KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2020/394

af 7. oktober 2019

om foranstaltningerne SA.39119 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2014/CP) [som Den Hellenske Republik har gennemført i form af rentegodtgørelser og garantier i forbindelse med brandene i 2007 (denne afgørelse omfatter kun landbrugssektoren)

(meddelt under nummer C(2019) 7094)

(Kun den græske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til artikel 108, stk. 2, første afsnit, i TEUF (1), og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFORLØB

(1) Den 22. juli 2014 modtog Kommissionen en klage vedrørende påstået græsk statsstøtte til Sogia Ellas S.A. og datterselskaber (i det følgende Sogia Ellas), som er aktive inden for forarbejdning af landbrugsprodukter. Støtten blev givet i form af rentegodtgørelser og statsgarantier på eksisterende lån, som skulle genforhandles med en henstandsperiode, og nye lån.

(2) Ved brev af 25. juli 2014 anmodede Kommissionen de græske myndigheder om oplysninger vedrørende den påståede støtte. De græske myndigheder svarede ved brev af 17. november 2014 og fremsendte detaljerede oplysninger om retsgrundlaget for den påståede støtte. Kommissionen sendte et andet brev til Grækenland den 11. december 2015, som de græske myndigheder besvarede ved brev af 11. februar 2016, der blev registreret samme dag. I deres svar fremlagde de græske myndigheder yderligere oplysninger om retsgrundlagene, betingelserne for tildeling af støtten og om støttemodtagerne.

(3) I brevet af 11. december 2015 meddelte Kommissionen de græske myndigheder, at den indledende undersøgelse af de fremlagte oplysninger viste, at de påståede støttetildelinger var blevet ydet uden Kommissionens godkendelse. Desuden var den påståede støtte ikke begrænset til Sogia Ellas og dets datterselskaber, men på grundlag af græsk lovgivning kunne den også være blevet tildelt andre støttemodtagere. Derfor besluttede Kommissionen at indlede en sag om ikke anmeldt statsstøtte (sag SA.39119 (2015/NN)) og udvide omfanget af sin undersøgelse til også at omfatte hele landbrugssektoren.

(4) Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (herefter »åbningsafgørelsen«) blev offentliggjort den 16. september 2016 i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen anmodede de græske myndigheder om at oplyse det anslåede antal støttemodtagere for hver af de ordninger, der blev fastlagt i åbningsafgørelsen, og de pågældende støttebeløb. I modsat fald vil Kommissionen, som anført i åbningsafgørelsen, vedtage en afgørelse på grundlag af de oplysninger, den er i besiddelse af. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger vedrørende de omhandlede foranstaltninger.

(5) Der blev ikke fremsat nogen bemærkninger af interesserede parter. De græske myndigheder sendte deres kommentarer til åbningsafgørelsen den 23. september 2016. I deres svar meddelte de græske myndigheder Kommissionen, at de ikke kunne fremlægge de oplysninger, der blev anmodet om i åbningsafgørelsen.

(6) Kommissionen gentog sine anmodninger til de græske myndigheder om at indsende de manglende oplysninger ved brev af 2. december 2016 og 15. januar 2018. De græske myndigheder fremsendte de ønskede oplysninger ved brev af henholdsvis 9. marts 2017 og 21. februar 2018.

(7) Denne afgørelse vedrører ligesom åbningsafgørelsen kun aktiviteter i forbindelse med produktion, forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, dvs. de produkter, som er opført i bilag I til TEUF, med undtagelse af fiskerivarer og akvakulturprodukter samt skovbrug som defineret af Eurostat. Den vedrører således ikke eventuel støtte, der ydes til andre erhvervssektorer i overensstemmelse med de pågældende støtteordninger.

II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE

1. Formål

(8) Formålet med foranstaltningerne var at støtte virksomheder, der var etableret og aktive, uanset deres hjemsted, i de områder i Grækenland, der blev ramt af brandene i 2007. Ifølge de græske myndigheder var det overordnede mål at genskabe den produktionskapacitet, der var hårdt ramt af brandene.

