KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2021/2034

af 10. juni 2021

om statsstøtte SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009)) iværksat af Spanien til implementering af jordsendt digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder (uden for Castilla-La Mancha)

(meddelt under nummer C(2021) 4048)

(Kun den spanske version er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Den 18. maj 2009 modtog Kommissionen en klage fra SES Astra S.A. (i det følgende benævnt »Astra«). Klagen vedrørte en påstået statsstøtteordning, som de spanske myndigheder havde indført i forbindelse med overgangen fra analog- til digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder i Spanien. Astra hævdede, at ordningen udgjorde uanmeldt og dermed ulovlig støtte, der medførte en fordrejning af konkurrencen mellem satellit- og jordbaserede transmissionsplatforme.

(2) Den anfægtede ordning har sin oprindelse i lov nr. 10/2005 af 14. juni 2005 om hasteforanstaltninger til fremme af det jordbaserede digital-TV, liberalisering af kabel-TV og støtte til pluralisme (2). Yderligere lovgivning vedtaget i forbindelse med overgangsprocessen til jordbaseret digital-TV omfatter bl.a. kongeligt dekret 944/2005 af 29. juli 2005 om godkendelse af den nationale tekniske plan for jordbaseret digital-TV (3) (i det følgende benævnt »NTP«), kongeligt dekret 945/2005 af 29. juli 2005 om godkendelse af generelle forskrifter for levering af den jordbaserede digitale TV-tjeneste (4), dekret ITC 2476/2005 af 29. juli 2005 om godkendelse af generelle forskrifter for levering af den jordbaserede digitale TV-tjeneste (5), og kongeligt dekret 920/2006 af 28. juli 2006 om godkendelse af de generelle forskrifter og forskrifterne for levering af radio- og kabel-TV-tjenester (6).

(3) Ved brev af 29. september 2010 meddelte Kommissionen Kongeriget Spanien, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure jf. artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) med hensyn til den pågældende støtte til hele Spaniens område med undtagelse af Castilla-La Mancha, for hvilket der blev indledt en særskilt undersøgelse (7). Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (i det følgende benævnt »åbningsafgørelsen«) blev offentliggjort den 14. december 2010 i Den Europæiske Unions Tidende (8). Kommissionen har opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.

(4) Efter forlængelse af fristen svarede Spanien ved brev af 30. november 2011 på den opfordring til at fremsætte bemærkninger, der blev fremsat i åbningsafgørelsen. Ud over centralregeringen fremsatte myndighederne i Asturien, Aragonien, Baskerlandet, Castilla y Leon, Castilla-La Mancha (9), Extremadura, Galicien, La Rioja, Madrid og Murcia deres bemærkninger og svar på de spørgsmål, der blev stillet i åbningsafgørelsen.

(5) Kommissionen modtog også bemærkninger fra Radiodifusión Digital SL (i det følgende benævnt »Radiodifusión«) ved brev af 11. januar 2011, fra Grupo Antena 3 og UTECA (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) ved breve af 28. januar 2011, fra Gestora La Sexta ved brev af 31. januar 2011, fra Abertis Telecom SA (fra den 1. april 2015 kaldet Cellnex Telecom S.A., i det følgende benævnt »Abertis« eller »Cellnex«) ved brev af 2. februar 2011 og fra Astra og Telecinco ved breve af 4. februar 2011. Ved brev af 19. januar 2011 og 9. februar 2011 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Spanien, som fik lejlighed til at reagere herpå. Spanien fremsatte bemærkninger ved breve af 22. februar 2011 og 14. marts 2011.

(6) I løbet af undersøgelsen blev der afholdt flere møder, nærmere bestemt mellem Kommissionen og Spanien den 11. og 12. april 2011, mellem Kommissionen og Astra den 14. april 2011, mellem Kommissionen og Abertis den 5. maj 2011 og mellem Kommissionen og UTECA den 5. juli 2011. Efter at Spanien flere gange på eget initiativ havde fremsendt oplysninger, herunder bemærkninger fra Baskerlandet af 24. februar 2011, blev der sendt en formel anmodning om oplysninger til Spanien ved brev af 14. februar 2012. Efter forlængelse af fristen afgav Spanien svar i brev af 16. april, der blev fulgt op af breve af 15., 19. og 25. juni 2012. Da der stadig manglede en del af oplysningerne, sendte Kommissionen den 9. august 2012 en anmodning om yderligere oplysninger. Efter forlængelse af fristen afgav Spanien svar i et brev af 10. oktober 2012 efterfulgt af et brev af 30. oktober 2012.

(7) Endvidere fremsatte Abertis på eget initiativ supplerende bemærkninger den 22. juni 2011 og 25. juli 2012. Astra fremsatte supplerende oplysninger i breve af 21. juli 2011, 16. maj 2011, 8. september 2011 og 11. november 2011, som alle blev sendt til Spanien, så det kunne fremsætte sine bemærkninger.

(8) Den 19. juni 2013 vedtog Kommissionen afgørelse 2014/489/EU (10) (i det følgende benævnt »afgørelsen fra 2013«) i henhold til artikel 7 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (11) (i det følgende benævnt »procedureforordningen fra 1999«). I artikel 1 i afgørelsen fra 2013 hed det, at statsstøtten til operatørerne af den jordbaserede TV-platform til etablering, vedligeholdelse og drift af det jordbaserede digital-TV-net (i det følgende benævnt »DTT-nettet« fra det engelske udtryk »Digital Terrestrial Television«) i område II blev gennemført i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, og at den var uforenelig med det indre marked, bortset fra den støtte, der blev ydet under overholdelse af kriteriet om teknologisk neutralitet. I henhold til artikel 3 i afgørelsen fra 2013 skulle denne uforenelige støtte tilbagesøges fra DTT-operatørerne, uanset om de havde modtaget støtten direkte eller indirekte.

(9) Efter vedtagelsen af afgørelsen fra 2013 bistod Kommissionens tjenestegrene Spanien med at udarbejde en model for teknologisk neutrale udbud. Modellen blev færdiggjort den 14. oktober 2014. Kommissionens tjenestegrene gav Spanien tid indtil den 31. oktober 2014 til, at alle de berørte spanske selvstyrende regioner og byer kunne iværksætte nye teknologineutrale udbud baseret på denne model. Som beskrevet i afsnit 2.3 er denne betingelse ikke blevet opfyldt.

(10) Spanien og nogle af støttemodtagerne anlagde en række annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelsen fra 2013 ved Retten. Den 26. november 2015 afviste Retten alle disse søgsmål og stadfæstede afgørelsen fra 2013 (12). Efterfølgende blev Rettens domme appelleret til Domstolen. De appeller, der blev iværksat af Spanien, Baskerlandet og Itelazpi, Catalonien og CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías samt Cellnex Telecom og Retevisión, blev afvist af Domstolen (13). Som følge af appellen iværksat af den selvstyrende region Galicien og Retegal ophævede Domstolen imidlertid den 20. december 2017 Rettens dom (14) og annullerede afgørelsen fra 2013 (15) på grund af Kommissionens manglende begrundelse for så vidt angår den omtvistede foranstaltnings selektivitet.

(11) Efter annullationen af afgørelsen fra 2013 fremsatte Astra på eget initiativ en række bemærkninger (den 22. og 30. januar 2018, den 29. maj 2018, den 15. juni 2018 og den 11. januar 2019), hvori selskabet tog stilling til konsekvenserne af annullationen. I løbet af undersøgelsen blev der afholdt flere møder på parternes initiativ, nærmere bestemt den 28. juni 2018 mellem Kommissionen og Cellnex, den 19. september 2018 mellem Kommissionen og Astra og den 16. oktober 2018 mellem Kommissionen og Spanien. Den 31. oktober 2018 fremlagde Spanien en oversigt over de udbudsprocedurer og andre foranstaltninger, som de selvstyrende regioner havde gennemført efter afgørelsen fra 2013. Ved brev af 14. december 2018 anmodede Kommissionen Spanien om yderligere oplysninger. Spanien fremsendte yderligere oplysninger den 19. februar 2019. Den 19. marts 2019 fremsendte Spanien en skrivelse fra Baskerlandet dateret den 4. februar 2019 til Kommissionen. Den 4. april 2019 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til Spanien, som Spanien besvarede den 10. maj 2019. Den 26. april 2019 fremsendte Kommissionen yderligere anmodninger om oplysninger, hvori den opfordrede Spanien, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias, SA, Retegal og Astra til at udtale sig om foranstaltningernes selektivitet i lyset af Domstolens dom i sag C-70/16 P. Astra fremsendte sit svar på anmodningen om oplysninger den 27. maj 2019, mens Cellnex og Itelazpi indgav deres svar den 13. juni 2019. Spanien fremsendte sit svar på denne anmodning om oplysninger den 14. juni 2019. Den 1. oktober 2020 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til de spanske myndigheder med anmodning om en opdatering vedrørende de foranstaltninger, der blev gennemført efter afgørelsen fra 2013. Spanien fremsendte sit svar på denne sidste anmodning om oplysninger den 19. oktober 2020 og den 5. februar 2021.

2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN

2.1. BAGGRUND

2.1.1. Klagen

(12) Klageren er en operatør af en satellitplatform. SES ASTRA (i det følgende benævnt »Astra«), der blev grundlagt i 1985 under navnet Société Européenne des Satellites (SES), var den første private satellitoperatør i Europa. Astra driver ASTRA-satellitsystemet, der tilbyder en omfattende portefølje af radio-/TV-sprednings- og bredbåndsløsninger til kunder i og uden for Europa. Selskabet sender radio- og TV-programmer direkte til millioner af hjem og leverer internetadgang og netværkstjenester til offentlige myndigheder, store virksomheder, SMV'er og individuelle husstande.

(13) Astra har i sin klage gjort gældende, at de foranstaltninger, som regeringen og de selvstyrende regioner har iværksat i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder i Spanien, er i strid med princippet om teknologisk neutralitet, da de betragter jordbaseret transmission som den eneste vej til digitalisering. Astra henviser især til Cantabriens tilfælde. På grundlag af et udbud om udvidelse af digital-TV-dækningen til hele området Cantabrien, der blev iværksat i januar 2008, havde Cantabriens regionalregering udvalgt Astra til at levere free-to-air-kanaler via sin platform. I november 2008 blev denne kontrakt imidlertid opsagt af regionalregeringen. Ifølge Astra opsagde myndighederne først kontrakten, da de var blevet underrettet om, at centralregeringen ville finansiere opgraderingen af det analoge jordbaserede net. I et brev af 7. november 2008 forklarede de cantabriske myndigheder nemlig, at årsagen til opsigelsen af kontrakten var, at centralregeringen i mellemtiden havde besluttet at udvide dækningen af digital-TV til hele Spanien (16). Det ser således ud til, at Cantabriens tilfælde for det første viser, at Astra kunne konkurrere på markedet, og for det andet, at centralregeringens beslutninger gjorde denne konkurrence umulig.

2.1.2. Sektoren

(14) Sagen vedrører TV-spredningssektoren, hvor mange aktører er aktive på forskellige niveauer i produktkæden for spredningstjenester.

(15) »TV-selskaber« er redaktører af TV-kanaler, som indkøber eller selv producerer TV-indhold og pakker dem i kanaler. Kanalerne leveres herefter til offentligheden via forskellige platforme (f.eks. satellit, DTT, kabel eller IPTV). I Spanien har lovgivningsmyndigheden anset spredningstjenester for at være en offentlig tjenesteydelse, som derfor leveres af både statsejede TV-selskaber (Radiotelevisión Española, RTVE) og private TV-selskaber, der har fået tildelt koncessioner af staten (17). Disse såkaldte »free-to-air«-kanaler leveres gratis til seerne. For at sikre, at befolkningen effektivt kan drage nytte af denne offentlige tjenesteydelse, er der i henhold til lovgivningen knyttet minimumsforpligtelser vedrørende dækningen både til den TV-spredning, det offentlige TV-selskab skal levere, og til de private operatører, der har koncessionerne. Som følge heraf har offentlige TV-selskaber pligt til at dække mindst 98 % af den spanske befolkning, mens private TV-selskaber skal dække mindst 96 % af befolkningen. I Spanien ejer nationale TV-selskaber ikke et nationalt sendenet. De indgår derfor aftaler med platformsoperatører om at få deres indhold sendt og få opfyldt deres dækningsforpligtelser.

