*****

REVISIONSRETTENS SAERBERETNING

om gennemfoerelsen af direktiv 77/435/EOEF af 27. juni 1977 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der finansieres gennem EUGFL, garantisektionen

(Bemaerkninger, EOEF-traktatens artikel 206a)

(84/C 336/01)

Vedtaget af Revisionsretten paa moedet den 11. oktober 1984 i henhold til EOEF-traktatens artikel 206a. Beretningen blev den 13. juni 1984 sendt til udtalelse i Kommissionen, hvis svar er vedlagt.

1.2 // INDHOLD // Punkt // Indledning // 1.1 - 1.2 // Direktiv 77/435/EOEF // 2.1 - 2.5 // De vaesentligste betragtninger, der laa til grund for vedtagelsen af direktivet // 2.1 - 2.3 // Direktivets indhold // 2.4 // Ansvaret for gennemfoerelsen // 2.5 // Medlemsstaternes gennemfoerelse af direktivet // 3.1 - 3.17 // Langsom gennemfoerelse af direktivet i medlemsstaterne // 3.1 - 3.7 // Vanskeligheder med at anvende direktivet allerede fra 1979 // 3.1 - 3.3 // De foerste konkrete resultater // 3.4 - 3.7 // Svagheder i medlemsstaternes kontrolsystemer // 3.8 - 3.17 // Begraensning af kontrollen til store virksomheder // 3.9 // Reel udelukkelse af smaa virksomheder // 3.10 - 3.11 // Forskelle mellem kontrolmetoderne // 3.12 // Manglende eller utilstraekkelig koordinering // 3.13 // Udelukkelse af foranstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring // 3.14 // Kontrolleddene supplerer ikke hinanden // 3.15 - 3.17 // Kommissionens tilsyn med direktivets gennemfoerelse // 4.1 - 4.12 // Manglende kontinuitet i Kommissionens arbejde // 4.1 - 4.2 // Manglende overvejelser omkring kontrolsystemerne // 4.3 // Foelgerne af Kommissionens holdning // 4.4 - 4.12 // Begraensning af direktivets raekkevidde // 4.5 - 4.6 // Ingen reel styrkelse af Faellesskabets kontrolforanstaltninger // 4.7 - 4.12 // - Optimale kontrolmetoder er ikke forelagt // 4.7 - 4.8 // - Der er ikke draget omsorg for, at kontrolforanstaltningerne supplerer hinanden // 4.9 - 4.10 // - Manglende fremskridt i retning af et praeventivt sanktionssystem // 4.11 - 4.12 // Konklusion // 5.1 - 5.2

Kommissionens svar

INDLEDNING

1.1. I henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 (1) paahviler det foerst og fremmest medlemsstaterne at foere kontrol med de foranstaltninger, der finansieres gennem EUGFL, garantisektionen. Kommissionen har derimod tilsyns-, ledelses- og koordineringsfunktioner inden for dette omraade. Den fremsatte saaledes forslag til Raadets direktiv 77/435/EOEF af 27. juni 1977 (2), som har til formaal fra 1979 at harmonisere visse bestemmelser vedroerende kontrollen af de foranstaltninger, der finansieres gennem EUGFL, garantisektionen. Dette sker ifoelge direktivet ved i medlemsstaterne at udbrede og systematisere kontrollen af de begunstigede og/eller betalingspligtige virksomheders handelsdokumenter.

1.2. Allerede da Retten paabegyndte sit virke i 1977, blev den opmaerksom paa betydningen af direktivet, der blev praesenteret som et afgoerende middel til bekaempelse af svig og uregelmaessigheder. I 1981 fremsatte Retten en bemaerkning om Kommissionens passivitet i forbindelse med gennemfoerelsen af direktivet i medlemsstaterne (punkt 4.38 i aarsberetningen for 1980, offentliggjort i EFT nr. C 344 af 31. december 1981, s. 64). Da Kommissionens svar var utilfredsstillende, foretog Rettens tjenestegrene i 1981 og 1982 en undersoegelse i de ti medlemsstater med henblik paa at faa afklaret, hvordan kontrollen i forbindelse med EUGFL, garantisektionen, var blevet skaerpet. De indhentede oplysninger er blevet ajourfoert under senere revisionsarbejde. Denne beretning har til formaal:

a) at give en fremstilling af de vaesentligste svagheder, der er konstateret i medlemsstaterne, og

b) at fastslaa, i hvilken udstraekning Kommissionen kunne have medvirket til en mere tilfredsstillende gennemfoerelse af direktivet.

DIREKTIV 77/435/EOEF

De vaesentligste betragtninger der laa til grund for vedtagelsen af direktivet

2.1. Det havde vist sig, at det kun var et begraenset antal virksomheder, der var direkte beroert at en vaesentlig del af de udbetalte tilskud eller de opkraevede indtaegter under EUGFL, garantisektionen, og at de fleste af de uregelmaessigheder, medlemsstaterne indberettede til Kommissionen, i oevrigt var opdaget ved kontrol af virksomheders handelsdokumenter.

2.2 Kontrol af handelsdokumenter havde saaledes vist sig at vaere en hensigtsmaessig metode, men den foregik ikke paa samme maade i alle medlemsstaterne. Derfor foreslog Kommissionen i 1976, at en saadan kontrol skulle gennemfoeres generelt i samtlige Faellesskabets lande ved hjaelp af et direktiv.

2.3. Valget af direktivformen skyldes de gaeldende regler, hvorefter det paahviler medlemsstaterne selv at tilrettelaegge og udfoere kontrollen samt paavise og bekaempe svig og uregelmaessigheder. I henhold til EOEF-traktatens artikel 189 sker der herved en fastlaeggelse af de tilsigtede maal, som er bindende for alle medlemsstaterne, og samtidig overlades det til medlemsstaterne selv at vaelge midlerne til gennemfoerelsen.

Direktivets indhold

2.4. Direktivets indhold kan sammenfattes paa foelgende maade (naar artiklerne ses paa baggrund af de vaesentligste betragtninger):

a) direktivets hovedformaal er at faa medlemsstaterne til at kontrollere, at de foranstaltninger, der indgaar i ordningen for finansiering gennem EUGFL, garantisektionen, virkelig er blevet gennemfoert, og at de er gennemfoert paa behoerig maade; kontrollen skal udoeves paa grundlag af de begunstigede og/eller betalingspligtige »virksomheders« handelsdokumenter (artikel 1, stk. 1.).

b) Den saaledes ivaerksatte kontrol skal vaere:

i) systematisk, i et omfang og med en hyppighed, der fastsaettes af medlemsstaterne selv (artikel 2, stk. 1);

ii) repraesentativ for de foranstaltninger, der finansieres gennem EUGFL, garantisektionen (femte betragtning);

iii) vaesentlig, idet den hvert aar skal omfatte »et antal virksomheder, som ikke maa vaere mindre end halvdelen af antallet af de virksomheder, hvis indtaegter eller ydelser eller summen af disse beloeb inden for rammerne af ordningen for finansiering gennem EUGFL, garantisektionen, har oversteget 100 000 regningsenheder (1) i det aar, der gaar forud for kontrollens gennemfoerelse« (artikel 2, stk. 2); og

iv) supplerende i forhold til anden kontrol, der allerede udoeves af medlemsstaterne, isaer den umiddelbare kontrol og i givet fald kontrollen af lagerregnskabet (anden betragtning).

c) I direktivet opstilles der desuden en definition af begrebet handelsdokumenter, og direktivet indeholder en raekke bestemmelser om sammenholdelse af virksomhedernes saerskilte lagerregnskab med handelsdokumenterne, om opbevaring af handelsdokumenterne i mindst tre kalenderaar, om kontrolpersonalets rettigheder og om muligheden for at beslaglaegge handelsdokumenter i henhold til de gaeldende nationale bestemmelser i tilfaelde af formodede uregelmaessigheder.

d) Direktivet indeholder bestemmelser om gensidig bistand mellem medlemsstaterne, det foreskriver, at de indsamlede oplysninger i forbindelse med direktivets gennemfoerelse skal behandles fortroligt, og det paalaegger medlemsstaterne hvert paa at udarbejde en rapport til Kommissionen om direktivets gennemfoerelse.

e) Endelig blev der fastsat en frist paa to aar til ivaerksaettelse af direktivet senest den 1. juli 1979. I de foelgende to aar, dvs. 1980 og 1981, kunne den systematiske kontrol dog begraenses til halvdelen af det antal virksomheder, der skulle kontrolleres ifoelge direktivets almindelige bestemmelser.

