DA Den Europæiske Unions Tidende L 59/87

KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2016/288

af 27. marts 2015

om støtteordningen SA.34775 (13/C) (ex 12/NN) iværksat af Det Forenede Kongerige — Afgift på granulater (»Aggregates Levy«)

(meddelt under nummer C(2015) 2141)

(Kun den engelske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger i henhold til disse bestemmelser (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Ved brev af 20. december 2001 (registreret den 28. december 2001) anmeldte Det Forenede Kongeriges myndigheder (herefter »de britiske myndigheder«) over for Kommissionen en støtteordning med titlen »phased introduction of the aggregates levy in Northern Ireland« (gradvis indførelse af en afgift på granulater i Nordirland). De britiske myndigheder oplyste i anmeldelsen Kommissionen om, at de havde til hensigt at indføre en afgift på granulater med virkning fra den 1. april 2002. Denne afgift skulle indføres med Finance Act 2001, del 2, paragraf 16-49 og bilag 4-10. Selve støtteordningen (gradvis indførelse af en afgift på granulater i Nordirland) er blevet fremlagt som en ordning, der omfatter gradvis indførelse af afgiften i Nordirland med henblik på at sikre, at virksomheder i Nordirland, der producerer forarbejdede produkter, som f.eks. beton og asfalt, af granulater, kan bevare deres internationale konkurrenceevne. Denne gradvise indførelse af afgiften for Nordirland skulle indføres med Finance Act 2002.

(2) Ud over anmeldelsen modtog Kommissionen den 27. september 2001 en klage fra to virksomheder, der beskæftigede sig med udvinding og forarbejdning af granulater, og den 15. april 2002 modtog den en yderligere klage fra British Aggregates Association (herefter »BAA«). Ifølge klagerne indebar Finance Act 2001 statsstøtte til de produkter og processer, der var fritaget for afgiften på granulater (»aggregates levy« — herefter »granulatafgiften«), og undtagelserne vedrørende Nordirland udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked.

(3) Efter den 21. februar 2002 at have modtaget yderligere oplysninger vedtog Kommissionen den 24. april 2002 en beslutning om ikke at rejse indsigelser vedrørende granulatafgiften (2). Kommissionen fandt, at de forskellige fritagelser i Finance Act 2001 var begrundet i afgiftens logik, og at Finance Act 2001 derfor ikke indebar nogen form for statsstøtte. Derudover bemærkede Kommissionen, at den gradvise indførelse af granulatafgiften i Nordirland udgjorde statsstøtte, som var forenelig med det indre marked.

(4) Den 12. juli 2002 anlagde BAA sag med henblik på annullation af Kommissionens beslutning af 24. april 2002 (sag T-210/02). Den 13. september 2006 frifandt Retten Kommissionen i det hele. Den 27. november 2006 appellerede BAA Rettens dom. Ved dom af 22. december 2008 i sag C-487/06 P ophævede Domstolen den appellerede dom og hjemviste sagen til Retten.

(5) Den 7. marts 2012 annullerede Retten med sin dom i sag T-210/02 RENV Kommissionens beslutning nævnt i betragtning 3 ovenfor. Ifølge Retten havde Kommissionen ikke godtgjort, at den afgiftsdifferentiering, der er forbundet med fritagelsen, var begrundet i det normale beskatningsprincip, som granulatafgiften hviler på, eller det miljømæssige formål med granulatafgiften. Retten fandt navnlig, at Kommissionen havde undladt at tage hensyn til det normale beskatningsprincip med henblik på at fastslå den selektive karakter af de eventuelle fordele, der skabes af granulatafgiften. I denne forbindelse påpegede Retten visse uoverensstemmelser i den terminologi, som Kommissionen anvendte i sin beslutning, nemlig med hensyn til udtrykkene »udyrkede«, »primære« og »sekundære« granulater, der ikke svarede til de udtryk, der anvendtes i Finance Act 2001 som ændret. Kommissionen havde endvidere ikke i sin beslutning forklaret, hvorfor visse fritagne materialer (anvendt som granulater, som f.eks. lergranulater) ikke var i samme faktiske og retlige situation som afgiftsbelagte materialer.

(6) Efter annullationen af Kommissionens beslutning af 24. april 2002 skulle Kommissionen revurdere, hvorvidt de fritagelser, udelukkelser og afgiftslettelser, der var fastsat i Finance Act 2001 som ændret ved Finance Act 2002 og Finance Act 2007, udgjorde statsstøtte. Kommissionen registrerede sagen under en NN-reference, da granulatafgiften har været i kraft siden den 1. april 2002. Spørgsmålet om foreneligheden af den gradvise indførelse af granulatafgiften i Nordirland er blevet undersøgt i en anden sag (SA.18859 (11/C) — Det Forenede Kongerige — fritagelse for afgift på granulater i Nordirland).

(7) Ud over de bemærkninger og indlæg, der blev fremsat under sagerne ved Unionens domstole, indgav klageren yderligere bemærkninger og oplysninger til Kommissionen den 13. juni 2012 og den 26. oktober 2012. Disse bemærkninger blev fremsendt til Det Forenede Kongerige den 15. maj 2013. Den 27. september 2012 og den 27. maj 2013 indgav de britiske myndigheder yderligere oplysninger om granulatafgiften.

(8) Ved brev af 31. juli 2013 meddelte Kommissionen Det Forenede Kongerige, at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 108, stk. 2, for så vidt angår de afgiftsfritagelser, -udelukkelser og -lettelser, der er fastsat ved paragraf 17, stk. 3, litra e) og litra f), nr. i) og ii), paragraf 17, stk. 4, litra a) (i det omfang det fritagne materiale udelukkende består af kul, brunkul, skiferler eller skifer, der anvendes som granulater, eller hovedsagelig består af kul, brunkul, skiferler eller skifer), paragraf 17, stk. 4, litra c), nr. i) og ii) (når materialet udelukkende består af restprodukter), paragraf 17, stk. 4, litra f) (for så vidt angår ler), paragraf 18, stk. 2, litra b) (for så vidt angår en fritaget fremstillingsproces, hvor de anvendte materialer er granulater), og paragraf 30, stk. 1, litra b) (for så vidt angår en fritaget fremstillingsproces i henhold til paragraf 18, stk. 2, litra b), hvor de anvendte materialer er granulater) i Finance Act 2001 som ændret ved Finance Act 2002 og Finance Act 2007. Kommissionen gjorde ingen indsigelser mod de afgiftsfritagelser, -udelukkelser og -lettelser, der er fastsat ved paragraf 17, stk. 2, litra b), c), og d), paragraf 17, stk. 3, litra b), c), d), og da), paragraf 17, stk. 4, litra d) og e), og paragraf 17, stk. 4, litra a) (i det omfang det fritagne materiale består af kul, brunkul, skiferler eller skifer, som anvendes til andre formål end som granulater), paragraf 17, stk. 4, litra c) (når det udelukkende består af restprodukter), paragraf 17, stk. 4, litra f) (undtagen ler), paragraf 18, stk. 2, litra a) og b) (for så vidt angår materialer, der ikke anvendes som granulater), paragraf 18, stk. 2, litra c), paragraf 30, stk. 1, litra a) og b) (for så vidt angår en fritaget fremstillingsproces i henhold til paragraf 18, stk. 2, litra a) og c)), paragraf 30, stk. 1, litra b), (for så vidt angår en fritaget fremstillingsproces i henhold til paragraf 18, stk. 2, litra b), hvor de anvendte materialer ikke er granulater), og paragraf 30, stk. 1, litra c), i Finance Act 2001 som ændret ved Finance Act 2002 og Finance Act 2007, da de ikke udgør statsstøtte i den betydning, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

(9) Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3) (herefter »indledningsafgørelsen«). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger vedrørende støtten.

(10) Kommissionen modtog omfattende bemærkninger fra 16 interesserede parter i perioden mellem den 20. december 2013 og den 17. januar 2014 og supplerende oplysninger fra et medlem af British Aggregates Association den 10. februar 2014 og fra British Aggregates Association den 5. marts 2014. De blev den 27. maj 2014 og den 13. juni 2014 videresendt til Det Forenede Kongerige, som derefter fik mulighed for at svare. Det Forenede Kongerige fremsatte sit svar ved brev af 30. juni 2014. Landet indgav desuden bemærkninger til indledningsafgørelsen den 1. oktober 2013, 31. oktober 2013 og 28. februar 2014.

(11) Kommissionen anmodede de britiske myndigheder om yderligere oplysninger den 14. juli 2014, 1. september 2014, 8. september 2014 og 28. november 2014. Det Forenede Kongerige indgav sådanne oplysninger den 29. august 2014, 9. september 2014, 18. september 2014 samt 8. og 9. december 2014.

(12) Efter et trepartsmøde den 15. juli 2014 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra Det Forenede Kongerige og BAA i fællesskab den 18. juli 2014. Disse oplysninger blev indgivet til Kommissionen den 8. september 2014. BAA indgav yderligere oplysninger som svar på Kommissionens spørgsmål den 15. september 2014. De indgivne oplysninger blev efterfølgende videresendt til de britiske myndigheder den 17. oktober 2014, som svarede den 12. november 2014, 14. november 2014 og 17. november 2014.

(13) Kommissionen anmodede om supplerende oplysninger fra BAA den 10. juli 2014 og den 16. oktober 2014. BAA indgav sådanne oplysninger den 6. november 2014 og 21. november 2014. Disse oplysninger blev videresendt til de britiske myndigheder den 2. december 2014, som svarede den 18. december 2014.

2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN

2.1. BEGREBET GRANULATER

(14) Granulater anvendes i bygge- og anlægssektoren. De kan generelt (4) beskrives som kornet eller partikelformet materiale, som på grund af dets fysiske og kemiske inaktive egenskaber er velegnet til anvendelse enten alene eller som tilsætning til cement, kalk eller bituminøst materiale, der bruges i byggeriet som beton (5), til vejbyggeri, som asfalt, til dræn (6) eller som påfyldning (7). Granulater kan fremkomme naturligt eller fremstilles ved forarbejdning eller genbrug (8). I indledningsafgørelsen beskrives begrebet granulater og anvendelsen af granulater i betragtning 8-13.

(15) Definitionen af granulater hænger direkte sammen med de mulige anvendelser af bestemte granulat- eller partikelmaterialer fra stenbrud i bygge- og anlægssektoren (se betragtning 14), da dette er den primære forskel mellem begrebet granulater og begrebet mineraler.

(16) Naturlige granulater er granulater, der forekommer naturligt, og som kan bruges uden industriel forarbejdning. De omfatter sand, grus og knuste sten (9) og udvindes fra stenbrud og grusgrave eller ved opmudring af havbunden.

(17) Genbrugte granulater kommer fra genbehandling af materialer, der tidligere har været anvendt i byggeri og anlæg, herunder bygnings- eller nedrivningsrester (10).

(18) Fremstillede granulater er generelt lette granulater med høj tæthed, der er fremstillet til specialformål. De er fremstillet ved brug af industrielle processer (normalt en termisk proces). Eksempler omfatter: slaggegranulat, ekspanderet lergranulat, ekspanderet perlitgranulat og ekspanderet polystyrengranulat (11).

(19) Materialer, der kan anvendes som granulater, kan også anvendes til at fremstille andre produkter. I den forbindelse skelner industrien mellem anvendelse af sand, grus og knuste sten som granulat og andre anvendelser af sand, grus og knuste sten (12). Andre anvendelser af sand, grus og knuste sten omfatter f.eks. fremstilling af cement og glas og andre anvendelser i industrien (13) eller landbruget (14).

2.2. BAGGRUND FOR OG FORMÅL MED GRANULATAFGIFTEN

(20) Granulater er en knap naturressource, for så vidt angår de steder, hvor de kan udvindes på en acceptabel måde (15). Udvinding af granulater lægger beslag på arealer på mellemlang til lang sigt og medfører både miljøbelastning og forurening.

(21) Efter en række foranstaltninger, der havde til formål at afhjælpe de miljøproblemer i forbindelse med udvinding af granulater, der er beskrevet i betragtning 15-18 i indledningsafgørelsen, blev granulatafgiften indført i april 2002 med henblik på at tilskynde til mere effektiv anvendelse af granulater i bygge- og anlægssektoren gennem: — internalisering af nogle af miljøomkostningerne ved udvinding af granulater, som f.eks. støj, støv, visuelle gener og tab af biodiversitet, i prisen på granulater. I den henseende var det hensigten, at granulatafgiften skulle stimulere effektiv udvinding af granulater og tilskynde til effektiv udnyttelse og mindre affald på anlægsstedet — tilskyndelser til at vende efterspørgslen fra specifikt udvundne granulater til alternativer, såsom: — genbrugte granulater — affald fra og biprodukter fra andre processer, herunder udvinding af andre mineraler (affald fra udvinding af ler og kul og affald fra glas og dæk) (16).