(16) »Platformsoperatører« (eller netoperatører) (18) er private eller offentligt kontrollerede enheder, der driver den nødvendige infrastruktur (de transporterer og spreder eksempelvis signalet) til at levere de kanaler, TV-selskaberne producerer, til offentligheden. Platformsoperatører kan også etablere den nødvendige infrastruktur og levere hardware. I TV-branchens barndom var den eneste tilgængelige platform den analoge jordbaserede platform. Efterhånden som teknologien forbedredes, er flere platforme blevet tilgængelige på markedet, nemlig satellitplatformen, kabelplatformen og senest IPTV (19), som udnytter bredbåndsforbindelser til transmission af TV-signaler.

(17) »Hardwareleverandører« er producenter eller installatører af de nødvendige dele af de infrastrukturer og anordninger, der kræves for at bygge de forskellige platforme.

(18) Ved jordbaseret TV-spredning sendes TV-signalet fra et TV-studie til et transmissionscenter (en hovedstation), der normalt tilhører og drives af en netoperatør. Herefter transporteres og spredes signalet fra transmissionscentret (hovedstationen) til spredningscentre, der drives af en netoperatør (f.eks. et tårn). Undertiden transporteres signalet via satellit. Til sidst spredes signalet fra spredningscentrene til de enkelte hjem. For at digitalisere det analoge jordbaserede net er det nødvendigt at udskifte senderne på jorden. Da det digitale signal imidlertid har en lavere rækkevidde end det analoge, og den nye teknologi derfor kræver et mere fintmasket net, kræver det i nogle tilfælde også, at der opbygges nye transmissionscentre for at opretholde samme dækning eller at udvide den.

(19) Ved satellitbaseret TV-spredning sendes signalet til et transmissionscenter (hovedstation) og transporteres herefter til en satellit, som spreder det ud til de enkelte hjem. Alternativt kan signalet først sendes fra et TV-studie direkte til satellitten, hvis TV-studiet har de relevante anordninger. Seeren skal være udstyret med en parabolantenne og en dekoder. For at øge satellitdækningen i et område skal der installeres jordbaseret udstyr i kundens hjem.

(20) Med hensyn til geografisk dækning kan satellitplatformen nå næsten 100 % af det spanske territorium, mens den jordbaserede platform dækker omkring 98 %.

2.1.3. Baggrund

(21) Den undersøgte foranstaltning skal vurderes inden for rammerne af den digitalisering af TV-spredningen, som de jord-, satellit- og kabelbaserede platforme har gennemgået eller i øjeblikket gennemgår. Sammenlignet med analog TV-spredning er der den fordel ved digitaliseret TV-spredning, at sendekapaciteten øges som følge af den mere effektive udnyttelse af radiofrekvensspektret. Overgangen til digital teknologi er særlig vigtig ved jordbaseret TV-spredning, hvor det tilgængelige radiofrekvensspektrum er begrænset. Satellittransmission har på den anden side den fordel, at den sker på et helt andet frekvensbånd, hvor der ikke er mangel på frekvenser.

(22) Overgangen fra analog- til digital-TV frigiver gennem det, der kaldes »digitaliseringsdividenden«, et betydeligt frekvensspektrum af høj kvalitet, som dermed vil være til rådighed for udrulningen af elektroniske kommunikationstjenester. Denne digitaliseringsdividende, især frekvensintervallet 790-862 MHz (i det følgende benævnt »800 MHz-båndet«), kan give den elektroniske kommunikationsindustri en saltvandsindsprøjtning, få væsentlig indvirkning på konkurrenceevne og vækst og give en lang række sociale og kulturelle fordele (20).

(23) »Digitaliseringsdividenden« kan indløses ved enten at gå fra jordbaseret til en anden platform eller ved at gå fra analog til digital jordbaseret radio-/TV-spredning. Man kunne også overveje en blandet løsning, hvor forskellige platforme kombineres (21).

(24) I tilfælde af jordbaseret TV-spredning er knapheden på frekvenser dog stadig et problem, også efter digitaliseringen. Dette illustreres af, at den spanske regering kort efter afslutningen af overgangen fra analog- til digital-TV i april 2010 måtte flytte radio-/TV-selskaber fra 800 MHz-båndet til et andet frekvensbånd. Flytningen af DTT-multiplekser, som TV-selskaberne havde fået tildelt, førte til ekstra omkostninger og supplerende statsstøtte, som Kommissionen anser for at være uforenelig støtte (22). Spanien støtter desuden frigivelsen af 700 MHz-båndet fra jordbaserede TV-tjenester ved at kompensere husholdninger og TV-tjenesteudbydere. På den ene side yder foranstaltningen kompensation til ejere af flerfamiliehuse for de omkostninger, der er forbundet med tilpasning af TV-modtageanordningerne. Det samlede budget er på 150 mio. EUR. På den anden side yder foranstaltningen kompensation til private TV-tjenesteudbydere for de omkostninger, der er forbundet med tilpasning af transmissionssystemerne. Det samlede budget er på 10 mio. EUR (23).

(25) Med hensyn til TV-spredning kan jordbaseret digital transmission i fremtiden erstattes af bredbåndsteknologi, da næste generations bredbåndsnet (næstegenerationsnetadgang, NGA) sandsynligvis bliver den førende transmissionsteknologi. Indtil videre er den geografiske dækning af disse næstegenerationsnet i Spanien dog ikke universel.

(26) I Spanien anvendes der i dag fire distributionsplatforme, nemlig DTT, dvs. digital jordbaseret teknologi (DVB-T), satellit (DVB-S), kabel (DVB-C) og IPTV. DTT er den vigtigste platform for offentlige og private spanske free-to-air-kanaler (24). Den vigtigste operatør af det jordbaserede net er Abertis, som også kontrollerer satellitoperatøren Hispasat. Der findes også en række lokale telekommunikationsoperatører, der transporterer digitale jordbaserede TV-signaler, og som normalt er forbundet med Cellnex' nationale net. Betalings-TV-kanalerne udsendes hovedsagelig via satellit, kabel og IPTV. Astra og Hispasat er de vigtigste satellitoperatører.

(27) For at styre digitaliseringsprocessen med henblik på at skifte fra analog- til digital-TV vedtog Spanien i 2005-2009 en række reguleringsforanstaltninger vedrørende det jordbaserede net som beskrevet i afsnit 2.2. De spanske centrale myndigheder inddelte Spaniens område i tre særskilte områder: — Område I — omfatter størstedelen af den spanske befolkning, hvor omkostningerne til overgangen blev afholdt af TV-selskaberne — 96 % af befolkningen for de private TV-selskaber og 98 % for de offentlige TV-selskaber. Da TV-selskaberne afholdt udgifterne, var der ikke behov for statsstøtte. Overgangen fra analogt til digitalt jordbaseret TV medfører omkostninger for forbrugerne, da de enten skal købe et integreret digitalt TV eller en DTT-modtagerboks (25). — Område II — mindre urbaniserede og fjerntliggende områder, der omfatter 2,5 % af befolkningen, som tidligere modtog offentlige og private kanaler via analog jordbaseret TV-spredning. Da overgangen til digital teknologi imidlertid kræver en opgradering af de eksisterende transmissionscentre og opbygning af nye, var det nødvendigt med betydelige investeringer i det jordbaserede net. TV-selskaberne havde ikke tilstrækkelig kommerciel interesse i at levere tjenesten i område II og afviste at afholde digitaliseringsomkostningerne. Derfor indførte de spanske myndigheder den statsstøtteordning, der undersøges, med henblik på at opgradere de eksisterende transmissionscentre og bygge nye for at sikre, at de indbyggere, som indtil da havde modtaget private og offentlige kanaler via jordbaseret analog-TV, kunne fortsætte med at modtage kanalerne via DTT. Denne proces blev i almindelighed omtalt som »DTT-dækningsudvidelsen« (dvs. udvidelse af DTT-dækningen ud over, hvad der var obligatorisk for kommercielle TV-selskaber). Ligesom i område I medfører overgangen til digitalt jordbaseret TV i område II omkostninger for forbrugerne, da de enten skal købe et integreret digital-TV eller en DTT-modtagerboks. — Område III — hvor det på grund af topografien ikke er muligt at levere TV-tjenester via den jordbaserede platform, og de derfor leveres via satellit. Transmissionen af free-to-air-TV-signaler i område III leveres af Hispasat. Det forhold, at TV-tjenester leveres via satellit, medfører omkostninger for forbrugerne, der er nødt til at købe parabolantenner og modtagerbokse.

2.2. Beskrivelse af støtten

(28) Den ordning, der undersøges, er baseret på et komplekst system af lovbestemmelser, som de spanske centralmyndigheder har iværksat siden 2005. På grundlag af disse bestemmelser blev der i område II i årene 2008-2009 bevilget statsstøtte til implementering af jordbaseret digital-TV af de selvstyrende regioner og af byråd, der kanaliserede midlerne fra centralbudgettet og fra deres respektive budgetter til modtagerne. Endvidere har de selvstyrende regioner siden 2009 bevilget løbende støtte til vedligeholdelse og drift af nettene i område II.

(29) Reguleringen af overgangen til digital TV-teknologi begyndte med vedtagelsen af lov 10/2005 af 14. juni 2005 (26). Heri omtales behovet for at fremme en overgang fra analog til digital jordbaseret teknologi, og den stiller krav om, at regeringen træffer passende foranstaltninger for at sikre denne overgang.

(30) Efter dette mandat godkendte ministerrådet med kongeligt dekret 944/2005 den nationale tekniske plan, hvori datoen for afviklingen af de analoge tjenester i Spanien blev fastsat til den 3. april 2010.

(31) Den nationale tekniske plan fastsatte de private TV-selskabers forpligtelse til senest på den dato at nå 96 % (27) af befolkningen i deres respektive dækningsområder, mens offentlige TV-selskaber på samme dato skulle nå 98 % af befolkningen i deres respektive dækningsområder.

(32) I område I havde TV-selskaberne pligt til at dække disse procentdele af befolkningen med jordbaseret digital-TV, og de skulle selv afholde omkostningerne til digitalisering. Derfor var statsstøtte ikke nødvendig i det område.

(33) For så vidt angår område II og III gav den tolvte tillægsbestemmelse i den nationale tekniske plan allerede mulighed for, at de lokale og regionale myndigheder kunne udvide dækningen i intervallet mellem 96 % og 100 % af befolkningen. I den forbindelse henvises der i den nationale tekniske plan eksplicit til jordbaseret digital-TV (DTT), og der fastsættes seks betingelser, hvorpå de lokale myndigheder kan gennemføre en sådan udvidelse. I henhold til betingelse e) skal den lokale installation være i overensstemmelse med den nationale tekniske plan for jordbaseret digital-TV.

(34) Herefter godkendte ministerrådet den 7. september 2007 den nationale plan for overgang til jordbaseret digital-TV (i det følgende benævnt »overgangsplanen«) (28) til gennemførelse af den nationale tekniske plan. Med overgangsplanen blev det spanske territorium inddelt i 90 tekniske overgangsprojekter (29), og der blev fastsat en frist for afviklingen af analog sendevirksomhed for hvert af disse projekter.

(35) Den 29. februar 2008 vedtog ministeriet for industri, turisme og handel (i det følgende benævnt »MITyC«) en beslutning om at forbedre telekommunikationsinfrastrukturer og fastlægge kriterier og fordeling af midlerne til initiativer, der har til formål at udvikle informationssamfundet i henhold til Avanza-planen for 2008 (30). Det budget, som blev vedtaget ved denne beslutning, beløb sig til 558 mio. EUR og var delvist øremærket til udvikling af bredbånd og delvist til digitalisering af TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder af Spanien, som faldt uden for de kommercielle TV-selskabers lovfæstede forpligtelse (31). Digitalisering i det område blev i almindelighed omtalt som »dækningsudvidelse«. Den blev efterfølgende gennemført via en række tilføjelser til eksisterende rammeaftaler af 2006 (32), som blev underskrevet af MITyC og de selvstyrende regioner mellem juli og november 2008 (i det følgende benævnt »tilføjelserne til rammeaftalerne af 2006«), som blev offentliggjort i det spanske statstidende særskilt for hver selvstyrende region. Tilføjelserne til rammeaftalerne af 2006 følger samme model for alle selvstyrende regioner med visse små forskelle. I tilføjelserne til rammeaftalerne af 2006 henvises der til Avanza-planen, overgangsplanen og kongeligt dekret 944/2005 om den nationale overgangsplan for jordbaseret digital-TV. Ordlyden af disse aftaler peger i de fleste tilfælde på digital jordbaseret teknologi som den eneste teknologi, der skal støttes. Som følge af aftalerne overførte MITyC midler til alle selvstyrende regioner, der påtog sig at dække de resterende omkostninger til planen med deres budgetter. Disse tilføjelser omfattede også en forpligtelse for de lokale myndigheder til at overholde bestemmelserne i den tolvte tillægsbestemmelse til den nationale tekniske plan.