Ansvaret for gennemfoerelsen

2.5. Da Raadet havde vedtaget direktivet, faldt ansvaret for gennemfoerelsen i medlemsstaterne inden for en frist paa to aar dels paa:

a) medlemsstaterne, som skulle drage omsorg for, at de fra den 1. juli 1979 inden for deres omraade kunne foretage en systematisk kontrol af handelsdokumenter efter direktivets krav.

b) Kommissionen, som skulle foere tilsyn med efterlevelsen af direktivet i medlemsstaterne ved at kontrollere medlemsstaternes foranstaltninger, om noedvendigt yde bistand ved gennemfoerelsen af disse foranstaltninger og skaffe sig oplysninger om de foerste konkrete resultater af den i henhold til direktivet foretagne kontrol.

MEDLEMSSTATERNES GENNEMFOERELSE AF DIREKTIVET

Langsom gennemfoerelse af direktivet i medlemsstaterne

Vanskeligheder med at anvende direktivet allerede fra 1979

3.1. I 1979 var situationen meget forskellig i medlemsstaterne. Enkelte lande (Det forenede Kongerige, Tyskland) syntes allerede paa dette tidspunkt at have opfyldt deres forpligtelser i henhold til direktivet. Et land (Danmark) kunne paaberaabe sig delvis at have gennemfoert direktivet, og de oevrige lande befandt sig generelt i den forberedende fase, hvor de udarbejdede retsreglerne og den administrative ramme, som kunne imoedekomme de af direktivet foelgende forpligtelser.

3.2. Dette forhold indebaerer ikke noedvendigvis, at man kan skelne mellem mere eller mindre pligtopfyldende medlemsstater:

a) Det viser snarere de mange vanskeligheder, som enhver medlemsstat stilles overfor, naar en ny kontrolordning skal indfoeres eller en gaeldende ordning aendres. De eneste medlemsstater, som var i stand til at anvende direktivet den 1. juli 1979, var de lande, som angav, at de rent faktisk anvendte ordningen, foer direktivet blev vedtaget.

b) Det langsomme tempo, hvori gennemfoerelsen af direktivet har fundet eller stadig finder sted i medlemsstaterne, ville vaere mindre kritisabelt, hvis de kontrolsystemer, der til slut blev indfoert, viste sig at vaere en sikker garanti for kvalitet og effektivitet.

3.3. Det maa dog siges, at visse medlemsstater foerst sent synes at have gjort sig klart, hvilke forpligtelser direktivet paalagde dem, og hvilken interesse Faellesskabet havde i at faa det gennemfoert. Kommissionens forholdsvis passive indstilling i perioden 1980 og 1981 har gjort sit til, at visse medlemsstater ikke gjorde sig dette forhold klart paa et tidligere tidspunkt.

De foerste konkrete resultater

3.4. I 1981 synes de fleste medlemsstater at have paabegyndt gennemfoerelsen af direktivet. Med undtagelse af Graekenland, som er et saertilfaelde paa grund af tiltraedelsen for faa aar siden (1), Italien (2) og Nederlandene (3), har alle landene til Kommissionen anmeldt en raekke kontrolbesoeg i overensstemmelse med direktivet (jf. tabel 1). Resultaterne af kontrollen, dvs. de paaviste uregelmaessigheder, er endnu ikke af stoerre omfang, og de er meget forskellige i de medlemsstater, hvor direktivet reelt er ivaerksat. Der boer tages mange forbehold ved en analyse heraf. Disse resultater, som er anmeldt af medlemsstaterne selv, kan vanskeligt sammenlignes med de oplysninger, der i oevrigt er givet inden for rammerne af forordning (EOEF) nr. 283/72 (4), isaer fordi medlemsstaterne endnu ikke har den samme opfattelse af begreberne svig og uregelmaessigheder.

3.5. Det maa imidlertid konstateres:

a) at kontrollen i henhold til direktivet i visse stater kun medfoerer, at faa tilfaelde opklares,

b) men at der kvantitativt opnaas bedre resultater i andre stater (i Tyskland har man ved denne form for kontrol kunnet paavise 60 % af de af medlemsstaten konstaterede uregelmaessigheder).

3.6. Det er vanskeligt at give en forklaring paa denne forskel, men de adspurgte nationale myndigheder har reageret paa foelgende maade:

a) I de medlemsstater, som anmelder faa uregelmaessigheder i direktivets forstand, forklares forskellen med, at kontrollen falder i to led, og at der ikke er tale om den samme kontrol (foerst en praeventiv kontrol, dernaest en kontrol i henhold til direktivet). Kontrollen i foerste led anses for at vaere saa effektiv, at kontrollen i andet led kun er et sikkerhedsnet.

b) I de andre medlemsstater, som anmelder flere uregelmaessigheder, foretages der ogsaa kontrol i to led. Kontrollen er i begge tilfaelde en regnskabskontrol, og erfaringerne paa dette omraade oplyses at vaere saa gode, at den kontrol, der foretages i medfoer af direktivet, er saerdeles effektiv.

3.7. Ingen af disse forklaringer kan umiddelbart laegges til grund for en vurdering af resultaterne. Det er derimod noedvendigt at foretage en undersoegelse af de konkrete forhold, hvorunder kontrollen i henhold til direktivet udfoeres i medlemsstaterne, og at fastlaegge samtlige elementer, som indgaar i de forskellige anvendte kontrolsystemer.

Svagheder i medlemsstaternes kontrolsystemer

3.8. I visse medlemsstaters kontrolsystemer har Retten konstateret svagheder, som begraenser direktivets raekkevidde i stoerre eller mindre grad.

Begraensning af kontrollen til store virksomheder

3.9. Nogle medlemsstater er af den opfattelse, at direktivet kun paalaegger dem at foretage kontrol af virksomheder, som ligger over graensevaerdien paa 100 000 RE:

a) Hvis denne opfattelse laegges til grund, skal der udelukkende foretages kontrol af store virksomheder, og det skal ske én gang hvert andet aar.

b) Dette er delvis i overensstemmelse med det forslag til direktiv, som blev forelagt Raadet den 2. august 1976. Ifoelge forslaget skulle medlemsstaterne foretage den i direktivet anfoerte kontrol af de begunstigede eller betalingspligtige virksomheder med en af medlemsstaterne fastsat hyppighed, dog saaledes at virksomheder, som laa over graensevaerdien paa 100 000 RE, under alle omstaendigheder skulle kontrolleres én gang hvert andet aar.

(1) EFT nr. L 94 af 28. 4. 1970, s. 13.

