SÆRBERETNING Nr. 15/98 om evalueringen af strukturfondenes interventioner i programmeringsperioderne 1989-1993 og 1994-1999, med Kommissionens svar (i henhold til artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit, I EF-traktaten) (98/C 347/01)

1. INDLEDNING

1.1. Ved reformen af strukturfondene (SF) i 1988 blev det pålagt Kommissionen og medlemsstaterne at evaluere de europæiske strukturpolitikker. I 1993 blev denne forpligtelse udvidet som følge af de ændrede bestemmelser, der var resultatet af revisionen af strukturfondsreformen (1994 1999), standardbestemmelserne i de nye EF-støtterammer (EFSR) og de samlede programmeringsdokumenter (SPD).

1.2. Evalueringen, der er et uundværligt instrument til at sikre en korrekt forvaltning af SF, defineres i de vigtigste forordninger (1) som en effektivitetsbedømmelse, der foregår på tre niveauer:

a) strukturaktionernes samlede effekt for de mål, der er anført i traktatens artikel 130 A

b) de samlede virkninger af de planlagte aktioner under EFSR'ne

c) de specifikke virkninger af hver enkelt operationel intervention (programmer og andre interventionsformer).

1.3. Evalueringen består hovedsageligt af tre faser:

a) en forudgående vurdering (2), der gør det muligt at identificere, dels hvilke socioøkonomiske problemer, der skal løses, og hvilke målsætninger, der skal nås, dels hvilken strategi, der skal vælges og de midler, der står til rådighed for at løse problemerne

b) en midtvejsevaluering, der gør det muligt under gennemførelsen af et program at efterprøve, om målene stadig er de rigtige, og hvilke fremskridt der er gjort i forhold til de ønskede resultater

c) en efterfølgende evaluering, der gennemføres ved programmets afslutning og tjener til at vurdere, om de opnåede resultater og virkninger kan betragtes som positive, idet der tages hensyn til, at de langsigtede virkninger af en strukturforanstaltning først kan konstateres flere år efter foranstaltningens afslutning.

1.4. I forordningen, som ændret i 1993, fremhæves såvel medlemsstaternes som Kommissionens ansvar på evalueringsområdet, og det påpeges, at evalueringen skal finde sted inden for rammerne af et partnerskab (3). I denne sammenhæng har Kommissionen taget initiativ til at fastlægge rammerne og den generelle samordning af evalueringens gennemførelse, og forelægger en treårlig evalueringsrapport (i henhold til artikel 16 i forordning (EØF) nr. 2052/88) om de fremskridt, der er gjort med hensyn til økonomisk og social samhørighed, og om den måde, hvorpå især fondene og den nationale medfinansiering har bidraget hertil.

2. REVISIONENS OMFANG

2.1. Det generelle mål med Rettens revision (4) var at undersøge, hvilke fremskridt der er gjort med hensyn til evalueringen af fællesskabsstrukturinterventionerne, både hvad angår evalueringssystemerne og -procedurerne, og hvad angår metoderne. Revisionen omfatter de måder, hvorpå evalueringen af strukturinterventionerne er gennemført, både fra Kommissionens side og inden for rammerne af partnerskabet. Man efterprøvede lovligheden og den formelle rigtighed af bevillingerne til evaluering på De Europæiske Fællesskabers budget, samt kvaliteten af den økonomiske forvaltning af disse.

2.2. Revisionen bestod også i at vurdere de metoder, der blev anvendt til evaluering af de socioøkonomiske virkninger af strukturforanstaltningerne. Selvom det ikke var hensigten, at der ved revisionen skulle foretages en direkte evaluering af programmerne, som ville give nye videnskabelige resultater, fremhæves nogle af de resultater, eksperterne nåede frem til, for at tydeliggøre sammenhængen mellem de anvendte politisk-økonomiske instrumenter og de opnåede resultater.

2.3. Der blev foretaget en række specifikke revisioner af den efterfølgende evaluering af EFSR og de operationelle programmer (OP) under mål nr. 1 og 2 for programmeringsperioden 1989 1993 og midtvejsevalueringerne af EFSR, SPD og OP for programmeringsperioden 1994 1999. Undersøgelserne omfattede den efterfølgende evaluering af alle EFSR 1989 1993 under mål nr. 1 og ca. 20 % af rapporterne om den efterfølgende evaluering af EFSR 1989 1993 under mål nr. 2 og 15 % af rapporterne om midtvejsevalueringen af EFSR 1994 1999, der blev udvalgt i forhold til den geografiske fordeling af interventionerne og arten af disse (EFSR, SPD, OP). Endvidere blev femten - ud af 25 - evalueringsrapporter, der primært omhandler makroøkonomiske aspekter, analyseret. Revisionen blev udført i Kommissionen og i otte medlemsstater (Belgien, Grækenland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Nederlandene og Portugal), hvor revisorerne rådførte sig med vurderingsmænd og nationale myndigheder.

3. SAMMENDRAG AF DE VIGTIGSTE BEMÆRKNINGER

3.1. Evalueringen blev navnlig udviklet og udbredt på Kommissionens foranledning i løbet af programmeringsperioden 1994 1999, især inden for rammerne af EFRU, for sluttelig også at blive et anerkendt redskab inden for forvaltning og programmering. Fra programmeringsperioden 1994 1999 anvendes evalueringen systematisk i de to første faser (forudgående vurdering, midtvejsevaluering), og vil også blive det mod periodens slutning (efterfølgende evaluering)(jf. punkt 4.2 4.8).

3.2. Selvom Kommissionen har kendskab til de direkte udgifter i forbindelse med evalueringen, råder den ikke altid over alle oplysninger om udgifterne til evaluering inden for rammerne af partnerskabet (jf. punkt 4.9 4.11).

3.3. Kommissionen har været stærkt medvirkende til at evalueringskulturen er blevet udbredt. Den har dog undladt at opstille tilstrækkelige rammer for indikatorerne og evalueringsmetoderne i MEANS-programmet (program for udvikling og fremme af evalueringsmetoder og redskaber for EF-interventioner) (jf. punkt 4.11 4.12). På grund af de metodologiske aspekters komplicerede natur, findes der ikke en metode, der kan anvendes i alle situationer. Det er ikke desto mindre vigtigt, at Kommissionen er i stand til at opstille metodologiske rammer, der giver hensigtsmæssige retningslinjer for at foretage en evaluering, der er tilpasset den specifikke situation (jf. punkt 4.12 4.13).

3.4. Pålideligheden af de data, der er resultatet af overvågningen af interventionerne og de eksisterende databaser, er tæt forbundet med indikatorernes kvalitet. Databaserne er medlemsstaternes ansvar og viser sig ofte at være utilstrækkelige. Medlemsstaterne burde forbedre kvaliteten af disse data (jf. punkt 4.14 4.21).

3.5. Mange evalueringer afsluttes for sent, hvilket også kan forsinke justeringerne i programmerne. Ved beslutningstagningen i forbindelse med omprogrammeringer kunne der endvidere i højere grad tages hensyn til evalueringsresultaterne i form af interventionsformernes performans og effektivitet (jf. punkt 4.22 4.27).

3.6. Kommissionen foretager ingen kontrol på stedet af indikatorernes kohærens og pålideligheden af de systemer, der producerer dem, for at sikre sig, at evalueringen bliver objektiv (jf. punkt 4.29 4.30).

3.7. Procedurerne vedrørende indgåelse af aftaler med konsulenter på evalueringsområdet frembyder stadig store svagheder i Kommissionen. Udvælgelsen af konsulenter er ikke altid klart begrundet. Udbudsbetingelserne er formuleret meget generelt med hensyn til den metode, der er forbundet med metoden, indikatorerne og forpligtelsen til at opnå resultater. Dette giver anledning til forsinkelser og uregelmæssigheder ved udarbejdelsen af evalueringsrapporterne og medfører en svingende analysekvalitet, ligesom det undertiden fører til uklare henstillinger (jf. punkt 4.31 4.36).

3.8. Anvendelsen af metoderne i forbindelse med den efterfølgende evaluering af mål nr. 1 og 2 1989 1993 blev vanskeliggjort af store statistiske lakuner, manglende mål og foreløbige kvantitative indikatorer, samt en ineffektiv overvågning af virkningerne, og metoderne blev desuden ikke altid fulgt nøjagtigt nok. Evalueringen viste ikke desto mindre, at SF'ene skaber en værditilvækst på fællesskabsplan både med hensyn til gennemførelse, resultater og virkninger af EFSR, OP og foranstaltningerne og med hensyn til programmering, organisering, overvågning, samordning, partnerskab og additionalitet (jf. punkt 4.15 4.19, 5.1, 5.4, 5.10 5.16).

3.9. I midtvejsevalueringerne af SF-interventionerne 1994 1999, der gennemførtes i partnerskab under overvågningsudvalgenes ledelse, indtager undersøgelsen af de fysiske og finansielle resultater altid en central plads, selvom prioriteringen af de forskellige evalueringsmålsætninger for midtvejsevalueringen kan variere. Evalueringen af virkningerne vanskeliggøres af problemer, der er med hensyn til indikatorerne og modelleringen af virkningerne. Evalueringerne er stadig ofte kun af begrænset nytte i beslutningsprocessen, projektstyringen, omprogrammeringen og forberedelsen af fremtidige interventioner (jf. punkt 4.16 4.21, 6.5, 6.7, 6.14 6.26).

3.10. Evalueringen har, hvad angår mål nr. 2 (M2), afdækket følgende svagheder:

a) uoverensstemmelse mellem programgennemførelsen og fællesskabsfinansieringen, idet der stadig foretages betragtelige bevillingsfremførsler fra et program til et andet (gennemsnitligt 12 % ved overgangen fra perioden 1994 1996 til perioden 1997 1999) (jf. punkt 6.27)

b) fortløbende, korte programmeringsperioder forhindrer, at evalueringsresultaterne anvendes optimalt (jf. punkt 4.23)

c) målingerne af de indirekte virkninger er stadig for utilstrækkelige til, at de kan anvendes til at påvise strukturinterventionernes virkninger, især for beskæftigelsen (jf. punkt 5.12 5.15).

3.11. Trods store mangler i programmerings-, gennemførelses- og overvågningssystemerne har de makroøkonomiske evalueringer påvist en række positive resultater, især hvad angår strukturforanstaltningernes virkninger (vækst i BNP, indvirkning på udbud og efterspørgsel, højere beskæftigelse og forbedret konvergens, EFSR-instrumenternes effektivitet)(jf. punkt 7.1 7.14).

3.12. Evalueringerne af underprogrammer og foranstaltninger er stadig utilstrækkelige. Det skyldes for øvrigt tekniske problemer i forbindelse med den spredning og manglende sammenhæng, der kendetegner et stort antal foranstaltninger og underprogrammer (jf. punkt 7.17).

4. GENERELLE PROBLEMER

Indledning

4.1. Formålet med evalueringen er at fastslå de socioøkonomiske virkninger af de iværksatte aktioner, dvs. undersøge de opnåede resultater og sammenholde dem med de investerede midler og analysere omkostningerne. Alle disse punkter burde endvidere analyseres i forhold til overslagene. Før en evaluering imidlertid kan udføres korrekt, er det nødvendigt, at der findes et godt statistisk grundlag, at der opstilles kvantitative mål baseret på et system af indikatorer, og at de metodologiske og analytiske rammer udvikles. Evalueringen skal samtidig bygge på en analyse af forholdet mellem anvendte midler, endelige resultater og midtvejsresultater. Revisionsretten konstaterede mangler på alle disse niveauer, som indtil videre har begrænset nyttevirkningen af evalueringerne foretaget inden for rammerne af strukturfondene; selvom der er konstateret faktiske fremskridt, der bidrager til at konsolidere evalueringens dynamik.

4.2. Med reformen i 1988 blev evalueringen en udtrykkelig del af partnerskabet (artikel 26 i forordning (EØF) nr. 4253/88 - med nærmere præciseringer i den ændrede forordning af 20. juli 1993). I første programmeringsperiode og frem til 1995 blev evalueringerne især gennemført på initiativ af Kommissionen (5). Navnlig efterfølgende evalueringer blev hæmmet af meget lidt præcise udviklingsstrategier og en utilfredsstillende overvågning. Generelt har overvågningsudvalgene endvidere ikke taget et virkeligt hensyn til evalueringerne eller drøftet dem indgående.

4.3. Kommissionen har i første omgang koncentreret sig om at udvikle sit eget evalueringssystem til alle EFSR, der dækker reformens 5 prioriterede mål (6). Blandt Kommissionens initiativer til udvikling af evalueringerne og andre tilknyttede metoder, skal især nævnes den tekniske gruppe »Evaluering af regionalpolitikkerne«, der blev oprettet i 1992, samt på det metodologiske plan iværksættelsen af MEANS-programmet (program for udvikling og fremme af evalueringsmetoder og redskaber for EF-interventioner) i 1994.

