTZ (Gesellschaft für technische Zusammenarbeit).

(17) Kontrakter med Europa og Fichtner.

(18) Jf. Rettens årsberetning for regnskabsåret 1997, EFT C 349 af 17.11.1998, punkt 5.8.

(19) Kontrakt nr. 94-0046, 93-0504, 94-1281 og 95-0242 er eksempler herpå.

(20) For 15 af 43 undersøgte kontrakter var der pr. 31. december 1997 et restbeløb på i alt 5,9 mio. ECU, selv om kontrakterne var udløbet over et år tidligere (93-0958, 94-1263, 93-0533, 94-0120, 94-0491, 94-0116, 93-0410, 94-0547, 95-0775, 95-0774, 94-1281, 93-0972, 95-0190, 93-0895, 94-0028).

(21) Der blev også afsat 1 mio. ECU til en fælles forvaltningsenhed (Joint Management Unit) i Kiev i Ukraine.

(22) De samlede udgifter må ikke overstige 2 % af Phare-bevillingerne og 3,5 % af Tacis-bevillingerne.

(23) Jf. tabel 1, søjlen »Programmering, forvaltning, evaluering«.

(24) Jf. Rettens årsberetning for regnskabsåret 1997, EFT C 349 af 17.11.1998, punkt 5.37 5.39.

(25) Referat fra »Cooperation forum for VVER regulators« den 27. 29. august 1997 i Finland.

(26) Rettens særberetning nr. 1/96 om MED-programmerne indeholder bemærkninger om de betingelser, hvorunder Kommissionen har delegeret beføjelser, der er tillagt den som offentlig myndighed, EFT C 240 af 19.8.96, punkt 39 57.

(27) 446 dage til godkendelsen af udbudsbetingelserne og 259 dage til indgåelsen af kontrakten.

(28) Vestlige kernekraftværker anvender i sådanne tilfælde andre procedurer, som f. eks. prisspecificering eller prisanalyse eller indgåelse af rammeaftaler.

(29) Kontrakt 93-0490, 93-0502 og 95-0844.

(30) Jf. tabel 1.1 i bilag 1.

(31) Jf. tabel 1. I dette beløb er medtaget bidraget til ISTC og USTC på i alt 65 mio. ECU.

(32) Jf. tabel 1.

BILAG 1

Phare- og Tacis-programmerne vedrørende nuklear sikkerhed

Forholdene i Fællesskabet

1. I 1975 vedtog Rådet en resolution (1) om Kommissionens rolle i forbindelse med teknologiske problemer vedrørende nuklear sikkerhed. Heri fastslog det, at med sådanne problemer, som rakte ud over Fællesskabets grænser, skulle Kommissionen fungere som katalysator for medlemsstaternes initiativer, finde en fælles holdning, der kunne bruges i de internationale organisationer, fremme en stadig større harmonisering af sikkerhedskrav og -kriterier og på dette grundlag forelægge udkast til de bedst egnede fællesskabsbestemmelser for Rådet.

2. Katastrofen i Tjernobyl i 1986 viste, at der var meget alvorlige sikkerhedsproblemer med atomreaktorerne af sovjetisk konstruktion. Fællesskabet var bundet af mandatet i Euratom-traktaten (2) og tog sig i første omgang kun af spørgsmålet om strålingsbeskyttelse af befolkningen i tilfælde af en atomulykke (3).

3. I juni 1992 vedtog Rådet en ny resolution vedrørende nuklear sikkerhed (4), der erstattede resolutionen fra 1975. Denne resolution tog sigte på samarbejdet med CØEL og NUS, og medlemsstaterne og Kommissionen blev heri anmodet om, at

a) styrke deres fælles aktioner i disse lande

b) søge at bringe sikkerhedsniveauet i østlandenes nukleare anlæg op på et niveau, der svarede til det, der praktiseredes i Fællesskabet

c) samordne deres indsats inden for rammerne af IAEA med henblik på fastlæggelse af internationalt anerkendte kriterier for og krav til nuklear sikkerhed.

Euratom-lån

4. Euratom-lån må højst dække 50 % af omkostningerne ved projekterne. Hvis et projekt samfinansieres med EBRD, må den samlede finansiering inklusive Euratom-finansieringen ikke overstige 70 % af de samlede omkostninger ved projektet. Modtagerstaten skal stille sikkerhed for lånene. Projekterne skal indgå i en overordnet energiplan, og der skal være belæg for deres økonomiske levedygtighed. Disse faktorer vanskeliggør undersøgelserne forud for ydelsen af lån. Pr. 31. december 1997 var der endnu ikke ydet noget lån, men der var indledt forundersøgelse af tre projekter:

a) Et lån på 100 mio. ECU, som der blev anmodet om i august 1995, og som skulle suppleres med franske, tyske og russiske eksportkreditter, samt et nationalt lån til finansiering af et projekt på 220 mio. ECU vedrørende modernisering af enhed 5 og 6 i kernekraftværket i Kozlodouy i Bulgarien. Hvis låneaftalen kan undertegnes inden udgangen af 1998, vil forundersøgelsen have varet tre et halvt år.

