DA Den Europæiske Unions Tidende C 260/1

RÅDETS UDTALELSE

af 10. oktober 2006

om den tilpassede opdatering af Ungarns konvergensprogram, 2005-2009

(2006/C 260/01)

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker (1), særlig artikel 9, stk. 3,

under henvisning til Rådets udtalelse af 24. januar 2006 om Ungarns opdaterede konvergensprogram, 2005-2008,

under henvisning til henstilling fra Kommissionen,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg —

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

(1) Den 10. oktober 2006 behandlede Rådet den tilpassede opdatering af Ungarns konvergensprogram, som blev forelagt den 1. september 2006, og som dækker perioden 2005-2009 (2).

(2) Efter vedtagelsen af en omfattende økonomisk reformpakke i midten af 90'erne oplevede den ungarske økonomi en stabil og forholdsvis høj vækst og et fald i inflationen understøttet af fornuftige makroøkonomiske politikker og hensigtsmæssige strukturreformer. Fra 2001 og i endnu højere grad i de senere år har markante stigninger i de offentlige udgifter sammen med skattelettelser og store lønstigninger i den offentlige sektor imidlertid hvert år resulteret i budgetunderskud på et godt stykke over 5 % af BNP med store afvigelser fra de oprindelige underskudsmål til følge. Tallene for årets udgang blev desuden efterfølgende opjusteret kraftigt i forbindelse med stort set hver eneste finansindberetning. I stedet for underskudsmålene i konvergensprogrammet fra maj 2004 på 4,6 % af BNP i 2004, 4,1 % af BNP i 2005 og 3,6 % af BNP i 2006 blev resultatet 6,6 % af BNP i 2004 og 7,5 % af BNP i 2005, og den ungarske regering skønner, at man i 2006 vil nå op på 10,1 % af BNP, hvilket er langt det højeste i EU (der er i alle tallene taget højde for pensionsreformbyrden). En stor del af overskridelserne af budgettet har kunnet tilskrives overoptimistisk budgetplanlægning, store overskridelser af det planlagte udgiftsniveau, skattelettelser og mangel på tilstrækkeligt effektive strukturtilpasningstiltag. Den meget ekspansive finanspolitik har været til stor skade for den finanspolitiske linjes troværdighed og har sat økonomien under stadig større pres. Politikken har især medvirket til at skabe en yderst ugunstig balance over for udlandet og en væsentlig stigning i den samlede udlandsgæld (fra under 20 % af BNP i 2001 til næsten 30 % af BNP i 2005) samt et meget større rentespænd sammenlignet med de andre nye medlemsstater.

(3) Den 5. juli 2004 fastslog Rådet, at Ungarns underskud var uforholdsmæssigt stort, og henstillede i første omgang i henhold til artikel 104, stk. 7, at dette underskud korrigeres senest i 2008, som er det år, de ungarske myndigheder fastsatte som mål i konvergensprogrammet fra maj 2004. I januar 2005 og igen i november 2005 fastslog Rådet på grundlag af artikel 104, stk. 8, at Ungarn ikke havde efterkommet hverken den første henstilling eller den opfølgende henstilling af 8. marts 2005. Rådet baserede sig især på den betydelige afvigelse fra den mellemfristede tilpasningskurs, dvs. fra underskudsmålene i 2005 og 2006.

(4) Den 1. december 2005 forelagde de ungarske myndigheder Kommissionen og Rådet et opdateret konvergensprogram, som indeholdt en ny tilpasningskurs, samtidig med at 2008 blev fastholdt som målår for korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud. Den 24. januar 2006 vedtog Rådet en udtalelse om denne 2005-opdatering, hvori det påpegede, at den meget markante nedbringelse af udgifterne på 7,5 % af BNP ikke var ledsaget af konkrete foranstaltninger. I overensstemmelse med artikel 9, stk. 2, i afsnit 3 i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97, som ændret, opfordrede Rådet derfor Ungarn til snarest muligt og senest den 1. september 2006 at fremlægge en tilpasset opdatering af konvergensprogrammet, der identificerer konkrete strukturelle foranstaltninger, som fuldt ud er i overensstemmelse med landets mellemfristede tilpasningskurs.

