SÆRBERETNING Nr. 4/95 om forvaltningen i 1988-1993 af udgifter afholdt i Portugal over EUGFL, Udviklingssektionen, med Kommissionens svar (95/C 345/01)

(Bemærkninger, EF-traktatens artikel 188 c, stk. 4, andet afsnit)

INDHOLD

Punkt Side

GENEREL INDLEDNING 3

DEL I - DET SÆRLIGE PROGRAM FOR UDVIKLING AF LANDBRUGET I PORTUGAL 3

KAPITEL 1 - INDLEDNING 1.1 - 1.4 3

KAPITEL 2 - GENNEMFØRELSE AF PROGRAMMET 2.1 - 2.9 4

KAPITEL 3 - FORVALTNING AF PROGRAMMET 3.1.1 - 3.3.5 5

3.1. Udvælgelse af projekter 3.1.1 - 3.1.2 5

3.2. De portugisiske myndigheders overvågning 3.2.1 - 3.2.10 6

3.3. Kommissionens opfølgning 3.3.1 - 3.3.5 7

KAPITEL 4 - EVALUERING AF PROGRAMMET 4.1.1 - 4.3.5 7

4.1. Forsinkelser i iværksættelsen 4.1.1 - 4.1.5 7

4.2. Udvælgelsen af aktioner til finansiering 4.2.1 - 4.2.4 8

4.3. Effekten af andre politikker 4.3.1 - 4.3.5 9

KAPITEL 5 - KONKLUSIONER 5.1 - 5.9 10

DEL II - ANDRE FORANSTALTNINGER UNDER EUGFL, UDVIKLINGSSEKTIONEN 11

KAPITEL 6 - INDLEDNING 6.1 - 6.4 11

KAPITEL 7 - FORANSTALTNINGER TIL FORBEDRING AF VILKÅRENE FOR FORARBEJDNING OG AFSÆTNING AF LANDBRUGSVARER 7.1.1 - 7.2.18 12

7.1. Oversigt over forvaltnings- og kontrolprocedurerne 7.1.1 - 7.1.6 12

7.2. Rettens revision og resultaterne heraf 7.2.1 - 7.2.18 13

Generelt 7.2.1 - 7.2.4 13

Evaluering af støtteansøgninger, af de fremlagte finansielle oplysninger og af rentabilitetsoversigter 7.2.5 - 7.2.8 14

Kvaliteten af afsætningsplanerne 7.2.9 - 7.2.12 14

Kvaliteten af afsætningsplanen for et større projekt og kontrollen af kapacitetsbegrænsningerne 7.2.13 - 7.2.18 15

KAPITEL 8 - FORANSTALTNINGER TIL FORBEDRING AF LANDBRUGSSTRUKTURER 8.1.1 - 8.2.13 17

8.1. Oversigt over de administrative procedurer og procedurerne for kontrol 8.1.1 - 8.1.5 17

8.2. Rettens revision og revisionsresultater 8.2.1 - 8.2.13 17

Investeringsstøtte og særlige tilskud til unge landbrugere 8.2.1 - 8.2.7 17

Udligningsgodtgørelser 8.2.8 - 8.2.13 19

KAPITEL 9 - OPERATIONELLE PROGRAMMER GODKENDT UNDER STRUKTURFONDSREFORMENS MÅL NR. 1 9.1.1 - 9.2.16 20

9.1. Oversigt over procedurerne for forvaltning og kontrol 9.1.1 - 9.1.4 20

9.2. Rettens revision og resultaterne heraf 9.2.1 - 9.2.16 20

OP vedrørende jordreform og ophør med landbrugsvirksomhed 9.2.2 - 9.2.4 21

OP vedrørende bistand til tørkeramte landbrugere 9.2.5 - 9.2.7 21

OP vedrørende bistand til landbrugere ramt af ugunstige vejrforhold 9.2.8 - 9.2.11 21

OP vedrørende skovbrugsforanstaltninger 9.2.12 - 9.2.16 23

KAPITEL 10 - KOMMISSIONENS FORVALTNING 10.1 - 10.11 24

KAPITEL 11 - KONKLUSIONER 11.1 - 11.12 25

Tabel 1 og 2 28

Oversigt over anvendte forkortelser 29

Bilag I-VII 30

Kommissionens svar 35

GENEREL INDLEDNING

Denne beretning indeholder resultaterne af en særlig revisionsopgave, som Retten udførte i perioden juni-november 1994, efter at den i februar 1994 (1) var blevet anmodet af formanden for Europa-Parlamentet om at revidere forvaltningen af udgifter afholdt i Portugal siden 1988 under EUGFL, Udviklingssektionen. EUGFL, Udviklingssektionens samlede forpligtelser vedrørende Portugal beløb sig i den undersøgte periode til 1 457 mio. ECU, jf. bilag I. De væsentligste udgiftsområder var »Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa« (PEDAP-programmet) for udvikling af landbruget i Portugal efter Portugals tiltrædelse, foranstaltninger til forbedring af landbrugsstrukturer, foranstaltninger til forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter samt operationelle programmer (OP) vedtaget under mål nr. 1 (fremme af udviklingen og strukturtilpasningen i de tilbagestående regioner) inden for rammerne af det globale program, der blev fastlagt i forbindelse med strukturfondsreformen i 1988. Ovennævnte foranstaltninger tegnede sig for tilsammen over 95 % af de samlede forpligtelser indgået med henblik på udgifter afholdt under EUGFL, Udviklingssektionen, i Portugal i den undersøgte periode.

På grund af de særlige mål for PEDAP-programmet, nemlig at gøre det portugisiske landbrug mere konkurrencedygtigt, vedrørte revisionen af dette program især en evaluering af målopfyldelsesgraden. Resultaterne af denne del af revisionen findes i denne beretnings del I, mens resultaterne af revisionen af de øvrige strukturelle foranstaltninger er anført i del II.

I de følgende kapitler er fællesskabsstøtten godkendt til specifikke projekter og undersøgte transaktioner angivet i escudos med vejledende beløb i ecu i parentes. Den væsentligste grund hertil er, at støtten var anført i escudos i beslutningerne om godkendelse af projekter. Det er vanskeligt at beregne de tilsvarende beløb i ecu præcist, fordi de bestemmes af den officielle omregningskurs i den måned, hvor Kommissionen udbetalte fællesskabsstøtten. Omregningskurserne i begyndelsen af året og gennemsnitskurserne for hvert år og også i hele den periode, revisionen omfatter, er anført i bilag II. De vejledende beløb for hvert projekt er beregnet på basis af gennemsnitsomregningskursen i denne periode.

DEL I DET SÆRLIGE PROGRAM FOR UDVIKLING AF LANDBRUGET I PORTUGAL

KAPITEL 1 INDLEDNING

1.1. I henhold til akten vedrørende Spaniens og Portugals tiltrædelse af Fællesskabet skulle der iværksættes et særligt program for udvikling af landbruget i Portugal omfattende hele det portugisiske område for at lette integrationen af den portugisiske landbrugssektor i Fællesskabet. Programmet skulle gennemføres over 10 år (fra 1. januar 1986 til 31. december 1995), og der blev afsat 700 mio. ECU til det. Der er fastlagt følgende mål for programmet:

- forbedring af den strukturelle situation som helhed for landbrugssektoren, forbedring af produktions- og afsætningsvilkårene, forbedring af besætningerne og forbedring af arealstrukturerne

- udvikling af landbrugsinfrastrukturerne, landbrugskonsulentvirksomhed, undervisning og forskning- omlægning af produktionen

- afhjælpning af uligevægten i alderspyramiden for landbrugsbefolkningen.

1.2. Det særlige program for udvikling af landbruget i Portugal, Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa, eller PEDAP (2), oprettedes i henhold til tiltrædelsesakten ved Rådets forordning (EØF) nr. 3828/85 af 20. december 1985. Forordningen indeholder en liste over foranstaltninger, der kan finansieres i form af delprogrammer (3), og der er fastsat en finansieringssats for hver enkelt foranstaltning. Forordningen er ændret tre gange i henholdsvis 1987 (4), 1988 (5) og 1989 (6). Ved 1987-forordningen om ændring af grundforordningen blev PEDAP-kontrolkomitéen oprettet, og ved 1988-ændringen blev satsen for EUGFL's medfinansiering så at sige fastsat til 75 %.

1.3. PEDAP-programmet skulle starte i 1986, men Fællesskabet afholdt ingen betalinger hertil det år. Det fremgår af tabel 1, at Kommissionen fra 1987 til 1994 afholdt betalinger under PEDAP for i alt 538 mio. ECU. I betragtning af, at der i løbet af 1995 og 1996 ifølge beregningerne vil blive udbetalt i alt 101,1 mio. ECU, vil man af grunde, som Kommissionen må tillægges hovedansvaret for (jf. punkt 2.9), næppe nå op på det samlede beløb på 700 mio. ECU fastsat i tiltrædelsesakten.

1.4. Retten aflagde adskillige revisionsbesøg i de kompetente afdelinger i Kommissionen og hos de portugisiske myndigheder i Lissabon og i regionerne Alentejo, Beira Litoral, Madeira og Trás-os-Montes, hvor den undersøgte ca. 60 projekter (under 13 delprogrammer, der tegner sig for mere end halvdelen af støtten godkendt pr. 31. december 1993). Regionerne og projekterne blev udvalgt således, at de mest repræsentative aspekter ved landbrugsaktiviteten i denne periode blev dækket.

KAPITEL 2 GENNEMFØRELSE AF PROGRAMMET

2.1. Delprogrammerne forelægges af de portugisiske myndigheder og godkendes af Kommissionen, efter at den har indhentet udtalelse fra Den Stående Landbrugsstrukturkomité (i 1989 erstattet af Forvaltningskomitéen for Landbrugsstrukturerne og Udvikling af Landdistrikterne - STAR-komitéen). Der er vedtaget 32 delprogrammer, og der er efterfølgende foretaget 93 ændringer af disse programmer, siden PEDAP blev iværksat. Delprogrammerne, der skal følge additionalitetsprincippet, kan dække hele Portugal eller en del heraf og være af forskellig varighed. Der er godkendt over 36 000 projekter under de godkendte delprogrammer, hvis udvikling og forvaltning de portugisiske myndigheder er eneansvarlige for. Kommissionen har hvert år udbetalt støtten til de portugisiske myndigheder i to omgange:

- et forskud, der almindeligvis er blevet udbetalt i det pågældende år, svarende til 80 % af de planlagte udgifter for et bestemt år- restbeløbet, som er blevet udbetalt det følgende år på grundlag af de faktiske udgifter afholdt i løbet af det pågældende år.

2.2. PEDAP-programmet blev oprindelig forvaltet af Landbrugsministeriets centrale og regionale afdelinger. Med strukturfondsreformen (herefter benævnt »reformen«), der trådte i kraft den 1. januar 1989, ændredes forvaltningen af PEDAP-programmet og også finansieringssystemet. Siden 1993 har forvaltningen af programmet været uddelegeret til det autonome landbrugsinstitut IEADR (Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural). IFADAP (Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas) afholder betalinger.

2.3. Indekseringen af fællesskabsstøtterammerne (FSR) har bevirket, at der ikke er logisk sammenhæng i gennemførelsen af PEDAP-programmet. I henhold til artikel 12 i Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 (7), der er grundforordningen vedrørende reformen, skulle strukturfondenes midler i 1993 være fordoblet, målt i faste priser, i forhold til 1987. Da den globale forfaldsplan for fondens midler blev opstillet i faste priser, konkluderede Kommissionen, at det var nødvendigt at indeksere de årlige tildelinger til FSR og de operationelle programmer (OP) ved hjælp af en passende inflationskoefficient også kaldet »deflator«, men de foranstaltninger, der var gældende inden reformen, og som - ligesom PEDAP - havde fået tildelt midler i ecu i løbende priser, skulle ikke indekseres. Trods denne bestemmelse blev tildelingen til PEDAP også indekseret.

2.4. Tilsynsudvalget for FSR skulle kontrollere, at FSR-midlerne anvendtes i det planlagte tempo, og med regelmæssige mellemrum sørge for, at fordelingen af midlerne på programmerne blev tilpasset efter programmernes gennemførelsesgrad. Tildelingerne til PEDAP blev således ændret to gange. Det er imidlertid vanskeligt at følge det beløb, der var afsat til PEDAP, igennem hele perioden for den første FSR. Specielt er det vanskeligt at sammenholde tilsynsudvalgets dokumenter med FSR-indekseringsdokumentet for 1991 (for det år sondres der nemlig ikke mellem effekten af indekseringen og effekten af de ændringer i tildelingerne, tilsynsudvalget havde vedtaget).

2.5. Hensigten var, at de flerårige aktioner, der var gældende før vedtagelsen af reformen, ikke skulle blive berørt (8), og at Kommissionen kun kunne anvende visse reformbestemmelser på aktioner vedtaget før reformen med den berørte medlemsstats forudgående accept (9).

2.6. Anden fase af delprogrammet for skovbrugsforanstaltninger og delprogrammet for udvikling af landbruget og opdræt af får på Azorerne, som finansieringsmæssigt begge var integrerende dele af PEDAP, blev imidlertid vedtaget i 1991 i form af et OP i henhold til reformen. Kommissionen sendte disse to udkast til delprogrammer tilbage til det portugisiske landbrugsministerium med den begrundelse, at delprogrammer under PEDAP fra da af ville blive vedtaget efter de procedurer, der var fastlagt som et led i strukturfondsreformen.

