SÆRBERETNING Nr. 20/98 om revision af den fysiske kontrol af landbrugsprodukter, hvortil der ydes eksportrestitutioner, med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (98/C 375/03)

SAMMENDRAG

Baggrunden for revisionen

I EUGFL-regnskabsåret 1996 blev der udbetalt ca. 5 600 mio. ECU (13 % af EU-udgifterne til landbruget) i eksportrestitutioner til eksportører af landbrugsprodukter som kompensation for differencen mellem de interne EU-priser og den lavere verdensmarkedspris. Disse eksportrestitutionssatser varierer efter produkternes art og anvendes på de eksporterede mængder. Eksportrestitutionerne finansieres over EU-budgettet, men medlemsstaterne er ansvarlige for at foretage betalingerne og for at kontrollere, at beløbene er betalt på lovligt og formelt grundlag.

Medlemsstaternes toldmyndigheder skal løse den vanskelige opgave, at de ved hjælp af fysisk kontrol skal beskytte EU-budgettet uden at skabe unødige hindringer for handelsstrømmene. I EUGFL-regnskabsåret 1996 foretog toldmyndighederne 100 000 fysiske kontroller overalt i EU for at overholde den minimumssats på 5 % for fysisk kontrol, der er fastsat i lovgivningen. Ved en væsentlig andel af disse kontroller var det også obligatorisk at foretage laboratorieanalyse. Sådanne kontroller medfører betydelige omkostninger både for toldmyndighederne og importørerne. Det er derfor bydende nødvendigt, at kontrollen er målrettet, og at den gennemføres effektivt. I 1994 blev forordning (EØF) nr. 386/90 ændret, primært for at gøre det muligt at anvende risikoanalyse ved udvælgelsen af varer til fysisk kontrol. Rettens revision i medlemsstaterne tog specielt sigte på brugen af risikoanalyse og omfattede endvidere en evaluering af, hvor effektivt procedurerne for udvælgelse af varer til fysisk kontrol fungerer.

Væsentligste bemærkninger

Fysisk kontrol er generelt et vigtigt kontrolinstrument for toldmyndighederne, men afhængigt af foranstaltningen er det ikke altid den mest effektive eller mest hensigtsmæssige kontrolmetode. Risikoanalyse er ikke obligatorisk i medlemsstaterne, og derfor anvender medlemsstaterne meget forskellige metoder til udvælgelse af varepartier til fysisk kontrol. Risikoanalyse kan ikke anvendes optimalt, fordi der i den gældende lovgivning er fastsat obligatoriske procentsatser for den fysiske kontrol, som hvert toldsted skal foretage, og fordi informationerne i medlemsstaternes databaser ikke er fyldestgørende. Medlemsstaterne og Kommissionen har ikke gennemført evaluering af, hvor effektivt procedurerne for udvælgelse af varepartier til kontrol fungerer. Den efterfølgende kontrol, som medlemsstaterne foretager i medfør af forordning (EØF) nr. 4045/89, koordineres ikke godt nok med anden kontrol.

Rettens væsentligste henstillinger

Kommissionen bør overveje at skabe et retsgrundlag, der sikrer en afbalanceret kombination af fysisk kontrol (ved udgangstoldstedet) og efterfølgende kontrol.

Medlemsstaterne bør tilskyndes til at lægge vægt på kvaliteten og effektiviteten af den fysiske kontrol frem for blot at sikre, at de i forordningen fastsatte kontrolprocentsatser overholdes. Kommissionen opfordres til at overveje en række henstillinger, som tager sigte på at forbedre effektiviteten af procedurerne for udvælgelse af varer til fysisk kontrol. Frem for alt foreslår Retten, at det gøres obligatorisk at anvende risikoanalyser i medlemsstaterne. Retsforskrifterne om fysisk kontrol bør gøres mere fleksible, samtidig med at medlemsstaterne i højere grad bør gøres ansvarlige for, at sådanne kontroller er effektive.

Risikoanalyse kan mere generelt beskrives som et effektivt ressourceforvaltningsredskab, som ikke kun bør anvendes i forbindelse med eksportrestitutioner. Hvis medlemsstaterne skal kunne forvalte deres ressourcer effektivt, skal der skabes et bredere retsgrundlag for risikoanalyse, således at de ikke alene kan udvælge transaktioner inden for de enkelte foranstaltninger, men også fordele ressourcerne på de forskellige foranstaltninger på basis af den relative risiko for EU-budgettet.

1. INDLEDNING

Generelle bemærkninger

1.1. Eksportrestitutioner er beløb, som udbetales til eksportører af landbrugsprodukter som kompensation for differencen mellem de interne EU-priser og den lavere verdensmarkedspris. Satserne varierer alt efter produktbeskrivelsen og anvendes på de mængder, der eksporteres. Restitutionerne finansieres over EU-budgettet, men medlemsstaterne er ansvarlige for udbetalingen af restitutionsbeløbene gennem de udbetalende organer, der er udpeget hertil i hver medlemsstat. Medlemsstaterne er også ansvarlige for at efterprøve, om disse betalinger, som primært afholdes af de nationale toldmyndigheder, er lovlige og formelt rigtige.

1.2. Inden for rammerne af den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel/Verdenshandelsorganisationen (GATT/WTO) skal eksportrestitutionerne gradvist afskaffes, men de tegner sig stadig for omkring 13 % af EU's landbrugsudgifter. I EUGFL-regnskabsåret 1996 beløb udgifterne til restitutioner sig til 5 600 mio. ECU. Tabel 1 viser, hvordan udgifterne er fordelt på de enkelte varegrupper i 1996, og tabel 2, hvordan de er fordelt på de enkelte medlemsstater i dette år.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

1.3. Medlemsstaternes toldmyndigheder skal løse den vanskelige opgave, at de ved hjælp af fysisk kontrol skal beskytte EU-budgettet og samtidig skabe så få hindringer som muligt for lovlig international samhandel. I EUGFL-regnskabsåret 1996 behandlede toldmyndighederne i EU-medlemsstaterne omkring 2 mio. udførselsangivelser vedrørende landbrugsprodukter, hvortil der var ydet eksportrestitutioner. Skal den minimumskontrolsats på 5 %, der er fastsat i forordningerne, overholdes, skal der foretages 100 000 fysiske kontroller. Ved en væsentlig andel af disse kontroller er det obligatorisk at foretage laboratorieanalyser. Sådanne analyser medfører betydelige omkostninger både for toldmyndighederne og eksportørerne. Det er derfor bydende nødvendigt, at kontrollen er målrettet, og at den gennemføres effektivt.

Kontrolbestemmelser

1.4. Kontrolsystemet for eksportrestitutioner omfatter tre faser. Første fase er fastsat i Rådets forordning (EØF) nr. 386/90 (1) om kontrol i forbindelse med udførsel af landbrugsprodukter, der giver ret til udbetaling af restitutioner eller andre beløb. I henhold til forordningen skal der foretages fysisk kontrol af varerne, når de udføres, for at efterprøve, om varer og mængder er angivet korrekt. Den anden fase, som fastsættes i samme forordning, er bilagskontrol, som foretages af de udbetalende organer. Tredje fase, som fastsættes i Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89 (2), består i efterfølgende kontrol af blandt andet eksportrestitutionstransaktioner på grundlag af støttemodtagernes forretningspapirer. Særberetning nr. 7/93 omhandler denne forordning (3).

1.5. Forordning (EØF) nr. 386/90 blev ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 163/94 (4) primært for at gøre det muligt at anvende risikoanalyse ved udvælgelsen af varer til fysisk kontrol. I Kommissionens forordning (EF) nr. 2221/95 (5) fastlægges der gennemførelsesbestemmelser, og i Kommissionens forordning (EF) nr. 3122/94 (6) fastlægges fakultative kriterier for risikoanalyse. Bilaget er et resumé af de vigtigste bestemmelser.

Revisionens omfang

1.6. Kommissionen har foretaget stedlig kontrol i medlemsstaterne af, hvordan forordning (EØF) nr. 386/90 er blevet gennemført. Retten har derfor som led i revisionen foretaget en evaluering af denne kontrol. Rettens revision i medlemsstaterne tog sigte på andre aspekter end dem, Kommissionens kontrol havde dækket, navnlig anvendelsen af risikoanalyse. Retten har endvidere evalueret effektiviteten af procedurerne for udvælgelse af varer til fysisk kontrol.