b) Et lån på 623 mio. ECU, som der blev anmodet om i juli 1995, og som skulle suppleres med et EBRD-lån og egne midler, til finansiering af et projekt til 1 265 mio. ECU vedrørende modernisering af enhederne Khmelnitsky 2 og Rovno 4 i Ukraine. Hvis låneaftalen kan undertegnes i juli 1998, vil forundersøgelsen have varet i tre år.

c) Et lån på 335 mio. ECU, som der blev anmodet om i december 1995, og som skulle suppleres med egne midler til et projekt vedrørende færdigbygning og modernisering af enheden Kalinin 3 i Rusland. Dette projekt var anslået til 670 mio. ECU. I februar 1998 blev forundersøgelsen af projektet forsinket, fordi den russiske partner ikke havde fremsendt finansielle oplysninger, som skulle bruges ved evalueringen.

5. Euratom-lån har kun i begrænset omfang finansieret større projekter, men Sosnovy Bor-værket (simulator) og Balakovo-værket (anlæg til affaldsbehandling) har optaget lån i banker i EU, navnlig i Tyskland, for at finansiere mindre projekter.

Det multilaterale aspekt

6. Foranlediget af det internationale samfunds reaktion mødtes lederne af 144 kernekraftværker fra hele verden i Moskva den 15. maj 1989 og grundlagde sammenslutningen WANO, hvis formål var at forbedre kernekraftværkernes sikkerhed og kapacitet. WANO vedtog i juli 1990 at udarbejde et program til forbedring af sikkerheden i VVER 440/230-reaktorerne. Dette program blev fremlagt i juli 1991 og godkendt af atomsikkerhedskomitéen i IAEA (INSAG). Iværksættelsen af dette program begyndte i Bulgarien med aktioner finansieret over Phare-programmet. For at udvide aktiviteterne til også at omfatte andre kernekraftværker nedsatte WANO en VVER-styringskomité med repræsentanter for kernekraftværkerne i Novovoronesh, Kola, Bohunice og Kozloduy samt for vesteuropæiske kernekraftværker. Da der i 1993 blev lanceret Tacis-programmer for støtte på stedet, anmodede EU WANO om at fungere som koordinator og rådgiver. VVER-styringskomitéen udvidede sine aktiviteter til alle reaktortyper af sovjetisk oprindelse og ændrede navn til »Comité consultatif WANO - centres de Paris et de Moscou« (WANO's rådgivende udvalg - med kontorer i Paris og Moskva).

7. Samtidig indledte IAEA i 1990 et samarbejde med landene i Østeuropa om iværksættelse af sikkerhedsprogrammer, som der var international enighed om. IAEA tog i øvrigt i 1994 initiativ til en aftale om nuklear sikkerhed, der ved udgangen af 1997 var undertegnet af 66 lande.

8. Der skulle tilvejebringes så omfattende finansielle midler til østlandene, at G7-landene i 1992 (5) opfordrede G24-landene til at supplere deres bilaterale programmer med en multilateral fond og styrke samordningsmekanismerne. Den multilaterale fond NSA (Nuclear Safety Account) blev oprettet i marts 1993 under EBRD. Strukturen NUSAC blev oprettet i kommissionsregi for at styrke den internationale koordinering. Kommissionen havde allerede på G7-topmødet i Paris i 1989 (6) fået mandat til at samordne G24-bistanden til østlandene.

9. G7 og EU aftalte i 1994 (7) en supplerende handlingsplan for Tjernobyl, og der blev undertegnet et aftalememorandum med Ukraine i december 1995. Målet for denne plan var, at Tjernobyl-anlægget skulle lukkes ned inden år 2000, og til gengæld skulle tre reaktorer under opførelse på Zaporoje-, Rovno- og Khmelnitsky-værket bygges færdig. 1995-aftalememorandummet med Ukraine blev i 1997 suppleret med en reaktorindkapslingsplan (SIP), der omfattede Tjernobyl-værkets enhed 4. Efter G7-topmødet i Denver i juni 1997 blev der oprettet en ny multilateral fond i EBRD for at finansiere indkapslingen. I september 1997 foreslog Kommissionen Rådet, at der skulle ydes et bidrag på maksimalt 100 mio. ECU til denne fond, og dette beløb skulle hentes fra Tacis-bevillingerne for 1998 og 1999.

10. Tabel 1.2 viser, hvor store beløb det internationale samfund har ydet til nuklear sikkerhed i CØEL og NUS (databasen udarbejdet af NUSAC er ufuldstændig).

11. Denne bistand blev ydet på et tidspunkt, hvor atomenergisektoren var ramt af både økonomiske og handelsmæssige problemer. Atomindustriens traditionelle markeder i EU-medlemsstaterne og Nordamerika er for nedadgående. Selv om der findes investeringsprogrammer til udskiftning og modernisering af kernekraftværker i drift, har det meget lange udsigter med opførelse af nye enheder. Udsigterne er bedre i Japan og det fjerne Østen. For at udnytte disse muligheder har atomindustrien i Japan og USA etableret et direkte samarbejde.