2. Retsgrundlag

(9) Retsgrundlagene for den påståede støtte findes i økonomi- og finansministeriets afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007), som ændret og suppleret ved afgørelse nr. 38600/Β.1750/5-9-2007 (Grækenlands statstidende 1780/Β' af 5.9.2007), afgørelse nr. 46082/Β.2123/24-10-2007 (Grækenlands statstidende 2139/Β' af 2.11.2007), afgørelse nr. 6391/Β.342/8-2-2008 (Grækenlands statstidende 242/Β' af 14.2.2008), afgørelse nr. 34227/Β.1123/23-7-2008 (Grækenlands statstidende 1548/Β' af 5.8.2008), afgørelse nr. 57198/Β.2406/28-12-2012 (Grækenlands statstidende 3462/Β' af 28.12.2012), artikel 2, stk. 7, i lov nr. 3816/2010 (Grækenlands statstidende 6/Α' af 26.1.2010) samt artikel 21, stk. 5, i lov nr. 3867/2010 (Grækenlands statstidende 128/A' af 3.8.2010).

(10) Betingelserne for tildelingen af garantien fra den græske stat i henhold til afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007) blev nærmere fastlagt i økonomi- og finansministeriets afgørelse nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (Grækenlands statstidende Β' 1858 af 13.9.2007). Denne afgørelse blev ændret ved vicefinansministerens afgørelse nr. 2/86490/0025/31.12.2007 (Grækenlands statstidende B' 2493 af 31.12.2007), afgørelse nr. 2/57144/0025/20.8.2008 (Grækenlands statstidende B' 1732 af 28.8.2008), finansministerens afgørelse nr. 2/22475/0025/25.4.2012 (Grækenlands statstidende Β' 1346 af 25.4.2012) og vicefinansministerens afgørelse nr. 2/52027/0025/30.8.2012 (Grækenlands statstidende Β' 2404 af 30.8.2012) samt vicefinansministerens afgørelse nr. 2/1755/0025/20.2.2013 (Grækenlands statstidende Β' 465 af 27.2.2013). Afgørelse nr. 2/1755/0025/20.2.2013 blev yderligere ændret ved afgørelse nr. 2/38310/0025/14.5.2014 (Grækenlands statstidende Β' 1262 af 16.5.2014) og afgørelse nr. 2/43758/0025/29/06/2015 (Grækenlands statstidende Β' 1289 af 29.6.2015), som derfor er relevante for denne afgørelse.

3. Foranstaltninger

(11) Den 25. august 2007 erklærede den græske minister for indre anliggender, offentlig forvaltning og decentralisering undtagelsestilstand i hele landet ved ministeriel afgørelse nr. 47870/25.8.2007 (Grækenlands statstidende 1706/B' af 25.8.2007) på grund af brandene i juli og august 2007, som brød ud i præfekturerne Messinia, Ilia, Arcadia, Laconia, Euboea og Aigialeia-distriktet i præfekturet Achaia.

(12) De græske myndigheder gjorde gældende, at omfanget og alvoren af ødelæggelsen, der var forårsaget af brandene i disse områder, var enorme og resulterede i tab af menneskeliv og dyrepopulationer, ødelæggelse af landskabet, både skov og landbrugsjord, samt infrastruktur med meget alvorlige følger for den lokale økonomi. Omfanget af fænomenet var af en sådan art, at de græske myndigheder klassificerede det som en katastrofe i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF, som det fremgår af de relevante grafer fra Kommissionen, som de græske myndigheder henviste til i deres kommunikation med denne institution (3).

(13) For at afhjælpe denne situation vedtog den græske økonomi- og finansminister afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007) (4), der efterfølgende blev ændret og suppleret. Denne afgørelse havde overskriften »lån til driftskapital og andre kreditfaciliteter til virksomheder og erhvervsudøvere, som var berørt af brandene i år 2007 i præfekturerne Messinia, Ilia, Arcadia, Laconia, Euboea og Aigialeia-distriktet i [præfekturet] Achaia«.

(14) Med afgørelsen blev der indført følgende to statsstøtteordninger (5): a) en ordning til afhjælpning af gæld, der er oparbejdet indtil den 25. august 2007, som er forfalden eller ikke (6) (i denne afgørelse benævnt »ordning A«), som bestod i kapitalisering af gæld, som senere skulle omlægges til nye lån, og som indebar tildeling af en »henstandsperiode«, rentegodtgørelser og statsgarantier b) en ordning, der omfatter nye lån til driftskapital, som skal ydes efter den 25. august 2007, og til hvilke der kan ydes rentegodtgørelser og statsgarantier (7) (i denne afgørelse benævnt »ordning B«).

