SÆRBERETNING Nr. 7/98 om Det Europæiske Fællesskabs program for udviklingsbistand til Sydafrika (1986 1996) med Kommissionens svar i henhold til EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit (98/C 241/03)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

>START GRAFIK>

Resumé

Mellem 1986 og 1997 bevilgede Det Europæiske Fællesskab 830,2 mio. ECU til sit bistandsprogram for Sydafrika. I begyndelsen, og især fra 1986 til 1991, blev programmet anvendt til finansiering af projekter til støtte for ofre for apartheidsystemet, og det mødte stærk modstand fra de sydafrikanske myndigheder. Det lykkedes ikke desto mindre at yde et positivt bidrag til fred og demokrati. I takt med, at den politiske situation i Sydafrika ændrede sig, blev der fortsat ydet støtte til demokrati og menneskerettigheder, men programmet begyndte også at omfatte støtte til social og økonomisk udvikling. I 1994 blev der dannet en demokratisk regering, Kommissionens delegation blev åbnet i Pretoria, og der blev undertegnet en samarbejdsaftale mellem Sydafrika og Fællesskabet. Det europæiske genopbygnings- og udviklingsprogram (1994 1999) blev iværksat.

I denne beretning gøres der rede for, hvordan Kommissionen og andre berørte organisationer gennemførte og forvaltede programmet. Der fokuseres primært på perioden 1993 1997.

Mange af de centrale revisionsresultater i denne beretning vedrører svagheder, som Retten allerede har fremsat bemærkninger om i andre beretninger om udviklingssamarbejdsprogrammer. De er derfor relevante for sådanne programmer generelt, og Kommissionen bør snarest muligt tage initiativ til at afhjælpe disse svagheder.

Ligesom i andre dele af verden er programgennemførelsen blevet vanskeliggjort af, at der indgår alt for mange led i beslutningsprocessen og forvaltningen, og at for mange spørgsmål kun kan afgøres endeligt i Kommissionens hovedsæde i Bruxelles. Dette var en af hovedårsagerne til, at programgennemførelsen var forsinket og -tilsynet mangelfuldt. Navnlig i de første faser af samarbejdet mellem Det Europæiske Fællesskab og Sydafrika var udarbejdelsen af projekterne ofte mangelfuld, tidsplanerne urealistiske, og visse af de betingelser, der var fastsat i kontrakter og finansieringsaftaler, uhensigtsmæssige. Kommissionens likviditetsstyring var mangelfuld. Procedurerne for rapportering var uhensigtsmæssige, og Kommissionens tilsyn var behæftet med svagheder. Bortset fra den samlede evaluering af det europæiske særprogram, der blev udarbejdet i 1996, var evalueringen af effektiviteten af de foranstaltninger, som blev finansieret gennem ikke-statslige kanaler, utilstrækkelig.

Kommissionen undervurderede, hvor omfattende institutionelle forbedringer dens sydafrikanske partnere skulle foretage for at kunne gennemføre programmet mere effektivt og produktivt. Da Kommissionen i 1994 begyndte at iværksætte programmet i samarbejde med den nye regering, overvurderede den ligesom de øvrige bidragydere, hvor mange midler de sydafrikanske myndigheder produktivt og effektivt kunne absorbere på kort sigt. Det ville også have været bedre, hvis midlerne fra begyndelsen var blevet koncentreret på færre sektorer.

Det europæiske genopbygnings- og udviklingsprogram gennemføres med forsinkelse, og der er udbetalt langt færre midler end planlagt. Stipendieprogrammet 1993 1995, som var en af de væsentligste fællesskabsaktioner, gav ikke så gode resultater, som det kunne have gjort, fordi forvaltningen var utilstrækkelig og tilsynet mangelfuldt. Mere end 750 kontrakter helt tilbage fra 1986, som enten er gennemført, eller hvor projektgennemførelsen har ligget stille, er ikke blevet formelt afsluttet af Kommissionen.

Kommissionen har igennem hele perioden stillet for få midler til rådighed til forvaltning af programmet, og midlerne er blevet administreret uhensigtsmæssigt. Der var ikke etableret effektive ledelsesinformationssystemer, og procedurerne var ikke klart defineret.

Kommissionen bør indføre en mere decentraliseret forvaltningsprocedure, som sikrer, at beslutningskompetencen placeres det mest hensigtsmæssige sted i systemet, og at Kommissionens begrænsede ressourcer til forvaltning og kontrol af anvendelsen af fællesskabsmidler anvendes optimalt. De operationelle og finansielle beføjelser bør ikke længere være centraliseret i de centrale tjenestegrene i Bruxelles, men overføres til delegationen, og forvaltningsressourcerne bør omfordeles i overensstemmelse hermed. Kommissionen bør forenkle procedurerne og begrænse forsinkelserne.

Kommissionen bør behandle de problemer i sine egne tjenestegrene, der indvirker på programgennemførelsen, og de sydafrikanske partneres absorberingsevne mere realistisk. Den bør i højere grad søge at forbedre den administrative kapacitet hos sine sydafrikanske partnere, såvel de statslige som de ikke-statslige.

Bidragydernes indsats bør koordineres bedre, især bør koordineringen med medlemsstaterne og medlemsstaternes koordinering indbyrdes forbedres. I fremtidige handels- og samarbejdsaftaler bør Kommissionen og medlemsstaterne sikre, at Unionens handelspolitik fremmer strategien for udviklingssamarbejdet.>SLUT GRAFIK>

INDLEDNING

Baggrunden for Det Europæiske Fællesskabs program for udviklingsbistand til Sydafrika

1. Som følge af den stigende politiske undertrykkelse i Sydafrika vedtog udenrigsministrene i Det Europæiske Fællesskab (EF) i september 1985 en to-sporet politik med restriktive og positive foranstaltninger for at fremme en fredelig overgang til demokrati (1). De restriktive foranstaltninger omfattede en handelsembargo og økonomiske og politiske sanktioner. De positive foranstaltninger, som blev iværksat i 1986, omfattede støtte til ofre for apartheidsystemet og dårligt stillede befolkningsgrupper. Disse foranstaltninger blev finansieret over Det Europæiske Fællesskabs almindelige budget (2).

2. Fra 1986 til 1997 blev der i alt indgået forpligtelser for 830,2 mio. ECU til EF's bistandsprogram, der omfattede projekter inden for en lang række sektorer. Programmet blev gennemført i forskellige faser, hvori der blev taget hensyn til, at det politiske klima blev ændret, og at der blev indført nye mål og gennemførelsesordninger. Der kan peges på tre forskellige konceptuelle faser: 1986 1990 (særprogrammet til støtte for ofre for apartheidsystemet), 1991 november 1994 (særprogrammet for Sydafrika) og november 1994 1999 (det europæiske genopbygnings- og udviklingsprogram for Sydafrika). Disse faser kan ikke afgrænses klart; tidsplanerne for projektgennemførelsen strakte sig ud over disse perioder, og projekter blev integreret i efterfølgende programmer. Figur 1 er en kronologisk oversigt over de politiske begivenheder, der har fundet sted, de foranstaltninger, som Det Europæiske Fællesskab iværksatte som svar på disse begivenheder, og de retlige og operationelle arrangementer, der blev etableret. Figur 2 indeholder yderligere oplysninger om de enkelte faser.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

FIGUR 2

>START GRAFIK>

EF's udviklingsbistand til Sydafrika

Fase I - 1986-1990

Særprogram til støtte for apartheidofre (SPVA)

Formål:At fremme overgangen til et fredeligt, stabilt, demokratisk og ikke-raceopdelt Sydafrika ved at bistå personer, som er ofre for politisk undertrykkelse.Primære interventionsområder:- Humanitære og sociale initiativer

- Undervisning og uddannelse

- Juridisk bistandGennemførende organisationer:- Europæiske NGO'er

- Sydafrikanske »Kanaler«: SACC, SACBC, KT & ICFTUOrganisatoriske forhold:Kommissionen deltog ikke i projektidentifikationen, -vurderingen, tilsynet og -gennemførelsen.

Det juridiske ansvar påhvilede de europæiske NGO'er.Indgåede forpligtelser:108,6 mio. ECUFase II - 1991-november 1994

Særprogrammet for Sydafrika (SPSA)

Formål:At fremme overgangen til et demokratisk og velstillet Sydafrika ved at medtage udviklingsmål og støtte dårligt stillede befolkningsgrupper.Primære interventionsområder:- Højere uddannelse og voksenuddannelse

- Erhvervsuddannelse

- Det primære sundhedsvæsen

- Lokalt socialarbejde og udvikling af landdistrikterne

- Menneskerettigheder og demokratiGennemførende organisationer:- Sydafrikanske »Kanaler«: SACC, SACBC, KT & ICFTU

- Ingen europæiske NGO'er var involveret i gennemførelsenOrganisatoriske forhold:Kommissionen deltog igennem projektkoordineringskontoret (PCO) i projektidentifikationen, -vurderingen og -tilsynet.Indgåede forpligtelser:230,7 mio. ECUFase III - november 1994-1999

Det europæiske genopbygnings- og udviklingsprogram (EPRD)

Formål:At fremme overgangen til et demokratisk og velstillet Sydafrika ved at støtte de politikker og reformer, som den sydafrikanske regering har iværksat under genopbygnings- og udviklingsprogrammet 1994-1999.Primære interventionsområder:- Undervisning og uddannelse

- Sundhed

- Byudvikling og udvikling af landdistrikterne

- Økonomisk samarbejde, handels- og investeringsfremme, støtte til små og mellemstore virksomheder og mikrovirksomheder

- God forvaltningspraksis og demokratiseringGennemførende organisationer:- Offentlige myndigheder på centralt niveau, provinsniveau og lokalt niveau

- Transitional National Development Trust (TNDT) & lokale NGO'erOrganisatoriske forhold:Kommissionen er direkte involveret i projektforvaltningen og -tilsynet gennem EF-delegationen i Pretoria.Indgåede forpligtelser:479,5 mio. ECU (pr. 31.12.1997)Kilde: Revisionsretten, Evaluation of the European SPSA (SPM, 1996), Kommissionens regnskaber 1986-1996.>

SLUT GRAFIK>

3. Den første fase dækkede perioden 1986 90. Der blev indgået forpligtelser for i alt 108,6 mio. ECU til mere end 400 projekter inden for områderne humanitær og juridisk bistand og uddannelse. Langt hovedparten af disse projekter blev gennemført ved hjælp af tre lokale organisationer, de såkaldte »Kanaler« (3): Kagiso Trust (KT) en fællesorganisation sammensat af Sydafrikas kirker og fagforeninger, South African Catholic Bishops' Conference (SACBC), South African Council of Churches (SACC) og i mindre udstrækning Den Frie Faglige Internationale (FFI), hvis hovedsæde ligger i Europa.

4. I denne fase var der ingen direkte forbindelse mellem Kommissionen og »Kanalerne«. De europæiske ikke-statslige organisationer (NGO), der skulle fremsende midlerne til »Kanalerne« i Sydafrika og udarbejde regnskaber og rapporter, var i henhold til kontrakterne ansvarlige for projektgennemførelsen over for Kommissionen. Programmet blev mødt af aktiv modstand fra den sydafrikanske regering. Støttemodtagerne var normalt modstandere af styret og blev chikaneret, fik tale- og skriveforbud og blev sat i fængsel. Kommissionen tilpassede de normale krav til finanskontrol og rapportering til de særlige forhold og behandlede projekterne strengt fortroligt.

5. I 1990 skete der en positiv udvikling i den politiske situation i Sydafrika, og handelsembargoen og de økonomiske og politiske sanktioner blev gradvist hævet. I 1991 gik Fællesskabets bistandsprogram ind i en ny fase, hvor det blev ændret, således at der kunne tages hensyn til udviklingsmål og nye sektorer. De Europæiske NGO'er var ikke længere involveret i projekterne, og Kommissionen indgik projektkontrakter direkte med »Kanalerne« i Sydafrika. Den politiske situation tillod endnu ikke, at der blev oprettet en EF-delegation i Pretoria; men for at bistå partnerne og føre tilsyn med projekterne åbnede Kommissionen i februar 1991 et programkoordineringskontor (PCO), som blev bemandet med bistandskonsulenter, der var ansat på kontrakter indgået med Det Europæiske Samarbejdsagentur (ESA).

6. Den tredje fase i EF's bistandsprogram for Sydafrika begyndte i november 1994, efter at der var afholdt demokratiske valg, dannet en national samlingsregering og indgået en samarbejdsaftale mellem EF og Den Sydafrikanske Republik (4). Formålet med denne fase, som kaldes det europæiske genopbygnings- og udviklingsprogram (EPRD), er at bidrage til en harmonisk og bæredygtig udvikling i Sydafrika og at konsolidere grundlaget for et demokratisk samfund. Den sydafrikanske regering er nu EF's samtalepartner i spørgsmål om udviklingspolitik. Der er nu åbnet op for, at projekter, der gennemføres af nationale forvaltninger på centralt, regionalt og lokalt niveau, kan prioriteres højt. Hertil kommer, at midlerne til sektorprogrammer ikke længere ydes gennem de traditionelle »Kanaler«, men direkte til lokale NGO'er, og at der er blevet oprettet en »Transitional National Development Trust« (TNDT) (5), som skal fordele midlerne til små projekter til lokale NGO'er.