4.4. I programmeringsperioden 1994 1999 har Kommissionen taget initiativ til en ny evalueringspolitik, der betyder, at der fra nu af finder en systematisk evaluering sted i programmernes to første faser (en forudgående vurdering og en midtvejsevaluering), samt senere i den efterfølgende fase.

4.5. Selvom midtvejsevalueringerne ikke udtrykkeligt nævnes i forordningerne for SF, er de siden 1995 1996 blevet udarbejdet for alle EFSR, SPD og OP for programmeringsperioden 1994 1999. Evalueringen indgår konkret i partnerskabet og bevirker, at overvågningsudvalgene får et integreret forvaltningsredskab, hvorved den bidrager til en meget bred formidling af evalueringskulturen. Kommissionen har for midstvejsevalueringens vedkommende etableret en ordning i flere faser til hjælp for medlemsstaterne, når de skal foretage denne form for evaluering (7).

4.6. Ordningen indeholder imidlertid ingen nærmere bestemmelser for, hvorledes evalueringen skal gennemføres i praksis (f. eks. definition af udbudsbetingelser, kriterier for udvælgelse af vurderingsmænd, opbygning af evalueringsrapporten, indsamling af data, kvalitetsnormer, tidsplan osv.).

4.7. Kommissionen har desuden afholdt arrangementer, der er blevet suppleret med udgivelsen af en lang række publikationer (8). Deltagerne i arrangementerne var de ansvarlige for evalueringen og strukturfondenes forvaltende organer, hvilket bidrog til, at evalueringskulturen blev udbygget, og at de forvaltende organer blev bevidstgjort på området. Evalueringen blev primært præsenteret som en læreproces, der bygger på erfaringer.

4.8. I maj 1998 fremlagde Kommissionen, inden for rammerne af det foreløbige forslag til De Europæiske Fællesskabers almindelige budget for regnskabsåret 1999, arbejdsdokumentet »Bilan d'évaluation 1996/1997« (evalueringsoversigt 1996 1997), hvori den beskriver, hvilke evalueringsaktiviteter, der blev gennemført i 1996 1997, og opstiller en liste over gennemførte og igangværende evalueringer og giver en oversigt over resultaterne af de evalueringer, der gennemførtes i 1996 1997.

4.9. Evalueringsudgifterne kan enten finansieres direkte af Kommissionen eller medfinansieres med medlemsstaterne inden for rammerne af partnerskabet. Tabel 1 og 2 indeholder en oversigt over de udgifter, der er afholdt direkte af GD XVI på evalueringsområdet for de to programmeringsperioder 1989 1993 og 1994 1999.

4.10. I perioden 1989 1993 udgjorde udgifterne til evaluering ca. 10 mio. ECU, således som det fremgår af tabel 1. Ca. to tredjedele af disse udgifter blev afholdt på to områder, som direkte henhører under Kommissionens ansvar og initiativret. Det drejer sig dels om fællesskabsinitiativerne i henhold til artikel 11 i forordning (EØF) nr. 4253/88 med et beløb på 3,1 mio. ECU, og dels den tværfaglige og tematiske evaluering, f. eks. SMV, telekommunikation, miljø og menneskelige ressourcer med et beløb på 3,2 mio. ECU. Beløbene afsat til evaluering af SF M1 og M2 er imidlertid stadig forholdsvis beskedne, idet partnerskabet på daværende tidspunkt endnu ikke var særlig udviklet på evalueringsområdet. I april 1998 udgjorde udgifterne til evaluering 25,2 mio. ECU for perioden 1994 1999, således som det fremgår af tabel 2. Stigningen i forhold til den foregående periode skyldes udviklingen af midtvejsevalueringen, og de dertil knyttede metoder, inden for rammerne af partnerskabet.

4.11. De udgifter, som afholdes af Kommissionen og medlemsstaternes inden for disse rammer, er i øvrigt steget betydeligt siden 1996, og Kommissionen er ikke altid i besiddelse af alle relevante oplysninger, især når det drejer sig om evalueringer, der er en del af de operationelle programmers foranstaltninger vedrørende »faglig bistand«, der også kan omfatte andre udgifter. Allerede i den indledende fase af programmeringen kunne der afsættes et særligt beløb til evalueringen, hvilket ville gøre udgiften mere gennemskuelig.

Referenceramme

4.12. MEANS-programmet (1995 1998) med et beløb på i alt 2,8 mio. ECU indtager en særplads, hvad angår udviklingsindsatsen på evalueringsområdet (9). Der sigtes med den anvendte fremgangsmåde mod at skabe en ensartet og sammenhængende udvikling af metodologien ved at opstille en liste over de metoder, der anvendes af medlemsstaterne, og fremhæve gode eksempler. Metoden, der primært er tilskyndende og empirisk, betyder, at Kommissionen ikke kan at tage stilling til de nærmere enkeltheder ved gennemførelsen af en given evalueringsmetode eller ved valget af indikatorer, det gælder navnlig de indikatorer, der tjener til at måle de socioøkonomiske virkninger på det regionale udviklingsområde. På grund af de metodologiske askpekters komplicerede natur, findes der ikke en metode, der kan anvendes i alle situationer. Det er ikke desto mindre vigtigt, at Kommissionen er i stand til at opstille metodologiske rammer, der giver hensigtsmæssige retningslinjer for en evaluering, og som er tilpasset den specifikke situation.

4.13. MEANS-programmets resultater har indtil videre bidraget til, at de første skridt har kunnet tages henimod en ny fremgangsmåde på evalueringsområdet, især ved at indføre et fælles sprog, og har gjort det muligt at forberede midtvejsevalueringen inden for rammerne af partnerskabet. Tabel 3 og 4 giver en oversigt over den almindeligt accepterede enevalueringsprocedure. De svar, som MEANS-programmet har givet på spørgsmålene om evalueringens praktiske og operationelle aspekter er imidlertid ikke gode nok endnu. To grundlæggende spørgsmål er således stadig ubesvarede: hvilket indikatorsystem er bedst egnet til at foretage en samlet bedømmelse af et fællesskabsstrukturprogram, og hvilken evalueringsmetode er bedst egnet til at måle de socioøkonomiske virkninger af et strukturprogram inden for rammerne af den regionale udvikling? Kommissionen er endnu ikke i stand til at give præcise instrukser om, hvilke konkrete metoder, der skal anvendes i den specifikke evalueringssituation. Denne mangel er særlig tydelig, når midtvejsevalueringer af interventionsformerne i programmeringsperioden 1994 1999 gennemføres.

Statistisk grundlag og informationer om de opstillede målsætninger

4.14. Målene for evalueringen, det være sig en forudgående, midtvejs- eller efterfølgende evaluering, er ofte formuleret alt for generelt, selv på foranstaltningsplan.

4.15. Det eksisterende statistiske grundlag er ikke tilstrækkeligt udviklet og bremser overvågningen og evalueringen af programmer og foranstaltninger, der er medfinansieret af strukturfondene. Manglerne består navnlig i en utilstrækkelig statistisk dækning, der begrænser sig til de berørte områder, manglende statistikker vedrørende visse aspekter og en indsamlingsperiodicitet, der ikke stemmer overens med overvågningens og evalueringens behov.

Indikatorer

4.16. Pålidelige og hensigtsmæssige indikatorsystemer er uundværlige i programmeringsprocessen. Af hensyn til evalueringen bør strukturprogrammerne indeholde oplysninger om den finansielle og fysiske gennemførelse og om aktionernes resultater. Indikatorerne skal tjene til at oplyse lederne af de iværksatte aktioner om disses umiddelbare og langsigtede virkninger, og gøre det muligt at måle programmernes fremskridt i forhold til de overordnede mål, som f. eks. den regionale vækst eller nedbringelse af arbejdsløsheden.

4.17. De finansielle indikatorers pålidelighed er tæt forbundet med pålideligheden af de udgiftsattester, der fremsendes til Kommissionen til udbetaling af en dertilhørende fællesskabsgodtgørelse. De fysiske indikatorer betegnes ofte som supplerende oplysninger, og pålideligheden af disse indikatorer er relativ. I visse tilfælde, gør de eksisterende databaser det ikke muligt at registrere den fysiske udvikling i gennemførelsen, og de endelige støttemodtagere orienterer ikke regelmæssigt de forvaltende organer om fremskridt i den fysiske gennemførelse. Midtvejsevalueringen af OP Lisboa e Vale do Tejo i Portugal baserer sig på fysiske indikatorer, der er strengt proportionale med udgifterne, uden at nævne én eneste undtagelse, der er forbundet med forsinkelser i gennemførelsen eller andre årsager. Medlemsstaterne burde forbedre deres opfølgningsmekanismer og de databaser, der understøtter indikatorerne.

4.18. Måling af resultater og virkninger af underprogrammer og foranstaltninger på den ene side og virkningerne på programniveau på den anden side vanskeliggøres af den usikkerhed, der hersker omkring identifikationen af årsagssammenhænge mellem de forskellige niveauer af mål og mål og foranstaltninger og projekter og med hensyn til de horisontale komplementaritets- og synergiforbindelser mellem foranstaltninger og mål. Det er derfor vanskeligt at måle en foranstaltnings konkrete virkninger for den regionale udvikling eller investeringernes virkninger for efterspørgslen eller for den sags skyld for udbudet. I denne forbindelse skal nævnes, at de indikatorer, der kunne være et egnet redskab til evaluering af resultater og virkninger endnu ikke er færdige, for så vidt angår EFSR 1994 1999 (se punkt 6.23).

4.19. Den forudgående vurdering af EFSR er en forudsætning for senere evalueringer, idet den sikrer, at alle indikatorer, der vedrører resultater og virkninger bliver opstillet og kvantificeret, således at det bliver muligt at bedømme programmets forventede virkninger og at sammenholde denne med de faktiske virkninger. Det skal i denne forbindelse nævnes, at metoden bag den målbaserede forvaltning ikke altid er anvendt på en ensartet og tilfredsstillende måde, hvilket har haft betydning for udvælgelsen af de indikatorer, der er nødvendige for evalueringen. Den italienske EFSR 1994 1999 indeholder således kun få indikatorer, hvilket kunne vanskeliggøre senere evalueringer. Den portugisiske EFSR 1994 1999 derimod, der er godkendt af Kommissionen uden større ændringer, indeholder alt for mange indikatorer, nemlig ca. 300, hvilket også er med til at komplicere evalueringen. Den store forskel, der er fra én EFSR til en anden, med hensyn til opstillingen af indikatorer, understreger den manglende kohærens i programmeringen. Forekomsten af en lang række generelle og lidet kvantificerbare mål medfører undertiden, at det ved midtvejsevalueringen er nødvendigt at revidere det indikatorsystem, Kommissionen har godkendt i forbindelse med den forudgående vurdering, idet det bliver klart, at systemet hverken er tilstrækkeligt defineret eller operationelt.

4.20. Strukturinterventionerne og de socioøkonomiske tilstande, som de indvirker på, afføder et bredt spektrum af indikatorer, der ofte opstilles decentralt. Kommissionen har ikke udarbejdet fortegnelser over indikatorer, som den anser for uundværlige og repræsentative i forbindelse med den regionale udvikling eller inden for rammerne af de forskellige aktionstyper. Der er dog fremsendt ufuldstændige lister med indikatorer til et antal nationale og regionale instanser, som allerede har været genstand for drøftelse.

4.21. Der burde tilstræbes en øget kvantificering af resultat- og virkningsindikatorerne inden for rammerne af overvågningen, uden at troværdigheden af denne kvantificering dog bør glemmes. Det forekommer nemlig, at den ikke er troværdig, idet nye arbejdspladser i visse tilfælde er blevet medregnet to gange, eller at den ikke har gjort det muligt at sondre mellem brutto- og nettovirkningen på beskæftigelsen. Dette blev konstateret, da rapporten vedrørende midtvejsevalueringen af OP Brandenburg blev sammenlignet med antallet af registrerede i de sociale registre.

Hensyntagen til evalueringen

4.22. Evalueringens bidrag til en effektiv anvendelse af fællesskabsmidlerne afhænger i høj grad af indholdets kvalitet, datoen for modtagelse af resultaterne og for beslutningen om at ændre strategien. Nogle af midtvejsevalueringerne af EFSR, SPD og OP for programmeringsperioden 1994 1999 blev imidlertid afsluttet forholdsvis sent, hvorved eventuelle justeringer blev forsinkede.

4.23. Fortløbende programmeringsperioder, der er kortere end M1-programmeringsperioden, gør det for programmeringen af M2's vedkommende særlig vanskeligt at sikre sammenfald mellem den dato, hvor resultaterne af evalueringen foreligger, og som er udgangspunkt for justeringer af de efterfølgende interventioner, og den dato, hvor programmeringsbeslutningerne skal træffes. Under M2 forekommer der således en vis tidsforskydning mellem programmerings- og evalueringscyklusen. Den endelige udgave af den sammenfattende rapport om den efterfølgende evaluering af M2 for perioden 1989 1993 blev således fremsendt til Kommissionen i sommeren 1997, hvor den forudgående vurdering af programmeringen for perioden 1997 1999 var under udarbejdelse, og der endnu ikke var indledt en efterfølgende evaluering af perioden 1994 1996.