(5) Efter et offentligt underskud på 7,5 % af BNP i 2005 — indberettet i foråret 2006 — bebudede de ungarske myndigheder efter parlamentsvalget i april 2006, at prognosen for underskuddet i 2006 ville blive opjusteret meget kraftigt, og at underskuddet ville kunne nå op på 11,6 % af BNP, hvis der ikke blev truffet korrigerende foranstaltninger (3). Fejlskønnet i forhold til underskudsmålet på 6,1 % af BNP i finansloven og i det opdaterede konvergensprogram fra 2005 vedrørte næsten udelukkende udgiftssiden (ca. 5 % af BNP). Det vedrørte primært de centrale budgetinstansers driftsudgifter, pensionsudbetalingerne og sundhedsudgifterne samt de lokale myndigheders investeringer, som var højere end forventet på grund af valgcyklussen. Fejlskønnet kunne for en vis del (omkring 1 % af BNP) tilskrives, dels at investeringer i motorveje (4) (1,1 % af BNP), der efter planen skulle have været varetaget af offentligt-private partnerskaber og bogført uden for budgettet, i stedet blev bogført i den offentlige sektors regnskab, dels udgifter til militærfly (0,3 % af BNP), som blev indkøbt i henhold til en finansiel leasing-aftale. Ingen af disse udgiftsposter var indeholdt i det oprindelige officielle måltal.

(6) I juni ophævede regeringen — genvalgt efter parlamentsvalget i april 2006 — som stod over for et støt voksende budgetunderskud, den resterende del af regeringens femårige program for skattelettelser, som ellers ville have været ensbetydende med et yderligere fald i indtægterne på omkring 3 % af BNP indtil udgangen af 2010, og vedtog en korrigerende finanspolitisk pakke. Parlamentet har allerede vedtaget flere af disse korrigerende foranstaltninger, herunder samtlige tiltag på indtægtssiden. Regeringen forventer, at skattestigningerne sammen med en række øjeblikkelige nedskæringer i sundhedsudgifterne, gaspristilskuddene og den offentlige forvaltnings udgifter samt tilbagetrækningen af hele den generelle budgetreserve på 0,3 % af BNP vil reducere overskridelsen af underskuddet i 2006 med 1,5 % af BNP, idet målsætningen er at nå det nye underskudsmål på 10,1 % af BNP. Nævnte foranstaltninger forventes også at få stor effekt i de kommende år.

(7) Ifølge det makroøkonomiske scenario, der forudsiges i programmet, vil den reale BNP-vækst i de kommende år falde fra 4,1 % i 2006 til 2,2 % i 2007 og 2,6 % i 2008 som følge af den kontraktive virkning af de finanspolitiske tilpasningsforanstaltninger i programmet, hvoraf nogle blev iværksat allerede i juli 2006. Væksten forventes at nå op på førtilpasningsniveauet senest i 2009. Denne udvikling afspejles også i de forventede konjunkturforhold, idet der tages udgangspunkt i negative outputgab i 2007 og 2008 og en tilbagevenden for produktionen til dens potentielle niveau senest i 2009. På grundlag af de tilgængelige oplysninger og uden at foregribe prognosen fra Kommissionens tjenestegrene i efteråret 2006 forekommer dette makroøkonomiske scenario i det store og hele realistisk, selv om det er noget optimistisk med hensyn til 2009. På baggrund af såvel de direkte som de indirekte virkninger af de finanspolitiske tilpasningsforanstaltninger forekommer forventningen i programmet om, at balancen over for udlandet vil blive forbedret væsentligt, at være realistisk. Først og fremmest forventes underskuddet på de løbende poster at falde fra næsten 8 % af BNP i 2006 til under 4 % af BNP i 2009. Inflationen skønnes at ville komme op på 3,5 % i 2006, nå et højdepunkt på 6,2 % i 2007 og derefter falde til 3 % inden udgangen af 2009. Mønsteret i fremskrivningerne sandsynliggøres af momsforhøjelsen og faldene i pristilskuddene, som blev vedtaget i sommeren 2006. Inflationen synes dog at være sat urealistisk lavt for hele programperioden til trods for den økonomiske afmatnings afdæmpende virkninger.