(22) I denne forbindelse havde de britiske myndigheder i forbindelse med indledningsafgørelsen forklaret, at granulater til anvendelse i bygge- og anlægssektoren er et relativt billigt produkt, især sammenlignet med de samlede omkostninger til bygge- og anlægsprojekter, hvor granulater anvendes. Granulater kan relativt nemt udvindes af jorden. Uden yderligere prissignaler, f.eks. gennem granulatafgiften, er der derfor intet særligt incitament til at anvende granulater effektivt.

(23) Uden yderligere prissignaler vil være genbrug af granulater heller ikke være en rentabel løsning. Ifølge de britiske myndigheder er tilskyndelse til anvendelse af genbrugte granulater, som dog i sig selv medfører visse miljøomkostninger, som f.eks. energiforbrug og støj, et vigtigt led i indsatsen for at reducere miljøomkostningerne i forbindelse med udvinding af materialer fra jorden (som f.eks. langsigtede indvirkninger på biodiversiteten). Anvendelsen af genbrugte materialer medfører ingen forstyrrelse af nye arealer eller havbunden.

(24) Ud over at tilskynde til anvendelse af genbrugte granulater som et alternativ til nyindvundne materialer har granulatafgiften også til formål at reducere udvindingen af sand, grus og sten til brug som granulater gennem incitamenter til brug af andre materialer, der ellers ville blive bortskaffet. Biprodukter af, restprodukter fra og affald fra andre udvindingsprocesser eller industrielle processer anses sædvanligvis for materialer af ringere kvalitet og specifikationer end materialer, der specifikt er udvundet og udnyttet med henblik på anvendelse som granulater. De kan have lidt andre anvendelser og formål. Som følge af deres lavere densitet eller uensartede størrelse er det i nogle tilfælde ikke sikkert at anvende dem i bestemte vejoverflader eller i andre situationer, hvor granulaterne skal kunne modstå højt tryk og slid. Biprodukter, restprodukter og affald er dog stadig et økonomisk fordelagtigt alternativ til granulater af den højeste kvalitet i mange situationer. Biprodukter af, restprodukter fra og affald fra processer, der er anført i Finance Act 2001, ville blive bortskaffet, hvis granulatafgiften ikke var blevet indført. Da de er uundgåelige biprodukter fra en række processer, der tilvejebringer vigtige materialer til bygge- og anlægssektoren (f.eks. tagsten af skifer) eller andre sektorer (f.eks. feldspat til glasindustrien), ville det ifølge de britiske myndigheder miljømæssigt være mere fordelagtigt at tilskynde til anvendelsen af disse materialer som granulater i stedet for at bortskaffe dem som affald. Ved at anvende et allerede udvundet produkt, der ellers skulle bortskaffes, undgår man således yderligere miljøomkostninger. I modsat fald skulle der foretages (yderligere) udvinding af nye granulater, hvilket ville medføre unødvendige yderligere miljøomkostninger (forstyrrelse af nye områder). Dette medvirker desuden til retablering af områder, der allerede er ødelagt af bjerge af affald og restprodukter. Ifølge de britiske myndigheder kunne en granulatafgift på sådanne materialer have den uønskede virkning, at den fjernede incitamentet til den meget begrænsede anvendelse af disse materialer, der allerede sker, hvilket ville øge og ikke mindske deponeringen af disse materialer. I betragtning 23 til indledningsafgørelsen gives der en detaljeret beskrivelse af estimaterne for de tilgængelige mængder af alternativer.

(25) I henhold til de indledende overslag ville granulatafgiften reducere efterspørgslen efter udyrkede granulater med 20 mio. ton/år i gennemsnit.

(26) Eftersom målet var at tilskynde til mere effektiv udvinding og mere effektiv anvendelse af udyrkede granulater, ville afgiften ifølge de britiske myndigheder »blive pålagt virksomheder, der foretager udvinding med henblik på kommerciel anvendelse af granulater« (17). I denne forbindelse havde de britiske myndigheder forklaret, at der ved udvinding af højt specificerede materialer til anvendelse i bygge- og anlægssektoren samtidig produceres materialer af ringere kvalitet og dermed lavere pris, og at det betyder, at det i praksis ikke er muligt at fritage disse materialer på samme måde som biprodukter fra industrielle processer eller andre udvindingsaktiviteter. Andelen af granulater af høj kvalitet og lav kvalitet varierer desuden fra brud til brud på grund af geologiske faktorer, og der findes ikke et fast tal for alle brud, da mere effektive metoder kan hjælpe med at reducere andelen af granulater af lav kvalitet. Udtrykket lavkvalitetsgranulat er desuden i en vis grad et subjektivt udtryk. Det, som den ene stenbrudsvirksomhed betragter som lav kvalitet, kan være en del af en anden virksomheds primære produktserie. Hvis lavkvalitetsgranulater blev fritaget for afgift, kunne det føre til ulige behandling af virksomheder samt skattesvig eller skatteunddragelse. Omfattende høringer af industrien om dette spørgsmål på tidspunktet for indførelsen af granulatafgiften resulterede ikke i en brugbar definition af, hvordan man skulle skelne mellem højkvalitetsmaterialer — der skulle pålægges afgift — og biprodukter af lavere kvalitet fra udvinding af højværdigranulater. De britiske myndigheder havde videre bemærket, at afgifter på lavkvalitetsgranulater også afspejler ønsket om at internalisere miljøomkostningerne ved udvinding af granulater, uanset om det udvundne produkt i sidste ende anses for et høj- eller lavkvalitetsprodukt.

(27) Endelig bemærkede de britiske myndigheder, at granulatafgiften ikke er tænkt som en generel afgift på udvinding af mineraler, men som en afgift på udvinding af sten, sand og grus, der anvendes som granulater i bygge- og anlægssektoren, og som udnyttes kommercielt i Det Forenede Kongerige. Udvinding af andre materialer kan ifølge de britiske myndigheder have samme indvirkning på miljøet, men ikke alle har mulighed for at mindske intensiteten af udvindingen ved at bruge alternative materialer, som f.eks. genbrugs- og overskudsmaterialer. Granulatudvinding udgjorde desuden den største mineraludvindingsaktivitet i Det Forenede Kongerige (i 2002 tegnede den sig mængdemæssigt for 70 % af den samlede mineraludvinding) og var derfor den største kilde til miljøbelastning som følge af mineraludvinding i hele Det Forenede Kongerige. Afgiftens anvendelsesområde blev fastsat med henblik at opnå så stor miljøgevinst som muligt gennem en reduktion i udvindingen af granulater og gennem bevaring af strategiske ressourcer, samtidig med at materialer, hvor der ikke findes alternativer, ikke blev pålagt en tung afgift.

2.3. FINANCE ACT 2001, IKRAFTTRÆDEN, ÆNDRINGER OG PERIODE

(28) De primære regler om granulatafgiften er fastsat i Finance Act 2001, paragraf 16-49 og bilag 4-10. Finance Act 2001 blev vedtaget den 11. maj 2001 og er siden blevet ændret flere gange som beskrevet i betragtning 28 og 29 til indledningsafgørelsen. Denne afgørelse henviser til Finance Act 2001 med senere ændringer. Granulatafgiften trådte i kraft den 1. april 2002 og er stadig gældende. I loven er der ikke anført en anvendelsesperiode for granulatafgiften.

(29) Efter indledningsafgørelsen ændrede de britiske myndigheder Finance Act 2001 ved at suspendere fritagelserne for de materialer, om hvilke Kommissionen havde udtrykt tvivl, med virkning fra den 1. april 2014.

(30) De britiske myndigheder forklarede, at de under forberedelsen af lovgivningen om suspensionen på grundlag af bemærkninger modtaget fra industrien konkluderede, at det ville være praktisk umuligt at afgøre, om materialer var blevet »udvundet med henblik på anvendelse som granulater«. De fastsatte derfor et nyt kriterium — »til bygge- og anlægsformål« — som er i overensstemmelse med de definitioner, der anvendes i den eksisterende lovgivning. For at opnå det resultat, der er tilsigtet med indledningsafgørelsen, med anvendelsen af dette kriterium fastsætter bestemmelsen om suspension, at: i) ler (herunder plastisk ler, kaolin og ildfast ler) og skiferler, der anvendes til fremstilling af keramiske byggematerialer, og ii) gips, der anvendes til fremstilling af puds og gipsplader, er fritagne processer. Det skyldes, at de kan være omfattet af materiale udvundet »til bygge- og anlægsformål«, men at de ikke kan anvendes som granulater af de respektive materialer.

2.4. GRANULATAFGIFTENS STRUKTUR OG HÆNDELSER, DER UDLØSER AFGIFTEN

(31) I Finance Act 2001, paragraf 16, stk. 1, fastsættes det, at »en afgift, der betegnes granulatafgift, pålægges i overensstemmelse med denne del granulater, der udnyttes kommercielt«. Paragraf 16, stk. 2, er affattet som følger: »Afgiften pålægges, når en afgiftspligtig mængde granulater på eller efter ikrafttrædelsesdatoen udnyttes kommercielt i Det Forenede Kongerige«.

(32) I henhold til paragraf 17, stk. 1, forstås ved »granulater«»(med forbehold af paragraf 18 nedenfor) sten, grus eller sand samt alle de materialer, der midlertidigt indføjes eller naturligt er blandet deri«.

(33) Paragraf 18, stk. 1, har følgende ordlyd: »Henvisninger til granulater i denne del: a) omfatter henvisninger til restprodukter, affald, afgravning og andre biprodukter, der er resultatet af anvendelsen af en fritaget proces på granulater, b) men omfatter ikke henvisninger til andet, der er resultatet af anvendelsen af en sådan proces på granulater«.

(34) I henhold til paragraf 18, stk. 2, er fritagne processer: »a) stenhugning for at producere sten med en eller flere flade overflader b) enhver proces, hvorved et relevant stof udvindes eller på anden måde udskilles (som led i processen for at udvinde det fra jorden eller på anden måde) fra granulater c) enhver proces til fremstilling af kalk eller cement fra kalksten eller fra kalksten og et andet materiale.«

(35) I paragraf 18, stk. 3, anføres de relevante stoffer som a) anhydrit, b) plastisk ler, c) tungspat, e) kaolin, f) feldspat, g) ildfast ler, i) flusspat, j) fullerjord, k) smykkesten og halvædelstene, l) gips, m) metal eller metalmalm, n) muskovit, o) perlit, p) potaske, q) pimpsten, r) råfosfat, s) natriumklorid, t) talkum, u) vermiculit. Paragraf 18, stk. 3, litra d) og h), blev udeladt med tilbagevirkende kraft pr. 1. april 2002 ved Finance Act 2002.

(36) Paragraf 16, stk. 2, i Finance Act 2001 bestemmer sammenholdt med paragraf 19, stk. 1 og 2, at granulatafgiften udløses af den første af hver af de følgende fire typer kommerciel udnyttelse i Det Forenede Kongerige: a) Granulaterne fjernes fra deres oprindelsessted eller et sted, der er registreret i navnet af en person, der driver oprindelsesstedet (18), eller ethvert andet sted, hvortil granulaterne er blevet transporteret med henblik på at blive underkastet en fritaget proces på dette sted, men hvor de ikke er blevet underkastet en sådan proces. b) Granulaterne bliver genstand for en aftale om levering til en person (19). c) Granulaterne anvendes til bygge- og anlægsformål (20). d) Granulaterne blandes på anden måde end under tilladte omstændigheder (21) med et andet materiale eller stof end vand.

(37) I forbindelse med granulatafgiften skelnes der i Finance Act 2001 i det væsentlige mellem tre typer oprindelsessteder: a) den havn eller det landingssted, hvor granulater indvundet fra Det Forenede Kongeriges havbund først landes (paragraf 20, stk. 1, litra a)) b) det sted, hvor en fritaget proces har fundet sted (paragraf 20, stk. 1, litra b)). Dette vedrører situationer, hvor en fritaget proces er blevet anvendt, det stof, der er fritaget for afgiften, er blevet udvundet, og granulater er blevet til overs og er blevet anvendt. Det sted, hvor udvindingen af det stof, der var fritaget for afgift, fandt sted, bliver da oprindelsesstedet for granulaterne c) det sted, hvor granulaterne hentes fra jorden (paragraf 20, stk. 1, litra d)).

(38) I medfør af begrebet kommerciel udnyttelse gælder granulatafgiften for både granulater udvundet i Det Forenede Kongerige og importerede granulater. Importerede granulater pålægges granulatafgiften, ikke når de landes i Det Forenede Kongerige (22), men når de bliver genstand for en aftale (og granulaterne allerede befinder sig Det Forenede Kongerige), eller når de anvendes til bygge- og anlægsformål (i Det Forenede Kongerige) eller blandes (i Det Forenede Kongerige) med et andet materiale eller stof end vand under andre omstændigheder end de tilladte (23).