(15) Navnlig i afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007) blev følgende fastlagt: »Gældsordningen og tildelingen af driftskapital til virksomheder og erhvervsudøvere, som er beliggende og har sin drift i præfekturerne Messinia, Ilia, Arcadia, Laconia, Euboea og Aigialeia-distriktet i præfekturet Achaia, som var berørt af brandene i 2007. Α. Gældsordning Al gæld, både forfalden og ikke-forfalden, som virksomheder og erhvervsdrivende, der er berørt af brande i løbet af året 2007, havde frem til den 25. august 2007, skal kapitaliseres og lægges om til et nyt lån med en henstandsperiode på 28 måneder. Den første rate forfalder den 31. december 2009. Resten af lånet afbetales i lige store halvårlige rater (amortisering af hovedstol og renter). Hele lånearrangementets løbetid vil være ti år, inklusive henstandsperioden. Der ydes støtte til den rente, der skal betales for lånet i henstandsperioden, med en sats på 100 % fra den konto, der er oprettet i henhold til lov 128/1975, og for resten af låneperioden med en sats på 50 %. Rentesatsen for en gældsordning er satsen for sidste udstedelse af tolv måneders græske statsobligationer før begyndelsen af renteperioden, forhøjet med 70 % af det fulde bidrag i henhold til lov 128/1975. Subsidiesatsen rundes op/ned til nærmeste fjerdedel af et point. For hovedstolen og renter af ovennævnte lån skal garantien fra den græske stat ydes i overensstemmelse med lov 2322/1995, som gældende. Β. Ydelse af lån til driftskapital til virksomheder og erhvervsdrivende Kreditinstitutterne kan yde driftskapital i overensstemmelse med de tilsvarende bestemmelser om behov og driftskapital i instruks nr. 1955/2.7.1991 direktøren for Grækenlands Nationalbank, som gældende. Disse lån vil blive subsidieret fra den konto, der er oprettet i medfør af lov 128/1975 i henhold til følgende: a) for lån på op til 5 000 EUR, rentegodtgørelse på 100 % b) for lån på op til 20 000 EUR, rentegodtgørelse på 80 % c) for lån på op til 60 000 EUR, rentegodtgørelse på 50 % d) for lån på op til 90 000 EUR, rentegodtgørelse på 30 %. Rentegodtgørelsesbeløbet vil være det samme for hele lånebeløbet. Disse lån vil blive ydet op til et maksimumbeløb på 35 % af virksomhedens omsætning for året 2006 og vil være for en periode på 60 måneder. Rentesatsen for ovennævnte lån er satsen for sidste udstedelse af tolv måneders græske statsobligationer før begyndelsen af renteperioden, forhøjet med 70 % af det fulde bidrag i henhold til lov 128/1975. Subsidiesatsen rundes op/ned til nærmeste fjerdedel af et point. Det skal bemærkes, at omsætningen i virksomheder, som ikke havde noget salg det foregående år 2006, eller som startede drift mellem den 1. januar 2007 og den 31. august 2007, vil blive fastlagt i henhold til de køb, der er foretaget i løbet af de første seks måneder af 2007 ganget med to (2), og at beløbet vil blive fastsat på baggrund af en bruttoavance på 45 %. For hovedstolen og renter af ovennævnte lån skal garantien fra den græske stat ydes i overensstemmelse med lov 2322/1995, som gældende.«

(16) Afgørelse nr. 38600/Β.1750/5-9-2007 (Grækenlands statstidende 1780/Β' af 5.9.2007) ændret ved overskriften og teksten i afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007). Den nye overskrift er »lån til driftskapital og andre kreditfaciliteter til virksomheder og erhvervsdrivende i præfekturerne Messinia, Ilia, Arcadia, Laconia, Euboea og Aigialeia-distriktet i [præfekturet] Achaia«. Med andre ord blev sætningen: »som blev berørt af brandene i år 2007«, der henviste til støtteordningernes støttemodtagere, og som dermed tilsyneladende begrænsede støtteordningerne til støttemodtagere, der faktisk var berørt af brandene, slettet fra retsgrundlaget.