(2) EFT nr. L 172 af 12. 7. 1977, s. 17.

(1) 100 000 RE = 120 895 ECU.

(1) Det skal dog anfoeres, at Graekenland ved sin tiltraedelse forpligtede sig til at gennemfoere faellesskabsdirektivet inden for sit omraade (artikel 143 og 145 i tiltraedelsestraktaten, EFT nr. L 291 af 19. 11. 1979, s. 49 og 169) og saaledes i 1982 havde de samme retlige forpligtelser som de oevrige medlemsstater. I 1983 blev ansvaret for at udfoere den i direktivet anfoerte kontrol endelig overdraget til YDAGEP, som er det udbetalende organ, ved en lov om aendring af bestemmelserne for organets virksomhed.

(2) I Italien blev der foerst skabt mulighed for at paabegynde gennemfoerelsen af direktivet fra 1983.

(3) I Nederlandene mente man, at kontrollens omfang kunne begraenses til halvdelen af det normale (jf. punkt 2.4 e)), da landet stadig befandt sig i den indledende fase.

(4) Forordning om uregelmaessigheder og tilbagebetaling af beloeb, der uberettiget er udbetalt, EFT nr. L 36 af 10. 2. 1972, s. 1.

TABEL 1

De vigtigste resultater af direktivets anvendelse i aarene 1980-1982

(medlemsstaternes oplysninger til Kommissionen)

1.2.3,6.7,8 // // // // // Medlemsstat // AAr // Anvendelsen af direktiv 77/435/EOEF // Anvendelsen af forordning (EOEF) nr. 283/72 (1) // // 1.2.3.4.5,6.7,8 // // // Antal virksomheder over 100 000 RE eller 120 895 ECU // Antal besoeg // Anmeldte uregelmaesigheder // Anmeldte uregelmaessigheder // // 1.2.3.4.5.6.7.8 // // // // // Antal tilfaelde // Beloeb (ECU) // Antal tilfaelde // Beloeb (ECU) // // // // // // // // // Belgien // 1980 1981 1982 // 250 269 248 // >125 140 160 // > 1 1 // > 2 025 243 12 156 // 4 1 1 // 5 078 691 177 910 210 074 // // // // // // // // // Danmark // 1980 1981 1982 // > 405 332 // > 1 200 600 // > 0 > // > 0 > // 11 32 19 // 92 782 349 421 131 255 // // // // // // // // // Tyskland // 1980 1981 1982 // 1 155 1 207 810 // 1 499 1 976 1 115 // 55 (2) 65 (2) 65 (2) // 7 000 000 (2) 7 000 000 (2) 5 000 000 (2) // 93 114 109 // 12 948 067 12 858 135 7 003 809 // // // // // // // // // Graekenland // 1980 1981 1982 // > > > // > > > // > > > // > > > // > > > // > > > // // // // // // // // // Frankrig // 1980 1981 1982 // > 750 1 000 // 250 375 504 // 4 1 0 // 121 809 12 290 0 // 37 40 18 // 421 759 456 461 232 436 // // // // // // // // // Irland // 1980 1981 1982 // 205 218 119 // 79 110 81 // > 0 1 // > 0 29 722 // 1 6 1 // - (3) 665 362 29 722 // // // // // // // // // Italien // 1980 1981 1982 // 1 040 (4) 1 040 (4) 1 040 (4) // > > > // > > > // > > > // 21 2 34 // 1 987 168 970 186 27 167 976 // // // // // // // // // Luxembourg // 1980 1981 1982 // > > 8 // > > 6 // > > 1 // > > <1 000 // 0 0 0 // 0 0 0 // // // // // // // // // Nederlandene // 1980 1981 1982 // 150 463 < // 77 154 < // 7 8 < // 315 530 <8 000 < // 25 5 9 // 589 747 56 187 59 167 // // // // // // // // // Det forenede Kongerige // 1980 1981 1982 // >1 000 >2 700 >2 067 // 965 1 945 (5) 1 323 (5) // 13 16 8 // 606 070 150 670 > // 54 42 23 // 764 040 598 282 138 272 // // // // // // // // // I alt ud fra foreliggende oplysninger // 1980 1981 1982 // >4 290 >7 050 >6 000 // >2 995 >5 450 >3 239 // ±80 ±90 ±80 // ± ± ± ± ± ± // 246 242 390 // 21 482 254 16 111 944 36 634 217 // // // // // // // // 1.2 // (1) // Oplysninger omfatter samtlige uregelmaessigheder, der er anmeldt af medlemsstaterne i forbindelse med de forskellige kontrolforanstaltninger (herunder kontrollen i medfoer af direktivet); de er udelukkende af vejledende karakter, da de ikke kan sammenlignes (jf. aar 1982, pkt. 4.50, EFT nr. C 357 af 31. 12. 1983, s. 48). // (2) // Tallene er tilnaermelsesvise, idet de tyske myndigheder har anfoert, at ca. 60 % af de anmeldte tilfaelde inden for rammerne af forordning (EOEF) nr. 283/72 er paavist ved hjaelp af efterfoelgende regnskabskontrol. // (3) // Beloebet anfoeres at vaere ukendt. // (4) // Overslag i 1975. // (5) // Heraf ca. 550 tilfaelde af regnskabskontrol i direkte tilknytning til forvaltningen. // ± // Ingen oplysninger fra medlemsstaterne. // ± ± // Et samlet beloeb beregnet paa grundlag af upraecise tal ville ikke vaere oplysende i denne sammenhaeng.

c) Men den endeligt vedtagne tekst er vaesentlig anderledes. I henhold hertil skal kontrollen vaere repraesentativ for de foranstaltninger, der finansieres gennem EUGFL, og den skal omfatte mindst halvdelen af det antal virksomheder, som ligger over graensevaerdien. Der er her tale om, hvorledes antallet af virksomheder, der skal indgaa i den stikproevevise kontrol, skal beregnes. Udsnittet skal vaere repraesentativt, dvs. omfatte alle virksomhedstyper i forhold til den vaerdi, hvormed de indgaar i den samlede finansiering.

d) De medlemsstater, som udelukkende kontrollerer virksomheder over graensevaerdien paa 100 000 RE, anvender ikke direktivet efter dets ordlyd. Det skal dog dertil siges, at de virksomheder, som ligger over graensevaerdien, tegner sig for tilskud og/eller opkraevninger, som svarer til mere end en fjerdedel af de samlede udgifter under EUGFL, garantisektionen.

e) Efter disse medlemsstaters opfattelse af bestemmelsen burde de saaledes have et fuldendt system, som goer det muligt at finde frem til de virksomheder, som ligger over graensevaerdien paa 100 000 RE. Men det ser ud til, at de to medlemsstater, som befinder sig i denne situation, hoerer til dem, der har indfoert et daarligt koordineret informationssystem, som ikke giver mulighed for at finde frem til de virksomheder, som ligger over graensevaerdien, naar de foranstaltninger, der forvaltes af de forskellige organer, ses under ét (jf. punkt 3.13).

Reel udelukkelse af smaa virksomheder

3.10. Den udelukkelse af smaa begunstigede eller betalingspligtige enheder, som sker i visse medlemsstater - hvad enten det skyldes, at de ikke anses for at vaere virksomheder og saaledes ikke omfattes af direktivet, eller at de ikke er regnskabspligtige - medfoerer ligeledes, at kontrollen bliver mindre repraesentativ. I visse sektorer (olivenolie, f.eks.) falder en stor del af de af EUGFL finansierede foranstaltninger paa smaa begunstigede og/eller betalingspligtige enheder.

