UDTALELSE FRA DET EUROPÆISKE MONETÆRE INSTITUT i forbindelse med en høring foretaget af Rådet for Den Europæiske Union i henhold til artikel 109 F, stk. 6, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (i det følgende benævnt »traktaten«) og artikel 5.3 i statutten for EMI om Kommissionens ændrede forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om sanering og likvidation af kreditinstitutter (98/C 332/04)

CON/96/2

1. Denne høring blev indledt ved formanden for Rådet for Den Europæiske Unions skrivelse modtaget den 30. januar 1996 og vedrører Kommissionens forslag til direktiv (KOM(88) 4 endelig udg.) samt den tekst til direktivet, der foreligger efter drøftelserne i Rådets arbejdsgruppe (SN 4582/95). Det bemærkes, at teksten i dokument SN 4582/95 kun er et forberedende dokument, og at medlemsstaternes delegationer ikke har godkendt dets ordlyd.

Det er indtrykket, at der er foretaget visse yderligere ændringer i teksten til forslaget siden dokument SN 4582/95. Denne høring blev udtrykkelig af Rådet for Den Europæiske Union begrænset til dokument SN 4582/95 og omfatter ikke eventuelle efterfølgende dokumenter. Hvor EMI har indtryk af, at der er foretaget ændringer i teksten siden dokument SN 4582/95, og hvor sådanne ændringer kan have indvirkning på de bemærkninger, der fremsættes i denne udtalelse, er dette imidlertid anført.

Henvisninger til artikler i denne udtalelse henviser således til artiklerne i dokument SN 4582/95 (og ikke til (KOM(88) 4 endelig udg.)).

2. Hovedformålet med dette forslag er at sikre anerkendelse inden for hele Fællesskabet af saneringsforanstaltninger og likvidationsprocedurer, som er gældende i den medlemsstat, hvor kreditinstituttet har sit hjemsted, i overensstemmelse med enhedsprincippet og princippet om universalitet. Andre bestemmelser i forslaget vedrører samordning mellem kompetente myndigheder, information af offentligheden om iværksættelse af sådanne foranstaltninger og procedurer og ikke-diskrimination mellem kreditorer på grundlag af bopæl.

3. EMI mener, at det er kompetent til at afgive en udtalelse om forslaget. Artikel 109 F, stk. 6, i traktaten og artikel 5.3 i statutten for EMI fastsætter, at EMI høres af Rådet om ethvert forslag til fællesskabsretsakt inden for dets kompetenceområde. Dette forslag vedrører flere områder inden for EMI's kompetenceområde: Det får potentiel indvirkning på finansielle institutioners og markeders stabilitet (artikel 4.1, fjerde led, i EMI-statutten), det vedrører tilsynet med kreditinstitutter, som falder ind under en række nationale centralbankers kompetence (artikel 4.1, fjerde led, i EMI-statutten), og det vedrører grænseoverskridende betalingssystemers effektivitet (artikel 4.2, fjerde led, i EMI-statutten).

Forslaget indfører endvidere gennem bestemmelsen om anerkendelse af hjemlandets sanerings- og likvidationsprocedurer en større grad af vished om, hvilke procedurer der skal finde anvendelse på EU-kreditinstitutter. Dette vil være meget værdifuldt for medlemmer af ESCB i lighed med andre deltagere i finansmarkederne, idet det vil dem mulighed for at vurdere risici ved at handle med kreditinstitutter. Denne udtalelse indeholder derfor også bemærkninger om dette spørgsmål.

4. EMI glæder sig over dette forslag. Enhver supplerende grad af vished, som kan opnås i forbindelse med sanering og likvidation af alle former for enheder med filialer henhørende under flere jurisdiktioner, vil være en væsentlig fordel: Det er sandsynligt, at forslaget vil være en stor støtte til at opnå vished og klarhed med hensyn til, under hvilken jurisdiktion de pågældende procedurer henhører i en given situation. Som følge af, at kreditinstitutter klart har mulighed for at indvirke på finansmarkedernes stabilitet, er det sandsynligt, at en sådan klarhed og vished for sin del vil have positive virkninger for stabiliteten blandt finansielle markeder og institutter. Sådanne forslag vil sandsynligvis også få positive virkninger for enhedsmarkedet som følge af den mertillid, der vil være til rådighed i forbindelse med grænseoverskridende finansielle aftaler. EMI bemærker for sin del, at de multikompetencebaserede procedurer, som allerede er omfattende, sandsynligvis vil blive stadig mere relevante for banksektoren, da enhedsmarkedsforanstaltningerne inden for bankområdet har fremmet en øget tendens i retning mod oprettelse af filialnet i hele Fællesskabet.