4.24. Uanset hvilke af strukturprogrammernes resultater, der fremhæves i evalueringsrapporterne, forbliver budgetbevillingerne til disse og efterfølgende programmer ofte uforandrede. Evalueringerne blev i den første programmeringsperiode kun meget sjældent taget til efterretning af beslutningssystemet, idet omprogrammeringerne sædvanligvis primært var afhængig af den finansielle udnyttelsesgrad. Det samme var tilfældet med de nyttige henstillinger, som den ledende konsulent fremsatte i den efterfølgende evaluering af EFSR M1 1989 1993 (jf. punkt 5.7).

4.25. De mere kvalitative sider af programmernes resultater og effektivitet, som behandles ved midtvejsevalueringerne eller i gennemførelsesrapporterne, har hverken haft tilstrækkelig indvirkning på den operationelle styring af SF eller for ansvarliggørelsen af de partnere, der er berørt af programudviklingen.

4.26. Det fremgår af resultaterne af midtvejsevalueringen af SPD, EFSR og OP under mål nr. 2 (1994 1996) og af overvågningen, at der er uoverensstemmelse mellem den programmerede finansiering og programmernes gennemførelse. Denne situation bevirker, at spørgsmålet om udnyttelsen af bevillingerne bliver fremherskende og kan føre til en undervurdering af den rolle, som evalueringen spiller i analysen af det pågældende område, navnlig sammenhængen mellem mål, tildelte midler og virkningen af strukturinterventionerne.

4.27. Evalueringernes konklusioner og henstillinger er ofte indlysende for interventionsformernes forvaltningsorganer, men kan være til nytte for andre partnere. Det gælder såvel for den efterfølgende evaluering (jf. punkt 5.8) som for midtvejsevalueringerne inden for rammerne af partnerskabet.

Evalueringernes objektivitet

4.28. Den manglende præcise referenceramme hindrer brugen af egnede metoder, der kan anvendes objektivt i specifikke evalueringssituationer og gøre det nemt at kontrollere resultaterne og sikre vurderingsmandens uafhængighed. Det hænder imidlertid, at den anbefalede metode ikke er objektivt begrundet, at vurderingsmanden for let afpasser sin metode efter de problemer, han støder på, eller vælger indikatorer ud fra de tilgængelige oplysninger.

4.29. Uafhængigheden i forhold til forvaltningsorganerne synes ikke altid sikret. Det gælder især på informationsområdet (jf. punkt 6.11). Evalueringsrapporterne indeholder ikke altid oplysninger om de kilder, de baserer sig på. Disse mangler kan så tvivl om pålideligheden og gyldigheden af de informationer, der er indeholdt i evalueringsrapporterne.

4.30. Selvom objektiviteten burde være sikret af et kontrolsystem, der sigter mod kvaliteten på indikatorerne (for gennemførelse, resultater og indvirkning), pålideligheden af de grundlæggende informationer og metodernes gennemførelsesgrad, analyserer Kommissionens tjenestegrene de oplysninger og de resultater, der fremlægges inden for rammerne af evalueringen, uden at foretage en kontrol på stedet eller en revision af, om evalueringssystemerne i de enkelte medlemsstater fungerer, som de skal.

Evalueringsaftaler indgået af Kommissionen

4.31. Der er konstateret en række svagheder ved gennemgangen af procedurerne for indgåelse af aftaler i forbindelse med de evalueringer, som Kommissionen har ladet udføre. Udvælgelsesprocedurerne var utilfredsstillende, udbudsbetingelserne alt for uklare, og rapporterne udarbejdedes med forsinkelser og var af for ringe kvalitet.

4.32. De vurderings- og analysekriterier, der ligger til grund for Kommissionens valg af konsulenter, fremgår ikke altid klart af mødereferater i forbindelse med udbudsproceduren. Revisionsrettens revision kunne ikke skaffe sig sikkerhed for, at de bedste eksperter fra de mest hensigtsmæssige kompetenceområder blev udvalgt.

4.33. I forbindelse med den efterfølgende evaluering af alle EFSR 1989 1993 M1 og M2 valgtes der henholdsvis en ledende konsulent bistået af flere nationale konsulenter og et antal koordinerende konsulenter, som efterfølgende gav undersøgelserne videre til andre konsulenter. I denne kæde af konsulenter kan Kommissionen miste kontrollen med den måde, hvorpå evalueringen gennemføres, og som skulle have sikret kohærente og homogene resultater af god kvalitet.

4.34. Udbudsbetingelserne er sommetider upræcise med hensyn til arbejds- og resultatbeskrivelsen. Formuleringerne i kontrakten er meget generelle. De nærmere betingelser for gennemførelsen af evalueringen får ofte lov til at stå åbne i afventning af en efterfølgende aftale med Kommissionen om de metoder, der skal anvendes.

4.35. Rapporterne afleveres ofte med forsinkelse. I forbindelse med evalueringen af alle EFSR M1 1989 1993 skulle rapporten således ifølge kontrakten afleveres den 28. februar 1995. Rapporten blev imidlertid først færdig i november 1995. Kommissionen havde ikke fastsat nogen sanktion i forbindelse med ikke-overholdelsen af den kontraktlige forpligtelse til at overholde tidsfristen, men effektuerede derimod den endelige betaling på 40 % den 11. juli 1995 i medfør af kontraktens artikel 4.

4.36. De manglende præcise og klare referencerammer i kontrakterne med hensyn til de metoder, der skal benyttes, og de forventede resultater, betyder, at Kommissionens tjenestegrene ofte reagerer forskelligt på rapporterne. Rapporter der begrænser sig til simple beskrivelser eller vage analyser af gennemførelsens brugbarhed, eller som bygger på almengyldige udtalelser fra adspurgte, eller som udmunder i alt for generelle henstillinger, bliver således godkendt. Hvad angår den efterfølgende evaluering af EFSR 1989 1993 Irland, gik en tjenestegren ind for at ophæve konsulentens kontrakt på grund af rapportens dårlige kvalitet, mens en anden godkendte den. De berørte tjenestegrene var med hensyn til den efterfølgende evaluering af EFSR 1989 1993 Portugal enige om, at rapporten ikke indeholdt nogen evaluering, men nøjedes med at gentage oplysninger om bestanddelene i den fysiske gennemførelse, som medlemsstaten allerede havde givet. I forbindelse med den efterfølgende evaluering af EFSR 1989 1993 Spanien, understreges det ligeledes, at rapporten er alt for beskrivende, og at den kun indeholder få analyser. Den efterfølgende evaluering af EFSR 1989 1993 Nordirland vurderes at være ufuldstændig. Den udarbejdede rapport om den efterfølgende evaluering af EFSR 1989 1993 Italien betragtes som dårligt struktureret og opbygget og i evalueringsrapporten om EFSR 1989 1993 Grækenland mangler den overordnede konklusion, selvom de enkelte kapitler indeholder en konklusion.

5. EFTERFØLGENDE EVALUERINGER AF EFSR MÅL Nr. 1 OG 2 (1989 1993)

Indledning

5.1. Vurderingsmændene møder ofte følgende problemer:

a) en oprindelig programmering, der er foretaget i hast og uden en forudgående vurdering af programmerne, navnlig af det inhærente økonomiske grundlag, og især hvad angår regionerne under M1

b) manglende kvantitative mål og resultatindikatorer

c) statistiske mangler, hvad angår den socioøkonomiske situation lige før SF-interventionen inden for rammerne af M2 og efter interventionen, især hvad angår erhvervsstruktur, investeringer og bruttoregionalprodukt. De statistiske redskaber svarer ikke altid til det geografiske område, der er genstand for analysen (kommune, distrikt, opland i beskæftelsesmæssig henseende)

d) visse aktioner mangler at blive fuldført

e) eksogene faktorer, der bidrager til at forklare udviklingen i den socioøkonomiske situation

f) projekternes og målsætningernes forskelligartede karakter, når tildelingen af støtte ikke i tilstrækkelig grad knyttes til de regionale eller lokale behov

g) foranstaltningernes og programmets egne virkninger, som er vanskelige at identificere, idet den pågældende region eller det pågældende område også er genstand for mange andre aktioner

h) vanskeligheden ved at måle programmets indirekte virkninger (især hvad beskæftigelsen angår), idet der ikke blev sat en observation af virkningerne i gang ved programmets start, og der ikke er blevet gennemført en grundig undersøgelse på området efter dets afslutning.

Efterfølgende evaluering af EFSR mål nr. 1 (1989 1993)

5.2. Den efterfølgende evaluering af EFSR M1 blev koordineret af en ledende konsulent og består af den efterfølgende evaluering af de pågældende EFSR gennemført af nationale konsulenter mellem januar 1994 og juni 1995. Den koordinerende konsulent udarbejdede den metodologiske fremgangsmåde, som skulle anvendes, og som indeholdt metoder til analyse af både den makroøkonomiske situation og af foranstaltninger og projekter. Fremgangsmåden sigter dels mod en analyse af strategien og af den logik, der er indbygget i EFSR, OP og foranstaltningerne, dels en første status over den fysiske gennemførelse og virkning, og endelig en undersøgelse af gennemførelsesmekanismerne. En oversigt over metoderne er indeholdt i bilag I.

5.3. Selvom den foreslåede metodologi i det store og hele er sammenhængende, har den svagheder. Den indebærer nemlig, at analysen af den strategi og den logik, der er indbygget i EFSR, OP og foranstaltningerne, bygger på en struktur af harmoniserede målsætninger knyttet til en standardklassificering af aktiviteter. Metoden kunne gøre det muligt at sammenligne medlemsstater, men den indebærer ikke nødvendigvis en prioritering af målene, der baserer sig både på medlemsstaternes prioriteringer og på prioriterings-, komplementaritets-, substitutions- og synergikriterier. Den gør det da heller ikke muligt at identificere alle de problemer, der er med hensyn til sammenhængen i hver enkelt EFSR og OP's egen strategi. Desuden gør de fysiske indikatorer og virkningsindikatorerne, der er indeholdt i beskrivelsen af metodologierne, det ikke altid muligt at besvare relevante spørgsmål vedrørende forudsete og uforudsete virkninger, som metodologien forventes at kunne besvare.

5.4. Revisionsrettens har i øvrigt konstateret følgende mangler:

a) udviklingen af EFSR's og OP's socioøkonomiske miljø, som fællesskabsinterventionen skulle bidrage til at ændre (1988 1989), har endnu ikke været genstand for en sammenligning med situationen efter gennemførelsen af interventionen (1993 1994). Dataene er undertiden for gamle, navnlig de data, der vedrører de regionale forskelle

b) målenes rangfølge i metodologien er ofte ikke blevet tilstrækkeligt analyseret, enten fordi den ikke var opstillet eller kun delvis opstillet og begrænsede sig til de OP og foranstaltninger, der var blevet udvalgt med henblik på en særlig undersøgelse, eller ikke systematisk anvendte struktureringskriterier. Det er således forekommet, at rangfølge for målene og instrumenterne ikke har ført til et bedre identificering af de problemer, der vedrører sammenhængen i og relevansen af prioriteringerne og den forholdsmæssige vægtning af disse

c) justeringerne af EFSR og OP er ofte foretaget uden en dybtgående analyse af bevæggrundene

d) mens den finansielle gennemførelse, iværksættelsesmekanismerne og den fysiske gennemførelse almindeligvis behandles grundigt i evalueringsrapporterne, har programmernes eller foranstaltningernes virkninger i visse tilfælde ikke været genstand for en nærmere analyse - med undtagelse af antallet af skabte arbejdspladser - eller også opgives de uden angivelse af kvantitet. De eneste kvantitative virkninger, er dem, der fremkommer ved anvendelsen af makroøkonomiske modeller og vedrører væksten i BNP, jobskabelsen og konkurrenceevnen, hvilket har gjort det klart, at de data, der leveres af de forvaltende organer inden for rammerne af overvågningssystemerne, er utilstrækkelige

e) de analyser, der er foretaget af bottom-up-typen, har generelt ikke gjort det muligt at drage konklusioner med hensyn til programmernes virkning

f) værditilvæksten på fællesskabsplan udtrykkes undertiden kun kvalitativt (f. eks. det hensyn, der tages til programmets logik, gennemførelsen af en integreret strategi, indvirkningen på organiseringsprocessen) og behandles i øvrigt ikke altid systematisk

g) de forventede langsigtede virkninger blev ikke behandlet eller kun gjort til genstand for en kvalitativ beskrivelse.

5.5. EFSR M1 Spanien har været genstand for to efterfølgende evalueringer, hvoraf den ene blev bestilt af Kommissionen og den anden af de nationale myndigheder, som blev støttet med en EF-medfinansiering. Selvom de to evalueringer blev gennemført inden for den samme periode og forfulgte de samme mål, blev de iværksat helt uafhængigt af hinanden.