3.11. Man kan imidlertid anlaegge samme betragtning som i punkt 3.9, og selv om det maaske strider mod direktivets bogstav, synes det ikke at stride mod dets aand, at indsatsen, naar det drejer sig om den i direktivet anfoerte form for kontrol, foerst og fremmest skal koncentreres om en systematisk kontrol af de ca. 7 000 store begunstigede virksomheder. Paa indevaerende tidspunkt ville det uden tvivl vaere illusorisk at anlaegge en streng fortolkning af direktivet og paalaegge en forpligtelse, som det i praksis ikke ville vaere muligt at opfylde, hvilket, naar traditionerne tages i betragtning, ofte ville vaere tilfaeldet med mindre landbrugeres forpligtelse til at foere regnskab.

Forskelle mellem kontrolmetoderne

3.12. Der kan paavises forskelle mellem kontrolmetoderne, og nogle af dem er af en saadan karakter, at de i vaesentlig grad svaekker kontrollens kvalitet:

a) Manglende kontrol af, om transaktionerne er reelle

Under gennemgangen af regnskabsbilagene undlader nogle medlemsstater at sikre sig, at de oekonomiske transaktioner er reelle, idet de ikke gennemgaar de faktiske finansielle bevaegelser i virksomhederne (f.eks. manglende kontrol af bankbilag), hvorved de lader muligheden staa aaben for fiktive transaktioner, som kun eksisterer paa »papiret«.

b) Manglende kontrol ved hjaelp af oplysninger fra andre kilder

Det samme gaelder de medlemsstater, som helt undlader at sammenholde de kontrollerede oplysninger med oplysninger fra andre kilder (leverandoerer, koebere, transportvirksomheder, etc. . . .).

c) Manglende adskillelse af kontrolfunktioner

I visse medlemsstater har kompetencefordelingen medfoert, at de organer, som allerede havde ansvaret for at foretage kontrol og/eller tilsyn i foerste led, ogsaa har faaet paalagt at varetage den i direktivet foreskrevne kontrol, mens andre medlemsstater systematisk har undgaaet at overdrage disse forskellige former for kontrol til de samme organer. Sidstnaevnte fremgangsmaade er klart bedre, da den styrker det supplerende aspekt af kontrollen i henhold til direktivet (jf. punkt 2.4 b) iv)).

Manglende eller utilstraekkelig koordinering

3.13. Der konstateres ofte tilfaelde af manglende eller utilstraekkelig koordinering i visse af de medlemsstater, som har valgt at overlade gennemfoerelsen af direktivet til flere organer (toldvaesenet, betalingsorganer, landbrugstilsyn, etc. . . .). Dette forhold paavirker isaer beregningen af mindsteantallet af kontrolundersoegelser, tilrettelaeggelsen og udnyttelsen af kontrollen samt opfoelgningen af resultaterne. I de tilfaelde, hvor de forskellige organer i medlemsstaterne f.eks. hver for sig beregner antallet af virksomheder over graensevaerdien paa 100 000 RE, kan medlemsstaterne ikke sikre, at alle virksomheder over graensevaerdien registreres (hvilket isaer er tilfaeldet, naar virksomhederne modtager eller betaler beloeb til forskellige organer). Kun ved at udarbejde statistikker, hvori der indgaar sandsynlighedsberegninger, som det sker i én medlemsstat, er det muligt at faa et realistisk indtryk af dette antal virksomheder. Det fremgaar heraf, at nogle af disse medlemsstater rent faktisk kontrollerer faerre virksomheder, end de burde, og at kontrollen under alle omstaendigheder ikke kan anses for at vaere systematisk (isaer naar den mangelfulde koordinering ogsaa gaelder udvaelgelsen af de virksomheder, som skal kontrolleres).

Udelukkelse af foranstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring

3.14. Blandt de alvorligere svagheder taeller de mange forskelle, Retten har konstateret mellem de fremgangsmaader, som anvendes i forbindelse med offentlig oplagring:

a) De fleste medlemsstater medregner kun salg til nedsat pris, som de betragter som tilskud, mens andre ser bort fra denne form for salg, om naesten alle medlemsstaterne anser hverken offentlige indkoeb eller oplagring for at falde ind under den i direktivet anfoerte kontrol.

b) Naar disse foranstaltninger ikke medregnes, nedsaettes antallet af virksomheder over graensevaerdien paa 100 000 RE kraftigt og dermed ogsaa antallet af kontroloperationer, der skal udfoeres i henhold til direktivet.

c) Man kan kun undre sig over en saadan fremgangsmaade, isaer naar den bevirker, at de paagaeldende foranstaltninger ikke underkastes kontrol. Begraensningen begrundes med, at medlemsstaterne deltager i finansieringsordningen for offentlig oplagring, at opkoebs-, oplagrings- og salgsforanstaltningerne er af kontraktmaessig karakter, og at der ikke fremkommer en direkte begunstigelse i forbindelse med interventionsstoette eller tjenesteydelser i forbindelse med oplagring. Disse argumenter har ingen vaegt:

i) dels fordi oplagringsforanstaltningerne indgaar i EUGFL's finansieringsordning,

ii) dels fordi svig i forbindelse med de naevnte foranstaltninger altid kan forekomme og i nogle tilfaelde foerst kan paavises eller beregnes efter kontrol af handelsdokumenter, og de svigagtige forhold under alle omstaendigheder vil vedroere den forsvarlige forvaltning af EUGFL og Faellesskabets midler.

d) Naar salg til nedsat pris af oplagrede produkter ikke underkastes kontrol i henhold til direktivet, er der endelig og foerst og fremmest tale om en anomali, som vanskeligt kan accepteres, naar man ved, at hele prisnedsaettelsen finansieres over Faellesskabets budget.

Kontrolleddene supplerer ikke hinanden

3.15. Den sidste vaesentlige forskel med hensyn til gennemfoerelsen af direktivet - og uden tvivl den, der har de alvorligste konsekvenser - kommer til udtryk i kontrolsystemets samlede effektivitet efter gennemfoerelsen af direktivet.

a) I de fleste medlemsstater underkastes de gennem EUGFL finansierede foranstaltninger en indbyrdes forskellig kontrol i to led. Kontrollen i foerste led omfatter samtlige transaktioner forud for betalingen og er dels en fysisk kontrol (udtagning af proever, beregning af maengder, etc. . . .), dels en administrativ kontrol (kontrol af saerlige dokumenter). Kontrollen i andet led foregaar stikproevevis efter betalingen og omfatter handelsdokumenterne (den i direktivet foreskrevne kontrol).

b) I andre medlemsstater underkastes ingen eller kun nogle af foranstaltningerne denne dobbelte og indbyrdes supplerende kontrol:

i) I ganske faa tilfaelde har medlemsstaterne ment, at nogle af deres forudgaaende fysiske og administrative kontrolforanstaltninger giver tilstraekkelig garanti, saaledes at en regnskabskontrol i andet led ville vaere overfloedig.

ii) I visse andre tilfaelde har medlemsstaterne ment, at da de forudgaaende og eneste kontrolforanstaltninger er af regnskabsmaessig art og opfylder direktivets betingelser, ville en gentagelse heraf vaere overfloedig.

iii) Endelig har det i andre medlemsstater vist sig, at selv om staterne raader over et kontrolsystem, der bestaar af flere led, foretages der allerede i de foerste led en fysisk, ofte stikproevevis kontrol samt en kontrol af transaktionerne, der udfoeres paa grundlag af registre og handelsdokumenter. Ogsaa den sidstnaevnte kontrol sker ofte stikproevevis. Selv om kontrollen er mindre dybtgaaende, drejer det sig saaledes om en kontrol af samme karakter som foreskrevet i direktivet.