1.7. Retten foretog revision i Kommissionen og i følgende medlemsstater: Belgien, Danmark, Frankrig, Tyskland, Irland, Italien, Nederlandene, Spanien og Det Forenede Kongerige. Disse medlemsstater blev udvalgt, fordi de tegner sig for omkring 95 % af udgifterne til eksportrestitutioner.

2. BEMÆRKNINGER OM KOMMISSIONENS KONTROL

Omfang og mål

2.1. Målet for Kommissionens kontrol i medlemsstaterne var primært at efterprøve, om de fastsatte satser for fysisk kontrol var overholdt, og at evaluere kvaliteten af den fysiske kontrol, der foretages af toldmyndighederne i medlemsstaterne.

2.2. Kommissionen har ikke været i stand til at evaluere effektiviteten af procedurerne for udvælgelse af varer til fysisk kontrol eller resultaterne af denne kontrol målt i afslørede uregelmæssigheder, fordi hovedparten af medlemsstaterne og Kommissionen ikke fører et register, hvoraf antallet eller værdien af de uregelmæssigheder, der påvises ved kontrol i medfør af forordning (EØF) nr. 386/90, fremgår. Kommissionen har heller ikke i fællesskab med medlemsstaterne vurderet pålideligheden og relevansen af de kriterier for risikoanalyse, der er fastlagt i forordning (EF) nr. 3122/94, med henblik på at styrke den fysiske kontrols effektivitet og målrettethed, således som fastsat i artikel 3 i samme forordning.

2.3. For at sikre, at den overordnede strategi for kontrol af eksportrestitutioner er sammenhængende, fastsættes det i artikel 5 i forordning (EØF) nr. 386/90, at medlemsstaterne skal samordne og kombinere kontrol, der vedrører én og samme eksportør, med den kontrol, der foretages i medfør af forordning (EØF) nr. 4045/89. Retten mener ikke, at der er sikret denne sammenhæng, og anbefaler Kommissionen at være særlig opmærksom på dette aspekt, når den foretager kontrol i forbindelse med regnskabsafslutningen.

2.4. I henhold til artikel 5, stk. 4, i forordning (EF) nr. 2221/95 skal toldmyndighederne ved den fysiske kontrol udtage repræsentative prøver til laboratorieanalyser, hvis restitutionssatsen for det pågældende produkt fastsættes på grundlag af indholdet af bestemte bestanddele. Retten har på grundlag af statistikker fra medlemsstaterne sammenholdt antallet af fysiske kontroller, som i henhold til bestemmelserne skulle have ført til laboratorieanalyser, og antallet af faktisk gennemførte analyser. Resultaterne af denne undersøgelse fremgår af tabel 3. I Belgien, Frankrig, Tyskland og Spanien var kravet ikke blevet overholdt i forbindelse med et væsentligt antal fysiske kontroller af mejeriprodukter og olivenolie. I Irland forelå der ikke nationale statistikker, men de irske toldmyndigheders interne kontrolenhed havde konstateret, at denne bestemmelse ikke var blevet overholdt i en række tilfælde. Det fremgik ikke af Kommissionens kontrolrapporter om disse medlemsstater, at der var truffet foranstaltninger til at få afhjulpet denne mangel.

>TABELPOSITION>

Mangler konstateret af Kommissionen ved medlemsstaternes kontroller

2.5. De væsentligste mangler, som Kommissionen konstaterede ved kontrollen af gennemførelsen af forordning (EØF) nr. 386/90, var følgende:

- Statistikkerne over procentsatserne for den fysiske kontrol var unøjagtige (B, F, EL, I, L, P, E, UK).

- Kvaliteten af den fysiske kontrol var utilfredsstillende (B, I).

- Undersøgelses- og vejefaciliteterne var mangelfulde (B, NL, E).

- Toldmyndighederne havde forudgående orienteret eksportørerne om kontrollen, som skal være uanmeldt, hvis den skal betragtes som kontrol under forordning nr. 386/90 (F, I).

Opfølgning af manglerne

2.6. Kommissionen har sendt skrivelser til medlemsstaterne om de konstaterede mangler. Skrivelserne vedrørende den kontrol, der blev foretaget i perioden februar 1996 juli 1997, blev sendt ud perioden i december 1996 oktober 1997. Kommissionen modtog svarende i perioden februar 1997 december 1997. Da Retten aflagde sit sidste revisionsbesøg i april 1998, var Kommissionen ikke begyndt at evaluere svarene, hvori Kommissionens kontrolresultater i mange tilfælde bestrides, og den havde heller ikke truffet andre opfølgningsforanstaltninger.

3. RESULTATERNE AF RETTENS REVISION I MEDLEMSSTATERNE

Risikoanalyse

3.1. Risikoanalyse kan defineres som anvendelse af relevante data til at identificere de transaktioner, der frembyder den største risiko for potentielle væsentlige uregelmæssigheder. Ved hjælp af risikoanalyse kan man udnytte knappe og omkostningstunge ressourcer, således at det i højere grad er transaktioner forbundet med den største risiko for uregelmæssigheder, der kontrolleres, end transaktioner forbundet med en lavere risiko for uregelmæssigheder. Det betyder ikke, at potentielle lavrisikotransaktioner ikke skal kontrolleres. Der skal altid foretages stikprøvekontrol i et vist omfang, dels fordi det har en præventiv effekt, dels for at identificere nye risici.

3.2. Eksportrestitutionssatserne varierer alt efter produktbeskrivelsen. Nogle af beskrivelserne er komplekse og indeholder præcise krav til den kemiske sammensætning. Små forskelle mellem produktets faktiske sammensætning og sammensætningen defineret i eksportrestitutionsnomenklaturen kan i nogle tilfælde resultere i fuldstændig fortabelse af retten til restitutioner, mens satsen i andre tilfælde gradueres. For eksempel ydes der til cheddarost med et mindstefedtindhold i tørstof (MFIT) på 48 % eller mere den fulde restitutionssats på 101,68 ECU pr. 100 kg (7). Hvis MFIT er på 47,9 %, ydes der ingen restitutioner. Derimod ydes der for sødmælkspulver med et fedtindhold på 25,1 % eller mere 102,6 ECU pr. 100 kg, mens satsen for et fedtindhold på 24,9 % er 95,38 ECU. Der er naturligvis også forskel på, i hvor høj grad eksportrestitutionsansøgerne overholder reglerne. Uanset om medlemsstaterne har valgt systemet, hvor kontrol kombineret med risikoanalyse omfatter en bestemt procentdel af alle transaktioner, er der absolut grund til at målrette den fysiske kontrol, så den omfatter produkter og/eller støtteansøgere forbundet med den største risiko for væsentlige uregelmæssigheder.

3.3. Lovgivningen har givet mulighed for at bruge dette system siden 1. januar 1995, men da Rettens revision fandt sted, anvendte kun fire medlemsstater - Danmark, Frankrig, Tyskland og Det Forenede Kongerige - kontrolsatsen på 5 % for alle varesektorer pr. toldkontor kombineret med risikoanalyse. De øvrige medlemsstater, som Retten besøgte, hævder alle - bortset fra Italien - at de i en vis udstrækning anvender risikokriterier, når de udvælger varer til fysisk kontrol.

3.4. I henhold til de gældende bestemmelser står det medlemsstaterne frit for at anvende risikoanalyse, og derfor anvender de meget forskellige metoder til udvælgelse af varer til fysisk kontrol. Det bør gøres obligatorisk at anvende risikoanalyse.

3.5. Uanset om medlemsstaterne har valgt at anvende risikoanalyse, betyder det, at der er fastsat minimumssatser for den fysiske kontrol i lovgivningen, at der i nogle tilfælde blot udvælges transaktioner for at opfylde de lovgivningsmæssige krav uden hensyntagen til de foreliggende risici. Der er etableret administrative procedurer, som skal sikre, at kontrollerne foretages regelmæssigt gennem hele året, så man når op på den fastsatte årlige sats. Et af hovedformålene hermed er at undgå, at udgifter udelukkes under regnskabsafslutningsproceduren (8), fordi kontrollen ikke er nået op på det foreskrevne niveau.