(8) Programmet har til formål at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud senest i 2009. Dette skulle opnås ved hjælp af en kraftig reduktion af underskuddet på 6,9 procentpoint af BNP over tre år — med en stærk koncentration af de planlagte resultater i starten af perioden — fra det høje udgangspunkt på 10,1 % af BNP i 2006 til 3,2 % af BNP i 2009. Den primære saldo forbedres i løbet af perioden i samme størrelsesorden. Det erkendes i programmet, at underskudsmålet på 3,2 % af BNP i 2009 stadig vil ligge over tærsklen i henhold til traktaten på 3 %, men det antages, at Rådet og Kommissionen, når de overvejer muligheden af at ophæve proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud for Ungarn, kunne tage hensyn til en del af pensionsreformens nettoomkostninger i overensstemmelse med den ændrede stabilitets- og vækstpagt. (5) Næsten halvdelen af nedbringelsen af underskudskvoten skal opnås allerede i 2007. Den planlagte reduktion af det nominelle underskud skal opnås ved i programperioden at øge indtægtskvoten med 3 procentpoint og reducere udgiftskvoten med 3,9 procentpoint. (6) Hvad angår indtægtssiden er alle de indtægtsstigninger, der er nødvendige for den i programmet planlagte forhøjelse af indtægtskvoten, blevet vedtaget. Ud over ovennævnte allerede vedtagne udgiftsnedskæringer agter de ungarske myndigheder at nå deres mål ved at indføre strenge flerårige udgiftslofter for de fleste udgiftsposter og at styrke budgetkontrolprocedurerne. Disse initiativer vil efter planen blive indarbejdet og nærmere præciseret i finansloven for 2007, som fremlægges for parlamentet inden udgangen af oktober. I programmet bebudes desuden omfattende strukturreformer til opfyldelse af underskudsmålene, navnlig i de sidste år af programperioden (såsom indførelse af egenbetaling i sundhedssektoren, omlægning af pristilskudssystemet og strømlining af centraladministrationen).

(9) Den strukturelle saldo (konjunkturkorrigeret og eksklusive engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger), som er beregnet efter den i fællesskab aftalte metode på grundlag af tallene i programmet, vil ifølge planen blive forbedret med i gennemsnit ca. 2 % af BNP om året i programperioden, nemlig fra 9 % af BNP i 2006 til 3 % i 2009. Et underskud på den strukturelle saldo på mellem 0,5 % og 1 % af BNP opstilles i programmet som mellemfristet målsætning for budgetstillingen, uden at det forventes, at man vil nå dette mål i programperioden. Den mellemfristede budgetmålsætning ligger inden for det interval, der angives i stabilitets- og vækstpagten og i adfærdskodeksen, og afspejler på passende vis den potentielle outputvækst på lang sigt og gældskvoten.

(10) Med hensyn til budgetresultatet kan man pege på en række positive aspekter. En stor del af de foranstaltninger, der skal sikre nedbringelsen af underskuddet i 2006 og 2007, er allerede vedtaget eller skal efter planen indarbejdes i 2007-budgettet. Dertil kommer, at regeringen i de seneste måneder har vedtaget flere indledende skridt som led i de planlagte strukturreformer. De ungarske myndigheder har desuden besluttet at forbedre budgetproceduren ved hjælp af en mere gennemsigtig regnskabsføring og ved at indføre en særlig udgiftskontrol fra 2007 samt flerårig udgiftsplanlægning for budgetinstanserne; i programmet forpligter myndighederne sig i øvrigt til to gange om året at rapportere til Kommissionen og Rådet om udviklingen i budgettet og til at underrette om korrigerende foranstaltninger i tilfælde af overskridelser. Visse betydelige risici gør sig imidlertid gældende. Der hersker stadig en vis usikkerhed om, hvordan den planlagte fastfrysning af udgifterne i 2007 og 2008 skal håndhæves i praksis, og hvordan man skal dæmme op for udgiftsstigninger på områder, der ikke er omfattet af fastfrysningen. Derudover vil gennemførelsen af de opstillede budgetmål i de sidste år af programperioden kunne blive truet i alvorlig grad trods de planlagte foranstaltninger. Selv om de risici på indtægtssiden, der er forbundet med det makroøkonomiske scenario, i det store og hele forekommer afbalancerede, er de forventede indtægter i periodens sidste år, og navnlig i 2009, sat vel optimistisk. Endvidere kan nævnes de dårlige erfaringer med udgiftskontrol og manglen på nøjagtige oplysninger om, hvordan der vil kunne sikres en effektiv kontrol fremover, samt den mangelfulde institutionelle kontrol med budgetproceduren, som skaber risiko for omfattende skred i de offentlige finanser. Den planlagte nedbringelse af underskuddet er derfor betinget af, at de planlagte strukturreformer og udgiftskontrollen gennemføres til punkt og prikke helt fra programperiodens første år.