7. Aftalen om at etablere en EF-delegation i Sydafrika blev undertegnet i december 1993. Delegationens kontorer blev åbnet i Pretoria i maj 1994, og programkoordineringskontoret blev lukket i december 1994. I november 1996 vedtog Rådet endelig en forordning om udviklingssamarbejde med Sydafrika (6). Denne forordning er retsgrundlaget for foranstaltninger, der iværksættes under EPRD. 500 mio. ECU blev øremærket til at finansiere EPRD i perioden 1996 1999. Det nationale vejledende program blev underskrevet af den sydafrikanske regering og Kommissionen i maj 1997.

8. Siden november 1994 har EU og Sydafrika også udbygget forbindelserne på andre politiske, kommercielle og økonomiske områder. I juni 1995 blev der indledt forhandlinger om indgåelse af en bilateral handelsaftale, som indebærer oprettelsen af et frihandelsområde. En sådan aftale har stor betydning for udviklingen af den sydafrikanske økonomi. Der er kun nået få resultater, og drøftelserne var endnu ikke afsluttet, da denne beretning blev vedtaget. I april 1997 tiltrådte Sydafrika Lomé-konventionen, som er indgået mellem EF og landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS) (7).

Strategien for Rettens revision af EF's bistandsprogram for Sydafrika

9. I 1991 reviderede Retten Kommissionens hidtidige forvaltning af programmet. Retten konstaterede - under hensyntagen til de forvaltnings- og kontrolmæssige begrænsninger, som Kommissionen og dens partnere var underlagt - en række svagheder: sagsakterne var ufuldstændige, der var ikke udarbejdet situationsrapporter, de europæiske NGO'ers arbejde i forbindelse med projektgennemførelsen var utilfredsstillende, og den finansielle forvaltning var mangelfuld (overfinansiering af projekter, store restbeløb, ikke-anvendte beløb blev ikke tilbagesøgt).

10. I 1993 og 1994 reviderede Retten kasse- og bankkontiene for bistandsprogrammet for Sydafrika. Retten gjorde Kommissionen opmærksom på, at den finansielle forvaltning var mangelfuld. Kommissionen havde ikke ajourførte oplysninger om, hvor store beløb der stod på »Kanalernes« bankkonti. Der stod unødigt store beløb på disse konti, og der var ingen retningslinjer for forvaltningen af de påløbne renter. Hertil kommer, at mere end 750 projekter helt tilbage fra 1986 ikke var blevet afsluttet, og i visse tilfælde var de endelige betalinger endnu ikke blevet afholdt. Kommissionens tjenestegrene havde tilsyneladende ikke kapacitet til at klare dette problem.

11. Resultaterne af ovennævnte revisioner blev fremsendt til Kommissionen, men blev ikke offentliggjort i Rettens beretninger. For at følge op på disse resultater og på de foranstaltninger, som Kommissionen iværksatte som svar herpå, påbegyndte Retten i 1996 en fuldstændig revision af programmet for Sydafrika.

12. I 1997 aflagde Retten revisionsbesøg i Sydafrika. Revisionen omfattede møder og bilagsrevision i EF-delegationen, de nationale forvaltninger, »Kanalerne«, NGO'erne og andre organisationer. Der blev foretaget stedlig revision af en stikprøve af projekter, endelige støttemodtagere blev interviewet, og man undersøgte, hvilke resultater der konkret var opnået.

13. I Rettens revision indgik følgende elementer:

a) En undersøgelse af de procedurer og systemer, som Kommissionen og »Kanalerne« anvender til at forvalte projekter, som blev godkendt i perioden 1993 94, og som i 1997 stadig var under gennemførelse (punkt 20 52). Stipendieprogrammet, der blev gennemført af Kagiso Trust, og som er den største EF-foranstaltning, der er blevet gennemført i Sydafrika, var genstand for særlig opmærksomhed (se bilag).

b) En undersøgelse af de procedurer og systemer, som Kommissionen, de sydafrikanske nationale forvaltninger, NGO'er og andre organisationer anvender i forbindelse med projekter, der finansieres under EPRD-programmet (punkt 53 85).

c) En undersøgelse af organiseringen af Kommissionens tjenestegrene (punkt 86 92) og af, hvordan koordineringen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne på udviklingsområdet fungerer i Sydafrika (punkt 93 97).

14. På de følgende sider påpeges en række mangler ved den finansielle forvaltning og kontrol af EF's bistandsprogram. Ikke desto mindre skal det understreges, at EF til trods for de vanskelige forhold, som programmet blev gennemført under, igennem de to første faser generelt var i stand til at støtte projekter, som bidrog til overgangen til demokrati i Sydafrika, og som forbedrede vilkårene for ofre for apartheidpolitikken og dårligt stillede befolkningsgrupper (8). Med iværksættelsen af EPRD-programmet indledes der en ny æra for udviklingssamarbejdet med Sydafrika. En æra, hvori såvel Kommissionen som de sydafrikanske partnere skal overholde de grundlæggende krav til omkostningseffektivitet, finansiel kontrol og regnskabspligt.

BUDGETGENNEMFØRELSE

15. Den budgetmæssige virkning af bistanden til Sydafrika i hele perioden 1996 1997 vises i figur 3. Af de i alt 818,9 mio. ECU, der blev indgået forpligtelser for mellem 1986 og 1997, er der kun blevet udbetalt 456 mio. ECU (56 %). Ved udgangen af 1997 beløb de uafviklede forpligtelser sig til i alt 352,6 mio. ECU (9). Disse forpligtelser vedrørte primært projekter under EPRD.

>TABELPOSITION>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

16. De seneste tre år er beløbet for de uafviklede forpligtelser steget markant. Dette får en række indbyrdes forbundne forhold, som undersøges nærmere i denne beretning, til at træde klart frem. Med indførelsen af EPRD blev der stillet et større beløb til rådighed i forpligtelsesbevillinger, end Kommissionen og de sydafrikanske myndigheder har kunnet anvende. Det absolutte niveau for betalinger faldt væsentligt fra 1994 til 1996 til trods for, at der hvert år blev stillet flere betalingsbevillinger til rådighed. I 1995 og 1996 var udnyttelsesgraden for betalingsbevillingerne meget lav, hvilket afspejler de problemer, der opstod ved gennemførelsen af EPRD. Omfanget af budgetterede forpligtelses- og betalingsbevillinger viser, at Kommissionen ikke havde forudset disse problemer.

17. Figur 4 viser udviklingen i EF's forpligtelses- og betalingsbevillinger til »Kanalerne« i perioden 1993 1996. Det fremgår, at bevillingerne faldt drastisk i 1995. Figur 5 viser betalingsbevillingerne fordelt på de forskellige »Kanaler«. KT modtog flest EF-midler (82 % af betalingsbevillingerne) efterfulgt af SACBC (14 %). Figur 6 er en oversigt over projekternes fordeling på de enkelte sektorer. De største sektorer, som i alt tegnede sig for 77 % af forpligtelserne, var Bursaries for tertiary education (stipendier til højere uddannelser), Community development (lokalt socialarbejde) og Education and vocational training (undervisning og erhvervsuddannelse).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

18. Figur 7 viser udviklingen i Fællesskabets forpligtelser og betalinger til det nye program (EPRD) i perioden 1994 1996. Det fremgår, at stigningen i uudnyttede forpligtelser fra 1994 næsten udelukkende skyldes projekter, der er iværksat af regeringen. Kun fem af de 16 regeringsprojekter, der blev finansieret i denne periode, var faktisk blevet iværksat ved begyndelsen af 1997. Figur 8 viser, hvordan andelen af finansierede NGO-projekter som følge af normaliseringen af udviklingsarbejdet med Sydafrika blev mindre og faldt fra 38 % i 1994 til kun 11 % i 1996. Det skal imidlertid bemærkes, at gennemførelsen af projekter, der medfinansieres direkte med regeringen, i praksis overdrages delvist til NGO'er. I det vejledende program, der blev underskrevet i maj 1997 (10), er 25 % af den årlige finansieringsramme til EPRD øremærket til decentraliseret samarbejde.

19. Fordelingen på sektorer af de EPRD-programmer, der blev finansieret i perioden 1994 1996, fremgår af figur 9. Projekterne i sektorerne »Good governance and Democratisation« (god forvaltningspraksis og demokratisering) og »Education and Training« (undervisning og erhvervsuddannelse) er de mest omfattende.

>TABELPOSITION>

GENNEMFØRELSEN AF PROJEKTER GENNEM »KANALERNE«

Indledning

20. Ordningen med »Kanaler«, som blev anvendt i de to første faser af EF-bistandsprogrammet, er blevet erstattet af de bestemmelser, der gælder for EPRD. Nogle af de projekter, som var blevet iværksat i 1994 og 1995, var imidlertid endnu ikke fuldført i 1997. De væsentligste bemærkninger om ordningen med »Kanaler« fremføres her for at kaste lys over de svagheder i systemet, som bør undgås ved fremtidige fællesskabsprogrammer, hvad enten de gennemføres i Sydafrika eller andre steder.

21. De bemærkninger, Retten fremsætter nedenfor, vedrører primært procedurer, ordninger og forvaltningsbestemmelser. Resultaterne og virkningen af det program, der blev iværksat via »Kanalerne« bør også vurderes. Der er imidlertid kun foretaget få evalueringer, og der er derfor ikke mange pålidelige oplysninger, som kan danne grundlag for en vurdering. Bortset fra en samlet evaluering, der dækkede perioden 1986 1994, og som blev foretaget i 1995 af en række konsulenter på vegne af Kommissionen (11), er kun fire ud af mere end 700 projekter blevet evalueret, herunder stipendie-programmet (12). Der er ikke foretaget sektorspecifikke evalueringer.

22. De konsulenter, der foretog den samlede evaluering i 1995, påpegede, at særprogrammet indtil 1995 generelt var en succes, eftersom det imødekom målgruppens behov, at det havde haft en mærkbar positiv indvirkning på den politiske udvikling i landet og havde bidraget til, at apartheidsystemet var blevet afskaffet. Konsulenterne mente, at programmet især havde været vellykket i de første år (før 1991), da projekterne blev iværksat nedefra, og støttemodtagerne var dybt involverede i og følte et ansvar over for (»ownership«) projekterne og derfor udviste stor kreativitet og entusiasme. Med hensyn til de operationelle procedurer blev det imidlertid bemærket, at der navnlig efter 1991 var megen irritation og frustration over, at der var for mange parter involveret i forvaltningen, at der ikke var enighed om, hvem der skulle bestemme hvad, at procedurerne var uklare og gav anledning til misforståelser, og at der ikke var nok personale. Kommissionen blev anset for at være en tung, bureaukratisk organisation, som var for længe om at godkende projekter og tilvejebringe betalinger. Kravene til rapportering var uklare, hvilket resulterede i dobbeltarbejde og i, at der ikke blev givet megen konkret feedback.

23. Figur 10 og 11 er en oversigt over de forskellige parters ansvar med hensyn til at godkende, gennemføre og foretage udbetalinger til projekter, som finansieres gennem »Kanaler«. Disse procedurer blev udviklet ad-hoc i overensstemmelse med bestemmelserne i de standardprojektkontrakter, som blev indgået mellem Kommissionen og »Kanalerne«.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

24. Det særlige ved ordningen var, at der ikke var nogen direkte forbindelse mellem Europa-Kommissionen og de projektansvarlige. Al kontakt gik gennem »Kanalerne«, som var Kommissionens eneste samtalepartnere. Dette indebar, at »Kanalerne« skulle behandle finansieringsanmodninger, indgå kontrakter, forvalte og udbetale EF-midler, føre tilsyn med og bistå de projektansvarlige og aflægge situationsrapporter.

Bemærkninger vedrørende ordningen med »Kanaler« (13)

Svagheder ved selve konstruktionen

25. Ordningen med »Kanaler« var behæftet med grundlæggende mangler, som hindrede tilstrækkelig kontrol og medførte, at principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning ikke kunne overholdes, samt resulterede i svagheder ved projektgennemførelsen. For det første deltog for mange organisationer og for mange niveauer i Kommissionens tjenestegrene i forvaltningen af systemet (projektansvarlige, »Kanalerne«, Kommissionens delegation og centrale tjenestegrene), med overlapning af ansvarsområder, mangelfuld informationsudveksling og koordinering til følge. Beslutningstagningen var langsom, hvilket resulterede i, at såvel betalingerne som gennemførelsen af aktionerne blev forsinket.

26. For det andet skulle »Kanalerne« og Kommissionen i løbet af kort tid udvælge, vurdere, gennemføre og føre tilsyn med en lang række små projekter (14). De fleste af dem blev forvaltet af NGO'er og lokale organisationer (CBO), som havde begrænset administrativ kapacitet. Der skulle derfor træffes en lang række beslutninger, foretages mange kontroller og gennemføres et stort antal finansielle transaktioner. Kommissionen havde ikke de nødvendige ressourcer til at klare denne arbejdsbyrde.