12. Det er af strategisk interesse for atomsektoren i Den Europæiske Union at finde afsætningsmarkeder i østlandene, der tidligere var lukkede, og at udvikle et industrielt samarbejde med atomindustrien i disse lande.

13. Tabel 1.3 indeholder en detaljeret oversigt over finansieringsaftalerne indgået af EBRD på vegne af NSA.

Forholdene i modtagerlandene

14. De fleste reaktorer i CØEL og NUS er af typen RBMK eller VVER af sovjetisk konstruktion. Teknologien i RBMK er udviklet i tre på hinanden følgende generationer. Den første af disse reaktorer blev taget i brug i 1973 (Sosnovy Bor 1), og den nyeste i 1990 (Smolensk 3). Teknologien i VVER er også hovedsageligt udviklet i tre generationer. VVER 440-230, der blev taget i brug mellem 1972 (Novovoronesh 3) og 1982 (Kozloduy 4), er den ældste. Den blev efterfulgt af typen VVER 440-213, taget i brug mellem 1982 (Paks 1 og Kola 3) og 1988 (Dukovany 4). Den nyeste generation, VVER 1000-320, der blev taget i brug mellem 1981 (Novovoronesh 5) og 1995 (Zaporoje 6), anvendes også i de enheder, der er under opførelse (Rovno 4, Khmelnitsky 2 og Kalinin 3). De sovjetisk byggede reaktorer er i gennemsnit ikke ældre end reaktorerne i de vestlige lande. Om reaktorer anses for forældede eller moderne, hænger mere sammen med, i hvor høj grad der er taget hensyn til sikkerhedsaspekterne ved planlægningen, end hvornår de er taget i brug. For så vidt angår sikkerheden er VVER 1000-320 den reaktor, der ligger nærmest de vestlige konstruktioner.

15. Den vanskelige økonomiske situation i CØEL (navnlig i Bulgarien) og specielt i NUS sinker gennemførelsen af de nationale moderniseringsprogrammer, som de vestlige støtteprogrammer indgår i, og som også omfatter optagelse af større lån, navnlig Euratom-lån.

>START GRAFIK>

Tabel 1.1

Den Europæiske Unions bevillinger til nuklear sikkerhed i CØEL og NUS 1990-1997

(mio. ECU)Budgetpost og forvaltende tjenester Tildelte bevillinger heraf1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Phare- og Tacis-programmerne 786,1 3,5 73,6 109,3 113,2 119,0 133,0 132,5 102,0 heraf Phare - Støtte til økonomisk omstrukturering i CØEL (B7-5 0 0, GD IA) 150,7 3,5 16,7 29,3 25,2 31,0 27,0 6,0 12,0 Tacis - Fagligt samarbejde med NUS (B7-5 2 0, GD IA) 635,4 56,9 80,0 88,0 88,0 106,0 126,5 90,0 Andre budgetposter 62,4 3,0 7,0 8,0 32,0 5,4 7,0 heraf uddannelse af eksperter fra CØEL og NUS på området sikkerhedskontrol, indførelse af et regnskabs- og kontrolsystem for nukleare materialer i Rusland 6,9 1,0 1,0 1,8 3,1 samarbejde med Sovjetunionen og derefter med CØEL og NUS (fra 1993) om nuklear sikkerhed (B6-8 2 0 1, GD XII). 28,0 3,0 7,0 7,0 11,0 samarbejde med CØEL og NUS om nuklear sikkerhed (B7-5 3 4, GD IA). 7,5 3,6 3,9 Fællesskabets bidrag til kontoen for »nuklear sikkerhed« i EBRD (NSA) (B7-6 3 0, GD IA). 20,0 20,0 I alt 848,5 3,5 76,6 116,3 121,2 151,0 138,4 139,5 102,0 Kilde: Kommissionens afgørelser om nuklear sikkerhed for så vidt angår Phare- og Tacis-programmerne (i de tilfældte, hvor der ikke findes en specifik budgetpost) og forpligtelsesbevillinger for så vidt angår de øvrige budgetposter.>SLUT GRAFIK>

Tabel 1.2 Midler fra det internationale samfund, som der er indgået forpligtelser for, pr. modtagerland og finansieringskilde

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

(1) Rådets resolution af 22. juli 1975 om teknologiske problemer i forbindelse med nuklear sikkerhed, EFT C 185 af 14.8.1975, s. 1.

(2) Euratom-traktaten vedrører ikke direkte sikkerheden i kernekraftværker, men de forpligtelser, der er en følge af bestemmelserne i kapitel 3 »Sundhedsbeskyttelse« samt bestemmelserne i kapitel 7 om, at Kommissionen skal kontrollere fissile materialer, er i praksis forbundet med sikkerhedsforanstaltninger på værkerne.

(3) Rådets direktiv 89/618/Euratom af 27. november 1989 om oplysning af befolkningen om, hvorledes den skal forholde sig, samt om sundhedsmæssige foranstaltninger i tilfælde af strålingsfare.

(4) Rådets resolution af 18. juni 1992 om teknologiske problemer vedrørende nuklear sikkerhed, EFT C 172 af 8.7.1992, s. 2.