(17) Derudover blev der med afgørelse nr. 38600/Β.1750/5-9-2007 (Grækenlands statstidende 1780/Β' af 5.9.2007) tilføjet en sætning, der er fremhævet i følgende uddrag, til første punktum i kapitel A i afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007): Α. Gældsordning »Al gæld, både forfalden og ikke-forfalden, som virksomheder og erhvervsdrivende i førnævnte præfekturer, der blev berørt af brande i løbet af året 2007, havde frem til den 25. august 2007, skal kapitaliseres og lægges om til et nyt lån med en henstandsperiode på 28 måneder. Den første rate forfalder den 31. december 2009.« [Fremhævelse tilføjet]

(18) Disse to ændringer førte samlet til, at kravet om, at den skade, som støttemodtagerne havde lidt, skulle have været forårsaget af brandene i 2007, ikke længere gjaldt for støttemodtagerne, men at det mere generelt fandt anvendelse på de præfekturer, hvor støttemodtagerne var etableret og opererede, uanset deres hjemsted. Denne konklusion understreges af de græske myndigheders svar på et spørgsmål fra Kommissionen i sit brev af 11. december 2015, nemlig om kompensationen til støttemodtagerne blev ydet til skader, de havde lidt som en direkte følge af brandene. I deres svar af 11. februar 2016 insisterede de græske myndigheder på den universelle og hidtil usete karakter af de brande, der forvoldte skade på virksomhederne, blot fordi de havde produktionsaktiviteter i de berørte områder.

(19) De andre afgørelser og love, der henvises til i betragtning 9, ændrede og supplerede afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007). Afgørelse nr. 46082/Β.2123/24-10-2007 (Grækenlands statstidende 2139/Β' af 2.11.2007), fastlægger bl.a. følgende: »a) Følgende stykker tilføjes i slutningen af kapitel Α [i afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (GG II 1740/30-8-2007)] »gældsordning«: »Kreditinstitutter kan gennemføre ovennævnte ordninger uden garantien fra den græske stat for beløb på op til 25 000 000 EUR pr. virksomhed. Kommercielle virksomheder og erhvervsdrivende kan arrangere beløb på op til 100 000 EUR. Hvis virksomheder ansøger om at optage gæld på over 100 000 EUR og op til 25 000 000 EUR, skal der indleveres en rentabilitetsundersøgelse til det kreditinstitut, hvor de har mest gæld med henblik på det pågældende kreditinstituts vurdering. Følgende er ikke omfattet af bestemmelserne i kapitel Α: — lån optaget af virksomheder/erhvervsrivende, som allerede er omfattet af ordninger i henhold til lov 128/1975, som gældende, medmindre disse virksomheder eller erhvervsdrivende påviseligt har lidt skade som følge af brand i bygninger på deres område, mekanisk udstyr, råmaterialer eller varer. For at bekræfte skaden skal de fremlægge certificering fra de kompetente myndigheder i deres præfekturer — lån fra virksomheder/erhvervsdrivende, der er optaget mod overførsel af retten til et investeringsprogram på grundlag af statsstøtteordninger — lån til virksomheder/erhvervsdrivende, der indgår i en finansieringsordning, som ligger til grund for den investering, der betragtes som en del af en statsstøtteordning.« b) Følgende to stykker tilføjes i slutningen af kapitel B [i afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (GG II 1740/30-8-2007)] »Ydelse af lån til virksomheders og erhvervsdrivendes driftskapital«: »Ovennævnte bestemmelser i kapitel Β omfatter virksomheder og erhvervsdrivende, der har været omfattet af støtte til investeringsprogrammer i henhold til statsstøtteordningen, forudsat at investeringsprojektet er afsluttet. Ovennævnte bestemmelser i kapitel Α og Β omfatter både virksomheder og erhvervsdrivende, som er beliggende og opererer i de kommunale enheder i Αigio, Ακrata, Diakopto, Sympoliteia, Erineos og Aigeira i Aigialeia-distriktet i præfekturet Achaia og i de kommunale enheder af Eleios-Pronnoi og Livathos i præfekturet Kefallinia.«

(20) Med afgørelse nr. 6391/Β.342/8-2-2008 (Grækenlands statstidende 242/Β' af 14.2.2008) blev beløbet ændret (fra 100 000 EUR til 150 000 EUR) for, hvornår virksomheder, der ønskede at genforhandle deres gæld, skulle indsende en rentabilitetsundersøgelse. Den forlængede desuden fristen for indgivelse af sådanne anmodninger fra den 31. december 2007 til den 31. marts 2008.