2.7. Ovennævnte kommissionsbeslutning viste sig med hensyn til delprogrammet for skovbrugsforanstaltninger at være særdeles uhensigtsmæssig for de portugisiske myndigheder, fordi de måtte indstille undersøgelsen af projekter, der var blevet ansøgt om finansiering af. Denne afbrydelse af evalueringsprocedurerne blev anset for nødvendig til sikring af finansieringen af projekter, der allerede var godkendt under den første fase, men som ikke kunne finansieres under den anden fase, fordi de finansielle midler, der var øremærket til hver fase, skulle holdes skarpt adskilt fra hinanden. Selv om godkendelserne blev udskudt, rakte de disponible midler alligevel ikke, og Kommissionen tildelte yderligere 51 mio. ECU, hvorved den oprindelige tildeling på 41 mio. ECU, der var godkendt til delprogrammet, blev mere end fordoblet. Kommissionen hørte ikke STAR-komitéen, og den traf ikke formelt beslutning om at ændre den første fase. Det supplerende beløb, der blev tildelt efterfølgende, viste sig at være alt for højt, og der blev overført 13 mio. ECU til et OP, der ikke havde forbindelse til PEDAP. Hvis man i anden fase havde bibeholdt den sædvanlige form med PEDAP-delprogrammer, ville det have været muligt at finansiere gennemførelsen af projekterne fra første fase med tildelingen til anden fase og dermed at undgå sådanne komplikationer. Ovennævnte tilpasninger viser ganske tydeligt, at de budgetterede midler til dette delprogram ikke var beregnet tilstrækkeligt præcist, og at tilsynet med, hvordan disse midler blev udnyttet, ikke var tilstrækkeligt effektivt.

2.8. De portugisiske myndigheder ville slet ikke acceptere, at delprogrammerne blev ændret til OP. De anførte ved flere lejligheder, at de foretrak de tidligere procedurer, og gjorde opmærksom på de problemer, som Kommissionens system ville medføre. Til sidst gik Portugal med til at anvende Kommissionens system. Kommissionen ændrede imidlertid senere til dels mening, eftersom der endda efter vedtagelsen af to OP i 1991 blev godkendt tre delprogrammer under det tidligere system.

2.9. Kommissionen vedtog endelig, at Portugal ikke kunne iværksætte nye PEDAP-projekter efter den 31. december 1993, men at der kunne afholdes betalinger vedrørende de godkendte projekter indtil den 31. december 1995. Denne beslutning betyder, at den forventede varighed af PEDAP-programmet afkortes med to år, eftersom et fællesskabsprograms varighed almindeligvis er den periode, for hvilken der indgås forpligtelser, og ikke den, hvori der afholdes betalinger. Denne afkortelse er i strid med tiltrædelsesakten, der fastsatte, at programmet skulle løbe over en periode på 10 år, dvs. indtil den 31. december 1995.

KAPITEL 3 FORVALTNING AF PROGRAMMET

3.1. Udvælgelse af projekter

3.1.1. STAR-komitéens udtalelse og Kommissionens beslutning om hvert enkelt delprogram, som de portugisiske myndigheder forelægger, er baseret på et forslag fra Kommissionen, hvori angives arten af de planlagte foranstaltninger, betingelserne for støtteberettigelse og finansieringsmulighederne. Disse forslag er imidlertid meget kortfattede, og det angives ikke, hvilke dokumenter der er forelagt til støtte for programmerne, og der findes ingen evaluering af programmets indhold eller vurdering af, om de foreslåede foranstaltninger er hensigtsmæssige og gennemførlige.

3.1.2. De nationale myndigheder var i forbindelse med mange delprogrammer ikke tilstrækkeligt kritiske ved udvælgelsen af projekter, fordi der var rigelige midler til rådighed, og resultatet var, at der kun blev afvist nogle få projekter, fordi der ud over de formelle kriterier for støtteberettigelse ikke blev anvendt kvalitative kriterier. I Beira Litoral blev alle andelsforetagender, der forelagde et støtteberettiget PROAGRI-projekt, accepteret. Næsten alle projekter under delprogrammet vedrørende bananplanter blev godkendt (5 blev afvist og 77 godkendt), og det samme var tilfældet for »fremstilling af vegetativt formeringsmateriale« og forskningsdelprogrammerne. Til gengæld blev kun 30 % af ansøgningerne vedrørende olivendyrkningsprojekter i Trás-os-Montes godkendt, og nogle ansøgninger under delprogrammet for skovbrugsforanstaltninger blev afvist, fordi der ikke var tilstrækkelige midler. I maj 1994 var der godkendt 140 PROAGRI-projekter, og yderligere 100 var stadig under behandling. Mens man på Madeira havde godkendt næsten alle ansøgninger om indlæggelse af elektricitet, var der i Alentejo en venteliste på 3 000 ansøgninger, der med det nuværende tempo først vil blive godkendt om 5-10 år. Det fremgår af ovennævnte eksempler, at midlerne ikke blev optimalt fordelt mellem delprogrammerne, og det rejser tvivl om tilsynsudvalgenes effektivitet. At projekterne ikke udvælges efter samme kriterier, kan selvfølgelig undertiden også skyldes regionernes relative selvstændighed - det er f.eks. tilfældet for Madeira - men midlerne ville have været væsentligt bedre fordelt mellem regionerne, hvis der forinden var blevet gennemført en mere omfattende behovsanalyse, og hvis der var fastsat klarere prioriteringer, inden de enkelte delprogrammer blev godkendt.

3.2. De portugisiske myndigheders overvågning

3.2.1. Med korrekte administrative procedurer ville alle projektansøgninger blive hensigtsmæssigt evalueret, og der ville foreligge dokumentation for alle projektgodkendelser og -afvisninger og grundene hertil i de relevante dossierer i den forvaltning, der havde truffet beslutningen. Dermed ville der kunne sikres objektive valg. I de sager, Retten undersøgte, var der ikke udarbejdet evalueringsrapporter. Godkendelse eller afvisning var således blot angivet ved en dateret underskrift på ansøgningsskemaet. Retten undersøgte tre projekter, hvor modtagerne havde forbindelse til eller hørte ind under de regionale landbrugsafdelinger, men hvor der ikke var gennemført en uafhængig evaluering af projekterne inden godkendelsen.

3.2.2. De skemaer, som projektbudgetterne blev opstillet på, var ofte hverken dateret eller underskrevet. Endvidere blev der ikke fulgt tilstrækkeligt op på projektgennemførelsen, for forvalterne trak ikke altid det årlige forskud fra i deres ansøgninger om efterfølgende udbetalinger, og registrerede ikke oplysninger om afholdte betalinger i dossiererne, hvilket gjorde det vanskeligt at føre tilsyn med den finansielle gennemførelse af projekterne.

3.2.3. Selv om de fleste projekter var flerårige, var de enten fordelt på årlige budgetter eller indgik i et samlet budget for hele perioden. Sidstnævnte system er at foretrække, fordi man undgår inflationsbetingede afvigelser. En sammenholdelse af de årlige budgetter og udgifter for en sundhedsbeskyttelsessammenslutning i Beira Litoral viste, at de årlige budgetoverslag var ansat alt for højt. I stedet for de 484 mio. ESC, der var afsat på budgettet (ca. 2,7 mio. ECU), beløb de faktiske udgifter sig til 385 mio. ESC (ca. 2,2 mio. ECU), hvilket var ca. 30 % mere end det oprindelige samlede overslag (293 mio. ESC, eller ca. 1,6 mio. ECU).

3.2.4. I visse tilfælde var de regionale landbrugsdirektorater både anvisningsberettiget og udbetalende organ, hvilket er i strid med det vigtige interne kontrolprincip om funktionsadskillelse. Madeiras regionale landbrugsdirektorat forvaltede således PEDAP og modtog samtidig midler fra IFADAP, som skulle betales til støttemodtagerne. Det samme system blev anvendt i de regionale landbrugsdirektorater på fastlandet i forbindelse med visse offentlige programmer, hvor myndighederne var initiativtagere og samtidig selv var ansvarlige for betaling af kontrahenter.

3.2.5. På Azorerne modtog det regionale landbrugs- og fiskerisekretariat støtten under EUGFL, Udviklingssektionen, fra IFADAP (Lissabon) og betalte derefter de pågældende beløb til IFADAP's regionale delegation, som derefter betalte støttemodtagerne. Det regionale sekretariat forudfinansierede projekter, der omfattede offentlige støttemodtagere, og fik derefter beløbet refunderet af IFADAP.

3.2.6. I de to ovennævnte tilfælde (jf. punkt 3.2.4 og 3.2.5) var de to adskilte funktioner som anvisningsberettiget og udbetalende organ samlet under ét. Det forvaltningssystem, der anvendtes for PEDAP, havde imidlertid den fordel frem for de øvrige programmer under EUGFL, Udviklingssektionen, at det udbetalende organ, IFADAP, ikke samtidig var anvisningsberettiget myndighed. Denne funktion var nemlig overdraget de regionale landbrugsdirektorater. Forvalterne skulle imidlertid under alle omstændigheder tage hensyn til en negativ udtalelse fra IFADAP om en betalings formelle rigtighed. Siden iværksættelsen af den anden FSR har IFADAP dog deltaget i forvaltningsafgørelser både på nationalt og regionalt plan, og derfor er der ikke længere sikret den ønskelige adskillelse mellem den anvisningsberettigede og det udbetalende organ.

3.2.7. IFADAP afholder en del betalinger med meget store forsinkelser. I november 1994 havde andelsforetagendet i Mangualde (Beira Litoral) trods flere rykkerskrivelser endnu ikke modtaget et forskud på 4,8 mio. ESC (ca. 27 000 ECU) for 1994, som skulle have været udbetalt i december 1993. I et andet tilfælde blev der udbetalt et forskud på 20 % til elektrificeringsprojekt nr. 620-00-016 på Madeira, og derefter blev restbeløbet udbetalt på en gang (35,6 mio. ESC eller ca. 200 000 ECU) i november 1992 ca. tre år efter, at det var bekræftet, at arbejdet var udført. Endelig var omkostningerne ved projektet landbrugsuddannelsescentret i Vila Nova de Foz Coa 52,8 % højere end anslået. Det skyldtes til dels, at der blev anvendt prisrevisionsformler, fordi betalingerne var forsinkede. Det anslåede beløb blev overskredet med 0,3 mio. ECU.

3.2.8. I henhold til de nationale regler skal forskuddet for et bestemt år udlignes inden udgangen af dette år. Sådanne udligninger foretages normalt i den sidste betaling i året, men fratrækkes undertiden endelige betalinger for det følgende år. Det ville være hensigtsmæssigt at udligne forskud på et tidligere tidspunkt for at sikre, at der ikke ydes for store likvide midler til projekter, og for at mindske risikoen for, at forskudsbetalinger ikke er blevet korrekt udlignet ved udgangen af året.

3.2.9. IFADAP betaler modtagerne efter at have modtaget en betalingsanmodning med en liste over bilag, men uden at have set de pågældende bilag (bortset fra i visse sjældne tilfælde i forbindelse med meget store projekter på Madeira). Disse procedurer er utilfredsstillende, fordi det ikke er muligt at foretage de uafhængige kontrolhandlinger, som er forbundet med funktionsadskillelsen.

3.2.10. Svaghederne ved den forudgående kontrol (og navnlig det forhold, at IFADAP har afholdt betalinger uden at undersøge den underliggende dokumentation) kan kun afhjælpes ved systematisk efterfølgende kontrol. IFADAP oplyste, at dets medarbejdere kontrollerede ca. 40 % af projekterne under nogle af de øvrige programmer under EUGFL, Udviklingssektionen. Som begrundelse for, at der kun var kontrolleret 3,3 % af de ca. 33 700 projekter, der var godkendt til perioden 1986-1993, anførte IFADAP imidlertid, at det kun havde begrænsede beføjelser inden for forvaltningen af PEDAP. Hertil kom, at IFADAP ikke sendte revisionsrapporter om det begrænsede antal kontrollerede projekter til IEADR, som forlod sig på det begrænsede antal enkeltstående kontroller, der blev gennemført af landbrugsministeriets generaldirektorat for revision. Der foreligger kun få beviser på, at der er foretaget anden efterfølgende evaluering af delprogrammerne end den ene evaluering af strategiske valg, som landbrugsministeriet har foretaget.

3.3. Kommissionens opfølgning

3.3.1. Kommissionens beslutninger om delprogrammerne fik, som årene gik, stadig mindre offentlig omtale. Indtil april 1989 blev disse beslutninger offentliggjort med den fulde ordlyd i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Herefter blev de blot nævnt. Siden februar 1992 er de ikke engang blevet omtalt. Det er af afgørende betydning, at Kommissionen tager denne politik op til fornyet overvejelse, så den bliver gennemskuelig.

3.3.2. Indtil 1988 fandtes der en særlig PEDAP-post i budgettet. I 1989-budgettet og i de efterfølgende budgetter omtales PEDAP ikke i anmærkningerne. Da PEDAP dækkes af en budgetpost, der dækker mange andre foranstaltninger under EUGFL, Udviklingssektionen, har det siden 1991 ikke længere været muligt at fastslå budgetudgifterne. Denne fremgangsmåde er ganske vist almindelig i forbindelse med alle budgetudgifter under EUGFL, Udviklingssektionen, men i betragtning af de specifikke mål, der er fastlagt for PEDAP-programmet, er det særdeles uhensigtsmæssigt at registrere udgifter på en fælles post, der også omfatter alle andre mål nr. 1-programmer, uanset hvilket land det vedrører.