(5) Konklusion fra G7-topmødet (gruppen af de syv mest udviklede lande) i München den 10. juli 1992.

(6) På G7-topmødet i Paris i juli 1989 fik Kommissionen til opgave at koordinere støtten fra de 24 mest udviklede lande (G24) til Polen og Ungarn, der senere blev udvidet til de andre CØEL. På G7-topmødet i London (juli 1991) understregedes det, at det var nødvendigt at yde særlig bistand og koordinering på området nuklear sikkerhed. På topmødet i München (juli 1992) blev denne bistand udvidet til nuklear bistand til NUS. Kommissionens koordineringsmandat blev forlænget til også at omfatte disse to udvidelser af bistanden.

(7) G7-topmødet i Napoli i juli 1994.

BILAG 2

Undersøgte aktioner og aflagte besøg

>TABELPOSITION>

Tabel 2.1

Kommissionens Phare og Tacis-afgørelser vedrørende nuklear sikkerhed siden 1990

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KOMMISSIONENS SVAR

GENERELLE BEMÆRKNINGER

Udkastet til denne særberetning er veldokumenteret og indeholder en række relevante kritikpunkter, og på mange af de nævnte områder har Kommissionen da også allerede taget skridt til at ændre situationen. På andre områder vil de problemer, Retten har påpeget, blive søgt løst i Kommissionens forslag til en ny Tacis-forordning og i ajourføringen af finansforordningen. På en række områder, der behandles nedenfor, er Kommissionen imidlertid ikke enig i Rettens kritikpunkter.

Phare-/Tacis-programmerne vedrørende nuklear sikkerhed er, som Retten da også erkender, blevet gennemført under meget komplekse forudsætninger. Uden derfor at ville benægte nødvendigheden af at bistanden effektiviseres, er Kommissionen tilfreds med de fremskridt, der er gjort, herunder navnlig, at det er lykkedes at skabe et fortroligt samarbejdsklima med programpartnerne ved at øge deres bevågenhed og forbedre deres viden om nukleare sikkerhedsspørgsmål og ved at styrke de respektive partnerlandes nukleare kontrolmyndigheder. Begrebet »sikkerhedskultur« er ikke længere en ukendt størrelse, men der er stadig mange aspekter heraf, der kan og skal forbedres.

Strategi

I de nye uafhængige stater er der i øjeblikket: 29 atomreaktorer i brug i Rusland, 14 i Ukraine, en i Armenien og en i Kasakhstan. I de central- og østeuropæiske lande er der 20 sovjetdesignede anlæg, heraf seks i Bulgarien, fire i Ungarn, fire i Tjekkiet, fire i Slovakiet og to i Litauen. Det er kun nogle af disse anlæg, der kan opgraderes til vestlig sikkerhedsstandard. Omkostningerne i forbindelse med opgraderingen af de disse reaktorer er høje, muligvis 100-200 mio. ECU pr. anlæg, og overskrider langt Tacis-bevillingerne til nuklear sikkerhed.

Kommissionens strategi inden for rammerne af de nukleare sikkerhedsprogrammer tager højde for dette. Navnlig søger Kommissionen i forbindelse med de partnerskabslande, der ikke har søgt om optagelse i EU, at støtte og fremskynde hjemlige opgraderingsprogrammer, hovedsageligt gennem et omfattende program for bistand på stedet, herunder levering af udstyr, men også at forsyne programpartnerne med en »sikkerhedskultur« og fremme oprettelsen af uafhængige kontrolmyndigheder på det nukleare område.

Der er en logisk brist i grundlaget for analysen i særberetningen. Målsætningen i beretningen for ekstern bistand inden for området nuklear sikkerhed - herunder bistanden under Phare- og Tacis-programmerne - skulle være at bringe de sovjetiskbyggede reaktorers sikkerhedsstandarder op på internationalt niveau. Donorerne har imidlertid aldrig accepteret dette ansvar, og deres målsætning har altid begrænset sig til at hjælpe modtagerne med at opfylde deres del af ansvaret. Desuden er det ikke med udgangspunkt i »gaver« i størrelsesordenen 100 mio. ECU årligt, hovedsageligt i form af teknisk bistand (i henhold til reglerne for Phare og Tacis er der meget betydelige begrænsninger for finansiering af investeringer), at Kommissionen har kunnet påtage sig at finansiere de 50-60 mia. ECU, der er nødvendige for at lukke eller modernisere de 65 atomreaktorer i Østeuropa og det tidligere Sovjetunionen.

Dette betyder imidlertid ikke, at Kommissionen ikke bestræber sig på at forbedre den strategiske tilgang eller tilpasse den til den politiske udvikling. Navnlig i forbindelse med Agenda 2000 har Kommissionen præciseret sin strategi for nuklear sikkerhed i forbindelse med udvidelsen af EU.