3.16. Som det fremgaar af direktivets anden betragtning har det til formaal at skabe en situation, hvor alle medlemsstater underkaster de gennem EUGFL finansierede foranstaltninger en minimal stikproevekontrol, som skal supplere den kontrol, medlemsstaterne allerede foretager af hele den loebende forvaltning af EUGFL. Man kan heraf slutte, at direktivet kun efter kommes, hvis der er indfoert et kontrolsystem i to led, hvor der foretages forskellige former for kontrol, og hvor der kan foretages en sammenholdelse. Mindst det ene led skal omfatte en kontrol af samtlige foranstaltninger.

3.17. Med hensyn til effektiviteten, er det under alle omstaendigheder ved hjaelp af saadanne systemer, hvor fysisk og administrativ kontrol suppleres af regnskabskontrol, at man lettest kan:

a) paavise saakaldte »karrusel«-transaktioner (frembydelse af samme produkt til intervention flere gange).

Det er ikke muligt at paavise saadanne fremgangsmaader blot ved at foretage fysisk og administrativ kontrol, idet disse former for kontrol er centreret om faktiske oplysninger. Ved at foretage regnskabskontrol sammen med fysisk og administrativ kontrol er der derimod stoerre sandsynlighed for at kunne paavise disse transaktioner, som i princippet ikke modsvares af kommercielle forhold (ingen posteringer, regninger, etc. . . . blandt handelsdokumenterne).

b) paavise fiktive transaktioner:

Saadanne transaktioner, som indebaerer et i alle henseender forfalsket regnskab, kan ikke paavises blot ved hjaelp af regnskabskontrol. Hvis regnskabskontrollen udfoeres sammen med fysisk og administrativ kontrol, er det derimod muligt at paavise disse transaktioner, som i princippet ikke - som angivet - modsvares af faktiske forhold.

KOMMISSIONENS TILSYN MED DIREKTIVETS GENNEMFOERELSE

Manglende kontinuitet i Kommissionens

arbejde

4.1. Retten har i forbindelse med sin undersoegelse konstateret foelgende forhold:

a) Fra 1977 til 1980 tog Kommissionen en raekke initiativer (seminarer, moeder med sagkyndige, tilsyn med de af medlemsstaterne trufne foranstaltninger; for fem medlemsstaters vedkommende ivaerksatte den de indledende faser i retsager, som for to medlemsstater, hvor gennemfoerelsen blev saerlig forsinket, fortsatte indtil 1983).

b) I 1981 opstod der en pause i arbejdet, som forklaredes med, at den »nationale sagkyndige«, som oprindelig havde faaet overdraget sagen, senere blev tilbagekaldt af den hjemlige administration uden at blive afloest umiddelbart derefter;

c) Kommissionen genoptog arbejdet i 1982 (moeder med sagkyndige, seminarer med det formaal at udveksle erfaringer, gennemgang af de foerste rapporter fra medlemsstater, som ikke havde overholdt fristerne, og vedtagelse den 15. februar 1983 af forordning (EOEF) nr. 269/83 (1), hvori det anfoeres, at visse former for salg af smoer til nedsat pris boer kontrolleres i henhold til direktivet);

d) I 1983 blev Kommissionens arbejde ligesom i 1981 afbrudt, da den naeste »nationale sagkyndige«, som var stillet til disposition, rejste;

e) I begyndelsen af 1984 koncentrerede Kommissionen sig om andre foranstaltninger og begraensede sig til at registrere de af medlemsstaterne indsendte oplysninger.

4.2. Der er saaledes en slaaende mangel paa kontinuitet i Kommissionens arbejde. Det er klart, at den naesten totale mangel paa tilsyn med direktivets gennemfoerelse i medlemsstaternes lovgivning i aarene 1981 og 1983 har svaekket kvaliteten af hele det af Kommissionen udfoerte arbejde. Paa et tidspunkt, hvor det var af betydning af foere tilsyn med gennemfoerelsen af direktivet i medlemsstaterne - i det mindste med hensyn til fortolkningen - gav dette forhold sig udslag i unormale situationer. Flere medlemsstater blev truet med sagsanlaeg ved Domstolen i henhold til traktatens artikel 169 for ikke at have opfyldt deres forpligtelser, selv om nogle af dem paa dette tidspunkt (1982-1983) havde truffet foranstaltninger til at gennemfoere direktivet.

Manglende overvejelser omkring

kontrolsystemerne

4.3. Gennemgangen af Kommissionens arbejde har vist, at Kommissionen isaer siden 1981 har koncentreret sig om den formelle gennemfoerelse af direktivet. Saavel hvad angaar fortolkning og bistand som tilsyn synes Kommissionen at have undladt at undersoege, hvordan regnskabskontrollen reelt blev udfoert hos virksomhederne, og hvordan direktivet indgik i medlemsstaternes kontrolsystem som helhed.

Foelgerne af Kommissionens holdning

4.4. Den manglende kontinuitet i Kommissionens arbejde har - sammen med arbejdets overfladiske karakter - dels medvirket til at begraense direktivets raekkevidde, dels indtil videre modvirket, at Faellesskabets kontrolforanstaltninger derved reelt er blevet styrket.

Begraensning af direktivets raekkevidde

4.5. Tendensen til at holde foranstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring uden for direktivet (jf. punkt 3.14) synes at vaere blevet styrket, ikke alene paa grund af Kommissionens toevende holdning foerst i 1979 og derefter i 1980 i den ekspertgruppe, som skulle overvaage gennemfoerelsen af direktivet, men ogsaa paa grund af Kommissionens standpunkt under et af gruppens moeder i marts 1983, hvor den udtalte, at der ikke er pligt til at kontrollere regnskaberne i virksomheder, hvis produkter opkoebes af et interventionsorgan.

4.6. Vedtagelsen den 1. februar 1983 af en forordning, hvori det bestemmes, at kontrollen i forbindelse med ydelse af visse former for stoette for fremtiden skal foretages i overensstemmelse med direktiv 77/435/EOEF (jf. punkt 4.1 c)), synes desuden at gaa i retning af at goere den i direktivet forskrevne kontrol til en form for grundlaeggende kontrol, saaledes at den ikke laengere anses for at vaere en kontrol i andet led, som skal supplere den kontrol, der er direkte knyttet til forvaltningen. Herved gaar direktivets oprindelige funktion som »sikkerhedsnet« tabt. Den eneste tilbageblevne form for kontrol svaekkes betydeligt, fordi den - naar den »foretages i overensstemmelse med direktiv 77/435/EOEF« - kun omfatter et begraenset antal begunstigede virksomheder, der er udvalgt stikproevevis.

Ingen reel styrkelse af Faellesskabets kontrolforanstaltninger

Optimale kontrolmetoder er ikke fastlagt

4.7. Hvis Kommissionen havde foretaget en grundig gennemgang af de kontrolmetoder, medlemsstaterne har indfoert inden for rammerne af direktivet, ville den ikke have kunnet undgaa at bemaerke, hvilke metoder der var de mest hensigtsmaessige. Disse metoder ville da, sammen med de kontrolforanstaltninger, man finder i alle medlemsstaterne, kunne udgoere begyndelsen til et optimalt kontrolsystem.