Endelig kan det ikke udelukkes, at regeringen vil overtage den gæld på næsten 2 % af BNP, der er oparbejdet af de offentlige transportvirksomheder siden slutningen af 2002 (idet regeringen har taget et sådant skridt med jævne mellemrum), hvis planerne for omstrukturering og delvis privatisering af den nationale jernbanevirksomhed ikke giver de forventede resultater; dette ville have en midlertidig indvirkning på underskuddet. Alt i alt kunne budgetresultatet blive dårligere end forudset i programmet, såvel på kort sigt som i de sidste år af programperioden.

(11) På baggrund af risikovurderingen ovenfor er det nødvendigt for regeringen at nå alle de opstillede budgetmål, hvis det skal lykkes at gennemføre den planlagte korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud inden udgangen af 2009 på et holdbart grundlag. Dette forudsætter, at alle de foranstaltninger, der bebudes i programmet for perioden 2006-2009, gennemføres effektivt, samt at strukturreformer og udgiftskontrol specificeres nærmere og gennemføres.

(12) Der forudsiges i programmet en kraftig stigning i gældskvoten til 68,5 % i 2006 (fra 62,3 % i 2005), hvilket ligger over traktatens referenceværdi på 60 % af BNP. Programmet tager udgangspunkt i, at gældskvoten vil stige yderligere til 71,3 % i 2007 og 72,3 % i 2008. Kvoten forventes at ville begynde at dale i 2009 (til 70,4 %). Truslen mod den gældskurs, der er udstukket, skyldes først og fremmest større underskud end forventet på den primære saldo, blandt andet som følge af den mulige overtagelse af de offentlige transportvirksomheders gæld. På baggrund af denne risikovurdering vil gældskvoten ikke falde tilstrækkelig markant i retning af referenceværdien i programperioden.

(13) Ungarn ser ud til at stå over for en høj risiko for så vidt angår de offentlige finansers holdbarhed. Den meget svage budgetstilling udgør, sammen med den forholdsvis store og stadig voksende gældskvote, en betydelig trussel mod holdbare offentlige finanser, selv inden de langsigtede budgetvirkninger af befolkningens aldring medregnes. De langsigtede budgetvirkninger af befolkningens aldring i Ungarn er i øvrigt noget større end EU-gennemsnittet, blandt andet på grund af en væsentlig stigning i pensionsudgifterne i forhold til BNP på lang sigt. Hvis disse risici skal mindskes, er det således nødvendigt at gennemføre en omfattende konsolidering af de offentlige finanser på mellemlang sigt som planlagt, efterfølgende at styrke budgetstillingen yderligere og at tage fat på problemet med de væsentlige stigninger i pensionsudgifterne.

(14) Selv om man har oplevet en alvorlig forværring af de offentlige finansers stilling i 2006, som har lagt hindringer i vejen for en korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud efter den udstukne kurs, falder foranstaltningerne i programmet — hvis de defineres nøje og gennemføres fuldt ud — i det store og hele i tråd med de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker, som er inkluderet i de integrerede retningslinjer. (7) Ungarn agter især at gennemføre effektive foranstaltninger for at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud og gennemføre reformer, der skal forbedre budgetdisciplinen og skabe større åbenhed. Disse foranstaltninger burde også bidrage til at få korrigeret det store underskud på de løbende poster. De vil dog nødvendigvis skulle understøttes af strukturreformer, der sikrer holdbare finanser.

(15) Med den gennemførelsesrapport, der skal fremlægges midt i oktober 2006 som led i den fornyede Lissabon-strategi for vækst og beskæftigelse, agter den ungarske regering gennemgribende at ændre de reformplaner, der indgår i det nationale reformprogram fra oktober 2005, så de afspejler regeringens nye strategi. I den tilpassede opdatering af konvergensprogrammet skitseres en række planer og foranstaltninger til omlægning af den offentlige forvaltning, sundhedsvæsenet samt pensionssystemet og det offentlige uddannelsessystem. Først og fremmest er der inden udgangen af 2007 planlagt foranstaltninger for at reducere den offentlige forvaltning i størrelse og gøre den mere effektiv via udnyttelse af stordriftsfordele, der skal indføres trangsbedømmelse ved tildeling af tilskud, systemet for tilskud til lægemidler skal ændres, og handelen med lægemidler skal til dels liberaliseres, ligesom der skal indføres egenbetaling for sundhedsydelser. Inden udgangen af 2007 skal der desuden fremsættes forslag til lovændringer for parlamentet, som har til formål at hæve pensionsalderen og få færre til at gå på førtidspension — hvilket skal opnås ved at skabe flere incitamenter til at blive på arbejdsmarkedet og ved at ændre invalidepensionssystemet — at gøre sundhedsydelser fuldt ud forsikringsbaserede, at sikre en mere hensigtsmæssig levering og udnyttelse af disse ydelser og at omlægge det offentlige uddannelsessystem. Disse planer er endnu ikke ført ud i livet. Planerne suppleres i programmet af påtænkte forbedringer af den institutionelle del af rammerne for de offentlige finanser.