27. Endelig understreger resultaterne af undersøgelsen af ordningen med »Kanaler« en række af de svagheder, der er karakteristiske for nogle dele af Kommissionens forvaltning af programmer for udviklingsbistand, og som Retten gentagne gange har påpeget i sine beretninger.

Projektudarbejdelse

28. Projektudarbejdelsen var helt fra begyndelsen mangelfuld. Væsentlige elementer (såsom budgettet, bidragydernes samlede bidrag og en tidsplan for gennemførelsen af aktiviteterne) var ikke klart defineret eller fandtes slet ikke. Betingelserne for gennemførelse af kontrakterne var ufuldstændige og uklare. Selv om Kommissionen forsøgte at forbedre forholdene ved i 1993 at indføre styringsværktøjet »logiske rammer« (15) til udarbejdelse og gennemførelse af projekter, gjorde disse svagheder sig gældende, helt indtil ordningen med »Kanaler« blev opgivet.

29. Den i kontrakterne fastsatte tidsplan for gennemførelsen var urealistisk, hvilket skabte problemer. For næsten alle projekterne skulle den oprindelige tidsplan forlænges flere gange. Kommissionen godkendte disse forlængelser uden at vurdere de opnåede resultater og gennemførelsesplanen, eller om det reelt var muligt at overholde de nye frister. Ud fra dokumenterne i Kommissionens sagsakter var det ikke altid muligt at kontrollere, om kontrakterne var blevet forlænget under anvendelse af de korrekte procedurer, og om fristerne for indgåelse af finansielle forpligtelser var blevet overholdt. Der var projekter, hvor fristen først var blevet forlænget, efter at den oprindelige frist var udløbet.

30. Arbejdet med at forlænge kontrakterne gav de projektansvarlige, »Kanalerne« og Kommissionen en betydelig administrativ arbejdsbyrde. I 1996 skulle 192 sager om forlængelse for eksempel passere gennem systemet, og alle skulle godkendes i Bruxelles. Endvidere var der i kontrakterne ikke fastsat en procedure for ændring af projektbudgettet, og mindre ændringer skulle derfor godkendes af Kommissionens centrale tjenestegrene i Bruxelles, hvor der skulle udarbejdes en tillægskontrakt. Dette førte til, at betalingen og gennemførelsen blev forsinket.

Finansiel forvaltning og likviditetsstyring

31. I en række skrivelser fra 1994 og 1995 påpegede Retten over for Kommissionen, at den ikke havde ført tilstrækkeligt tilsyn med forvaltningen af de midler, der var overført til »Kanalerne«. Den havde ikke sørget for, at »Kanalerne« forelagde regnskaber, hvori de midler Kommissionen havde overført til deres EU-projektbankkonti var afstemt med de midler, der var udbetalt til de projektansvarlige, og de påløbne renter. Der blev oparbejdet omfattende saldi, navnlig på KT's projektkonto, og der påløb betydelige renter. De oplysninger om disse beløb, som Kommissionens tjenester både i Bruxelles og i Sydafrika lå inde med, var helt utilstrækkelige. Foranlediget af Rettens revision traf Kommissionen en række foranstaltninger. I 1997 var situationen forbedret for den største »Kanal«, KT, men ikke for de øvrige »Kanaler«.

32. I henhold til kontrakterne med de projektansvarlige skulle betalingerne afholdes i ECU og omregnes til den lokale valuta (ZAR). Ved omregningen skulle de månedlige kurser, der offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende, anvendes på de udgifter, der var påløbet i den samme måned. Denne bestemmelse var både uhensigtsmæssig og upraktisk, fordi den ville have tvunget »Kanalerne« til at åbne en bankkonto i ecu (hvilket de sydafrikanske monetære myndigheder ikke tillader) og for hvert projekt fastlægge de månedlige betalinger, som skulle ligge til grund for udbetalingen af midler. I praksis vekslede »Kanalerne« øjeblikkeligt midlerne fra Kommissionen til ZAR og indsatte renteafkastet på en bankkonto i lokal valuta. Selv om Kommissionen var klar over dette, ændrede den ikke bestemmelserne i kontrakten i overensstemmelse hermed.

Betaling og rapportering

33. De betalings- og rapporteringsprocedurer, der i henhold til kontrakterne skulle anvendes i forbindelse med projekterne, var mangelfulde, og det var derfor ikke muligt for »Kanalerne« og Kommissionen at føre tilstrækkeligt tilsyn.

34. I kontrakterne med de projektansvarlige var det hverken fastsat, hvor lang en periode rapporten skulle omhandle, eller hvornår den skulle forelægges. Der skulle udelukkende aflægges rapport i forbindelse med betalinger, og de projektansvarlige forelagde derfor kun rapporter, når de anmodede om at få udbetalt midler. Hvis en organisation ikke anmodede om en betaling, blev der ikke forelagt en rapport. Hertil kom, at det ofte ikke fremgik tilstrækkeligt klart af kontrakterne, hvad regnskaberne og rapporterne skulle indeholde.

35. Hovedparten af »Kanalernes« projekter omfattede finansiering af modtagerorganisationernes løbende udgifter. I mange tilfælde opstod der imidlertid rapporteringsproblemer, fordi kontraktperioden ikke svarede til organisationens regnskabsår, som normalt er den periode, man aflægger regnskab for og rapport om de aktiviteter, der finansieres over kontrakten. Dertil kom, at når Kommissionen faktisk udbetalte et årligt tilskud til en organisation, underskrev den en ny kontrakt, før der var blevet aflagt rapport om de tidligere kontrakter, og de var blevet endeligt afsluttet. For nogle organisationer havde Kommissionen flere separate kontrakter om finansiering af udgifter vedrørende forskellige år løbende samtidig.

36. For at kunne aflægge regnskab og udarbejde rapporter var det nødvendigt at foretage et besværligt og kompliceret afstemningsarbejde. Problemerne i forbindelse med regnskabsaflæggelsen resulterede i, at Kommissionens tjenestegrene ofte forkastede de forelagte rapporter. Som følge heraf blev betalingerne ofte afbrudt og forsinket, hvilket skabte usikkerhed blandt de projektansvarlige, bragte gennemførelsen af aktiviteterne i fare, og gjorde det vanskeligt at føre effektivt tilsyn.

37. En analyse af projektgennemførelsen pr. 31. december 1996 viser følgende:

a) For omkring 75 af de 189 projekter, der var godkendt mellem 1993 og 1995, gik der flere år, før den sidste rate blev udbetalt. Dette kunne skyldes, at der var tilført for mange midler til projekterne, og at de projektansvarlige lå inde med uudnyttede restbeløb. Dette skal afklares som led i afslutningsproceduren (punkt 45 52). Det kunne på den anden side også skyldes, at de projektansvarlige i nogle tilfælde hellere vil miste de sidste 10 % af betalingen end at udarbejde en endelig rapport. For de projektansvarlige kunne dette synes at være en fornuftig løsning i betragtning af, hvor ubetydeligt et beløb der er tale om, og hvor store problemer der er forbundet med at udarbejde rapporterne og få dem godkendt.

b) I forbindelse med mere end 50 projekter var der ikke forlagt en interimsrapport, eller den var ikke blevet godkendt. Der var blevet ydet et forskud på 50 % eller 60 % af projektbeløbet til disse projekter, da kontrakten blev underskrevet, men den anden rate var ikke blevet udbetalt.

38. Til de fleste af de fremsendte regnskaber og rapporter var der som bilag knyttet revisionsberetninger om regnskaberne. Disse beretninger var imidlertid ikke særligt anvendelige, fordi de ikke omfattede elementer som f. eks. regnskabsperiode og den periode, rapporten skulle dække, andre tilskud og dobbeltfinansiering, som er hovedproblemerne ved EF-finansiering. I forbindelse med stipendieprogrammet var revisionen - som var den primære kontrolmekanisme - af begrænset værdi, fordi revisorernes mandat var utilstrækkeligt, og der ikke blev fulgt op på resultaterne i revisionsberetningerne (jf. Bilaget, punkt 4).

Tilsyn med projekterne

39. Kommissionens tilsyn med projekterne var utilstrækkeligt. Det skyldtes, at rapporteringsprocedurerne var behæftet med ovennævnte svagheder, at der ikke fandtes edb-værktøjer til at følge projektgennemførelsen, og at der var svagheder i Kommissionens informationssystem.

40. Tilsynet med projekter gennemført af SACC og SACBC, som der kun forelå meget begrænsede oplysninger om, var særlig mangelfuldt. Stillingen for 14 SACC- og SACBC-projekter, der var godkendt mellem 1993 og 1994, og som i alt beløb sig til 7,66 mio. ECU, fremgik ikke af dokumentationen i Kommissionens sagsakter. Kommissionen var faktisk ikke klar over, om otte af de 14 projekter stadig var under gennemførelse. Der var kun forelagt situationsrapporter i to tilfælde. Kommissionen havde i flere tilfælde forlænget tidsfristerne for projektgennemførelsen, selv om den ikke rådede over de nødvendige oplysninger.

41. Kommissionens tilsyn med KT-projekter var også utilstrækkeligt, selv om der var sket fremskridt siden 1995.

42. Fordi tilsynet var utilstrækkeligt, kunne Kommissionen ikke reagere øjeblikkeligt på spørgsmål fra de projektansvarlige og »Kanalerne«. Flere projekter blev forsinket, blev afbrudt i lange perioder, blev endeligt stoppet eller kunne ikke opfylde de opstillede mål. For stipendieprogrammets vedkommende resulterede det utilstrækkelige tilsyn og manglen på pålidelige oplysninger i, at projekterne blev mindre effektive og bæredygtige. Der blev tildelt omkring 34 000 stipendier, men man kunne have tildelt endnu 8 700, hvis ikke forvaltningen havde været mangelfuld, og mere end 72 mio. ZAR (ca. 12,5 mio. ECU - omregningskursen pr. december 1996) blev ikke tilbagebetalt til den nationale sydafrikanske stipendieordning (jf. bilaget, punkt 17).

43. Det var vanskeligt for Kommissionen at føre tilstrækkeligt tilsyn med projektgennemførelsen, fordi informationssystemerne var mangelfulde. Den havde ikke en tilfredsstillende database med detaljerede oplysninger om projektgennemførelse og rapportering (16). Dokumentationen i sagsakterne var ikke ajourført, og undertiden manglede rapporter og korrespondance. »Kanalerne«, Kommissionens delegation og de centrale tjenestegrene videresendte ikke altid oplysninger. Kommissionen havde ikke en kopi af alle de kontrakter, der var indgået mellem »Kanalerne« og de projektansvarlige, og var derfor ikke opmærksom på de tilfælde, hvor projektets omfang og de finansielle betingelser afveg fra bestemmelserne i den kontrakt, den havde indgået med »Kanalen«.

44. En finansiel følge af det utilstrækkelige tilsyn er, at projekter, som er godkendt, men aldrig blevet iværksat, eller projekter, som er blevet iværksat, men hvor projektgennemførelsen er gået i stå, uden grund bliver ved med at figurere i Kommissionens regnskaber. Således stod omkring 10 mio. ECU vedrørende projekter, hvor forpligtelserne var indgået mellem 1993 og 1995, men som aldrig var blevet iværksat, eller hvor projektgennemførelsen var gået i stå, stadig opført i regnskaberne pr. 31. december 1996, hvilket medførte, at de samlede forpligtelser blev ansat for højt.

Afslutning af kontrakter

45. Efter revisionen i 1994 og 1995 gjorde Retten Kommissionen opmærksom på, at den først og fremmest burde afslutte de mere end 750 uafsluttede kontrakter helt tilbage fra 1986, for hvilke der i alt var indgået forpligtelser for 441,7 mio. ECU. Ved udgangen af 1995 oplyste Kommissionen, at den stilede efter at afslutte omkring 350 endnu ikke afsluttede kontrakter inden juli 1996, og at en konsulent var blevet ansat for at bistå tjenestegrenene med at løse denne opgave.

46. I januar 1996 blev fristen for at afslutte de 350 projekter forlænget til udgangen af december 1996. På det tidspunkt var det overordnede mål at afslutte 604 ud af de 664 projekter, der stammede fra perioden 1986 1993, inden udgangen af 1997.

47. Pr. udgangen af juni 1997 var ingen af de pågældende kontrakter imidlertid blevet afsluttet. Kommissionen stødte på alvorlige proceduremæssige problemer i 1996, hvilket primært skyldtes, at arbejdet ikke var hensigtsmæssigt planlagt og defineret, og at der ikke var afsat tilstrækkelige ressourcer dertil. Rettens revision af en stikprøve på 250 afslutningsdossierer, som blev udarbejdet i 1996, viste, at der var en lang række usædvanlige forhold, som der ikke kunne gøres rede for, og at de forelagte bilag var helt utilstrækkelige og ikke kunne anvendes som grundlag for at træffe beslutninger.

48. For at give tjenestegrenene mere kapacitet til at afslutte gamle projekter besluttede Kommissionen i marts 1996 at anvende private revisionsfirmaer. Det tog imidlertid Kommissionen mere end et år at ansætte disse revisorer, og først i henholdsvis maj og juli blev der endelig indgået kontrakter med to forskellige firmaer.