(39) Paragraf 19, stk. 3, i Finance Act 2001 indeholder yderligere detaljer om begrebet kommerciel udnyttelse. Det bestemmes i litra e), at kommerciel udnyttelse ikke finder sted, når granulaterne — uden at være blevet underkastet en proces, hvor de blandes med et andet stof eller materiale (bortset fra vand) — igen bliver en del af jorden på det sted, hvor de blev udvundet (24).

(40) I paragraf 21 og 22 defineres det, hvem der driver et sted, og om det er vedkommende eller en anden person, der er ansvarlig for udnyttelsen (og som derfor er ansvarlig for granulatafgiften) i en bestemt situation.

2.5. BEGREBET AFGIFTSPLIGTIGE GRANULATER — AFGIFTSFRITAGELSER OG AFGIFTSLETTELSER

(41) I henhold til paragraf 17, stk. 2, i Finance Act 2001 er granulater ikke afgiftspligtige i fire tilfælde: a) hvis de er udtrykkeligt fritaget b) hvis de tidligere er blevet anvendt til bygge- og anlægsformål (enten før eller efter ikrafttrædelsesdatoen) c) hvis de er eller stammer fra granulater, der allerede er pålagt granulatafgift d) hvis der er tale om granulater, som blev fjernet fra deres oprindelsessted inden ikrafttrædelsesdatoen.

(42) Granulater anses for at blive anvendt til bygge- og anlægsformål, når de anvendes som materiale eller understøtning i anlægget eller forbedringen af en konstruktion (herunder veje, stier, jernbaneunderlag, dæmninger, bygninger og broer), eller når de blandes med andet som et led i fremstillingsprocessen for mørtel, beton, tjærebeton, vejbelægning eller lignende bygge- og anlægsmaterialer (25).

(43) I henhold til paragraf 17, stk. 3, er granulater fritaget for granulatafgift, hvis: »b) de udelukkende består af granulater, der udvindes ved at blive fjernet fra jorden på en byggegrund eller en byggeplads i forbindelse med udgravninger, der foretages i overensstemmelse med loven: i) i forbindelse med ombygning eller opførelse af bygningen, og ii) alene med henblik på at lægge fundament, rør eller kabler c) de udelukkende består af granulater, der udvindes i) ved at blive fjernet fra bunden af en flod, en kanal eller et vandløb (enten naturligt eller kunstigt) eller af en sejlrende i eller indsejling til en havn (enten naturlig eller kunstig) og ii) i forbindelse med opmudring, der alene udføres for at skabe, genoprette, forbedre eller vedligeholde floden, kanalen, vandløbet, sejlrenden eller indsejlingen d) de udelukkende består af granulater, der udvindes ved at blive fjernet fra jorden langs en motorvej eller projekteret motorvej og i forbindelse med udgravninger, der foretages i overensstemmelse med loven: i) med henblik på at forbedre eller vedligeholde motorvejen eller anlægge den projekterede motorvej og ii) ikke med henblik på at udvinde de pågældende granulater da) de udelukkende består af granulater, der udvindes ved at blive fjernet fra jorden langs en eksisterende eller projekteret jernbane-, sporvejs- eller monoraillinje og i forbindelse med udgravninger, der foretages i overensstemmelse med loven: i) med henblik på at forbedre eller vedligeholde jernbane-, sporvejs- eller monoraillinjen eller anlægge den projekterede jernbane, sporvej eller monorail og ii) ikke med henblik på at udvinde de pågældende granulater e) de udelukkende består af restprodukter, affald, afgravning og andre biprodukter, herunder ikke overjord, der er resultatet af udvindingen eller anden adskillelse fra en mængde granulater af kaolin eller plastisk ler, eller f) de udelukkende består af restprodukter fra en proces, hvorved i) kul, brunkul, skifer eller skiferler eller ii) et stof anført i paragraf 18, stk. 3, nedenfor, er blevet adskilt fra anden sten, efter at det er blevet udvundet af eller med denne anden sten.«

(44) Paragraf 17, stk. 3, litra da), blev indføjet ved paragraf 22, stk. 3, i Finance Act 2007, der trådte i kraft den 1. august 2007.

(45) I henhold til paragraf 17, stk. 4, er granulater, der udelukkende eller hovedsagelig består af et eller flere af følgende eller er en del af et materiale, der består heraf, nemlig: »a) kul, brunkul, skifer eller skiferler c) restprodukter, affald eller andre biprodukter fra i) enhver industriel forbrændingsproces eller ii) smeltning eller raffinering af metal d) borespåner fra processer udført i henhold til licens udstedt efter Petroleum Act 1998 [eller the Petroleum (Production) Act (Northern Ireland) 1964 e) andet, der er resultatet af processer, der udføres som et led i udøvelsen af beføjelser i henhold til eller pålagt ved bestemmelse i eller efter New Roads and Street Works Act 1991, Roads (Northern Ireland) Order 1993 eller Street Works (Northern Ireland) Order 1995 f) ler, jord, planer eller andet organisk materiale.«

(46) I henhold til »Notice AGL 1« betyder »udelukkende«, at 100 % af det pågældende materiale er et af de materialer, der er fritaget for afgift. »Hovedsagelig« betyder, at mere end 50 % af materialet er et af de materialer, der er fritaget for afgift. Der opnås ikke et materiale, der er fritaget for afgift, ved kunstigt at blande granulater med en større mængde fritaget materiale. Det vil blot medføre, at granulatafgiften forfalder på tidspunktet for blandingen.

(47) Ved paragraf 30, stk. 1, Finance Act 2001 fastsættes der bestemmelser om en persons ret til afgiftslettelser, hvis: a) de granulater, der er pålagt granulatafgift, udføres fra Det Forenede Kongerige som granulater b) der anvendes en fritaget proces på granulater, der er pålagt granulatafgift c) de granulater, der er pålagt granulatafgift, bruges i en fastsat industri- eller landbrugsproces d) de granulater, der er pålagt granulatafgift, bortskaffes på en måde, der ikke indebærer, at de anvendes til fastsatte bygge- og anlægsformål (26), eller e) et beløb, der skyldes en person, som er ansvarlig for den kommercielle udnyttelse af granulater, afskrives helt eller delvist i den pågældendes regnskab som uerholdeligt.

(48) I henhold til paragraf 30, stk. 1, litra b), i Finance Act 2001 kan der fritages for afgift, hvis en fritaget proces i den forstand, der er fastsat i paragraf 18, stk. 2, litra a), b) og c), i Financial Act 2001, er blevet anvendt på materialet, efter at materialet er blevet pålagt granulatafgiften. Denne bestemmelse afspejler dermed de fritagelser, der er omhandlet i paragraf 18, stk. 2.

(49) De industri- og landbrugsprocesser, der kan opnå afgiftsfritagelse i henhold til paragraf 30 stk. 1, litra c), er anført i bilaget »Industrial and Agricultural Processes« til Regulation 13 i Aggregates Levy (General) Regulations 2002. Notice AGL 2 (27) beskriver de pågældende typer processer i yderligere detaljer. Det drejer sig om følgende: Industriprocesser — Kode 001: Fremstilling og smeltning af jern, stål og ikke-jernholdigt metal, herunder støbeprocesser, præcisionsstøbning, sintringsanlæg og trådtrækning — Kode 002: Legeringsprocesser — Kode 003: Emissionsreduktion (luft, jord og vand) — Kode 004: Filtrering og rensning af drikkevand, luft og olie — Kode 005: Spildevandsrensning — Kode 006: Produktion af energi — Kode 007: Keramiske processer — Kode 008: Processer med ildfaste materialer — Kode 009: Fremstilling af glas og glasprodukter — Kode 010: Fremstilling af glasfiber — Kode 011: Kemofibre — Kode 012: Produktion og forarbejdning af levnedsmidler og drikkevarer — Kode 013: Fremstilling af plast, gummi og PVC — Kode 014: Kemikaliefremstilling, f.eks. natriumkarbonat, magnesium, aluminiumoxid, silica — Kode 015: Fremstilling af udfældet kalciumkarbonat — Kode 016: Fremstilling af lægemidler, blegemidler, toiletartikler og rengøringsmidler — Kode 017: Ventilationsprocesser — Kode 018: Fremstilling af fyldstoffer til belægninger, forseglinger, klæbestoffer, maling, fugemasse, tætningsmidler, kit og andre binde- eller modificeringsmidler — Kode 019: Fremstilling af pigmenter, lak og blæk — Kode 020: Fremstilling af vækstmedier og linjemarkeringer til sportsbaner og andre fritidsfaciliteter — Kode 021: Forbrænding — Kode 022: Fremstilling af tørremidler — Kode 023: Fremstilling af tæppebagklædning, underlag og skum — Kode 024: Harpiksprocesser — Kode 025: Fremstilling af additiver til smøremidler — Kode 026: Læderfarvning — Kode 027: Papirfremstilling — Kode 028: Fremstilling af kunstmaterialer — Kode 029: Fremstilling af legesand, f.eks. til legepladser — Kode 030: Fremstilling af lerduer — Kode 031: Slibeprocesser: sandblæsning udført af specialist, jernfri slibning (kuglemøller) og fremstilling af sandpapir — Kode 032: Anvendelse som propping-middel ved olieefterforskning (eller -produktion), f.eks. fraktursand og borevæsker — Kode 033: Afsvolvning og skrubning af røggas — Kode 034: Fremstilling af minesuppressanter — Kode 035: Fremstilling af brandslukningsmidler — Kode 036: Fremstilling af brandsikringsmaterialer — Kode 037: Syreneutralisering — Kode 038: Fremstilling af friktionsmaterialer, f.eks. autodele Landbrugsprocesser — Kode 039: Fremstilling af jordtilsætningsstoffer — Kode 040: Fremstilling af foderblandinger — Kode 041: Fremstilling af bundmateriale til husdyr — Kode 042: Fremstilling af gødningsstoffer — Kode 043: Fremstilling af pesticider og herbicider — Kode 044: Fremstilling af vækstmedier, herunder kompost, alene til brug i landbrug og gartnerier — Kode 045: Jordbehandling, herunder mineralberigelse og surhedsreduktion

2.6. AFGIFTSSATS

(50) Afgiftssatsen var oprindeligt 1,60 GBP pr. ton. Afgiftssatsen blev forhøjet til 1,95 GBP pr. ton for granulater, der blev udnyttet kommercielt på eller efter den 1. april 2008. Den gældende afgiftssats er 2 GBP pr. ton (siden den 1. april 2009).

2.7. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

(51) Som der er redegjort for i betragtning 170 til indledningsafgørelsen, var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt de fritagelser og udelukkelser, der er nævnt i betragtning 139 til indledningsafgørelsen (28) (herefter »de undersøgte fritagelser«), var berettiget efter granulatafgiftens generelle principper og logik. De pågældende fritagelser og udelukkelser fritog tilsyneladende støttemodtagerne for en afgift, de normalt skulle have betalt, og udgjorde driftsstøtte. Da der ikke forelå tilstrækkelige elementer til, at Kommissionen kunne konkludere, om foranstaltningen opfylder betingelserne i EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse fra 2001 (29) (herefter »miljørammebestemmelserne fra 2001«) og EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse fra 2008 (30) (herefter »miljøretningslinjerne fra 2008«), var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt de undersøgte fritagelser og udelukkelser var forenelige med det indre marked.

3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(52) Som nævnt i betragtning 10 ovenfor modtog Kommissionen omfattende bemærkninger fra interesserede parter efter offentliggørelsen af indledningsafgørelsen.

(53) Bemærkningerne fra de interesserede parter vedrørte i) selve indledningsafgørelsen, ii) granulatafgiftens logik, iii) de fritagelser, der allerede i indledningsafgørelsen blev anset for ikke at udgøre statsstøtte, og iv) de undersøgte fritagelser.

(54) Af hensyn til overskueligheden omhandler dette afsnit de bemærkninger, der er modtaget vedrørende indledningsafgørelsen. De øvrige kategorier af modtagne bemærkninger er omhandlet i de relevante afsnit af denne afgørelse.

3.1. BEMÆRKNINGER VEDRØRENDE INDHOLDET AF INDLEDNINGSAFGØRELSEN

a) Bemærkninger fra Richard Bird, BAA, modtaget den 20. og 23. december 2013

(55) Richard Bird har til Kommissionen fremsendt sit bidrag til de britiske myndigheders offentlige høring vedrørende en eventuel suspension af fritagelserne for granulatafgiften, som Kommissionen har anfægtet i indledningsafgørelsen.