5.6. Den efterfølgende evaluering belyser, hvad angår resultater og virkninger, den fysiske gennemførelse, der kan tilskrives EFSR M1, den makroøkonomiske virkning af EFSR, som fremgår af visse nationale evalueringer, og fremskridtene på planlægningsområdet, selvom den programbaserede metode er stødt på visse hindringer på dette område (10). Evalueringen fremhæver ligeledes EFSR's bidrag med hensyn til innoverende organisationsstrukturer, økonomisk forvaltning, overvågning, informationssystemer, koordinering og partnerskab, skønt der stadig mangler at blive gjort væsentlige fremskridt på alle disse niveauer.

5.7. Den sammenfattende rapport udarbejdet af den ledende konsulent i 1995 indeholdt en række nyttige henstillinger, som Kommissionen ikke fuldt ud har kunnet efterkomme. Af disse kan f. eks. nævnes, at der ved udarbejdelsen af programmeringen er behov for en klarere sondring mellem de fællesskabsstrukturinterventioner, der fremmer endogene vækstfaktorer og de fællesskabsstrukturinterventioner, der tager sigte på at genetablere den regionale ligevægt eller skabe større velfærd; at prioriteringen af infrastrukturinvesteringerne skal tilpasses regionernes særegenhed, som det var meningen skulle udvikles; at der skal skabes en ligevægt mellem arbejdsløshedsbekæmpelsen og nødvendigheden af at øge produktiviteten og konkurrenceevnen; og endelig, at der i højere grad skal tages hensyn til beskæftigelsen i de regionale politikker.

5.8. Den efterfølgende evaluering af alle EFSR 1989 1993 M1 udført af nationale vurderingsmænd handlede først og fremmest om, hvordan medlemsstaternes overvågnings- og forvaltningssystemer kunne forbedres, end om en egentlig evaluering af strukturfondenes virkninger.

Efterfølgende evalueringer vedrørende mål nr. 2 (1989 1993)

5.9. Den efterfølgende evaluering af programmer under M2 for perioden 1989 1993 blev koordineret af en ekstern vurderingsmand i de 60 støtteberettigede regioner. Der udarbejdedes en generel analyse for hver enkelt region, mens der blev udarbejdes mere dybtgående undersøgelser af 22 regioner. Evalueringen havde primært til formål at analysere virkningen af strukturinterventionerne på den industrielle omstillingsproces i disse regioner og at drage konklusioner, der kunne bruges i forbindelse med den efterfølgende programmering. Bilag II indeholder en sammenfattende beskrivelse af den anvendte metode ved evalueringen.

5.10. De valgte metoder er meget forskelligartede på trods af de opstillede fælles rammer; især med hensyn til prioriteringerne og analysens udviklingsniveau, analysens beskrivende eller kritiske karakter og de anvendte metoder.

5.11. En strategisk analyse og en analyse af hensigtsmæssigheden af EFSR og OP og de ændringer, de har undergået i forhold til det socioøkonomiske miljø, har sjældent ført til, at målenes, underprogrammernes og foranstaltningernes struktur er blevet omformuleret i overenstemmelse med logikken i den regionale udvikling eller omstilling og på grundlag af hierarkiske, komplementaritets- og substitutionskriterier. En sådan grundig omformulering ville gøre det muligt at lave en mere systematisk identifikation af manglerne ved den anvendte strategi, hvad angår kohærens, prioriteringernes passende relative vægt, synergier, komplementaritet og effektivitet i forhold til den socioøkonomiske situation. Mange strategiske analyser med udgangspunkt i EFSR's og OP's struktur derimod er ufuldstændige og lidet kritiske over for denne strategi.

5.12. Det skal bemærkes i forbindelse med målingen af SF-interventionernes virkning, at vurderingsmændene ikke er i stand til, på basis af et udvalg af projekter og en analyse af disse projekters resultater, deres opnåede værditilvækst og deres additionalitet, at samle iagttagelserne om de enkelte foranstaltninger og programmets socioøkonomiske virkninger.

5.13. Der er kun i få tilfælde blevet foretaget en evaluering, hvor målingen af virkningerne blev baseret på en kombination af top down- og bottom up-metoderne. Kombinationen af disse metoder blev navnlig anvendt ved evalueringen af interventionerne under M2 til fordel for Toscana. Her gjorde top down-metoden det muligt, på basis af en biregional økonometrisk model (Toscana/resten af Italien), at foretage et skøn over den samlede virkning af efterspørgselsstigningen for produktionen efter sektor, for forbruget og for værditilvæksten, såvel for Toscana som for det øvrige Italien. Modellen gør det også muligt at vurdere multiplikatorvirkningen per interventionstype (infrastruktur, tjenesteydelser over for virksomheder, støtte til private investeringer) og virkningen for beskæftigelsen (11). Den direkte virkning for beskæftigelsen skønnes ved hjælp af en metode, der benytter sig af standardkoefficienter for de forskellige interventionstyper. Top down-metoden måler de direkte kortsigtede virkninger knyttet til efterspørgslen. Bottom up-metoden tager udgangspunkt i et udsnit af projekter og foranstaltninger og er i højere grad i stand til at måle de mere strukturrettede og indirekte langsigtede virkninger, som navnlig har en virkning for udbudet og de positive eksterne omkostninger, der gør det muligt at nedbringe produktionsomkostningerne. Selvom det er vanskeligere at indkredse og kvantificere disse virkninger, og metoden ikke tillader en aggregering af virkningerne på foranstaltnings- og programniveau, hvilket ellers var formålet med den dybdegående evaluering, udgør de kvalitative betragtninger om foranstaltningernes effektivitet og fællesskabsinterventionernes additionalitetsgrad et nyttigt supplement til top down-metoden. Kombinationen af de to metoder kan være med til at skabe en faktisk værditilvækst på analyseområdet, specielt hvis der suppleres med modelopstillings- og formaliseringsmetoder.

5.14. Det er ligeledes sjældent, at der ved evalueringen sker systematiske undersøgelser af virkningerne, som f. eks. flere undersøgelser af foranstaltningernes additionalitet eller anvendelse af en specifik metode til vurdering af, hvor mange arbejdspladser, der er skabt i forbindelse med foranstaltningerne ved at sammenligne en forsøgsgruppe og en kontrolgruppe. Sådanne undersøgelser giver ellers en faktisk værditilvækst, når virkningen skal evalueres. Evalueringen af foranstaltninger og programmer ville have været mere effektiv, hvis vurderingsmændene havde foretaget statistiske undersøgelser vedrørende visse resultatindikatorer - undersøgelser de i øvrigt undertiden gerne ville have foretaget. I visse tilfælde eksisterer der således ikke oplysninger om, hvor mange af de virksomheder, der er etableret i de nye industriområder, er anlagt med SF-støtte, eller nærmere oplysninger om teknologioverførsler fra forskningsinstitutionerne til virksomhederne. De samtaler med foranstaltningernes og projekternes forvaltende organer, der normalt indgår som et led i evalueringsprocessen, fører kun sjældent til præcise informationer om operationernes gennemførelse, resultater og virkninger.

5.15. Resultaterne på jobskabelsesområdet er ikke pålidelige, hvad angår arbejdspladsernes varighed og spørgsmålet om i hvilket omfang oprettelsen af de pågældende arbejdspladser specifikt kan tilskrives strukturforanstaltningerne. Evalueringsrapporterne indeholder desuden til tider modstridende oplysninger.

5.16. De efterfølgende evalueringer af programmerne under M2 gør det muligt at fastslå følgende virkninger:

a) selvom OP M2 kun sjældent har bidraget til at forbedre den socioøkonomiske situation, har de i det mindste, især på beskæftigelsesområdet, bidraget til at undgå en ny forværring af situationen (12) og til at skabe grundlaget for omstillingen. Hovedparten af regionerne forsøger nemlig at opnå en diversifikation af deres økonomi og erhvervsstruktur og eventuelt at gøre sig fri af det indtryk af industriområde, som de har været forbundet med

b) trods den integrerede metode, der er baseret på programkonceptet, består OP undertiden af ændringsforslag til nationale og regionale politikker, som allerede er opstillet og ikke altid udgør et programmeringsværktøj

c) det har givet anledning til nogen forvirring og overlapning mellem de forskellige former for støtte, at OP M2's og fællesskabsinitiativerne eksisterer side om side

d) SF-interventionerne har haft en positiv virkning for programmering, gennemførelse, partnerskab, synergi, koordinering og evaluering. Manglen på synergi og kommunikation mellem EFRU- og ESF-aktionernes forvaltningsorganer fremhæves dog ofte

e) additionalitetsprincippet gør det muligt for SF at udnytte nye nicher, gennemføre projekter, der ikke ville være blevet til noget uden EF-støtte, fremskynde iværksættelsen eller gennemføre mere ambitiøse projekter eller give det oprindelige projekt en strukturerende karakter. Foranstaltningstypernes additionalitet kan antage en noget anden karakter (infrastrukturstøtte, tjenesteydelser til virksomheder, støtte til private investeringer)

f) SF er kun sjældent en løftestang for deltagelsen af private fonde, eller også undlader evalueringerne at behandle dette aspekt

g) det fremhæves i evalueringerne, at fristerne i forbindelse med de forberedende undersøgelser og forhandlinger, de administrative procedurer i forbindelse med vedtagelsen og gennemførelsen af visse projekter samt integreringen af nye nationale politikker, ofte undervurderes.

5.17. Evalueringerne fremhæver navnlig i forbindelse med programstyringen, at visse praksiser ved overvågningen af programmerne har vist sig utilstrækkelige, og at de interne justeringer i programmeringsperioden primært har haft til hensigt at maksimalisere bevillingsudnyttelsen og ikke at foretage en revision af de højst prioriterede felter inden for den regionale udvikling.

6. MIDTVEJSEVALUERINGER (1994 1999)

Udvikling og integrering af principperne for midtvejsevaluering

6.1. Midtvejsevalueringen er foreskrevet i kapitlet om gennemførelsesbestemmelser, som er indeholdt i alle EFSR, SPD og enhver anden interventionsform, der sigter mod at styrke overvågningen. Det understreges, at midtvejsevalueringerne skal indeholde en kritisk analyse af de data, der er indsamlet i forbindelse med overvågningen, og at de skal gøre rede for eventuelle afvigelser i forhold til de opstillede mål og vurdere resultaterne af interventionen. De skal ligeledes indeholde en udtalelse om gyldigheden af den igangværende intervention og om relevansen af de opstillede mål.

6.2. Kommissionen understregede i notater sendt til medlemsstaterne i løbet af regnskabsåret 1995, at midtvejsevalueringerne burde give overvågningsudvalgene et tilstrækkeligt fingerpeg om, hvorvidt programmerne fungerede efter hensigten, foreslå eventuelle omprogrammeringsaktioner og give et uafhængigt, objektivt billede af de fremskridt, der er sket. Det blev også foreslået i notaterne, at der i første omgang skulle fokuseres på de betingelser, hvorunder interventionsformerne fungerer, og især skulle opmærksomheden rettes mod indikatorerne, de ansvarliges lederevner og procedurerne for valg af projekter. I anden omgang skulle der i rapporten om midtvejsevalueringen - med henblik på at give idéer til de nødvendige ændringer i og tilpasninger af programmeringen - tages stilling til strategiens relevans, om målene for de iværksatte interventioner var velbegrundede, programmets effektivitet i forhold til gennemførelsen og de første resultater i forhold til målene, programmets nyttevirkning, den korrekte anvendelse af fællesskabspolitikkerne (miljø, offentlige udbud osv.), og om målingerne af resultaterne, hvad angår beskæftigelsen og SMV, er korrekt gennemført.

6.3. Kommissionen foreslog endvidere, at evalueringen blev global, og at der gennemførtes tematiske evalueringer af en sektor eller et særligt geografisk område i en senere fase.

6.4. Visse medlemsstater (Spanien (13), Frankrig (14), Irland (15) og Nederlandene (16) har også opstillet rammer for midtvejsevalueringen. De er alle af den opfattelse, at midtvejsevalueringen skal omfatte følgende elementer:

a) udviklingen af den socioøkonomiske sammenhæng

b) en strategisk analyse og en analyse af den interne og eksterne kohærens

c) gennemførelsesbetingelser; herunder programmering og udvælgelseskriterier, den administrative organisering, overvågningsmekanismen og projekternes finansieringskredsløb

d) iværksættelse og gennemførelse sat i forhold til de forventede resultater

e) de første virkninger og en vurdering af de forventede efterfølgende virkninger

f) omkostningerne med henblik på at måle nytteværdien, dvs. forholdet mellem midler og resultater

og i givet fald munde ud i forslag til ændringer af prioriteringer eller planlagte aktioner.