»Der, hvor sikkerheden i kernekraftværker designet i Sovjetunionen, som er i drift eller under opførelse, kan forbedres, så den opfylder internationale sikkerhedsnormer, gennemføres moderniseringsprogrammer fuldt ud over en periode på syv til ti år. (Det gælder Dukovany og Temelin i Tjekkiet, Paks i Ungarn og nogle enheder i Bohunice og Mochovce i Slovakiet og Kozloduy i Bulgarien). De tidsplaner for lukning af ikke-moderniserbare enheder, som de berørte regeringer har accepteret på visse betingelser, skal overholdes. (Det gælder Bohunice i Slovakiet, Ignalina i Litauen og nogle enheder i Kozloduy i Bulgarien)« (1).

Der findes også nye retningslinjer for Phare- og Tacis-programmerne i Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om aktiviteter i tilknytning til den nukleare sektor til fordel for de central- og østeuropæiske ansøgerlande og de nye uafhængige stater.

Endelig blev der i starten af 1998 nedsat et panel af højtstående rådgivere med henblik på at udarbejde yderligere henstillinger i forbindelse med Kommissionens aktiviteter inden for denne sektor. Panelets beretning om nuklear sikkerhed i Central- og Østeuropa og i de nye uafhængige stater med et strategisk overblik over fremtiden for EU's Phare- og Tacis-programmer er for nylig blevet offentliggjort. Kommissionen vil gennemgå henstillingerne og vil navnlig undersøge, i hvilket omfang de vil kunne indarbejdes i dens fremtidige foranstaltninger inden for dette område.

Programplanlægning

Kommissionen erkender, at der har været mangler i forbindelse med gennemførelsen af strategien på konkrete projekter. Disse mangler i programplanlægningsfasen skyldes overvejende det hastværk, der omgav de oprindelige programmer, de forskellige indfaldsvinkler til problemløsning mellem deltagerne fra Vest- og Østeuropa samt de utilstrækkelige personaleressourcer, der blev afsat til programgennemførelsen (punkt 2.4). Dette har ført til, at Kommissionen i vidt omfang har måttet anvende eksterne konsulenter i forbindelse med fastlæggelsen af de nukleare sikkerhedsprogrammer og de dertil knyttede projekter.

Kommissionen er imidlertid ganske enig med Retten i, at der er behov for bedre ordninger. Derfor har Kommissionen søgt at nedtone den rolle, som visse konsulentfirmaer, såsom Twinning Programme Engineering Group, har spillet, og Generaldirektorat IA har indgået en rammeaftale med Det Fælles Forskningscenter, således at man i højere grad kan benytte sig af teknisk bistand fra Fællesskabet selv. Det står imidlertid klart, at Det Fælles Forskningscenter ikke kan levere al den nødvendige ekspertviden i forbindelse med programgennemførelsen.

Gennemførelsen

Kommissionen erkender, at programmerne har været plaget af forsinkelser og forvaltningsmæssige problemer, og den har vedtaget en række foranstaltninger med henblik på at ændre dette. Disse tiltag omfatter:

- nedskæring i antallet af finansierede projekter

- skrinlægning af projekter, der forsinkes urimeligt

- kun afsættelse af midler i forbindelse med projekter, der er tilstrækkeligt gennemarbejdede til, at de kan påbegyndes kort efter, at der er taget beslutning om finansiering

- oprettelse af bedre kommunikationslinjer med modtagerne, for eksempel gennem den Moskva-baserede fælles forvaltningsenhed.

Der skal gøres opmærksom på, at det i betragtning af den gennemsnitlige projektcyklus vil tage nogle år, inden det fulde omfang af disse foranstaltninger kan måles. Personaleudskiftningstakten i de berørte tjenestegrene er fortsat foruroligende høj.

Endelig erkender Kommissionen, at dens almindelige procedurer ikke altid er velegnede til de særlige forhold, der hersker i forbindelse med programmer for nuklear sikkerhed, hvilket har medvirket til forsinkelserne i gennemførelsen. Kommissionen ønsker dog samtidig at gøre opmærksom på, at det i nogle tilfælde er Rådet, der har pålagt Kommissionen disse procedurer.

1. INDLEDNING

Phare- og Tacis-programmerne vedrørende nuklear sikkerhed

1.1-1.2. Som Retten nævner, fik Europa-Kommissionen af Rådet mandat til at bidrage til at forbedre den nukleare sikkerhed i såvel de central- og østeuropæiske lande som i det tidligere Sovjetunionen. Dette mandat udgjorde en reel udfordring, fordi en række vanskeligheder medførte, at arbejdsbetingelserne inden for denne sektor kompliceredes langt mere end i forbindelse med andre aktiviteter, der finansieres under Phare- og Tacis-programmerne. Der er tale om fire faktorer, der vanskeliggjorde arbejdet, nemlig:

1) De tekniske vanskeligheder spillede en større rolle end inden for andre områder, ikke kun fordi det rent teknisk og videnskabeligt, er et yderst komplekst område, men også fordi man i Europa i starten af 90'erne kendte meget lidt til det sovjetiske nukleare system, som var omgærdet af meget hemmelighedskræmmeri og tæt knyttet til militærapparatet.