3.3.3. I henhold til Kommissionens beslutning 88/169/EØF af 28. januar 1988 (10) skal grupper, der beskæftiger sig med sundhedsbeskyttelse, fra det sjette finansieringsår betale 20 % af de støtteberettigede udgifter. Alligevel blev der indgået tillægskontrakter med grupperne i Macedo De Cavaleiros (Trás-os-Montes) og Oliveira de Azemeis (Beira Litoral) om finansiering af disse grupper i et sjette år indtil udgangen af 1993, og denne gang med en finansieringssats på 85 %.

3.3.4. Støttemodtagere, der skulle svare moms, kunne anmelde den som støtteberettiget udgift, mens støttemodtagere, der kunne få momsen refunderet, eller som kunne vælte momsen over på andre, skulle anmelde deres udgifter uden moms. Fra 1988 til 1993 herskede der imidlertid stor forvirring med hensyn til, hvilket system disse grupper skulle høre ind under. Derfor blev momsen sommetider inkluderet i de støtteberettigede udgifter og sommetider ikke. Kommissionen burde anmode de portugisiske myndigheder om at refundere momsen i de tilfælde, hvor momsen var medregnet i udgifterne.

3.3.5. Kommissionen betaler IFADAP på grundlag af udgiftsanmeldelser, der ikke er vedlagt underliggende dokumentation (ikke engang en liste over projekter). IFADAP udfylder disse anmeldelser uden at undersøge den underliggende dokumentation (jf. punkt 3.2.9). Selv om de nationale efterprøvelsesprocedurer er behæftet med svagheder, og selv om der ikke forelægges underliggende dokumentation på de forskellige kontrolniveauer, har Kommissionen kun gennemført meget få stedlige kontroller. Til dato har GD VI-G5 kun gennemført to kontroller, en sammen med GD XX i 1988 og en i de to autonome regioner i 1993. Kommissionens Finanskontrol gennemførte yderligere to revisionsbesøg i 1992, men GD VI deltog ikke heri. Resultaterne af den ovenfor omhandlede revision bekræfter i vid udstrækning Rettens revisionsresultater (for nærmere oplysninger om resultaterne af Rettens tidligere revisioner henvises læseren til bilag V, punkt 2). I henhold til protokollen til tiltrædelsesakten skulle Kommissionen inden den 1. januar 1991 forelægge en evalueringsrapport om PEDAP, men der er ikke udarbejdet en sådan rapport.

KAPITEL 4 EVALUERING AF PROGRAMMET

4.1. Forsinkelser i iværksættelsen

4.1.1. Ifølge planerne skulle der påbegyndes foranstaltninger under PEDAP-programmet umiddelbart efter Portugals tiltrædelse, men de første delprogrammer blev først godkendt i november 1986 (11). I de fleste tilfælde var Kommissionen alt for længe om at godkende de delprogrammer, Portugal havde forelagt. Af i alt 74 delprogrammer eller ændringer hertil tog det i 21 tilfælde tre til fem måneder, i 16 tilfælde seks måneder, i 27 tilfælde syv til 10 måneder, i ni tilfælde 11 til 14 måneder og i et tilfælde 16 måneder. Disse forsinkelser, der fortrinsvis skyldes Kommissionens langsommelige godkendelsesprocedurer, har i væsentlig grad været en medvirkende årsag til, at PEDAP er blevet gennemført med forsinkelser, og også til, at de tilsigtede mål generelt kun er opfyldt i begrænset omfang.

4.1.2. Sådanne forsinkelser har skabt stor usikkerhed om, hvornår og hvor længe udgifter er støtteberettigede. De portugisiske forslag er opbygget således, at de skal gennemføres over flere år, men Kommissionen træffer sine beslutninger med flere måneders forsinkelse, og selv om de sædvanligvis har tilbagevirkende kraft, bliver resultatet, at gennemførelsesperioden forkortes. Der er endvidere ikke fastsat en dato i beslutningerne for støtteberettigelsens ophør. Hverken Kommissionen eller de portugisiske myndigheder har kunnet oplyse præcist, om den forsinkede iværksættelse har medført forkortelse eller forlængelse af den støtteberettigede periode.

4.1.3. De fleste af delprogrammerne vedrørende de to autonome regioner Madeira og Azorerne kom i virkeligheden først i gang i 1991, efter at Kommissionen havde accepteret at ændre maksimumsbeløbene for finansiering til vejledende beløb. I disse to ø-regioner er omkostningsniveauet ofte væsentligt højere end på det portugisiske fastland, og derfor var kun få ansøgere interesserede i at foretage investeringer på de oprindelige finansielle betingelser, der svarede til betingelserne på fastlandet.

4.1.4. Der var ikke alene forsinkelser i Kommissionen, men også i de portugisiske myndigheders gennemførelse af delprogrammerne. De grupper, der beskæftiger sig med sundhedsbeskyttelse, og som blev godkendt i januar 1988, kom først rigtigt i gang i 1990. Programmet for uddannelsescentre for landbrugskonsulenter skulle have været gennemført i to faser og i princippet være afsluttet ved udgangen af 1992, men det blev først afsluttet i 1994. De nye kollektive vandingssystemer, der blev godkendt i februar 1989, skulle have været færdigbygget ved udgangen af 1993, men på det tidspunkt var man slet ikke kommet i gang med arbejderne på de fleste af de 52 godkendte projekter. Projektet vedrørende centret for landbrugsteknikere i Coimbra, som var planlagt så langt tilbage som i 1986, blev først godkendt i løbet af anden fase (1990-1992) af delprogrammet »Centre til uddannelse af landbrugskonsulenter« og var endnu ikke afsluttet i november 1994. Det vejbygningsprojekt, der blev påbegyndt i landdistriktet Lousã (Beira Litoral) i 1987, blev først færdiggjort i 1993.

4.1.5. De overordnede mål for PEDAP-programmet var ambitiøse, men de innovative og dynamiske delprogrammer hørte til undtagelserne, og det var dem, de portugisiske myndigheder forelagde sidst. F.eks. blev delprogrammet for landbrugsskoler først forelagt i 1989, og delprogrammerne vedrørende forskning, opførelse af forsøgscentre og demonstrationsbedrifter blev først forelagt i 1990. I december 1992 blev reglerne for PROAGRI (der skulle støtte andelsforetagender) revideret, og det forsinkede delprogrammet, eftersom en væsentlig del af de løbende projekter måtte omdefineres. I maj 1994 manglede man endnu at omdefinere ca. 40 andre projekter. NOVAGRI-delprogrammet vedrørende »omstrukturering og innovation« blev først forelagt i 1991 samtidig med de allersidste delprogrammer. Der blev kun indgivet et meget begrænset antal ansøgninger i forbindelse med delprogrammet for standardisering af produkter og salgsfremme. Ingen af delprogrammerne omfattede kollektive foranstaltninger med henblik på en jordreform, selv om en jordreform var et af de overordnede PEDAP-mål. Det fremgår af ovennævnte eksempler, at der var meget ringe interesse for sådanne reformer, som ville have været nødvendige for, at de overordnede mål for PEDAP kunne opfyldes.

4.2. Udvælgelsen af aktioner til finansiering

4.2.1. Støtte til meget små, ulevedygtige landbrug, eller til store bedrifter, der allerede er tilstrækkeligt levedygtige til at gennemføre deres egne projekter uden støtte, har ingen mærkbar gunstig virkning. For meget små landbrug ville det være mere hensigtsmæssigt at yde støtte til omstrukturering og til etablering af kollektive landbrug, selv om hindringerne for denne type reformer ofte er mere af psykologisk og juridisk end af finansiel art. På den anden side har jordejere, der overlader det til bestyrere at varetage bedriften, almindeligvis store landbesiddelser og er økonomisk uafhængige. Af en repræsentativ stikprøve af bedrifter, Retten besøgte, blev ca. 50 % ledet af lønnede forvaltere, og ca. 70 % kunne betragtes som store i forhold til gennemsnittet for regionen. De begrænsede disponible midler ville have været udnyttet bedre, hvis der havde været anvendt minimums- og maksimumsstøttekriterier.

4.2.2. De portugisiske myndigheder har erkendt, at der er et meget stort behov for at videreuddanne landbrugere og motivere dem til at ændre deres arbejdsmetoder, bl.a. ved at betro dem visse offentlige tjenesteydelser. I Beira Litoral f.eks. har et andelsforetagende i en femårsperiode fået stillet uddannelsescentret for landmænd i Viseu, der finansieres under PEDAP, gratis til rådighed. Foretagendet har imidlertid ikke overholdt aftalen. Det har indskrænket uddannelsesprogrammet, og centrets lokaler er i stedet blevet anvendt til forskellige andre aktiviteter, der ikke har noget at gøre med tjenesteydelser, og andre tilsvarende centre har endda betalt foretagendet leje af lokaler, de havde brug for at benytte.

4.2.3. Under en række delprogrammer finansieres der også driftsudgifter og kapitalinvesteringer. På Azorerne finansierede delprogrammet »Uddannelsescenter for landmænd« således ikke kun opførelse af bygningerne og udstyr, men også lønninger og andre udgifter i forbindelse med uddannelsesaktiviteterne. Under PROAGRI-delprogrammet finansieres der nyoprettede lønnede stillinger. Tre fjerdedele af finansieringen af et andelsforetagende i Beira Litoral dækkede således driftsudgifter (62,4 mio. ESC eller ca. 0,2 mio. ECU). De fleste udgifter vedrørende de grupper, der beskæftiger sig med sundhedsbeskyttelse, og som finansieres under PEDAP, er driftsudgifter, og de vil fortsat blive finansieret af EUGFL, Udviklingssektionen, under den anden FSR. Denne tildeling af fællesskabsmidler er ganske enkelt en løbende finansiel støtte til statsbudgettet. Selv om det drejer sig om væsentlige beløb, er der aldrig gennemført uafhængig kontrol eller revision af anmodninger om godtgørelse af udgifter, som er blevet godkendt og betalt uden anden underliggende dokumentation end støttemodtagerens udgiftsopgørelser. Foranlediget af Rettens henstillinger har de portugisiske myndigheder forpligtet sig til fremover at sørge for uafhængig revision.

4.2.4. Afvandringen fra landbruget (fra 1988 til 1991 faldt befolkningstallet i kystområderne med 6,6 % og i regionerne inde i landet med 13,7 %) (12) og den aldrende landbefolkning, hvor der sjældent er udsigter til, at den yngre generation vil overtage bedriften, er så alvorlige problemer, at de kræver meget effektive modforanstaltninger. Selv om det ganske vist er fastsat i de fleste delprogrammer, at unge landbrugere (under 40) prioriteres højt og tilbydes gunstigere finansielle betingelser, kan disse begrænsede incitamenter langtfra løse problemerne.

4.3. Effekten af andre politikker

4.3.1. Inden Portugal tiltrådte Fællesskabet, var landets landbrug meget beskyttet, og selv om åbningen af grænserne foregik gradvist, havde den en voldsom effekt fra 1991 til 1993. Priserne på importerede kartofler var f.eks. så lave i Portugal, at ikke engang transportomkostningerne blev dækket. Delprogrammet for læggekartofler blev indstillet på grund af de store mængder læggekartofler, der kom fra andre medlemsstater. I Trás-os-Montès og i Beira Litoral opgav landbrugerne næsten fuldstændigt kornproduktionen. Bananer fra Madeira er ikke særligt konkurrencedygtige over for bananer fra De Kanariske Øer, Sydamerika eller AVS-staterne. En af de væsentligste årsager til, at priserne på landbrugsprodukter fra andre medlemsstater er så lave i Portugal, er, at visse andre fællesskabsproducenter anser det portugisiske marked for at være et marginalt marked, og de sælger derfor deres overskudsproduktion til dumpingpriser på dette marked, mens de samtidig beskytter deres vigtigste markeder.

4.3.2. Det har også en negativ indflydelse på afsætningen af portugisiske landbrugsprodukter, at der efterhånden er blevet oprettet store butikscentre, som efterspørger store mængder standardiserede produkter af høj kvalitet. Da de portugisiske landbrugsorganisationer endnu ikke er effektivt organiseret, importerer butikscentrene selv næsten alle varer. Under NOVAGRI er der ganske vist truffet foranstaltninger til fremme af afsætningen af portugisisk frugt, men man er kommet for sent i gang, og der skal ske en drastisk stigning i antallet af sådanne afsætningsfremmende foranstaltninger, før der kan findes afsætningsmarkeder for den portugisiske landbrugsproduktion.

4.3.3. Hertil kommer, at den portugisiske politik til sikring af en stærk escudo har medført et usædvanligt højt renteniveau på 17-21 %, hvilket navnlig har ramt de mest dynamiske landbrugere hårdt, der har optaget lån for at købe moderne udstyr.

4.3.4. Der er udbetalt store beløb under strukturfondene, navnlig under EUGFL, Udviklingssektionen, for at sætte gang i Portugals landbrug og øge landbrugsindkomsterne ved at øge produktionen eller produktiviteten, og samtidig er der iværksat andre foranstaltninger, navnlig under EUGFL, Garantisektionen, der skal få landbrugerne til at lade være med at øge produktionen. F.eks. er der fastsat en grænse for det antal dyr, der kan udbetales præmie for, som kompensation for tab af indtægter fra fåre- og gedekød. Der er indført restriktioner i form af forarbejdningskvoter for tobak, der er fastsat lofter over udligningsbeløbene til producenter af proteinafgrøder og indført en præmieordning for ophør med bananproduktion. EUGFL's to sektioner har således indbyrdes modstridende mål. Det rammer den portugisiske landbrugssektor særligt hårdt og gør, at målopfyldelsesgraden for målene for PEDAP-foranstaltningerne bliver væsentligt lavere end forventet. Faktisk stiger Portugals underskud på det agroindustrielle område fortsat.