6.5. Partnerskabsprincippet blev indført i 1988 som et af de midler, der skal garantere SF's effektivitet. Det fik dog først sin fulde betydning i det decentrale forvaltningssystem fra og med 1995 i forbindelse med midtvejsevalueringen af alle EFSR for perioden 1994 1999. Ved den lejlighed blev det understreget, at det tilkommer overvågningsudvalgene »at opstille målsætningerne for evalueringen, de forventede kvalitetsnormer, der skal sikre sammenhængen i den samlede indsats, at tilpasse udbudsbetingelserne til de pågældende regioners særlige karakteristika under hensyntagen til evalueringens endelige mål, at udvælge vurderingsmændene på basis af lister opstillet af de ansvarlige for evalueringen (medlemmer af overvågningsudvalget og fællesskabsreferenter) efter et offentligt udbud«. Midtvejsevalueringen har bidraget til en reel styrkelse af partnerskabet, idet den har inddraget det i årsagsanalysen af strukturinterventionerne. Tabel 5 og 6 indeholder en oversigt over den operationelle gennemførelse af midtvejsevalueringen og den store indsats, som medlemsstaternes i forbindelse med partnerskabet har gjort for at identificere SF's virkninger.

6.6. Anvendelsen af midtvejsevalueringer inden for rammerne af partnerskabet har også haft stor indflydelse på de institutionelle strukturer og de nationale og regionale traditioner i de ansvarlige forvaltninger. Fremgangsmåden har medført en mere udbredt anvendelse af den flerårige programmering. Evalueringen er i denne forbindelse et uundværligt element, der gør det muligt at foretage en kritisk gennemgang af strukturinterventionerne og at forberede de nødvendige justeringer. Partnerskabet på evalueringsområdet er særlig stærkt udbygget inden for rammerne af M1.

6.7. Indsatsen på midtvejsevalueringsområdet sigter i øjeblikket mod at bibringe alle partnerne - både dem, der udarbejder programmet, forvaltningsorganerne og de politisk ansvarlige - nogle samlede løsninger. Indsatsen kommer konkret til udtryk i omfattende rapporter med informationer, der stammer fra selve programmet, den forudgående vurdering, de årlige rapporter om gennemførelsen og midtvejs- og efterfølgende evalueringer. Ifølge de samtalepartnere, der blev adspurgt i forbindelse med kontrolbesøgene, er der imidlertid kun en del af resultaterne og henstillingerne, der har haft en reel værdi som hjælp til beslutningstagningen, projektstyringen, omprogrammeringen eller forberedelsen af den næste generation af interventioner.

Gennemførelsesprocedurer

6.8. 320 af de 389 midtvejsevalueringer vedrører mål nr. 1, 2, 5b og 6 (17). Gennemførelsen af evalueringerne var præget af store forsinkelser i flere medlemsstater.

6.9. Det var oprindeligt meningen, at midtvejsevalueringen skulle foregå i to adskilte etaper. I den første skulle det undersøges, om en evaluering var mulig, hvilket samtidig ville gøre det muligt at identificere de problemer, der var forbundet med evalueringen. Den anden var den egentlige evaluering, der skulle afsluttes med udarbejdelsen af en rapport. I praksis følges dette skema dog kun sjældent.

6.10. Kommissionen har insisteret på, at midtvejsevalueringerne foretages af eksperter udefra for dels at garantere for denne specielle knowhow's troværdighed, dels upartiske konklusioner i forbindelse med en ensartet strategi, sammenhæng mellem de socioøkonomiske analyser og den objektive kvantificering af de forventede virkninger. Evalueringsbehovet på SF-området har i løbet af nogle få år skabt et net af eksterne vurderingsmænd, der er kendt af Kommissionen og medlemsstaterne, hvilket har den fordel, at der skabes større ekspertise på området, men afgrænser et specifikt marked.

6.11. Revisionsrettens kontrol på stedet har afsløret, at den eksterne konsulents uafhængighed i praksis er begrænset. I betragtning af den begrænsede tid, som vurderingsmændene råder over, og deres reelle afhængighed vis-a-vis programmernes forvaltende organer, når de nødvendige informationer skal indhentes, er opdelingen af de forskellige funktioner ikke særlig klar. De resultater, der opnås med hensyn til performans, begrænser sig alt for ofte til en gengivelse og en ajourføring af de oplysninger, der findes i overvågningssystemet, og som fremstilles som et eksternt bidrag.

6.12. I viste tilfælde følges den normale procedure med offentligt udbud offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende ikke, når en konsulent på evalueringsområdet skal udvælges. I Nederlandene blev et begrænset antal konsulenter, der stod på en liste over potentielle vurderingsmænd, således opfordret til at afgive et bud. Udvælgelsen skete derefter på grundlag af disse bud.

6.13. Selvom Kommissionen regelmæssigt deltager i overvågningsudvalgenes møder, og derved har mulighed for at sætte sine udvælgelseskriterier for konsulenter igennem, intervenerer den ikke altid ens i processen. Kommissionens tjenestegrene er således aktive i Belgien, Grækenland og Portugal i forbindelse med udvælgelsesproceduren inden for rammerne af de tekniske grupper eller den tekniske ad hoc-støttegruppe, som forbereder valget af konsulenten og følger gennemførelsen af evalueringen. I Frankrig derimod underrettes Kommissionens tjenestegrene officielt først efter udvælgelsen af de to bud, der anses for de bedste, og som ledsages af det endelige forslag, til hvilket præfekten i regionen, der optræder som ordregivende myndighed i det pågældende tilfælde, anmoder Kommissionen om at knytte eventuelle bemærkninger. I Nederlandene reagerede Kommissionen, der deltager i arbejdet i den nationale styrelsesgruppe, der står for udarbejdelsen af den forudgående vurdering, midtvejsevalueringerne og den efterfølgende evaluering i de områder, der er omfattet af mål nr. 1 og 2, og i arbejdet i overvågningsudvalgene, først sent på indholdet af udkastet til midtvejsevalueringsrapporten vedrørende SPD M1 Flevoland.

Prioritering af målsætningerne for evalueringen

6.14. Ved gennemførelsen af midtvejsevalueringerne varierer den prioritering, der sker af målsætningerne for evalueringen, når undtages undersøgelsen af den fysiske og finansielle gennemførelse på interventionsniveau, som har en fremtrædende plads i enhver midtvejsevaluering. Den udvikling, der er blevet prioriteret, afspejler ofte et faktisk regionalt behov, som det også er tilfældet med Korsika, hvor man først og fremmest forsøger at løse problemer med forvaltning og overvågning, samt problemer med forbindelsen mellem evaluering og overvågning. Forfølgelsen af visse evalueringsmål hæmmes endvidere af tekniske problemer, såsom målingen af indikatorerne for evalueringen af virkningerne.

6.15. Ofte lægges der i forbindelse med midtvejsevalueringerne ikke tilstrækkelig vægt på den kritiske vurdering af den valgte regionale udviklingsstrategi, af levedygtigheden af de projekter, der finansieres af SF, af kriterierne for udvælgelse af projekterne og af virkningerne i forhold til de specifikke og generelle programmål.

6.16. Værditilvæksten på fællesskabsplan behandles kun undtagelsesvis i midtvejsevalueringerne, selvom en analyse af værditilvæksten var én af målsætningerne for den efterfølgende evaluering af EFSR M1 og M2 for programmeringsperioden 1989 1993.

6.17. Den socioøkonomiske udvikling, som fællesskabsinterventionen indvirker på, og som normalt overvåges og ajourføres i henhold til bestemmelserne i evalueringskontrakterne, behandles systematisk i visse tilfælde (f. eks. ved hjælp af meget detaljerede oversigter i den vallonske region) og meget utilfredsstillende i andre tilfælde, hvilket har en direkte virkning for kvaliteten og den ajourføring, der sker i forbindelse med analysen af interventionens styrker og svagheder, der normalt er en del af midtvejsevalueringen.

6.18. Den tidsmæssige overholdelse og fastholdelse af den interne og eksterne kohærens i hvert program i alle dettes komponenter (programmålsætninger, underprogrammer og foranstaltninger, komplementaritets- og synergirelationer mellem mål og foranstaltninger) undersøges kun sjældent systematisk. For OP Brandenburg, udgør de finansielle forpligtelser til fordel for de prioriterede felter 1.1 (produktive investeringer) og 1.2 (infrastrukturer) således for perioden 1994 1996 henholdsvis 138 % og 242 % i forhold til det oprindelige overslag, uden at der gives nogen begrundelse for den regionale udviklingsstrategi fra vurderingsmandens side. Synergierne er undertiden genstand for analyser, der i øvrigt ofte er mangelfulde. Dette aspekt burde behandles mere systematisk, især hvad angår synergien mellem EFRU's og ESF's aktiviteter.

6.19. Skønt omlægningen af de prioriterede områder i programmerne og ressourceallokeringen er et eksplicit mål med evalueringen, bliver der ikke altid givet en samlet og sammenhængende beskrivelse af eller en begrundelse for de foreslåede ændringer. Følgerne af de udvidelser eller indskrænkninger, der foreslås på foranstaltningsniveau, præciseres heller ikke altid.

6.20. Mange af de undersøgte evalueringer viser, at vurderingsmanden ikke har været i stand til at gennemføre alle de målsætninger, der var opstillet i kontrakten, navnlig med hensyn til evalueringen af virkningen. Tidsfristerne og de forhåndenværende midler var heller ikke altid afstemt efter målsætningerne.

Fremgangsmåder og metoder

6.21. Eftersom målsætningerne for evalueringen og de fremgangsmåder, der skal anvendes, ofte kun formuleres i generelle vendinger i kontrakterne, overlades valget af fremgangsmåder og metoder ofte til vurderingsmændene, der undertiden tilpasser dem til de vanskeligheder, de møder under udarbejdelsen. Det hænder således, at vurderingsmændene omdanner den eneste forhåndenværende information til indikatorer.

6.22. Metoderne er ikke altid blevet udviklede, således at de svarer til målsætningerne for evalueringen. Man er i øvrigt stadig ikke enige om, hvilke operationelle metoder der er egnede til evaluering af den regionale udvikling, og Kommissionen nøjes med at udsende eksempler på »god praksis« udtrykt i generelle vendinger, uden at foretage en konkret koordination eller harmonisering af gennemførelsen. Denne manglende præcision skyldes forskelle i medlemsstaternes programmering, gennemførelse og evaluering, og resulterer i evalueringsrapporter af svingende kvalitet, der gør det meget vanskeligt at sammenligne resultaterne på europæisk plan.

6.23. De metoder, der anvendes til målingen af virkningerne er meget mangelfulde. Dette skyldes især den særlige beskaffenhed og kompleksiteten af de virkninger, der skal evalueres:

a) det er ikke altid blevet grundigt undersøgt, om der findes mere relevante indikatorer, og de planlagte indikatorer tjener undertiden kun til at måle den fysiske og finansielle gennemførelse

b) de oplysninger, som virkningsindikatorerne kunne give, er ikke altid blevet indhentet

c) evalueringen af den socioøkonomiske virkning eller af virkningen for den regionale udvikling synes hæmmet af de mange aktioner, underprogrammer og foranstaltninger (mål nr. 1), mens en lang række programmer, der tager sigte på at fremme omstillingen og/eller redynamiseringen af erhvervsstrukturen (OP, fællesskabsinitiativer, nationale programmer), kan iværksættes samtidig. Fællesskabsforanstaltningerne og de nationale foranstaltninger dækker undertiden forskellige områder, og datoen for lanceringen af foranstaltningerne er ikke den samme. Endelig er målene i mange tilfælde ikke kvantitative og alt for generelt formulerede (18). I denne forbindelse er sammenhængene mellem på den ene side diagnosen af de socioøkonomiske problemer, der skal løses, og målene for alle iværksatte foranstaltninger, underprogrammer og projekter og på den anden side målene inden for denne helhed ikke altid indlysende, også fordi de fysiske indikatorer og virkningsindikatorerne, der anvendes på et programs forskellige niveauer, ikke helt afspejler programmets behov. Det er ligeledes vanskeligt at identificere de enkelte programmers resultater og at adskille dem fra resultaterne af andre private, regionale eller nationale aktioner

d) der opstilles kun i ringe omfang modeller, der gør det muligt at lave et skøn over de virkninger, der forventes på grundlag af midtvejsgennemførelsen og den gennemførelse, der forventes at ske senere. Midtvejsevalueringen af visse nationale EFSR har baseret sig på en input-output-model (Portugal) og en makroøkonometrisk model (Spanien, Irland), mens regionale modelopstillinger stadig er meget sjældne. Udviklingsmodellen for Hainaut (Belgien), der anvendes til midtvejsevalueringen, fortjener i denne forbindelse at blive nævnt. Opstilling af virkningsmodeller for foranstaltningerne er heller ikke særlig udbredt, når undtages transportinfrastrukturer. Her skal nævnes anvendelsen af input-output-modellen på Expo 1998-projektet (Portugal) til både den forudgående vurdering og midtvejsevalueringen, selvom overslagene bør betragtes som usikre

e) foranstaltningernes skønnede virkning for beskæftigelsen er ligeledes usikker. Anvendelsen af modeller og andre analyse- og undersøgelsesmetoder giver ikke tilstrækkeligt præcise oplysninger om dels jobskabelsens nettoomfang, navnlig især hvis man medregner de nye arbejdspladser, der kunne have været skabt uden den pågældende foranstaltning, og til substitutionsvirkninger, dels til arbejdspladsernes varighed. Generelt har anvendelsen heller ikke givet noget fingerpeg med hensyn til de arbejdspladser, der ikke kan tilskrives gennemførelsen af programmet.