49. I 1997 indførte de berørte tjenester nye procedurer, som betyder, at der skal være et bedre grundlag for at afgøre, hvilke foranstaltninger der skal træffes, herunder om udestående restbeløb, som de organisationer, der gennemfører projekterne, ligger inde med, skal tilbagesøges eller afskrives, og om resterende forpligtelser, der ikke er behov for, skal frigøres. Der blev opstillet nye mål, og alle projekter fra perioden 1986 1994, som ikke var under gennemførelse, skulle afsluttes endeligt inden udgangen af 1998.

50. En følge af, at kontrakterne ikke blev afsluttet, var, at overskydende midler, som NGO'erne i Europa og Sydafrika lå inde med, og som skulle tilbagesøges, heller ikke blev tilbagesøgt i forbindelse med afslutningen. Under revisionsbesøg i de europæiske NGO'er i 1995 og 1996 blev der i en række tilfælde konstateret sådanne overskydende beløb. I henhold til Kommissionens interne regler skal der udstedes en indtægtsordre, så snart der er konstateret en fordring, og anføres bemærkningen p.m., hvis beløbet ikke kan fastsættes præcist. Der blev imidlertid kun udstedt indtægtsordrer til en NGO.

51. De problemer, Kommissionen stødte på under afslutningen af de mange uafsluttede projekter, afspejler svaghederne ved den finansielle forvaltning af Sydafrika-programmet. Programmet for Sydafrika er meget omfattende og af stor politisk betydning, og Kommissionen bevilgede ikke tilstrækkelige ressourcer, og dens forvaltningsprocedurer var ikke tilstrækkeligt solide og effektive til, at man kunne forberede og gennemføre det nye og udvidede program, samtidigt med at man afsluttede de uafsluttede projekter. Det nye program blev prioriteret højest, hvilket resulterede i, at de begrænsede ressourcer, der var til rådighed, gik til dette og ikke til projektafslutningen.

52. Endvidere var projektafslutningen dårligt forberedt. Målene og tidsfristerne var uhensigtsmæssige, procedurerne var uklare, de involverede parters opgaver og ansvarsområder var ikke defineret tilstrækkeligt præcist og var ikke fastlagt i forståelse med parterne, og der var ikke enighed om, hvad der krævedes, for at projekterne kunne afsluttes. De begrænsede ressourcer, der var til rådighed, blev derfor ikke anvendt produktivt og effektivt.

DET EUROPÆISKE GENOPBYGNINGS- OG UDVIKLINGSPROGRAM (EPRD) 1994 1996

EPRD-systemet

53. Efter at landet var blevet demokratiseret, blev det nødvendigt at anlægge en ny samarbejdsstrategi. Fremover skulle der finansieres et program, som skulle gennemføres i direkte samarbejde med den sydafrikanske regering.

54. Stemningen var meget optimistisk, og alle bidragyderne, herunder Det Europæiske Fællesskab (EF) og medlemsstaterne, var ivrige for at iværksætte storstilede udviklingsprogrammer i samarbejde med regeringen. EF, som var den største bidragyder (17), havde under hele apartheidstyret støttet de demokratiske kræfter i Sydafrika og ønskede nu lovligt at øge sin støtte til den nye regering. Inden for et relativt kort tidsrum godkendte Kommissionen derfor flere programmer på en lang række aktivitetsområder, hvortil der blev afsat betydelige beløb.

55. Dette var grunden til, at EF ligesom andre bidragydere i 1994 sluttede sig til det genopbygnings- og udviklingsprogram, den sydafrikanske regering havde iværksat. Et årligt beløb på mere end 5 000 mio. ZAR (ca. 1 150 mio. ECU) fra det nationale budget blev sammen med den internationale bistand anvendt til at oprette en fond, RDP-fonden, som blev forvaltet af en central struktur, der var etableret specielt med henblik herpå, det såkaldte RDP-kontor. Dette kontor viste sig dog hurtigt at være uhensigtsmæssigt, og i marts 1996 blev RDP-kontoret efter kritik af programmets lave gennemførelsesgrad lukket, og dets ansvar for programgennemførelsen overført til finansministeriet og de forskellige ressortministerier.

56. Der blev på det tidspunkt foretaget en gennemgribende omlægning af den sydafrikanske centraladministration, og mange højtstående embedsmænd blev udskiftet. De ministerier, som iværksatte udviklingsprogrammerne, havde kun ringe erfaring i at samarbejde med internationale bistandsorganer. Det var meget vanskeligt for den sydafrikanske administration at tilpasse sine systemer og procedurer til de forskellige bidragyderes krav. I provinserne og lokalt var der først lige blevet etableret nye strukturer, eller de var endnu kun på planlægningsstadiet.

57. På denne baggrund burde EF og de andre bidragydere have foretaget en mere realistisk vurdering af, hvor mange midler den sydafrikanske administration kunne absorbere produktivt og effektivt. I forbindelse med de enkelte programmer, såsom projektet i sundhedssektoren og pilotprojektet vedrørende en landbrugsreform (Land Reform Pilot Project), burde Kommissionen have erkendt, at midlerne til programmet ikke kunne absorberes, før man i provinserne og distrikterne havde etableret de strukturer, som skulle gennemføre programmet. Hertil kommer, at Kommissionens delegation kun havde få ressourcer, og at personalet kun havde begrænset kendskab til de forskellige sektorer, og at det derfor ville have været mere hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen efter aftale med de sydafrikanske myndigheder havde koncentreret færre ressourcer på et mindre antal sektorer.

58. Da programmet blev iværksat i 1994 stod Kommissionen faktisk også over for alvorlige problemer. Tjenesterne i hovedsædet i Bruxelles skulle både føre tilsyn med og afslutte projekter, der var finansieret gennem »Kanalerne« (punkt 20 52), programmere EPRD og behandle de hermed forbundne sagsakter og forhandle retsgrundlaget for det nye samarbejde med Sydafrika (18). Også delegationen manglede ressourcer (punkt 90).

59. Det var vanskeligt at forvalte et så stort program med de begrænsede ressourcer, der var til rådighed, og Kommissionen vedtog derfor en anden procedure for finansieringen af NGO-projekter og -aktiviteter. NGO'erne blev opfordret til at samle deres anmodninger om finansiering af foranstaltninger i en bestemt sektor - sundhed, byudvikling, udvikling af landdistrikterne mv. - og forelægge dem som programmer.

60. Kommissionen burde dog, da den vedtog denne fremgangsmåde, have været særlig opmærksom på strukturerne i de organisationer, der skulle stå for gennemførelsen, og have sikret sig, at de havde de nødvendige kvalifikationer og ressourcer. For to af de tre sektorprogrammer, som Retten reviderede, var de strukturer, som var ansvarlige for det overordnede program, behæftet med væsentlige svagheder:

a) I forbindelse med programmet »Urban sector network«, foreslog programkoordineringskontoret (PCO), at programmet skulle koordineres af en NGO, som hverken havde en vedtægt eller de fornødne ressourcer og ikke kunne føre regelmæssigt tilsyn med de foranstaltninger, der blev iværksat under programmet.

b) I forbindelse med programmet i sundhedssektoren blev foranstaltninger gennemført af tre NGO'er, der arbejdede i samme region, samlet i en enkelt kontrakt. Kommissionen pålagde ensidigt en af NGO'erne ansvaret for at forvalte og føre tilsyn med hele programmet. Det var vanskeligt for den pågældende NGO at forelægge de krævede situationsrapporter, eftersom de andre partnere havde forskellige forvaltningssystemer, og deres regnskaber var opbygget forskelligt. Den havde heller ikke de fornødne ressourcer til at føre tilsyn med foranstaltningerne.

61. I forbindelse med mindre projekter, der gennemføres af NGO'er og lokale organisationer (CBO'er) blev ministeren med ansvar for EPRD i 1994 bedt om at finde en løsning, så disse projekter kunne finansieres inden for en samordnet ramme. Den pågældende minister foreslog, at der blev etableret et uafhængigt organ, TNDT. Etableringen af TNDT trak imidlertid i langdrag, og i 1995 og 1996 blev finansieringen af NGO'er og CBO'er afbrudt igennem længere perioder. Nogle af dem blev nødt til at skære ned på personalet og indskrænke aktiviteterne.

Regeringsprojekter

62. Af den første række af medfinansierede programmer i sundhedssektoren, reviderede Retten i 1994 det nationale »HIV/AIDS Programme«, »District Health Systems Support Programme« og programmet for faglig bistand til genopbygningen af det nationale sundhedsvæsen, som beløb sig til i alt 19,4 mio. ECU. På det tidspunkt, hvor revisionen blev foretaget, var man ikke nået ret langt med nogen af projekterne. Programmerne var faktisk blevet iværksat, inden man havde etableret de strukturer, der var nødvendige, for at de kunne gennemføres. For eksempel blev de distrikter, som det nye sundhedsvæsen skulle baseres på, først endeligt etableret i andet halvår af 1996, hvilket resulterede i, at foranstaltningerne i provinserne blev iværksat med forsinkelser. Det resulterede også i, at de sydafrikanske myndigheder anmodede om, at gennemførelsesperioden for de tre programmer blev forlænget til udgangen af 1997.

63. I december 1994 godkendte Kommissionen »Human rights programme« på grundlag af en undersøgelse foretaget af eksterne konsulenter. Den finansieringsaftale, der blev indgået med de sydafrikanske myndigheder, omfattede et beløb på 15 mio. ECU og blev først underskrevet i maj 1996. Dette regeringsprogram gennemføres af NGO'er og forvaltes af en fond, der blev oprettet specielt med henblik på denne opgave. Programmet blev iværksat med stor forsinkelse, og i marts 1997, da Retten foretog sin revision, var projektet først lige blevet igangsat.

64. Projektmålene er ret vage. Handlingsplanen for 1996/1997 var baseret på resultaterne af ovennævnte undersøgelse fra 1994, de anførte udgifter var i høj grad udtryk for et skøn og var ikke underbygget af beregninger af de enkelte beløb. Mellem 1994 og 1996 ændrede situationen i landet sig, og målene og midlerne skulle derfor tilpasses til de aktuelle forhold. De projektansvarlige var klar over dette, og i deres handlingsplan indgik der også en første forberedende fase, hvor behovene og målene skulle præciseres. De mente imidlertid, at det var vigtigt, at projektet blev iværksat, og de foreslog, at man foretog de nødvendige tilpasninger senere i stedet for at afvente resultaterne af denne første fase. Kommissionen bør følge dette programs udvikling meget nøje.

65. »Parliamentary Support Programme« (i alt 36 mio. ECU) medfinansieres af tre partnere. Iværksættelsen af programmet var planlagt til udgangen af 1996. I marts 1997 var programmet endnu ikke blevet iværksat, fordi man endnu ikke havde rekrutteret hele det personale, som skulle forvalte det. Hertil kom, at selve gennemførelsesbestemmelserne for dette medfinansierede program ikke var tilfredsstillende. På tidspunktet for Rettens revision var midlerne fra de tre bidragydere endnu ikke blevet samlet i et enkelt budget. Det var derfor ikke muligt at gennemskue og kontrollere, hvordan den sydafrikanske regerings bidrag (19,35 mio. ECU) skulle integreres i og tildeles programmet. Det arbejdsprogram, som de sydafrikanske myndigheder netop havde fremlagt, omhandlede kun Fællesskabets bidrag (16 mio. ECU). Det er vigtigt, at Kommissionen kontrollerer, om de øvrige bidrag til dette medfinansierede program faktisk bliver betalt.

NGO-projekter

66. For NGO'erne var disse projekter de første, der blev finansieret direkte af Kommissionen, og som ikke gik gennem »Kanalerne«. NGO'erne havde ikke særlig stor erfaring med EF-procedurer, og det var vanskeligt for dem at få den nødvendige rådgivning fra delegationen og at kommunikere med Kommissionens centrale tjenestegrene, og dette resulterede i, at alle de projekter, Retten besøgte, blev iværksat med forsinkelser. For at få fællesskabsmidlerne udbetalt skal NGO'erne hvert år forelægge et arbejdsprogram, men NGO'erne er ikke blevet tilstrækkeligt orienteret (navnlig i finansieringsaftalen) om, hvilke oplysninger arbejdsprogrammet skal indeholde, og hvor detaljerede de skal være. I de fleste tilfælde resulterede dette i, at Kommissionen sendte de indsendte dossierer tilbage til NGO'erne. I nogle tilfælde blev programmer, som var blevet godkendt af delegationen efter langvarig udveksling af informationer med NGO'erne, efterfølgende afvist af Bruxelles, hvorefter de skulle forelægges på ny. Denne procedure, der indebærer, at programmer skal godkendes på to niveauer, medfører, at Kommissionens begrænsede ressourcer til projektforvaltning ikke anvendes produktivt, og den har også resulteret i, at projekterne er blevet gennemført med store forsinkelser.