4.3.5. Endelig har Portugal accepteret Kommissionens anmodning om at afkorte den overgangsperiode, der er fastsat i tiltrædelsesakten for at beskytte landbrugsmarkederne. I Rådets forordning (EØF) nr. 746/93 af 17. marts 1993 (13) henvises der til »den specielle forsinkelse, der er konstateret i Portugal med hensyn til dannelsen af producentorganisationer«, og til princippet om afskaffelse før tiden af »en stor del af de mekanismer, der i en overgangsperiode beskytter det portugisiske marked«. En række rådsforordninger (14) tager sigte på umiddelbar tilnærmelse af de portugisiske priser på forskellige produkter til den fælles pris (ris, skummetmælkspulver, olivenolie og frugt og grønsager). I den nye markedsordning for bananer (15) henvises der desuden ikke til overgangsordninger til fordel for bananer fra Madeira. Forordning (EØF) nr. 746/93 giver ganske vist mulighed for forhøjelse af den støtte, der ydes til tilskyndelse til dannelse af producentorganisationer, men mens afskaffelsen af overgangsperioden har en umiddelbar effekt, vil det først på mellemlang eller lang sigt kunne konstateres, hvor effektivt udligningstøtten vil indvirke på strukturerne.

KAPITEL 5 KONKLUSIONER

5.1. Som anført i den generelle indledning til denne beretning var hovedmålet for Rettens revision af PEDAP-programmet at evaluere økonomiforvaltningen af de fællesskabsmidler, der var afsat til programmet. På grund af de særlige mål for PEDAP-programmet fandt Retten det særligt hensigtsmæssigt at anvende en sådan metode til at efterprøve, om midlerne blev anvendt i overensstemmelse med principperne for sparsommelighed, produktivitet og effektivitet.5.2. Retten konkluderer med hensyn til alle tre principper, at der ganske vist blev opnået gode resultater med nogle delprogrammer (f.eks. grupper, der beskæftiger sig med sundhedsbeskyttelse af besætningerne), selv om den finansielle kontrol af aktionerne langtfra var tilfredsstillende (jf. punkt 4.2.5), men at resultaterne af nogle væsentlige delprogrammer ikke opfyldte behovene eller målene (jf. tabel 2). De samlede opnåede resultater har været temmelig skuffende, navnlig med hensyn til foranstaltningernes effektivitet.

5.3. Det gik ud over programmets effektivitet, at der ikke blev taget de mest dynamiske og hensigtsmæssige initiativer, som er nødvendige for at fremme en mere progressiv indstilling blandt landmændene, eller at de først blev taget på et sent tidspunkt. De foranstaltninger, som blev fremmet mest, og hvortil der blev ydet mest omfattende finansiel støtte, tog for ofte sigte på også fremover at opretholde de eksisterende produktionsordninger i stedet for at anspore til mere grundlæggende ændringer af landbruget. Denne metode kunne til en vis grad opfylde nogle af landbrugernes umiddelbare behov, men den havde ikke den nødvendige dynamik til at afhjælpe basale strukturelle mangler.

5.4. Det er navnlig beklageligt at se, at der enten ikke var afsat tilstrækkelige midler til de nødvendige foranstaltninger til en mere effektiv omorganisering, omlægning og omstrukturering af landbruget, eller at sådanne foranstaltninger blev indført for sent på et tidspunkt, hvor midlerne allerede var begrænsede. Der kan kun gennemføres en mere effektiv omorganisering af landbruget, ved at der udvikles en mere dynamisk og bredere andelsbevægelse, hvorigennem individuelle små producenter kan håbe på at få adgang til egnede afsætningsmarkeder. Med hensyn til omlægning af landbrugssektoren er det værd at lægge mærke til, at der først temmelig sent i gennemførelsen af det generelle program blev lagt den nødvendige vægt på forsknings- og afsætningsaktiviteter (NOVAGRI-delprogrammet f.eks.). For så vidt angår omstrukturering af bedrifter iværksattes der under PEDAP-programmet ikke engang et delprogram til gennemførelse af en jordreform. Det operationelle program, der blev vedtaget til dette formål, har hidtil haft meget begrænset succes (jf. kapitel 9, punkt 9.2.2-9.2.4).

5.5. Om PEDAP-programmets effektivitet skal det bemærkes, at der med dette program kunne have været opnået en lang række nyttige og endda væsentlige resultater. Programmet fik imidlertid slet ikke den forventede positive effekt, og det skyldes bl.a. følgende forhold:

i) gennemførelsesperioden har været kortere end planlagt på grund af den sene start (jf. punkt 4.1.1) og den forhastede afslutning (jf. punkt 2.9)

ii) midlerne er blevet beskåret (jf. punkt 1.3)

iii) som understreget i punkt 5.3 har man været for længe om at vedtage tilstrækkeligt dynamiske foranstaltninger.

5.6. Hertil kommer, at de produktionsbegrænsninger, der er fastsat for landbruget inden for rammerne af EUGFL, Garantisektionen, begrænser mulighederne for at øge landbrugets produktivitet i Portugal. Endvidere har det forhold, at andre medlemsstater for tidligt fik adgang til at konkurrere på det portugisiske landbrugsmarked, yderligere begrænset mulighederne for vækst i en dårligt forberedt og sårbar sektor.

5.7. De nationale myndigheder har det primære ansvar for gennemførelsen af sådanne programmer, men Kommissionens tjenestegrene, der er ansvarlige for overvågningen af udviklingen af det portugisiske landbrug, må tage deres del af ansvaret for de utilfredsstillende forhold, der er beskrevet i punkt 5.2-5.5.

5.8. For så vidt angår aspektet forsvarlig økonomisk forvaltning af Fællesskabets midler, fastsatte Kommissionen ganske vist en øvre grænse for de beløb, der kunne udbetales inden for hvert enkelt delprogram, men Retten finder beslutningen om, at budgetmidler kunne anvendes til at finansiere driftsudgifter, uhensigtsmæssig. I særdeleshed må finansieringen af op til 80 % af driftsudgifterne til lønninger og administrationsomkostninger vedrørende grupper, der beskæftiger sig med sundhedsbeskyttelse af besætningerne, og vedrørende uddannelsescentrene betragtes som en direkte støtte til det nationale budget. Dermed reduceres de allerede knappe midler til egentlige strukturforanstaltninger med et væsentligt beløb.

5.9. PEDAP har, trods programmets positive elementer, ikke alene kunnet løse alle fundamentale problemer i portugisisk landbrug. Portugals svage strukturer, navnlig afsætningsstrukturerne (jf. punkt 4.3.2) og arealstrukturerne med jorden fordelt på små bedrifter og lav produktivitet, bringer landets landbrugssektor i fare. Landbrugsindkomsterne falder hurtigere end i nogen anden medlemsstat. Landmændenes gennemsnitsalder er høj, og der er ingen sikkerhed for, at de vil blive efterfulgt af yngre landmænd (jf. punkt 4.2.8). Under så usikre forhold kan landmændene måske ikke klare presset fra højeffektive landbrugssektorer i nogle af de andre medlemsstater eller endda i tredjelande (jf. punkt 4.3.1). Resultatet er en alarmerende affolkning af en væsentlig del af Portugals landbrugsområder, og den giver store problemer for den videre udvikling på nationalt og regionalt plan (jf. punkt 4.2.6).

DEL II ANDRE FORANSTALTNINGER UNDER EUGFL, UDVIKLINGSSEKTIONEN

KAPITEL 6 INDLEDNING

6.1. For at sikre et bredt revisionsområde blev det besluttet at besøge tre regioner under revisionen. Følgende regioner blev på grund af deres særpræg udvalgt til denne del af revisionen: Ribatejo e Oeste (intensive bedrifter med ejendomsstørrelser tæt på det nationale gennemsnit på 7 ha), Entre Douro e Minho (små familiebrug med ejerskabet fordelt på flere familiemedlemmer og hvor landbrugsvirksomheden ofte er deltidsbeskæftigelse) og Alentejo (ekstensivt landbrug, hvor det ikke er ualmindeligt med ejendomme, »latifundia«, på op til 1 000 ha). Disse regioner tilsammen tegnede sig for ca. 55 % af de samlede forpligtelser indgået med henblik på de udvalgte foranstaltninger i den reviderede periode (1988-1993).

6.2. Revisionen var baseret på systemanalytisk revision og omfattede specielt en evaluering af, hvor pålideligt det interne kontrolsystem, der var indført til brug i forvaltningen og kontrollen af fællesskabsmidlerne, generelt var. Revisionen omfattede undersøgelse og afprøvning af nationale procedurer, der var fastlagt for en lang række foranstaltninger (321), undersøgelse af en stikprøve af tilfældigt udvalgte såvel individuelle betalinger som hele projekter samt fysisk kontrol på stedet af et begrænset antal (21) tilskudsmodtagende projekter med henblik på at fastslå, om projekterne blev gennemført korrekt, og om støttemodtagerne overholdt de betingelser, der er knyttet til fællesskabsstøtte. Revisionsmålet var at undersøge et repræsentativt udvalg af foranstaltninger frem for at koncentrere revisionen om specifikke foranstaltninger, hvor der allerede var konstateret tvivl med hensyn til støtteberettigelsen.

6.3. Revisionen blev udført centralt i det udbetalende organ, der var udpeget til at forvalte midlerne fra EUGFL, Udviklingssektionen, i Portugal, Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), og i udvalgte regionale kontorer. Retten besøgte også de centrale og regionale afdelinger af de administrative organer, der er ansvarlige for særlige foranstaltninger, den havde udvalgt i revisionsøjemed. De vigtigste organer var Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural (IEADR), Instituto dos Mercados Agrícolas e Industria Agro-Alimentar (IMAIAA), de regionale landbrugsdirektorater (RDA) og skovbrugsinstituttet.

6.4. Revisionen omfattede i særdeleshed en undersøgelse af følgende forhold:

i) procedurerne for godkendelse af projekter til fællesskabsstøtte og national støtte

ii) de administrative procedurer og kontrolprocedurerne på centralt og lokalt plan til sikring af, at godkendte projekter blev gennemført som planlagt, før der blev udbetalt støtte

iii) procedurerne for endelig godkendelse og udbetaling af fællesskabsstøtte

iv) hvor det var muligt, evaluering af igangværende foranstaltninger med henblik på at efterprøve, om betingelserne for tildeling af fællesskabsstøtte fortsat blev opfyldt

v) afstemning af de i henhold til de centrale og regionale portugisiske myndigheder udbetalte beløb med beløbene registreret i Kommissionens regnskaber

vi) evaluering af medlemsstaternes og Kommissionens overvågning af de udvalgte OP.

KAPITEL 7 FORANSTALTNINGER TIL FORBEDRING AF VILKÅRENE FOR FORARBEJDNING OG AFSÆTNING AF LANDBRUGSVARER

7.1. Oversigt over forvaltnings- og kontrolprocedurerne

7.1.1. Før strukturfondsreformen i 1988 var retsgrundlaget for disse foranstaltninger Rådets forordning (EØF) nr. 355/77 (16). I henhold til denne forordning skulle medlemsstaterne udarbejde særlige programmer, der tilsigtede udvikling af markedsstrukturerne for landbrugsvarer, især indførelse af en fælles foranstaltning, som skulle gøre det muligt at udvikle eller rationalisere virksomheder, som beskæftigede sig med behandling, forarbejdning eller afsætning af landbrugsvarer. Investeringer på detailhandelsplan kunne ikke indgå i projekter, der skulle forelægges Kommission til godkendelse.

7.1.2. Med henblik på udarbejdelse af sådanne programmer lod de portugisiske myndigheder i 1984/85 udarbejde en omfattende undersøgelse af den portugisiske forarbejdningskapacitet for landbrugsvarer. Denne undersøgelse dækkede aspekter som kapaciteten i de eksisterende forarbejdningsanlæg og deres tekniske og hygiejniske standard. Resultaterne af denne undersøgelse, der dækkede de væsentligste landbrugsmarkeder, dannede grundlag for udarbejdelsen af både særlige programmer i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 355/77 og sektorplaner i henhold til den senere strukturfondsreform.

7.1.3. De portugisiske myndigheder forelagde Kommissionen 10 særlige programmer til godkendelse. Siden hen blev der søgt om fællesskabsstøtte til i alt 235 enkeltprojekter i henhold til forordning (EØF) nr. 355/77, og til dem blev der godkendt i alt 94 mio. ECU i fællesskabsstøtte. Maksimumsstøttesatsen blev fastsat til 50 % af de støtteberettigede udgifter under forudsætning af, at medlemsstaten ydede et finansielt bidrag på mindst 5 % af de godkendte støtteberettigede udgifter, mens initiativtagerne til projekterne skulle skaffe restbeløbet enten via banklån eller af egne midler. Initiativtagerne til projekter, hvortil der var ydet finansiel støtte, skulle selv dække mindst 25 % af de støtteberettigede udgifter. IFADAP fik overdraget ansvaret for at vurdere, om projekterne var støtteberettigede, mens den endelige godkendelse påhvilede Kommissionen.

