Særberetning nr. 17/2000

om Kommissionens kontrol af pålideligheden og sammenligneligheden af medlemsstaternes BNI-opgørelser, med Kommissionens svar

(artikel 248 EF, stk. 4, andet afsnit)

(2000/C 336/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

BNI, der fungerer som målestok for medlemsstaternes bidragsevne, spiller en stor rolle, der rækker langt ud over finansieringen af budgettet. BNI-aggregatet anvendes som referenceindikator på det strukturpolitiske område og i forbindelse med Den Økonomiske og Monetære Union. Kun Fællesskabets kontrolprocedurer kan sikre, at medlemsstaternes BNI, som de selv beregner på grundlag af deres egne statistikker, er pålidelige og sammenlignelige. På Kommissionens initiativ er der siden 1989 gjort en stor harmoniseringsindsats, der har ført til væsentlige ændringer af de nationale BNI-opgørelser. Kommissionen bør dog søge at forbedre og udvide kontrollen, sikre en bedre overvågning og sørge for en passende dokumentation. Retten anbefaler, at Kommissionen fortsætter sine bestræbelser på at skaffe data af bedre kvalitet, således at man virkelig kan forlade sig på BNI som referencegrundlag.

INDLEDNING

1. Bruttonationalindkomsten (BNI)(1) er et mål for en produktion, hvis faktiske værdi er og forbliver ubekendt. Beregningen af BNI bygger på skøn, afvejning af forskellige kilder samt modelberegninger og eksperters talmateriale.

2. I Fællesskabet betragtes BNI som den indikator, der bedst afspejler medlemsstaternes bidragsevne. Derfor har BNI, især siden 1988, spillet en stadig mere afgørende rolle ved finansieringen af fællesskabsbudgettet. I marts 1999 besluttede Det Europæiske Råd på mødet i Berlin, at BNI-indtægterne fra år 2002 skal indgå med større vægt i finansieringen af budgettet(2).

3. Siden 1989 er der i kommissionsregi gjort et stort arbejde for at harmonisere de nationale statistiske systemer. Revisionsretten har igennem årene undersøgt, om medlemsstaternes BNI-beregninger kunne betragtes som tilstrækkelig sammenlignelige og pålidelige til at kunne anvendes på fællesskabsplan(3).

4. Formålet med revisionen hos Kommissionen har været at finde ud af, med hvor stor sikkerhed EF-systemet kan sikre statistikkernes pålidelighed og sammenlignelighed. Retten har endvidere undersøgt, dels hvorledes Kommissionen kontrollerer, at medlemsstaterne overholder reglerne for opgørelse af BNI, dels hvilke statistikker der ligger til grund for opgørelserne.

5. Om medlemsstaternes BNI-tal kan sammenlignes, afhænger i høj grad af, om der er taget højde for to særlige aspekter ved nationalregnskaberne, nemlig disses udtømmende karakter og sondringen mellem forbrug i produktionen (forbrug af rå- og hjælpestoffer) og anvendelse(4). Retten har gennemgået oplysningerne og statistikkerne for fire medlemsstater(5), hvis andel af BNI for hele Fællesskabet udgør ca. 70 %. For at få klarhed over anomalier konstateret under en tidligere revision har Retten endvidere undersøgt, om der i to andre medlemsstaters(6) nationalregnskaber bliver taget hensyn til momsbedrageri.

ANVENDELSEN AF BNI PÅ FÆLLESSKABSPLAN

Egne indtægter

6. Loftet over fællesbudgettets egne indtægter udgør 1,27 % af medlemsstaternes samlede BNI(7).

7. Budgetbidragene i form af BNI-indtægter beregnes som en procentdel af hver enkelt medlemsstats nationale BNI. I forbindelse med finansieringen af budgettet skal BNI-indtægterne dække forskellen mellem de udgifter, der skal afholdes, og de øvrige disponible midler (told, landbrugsafgifter og momsindtægter).

8. Statistikkerne indvirker i flere henseender på beregningen af momsindtægterne. Beregningsgrundlaget for momsindtægterne begrænses om fornødent til 50 % af BNI.

9. Endvidere indvirker de statistikker, som BNI bygger på, i høj grad på selve beregningen af dette momsgrundlag(8). Det er på dette grundlag, at den vejede gennemsnitssats beregnes. Det samme gælder forskellige udligninger og korrektioner, der er nødvendige for at tage hensyn til medlemsstaternes forskellige anvendelse af momslovgivningen.

Andre anvendelsesmuligheder for BNP/BNI

10. I fællesskabssammenhæng anvendes BNI/BNP-aggregatet(9) ikke kun ved beregninger af medlemsstaternes finansiering af budgettet. Dette aggregat anvendes bl.a. også i forbindelse med fastsættelse af strukturfondsstøtte til regioner med udviklingsefterslæb, ved fastsættelsen af udgiftsloftet for EUGFL, Garantisektionen, ved fordelingen mellem medlemsstaterne af Den Europæiske Centralbanks kapital og ved fastlæggelsen af de finansielle bidrag fra tredjelande, som deltager i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde.

11. BNP/BNI-aggregatet anvendes også i forbindelse med stabilitetspagten for Den Økonomiske og Monetære Union, især i tilsynet med underskuddet på de offentlige finanser og den offentlige gældsrate. Mere generelt er BNP/BNI en referenceramme for samordningen af de nationale økonomiske politikker og de politikker, der skal føre til virkeliggørelse af det indre marked.

12. Det er således vigtigt, at BNP/BNI opgøres korrekt, ikke alene fordi de egne indtægter fastlægges på dette grundlag, og fordi det skal sikre ligebehandling af medlemsstaterne i forbindelse med finansieringen af budgettet. Korrekt opgørelse af BNP/BNI er også et krav, der har langt større konsekvenser.

KONTROL AF BNI

På fællesskabsplan

13. Kommissionen har til opgave at validere de data, der er produceret på nationalt plan, men som senere vil indgå i fællesskabsstatistikkerne(10).

14. I henhold til direktiv 89/130/EØF, Euratom er der oprettet et udvalg(11), som skal bistå Kommissionen med gennemgangen af beregningen af BNI. Det skal især:

- undersøge, om reglerne for det europæiske nationalregnskabssystem (ENS) er overholdt(12)

- gennemgå de af medlemsstaterne fremsendte data, de statistiske kilder og beregningsmetoderne

- kontrollere BNI-opgørelserne og vurdere, om de i praksis er sammenlignelige og udtømmende.

15. I henhold til bestemmelserne om fastlæggelse af BNI-indtægterne skal Kommissionen sammen med den pågældende medlemsstat "hvert år [efterprøve] de meddelte aggregater for fejl, særlig i de i BNI-udvalget påpegede tilfælde". Med henblik herpå kan Kommissionen i visse tilfælde "kræve adgang til beregninger og grundlæggende statistiske oplysninger (...) hvis det ellers ikke er muligt at foretage en korrekt vurdering"(13).

16. I forbindelse med kontrollen af beregningen af BNI er Kommissionen i henhold til artikel 6 i direktiv 89/130/EF, Euratom bemyndiget til at træffe de foranstaltninger, den finder nødvendige(14). Fællesskabets finansielle interesser beskyttes ved, at Kommissionen anmelder et forbehold over for den pågældende medlemsstat. I henhold til bestemmelserne om egne indtægter(15) kan Kommissionen på grundlag af denne anmeldelse kræve, at den pågældende medlemsstat foretager de nødvendige korrektioner. Så længe forbeholdene ikke er ophævet, betragter Kommissionen ikke BNI for et givet regnskabsår som endelig.

På nationalt plan

17. I medlemsstaterne bogføres egne indtægter baseret på BNI som nationale udgifter, der er indbetalt til fællesskabsbudgettet. Disse udgifter kan således kontrolleres af nationale instanser i henhold til gældende nationale regler. I praksis kontrolleres indbetalingerne til fællesskabsbudgettet først efter modtagelsen af de statistikker, der ligger til grund for beregningerne. Statistikkernes rigtighed og de anvendte arbejdsmetoder og begreber er alene underkastet den kontrolprocedure, der er fastsat af det nationale statistiske kontor. Dette kontor, som har uafhængig status, er ansvarligt for godkendelse af dataene.

DATAENES PÅLIDELIGHED OG SAMMENLIGNELIGHED

18. BNI's legitimitet som referenceaggregat på fællesskabsplan afhænger af, om det kan sikres, at dataene opfylder kvalitetskriterierne. Dette begreb, der bygger på pålideligheds- og sammenlignelighedskriterierne, kan sammenfattes således(16):

>PIC FILE= "C_2000336DA.000501.EPS">

19.

Rettens undersøgelser har taget sigte på de faktorer, der kan bevirke, at disse kriterier ikke overholdes, bl.a.:

a) procedurerne for beregning af BNI (punkt 20 - 26)

b) kontrolprocedurerne (punkt 27 - 62)

c) muligheden for at måle datakvaliteten (punkt 63 - 79).

Procedurerne for beregning af BNI

20. BNI-bestanddelene er fastlagt i det europæiske nationalregnskabssystem (ENS), der består af en række statistiske normer, begreber, definitioner og regler(17). Medlemsstaterne har pligt til at anvende ENS. Ifølge gældende regler, særlig direktiv 89/130/EØF, Euratom, skal medlemsstaterne fremlægge BNI-statistikkerne.

21. Direktiv 89/130/EØF, Euratom sikrer, at aggregaterne defineres efter samme principper, men pålægger ikke medlemsstaterne at indføre en fælles beregningsmetode. Dette skyldes, at der er forskel på medlemsstaternes datakilder (tilgængelighed og aktualitet), beregnings- og vurderingsmetoder og statistiske apparat.

22. Generelt anvender medlemsstaterne mindst to metoder ved beregningen af BNI, men der er ikke altid tale om to fuldstændig uafhængige beregninger. I de fleste tilfælde anvendes produktions- og udgiftsmetoderne, hvor produktionsmetoden klart dominerer(18).

23. Før BNI beregnes, samles (integreres) resultaterne af disse forskellige metoder. Det varierer fra medlemsstat til medlemsstat, på hvilket niveau det sker. De fleste af medlemsstaterne integrerer resultaterne på produktniveau, mens andre afvejer resultaterne på aggregatniveau(19).