67. Sigtet med »Participatory Health Care Programme« (1,12 mio. ECU) var at dække de primære behov hos de dårligst stillede befolkningsgrupper i de såkaldte »townships« i udkanten af Cape Town. Ovennævnte svagheder indvirkede især på de første faser af programmet. Endvidere var programmets bæredygtighed ikke sikret. I marts 1997 var det næsten gennemført, men de finansierede hospitaler var ikke som fastsat i den kontrakt, som var undertegnet med Kommissionen, blevet integreret i den sydafrikanske regerings sundhedsstrukturer. Det var derfor bydende nødvendigt, at de internationale bidragydere stillede yderligere midler til rådighed, ellers ville de ydelser, der hidtil havde været tilgængelige, ikke kunne opretholdes.

68. Et af hovedmålene for programmet »Urban Sector Network« (5,9 mio. ECU) var at stille billige boliger til rådighed for lavindkomstgrupper. Der skulle have været stillet 4 350 boliger til rådighed det første år, men man nåede kun op på 879, fordi Kommissionen og dens partner havde undervurderet de problemer, der var forbundet med at gennemføre en politik for ydelse af boliglån i hele landet. Gennemførelsen af dette program blev også vanskeliggjort af den langsomme procedure for udbetaling af fællesskabsmidler. Da Retten foretog sin revision, havde nogle af de NGO'er, som var med i netværket, måttet indstille deres aktiviteter i forbindelse med programmet, mens de ventede på, at midlerne blev udbetalt.

69. Iværksættelsen og gennemførelsen af mikroprojektprogrammet, der i 1995 blev finansieret (12,6 mio. ECU) i samarbejde med »Microprojects Programme Trust«, blev også afbrudt, fordi Kommissionen var uforholdsmæssigt længe om at underskrive finansieringsaftalen og udbetale midlerne. Pr. marts 1997 var 68 mikroprojekter blevet godkendt, men man var ikke nået ret langt med gennemførelsen. For at undgå, at gennemførelsen af de finansierede foranstaltninger skulle blive afbrudt, havde projektforvalterne været nødt til at overtrække deres bankkonti, mens de ventede på Kommissionens betaling.

Svagheder ved de værktøjer og procedurer, der anvendes ved gennemførelsen af EPRD

70. Svagheder i de procedurer og værktøjer, som Kommissionen anvender, var den grundlæggende årsag til de væsentlige forsinkelser, som blev konstateret på alle stadier i gennemførelsen af EPRD, og havde også en negativ effekt på gennemførelsen af programmerne.

Forsinkede betalinger

71. De fleste af de projekter, som Retten besøgte, har været berørt af denne konstante forsinkelse af betalingerne, og Kommissionen blev af de berørte anset for at være den mest langsomme af bidragyderne. Disse forsinkelser skyldes især, at Kommissionen er alt for længe om at godkende interimsrapporter og ajourførte arbejdsplaner. Når Kommissionen er den eneste eller den primære finansieringskilde, kan dette skabe alvorlige økonomiske problemer for partnerne. I forbindelse med programmerne »Micro-project« og »Urban Sector Network« var projektforvalterne nødt til at overtrække deres konti for at undgå, at projektet blev afbrudt.

Kurstab

72. For flere af NGO'erne var de beløb, de modtog i ZAR, generelt lavere end de beløb, som de skulle have modtaget i henhold til kontrakten, hvor beløbene er fastsat i ecu. En undersøgelse af betalinger til omkring tolv projekter viste, at disse forskelle skyldes, at en privat sydafrikansk bank havde anvendt ekstremt ugunstige omregningskurser (19). Betalingerne androg i alt 10,8 mio. ECU, hvilket omregnet til ZAR på basis af INFORECU-kursen svarer til 74,9 mio., men NGO'erne modtog kun 72,8 mio. ZAR, fordi beløbet var blevet omregnet i henhold til bankens egen vekselkurs. Omregnet til ecu på basis af INFORECU-kursen svarer denne difference på 2,1 mio. ZAR til 0,4 mio. ECU eller 3,7 % af de samlede betalinger. I nogle tilfælde var differencen 7 %. En sammenlignende analyse af en række betalinger til regeringsprojekter viste, at de kurser, der blev anvendt af Reserve Bank, var langt mere favorable. For NGO'erne er der tale om væsentlige beløb, og Kommissionen bør derfor undersøge, om det er muligt at indføre alternative procedurer, så det sikres, at NGO'erne modtager de beløb, som er fastsat i kontrakterne (20).

Finansieringsaftaler

73. Udformningen af finansieringsaftalerne var mangelfuld (NGO og regering), og dette var også med til at gøre iværksættelsen og gennemførelsen af EPRD vanskeligere. Bestemmelser, som f. eks. bestemmelserne vedrørende betalinger, rapporter og regnskaber optræder i forskellige dele af aftalerne, og er ofte hverken klare eller konsekvente. Denne manglende konsekvens er særlig tydelig i finansieringsaftalerne fra december 1994. Selv om aftalerne vedrører direkte finansiering af NGO'er, indeholder de også de bestemmelser, som blev anvendt under den tidligere ordning med »Kanaler«. Finansieringsaftalernes ordlyd blev ikke kontrolleret godt nok, og væsentlige fejl blev ikke opdaget under godkendelsesproceduren (21). De finansieringsaftaler, der blev indgået med NGO'erne i 1995 og 1996, omfattede kun udbetalingen af forskud på 80 % af de årlige budgetter, og det var ikke fastsat, hvilke procedurer der skulle anvendes ved udbetalingen af det årlige restbeløb på 20 %. Retten konstaterede mindst to tilfælde, hvor der var blevet udbetalt restbeløb på i alt 746 171 ECU (22), uden at Kommissionen havde opdaget denne mangel og foreslået, at de pågældende aftaler blev ændret.

74. For ingen af de projekter, Retten reviderede, havde NGO'erne fremskaffet den i finansieringsaftalen krævede bankgaranti. De sydafrikanske banker nægter at yde sådanne garantier til NGO'er, fordi disse ikke har den fornødne egenkapital. I stedet for at tilpasse kontraktbestemmelserne til de faktiske forhold anmodede Kommissionen en bank om at udstede »certifikater«, der på ingen måde kunne gøre det ud for en garanti.

75. Ligesom ved de projekter, der blev vedtaget under de to første faser af særprogrammet, skal partnerne i henhold til bestemmelserne i finansieringsaftalerne omregne de månedlige projektudgifter til ecu på basis af den kurs, der hver måned offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende (punkt 32). Denne bestemmelse er uhensigtsmæssig og blev ikke overholdt ved nogen af de reviderede projekter. Kommissionen bør ændre disse betingelser og erstatte dem med nogle, der er praktiske og hensigtsmæssige.

76. Delegationen har i høj grad bestræbt sig på at afhjælpe svaghederne i udformningen af kontrakterne, men har ikke kunnet løse alle problemer. Siden oktober 1996 er bestemmelserne i finansieringsaftalerne blevet væsentligt bedre, men der bør stadig arbejdes på at gøre kontraktbestemmelserne mere hensigtsmæssige og især på at løse problemerne i forbindelse med betalingsprocedurerne.

77. Der blev foretaget væsentlige ændringer af finansieringsaftalerne. Disse ændringer blev foretaget af delegationen på møder med partnerne eller blev blot godkendt i en skrivelse (23), uden at aftalens bestemmelser formelt blev ændret. Endvidere har Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles ofte godkendt ændringer, uden at aftalens bestemmelser formelt er blevet ændret.

78. I tidligere beretninger (24) har Retten allerede påpeget svaghederne ved de procedurer, der anvendes i forbindelse med ændring af bestemmelserne i finansieringsaftalerne. Denne situation er et tegn på, at Kommissionens kontrolsystem er svagt, og skyldes primært, at der ikke er opstillet klare retningslinjer for, hvilken procedure der skal følges, og især hvordan ansvaret skal fordeles mellem hovedsædet i Bruxelles og delegationerne.

Udbudsprocedurer

79. De fællesskabsregler og -procedurer, der gælder for indkøb og udbud i forbindelse med projekter, adskiller sig fra dem, som i henhold til sydafrikansk ret gælder for centraladministrationen og de lokale forvaltninger. Det er et stort problem, at de sydafrikanske bestemmelser begunstiger sydafrikanske firmaer, navnlig firmaer fra »tidligere dårligt stillede samfund«, mens det i fællesskabsreglerne er fastsat, at der skal afholdes offentlige udbud for virksomheder fra Det Europæiske Fællesskab, og under visse betingelser også for virksomheder fra tredjelande. Dette forhold gav anledning til problemer for de regeringsprojekter, som Retten foretog stedlig revision af, og for »National HIV/AIDS programme« førte det til betydelige forsinkelser og skabte alvorlige vanskeligheder for gennemførelsen af programmet. Der opstod også problemer ved gennemførelsen af »Parliamentary Support Programme«.

Faglig bistand

80. EU-finansieret faglig bistand bliver i høj grad påskønnet og er stadig en vigtig del af det overordnede EU-bistandsprogram for Sydafrika. Det er ikke desto mindre en meget omkostningskrævende foranstaltning, især når udenlandske bistandskonsulenter rekrutteres fra Europa. På nuværende tidspunkt er de nationale forvaltninger, der modtager sådan bistand, ikke klar over, hvor store omkostninger der er forbundet med den, fordi bistanden ikke finansieres direkte over projektmidlerne.

81. I Sydafrika er der en betydelig mængde kvalificeret ekspertviden til rådighed inden for mange områder, og der er mange muligheder for at rekruttere bistandskonsulenter lokalt og dermed anvende lokale bestemmelser og betingelser, der er langt mere omkostningseffektive end dem, der gælder for de europæiske bistandskonsulenter. Når der skal ydes faglig bistand til specifikke opgaver, bør Kommissionen generelt først undersøge, om den rette ekspertviden er til rådighed lokalt, og kun hvis dette ikke er tilfældet, bør den rekruttere udenlandske bistandskonsulenter.

82. Kommissionen har ikke defineret tilstrækkeligt klart, hvilke præcise opgaver og ansvarsområder de EU-finansierede bistandskonsulenter har, som er udstationeret til de forskellige nationale forvaltninger, især er det uklart, hvilket ansvar de har over for delegationen og de nationale forvaltninger.

83. I forbindelse med et statsligt sundhedsprojekt havde en bistandskonsulent oprindeligt fået til opgave at udvikle og gennemføre et regnskabsforvaltningssystem, men igennem 14 måneder fungerede han som koordinator, hvilket resulterede i, at det oprindelige mål ikke var nået, da revisionen fandt sted. I en periode på næsten tre måneder varetog denne bistandskonsulent endvidere en overordnet ledelsesfunktion i sundhedsministeriet uden Kommissionens godkendelse.

84. Den faglige bistand er ikke altid blevet ydet på det rette tidspunkt. Normalt bør den i kontrakten fastsatte tidsplan for ydelse af faglig bistand være i overensstemmelse med tidsplanen for projektet. F. eks. var det i et program om ydelse af faglig bistand til »Land Reform Project« fastsat, at der skulle være en leder, men denne blev først udnævnt tolv måneder efter, at finansieringsaftalen var underskrevet. De sydafrikanske myndigheder var nødt til at starte projektet uden bistand fra denne leder.

85. Det bør i højere grad sikres, at der ydes tilstrækkelig faglig bistand lokalt og ikke kun centralt. På denne måde ville for eksempel de regionale støttemodtagere, der deltog i »Land Reform Project«, lettere have kunnet få direkte rådgivning i stedet for, at deres spørgsmål skulle igennem en tung udvalgsprocedure.

KOMMISSIONENS ORGANISATION OG RESSOURCER

86. I denne beretning er det flere gange blevet understreget, at bistandsprogrammet for Sydafrika er usædvanligt og helt specielt. Det er nemlig på en gang kendetegnet ved, at det er yderst politisk relevant, at forvaltningen af det er kompleks, at der er betydelige midler involveret, og at der er iværksat meget forskelligartede foranstaltninger.

87. Alle disse faktorer krævede en velfungerende organisation og øgede ressourcer til forvaltningen, men der blev ikke taget højde for dette. For det første kunne Kommissionen mellem 1986 og 1991 ikke etablere en struktur på stedet. I 1991 blev programforvaltningskontoret åbnet, men det kunne kun yde faglig bistand i begrænset omfang. Først i 1994 åbnede Kommissionen en egentlig delegation i Pretoria.

88. For det andet prioriterede Kommissionen ikke forvaltningen af det sydafrikanske bistandsprogram højt nok. Der blev ikke tildelt tilstrækkelige forvaltningsressourcer, der var ikke fyldestgørende, skriftlige retningslinjer for, hvilke procedurer der skulle anvendes, og organisationen var mangelfuld. Kommissionens kontor med ansvar for Sydafrika i Bruxelles fik ikke tildelt tilstrækkeligt personale, og der har været mange udskiftninger og ubesatte stillinger.

89. Det var ikke klart fastlagt, hvilke opgaver og ansvarsområder programkoordineringskontoret i Sydafrika skulle varetage, og hvilke procedurer det skulle følge. Forvaltningssvaghederne og det mangelfulde tilsyn kan bl. a. tilskrives dette forhold.