3.6. I henhold til forordning (EF) nr. 3122/94 er restitutionens værdi et af nøglekriterierne for risikoanalysen. I forordningen fastsættes det imidlertid, at kontrolsatsen skal baseres på antallet af udførselsangivelser og ikke på værdien af de restitutioner, der er ansøgt om. Dette resulterer i, at kontrolindsatsen bliver forvrænget. Hovedparten af udførselsangivelserne vedrører varer uden for bilag II (9), som i forhold til deres vægt er berettiget til meget lavere restitutionssatser end basisprodukter. Omkring 10 % af de restitutioner, der blev udbetalt i Nederlandene i EUGFL-regnskabsåret 1996, vedrørte for eksempel varer uden for bilag II, alligevel tegnede disse varer sig for omkring 53 % af kontrollerne. Oksekødsrestitutionerne derimod tegnede sig i samme år for omkring 21 % af restitutionerne, men kun for 6 % af kontrollerne. Som det fremgår af tabel 4, er kontrolmønstret i andre medlemsstater tilsvarende forvrænget.

>TABELPOSITION>

3.7. Når en medlemsstat har valgt at anvende risikoanalyse, skal kontrolsatsen pr. toldsted pr. kalenderår være mindst 5 % for alle sektorer og mindst 2 % pr. varesektor. Varerne toldbehandles ikke alene i de større havne, men også på de toldsteder inde i landet, der skal kontrollere de områder, hvor varerne pakkes til eksport. Der er stor forskel på aktiviteterne i større havne, hvor der toldbehandles en lang række produkter fra en lang række eksportører, og aktiviteterne omkring toldstederne inde i landet, der ofte behandler et begrænset udvalg af varer fra et begrænset antal eksportører. Sådanne toldsteder kunne som alternativ til den obligatoriske 5 %-sats overveje at udvælge varer til fysisk kontrol på grundlag af en mindre, statistisk stikprøve, som er repræsentativ.

3.8. I henhold til den gældende lovgivning skal risikoanalyse være en integrerende del af proceduren for udvælgelse af varer til fysisk kontrol, men somme tider anvendes de kun som basisinformationsmateriale. Medlemsstaterne anvender imidlertid ikke i samme udstrækning risikoanalyse som et led i udvælgelsesproceduren. I Det Forenede Kongerige og i en vis udstrækning i Danmark registreres de anvendte risikokriterier for hver enkelt vareparti, og resultaterne af risikoanalysen kan være den direkte årsag til, at der foretages fysisk kontrol af bestemte varepartier. I Spanien foretages der ikke formelt risikoanalyse, men hvis der konstateres en risiko, for eksempel på grundlag af en uregelmæssighed påvist ved laboratorieanalyse, anvendes der et filter, som automatisk udvælger udførselsangivelser for det pågældende produkt og/eller den pågældende eksportør til fysisk kontrol. I Tyskland er der på grundlag af risikoanalyser blevet fastsat procentsatser for kontrollen af de forskellige produktsektorer, såsom oksekød, mælk mv., mens de lokale toldsteder udvælger de varepartier, der skal kontrolleres. Et sådant system er for generelt til at være effektivt, hvis ikke der foretages anden kontrol. I Belgien og i Nederlandene findes der kun retningslinjer for risikoanalyse af et begrænset antal produkter, og toldstederne betragter i bedste fald kun disse retningslinjer som information. Alle disse medlemsstater vil således kunne hævde, at de anvender risikoanalyse under en eller anden form, selv om den metode, der anvendes i Det Forenede Kongerige, og til dels også i Danmark, både er mere gennemsigtig og lettere at aflægge regnskab for.

3.9. For at sikre ensartet behandling ville den bedste løsning være at centralisere udvælgelsesprocedurerne i hver medlemsstat - med mulighed for et vist lokalt input. En eksportør kan nemlig lade sine produkter toldbehandle på mere end et udførselstoldsted. Denne særlige ordning findes kun i Spanien (jf. dog punkt 3.22 nedenfor).

3.10. I forordning (EF) nr. 3122/94 fastlægges fakultative kriterier, der kan anvendes i forbindelse med proceduren for udvælgelse af varer til fysisk kontrol. De vedrører varen, handelen, eksportrestitutionsnomenklaturen, eksportører, uregelmæssigheder, toldordninger og de nærmere forhold ved ydelsen af eksportrestitutioner. I forordningen fastsættes det imidlertid ikke, hvordan disse kriterier skal vægtes i forhold til hinanden.

3.11. Medlemsstaterne anvender slet ikke lige avancerede systemer til udvælgelse af varepartier. Nogle er veldokumenterede, og det er let at se, hvilke kriterier der anvendes (E, delvist DK og UK), andre er uformelle, og det registreres ikke, hvilke kriterier der er anvendt ved udvælgelsen af bestemte varepartier (B, F, IRL, NL).

3.12. De forskellige toldsteder i medlemsstaterne anvender også forskellige systemer. I Vejle, Danmark, har man for eksempel et gennemskueligt edb-system, hvori der tages hensyn til kriterier som den eksportør- og produktrisici, restitutionernes værdi m.m. I systemet foretages der automatisk risikovurdering på grundlag af et system med point for hvert kriterium. På andre danske toldsteder, f.eks. Esbjerg og Ålborg, var risikoanalysen baseret på færre kriterier og mindre information. Toldstederne i Irland anvendte heller ikke samme systemer.

3.13. Hvert enkelt udførselstoldsted skal sørge for, at det til enhver tid kan kontrolleres, om det har foretaget kontrol af 5 % af udførselsangivelserne. Det fastsættes ikke i forordningerne, at toldstederne skal registrere risikoen forbundet med hvert vareparti. Uden sådanne oplysninger er det imidlertid ikke muligt at vurdere, om udvælgelsesprocedurerne har haft en præventiv effekt, eller om de har ført til afsløring af uregelmæssigheder. Spanien, Danmark til dels og Det Forenede Kongerige er de eneste medlemsstater, hvor man registrerer risikoen forbundet med hver enkelt udførselsangivelse ved hjælp af en kode eller vægtningsfaktor.

Anvendelse af databaser til risikoanalyser

3.14. Uanset om oplysninger om uregelmæssigheder i forbindelse med eksportrestitutioner påvises ved den kontrol, der foretages i medfør af forordning (EØF) nr. 386/90, eller ved anden kontrol, anvendes de til risikoanalyser på følgende måder: som et direkte element i beregningen af risikofaktoren for bestemte varepartier - dette system anvendes i Det Forenede Kongeriges system; i form af en database, som kan konsulteres (IRL, NL, E), eller i form af informationsnoter (B, D, F).

3.15. Når oplysningerne er tilgængelige i form af databaser eller informationsbulletiner, kan man ikke se, om de er taget i betragtning ved udvælgelsen af varer til fysisk kontrol.

3.16. I Det Forenede Kongerige (10), hvor der tages hensyn til, hvor ofte en uregelmæssighed forekommer i databasen, men ikke til det tilsvarende beløb, bestod mindst 20 % af uregelmæssighederne i, at eksportdokumenterne var blevet forelagt for sent, og i mange tilfælde var der udelukkende tale om skrivefejl, der ikke havde nogen finansiel virkning. 25 % af de uregelmæssigheder, der bestod i forkerte beskrivelser, var frivillige erklæringer, 8 % blev betegnet som værende uden finansiel virkning, og i omkring 50 % af tilfældene var beløbet for uregelmæssigheden ikke anført. Hvis man medregner uregelmæssigheder, der ikke har nogen relevans i forbindelse med fysisk kontrol, eller som ikke har nogen finansiel virkning, bliver kontrolsatserne for både produkter og eksportører unødigt høje, med deraf følgende omkostninger for såvel toldstederne som eksportørerne.

3.17. I Nederlandene, hvor databasen over uregelmæssigheder kan konsulteres af toldstederne, vedrørte omkring 14 % af uregelmæssighederne mindre vægtafvigelser (mindre end 50 kg). Endvidere havde toldstederne ikke altid registreret de angivne og konstaterede eksportrestitutionsnomenklaturkoder på samme måde, og det fremgik ikke altid klart, hvilken form for uregelmæssighed der var tale om. Så er databasen ikke et særligt anvendeligt redskab, når der skal udvælges varer til fysisk kontrol.

3.18. Uregelmæssigheder, der påvises ved laboratorieanalyser af toldmyndighedernes stikprøver, registreres i medlemsstaternes databaser over uregelmæssigheder. Sådanne data kan således tages i betragtning i forbindelse med risikoanalyse. Det kan kontrolresultater, som viser, at produkter opfylder eksportrestitutionskriterierne, derimod ikke. Ved risikoanalyse kan den sikkerhed, der fås ved gentagne kontroller med tilfredsstillende resultater, således ikke tages i betragtning.