4.8. I det foelgende gives en vejledende oversigt over de forhold, som blev klarlagt under Rettens undersoegelse:

a) Hvis der findes flere kontrolorganer, boer der oprettes en koordineringsenhed, som raader over tilstraekkelige oplysninger til at kunne bestemme, hvilke proever der skal tages, foere tilsyn med udvaelgelsen af virksomhederne og tilrettelaeggelsen af kontrollen, foelge gennemfoerelsen af kontrollen og centralisere og overvaage opfoelgningen af de ved kontrollen fremkomne resultater.

b) Medlemsstaten boer skaffe sig noeje kendskab til det antal virksomheder, som skal kontrolleres, ved - om muligt via edb - at udnytte samtlige regnskabsmaessige oplysninger om de enkelte virksomheder (eller ved at tage en hensigtsmaessig statistisk beregningsmetode i anvendelse).

c) Kontrollen boer ikke udfoeres af de samme organer, som har vaeret involveret i den kontrol, der er direkte knyttet til forvaltningen af EUGFL. Hvis behovet for at anvende specialister indebaerer, at man maa goere brug af de organer, som har deltaget i den direkte kontrol, boer kontrollen i det mindste foretages i faellesskab af medarbejdere fra begge organer.

d) Ved at anvende programmer, spoergeskemaer og kontrolskemaer er det muligt at opnaa en optimal systematisering af kontrollen og sikre, at der foeres tilsyn hermed (af overordnede myndigheder eller eksterne kontrolorganer).

e) Mere fyldestgoerende kontrolmetoder kan omfatte:

i) kontrol ved hjaelp af oplysninger fra andre kilder (banker, leverandoerer, kunder, transportvirksomheder . . .),

ii) sammenholdelse med fysiske forhold, som direkte kan efterproeves (lagerkontrol, kvalitetsnormer, etc. . . .),

iii) hensigstsmaessig sammenknytning med andre former for regnskabskontrol i medlemsstaten (f.eks.: skatte- og afgiftsmaessig kontrol),

iv) sandsynlighedskontrol (f.eks.: kontrol af energiforbruget),

v) kontrol af forhold, som ikke er direkte knyttet til betalingen, men som ligger foer eller efter andre forhold i forbindelse med betalinger (f.eks.: kontrol af anvendelsen af faerdigvarer i forbindelse med kontrol af denaturering af et basisprodukt),

vi) kontrol, som ikke blot tager udgangspunkt i betalinger/indtaegter, men ogsaa ofte i modsaetning hertil i elementer, som udledes af virksomhedens aktiviteter (f.eks.: en eksportkontrakt). Der er ikke draget omsorg for,

at kontrolforanstaltningerne supplerer hinanden

4.9. Hvis Kommissionen havde foretaget en samlet vurdering af direktivets bidrag til en styrkelse af medlemsstaternes kontrolforanstaltninger, ville den have bemaerket,

a) at kontrollen isaer er blevet styrket i de medlemsstater, hvor der blev foretaget en fysisk og administrativ kontrol foer betalinger eller indtaegter i forbindelse med transaktionerne, og hvor der er indfoert en stikproevekontrol i andet led,

b) at kontrollen derimod er styrket i mindre omfang i de medlemsstater, som ikke har aendret deres kontrolsystem, eftersom de allerede anvendte regnskabskontrol og ikke foretog fysisk og administrativ kontrol foer betalinger eller indtaegter i forbindelse med transaktionerne.

4.10. Paa grund af den supplerende effekt mellem disse to former for kontrol og for at naa de egentlige maal med direktiv 77/435/EOEF kunne Kommissionen have taget skridt til at supplere direktivet med tilsvarende bestemmelser om fysisk og administrativ kontrol. Der kunne saaledes stilles mindstekrav til den i alle medlemsstaterne foretagne kontrol, som i henhold til direktivets anden betragtning suppleres med kontrollen af handelsdokumenterne. Et saadant skridt kunne have givet anledning til:

a) at opstille en bedre definition af princippet om fysisk og administrativ kontrol, om muligt forud for betalingerne og foretaget af andre organer end dem, der foretager regnskabskontrollen;

b) at fastsaette naermere retningslinjer for den stikproevevise kontrol ved hjaelp af ved analyser, kvalitetskontrol, etc . . . .

Manglende fremskridt i retning af et praeventivt sanktionssystem

4.11. Ved at gaa et skridt videre i sin vurdering ville Kommissionen ikke have kunnet undgaa at se de ulemper, der skyldes den nuvaerende mangel paa sanktionsmuligheder i forbindelse med uregelmaessigheder. Der har ganske vist laenge eksisteret udkast til regler for strafferetlig beskyttelse af Faellesskabets oekonomiske interesser (1) i forbindelse med overtraedelser til skade for EUGFL med det formaal at sikre, at sanktionerne i forbindelse med kontrolforanstaltningerne er af samme karakter og lige effektive i alle medlemsstaterne. Men inden der sker et saadan fremskridt inden for faellesskabsretten, ville det vaere muligt at supplere og styrke det praeventive kontrolsystem, som gennemfoerelsen af direktivet indebaerer, ved at tilskynde medlemsstaterne til at indfoere et praeventivt sanktionssystem efter en faelles model, idet medlemsstaterne dog stadig ville vaere forpligtet til at traeffe afgoerelse i konkrete tilfaelde i henhold til deres egne love.

4.12. F. eks. kunne medlemsstaterne lade EUGFL, garantisektionen, vaere omfattet af den fremgangsmaade, som de fleste allerede anvender (paa afgifts- og toldomraadet), nemlig at lade de betalingspligtige personligt indestaa for rigtigheden og noejagtigheden af deres oplysninger. Alle vaesentlige fejl i angivelsen betragtes saaledes som overtraedelser og forfoelges som saadanne, naar de opdages. Hvis en saadan fremgangsmaade blev anvendt i forbindelse med anmodninger om stoette, ville den vise sig at faa en saerdeles praeventiv virkning, isaer hvis den blev blev suppleret med passende sanktionsmuligheder, og der blev gjort en indsats for at udbrede kendskabet til den.

KONKLUSION

5.1. I naesten alle medlemsstaterne er der fastlagt en vis ramme for gennemfoerelsen af direktivet. Den indledende fase i gennemfoerelsen foregaar langsomt, og rent talmaessigt er de foerste resultater af kontrollen beskedne. Forudsat at Kommissionen foerer et mere aktivt tilsyn og yder mere aktiv bistand, kan man imidlertid gaa ud fra, at der i alle medlemsstaterne paa laengere sigt vil blive foretaget et vist minimum af kontrol af regnskabsdokumenterne i de virksomheder, der beroeres af finansieringen gennem EUGFL. Men for at denne indsats kan give konkrete resultater, skal der ske en vaesentlig forbedring af visse forhold i forbindelse med gennemfoerelsen af direktivet, og en styrkelse af kontrollen skal fortsat vaere det hovedformaal, man til stadighed boer holde sig for oeje.

5.2. De tre krav, der i det mindste maa stilles til Kommissionen, hvis den i hoejere grad oensker at forhindre svig og uregelmaessigheder, hvilket er hovedformaalet med direktiv 77/435/EOEF, synes herefter at vaere:

a) en klarlaeggelse af de bedste kontrolmetoder, der er indfoert i medlemsstaterne, med henblik paa at finde frem til en optimal regnskabskontrol,

b) en naermere fastlaeggelse af, hvorledes man kan opnaa den bedste suppleringseffekt mellem forskellige kontrolled,

c) en indsats for at finde frem til et sanktionssystem, der virkelig er praeventivt.