7.1.4. Siden strukturfondsreformen har retsgrundlaget for ydelse af fællesskabsstøtte til forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter været Rådets forordning (EØF) nr. 866/90 (17). Med vedtagelsen af denne forordning blev ansvaret for at godkende særlige projekter, som skulle indarbejdes i operationelle programmer udarbejdet inden for rammerne af sektorplanerne, overdraget dertil udpegede kompetente nationale myndigheder. Endelig godkendelse af såvel sektorplanerne som individuelle operationelle programmer vedtaget i overensstemmelse med disse planer påhvilede imidlertid stadig Kommissionen, selv om de oplysninger, Kommissionen fik adgang til med henblik herpå, havde en mere generel karakter end tidligere.

7.1.5. De portugisiske myndigheder indgav i alt 12 sektorplaner (18) og fik dem godkendt af Kommissionen. Planerne dækkede de væsentligste aktiviteter i den portugisiske landbrugssektor. I løbet af den undersøgte periode blev der godkendt i alt 15 operationelle programmer, der omfattede 301 individuelle projekter med en samlet godkendt fællesskabsfinansiering på 137 mio. ECU.

7.1.6. IFADAP er primært ansvarlig for modtagelse af ansøgninger om støtte til ovennævnte foranstaltninger og for evaluering og godkendelse af projekter, for kontrol af gennemførelsen af dem og for udbetaling af både fællesskabsstøtte og national støtte. IFADAP har ca. 500 ansatte, der er tilknyttet et centralt kontor i Lissabon, syv regionale direktorater og to regionale delegationer på Madeira og Azorerne i et net på 20 regionale kontorer. IMAIAA er ansvarlig for en teknisk evaluering af projekter. Det har ca. 200 ansatte, hvoraf 50 er specialiseret i at evaluere, om projekter, der søges om national støtte eller fællesskabsstøtte til, er støtteberettigede, og om det ud fra et økonomisk synspunkt er hensigtsmæssigt at gennemføre dem.

7.2. Rettens revision og resultaterne heraf

Generelt

7.2.1. I de tre besøgte regioner undersøgte Retten i alt 65 projekter, hvor der var ydet fællesskabsstøtte til forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter. 12 af projekterne, der repræsenterede en samlet fællesskabsstøtte på 1 506 mio. ESC [8,43 mio. ECU], var blevet godkendt i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 355/77, og 53 projekter, der repræsenterede en samlet fællesskabsstøtte på 6 482 mio. ESC [36,27 mio. ECU], i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 866/90.

7.2.2. I de tre besøgte regioner konstaterede Retten, at de generelle og administrative kontrolprocedurer, der blev fulgt, stort set var i overensstemmelse med IFADAP's administrative instrukser. Der manglede dog nogle elementer, der var af afgørende betydning for, at systemet kunne fungere tilfredsstillende, eller de var ikke i alle tilfælde blevet kontrolleret tilstrækkeligt. I vid udstrækning skyldtes systemets svagheder de begrænsede menneskelige ressourcer til at forvalte støtteordningen på IFADAP's regionale kontorer. Der var kun en enkelt fuldtidsansat, der var ansvarlig i hver af de besøgte regioner. Der var derfor kun begrænsede muligheder for dybtgående undersøgelser af indgivne støtteansøgninger og betalingsanmodninger. Desuden var også mulighederne for indgående kontrol på stedet af støtteansøgninger begrænsede.

7.2.3. De vigtigste resultater af revisionen var følgende:

i) Borset fra i forbindelse med ansøgninger i henhold til artikel 262 i »Código das Sociedades Comerciais« skulle støtteansøgere ikke forelægge reviderede regnskaber for forudgående regnskabsår, men selv i disse tilfælde var kravet ikke altid opfyldt. Derfor var det ikke muligt at foretage en uafhængig kontrol af pålideligheden af den underliggende dokumentation for, at de støttemodtagende firmaer, der ansøgte om støtte, var levedygtige.

ii) I fem af de undersøgte projekter (19) kunne de tidligere eller projekterede resultater anført i støtteansøgningen betragtes som en risiko for projektets levedygtighed. Alligevel blev projekterne godkendt uden særlige betingelser om, at der skulle tages hensyn til sådanne resultater. Der fremlægges i mange tilfælde urealistiske (i forhold til tidligere resultater) og uunderbyggede skøn over fremtidige resultater, og de bliver godkendt uden fyldestgørende evaluering af, om de er opnåelige.

iii) Alle fakturaer og al underliggende dokumentation for betaling af beløb, der anmodes om i forbindelse med de undersøgte projekter, indsendes til IFADAP-kontorer til efterprøvning, men under den stedlige kontrol spores kun meget få (normalt kun et par stykker) af disse fakturaer og betalinger til selskabets regnskaber. Herved opstår der risiko for, at der ikke påvises beløb, der først er betalt, men siden refunderet, uden at støttemodtagerne har anmeldt det.

iv) Projekterne godkendtes generelt ikke på et selektivt grundlag, men udelukkende ud fra formelle udvælgelseskriterier, i stedet for strengere kommercielle kriterier, for at sikre projekterne levedygtighed på længere sigt.

v) Specielt blev der ikke lagt tilstrækkelig vægt på at efterprøve, om der var de forudsete afsætningsmuligheder for den stigende produktion, der var en følge af projekterne, eller om den berørte virksomhed havde udarbejdet en afsætningsplan og ikke blot vagt formulerede forventninger om at finde hjemme- eller eksportmarkeder.

vi) I en række sektorplaner, for eksempel for slagterier, tomatforarbejdningsindustrien og olivenolieproduktionen, blev tildelingen af støtte til ny produktionskapacitet betinget af, at der ikke måtte ske en stigning i den samlede produktionskapacitet. Det fremgik imidlertid ikke af de reviderede dossierer, at det var blevet efterprøvet, om denne væsentlige betingelse var blevet opfyldt, eller at betingelsen i alle tilfælde var opfyldt.

vii) I en række sektorer, specielt inden for frugt og grøntsager, havde producenterne haft vanskeligheder med at finde afsætningsmarkeder for deres produktion. Disse problemer blev uden tvivl forstærket af, at det portugisiske marked blev åbnet for samhandelen inden for Fællesskabet, men det har også skabt problemer, at de traditionelle afsætningsmarkeder ikke blev tilpasset de nye markedsbetingelser. Resultatet har tilsyneladende været, at portugisiske producenter har mistet betydelige markedsandele, bl.a. fordi de ikke har kunnet forsyne de nyoprettede supermarkedskæder. Der er altså åbenbart et umiddelbart behov for at få vedtaget en hensigstmæssig sektorplan til fremme af nye afsætningsstrukturer for landbrugsprodukter.

viii) Det er udtrykkeligt fastsat, at investeringer, hvor arbejdet er påbegyndt mere end seks måneder før den dato, Kommissionen modtager støtteansøgningen, er udelukket fra fællesskabsstøtte, men ikke at det, før projekterne godkendes, skal kontrolleres på stedet, at denne betingelse er opfyldt. Dermed udnytter man ikke en gunstig lejlighed til at danne sig et mere konkret billede af det foreslåede projekts levedygtighed og initiativtagernes kommercielle indsigt.

7.2.4. De eksempler, der gives i de følgende afsnit, belyser nogle af de svage punkter, der er fremhævet i de generelle bemærkninger ovenfor.

Evaluering af støtteansøgninger, af de fremlagte finansielle oplysninger og af rentabilitetsoversigter

7.2.5. IMAIAA fremlagde statistikker, der viste, at dets tjenester indtil da af tekniske årsager havde afvist 106 ansøgninger, dvs. 16 % af de ansøgninger, IFADAP havde indgivet, men ingen af de besøgte regionale IFADAP-kontorer havde sådanne statistikker. Det blev forklaret med, at det er meget sjældent, at der gives afslag på regionalt plan, fordi man her gør, hvad man kan, for at få ansøgninger, der måske ikke vil blive imødekommet, omformuleret, således at de kan imødekommes.

7.2.6. Et projekt med en samlet investering på 373 mio. ESC (2,09 mio. ECU), og hvortil der var godkendt 102 mio. ESC (0,57 mio. ECU) i fællesskabsstøtte, omfattede bygning af et kødforarbejdningsanlæg. Virksomheden anførte i ansøgningen et akkumuleret tab på 80 mio. ESC (0,44 mio. ECU) for årene 1984-1986, ingen regnskabsresultater for perioden 1987-1989, et budgetteret underskud på 31 mio. ESC (0,17 mio. ECU) for 1990 og kun for 1992 et budgetteret overskud [31 mio. ESC (0,17 mio. ECU)]. Disse tal vidnede om en usikker finansiel stilling, der lige fra starten truede det foreslåede projekts levedygtighed. Hertil kom, at tilskudsansøgningen var udarbejdet i 1987, og selv om Kommissionen først godkendte projektet endeligt i 1991, havde den ikke anmodet om at få ajourførte tal. Det var i strid med Rådets forordning (EØF) nr. 355/77 - det oprindelige grundlag for støtteansøgningen - at det tog så lang tid at godkende projektet, og at man ikke havde fået ajourførte finansielle oplysninger. De portugisiske myndigheder har oplyst, at projektet blev afsluttet i maj 1994, og den sidste udbetaling af fællesskabsstøtte blev foretaget i oktober 1994.

7.2.7. De regnskaber, der blev fremlagt for ét godkendt projekt, og som omfattede opførelse af en olivenoliemølle [fællesskabsstøtte 323 mio. ESC (1,81 mio. ECU)], viser et driftsunderskud for det første år på 40 mio. ESC (0,2 mio. ECU). Ifølge den ansvarlige medarbejders forklaring kan disse budgetterede underskud være beregnet efter et regnskabsprincip baseret på kasseregnskabet og ikke efter et, hvorefter indtægter og omkostninger regnskabsføres under den periode, de vedrører. Sådan regnskabspraksis fremkalder tvivl om, hvorvidt de øvrige finansielle oplysninger til støtte for projektet er pålidelige. Desuden indeholdt dossiererne ikke noget bevis for, at bestemmelserne om, at sektorplanen ikke må føre til en stigning i den samlede produktionskapacitet, var overholdt.

7.2.8. Et projekt, der går ud på bygning af lager- og sorteringsfaciliteter for lokalt produceret frugt, og som repræsenterer en samlet investering på 187 mio. ESC (1,05 mio. ECU) og fællesskabsstøtte på 90 mio. ESC (0,5 mio. ECU), er ramt af så alvorlige økonomiske problemer, at det er et spørgsmål, om projektet nogensinde har haft nogen mulighed for at overleve. Desuden konstateredes det ved et besøg på stedet, at virksomheden anvender faciliteterne til et andet formål end det oprindeligt tilsigtede, bl.a. til emballering af importerede grøntsager. Dermed overholder den ikke en væsentlig betingelse for at få udbetalt fællesskabsstøtte.

Kvaliteten af afsætningsplanerne

7.2.9. Et projekt gik ud på igangsætning af vinproduktion og -afsætning. De samlede investeringer i projektet udgjorde 262 mio. ESC (1,47 mio. ECU) med godkendt fællesskabsstøtte på i alt 131 mio. ESC (0,74 mio. ECU). Det fremgik af de disponible sagsakter, at der kun var foretaget en overfladisk analyse af projektets økonomiske levedygtighed. Der var navnlig ikke foretaget en ordentlig analyse af afsætningsmulighederne, kun en meget generel analyse (af hjemmemarkedet), og ikke nogen analyse af, om de budgetterede salg eller økonomiske resultater var realistiske. De portugisiske myndigheder har siden hen oplyst, at projektet blev gennemført som planlagt, men det er en kendsgerning, at den indledende evaluering af projektet ikke var grundig nok.

7.2.10. Et projekt med samlede investeringer på 804 mio. ESC (4,5 mio. ECU) med godkendt fællesskabsstøtte på 215 mio. ESC (1,2 mio. ECU) omfattede bygning af kartoffellager- og -sorteringsfaciliteter. Det var et meget ambitiøst projekt, hvor målet i startfasen var en årlig kapacitet på ca. 30 000 t, men man havde ikke anmodet om og heller ikke fået forelagt en afsætningsplan. Da revisionen fandt sted, var der endnu ikke udbetalt nogen støtte, men den godkendte fællesskabsstøtte til projektet er en retlig forpligtelse til at udbetale støtten. De portugisiske myndigheder har siden hen meddelt, at projektet var blevet forsinket i starten, fordi initiativtageren havde problemer med at skaffe sin egen andel af projektfinansieringen. Dette væsentlige spørgsmål burde have været afklaret, før projektet blev godkendt. I det konkrete tilfælde kan det have forstærket de ovenfor omtalte finansielle vanskeligheder, at Fællesskabets og den nationale støtte udgjorde en så lille andel (hhv. 26,7 % og 8,2 %). I tilfælde, hvor det er usikkert, om så kapitalkrævende projekter kan overleve, er det mere hensigtsmæssigt at give afslag på fællesskabsstøtte og national støtte, end at godkende utilstrækkelige beløb. Retten skal henstille, at det i betragtning af den forsinkede iværksættelse og initiativtagerens finansielle vanskeligheder revurderes, om dette projekt er levedygtigt.

7.2.11. Et andet projekt gik ud på støtte til finansiering af et nyt andelsforetagende, der skulle forarbejde og sælge 3 000 t frugt på det lokale marked inden for en kortere tidsramme. Der forelå ikke præcise oplysninger om, hvordan dette mål skulle nås. Projektet indebar en samlet investering på 593 mio. ESC (3,32 mio. ECU) med en samlet fællesskabsstøtte på 296 mio. ESC (1,66 mio. ECU).