Det store og voksende budgetunderskud i Ungarn i de seneste år, og navnlig i 2006, har givet anledning til alvorlig bekymring og kræver en hurtig, beslutsom og vedholdende indsats. Det er derfor positivt, at de ungarske myndigheder i den tilpassede opdatering af konvergensprogrammet fra september 2006 prioriterer en nedbringelse af det uforholdsmæssigt store underskud ved hjælp af en meget aktiv indsats med en stærk koncentration af de planlagte resultater i starten af perioden og forpligter sig til to gange om året at rapportere til Kommissionen og Rådet om udviklingen og om foranstaltninger, der træffes for at holde kursen. Der er taget en række vigtige indledende skridt for at sikre ekstra indtægter og reducere udgifterne med henblik på at nå det nye underskudsmål for 2007, ligesom der er bebudet initiativer til forbedring af udgiftskontrollen og gennemførelse af strukturreformer, som skal understøtte tilpasningskursen; der er imidlertid fortsat faktorer, der truer opfyldelsen af tilpasningsmålene, såvel på kort sigt som i de sidste år af programperioden. Den påtænkte nedbringelse af underskuddet afhænger af, at de planlagte strukturreformer gennemføres til punkt og prikke, at udgiftskontrollen håndhæves lige fra programmets første år, og at de institutionelle strukturer for de offentlige finanser i Ungarn styrkes; Rådet opfordrer på det kraftigste den ungarske regering til at gøre sig de allerstørste bestræbelser på at løse disse opgaver.

Rådet vedtager samtidig i overensstemmelse med traktatens artikel 104, stk. 7, en henstilling til Ungarn om at rette op på de store budgetuligevægte.

(1) EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. Ændret ved forordning (EF) nr. 1055/2005 (EUT L 174 af 7.7.2005, s. 1). De dokumenter, der refereres til i dette dokument, kan konsulteres på følgende websted:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Den tilpassede opdatering af konvergensprogrammet (i det følgende benævnt »programmet«), som blev forelagt i overensstemmelse med Rådets anmodning fra januar 2006, følger i store træk modellen og datakravene for stabilitets- og konvergensprogrammerne i den nye adfærdskodeks. Programmet indeholder alle de oplysninger, der er obligatoriske i henhold til den nye adfærdskodeks. Visse valgfrie data er udeladt. De manglende data vedrører hovedsagelig de offentlige udgifter opdelt efter funktion, udviklingen i den offentlige gæld og de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt.

(3) Ungarn har valgt ikke længere at benytte sig af muligheden i henhold til Eurostats beslutning af 23. september 2004 for sektorklassificering af pensionsordninger i en overgangsperiode, som under alle omstændigheder udløber den 1. april 2007. Uden pensionsreformbyrden ville underskuddet i 2005 have været på 6,1 % af BNP, og målet for 2006 ville have været på 4,7 % af BNP.

(4) Disse investeringer skulle oprindelig have været varetaget af offentligt-private partnerskaber og bogført uden for budgettet.

(5) I henhold til artikel 1, stk. 7, i Rådets forordning (EF) nr. 1056/2005 skal Kommissionen og Rådet, hvis det offentlige underskud »fortsat er blevet væsentligt formindsket og har nået et niveau, der er tæt på referenceværdien«, degressivt tage hensyn til nettoomkostningerne ved en pensionsreform, der omfatter en fuldt finansieret søjle. For Ungarn ville dette i 2009 svare til 20 % af nettoomkostningerne ved pensionsreformen eller skønsmæssigt 0,3 % af BNP.

(6) Det skal i den forbindelse bemærkes, at udviklingen i de samlede indtægts- og udgiftskvoter indbefatter fremskrevne EU-overførsler, der får såvel udgifts- som indtægtskvoten til at stige med ca. 1,7 procentpoint i løbet af programperioden (med en stigning på 1,1 procentpoint alene i 2009). Når der korrigeres for disse overførsler, stiger indtægtskvoten med 1,3 procentpoint, og udgiftskvoten falder med 5,6 procentpoint.

(7) De overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker blev i juli 2005 indarbejdet i de integrerede retningslinjer som led i den styrkede Lissabon-strategi (EUT L 205 af 6.8.2005, s. 28).