90. Selv da delegationen blev åbnet i Pretoria i begyndelsen af 1994, stillede Kommissionen ikke nok personale til rådighed til de pågældende opgaver. I mere end et år bestod delegationen af delegationslederen, dennes assistent og en sekretær. Først i 1995 blev der udnævnt en konsulent med ansvar for udviklingsspørgsmål, og først i slutningen af 1996 var alle stillingerne i organisationsplanen besat.

91. Hertil kommer, at manglen på skriftlige instrukser og retningslinjer har bevirket, at arbejdsgangen i delegationen blandt andet er behæftet med følgende svagheder:

a) Ansvarsfordelingen blandt de ansatte i delegationen er uklar. Det står for eksempel ikke klart, hvem der er ansvarlig for at føre tilsyn med hvilke projekter.

b) Informationssystemerne er mangelfulde; projektdokumentationen er ikke samlet i et enkelt dossier; i mange tilfælde er oplysningerne ikke blevet udnyttet, og forskellige rapporter og anden dokumentation er gået tabt.

c) Overvågningssystemet giver ikke fyldestgørende oplysninger om de forhold, der er nødvendige for hele tiden at kunne aflæse projekternes stilling, nemlig faktiske udbetalinger, rapporteringsfrister, målopfyldelsesgrad, eventuelle vanskeligheder mv. Det er derfor ikke muligt at sikre et effektivt tilsyn og tilstrækkelig kontrol og kontinuitet.

92. Et særligt forhold, der gør sig gældende i Sydafrika, er, at parlamentet forsamles på skift i henholdsvis Pretoria og Cape Town, og at delegationen derfor er nødt til at opretholde en tilstedeværelse begge steder, hvilket indvirker på organisationsstrukturen. Delegationen har åbnet et kontor i Cape Town, hvor delegationslederen ofte er nødt til at blive for at tage sig af politiske anliggender. Det har bevirket, at vigtige sager ofte er blevet afgjort med forsinkelser, hvilket især har haft konsekvenser for udviklingssamarbejdet. Der bør udpeges en stedfortræder i delegationen i Pretoria, som især skal være ansvarlig for udviklingssamarbejde og projekttilsyn.

KOORDINERING AF UDVIKLINGSSAMARBEJDET MELLEM FÆLLESSKABET OG MEDLEMSSTATERNE

93. I henhold til artikel 130 U i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) skal Fællesskabets politik med hensyn til udviklingssamarbejde være et supplement til medlemsstaternes politik. Med henblik på at nå dette mål og sikre koheræns og effektivitet fastsættes det i artikel 130 X i samme traktat, at Fællesskabet og medlemsstaterne skal samordne deres politik og føre samråd. Siden 1993 har Rådet og Kommissionen taget vigtige skridt i denne retning; der er iværksat et pilotprojekt i seks lande (25), og der er vedtaget en række resolutioner og konklusioner (26).

94. I forbindelse med Sydafrika bør effektiv koordinering tillægges overordentlig stor betydning. For det første er 14 af de 15 medlemsstater repræsenteret i landet og står over for de samme problemer. For det andet er der allerede tætte forbindelser og koordinering, som blev udviklet i de tidligere mere politisk vanskelige perioder.

95. I Rådets forordning (EF) nr. 2259/96 af 22. november 1996 om udviklingssamarbejde med Sydafrika (27) betragtes koordinering som et vigtigt instrument til at sikre en optimal udnyttelse af bistanden. I forordningen opfordres Kommissionen til at træffe alle fornødne foranstaltninger, herunder afholdelse af regelmæssige møder, indførelse af et system for udveksling af oplysninger og fremsendelse til medlemsstaterne af et dokument om strategien for samarbejdet og en beskrivelse af projekterne i store træk. Endelig er det i forordningen fastsat, at koordineringen bør udvides til også at omfatte andre bidragydere.

96. I Sydafrika sikres den løbende koordinering ved, at der regelmæssigt afholdes møder og udveksles oplysninger om de gennemførte programmer. Dette har gjort, at medlemsstaterne i høj grad har været med til at definere og iværksætte fællesskabsprogrammerne. Kommissionen har regelmæssigt sendt dokumentation til medlemsstaternes repræsentanter, og fællesskabsforanstaltninger er blevet drøftet indgående. Udveksling af oplysninger om medlemsstaternes foranstaltninger er imidlertid ikke blevet formaliseret, og arbejdet med at oprette en fælles database er ikke kommet ret langt. Det har ikke været muligt at gøre koordineringen mere effektiv, fordi de fornødne oplysninger ikke forelå.

97. For at styrke koordineringen bør Kommissionen og medlemsstaterne træffe følgende konkrete foranstaltninger til at gennemføre bestemmelserne i ovennævnte forordning:

a) Der bør indføres detaljerede procedurer for samråd og udveksling af oplysninger og for vedtagelse af fælles strategier. Disse procedurer bør sikre, at informationsstrømmene mellem Fællesskabet og medlemsstaterne går i begge retninger, herunder at mødeplaner, data, der skal indgå i en database, rapporter og fælles evalueringer videresendes.

b) Kommissionens delegation bør spille en større rolle, og det bør defineres, hvilken funktion den skal varetage. Delegationen bør tildeles de fornødne ressourcer, så den kan løse denne opgave.

c) Der bør udvikles fælles sektorspecifikke strategier. Der bør arbejdes på at sætte de ansatte i den sydafrikanske centraladministration i stand til bedre at kunne forhandle med og koordinere internationale bidragydere.

d) Koordineringen skal udvides til også at omfatte andre bidragydere, og der skal vedtages en sammenhængende strategi, som bør resultere i, at der opstilles fælles krav til regnskabsaflæggelse og rapportering, aftales tidsplaner for udbetaling af beløbene og indføres fælles revisionsprocedurer.

KONKLUSION

98. I september 1986 besluttede Det Europæiske Fællesskab at yde aktiv støtte til organisationer, der bistod ofre for apartheidsystemet, og at gøre en betydelig indsats for at støtte bestræbelserne på at sikre en fredelig overgang til demokrati. Som sådant var det et enestående program, der mødte modstand hos den sydafrikanske regering, og som var omstridt i Europa. Ved at fremme dette program viste Kommissionen, at den er i besiddelse af megen opfindsomhed og et betragteligt fremsyn. Det imødekom målgruppens behov. De berørte parter i Sydafrika mener, at særprogrammet spillede en positiv rolle i overgangsperioden. Det Europæiske Fællesskab fik derfor megen politisk goodwill hos den nye demokratiske ledelse i Sydafrika (punkt 1 5 og 22).

99. I 1994 var Fællesskabets muligheder for at udvikle økonomiske og samarbejdsmæssige forbindelser mellem Sydafrika og Europa derfor de bedst tænkelige, og det tog straks initiativ til at gøre dette. For straks at vise sin solidaritet med og støtte til den nye regering godkendte Kommissionen imidlertid - ligesom andre bidragydere - gennem EPRD flere programmer og i flere sektorer, end man effektivt kunne forvalte på kort sigt. Der blev ikke taget tilstrækkeligt hensyn til, at det var vanskeligt for Kommissionen at styre så mange aktioner, og at den nye regering havde svært ved at absorbere midlerne inden for den fastlagte tidsplan. I den forberedende fase blev der heller ikke skabt tilstrækkeligt grundlag for at kunne afgøre, hvilke institutionelle forbedringer der var nødvendige, for at projekterne kunne gennemføres effektivt, og hvorledes Fællesskabet skulle bistå de sydafrikanske myndigheder i denne forbindelse (punkt 56 57). Det resulterede i, at der opstod væsentlige forsinkelser under gennemførelsen af EPRD. Retten har allerede påpeget tilsvarende problemer på andre områder inden for udviklingssamarbejdet, såsom PHARE (28) og Middelhavsområdet (29).

100. Igennem hele perioden 1986 1997 har det været vanskeligt at sikre en produktiv og effektiv gennemførelse af Fællesskabets bistandsprogram for Sydafrika, fordi Kommissionens procedurer og systemer var uhensigtsmæssige og de anvendte ressourcer utilstrækkelige:

(a) I begyndelsen forsøgte Kommissionen at anvende »lette og fleksible« procedurer, men den definerede ikke, hvad disse procedurer bestod i, og den orienterede ikke partnerne klart om, hvad der ville være acceptabelt (punkt 4).

(b) I takt med, at situationen forbedredes, og det blev muligt at arbejde mere åbent, udnyttede man ikke muligheden for at etablere effektive procedurer og systemer. I et forsøg på at sikre streng kontrol lod Kommissionen fortsat de centrale tjenestegrene være beføjet til at godkende hvert enkelt projekt, kontrakt og kontraktændring, rapport og betaling, selv om det var overladt til »Kanalerne« at forvalte projekterne. Denne fremgangsmåde var uigennemførlig, og den gjorde det ikke muligt at sikre tilfredsstillende forvaltning og kontrol, eftersom Kommissionen ikke kunne tilvejebringe de fornødne ressourcer til at gennemføre alle disse transaktioner og kontrollere dem hurtigt og fyldestgørende.

(c) Afslutningen af de 750 uafsluttede projekter helt tilbage fra 1986, der var gennemført med NGO'er og CBO'er, var utilstrækkeligt planlagt, den blev gennemført uhensigtsmæssigt, og de begrænsede disponible ressourcer blev derfor ikke anvendt produktivt (punkt 45 52).

(d) For så vidt angår EPRD blev det kroniske problem med, at der ikke var tilstrækkelige ressourcer til at forvalte et program af en sådan størrelse og omfattende så mange forskellige projekter, forværret af, at der ikke blev afstukket operationelle retningslinjer for personalet i delegationen og i Bruxelles, og at der var stor udskiftning blandt personalet (punkt 87 92).

(e) Kommissionens betalingsprocedurer er langsomme, finansieringsaftalerne er behæftet med mangler, og man har ikke kunnet blive enige om, hvilke udbudsprocedurer der skal anvendes, og dette bevirkede, at programmet blev gennemført mindre produktivt.

101. Mange af de mangler, der påpeges i denne beretning, svarer til mangler, som Retten har påpeget i beretninger om andre eksterne aktioner, for eksempel i særberetningerne om PHARE-programmet (30), om MED-programmerne (31) og bemærkningerne om medfinansiering med NGO'er (32). Kommissionen bør snarest muligt tage initiativ til at afhjælpe disse svagheder.

102. På området udviklingssamarbejde generelt bør Kommissionen derfor indføre en mere effektiv decentraliseret forvaltningsstrategi, hvor beslutningerne ikke alene træffes det mest hensigtsmæssige sted i systemet, men hvor modtagerorganisationerne også i højere grad bliver inddraget (ownership), og der tilskyndes til en større grad af partnerskab. Kommissionen bør organisere sin egen indsats således, at en del af de operationelle og finansielle beføjelser, som i dag ligger i de centrale tjenestegrene, decentraliseres og lægges ud til delegationen, hvor beslutningerne kan træffes tættere på de pågældende foranstaltninger. Sigtet med en sådan strategi bør også være, at Kommissionens begrænsede ressourcer til forvaltning og kontrol af anvendelsen af fællesskabsmidlerne anvendes optimalt. En sådan strategi vil forudsætte følgende:

a) Der skal udarbejdes klare rammer og præcise bestemmelser for det arbejde, der skal udføres, og for den finansielle gennemførelse af programmerne, herunder præcise og klare rapporteringskrav.

b) Det skal fastsættes, hvilke beslutninger der bedst træffes af de gennemførende organisationer, delegationen og de centrale tjenestegrene i Bruxelles, og hvilke betingelser med hensyn til kapacitet og ressourcer der på forhånd skal være opfyldt, for at en sådan beslutningsproces kan fungere.

c) En af ovennævnte betingelser bør være, at de gennemførende organisationers forvaltnings- og kontrolsystemer er pålidelige. Derfor bør Kommissionen evaluere de eksisterende systemer og yde støtte til at forbedre dem.

d) Tilsynet bør koncentreres om den overordnede gennemførelse og resultaterne af programmerne suppleret med udvalgte kontroller af individuelle aktioner.

103. EPRD er kun en del af forbindelserne mellem EU og Sydafrika. Forhandlingerne om indgåelse af en handels- og samarbejdsaftale med Fællesskabet, hvorved der efter en overgangsperiode vil blive etableret et frihandelsområde (33), er af stor betydning for Sydafrika. Omfanget af Kommissionens udviklingsbistand til Sydafrika er betydelig, og Sydafrika nyder godt af et af Fællesskabets største programmer for finansielt og fagligt samarbejde til fordel for et enkelt land. Landets økonomiske og sociale udvikling afhænger imidlertid i højere grad af, om det lykkes at skabe dygtige producenter, som kan konkurrere på de internationale markeder i de mange sektorer (naturressourcer, landbrug), hvor landet har en komparativ fordel. Forhandlingerne om handelsaftalen er lange og komplekse, og de var endnu ikke afsluttet ved udgangen af 1997. Det er i denne forbindelse vigtigt at sikre, at EF's handelspolitik er i overensstemmelse med udviklingsstrategien.