3.19. I de fleste af de besøgte medlemsstater havde toldlaboratorierne databaser med oplysninger om og resultater af alle gennemførte kontroller. Disse databaser bør være tilgængelige for toldstederne, når de skal foretage risikoanalyse.

Overvågning og evaluering

3.20. Alle medlemsstater fører fortegnelser over, hvor mange fysiske kontroller toldstederne foretager. I nogle medlemsstater, f.eks. i Spanien og Det Forenede Kongerige, foretages der fysisk kontrol efter instrukser fra centralt hold eller på grundlag af centralt fastsatte kriterier og vægtninger, men der er ikke etableret et system, som sikrer, at den anbefalede kontrol faktisk foretages, eller, hvis den ikke foretages, at det begrundes hvorfor. I perioden 1. marts 30. juni 1997 foretog et toldsted i Spanien ikke 75 % af de anbefalede kontroller af olivenolieeksporten. Der forelå ingen dokumentation, der kunne forklare, hvorfor der ikke var foretaget kontrol, og der var heller ikke foretaget tilbagemeldinger til det centrale toldsted, der var ansvarlig for at opstille parametrene for den anbefalede kontrol. I Det Forenede Kongerige omfattede 37 % af de fysiske kontroller, der blev foretaget i 1995, den ikke-anbefalede kategori, 34 % den fakultative kategori, og 29 % den anbefalede kategori (11). Og disse 29 % udgjorde kun 3,8 % af de udførselsangivelser, der var anbefalet til kontrol. Der forelå ingen dokumentation, som berettigede toldstederne til at undlade at foretage de anbefalede kontroller, og ledelsen var heller ikke blevet informeret.

3.21. I Tyskland anvendes der et centralt risikoanalysesystem, hvor de forskellige varegrupper inddeles i høj-, mellem- eller lavrisikogrupper, for hvilke der fastsættes en minimumskontrolsats. Systemet blev indført i 1997. Det omfatter imidlertid ikke kontrol af resultaterne. En sammenligning af kontrolsatserne for 1996 og 1997 for et toldsted i Tyskland viste, at risikoinddelingen - høj for oksekød og mellem for mejeriprodukter - ikke havde ændret kontrolmønstret væsentligt i den ønskede retning.

3.22. Ingen af de besøgte medlemsstater havde evalueret, hvor effektiv udvælgelsen af varer til fysisk kontrol var. Selv om medlemsstaterne havde ønsket at foretage evalueringer, kunne de ikke have gjort det, fordi ingen af dem havde ledelsesinformationssystemer med oplysninger om udførselsangivelser, risikokategorier, gennemførte kontroller og kontrolresultater målt i beløbsstørrelserne for afslørede uregelmæssigheder.

Effektiviteten af kontrollen

3.23. Eftersom der ikke forelå de nødvendige oplysninger, kunne Retten heller ikke evaluere effektiviteten af den fysiske kontrol. Sammenholder man kontrolsatserne med procentsatserne for afslørede uregelmæssigheder i de medlemsstater, hvor der på nationalt plan forelå oplysninger om de forskellige varegrupper, er det tvivlsomt, om medlemsstaterne målretter den fysiske kontrol effektivt. Selv på dette niveau er der bevis for, at der foretages væsentligt flere kontroller af varesektorer, hvor beløbet for de afslørede uregelmæssigheder er betydeligt lavere end i andre varesektorer. I Det Forenede Kongerige for eksempel vedrørte 57 % af alle kontroller i 1996 varer uden for bilag II, hvor de afslørede uregelmæssigheder tegnede sig for omkring 16 % af den samlede værdi af uregelmæssighederne, mens 17 % af kontrollerne vedrørte mejeriprodukter, hvor de påviste uregelmæssigheder tegnede sig for 43 %.

Uregelmæssigheder påvist ved kontroller foretaget i medfør af forordning (EØF) nr. 386/90

3.24. Alle de besøgte medlemsstater blev anmodet om at give Retten nærmere oplysninger om de uregelmæssigheder, der var påvist ved kontrol i medfør af forordning (EØF) nr. 386/90 inden for hver enkelt varesektor i det EUGFL-regnskabsår, der afsluttedes den 15. oktober 1996. Kun Irland og Det Forenede Kongerige sendte det materiale, Retten havde anmodet om, og som anført i punkt 3.16 hidrørte Det Forenede Kongeriges tal fra en database, hvori en del af uregelmæssighederne i virkeligheden var frivillige angivelser. De nederlandske myndigheder forelagde et samlet tal, fordi de ikke kunne fordele uregelmæssighederne på de enkelte varesektorer. De øvrige medlemsstater kunne slet ikke forelægge nogen tal.

3.25. I henhold til de tal, der blev forelagt af de tre medlemsstater, udgør de afslørede uregelmæssigheder et lavt beløb svarende til mellem 0,003 % og 0,06 % af de udbetalte restitutioner. Beløbet kan opgøres til ialt 1,4 mio. ECU, hvilket skal sammenholdes med 1 934 mio. ECU i udbetalte restitutioner. Tabel 5 er en oversigt over udbetalte restitutioner, antal kontroller og uregelmæssigheder påvist i de besøgte medlemsstater.

>TABELPOSITION>

3.26. I henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 595/91 (12) skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om alle uregelmæssigheder på over 4 000 ECU. De skal også meddele, hvilke kontrolmetoder der er anvendt, det vil sige efterfølgende kontrol, toldkontrol, fiskalkontrol, kontrol på Kommissionens initiativ, kontrol ud over toldkontrol eller anden kontrol. Medlemsstaterne beskriver ikke kontrolmetoderne på samme måde, og Kommissionen efterprøver ikke, om de er korrekt beskrevet. For eksempel klassificerer nogle medlemsstater uregelmæssigheder, der påvises ved laboratorieanalyser af stikprøver udtaget af toldmyndighederne, som kontrol udført af flere forskellige tjenester i samarbejde, mens andre klassificerer dem som afsløret ved toldkontrol. Ud fra Kommissionens database (IRENE) kan man derfor ikke identificere uregelmæssigheder, der er påvist ved kontrol i medfør af forordning (EØF) nr. 386/90.

3.27. Selv hvis man tager det højest mulige tal i Kommissionens database, er procentsatsen for uregelmæssigheder påvist ved kontrol i medfør af forordning (EØF) nr. 386/90 lav sammenlignet med andre påvisningsmetoder. I 1997 var det højest mulige tal 121 sager (21,5 %) svarende til omkring 2 mio. ECU (5,9 %) af i alt 563 sager svarende til i alt 34 mio. ECU. Uregelmæssigheder, der konstateres ved efterfølgende kontrol, tegner sig også for omkring 20 % af det samlede antal sager, men for 33 % af det samlede beløb for disse sager. Tabel 6 er en oversigt over afslørede uregelmæssigheder i forbindelse med restitutioner fordelt på hver medlemsstat og på anvendt kontrolmetode.

Tabel 6 Uregelmæssigheder i forbindelse med eksportrestitutioner meddelt i medfør af forordning (EØF) nr. 595/91 i 1997

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

3.28. Denne lave procentsats for uregelmæssigheder påvist ved fysisk kontrol kan fortolkes på forskellige måder. Den kan indikere, at eksportørerne generelt overholder EF-bestemmelserne, eller at kontrollen har en effektiv præventiv virkning. Den kan på den anden side også indikere, at den fysiske kontrol ikke er tilstrækkeligt målrettet eller ikke gennemføres tilfredsstillende, og at den derfor er ineffektiv. Procentsatsen for uregelmæssigheder i forbindelse med eksportrestitutioner, der påvises på den anden måde, samt resultaterne af Kommissionens undersøgelse af, om medlemsstaterne foretager tilstrækkelig kontrol, og revisionsresultaterne i denne beretning om målretning af kontrollen peger alle i retning af den sidste hypotese.

Samordning med den kontrol, der foretages i medfør af forordning (EØF) nr. 4045/89

3.29. Bestemmelserne om samordning og kombination af kontrol i medfør af forordning (EØF) nr. 386/90 og efterfølgende kontrol i medfør af forordning (EØF) nr. 4045/89 er ikke defineret tilstrækkeligt klart. Hovedparten af medlemsstaterne fortolker dem restriktivt som udveksling af resultater mellem de ansvarlige tjenestemænd. Og selv dette sker ikke systematisk. I nogle medlemsstater (DK, F, IRL, NL, UK) udveksler man ikke engang oplysninger om de risikokategorier, som eksportørerne inddeles i under de to forordninger.