For at løse disse problemer søgte Kommissionen hjælp hos eksperter på området i Vesteuropa (ledere på atomkraftværker, industrifolk, kontrolmyndigheder) med henblik på at få det nødvendige indblik i problematikken og forsøge at fastlægge en strategi. Retten finder, at Kommissionen derved i betænkelig grad har gjort sig afhængig af disse instanser.

2) Ligeledes var de politiske vanskeligheder større end inden for andre områder. Princippet om, at programmerne skal fastlægges ud fra efterspørgslen (»demand-driven«-princippet), der er indeholdt i Rådets forordning for såvel Phare som Tacis, skabte langt større vanskeligheder inden for den nukleare sektor end inden for andre områder, hvilket der er to grunde til. Denne sektor er domineret af meget magtfulde enheder, der i visse tilfælde fungerer som en veritabel stat i staten, eller af ledere på atomkraftværker, der i nogle tilfælde har meget stor magt over hele regioner, fordi der ikke er noget energimæssigt alternativ (dette var tilfældet i Tjernobyl). Disse instanser er i de fleste tilfælde totalt afvisende over for en dialog om strategier og kan ikke gå ind for principperne i den vestlige sikkerhedsopfattelse, som de synes er ude af trit med virkeligheden.

Medens Kommissionen efterhånden har overvundet disse vanskeligheder i ansøgerlandene som Bulgarien og Litauen (her spiller det pres, der kan udøves i forbindelse med den forestående udvidelse, og udarbejdelsen af en præ-tiltrædelsesstrategi helt tydeligt ind), er situationen vanskeligere i Rusland, der stiller sine egne betingelser, før der kan blive tale om et samarbejde inden for en sektor, der som oftest ikke ser et samarbejde som nogen nødvendighed.

3) De finansielle vanskeligheder var også større end sædvanligt, idet forbedring af sikkerheden på ca. 50 atomkraftanlæg langt oversteg, hvad midlerne i Phare- og Tacis-programmerne gav mulighed for. Dette er et særlig vanskeligt problem, fordi Kommissionen under sådanne forudsætninger ikke har mulighed for på afgørende vis at påvirke udviklingen på området, herunder bidrage til lukningen af visse anlæg.

4) De juridiske vanskeligheder komplicerede yderligere situationen, eftersom det i Phare- og Tacis-forordningerne var bestemt, at der skulle gælde de samme regler for udbud inden for den nukleare sektor som inden for andre sektorer, selv om den nukleare sektor egentlig ikke er velegnet til udbud, eftersom der er så få kompetente potentielle tilbudsgivere. Kommissionen blev altså derfor nødt til at lade medlemsstaternes kontrolmyndigheder konkurrere indbyrdes.

Kommissionen forsøgte at løse dette problem ved i udstrakt grad at anvende undtagelsesbestemmelserne i finansforordningen til at indgå direkte aftaler. Retten kritiserer imidlertid omfanget af denne praksis.

2. RESUME AF BEMÆRKNINGERNE

Den Europæisk Unions strategi

2.1. Det var i første omgang den strategi, som G7-landene enedes om på topmødet i München i 1992, der udgjorde grundlaget for udformningen af Kommissionens programmer. G7-landenes handlingsprogram var baseret på følgende foranstaltninger:

- forbedring af driftssikkerheden

- tekniske forbedringer baseret på vurdering af sikkerhedssituationen

- styrkelse af tilsynsmyndighederne.

Handlingsplanen omfattede også mere langsigtede foranstaltninger, nemlig udskiftning af de mindre sikre reaktorer og opdatering af nyere reaktorer.

Kommissionens strategi forblev den samme ved undertegnelsen af de oprindelige finansieringsaftaler med de berørte lande. Strategien blev præciseret i 1995 og vedtaget af forvaltningskomiteen i 1996. Hovedtrækkene i denne strategi for ansøgerlandene er tydeligt beskrevet i Agenda 2000.

Hvad angår nedlukning, demontering og behandling af affald, er der på sin vis ikke tale om sekundære målsætninger, men man kan sige, at disse målsætninger for indeværende endnu ikke har opnået den samme finansieringsgrad som målsætningen om sikkerhed i de reaktorer, der stadig er i brug.

I rapporten understreges det i øvrigt, hvilke vanskeligheder en eventuel lukning af atomreaktorer stiller de involverede lande over for.

Det skal dog understreges, at:

- det er under Tacis-programmet, at nedlukningen af atomreaktorerne i Tjernobyl er blevet forberedt, og at projektudarbejdelsen for finansieringen af reaktorerne Rovno 4 og Khmelnitsky 2, der skulle gøre det muligt definitivt at lukke Tjernobyl, er finansieret næsten 100 % af Tacis-midler, samt at

- der for ansøgerlandene i forbindelse med Agenda 2000 er udarbejdet en klar og tydelig strategi for lukning af de mindre sikre reaktorer.

At de finansielle instrumenter, der eventuelt kunne træde i stedet for Phare og Tacis i forbindelse med de mest udgiftskrævende projekter, stadig ikke, som Retten ganske rigtigt påpeger, er taget i brug, viser, hvor omfattende de tekniske, økonomiske og finansielle problemer på kernekraftområdet er.