(56) Richard Bird har desuden påpeget en række unøjagtige oplysninger i indledningsafgørelsen, f.eks.: i) Der udpeges en række stenbrud, hvilket viser, at der ikke er risiko for, at Det Forenede Kongerige løber tør for granulater. ii) Slaggegranulat, granulat af knust skifer og kvartssand fra produktionen af kaolin har altid været en vigtig kilde til granulater. iii) Granulater, der er fritaget for afgift, og genbrugte granulater kan ikke erstatte de kvalitetsgranulater, der kræves inden for bygge- og anlægssektoren, og som udvindes sammen med granulater af ringere kvalitet (et ton granulater af god kvalitet sammen med et ton granulater af ringere kvalitet). Der er genereret nye affaldsbjerge som følge af dette materiale. iv) Der sker misbrug af granulatafgiften. v) Stenbrud er blevet åbnet blot for at fremstille granulater, der er fritaget for afgift (31). Ifølge Richard Bird findes der skiferbrud, der blot producerer skifersten og ikke tagskifer. Richard Bird oplyser navnene på to stenbrud som eksempler. vi) Stenbrud, der udvinder skiferler, producerer og sælger granulater uden afgift. En mio. ton skiferler blev anvendt til at anlægge en vej i nærheden af Edinburgh. vii) Indledningsafgørelsen anerkender angiveligt ikke, hvad granulater er: små sten, knuste eller hele, herunder naturligt sand og grus. Grabsten til kystsikring, sten til sikring af floder, sten til stenmure, pejsesten, grøftesten, brosten og grovsten til læmoler pålægges alle afgift som granulater, hvis de geologisk set ikke er skifer eller skiferler. viii) Granulatafgiften giver ingen mening, når sorterede utilhuggede sten til mure pålægges afgift. ix) Kun skifer fra North Wales må anvendes til tage. Skifer fra andre skiferområder i Det Forenede Kongerige bruges ikke til tage, men som mursten eller belægningssten. Sandsten, mursten og belægningssten pålægges afgift. Skiferler bruges ikke til tagdækning. Der er blevet åbnet stenbrud, der udvinder skifer og skiferler, fordi disse materialer er fritaget for afgift (32). x) Granulatafgiften har angiveligt haft en negativ indvirkning på miljøet, da aktiviteter, der involverer genbrugte granulater, også belaster miljøet som følge af de længere transportafstande for materialer, der er fritaget for afgift. xi) Kvartssand fra arbejder med kaolin har altid været en kilde til granulater. Der er ikke meget sand i Cornwall, og sandet fra kaolinbrud reducerer derfor ikke udvindingen af naturligt sand. Det er i realiteten en vigtig kilde til sand i dette område. Dette sand fordrejer markedet for knust stenmel, der er et biprodukt fra de lokale stenbrud, som udvinder stengranulat, og som primært producerer granulatskærver til asfalt- og anlægsarbejder. xii) Biprodukter af kaolin er fritaget, mens biprodukter af kalksten er pålagt afgift, også når kalkstenen bruges til landbrugs- eller industriprocesser. De producerer 20 % biprodukter, der betegnes som affald. xiii) En række gamle udtjente kaolinbrud er angiveligt blevet genåbnet alene for at udnytte afgiftsfritagelsen for granulater fra kaolin. En virksomhed, der ønsker at udnytte et gammelt bjerg med affald fra granitbrud, skal på den anden side betale afgift. xiv) Biprodukterne af raffinering og smeltning af metal er bestemt ikke det samme som naturlige granulater, men de har aldrig været affald, og der findes et særdeles godt marked for dem. Richard Bird hævder, at granulatafgiften bør gælde for biprodukter, der ikke er affald. xv) Ifølge Richard Bird er det umuligt at erstatte kvalitetsgranulater med granulater fra de fleste aktiviteter med skifer, skiferler eller kaolin.

(57) Richard Bird supplerede disse oplysninger med en indgivelse den 10. februar 2014 af oplysninger om anvendelsen af slaggegranulat, et biprodukt fra stålfremstillingsindustrien. I henhold til disse oplysninger er slagge ikke et affaldsprodukt, men et førsteklassesgranulat, der kan anvendes som et alternativ til cement.

b) Bemærkninger fra BAA modtaget den 10. januar 2014

(58) Ifølge BAA bør begrebet granulat ikke bruges til at afgøre, om granulatafgiften indebærer statsstøtte, da der ikke findes en klar definition af granulat, som svarer til afgiftens anvendelsesområde. Kommissionen definerer i indledningsafgørelsen granulater som »sten, grus og sand, der udvindes med henblik på anvendelse som fyldstof i byggeri og anlæg«. Granulatafgiften pålægges dog angiveligt mange materialer, der anvendes til andre formål end som »fyldstof i byggeri og anlæg«, f.eks. utilhuggede kampesten til murværk, grabsten, jernbaneskærver, sten med højt poleringsindeks til skridsikker asfalt osv. BAA har oplyst, at de britiske konkurrencemyndigheder har vurderet granulatmarkedet ved flere lejligheder og generelt har konkluderet, at specialmaterialer, som f.eks. jernbaneskærver og sten med højt poleringsindeks, befinder sig på andre markeder end »bygge- og anlægsgranulater«, fordi de anvendes til andre formål og derfor ikke udgør et substitutionsprodukt på hverken efterspørgsels- eller forsyningssiden (33).

(59) Ifølge BAA er tre af de fritagelser, som Kommissionen godkendte i indledningsafgørelsen, selektive. Det drejer sig om fritagelse for genbrugt byggeaffald, granulater udgravet under anlæg af veje, jernbaner, bygninger osv. samt industriaffald/biprodukter. BAA hævder, at disse tre kategorier af fritagne materialer, for så vidt angår målet om at fremme en vending i efterspørgslen, er i samme position som affald fra eller biprodukter af bl.a. kaolin, skifer og kul, som Kommissionen har udtrykt tvivl om i indledningsafgørelsen.

c) Bemærkninger fra Lantoom Quarry modtaget den 16. januar 2014

(60) Lantoom Quarry anfører, at indledningsafgørelsen har skabt usikkerhed og har påvirket både investeringer og beskæftigelse.

4. BEMÆRKNINGER FRA DET FORENEDE KONGERIGE

(61) De britiske myndigheder har indgivet omfattende bemærkninger til de tvivlsspørgsmål, der rejses i indledningsafgørelsen, og yderligere oplysninger om og betingelserne for forenelighed af de undersøgte fritagelser.

(62) Der blev ikke modtaget bemærkninger fra de britiske myndigheder om indholdet af selve indledningsafgørelsen. Af hensyn til overskueligheden er bemærkningerne og oplysningerne omhandlet i de relevante afsnit af denne afgørelse.

5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN

(63) Kommissionen har med vedtagelsen af indledningsafgørelsen besluttet ikke at gøre indsigelse mod de afgiftsfritagelser, -udelukkelser og -lettelser, der er fastsat ved paragraf 17, stk. 2, litra b), c), og d), paragraf 17, stk. 3, litra b), c), d), og da), paragraf 17, stk. 4, litra d) og e), og paragraf 17, stk. 4, litra a) (i det omfang det fritagne materiale består af kul, brunkul, skiferler eller skifer, som anvendes til andre formål end som granulater), paragraf 17, stk. 4, litra c) (når det udelukkende består af restprodukter), paragraf 17, stk. 4, litra f) (undtagen ler), paragraf 18, stk. 2, litra a) og b) (for så vidt angår materialer, der ikke anvendes som granulater), paragraf 18, stk. 2, litra (c), paragraf 30, stk. 1, litra a) og b) (for så vidt angår en fritaget fremstillingsproces i henhold til paragraf 18, stk. 2, litra a) og c)), paragraf 30, stk. 1, litra b) (for så vidt angår en fritaget fremstillingsproces i henhold til paragraf 18, stk. 2, litra b), hvor materialerne ikke anvendes som granulater), og paragraf 30, stk. 1, litra c), i Finance Act 2001 som ændret ved Finance Act 2002 og Finance Act 2007, for så vidt angår granulatafgiften, da de ifølge Kommissionen ikke udgør statsstøtte i den betydning, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen vil derfor ikke vurdere de afgiftsfritagelser, -udelukkelser og -lettelser, der er fastsat ved Finance Act 2001, som ændret ved Finance Act 2002 og Finance Act 2007, for så vidt angår granulatafgiften, og vil begrænse sin vurdering de undersøgte fritagelser.

5.1. VURDERING AF BEMÆRKNINGER VEDRØRENDE INDHOLDET AF INDLEDNINGSAFGØRELSEN

(64) BAA hævder, som nævnt i betragtning 59 ovenfor, at fritagelserne for genbrugt byggeaffald, granulater, der er udgravet i forbindelse med anlæg af veje, jernbaner, bygninger osv., samt industriaffald/biprodukter ikke ligger inden for granulatafgiftens logik, for så vidt angår målet om at fremme en vending i efterspørgslen.

(65) Kommissionen konkluderede i indledningsafgørelsen, at genbrugte granulater og nyudvundne granulater ikke befinder sig i en tilsvarende situation i forhold til granulatafgiftens formål, og fordi sondringen mellem genbrugte og nyudvundne granulater følger af granulatafgiftens art og logik. Det er klart, at anvendelse af genbrugte granulater, selv om genbrugsprocessen er mindre miljøvenlig end processen for udgravning af nye granulater, forhindrer udgravning af den samme mængde nye granulater. Tilskyndelse til anvendelse af materialer, der er et uundgåeligt resultat af visse aktiviteter, som under alle omstændigheder ville blive gennemført, hjælper desuden med at reducere akkumuleringen af affald og forhindrer udgravningen af den samme mængde nye granulater.

(66) Disse tre fritagelser medvirker derfor til at skabe miljøfordele ved at forhindre yderligere udvinding.

(67) Flere interesserede parter har i denne henseende anført, at der har været tilfælde af yderligere udgravning alene med henblik på at indhente granulater til salg. Her er der dog tale om klart misbrug, der bør anmeldes og behandles i henhold til Det Forenede Kongeriges nationale bestemmelser, og som ikke er underlagt reglerne om statsstøtte.

(68) De årsager, der ligger til grund for den tvivl, Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen, for så vidt angår affald fra eller biprodukter af bl.a. kaolin, skifer og kul, påvirker ikke vurderingen af de tre ovennævnte fritagelser. Kommissionens tvivl foregriber ikke de endelige resultater af den formelle undersøgelsesprocedure, og de materialer, der er genstand for fritagelserne, er forskellige og fører til forskellige omstændigheder.

(69) Richard Bird påpeger anvendelsen som granulater af en række materialer, der er fritaget for granulatafgiften, som viser, at fritagelserne fra granulatafgiften medvirker til at opfylde dens miljømæssige formål, da de med godt resultat erstatter nyudvundne granulater.

(70) De data, som de britiske myndigheder har indleveret, viser, som det fremgår af betragtning 143 nedenfor, at antallet af stenbrud, der producerer materialer, som er fritaget for afgiften, ikke er steget efter indførelsen af granulatafgiften, men faktisk er faldet.

(71) Et af de stenbrud, som ifølge Richard Bird kun producerer skifersten og ikke tagskifer, producerer i henhold til stenbruddets eget websted faktisk tagskifer. Med hensyn til det andet stenbrud har de britiske myndigheder givet tilsagn om, at de vil undersøge, hvilket materiale det faktisk producerer, og vil håndhæve de nationale regler afhængigt af resultaterne af undersøgelsen.

(72) Både de britiske myndigheder og BAA har hævdet, at de ikke har oplysninger om, at førstnævnte drev kaolinbrud, der for nylig var blevet genåbnet. De britiske myndigheder har ikke kendskab til godkendelser givet i denne henseende, og de to producenter af kaolin og plastisk ler har ikke kendskab til sådanne åbninger.

5.2. STATSSTØTTE EFTER TRAKTATENS ARTIKEL 107, STK. 1 (TIDLIGERE ARTIKEL 87, STK. 1, I EF-TRAKTATEN)

(73) En foranstaltning udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis den opfylder fire betingelser. For det første skal foranstaltningen give støttemodtagerne en fordel. For det andet skal foranstaltningen begunstige visse virksomheder eller økonomiske aktiviteter (selektivitet). For det tredje skal foranstaltningen være ydet af staten eller med statsmidler. For det fjerde skal den kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen i det indre marked.

(74) Støttebegrebet er i denne forbindelse i henhold til fast retspraksis mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser, såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (34).

(75) For så vidt angår kriteriet om den selektive fordel, skal det undersøges, om en statslig foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning eller et bestemt skattesystem kan begunstige visse virksomheder eller visse produktioner som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, sammenlignet med andre virksomheder, der befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation i forhold til det formål, der forfølges med foranstaltningen (35).

(76) En foranstaltning, som ganske vist udgør en fordel for modtageren, men som er begrundet ud fra karakteren eller opbygningen af det skattesystem, som den er et led i, opfylder dog ikke denne betingelse om selektivitet (36). En medlemsstat kan således godtgøre, at en foranstaltning følger direkte af dens skattesystems grundlæggende eller vejledende principper.

(77) Ved vurderingen af den selektive karakter af den fordel, der ydes ved den pågældende foranstaltning, har fastlæggelsen af referencerammen en forstærket betydning, eftersom selve tilstedeværelsen af en fordel kun kan godtgøres i forhold til denne referenceramme (37).