3.30. Det ville være mere effektivt, hvis man opstillede en målrettet kontrolstrategi, som skulle sikre, at de kontroller, der foretages i medfør af de to forordninger, er komplementære. Med en sådan strategi skulle det også være muligt at bestemme, hvilken kontrolmetode der er mest effektiv i forbindelse med bestemte eksportrestitutionskriterier. Og med en sådan strategi skulle det være muligt at bestemme, hvornår en kontrolform kan erstatte en anden, så man undgår dobbeltarbejde. En sådan fremgangsmåde ville navnlig være hensigtsmæssig i forbindelse med større eksportører, som oftest handler regelmæssigt med de samme varer.

Laboratorieanalyser

3.31. Når restitutionssatsen afhænger af varens sammensætning, skal den fysiske kontrol altid omfatte laboratorieanalyser. De fleste varer produceres ikke specifikt med henblik på at opfylde eksportrestitutionskravene til varens sammensætning. De produceres i henhold til handelsspecifikationer, der har til formål at sikre, at kunden modtager det, han har bestilt. De er i de fleste tilfælde underlagt producentens kvalitetskontrolprocedurer, der både dækker kvantitet og sammensætning, og som er meget mere omfattende end toldkontrollen. Kommissionen bør overveje at indføre en bestemmelse om, at der kan foretages færre analyser af varer på toldmyndighedernes laboratorier under forudsætning af, at toldmyndighederne godkender producenternes laboratorier, kontrolmetoder og fortegnelser, og at der regelmæssigt foretages uanmeldt overensstemmelseskontrol. En sådan fremgangsmåde ville især være hensigtsmæssig i forbindelse med varer uden for bilag II og mejeriprodukter.

3.32. Kommissionen bør også overveje at lempe kravet om obligatoriske laboratorieanalyser, når flere på hinanden følgende kontroller af det samme produkt fra den samme eksportør har givet tilfredsstillende resultater. I Det Forenede Kongerige for eksempel vedrørte 6,6 % af alle laboratorieanalyser foretaget over to år - der alle var tilfredsstillende - én eksportørs udvalg af seks produkter. I Nederlandene tegnede kontrollen af en bestemt eksportørs begrænsede udvalg af varer uden for bilag II sig for 25 % af alle kontroller, hvor procentsatsen for påviste uregelmæssigheder var på 0,7 %.

3.33. I EUGFL-regnskabsåret 1996 beløb eksportrestitutionerne for Pecorino-ost fra Italien sig til omkring 14 mio. ECU. Restitutionssatsen afhænger til dels af, om osten udelukkende fremstilles af fåremælk. Hvis osten fremstilles helt eller delvist af komælk, reduceres restitutionssatsen med omkring 30 %. Indholdet af komælk kan påvises ved laboratorieanalyser. I henhold til Kommissionens forordning (EØF) nr. 690/92 (13) og (EF) nr. 1081/96 (14) kan der benyttes rutinemetoder i forbindelse med laboratorieanalyse, hvis påvisningsgrænsen er på 0,5 % eller derunder. Påvisningsgrænsen for den rutinemetode, der blev anvendt af toldlaboratoriet på Sardinien fra 1992 til medio 1997, var på 1,25 %, og metoden var således uhensigtsmæssig. Der er derfor ikke sikkerhed for, at eksportrestitutionerne for Pecorino-ost er udbetalt på et korrekt grundlag i perioden 1992 medio 1997. Det maksimale risikobehæftede beløb kan på basis af betalingerne afholdt i EUGFL-regnskabsåret 1996 anslås til 4 mio. ECU p.a.

3.34. I henhold til artikel 13 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 (15) ydes der ingen restitution, når produkterne ikke er af sund og sædvanlig handelskvalitet. Der ydes heller ingen restitution for produkter bestemt til konsum, når deres anvendelse til dette formål er udelukket eller i betydelig grad forringet på grund af deres egenskaber eller tilstand. I artikel 5, stk. 1, i forordning (EF) nr. 2221/95 fastsættes det, at udførselstoldstedet skal overvåge, at disse bestemmelser overholdes.

3.35. Det kan kontrolleres ved laboratorieanalyser, om varerne opfylder de sundhedskrav, der er fastsat i retsforskrifterne. Bortset fra et toldlaboratorium i Tyskland anmoder toldmyndighederne i medlemsstaterne imidlertid ikke om sådanne analyser, og de foretages ikke systematisk.

4. KONKLUSION

4.1. Generelt er fysisk kontrol et vigtigt redskab for toldmyndighederne, men afhængigt af foranstaltningen er det måske ikke altid den mest effektive og hensigtsmæssige kontrolmetode. Det er meget vanskeligt for toldstederne at foretage effektiv kontrol uden at skabe unødige hindringer for handelsstrømmene, fordi eksporten er så omfattende, og fordi det er vanskeligt at udtage repræsentative stikprøver af varepartier, der transporteres i containere. Samordningen mellem disse kontroller og de kontroller, der foretages i medfør af forordning (EØF) nr. 4045/89, bør også udbygges. Kommissionen bør derfor overveje at skabe et retsgrundlag, der sikrer en afbalanceret kombination af fysisk kontrol og efterfølgende kontrol.

4.2. Medlemsstaterne tilskyndes til at lægge mere vægt på kvaliteten og effektiviteten af den fysiske kontrol frem for blot at sikre, at de i forordningen fastsatte kontrolsatser overholdes.

4.3. Kommissionens kontrol i medlemsstaterne er koncentreret om antallet og kvaliteten af de fysiske kontroller. Den har imidlertid ikke evalueret effektiviteten af procedurerne for udvælgelse af varer til fysisk kontrol. Kommissionen bør foretage sådanne evalueringer med jævne mellemrum.

4.4. Kommissionen opfordres til at overveje en række henstillinger, som tager sigte på at forbedre effektiviteten af procedurerne for udvælgelse af varer til fysisk kontrol. Først og fremmest foreslår Retten, at retsforskrifterne om fysisk kontrol gøres mere fleksible, samtidig med at medlemsstaterne i højere grad gøres ansvarlige for, at disse kontroller er effektive. Nedenfor anføres de væsentligste henstillinger vedrørende forordning (EØF) nr. 386/90:

- Det bør gøres obligatorisk at anvende risikoanalyser i medlemsstaterne. Når der er tale om eksport af produkter, hvor risikoanalyse ikke er en velegnet kontrolmetode, bør der foretages fysisk kontrol på grundlag af statistisk repræsentative stikprøver.

- Det bør overvejes på ny, om det er nødvendigt at fastsætte procentsatser for den fysiske kontrol i lovgivningen. Medlemsstaterne bør være forpligtede til hvert år at forelægge strategiske kontrolplaner for Kommissionen til godkendelse. Sådanne planer bør omfatte risikonanlyser og kontrolprocentsatser for hver risikokategori.

- Kommissionen bør vejlede medlemsstaterne om, hvor hensigtsmæssigt det er at anvende risikoanalyser.

- Der bør fastsættes bestemmelser om et enkelt, men ensartet system for registrering af risici forbundet med hvert enkelt vareparti.

- Medlemsstaterne bør indføre overvågnings- og tilbagemeldingssystemer for at sikre, at der foretages målrettet kontrol, og at der foreligger fyldestgørende dokumentation for de tilfælde, hvor der ikke er foretaget kontrol.

- Medlemsstaterne bør pålægges hvert år at evaluere gennemførelsen og effektiviteten af den kontrol, der foretages i medfør af forordning (EØF) nr. 386/90 (16).

- Det bør registreres i medlemsstaternes databaser, hvilken metode der er anvendt til påvisning af uregelmæssigheder i forbindelse med eksportrestitutioner, og eventuelt også den relevante kontrolforordning. Tilsvarende oplysninger bør registreres om uregelmæssigheder, der meddeles Kommissionen i medfør af forordning (EØF) nr. 595/91.

- Bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, i forordning (EF) nr. 2221/95 bør skærpes og omfatte rutinetest af, om alle varestikprøver, der skal analyseres i laboratorier, er af sund og sædvanlig handelskvalitet.

- Toldmyndighederne bør kunne reducere omfanget af laboratorieanalyser, når producentens godkendte kvalitetskontrolprocedurer og -fortegnelser er pålidelige, eller når gentagne kontroller har givet tilfredsstillende resultater.