2.2. Da G24 NUSAC blev oprettet, var den hovedsageligt tænkt som et fokuspunkt for informationsudveksling, således at de forskellige deltagere selv kunne koordinere direkte uden »mellemmænd«. Deltagerne har aldrig haft til hensigt at bemyndige NUSAC til at forvalte midler.

Endelig skal det understreges, at G24 NUSAC har meget tætte forbindelser til IAEA og EBRD, som der jævnligt er kontakt til.

Samarbejdet med NSA i forbindelse med indkøb af visse former for udstyr var vanskeligt, hvilket skyldtes, at der var tale om forskellige procedurer, bl.a. hvad angår, hvilke virksomheder der skulle kunne deltage i udbuddene.

2.3. Kontakten med støttemodtagerne i partnerskabslandene har fundet sted i henhold til de regler, der normalt er gældende for modtagere af Tacis-støtte. De har deltaget i programplanlægningsfasen og de evalueringer, der er modtaget i forbindelse med udbuddet.

Når modtagerorganisationerne i nogle tilfælde klager over kommunikationsbrister, skyldes dette i nogle tilfælde, at de er uenige i resultaterne af evalueringen i forbindelse med udbuddet. Deltagerne har bidraget til evalueringerne på sædvanlig vis. I nogle tilfælde er modtageren ikke blevet opfordret til at være til stede i forbindelse med evalueringen af de finansielle tilbud, hvis evalueringen begrænsede sig til blot at finde frem til det billigste tilbud.

Forvaltning af aktionerne

2.4. Kommissionen noterer sig, at svarene viser, at der i nogle tilfælde har været tale om for løs administration (hvilket ofte skyldtes, at de menneskelige ressourcer var utilstrækkelige; personalet er ikke homogent nok, og der er ikke nok ansatte i forhold til antallet af projekter), men der er absolut ikke tale om noget generelt fænomen. Der er indført mere effektive forvaltningsmekanismer siden programmets start.

2.5. De særlige og komplekse forhold, der gør sig gældende i forbindelse med nuklear sikkerhed, har medført, at det i højere grad end inden for andre områder har vist sig nødvendigt at indgå direkte kontrakter med de involverede parter.

Undtagelserne fra konkurrencebestemmelserne har især vedrørt støtteprojekter for kontrolmyndigheder og kontrakter med EU's eksperter på elområdet i forbindelse med støtte på stedet.

2.6. Det blev besluttet at anvende indkøbscentraler som mellemled med henblik på at øge gennemsigtigheden i forbindelse med anskaffelse af udstyr som modvægt mod den store rolle, som EU's elindustri spillede.

Med hensyn til forskuddene ønsker Kommissionen at gøre opmærksom på, at den må foretage et valg mellem et lille antal store forskud (som i øvrigt er dækket af en bankgaranti) og et stort antal små forskud. Set i lyset af personaleproblemerne, som Retten har påpeget, er den sidstnævnte mulighed ikke et brugbart alternativ for Kommissionen.

2.7. Problemerne i forbindelse med programplanlægningsprocessen kan i vid udstrækning henføres til den hast, hvormed programmerne blev igangsat, og de utilstrækkelige personaleressourcer, der blev stillet til rådighed til gennemførelsen af programmerne (punkt 2.4). Denne situation medførte, at Kommissionen benyttede sig af eksterne konsulenter i forbindelse med udarbejdelsen af programmer for nuklear sikkerhed og tilhørende programmer. Kommissionen har imidlertid siden forbedret arbejdsgangen på området. Konsulenternes rolle (som f.eks. Twinning Programme Engineering Group (TPEG)) er reduceret, og Generaldirektorat IA har indgået en rammeaftale med Det Fælles Forskningscenter, således at den fornødne tekniske ekspertise så vidt muligt hentes inden for Fællesskabets institutioner.

Den nukleare sektor er imidlertid så kompleks, at Kommissionen og Det Fælles Forskningscenter ikke kan gøre sig håb om at være i besiddelse af tilstrækkelig ekspertise til at dække alle aspekter af programplanlægningen og referenceudarbejdelsen.

Endelig skal det siges, at anvendelsen af konsortier også har relation til det begrænsede antal kompetente aktører inden for den nukleare sektor.

2.8. Der har ikke været tale om overskridelse af de lofter, budgetmyndigheden har fastsat. De driftsudgifter, som Retten fremdrager som eksempel på udgifter, der overskrider det fastsatte loft, henhører ikke under loftet i anmærkningerne til budgettet.

Mobilisering af bistand og resultater

2.9. Kommissionen nægter ikke, at gennemførelsen af visse aktioner er foregået i et langsomt tempo. Gennemførelsesmåden blev først og fremmest valgt ud fra et ønske om gennemsigtighed og gode kontrolmuligheder. Det er bl.a. af denne grund, at der blev anvendt indkøbscentraler i forbindelse med indkøb af udstyr.