(78) Selektivitet kan således vurderes efter en tilgang med tre trin: i) fastlæggelse af referencesystemet (eller det normale skattesystem), hvor det normale beskatningsprincip, som ligger til grund for granulatafgiften og det miljømæssige formål udpeges ii) fastlæggelse af, om afgiftsdifferentieringen udgør en undtagelse fra det normale beskatningsprincip, for så vidt som den indfører differentiering mellem aktører, der befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation, og iii) i en tilsvarende faktisk og retlig situation udgør afgiftsdifferentieringen ikke en undtagelse, hvis den kan begrundes i skattesystemets formål. Hvis en sådan begrundelse ikke foreligger, skal foranstaltningen anses for de facto-selektiv. Begrundelsen for afgiftsdifferentieringen må baseres på de indbyggede ordninger i skattesystemer, der er nødvendige for at opfylde det forfulgte mål. Formål, der ikke vedrører skattesystemet, må ikke tages i betragtning i denne henseende.

(79) Som Retten har bekræftet (38), udgøres den referenceramme, på baggrund af hvilken den normale beskatning og tilstedeværelsen af eventuelle selektive fordele skal fastlægges, af granulatafgiften som sådan, der indførte en særlig skatteordning for sektoren for granulater i Det Forenede Kongerige. Det er således ved reference til den normal beskatning og formålet med granulatafgiften, at det skal undersøges, om afgiftsdifferentieringer er begrundede.

(80) Kommissionen har undersøgt Finance Act 2001 som ændret ved Finance Act 2002 med tilbagevirkende kraft. Da granulatafgiften er en løbende ordning, har Kommissionen også undersøgt den fritagelse i henhold til paragraf 17, stk. 3, litra da), som blev indført med Finance Act 2007.

5.3. NORMAL BESKATNING I MEDFØR AF GRANULATAFGIFTEN OG FORMÅLET MED GRANULATAFGIFTEN

(81) Granulatafgiften er en afgift på granulater. Ved paragraf 16, stk. 1 og 2, i Finance Act 2001 fastsættes der en afgift for afgiftspligtige granulater, der gøres til genstand for kommerciel udnyttelse i Det Forenede Kongerige på eller efter lovens ikrafttrædelsesdato.

(82) Granulatafgiften blev indført den 1. april 2002. Hvad der udgør kommerciel udnyttelse, er defineret i paragraf 19. Der er fastsat fire typer kommerciel udnyttelse: a) fjernelse af granulaterne fra deres oprindelsessted, b) indgåelse af en leveringsaftale, c) anvendelse til bygge- og anlægsformål eller d) blanding med andet materiale eller stof end vand.

(83) Med hensyn til begrebet granulater har de britiske myndigheder ved mange lejligheder bekræftet, at granulatafgiften ikke er fastsat som en afgift på alle udvundne mineraler eller endda på alle former for sten, grus eller sand, men kun på sten, grus og sand, der udvindes med henblik på anvendelse som fyldstof i byggeri og anlæg.

(84) Dette bekræftes yderligere af de forberedende dokumenter om granulatafgiften (39). Disse dokumenter bekræfter, at granulatafgiften fra starten var tænkt som en afgift på granulater og ikke på et bestemt udvundet mineral. Dette er også blevet anerkendt af Retten (40).

(85) Som anført i betragtning 14 ovenfor kan granulater generelt beskrives som kornet eller partikelformet materiale, som på grund af deres fysiske og kemiske inaktive egenskaber er velegnet til anvendelse enten alene eller som tilsætning til cement, kalk eller bituminøst materiale, der bruges i byggeriet som beton, til vejanlæg, som asfalt, dræn eller påfyldning. Naturlige granulater er sand, sten og grus. Materialer, der anvendes som granulater, kan dog også opfylde andre formål. Om et materiale, for så vidt angår granulatafgiften, skal anses for et granulat eller ej, afhænger med andre ord af materialets anvendelse snarere end dets geologiske sammensætning.

(86) Under udarbejdelsen af lovgivningen vedrørende granulatafgiften indså de britiske myndigheder, at en anvendelsesbaseret definition af afgiftens anvendelsesområde ville skabe problemer, da det tilsigtede formål med produktet kunne ændres efter beskatningspunktet (41). For at undgå dette problem valgte de britiske myndigheder en anden teknik. I stedet for en præcis definition af udtrykket »granulater« eller generelle beskatningskriterier pålægger Finance Act 2001 først sand, grus og sten afgiften, men indsnævrer derefter afgiftens anvendelse og anvendelsesområde ved hjælp af afgiftsfritagelser, -udelukkelser og -lettelser for sten, sand eller grus, som er blevet anvendt til bestemte formål, eller som har været underkastet bestemte processer.

(87) Formålet med granulatafgiften er at sikre, at indvirkningen på miljøet af udvindingen af granulater (navnlig skader på biodiversiteten og visuelle gener) i højere grad afspejles i priserne med det formål at tilskynde til mere effektiv indvending og anvendelse af granulater. Den har også til formål at fremme en vending i efterspørgslen fra nyudvundne granulater til alternative granulater, f.eks. genbrugte granulater og granulater, der er biprodukter eller affald fra bestemte udvindings- eller industriprocesser. Vendingen i efterspørgslen vil reducere behovet for nyudvundne granulater og vil dermed begrænse miljøbelastningen i forbindelse med udvinding.

(88) Kommissionen anførte i indledningsafgørelsen, at det formål, der forfølges med granulatafgiften under skattesystemet, bør fastsættes uden at henvise til udtrykkene »udyrkede« eller »primære« granulater, og at der i stedet bør henvises til deres indhold. Terminologien er beskrevet i betragtning 64 og 65 til indledningsafgørelsen.

(89) Uanset den anvendte terminologi har de britiske myndigheder udtrykt modvilje mod granulater, der blev (ny)udvundet med henblik på anvendelse som granulater i forskellige materialer, der enten ikke blev nyudvundet som granulater, eller som uundgåeligt blev tilvejebragt som resultat af andre aktiviteter, der ikke var rettet mod udvinding af granulater, men som alligevel kan bruges som alternativer til nyudvundne og specifikt udvundne granulater.

(90) I lyset af de britiske myndigheders forklaringer konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at det normale beskatningsprincip, som ligger til grund for granulatafgiften, er beskatning af sten, grus og sand, der er (ny)udvundet med henblik på anvendelse som granulater, og som gøres til genstand for kommerciel udnyttelse i Det Forenede Kongerige på eller efter den 1. april 2002.

(91) Med hensyn til formålet bemærkede Kommissionen, at granulatafgiften har til formål at gøre udvindingen af granulater mere effektiv ved at internalisere miljøomkostningerne ved den pågældende aktivitet. Den sigter desuden mod en vending i efterspørgslen: fra målrettet udvinding af sten, grus og sand til granulater, der anvendes i bygge- og anlægssektoren, til anvendelse af granulater, som er biprodukter eller affald fra bestemte processer, eller af genbrugte granulater.

(92) Kommissionen har modtaget omfattende bemærkninger fra interesserede parter om det normale beskatningsprincip, der ligger til grund for granulatafgiften, og formålet med granulatafgiften.

5.4. BEMÆRKNINGER OM DET NORMALE BESKATNINGSPRINCIP, DER LIGGER TIL GRUND FOR GRANULATAFGIFTEN, OG FORMÅLET MED GRANULATAFGIFTEN

a) Bemærkninger fra BAA modtaget den 15. september 2014

(93) BAA gentog sine bemærkninger fra tidligere om, at granulatafgiften i sig selv er ulogisk. BAA hævder, at der ikke findes en klar definition af granulater, der kan forklare anvendelsesområdet for granulatafgiften. I henhold til BAA pålægges granulatafgiften mange materialer, som ligger uden for den definition, der er fastsat i indledningsafgørelsen, dvs. materialer, der anvendes til andre formål end »som fyldmateriale i byggeri og anlæg«, eller som anvendes i beton, til vejanlæg, som asfalt, dræn eller påfyldning. De anfører, at grabsten til kystsikring, der er pålagt afgift, ikke anvendes som fyldstof i byggeri og anlæg og er meget større og tungere end granulater, der anvendes i beton eller til de andre anførte formål. Utilhuggede kampesten pålægges desuden granulatafgiften, selv om de anvendes til bygningsmure og i traditionelle kampestensgærder (f.eks. mellem marker) og ikke til nogle af de anførte formål. BAA gør gældende, at disse materialer ikke kan anses for »granulat«, og at tagskifer, tilhuggede kampesten eller ler til fremstilling af mursten ikke er »granulat«. Alle materialerne er sten, der er udvundet fra jorden, men som anvendes til forskellige formål og ikke er indbyrdes substituerbare. Der er desuden angiveligt ingen miljømæssige argumenter for at betegne nogle af disse materialer som »granulater« og ikke andre.

(94) Ifølge BAA er det problematisk, at fritagelserne er baseret på materialets geologi, da de geologiske udtryk ler, skiferler og skifer geologisk set dækker et bredt spektrum af sten, der udvindes af stembrud, som ikke producerer tagskifer eller keramiske produkter. Sådant materiale er dog ler, skiferler og skifer, der fra et geologisk perspektiv er fritaget for afgift. BAA har fremlagt en række erklæringer fra Dr. Rachel Hardie, geolog, vedrørende det uheldige valg af geologiske udtryk til differentiering af sten. Fritagelserne for materiale, der hovedsagelig består af bestemte geologiske grupper, skaber endnu flere vanskeligheder. BAA har i denne forbindelse fremlagt en rapport udarbejdet i 2003 af British Geological Society for Det Forenede Kongeriges skattemyndigheder med det formål at hjælpe skattemedarbejderne med at anvende fritagelserne for skifer, skiferler og ler på en geologisk korrekt måde (herefter »den geologiske rapport«). Den geologiske rapport definerer skiferler, skifer og ler med hensyn til deres karakteristika og geologiske oprindelse med henblik på at bistå Det Forenede Kongeriges skattemyndigheder. I rapporten anføres det dog også, at »det oprindelige valg af disse udtryk i forbindelse med loven antageligt er baseret på deres anvendelse som økonomiske mineralråvarer snarere end som geologiske enheder«. Den fastsætter også, at »ler, skiferler, slamsten og skifer forekommer i vid udstrækning i Det Forenede Kongerige«, og at skiferler ofte er »lejret imellem sandsten«.

(95) BAA hævder, at de britiske myndigheder har behandlet skiferler og slamsten som synonymer, og at hele familien af sten derfor er blevet behandlet som fritaget. BAA anfører videre, at de definitioner af de tre materialer, der er anført i den geologiske rapport, er meget restriktive, og at andre materialer kunne have været kategoriseret som skiferler, skifer eller ler. Skifersten med den »lagdeling«, der er nødvendig for at producere tagsten, er f.eks. relativt sjældne, og sten med svag lagdeling, der er uegnet til spaltning, er meget mere udbredt, men klassificeres stadig som skifer. BAA hævder desuden med delvist citat fra den geologiske rapport, at skifer også udvindes til dekorative arkitektoniske formål, dvs. dimensionssten, facadebeklædning, belægninger, sålbænke, pejse, bordplader og ornamenter til hus og have, hvor lagdelingen har mindre betydning end tilhugning og polering. BAA nævner et eksempel med et skiferbrud, der producerer skifer, som adskiller sig fra tagskifer, og for hvilket det angiveligt er uklart, om materialet overhovedet bør klassificeres som skifer.

(96) Ifølge BAA indhentes der ofte en ekspertudtalelse fra en geolog for at kortlægge, hvilke sten der forekommer i et stenbrud, med henblik på granulatafgiften, og for at konstatere, om der findes en fritagelse for udvindingen heraf.

(97) BAA oplyser, at de ikke har oplysninger om akkumuleringen af restprodukter af skifer og skiferler siden indførelse af granulatafgiften, men at bjergene af afgiftsbelagte biprodukter af granulater er vokset. BAA har fremlagt eksempler på tre stenbrud, hvor der er akkumuleret bjerge af biprodukter. Et stenbrud måtte bortskaffe over 1 mio. ton biprodukter, og et andet måtte investere 2 mio. GBP i et nyt anlæg for at forarbejde deres biprodukter, så de kunne sælges.

b) Bemærkninger fra BAA modtaget den 17. januar 2014

(98) Da de britiske myndigheder suspenderede de fritagelser for granulatafgiften, som Kommissionen rejste tvivl om i indledningsafgørelsen, indførte de ifølge BAA i realiteten to nye fritagelser, nemlig for ler og skiferler, der anvendes i keramiske byggematerialer, og gips, der anvendes i puds og gipsplader. Det kan ifølge BAA ikke hævdes, at disse materialer befinder sig i en anden situation end materialer, der er pålagt granulatafgiften i lyset af dens miljømæssige logik. BAA anfører, at disse materialer er i samme situation som sten, sand og grus, da de er blevet udvundet til bygge- og anlægsformål. De hævder, at disse yderligere fritagelser udgør statsstøtte, som Kommissionen ikke kan anse for forenelig støtte, da de relevante betingelser ikke er opfyldt.