Forslaget hilses derfor i særlig grad velkommen på dette tidspunkt. Som anført under punkt 3 ovenfor vil den yderligere vished, som forventes at følge af dette forslag, også være en fordel for ESCB i risikohåndteringen, når det fører monetær politik ved at indgå kontraktlige aftaler med kreditinstitutter. Endelig glæder EMI sig over, at forslaget principielt vil bringe likvidations- og saneringsprocedurerne i overensstemmelse med princippet om hjemlandets kontrol, som er vedtaget for tilsynet med kreditinstitutter.

5. EMI mener ikke, det ville være passende for EMI at fremsætte bemærkninger til udformningen af forslaget. Der er imidlertid i forslaget fremsat flere punkter, som, hvis de godkendes, kan kræve visse ændringer af udkastet for at gøre hensigten med særlige bestemmelser i forslaget klarere.

6. Forslagets anvendelsesområde, særlig dets forbindelse til kreditinstitutter, tages til efterretning. Det noteres også, at der nu er opnået enighed om EU's konvention om konkurs, som omfatter de fleste juridiske personer etableret i EU, men som specifikt fra sit anvendelsesområde udelukker ikke alene kreditinstitutter men også forsikringsselskaber, fondsmæglerselskaber, som præsterer ydelser, der indebærer opbevaring af tredjemands midler eller værdipapirer, og institutter for kollektiv investering. EMI bemærker, at alle de former for enheder, som er udelukket fra konventionens anvendelsesområde, har en væsentlig potentiel indvirkning på finansielle institutters og markeders stabilitet, og at det derfor er vigtigt at udforme passende forslag, som omfatter alle sådanne former for enheder. I denne henseende er EMI bevidst om det parallelle projekt vedrørende forsikringsselskaber og er af den opfattelse, at det ifølge Rådets og Kommissionens erklæring er hensigten at udarbejde særskilt lovgivning om de øvrige former for enheder, som ikke henhører under anvendelsesområdet for konventionen om konkurs. Disse initiativer hilses velkommen. EMI noterer sig, at det er nødvendigt at begrænse det nuværende forslag, og ønsker derfor som et prioriteret anliggende at tilskynde til en videreførelse af arbejdet med henblik på at udforme supplerende direktiver, som omfatter disse enheder uden for anvendelsesområdet for såvel konventionen som dette forslag (navnlig finansielle institutioner).

Ud fra et centralbanksynspunkt ville EMI især hilse ethvert yderligere forslag velkommen, som giver større vished i forbindelse med sanering og likvidation af enhver enhed, som kan blive en modpart for Den Europæiske Centralbank og/eller en given national centralbank i relation til forfølgelsen af den monetære politik. Dette kan i tredje fase af ØMU'en udvides til at omfatte investeringsselskaber, som ikke er kreditinstitutter, inden for anvendelsesområdet for direktivet om investeringsservice (93/22/EØF) - artikel 18.1, andet led i statutten for ESCB og ECB, hvori det anføres ». . . udføre lånetransaktioner med kreditinstitutter og andre markedsdeltagere . . .«.

7. EMI noterer sig endvidere, at der er øget tendens til, at leverandører af finansielle tjenesteydelser i Europa diversificerer i retning mod en række finansielt relaterede aktiviteter. Af forskriftsmæssige årsager opnås denne diversificering ofte ved at oprette særskilte datterselskaber, som kan være eller muligvis ikke er omfattet af samme jurisdiktion som moderselskabet, idet kun nogle af disse enheder er kreditinstitutter. I lyset af den betydelige interne påvirkning, som generelt pågår inden for en sådan koncern, er det sædvanligvis tilfældet at behovet for at sanere eller likvidere en af enhederne i en sådan koncern vil kræve, at der træffes lignende foranstaltninger for alle andre medlemmer af koncernen. Konkurs inden for en række enheder i en sådan multidisciplinær finanskoncern har en potentiel mulighed for at få endnu større indvirkning på finansielle institutioners og finansmarkeders stabilitet som helhed end konkurs inden for en enkeltstående enhed, hvis aktiviteter kan være mere snævert defineret og mere begrænsede. I lyset af dette fænomen og i bevidstheden om bestræbelserne på at styrke retsgrundlaget for finansielle koncerner ønsker EMI at tilskynde til, at alle yderligere forslag om direktiver vedrørende sanering og likvidation af finansielle enheder, som ikke er kreditinstitutter, tager dette punkt i betragtning under behørig hensyntagen til de særlige problemer, som finansielle koncerner kan forårsage for finansielle institutioners og markeders stabilitet.