(36) Sideløbende hermed vedtog ministerrådet den 17. oktober 2008 at bevilge yderligere 8,72 mio. EUR til at udvide og færdiggøre DTT-dækningen inden for de overgangsprojekter, der skulle afsluttes i første halvdel af 2009, fase I af overgangsplanen. Midlerne blev bevilget efter underskrivelsen af nye rammeaftaler mellem MITyC og de selvstyrende regioner i december 2008 (i det følgende benævnt »rammeaftalerne af 2008«). I disse aftaler, »Samarbejdsrammeaftale mellem ministeriet for industri, turisme og handel og den selvstyrende region (…) med henblik på udvikling af den nationale plan for overgang til DTT«, henvises der til den førnævnte finansiering på 8,72 mio. EUR. Aftalerne indeholdt en liste over aktiviteter, som vil blive finansieret af de centrale og regionale myndigheder med henblik på at nå en digital-TV-dækning, der svarer til den eksisterende analoge dækning. Disse aktiviteter hænger sammen med implementeringen af jordbaseret digital-TV.

(37) Den 23. februar 2009 blev kongeligt dekret 1/2009 om hasteforanstaltninger inden for telekommunikation vedtaget (33). I kongeligt dekret 1/2009 bekræftes det, at udvidelsen af dækningen i område II udelukkende er planlagt ved hjælp af digital jordbaseret teknologi. Artikel 2 i dette kongelige dekret tilføjer en ny bestemmelse til lov nr. 10/2005, hvori det hedder, at adgangen til disse kanaler, der udsendes via (et) satellittransmissionssystem(er), er begrænset til borgere, der bor i områder, hvor der efter overgangen til digitalt jordbaseret TV ikke vil være nogen dækning fra den jordbaserede digitale TV-tjeneste på statsniveau. Desuden anføres det i præamblen til nævnte dekret, at udvidelsen af dækningen i område II, som finansieres af myndighederne, udelukkende sker ved hjælp af jordbaseret teknologi. Med andre ord antages det i det kongelige dekret, at kun den jordbaserede teknologi anvendes i område I og II (34).

(38) Den 29. maj 2009 godkendte ministerrådet kriterierne for fordeling af 52 mio. EUR til finansiering af foranstaltninger med henblik på overgang til DTT med det formål at finansiere dækningsudvidelsen for projekter under overgangsplanens fase II og III (35). Med ministerrådets aftale blev der skabt en direkte forbindelse med overgangsplanen, idet det i aftalen hed, at der med henblik på at nå det mål, der er fastsat i den nationale plan for overgang til DTT, nemlig en jordbaseret digital-TV-dækning, der svarer til den nuværende jordbaserede TV-dækning med analog teknologi, er behov for støtte fra de offentlige myndigheder, og siden, at gennemførelsen af dette samarbejde vil blive formaliseret inden for de rammer, som er fastlagt i den nationale plan for overgang til DTT.

(39) Endelig blev der mellem oktober og december 2009 offentliggjort tilføjelser til rammeaftalerne af 2008 (omtalt i betragtning 36) i det spanske statstidende, herunder støtte til dækningsudvidelsen under fase II og III i overgangsplanen. I disse tilføjelser defineres, hvad der skal forstås ved »foranstaltning til at udvide dækningen«, idet der kun udtrykkeligt henvises til jordbaseret teknologi (skønt andre teknologier ikke formelt udelukkes) (36).

(40) Efter offentliggørelsen af rammeaftalerne af 2008 og de tillæg, der beskrives herover (37), begyndte de selvstyrende regioner at gennemføre udvidelsen. De afholdt enten selv offentlige udbud eller pålagde et offentligt foretagende opgaven med udvidelsen og/eller gennemførelsen af udbuddet. Tilskuddene blev delvist aftalt med MITyC og derfor finansieret af det centrale budget (se betragtning 35 til 38 ovenfor) og delvis finansieret af de selvstyrende regioner selv. I visse tilfælde bemyndigede de selvstyrende regioner byrådene til at gennemføre udvidelsen.

(41) Udbuddene vedrørende dækningsudvidelsen indebar, at det vindende selskab fik til opgave at levere (ofte etablere) et operativt jordbaseret digitalt TV-net. De opgaver, der skulle løses, omfattede konstruktion og anlæg af nettet, transport af signalet, idriftsættelse af nettet og levering af det nødvendige udstyr. Udbuddene vedrørende dækningsudvidelsen omfattede — ud over kontrakten om levering af et operativt DTT-net — normalt også levering af det nødvendige udstyr (og i visse tilfælde levering af udstyr uden omkostninger for netoperatøren). Desuden omfattede udbuddene vedrørende dækningsudvidelsen normalt tilknyttede aftaler vedrørende digitalisering af transmissionscentre eller opførelse af nye transmissionscentre (f.eks. boligtilpasningsarbejder, energiforsyning, omhyggelig vedligeholdelse, leasingkontrakter, sikkerheds- og sundhedsundersøgelser). De øvrige typer af udbud var udbud om levering af hardware, som blev afholdt, hvis nettet allerede eksisterede. Vinderen af udbuddet skulle opgradere det med det nødvendige udstyr, dvs. levering, installation og idriftsættelse af udstyret.

(42) I de fleste udbud henviser de afholdende myndigheder eksplicit — gennem definitionen af udbuddets genstand (38) — og implicit — i beskrivelsen af de tekniske specifikationer eller det udstyr, der skal finansieres (39) — til jordbaseret teknologi og jordbaseret digital-TV. I de få tilfælde, hvor satellitteknologi udtrykkeligt nævnes, vedrører omtalen parabolantenner til modtagelse af satellitsignalet på jordbaserede tårne (40) eller udstyr til at få adgang til digital-TV i område III (41). Meget få udbud kan betragtes som teknologineutrale. Disse teknologineutrale udbud blev formuleret på en måde, som — til trods for den spanske regerings planer om udelukkende at anvende DTT til dækningsudvidelsen — ikke udelukkede andre teknologier end DTT (42). I stedet for at offentliggøre udbud valgte nogle myndigheder en anden måde at udvide DTT-dækningen på. Baskerlandet ydede f.eks. direkte finansiel støtte til den regionale netoperatør Itelazpi. En lignende løsning blev også valgt i Navarra.

(43) I alt blev der i årene 2008-2009 investeret næsten 163 mio. EUR fra det centrale budget (til dels lån på lempelige vilkår bevilget af MITyC til de selvstyrende regioner (43)) og 60 mio. EUR fra de 16 undersøgte selvstyrende regioners budgetter i udvidelsen til område II. Desuden finansierede kommunalbestyrelser udvidelsen med egne midler i størrelsesordenen 3,5 mio. EUR.

(44) Som et andet trin efter udvidelsen af DTT til område II, der startede i 2009, har nogle af de selvstyrende regioner afholdt supplerende udbud eller har indgået relevante kontrakter uden udbud med henblik på drift og vedligeholdelse af det udstyr, der blev digitaliseret og sat i drift under udvidelsen. I modsætning til støtten til overgangen udgør sidstnævnte foranstaltning løbende støtte. Da disse kontrakter omhandler drift og vedligeholdelse af det jordbaserede net, der er installeret i område II, er de heller ikke teknologisk neutrale. Det samlede støttebeløb, der blev bevilget gennem udbud vedrørende drift og vedligeholdelse (løbende støtte) i årene 2009-2011, var på mindst 32,7 mio. EUR.

2.3. Udviklingen efter 2013

(45) Efter vedtagelsen af afgørelsen fra 2013 indførte nogle selvstyrende regioner visse ændringer i foranstaltningerne vedrørende drift og vedligeholdelse af infrastrukturen, nemlig (betragtning 46 til 60):

(46) I Andalusien offentliggjorde den ordregivende myndighed den 12. november 2014 et udbud vedrørende teletjenester, der skulle gøre det muligt at modtage nationale digitale free-to-air-TV-kanaler i visse geografiske områder i den selvstyrende region Andalusien. Udbuddet blev den 11. april 2017 tildelt U.T.E Andalucía Televisión Digital (Retevisión og Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones, S.A.). Kontrakten blev underskrevet den 9. juni 2017.

(47) I Aragonien blev udbuddet om levering af digitale TV-tjenester i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder offentliggjort den 25. november 2016. Udbuddet blev tildelt Retevisión den 19. maj 2017 og underskrevet den 26. juni 2017.

(48) På De Baleariske Øer blev der iværksat et udbud den 14. juli 2014. Kontrakten blev tildelt Tradia Telecom S.A. den 5. november 2014.

(49) På De Kanariske Øer blev udbuddet om transmission af nationale og regionale digitale TV-kanaler i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder i den selvstyrende region De Kanariske Øer (konkurrencepræget dialog) offentliggjort den 28. januar 2015. Ifølge de oplysninger, som de spanske myndigheder fremsendte den 5. februar 2021, blev kontrakten underskrevet i januar 2020, og tjenesten har været i drift siden den 3. juli 2020.

(50) I Cantabrien blev udbuddet vedrørende transmission af digitale TV-kanaler i fjerntliggende og tyndt befolkede områder i den selvstyrende region offentliggjort den 13. maj 2015. Kontrakten blev tildelt Retevisión den 2. december 2015, og kontrakten blev underskrevet den 14. marts 2016.

(51) I Extremadura blev udbuddet vedrørende telekommunikationstjenester, der muliggør udsendelse og modtagelse af digitale TV-kanaler i visse områder i den selvstyrende region Extremadura, offentliggjort den 3. april 2015. Udbuddet blev tildelt Retevisión den 30. december 2015, og kontrakten blev underskrevet den 15. marts 2016.

(52) I Navarra blev der den 11. november 2014 offentliggjort et udbud om udvidelse af digital-TV-dækning i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder. Den 28. maj 2019 besluttede myndighederne i Navarra ikke at tildele kontrakten, og proceduren blev indstillet.

(53) I La Rioja blev proceduren med konkurrencepræget dialog offentliggjort den 13. november 2014. Ifølge de oplysninger, som de spanske myndigheder fremsendte den 5. februar 2021, er proceduren stadig i gang.

(54) Den selvstyrende region Asturien iværksatte den 28. december 2018 et udbud om samhusning af udstyr (44). Dette udbud blev tildelt Retevisión den 10. januar 2019. Den 19. december 2018 blev der iværksat et udbud vedrørende en servicekontrakt om vedligeholdelse. Desuden blev der den 10. december 2018 iværksat et udbud om transmissionstjenester i Asturien med udstyr ejet af Asturien. Ifølge de oplysninger, som de spanske myndigheder fremsendte den 16. januar 2019, er de to sidstnævnte udbudsprocedurer stadig i gang.

(55) Med hensyn til Galicien meddelte de spanske myndigheder Kommissionen, at Galicien ikke ønsker at finansiere drift og vedligeholdelse for operatører i område II og derfor ikke vil afholde nye teknologineutrale udbud. Drift og vedligeholdelse af sendenettet for operatører i område II ville ikke være den selvstyrende regions ansvarsområde, men derimod kommunalbestyrelsernes.

(56) De spanske myndigheder har meddelt Kommissionen, at Madrid har iværksat en udbudsprocedure for vedligeholdelse af digitalt TV-udstyr. Udbuddet blev tildelt Retevisión den 8. juli 2019, og kontrakten blev underskrevet den 7. august 2019. I forbindelse med Melilla og Murcia har de spanske myndigheder meddelt Kommissionen, at der ikke vil blive afholdt nogen udbudsprocedure, og at kommunalbestyrelserne vil være ansvarlige for vedligeholdelsen.

(57) Ifølge oplysningerne fra Spanien har Baskerlandet ikke afholdt nogen udbudsprocedurer efter afgørelsen fra 2013 og har heller ikke til hensigt at gøre det. I stedet har Baskerlandet afgivet en erklæring om tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Aftalen om udvidelsen af TV-kanalernes dækning i den selvstyrende region Baskerlandet blev godkendt af regionens regering den 2. december 2014.

(58) Med hensyn til Ceuta har de spanske myndigheder meddelt Kommissionen, at der ikke vil blive afholdt nogen udbudsprocedure, og de hævdede, at enhver betaling for vedligeholdelse ville falde ind under de minimis-reglerne.

(59) I Valencia blev der i januar 2017 afholdt et udbud vedrørende vedligeholdelse af udstyr. Udbuddet blev tildelt Retevisión i december 2017, og kontrakten blev underskrevet den 18. maj 2018. Kontrakten er begrænset til vedligeholdelse af udstyr og omfatter ikke forebyggende vedligeholdelse og reparationer.

(60) I Catalonien blev der offentliggjort et udbud i Den Europæiske Unions Tidende den 3. august 2018 (45) vedrørende transmission og distribution af audiovisuelle signaler til befolkningen i Catalonien i område II. I 2019 blev der indgået en kontrakt med en løbetid på et år, som kan forlænges med yderligere et år.