24. Særlige nationale omstændigheder kan være årsagen til, at medlemsstaterne ikke anvender samme kilder og metoder til beregning af BNI, men Retten finder i lighed med Kommissionen, at det egentlige spørgsmål, ud over den rent formelle harmonisering af ENS, er, om medlemsstaternes BNI-opgørelser i praksis er sammenlignelige(20).

25. Som tidligere påpeget af Retten(21) kræver princippet om EF-statistikkernes upartiskhed(22), at statistikkerne udarbejdes ud fra det mest pålidelige regnskabsmateriale, der er til rådighed. I april 1999 trådte en ny udgave af ENS i kraft (ENS 95), men i ENS 95-forordningen(23) hedder det, at den tidligere ENS (ENS 79), der anses for at være mindre pålidelig, fortsat skal anvendes, så længe den nuværende finansieringsordning er gældende, dog kun til beregning af egne indtægter.

26. At ENS 79 fortsat anvendes, har den konsekvens, at regnskaberne, der i dag opstilles efter ENS 95, skal konverteres til ENS 79-standarden, når der er tale om egne indtægter. Dette giver ikke alene dobbeltarbejde, men indebærer tillige en reel risiko for yderligere fejl. Selv om det i den nye beslutning om egne indtægter, som Rådet endnu ikke har vedtaget, bestemmes, at ENS 95 skal anvendes fra 2002, forholder det sig imidlertid således, at dette dobbeltsystem vil få virkninger også efter 2002(24).

Kontrolprocedurer

Forbeholdene over for BNI

27. Allerede ved ikrafttrædelsen af direktiv 89/130/EØF, Euratom satte Kommissionen sig som mål at opnå en harmonisering af medlemsstaternes måde at beregne BNI på, og som det første gik Kommissionen sammen med BNI-udvalget i gang med at gennemgå oplysningerne om de fremgangsmåder og statistikker, medlemsstaterne anvendte ved beregningen af BNI og dens bestanddele.

28. Efter denne gennemgang anmeldte Kommissionen især i 1992 en række forbehold over for medlemsstaterne(25). Teknisk set drejede forbeholdene sig om de metoder og kilder, der var anvendt ved fastlæggelsen af nationalregnskaberne. Kommissionen fandt, at flere af medlemsstaterne ikke havde overholdt EF-bestemmelserne om den begrebsmæssige sammenlignelighed. Et forbehold, der var fælles for alle medlemsstaterne, vedrørte spørgsmålet om nationalregnskabernes udtømmende karakter.

29. For at få hævet disse forbehold skulle medlemsstaterne forbedre deres statistiske værktøjer og godtgøre, at opgørelserne af BNI var "sammenlignelige, pålidelige og fuldstændige"(26). Efter flere udsættelser blev fristen for, hvornår statistikkerne skulle være bragt i overensstemmelse med forskrifterne, fastsat til den 1. oktober 1998. Østrig, Finland og Sverige fik dog fristen forlænget med et år.

30. Ved udgangen af 1998 var der 85 forbehold vedrørende de 12 "gamle" medlemsstaters BNI-opgørelser. Et år senere var der kun opretholdt 20 forbehold, der navnlig vedrørte tre medlemsstater(27). Kommissionen har altså hævet de fleste af forbeholdene.

Bemærkninger om forbeholdene

31. Hvad angår de nationale BNI-opgørelser, der er omhandlet i punkt 5, har Retten gennemgået to af ovennævnte forbehold, nemlig forbeholdene vedrørende BNI-opgørelsens udtømmende karakter og sondringen mellem på den ene side anvendelse og på den anden side forbrug i produktionen (forbrug af rå- og hjælpestoffer)(28). Gennemgangen af disse forbehold, som Kommissionen nu har hævet, har afdækket flere problemer, som vil blive behandlet nedenfor.

BNI-OPGØRELSERNES UDTØMMENDE KARAKTER

Justeringernes gennemsigtighed

Manglende dokumentation for visse justeringer

32. Der er foretaget mange justeringer for at gøre opgørelserne mere udtømmende. I nogle tilfælde har medlemsstaterne ikke kunnet give relevante forklaringer på justeringerne, eller de har ikke givet nogen forklaringer eller oplysninger overhovedet. I bestemte tilfælde kan Retten ikke udtale sig om, hvorvidt det var berettiget at foretage justeringerne.

33. Dette gælder bl.a., når begrundelsen for justeringerne er angivet med en teknisk koefficient eller kort og godt med udtrykket "bedste skøn". I nogle tilfælde er hovedparten af justeringerne, der skal gøre opgørelserne mere udtømmende, baseret på residualposter ("andet", "diverse") uden nogen forklaring. I nogle tilfælde er helt op til 80 % af korrektionerne vedrørende konsum foretaget på denne måde. Ved sammenligning af ændringerne i justeringerne med henblik på at gøre opgørelserne mere udtømmende og momssvig konstateredes det, at dataene ikke stemte overens. Dette spørgsmål har ikke kunnet afklares, for nogle justeringer, og især dem, der implicit fremgår af nationalregnskaberne, er ikke opgjort i tal.

34. Som eksempel kan nævnes et tilfælde, hvor Kommissionen ikke mente, at den var i stand til at kontrollere, om en klassificering var rigtig. Den valgte så at lade være med at følge op på problemet. I et andet tilfælde godkendte Kommissionen en justering, der skulle gøre opgørelserne mere udtømmende, selv om den vidste, at det statistiske grundlag ikke var pålideligt. Statistikproblemet synes nu at være løst.

Sammenlignelighed

Sammenlignelighed mellem medlemsstaternes justeringer

35. En undersøgelse, som Retten har set nærmere på, gik ud på at sammenligne én medlemsstats eget skøn over for lidt angivne indtægter med det skøn, der ville være resultatet, såfremt en anden medlemsstats metode var anvendt. Det viste sig, at man nåede frem til meget afvigende resultater, men man kunne ikke forklare hvorfor. Spørgsmålet er, om det overhovedet er muligt at få sikkerhed for, at sådanne justeringer for at gøre opgørelserne mere udtømmende er sammenlignelige.

Behandling af ulovlige aktiviteter

36. Ulovlige aktiviteter er medtaget under BNI-området(29). Da sådanne aktiviteter imidlertid er vanskelige at måle i praksis, holdes disse aktiviteter i henhold til beslutning 94/168/EF, Euratom uden for de justeringer, der foretages for at opnå mere udtømmende BNI-opgørelser. Derfor behandler medlemsstaterne ikke ulovlige aktiviteter på samme måde, og de har stadig ikke fastlagt en fælles definition af begrebet ulovlig aktivitet.

Forældede datakilder

37. Justeringerne med henblik på mere udtømmende opgørelser er ofte baseret på tekniske koefficienter, der er beregnet i referenceåret, og på ad hoc-undersøgelser eller -estimater, der også kan være forældede. Dermed er kilderne måske ikke aktuelle, især hvis dynamikken i den ikke-observerede økonomi ikke er den samme som i den økonomi, der kan måles direkte af de statistiske kontorer. I så fald fordrejes justeringsskønnene tilsvarende.

38. Det er f.eks. ikke sikkert, at 20 år gamle udgangsdata stadig er relevante, eller at der er taget hensyn til de strukturelle ændringer, der har fundet sted siden da på svigområdet (omfang, berørte brancher og klassificering).

Regulering af justeringerne

39. For at få homogene tidsserier foretrækker nogle medlemsstater kun at foretage væsentlige justeringer(30) i referenceårene. Dermed opfyldes de nationale krav om ensartede væksttal. En sådan fremgangsmåde indebærer imidlertid risiko for, at medlemsstaternes justeringer ikke er sammenlignelige, da nogle medlemsstater f.eks. ofte opdaterer deres justeringer, mens andre kun foretager opdateringer, når bestemte udgangsdata har ændret sig.

40. Det er vanskeligt at vurdere omfanget af disse problemer, for i beslutning 94/168/EF, Euratom er det kun fastsat, at beskrivelsen "skal referere til ét af de seneste år, for hvilke der eksisterer endelige opgørelser"(31). Medlemsstaterne skal ikke redegøre for de fremgangsmåder, de har anvendt ved regulering af justeringer, der foretages for at gøre opgørelserne mere udtømmende.

Hensyntagen til momsbedrageri

41. Begrebet BNI i markedspriser indebærer, at værdien af købte varer og tjenesteydelser inkluderer pålagte afgifter, især moms. Ved svig eller afgiftsunddragelse(32) medregnes de nævnte køb i BNI-opgørelserne til den faktisk betalte pris, dvs. uden moms. Såfremt køberen har betalt afgiften, men leverandøren ikke efterfølgende har indbetalt afgiftsbeløbet til afgiftsmyndighederne, skal medlemsstaterne derimod foretage justeringerne under hensyntagen til reglerne for svig "uden medviden".

42. I beslutning 98/527/EF, Euratom er der fastsat en ad hoc-metode til beregning af svig "uden medviden"(33). Ifølge beslutningen har medlemsstaterne dog mulighed for at anvende andre metoder til at nå frem til samme resultat.

Medlemsstaterne skal anvende ækvivalente metoder

43. Det har ikke altid været muligt at fastslå, i hvilket omfang den af Kommissionen anbefalede metode er blevet anvendt, eller om andre metoder anvendt af medlemsstaterne er ækvivalente, selv om der er fastsat nøjagtige bestemmelser herom i beslutningen. I visse tilfælde mangler dokumentationen, mens det i andre tilfælde er de fastlagte definitioner, der ikke er anvendt.

44. For nogle af de gennemgåede nationale BNI-opgørelsers vedkommende kan det således ikke fastslås, at der er taget behørigt hensyn til momsbedrageri.

Afvigelser mellem beregningen af den teoretiske moms og den inkasserede moms

45. I beregningen af den teoretiske moms i nationalregnskaberne indgår faktorer, der kan forklare, hvorfor Fællesskabet får overdraget et lavere beløb i momsindtægter end forventet(34). Man kan derfor gå ud fra, at den teoretiske moms er større end den faktisk opkrævede moms. Dette er ifølge BNI-udvalget den eneste måde, hvorpå det kan sikres, at nationalregnskaberne har "fanget" i hvert fald nogle af de transaktioner, der er holdt skjult for afgiftsmyndighederne.