(99) BAA anfører, at udvindingen af ler og skiferler til fremstilling af keramiske byggematerialer kan reduceres ved at bruge byggematerialer af beton, som kan fremstilles af affald/biprodukter fra stenbrud (som ofte er pålagt afgift).

(100) Ifølge BAA har det ingen betydning, at ler gennemgår en kemisk forandring, når det anvendes til fremstilling af mursten og andre keramiske byggematerialer, da dette er irrelevant fra et miljømæssigt perspektiv.

c) Bemærkninger fra Cloburn Quarry Company Ltd modtaget den 17. januar 2014

(101) Cloburn Quarry oplyser, at virksomheden udvinder granit og gråvakke. Sidstnævnte bruges til skridsikre granulater med et poleringsindeks på over 70. Da der ikke findes en fritagelse for biprodukter af dette materiale, akkumuleres der store bjerge af gråvakke, som med tiden vil blive et stort problem.

(102) Ifølge Cloburn Quarry er stenbruddets salg faldet fra 1,3 mio. ton i 2007/08 til 0,5 mio. ton. Dette skyldes angiveligt det fritagne salg fra konkurrerende stenbrud snarere end den økonomiske recession.

(103) I henhold til Cloburn Quarry forringer granulatafgiften stenbruddets muligheder for at konkurrere med importerede granulater, da deres biprodukter sælges uden afgift andre steder, og for i udlandet at konkurrere med stenbrud, der ikke skal betale en lignende afgift.

(104) Cloburn Quarry anfører, at granulatafgiften har skabt en nedgang på markedet, dvs. lave priser for granulater, og at stenbrud, der er fritaget for afgift, kan transportere deres materialer endnu længere.

(105) Ifølge Cloburn Quarry tabte virksomheden salget af 50 000 ton granulater i 2013 til fritagne stenbrud. Dette er især et problem med skiferler, der anvendes i store anlægsprojekter, især langs Glasgow-Edinburgh-korridoren. Der blev anvendt omkring 1 mio. ton skiferler til vejbyggeri. Det har påvirket konkurrencen, da andre stenbrud ikke kunne sælge deres biprodukter af lav værdi. Stenbruddets lyserøde granulater skal desuden konkurrere med den mørkerøde dekorationsskifer, som er fritaget for afgift.

(106) Ifølge stenbruddet skal det konkurrere mod og har tabt udbud til stenbrud, som angiveligt er fritaget for granulatafgiften. Stenbruddet oplyser, at det tabte en af kontrakterne til et stenbrud, der havde fået myndighedstilladelse til at omdanne et fritaget skiferlerdepot til granulater. I henhold til stenbruddet fandtes der mindst 800 000 ton skiferler, som kunne have været videresolgt til hovedentreprenøren.

(107) Stenbruddet har også indgivet en række generelle bemærkninger vedrørende granulatafgiftens manglende miljømæssige mål.

d) Bemærkninger fra Blinkbonny Quarry (Borders) Ltd. (»Blinkbonny Quarry«) modtaget den 8. januar 2014

(108) Blinkbonny Quarry oplyser, at det skal konkurrere med et andet stenbrud, der muligvis sælger materiale, som er fritaget for afgift, og som indgår i færdige betonblandinger. Dette stenbrud kan derfor tilbyde lavere priser. Uden fritagelsen ville det konkurrerende stenbrud ifølge Blinkbonny Quarry ikke være blevet åbnet og ville ikke have kunnet konkurrere på markedet. Blinkbonny Quarry anfører, at fritagelsen sætter det konkurrerende stenbrud i stand til at transportere dets materialer over længere afstande, hvilket belaster miljøet.

(109) Blinkbonny Quarry har videre fremsat en række bemærkninger til indledningsafgørelsen. Stenbruddet hævder, at foranstaltningen begunstiger virksomheder med fritagelser ved at give dem mulighed for at sælge produkter på et åbent marked uden de samme omkostninger som virksomheder, der ikke er begunstiget med denne fordel.

(110) Ifølge Blinkbonny Quarry opfylder granulatafgiften ikke sit miljømål, da den har ført til udviklingen af et billigere materiale, der transporteres længere, og som tilskynder til udvinding af granulater, der er fritaget for afgift, med det formål at producere billigere materialer, der ikke er biprodukter eller affald. Quarry hævder desuden, at skiferler og skifer fritaget for afgift sælges som granulater til bygge- og anlægsformål, og at der udvindes mere skiferler og skifer med henblik på anvendelse som granulater på grund af fritagelsen.

e) Bemærkninger fra Kinegar Quarries Ltd (»Kinegar Quarries«) modtaget den 15. januar 2014

(111) Kinegar Quarries hævder, at alle stenbrud producerer granulater af ringere kvalitet. Der er ifølge Kinegar Quarries ingen forskel på, om produktet er skifer, der eksporteres til hele verden, eller almindelige granulater, der bruges tæt på stenbruddet. Kinegar Quarries gør gældende, at granulater — eftersom de er sekundære produkter — kan anvendes på mange forskellige måder og altid har været billige. Kinegar Quarries er endvidere af den opfattelse, af prisen på granulater er lav, fordi de er et biprodukt af et produkt af højere kvalitet, og at de prissættes på grundlag af udbud og efterspørgsel for at skabe balance i beholdningen. Ifølge virksomheden har granulater dog altid sikret en vis indtjening, indtil granulatafgiften blev indført. Derefter skulle sekundære granulater konkurrere med granulater, der var fritaget for afgift, og det kunne de under visse omstændigheder ikke. Produktionen af sekundære granulater er dog ikke faldet, da dette kvalitetsprodukt efterspørges. De kan blot ikke sælges i samme udstrækning. Dette har angiveligt ført til større lagre af sekundære granulater. Kinegar Quarries hævder endvidere, at der ikke opnås miljømæssige fordele på grund af den yderligere transport af granulater.

(112) Den britiske regering har ifølge Kinegar Quarries forsøgt at sikre, at producenter af andre produkter end granulater kan sælge deres produkter som granulater uden afgift og dermed minimere deres lagre af biprodukter. De vurderer, at dette mål er opnået takket være de fritagelser, der er indrømmet producenter af andre produkter end granulater (og et stigende antal producenter af granulater) for produkter, der faktisk bør betegnes som granulater, fordi de sælges til det samme formål som materiale fra en producent af granulater. Lagrene af biprodukter er dog blevet flyttet fra producenter af andre produkter end granulater til producenter af granulater, som betaler afgift.

(113) Kinegar Quarries oplyser, at deres salg af sekundære granulater efter indførelsen af granulatafgiften faldt med over 50 000 ton i 2007 til 9 000 ton i 2013, og at dette ikke alene skyldtes den økonomiske nedgang. Kinegar Quarries kan angiveligt ikke længere konkurrere med granulater, der er fritaget for afgift, da virksomhedens priser er 1,5-2,0 GBP højere end konkurrenternes.

f) Bemærkninger fra Torrington Stone Ltd. (Beam Quarry & Vyse Quarry) (»Torrington Stone«) modtaget den 17. januar 2014

(114) Torrington Stone oplyser, at de ikke havde kunnet overleve indførelsen af granulatafgiften, hvis selskabets to stenbrud ikke havde haft samme ejer. Kunder baserer ifølge Torrington Stone deres købsbeslutning på beskrivelsen af materialerne, f.eks. kvalitet og størrelse, og ikke på materialernes geologi. Kunderne ved ikke, om et materiale er afgiftsbelagt eller ej.

(115) Det ene stenbrud producerer primært skiferler med slamsten som biprodukt, mens det andet primært producerer grovkornet sandsten med restprodukter af skiferler. Alt sælges som granulater. Biproduktet slamsten kan ikke sælges med fortjeneste og bortskaffes derfor.

g) Bemærkninger fra Mineral Products Association Ltd. (»Mineral Products Association«) modtaget den 2. januar 2014

(116) Mineral Products Association anfører, at nogle virksomheders mulighed for at udvinde materialer fritaget for afgift, som f.eks. skiferler og skifer, med henblik på at forsyne granulatmarkederne er i strid med de principper, der oprindeligt lå til grund for granulatafgiften. Ifølge Mineral Products Association bør udvundne materialer, der anvendes som granulater, pålægges granulatafgiften, og fritagelserne bør begrænses til materialer, der ikke anvendes som granulater.

(117) Mineral Products Association anfører, at materialer, der produceres som følge af individuelle forbrændingsprocesser eller smeltning og raffinering af metal, er ægte biprodukter fra disse processer og bør fritages, da de opfylder det mål om at tilskynde til anvendelsen af genbrugte materialer og ressourceeffektivitet, der ligger til grund for granulatafgiften. Til sammenligning fører fritagelser for skiferler, skifer og andre udvundne materialer til fordrejning af de lokale markeder, da de fører til substitution af afgiftsbelagte materialer med materialer uden afgift.

h) Bemærkninger fra BAA modtaget den 10. januar 2014

(118) BAA hævder, at det miljømæssige formål med granulatafgiften er at vende efterspørgslen til fordel for affaldsmaterialer/biprodukter og ikke at gennemføre princippet om, at »forureneren betaler«, som Kommissionen angiveligt anfører i indledningsafgørelsen. Det primære formål med princippet om, at forureneren betaler, ville, hvis det var gældende, medføre en selektiv tilgang til materialer (for »granulatsektoren«, men ikke for andre mineraludvindingsaktiviteter), hvilket uundgåeligt fører til statsstøtte. Det miljømæssige formål med granulatafgiften er snarere at fremme anvendelsen af granulater, der er biprodukter eller affald fra bestemte processer, eller af genbrugte granulater og derved reducere anvendelsen af udvundne granulater (vending i efterspørgslen).

(119) Hvis et mål om en »vending i efterspørgslen« lå til grund for afgiften, ville det i praksis betyde, at granulatafgiften ville være begrænset til sten, sand eller grus, der anvendes som fyldstof i byggeri, og at fritagelse da kun burde indrømmes til biprodukter eller affald, der kan erstatte udvundne mineraler. Denne begrænsning ligger ifølge BAA imidlertid ikke til grund for granulatafgiften, som tillader, at materialer, der ikke kan erstattes, pålægges afgift.

(120) Selv om de undersøgte fritagelser blev fjernet, ville granulatafgiftens anvendelsesområde ifølge BAA ikke være i overensstemmelse med dens miljømæssige logik, dvs. vendingen i efterspørgslen. Hvis fritagelserne for biprodukter og affaldsmaterialer blev fjernet, ville der ifølge BAA opstå endnu større uoverensstemmelse mellem granulatafgiften og dens miljømål. De anfører, at fjernelsen af fritagelser for materialer, der er udvundet med henblik på at blive anvendt som granulater, f.eks. skifer og skiferler, derimod ville være i overensstemmelse med det miljømæssige formål med granulatafgiften.

(121) Det forhold, at anvendelsesområdet for granulatafgiften ikke svarer til det miljømæssige formål om vending i efterspørgslen, underbygges i henhold til BAA af den kendsgerning, at biprodukter eller affald fra kalk eller tilhuggede kampesten og materialer, såsom jernbaneskærver og sten med højt poleringsindeks, der ikke er substituerbare, er pålagt afgift.

(122) Granulatafgiftens anvendelsesområde ligger ifølge BAA alt for langt væk fra dens miljømæssige logik. Dette skyldes, at nogle af de materialer, der ikke er pålagt afgift, kunne erstattes med biprodukter eller affald. Som eksempel nævner BAA ler anvendt til mursten og plastisk ler anvendt til tagsten.

i) Bemærkninger fra BAA modtaget den 17. januar 2014

(123) BAA har indgivet en kopi af »Cornish Building Stone and Slate Guide 2007« og bemærket, at flere granit- og skiferbrud i denne guide selv betegner sig som producenter af lignende typer produkter og kampesten. Guiden viser ifølge BAA, at fritagelserne for granulatafgiften ikke er i overensstemmelse med dens logik, nemlig at opnå en vending i efterspørgslen mellem materialer, der er udvindes med henblik på anvendelse som granulater, og affald, der kan anvendes som granulater.

(124) Der foreligger angiveligt bevis for, at muligheden for at opnå fritagelser for biprodukter og affald fra kaolinstenbrud har tilskyndet til udvinding af mere materiale end nødvendigt alene for at opnå fritagelser for de påstående biprodukter, dvs. granit af høj kvalitet (42). BAA anfører videre, at der også foreligger bevis for, at visse kaolinstenbrud koncentrerer deres aktiviteter om at udvinde disse påståede biprodukter i stedet for det oprindelige kaolinmateriale (43). BAA henviser til en e-mail fra et stenbrud til BAA (44), hvori det påstås, at de siden indførelsen af granulatafgiften har haft alvorlige vanskeligheder med at konkurrere med granulater fra kaolinstenbrud, da de granulater, de producerer, er billigere og har overtaget markedet. I henhold til e-mailen er de granulater, der sælges af kaolinstenbrud, sten af høj kvalitet og ikke et sekundært produkt eller et biprodukt. Det pågældende stenbruds produktion er blevet halveret, og det har ikke haft overskud i mere end ni år. Deres affaldsmaterialer kan ikke sælges.