8. Forskellige artikler i forslaget indeholder bestemmelse om, at de kompetente myndigheder, der er omtalt i henholdsvis bilag I og bilag II, skal underrette de myndigheder, som er ansvarlige for tilsynet med kreditinstitutter, om saneringsprocedurer. Som eksempler herpå kan nævnes artikel 5, 6, 9 og 12. Begrundelsen for sådanne bestemmelser er at give de pågældende tilsynsførende med kreditinstitutter mulighed for på et tidligt tidspunkt at træffe passende foranstaltninger i forhold til dem, tilsynet retter sig mod. Selv om Rådets direktiv 95/26/EF giver mulighed for en informationsstrøm mellem tilsynsførende myndigheder og centralbanker og betalingskontrollanter, mener EMI også, at det ville være hensigtsmæssigt i lyset af den vigtige rolle, som centralbankerne og - hvor denne funktion varetages gennem en særskilt organisation - kontrollanterne af betalingssystemerne spiller for sikringen af finansmarkedernes fortsatte stabilitet, at disse enheder inden for de jurisdiktioner, hvor det pågældende kreditinstitut har sin tilstedeværelse, underrettes direkte om sanerings- og likvidationsprocedurerne. Et eventuelt krav om underretning af centralbankmyndigheder må dog ikke forhale beslutningen om at iværksætte foranstaltninger eller afgive ordre om sanering eller likvidation af kreditinstitutter. EMI ville derfor henstille, at informationsstrømmene fra de kompetente myndigheder, som er omhandlet i henholdsvis bilag I og II, udvides gennem bestemmelser, som sikrer, at centralbanker i deres funktion som kontrollanter af betalingssystemer og leverandører af likviditet informeres, når en filial inden for deres jurisdiktion berøres af foranstaltningerne, men ikke at foranstaltningerne gøres betinget af, at centralbanken underrettes.

9. Det bemærkes, at forslaget kun omfatter kreditinstitutter med vedtægtsmæssigt hjemsted uden for Fællesskabet, når en sådan enhed i henhold til artikel 1.2 i udkastet har filialer i mindst to af Fællesskabets medlemsstater. Ræsonnementet bag en sådan begrænsning er klart. Det bemærkes imidlertid, at der findes en række meget store ikke-EU-bankkoncerner, hvis tilstedeværelse i Fællesskabet er betydelig, og som udøver deres virksomhed i Fællesskabet gennem en blanding af filialer og datterselskaber - muligvis kun med én filial men med en række datterselskaber. I lyset heraf ønsker EMI at tilskynde til, at yderligere forslag til direktiver, som vedrører sanering og likvidation, måtte tage hensyn til virkningerne af saneringen eller likvidationen af et selskabs filial for andre enheder inden for samme selskabskoncern.

10. Artikel 23, stk. 1, i forslaget henviser til en række situationer, hvor virkningerne af saneringen eller likvidationen på en eller anden måde skal ændres. EMI forstår det således, at hensigten med denne bestemmelse er at sikre håndhævelsen af de gældende regler for den pågældende aftale under det specifikke lovgivningssystem, der er anført i artikel 23, stk. 1, og at bestemmelserne for hjemlandets sanerings- eller likvidationsprocedure derfor tilsidesættes. EMI hilser denne løsningsmodel velkommen, navnlig med hensyn til de af de nærmere angivne aftaler, som har en umiddelbar potentiel virkning for finansielle institutioner og markeder (f.eks. aftaler om netting, rettigheder i forbindelse med værdipapir- og betalingssystemer), og som derfor vil have særlige virkninger i relation til EMI's kompetenceområde. Tilsvarende forstår EMI, at hensigten med artikel 23, stk. 2, er at sikre, at der kan foretages lovbestemt modregning i overensstemmelse med den i medlemsstaten gældende lovgivning, som gælder for det konkursramte kreditinstituts fordring uanset saneringsforanstaltningen eller likvidationsproceduren. Denne hensigt støttes også af EMI. Betydningen af de retlige spørgsmål, som behandles i artikel 23, kræver imidlertid stor omhu i udformningen med henblik på at sikre, at disse meget velkomne målsætninger får den tilsigtede umiddelbare retsvirkning.