46. Retten har imidlertid konstateret eksempler på, at det omvendte var tilfældet - hvor altså den opkrævede moms oversteg den teoretisk beregnede skyldige moms. Det kunne indikere, at beløbene er ansat for lavt i nationalregnskaberne. Kommissionen pegede allerede på dette problem efter de undersøgelser, der blev gennemført i 1980.

47. I 1991 havde Kommissionen nemlig konstateret, at usædvanlige afvigelser mellem en medlemsstats faktiske momsindtægter og teoretiske momsindtægter skyldtes, at husstandenes konsum var ansat for lavt. Uden at råde over fuldstændige beviser har Retten taget til efterretning, at Kommissionen finder, at det pågældende problem nu er løst.

Register over foretagender

48. En væsentlig forudsætning for, at nationalregnskaberne bliver udtømmende, er bl.a. så detaljeret viden som muligt om de enheder, hvis produktion skal indgå i statistikkerne. En sådan viden, der bygger på flere forskellige oplysningskilder, skal forhindre, at produktionsenheder enten udelades eller medregnes to gange. I 1992 mente Kommissionen, at registrene over foretagender sandsynligvis havde lige så stor potentiel effekt på BNI-opgørelsen, som hvis undergrundsøkonomien blev taget i betragtning.

49. Medlemsstaterne er forpligtet til at oprette et sådant register(35). Rettens undersøgelser har imidlertid vist, at Kommissionen har hævet et forbehold vedrørende en opgørelses udtømmende karakter, selv om den pågældende medlemsstat endnu ikke har oprettet et sådant register. I sådanne tilfælde burde Kommissionen anføre, på hvilket grundlag den er nået frem til den overbevisning, at nationalregnskaberne trods en sådan mangel kan betragtes som udtømmende.

SONDRING MELLEM "ANVENDELSE" OG "FORBRUG I PRODUKTIONEN"

50. På fællesskabsplan er der gjort nøje rede for sondringen mellem begrebet "anvendelse" og begrebet "forbrug i produktionen", men ikke for begrebet "udtømmende karakter". Retten har under sine undersøgelser konstateret flere tilfælde, hvor disse definitioner, der er fastlagt i ENS, ikke er fulgt. Hvad angår en del af disse problemer havde Kommissionen selv konstateret, at reglerne ikke var fulgt, i nogle tilfælde havde ingen af medlemsstaterne fulgt dem. Kommissionen er af den opfattelse, at disse tilfælde ikke indvirker væsentligt på BNI-beregningen.

Afvejningsprocedurer

51. Ved regelstridig anvendelse af ENS løses problemet ifølge visse statistiske kontorer ved afbalancering af regnskaberne. Rettens undersøgelser har ikke givet sikkerhed for, at man ved afstemning af produktanvendelser og produktressourcer automatisk undgår afvigelser, som er indbygget i dataene.

52. Skal argumentet holde, skal der i tilfælde af regelstridig anvendelse af ENS kunne fremlægges bevis for, at mindst én af de kilder, der er anvendt ved afvejningen, er uafhængig. Det er også vigtigt at vurdere, hvor effektivt afvejningsproceduren har fungeret.

Begrænset kontrol

53. Angående nationalregnskabernes udtømmende karakter har Kommissionen i juli 1999 anført, at dette punkt har været genstand for en grundig kontrol, og at der i nationalregnskaberne er taget hensyn til undergrundsøkonomien. I maj 2000 havde Kommissionen ikke hævet et forbehold, som den havde taget vedrørende dette punkt over for fem medlemsstater(36).

54. Kommissionen har erklæret, at dette forbehold er hævet på grundlag af en samlet vurdering af alle de eksplicitte og implicitte justeringer, der er foretaget. Kommissionens vurdering støtter sig på undersøgelsen af statistiske kilder og metoder, som den i øvrigt betegner som sin primære kilde til kontrolformål(37).

55. Kommissionen har erkendt, at denne kilde ikke i sig selv kan garantere dataenes kvalitet, og at det undertiden er nødvendigt at indhente yderligere oplysninger hos medlemsstaterne, fordi oversigterne ikke er tilstrækkeligt detaljerede.

56. Hvad angår de to undersøgte forbehold fremgår det af Kommissionens dokumenter, at der er foretaget enkeltstående kontroller. Kommissionen har ikke foretaget analyser for at få sikkerhed for kvaliteten generelt. Den har f.eks. ikke undersøgt statistiksystemerne i medlemsstaterne, hvordan grunddataene bliver produceret, sammenhængen mellem de forskellige anvendte kilder, afvejningsprocedurerne eller retningslinjerne for fastlæggelse af pålidelighedstærsklerne.

57. Den stedfundne kontrol er ikke tilstrækkeligt dokumenteret sådan, at man kan se, hvor grundig kontrollen har været, eller hvor mange af BNI-bestanddelene der er blevet kontrolleret. Bl.a. hvad angår forbeholdet vedrørende nationalregnskabernes udtømmende karakter ville det have været ønskeligt, om der forelå et detaljeret program for kontrol af medlemsstaternes BNI-opgørelser på grundlag af pålideligheds- og sammenlignelighedskriterier(38).

58. Endvidere forstår Kommissionen ved forelæggelse af nøjagtige data ikke, at der kun er anvendt de definerede begreber, eller at der er anvendt en målemetode, der giver udtømmende resultater, men en procedure, der ikke er behæftet med væsentlige fejl. Retten er klar over, at fordi BNI er sammensat, som den er, er kvaliteten af vurderingerne også afhængig af cost/benefit-forholdet. Dette princip forudsætter, at der er opstillet kriterier og fremlagt tilstrækkelig dokumentation. I flere tilfælde anføres det blot, at de rejste problemer er uvæsentlige, uden at det forklares, hvad der ligger til grund for denne vurdering.

59. I nogle tilfælde er det heller ikke klart, hvordan Kommissionen når frem til den overbevisning, at virkningerne af flere ikke-forskriftsmæssige metoder neutraliserer hinanden og således ikke indvirker på BNI-beregningen, eller at de statistiske kontorers anvendelse af forskellige definitioner giver resultater, der er i overensstemmelse med ENS-normerne og også er sammenlignelige.

BNI-UDVALGETS ROLLE

60. En gang om året afgiver BNI-udvalget udtalelse på grundlag af oplysningerne fra medlemsstaterne og Kommissionen. Siden 1990 har BNI-udvalget i sin udtalelse hvert år anført, at "der er sket store forbedringer", og at udvalget "med tilfredshed noterer sig tidligere og nuværende fremskridt i medlemsstaterne med hensyn til harmoniseringen af BNI-data". Hvad angår opfyldelsen af kvalitetskriterier som dem, der er nævnt i punkt 18, giver udvalgets udtalelse ikke noget fingerpeg om, hvor langt man er nået i de enkelte medlemsstater, eller på hvilke områder der endnu bør ske fremskridt.

61. Kommissionen anførte i 1992 i sin rapport om gennemførelsen af direktiv 89/130/EØF, Euratom, at udvalget blot havde fastslået, at dataene var disponible. Resultaterne af gennemgangen af de detaljerede oversigter og de konklusioner, der måtte være uddraget heraf, forelå ikke.

62. Dette argument gælder ikke længere. Udvalget, der består af specialister på området, får sine oplysninger dels fra sine egne medlemmer, dels fra Kommissionens analyser. Udvalget har principielt alle nødvendige oplysninger til at kunne foretage en samlet vurdering af dataenes sammenlignelighed og pålidelighed.

Mulighederne for at måle datakvaliteten

63. Udarbejdelsen af nationalregnskaber kan inddeles i tre hovedfaser. I første fase anvendes et kompliceret informationssystem bestående af rent statistiske, afgiftsmæssige og administrative kilder, som er fuldstændigt dækkende eller baseret på stikprøveundersøgelser. På dette grundlag kan BNP beregnes skønsmæssigt, og derefter også BNI efter højst tre metoder (efterspørgsels-, produktions- og indkomstmetoden)(39). I denne fase giver hver kilde og hver kildebehandling anledning til fejl. Kvaliteten måles ved at modelberegne fejlelementet i hver grundbestanddel og på dette grundlag vurdere kvaliteten af det samlede aggregat.

64. I anden fase sammenlignes og afvejes de oplysninger, der er skaffet efter forskellige metoder eller fra uafhængige kilder. De konstaterede forskelle udgør en anden kvalitetsindikator, der skal lægges til de tidligere nævnte (sammenligning efter metoder).

65. Endelig skal de udarbejdede økonomiske aggregater revideres, fordi oplysningerne bliver disponible hen ad vejen. Den sidste fase i kvalitetsmålingen består i undersøgelse af revisionsprofilerne, dvs. at man med den sidste version som referencegrundlag måler en systematisk fejl i den første udgave (analyse af udviklingen i revisionerne).

66. Der anvendes så mange forskellige metoder til fremskaffelse af BNI-tal, at det er særlig nødvendigt at vurdere kvalitetsniveauet i de forskellige medlemsstater ud fra et kvalitetsbegreb som det, der er illustreret i punkt 18, og at sammenligne niveauerne.

67. Retten har tidligere(40) anbefalet, at der blev indført et system til måling af sammenligneligheden (på grundlag af indikatorer) og pålideligheden (på grundlag af pålidelighedsintervaller) af BNI.

68. Kommissionen har overdraget undersøgelsen af dette spørgsmål til to nationale statistiske institutter, som netop har afsluttet arbejdet hermed. Resultaterne af deres arbejde viser, at man ikke kommer videre, før der er fundet en tilfredsstillende løsning på nedenstående problemer.

Sammenligning efter metoder

69. For at forbedre kvaliteten af BNI-beregningerne efter forskellige metoder foretages der undertiden en "afstemning af regnskaberne". I nogle tilfælde kan kvaliteten kun måles, såfremt transaktionssporet igennem de mellemliggende faser i beregningen, bl.a. aggregaterne i de forskellige sammenligningsfaser, er intakt. Dette er imidlertid ikke tilfældet i samtlige medlemsstater. Derfor bør Kommissionen og medlemsstaterne udarbejde præcise bestemmelser herom.