4.5. Risikoanalyse kan mere generelt beskrives som et effektivt ressourceforvaltningsredskab, som ikke kun bør anvendes i forbindelse med eksportrestitutioner. Toldmyndighederne i medlemsstaterne kontrollerer andre EU-foranstaltninger, der har finansiel virkning, navnlig på området traditionelle egne indtægter. I nogle medlemsstater kontrollerer de også en række interne foranstaltninger såsom produktionsstøtte. Hvis medlemsstaterne skal kunne forvalte deres ressourcer effektivt, skal der skabes et bredere retsgrundlag for risikoanalyse, således at de ikke alene kan udvælge transaktioner inden for de enkelte foranstaltninger, men også fordele ressourcerne på de forskellige foranstaltninger på basis af den relative risiko for EU-budgettet.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 14. og 15. oktober 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) EFT L 42 af 16.2.1990, s. 6.

(2) EFT L 388 af 30.12.1989, s. 18.

(3) EFT C 53 af 19.2.1994, s. 1.

(4) EFT L 24 af 29.1.1994, s. 2.

(5) EFT L 224 af 21.9.1995, s. 13.

(6) EFT L 330 af 21.12.1994, s. 31.

(7) Gældende satser pr. december 1997.

(8) I forbindelse med EUGFL finansierer medlemsstaterne først betalingerne til støttemodtagerne over deres egne budgetter, hvorefter de godtgøres af Kommissionen. Kommissionens revision af disse udgifter benævnes »Regnskabsafslutning«. Kommissionen kan på grundlag af denne revision udelukke udgifter, hvis den for eksempel mener, at der uretmæssigt er blevet udbetalt beløb, eller at medlemsstaterne ikke har opfyldt deres kontrolforpligtelser. I sådanne tilfælde skal udgiften afholdes over det nationale budget og ikke EU-budgettet.

(9) Varer, der ikke er anført i bilag II til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (jf. artikel 38). Der er i realiteten tale om forarbejdede varer.

(10) Det Forenede Kongeriges risikoanalysesystem er detaljeret beskrevet og gennemsigtigt, og det er derfor genstand for flere bemærkninger end systemerne i de medlemsstater, hvor risikoanalyse ikke anvendes, eller som ikke har et gennemsigtigt risikoanalysesystem.

(11) Det Forenede Kongerige bestrider ikke disse tal, men understreger, at en fejl i computersystemet kan have resulteret i, at en række registreringer, som henhører under den anbefalede kategori, fejlagtigt er registreret under den ikke-anbefalede kategori.

(12) EFT L 67 af 14.3.1991, s. 11.

(13) EFT L 74 af 20.3.1992, s. 23.

(14) EFT L 142 af 15.6.1996, s. 15.

(15) EFT L 351 af 14.12.1987, s. 1.

(16) Der skal forelægges årlige kontrolprogrammer for andre foranstaltninger, for eksempel programmer for kontrollen af landbrugsafgifterne generelt i medfør af forordning (EØF) nr. 4045/89 og mere specifikt kontrollen af olivenolie i medfør af Kommissionens forordning (EØF) nr. 27/85.

BILAG

DE VÆSENTLIGSTE BESTEMMELSER I KONTROLFORORDNINGERNE

Nedenfor anføres de væsentligste bestemmelser i disse forordninger:

a) Uanmeldt fysisk kontrol - artikel 3, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 386/90

Medlemsstaterne foretager ved toldbehandlingen uanmeldt fysisk kontrol af 5 % af udførselsangivelserne pr. varesektor pr. toldsted. Denne sats kan erstattes med en sats på 5 % pr. toldsted for alle sektorer taget under ét med en minimumssats på 2 % pr. varesektor, under forudsætning af at transaktionerne er udvalgt til kontrol på grundlag af risikoanalyse. Denne procentsats skal dække et repræsentativt udvalg af udførselsangivelserne.

b) Stikprøver til laboratorieanalyse - artikel 5, stk. 4, i forordning (EF) nr. 2221/95

Hvis restitutionssatsen afhænger af indholdet af bestemte bestanddele, udtager medlemsstaten ved den fysiske kontrol stikprøver af de udførte varer til laboratorieanalyse og undersøger, om de svarer til beskrivelsen i eksportrestitutionsnomenklaturen.

c) Ombytningskontrol - artikel 3a i forordning (EØF) nr. 386/90

Når varerne er blevet toldbehandlet ved et toldsted, som ikke er udgangstoldsted i Fællesskabet, skal udgangstoldstedet foretage mindst en ombytningskontrol pr. dag på grundlag af risikoanalyse, dog ikke, hvis toldmyndighederne har forseglet varerne.

d) Sund og sædvanlig handelskvalitet - artikel 5, stk. 1, i forordning (EF) nr. 2221/95

Udførselstoldstedet overvåger, at bestemmelserne i artikel 13 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 (1) om, at produkterne skal være af sund og sædvanlig handelskvalitet, er overholdt.

e) Efterprøvelse af kontrolsatsen - artikel 7, stk. 1, i forordning (EF) nr. 2221/95

Hvert udførselstoldsted skal sørge for, at kontrolsatsen på 5 % til enhver tid kan efterprøves.

Hvert udførselstoldsted skal sikre, at det antal angivelser, der tages i betragtning i forbindelse med ombytningskontrol, og det antal tilfælde, hvor der er foretaget ombytningskontrol, til enhver tid kan efterprøves.

f) Kontrol af betalingsansøgninger - artikel 2, litra b), i forordning (EØF) nr. 386/90

Medlemsstaterne kontrollerer betalingsansøgningerne og bilagene, som danner grundlag for udbetalingerne.

g) Samordning af kontrol - artikel 5 i forordning (EØF) nr. 386/90

Medlemsstaterne samordner deres respektive kontrol af en og samme eksportør og kombinerer den med den kontrol, der foretages i medfør af Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89.

h) Kriterier for risikoanalyse - artikel 1 i forordning (EF) nr. 3122/94

Når medlemsstaterne anvender risikoanalyse i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 386/90, kan de ved udvælgelsen af udførselsangivelserne bl. a. anvende de kriterier, der er anført i artikel 1 i forordning (EF) nr. 3122/94.

(1) EFT L 351 af 14.12.1987, s. 1.

KOMMISSIONENS SVAR

SAMMENDRAG

Efter Kommissionens opfattelse bør kontrolprocentsatser fortsat fastsættes ved forordning, også selv om medlemsstaterne benytter risikoanalyse. Man har fastsat en minimumssats for fysisk kontrol på 2 % af hvert produkt for at sikre, at en repræsentativ andel af al eksport kontrolleres. Hvert enkelt toldsted skal kontrollere mindst 5 % af al eksport; en korrekt anvendelse af risikoanalyse betyder derfor, at hvert toldsted kontrollerer 2 % af lavrisikovarer og en betragtelig større andel af højrisikovarer.

Det kræves generelt af medlemsstaterne, at de skal afsløre og forebygge svig, så forordningerne om fysisk kontrol udelukker ikke andre kontrolformer, som kan være påkrævet under særlige omstændigheder. Der finder en koordinering sted mellem toldstederne og de myndigheder, der har ansvaret for den efterfølgende kontrol, og Kommissionen bestræber sig til stadighed på at forbedre denne. Retten foreslår, hvordan man fremskaffer den nødvendige information til evaluering af udvælgelsesprocedurerne. Kommissionen vil se nærmere på forslagene, idet den søger at undgå at lægge urimeligt store administrative byrder over på medlemsstaterne.

Efter Kommissionens opfattelse kan der ikke gennem lovgivning alene opnås en rimelig balance mellem de forskellige kontrolformer. Det er Kommissionens ønske, at den eksisterende lovgivning gennemføres korrekt af alle medlemsstaterne, som allerede har det fulde ansvar for effektiviteten af deres kontrol. Kommissionen vil se nærmere på alle Rettens henstillinger, specielt henstillingen om at gøre det obligatorisk med en modulering af kontrolprocentsatserne alt efter den risiko, der er forbundet med hver enkelt vare, samt henstillingen om at registrere risikofaktorer.

Kommissionen er enig i, at der bør anvendes risikoanalyse i forbindelse med alle kontrolordninger, og den vil fortsætte med at undersøge, hvordan brugen heraf kan udvides. Man bør være forsigtig med at fastsætte et retsgrundlag, fordi risikoanalyse altid skal indeholde elementer af fleksibilitet for at tage hensyn til forskellige betingelser og fastholde en grad af uforudsigelighed i udvælgelsen af transaktioner til kontrol.