Vedtaget af Retten paa moedet den 11. oktober 1984.

Luxembourg, den 17. oktober 1984.

Paa Revisionsretens vegne

Pierre LELONG

Formand

(1) EFT nr. L 31 af 2. 2. 1983, s. 5.

(1) EFT nr. L 222 af 22. 9. 1979, s. 2 og 13.

KOMMISSIONENS SVAR

INDLEDNING

Kommissionen, har med tilfredshed modtaget denne beretning fra Revisionsretten, som giver en grundig behandling af medlemsstaternes anvendelse af direktiv 77/435/EOEF om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgaar i ordningen for finansiering gennem Den europaeiske udviklings- og garantifond for Landbruget.

Beretningen indeholder en detaljeret analyse af en raekke aspekter af de enkelte medlemsstaters anvendelse af direktivet og fremhaever nogle indlysende svage punkter. Det boer dog naevnes, at en raekke af de anfoerte proceduremaessige svagheder i mange tilfaelde kun vedroerer en enkelt eller to medlemsstater, og i visse tilfaelde historiske forhold (idet situationen siden er blevet forbedret), samt tilfaelde, hvor procedurerne kun blev indfoert som en midlertidig foranstaltning. For at faa et samlet overblik over direktivets anvendelse er det noedvendigt at se paa, hvor langt man er naaet i hver medlemsstat. Efter Kommissionens opfattelse er situationen generelt tilfredsstillende. Det er dog indlysende, at der i beretningen rejses en raekke vigtige spoergsmaal og foreslaas forbedringer i de anvendte metoder, som Kommissionens tjenestegrene maa se naermere paa for at fastslaa, hvordan de nuvaerende svagheder kan overvindes.

Punkt 3.3.

Kommissionen erkender behovet for og vaerdien af en fortsat opfoelgning af dette direktivs og andre lignende retlige instrumenters gennemfoerelse. Hvilken indsats, der faktisk kan goeres, afhaenger dog af det disponible personale og prioriteringen af opgaverne.

Det maa dog understreges, at det fortsat er medlemsstaternes ansvar at gennemfoere Faellesskabets lovgivning i rette tid og i overensstemmelse med de naermere bestemmelser i de enkelte retlige instrumenter.

Punkt 3.9 og 3.10

Paa moederne i gruppen af sagkyndige fra medlemsstaterne og i de dokumenter, der udarbejdes i denne forbindelse, har Kommissionen altid fremhaevet behovet for repraesentativitet og for, at hele spektret af virksomheder underkastes revision i henhold til direktivet.

Tilsvarende har Kommissionen understreget, at taersklen paa 100 000 regningsenheder skal benyttes til at fastslaa det aarlige antal virksomheder, der mindst skal kontrolleres, og at denne taerskel i oevrigt kun udgoer en af de parametre, der laegges til grund for udvaelgelsen af de firmaer, der skal underkastes revision.

Kommissionen er parat til igen at fremhaeve disse regler over for medlemsstaterne.

Punkt 3.12 a) og b)

De her rejste punkter vedroerer god revisionspraksis, og Kommissionen vil tage hensyn til dem under fremtidige droeftelser med medlemsstaterne for derved at opnaa forbedringer, hvor dette er hensigtsmaessigt.

Punkt 3.13

Kommissionens anerkender de af Revisionsretten rejste punkter, men vil gerne fremhaeve, at referencen til de af medlemsstaterne fastsatte saerlige kapitler vedroerende direktivets anvendelse tyder paa, at der i visse tilfaelde foretages revision af et langt stoerre antal virksomheder end mindsteantallet af virksomheder. Problemet har derfor ikke det omfang, der er antydet.

Punkt 3.14

Der rejses her en raekke punkter. Inden de enkelte punkter kommenteres, er det maaske paa sin plads med et par generelle betragtninger.

For det foerste er Kommissionen af den opfattelse, at der maa vaere et finansielt mellemvaerende mellem EUGFL og den virksomhed, der skal kontrolleres. Hvis erfaringerne derimod viser at direktivets anvendelsesomraade boer udvides til ogsaa at omfatte virksomheder, der ikke har noget finansielt mellemvaerende med EUGFL, maa det klart overvejes at justere antallet af virksomheder, der er fastlagt i direktivets artikel 2, stk. 2 (mindste antal virksomheder, der skal revideres).

For det andet er det vaerd at laegge maerke til, at de kompetente myndigheder i visse medlemstater, hvor der allerede findes en relevant national lovgivning, faktisk foretager revisionskontrol af virksomheder, som indgaar i en oekonomisk kaede med den hovedbegunstigede i forhold til EUGFL, f. eks. i tilfaelde, hvor varer saelges til intervention.

a) Salg af varer til nedsat pris

Kommissionen mener, at et saadant salg (f. eks. salg af smoer) kan underkastes kontrol i henhold til direktivet.

b) Direktivet definerer ikke forholdet mellem den virksomhed, der skal kontrolleres, og EUGFL, garantisektionen med hensyn til typen af finansiering, men det er den generelle antagelse, at det er baseret paa direkte udbetalinger, som refunderes af EUGFL. Der er derfor ingen forpligtelse til at kontrollere en producent af varer, som overtages til intervention, selv om den nationale lovgivning i visse medlemsstater tillader en saadan kontrol i denne forretningskategori. Kontrol af saadanne forretninger er derimod noedvendig, hvis regnskaberne i en virksomhed, der modtager direkte betalinger, er suspekte eller utilstraekkelige, eller hvis det er noedvendigt at foretage yderligere undersoegelser af regelmaessigheden af foranstaltninger, hvortil der ydes stoette.

c) Oplagring af interventionsprodukter

Saadanne udgifter, der jo vedroerer leje af oplagringsplads fra et firma, betragter Kommissionen som kontaktlig betaling, dvs. modydelse for ydelse, og de falder derfor uden for direktivets anvendelsesomraade. Tilsvarende kontrol kan dog om noedvendigt gennemfoeres ved hjaelp af andre befoejelser.

Punkt 3.15 til 3.17

Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at formaalet med direktivet er at indfoere en ordning med supplerende kontrol. Kontrol paa foerste niveau, dvs. kontrol paa tidspunktet for transaktionens gennemfoerelse, og den i direktivet fastsatte supplerende kontrol boer helst gennemfoeres af to forskellige myndigheder.

Det maa dog understreges, at denne kontrol udoeves inden for rammerne af et direktiv, som kun angiver de maal, der skal naas, medens midlerne hertil overlades til medlemsstaterne. Paa grund af de omfattende organisatoriske foelger (hvis det af Revisionsretten fremfoerte forslag skulle gennemfoeres) og de saerlige krav, der stilles til forvaltningen af visse foranstaltninger, stiller Kommissionen sig toevende over for et forsoeg paa at gennemfoere saadanne ideer. Saadanne skridt kan ogsaa kun tages under hensyn til gaeldende bestemmelser. Der henvises isaer til artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 729/70, ifoelge hvilken det paahviler medlemsstaterne i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser at traeffe de fornoedne foranstaltninger.

Punkt 4.1 og 4.2

Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at perioder med begraenset eller ingen aktivitet kan medfoere problemer i forbindelse med den korrekte og hurtige gennemfoerelse af direktivet. Saadanne situationer er naturligvis uoenskede, men vil i betragtning af de forhaandenvaerende administrative ressourcer uundgaaeligt opstaa fra tid til anden, og isaer hvor arbejdets udfoerelse i et vist omfang afhaenger af mulighederne for at tilknytte nationale eksperter.