70. Det er vanskeligt at vurdere kvaliteten af de afledte aggregater, når regnskabsafstemningen også foretages med henblik på vurdering af bestemte variabler som f.eks. bevægelserne i lagre. Et land, der benytter resultaterne af en sammenligning mellem to metoder til at vurdere lagerbevægelserne, vil automatisk registrere færre afstemningsfejl end et land, der vurderer lagrene mere direkte og paradoksalt nok anvender flere oplysninger.

71. I de forskellige brancher er et forudgående valg truffet af nationalregnskabsmyndighederne bestemmende for, hvor nøjagtige beregningerne er. Beregningerne varierer således meget fra land til land, hvilket i princippet gør det vanskeligt at sammenligne dem.

72. Et land, der kun benytter én beregningsmetode, kan således ikke sammenligne flere forskellige metoder og vil ikke få sådanne afvigelser, som kommer frem ved en sammenligning. Dette land vil nødvendigvis registrere færre afvigelser, men det betyder ikke nødvendigvis en bedre datakvalitet.

73. Da metoderne til beregning af BNI endvidere aldrig er helt uafhængige af hinanden, vil en afvejning af to metoder, der er behæftet med de samme mangler, ikke bringe disse mangler frem i lyset. Kvaliteten af det afledte aggregat forringes dermed.

74. Ved stikprøvefejl er de forskellige statistiske teorier stort set enige om, hvad der skal gøres. Hvad angår andre former for fejl(41) findes der derimod enten ingen eller kun subjektive oplysninger. En subjektiv måling af fejl indvirker imidlertid også på gyldigheden af indikatorerne for sammenligneligheden mellem medlemsstaterne.

Analyse af udviklingen i revisionsprofilerne

75. Afvigelserne i de første versioner af BNI-opgørelserne måles i forhold til den endelige udgave. Der kan kun uddrages konklusioner af denne måling, hvis kvaliteten af den endelige udgave er blevet vurderet før analysen af udviklingen i revisionerne. Foretages der kun en rudimentær endelig opgørelse, der ikke indeholder meget mere information end de første udgaver, vil den nemlig vise, at der ikke er afvigelser i de første udgaver. En for automatisk anvendelse af indikatorer baseret på udviklingen i revisionerne vil resultere i, at kvaliteten af BNI-opgørelsen for en medlemsstat, der har et komplekst og derfor tidkrævende informationssystem, undervurderes.

Sammenligneligheden mellem medlemsstaterne

76. Medlemsstaterne forfølger ikke de samme mål, når de eksperimenterer med måling af kvaliteten af økonomiske aggregater. Hovedmålet bør være at sikre, at aggregaterne er gode indikatorer for tendenserne i økonomien (vækst eller recession), og at disse indikatorer giver relevante oplysninger om afvigelser i forhold til væksttendenserne på længere sigt eller om økonomiens stilling i en konjunkturcyklus.

77. Den første hindring, der skal overvindes, for at der kan foretages en sammenlignende undersøgelse af BNI-opgørelsernes kvalitet, er selve de statistiske systemers forskelligartethed. Målet må være at blive enige om en måde, hvorpå forskellige typer fejl kan vurderes og samles i én "global" fejl.

78. Kommissionens arbejde med at fastlægge dels kvaliteten af de makroøkonomiske aggregater, dels de forskellige typer fejl, bidrager til at skabe et fælles grundlag for alle medlemsstaterne, ud fra hvilket de kan måle kvaliteten.

79. Forudsætningen for at anvende BNI som referenceaggregat i fællesskabssammenhæng er, at medlemsstaternes tal er sammenlignelige, men i forbindelse med det arbejde, der hidtil er udført, har det ikke været muligt at undersøge kvalitetsmålingerne ud fra denne synsvinkel. Dette aspekt samt de problemer, der er nævnt i punkt 69 - 75, må derfor undersøges nærmere, f.eks. af den taskforce vedrørende kvalitetsmåling, som Kommissionen har besluttet at oprette.

KONKLUSION

Et aggregat, der anvendes i mange sammenhænge i Fællesskabet

80. BNI betragtes som den bedste indikator for bidragsevnen (punkt 2) og er i høj grad bestemmende for medlemsstaternes bidrag til finansieringen af EF-budgettet. BNI har også direkte indvirkning på bestemte udgifter (punkt 6 - 10) og er samtidig grundlaget for vigtige beslutninger, som f.eks. ØMU-beslutningerne (punkt 11).

Sikring af legitimiteten

81. BNI er en skønsmæssig beregning af en produktion, hvis værdi er og forbliver ubekendt (punkt 1). Dette aggregat er et statistisk aggregat, som er forbundet med en række usikkerhedsfaktorer, og hertil kommer, at hver enkelt medlemsstat udarbejder statistikkerne på sin egen måde. Det er derfor nødvendigt at sikre, at beregningen af dette aggregat er tilstrækkelig præcis (punkt 20 - 24).

82. For at sikre BNI's legitimitet som referenceaggregat er det frem for alt vigtigt, at beregningen af BNI er fuldstændig gennemsigtig og foretaget efter klart definerede og dokumenterede fremgangsmåder. Dataenes pålidelighed og sammenlignelighed på medlemsstatsniveau bør kunne fastslås ved hjælp af passende kontrolprocedurer (punkt 53 - 62).

83. Kommissionen spiller en vigtig, overordnet rolle, for den eneste kontrol, der finder sted på nationalt plan af fremgangsmåderne for udarbejdelse af statistikker, er den kontrol, der gennemføres af de statistiske kontorer. Kommissionen er således den eneste instans, der kan have et samlet overblik og samtidig have de nødvendige analyse- og lovgivningsværktøjer (punkt 13 - 17).

84. Ethvert fremskridt på området måling af BNI-opgørelsernes kvalitet kan kun styrke BNI's legitimitet (punkt 63 - 79).

Harmoniseringen er endnu ikke fuldstændig

85. Siden vedtagelsen i 1989 af direktiv 89/130/EØF, Euratom har hovedformålet været harmonisering af BNI. I 1996 erkendte Kommissionen imidlertid, at der ikke var foretaget en fuldstændig harmonisering af BNI, og at der endnu forestod et stort arbejde.

86. F.eks. var flere medlemmer af BNI-udvalget i begyndelsen af 1999 stadig af den opfattelse, at arbejdet med at forbedre BNI-dataene endnu ikke var afsluttet. De fleste af forbeholdene er ikke desto mindre siden blevet hævet (punkt 30). I betragtning af BNI's nuværende og fremtidige betydning bør det undersøges, hvad der endnu mangler at blive gjort.

Effektiv kontrol på fællesskabsplan

87. Et europæisk nationalregnskabssystem og flere andre lovgivningsmæssige bestemmelser kan ikke i sig selv sikre, at dataene er pålidelige og sammenlignelige (punkt 50).

88. Kontrollen af de anvendte data bør nødvendigvis omfatte en kontrol af, om de enkelte statistiske systemer er pålidelige, om de anvendte begreber er sammenlignelige (overholdelse af ENS), samt om dataene i praksis er sammenlignelige (anvendte kilder og metoder). Dette indebærer, at det skal undersøges, hvordan medlemsstaternes statistiske systemer er opbygget, og hvordan grunddataene bliver produceret. Det skal også undersøges, om der er sammenhæng mellem de forskellige kilder, og om de er uafhængige, ligesom afvejningsprocedurerne og pålidelighedstærsklerne skal undersøges.

89. Rettens undersøgelser har afdækket flere problemer i forbindelse med procedurerne for kontrol og validering af BNI-opgørelserne. De konstaterede mangler - ENS er ikke overholdt, justeringerne er ikke gennemsigtige, kilderne er ikke sammenlignelige, og de er forældede - vil kunne bevirke, at datakvaliteten ikke opfylder de gældende bestemmelser (punkt 32 - 52).

90. Selv om der bestemt er sket forbedringer i de senere år, har Kommissionen endnu ikke indført tilstrækkeligt gennemsigtige analyseprocedurer for validering af de data, der anvendes til beregning af BNI. Målene for og indholdet af kontrolaktiviteterne bør fastlægges nærmere og dokumenteres (punkt 53 - 59).

91. Det er nødvendigt, at Kommissionen sætter tal på effekten af sine BNI-forbehold. Dette element bør være et af de kriterier, Kommissionen lægger til grund for at håndhæve sine prærogativer og i givet fald indbringe sådanne sager for Domstolen i henhold til EF-traktatens artikel 226 og 228.

92. Anvendes ENS 95, der er baseret på de mest pålidelige af de disponible oplysninger, på de egne indtægter, vil det forbedre og rationalisere fremgangsmåden for udarbejdelse af nationalregnskaber (punkt 25 - 26).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 14. september 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) I henhold til Rådets direktiv 89/130/EØF, Euratom af 13. februar 1989 om harmonisering af fastlæggelsen af bruttonationalindkomsten i markedspriser (EFT L 49 af 21.2.1989, s. 26) beregnes BNI "i markedspriser", som anvendes til beregning af de egne indtægter, ud fra bruttonationalproduktet (BNP). BNI er lig med BNP med tillæg af lønninger og erhvervs- og formueindkomster fra den øvrige verden og med fradrag af de tilsvarende strømme til den øvrige verden. For en given periode måler BNP bruttoværdien (dvs. uden fradrag af forbrug af fast realkapital) - udtrykt i møntenheder - af den endelige produktion (varer og tjenester), der er resultatet af arbejdet i de produktionsenheder, der er hjemmehørende i et økonomisk område. BNP kan opgøres efter tre metoder (ud fra de hjemmehørende produktionsenheders produktion, det endelige forbrug (konsum) af disse enheders varer og tjenester samt de indkomster, disse enheder skaber). I de markedspriser, der anvendes ved beregningen af værdien af de producerede varer og tjenester udtrykt i møntenheder, indgår alle former for afgifter i forbindelse med produktionen eller importen, men ikke tilskud. BNI- og BNP-aggregaterne indgår i de definitioner, der benyttes i det europæiske nationalregnskabssystem (ENS), hvoraf den seneste udgave (ENS 95) blev vedtaget ved Rådets forordning (EF) nr. 2223/96 af 25. juni 1996 (EFT L 310 af 30.11.1996). I ENS 95 er BNI-begrebet i den foregående ENS (ENS 79) stort set blevet erstattet af bruttonationalindkomstbegrebet (BNI) i markedspriser.