1. INDLEDNING

Generelle bemærkninger

Kommissionen er enig i, at risikoanalyse er et vigtigt værktøj til målretning af kontrollen af støtteordninger som f. eks. eksportrestitutionsordningen. Hvad enten der er tale om fysisk eller administrativ kontrol, bør kontrollen gennemføres på den mest effektive måde.

Revisionens omfang

1.6. Formålet med Kommissionens undersøgelse var, som led i regnskabsafslutningsproceduren, at analysere medlemsstaternes og de relevante toldmyndigheders gennemførelse af forordning (EØF) nr. 386/90 i årene 1996 og 1997. Rettens revision, hvortil de fleste kontrolbesøg fandt sted efter Kommissionens, var mere specifik og fokuserede især på de forskellige aspekter af risikoanalyse, der anvendes af toldvæsenet.

Fra 1. januar 1995 har man i Det Forenede Kongerige benyttet risikoanalyse i den i forordning (EF) nr. 3122/94 anførte forstand. Andre medlemsstater indførte deres risikoevalueringsordning senere (f.eks. Tyskland fra 1. januar 1997 og Danmark fra 1. juli 1996).

2. BEMÆRKNINGER OM KOMMISSIONENS KONTROL

2.2. Der er endnu ikke blevet foretaget nogen samlet evaluering af effektiviteten af de procedurer, der er fastsat til udvælgelse af eksport til kontrol, fordi der ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger. Imidlertid er evalueringen af succesen med at afsløre uregelmæssigheder gennem fysisk kontrol et vigtigt element i risikoanalysen, og eftersom denne succes har nøje sammenhæng med foranstaltningerne til bekæmpelse af svig, har dette aspekt særlig betydning i forbindelse med gennemførelsen af forordning (EØF) nr. 595/91. Kommissionen har altid lagt særlig vægt på risikoanalyse i sin strategi til forebyggelse af svig. Bedrageribekæmpelsestaskforcen (UCLAF) analyserer risikoen for svig og uregelmæssigheder på grundlag af de foreliggende oplysninger. Deres analyse behandles sammen med medlemsstaterne på ad hoc-møder, hvor man drøfter specifikke tilfælde, samt på plenarmøder. På baggrund af disse analyser foreslår man medlemsstaterne specifikke foranstaltninger, der eventuelt indebærer en strengere fysisk kontrol og kontrol af dokumenter og prøver.

2.4. Kommissionen er enig i, at en konsekvent kontrol af eksporten må baseres på en kombination af fysisk kontrol og administrativ kontrol. Disse typer kontrol er komplementære, og resultaterne under den ene type kontrol bør give anledning til en opfølgning under den anden. Det er Kommissionens erfaring fra en lang række kontrolbesøg, at medlemsstaterne altid tager initiativer til at styrke deres kontrolstrukturer i den henseende. For at opnå større konsekvens lægger regnskabsafslutningskontoret stor vægt på informationsudveksling mellem toldstederne og de myndigheder, der har ansvar for den efterfølgende kontrol i henhold til forordning (EØF) nr. 4045/89, specielt fordi toldstederne foretager efterfølgende undersøgelser af eksportrestitutionerne i de fleste medlemsstater. Dette emne behandles på ekspertgruppers møder og under kontrol på stedet.

2.5. Kommissionens revision fokuserede på stikprøvekontrol af eksportangivelser for de mere betydningsfulde produkter fra udvalgte toldsteder. Dens egen risikoanalyse udelukkede kontrol af hver enkelt sektor. På alle de toldsteder, hvor Kommissionen aflagde besøg, var man meget opmærksom på at kontrollere, at alle elementer i kontrollerne (herunder laboratorieanalyser) blev afsluttet, før kontrollen blev talt med i satsen på 5 %.

2.6 2.7. Den forsinkede afslutning af Kommissionens kontrol skyldtes andre, uforudsete prioriteter. Kommissionen er nu ved at indkalde til bilaterale møder med alle de berørte medlemsstater, før den kan færdiggøre sine konklusioner som led i regnskabsafslutningsproceduren. Det skal bemærkes, at nogle af disse konklusioner muligvis vil blive ændret under proceduren, specielt med hensyn til spørgsmålet om, hvor væsentlig hver enkelt mangel er.

3. RESULTATERNE AF RETTENS REVISION I MEDLEMSSTATERNE

3.3. Rådets forordning (EF) nr. 163/94 åbner mulighed for at erstatte satsen på 5 % pr. varesektor med en sats på 5 % for alle sektorer taget under ét, hvis medlemsstaten benytter et udvælgelsessystem, der er baseret på risikoanalyse. Indtil nu har Kommissionen modtaget underretning fra syv medlemsstater om, at de har besluttet sig for at indføre et udvælgelsessystem baseret på risikoanalyse.

3.4. Kommissionen vil se nærmere på Rettens anmodning om at gøre risikoanalyse obligatorisk.

3.5. Det er Kommissionens erfaring, at kontrollerne tog sigte på at få generel sikkerhed for, at eksporten alt i alt foretages efter reglerne. Kommissionen er enig i, at der ikke bør udvælges transaktioner blot for at nå op på den minimale kontrolsats og uden at tage hensyn til risiciene i forbindelse med forskellige typer eksport.

Selvfølgelig vil manglende opfyldelse af det i reglerne foreskrevne antal kontroller medføre manglende godkendelse på samme måde som manglende opfyldelse af kravet om at fordele kontrollerne på hele året, eftersom det i forordning (EØF) nr. 386/90 kræves, at kontrollen skal være repræsentativ.

3.6. I henhold til gældende lovgivning er et vigtigt element i kontrolstrukturen - selv når muligheden for risikoanalyse benyttes - at gennemføre kontrollerne på en sådan måde, at de dækker et repræsentativt udsnit af al eksport (herunder også transaktioner til mindre værdi og mindre risikofyldte transaktioner). Kravet om at kontrollere 5 % af al eksport fra hvert toldsted med et minimum på 2 % pr. varesektor medfører en væsentlig forøgelse af kontrolindsatsen for højrisikoprodukter. Mere end 5 % af alle højrisikoprodukter bør kontrolleres.

Spørgsmålet om kontrol af varer uden for bilag II er blevet behandlet i forordning (EF) nr. 3122/94 og (EF) nr. 2221/95, hvor der i de fleste tilfælde er fastsat en separat, forenklet procedure med en kontrolsats på 2 %.

3.7. Selv i de tilfælde, der nævnes af Retten, består der fortsat en vis risiko, fordi toldstederne inde i landet normalt har at gøre med et lille antal store eksportører, som ofte anvender forenklede eller nationale procedurer, og som samtidig benytter forskellige toldprocedurer til deres forskellige aktiviteter. Der er en risiko for, at disse vil indgive eksportangivelsen til toldstedet, efter at varerne allerede er blevet læsset eller har forladt toldstedet. Det er nødvendigt, at toldvæsenet aflægger regelmæssige besøg hos disse selskaber for at mindske risikoen for misbrug af de indførte procedurer. Kommissionen er utilbøjelig til over for Rådet at fremsætte forslag, som kunne fjerne kravet om et minimalt antal kontroller på hvert toldsted.

3.9 3.10. Hvis man kvalificerer visse elementer som værende mindre vigtige i lovgivningen, kan dette få en uheldig indvirkning på kontrolniveauet for disse elementer.

3.11 3.22. Kommissionen har ingen kommentarer til Revisionsrettens resultater, fordi dette aspekt ikke indgik i dens egen kontrol. Kommissionen vil se nærmere på medlemsstaternes svar til Retten, så snart den får dem i hænde.

Kommissionen vil i de relevante forvaltningskomitéer med medlemsstaterne drøfte de forskellige punkter vedrørende risikoanalyse, der rejses af Revisionsretten. En sådan udveksling af synspunkter vil sætte medlemsstaterne i stand til at tage hensyn til andres erfaringer og forbedre deres egne ordninger. Samtidig vil der blive slået ned på nødvendige ændringer i lovgivningen. Generelt er det imidlertid ikke nogen god idé at gøre ordningerne for besværlige eller for indviklede, fordi de derved kan blive ubrugelige eller ufleksible i praksis.

3.24 3.28. Kommissionen er ved at se nærmere på mulighederne for at forbedre underretningen om metoder til afsløring af uregelmæssigheder, der indberettes af medlemsstaterne i henhold til artikel 3 i forordning (EØF) nr. 595/91 og inkorporeringen af disse i databasen IRENE, specielt med henblik på at identificere de uregelmæssigheder, der afsløres under de kontrolbesøg, som gennemføres i henhold til forordning (EØF) nr. 386/90.