Det var derfor noedvendigt paa et vist tidspunkt at slaekke paa tempoet i arbejdet med direktiv 77/435/EOEF, men dette arbejde er paa intet tidspunkt blevet forsoemt, ligesom der heller aldrig har vaeret tale om »en naesten total mangel paa tilsyn med direktivets gennemfoerelse i medlemsstaternes lovgivning«. De igangvaerende droeftelser mellem medlemsstaterne og Kommissionens tjenestegrene boer ikke ignoreres, og raadgivningen vedroerende fortolkningsspoergsmaal i forbindelse med »systemrevision« og »kontoclearing« besoeg er et vaesentligt supplement til moeder og seminarer osv. Det boer heller ikke glemmes, at medlemsstaterne, naar dette er noedvendigt, benytter sig af mulighederne for direkte dialog med Kommissionen, naar saadanne spoergsmaal skal afklares.

Siden begyndelse af 1984 har Kommissionens tjenestegrene undersoegt direktivets gennemfoerelse i medlemsstaterne med henblik paa at udpege de omraader, hvor der efter Kommissionens opfattelse er de bedste muligheder for at opnaa konkrete resultater, som kunne stamme fra forslag til forbedringer eller aendringer af gaeldende procedurer. Dette arbejde er langt fra faerdigt, og mange af de af Revisionsretten rejste punkter vil kunne hjaelpe Kommissionen i dens analyse af den nuvaerende situation, inden der traeffes afgoerelser om, hvor det naeste fremstoed skal saettes ind.

Punkt 4.3

Kommissionen kan ikke tilslutte sig de betragtninger, Revisionsretten fremsaetter med hensyn til de maal, der straebes efter. De bestraebelser, man goer sig paa ekspertgruppens moeder, paa seminarer eller i bilaterale droefteler med medlemsstaterne, vedroerer ikke kun anvendelsen af direktivets gennemfoerelsesbestemmelser, men sandelig ogsaa de faktiske muligheder for at bruge foranstaltningerne under hensyn til de retlige og faktiske omstaendigheder i medlemsstaterne.

Seminaret den 23., 24. og 25. november 1982 er et eksempel paa bestraebelserne paa at relatere direktivets bestemmelser til praktiske spoergsmaal og udviklingen i marken.

Punkt 4.6

Kommissionens grundopfattelse til spoergsmaalet om, hvorvidt de i visse forordninger fastsatte kontrolbestemmelser, f. eks. forordning (EOEF) nr. 1725/79, kan ligestilles med kontrol i henhold til direktivet, er, at det er acceptabelt at medregne en vis andel af saadanne besoeg. Repraesentativitetskriterierne skal dog vaere opfyldt - med hensyn til saavel den finansielle betydning som aktiviteten inden for landbrugssektoren. Saafremt disse kriterier overholdes, har Kommissionen lovet ikke at ville binde medlemsstatens haender for stramt, naar der traeffes afgoerelse om det mindste antal virksomheder, der skal besoeges, eller om de ovennaevnte tilfaelde kan medregnes eller ikke.

Kommissionen er ogsaa enig i, at anvendelse af kontrol paa foerste niveau, med anvendelse af de i direktivet fastsatte metoder, boer begraenses til et minimum for at respektere princippet om kontrollens komplementaere karakter i henhold til direktivet.

Det maa erkendes, at de i direktivet fastsatte metoder i forbindelse med visse foranstaltninger er den bedst egnede form for kontrol, der kan udoeves for at sikre den korrekte forvaltning af og den effektive kontrol med EUGFL's udgifter. I saadanne tilfaelde vil Kommissionen sikre sig, at kontrolhyppigheden er afstemt efter foranstaltningens karakter.

Punkt 4.7 og 4.8

Kommissionen har med interesse bemaerket sig de af Revisionsretten fremsatte forslag, som kan foere til en mere effektiv anvendelse af direktivet i praksis. Det er netop paa denne baggrund, at man for tiden gennemfoerer en detaljeret undersoegelse af de i medlemsstaterne anvendte procedurer (jf. punkt 4.1 og 4.2). I denne undersoegelse vil der blive taget hensyn til Revisionsrettens forslag. Kommissionen skal agere inden for rammerne af et direktiv og medlemsstaternes lovgivning, men det vil forhaabentlig vaere muligt sammen med medlemsstaterne at gennemfoere forbedringer.

Punkt 4.9 og 4.10

Et af hovedformaalene med direktivet var, som allerede naevnt af Revisionsretten tidligere i beretningen, at indfoere et supplerende niveau for kontrol efter udbetaling. Det maa dog understreges, at det fortsat paahviler den enkelte medlemsstat at bestemme de naermere kontrolregler, der skal anvendes paa begge kontrolniveauer, for saa vidt der ikke er fastsat saerlige kontrolbestemmelser i Faellesskabets lovgivning. Der henvises i denne forbindelse til de principielle bemaerkninger om ansvaret paa dette omraade, jf. punkt 3.15 til 3.17.

Kommisssionen ser det som en af sine hovedopgaver at stoette og fremme gode ideer, jf. punkt 4.7 og 4.8, og ideer som dem, der er foreslaaet i disse afsnit af beretningen, vil blive taget under overvejelse i denne forbindelse.

Punkt 4.11 og 4.12

Kommissionen vedkender sig problemet med sanktioner i forbindelse med kontrolforanstaltningerne, men den finder ikke, at droeftelser af dette direktivs anvendelse er det rette forum for droeftelse af de her rejste spoergsmaal.

KONKLUSION

En af de vigtigste grunde for at indfoere dette direktiv var i medlemsstaterne at indfoere en form for kontrol, som, haabede man, ville give en bedre beskyttelse af EUGFL's midler og ville styrke kampagnen mod uregelmaessigheder.

Et direktiv blev fra starten anset for den bedst egnede form for lovgivning, fordi Faellesskabet soegte at styrke (dengang) ni nationale systemer, alle med forskellige lovgivninger, revisionsorganer og fremgangsmaader. I direktivets artikel 11 erkendte man behovet for tid til at justere procedurer m.v. for at kunne gennemfoere direktivets bestemmelser. Det er rigtigt, at visse medlemsstater ikke har vaeret saa hurtige som oprindeligt ventet; erfaringerne viser, at Kommissionen og ogsaa medlemsstaterne var overoptimistiske med hensyn til den periode, der ville vaere noedvendig for at gennemfoere direktivet fuldt ud.

I de foerste aar af direktivets anvendelse beskaeftigede Kommissionen sig ganske korrekt med fortolkningsspoergsmaal, juridiske spoergsmaal og de mere mekaniske aspekter af direktivet. Dette var noedvendigt for at sikre et passende grundlag for den fremtidige korrekte anvendelse af direktivet. I denne periode lagde Kommissionen hovedvaegten paa, at medlemsstaterne inden for de af direktivet fastlagte juridiske rammer skulle have mulighed for at organisere og gennemfoere den fornoedne kontrol paa den maade, der var mest hensigtsmaessig for de paagaeldende kompetente organers interne organisation og metoder. Alt taget i betragtning mener Kommissionen dog, at der er sket store fremskridt. Der kan utvivlsomt gennemfoeres forbedringer paa visse omraader, som naevnt i beretningen. Som allerede naevnt er det Kommissionens hensigt at vurdere disse forslag sammen med resultaterne af Kommissionens egen undersoegelse af de i medlemsstaterne anvendte arbejdsmetoder og at tilskynde til vedtagelse af bedre metoder, naar dette skoennes hensigtmaessigt.