(125) BAA anfører, at den måde, hvorpå granulatafgiften anvendes i forbindelse med kalkudvinding, giver anledning til problemer. Selve udvindingen af kalk er ikke pålagt afgift, men det er affald eller biprodukter fra denne proces. Granulatafgiften pålægges desuden fine partikler, biprodukter eller affald fra visse stenbrud, som kan anvendes til produktion af betonsten, der kan anvendes i stedet for mursten fremstillet af ler uden afgift.

j) Bemærkninger fra Quarry Products Association Nordirland Limited (»QPANI«) modtaget den 8. januar 2014

(126) QPANI oplyser, at den repræsenterer ca. 95 % af de virksomheder, der beskæftiger sig med levering af stenbrudsprodukter til bygge- og anlægssektoren i Nordirland. Granulatafgiftens udformning var ifølge QPANI allerede fra begyndelsen mangelfuld, eftersom materialer burde have været pålagt afgift ud fra deres anvendelse i stedet for deres geologi.

(127) Skiferler og skifer bør efter QPANI's mening ikke være fritaget for granulatafgift, når materialerne anvendes som granulater. Skifer og skiferler anvendes som granulater på de britiske bygge- og anlægsmarkeder og kan have betydelig indvirkning på de lokale markeder, når de leveres til granulatmarkeder. Dette gælder navnlig for Nordirland. Leverancer af skifer og skiferler til anvendelse som granulater kan bestå af materialer, der i realiteten er biprodukter fra udvindingen til andre formål end anvendelse som granulater (f.eks. udvinding af skifer til produktion af tagskifer), men disse materialer udvindes også primært med henblik på levering til granulatmarkeder.

(128) QPANI anfægter også undtagelsen for materialer, der »hovedsagelig« består af kul, brunkul, skifer eller skiferler. Ifølge QPANI ville det være enklere og mere konsekvent, hvis der blot blev skelnet mellem materialer, der anvendes som granulater, og materialer, der anvendes til andre formål. Materialer, der anvendes som granulater, bør pålægges granulatafgiften, og materialer, der anvendes til andre formål, bør ikke pålægges afgiften.

(129) QPANI anfører, at granulatafgiften har ført til yderligere miljøbelastning, fordi materialer, der er fritaget for afgift, nu transporteres længere.

(130) QPANI oplyser, at Nordirland har importeret flere hundredetusinder ton skiferler fra Donegal i Irland. Skiferler fra Irland sælges på bygge- og anlægsmarkederne i hele Nordirland. I bygge- og anlægsprojekter langs grænsen til Irland er der anvendt granulater fra Irland, som var fritaget for afgifter og klassificeret som skiferler.

(131) QPANI henviser videre til sten, der er beskrevet som skiferler og dermed ubehørigt er blevet fritaget for afgift.

k) Bemærkninger fra de britiske myndigheder

(132) De britiske myndigheder fastholder deres opfattelse af, at de undersøgte fritagelser og lempelser ikke udgør statsstøtte. De anfører navnlig, at de differentieringer, der foretages med afgiften er begrundede i skattesystemets karakter eller generelle ordning og derfor ikke opfylder betingelsen om selektivitet.

(133) De britiske myndigheder anerkender beskrivelsen af granulater i betragtning 8 til indledningsafgørelsen. De er desuden enige i den logik, der ligger til grund for granulatafgiften, og som er beskrevet i betragtning 67 til indledningsafgørelsen.

(134) De britiske myndigheder nævner, at Retten i sin dom af 7. marts 2012 i præmis 55 fastslog, at: »det normale beskatningsprincip, som ligger til grund for [granulatafgiften], kun hviler på begrebet den kommercielle udnyttelse i Det Forenede Kongerige af et materiale, der er omfattet af [granulatafgiften] som »granulat««. Eftersom det ikke er hensigten, at granulatafgiften skal pålægges sten, sand eller grus, der anvendes i industri- eller landbrugsprocesser, kan enhver afgift, der betales af materialer, der anvendes til sådanne formål, dvs. ikke som granulater, tilbagekræves som en afgiftsgodtgørelse. Efter samme logik er sten, sand eller grus, der udvindes, men som ikke udnyttes kommercielt (som defineret i lovgivningen), ikke omfattet af anvendelsesområdet for afgiften.

(135) Det Forenede Kongerige har med citat fra Rettens dom forklaret, at granulatafgiftens formål: »… består i alt væsentligt i bygge- og anlægssektoren i at fremme en anvendelse af granulater, der udgør biprodukter eller affald fra visse processer (også kaldet »sekundære« granulater), eller genindvundne granulater, hvorved man mindsker anvendelsen af granulater, der er udvundet i stenbrud (også kaldet »primære« granulater), som er en ikke-genanvendelig naturressource, og derfor den fare for miljøet, der er forbundet med denne udvindingsproces (herefter »formålet om at vende efterspørgslen« eller »AGL's miljøbeskyttelsesformål«)«.

(136) Ifølge de britiske myndigheder blev afgiftens logik fastsat klart allerede var begyndelsen af lovgivningsarbejdet: »Hovedformålet med den løsning, som regeringen vælger, ville være at reducere de miljøomkostninger ved stenbrud, der pålægges enkeltpersoner og virksomheder i samfundet mere generelt og stimulere genbrug«.

(137) De britiske myndigheder hævder, at man forsøger at opfylde granulatafgiftens miljømål på to forskellige, men indbyrdes forbundne måder. Indførelsen af afgiften hjælper for det første med at internalisere en del af den skade, der forårsages ved udvinding og transport af granulater. Afgiften sænker derfor efterspørgslen efter nyudvundne granulater, fordi prisen stiger. Fritagelser og lempelser indrømmes for det andet til affald og genbrugsmaterialer for at fremme en vending i efterspørgslen fra nyudvundne granulater til sådanne materialer, samtidig med at produktionen af andre materialer end granulater ikke fremmes. For at sikre opfyldelsen af det miljømæssige formål med granulatafgiften blev den udformet således, at der er økonomisk attraktive alternativer til nyudvundne afgiftspligtige granulater.

(138) Via fritagelserne har granulatafgiften ifølge de britiske myndigheder til formål at stimulere anvendelsen af genbrugsmaterialer eller biprodukter (der opstår under en proces, der ikke har til formål at producere granulater) for derved at reducere efterspørgslen efter udyrkede granulater og samtidig reducere den miljøbelastning, der er forbundet med granulatudvinding. Undtagelserne fra afgiftens anvendelsesområde kan opdeles i to kategorier: genbrugte granulater og uundgåelige affalds- og biprodukter. Sidstnævnte defineres som materiale, der udnyttes kommercielt i Det Forenede Kongerige og anvendes som granulater inden for byggeri og anlæg, men som er frembragt som en uundgåelig konsekvens af en proces, der ikke udføres specifikt for at producere granulater. Sådanne produkter kan igen opdeles i to kategorier: a) materialer, der uundgåeligt frembringes ved udvindingen af et mineral, der ikke er et granulat, og b) materialer, der uundgåeligt frembringes ved en udgravnings- eller opmudringsproces, der ikke har til formål at udvinde materiale til kommerciel udnyttelse.

(139) De britiske myndigheder anfører, at materialer, der udvindes med henblik på kommerciel udnyttelse som granulater, eller som frembringes som biprodukter fra en proces, der har til formål at producere granulater til kommerciel udnyttelse, befinder sig i en anden faktisk situation end materialer, der er fritaget for afgift.

(140) De britiske myndigheder anfører, at fritagelserne for afgiften i overensstemmelse med de ovenfor beskrevne undtagelser skelner mellem affaldsmaterialer, der opstår som et biprodukt fra udvindingen af et mineral, der ikke er granulat, og som er fritaget for afgift, og affaldsmaterialer, der er et biprodukt fra udvindingen af granulater (f.eks. affald fra kalksten), som stadig er pålagt afgift. Denne sondring er efter deres opfattelse baseret på målet om at tilskynde til reduceret udvinding af kalksten til granulater uden samtidig at tilskynde til en lavere produktion af materialet til andre formål end anvendelse som granulater. Granulatafgiften hæmmer udvindingen af granulater fra sten, samtidig med at den fremmer alternative kilder til granulat.

(141) De britiske myndigheder oplyser, at fritagelserne for afgift er afgørende for opfyldelsen af granulatafgiftens miljømål, da de reducerer den skade, der forårsages af nyudvinding. De anfører, at det er prisforskellen mellem materialer, der er fritaget for afgift, og materialer, der er pålagt afgift, der flytter efterspørgslen fra nyudvinding. Fritagelserne er i overensstemmelse med det miljømæssige formål med granulatafgiften, for så vidt som anvendelsen af materialer, der er fritaget for afgift, i sidste ende reducerer efterspørgslen efter udvinding af nye granulater og reducerer den dermed forbundne miljøbelastning.

(142) Ifølge de britiske myndigheder er der mange eksempler på materialer, der er fritaget for afgift, som erstatter granulater af højeste kvalitet. Ved opførelsen af den olympiske park til OL 2012 skulle der f.eks. bruges mere end 1 mio. ton granulater som fyldmaterialer. Biprodukter fra kaolinproduktionen fra Cornwall blev anvendt sammen med genbrugte granulater i stedet for granulater af højeste kvalitet, f.eks. nyudvundet kalksten eller granit. Skiferaffald fra et […] (45) skiferbrud blev anvendt som bundmateriale for rørledninger i […]. Det knuste skifer blev anvendt i stedet for andre knuste stengranulater. Et biprodukt af skifer fra samme stenbrud blev også anvendt i byggeri ved […] i stedet for granulater af højeste kvalitet.

(143) De britiske myndigheder har dokumenteret, at antallet af fritagne stenbrud ikke er steget efter indførelsen af granulatafgiften (se tabellen nedenfor, som viser antallet af aktive stenbrud på et bestemt tidspunkt): 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Plastisk ler 20 20 22 18 18 18 Kaolin 17 17 17 17 15 15 Kalksten 348 348 359 336 340 319 Magmatiske og metamorfe bjergarter 211 211 210 204 213 199 Skifer 43 43 44 43 40 35 Ler og skiferler 177 177 180 172 169 172 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Plastisk ler 18 18 18 18 18 18 Kaolin 13 12 16 17 16 15 Kalksten 338 335 324 331 317 322 Magmatiske og metamorfe bjergarter 208 203 207 195 204 191 Skifer 36 37 32 33 33 32 Ler og skiferler 175 165 156 159 155 155

(144) I 2009 tegnede knust sten sig for 59,4 % af salget af primære granulater i Det Forenede Kongerige. Resten af salget bestod af sand og grus. Kalksten var langt den største kilde til granulater af knuste sten og tegnede sig for 66 % af den samlede mængde, efterfulgt af magmatiske bjergarter, som f.eks. granit (24 %), og sandsten (9 %). Kalksten, magmatiske bjergarter og sandsten har alle andre anvendelser, f.eks. i bygninger, eller som industrielt kalk, for så vidt angår kalksten.

(145) I 2012 blev kalkstensgranulat solgt for mellem 7,16 GBP og 11,70 GBP pr. ton. Granit blev solgt for mellem 6,12 GBP og 12,82 GBP pr. ton. Skifer blev solgt for mellem 2 GBP og 8 GBP pr. ton.

(146) Med hensyn til dekorationsgranulater har de britiske myndigheder og BAA fremlagt dokumentation for, at de udgør en atypisk anvendelse af granulater. Granulater, der anvendes til landskabsarkitektur, anvendes i små mængder og vælges på grundlag af deres visuelle egenskaber, f.eks. farve og form, mens anlægsegenskaber, f.eks. styrke, har mindre betydning, hvilket er modsat andre anvendelser af granulater. Som følge af de små mængder, der her er tale om, udgør dekorationsgranulater en lille del af markedet for granulater i Det Forenede Kongerige.

5.5. VURDERING AF BEMÆRKNINGERNE

(147) Kommissionen konkluderede allerede i indledningsafgørelsen, at det normale beskatningsprincip, som ligger til grund for granulatafgiften, er beskatning af sten, grus og sand, der er nyudvundet eller specifikt udvundet med henblik på anvendelse som granulater, og som gøres til genstand for kommerciel udnyttelse i Det Forenede Kongerige på eller efter den 1. april 2002.

(148) I tillæg til de bemærkninger, der er fremsat af de britiske myndigheder ovenfor vedrørende det beskatningsprincip, som ligger til grund for granulatafgiften, har Kommissionen følgende bemærkninger.