7.2.12. Der blev godkendt en investering på 300 mio. ESC (1,68 mio. ECU) med fællesskabsstøtte på 148 mio. ESC (0,83 mio. ECU) til sortering og afsætning af kiwifrugter. Det er kun ét af en række godkendte investeringsprojekter i denne temmelig nye sektor, og i forbindelse med alle disse projekter var afsætningsmarkederne ikke klart angivet. I stedet havde man koncentreret sig om europæiske producenters stadigt stigende produktionskapacitet med vage henvisninger til mulighederne generelt for markedsudvidelser. I det konkrete tilfælde blev de overdrevne forventninger til markedet ikke opfyldt uanset sektorens store importbehov, og det bevirkede, at dette og andre kiwi-projekter nu er ramt af alvorlige finansielle vanskeligheder, der kan føre til, at de berørte selskaber må give op, og at fællesskabsstøtten er spildt.

Kvaliteten af afsætningsplanen for et større projekt og kontrollen af kapacitetsbegrænsningerne

7.2.13. Der var ydet støtte til to forbundne projekter vedrørende opførelse af et nyt slagteri. Den samlede investering var på ca. 2 000 mio. ESC (11,19 mio. ECU) og fællesskabsbistanden på i alt 913 mio. ESC (5,11 mio. ECU). Denne sag giver anledning til følgende bemærkninger:

i) IFADAP forelagde projektet for Kommissionen i to faser, den første i 1989 i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 355/77 og den anden i 1992 i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 866/90. Det lokale IFADAP-kontor anbefalede ganske vist, at den anden projektfase blev udsat med den begrundelse, at der allerede var tilstrækkelig kapacitet i regionen, og at aktiemajoritetsindehaverens erklærede mål ikke var i projektets interesse (20), men projektet blev godkendt af IFADAP-ledelsen. I virkeligheden iværksatte man projekterne som ét samlet projekt ved at vente med den første fase, til den anden fase var godkendt.

ii) Selv om projektet udvidede kapaciteten betragteligt, fremgik det hverken af de dossierer, der blev fremlagt, eller af de efterfølgende drøftelser med de nationale myndigheder og EU-ansatte, om det var kontrolleret, at betingelsen i sektorplanen om, at der ikke måtte ske nogen udvidelse af den samlede kapacitet, var opfyldt.

iii) I den projektbeskrivelse, initiativtagerne fremlagde, var der ingen klar angivelse af, hvem der skulle levere dyrene, og hvordan der skulle udvikles afsætningsmuligheder for produktionen. Der forelå kun en foreløbig plan for slagtning til det lokale marked, hvormed virksomheden kunne opbygge en reserve til udvikling af nye markeder. Det er påfaldende, at et så stort foretagende med kapacitet til slagtning af 60 kreaturer plus 240 får plus 240 svin i timen, og som indebærer så store investeringer, blev godkendt på grundlag af så vagt udformede produktions- og afsætningsplaner. Det skal bemærkes, at eftersom den første fase af dette projekt blev godkendt i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 355/77, var det Kommissionen, der var ansvarlig for den endelige godkendelse, jf. afsnit 7.2.16 (iv) for supplerende bemærkninger.

iv) Ved et revisionsbesøg på virksomheden konstaterede Retten følgende forhold:

a) Ca. 50 % af slagteriets kapacitet udnyttes. Det stiller først og fremmest slagtefaciliteter til rådighed for lokale slagtere.

b) Ifølge ledelsen skyldtes problemerne, at lokale slagterier, som de nye anlæg efter planerne skulle erstatte, fortsat drev virksomhed, således at den samlede kapacitet blev udvidet i strid med bestemmelserne i sektorplanen.c) Projektet omfattede opførelse og indretning af to udskærings- og udbeningshaller med den nyeste teknik. Disse haller er til dato ikke blevet anvendt, hvilket ikke kan forbavse, eftersom det marked, som produktionskapaciteten tager sigte på, er de lokale slagteres slagtebehov.

d) IMAIAA-medarbejdere anførte, at projektets levedygtighed forekom sikret fra starten, fordi nogle af initiativtagerne til projektet var allerede eksisterende kødforarbejdningsvirksomheder, der havde forpligtet sig til at anvende det nye slagteris faciliteter, når de slagtede (21). Det giver derfor anledning til bekymring, at de pågældende initiativtagere ikke siden hen er blevet holdt fast på deres løfte.

7.2.14. Hvad angår oprettelsen af moderne slagtefaciliteter, skal det bemærkes, at de portugisiske myndigheder før Portugals tiltrædelse af EF havde vedtaget et program for oprettelse af et nationalt net af slagterier (Rede Nacional de Abate). Programmet, som blev iværksat af Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agricolas (IROMA), blev også påbegyndt før tiltrædelsen. I alt 31 slagterier fik tildelt fællesskabsstøtte, jf. bilag III. Men de foreliggende dokumenter tyder på, at den samlede kapacitet ikke blev nøje overvåget eller kontrolleret, og at eksisterende faciliteter fik lov til at fortsætte deres virksomhed parallelt med de nye anlæg. En række af de slagterier, der har fået udbetalt støtte, har nu økonomiske problemer på grund af enten svage afsætningsstrukturer eller overkapacitet i de forskellige sektorer.

7.2.15. De forudgående afsnit viser, at det var en væsentlig svaghed ved de administrative procedurer, at projekternes økonomiske levedygtighed ikke i alle tilfælde var evalueret grundigt nok.

7.2.16. Som årsag til dette utilfredsstillende forhold kan anføres følgende:

i) De regionale IFADAP-kontorers få ansatte med ansvar for at evaluere projekter kan ikke inden for de givne tidsrammer foretage tilstrækkelig dybtgående evalueringer. Hertil kommer, at de måske enten ikke har den nødvendige faglige baggrund eller ikke har fået tilstrækkelig uddannelse på dette væsentlige område. Skal disse problemer løses, er det væsentligt, at de centrale IFADAP-tjenester inddrages i højere grad i arbejdet og yder supplerende ekspertbistand.

ii) I den indledende fase i udviklingen af det portugisiske marked efter Portugals tiltrædelse blev markedets forarbejdnings- og afsætningsbehov vurderet til at være af et sådant omfang, at der ville være sikre afsætningsmuligheder for alle støtteberettigede projekter. Men det, at der er et marked for produkter, er ikke nogen garanti for, at et industriprojekt lykkes.

iii) Selv om de forskellige IFADAP- og IMAIAA-tjenesters særlige beføjelser i forbindelse med projektevalueringer er afstukket i den nationale lovgivning, har det tilsyneladende ikke været klart for dem, hvordan de skulle udøve disse beføjelser. IFADAP har i vid udstrækning forladt sig på IMAIAA's godkendelse, mens IMAIAA anså sin kompetence i forbindelse med de forelagte projekter for at være begrænset til en teknisk evaluering.

iv) Der har også navnlig hersket stor usikkerhed med hensyn til de nationale myndigheders og Kommissionens respektive ansvar i forbindelse med projekter godkendt i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 355/77. De nationale myndigheder mente, at Kommissionen havde det endelige ansvar for godkendelse eller forkastelse af sådanne projekter. Men Kommissionen har begrænsede ressourcer til at foretage detaljerede evalueringer af forelagte projekter og har i høj grad forladt sig på de nationale myndigheders forudgående godkendelse af hvert eneste projekt.

7.2.17. Det erkendes, at procedurerne havde svagheder og skabte forvirring med hensyn til ansvarsfordelingen i forbindelse med projekter godkendt i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 355/77. Det er imidlertid klart, at de nationale myndigheder fik overdraget der primære ansvar efter vedtagelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 866/90. Resultaterne af Rettens revision viser, at de gældende ordninger for godkendelse af projekter og kontrol af gennemførelsen af dem trænger til en gennemgribende forbedring.

7.2.18. I deres svar har de portugisiske myndigheder erkendt, at der inden for rammerne af støtterammerne for 1989-1994 ikke altid blev lagt tilstrækkelig vægt på at evaluere nye projekters afsætningspotentiel. De forpligtede sig til at indføre strengere evalueringskriterier ved anvendelsen af støtterammerne for 1994-1999.

KAPITEL 8 FORANSTALTNINGER TIL FORBEDRING AF LANDBRUGSSTRUKTURER

8.1. Oversigt over de administrative procedurer og procedurerne for kontrol

8.1.1. Alle fællesskabsforanstaltningerne til forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet var oprindelig fastsat ved Rådets forordning (EØF) nr. 797/85 (22). Med vedtagelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91 (23) blev foranstaltningerne styrket og udvidet.

8.1.2. De væsentligste foranstaltninger i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91 kan resumeres således:

- udtagning af landbrugsarealer (artikel 2)

- ekstensivering af produktionen (artikel 3)

- omstilling af produktionen til ikke-overskudsprodukter (artikel 4)

- ordning med støtte til investeringer i landbrugsbedrifter (artikel 5) omfattende:

- investeringsstøtte i form af kapitaltilskud eller rentegodtgørelser (artikel 7)

- etableringsstøtte til unge landbrugere på under 40 år (artikel 10)

- supplerende investeringsstøtte til unge landbrugere (artikel 11)

- andre foranstaltninger til fordel for landbrugsbedrifter omfattende:

- en ordning til fremme af indførelse af regnskabsføring

- igangsætningsstøtte til anerkendte sammenslutninger

- bidrag til dækning af landbrugsorganisationernes udgifter til administration (artikel 15)

- særlige foranstaltninger i form af udligningsgodtgørelse til landbrugere i bjergområder og i visse ugunstigt stillede områder (artikel 19)

- skovbrugsforanstaltninger på landbrugsbedrifterne (artikel 25)

- tilpasning af erhvervsuddannelsen til kravene i det moderne landbrug (artikel 28).Alle disse foranstaltninger finansieres over EUGFL, Udviklingssektionen, bortset fra udtagning af landbrugsarealer (der finansieres over EUGFL, Garantisektionen).

8.1.3. Udgifterne i Portugal til de ovennævnte foranstaltninger udgjorde i den reviderede periode 468 mio. ECU. Rettens revision omfattede udgifter vedrørende investeringsstøtte (artikel 7), etableringsstøtte til unge landbrugere (artikel 10), supplerende investeringsstøtte til unge landbrugere (artikel 11) og udligningsgodtgørelser (artikel 19). De reviderede foranstaltninger, der tegnede sig for ca. 90 % af de samlede udgifter i henhold til forordning (EØF) nr. 797/85 og (EØF) nr. 2328/91 i den reviderede periode, forvaltes af IFADAP, der også er udpeget til udbetalende organ.

8.1.4. For at opnå investeringsstøtte skal landbrugeren:

a) have landbrug som hovederhverv, og mindst 50 % af hans samlede indkomst skal komme fra landbrugsvirksomhed

b) være i besiddelse af tilstrækkelig faglig dygtighed

c) opstille en plan for konkret forbedring af bedriften

d) forpligte sig til at føre et forenklet regnskab.

8.1.5. Ansøgerne skal under alle omstændigheder opfylde betingelserne under litra a) og b) ovenfor. Det er de regionale kontorer under Landbrugsministeriet (RDA), der attesterer ansøgernes støtteberettigelse.

8.2. Rettens revision og revisionsresultater

Investeringsstøtte og særlige tilskud til unge landbrugere

8.2.1. I de besøgte regioner efterprøvede Retten ca. 90 dossierer vedrørende investeringsprojekter. Basisstøtten i henhold til forordningens artikel 7 blev afhængigt af støttemodtagernes personlige forhold suppleret med etableringsstøtten til unge landbrugere (artikel 10) og/eller den supplerende investeringsstøtte til unge landbrugere (artikel 11).

8.2.2. RDA's attesteringer af støttemodtagernes støtteberettigelse giver anledning til følgende bemærkninger:

i) RDA har ikke oplysninger, på grundlag af hvilke de kan attestere, at indkomsten fra landbruget er ansøgernes væsentligste indtægtskilde.

ii) Kravet om, at støttemodtagere skal have den nødvendige faglige uddannelse eller erfaring, fortolkes temmelig frit, for heller ikke på dette område foreligger der tilstrækkelige oplysninger. I nogle af de undersøgte tilfælde var det således tvivlsomt, om støttemodtagerne var støtteberettigede, navnlig tilfælde, hvor støttemodtagerne ikke tidligere havde været beskæftiget i landbrugssektoren.

8.2.3. Som eksempel på, at sidstnævnte kriterium for støtteberettigelse ikke er blevet anvendt korrekt, kan anføres et tilfælde med en vinproducent. Ansøgeren, der var uddannet som lærer og boede i Porto, overtog slægtsgården ca. 60 kilometer fra Porto efter en onkels død. Den ansatte ved IFADAP udtrykte forundring over, at ansøgeren pludseligt havde skiftet erhverv, og tvivl om, hvorvidt ansøgeren havde tilstrækkelig erfaring inden for landbruget til at opfylde ordningens betingelser. Men det regionale kontor under Landbrugsministeriet attesterede uden underliggende dokumentation, at ansøgeren havde mere end fire års landbrugserfaring, og ansøgeren blev fritaget for at følge et grundkursus i landbrugsuddannelse. Ansøgeren fulgte ganske vist et kort kursus i vinproduktion, og revisorerne konstaterede ved et besøg på stedet, at projektet tilsyneladende var tilfredstillende gennemført, men det er betænkeligt, at betingelserne for fællesskabsstøtte i dette og andre tilfælde er blevet anvendt så lemfældigt. Herudover konstaterede Retten i en række tilfælde, at man havde afsluttet sager, uden at der forelå bevis for, at ansøgeren havde opfyldt betingelsen om at gennemføre den krævede uddannelse.