104. Medlemsstaterne har meget store interesser i handelsforhandlingerne og har været dybt involveret i disse. I betragtning af, at der er tale om et nyt program for finansielt og fagligt samarbejde med en ny regering, er det imidlertid skuffende at måtte konstatere, at Kommissionen og medlemsstaterne kun i begrænset omfang koordinerer deres aktiviteter. Medlemsstaterne har haft stor indflydelse på udformningen af fællesskabsprogrammerne, men de har kun forelagt få oplysninger om deres egne foranstaltninger. Dette begrænser mulighederne for at definere et sammenhængende EU-bistandsprogram. Endvidere skal man i højere grad arbejde på, at der vedtages fælles regler for procedurer og regnskabspligt, som ikke kun skal gælde for bidragydere i Den Europæiske Union, men også for andre bidragydere.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 27. og 28. maj 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) Ministermøde som led i det politiske samarbejde den 10. september 1985.

(2) EF's udviklingsbistand til Sydafrika blev mellem 1986 og 1990 finansieret over budgetpost B9530 og mellem 1991 og 1995 over B7-5070 og er siden 1996 blevet finansieret over B7-320.

(3) Udtrykket »Kanaler« anvendes til at beskrive disse sammenslutninger, fordi Kommissionen kanaliserede programmidlerne til de gennemførende organisationer gennem dem.

(4) Aftalen blev underskrevet i Pretoria i oktober 1994 og godkendt af Rådet den 19. december 1994, EFT L 341 af 30.12.1994.

(5) TNDT er det første skridt henimod oprettelsen af et nationalt udviklingsorgan, som fremover skal stå for finansieringen af NGO'er.

(6) Rådets forordning (EF) nr. 2259/96 af 22. november 1996 om udviklingssamarbejde med Sydafrika, EFT L 306 af 28.11.1996.

(7) EF's bistandsprogram for Sydafrika vil dog fortsat blive finansieret over EF's almindelige budget, eftersom Sydafrika kun delvist har tiltrådt konventionen.

(8) Jf. »Evaluation of the European Special Programme on South Africa«, SPM Consultants, oktober 1996.

(9) Af de beløb, der oprindeligt var indgået forpligtelser for, blev 10,2 mio. ECU frigjort.

(10) Det nationale vejledende program blev undertegnet af Kommissionen og den sydafrikanske regering den 14. maj 1997.

(11) »Evaluation of the European Special Programme on South Africa«, SPM Consultants, oktober 1996.

(12) Jf. punkt 10 i bilaget om stipendieprogrammet.

(13) (Bemærkningerne om stipendieprogrammet findes i Bilaget.)

(14) Mellem 1993 1995 godkendte Kommissionen 189 projekter med »Kanalerne«, hvoraf størstedelen vedrørte beløb på mindre end 0,2 mio. ECU. Hertil kommer de igangværende projekter, som var godkendt i tidligere år. I den pågældende periode var der omkring 700 uafsluttede projekter.

(15) »Logiske rammer« (logical frameworks) er et styringsværktøj, der har til formål at forbedre udarbejdelsen og planlægningen af samt tilsynet med projekter. Det anvendes af de største ydere af udviklingsbistand.

(16) The South Africa Project Management (SAPMAN), en regneark-applikation, som Kommissionen anvendte, indeholdt ikke pålidelige oplysninger, fordi den ikke blev ajourført regelmæssigt. Applikationen blev opgivet i december 1995.

(17) I artikel 10 i Rådets forordning (EF) nr. 2259/96 af 22. november 1996 fastsættes der for perioden 1. januar 1996 til 31. december 1999 et finansielt referencebeløb på 500 mio. ECU.

(18) Den task force, som var ansvarlig for forhandlingerne, blev først oprettet i marts 1995.

(19) Eftersom der ikke er nogen reel efterspørgsel efter ecu i Sydafrika, kan bankerne fastsætte deres egen vekselkurs, som kan afvige væsentligt fra de kurser, der er gældende på de internationale pengemarkeder.

(20) Hvis Kommissionen udbetalte midlerne i ZAR, ville man kunne reducere disse kurstab. Finansforordningen udelukker ikke denne mulighed.

(21) For eksempel fastsættes det i selve teksten til finansieringsaftalen for »Parliamentary Support Programme« (AFS/1996/9), at finansministeriet repræsenterer Den Sydafrikanske Republik, selv om aftalen blev underskrevet af Parlamentets formand.

(22) Projekterne »Urban Sector Network« (94/75070/060) og »Micro-project Programme Trust« (95/75070/005).

(23) Jf. for eksempel projekterne »Participatory Primary Health Care Programme«, »Urban Sector Network«, »Microprojects Trust« og »Land and Agricultural Policy Center«.

(24) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15.12.1992, punkt 15.27 15.31, og særberetning nr. 1/98 om det bilaterale finansielle og faglige samarbejde med Middelhavstredjelandene, EFT C 98 af 31.3.1998.

(25) Bangladesh, Côte d'Ivoire, Costa Rica, Etiopien, Mozambique og Peru.

(26) Jf. især dem, der blev offentliggjort den 2. december 1993, 6. maj 1994 og 15. juli 1996.

(27) EFT L 306 af 28.11.1996.

(28) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet (1990 1995), EFT C 175 af 9.6.1997, punkt 2.4 2.12.

(29) Jf. særberetning nr. 1/98 om det bilaterale finansielle og faglige samarbejde med Middelhavstredjelandene, punkt. 150 151.

(30) Særberetning nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet (1990 1995), EFT C 175 af 9.6.1997.

(31) Særberetning nr. 1/96, EFT C 240 af 19.8.1996.

(32) Revisionsrettens årsberetning om regnskabsåret 1990, EFT C 324 af 13.12.1991.

(33) Her finder en række protokoller anvendelse, som beskytter visse nøglesektorer mod import af toldfrie produkter fra Fællesskabet.

BILAG

STIPENDIEPROGRAM

Programmål og beskrivelse

1. Målet med stipendieprogrammet var at yde støtte til studerende fra dårligt stillede befolkningsgrupper, der var i gang med en videregående uddannelse, og at bidrage til at etablere en national stipendieordning. De stipendier, der blev tildelt under programmet, bestod af et direkte tilskud (60 %) og et lån (40 %), som de studerende skulle tilbagebetale til den sydafrikanske fond for højere læreanstalter (Tertiary Education Fund of South Africa (TEFSA)). Andre dele af programmet tog sigte på at forbedre serviceydelserne til administrationen og de studerende ved de højere læreanstalter (1), som sorte traditionelt går på. Mellem 1993 1995 bevilgede EF 59,9 mio. ECU til programmet, hvoraf 45,5 mio. ECU er blevet udbetalt. Der er tildelt omkring 34 000 stipendier.

2. Programmet blev forvaltet af Kagiso Trust (KT), som etablerede et stipendiekontor, der skulle stå for administrationen af det. Stipendierne blev udbetalt gennem de højere læreanstalter, som fra stipendiekontoret modtog midler svarende til de beløb, som de enkelte studerende skulle tildeles. Ved udgangen af regnskabsåret sendte læreanstalterne en revisionsberetning til kontoret med angivelse af de tilskud og lån, som var ydet til de enkelte støttemodtagere, de beløb, der faktisk var anvendt, og det restbeløb, som skulle tilbagebetales.

3. Der blev nedsat et stipendieprogramudvalg (Bursary Programme Committee), som skulle opstille kriterier for tildeling af stipendier og føre tilsyn med forvaltningen af programmet. Udvalget var sammensat af repræsentanter for de højere læreanstalter, undervisningsministeriet, TEFSA, KT og EF-delegationen.

Kontrolordning

4. Den finansielle kontrol med programmet var primært baseret på de revisionsberetninger, som de højere læreanstalter forelagde. Denne ordning fungerede imidlertid ikke tilfredsstillende:

a) Der var ikke fastsat tidsfrister for, hvornår revisionsberetningerne skulle forelægges, og der var ikke fastsat bestemmelser om idømmelse af sanktioner i tilfælde af, at beretningerne ikke blev forelagt.

b) Først i 1995 henstillede stipendiekontoret til de højere læreanstalter at aflevere de beretninger, som skulle have været indsendt i henholdsvis 1992, 1993 og 1994.

c) Revisorerne fik ikke fyldestgørende retningslinjer; beretningerne var ikke ensartede, og i de fleste tilfælde opfyldte de ikke kontrolmålene. I adskillige tilfælde opfattede revisorerne ikke deres arbejde som egentlig revision, i nogle tilfælde var revisionens omfang begrænset, og i nogle tilfælde tog revisor forbehold, eller der blev slet ikke givet nogen påtegning.

d) Stipendiekontorets opfølgning af beretningerne var mangelfuld. Man afviste ikke uacceptable beretninger (for eksempel de beretninger, der var udarbejdet af de højere læreanstalters egne interne revisorer), og der blev ikke rettet op på de forhold, der lå til grund for revisors forbehold eller bemærkninger.

5. Der blev ikke anvendt andre kontrolmekanismer. Stipendiekontoret foretog ikke årlig afstemning af Kommissionens, KT's og de højere læreanstalters regnskaber for at fastslå, hvor stort et restbeløb der var til rådighed. Som følge heraf blev ca. 11 mio. ECU (18 % af de disponible midler) ikke anvendt (2).

6. En særlig svaghed ved kontrolsystemet var, at der ikke blev foretaget revision af det samlede stipendieprogram. Den kontrakt, der blev indgået mellem Kommissionen og KT, indeholdt ingen bestemmelser om en sådan revision.

Programovervågning

7. Programmet blev ikke overvåget effektivt, og det forværrede svaghederne ved kontrolsystemet. For det første kontrollerede stipendiekontoret ikke de enkelte højere læreanstalters procedurer og systemer.

8. For det andet fungerede stipendieudvalget ikke tilfredsstillende, og det fulgte ikke op på anliggender af finansiel art. Udvalget afholdt færre møder end planlagt, funktionsadskillelsen var utilstrækkelig (udvalgets sekretær var samtidig direktør for og finansiel leder af stipendiekontoret), og i de reviderede oplysninger var overslag og faktiske tal blandet sammen.

9. For det tredje overvågede hverken KT's hovedkontor eller Kommissionen stipendiekontorets arbejde. De var indtil slutningen af 1996 ikke opmærksomme på, at der ikke forelå pålidelige oplysninger om afholdte udgifter, og at de studerende ikke havde tilbagebetalt lånene.

Evaluering

10. I 1994 blev der gennemført en ekstern midtvejsevaluering af stipendieprogrammet (3). Evalueringen indeholdt ikke en vurdering af den finansielle forvaltning, og der blev ikke taget fat på problemet med tilbagebetaling af lån. Der blev ikke fulgt op på henstillingen om, at stipendieudvalgets rolle som finansiel tilsynsførende burde styrkes.

11. Der er hverken gennemført eller planlagt en endelig ekstern evaluering af programmet.

Målopfyldelse

12. I 1994-evalueringen blev det fremhævet, at det var lykkedes at nå ud til målgruppen, og det konkluderedes, at der under programmet blev ydet økonomisk støtte til dårligt stillede studerende, og at det bidrog til at rette op på de racemæssige og kønsrelaterede skævheder. Denne konklusion stammer fra 1994 og er endnu ikke fuldt bekræftet for perioden 1995 1996.

13. På en række områder er det dog ikke lykkedes i tilstrækkelig grad at sikre programmets effektivitet, bæredygtighed og synlighed.

Effektivitet

14. Effektiviteten begrænsedes som følge af, at den finansielle forvaltning var mangelfuld. Som nævnt i punkt 5 blev 11 mio. ECU ikke anvendt. Med dette beløb kunne man yderligere have finansieret mere end 8 700 stipendier.

15. Dertil kommer, at midlerne nåede ud til de endelige støttemodtagere på et meget sent tidspunkt i skoleåret. Som følge heraf var de højere læreanstalter og de studerende nødt til selv at lægge ud, undertiden ved at optage private lån.

Bæredygtighed

16. Programmets bæredygtighed er ikke sikret, hvilket skyldes, at der ikke blev lagt vægt på at inddrive de lån, der blev ydet som en del af stipendierne.

17. Ved udgangen af 1996 var blot 1,13 % af lånene blevet betalt tilbage, hvilket svarer til et tab for den nationale stipendieordning på mere end 72 mio. ZAR (ca. 12,5 mio. ECU på basis af vekselkursen pr. december 1996). Muligheden for at inddrive lånene begrænses drastisk, efterhånden som tiden går, hvilket undergraver programmets bæredygtighed og er til skade for den nationale ordnings finansielle præstationsevne.

Programansvarlighed (ownership)

18. De studerende, som modtog støtte, fik ikke tilsendt en årlig kontoudskrift (lån, påløbne renter mv.) til registrering og bekræftelse af deres finansielle stilling. De blev ikke tilstrækkeligt informeret om de mekanismer, som blev anvendt under ordningen, og de blev ikke på noget tidspunkt inddraget i forvaltningen af denne. Det kunne konstateres, at de endelige støttemodtagere ikke følte et ansvar (ownership) for programmet, hvilket ellers er en væsentlig forudsætning for gennemførelsen af vellykkede udviklingsprogrammer.