(2) Det Europæiske Råd, Berlin den 24.- 25. marts 1999, formandskabets konklusioner, III. Egne indtægter og budgetuligevægte, punkt 67 - 76. Denne aftale mellem stats- og regeringscheferne kræver, at der vedtages en ny afgørelse om ordningen for egne indtægter. En sådan afgørelse skal ratificeres i medlemsstaterne, før den kan træde i kraft. Kommissionen har i juli 1999 fremlagt et forslag til en ny afgørelse (KOM (1999) 333 endelig udg. af 8.7.1999). Retten har afgivet udtalelse om dette forslag til afgørelse (se udtalelse nr. 8/99, EFT C 310 af 28.10.1999, s. 1).

(3) Retten har redegjort for sin revision af BNI i årsberetningerne for regnskabsårene 1991 (punkt 1.119 - 1.131), 1992 (punkt 1.80 - 1.104), 1993 (punkt 1.68 - 1.101), 1994 (punkt 1.112 - 1.131) og 1995 (punkt 1.104 - 1.128).

(4) Begreberne "udtømmende karakter", "forbrug i produktionen" og "konsum" er nærmere defineret i bilag I.

(5) Tyskland, Frankrig, Italien, Det Forenede Kongerige.

(6) Irland, Luxembourg.

(7) I 1999 beløb de egne indtægter sig til i alt 85555 millioner euro, heraf 37 % i momsindtægter og 44 % i BNI-indtægter.

(8) En medlemsstats momsberegningsgrundlag opgøres som momsindtægterne indgået et givet år divideret med den vejede gennemsnitssats - med eventuelle specifikke justeringer for at gøre medlemsstaternes beregninger sammenlignelige. Denne størrelse repræsenterer det vejede gennemsnit af de forskellige momssatser, der anvendes på de momspligtige transaktioner, der fremgår af statistikkerne.

(9) Forskellen mellem BNP og BNI er beskrevet i fodnote 1 på side 3.

(10) I Kommissionen er det Eurostat, der udfører opgaverne i forbindelse med udarbejdelsen af disse statistikker (Kommissionens afgørelse 97/281/EF af 21. april 1997 (EFT L 112, af 29.4.1997, s. 56)). Til brug for opgørelsen af BNI indtægterne godkender Eurostat de oplysninger, der udgør beregningsgrundlaget, og videregiver dem til den anvisningsberettigede tjenestegren for egne indtægter. Ud over de særlige bestemmelser, der gælder for beregningen af BNI, indeholder Rådets forordning (EF) nr. 322/97 af 17. februar 1997 om EF-statistikker en definition af de grundprincipper, EF-statistikkerne skal overholde (EFT L 52 af 22.2.1997, s. 1). Det drejer sig bl.a. om følgende principper: upartiskhed, pålidelighed, relevans, omkostningseffektivitet og gennemsigtighed samt princippet om, at statistiske oplysninger skal behandles fortroligt. Disse principper er i øvrigt for nyligt blevet optaget i EF-traktaten (artikel 285). I medfør af denne bestemmelse kan Kommissionen foreslå Rådet at vedtage foranstaltninger til udarbejdelse af statistikker, hvor det er nødvendigt for, at Fællesskabet kan udøve sin virksomhed.

(11) BNI-udvalget består af repræsentanter for medlemsstaterne og har Kommissionens repræsentant som formand.

(12) ENS' funktion er beskrevet i punkt 20.

(13) Artikel 19 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 (EFT L 155 af 7.6.1989).

(14) Se også fodnote 3 på side 4 om de grundlæggende principper for fællesskabsstatistikkerne og om udarbejdelse af de statistikker, der er nødvendige for, at Fællesskabet kan udøve sin virksomhed, jf. EF-traktatens artikel 285.

(15) Især artikel 10, stk. 8, i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989.

(16) I direktiv 89/130/EF, Euratom anvendes mange udtryk eller begreber, der tilsammen sikrer BNI's kvalitet, uden at disse udtryk eller begreber er nærmere defineret eller opstillet i rangorden. Direktivet nævner nødvendigheden af at "forbedre dette aggregats sammenlignelighed og pålidelighed" (første betragtning) og bestemmer, at "dataene vedrørende BNImp... både i begrebsmæssig og praktisk henseende [skal] være sammenlignelige og repræsentative for medlemsstaternes økonomi"(tredje betragtning). De samme begreber finder man i artikel 7, hvori BNI-udvalgets opgaver er beskrevet (se punkt 14 ovenfor).

(17) ENS er et sæt regnskabsnormer mv., der er tilpasset strukturerne i medlemsstaternes økonomier. Systemet har sammenhæng med FN's nationalregnskabssystem (SCN) og kan derfor anvendes til internationale sammenligninger. Ved hjælp af ENS kan en "totaløkonomi" (en region, et land eller en landegruppe), dennes bestanddele og struktur, forbindelser med andre økonomier og udvikling gennem tiden beskrives systematisk og detaljeret.

(18) Metoderne til beregning af BNP, som BNI er afledt af, er gennemgået i fodnote 1 på side 3. Bilag II, som sammenfatter de enkelte medlemsstaters metoder til beregning af BNI, giver et billede af, hvor mange forskellige metoder der anvendes.

(19) Integrationsmetodernes vigtigste karakteristika er vist i bilag II.

(20) Revisionsretten årsberetning for regnskabsåret 1991, Kommissionens svar til punkt 1.129.

(21) Særberetning nr. 6/98 om status over ordningen for moms- og BNI-indtægter, punkt 3.17 - 3.22.

(22) Se fodnote 3 på side 4.

(23) Rådets forordning (EF) nr. 2223/96 af 25. juni 1996 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab (EFT L 310 af 30.11.1996, s. 243).

(24) Dette skyldes bl.a., at beregningsgrundlaget for et regnskabsår justeres i de følgende regnskabsår.

(25) Se punkt 16. De i alt 157 forbehold er anført i Kommissionens beslutning 97/619/EF, Euratom af 3. september 1997 (EFT L 252 af 16.9.1997, s. 33). Også en del af medlemsstaterne har udnyttet muligheden for at anmelde forbehold med henblik på senere at fremlægge data af bedre kvalitet om nogle specifikke punkter.

(26) Beslutning 97/619/EF, Euratom, første betragtning.

(27) Ved udgangen af 1999 resterede i alt 69 forbehold. Til ovennævnte 20 forbehold skal lægges 34 forbehold vedrørende Østrig, Finland og Sverige samt et forbehold for hver medlemsstat vedrørende overgangen fra ENS 79 til ENS 95.

(28) I bilag I defineres disse begreber nærmere.

(29) Nationalregnskaberne omfatter pr. definition de økonomiske strømme - om disse strømme er lovlige, har ingen betydning. Derfor bogføres ulovlige aktiviteter som produktion, når transaktionens parter er enige herom. Dette princip er indeholdt i De Forenede Nationers nationalregnskabssystem (SCN) 93 (3.54 - 3.56, 6.30 - 6.33) og i ENS 95 (punkt 1.13 og 1.42). Sådanne aktiviteter er ikke udtrykkeligt nævnt i ENS 79, og da der ikke står det modsatte, kan det fortolkes sådan, at det også omfatter ulovlige aktiviteter. I SCN 93 (punkt 6.35) er det anført, at grænsen mellem undergrundsøkonomi (eller økonomi, der ikke kan observeres direkte) og ulovlige aktiviteter ikke kan fastlægges nøjagtigt.

(30) F.eks. begrebsmæssige ændringer, væsentlige kildeforbedringer eller eventuelt nye kilder.

(31) Artikel 3 i beslutning 94/168/EF, Euratom.

(32) Ved afgiftsunddragelse angiver leverandøren efter aftale med køberen af en vare eller tjenesteydelse ikke en afgiftspligtig transaktion til afgiftsmyndighederne. Den betalte pris er således pr. definition eksklusive afgifter. I så fald skal der ikke foretages nogen momsjustering af BNI. Denne type svig kaldes for "svig med medviden".

(33) EFT L 234 af 21.8.1998, s. 39. Ifølge denne beslutning opgøres momsunddragelser "uden købers medviden" som de teoretiske momsindtægter (de indtægter, som ville indgå, hvis alle momspligtige overholder lovgivningen) minus nedenstående elementer:

- de faktiske momsindtægter

- tidsforskydningen mellem afgiftsmyndighedernes data og nationalregnskabsdataene

- annulleringer af momsfordringer i tilfælde af konkurs

- manglende indtægter (unddragelse "med købers medviden").

(34) Det drejer sig bl.a. om tidsforskydninger og tab på momstilgodehavender (se fodnote 1 på side 8).

(35) Rådets forordning (EØF) nr. 2186/93 af 22. juli 1993 om oprettelse i statistiske øjemed af EF-samordnede registre over foretagender (EFT L 196 af 5.8.1993, s. 1).

(36) Herunder Østrig, Finland og Sverige. For disse medlemsstater var fristen for fremsendelsen af dokumentation fastsat til den 1. oktober 1999.

(37) Se punkt 27.

(38) Se f.eks. diagrammet i punkt 18.

(39) Se fodnote 1 på side 3

(40) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1995, punkt 1.126.

(41) F.eks. fejl vedrørende basispopulationen eller grundlaget, målefejl, metodefejl, fejl i behandlingen af ikke-svar og fejl i modelberegningen af de økonomiske fænomener.

Bilag I

BNI's udtømmende karakter

Begrebsmæssig ramme

1. Udtømmende BNI-opgørelser indebærer, at hele produktionen af varer og tjenesteydelser indgår i BNI-beregningen. Denne udtømmende karakter er en af de faktorer, der i høj grad indvirker på sammenligneligheden i praksis.

2. En del af de økonomiske aktiviteter falder uden for de områder, der dækkes af spørgeskemaer, periodiske opgørelser, stikprøveundersøgelser og andre direkte registreringsværktøjer. Denne del af økonomien observeres dermed ikke direkte. Dette faktum skyldes hovedsagelig en iboende svaghed i det statistiske apparats målekapacitet(1) eller ulovlige økonomiske aktiviteter, bl.a. med henblik på skattesvig eller socialt bedrageri(2). Udtrykket "undergrundsøkonomi" anvendes ofte i denne forbindelse(3).