(61) På grundlag af ovenstående blev de oprindelige foranstaltninger vedrørende drifts- og vedligeholdelsesstøtte i nogle af de selvstyrende regioner indstillet fra datoen for ophævelsen af de oprindelige kontrakter som følge af ikrafttrædelsen af kontrakterne vedrørende de nye ændrede foranstaltninger eller indførelsen af et nyt retsgrundlag for den igangværende drifts- og vedligeholdelsesstøtte (som ifølge Spaniens opfattelse falder ind under tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse eller de minimis-reglerne).

(62) Den juridiske vurdering af de nye, ændrede foranstaltninger er ikke omfattet af denne afgørelse. Denne beslutning foregriber på ingen måde evalueringen af de ændrede foranstaltninger i henhold til statsstøttereglerne.

2.4. Begrundelse for indledning af proceduren

(63) I åbningsafgørelsen bemærkede Kommissionen for det første, at den beskrevne foranstaltning syntes at opfylde alle kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF og derfor kunne betragtes som statsstøtte.

(64) Da der findes forskellige niveauer på markedet for TV-spredning, er der identificeret tre kategorier af modtagere af statsstøtte i åbningsafgørelsen, nemlig i) netoperatører, ii) hardwareleverandører, som deltager i udbud om levering af det udstyr, der er nødvendigt til udvidelsen, og iii) udbydere af TV-kanaler.

(65) Kommissionen nåede frem til den foreløbige konklusion, at ordningen ved at finansiere omkostningerne i forbindelse med udvidelsen af den jordbaserede digitale platform kan have skabt en potentiel eller faktisk fordrejning af konkurrencen mellem hardwareleverandører, der er aktive inden for forskellige teknologier, og mellem jordbaserede og satellitbaserede platformsoperatører. Det fremgår navnlig af Kommissionens foreløbige synspunkter (betragtning 66 til 68), at:

(66) Der kan opstå konkurrenceforvridning mellem forskellige platforme (jordbaseret og satellitbaseret), da den anfægtede foranstaltning tager sigte på digitalisering og installation ex novo af jordbaserede emissionscentre uden at tage satellitteknologien i betragtning.

(67) Den anfægtede foranstaltning kan også fordreje konkurrencen mellem TV-selskaberne. Tidligere har den jordbaserede platform traditionelt betjent udbydere af free-to-air-kanaler og satellitplatformen hovedsagelig betalings-TV eller pay-per-view-TV-selskaber. På tidspunktet for åbningsafgørelsen var udbydere af free-to-air-kanaler imidlertid i færd med at iværksætte betalings-TV-initiativer på den jordbaserede platform, og satellitselskaberne søgte adgang til free-to-air-kanaler for at supplere deres udbud og konkurrere mere aktivt med free-to-air-selskaberne.

(68) For hardwareleverandørernes vedkommende syntes den anfægtede foranstaltning at indebære en konkurrencemæssig fordel (i form af øget efterspørgsel) til fordel for hardwareleverandørerne.

(69) I sin midlertidige vurdering indtog Kommissionen den holdning, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, og at den ikke kunne se noget grundlag for, at den kunne være forenelig med det indre marked, da der ikke syntes at gælde nogen undtagelse.

(70) For yderligere faktuelle oplysninger henvises der i denne afgørelse til åbningsafgørelsen.

3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

3.1. Bemærkninger fra Astra

3.1.1. Generelle bemærkninger

(71) Astra gentager sin tidligere holdning om, at de foranstaltninger, der førte til overgangen til jordbaseret digital-TV, var en koordineret plan, der blev udformet af centralregeringen og gennemført af de regionale myndigheder. Men selv hvis man antog, at statsstøtten til dækningsudvidelsen blev udformet, tilrettelagt og gennemført på regionalt plan, mener Astra stadig, at den ville udgøre ulovlig og uforenelig støtte.

(72) Vedrørende udbuddet i Cantabrien fastholder Astra, at de cantabriske myndigheder i modsætning til, hvad Spanien hævder, havde pligt til at indhente tilladelser fra TV-selskaberne til at gøre deres kanaler tilgængelige for satellitplatformen. Selv om brevene blev afsendt af TV-selskaberne i marts 2008, anbefalede de cantabriske myndigheder også andre selvstyrende regioner det satellitbaserede alternativ, de havde valgt i juli 2008. Hvis TV-selskabernes modvilje mod at anvende satellitplatformen — som Spanien hævder — var begrundelsen for at opsige kontrakten med Astra, ville de cantabriske myndigheder ikke have anbefalet satellitløsningen til andre selvstyrende regioner.

3.1.2. Forekomst af statsstøtte

(73) Med hensyn til fordelen for netoperatører og især Abertis bemærker Astra, at Abertis som hardwareleverandør fik tildelt omkring 45 % af aftalerne om digitalisering af de jordbaserede lokaliteter, som var beliggende i de områder, der var omfattet af dækningsudvidelsen. Da Abertis er en platformsoperatør, begunstiger digitaliseringen af nettet denne virksomheds kommercielle udbud til TV-selskaber, eftersom DTT-nettet nu vil nå næsten 100 % af befolkningen uden yderligere omkostninger i modsætning til de 96-98 %, der ville være blevet digitaliseret via en jordbaseret løsning, hvis den anfægtede foranstaltning ikke var iværksat. Endvidere ville Abertis drage fordel af, at Astra som den største konkurrerende alternative platformsoperatør ville være forhindret i at få fodfæste på det spanske marked ved at komme ind i område II.

(74) Ifølge Astra fik Abertis desuden andre fordele som følge af foranstaltningerne. For det første har et betydeligt antal af Abertis' jordbaserede lokaliteter draget fordel af støtten fra de spanske myndigheder inden for de undersøgte foranstaltningers anvendelsesområde og drives rent faktisk af Abertis. Det gælder især lokaliteter, der er beliggende i det område, hvor RTVE (offentligt TV-selskab) har pligt til at levere sit signal, men hvor de private TV-selskaber ikke har en tilsvarende pligt (ca. 2,5 % af befolkningen). For det andet hævder Astra, at Abertis indirekte drog fordel af statsstøtten på tilstødende markeder såsom transportmarkedet. Yderligere bemærker klageren, at den undersøgte foranstaltning fører til konkurrencefordrejninger i område III (46).

(75) Astra mener, at satellit- og jordbaserede platforme hører til samme marked. Forskellen mellem pay-per-view- og free-to-air-TV ville ikke være relevant for så vidt angår platformskonkurrence. Allerede i dag konkurrerer jordbaserede platforme og satellitplatforme om udsendelse af betalings-TV, da der allerede er mindst to pay-per-view-kanaler, der tilbyder deres signal gennem DTT-platformen, og en af dem er kun tilgængelig via DTT. Endvidere har alle nu godkendte TV-selskaber ifølge Astra allerede anmodet regeringen om tilladelse til at udsende deres indhold som betalings-TV.

(76) I sit brev af 27. maj 2019 gav Astra udtryk for, at de pågældende foranstaltninger er selektive, og at de ikke fremmer udviklingen af TV-spredningsvirksomhed som helhed, men diskriminerer til fordel for jordbaserede netoperatører. Astra forklarer, at med henblik på at udvide dækningen i fjerntliggende områder og landdistrikter bør netoperatører, der anvender andre teknologier — herunder Astra — anses for at befinde sig i en situation, som kan sammenlignes med situationen for operatører, der anvender den jordbaserede teknologi. Astra påpeger navnlig, at udbudsprocedurerne for dækningsudvidelse i visse tilfælde (f.eks. Cantabrien og Navarra) blev arrangeret under hensyntagen til teknologisk neutralitet, og at satellitplatforme har konkurreret med jordbaserede operatører og vundet udbuddet. I andre medlemsstater (bl.a. Frankrig, Portugal og Det Forenede Kongerige) konkurrerer alternative platforme med jordbaserede platforme. Hertil kommer, at tjenester udbudt af en satellitoperatør, Hispasat, udelukkende anvendes i område III i Spanien. Astra anfører, at satellitplatformen ikke har en konkurrencemæssig ulempe i forhold til jordbaseret teknologi. Efter Astras opfattelse viser alle disse elementer, at jordbaserede operatører og operatører, der anvender andre teknologier, befinder sig i en sammenlignelig situation i lyset af de mål, der forfølges med de pågældende foranstaltninger.

(77) Astra mener, at de undersøgte foranstaltninger ikke var forholdsmæssige. Selskabet anfører, at overgangen til DTT krævede betydelige tilpasninger i lejlighedskomplekser og investering i kabelføring. For at underbygge sit argument om, at dækningsudvidelsen via satellit ikke ville have været dyrere end via den jordbaserede platform, henviste Astra desuden til sin interne omkostningsundersøgelse fra november 2008, der blev fremsendt sammen med klagen (i det følgende benævnt »Astra-undersøgelsen«). Undersøgelsen indeholdt en sammenligning af omkostningerne ved dækningsudvidelsen under anvendelse af begge teknologier, dvs. jord- og satellitbaseret teknologi. Undersøgelsens antagelser er i forskellige henseender anderledes end dem, Spanien og Abertis har anlagt, bl.a. vedrørende udgifterne til parabolantenner og behovet for at købe eksterne modtagerbokse til modtagelse af jordbaseret digital-TV. Resultaterne af undersøgelsen fører til den konklusion, at udvidelsen af dækningen via satellit ikke nødvendigvis var dyrere end ved anvendelse af jordbaseret teknologi. Astra fremsendte også supplerende dokumenter med det formål at vise, at installations- og driftsomkostninger ved de to teknologier ikke adskiller sig væsentligt.

(78) Astra hævder endvidere, at adgangsstyring til satellittransmissioner ikke er en hindring for at udsende free-to-air-kanaler. Adgangsstyringssystemer findes overalt i verden, og de er ikke vanskelige at anvende (47). Endvidere blev den adgangsstyringsløsning, som blev foreslået i Cantabrien, accepteret af de cantabriske myndigheder, der kunne beslutte, hvilke brugere der skulle aktiveres med henblik på at modtage tjenesten. Tjenestens geografiske afgrænsning var dermed under den cantabriske regerings kontrol. Der var ikke behov for en særlig tilpasning i den anledning.

(79) Vedrørende foranstaltningens formålstjenlighed hævder Astra, at satellitteknologien i kraft af stordriftsfordele bliver mere økonomisk attraktiv, jo større den geografiske dækning er. Ved at opsplitte foranstaltningen i område II i over 600 lokale og regionale udbud var satellitteknologien allerede blevet pålagt en konkurrencemæssig ulempe. Men selv om den spanske regering ikke havde kunnet forlange eller foreslå, at der blev taget hensyn til tværregionale synergieffekter som betingelse for at bevilge støtten, kunne regionerne have inddraget denne mulighed med henblik på at sikre, at de valgte den mest omkostningseffektive løsning til deres skatteydere. Faktisk hævder Astra, at de forsøgte at gøre dette, før den spanske centralregering greb ind til fordel for den jordbaserede teknologi. Efter at have udvalgt Astra under det offentlige udbud prøvede de cantabriske myndigheder nemlig i starten at overtale andre regioner til også at vælge satellitplatformen, da det ville have reduceret deres egne omkostninger yderligere.

3.1.3. Statsstøtte til drift og vedligeholdelse

(80) Astra gentager, at en del af de anfægtede foranstaltninger svarer til løbende statsstøtte, da de selvstyrende regioners regeringer løbende vil finansiere drifts- og vedligeholdelsesomkostningerne til de lokale net i område II. Med hensyn til de årlige drifts- og vedligeholdelsesomkostninger til satellitløsningen anslår Astra, at de ville beløbe sig til 100 000 EUR pr. kanal om året, selv om der kunne være opnået reduktioner, hvis mere end én region havde valgt satellitløsningen.

3.2. Bemærkninger fra Abertis/Cellnex

(81) Abertis driver telekommunikationsinfrastruktur og leverer netudstyr. Selskabet ejer bl.a. selskaberne Retevisión S.A. og Tradia S.A., der forvalter og driver telekommunikationsnet og -infrastrukturer.

3.2.1. Forekomst af statsstøtte

(82) Først og fremmest bemærker Abertis, at de undersøgte foranstaltninger ikke udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF. De regionale myndigheder erhvervede blot varer og tjenesteydelser på markedsvilkår via åbne udbud, og de er fortsat ejere af det udstyr, der blev installeret i transmissionscentrene i område II. Af den grund blev hverken midler eller digitalt udstyr, som blev købt for disse midler, nogensinde overført til nogen ekstern modtager.