(21) Med afgørelse nr. 34227/Β.1123/23-7-2008 (Grækenlands statstidende 1548/Β' af 5.8.2008) blev ordningens geografiske anvendelsesområde som beskrevet i betragtning 25 udvidet, og fristen for ansøgning om deltagelse i ordningen blev igen forlænget til den 31. august 2008.

(22) Afgørelse nr. 57198/Β.2406/28-12-2012 (Grækenlands statstidende 3462/Β' af 28.12.2012) ændrede ordningerne for at gøre det muligt for støttemodtagere, der ikke havde modtaget statsgarantien, at anmode om suspension af tilbagebetalingen af deres gæld i perioden fra den 1. januar 2012 til den 31. december 2012. Låntagerne var ansvarlige for de renter, der løb på i suspensionsperioden. Støttemodtagerne kunne inden den 28. februar 2013 henvende sig til de finansielle institutioner for at gøre brug af denne bestemmelse.

(23) Med hensyn til betingelserne for tildeling af statsgarantien blev disse beskrevet i detaljer i afgørelse nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (Grækenlands statstidende Β' 1858 af 13.9.2007), hvis relevante dele har følgende ordlyd: 1) Den græske stat vil stille en garanti på op til 80 % til at omlægge gæld, uanset om den er forfalden eller ej, frem til den 25. august 2007 for lån ydet af kreditinstitutter til erhvervsdrivende og virksomheder, der er etableret og opererer, uanset hvor virksomheden har sit hjemsted, i præfekturerne Μessinia, Ilia, Arcadia, Laconia, Euboea og i Aigialeia-distriktet i præfekturet Achaia, kommuner, der var ramt af brande i 2007, til et nyt lån, der skal tilbagebetales i seks lige store månedlige afdrag (amortisering af hovedstol og renter) med en henstandsperiode fra den 25. august 2007 til den 31. december 2009. Lånets samlede løbetid under ordningen vil være ti (10) år, inklusive henstandsperioden. Den første rate af dette lån betales den 30 juni 2010. Rentesatsen for lånet i henhold til ordningen subsidieres og fastsættes i overensstemmelse med betingelserne i afgørelse nr. 36579/Β.1666/27.8.2007 fra økonomi- og finansministeren. Garantien fra den græske stat vil blive anvendt på 80 % af den omlagte gæld og renter af denne gæld på op til et beløb på 20 000 000,00 EUR pr. virksomhed. Garantien fra den græske stat vil også blive stillet til rådighed for [fysiske personer] kommercielle virksomheder, registrerede medlemmer af handelskamrene og de erhvervsdrivende i disse præfekturer, hvis gæld, der skal omstruktureres, ikke overstiger 100 000,00 EUR. Renten for henstandsperioden kapitaliseres den 31. december 2009, og den første rate af lånet vil blive betalt den 30. juni 2010. Hvis tre på hinanden følgende amortiseringsrater med de tilsvarende renter ikke betales eller tre rater af hovedstol og renter fra ovennævnte ordning, forfalder det fulde beløb for den omlagte gæld til betaling. For at få garanterede fordringer betalt af staten skal bankerne tre måneder efter tredje rate indsende de bilag, der er omhandlet i økonomi- og finansministeriets afgørelse nr. 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006). 2) Den græske stat stiller en garanti på 80 % for at yde lån til driftskapital med en løbetid på fem år, inklusive henstandsperiode, til erhvervsdrivende og virksomheder, der er registreret og opererer, uanset hvor virksomheden har sit hjemsted, i præfekturerne Messinia, Ilia, Laconia, Euboea og i Aigialeia-distriktet i præfekturet Achaia, som blev ramt af brande i 2007. Rentesatsen for ovennævnte lån subsidieres og fastsættes i overensstemmelse med betingelserne i økonomi- og finansministeriets afgørelse nr. 36579/Β.1666/27.8.2007. Disse lån vil blive ydet til alle virksomheder i disse præfekturer for op til maksimalt 35 % af virksomhedens omsætning i år 2006 og et maksimalt lånebeløb på 90 