6.24. I henhold til bestemmelserne i visse evalueringskontrakter skal der ved anvendelse af bottom-up-metoden foretages undersøgelser af partnerne i den lokale økonomiske udvikling og de endelige støttemodtagere, herunder virksomheder, der modtager EF-støtte, med henblik på at udarbejde en kvantitativ og kvalitativ vurdering af fællesskabsprogrammets bidrag. Undersøgelsesresultaterne lider dog ofte under en utilfredsstillende repræsentativitet, der skyldes antallet af virksomheder og partnere, der svarer på henvendelsen, og resultaternes manglende pålidelighed, idet de ikke altid kontrolleres.

6.25. Det kan, med hensyn til resultats- og virkningsindikatorerne, konstateres:

a) at det ofte tager lang tid at komme i besiddelse af data og statistiske oplysninger

b) at de eksisterende data omfatter geografiske områder, der ikke svarer til de tilsigtede områder eller arbejdskraftopland

c) at virksomhedsdataene ikke indsamles på afdelingsniveau, hvilket forvansker de statistiske oplysninger om lokale forhold, hvis f. eks. en virksomhed kun har én afdeling i det pågældende geografiske område, men også har afdelinger andre steder i landet

d) mange statistiske organer kan ikke segmentere helhedsdata tilstrækkeligt nuanceret til en målretning mod et område, et arbejdskraftopland eller en given problematik.

6.26. I det tilfælde, hvor vurderingsmanden fremlægger mere egnede indikatorer i den hensigt at måle virkningerne, det være sig for at afhjælpe en mangel eller erstatte dem med de planlagte indikatorer, undlader han at informere om dem, og lader derved herske tvivl om disse indikatorers operationelle karakter. Endvidere nævner han ikke altid de undersøgelser, der endnu mangler for at konkretisere disse indikatorer, og vurderer ikke omkostningerne hertil. Det understreges også, at kvantificeringen af programmålenes indikatorer kun vanskeligt kan gennemføres uden oplysninger om tidsserier.

Gennemførelse af programmerne under mål nr. 2 (1994 1996)

6.27. Resultaterne af midtvejsevalueringen af SPD, EFSR og OP i perioden 1994 1996 og af overvågningen viser en uoverensstemmelse mellem den planlagte finansiering og programgennemførelsen. På trods af utallige tilpasninger af programmerne i den sidste fase af programmeringsperioden 1994 1996 blev der foretaget bevillingsoverførsler på gennemsnitligt 12 % til programmeringsperioden 1997 1999. Denne situation medfører en risiko for, at bevillingsudnyttelsen bliver gjort til det afgørende spørgsmål, og at der sker en undervurdering af evalueringens rolle, især hvad angår sammenhængen mellem målene, tildelingen af midler og virkningen af strukturinterventionerne.

7. STRUKTURFONDENES VIRKNING OG EVALUERINGSMODELLER

Virkning på EFSR- og programniveau

Modellernes resultater med hensyn til strukturfondenes virkning

7.1. De modeller, der anvendes til den makroøkonomiske evaluering på SF-området (jf. bilag III), resulterer, i overensstemmelse med deres egne karakteristika, i en differentieret vurdering af virkningen af SF, hvad angår:

a) gennemførelsen af SF's mål angående væksten i BNP, den faktiske konvergens i BNP pr. indbygger, beskæftigelse og ledighed

b) overholdelsen af de betingelser, der er knyttet til gennemførelsen af SF, såsom additionalitet og en bæredygtig udvikling med særlig vægt på en korrekt styring af den offentlige gæld og af betalingsbalancen, indkomstfordelingen og miljøbeskyttelsen

c) virkningerne for udbud og efterspørgsel

d) SF-instrumenternes effektivitet, som f. eks. de offentlige investeringer, investeringerne i menneskelige ressourcer og støtten til private virksomheder.

Vækst i BNP

7.2. Som det ses i tabel 7, fremgår det af resultaterne af de vigtigste modeller anvendt til at evaluere strukturfondenes virkning (HERMIN, OGM og DIO), at der for samhørighedslandene er sket en positiv udvikling i BNP og følgelig en forbedring af konvergensen. Således udgør den kumulative vækst i BNP i faste priser, som følge af strukturforanstaltningerne inden for EFSR i perioden 1994 til 1999, i disse landes økonomi 5,5 % for Portugal, 5,9 % for Grækenland, 2,6 % for Spanien og 3,3 % for Irland. Disse resultater forudsætter, at additionalitetsprincippet fuldt ud er respekteret, og kan følgelig ændres, hvis dette ikke er tilfældet (jf. punkt 8.11 til 8.13). De forskellige makroøkonomiske modeller har desuden produceret resultater, der er tilstrækkeligt sammenhængende til, at EFSR'enes virkning for væksten i BNP i faste priser i perioden 1994 til 1999 kan anses som sandsynliggjort. På kort sigt er virkningerne for efterspørgslen imidlertid så godt som de eneste, idet virkningerne for udbudet først viser sig langt senere. Den regionale HELM-model anvendt for Hainaut vurderer ligeledes, at virkningen af SPD omregnet i årlig vækst for den samlede værditilvækst udgør mellem 1,7 og 2,5 % for perioden 1994 2002. For Mezzogiorno i Italien derimod, synes SF at have en stærkt begrænset eller næsten ingen virkning for væksten. Kommissionens QUEST-model, der også inddrager forudsætninger om virksomhedernes og forbrugernes forventninger, skønner at virkningerne for vækstpotentialet og beskæftigelsen bliver mindre, end det var tilfældet ved tidligere anvendte modeller.

7.3. Tabel 8 viser med udgangspunkt i den gennemsnitlige acceleration i den årlige vækst, der skyldes strukturforanstaltningerne under EFSR, at multiplikatorvirkningerne af en vækst på 1 % i BNP, der skyldes EFSR, i perioden 1994 til 1999 fører til en ekstra årlig vækst på 0,2 til 0,3 %, hvad angår virkningen for efterspørgslen, og højst 0,2 %, hvad angår virkningen for udbudet. Som det fremhæves af HERMIN-modellen,bidrager den dominans, som virkningerne for efterspørgslen, og som ville forsvinde i det øjeblik EF-støtten ophører, på det økonomiske plan, kun til at virkeliggøre de i traktatens artikel 130 A omhandlede mål, såfremt virkningerne for udbudet udvikler sig i en bæredygtig retning og styrker produktionskapaciteten i de pågældende regioner. Hvis virkningen for udbudet udvikler sig meget senere end virkningen for efterspørgslen, er det muligt, at de tilsvarende multiplikatorvirkninger undervurderes.

Den faktiske konvergens målt i BNP pr. indbygger

7.4. De modeller, der anvendes inden for SF's rammer, viser, at konvergensprocessen ikke altid er garanteret, og at visse programmeringer under EFSR, i stedet for at at udvikle konvergensen, i bedste fald kan reducere divergensen.

7.5. For Irlands vedkommende, forudsiger Bradley (HERMIN 1994) og Honohan (HERMIN 1997), hvilke virkninger støtten fra EFSR for perioderne 1989 til 1993 og 1994 til 1999 kunne få for BNP pr. indbygger. Den første mener, at EFSR-bidraget for 1994 1999 kun har haft en beskeden betydning for indhentningen af dette efterslæb, mens den anden vurderer, at EFSR spiller en vigtig rolle i konvergensprocessen. Beutel (1997) forudsiger, at Irland vil indhente efterslæbet i forhold til resten af EU også uden EFSR 1994 1999, som ville øge den årlige vækstrate med 0,6 %. I Spanien, Portugal og Grækenland vil man ligeledes kunne opleve en årlig vækst, der stiger med henholdsvis 0,4 %, 1,1 % og 1 % i perioden 1994 1999 på grund af SF, hvilket under alle omstændigheder har haft en positiv virkning for den faktiske konvergens målt i BNP pr. indbygger.

7.6. Fremskrivninger, som er foretaget på grundlag af OGM-modellen, og som omfatter konvergensen i BNP i faste priser pr. indbygger i forhold til EU-gennemsnittet, viser også skøn, som understreger, at EFSR's nettobidrag til konvergensen forbliver beskedent for samhørighedslandene, selvom de fremskrevne tendenser i 1995 er for pessimistiske for Irland (jf. tabel 9).

7.7. For Hainaut medregner HELM-modellen de faktiske konvergensaspekter i midtvejsevalueringen og skønner, at den årlige anslåede vækstrate vil ligge ca. 1,4 til 1,6 % over det europæiske gennemsnit takket være SF, hvilket ville betyde en faktisk indhentning af efterslæbet.

7.8. Disse skøn viser, at støtten fra strukturfondene har varierende virkninger på baggrund af forskellene i medlemsstaternes regionale eller sektorspecifikke produktive strukturer i medfør af M1. De bekræfter også, at kvaliteten af SF's programmering burde forbedres, således at SF-interventionerne, med konvergensen for øje, kan forbedre produktionskapaciteten i økonomien.

Beskæftigelse og ledighed

7.9. Tabel 10 indeholder en oversigt over resultaterne af evalueringerne af SF's virkning for beskæftigelsen og ledigheden. Alle undersøgelser viser, at EFSR skaber nettoarbejdspladser. De nye arbejdspladser skabes ofte inden for den ikke-kommercielle servicesektor, mens EFSR's virkning for produktiviteten primært er koncentreret inden for industrisektoren. Endelig viser visse undersøgelser et fald i beskæftigelsen i industrien, der skyldes en stigning i produktiviteten.

EFSR-instrumenternes effektivitet

7.10. HERMIN-evalueringerne for Spanien, Irland og Portugal viser, at støtten til offentlige investeringer, navnlig infrastrukturinvesteringer, har større virkning for væksten end støtten til investeringer i menneskelige ressourcer (med undtagelse af Spanien) og støtten til private investeringer. Dette illustreres i tabel 11, der, for hvert instrument, viser væksten i det nationale BNP som følge af den stigning på 1 % i det kumulerede BNP for perioden 1994 til 1999, der skyldes EFSR. HERMIN-undersøgelsen for Grækenland når ligeledes til den konklusion, at infrastrukturinvesteringerne (»hård infrastruktur«), der er indeholdt i EFSR, bidrager mere til væksten i BNP end investeringerne i menneskelige ressourcer. Anvendelse af OGM-modellen (Pereira 1991) til at vurdere virkningerne af en omstilling fra støtte til private investeringer og investeringer i menneskelige ressourcer til supplerende støtte til infrastrukturinvesteringer viser en forøget vækst i BNP og i den konvergensproces, der er sat i gang af SF.

Additionalitets- og medfinanseringsforpligtelser

7.11. Modellerne har ligeledes gjort det muligt at vurdere betydningen af additionaliteten og den offentlige medfinansiering. Efter Honahans vurderinger (HERMIN, 1997) ville vækstraten i den irlandske økonomi, uden forpligtelsen til offentlig medfinansiering, have været 1 % mindre og væksten i beskæftigelsen mindre udtalt. Derimod forudser Honahan et mere mærkbart fald i forholdet mellem statsgæld/BNP og overskud på betalingsbalancen i mangel af en forpligtelse til offentlig medfinansiering. For Portugals vedkommende bevirker kravet om medfinansiering ifølge HERMIN-evalueringen en yderligere kumuleret fordel på 1,3 % i BNP, men giver også anledning til en mindre positiv udvikling i den offentlige gæld.

7.12. HELM-evalueringen for Hainaut tillægger additionaliteten en stor betydning. Den gennemsnitlige stigning i værditilvæksten i perioden 1994 til 1999 udgør ifølge HELM-evalueringen i de tre følgende scenarier: regionalpolitikken iberegnet SPD, gennemførelse af regionalpolitikken uden EF-støtte, regionalpolitikken med fradrag af SPD - henholdsvis 2,5 %, 1,7 % og 0,1 %, mens væksten i beskæftigelsen ville falde fra 0,8 % til 0,2 %. Industriens situation ville også blive væsentligt forringet. Ved at anvende varierende støttesatser, når HELM-evalueringen ligeledes til det resultat, at støttesatsen til investeringerne ikke stimulerer disse i lige høj grad, og at en lang række investeringer ville være blevet gennemført med lavere støttesatser.