(83) Abertis finder endvidere, at de anfægtede foranstaltninger ikke giver netoperatørerne nogen nævneværdig økonomisk fordel. Abertis hævder, at det ikke driver nogen af de lokale net i område II (selv ikke, hvor det ejer de tilknyttede transmissionscentre), og at selskabet derfor ikke kan opnå nogen direkte fordel. For det andet handlede Abertis kun som hardwareleverandør i område II. For det tredje var der heller ingen fordel i tilfælde, hvor Abertis solgte det digitale udstyr, der blev brugt til at opgradere et transmissionscenter, og udstyret senere blev installeret i et transmissionscenter, som tilhørte Abertis. Det skyldes, at Abertis kun udlejer transmissionscentrene til de lokale netoperatører på markedsvilkår, og størrelsen af lejen til Abertis blev ikke påvirket af digitaliseringsprocessen. For det fjerde fastholder Abertis, at den gradvise stigning på 1-2 % i et DTT-nets dækning ikke omsættes i nogen økonomisk fordel for Abertis som platformsoperatør i område I. Endelig påvirker digitaliseringen af område II ikke den pris, Abertis kan forlange af TV-selskaber for sine transmissionstjenester, især eftersom Abertis' engrospriser reguleres af den spanske tilsynsmyndighed, Comisión del Mercado de Telecomunicaciones (i det følgende benævnt »CMT«) (48).

(84) Vedrørende de lokale netoperatører i område II (dvs. byråd) mener Abertis ikke, at der kan være tale om nogen økonomisk fordel, da de ikke betragtes som virksomheder som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF og under alle omstændigheder udfører en offentlig tjeneste.

(85) Abertis gav også udtryk for det synspunkt, at den undersøgte foranstaltning ikke medførte nogen økonomisk fordel for TV-selskaberne. Overgangen til digital-TV i område II øgede ikke antallet af TV-seere sammenlignet med antallet af seere, der havde adgang til analog-TV, før overgangsprocessen mod digital TV-spredning startede i 2005.

(86) Endvidere mener Abertis, at de anfægtede foranstaltninger ikke påvirkede konkurrencen mellem netoperatører nævneværdigt. Den kendsgerning, at hverken Astra eller andre private operatører havde vist interesse for at levere transmissionstjenester i område II i de seneste 20 år, bekræfter, at der ikke var noget marked, og at et statsligt indgreb var nødvendigt for at fremme leveringen af tjenesterne. Der er navnlig ingen konkurrencefordrejning mellem satellitteknologien og DTT, da de udgør to adskilte markeder. Desuden ændrede digitaliseringen af de jordbaserede net i område II ikke på nogen måde konkurrencestrukturen på de relevante markeder, men var blot en nødvendig teknisk opgradering af den eksisterende analoge platform.

(87) Abertis hævder, at de TV-spredningstjenester, som blev ydet via nettene i område II, er begrænset til lokale, isolerede områder og derfor ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(88) I tilfælde af at Kommissionen finder, at de relevante offentlige myndigheder eller tilknyttede myndigheder er virksomheder som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, mener Abertis, at midlerne til dækning af overgangen til digital-TV i område II var kompensation for levering af en offentlig tjenesteydelse. I den forbindelse mener Abertis, at de anfægtede foranstaltninger opfylder betingelserne i retspraksis fra Altmark-sagen (49), og at der ikke er tale om statsstøtte.

(89) I sit brev af 13. juni 2019 forklarer Cellnex, at de pågældende foranstaltninger ikke er selektive og derfor ikke udgør statsstøtte. Efter virksomhedens opfattelse befinder DTT og satellitteknologi sig ikke i en sammenlignelig faktisk og retlig situation i lyset af det formål, der forfølges med den pågældende retlige ordning. Navnlig er DTT og satellitteknologi omfattet af forskellig lovgivning, og DTT har i modsætning til satellitteknologien public service-karakter. Jordbaseret teknologi har en allerede eksisterende infrastruktur, og DTT har nydt godt af de synergier, som digitaliseringen af område I har skabt. Desuden påpeger Cellnex, at TV-selskaber ofte ikke har ret til at sende via satellit, og at de ville være nødt til at genforhandle de nødvendige indholdsrettigheder for deres programmer. Dette ville øge omkostningerne til indholdet, og indholdsforfattere ville måske ikke være villige til at sælge rettighederne. Desuden ville omkostningerne i forbindelse med satellitdistribution være betydeligt højere end omkostningerne til DTT, som det fremgår af forskellige undersøgelser i sagen. Cellnex forklarer, at Astra-undersøgelsen har flere mangler, og at Kommissionen derfor ikke kan henholde sig til denne undersøgelse.

(90) Cellnex har gjort gældende, at annullationen af afgørelsen fra 2013 indebærer annullation af åbningsafgørelsen. Efter Cellnex' opfattelse burde Kommissionen have vedtaget en ny åbningsafgørelse efter annullationen af afgørelsen fra 2013, hvori den redegjorde for årsagerne til, at de undersøgte foranstaltninger var selektive. Cellnex har gjort gældende, at selskabet i mangel af en sådan afgørelse ikke kan udøve sin ret til et forsvar.

3.2.2. Eksisterende støtte

(91) Ifølge Abertis begyndte implementeringen af sendenet i område II i en ikkeliberaliseret TV-sektor i 1982. På det tidspunkt havde Spanien et lovligt monopol på markedet for jordbaseret TV-spredning. Der bruges offentlige midler til at finansiere installation, vedligeholdelse og drift af de lokale net i område II, som blev etableret før liberaliseringen af sektoren. Derfor er den undersøgte foranstaltning løbende eksisterende støtte.

3.2.3. Forenelighed

(92) Abertis hævder, at en potentiel statsstøtte ville være forenelig i medfør af bestemmelserne i artikel 106 i TEUF, da den opfylder alle betingelserne i Kommissionens beslutning 2005/842/EF (50) (i det følgende benævnt »artikel 86, stk. 2-beslutningen«).

(93) Skulle dette ikke være tilfældet, ville en potentiel støtte under alle omstændigheder være forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. For det første er målet med de foranstaltninger, de spanske myndigheder har indført, at fremskynde den digitale overgangsproces i Spanien, hvilket er anerkendt i Kommissionens praksis for statsstøttebeslutninger som et mål af fælles interesse. For det andet var støtten et hensigtsmæssigt instrument, da DTT er en mere egnet teknologi til gennemførelse af dækningsudvidelsen (51). Bortset fra økonomiske årsager bemærker Abertis også, at TV-selskaberne er tilbageholdende med at bruge satellitplatforme på grund af begrænsningerne for TV-selskaberne, når de køber indholdsrettigheder til deres free-to-air-programmer. I de fleste tilfælde får de kun ret til at sende indholdet via en bestemt platform, nemlig DTT, da denne teknologi giver mulighed for målrettet transmission og geografiske begrænsninger. Desuden er foranstaltningerne forholdsmæssige, da de kun dækker de omkostninger, der er strengt nødvendige for overgangen fra analoge til digitale TV-tjenester i område II. De eneste omkostninger, som støttes af de anfægtede foranstaltninger, vedrører digitaliseringen af transmissionscentrene i område II, der udføres gennem erhvervelse og installation af digitalt udstyr.

(94) Vedrørende foranstaltningens teknologiske neutralitet bemærker Abertis, at jordbaseret teknologi ikke var den eneste løsning, den spanske regering så på. Desuden blev satellitplatformen i sidste ende betragtet som det mest hensigtsmæssige teknologiske valg til at levere digitale TV-tjenester i område III. Hvad vigtigere er, hævder Abertis, at DTT anses for at være den mest egnede og billigste platform til at levere digitale TV-tjenester i område II med henblik på at opnå den samme dækning, som fandtes før den analoge afvikling, hvilket bekræftes af de fremsendte omkostningsundersøgelser (52).

3.3. Bemærkninger fra Itelazpi

(95) Itelazpi S.A (i det følgende benævnt »Itelazpi«) er en offentlig virksomhed under den baskiske regering, som leverer transportydelser og radiofonidækning til radio og TV. I sit brev af 13. juni 2019 forklarer Itelazpi, at de omtvistede foranstaltninger ikke er selektive og derfor ikke kan betragtes som statsstøtte. Virksomheden har forklaret, at DTT og satellitteknologien ikke befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation i lyset af det formål, der forfølges med den pågældende retlige ordning. Navnlig er DTT og satellitteknologien underlagt forskellige regler (herunder regler om territoriale dækningsforpligtelser og ophavsret). I modsætning til satellitteknologien har DTT karakter af offentlig tjeneste. DTT har en allerede eksisterende infrastruktur, som er en kilde til synergier og berettiger valget af DTT. Desuden har TV-selskaber ofte ikke ret til at sende via satellit, og hvis de skulle bruge satellitplatformen, ville de være nødt til at genforhandle de indholdsrettigheder, de behøver for deres programmer. Dette ville forøge omkostningerne til indhold, og indholdsforfattere ville måske ikke være villige til at sælge rettighederne. Desuden ville omkostningerne i forbindelse med satellitdistribution være betydeligt højere end omkostningerne til DTT, som det fremgår af forskellige undersøgelser i sagen. Itelazpi fremlægger yderligere to omkostningsundersøgelser, som blev udarbejdet af FTI Consulting i 2015 og 2019 (53) (i det følgende benævnt »Itelazpi-undersøgelsen fra 2015« og »Itelazpi-undersøgelsen fra 2019«).

(96) Desuden forklares den analyseramme, der er forbundet med selektivitetskriteriet, efter Itelazpis opfattelse ikke i åbningsafgørelsen. Itelazpi har gjort gældende, at Kommissionen efter annullationen af afgørelsen fra 2013 burde have vedtaget en ny åbningsafgørelse, hvori grundene til, at de pågældende foranstaltninger var selektive, skulle angives.

3.4. Bemærkninger fra Radiodifusión

(97) Radiodifusión er en leverandør på markedet for audiovisuelle signaltransmissionstjenester. Virksomheden blev registreret i CMT's operatørregister i november 2005.

(98) Radiodifusión er generelt enig i åbningsafgørelsen og støtter Kommissionen i dens synspunkter, men fremsætter nogle supplerende bemærkninger. Selskabet er enigt i, at statsstøtten ikke opfylder Altmark-kravene og medfører en betydelig overførsel af statslige ressourcer.

(99) Den undersøgte statsstøtteordning gavnede netoperatører, som allerede drev virksomhed i landdistrikter. Ved at gavne en allerede dominerende operatør på det pågældende marked, som er karakteriseret ved høje adgangsbarrierer, har foranstaltningen nemlig gentaget de samme historiske monopolmønstre. Især har Abertis kunnet styrke sin monopolstilling og faktisk udnytte offentlige midler til at udvikle et nyt og tættere net, der sætter selskabet i stand til at konkurrere på nye markeder.

(100) Radiodifusión hævder, at den undersøgte statsstøtte ikke er forholdsmæssig. For at opfylde proportionalitetskravet bør støtten være begrænset til det, der er nødvendigt, dvs. den bør kun gælde for fjerntliggende landdistrikter, og den bør gavne alle operatører ligeligt ved at stille krav om effektive adgangsforpligtelser.

3.5. Bemærkninger fra TV-selskaber

(101) TV-selskaberne anfører, at foranstaltningen ikke kan betragtes som statsstøtte, fordi den ikke har givet nogen virksomhed en økonomisk fordel, især ikke TV-selskaberne. Foranstaltningerne har ikke øget TV-selskabernes seertal, sammenlignet med da de sendte analogt. Endvidere har indbyggerne i de udvidede dækningsområder, dvs. fjerntliggende og tyndt befolkede landdistrikter, ingen betydning for reklamemarkedet og indgår ikke i TV-selskabernes målgruppe. På den baggrund forhøjede de private operatører ikke reklamepriserne som følge af udvidelsen.

(102) TV-selskaberne gav også udtryk for, at de ikke havde interesse i at skifte til en satellitplatform, hvor deres programmer ville komme til at konkurrere med hundredvis af andre kanaler. Den jordbaserede platform har fordelen ved begrænset kapacitet, hvilket for kommercielle udbydere af free-to-air-TV betyder mindre konkurrence. De understregede desuden, at de normalt kun køber indhold til den jordbaserede platform. Det skyldes, at jordbaseret TV-spredning sikrer den geografiske afgrænsning af udsendelserne, hvilket ikke er tilfældet med den satellitbaserede.

(103) TV-selskaberne fastholdt også, at de, efter at den cantabriske kontrakt var gået til Astra, havde meddelt de cantabriske myndigheder, at de ville gå imod satellitbaseret TV-spredning, eftersom de kun havde fået rettigheder til at sende indhold via den jordbaserede platform.