000,00 EUR pr. virksomhed. Omsætningen i virksomheder, der ikke havde noget salg i det foregående år 2006, eller som påbegyndte sine aktiviteter mellem den 1. januar 2007 og den 27. august 2007, vil blive fastlagt på baggrund køb foretaget i løbet af de første seks måneders drift i 2007 ganget med to (2), og beløbet vil blive fastsat på baggrund af en bruttoavance på 45 %. Disse lån vil blive tilbagebetalt i lige store halvårlige rater af hovedstol og renter, med en henstandsperiode for kapitalen fra udbetalingsdatoen indtil den 31. december 2009. Den første rate betales den 30. juni 2010. Den ikke-subsidierede del af renterne vil i henstandsperioden blive betalt af virksomhederne. Disse lån vil blive administreret gennem en ny, separat låneaftale. For de ovennævnte lån stiller den græske stat en garanti for 80 % af kapitalen og de tilsvarende renter i henstandsperioden og den normale løbetid for alle virksomheder. […] Påkrævede støttedokumenter: […] v) Rentabilitetsundersøgelse sammen med den foreslåede fysiske sikkerhedsstillelse (kun for virksomheder, der ansøger om en gældsordning for et beløb på over 100 000,00 EUR). Den pågældende undersøgelse bør omfatte følgende: a) virksomhedens samlede passiver efter afregning af dens gæld til kreditsystemet, dens leverandører, forsikringsfonde, staten og det almindelige marked samt aftaler om ordninger vedrørende tilbagebetaling af disse passiver b) virksomhedens offentliggjorte regnskaber for de seneste tre år (virksomheder, der fører regnskab af type B, skal indsende blanketterne E3 og E9 for de seneste tre år) c) virksomhedens pengestrømsplan for de næste tre år (indtægter og betalinger) d) virksomhedens anslåede indtægter og fortjeneste for de næste tre år e) den driftskapital, der er nødvendig for at drive virksomheden, og finansieringskilder f) eksisterende sikkerhedsstillelse, foreslået omstrukturering af eksisterende sikkerhedsstillelse, som dækker afdraget gæld og foreslået ny fysisk sikkerhedsstillelse for gæld, der skal afvikles (kun hvis gælden overstiger 100 000,00 EUR). B. Virksomheder og erhvervsdrivende i ovennævnte præfekturer, der kun ansøger om et nyt lån til driftskapital efter skovbrandene, skal indsende deres ansøgninger til statens almindelige regnskabsafdeling, direktorat 25, afdeling D, ledsaget af følgende dokumenter: a) virksomhedens offentliggjorte regnskaber for de seneste tre år (virksomheder, der fører regnskab af type B, skal indsende blanketterne E3 og E9 for de seneste tre år) b) virksomhedens pengestrømsplan for de næste tre år (indtægter og betalinger) c) virksomhedens anslåede indtægter og fortjeneste for de næste tre år d) et certifikat for registrering hos kammeret i det præfektur, hvor virksomheden er etableret (erhvervsdrivende og husdyravlere skal indsende et certifikat om påbegyndelse af aktiviteten fra det lokale skattekontor) e) den relevante blanket, udfyldt og underskrevet, fra statens almindelige regnskabsafdeling om »vurdering af levedygtigheden af virksomheder, der ansøger om en græsk statsgaranti«, som findes på afdelingens websted (www.mof-glk.gr). Der er ikke krav om fysisk sikkerhedsstillelse for at dække nye lån til driftskapital for alle kategorier af virksomheder. Ansøgninger og rentabilitetsundersøgelser vil blive evalueret af direktionen for forvaltning og vurdering af ansvaret for den græske stats garantier (artikel 37 i lov 3458/2006, GG I 94/8.5.2006) før den endelige godkendelse af garantien i henhold til bestemmelserne i national lovgivning og fællesskabslovgivningen (artikel 87 og 88 i EF-traktaten) sammen med den eksisterende og foreslåede sikkerhedsstillelse, som fuldt ud vil dække den gæld, der skal optages (hvis det er nødvendigt).«