3.29 3.30. Kommissionen er enig i, at koordineringen mellem den fysiske kontrol og den administrative efterfølgende kontrol kunne forbedres. De tilfælde af manglende overholdelse, der afsløres af den ene kontrolprocedure, bør følges op under den anden. En forskel med hensyn til fedtindholdet i osteprøver kunne vedrøre hele varepartiet og dermed adskillige eksporttransaktioner. Hyppigheden, hvormed en erhvervsdrivende udsteder kreditnotaer på grund af forskelle med hensyn til vægt, bør give toldvæsenet anledning til at intensivere mængdekontrollen på eksporttidspunktet. Kommissionen har mange gange insisteret på dette, senest i en ekspertgruppe for efterfølgende kontrol i juni 1998.

3.31 3.32. På grund af risikoen ved at lade en eksportør attestere sammensætningen af sin egen eksport er Kommissionen ikke enig i, at analyserne på toldmyndighedernes officielle laboratorier under de omstændigheder, der beskrives af Retten, kunne indskrænkes derved, at toldmyndighederne godkender producenternes laboratorier. Både artikel 8, stk. 2, i forordning (EF) nr. 2221/95 og artikel 1, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 4045/89 indeholder allerede bestemmelser om adgang til produktionsoptegnelser, herunder produktkontrol. Endvidere indeholder bilaget til forordning (EF) nr. 2221/95 bestemmelser om en fleksibel kontrolordning for visse varer uden for bilag II, hvor det ikke er obligatorisk med stikprøver (se punkt 3, litra a), bb), tredje afsnit).

3.34 3.35. Kommissionen drøfter dette vanskelige og følsomme spørgsmål med medlemsstaterne i forvaltningskomitéen for handelsmekanismer.

4. KONKLUSION

4.1. Kommissionen er enig i, at en tilfredsstillende eksportkontrol må baseres på en kombination af fysisk kontrol og administrativ kontrol. Disse typer kontrol er komplementære, og resultaterne under den ene type kontrol bør give anledning til en opfølgning under den anden. Kommissionen har under talrige kontrolbesøg fået erfaring for, at medlemsstaterne altid tager initiativ til at styrke deres kontrolstrukturer i den henseende.

Kontrollerne gennemføres af forskellige administrative myndigheder i hver enkelt medlemsstat og foretages i henhold til forskellige offentligretlige og forvaltningsretlige forskrifter (artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 729/70). Kommissionen foretrækker at fastholde det nuværende niveau af subsidiaritet, men vil fortsat understrege betydningen af, at medlemsstaterne indfører eller udvider koordineringen mellem deres forskellige kontrolorganer.

4.2. Kommissionen udfolder betydelige bestræbelser for at tilskynde til forbedringer af den fysiske kontrol af eksporten.

4.3. Kommissionens kontrol tog sigte på at fastslå, hvordan kravet om fysisk kontrol af eksport blev håndhævet i 1995 og 1996. Risikoanalyse, som defineret i den ændrede udgave af forordning (EØF) nr. 386/90, som et praktisk værktøj til udvælgelse af de eksporttransaktioner, der skal foretages fysisk kontrol af, var ikke på daværende tidspunkt indført som et operationelt system i de fleste medlemsstater. Generelt har Kommissionen erfaring for, at toldmyndighederne i de medlemsstater, som ikke havde indført risikoanalyse, alligevel var opmærksomme på risikokriterier ved deres udvælgelse og undersøgelse af individuelle eksporttransaktioner. Kommissionen vil fortsat nøje følge udviklingen med hensyn til effektiviteten af alle toldkontrolprocedurer i medlemsstaterne.

4.4. Kommissionen vil se nærmere på Rettens henstillinger, specielt vedrørende registrering og rapportering, og samtidig undgå alle overdrevent besværlige ordninger, da dette kunne gøre dem uanvendelige eller ufleksible i praksis - se svaret under 3.11 3.22. De forskellige strukturer i medlemsstaterne og støttemodtagernes og eksportens art betyder, at det er væsentligt med fleksibilitet i tilrettelæggelsen og gennemførelsen af kontrollerne. Af den grund indeholder forordning (EF) nr. 3122/94 en lang række risikoelementer, herunder også vedrørende produkter, støttemodtagere, procedurer og tidligere resultater, som skulle sætte medlemsstaterne i stand til at indføre gennemførlige risikoevalueringsordninger. Artikel 3 i forordningen fastslår, at tilpasningen af kontrolordningerne og udvælgelsen af kontrolparametre skal baseres på indhøstede erfaringer for at gøre den fysiske kontrol mere effektiv og mere målrettet.

4.5. Kommissionen har sammen med medlemsstaternes toldmyndigheder udarbejdet retningslinjer for risikoanalyse i forbindelse med toldkontrol. Herudover har Kommissionen tilrettelagt en række møder og seminarer med henblik på gensidig udveksling af erfaringer med hensyn til fysisk kontrol og risikoanalyse.

Retningslinjerne indeholder definitioner af begreberne risiko, risikoanalyse, risikoevaluering, risikoområder, risikoindikatorer og risikoprofiler.

Forord til særberetning nr. 13/98 om revision af anvendelsen af risikoanalysemetoder i toldkontrol og toldbehandling og særberetning nr. 20/98 om revision af den fysiske kontrol af landbrugsprodukter, hvortil der ydes eksportrestitutioner (98/C 375/01)

1. Retten har revideret toldmyndighedernes kontrol dels af importtold, der er en del af de egne indtægter på EU-budgettet, dels af eksporten af landbrugsprodukter, hvortil der ydes restitutioner over EU-budgettet. Begge revisioner tog specielt sigte på anvendelsen af risikoanalyse til målretning af toldkontrollen.

2. Det har været nødvendigt at udarbejde to særskilte beretninger, fordi kravene i EF-bestemmelserne til henholdsvis import- og eksportkontrol er meget forskellige. Bestemmelserne om såvel løbende som efterfølgende toldkontrol af import, er fakultative, og der findes kun meget få lovgivningsmæssige bestemmelser om anvendelsen af risikoanalyse. I henhold til bestemmelserne om toldkontrol ved eksport af landbrugsprodukter, hvortil der ydes restitutioner, er det obligatorisk at foretage løbende kontrol (herunder fysisk) og efterfølgende kontrol, og det er obligatorisk at anvende risikoanalyse ved efterfølgende kontrol, men fakultativt ved udvælgelse af varepartier til fysisk kontrol.

3. Det har på denne baggrund været nødvendigt for Retten at fastlægge en præcis definition af risikoanalyse som et middel til målretning af toldkontrollen af importen. Revisionen har naturligt nok også resulteret i mere specifikke henstillinger om, hvordan kontrollen af eksportrestitutioner kan gøres mere effektiv. På en række områder når Retten imidlertid frem til de samme konklusioner, først og fremmest at det bør være obligatorisk at anvende risikoanalyser, at gennemførelsen af kontrollen bør overvåges, at toldstederne bør give tilbagemeldinger til de centrale myndigheder, at resultaterne bør evalueres, og at den fysiske og den efterfølgende kontrol inden for EU's toldområde bør samordnes.

4. Toldmyndighederne skal beskytte EU's finansielle interesser, og derfor er det ikke logisk kun at gøre anvendelsen af risikoanalyse obligatorisk i forbindelse med eksportrestitutioner. Risikoanalyse er et ressourceforvaltningsredskab, som skal gøre det lettere at føre effektiv kontrol. Der bør derfor skabes et bredere EU-retsgrundlag til brug for medlemsstaterne, som skal sikre, at de nationale myndigheder ikke blot udvælger transaktioner til kontrol inden for rammerne af toldordningerne eller andre fællesskabsordninger, men også fordeler kontrolressourcerne på de forskellige told- eller fællesskabsordninger på basis af den relative risiko for EU-budgettet. Samtidig bør medlemsstaterne i højere grad gøres ansvarlige for, at kontrollen målrettes, og at den gennemføres effektivt.

5. Formålet med at offentliggøre de to beretninger samlet er således at gøre opmærksom på, at det bør overvejes at anvende risikoanalyse i forbindelse med al toldkontrol af ordninger, der har indvirkning på EU-budgettet. Som forholdene er, bør Kommissionen forsøge at opstille en sammenhængende strategi for, hvordan Rettens henstillinger kan føres ud i livet, og den bør tilstræbe størst mulig sammenhæng mellem områder, der er så nært forbundne som import- og eksportkontrol.