4. BEMÆRKNINGER FRA SPANIEN

4.1. Generelle bemærkninger

(104) I deres bemærkninger vedrørende åbningsafgørelsen har Spanien og de selvstyrende regioner fremsat mange argumenter (54). De falder groft sagt i to kategorier. For det første fremfører de spanske myndigheder det argument, at der ikke er tale om statsstøtte, for da tjenesten er en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, udgør foranstaltningen ikke støtte, eftersom den falder ind under de offentlige TV-selskabers public service-opgave. Endvidere skaber den ikke nogen fordel. For det andet ville den — selv om der var tale om statsstøtte — være forenelig i henhold til artikel 106, stk. 2, eller artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, idet a) det analoge net allerede eksisterede, og en ren opgradering af den eksisterende infrastruktur ud fra et effektivitetsperspektiv ville være billigere end at skifte til en ny platform, b) kun DTT ville opfylde de nødvendige kvalitetskriterier, og c) udbuddene var teknologisk neutrale, og andre platformsoperatører kunne have deltaget i udbuddet. Disse argumenter opsummeres nedenfor.

(105) I sit brev af 14. juni 2019 anfører Spanien, at den finansielle støtte, der ydes til udvidelse af dækningen af digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder, ikke er selektiv og derfor ikke kan betragtes som statsstøtte (se afsnit 4.2.3 nedenfor). Spanien anfører endvidere, at annullationen af afgørelsen fra 2013 medførte annullation af åbningsafgørelsen (55), og at Kommissionen derfor burde vedtage en ny åbningsafgørelse. Efter Spaniens opfattelse bør en sådan ny åbningsafgørelse redegøre for Kommissionens holdning til de pågældende foranstaltningers selektivitet.

4.2. Fravær af statsstøtte

4.2.1. Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse

(106) Vedrørende netoperatørerne leverer de ifølge de spanske myndigheder en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse som defineret i Altmark-dommen (56). Da de selvstyrende regioner imidlertid er ansvarlige for foranstaltninger til at udvide dækningen, skal det i hvert enkelt tilfælde undersøges, om Altmark-dommen finder anvendelse, og det er op til de selvstyrende regioner at bevise, at Altmark-betingelserne er opfyldt. De mest detaljerede argumenter blev fremsat af Baskerlandet, der gennemførte digitaliseringen gennem et offentligt selskab, Itelazpi S.A. (»Itelazpi«).

4.2.2. Ingen fordel

(107) Vedrørende hardwareleverandørerne anførte Spanien, at den kendsgerning, at de vandt udbuddene om levering af udstyr, udelukkede, at der var tale om en selektiv fordel.

(108) Vedrørende netoperatørerne hedder det, at skønt Abertis er den vigtigste operatør i område I og ejer 29 % af anlæggene i område II, der blev opgraderet, driver det ikke nettet i område II. Abertis ville derfor ikke have fordel af foranstaltningen som netoperatør.

(109) Netdriften varetages i stedet af regionale operatører, af de selvstyrende regioner eller af kommunalbestyrelser, som simpelthen lejer Abertis' lokaler og installationer. De selvstyrende regioner og kommunalbestyrelser konkurrerer ikke med andre netoperatører og opnår derfor ikke en konkurrencefordel. Endvidere har de ingen indtægt, da TV-selskaber ikke betaler for levering af sendetjenester i område II.

(110) Med hensyn til DTT-selskaber hævder Spanien, at de undersøgte foranstaltningers indvirkning på TV-selskaber er næsten ikkeeksisterende. Foranstaltningerne øgede ikke TV-selskabernes seertal sammenlignet med, da programmerne blev sendt analogt, da de 2,5 % af befolkningen, der var målet for dækningsudvidelsen, allerede modtog jordbaseret analog-TV. Som følge heraf har foranstaltningerne ingen indvirkning på disse virksomheders økonomiske situation.

4.2.3. Ingen selektivitet

(111) I deres brev af 14. juni 2019 hævder de spanske myndigheder, at de pågældende foranstaltninger ikke er selektive. De har forklaret, at de regler, der gælder for jordbaseret TV og satellit, er meget forskellige. På det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet, blev forskellige teknologier reguleret af forskellige love (57). Spanien forklarer, at selv om alle audiovisuelle tjenester i øjeblikket reguleres ved almindelig lov nr. 7/2010 af 31. marts 2010 om audiovisuel kommunikation, er de retlige rammer for DTT og for andre teknologier meget forskellige. Navnlig er kravene til opnåelse af licens til at levere en DTT-tjeneste strengere, mere omfattende og mere detaljerede end for andre teknologier. Desuden kan DTT — i modsætning til andre teknologier — betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og den har strenge dækningsforpligtelser.

(112) Spanien hævder, at de faktiske situationer for jordbaserede og for andre teknologier er meget forskellige. Jordbaseret teknologi og andre teknologier er ikke teknisk, kommercielt eller økonomisk sammenlignelige. I forbindelse med overgangen til digital-TV baserede Spanien sig på den eksisterende jordbaserede netinfrastruktur. Digital migration ved hjælp af satellitteknologi ville have krævet fuld udrulning af ny transmissions- og modtageinfrastruktur. Dette ville have gjort skiftet vanskeligere og dyrere. Spanien påpeger, at tidligere fremlagte omkostningsundersøgelser viser, at DTT var den mest omkostningseffektive løsning. Desuden har satellitteknologi gennem mere end 30 år aldrig været tilbudt af nogen operatør eller anvendt i Spanien til udsendelse af free-to-air-TV, som udelukkende udsendes via DTT. Efter Spaniens opfattelse viser dette også, at DTT og andre teknologier befinder sig i forskellige faktuelle situationer.

(113) I sit brev af 4. februar 2019 hævdede Baskerlandet, at satellitteknologien og DTT ikke befinder sig i sammenlignelige retlige og faktiske situationer, og at foranstaltningen derfor ikke er selektiv. Baskerlandet påpegede, at Spanien og Abertis har fremlagt en række undersøgelser, som viser betydelige retlige og faktuelle forskelle mellem satellitteknologien og DTT. Disse rapporter viser, at anvendelsen af andre teknologier end DTT til digitalisering ville have medført betydeligt højere omkostninger og alvorlige forsinkelser i digitaliseringen i område II.

(114) Den catalanske regering fremlagde i sit brev af 14. januar 2019, som de spanske myndigheder videresendte til Kommissionen den 19. februar 2019, en undersøgelse fra september 2017. Undersøgelsen er bestilt af Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (i det følgende benævnt »CTTI«) og udarbejdet af Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), den catalanske ingeniørforening (Telco.cat) og Cataloniens tekniske ingeniørsammenslutning for telekommunikation (Graus TIC) (i det følgende benævnt »undersøgelsen fra Catalonien«). Undersøgelsen vurderede de forskellige teknologier til levering af digitalt TV i område II og konkluderede, at de mest rentable teknologier var den jordbaserede og den satellitbaserede teknologi, og at ud af de to teknologier var DTT den billigste for borgerne. På grundlag af undersøgelsen hævder den catalanske regering, at valget af DTT til levering af digital-TV i område II er objektivt begrundet, og at foranstaltningen ikke kan betragtes som diskriminerende og selektiv ud fra et statsstøtteperspektiv.

4.3. Forenelighed i henhold til artikel 106, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF

(115) Baskerlandets myndigheder anførte, at statsstøtten til Itelazpi er forenelig med det indre marked i medfør af bestemmelserne i artikel 106 i TEUF. I den forbindelse mener de, at foranstaltningen opfylder alle betingelser i beslutningen af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (»artikel 86, stk. 2-beslutningen«) (58).

(116) Såfremt Kommissionen afgør, at de foranstaltninger, de spanske myndigheder har truffet til implementering af jordbaseret digital-TV i område II, udgør statsstøtte, og at de ikke er forenelige med det indre marked i medfør af artikel 106 i TEUF, hævder Spanien, at de afgjort ville være forenelige med det indre marked, idet de har til formål at sikre, at der nås et mål, som er i Unionens interesse (omstilling til digital TV-spredning), og at de således ville være omfattet af undtagelsen omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.

4.3.1. Effektivitetsargumenter

(117) Ifølge Spanien er den nationale tekniske plan og den nationale overgangsplan ikke planer for dækningsudvidelse, da de kun vedrører overgangen i område I. Som sådan begrænser planerne ikke de teknologiske muligheder, der er tilgængelige for udvidelsen af dækningen. Rammeaftalerne har ikke den samme lovgivningsmæssige status som disse to planer, og de er baseret på aftaler mellem de centrale og regionale myndigheder. Ifølge Spanien ville de heller ikke udelukke brugen af satellit- og andre teknologier. Under alle omstændigheder blev dækningsudvidelsen og valget af teknologi foretaget af de selvstyrende regioner, normalt gennem en udbudsprocedure. Spanien gør gældende, at ét sådant udbud — gennemført af Castilla y Leon — var teknologisk neutralt, og alene afholdelsen af et sådant udbud beviser, at centralmyndighederne ikke krævede, at de selvstyrende regioner anvendte den jordbaserede teknologi.

(118) Selv om der i nogle udbud afholdt andre steder faktisk henvises til bestemte tekniske elementer af den jordbaserede teknologi, forklares dette ved, at jordbaseret TV-spredning kræver visse elementer, som satellitbaseret TV-spredning ikke kræver, og at det derfor var nødvendigt at omtale dem for ikke at udelukke jordbaserede løsninger fra udbuddene.

(119) De spanske myndigheder henviser også til en feasibilityundersøgelse af leveringen af en universel digital-TV-tjeneste gennem forskellige teknologier (DTT og satellit), som blev gennemført af MITyC i juli 2007, dvs. før forslaget om støtte til at udvide DTT-dækningen blev fremsat (i det følgende benævnt »den spanske undersøgelse fra 2007«). Skønt myndighederne indrømmer, at undersøgelsen kun var et internt dokument, som ikke senere blev inddraget, understreger de ikke desto mindre, at de tog hensyn til de realistiske omkostninger ved at benytte enten DTT eller satellittransmission. Undersøgelsens konklusioner var, at det ikke er muligt på forhånd at fastslå, hvilken teknologi der er mest effektiv eller billigst til at udvide dækningen af TV-signalet. I stedet bør der vælges regionsvist, helst på grundlag af undersøgelser foretaget af hver enkelt selvstyrende region med analyser af faktorer som topografi, geografisk befolkningsfordeling og den eksisterende infrastrukturs tilstand.

4.3.2. Kvalitative krav

(120) Der er fremsat to argumenter vedrørende kvalitet. For det første har jordbaserede digitale free-to-air-TV-tjenester ikke været tilgængelige gennem satellittransmission i dette område. En overgang til satellitplatformen ville derfor betyde, at kunderne skulle betale for tjenesten.

(121) For det andet skal der ud over nationale kanaler også udsendes regionale kanaler. DTT giver hvert geografisk område mulighed for at modtage kanaler for det pågældende område. På grundlag af de regionale og lokale kanaler tildeles jordbaseret TV i hele Spanien i alt 1 380 frekvenser uden behov for tekniske begrænsninger og uden at udvide TV-spredningen ud over hver kanals målområde. Ifølge Spanien ville dette være umuligt for satellitnet, da de ikke giver mulighed for en geografisk afgrænsning og derfor ville skulle anvende et komplekst system med adgangsstyring. Det ville yderligere øge omkostningerne ved TV-spredning via satellit, og TV-selskaberne ville ikke være villige til at give adgang til deres kanaler uden at være sikre på, at den afgrænsning var mulig.

4.3.3. Teknologineutralitet

(122) Ifølge Spanien stillede de bilaterale aftaler mellem de centrale og regionale myndigheder ikke krav om en særlig digitaliseringsteknologi. De indførte blot overførsler til de selvstyrende regioner i overensstemmelse med digitaliseringsomkostningerne beregnet på grundlag af det, der blev betragtet som en effektiv referenceteknologi, nemlig DTT. I den forbindelse skal der ifølge Spanien tages hensyn til, at 98,5 % af de spanske hjem på tidspunktet for udvidelsen modtog jordbaseret analog-TV.

(123) Vedrørende udbuddet i Cantabrien, som der henvises til i åbningsafgørelsen, understreger de spanske myndigheder, at det udbud, Astra vandt, både inkluderede område II og III, dvs. sigtede mod universel digital-TV-dækning i Cantabrien. Det ville påvirke vurderingen af sagen på to måder.