3. Af alle disse grunde skal de statistiske kontorer foretage passende justeringer af de forskellige BNP-/BNI-bestanddele. Den del af økonomien, der ikke observeres direkte, varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Størrelsen af den ikke-observerede del af økonomien hænger sammen med arten og kvaliteten af det nationale statistiske apparat.

Den udtømmende karakter: en nødvendig afvejning

4. Det er ved videreudvikling af metoder og kilder, at BNI's dækningsgrad eller udtømmende karakter forbedres. Mangler på dette områder medfører, at målingen af BNI giver et skævt resultat, og at det i praksis bliver vanskeligt at sammenligne medlemsstaternes BNI-opgørelser. Dermed mindskes BNI's værdi som referenceaggregat også.

5. For at gøre BNI udtømmende anvendes der imidlertid ikke-statistiske kilder, som ikke først og fremmest er beregnet til brug i nationalregnskabsmæssige sammenhænge(4). Heraf følger dels, at det er svært at integrere disse eksterne oplysninger i det eksisterende statistiske system, dels at resultatet bliver unøjagtigt. Unøjagtigheden bliver meget stor, fordi de undersøgte populationer er spredte og skjulte, og oplysningerne bliver fordrejet(5).

6. Der er således ikke ubegrænsede muligheder for at gøre BNI mere udtømmende. I en sådan proces skal reduktion af skævhederne (hensyntagen til et mere fuldstændigt indenlandsk produktionsområde) og større unøjagtigheder (anvendelse af kilder og metoder, der nødvendigvis er ufuldstændige) afvejes mod hinanden. I fællesskabssammenhæng skal medlemsstaternes forskellige afvejninger være sammenlignelige, for at der kan foretages den rigtige afvejning.

Beslutning 94/168/EF, Euratom

7. Ved vedtagelsen af direktiv 89/130/EØF, Euratom tog Rådet og Kommissionen spørgsmålet om forbedring af nationalregnskabernes dækning af den såkaldte sorte økonomi op. Kommissionen havde konstateret, at situationen på dette område var meget forskellig for de forskellige medlemsstater, også for medlemsstater, der "endda statistisk set er på samme udviklingsniveau"(6).

8. Kommissionens beslutning 94/168/EF, Euratom af 22. februar 1994(7) har til formål at gøre BNI mere udtømmende. Kommissionen har opstillet en referenceramme til brug for medlemsstaterne(8). Skematisk ser den sådan ud:

>PIC FILE= "C_2000336DA.001401.EPS">

9. Beslutningen har til formål at gøre beregningen af BNI mere gennemsigtig og samtidig udstikke et kontrolspor, der gør det muligt at vurdere, om bestemte BNI-bestanddele er sandsynlige(9)

Sondringen mellem anvendelse og forbrug i produktionen

10. En økonomis merværdi, som BNI udledes af, svarer til værdien af producerede varer og tjenester efter fradrag af forbruget i produktionen. Det er således nødvendigt at sondre mellem anvendelse af varer og tjenester og forbrug i produktionsprocessen.

11. Denne sondring har grundlæggende betydning for udarbejdelsen af nationalregnskaberne. Forkert kontering af værdien af varer og tjenester indvirker direkte på BNI-værdien. Hvis forbruget i produktionen f.eks. over- eller undervurderes, vil BNI også blive henholdsvis over- eller undervurderet.

12. Begreberne "forbrug i produktionen" og "konsum" er defineret i ENS(10). Når BNI-udvalget har fundet det fornødent, har det(11) fremlagt supplerende klassificeringskriterier.

(1) F.eks. er mindre produktionsenheder undertiden fritaget fra forpligtelsen til at indberette oplysninger til skatte- og socialsikringsmyndighederne, eller også fremsendes disse oplysninger ikke automatisk til de statistiske kontorer. Derfor kan de statistiske kontorers oplysninger om de registrerede og økonomisk aktive enheder vise sig at være ufuldstændige eller forældede. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at andelen af virksomheder med under 10 ansatte og dermed risikoen for, at de statistiske kontorer ikke tager de relevante tal i betragtning, kan variere betydeligt fra land til land.

(2) Der er bl.a. tale om ikke-legale produktionsenheder eller momsregistrerede personer, der kun angiver en del af afgiftsgrundlaget til afgiftsmyndighederne.

(3) Der findes mange definitioner på undergrundsøkonomi. På internationalt plan er begrebet defineret i FN's nationalregnskabssystem (punkt 6.34 - 6.36). ENS indeholder ikke nogen definition af begrebet. De metoder, der anvendes af de forskellige lande, afhænger såvel af de disponible statistikker som af, hvor udtømmende den ønskede foranstaltning skal være. Flere medlemsstater har valgt en løsning, der især er baseret på afvigelser mellem kilderne, som skyldes registreringsforskelle (forbrugs- eller produktionsdata/momsdata), hvortil lægges mange ad hoc-korrektioner baseret på specifikke, fortrolige undersøgelser, på anvendelse af statistikker over berigtigelser af momsangivelser samt på modelberegninger af produktionen (f.eks. ved brug af oplysninger om udbytte på landbrugsområdet).

(4) F.eks. skattemæssige kilder, punktundersøgelser, politiefterforskninger og administrative kilder.

(5) F.eks. vedrørte de regnskaber, der opfyldte de første normer i FN's nationalregnskabssystem, kun den registrerede økonomi. Regnskaberne var ikke udtømmende, men pålidelige. Når der anvendes mange forskellige kilder, er det nødvendigt at afstemme dem, og der skal derfor foretages for mange modelberegninger, som fører til flere unøjagtigheder, større skævheder og i sidste instans dårligere kvalitet.

(6) Første rapport om gennemførelsen af direktiv 89/130/EØF, Euratom, SEK(92) 588 endelig udg. af 31.3.1992, s. 3. Kommissionens rapport om opfølgningen af bemærkningerne til Rådets henstilling om decharge til Kommissionen for gennemførelsen af De Europæiske Fællesskabers almindelige budget for regnskabsåret 1992, 23.1.1995, bilag I, s. 1 og 3.

(7) EFT L 77 af 19.3.1994, s. 51.

(8) Se denne beslutnings artikel 2. "Primær indkomst" er ifølge ENS 95 (punkt 8.22) "den indkomst, som residente enheder modtager i kraft af deres direkte deltagelse i produktionsprocessen, og den indkomst, som ejeren af et finansielt aktiv eller naturkapital modtager til gengæld for at stille kapital eller naturkapital til rådighed for en anden institutionel enhed".

(9) Medlemsstaterne skulle udarbejde en beskrivelse af alle de beregninger og justeringer, som blev skønnet nødvendige for, afhængig af den anvendte metode til beregning af BNI, at tage hensyn til de elementer, der ikke direkte kan observeres. De skulle endvidere foretage en valideringstest ud fra beskæftigelsesdata og udarbejde en liste over bestanddelene i naturalieindkomster og drikkepenge samt en rapport om muligheden for at benytte oplysninger fra skattekontroller til at gøre nationalregnskaberne mere udtømmende. Et femte element, der specifikt er knyttet til behandlingen af momsbedrageri i nationalregnskaberne, er fastsat i Kommissionens beslutning 98/527/EF, Euratom af 24. juli 1998 (EFT L 234 af 21.8.1998, s. 39).

(10) ENS 79, punkt 320 - 335. ENS 95, punkt 3.69 - 3.99.

(11) Se punkt 14 i rapporten.

Bilag II

Hovedelementer i medlemsstaternes beregning af BNI

>TABELPOSITION>

Kommissionens svar

INDLEDNING

Kommissionen er meget opmærksom på, at det er nødvendigt at sikre kvaliteten af bruttonationalindkomstopgørelserne (BNI), i betragtning af, hvor vigtig en rolle de har fået tildelt i fællesskabssammenhæng. Det er grunden til, at den via Eurostat (De Europæiske Fællesskabers Statistiske Kontor) i mere end ti år har gjort en stor indsats for i samarbejde med medlemsstaterne, der er repræsenteret i BNI-udvalget, at forbedre dette aggregats pålidelighed, sammenlignelighed og udtømmende karakter.

Hovedetaperne i arbejdet har bestået i:

- at udarbejde BNI-direktivet som retlig ramme for harmoniseringen af BNI-opgørelserne, herunder at nedsætte BNI-udvalget, der består af yderst erfarne nationalregnskabseksperter og statistikere fra medlemsstaterne, og som har Eurostats repræsentant som formand

- at udarbejde en dokumentation i medlemsstaterne med det formål at beskrive, hvilke kilder og metoder de anvender til beregning af BNI, med finansiel støtte fra Kommissionen

- at gennemgå dokumentationen af kilder og metoder i Eurostat og i BNI-udvalget. Denne gennemgang kombineret med Eurostats kontrolbesøg har ført til, at Kommissionen med BNI-udvalgets godkendelse har taget en række beslutninger med det formål at forbedre Det Europæiske Nationalregnskabssystem (ENS 79) og BNI-opgørelserne. Den har ligeledes ført til, at Kommissionen gør hver enkelt medlemsstat opmærksom på, hvilke problemer den skal løse for at gøre sine BNI-opgørelser pålidelige, sammenlignelige og udtømmende (forbeholdene vedrørende BNI-opgørelserne). Forbeholdene er i fællesskabets interesse og tjener til at stille alle medlemsstater lige

- at foretage forbedringer af BNI-opgørelserne i den enkelte medlemsstat under hensyntagen til forbeholdene med finansiel støtte fra Kommissionen og opfølgende arbejde i Eurostat og i BNI-udvalget. For at øge gennemsigtigheden i det opfølgende arbejde er der i en lang række tilfælde blevet knyttet repræsentanter for visse medlemsstater til de besøg, der har haft til formål at indhente oplysninger i andre medlemsstater om hovedpunkterne i arbejdet med at foretage forbedringer i henhold til forbeholdene, herunder navnlig forbeholdet vedrørende udtømmende BNI-opgørelser.

Kommissionen er af den opfattelse, at den kontrol, som dens tjenestegrene jævnligt fører, og ovennævnte arbejde har gjort det muligt at forbedre kvaliteten af medlemsstaternes BNI-data og opnå et tilfredsstillende niveau hvad sammenlignelighed angår.