Af klarhedshensyn ville EMI også foreslå, at ordet »kreditorer« i artikel 23, stk. 1, tredje led, blev erstattet med ordet »modparter«. Det erkendes, at eksistensen af en aftale om netting mellem parterne indebærer, at enhver part i en sådan aftale bliver kreditoren i forhold til én eller flere kontrakter, som i mangel af netting-aftalen ellers ville kræve, at den anden part afviklede sine forpligtelser på bruttobasis. De fleste netting-aftaler er imidlertid karakteriseret ved, at den ene eller den anden part kan være nettokreditoren eller nettodebitoren, og denne stilling kan ændre sig i tidens løb. Der er ved at anvende ordet kreditor i denne forbindelse fare for, at denne bestemmelse vil blive fortolket, som om den kun var gældende, når kreditinstituttet er nettodebitoren i forbindelse med en netting-aftale - hvor kreditinstituttet ved indledningen af sanerings- eller likvidationsforanstaltningerne er nettokreditoren i forbindelse med en netting-aftale, kan implikationen være, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse.

11. Artikel 26 tager sigte på at udelukke anvendelsen af nultimersreglen og bestemmelserne om tilbagevirkende kraft, for så vidt disse kan indvirke på gyldigheden af transaktioner, der er foretaget via betalingssystemer og clearingaftaler mellem kreditinstitutter. Denne bestemmelse har til formål at give yderligere vished om retskraftsvirkninger inden for betalingssystemer og har derved potentielle fordele for finansielle institutters og markeders stabilitet, og den har som følge heraf mulighed for at mindske systematiske risici. EMI hilser derfor denne bestemmelse velkommen. For at blive gældende, er det imidlertid vigtigt, at det ud fra udkastet klart er muligt at fastslå tidspunktet, hvorpå aftalerne eller betalingerne omfattes af denne bestemmelse. Direktivet kunne derfor tilskynde til, at det af reglerne for nationale betalings- og afviklingssystemer klart fremgår, på hvilket punkt i behandlingsprocedurerne beskyttelsesforanstaltningerne, som bestemmelsen fastsætter, træder i kraft; dette kunne for eksempel være det tidspunkt, hvor betalingen i henhold til bestemmelserne i det gældende system og/eller i henhold til den gældende lov bliver uigenkaldelig eller endelig.

12. EMI konstaterer, at artikel 30 i forslaget således som udformet i dokument SN 4582/96 fastsætter en seneste dato, hvor medlemsstaterne skal sætte love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv. EMI forstår, at denne bestemmelse er blevet ændret i et senere udkast til forslaget, så direktivet gennemføres tre år efter offentliggørelsen af teksten i De Europæiske Fællesskabers Tidende og kun finder anvendelse på saneringsforanstaltninger eller likvidationsprocedurer, som er indledt eller påbegyndt efter denne dato. EMI hilser dette velkommen i tillæg til ethvert andet skridt til yderligere at samordne datoen for iværksættelsen af dette forslag. Forslaget vil potentielt have den virkning, at det klarlægger og ænder resultatet af visse spørgsmål om international privatret - navnlig i medfør af artikel 23. Hvis disse bestemmelser skulle træde i kraft på forskellige tidspunkter i forskellige medlemsstater, vil der imidlertid opstå usikkerhed og forvirring i overgangsperioden. For at undgå dette i videst muligt omfang glæder EMI sig derfor over de ændrede bestemmelser i artikel 30 og ethvert andet skridt til yderligere at samordne datoerne for iværksættelsen af dette forslag.

13. En national centralbank har anmodet om, at der fremsættes følgende bemærkning til artikel 29 i udkastet:

»Artikel 29 fastsætter, at medlemsstaterne skal underrette Kommissionen om enhver ændring af de lovbestemmelser, der er anført i bilag I og II, og at de nødvendige ændringer af disse bilag skal vedtages efter proceduren i artikel 22 i andet bankdirektiv om samordning (84/646/EØF) (komitologi).

Foranstaltninger, som træffes i medfør af de nævnte ændringer, omfattes imidlertid først af den gensidige anerkendelse, når ændringerne er vedtaget efter den omhandlede procedure.

Disse bestemmelser kunne give anledning til en temmelig ejendommelig situation, hvis en given medlemsstat vedtager ny lovgivning og samtidigt ophæver tidligere bestemmelser og beslutter at iværksætte en saneringsforanstaltning eller indlede en likvidationsprocedure vedrørende et kreditinstitut med filialer i andre EU-lande, inden sidstnævnte medlemsstater i medfør af direktivet anerkender den nye lovgivning.

Selv om direktivet ikke sigter mod at lade samordningen gælde for sanerings- og likvidationsprocedurer, vil medlemsstaterne under disse omstændigheder ikke være i stand til at give deres love retsvirkning, før der vedtages en fællesskabsretsakt.«

14. EMI indvilger i, at denne udtalelse offentliggøres af den hørende