8.2.4. De administrative foranstaltninger og kontrolforanstaltningerne iværksat af IFADAP giver anledning til følgende bemærkninger:

i) I henhold til den nationale lovgivning til gennemførelse af fællesskabsforanstaltningerne kan der også iværksættes supplerende foranstaltninger, der udelukkende finansieres over det nationale budget, og som der gælder andre støtteberettigelseskriterier for. Kontrolarbejdet vanskeliggøres af, at der altså anvendes forskellige støtteberettigelseskriterier (jf. punkt 8.2.7) og af, at Kommissionen er så længe om at godkende hyppigt forekommende ændringer af den gældende nationale lovgivning.

ii) Det er af afgørende betydning, at der ofte udføres fysisk kontrol, så det sikres, at kriterierne for opnåelse af denne fællesskabsstøtte overholdes. Uddelegeringen af de væsentligste administrative opgaver og kontrolopgaver til IFADAP's regionale kontorer, der har begrænsede personaleressourcer i forhold til det store antal støtteansøgninger, har bevirket, at kontrollen af ansøgningerne i de fleste tilfælde kun omfatter bilagskontrol. Men selv med dette niveau for den fysiske kontrol (IFADAP har angivet en intensitetsgrad på 38 %) er der påvist uregelmæssigheder i ca. 5 % af de efterprøvede sager med det resultat, at mange kontrakter (807) er blevet annulleret. Det viser, at det ville være hensigtsmæssigt at udbygge denne kontrol.

iii) I to sager vedrørende unge landbrugeres første etablering var et ganske lille jordareal (1 ha) blevet overdraget vederlagsfrit og med et minimum af formaliteter af et familiemedlem til ansøgeren. En sådan praksis, der tilskynder til udstykning af landbrugsejendomme i urentable små brug, er ikke hensigtsmæssig. Andre fællesskabsforanstaltninger tager netop sigte på det modsatte, og i disse to tilfælde blev de kontraktlige betingelser for at opnå fællesskabsstøtte ikke opfyldt 100 %. Det kunne tyde på, at disse ejendomsoverdragelser først og fremmest blev foretaget for at opnå højest mulig fællesskabsstøtte. Siden 1991 har de portugisiske myndigheder ikke længere accepteret vederlagsfri overdragelser.

iv) I forbindelse med investeringsstøtten lægges der ligesom i forbindelse med andre foranstaltninger ikke tilstrækkelig vægt på afsætningsaspekter. Resultatet er, at selv om produktionskapaciteten for de projekter, der investeres i, ofte er defineret, udnyttes visse finansierede projekters potentiel ikke fuldt ud, fordi der ikke er udarbejdet ordentlige afsætningsplaner, der sikrer afsætningen af produkterne, som ofte er letfordærvelige varer. Når der ikke tages hensyn til et så væsentligt element, og der satses alt for meget på lokale markeder, er der risiko for, at projekterne overhovedet ikke kan overleve (jf. punkt 8.2.5).

v) I tre tilfælde havde støttemodtagere i strid med fællesskabsforordningerne modtaget støtte til flere projekter end det fastsatte maksimum på to pr. støttemodtager over en seksårsperiode. De portugisiske myndigheder har oplyst, at disse ekstra projekter blev finansieret med nationale midler i henhold til national lovgivning, hvad der endnu engang viser, at de nationale og Fællesskabets støtteberettigelseskriterier ikke er forenelige (jf. punkt 8.2.4 (i)).

vi) I fem reviderede dossierer konstateredes der væsentlige uoverensstemmelser mellem de arealer, der var anmeldt med henblik på støtte, og dem, der var anmeldt med henblik på andre nationale foranstaltninger (f.eks. afgiftsnedsættelse for dieselolie) og fællesskabsforanstaltninger (f.eks. udligningsgodtgørelser), men disse uoverensstemmelser var ikke blevet undersøgt nærmere.

vii) I syv enkelttilfælde havde man ikke lagt tilstrækkelig vægt på at kontrollere, om alle betingelser for opnåelse af støtte var opfyldt, herunder i særdeleshed, om støtteansøgerne havde gennemført uddannelseskurser som foreskrevet, eller om andre nødvendige dokumenter (f.eks. skøder) var indsendt rettidigt. I stort set alle reviderede sager var det ikke kontrolleret, om kravet om indførelse af regnskabssystemer var opfyldt. Med hensyn til forpligtelsen til at indføre et regnskabssystem forlader de portugisiske myndigheder sig på det almindelige kontrolsystem og på den gældende procedure, at en støttemodtager kun vil få et projekt nr. 2 godkendt mod forelæggelse af bevis for, at han anvender et regnskabssystem.

Der er tilgået de portugisiske myndigheder og Kommissionen udførlige oplysninger om hver enkelt sag omtalt ovenfor med en henstilling om, at der foretages den fornødne opfølgning.

8.2.5. Det følgende tilfælde viser, at der ikke lægges tilstrækkelig vægt på afsætningsaspekterne ved de projekter, der ydes støtte til. Dette projekt, der fik 59 mio. ESC (0,33 mio. ECU) i fællesskabsstøtte, drejede sig om opførelse af drivhuse, navnlig til produktion af tomater og salat. Ved et besøg på stedet konstateredes det, at projektet var gennemført efter planerne, og at produktionskapaciteten var defineret korrekt, men problemerne med afsætning af produktionen var også her blevet undervurderet. Da det drejede sig om så store mængder letfordærvelige produkter, der modnedes stort set samtidig, gav det faktisk betydelige problemer at finde lokale afsætningsmuligheder, og man forsøgte sig i dette tilfælde ikke på andre markeder. Det må sikres, at der iværksættes bedre afsætningsordninger, således at produktionstabene i sådanne tilfælde formindskes, og de projekter, der er investeret i, på længere sigt kan overleve kommercielt.

8.2.6. I fire af de reviderede tilfælde, herunder tilfældet omhandlet i punkt 8.2.7 og et besøg på stedet, konstateredes det, at den udbetalte fællesskabsstøtte burde tilbagebetales, fordi støttemodtagerne enten ikke havde opfyldt betingelserne eller ikke havde gennemført projektet i henhold til godkendte planer. Disse sager er blevet indberetttet til de portugisiske myndigheder og Kommissionen.

8.2.7. I et tilfælde, projekt nr. 88.63.6261.5, der blev godkendt til fællesskabsstøtte den 16. august 1988, havde det lokale IFADAP-kontor ved et besøg på stedet konstateret, at betingelserne for opnåelse af fællesskabsstøtte ikke var opfyldt, og påpeget, at den udbetalte støtte skulle have været tilbagebetalt. Men selv om IFADAP i dette tilfælde annullerede fællesskabsstøtten den 8. oktober 1992, betalte støttemodtageren ikke den ydede støtte tilbage. Støtten blev derimod samme dag ændret til en national støtte. Med sådanne fremgangsmåder opnår man ikke, at støtteansøgere, som ikke opfylder betingelserne for ydelse af støtte, afholder sig fra at ansøge om støtte. Med sådanne fremgangsmåder kan målene for foranstaltningerne, nemlig forbedring af landbrugsstrukturerne og - i det påkommende tilfælde - unge landbrugeres etablering, ikke opfyldes.

Udligningsgodtgørelser

8.2.8. I artikel 17 i Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91 er det fastsat, at »i de områder, der er anført på den fællesskabsliste over ugunstigt stillede områder, som er opstillet i henhold til direktiv 75/268/EØF (24), kan medlemsstaterne til fordel for landbrugsvirksomhed yde en årlig udligningsgodtgørelse, som fastsættes i forhold til de varige naturbetingede ulemper, der er anført i nævnte direktivs artikel 3, inden for de grænser og på de betingelser, der er fastsat i artikel 18 og 19 i nærværende forordning«. Udligningsgodtgørelsen beregnes enten på grundlag af antallet af dyr, der holdes på bedriften i en fastsat periode, eller på grundlag af det dyrkede areal. Der er fastsat et maksimumsbeløb for udligningsgodtgørelsen pr. ha og pr. bedrift.

8.2.9. Næsten hele Portugal er anført på listen over ugunstigt stillede landbrugsområder, men graden af de naturbetingede ulemper varierer fra område til område. Ordningen administreres og kontrolleres af RDA, mens de tildelte beløb udbetales af IFADAP.

8.2.10. I den reviderede periode blev der indgået forpligtelser med henblik på udligningsgodtgørelser for i alt 176 mio. ECU svarende til 12 % af de samlede fællesskabsforpligtelser vedrørende Portugal (jf. bilag I). Hvad regionerne angik, blev der afholdt flest udgifter i Trás os Montes (30 %) og Entre Douro e Minho (21 %) i Norte, Beira (Litoral og Interior) i Centro (20 %), Alentejo i Sul do Continente (13 %) og Azorerne (12 %), mens der kun blev afholdt ubetydelige udgifter i de øvrige regioner.

8.2.11. Det fremgår af bilag IV, at tallene for det samlede antal støttemodtagere, de samlede storkreaturenheder og arealenheder (ha), der ansøgtes om støtte for, og de samlede udbetalte beløb ændredes væsentligt fra år til år. Forskellene mellem 1988 og 1989 og mellem 1992 og 1991 hhv. 1993 var signifikante.

8.2.12. Eftersom Retten allerede i 1990 gennemførte en omfattende revision af dette område, omfattede revisionen i forbindelse med denne undersøgelse kun bilagsrevision af en lille stikprøve på 62 transaktioner vedrørende 1993-betalinger i regionerne Entre Douro e Minho (37 transaktioner) og Alentejo (25 transaktioner).

Revisionen giver anledning til følgende bemærkninger:

i) Betalingsdossiererne indeholdt kun et mindstemål af underliggende dokumentation vedrørende de landbrugsarealer, der blev ydet udligningsgodtgørelse for, eller det antal dyr, godtgørelsen var ydet for. Hertil kom, at det varierede meget fra region til region, hvilken dokumentation der var adgang til.ii) I Alentejo skal ansøgere fremlægge sundhedscertifikater for dyrene (undtagen for får og geder) samtidig med, at ansøgningen bekræftes. Det fremgik imidlertid ikke af dossiererne, om der var fremlagt sådan dokumentation, eller hvilken form for kontrol der var foretaget.

iii) Rettens revisorer fik oplyst, at der i forbindelse med en fysisk kontrol blev udtaget en stikprøve af udligningsgodtgørelser som fastsat i fællesskabsforordningerne, men der blev ikke fremlagt præcise statistikker. I de udvalgte dossierer fandtes der ikke bevis for, at der havde fundet fysisk kontrol sted.

iv) Det er ganske vist muligt at efterprøve, om der er et rimeligt grundlag for de indgivne støtteansøgninger (navnlig resultaterne af veterinærtjenesternes fysiske kontrol og tests i forbindelse med programmer for sygdomsudryddelse), men disse muligheder udnyttes ikke. Specielt kunne man ved at sammenholde edb-dataene om sådan veterinærkontrol med ansøgningerne om udligningsgodtgørelse foretage en automatisk rimelighedskontrol af ansøgningerne. Det ville gøre ordningen meget mere pålidelig.

v) Det integrerede system for forvaltning og kontrol, der skal indføres i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 3887/92 (25), vil gøre det muligt at forbedre kontrollen af udligningsgodtgørelser. Men det vil sandsynligvis forsinke indførelsen af et pålideligt integreret kontrolsystem væsentligt, at der ikke findes nogen matrikel, navnlig at den ikke findes for Nordportugal og Øerne.

vi) Det var særlig vanskeligt at afstemme de beløb, der var anmeldt til Kommissionen, og de beløb, der var registreret på edb på regionalt plan. Navnlig for 1993 konstateredes der en række væsentlige differencer mellem de samlede beløb, IFADAP havde anmeldt til Kommissionen, og de data, der var tilgængelige i de regionale IFADAP-kontorer og i de besøgte RDA-kontorer. IFADAP har senere forklaret, at nogle af differencerne skyldtes, at IFADAP's hovedafdeling havde foretaget korrektioner, som ikke var blevet meddelt de lokale kontorer. Andre differencer skyldes åbenbart betalinger afholdt i 1993, som vedrørte tidligere år, og som ikke var angivet særskilt i refusionsansøgningen til Kommissionen.

8.2.13. Omfanget af Rettens revision på dette område var af nødvendige årsager begrænset, men resultaterne viser, at forvaltningen og kontrollen af ordningen bør styrkes væsentligt. Intet tyder på, at de svagheder, Retten påpegede i kapitel 9 i årsberetningen for regnskabsåret 1990, er blevet afhjulpet (jf. bilag V).

KAPITEL 9 OPERATIONELLE PROGRAMMER GODKENDT UNDER STRUKTURFONDSREFORMENS MÅL NR. 1

9.1. Oversigt over procedurerne for forvaltning og kontrol

9.1.1. Ved gennemførelsen af strukturfondsreformen blev hele Portugal betragtet som en region under mål nr. 1 - fremme af udviklingen og strukturtilpasningen i de tilbagestående regioner.

9.1.2. I løbet af den reviderede periode blev der godkendt i alt 23 OP under mål nr. 1, og der blev indgået forpligtelser for i alt næsten 229 mio. ECU (jf. bilag VI).