Der er allerede sket store fremskridt. Forbedringen af statistikkernes og nationalregnskabernes kvalitet er imidlertid i sagens natur en løbende proces. Der skal afsættes passende midler til at fortsætte dette arbejde og disse undersøgelser.

Kommissionen erkender, at der i fremtiden skal gøres en større indsats for at beskrive den gennemførte kontrol og udarbejdes en bedre dokumentation for kontrollen.

Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at de gennemgåede punktvise bemærkninger fra Retten om medlemsstaterne ikke sætter spørgsmålstegn ved værdien af BNI-opgørelserne og af Kommissionens kontrol med dem. Nedenstående detaljerede svar er en uddybning af bemærkningerne.

ANVENDELSEN AF BNI PÅ FÆLLESSKABSPLAN

6 - 12. Kommissionen er klar over, hvor stor betydning pålidelige BNI- og BNP-opgørelser har for de forskellige fællesskabspolitikker. Det er grunden til, at den har taget initiativ til selv at føre kontrol med disse aggregater. Medlemsstaterne, der er repræsenteret i BNI-udvalget, er tilknyttet denne kontrolordning for at sikre effektivitet og gennemsigtighed.

DATAENES PÅLIDELIGHED OG SAMMENLIGNELIGHED

Kontrolprocedurer

Bemærkninger om forbeholdene

BNI-opgørelsernes udtømmende karakter

Justeringernes gennemsigtighed

32 - 33. Langt størstedelen af økonomien er dækket af pålidelige statistiske eller administrative kilder. Endvidere foretager medlemsstaterne en lang række justeringer med det formål at sikre, at deres BNI-opgørelser er udtømmende, ved at tage hensyn til undergrundsøkonomien. Det må medgives, at forklaringerne på visse af disse justeringer af og til er meget lidt detaljerede. Dette skyldes især, at der per definition ikke findes direkte statistiske kilder for den sorte økonomi. Så eksperternes beregninger udgør i visse tilfælde det eneste grundlag, som de forskellige nationale statistiske kontorer har for at foretage justeringer. Det bør dog understreges, at denne fremgangsmåde vedrører en meget begrænset del af BNI-opgørelserne.

Kommissionen henstiller fortsat til de nationale statistiske kontorer, at de dels, hvor det er muligt (blandt andet i tilfælde, hvor statistiske oplysninger ikke anvendes, fordi de er mangelfulde eller usammenhængende), erstatter eksperternes beregninger med bedre statistiske kilder, og dels leverer bedre information om justeringerne.

Manglende opfølgning af et klassifikationsproblem og accept af en justering - foretaget for at opnå en mere udtømmende opgørelse - som er baseret på et manglende statistisk pålideligt grundlag

34. Den undersøgelse, Eurostat har foretaget, og de drøftelser, der har fundet sted, har vist, at de fire undersøgte medlemsstater (Tyskland, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige) anvender procedurer eller justeringer, der giver mulighed for på tilfredsstillende vis at løse det klassifikationsproblem, som Retten har påpeget.

Tyskland havde ganske vist i 1988, dvs. før beslutning 94/168/EF, Euratom, foretaget en justering, der ikke var baseret på et solidt statistisk grundlag. En situation af den art havde netop fået Kommissionen til at opstille et forbehold vedrørende den udtømmende karakter. Da Tyskland har udført det arbejde, som beslutningen kræver, og tilbageregnet sine resultater til 1988, spiller den berørte justering ikke længere nogen rolle for vurderingen af BNI-opgørelserne.

Sammenlignelighed

Sammenlignelighed mellem medlemsstaternes justeringer

35. De forskellige medlemsstater har altid anvendt deres egne metoder til at tage højde for undergrundsøkonomien i BNI-opgørelserne. Det hænger sammen med, hvilke statistiske kilder der er til rådighed, og hvordan landene fungerer politisk og administrativt, og bevirker, at fremgangsmåder, der er anvendelige i visse lande, ikke er det i andre.

I den forbindelse er Kommissionen af den opfattelse, at man løber en vis risiko ved at sammenligne resultatet af en national metode med det resultat, den anvendte metode ville have givet i et andet land. I henhold til beslutning 94/168/EF, Euratom kontrollerer Kommissionen sammenligneligheden af de forskellige medlemsstaters metoder til at tage højde for undergrundsøkonomien ud fra en lang række elementer, herunder den måde, hvorpå de anvender den i denne beslutning fastlagte fælles metode.

Behandling af ulovlige aktiviteter

36. Udelukkelsen af de ulovlige aktiviteter i forbindelse med justeringer foretaget for at opnå en mere udtømmende opgørelse og i forbindelse med BNI kan forklares ved, at medlemsstaternes repræsentanter i BNI-udvalget under drøftelserne af beslutning 94/168/EF, Euratom fremhævede, at de ikke havde statistiske og metodologiske midler til at måle disse aktiviteter. Desuden havde de få erfaringer på området vist sig at være meget mangelfulde og meget forskellige fra land til land. Efterfølgende besluttede BNI-udvalget at gøre en indsats for at udarbejde og iværksætte metoder i de forskellige medlemsstater med det formål at sikre mere udtømmende BNI-opgørelser ved at lade dem omfatte lovlige aktiviteter, der ikke opgives eller ikke observeres direkte (sort arbejde osv.)

Hvad BNI angår forholder det sig således, at de hovedaktiviteter, der normalt samles under betegnelsen "ulovlige aktiviteter", i praksis er meget svære at måle, uanset hvad deres reelle retlige status er i det ene eller det andet land.

Kommissionen har for at bidrage til arbejdet med at udvikle pålidelige metoder til på tilfredsstillende vis at måle disse aktiviteter været med til at finansiere visse arbejdsopgaver i Office for National Statistics i 1998 og et seminar for medlemsstaterne om dette emne i september 1999 i Nederlandene. De første resultater af det arbejde, som Office for National Statistics har påtaget sig, blev præsenteret på seminaret.

Seminarets konklusioner, der blev præsenteret for Arbejdsgruppen vedrørende Nationalregnskab(1) i december 1999, udgør et første bidrag fra Eurostat og medlemsstaterne til den manual, der i øjeblikket er under udarbejdelse i OECD, om den ikke-observerede økonomi. Når manualen og resultaterne af de undersøgelser, der er blevet iværksat i visse medlemsstater, bliver tilgængelige, vil Eurostat fremsætte forslag til beregningsmetoder for de ulovlige aktiviteter.

Forældede datakilder

37 - 40. Det er korrekt, at grundlaget for de koefficienter, der anvendes til beregning af justeringer foretaget for at opnå mere udtømmende opgørelser, i visse tilfælde er forældede kilder.

Eurostat er opmærksom på det her nævnte problems indvirkning på opgørelsernes udtømmende karakter. Derfor har det i forbindelse med sine kontrolbesøg fremhævet behovet for at anvende de nyeste kilder.

Hensyntagen til momsbedrageri

Manglende bevis for hensyntagen til momsbedrageri eller for anvendelse af ækvivalente metoder i medlemsstaterne

41 - 44. I de berørte medlemsstater giver anvendelsen af og kontrollen med data fra udgiftssiden mulighed for implicit at tage hensyn til momsbedrageri.

Afvigelser mellem beregningen af den teoretiske moms og den inkasserede moms

45 - 47. Retten konstaterer, at for Luxembourg var de teoretiske momsindtægter (dvs. produktet af afgiftspligtige transaktioner med de relevante momssatser) lavere end de faktiske indtægter, hvilket tyder på, at der ikke var blevet taget højde for visse transaktioner i nationalregnskabet.

Ifølge Kommissionen er der i forbindelse med revisionen af det luxembourgske nationalregnskab fundet en løsning på de negative momsafvigelser. Således er de beregnede momsafvigelser i forbindelse med det nationalregnskab, der blev indberettet i oktober 1999, positive.

Register over foretagender

48 - 49. I Tyskland er forbeholdet vedrørende en BNI-opgørelses udtømmende karakter blevet hævet, selvom landet endnu ikke råder over et integreret erhvervsregister. Et sådant register bidrager i høj grad til at gøre opgørelserne udtømmende.

Det er klart, at et kvalitetsregister er et meget vigtigt redskab i arbejdet med at forbedre opgørelsernes udtømmende karakter. Registret er under opbygning i Tyskland under overholdelse af den frist, der blev fastsat i den dispensation, landet har fået meddelt af Udvalget for Det Statistiske Program.

I Tyskland har bestræbelserne for at gøre opgørelserne udtømmende især taget udgangspunkt i en sammenligning af beskæftigelsesdata. Disse bestræbelser har navnlig til formål at rette op på eventuelle mangler i opgørelsernes dækningsgrad i forbindelse med manglende pålidelige registre, eftersom de demografiske data, der anvendes til validering af BNI-beregningerne, ikke tager udgangspunkt i registrene.

Sondring mellem "anvendelse" og "forbrug i produktionen"

Afvejningsprocedurer

51 - 52. Eurostat accepterer Rettens argument, ifølge hvilket afstemningen af tilgang og anvendelse af et produkt ikke i sig selv giver mulighed for automatisk at korrigere for en systematisk skævhed, der ville indvirke på begge datakilder samtidigt. Eurostat er imidlertid af den opfattelse, at opstillingen af afstemte tilgangs- og anvendelsestabeller ud fra pålidelige referencekilder og på et detaljeret niveau er et meget godt udgangspunkt for at producere pålidelige opgørelser. Derfor vil Eurostat også fremover i forbindelse med sine kontrolbesøg lægge vægt på disse to aspekter.

Når den systematiske skævhed påvirker de to kilder samtidigt, opfordrer Eurostat for øvrigt nationalregnskabseksperterne til at finde alternative fremgangsmåder, der ofte giver mulighed for at finde en tilfredsstillende løsning, såsom sammenligning af beskæftigelsesdata.

Begrænset kontrol

54 - 56. Alt det arbejde, Kommissionen nu i mere end ti år har gjort i samarbejde med medlemsstaterne, har til formål at sikre BNI-opgørelsernes kvalitet.

Den dokumentation, som medlemsstaterne indberettede for første gang i 1991, og som danner udgangspunkt for Kommissionens og BNI-udvalgets arbejde, beskriver, hvordan medlemsstaternes statistiske systemer er opbygget, og hvilke statistiske kilder og metoder de anvender. I forbindelse med sine kontrolbesøg vurderer Eurostat, i hvor høj grad disse aspekter bidrager til BNI-opgørelsernes værdi.