Synlighed

19. På størstedelen af de højere læreanstalter, hvor Retten aflagde besøg, var hverken lærerstaben eller de studerende, som modtog støtte, klar over, at det var Den Europæiske Union, som ydede denne. KT offentliggjorde ikke navnet på bidragyderen før i slutningen af 1996, da der opstod problemer, fordi programmet udløb. Kommissionens finansinspektør påpegede den manglende synlighed i 1995, men der blev ikke gjort noget for at afhjælpe denne mangel.

20. Kommissionen udviklede ikke nogen informationsstrategi (i form af brochurer, pressemeddelelser eller andre initiativer) for at gøre opmærksom på, at der var tale om EF-midler. Der er behov for synlighed både i Sydafrika og Europa, hvis partnerskabet og samarbejdet skal udbygges.

>TABELPOSITION>

(1) Højere læreanstalter er universiteter, tekniske læreanstalter, seminarier og tekniske og faglige uddannelsesinstitutioner.

(2) Dette beløb omfatter 10,67 mio. ECU i fællesskabsforpligtelser, som ikke er udbetalt til KT, og omkring 0,5 mio. ECU, som henstår uudnyttede i de højere læreanstalters regnskaber.

(3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council. August 1994.

KOMMISSIONENS SVAR

INDLEDNING

Strategien for Rettens revision af EF's bistandsprogram for Sydafrika

14. Kommissionen noterer sig rettens generelt set positive vurdering af dens program til fordel for Sydafrika, trods de vanskelige forhold under de første to faser, og er enig i, at de grundprincipper, som retten fremhæver, skal ligge til grund for dens aktiviteter, hvilket de faktisk også gør. For at sikre den finansielle kontrol og regnskabsførelse kræves der en vis mængde proceduremæssigt basisarbejde, som kan forsinke gennemførelsen, idet vore udviklingspartnere ikke er fortrolige med donorernes krav eller undertiden har andre administrative metoder.

BUDGETGENNEMFØRELSE

15 19. Af betalingsbevillingerne til projekter i perioden 1986 1990 blev der udbetalt 85 %. Under projektafslutningen blev der identificeret en række ikke-anvendte beløb (op til 4,2 mio. ECU), som nu er ved at blive frigjort.

Hvad angår forpligtelser til projekter, der blev iværksat i perioden 1991 1994, blev der udbetalt 70 %. I samme tidsrum opstod der store kursgevinster ved omveksling ECU/rand. Det betød, at de samlede kontraktbeløb i ECU ikke kunne afvikles. På grund af personalemangel var det ikke altid muligt at afslutte projekterne og få beløbene frigjort hurtigt.

Som Retten rigtigt påpeger det, og med indførelsen af det nye europæiske program for genopbygning og udvikling (EPRD) i 1995, faldt betalingsniveauerne ganske rigtigt kraftigt. Fra 1994 til 1996 vedrørte hovedparten af uudnyttede forpligtelser statslige projekter for årene 1995 1996, hvor udbetalingsraten for forpligtelser/betalinger kun nåede op på 29 %. Dette skyldtes i vid udstrækning, at Sydafrika oprindeligt forventede, at EF-midlerne kunne bruges til at betale udgifter, som de gennemførende ministerier eller offentlige organer allerede havde pådraget sig. Først senere gik det op for den sydafrikanske administration, at det ifølge landets lovgivning ikke var muligt at præfinansiere EF-projekter med nationale midler, og derefter viste det sig, at ministerierne ikke var i stand til at foretage de indledende betalinger til projekterne. Det forsinkede gennemførelsen af de pågældende projekter med mindst 12 18 måneder. Problemet blev løst i 1996, da det blev besluttet, at de relevante finansieringsaftaler skulle ændres gennem tillægsaftaler, der gav mulighed for betaling af forskud på grundlag af godkendte årlige arbejdsprogrammer. Det tog den sydafrikanske regering fem måneder at undertegne tillægsaftalerne. I 1997 var det efter en tilpasning af finansieringsaftalerne muligt at fordoble betalingsbeløbene i forhold til de foregående år.

En anden årsag til den lave gennemførelsesgrad var, at regeringsadministrationen som følge af de demokratiske valg blev ændret, hvilket medførte en større omorganisering af det personale, der er ansvarligt for vore programmer.

Disse forsinkelser kunne ikke forudses af Kommissionen, eftersom årsagerne henhørte under den sydafrikanske regerings kompetence.

Desuden var der i forbindelse med store programmer langsomme startfaser, som på daværende tidspunkt ikke helt kunne forudses, og for hvilke der nu er fundet delvise løsninger (f. eks. forberedelse af udbudsmateriale og/eller arbejdsprogrammer før finansieringsaftalerne undertegnes, således at programmet straks kan iværksættes).

GENNEMFØRELSE AF PROJEKTER GENNEM »KANALERNE«

Indledning

22. Ændringerne i Kommissionens fremgangsmåder i Sydafrika fra og med 1991 medførte en række vanskeligheder, som der er taget hånd om. På grund af personalemangel var det ofte vanskeligt at reagere hurtigt. Det har altid været et problem for programmet for Sydafrika. Personaleniveauet forøges gradvis, men det tager tid. Rationaliseringen af de administrative procedurer (se svarene til punkt 39 og 66) og mekanismerne for bistandslevering forventes ligeledes at få en positiv indvirkning på de konstaterede svagheder. Det er også opfattelsen, at man via et mere målrettet program med klare prioriteringer i vores samarbejde med Sydafrikas regering vil kunne opnå større effektivitet i udviklingsforanstaltningerne.

Bemærkninger vedrørende ordningen med »Kanaler«

Svagheder ved selve konstruktionen

25 26. Efter perioden med »let og fleksibel« forvaltning på grund af de særlige omstændigheder i Sydafrika (1986 1991) måtte Kommissionen stramme forvaltningsprocedurerne for den næste gruppe udviklingsprojekter i Sydafrika. Som nævnt ovenfor var der desværre ikke tilstrækkelige menneskelige ressourcer til rådighed hurtigt nok, og det skabte forsinkelser i den daglige gennemførelse af programmet.

27. De særlige vanskeligheder i Sydafrika, og navnlig problemerne som følge af apartheidperioden, som Kommissionen stødte på, og den læreproces, den skulle igennem, var helt anderledes end for andre programmer. Desuden bør det nævnes, at Kanalerne selv løbende ændres. Den rolle, NGO'erne spiller på udviklingsområdet, er stadig et meget ømfindtligt spørgsmål i den sydafrikanske politiske kontekst. Kommissionen har hele tiden søgt at tilpasse sig til denne dynamiske situation og har valgt den strategi at handle mest muligt gennem veludstyrede og velorganiserede mellemled (såsom Transitional National Development Trust (TNDT) eller INTERFUND), som blev identificeret via en undersøgelse i 1997, og som vil skulle styrkes (opbygning af kapacitet) efter behov (se også punkt 66).

Projektudarbejdelse

28. Der var på daværende tidspunkt ikke nogen delegation i Sydafrika. Programkoordineringskontoret havde ikke tilstrækkeligt personale med erfaring i projektforberedelse. I 1993/94 blev bestræbelserne i Sydafrika koncentreret om de kommende valg, og det var på det tidspunkt vanskeligt at give partnere undervisning i projektledelse. Derfor blev projektforslag af nødvendighed ofte accepteret i den form, de var udarbejdet, og den var undertiden virkelig dårlig.

29 30. Projekternes frister var altid for korte, således at der ikke var tilstrækkelig tid til igangsætning eller gennemførelse og rapportering. Der blev ofte krævet yderligere information, før der kunne tilstås forlængede tidsfrister, men kommunikationen mellem Kommissionens hovedkvarterer og de individuelle projekter, som ofte var lokaliseret i fjernt liggende områder, var ikke nem, og det tog ofte flere måneder at fremlægge svar eller begrundelser, som projektlederne ikke altid forstod. En forlængelse af de kontraktmæssige frister, som indebærer en betydelig administrativ arbejdsbyrde for alle involverede parter, er et budgetdisciplinært krav. Det særlige tilfælde, der her henvises til, skyldes mangelen på menneskelige ressourcer, som gjorde det umuligt at iagttage alle frister i budgetåret. Og det må huskes, at tidsfristerne blev forlænget for at give den fornødne budgetmæssige dækning, dvs. holde forpligtelsen åben, og gøre det muligt for projektet at rapportere og modtage midler, hvis disse var forfaldne til betaling.

Finansiel forvaltning og likviditetsstyring

31. Den temmelig svage opfølgning af partnernes regnskaber skyldtes i vid udstrækning de yderst vanskelige forhold, som programmet blev startet under. Som Retten rigtigt påpeger det, startede programmet under alvorlig, aktiv modstand fra den sydafrikanske regerings side. For ikke at bringe sine partnere i fare måtte Kommissionen tilpasse forvaltningen til de faktiske forhold. Der var forskellige årsager til, at Kommissionen ikke straks fra og med 1991 anvendte de strengeste rapporterings- og opfølgningskrav; årsagerne spændte fra ressourcemangel til positive erfaringer med partnernes finansielle forvaltning i de foregående år. Dette blev erkendt af evalueringsholdet i dens rapport om det europæiske særprogram (ESP) (oktober 96).

Kommissionen erkender, at overvågningen af midler kunne forbedres, især hvad angår Southern African Catholic Bishops' Conference (SACBC) og South African Council of Churches (SACC). I kraft af den afslutning, som det faglige bistandspersonale gennemfører i Sydafrika (perioden 1986 til 1991) har Kommissionen allerede kunne identificere ikke-anvendte midler, som er ved at blive inddrevet. Den igangværende afslutningsundersøgelse, der gennemføres af revisionsfirmaer (perioden 1991 1994), vil give Kommissionen et detaljeret indblik i den nuværende situation med hensyn til udestående midler. For at lette inddrivelsen af disse midler overvejer Kommissionen at åbne en konto i Sydafrika, hvor de kan indsættes.

32. Som Retten rigtigt bemærker det, var det upraktisk strengt at overholde omregningsordningen. Rettens rapport vedrører kontrakter, der ikke er ændringskontrakter. Det er rigtigt, at Kommissionen på daværende tidspunkt ikke ændrede kontrakterne, så de kom til at svare til praksis; dette var ikke en ideel situation, men på grund af de daværende prioriteringer og presset med at forvalte så mange kontrakter med så få ressourcer, blev der ikke taget hånd om dette spørgsmål.

Betaling og rapportering

33 38. Hvad angår rapportering, var projekternes tidsplaner altid angivet i overensstemmelse med budgettabellen. Normalt skulle rapporteringen have fundet sted inden for denne tidsfrist (medmindre der var tilstået forlængelse). Imidlertid blev kontrakterne ofte undertegnet meget senere end den startdato, der var angivet for projekterne. Eftersom betalingen først fandt sted efter undertegnelsen, blev hele projektet og dermed også rapporteringen forsinket. De fleste projekter startede først efter, at den første betaling var modtaget.

Kommissionens rapporteringskrav var ikke for vanskelige for støttemodtagerne. Kommissionen krævede kun en beskrivende rapport (to eller tre sider kunne accepteres) og en slutrapport med angivelse (afhængigt af kontraktens budget) af, hvad der var blevet brugt af de forskud, Kommissionen havde betalt. Især i forbindelse med tidligere projekter afviste Kanalerne ofte rapporter på grund af deres krav. Da projekterne ofte var lokaliseret i fjernt liggende områder, og rapporterne blev viderebragt via lokale kontorer til Kanalernes hovedkvarterer, gik der meget tid tabt under denne procedure.

Da beslutningstagningen var temmelig langsom i Kommissionen, var Kanalerne nødt til at indgive ansøgninger om videreførelse af et projekt i god tid. Det kunne give det indtryk, at finansieringen af det oprindelige projekt og det andet eller udvidede projekt fandt sted samtidig. Kommissionen tog så vidt muligt hensyn til en bestemt afslutningsdato for det 1. projekt (baseret på revisionsberetninger for projektet); først derefter kunne det næste projekt iværksættes. På grund af det store antal igangværende projekter var det ikke altid muligt i tide at opspore de forskellige kontrakter for samme projekt.

34. Under de to første faser var de fleste projekter ret små. Ordningen med at sammenkæde rapportering og betalinger var hensigtsmæssig for den type projekter, især fordi Kommissionen ikke rådede over tilstrækkeligt personale, der beskæftigede sig med Sydafrika. Der var selvfølgelig nogle projekter, som ikke fremlagde deres rapporter, men det havde været endnu mindre sandsynligt, at de havde gjort det uden et finansielt incitament.

35. Eftersom rapportering som nævnt var kædet sammen med betalinger og tidsfristen for projekterne, faldt den ikke altid sammen med budgetåret. Det er ikke i projekterne, at der er bedt om denne sammenkædning. I nogle få tilfælde blev nye finansieringsaftaler undertegnet, før igangværende aftaler med samme organisation var afsluttet, men der blev til enhver tid sørget for, at der ikke var nogen overlapninger