Bæredygtig udvikling

7.13. Tabel 10 viser, at SF's virkninger for handelsbalancens saldo, betalingsbalancens løbende poster eller underskuddet på de offentlige finanser ikke altid vurderes. Hertil kommer, at de forskellige undersøgelser fører til indbyrdes divergerende konklusioner. Således fører den økonomiske udvidelse som følge af EFSR i visse tilfælde til en forbedring af de offentlige finanser gennem beskatningssystemet, mens EFSR ifølge andre modeller skaber budgetunderskud.

Evalueringens rolle på det makroøkonomiske niveau i strukturfondenes beslutningsproces

7.14. I betragtning af SF's virkninger for efterspørgslen på kort sigt har midtvejsevalueringen tendens til at overvurdere de politiske myndigheders problemer med at udnytte fællesskabsmidlerne og undervurdere de langsigtede virkninger for udbudet. Omlægninger eller omprogrammeringer af OP eller EFSR kan således blive behæftet med fejl. Foranstaltninger eller projekter, der ikke udnytter fællesskabsbevillingerne hurtigt nok, risikerer nemlig at blive standset, navnlig inden for områder, hvor gennemførelsen er vanskelig, som f. eks. innovation eller nye teknologier. Dette sker til fordel for allerede eksisterende strukturer med en langt lavere produktivitet, uden at der tages hensyn til de makroøkonomiske aspekter ved en bæredygtig udvikling.

7.15. Supplerende makroøkonomiske evalueringer, der tager højde for aspekter vedrørende bæredygtighed, vækst og konvergens, er i denne forbindelse absolut nødvendige, før der tages beslutninger om den oprindelige programmering og ændringer af denne. I mange tilfælde, som f. eks. i Spanien, Grækenland eller de nye tyske delstater, er der imidlertid allerede gennemført omprogrammeringer inden for rammerne af midtvejsevalueringen, uden at der er foretaget en grundig, samlet makroøkonomisk analyse. For så vidt angår M1-regionerne i Tyskland, er der ikke gennemført nogen makroøkonomisk analyse af foranstaltningernes virkning i forbindelse med midtvejsevalueringen.

Virkning for underprogrammer, foranstaltninger og projekter

7.16. Selvom underprogrammer og foranstaltninger er den drivende kraft bag programmeringen af SF, eksisterer der meget få evalueringer på underprograms- og foranstaltningsniveau. Spredningen og den manglende definition og sammenhæng i mange underprogrammer og foranstaltninger samt en utilfredsstillende kvantificering af disses specifikke mål er en del af forklaringen på, hvorfor det er så vanskeligt at måle virkningen.

7.17. Disse forhold vanskeliggør alle bestræbelser på at identificere og måle synergien og komplementariteten mellem foranstaltningerne indbyrdes eller mellem forskellige programmer. Forbindelserne mellem programmets overordnede mål og de mål, der er specifikke for underprogrammerne eller foranstaltningerne, er ofte uklare. Midtvejsevalueringsrapporterne nævner således talrige eksempler på kohærensproblemer i programmerne under EFSR 1994 1999 M1.

7.18. Der eksisterer kun meget få egnede metoder til at måle virkningen af et underprogram eller en specifik foranstaltning. De førnævnte makroøkonomiske modeller gør det kun muligt at evaluere effektiviteten af EFSR's vigtigste instrumenter: offentlige investeringer, private investeringer og investeringer i menneskelige ressourcer, for så vidt angår disse instrumenters respektive bidrag til væksten i BNP. Det lader til, at infrastrukturudgifterne, der er komplementære til den private kapital, øger kapitalafkastet og i højere grad end andre investeringsformer kunne være med til at øge hastigheden af konvergensen (jf. Tabel 11).

7.19. Valget af foranstaltninger eller underprogrammer, der udgør programmet, og finansieringen af disse, er imidlertid ikke neutral, hvad angår virkningen af den regionale udvikling udtrykt i bæredygtig intern vækst. De evalueringsinitiativer, som Kommissionen eller medlemsstaterne har iværksat inden for rammerne af partnerskabet på underprograms- eller foranstaltningsniveau, er stadig ikke tilstrækkelige til, at konsekvensen af en specifik foranstaltning for andre områder eller sektorer kan undersøges eller sammenlignes med andre foranstaltninger med lignende mål. Analysen af foranstaltningernes og underprogrammernes virkning skulle også tage hensyn til den oprindelige vægtning af vækst og mellemregional lighed, som har forudbestemt valget af den, for at skabe balance mellem de forventede og de gennemførte effektivitetsforbedringer.

7.20. På projektniveau foretages der i princippet en analyse af de socioøkonomiske omkostninger og fordele, der er forbundet med projekterne, før finansieringen af projektet godkendes. I henhold til artikel 5 i Rådets forordning EØF nr. 2083/93 (EFRU) er denne analyse obligatorisk for store projekter, hvis de samlede omkostninger i forbindelse med infrastrukturinvesteringer overstiger 25 mio. ECU og i forbindelse med erhvervsinvesteringer 15 mio. ECU. De forudgående vurderinger af store projekter indgår i behandlingen af ansøgningerne om EF-støtte og danner grundlag for beslutningen om finansieringsrammens størrelse. Den efterfølgende evaluering af projekterne er derimod ikke forudset i forordningerne for SF og kan ikke kræves foretaget af Kommissionen med henblik på at efterprøve, om de forventede socioøkonomiske fordele i forhold til de dertil frigjorte fællesskabsmidler faktisk er blevet opnået. Dette manglende led i evalueringsprocessen af store projekter bevirker, at selve evalueringskonceptet ikke fungerer på dette niveau, idet en forudgående vurdering kun har sin berettigelse, hvis der rent faktisk finder en efterfølgende evaluering sted. Endvidere kunne disse mikroøkonomiske og sektorspecifikke undersøgelser også tjene til at vurdere SF's potentielle virkning for produktiviteten og således blive et effektivt instrument, når virkningen skal analyseres på kort og mellemlang sigt.

7.21. Der burde ved evalueringen af projekterne også tages hensyn til synergier og komplementariteter. Dette er hidtil ikke sket i tilstrækkelig grad eller kun overfladisk. Overensstemmelse mellem projekternes komplementariteter og synergier er af afgørende betydning, hvis den forventede virkning ikke skal svækkes.

7.22. Midtvejsevalueringen tager ofte fat på problemer i forbindelse med forvaltningen af programmerne, mens der sjældent tages hensyn til de kriterier, der lå til grund for udvælgelsen af projekterne, som f. eks. projekternes bæredygtighed eller bidrag til den regionale udvikling. Projektforvaltningssystemet burde imidlertid kunne sikre, at projektudvælgelseskriterierne anvendes således, at programresultaterne optimeres. Navnlig projekter med meget ringe værditilvækst på udviklingsområdet burde undgås, selvom de har den fordel, at de udnytter bevillingerne meget hurtigt. Projektudvælgelsessystemet burde være mere gennemskueligt, således at der er mulighed for at kontrollere og garantere, at projektet er evalueringsegnet.

8. KONKLUSION

8.1. Fremgangsmåden ved evaluering af fællesskabsstrukturinterventionerne er et resultat af vedtægtsmæssige forpligtelser i Rådets beslutninger og anvendes i dag i vid udstrækning inden for rammerne af partnerskabet. Evalueringen er blevet en hjælpeforanstaltning til udformningen og forvaltningen af interventionerne, som bidrager til, at der kan opnås en større viden om interventionernes virkninger og nytte. I 1997 blev der på overvågningsudvalgsniveau foretaget over 250 midtvejsevalueringer for perioden 1994 til 1999 (19).

8.2. Med revisionen af SF-reformen indtræder evalueringen i en modenhedsfase, som allerede nu burde konsolideres gennem opstillingen af nogle bedre metodologiske rammer. Der burde stadig gøres en stor indsats for at identificere de evalueringsmetoder, der er bedst egnede til at måle programmernes socioøkonomiske virkning inden for rammerne af den regionale udvikling, idet MEANS-programmet ikke har kunnet løse denne opgave tilfredsstillende.

8.3. Alle indikatorer burde undersøges nøje med hensyn til relevans, undersøgelsesmetoder og dertilhørende omkostninger. Der burde også gøres en indsats for at formalisere de kvalitative aspekter. Evalueringsprocessen risikerer at stagnere, hvis der ikke gøres nye fremskridt på disse områder.

8.4. Det samme gælder det statistiske grundlag, hvis ringe standard skaber tvivl om indikatorernes gyldighed og i høj grad indvirker på overvågnings- og evalueringsprocessen.

8.5. Det store antal mere eller mindre relevante indikatorer, der findes i øjeblikket, forringer kvaliteten af evalueringen og forhindrer, at den bliver operationel. Et mindre antal virkningsindikatorer, der er nødvendige for at kunne tilpasse og ændre kurs på strukturpolitikken, burde omhyggeligt udvælges under hensyntagen til de begrænsninger, der ligger i regionaliseringen af dataene og de materielle muligheder for indsamling af informationer. Disse indikatorers troværdighed burde efterprøves. Der burde skaffes bedre mulighed for at sammenligne indikatorer og opnås enighed om deres anvendelse på EU-plan.

8.6. Skal der kunne tages hensyn til evalueringerne i beslutningsprocessen og den operationelle forvaltning af SF, er det vigtigt, at de er gennemskuelige og objektive, at der er overensstemmelse mellem mål og behov, samt at der er fastsat en passende afslutningsdato.

8.7. Det er vigtigt at opretholde vurderingsmændenes uafhængighed i forhold til forvaltningsorganerne og de involverede offentlige myndigheder for at sikre objektiviteten af evalueringsresultaterne.

8.8. Anvendelsen af en fælles referenceramme ville gøre evalueringsrapporterne lettere af læse og sammenligne og ville fremme udvekslingen af erfaringer.

8.9. Der burde defineres mere operationelle målsætninger for hver evaluering. De kontrakt- og udbudsbetingelser, som normalt godkendes af Kommissionen, burde indeholde klare oplysninger om den mest hensigtsmæssige metode, alt efter om den gælder regionale, sektorspecifikke eller nationale aspekter eller omhandler kortsigtede/langsigtede virkninger. Alle andre metoder burde underkastes en analyse, der vejer deres positive og negative sider op mod Kommissionens metode. For at opnå den nødvendige sammenhæng i analysen, burde referencerammen for den enkelte evaluering omfatte mindst den liste over indikatorer, der foreslås af Kommissionen til måling af resultaterne i forhold til programmålene. Andre indikatorer kan naturligvis anvendes i forbindelse med den socioøkonomiske og strukturelle situation med henblik på at supplere og forbedre analysen.

8.10. For at Kommissionen kan vurdere, om den foreslåede metode er fyldestgørende, burde den, på grund af de mange forskellige metoder der kan anvendes i forbindelse med evalueringen, i udbudsfasen kræve, at vurderingsmændene giver en grundigere redegørelse for den metode, de agter at anvende, navnlig med hensyn til den type virkninger, de har til hensigt at måle og over hvor lang en periode. Evalueringen burde endvidere omfatte en detaljeret analyse af forbindelserne mellem programmålene og de prioriterede felter og de foranstaltningerne, der gennemføres for at nå målene, og den nødvendige kaskadeopstilling af mål/resultater/gennemførelse for programmerne, de prioriterede felter og foranstaltningerne.

8.11. Det skal i denne forbindelse nævnes, at en bedre segmentering af evalueringen i forhold til modtagerne er nødvendig for at øge evalueringens effektivitet og imødekomme specifikke forventninger, især i forbindelse med midtvejsevalueringerne. Der burde endvidere tilstræbes en bedre styring af omkostningerne, da Kommissionen ikke altid har kendskab til størrelsen af de beløb, der sættes af til evaluering inden for rammerne af partnerskabet.

8.12. Kommissionen burde desuden anføre, hvilke aspekter af regionalpolitikken, der især skal evalueres: additionalitet, konvergens, partnerskab, koncentration, beskæftigelse, endogen økonomisk udvikling eller social velfærd. BNP pr. indbygger burde ikke være det eneste referencegrundlag ved målingen af strukturinterventionernes effektivitet.

8.13. Vurderingen af virkningerne og værditilvæksten på fællesskabsplan skulle kunne støtte sig til nationale og regionale udviklingsmodeller på programniveau samt til virkningsmodeller, hvad angår foranstaltningerne.

8.14. De makroøkonomiske resultater af strukturinterventionerne burde forbedres under hensyntagen til manglerne ved de modeller, der ligger til grund for dem, de bivirkninger, som de samme aktioner har haft, og alle deres virkninger for den sociale velfærd.

8.15. I de makroøkonomiske modeller foretages en grundlæggende sondring mellem de meget kortsigtede virkninger for efterspørgslen og de strukturelle tilpasninger af udbudet. Ved programmeringen af SF-interventionerne burde det i højere grad tilstræbes, at økonomiens produktionskapacitet forbedres, således at der kan garanteres en varig virkning, og man undgår en alt for dyb afhængighed af efterspørgslen, som ville føre til, at EF-støtten på lang sigt ikke ville kunne undværes.