(124) For det første blev det cantabriske projekt en fiasko, da nogle af de største TV-selskaber efter tildelingen af kontrakten til Astra meddelte Astra og den cantabriske regering, at de ikke ville tillade, at deres indhold blev udsendt via satellit. Som følge heraf var planens mål ikke længere umiddelbart opnåeligt. For det andet var hovedårsagen til opsigelsen af kontrakten centralregeringens beslutning om at levere satellitdækning i hele område III i Spanien og ikke beslutningen om at yde støtte fra centralregeringen til at udvide dækningen i område II. Endvidere blev kontrakten ophævet i november 2008, fordi det på det tidspunkt var tydeligt, at Astra ikke ville kunne opfylde sine forpligtelser. Navnlig iværksatte Astra ikke det nødvendige arbejde til tiden og fik ikke tilladelser fra free-to-air-selskaber til at udsende deres kanaler.

(125) I forbindelse med denne afgørelse er det cantabriske projekt kun relevant i den udstrækning, satellitplatformen kan anses for at være et gyldigt alternativ til den jordbaserede platform. I den henseende er ovenstående argumenter ikke relevante. Da de spanske myndigheder valgte satellitplatformen til område III, vedtog de en national plan og udstedte særlige forskrifter med krav til TV-selskaberne om indbyrdes at koordinere og udvælge en fælles satellitplatformsudbyder. Spanien bemærker, at der ifølge åbningsafgørelsen også kunne have været anvendt en lignende mekanisme for område II. Ifølge Spanien ville det imidlertid have været i strid med princippet om minimal indgriben at pålægge TV-selskaber i område II en sådan forpligtelse. Desuden er TV-selskaberne i Spanien ikke villige til at benytte satellitplatformen. I modsætning til i andre medlemsstater findes der i Spanien ingen free-to-air-satellitplatform. Ifølge Spanien efterlader de årsager, der angives for ophævelsen af kontrakten, ingen tvivl om, at satellitteknologi muligvis ikke er en fornuftig platform for udsendelse af TV-signaler i område II.

4.3.4. Ingen konkurrencefordrejning og ingen påvirkning af samhandelen

(126) Vedrørende konkurrence mellem netoperatører gav Spanien udtryk for den holdning, at jord- og satellitbaseret TV er to helt forskellige markeder, og at de undersøgte foranstaltninger derfor ikke fordrejer konkurrencen på de berørte markeder. Spanien fastholder, at de undersøgte foranstaltninger ikke påvirker EU-markedet, da de er rettet mod beboere i et begrænset geografisk område. Eftersom det er lokale tjenester, vil foranstaltningen sandsynligvis ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

4.4. Anvendelse af de minimis-reglen

(127) De spanske myndigheder gav også udtryk for, at de minimis-reglen, der blev indført ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 (59) om de minimis-støtte, bestemt gælder for en betydelig del af støtten. Hardwaren blev indkøbt uafhængigt af hver enkelt selvstyrende region eller kommunalbestyrelse, og derfor bør de minimis-bestemmelserne analyseres på det niveau. Da det beløb, der blev betalt, er kendt i disse tilfælde, hvilket også gælder for de indkøbte varer og tjenesteydelser, var støtten tilstrækkeligt gennemsigtig til, at bagatelgrænserne finder anvendelse.

4.5. Statsstøtte til drift og vedligeholdelse

(128) Drift og vedligeholdelse af transmissionscentrene falder ifølge de spanske centrale myndigheder uden for arbejdet med dækningsudvidelsen, som delvist blev finansieret af MITyC. Ministeriet har ingen kompetence til at forlange, at kommunalbestyrelser eller selvstyrende regioner fortsætter drift og vedligeholdelse ud over den periode, der fremgår af udbuddene om dækningsudvidelse. Derfor kan det ikke helt udelukkes, at drift og vedligeholdelse af nogle centre måske afbrydes på grund af kommunalbestyrelsers budgetnedskæringer. De årlige drifts- og vedligeholdelsesomkostninger blev af centralmyndighederne foreløbigt vurderet til 10 % af den oprindelige investering. I løbet af undersøgelsen gav flere selvstyrende regioner mere detaljerede oplysninger om de midler, der blev brugt til drift og vedligeholdelse af DTT-nettet i område II.

5. BEDØMMELSE AF PARTERNES PROCESSUELLE ARGUMENTER

(129) Itelazpi, Cellnex og Spanien fremførte i deres bemærkninger af 13. og 14. juni 2019, at Kommissionen burde have vedtaget en ny åbningsafgørelse efter annullationen af afgørelsen fra 2013, og at den nye afgørelse burde have redegjort for Kommissionens holdning til de pågældende foranstaltningers selektivitet. Efter Spaniens og de interesserede parters opfattelse gav manglen på en ny åbningsafgørelse ikke parterne mulighed for at udøve deres ret til forsvar.

(130) Spanien og Cellnex gjorde også gældende, at åbningsafgørelsen i denne sag blev annulleret, da Domstolen annullerede afgørelsen fra 2013. Betragtning 41 i afgørelsen fra 2013 havde følgende ordlyd: »For yderligere faktuelle oplysninger henvises til afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren, der skal betragtes som en integrerende del af denne afgørelse.« Efter Spaniens opfattelse betyder dette, at annullationen af afgørelsen fra 2013 medfører annullation af åbningsafgørelsen. Denne opfattelse er fejlagtig af følgende grunde.

(131) For det første er åbningsafgørelsen og den endelige afgørelse særskilte retsakter med særskilte retsvirkninger. Åbningsafgørelsen blev vedtaget på grundlag af artikel 4, stk. 4, procedureforordningen fra 1999. I åbningsafgørelsen redegøres der for Kommissionens tvivl med hensyn til de undersøgte foranstaltningers forenelighed med det indre marked. Den endelige afgørelse (dvs. afgørelsen fra 2013) blev vedtaget på grundlag af artikel 7, stk. 5, i procedureforordningen fra 1999. I afgørelsen fra 2013 fastslog Kommissionen, at støtten ikke var forenelig med det indre marked, og krævede støtten tilbagesøgt. Eftersom åbningsafgørelsen og den endelige afgørelse er to forskellige retsakter, er den korrekte fortolkning af betragtning 41 i afgørelsen fra 2013, at de faktuelle oplysninger i åbningsafgørelsen er en del af afgørelsen fra 2013. Desuden er annullationen af den endelige afgørelse ikke knyttet til disse faktuelle oplysninger.

(132) For det andet har ingen af de forskellige retssager, som Spanien og de interesserede parter har anlagt efter vedtagelsen af afgørelsen fra 2013, nedlagt påstand om annullation af åbningsafgørelsen. De nedlagde derimod påstand om annullation af den endelige afgørelse. Ifølge fast retspraksis kan omfanget af den annullation, som Domstolen har fastslået, ikke gå videre end det, sagsøgeren har nedlagt påstand om (60). Da der ikke blev nedlagt påstand om annullation af åbningsafgørelsen i nogen af søgsmålene, kunne Retten ikke have annulleret åbningsafgørelsen i Retegal-dommen (61).

(133) For det tredje berører annullationen af en EU-retsakt ifølge fast retspraksis ikke nødvendigvis forberedende retsakter (62). Annullation af en retsakt, der afslutter en administrativ procedure, som består af flere faser, indebærer ikke nødvendigvis annullation af hele den procedure, der er gået forud for vedtagelsen af den anfægtede retsakt, uanset de processuelle eller materielle grunde til annullationsdommen.

(134) Med hensyn til den påståede forpligtelse til at genoptage proceduren efter annullationen af afgørelsen fra 2013 bemærker Kommissionen, at intet i lovgivningen eller retspraksis tyder på, at annullationen af en kommissionsafgørelse nødvendigvis ville indebære en genoptagelse af den formelle undersøgelsesprocedure ved at vedtage en ny afgørelse (jf. navnlig sag T-1/15, SNCM mod Kommissionen, ECLI:EU:T:2017:470, præmis 69). Som forklaret ovenfor berører annullationen af en fællesskabsretsakt ifølge retspraksis ikke nødvendigvis forberedende retsakter. I SNCM genoptog Kommissionen ikke proceduren efter annullationen af Kommissionens endelige beslutning, men opfordrede blot parterne til at fremsætte deres bemærkninger. Domstolen fastslog, at eftersom Kommissionen gav medlemsstaten og parterne mulighed for at fremsætte bemærkninger efter annullationen af afgørelsen, blev medlemsstatens og de berørte parters processuelle rettigheder respekteret. Desuden præciseres det ikke i Rådets forordning (EU) 2015/1589 (63), hvornår Kommissionen er forpligtet til at genoptage en procedure. En påstået forpligtelse til at genoptage proceduren ved at vedtage en ny afgørelse kan derfor heller ikke følge af ovennævnte forordning.

(135) Spanien, Itelazpi og Cellnex hævder, at Kommissionen burde have vedtaget en ny åbningsafgørelse med en detaljeret selektivitetsanalyse, således at parterne kunne tilkendegive deres holdning til foranstaltningens selektivitet. Kommissionen bemærker, at de spanske myndigheder allerede har tilkendegivet deres holdning til den manglende selektivitet i den indledende undersøgelsesfase (som anført i betragtning 22 i åbningsafgørelsen (64)). I åbningsafgørelsen redegøres der for Kommissionens foreløbige vurdering af, om der er tale om statsstøtte (herunder selektivitet), og om støtten er forenelig med det indre marked. I åbningsafgørelsen blev det anført, at de anfægtede foranstaltninger fordrejer konkurrencen ved at begunstige DTT, ligesom det hævdes, at DTT og satellitteknologien konkurrerer (der henvistes f.eks. til Cantabriens tilfælde, hvor satellitoperatøren oprindeligt vandt et udbud). I åbningsafgørelsen blev det forklaret, hvorfor visse platforme blev favoriseret i forhold til andre. Det var derfor muligt for Spanien og interesserede parter at uddybe deres synspunkter om foranstaltningernes selektivitet. I sine bemærkninger af 30. november 2010 til åbningsafgørelsen forklarede Spanien, at netoperatører, der anvender DTT, ikke fik en selektiv fordel i forhold til andre netoperatører. Spanien hævdede også, at de anfægtede foranstaltninger ikke diskriminerede mod teknologier, som ikke er DTT, og forklarede forskellene mellem DTT og satellitteknologien med hensyn til omkostninger og markedsvilkår. Spanien understregede, at satellitteknologien og DTT ikke tilhører det samme marked. Dette viser, at Spanien allerede efter åbningsafgørelsen havde lejlighed til at udtrykke sin holdning til spørgsmålet om selektivitet.

(136) Desuden har hverken den undersøgte foranstaltning, sagens faktiske omstændigheder eller den retlige vurdering af den ændret sig.

(137) Endvidere sendte Kommissionen den 26. april 2019 en anmodning om oplysninger til Spanien, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias, SA, Retegal og Astra, hvori den opfordrede parterne til at kommentere Retegal-dommen og de pågældende foranstaltningers selektivitet (65). Cellnex, Itelazpi, Spanien og Astra fremsatte detaljerede bemærkninger i deres svar på Kommissionens anmodning om oplysninger og udtrykte deres syn på selektivitetskriteriet. Parterne fremsatte detaljerede bemærkninger, og Kommissionen har analyseret alle nye, relevante og samtidige punkter fremsat af Spanien og de berørte tredjeparter. På grundlag af ovenstående havde Spanien og de øvrige interesserede parter rig lejlighed til at fremsætte deres synspunkter vedrørende spørgsmålet om selektivitet, og parternes proceduremæssige rettigheder blev derfor fuldt ud respekteret.

6. VURDERING AF STØTTEN

6.1. Retsgrundlag for støtten

(138) Som det er detaljeret beskrevet i afsnit 2.2, betragtning 28 til 39, er lovgrundlaget for den digitale overgang i Spanien et komplekst system af forskellige retsakter udstedt af både centralregeringen og de regionale og lokale myndigheder over en fireårig periode. Den nationale tekniske plan fra 2005 og overgangsplanen fra 2007 regulerer primært overgangen til DTT i område I, men danner også grundlag for yderligere udvidelsesforanstaltninger i område II. Disse udvidelsesforanstaltninger blev gennemført af de regionale myndigheder efter indgåelsen af flere rammeaftaler med centralregeringen (rammeaftalerne af 2008) og tilføjelser i 2008 til de tidligere rammeaftaler af 2006 og i 2009 til rammeaftalerne af 2008.