Det er korrekt, at denne dokumentation er meget detaljeret på nogle punkter og har vist sig at være for lidt detaljeret på andre.

Denne dokumentation er f.eks. blevet udarbejdet før vedtagelsen af beslutning 94/168/EF, Euratom og BNI-udvalgets henstillinger vedrørende sondringen mellem konsum og forbrug i produktionen. Således har undersøgelserne af disse to aspekter afdækket behovet for at fortsætte arbejdet i medlemsstaterne og for at levere yderligere oplysninger. Den fornødne dokumentation er blevet indberettet i medlemsstaternes rapporter om BNI-opgørelsernes dækningsgrad og i form af dokumenter og forklaringer fra de nationale statistiske kontorer under og efter Eurostats kontrolbesøg, navnlig siden 1995.

Som en naturlig følge af kontrollen med nationalregnskaberne og BNI-opgørelserne foregår der konstant udvekslinger mellem de nationale statistiske kontorer og Eurostat, der indledningsvis analyserer den indberettede dokumentation og derefter rekvirerer supplerende oplysninger om det ene eller det andet punkt, som siden indgår i den samlede vurdering.

Se også punkt 56. Der henvises til Eurostats svar i forbindelse med punktet "måling af de nationale BNI-opgørelsers kvalitet" (punkt 63 til 79).

57. De retningslinjer, Eurostat følger i forbindelse med kontrollen med BNI-opgørelserne, vedrører i henhold til BNI-direktivet de statistiske kilders pålidelighed, sammenlignelighed hvad angår regler (ved overholdelse af ENS) og resultater og udtømmende beregninger (kontrol med de forskellige kilder, tilfredsstillende justeringsmekanismer).

Disse elementer analyseres i de rapporter, som Eurostat forelægger BNI-udvalget, og der tages forbehold, hvis Eurostat finder, at et af de tre kriterier ikke er opfyldt. Derefter vurderer Eurostat på grundlag af medlemsstaternes arbejde med og rettelser til BNI-opgørelserne, om et eller flere forbehold kan ophæves. De rapporter, medlemsstaterne leverede om dette arbejde i oktober 1998, og rettelserne, blev på Eurostats foranledning indberettet til Revisionsretten. Desuden blev Eurostats sammenfattende dokument om muligheden for at ophæve eller opretholde forbeholdene for de fire medlemsstater, som Retten har beskæftiget sig med, indberettet til den.

Kommissionen er imidlertid enig med Retten i, at der fremover skal gøres en ekstra indsats for at sikre en bedre beskrivelse af den måde, kontrollen er blevet gennemført på, og bedre dokumentation herfor.

58 - 59. Når det drejer sig om at vurdere, hvorvidt et element til beregning af BNI har betydning eller ej, har Eurostat ikke fundet det realistisk på forhånd at definere, hvad der skal tillægges betydning, f.eks. i form af en vis procentandel af BNI. Der tages stilling i hvert enkelt tilfælde ud fra Eurostats professionelle vurdering af de relevante økonomiske fænomeners relative betydning for en statistisk opgørelse.

Hvad omkostningseffektivitetsprincippet angår er det Eurostats holdning, at hvis man på forhånd definerer, hvad der skal betragtes som havende betydning for BNI, ville man være nødt til at beregne hver enkelt af disse små poster og dermed netop komme til at anvende uforholdsmæssigt store ressourcer. Efter Eurostats mening ville en sådan fremgangsmåde i dette præcise tilfælde være i modstrid med omkostningseffektivitetsprincippet.

BNI-udvalgets rolle

60 - 62. Kommissionen noterer sig Rettens bemærkning om, at BNI-udvalget nu råder over alle de elementer (leveret af medlemsstaterne og af Eurostat), det skal bruge til at formulere en samlet vurdering af BNI-dataenes sammenlignelighed og pålidelighed i sin udtalelse om BNI.

I sine tidligere udtalelser nøjedes BNI-udvalget med at fastslå, at dataene var til stede. Nu anfører BNI-udvalget i sin årlige udtalelse om BNI, at det er af den opfattelse, at der er sket væsentlige fremskridt i forbindelse med harmoniseringen af BNI, dvs. i forbindelse med gennemførelsen af BNI-direktivet.

Arbejdsgangen er faktisk den, at BNI-udvalget modtager og analyserer den af medlemsstaterne indberettede dokumentation og Eurostats rapporter og forslag til forbedring af BNI-opgørelserne.

BNI-udvalget har flere gange drøftet, hvilken type udtalelse det skal afgive. Hidtil har BNI-udvalget indtaget den holdning, at det er Kommissionen, der skal tage stilling til BNI-opgørelsernes kvalitet i den enkelte medlemsstat. Kommissionen vil dog foreslå udvalget en drøftelse af dette spørgsmål snarest.

Mulighederne for at måle datakvaliteten

63 - 79. Kommissionen er af den opfattelse, at den kontrol, som Kommissionens tjenestegrene jævnligt fører med overholdelsen af de regnskabsmæssige regler og forbedringen af de statistiske kilder, kombineret med medlemsstaternes indsats i BNI-udvalget er af en sådan art, at BNI-direktivet gennemføres på en korrekt og tilfredsstillende måde.

Kommissionen er åben over for nye metoder til kontrol af BNI-dataenes kvalitet. Kommissionen og BNI-udvalget har dog allerede udtrykt sig forbeholdent over for begrebsmæssige aspekter og muligheden for at anvende matematiske indikatorer for sammenligneligheden.

Hvad angår pålideligheden er Kommissionen klar over, hvor stor teoretisk betydning det har at kunne måle den ved hjælp af konfidensintervaller, selvom denne måling i budgetmæssig praksis kunne være uden betydning. Kommissionen forelagde i juli 1999 BNI-udvalget en rapport om sine konklusioner i forbindelse med de undersøgelser, som den havde overdraget Istat og Office for National Statistics (CPNB/272), og oprettede derefter en taskforce vedrørende kvalitetsmåling bestående af seks medlemsstater. Denne taskforce består af meget erfarne nationalregnskabseksperter, der er i stand til at vurdere, hvor relevante og gennemførlige de forskellige tiltag er.

Kommissionen er klar over betydningen af en række aspekter, som Retten fremfører, herunder vanskelighederne ved at måle fejl og spørgsmålet om sammenligneligheden af de foreslåede løsninger. Disse aspekter vil denne taskforce tage højde for i sit arbejde.

Denne taskforce skal aflevere sin rapport i løbet af første halvdel af 2001. Når Kommissionen har set rapporten, vil den fremsætte forslag.

KONKLUSION

Et aggregat, der anvendes i mange sammenhænge i Fællesskabet

Sikring af legitimiteten

80 - 81. Kommissionen er meget opmærksom på, at det er nødvendigt at sikre kvaliteten af medlemsstaternes nationalregnskaber og BNI-opgørelser, i betragtning af, hvor vigtig en rolle BNP og BNI spiller på fællesskabsplan. Det er grunden til, at der i over ti år i samarbejde med medlemsstaterne er blevet gjort et stort arbejde for at forbedre dette aggregats pålidelighed, sammenlignelighed og udtømmende karakter.

82 - 84. Gennemsigtigheden af kontrollen med BNI sikres ved det arbejde, der foregår i BNI-udvalget, der består af repræsentanter for medlemsstaterne, og som har Eurostats repræsentant som formand. Dokumentationen for, hvilke statistiske kilder og metoder medlemsstaterne anvender, Eurostats rapporter (rapporter om medlemsstaternes dokumentation og rapporter udarbejdet i forbindelse med kontrolbesøg, hvori hver enkelt medlemsstats nationalregnskaber analyseres i forhold til målsætningerne om pålidelighed, sammenlignelighed og udtømmende karakter) og resultaterne af medlemsstaternes arbejde med BNI-forbeholdene er blevet indberettet til BNI-udvalget og drøftet af det.

Harmoniseringen er endnu ikke fuldstændig

Effektiv kontrol på fællesskabsplan

85 - 91. Kommissionen er af den opfattelse, at den kontrol, som dens tjenestegrene jævnligt fører med de statistiske kilders pålidelighed og ensartethed, med sammenligneligheden af definitionerne, reglerne (gennem overholdelse af ENS) og resultaterne og med den udtømmende karakter af medlemsstaternes nationalregnskaber (kontrol med de forskellige kilder, tilfredsstillende justeringsmekanismer) kombineret med arbejdet i BNI-udvalget er af en sådan art, at BNI-direktivet gennemføres på en korrekt og tilfredsstillende måde.

De forbedringer, som medlemsstaterne har foretaget af deres BNI-opgørelser som følge af ovennævnte kontrolbesøg og arbejde, har retfærdiggjort, at forbeholdene i forbindelse med BNI-opgørelserne er blevet ophævet. I det dokument, som Retten henviser til i punkt 86 (dokument CPNB/267, "Referat af mødet i BNI-udvalget i februar 1999", punkt 11.2), forelægges BNI-udvalgets reaktioner på et udkast til erklæring fra Udvalget for Det Statistiske Program om nationalregnskabsdataenes kvalitet. BNI-udvalget har ønsket at fremhæve, at arbejdet med at forbedre statistikkernes og nationalregnskabernes kvalitet er en løbende proces. I den forbindelse understregede det behovet for "at anvende beherskede termer for ikke at give indtryk af, at arbejdet med at forbedre BNI-opgørelserne er fuldstændig afsluttet". BNI-udvalget har imidlertid ikke sat spørgsmålstegn ved værdien af BNI-opgørelserne, der har dannet udgangspunkt for ophævelsen af forbeholdene.

Kommissionen erkender, at der i fremtiden skal gøres en større indsats for at beskrive den gennemførte kontrol og udarbejdes en bedre dokumentation for kontrollen.

92. Kommissionen kan kun støtte Rettens anbefaling om at lade ENS 95 danne grundlag for de egne indtægter, så meget desto mere som at den havde foreslået denne løsning i 1996, hvor ENS 95 blev vedtaget.

(1) Arbejdsgruppe vedrørende nationalregnskab med repræsentanter for Eurostat og medlemsstaterne.