(149) Flere tredjeparter har bemærket, at granulatafgiften ikke behandler materialer på en ensartet måde, fordi biprodukter af andre fritagne materialer (sten, der bruges til at producere sten med en eller flere flade overflader (herefter »tilhuggede sten«), kalk, sten med højt poleringsindeks, grabsten til kystsikring og sten til stenmure) samt biprodukter eller affald fra udvinding af primære granulater af høj kvalitet ikke er fritaget for afgift. De befinder sig angiveligt i samme faktiske og retlige situation som fritagne biprodukter af andre materialer end granulater eller som materialer med særlige anvendelser, som ikke er pålagt afgift.

(150) Kommissionen har i indledningsafgørelsen selv rejst spørgsmålet om, hvorfor det anses for begrundet at indrømme fritagelser for biprodukter af plastisk ler, kaolin, kul, brunkul, skiferler eller skifer, men ikke for biprodukter af kalk til landbrugsformål og tilhuggede sten.

5.5.1. AFGIFTER PÅ BIPRODUKTER AF TILHUGGEDE STEN OG UDVINDING AF KALK

(151) Efter modtagelse af omfattende oplysninger fra tredjeparter og de britiske myndigheder har Kommissionen noteret sig, at affald eller biprodukter fra udvindingen af tilhuggede sten og kalk består af samme type sten som tilhuggede sten og kalk: i) affald fra udvindingen af kalksten, der anvendes til produktion af kalk, består sandsynligvis også af kalksten, og ii) affald, der frembringes under udvindingen af sten med henblik på at fremstille tilhuggede sten, består sandsynligvis primært af skærver af samme type sten som den tilhuggede.

(152) Ved fritagelse for granulatafgiften skelnes der mellem affaldsmaterialer, der frembringes som et biprodukt af det materiale, der udvindes til andre formål end anvendelse som granulater (f.eks. affald fra udvinding af kaolin og plastisk ler, kul, brunkul og skifer), som er fritaget for afgift, og affaldsmaterialer, der er et biprodukt fra udvinding af materiale specifikt til anvendelse som granulat (f.eks. affald fra kalksten), som stadig er pålagt afgift.

(153) Denne afgiftsdifferentiering er baseret på målet om at reducere nyudvindingen af kalksten, granit, sandsten osv. med henblik på anvendelse som granulater uden at påvirke produktionen af andre materialer end granulater.

(154) Som de britiske myndigheder har anført, udgør kalksten, sandsten og granit størstedelen af de materialer, der udvindes til anvendelse som granulater. En fritagelse af biprodukter af tilhuggede sten eller af kalksten, der anvendes til produktion af kalk, for granulatafgiften ville mindst opretholde, hvis ikke øge omfanget af nyudvinding af disse materialer.

(155) Der opstår desuden ingen yderligere (forarbejdnings)omkostninger til tilvejebringelse af tilhuggede sten og kalk fra de primære udvundne materialer. Dette står i modsætning til eksempelvis udvinding af plastisk ler og kaolin, hvor adskillelsen af disse materialer fra affaldet, er en omkostningstung proces.

(156) De britiske myndigheder har forklaret, at både den sten, der skal tilhugges, og de kalksten, der skal bruges til frembringelse af kalk, udvindes specifikt med henblik på anvendelse som granulater. Deres biprodukter og affald kan desuden sælges særskilt uden det primære materiale, da de udgør et godt kvalitetsmateriale til anvendelse som granulater. Som dokumentation for dette har de britiske myndigheder fremlagt prisoplysninger, der viser, at priserne på kalk og tilhuggede sten i de fleste tilfælde ikke er meget højere end priserne på deres respektive biprodukter. Prisen på kalksten til kalk ligger på mellem 12,50 GBP og 19,50 GBP pr. ton, mens prisen på biproduktet heraf ligger på mellem 7,16 GBP og 11,70 GBP pr. ton. Magmatiske bjergarter (herunder granit), som også bruges til at fremstille tilhuggede sten, koster omkring 5,51-12,91 GBP pr. ton, mens biprodukter heraf sælges for 6,12-12,82 GBP pr. ton. Det betyder, at — hvis der ikke er efterspørgsel efter specialproduktet af højeste kvalitet — stenbruddet kunne fortsætte nyudvindingen, da det er rentabelt at sælge det nyudvundne produkt og dets biprodukt til anvendelse som granulater. Det kan ikke udelukkes, at fritagelsen af biprodukter ville tilskynde til yderligere nyudvinding og således undergrave den miljømæssige logik, der ligger til grund for granulatafgiften.

(157) Det er desuden ikke muligt objektivt at skelne mellem kalksten som et biprodukt fra produktionen af landbrugskalk og kalksten, der er udvundet specifikt med henblik på anvendelse som granulater. Det samme gælder for granit og sandsten og biprodukter af tilhuggede sten. Disse nyudvundne materialer og deres biprodukter er indbyrdes substituerbare, og stenbruddet kan derfor afhængigt af efterspørgslen vælge at sælge begge med henblik på anvendelse som granulater.

(158) På grundlag af bemærkningerne i betragtning 151-157 ovenfor har Kommissionen tilkendegivet, at biprodukter fra udvindingen af kalk og tilhuggede sten ikke befinder sig i en anden faktisk og retlig situation end de nyudvundne produkter. Enhver mulig fritagelse for restprodukter, der frembringes ved udvinding af kalksten/sten, der bruges til tilhuggede sten eller til andre formål end anvendelse som granulater, ville desuden kun medvirke til at tilskynde til øget nyudvinding af sten og kalksten og ville ikke medvirke til at vende efterspørgslen.

5.5.2. STEN MED HØJT POLERINGSINDEKS, GRABSTEN TIL KYSTSIKRING, STEN TIL STENMURE, PRIMÆRE GRANULATER AF HØJ KVALITET OG DERES BIPRODUKTER/AFFALD

(159) Materialer, der bruges til sten med højt poleringsindeks, grabsten, sten til stenmure og primære granulater af høj kvalitet, repræsenterer enten specialanvendelser af de pågældende materialer eller anvendelser, hvor de kan erstattes af genbrugte granulater eller af affald fra materialer, der ikke er pålagt afgiften.

(160) Alle materialer, der bruges til sten med højt poleringsindeks, grabsten, sten til stenmure og primære granulater af høj kvalitet, og deres biprodukter er dog fra den samme sten. Grabsten produceres f.eks. af den samme sten som de mindre granulatskærver, der frembringes som biprodukt.

(161) Disse sten er generelt egnede til at blive anvendt som granulater, og stenbruddene kan vælge, hvordan de vil sælge eller udnytte stenen afhængigt af efterspørgslen.

(162) Af de grunde, der er forklaret i betragtning 151-157 ovenfor, for så vidt angår biprodukter af tilhuggede sten og af kalk, kan Kommissionen ikke udelukke, at en undtagelse for sten med højt poleringsindeks, grabsten til kystsikring, sten til stenmure, primære granulater af høj kvalitet og deres biprodukter/affald ville fremme udvindingen af disse materialer med henblik på anvendelse som granulater.

(163) Med hensyn til det forhold, at flere interesserede parter har sat spørgsmålstegn ved granulatafgiftens logik, hvorefter sten med højt poleringsindeks og grabsten pålægges afgift, mens ler til oversvømmelsessikring eller materialer til andre specialanvendelser ikke pålægges afgift, har de britiske myndigheder sammen med BAA oplyst, at poleringsindekset er et mål for et granulats modstandsdygtighed over for polering, og at granulater af sten med højt poleringsindeks anvendes i en bituminøs blanding, der lægges på veje for at opnå et skridsikkert underlag. Granulater med det højeste poleringsindeks bruges f.eks. i vejsving og opbremsningszoner og er specificeret med hensyn til poleringsindeks og slidstyrke af stenmateriale. Disse egenskaber er iboende i stenaflejringerne og forbedres under fremstillingsprocessen. Materialerne er stadig granulater, og denne anvendelse er klassificeret som en anvendelse som granulater, for så vidt angår granulatafgiften.

(164) Grabsten bruges til at beskytte Det Forenede Kongeriges kystlinjer mod erosion. Kravene i specifikationen afhænger af kystområdernes specifikke karakter. De specificerede kvaliteter omfatter densitet og slidstyrke af stenmateriale. Det er klassificeret som en anvendelse af granulater, for så vidt angår granulatafgiften, da det anvendes til at give styrke og som fyldstof.

(165) Om et materiale, der anvendes til et bestemt formål, er substituerbart eller ej, påvirker ikke den logik, der ligger til grund for granulatafgiften og de fritagelser, som andre materialer er indrømmet. Ifølge Kommissionen gælder granulatafgiften i det tilfælde for en lang række anvendelser, der ikke er substituerbare. Så længe sådanne materialer kan og rent faktisk anvendes som granulater, og så længe deres anvendelse som granulater er rentabel, ville en fritagelse for sådanne materialer — også til bestemte anvendelser — undergrave formålet med granulatafgiften.

(166) Adskillige interesserede parter påpeger, at granulater fritaget for afgift erstatter sekundære granulatprodukter og ikke produkterne af højere kvalitet. Kommissionen bemærker for det første, at dette forhold ikke på nogen måde ændrer den kendsgerning, at granulatafgiften opfylder sit miljømål, da de materialer, der er fritaget for afgift, og som er uundgåelige biprodukter af materiale, der er udvundet med henblik på andre anvendelser end som granulater, erstatter nyudvundne granulater. Det har ingen betydning, om de erstatter granulater af højere eller lavere kvalitet, når blot omfanget af nyudvinding reduceres. Materialer, der er fritaget for afgift, erstatter endda i nogle tilfælde ifølge Kommissionen granulater af højere kvalitet, som beskrevet af de britiske myndigheder i betragtning 142.

(167) Kommissionen anerkender problemerne med at gennemføre granulatafgiften og dens fritagelser på grundlag af materialernes geologi. Kommissionen bemærker dog også, at det ville have endnu vanskeligere, hvis fritagelserne blev gennemført på grundlag af materialernes anvendelse, da dette ville vanskeliggøre håndhævelsen og give flere muligheder for misbrug. De britiske myndigheder har desuden fået udarbejdet den geologiske rapport som hjælp i forbindelse med gennemførelsen af granulatafgiften, og de følger de materialedefinitioner og -test, der er anført i denne rapport. BAA har selv anerkendt, at de britiske myndigheder bruger en geolog til at finde frem til de materialer, som stenbruddene producerer.

(168) Med hensyn til udelukkelsen af ler og skiferler, der anvendes til keramiske produkter, fra suspensionen af granulatafgiften bemærker Kommissionen, at dette er en fritaget industriel proces, som allerede blev undersøgt i indledningsafgørelsen og vurderet ikke at udgøre statsstøtte.

(169) Med hensyn til indholdet af Cornish Building Stone and Slate Guide 2007, som BAA har indgivet, bemærker Kommissionen, at den ikke kan anses for en nøjagtig informationskilde til en omfattende oversigt over alle stenbrudsprodukter. Det er en vejledning, der er udarbejdet med henblik på markedsføring, og hvor stenbrud annoncerer for deres produkter for bygge- og anlægssektoren. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at de stenbrud, der optræder i Cornish Building Stone and Slate Guide 2007, præsenterer deres produkter i overensstemmelse med deres markedsføringsstrategi over for bygge- og anlægssektoren. De britiske myndigheder har anført, at stenbrud kan annoncere deres produkter, som de ønsker det, uanset den geologiske sammensætning af de pågældende materialer, og at de ikke anser sådanne reklamebeskrivelser for relevante ved klassificeringen af materialer med henblik på granulatafgift.

(170) Det følger, at afgiften på sten med højt poleringsindeks, grabsten til kystsikring, sten til stenmure, primære granulater af høj kvalitet og deres biprodukter/affald er omfattet af det normale beskatningsprincip, som ligger til grund for granulatafgiften, og er begrundet i det formål, der forfølges med foranstaltningen.

5.5.3. KONKLUSION VEDRØRENDE NORMAL BESKATNING I MEDFØR AF GRANULATAFGIFTEN OG FORMÅLET MED GRANULATAFGIFTEN

(171) Ifølge Kommissionen giver de bemærkninger, som den har modtaget fra alle de interesserede parter, den ikke anledning til at ændre konklusionerne i indledningsafgørelsen med hensyn til det normale beskatningsprincip, der ligger til grund for granulatafgiften, og formålet med granulatafgiften.

(172) Det normale beskatningsprincip, som ligger til grund for granulatafgiften, er, at sten, grus og sand, der er defineret som granulater i henhold til paragraf 17, stk. 1, pålægges afgift, når de gøres til genstand for kommerciel udnyttelse som defineret i paragraf 19 i Det Forenede Kongerige på eller efter den 1. april 2002 (46).

(173) I overensstemmelse med den beskrivelse, de britiske myndigheder fremlagde inden indledningsafgørelsen, og som bekræftes af de forberedende dokumenter om granulatafgiften (47), fandt