Hvad angår prioriteringen af levering af udstyr, skal det understreges, at der ikke er noget modsætningsforhold mellem levering af udstyr og forbedring af sikkerheden. Projekter, der vedrører levering af udstyr, har jo i vid udstrækning til formål at tilpasse procedurerne, således at der bliver tale om en tilfredsstillende sikkerhedskultur.

Det er denne strategi, der har medført, at Kommissionen har fordelt budgetmidlerne på en lang række forskellige anlæg.

2.10. Da behovene under alle omstændigheder oversteg de disponible ressourcer, måtte der anvendes flere kriterier ved udvælgelsen af de bedste projekter. I den forbindelse kunne de involverede parters aktive deltagelse betragtes som et tegn på, at gennemførelsen kunne forventes at forløbe planmæssigt.

Hen ad vejen måtte der foretages ændringer som følge af f.eks.: overdreven langsommelighed i forbindelse med udarbejdelsen af udbudsbetingelserne (Nikiet - teknisk center), undervurdering af de krævede budgetmidler, strengere kriterier, der for sent blev pålagt af sikkerhedsmyndighederne, ændret målsætning hos myndighederne i modtagerlandet (annullering af et investeringsprojekt med Euratom-långivning til Kola-atomkraftværket efter den af Tacis finansierede indledende programfase).

2.11. I visse tilfælde havde Kommissionen fået en formel forsikring fra modtagerne om, at disse havde opnået tilsagn fra de relevante myndigheder om udstedelse af licens, hvorefter dette viste sig ikke at være tilfældet.

Dette kan sammenholdes med Rettens bemærkninger under punkt 2.3 vedrørende forbindelserne med modtagerne.

2.12. På grund af manglende dækning af EU-kontrahenter i tilfælde af kernekraftulykker har resultaterne fra visse kontrakter, der er indgået før datoen for undertegnelsen af aftalememorandummet i 1995, ikke kunnet stilles til fri disposition for modtagerne.

Aftalememorandummet medfører, at Den Russiske Føderation yder beskyttelse, hvilket har medført, at denne begrænsning er blevet løftet for kontrakter, der er indgået efter undertegnelsen af memorandummet.

I mellemtiden er der fundet en løsning for de kontrakter, der er indgået før undertegnelsen af memorandummet, og resultaterne fra de pågældende projekter er nu formelt blevet stillet til rådighed for modtagerne.

Det skal endvidere bemærkes, at de russiske institutter lige fra starten har deltaget i et snævert samarbejde omkring udarbejdelsen af de pågældende undersøgelser og dermed har haft direkte gavn af samarbejdet. Resultaterne fra visse projekter er endvidere blevet anvendt i forbindelse med andre projekter af samme type. Samarbejdsbetingelserne mellem kontrahenter og underkontrahenter er ikke Kommissionens direkte ansvar.

2.13. Regnskabsføringen i forbindelse med kontrakterne er korrekt, og beløbene er ikke sat for højt. Beløbene i indkøbskontrakterne bør imidlertid ikke anvendes som indikator for udviklingen i indkøbene.

Hvad Tjernobyl angår skyldes den svage mobiliseringssats først og fremmest den sammenkædning, der har fundet sted mellem Tacis-projekterne (vedtaget i 1994) og de politiske forhandlinger mellem G7 og Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling og Ukraine om aftalememorandummet og NSA-aftalen, der først blev indgået i henholdsvis 1995 og 1996. Før disse aftaler om et fast samarbejde var indgået, ville det ikke have været hensigtsmæssigt at påbegynde nedlukningsprocessen.

3. DEN EUROPÆISKE UNIONS METODER

Mål og midler

3.2. Det var den strategi, der blev vedtaget af G7-landene på topmødet i München i 1992, der lå til grund for udformningen af Kommissionens programmer. Det handlingsprogram, G7-landene vedtog, var baseret på følgende foranstaltninger:

- forbedring af driftssikkerheden

- tekniske forbedringer baseret på vurdering af sikkerhedssituationen

- styrkelse af tilsynsmyndighederne

Handlingsplanen omfattede også mere langsigtede foranstaltninger, nemlig udskiftning af de mindre sikre reaktorer og opdatering af nyere reaktorer.

Der var præcise henvisninger til denne strategi i forslagene til og finansieringsaftalerne om de første programmer (programmerne vedrørende nuklear sikkerhed for Den Russiske Føderation og Ukraine i 1992-1993).

Kommissionens strategi blev præciseret i 1995 og vedtaget af forvaltningskomitéen i 1996. Hovedlinjerne i denne strategi er siden starten af programmet blevet fulgt. Endelig blev strategien for de central- og østeuropæiske lande klart defineret i Agenda 2000.

Man bør huske på, at kendskabet til opbygningen af og til de tekniske mangler ved de sovjetiske reaktorer ved programmernes start var yderst beskedent. Det var derfor nødvendigt at starte med at foretage en række undersøgelser, hvilket også førte til, at der blev etableret kontakter mellem industrifolk fra EU og (navnlig) Rusland. Dette gav grobund for mere konkrete foranstaltninger, der tog udgangspunkt i to komplementære elementer, nemlig støtte dels til de sikkerhedskontrollerende myndighe