(139) Som følge af indgåelsen af disse aftaler og tilføjelser iværksatte de regionale og lokale myndigheder en bred vifte af foranstaltninger med det formål at udvide dækningen af DTT i område II, primært gennem offentlige udbud, jf. betragtning 40 til 43. Kommissionen finder derfor, at de forskellige retsakter, der er vedtaget på centralt plan, og de aftaler, som er indgået og ændret mellem MITyC og de selvstyrende regioner, udgør grundlaget for støtteordningen for udvidelse af dækningen i område II og omhandler dens væsentlige elementer, nemlig incitamentet til at skifte til digital-TV i område II og begrænsningen af dette incitament til jordbaseret teknologi. Disse retsakter og aftaler havde til formål at føre til, at de selvstyrende regioner vedtog foranstaltninger, der ikke var teknologisk neutrale (66). Den nationale tekniske plan regulerer overgangen til DTT i område I, men giver også lokale myndigheder mandat til i samarbejde med de selvstyrende regioner at etablere flere transmissionscentre, som er nødvendige for at sikre modtagelse af jordbaseret digital-TV i område II. På det pågældende tidspunkt havde centralregeringen derfor allerede planer om at udvide DTT-dækningen. Mandatet i den vigtigste retsakt til regulering af overgangen til digital-TV omhandler kun den jordbaserede platform. Desuden viser kongeligt dekret 1/2009, at anvendelsen af satellitteknologi kun er planlagt for område III. I praksis har de selvstyrende regioner derfor gennemført centralregeringens retningslinjer for udvidelse af DTT (67). De selvstyrende regioner gennemførte centralregeringens plan på grundlag af deres respektive rammeaftaler, som fulgte samme model.

(140) Det fremgår således af de nævnte retsakter, der er vedtaget på centralt plan, og af aftaler og tilføjelser, at de danner grundlag for en ordning, der har til formål at udvide dækningen af DTT i område II ved udelukkende at anvende jordbaseret distribution. Desuden havde de centrale eller lokale myndigheder under sådanne omstændigheder ikke noget spillerum i forbindelse med den tekniske gennemførelse af ordningen til at overholde princippet om teknologisk neutralitet. De foranstaltninger, der blev truffet af nationale, regionale eller lokale myndigheder, havde samme mål, og i betragtning af, hvor tæt de er knyttet til hinanden, bør de analyseres sammen som del af samme ordning. Dette blev yderligere bekræftet af Retten, som i sag T-541/13 bekræftede følgende i forbindelse med annullationssøgsmålet vedrørende afgørelsen fra 2013. Denne konklusion gælder også for de foranstaltninger, der undersøges i denne afgørelse (dvs. de samme foranstaltninger som dem, der blev undersøgt i afgørelsen fra 2013): »52 Il résulte de différents actes législatifs et administratifs des autorités espagnoles que le plan de transition vers la télévision numérique dans l’ensemble du territoire du Royaume d’Espagne par un recours prédominant à la technologie terrestre obéissait à une initiative lancée et coordonnée par l’administration centrale. Il est constant, ainsi qu’il ressort du considérant 24 de la décision attaquée, que la loi 10/2005, qui marquait le début de la réglementation du passage à la TNT, a précisé la nécessité d’encourager la transition de la technologie analogique vers la TNT. Ainsi qu’il ressort du considérant 26 de ladite décision, les autorités espagnoles prévoyaient, dans une disposition additionnelle du programme technique national en faveur de la TNT, la possibilité d’une extension de couverture au moyen de la technologie terrestre dans les zones à faible densité de population à la condition que l’installation locale soit conforme à ce programme. Les considérants 28 à 32 de cette décision, dont le contenu n’est pas contesté par les requérantes, décrivent la collaboration entre le MITC et les communautés autonomes au moyen de conventions-cadres et d’addenda à des conventions-cadres afin de procéder à la numérisation dans ladite zone. Ces actes avaient notamment trait au cofinancement par le gouvernement espagnol de l’extension de la couverture de la TNT dans cette zone. 53 Au vu des éléments qui précèdent, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir analysé les mesures espagnoles en faveur du déploiement de la TNT dans la zone II dans un seul et même contexte. En effet, les différentes interventions étatiques aux niveaux national, régional et communal devant être analysées en fonction de leurs effets, elles présentaient, en l’espèce, des liens tellement étroits entre elles qu’elles pouvaient être considérées par la Commission comme un seul régime d’aides accordé par les autorités publiques en Espagne. Tel est le cas notamment parce que les interventions consécutives en Espagne présentaient, au regard notamment de leur chronologie, de leur finalité et de la situation dans ladite zone, des liens tellement étroits entre elles qu’il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas les avoir dissociées (voir, en ce sens, arrêt du 19 mars 2013, Bouygues et Bouygues Télécom/Commission, C-399/10 P et C-401/10 P, Rec, EU:C:2013:175, points 103 et 104).«

(141) For yderligere at underbygge dette resultat har Kommissionen også undersøgt et væsentligt udvalg af de individuelle udbud, de selvstyrende regioner selv gennemførte. De udvalgte udbud omfatter hele Spaniens område undtagen Melilla (for denne region har de spanske myndigheder ikke fremsendt oplysninger om nogen udbud, idet de hævdede, at der ikke forelå relevante dokumenter). Udvalget omfatter både udbud vedrørende dækningsudvidelsen og udbud vedrørende levering af udstyr. Udvalget omfatter desuden udbud med forskellige budgetstørrelser, dvs. udbud med relativt små budgetter og udbud med større budgetter (budgetter på over 10 mio. EUR). Udvælgelsen og dækningen af udbuddene som beskrevet sikrer, at udvalget er repræsentativt. Disse udbud er resultatet af gennemførelsen af det nationale program, der er beskrevet ovenfor, og som var fastlagt på forhånd på grundlag af love og aftaler med de selvstyrende regioner. Kontrollen af de udvalgte udbud bekræfter ovenstående konklusion, da det overvejende flertal af de undersøgte udbud ikke har været teknologineutrale. På grundlag af dette repræsentative udvalg bekræftede Kommissionen, at de udbud, der blev gennemført i visse selvstyrende regioner, generelt var i overensstemmelse med logikken om udelukkende at være rettet mod jordbaseret teknologi.

(142) Selv om Kommissionen kvalificerer individuelle udbud, som ikke formelt set er diskriminerende, som teknologineutrale, kunne den kun identificere meget få af dem. Udbudsbetingelserne for disse udbud blev formuleret på en sådan måde, at operatører, der anvender andre teknologier end jordbaseret teknologi, på trods af de centrale spanske myndigheders planer kunne deltage. Under alle omstændigheder tyder den blotte omstændighed, at et mindretal af udbuddene faktisk er teknologineutrale, kun på ufuldstændig håndhævelse af ordningen, men udelukker ikke, at der er tale om en ordning.

(143) Retten præciserede endvidere med hensyn til afgørelsen fra 2013, at: »Kommissionen ikke foretog ekstrapolering ved at finde, at de uregelmæssigheder, der var konstateret ved prøverne, gentog sig i hele Spanien. Kommissionen har blot studeret den pågældende støtteordnings kendetegn og har netop ikke konkluderet, at princippet om teknologisk neutralitet ikke var overholdt i alle de udbud, der vedrørte driften af DTT-nettet, eftersom de undersøgte udbud ikke overholdt dette princip, hvilket bl.a. ses af den anfægtede afgørelses dispositive del« (68). Denne konklusion gælder også for de foranstaltninger, der undersøges i denne afgørelse (dvs. de samme foranstaltninger som dem, der blev undersøgt i afgørelsen fra 2013).

(144) Det tidspunkt, hvor statsstøtten til implementering af jordbaseret digital-TV i område II faktisk blev udbetalt, er defineret ved overførslen af midler fra de centrale og regionale myndigheder til støttemodtagerne. Det fandt sted over en periode, som varierede fra én selvstyrende region til en anden. I henhold til de modtagne oplysninger fandt de tidligste identificerede udbud sted i juli 2008 (69). Bilaget indeholder en beregning af støttebeløb for hver region.

(145) Med hensyn til den løbende støtte til drift og vedligeholdelse af nettene er denne støtte et supplement til den ordning, der har til formål at udvide dækningen af jordbaseret digital-TV i område II alene under anvendelse af jordbaseret TV-spredning, og er den logiske konsekvens heraf, selv om centralregeringen har overladt gennemførelsen af denne løbende støtte til de selvstyrende regioner. Nogle af de selvstyrende regioner (se »Tilbagevendende omkostninger« i bilaget til afgørelsen) iværksatte udbud om drift og vedligeholdelse af de eksisterende jordbaserede digitale net, som blev offentliggjort i deres respektive statstidender (70).

(146) Som forklaret ovenfor i betragtning 62 er den juridiske vurdering af de nye, ændrede foranstaltninger ikke omfattet af denne afgørelse.

6.2. Vurdering af statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF

6.2.1. Forekomst af statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF

(147) Den omhandlede foranstaltning, herunder den løbende støtte til drift og vedligeholdelse som beskrevet i betragtning 44, kan karakteriseres som statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, der fastlægger betingelserne for, hvornår der er tale om statsstøtte. For det første skal der være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. For det andet skal støtten give modtageren en selektiv økonomisk fordel. For det tredje skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene. For det fjerde skal støtten kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater.

6.2.1.1. Statsmidler

(148) Den pågældende foranstaltning har sin oprindelse i det system af retsakter, der er beskrevet ovenfor, og som blev vedtaget på både centralt, regionalt og lokalt plan, samt i aftaler indgået mellem forskellige niveauer af den spanske forvaltning. Endvidere anfægtede Spanien ikke konklusionen i åbningsafgørelsen om, at foranstaltningen blev finansieret af budgetmidler. Spanien fastholdt dog, at den blev finansieret både af de centrale, regionale og kommunale budgetter. Spanien gav også udtryk for, at den pågældende foranstaltning faktisk blot var en overførsel af midler mellem forskellige forvaltninger. Som sådan blev det forhold, at midlerne hovedsagelig stammer fra det centrale budget og delvis fra de regionale og lokale budgetter, ikke anfægtet af Spanien. Desuden var foranstaltningen ikke blot en overførsel af midler mellem forvaltninger, da midlerne i sidste ende blev brugt til implementering af DTT-nettet af enheder, der udfører en økonomisk aktivitet (jf. afsnit 6.2.1.2).

(149) På den baggrund konkluderes det, at den foranstaltning, der undersøges, blev finansieret direkte af statsbudgettet og af budgetterne i bestemte selvstyrende regioner og lokale selskaber. Støtte til drift og vedligeholdelse, jf. betragtning 44, blev ikke finansieret af centralregeringens budget, men direkte af de selvstyrende regioners budget. Den tilskrives derfor staten og indebærer anvendelse af statsmidler.

6.2.1.2. Økonomisk fordel for enheder, der udfører en økonomisk aktivitet

(150) Den omhandlede foranstaltning medfører en overførsel af statslige midler til visse virksomheder. Skønt begrebet virksomhed ikke defineres i traktaten, henviser det til enhver fysisk eller juridisk person, som uanset sin retlige status og finansiering udfører en økonomisk aktivitet. Ifølge Kommissionens praksis, der er bekræftet af domstolene, anses drift af et net til TV-udsendelse for at være en økonomisk aktivitet (71) på samme måde som andre tilfælde, der indebærer regionale myndigheders forvaltning af en infrastruktur (72). I den foreliggende sag er platformsoperatørerne og de fleste af de offentlige virksomheder eller byråd registreret i CMT's register som netoperatører. Det tyder på, at de leverer visse tjenesteydelser, som ifølge fast retspraksis udgør en økonomisk aktivitet. Der findes et marked, hvis andre operatører ville være villige eller i stand til at levere den pågældende tjenesteydelse, hvilket er tilfældet. F.eks. afholdt Astra flere møder med de selvstyrende regioner før gennemførelsen af dækningsudvidelsen i område II for at præsentere sit tilbud for dem. Endvidere deltog Astra i marts 2008 i et teknologisk neutralt udbud om levering af digital-TV i område II og område III, som blev offentliggjort i Cantabrien, og fik tildelt kontrakten. Det forhold, at offentlige virksomheder og byråd ikke får betaling for de leverede tjenesteydelser, udelukker ikke, at de pågældende aktiviteter bliver anset for at være en økonomisk aktivitet (73).

(151) Kommissionen er ikke enig i Spaniens argument om, at de selvstyrende regioner, offentlige virksomheder og byrådenes drift af det jordbaserede net ligger inden for udøvelsen af officielle beføjelser som en offentlig myndighed og derfor ligger uden for anvendelsesområdet af artikel 107 i TEUF. Det er blevet anerkendt, at aktiviteter, der indgår i udøvelsen af statens prærogativer af staten selv eller af myndigheder, som handler inden for rammerne af deres offentlige myndighed, ikke udgør økonomiske aktiviteter i henhold til konkurrencereglerne (74). Sådanne aktiviteter er dem, der indgår i statens væsentlige funktioner eller er knyttet til disse funktioner i kraft af deres art, deres formål og de regler, de er underlagt. Domstolenes r