8.16. Da virkningerne på udbudet først viser sig efter en længere periode, vil midtvejsevalueringens opmærksomhed normalt være rettet mere mod virkningerne på efterspørgslen. Kommissionen burde gøre en indsats for at udvikle de nødvendige instrumenter til at overvåge og evaluere af de strukturrettede virkninger på økonomien.

8.17. Det fremgår ligeledes af de makroøkonomiske modeller, at en økonomisk politik baseret på vækst ikke altid er forenelig med en bæredygtig udvikling. Forbindelserne mellem virkningen for væksten og virkningerne for den bæredygtige udvikling burde grundigt analyseres, og der burde systematisk tages hensyn til denne dualitet ved programmeringen af SF-interventionerne.

8.18. Virkningen af forpligtelsen til additionalitet og medfinansiering er ikke altid klare. Der burde iværksættes en mere systematisk og dybtgående analyse af dette aspekt.

8.19. Det er ikke meningen, at evalueringen i sig selv skal erstatte den politiske beslutningsproces; der må tage videre hensyn, men den bør være et uundværligt redskab til at opnå en forsvarlig og effektiv forvaltning af fællesskabsstrukturinterventionerne, som tager højde for socioøkonomiske resultater.

Vedtaget af Revisionsretten på mødet den 23. september 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

(1) Der henvises navnlig til:

a) artikel 6 i Rådets rammeforordning (forordning (EØF) nr. 2052/88 som ændret ved forordning (EØF) nr. 2081/93) om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner

b) artikel 26 i Rådets forordning om samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner (forordning (EØF) nr. 4253/88 som ændret ved forordning (EØF) nr. 2082/93).

(2) Den »forudgående vurdering« benævnes også undertiden »forudgående evaluering«. I nærværende beretning har Revisionsretten valgt at anvende den term, der er anvendt i forordningerne, nemlig »forudgående vurdering«.

(3) Fællesskabsstrukturforanstaltningerne betragtes som et supplement til de tilsvarende nationale foranstaltninger og som et bidrag til disse. De gennemføres i et snævert samråd, benævnt »partnerskab«, mellem Kommissionen, medlemsstaten, de regionale og lokale myndigheder, øvrige kompetente myndigheder, arbejdsmarkedets parter og øvrige kompetente organer. Partnerskabet sker i fuld respekt for parternes respektive institutionelle, juridiske og finansielle beføjelser.

(4) I Revisionsrettens årsberetninger, navnlig om regnskabsårene 1990 (kapitel 7), 1993 (kapitel 6, 7, 8 og 9) og 1994 (kapitel 4), har Retten gjort opmærksom på talrige mangler på evalueringsområdet for programmeringsperioden 1989 til 1993.

(5) Der er tale om følgende evalueringer:

a) programmeringsperioden 1989 1993:

- forudgående vurdering af EFSR M1 og M5b (1990 1991)

- efterfølgende evaluering af EFSR M1 (1994 1995)

- efterfølgende evaluering af EFSR M2 (1996 1997)

- tematisk evaluering (SMV, telekommunikation)

b) programmeringsperioden 1994 1999:

- forudgående vurdering af regionale udviklingsplaner M1

- forudgående vurdering af programmerne M5b

- forudgående vurdering af SPD M2 1994 1996

- forudgående vurdering af SPD M2 1997 1999

- kritiske analyser af SPD og EFSR M1 (1995).

Kommissionen har anmodet de enkelte medlemsstater om at gennemføre evalueringer af virkningen af de europæiske strukturpolitikker på den økonomiske og sociale samhørighed i Unionen.

(6) GD XXIIs notat af 14. marts 1991.

(7) a) De første »Betingelser for gennemførelse for den løbende evaluering af EFSR og af interventionsformerne vedrørende mål nr. 1« blev udarbejdet i 1994. Referencerammen bekræfter midtvejsevalueringens rolle som hjælperedskab for overvågningsudvalgene i deres beslutningsproces og for evalueringens gennemførelse inden for rammerne af partnerskabet. Referencerammen indeholder endvidere nærmere regler for gennemførelsen, især med hensyn til evalueringsteamets sammensætning og opgaver

b) udsendelsen i 1995 af de »fælles retningslinjer for overvågning og midtvejsevalueringer« for EF-strukturfondene, der nærmere beskriver analyseredskaberne (overordnede og specifikke målsætninger, indikatorer) og forbindelsen mellem overvågning og midtvejsevaluering

c) breve sendt til medlemsstaterne (1995) med en påmindelse om deres forpligtelse til at gennemføre midtvejsevalueringer og med en beskrivelse af de nærmere regler for gennemførelsen af evalueringen.

(8) F. eks.:

a) Konferencen om evaluering af den europæiske regionalpolitik (Bruxelles, 16. november 1995) fokuserede på resultaterne af den efterfølgende evaluering af M1 1989 1993 og de forudgående vurderinger 1994 1999

b) Den europæiske konference om metoderne til evaluering af SF-interventionerne (Berlin, 2. 3. december 1996) behandlede især problemerne med at evaluere virkningerne på det mikroøkonomiske, makroøkonomiske og tematiske plan

c) Sevilla-konferencen i marts 1998 havde til formål at fremme udvekslingen af erfaringer på evalueringsområdet inden for rammerne af partnerskabet.

(9) Programmet forvaltes i fællesskab af Kommissionen og en ekstern konsulent, hvis deltagelse finansieres over post B2-1820 med det årligt beløb på 932 000 ECU.

(10) Den programbaserede metode blev besværliggjort af:

i) korte planlægningsfrister, der navnlig betød, at der ikke var tid til en forudgående vurdering

ii) manglende konkrete målsætninger, kvantitative gennemførelses-, resultat- og virkningsindikatorer

iii) administrative forhindringer i de tilfælde, hvor underprogrammer til et og samme program er underlagt forskellige forvaltninger, eller hvor sektorspecifikke og regionale metoder overlapper hinanden

iv) huller i fællesskabsreglerne, der fører til, at projekter, der er blevet forkastet af OP M1, godkendes inden for rammerne af fællesskabsinitiativerne

v) Samhørighedsfondens projektbaserede metode, der ikke just bidrager til en ensartet anvendelse af den programbaserede metode.

(11) Dette betyder dog ikke, at der er tale om jobskabelse, idet den økonometriske model tager udgangspunkt i en situation med fuld beskæftigelse, og virksomhederne har en produktionsmæssig overkapacitet i lavkonjunkturperioder.

(12) Europa-Kommissionens ottende årsberetning om strukturfondene noterer en kraftig løftestangseffekt med hensyn til bruttoresultater som f. eks. oprettelse af arbejdspladser eller etablering af virksomheder.

(13) »Evaluación intermedia de programas operativos regionales del objetivo n° 2 (fase 1994 1996). Orientaciones sobre contenidos comunes a recoger en los pliegos de condiciones técnicas« (23. maj 1996).

(14) DATAR, reglementarisk og administrativ tidsplan.

(15) »General criteria to underpin Terms of Reference for Mid-Term Evaluation of Operational Programmes/Community Initiatives«.

(16) »Evaluatiekader voor de programma's van de Europese Structuurfondsen, Terp Advies-CBEA Pieter van Run« (december 1997).

(17) Heraf er de 36 blevet kontrolleret på stedet og/eller i Kommissionen.

(18) F. eks.: nyt liv til landområderne, styrkelse af erhvervsstrukturen i regionen, strukturændringer i forbindelse med den regionale udvikling.

(19) Overvågningsudvalgene er sammensat af repræsentanter for de pågældende nationale instanser og Kommissionen.

BILAG I

SAMMENFATNING AF DEN METODE, DER SKULLE ANVENDES VED DEN EFTERFØLGENDE EVALUERING AF EFSR MÅL NR. 1 1989 1993

1. Den efterfølgende evaluering af EFSR M1 1989 1993 havde især til formål at:

a) evaluere den strategi og de målsætninger, der er opstillet i fællesskabsstøtterammerne, og at drage konklusioner, som kan anvendes i forbindelse med fremtidige aktioner. Analysere følgerne af omlægningen og tilpasningen af interventionerne i gennemførelsesperioden i forhold til de oprindeligt opstillede målsætninger

b) gøre foreløbig status over den fysiske gennemførelse af de vigtigste aktioner på EFSR- og OP-niveau og foretage en foreløbig evaluering af deres virkning

c) analysere effektiviteten af gennemførelsesmekanismerne og drage konklusioner med henblik på eventuelle fremtidige tilpasninger.

2. Metoderne blev udarbejdet af den ledende konsulent, der havde til opgave at koordinere evalueringerne, der blev foretaget af andre konsulenter for de pågældende medlemsstater:

a) Under den første målsætning var det nødvendigt, for at kunne evaluere den indbyggede logik i EFSR og OP og i de justeringer, der var blevet foretaget i forhold til EFSR og OP siden 1989, navnlig med henblik på at kunne analysere årsagerne til disse justeringer, værditilvæksten på fællesskabsplan, den interne sammenhæng, strategiens relevans i forhold til problemerne og finansieringernes tilstrækkelighed, at udføre følgende opgaver, som falder ind under top-down-metoden:

- indsamle informationer og nøgledata: finansielle data, målsætninger i den forudgående vurdering, forventet output/forventede virkninger, målgrupper og -områder, vigtigste anvendte instrumenter, antal godkendte projekter/foranstaltninger, antal gennemførte projekter

- beskrive programmets miljø og dets udvikling (den oprindelige tilstand i forhold til den aktuelle); identificere eksterne faktorer, der har haft en virkning for programmets udvikling og dets succes/fiasko; analysere de grundlæggende problemer og årsager; konkretisere nøgleindikatorerne for den regionale udvikling, herunder indikatorerne for ændringer i ulighederne

- identificere de politiske instrumenter (lån, finansielle tilskud, faglig bistand)

- foretage en prioritering af målsætningerne, en identifikation af de hierarkiske niveauer og af forbindelserne mellem målsætninger og instrumenter

b) Under den anden målsætning faldt analyserne inden for rammerne af både top-down- og bottom-up-metoden:

- analyse af output og virkninger på OP-niveau og af foranstaltninger og projekter under hensyntagen til »rene tab«, substitutionsvirkninger og multiplikatorvirkninger

- analyse af den relative effektivitet af foranstaltninger og af kombinationer af foranstaltninger; analyse af årsagerne til succes eller fiasko

- sammenligning af input og output

en konkretisering af nøgleindikatorer og valgfrie indikatorer var ligeledes nødvendig

c) Under den tredje målsætning sigtede man mod at analysere iværksættelsesmekanismernes effektivitet på EFSR- og OP-niveau og i forhold til et mindre antal foranstaltninger, samt at identificere allerede gennemførte og fremtidige forbedringer i programmerings-, gennemførelses-, overvågnings- og evalueringsprocessen, og man ville undersøge mekanismerne for beslutningstagning, planlægning, finansiel kontrol, iværksættelse, overvågning, kontrol, finansielle kredsløb, partnerskab, additionalitet, koordinering af finansielle midler, forenklings- og harmoniseringsprocessen, større fleksibilitet og gennemskuelighed for hver enkelt medlemsstat. En grundig analyse skulle foretages af gennemførelsen og overvågningen af et mindre udvalg af foranstaltninger/store projekter

d) et til lejligheden sammensat udvalg af programmer, foranstaltninger og projekter blev valgt dels for at belyse et begrænset antal fysiske indikatorer og virkningsindikatorer, dels for at gennemføre grundige analyser.

BILAG II

SAMMENFATNING AF DEN ANVENDTE METODE VED DEN EFTERFØLGENDE EVALUERING AF MÅL NR. 2 1989 1993

Den efterfølgende evaluering af fællesskabsinterventionerne under mål nr. 2 i programmeringsperioden 1989 1993, der almindeligvis indeholder EFRU- og ESF-elementer, omfattede:

a) generelle analyser af alle regioner og områder under mål nr. 2. Formålet med analyserne var at sammenligne den socioøkonomiske situation før SF-interventionerne under mål nr. 2 med den socioøkonomiske situation efter disse interventioner. De skulle endvidere omfatte en analyse af den anvendte strategi, målenes rangfølge, prioriteringer og foranstaltninger, indikatorer, planlagte og uventede virkninger, synergierne mellem programelementer og integreringen af de forskellige fonde. Analyserne skulle tage udgangspunkt i EFSR's og OP's indhold, de årlige rapporter om gennemførelsen og rapporterne til undersøgelsesudvalgene, samt i de forudgående og efterfølgende evalueringer, hvis de fandtes

b) nærmere undersøgelser af 22 regioner med det formål at:

- foretage en grundig analyse af EFSR, OP og de tilpassede foranstaltningstyper

- analysere de institutionelle strukturer og de nærmere best