9.1.3. Rettens revision omfattede en undersøgelse af fire af de OP, der omfattede de største investeringer. Det drejer sig om:

- OP vedrørende jordreform og ophør med landbrugsvirksomhed

- OP vedrørende bistand til tørkeramte landbrugere

- OP vedrørende bistand til landbrugere ramt af ugunstige vejrforhold

- OP vedrørende skovbrugsforanstaltninger.

Tilsammen tegnede disse fire OP sig for 167 mio. ECU eller 73 % af de samlede forpligtelser til mål nr. 1-aktioner. Fællesskabsstøtten til disse OP varierede fra 50 % til 75 % af de støtteberettigede udgifter, mens restbeløbet finansieredes over det nationale budget.

9.1.4. De udvalgte foranstaltninger forvaltes og kontrolleres af forskellige nationale organer. IEADR's tjenestegrene er ansvarlige for strukturforanstaltninger, IFADAP for finansielle foranstaltninger i forbindelse med rentegodtgørelser, og Skovbrugsinstituttet for de foranstaltninger, der er fastlagt i OP vedrørende skovbrugsforanstaltninger. IFADAP er udbetalende organ for så vidt angår alle OP-udgifter.

9.2. Rettens revision og resultaterne heraf

9.2.1. Rettens revision omfattede en evaluering af de forvaltnings- og kontrolprocedurer, der var gældende for de foranstaltninger, der var udvalgt til revision. I alt 103 betalingsdossierer blev undersøgt, hvoraf 40 henhørte under OP »ugunstige vejrforhold«, 44 under tørke-OP, 18 under skovbrugsforanstaltningerne, heraf 10 betalinger afholdt i henhold til bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 797/85, og ét betalingsdossier vedrørte kollektiv jordreformforanstaltning. Desuden blev otte af de undersøgte projekter kontrolleret på stedet.

OP vedrørende jordreform og ophør med landbrugsvirksomhed

9.2.2. Retten konstaterede, at de finansielle midler til dette OP var blevet reduceret væsentligt fra oprindeligt 24,5 mio. ECU til 14,7 mio. ECU, og at den væsentligste bestanddel af det oprindelige OP, nemlig jordreformforanstaltningen, var blevet skåret ned til næsten det halve fra 18,4 mio. ECU til 10,9 mio. ECU. Samtidig var fællesskabsandelen af finansieringen af programmet imidlertid steget fra 65 % til 75 %. En endnu kraftigere nedskæring kunne konstateres i gennemførelsen af programmet, hvor kun 20 aktioner figurerede i 1993-gennemførelsesrapporten som iværksatte ud af de 70, der oprindelig var planlagt. Denne kraftige aktivitetssænkning er påfaldende, fordi det generelt anerkendes, at der er et mærkbart behov for jordreformer i Portugal, navnlig i de nordlige regioner.

9.2.3. Den undersøgte kollektive jordreformforanstaltning blev gennemført nær Valença i regionen Entre Douro e Minho. Projektet, der omfattede arealsammenlægning af 296 ha, var i store træk gennemført, da revisionen fandt sted. Det var revisorernes generelle indtryk, at projektet var gennemført tilfredsstillende, og at det sikkert havde gjort det lettere at gennemføre det, at arealet, der lå på en slette ved bredderne af en stor flod, var ensartet. Retten bemærkede imidlertid, at et betydeligt antal af de nye parceller havde et samlet areal på under 1 ha, hvilket gjorde foranstaltningen mindre effektiv, fordi det ikke tilskyndede til anvendelse af maskiner på de sammenlagte landbrugsbedrifter.

9.2.4. De samlede omkostninger ved den kollektive Valença-foranstaltning udgjorde 356 mio. ESC (2 mio. ECU), svarende til gennemsnitligt 1,2 mio. ESC (0,007 mio. ECU) pr. ha, ikke medregnet udgifter til forundersøgelser og til den generelle forberedelse af projektet. I betragtning af, at projektet var relativt uproblematisk, forekommer disse omkostninger særlig høje sammenlignet med de anslåede omkostninger ved tre andre projekter, der for tiden er under gennemførelse. Omkostningerne ved disse vises i bilag VII.

OP vedrørende bistand til tørkeramte landbrugere

9.2.5. Det var hensigten, at der under dette OP skulle tages fat på de problemer, der var en følge af den lange tørkeperiode, Portugal var ramt af i 1991. Tørken bevirkede, at mange landbrugeres høst gik tabt, og at landbrugerne derfor ikke kunne tilbagebetale deres gæld. Derfor blev en betydelig andel af midlerne til OP'et (88 % af en samlet sum på 39 mio. ECU) øremærket til rentegodtgørelser. Af andre væsentlige bestanddele af OP'et kan nævnes:

- foranstaltninger til fremme af sorghum-dyrkning og

- foranstaltninger til fremme af oprettelse af vandmagasiner.

9.2.6. Foranstaltningerne til fremme af sorghum-dyrkning giver anledning til følgende bemærkninger:

- Der blev kun udført særdeles begrænset kontrol på stedet til efterprøvning af, om støttemodtagerne havde opfyldt betingelserne for at deltage i foranstaltningerne.

- Nogle støttemodtagere fremlagde fakturaer fra frøhandlere som bevis på deres adkomst til fællesskabsstøtte, mens andre fik udbetalt støtten på grundlag af en erklæring om, at de havde anvendt såsæd af egen produktion. Der forelå således ikke noget uafhængigt bevis for adkomst til støtte ud over en generel erklæring udstedt af den lokale RDA-ansatte.

- Fællesskabsdirektivernes bestemmelser om såsædscertificering var ikke blevet overholdt i de tilfælde, hvor producenterne havde anvendt såsæd af egen produktion. Eftersom der blev udbetalt fællesskabsstøtte til sådanne producenter, ville det have været hensigtsmæssigt at fastsætte, at kun udgifter til certificeret såsæd ville blive refunderet, for dermed at forbedre udsigterne til et godt udbytte af omsåningen.

9.2.7. Hvad endelig angår foranstaltningerne vedrørende vandmagasiner, skulle der under OP'et gennemføres et kollektivt vandingsprojekt omfattende bygning af en kanal mellem floderne Odivelas og Sado. Projektet blev imidlertid opgivet, fordi der ikke var bevillinger til rådighed, eftersom det beløb, der oprindelig var øremærket til det, var blevet anvendt til rentegodtgørelser. Det er beklageligt, at en reel strukturforanstaltning, der ville have medvirket til at afbøde virkningerne af fremtidige tørker, måtte opgives, for at kortsigtede behov kunne dækkes. Desuden er det tvivlsomt, om det var tørkeperioden, der påførte landbrugerne en så stor gældsbyrde, at der måtte øremærkes finansielle midler til rentegodtgørelser i en seksårs periode.

OP vedrørende bistand til landbrugere ramt af ugunstige vejrforhold

9.2.8. Under dette OP skulle der iværksættes foranstaltninger til afbødning af virkningerne af ugunstige vejrforhold, herunder oversvømmelser efter de skybrud og voldsomme uvejr, der hærgede nogle regioner i Portugal i efteråret 1989. Revisionen giver anledning til følgende bemærkninger:

i) Som det gjorde sig gældende for projekter finansieret under OP vedrørende tørke, var den fysiske kontrol af projekter, der modtog støtte under denne foranstaltning, utilstrækkelig.

ii) Selv om målet for OP'et var finansiering af en del af udgifterne til udbedring af skader, anvendte en række støttemodtagere støtten til at forbedre deres anlæg og udvide deres produktionskapacitet. En sådan kvalitetsforbedring af anlæg er ganske vist forståelig og undertiden endog ønskelig, men det var ikke målet for dette OP. En kapacitetsudvidelse har imidlertid meget længererækkende konsekvenser, og det var heller ikke målet for dette OP. Følgende to projekter, der blev kontrolleret på stedet, belyser problemet:

- Udbedring af bygningerne på et svineavlsanlæg [samlet tildelt støtte 7,7 mio. ESC (0,04 mio. ECU)] - her blev ikke alene anlægget forbedret væsentligt, kapaciteten blev også forøget i en sårbar sektor med overskudskapacitet.

- Reparation og udbygning af et vandreservoir til kunstvanding [samlet tildelt støtte 7,5 mio. ESC (0,04 mio. ECU)] - her blev strukturen forbedret, og kapaciteten forøget.

iii) Selv om det OP, der blev forelagt for og godkendt af Kommissionen, ikke udtrykkeligt omfattede støtte til regionen Porto, blev der ydet støtte til en række projekter i denne region i henhold til en beslutning truffet af den portugisiske statssekretær for landbrug.

iv) Derudover var der til to af disse projekter, der blev revideret i Porto-regionen, udbetalt et samlet støttebeløb, der oversteg det maksimum, der var fastsat i OP'et. Den væsentligste årsag hertil var, at man havde godkendt ikke-støtteberettigede udgifter til udskiftning af inventar. Disse to projekter beskrives udførligt i de følgende punkter.

9.2.9. De omtalte projekter var indgivet af indbyrdes forbundne private virksomheder beliggende på samme grund og med fælles kontoradresse i Porto kommune. Den ene virksomhed driver et havecenter, der sælger stueplanter. Den anden virksomhed er en planteskole, der er specialiseret i prydbuske og -træer. På grundlag af en analyse af dossiererne og indgående drøftelser med de ansvarlige IFADAP-ansatte og repræsentanten for de forbundne virksomheder konstateredes følgende forhold:

i) Den ene virksomhed fik tildelt fællesskabsstøtte på i alt 29,8 mio. ESC (0,17 mio. ECU), hvoraf 19,8 mio. ESC (0,11 mio. ECU) dækkede indkøb af stueplanter til lager, og restbeløbet vedrørte udgifterne til reparation og omlægning af udstyr og anlæg, navnlig udskiftning af ødelagte drivhuse.

ii) Den anden virksomhed fik tildelt fællesskabsstøtte på i alt 17,3 mio. ESC (0,1 mio. ECU), hvoraf 15,4 mio. ESC (0,08 mio. ECU) dækkede indkøb af prydtræer og -buske til lager, og restbeløbet vedrørte udgifterne til reparation af udstyr og anlæg og udskiftning af muldlag.

iii) Den samlede tildelte støtte blev reduceret med 14,1 mio. ESC (0,08 mio. ECU) svarende til tilbagesøgt fællesskabsstøtte udbetalt i forbindelse med et fejlslagent investeringsprojekt, som oprindeligt var 6,9 mio. ESC (0,04 mio. ECU) (og godkendt i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 797/85) plus påløbne renter og bøder på i alt 7,2 mio. ESC (0,04 mio. ECU), selv om den pågældende støttemodtager var minoritetspartner (25 %) i det fejlslagne projekt (majoritetspartneren omtales i punkt 9.2.11).

9.2.10. Revisionen af ovennævnte dossierer giver anledning til en række bemærkninger:

i) Bortset fra, at den berørte region ikke var opført som støtteberettiget i det OP, Kommissionen godkendte, giver de to projekters placering midt i et industricenter i Portos byområde anledning til tvivl om, hvorvidt projekterne kan klassificeres som landbrugsprojekter. Retten har udbedt sig nærmere oplysninger om, hvilken zone det ramte område blev henregnet til, da oversvømmelsen fandt sted.

ii) Revisorerne fik oplyst, at virksomhederne nogle måneder før oversvømmelsen var blevet nægtet forsikringsdækning. Under disse omstændigheder er det tvivlsomt, om fællesskabsfinansieringen overhovedet burde have været anvendt, som den blev, nemlig i realiteten til en generel forsikringsdækning af projekterne.

iii) Der burde under alle omstændigheder ikke have været ydet støtte til supplering af lagre. I andre regioner blev omkostninger i forbindelse med ødelagte lagre ikke refunderet, selv ikke omkostninger, der direkte vedrørte landbrugsafgrøder.

iv) Da revisionen fandt sted (i oktober 1994), var en stor del af de pågældende områder blevet eksproprieret, fordi man skulle anlægge Porto-ringvejen/Douro-overfartsvej nr. 2. Derfor var virksomhederne i færd med at nedtrappe aktiviteterne, inden de skulle flytte. Ekspropriationen af området har sandsynligvis været offentligt kendt, før fællesskabsstøtten blev udbetalt (i november 1992). Derfor var det tvivlsomt, om investeringerne i genopførelse og reparation af anlæggene samt udskiftning af muldlaget kunne blive rentable på længere sigt, og om dækningen af disse omkostninger var i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

9.2.11. For så vidt angår tilbagebetaling af uberettiget udbetalte beløb, udgjorde det tilbagesøgte beløb i det konkrete tilfælde, som er omhandlet i punkt 9.2.9, over 200 % af det oprindeligt udbetalte beløb, fordi der var påløbet renter og bøder. Der blev imidlertid kun krediteret Kommissionen det oprindeligt udbetalte beløb, fordi der ikke findes bestemmelser i den gældende fællesskabslovgivning om tilbagesøgning af renter og bøder. Sådanne beløb tilfalder altså de nationale myndigheder. Retten har anmodet de nationale myndigheder om fuldstændige oplysninger om sådanne tilbageholdte beløb. Vigtigere er det imidlertid, at beløbet blev inkasseret hos minoritetspartneren i september 1992, hvor majoritetspartneren kun to måneder tidligere - ganske vist gennem to særskilte aktieselskaber - havde fået tildelt yderligere et