(24) Artikel 2, stk. 7, i lov nr. 3816/2010 (Grækenlands statstidende 6/Α' af 26.1.2010), som ændret ved artikel 21, stk. 5, i lov nr. 3867/2010 (Grækenlands statstidende 128/A' af 3.8.2010) gav modtagerne af lånene, der blev optaget på grundlag af afgørelse nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (Grækenlands statstidende Β' 1858 af 13.9.2007) ret til indtil den 30. august 2010, med tilbagevirkende kraft siden 1. januar 2010, at anmode om en suspension på to år for betalingen af amortiserende tilbagebetaling af kapitalen med en tilsvarende forlængelse af lånets løbetid og med rentebetalinger i løbet af suspensionen i overensstemmelse med hyppigheden af rentebetalinger, der er fastsat i kontrakten. De personer, der er ansvarlige for betaling af renter, var låntagerne. Afgørelse nr. 2/22475/0025/25.4.2012 (Grækenlands statstidende Β' 1346), som ændret ved afgørelse nr. 2/52027/0025/30.8.2012 (Grækenlands statstidende Β' 2404) og afgørelse nr. 2/1755/0025/20.2.2013 (Grækenlands statstidende Β' 465 af 27.2.2013), gav mulighed for forlængelse af denne suspension fra 1. januar 2012 til 31. december 2012 på grundlag af en anmodning herom fremsendt inden den 28. februar 2013 til den finansielle institution. Afgørelse nr. 2/38310/0025/14.5.2014 (Grækenlands statstidende Β' 1262 af 16.5.2014) gav mulighed for endnu en suspension fra den 31. december 2013 til den 31. december 2014, mens afgørelse nr. 2/43758/0025/29.6.2015 (Grækenlands statstidende Β' 1289 af 29.6.2015) gav mulighed for en anden suspension fra den 31. december 2013 til den 31. december 2016 for lån, der udløb efter den 1. januar 2017.

4. Foranstaltningernes geografiske anvendelsesområde

(25) Støtteordningerne blev oprindeligt anvendt på præfekturerne Messinia, Ilia, Arcadia, Laconia, Euboea og Aigialeia-distriktet i præfekturet Achaia. De blev efterfølgende udvidet til også at gælde for kommunerne Aigio, Akrata Diakoptou, Sumpoliteias, Erineou og Aigeiras i området Aigeira i præfekturet Achaia samt for kommunerne Eleiou-Pronon og Leivathous i præfekturet Kefallinia i henhold til afgørelse nr. 46082/Β.2123/24-10-2007 (Grækenlands statstidende 2139/Β' af 2.11.2007) og specifikt statsgarantierne i henhold til afgørelse nr. 2/86490/0025/31.12.2007 (Grækenlands statstidende B' 2493 af 31.12.2007) samt til kommunerne Argalasti og Afeton samt lokalsamfundene i Agia Paraskevi, Zormiadon, Porou og Troulou i Skiathos kommune i præfekturet Magnisia i henhold til afgørelse nr. 34227/Β.1123/23-7-2008 (Grækenlands statstidende 1548/Β' af 5.8.2008) og specifikt statsgarantierne i henhold til afgørelse nr. 2/57144/0025/20.8.2008 (Grækenlands statstidende B' 1732 af 28.8.2008).

5. Løbetid

(26) Ministerafgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007) fra økonomi- og finansministeren, som etablerede statsstøtteordningerne (med yderligere ændringer), blev offentliggjort den 30. august 2007 og er stadig i kraft i henhold til de græske myndigheders indsendelse.

(27) De græske myndigheder oplyste, at støttemodtagerne skulle indsende deres ansøgninger inden den 31. december 2007, men at ansøgningerne for Argalasti, Afeton og lokalsamfundene i Agia Paraskevi, Zormiadon, Porou og Troulou i Skiathos kommune i præfekturet Magnisia skulle indsendes senest den 31. oktober 2008. Lånenes løbetid under ordning A (jf. betragtning 14) var ti år og under ordning B (jf. betragtning 14) fem år. Lånene blev ydet inden den 31. december 2010. Statsgarantierne var knyttet til de specifikke finansielle transaktioner (dvs. enten til lån i forbindelse med gældsordningen under ordning A og den ovenfor nævnte løbetid på ti år eller til lånene til driftskapital under ordning B og den ovenfor nævnte løbetid på fem år).

6. Anslået beløb for den påståede støtte

(28) De græske myndigheder meddelte Kommissionen, at den samlede rentegodtgørelse til støttemodtagerne beløb sig til 192 771 140,81 EUR. Navnlig en af støttemodtagerne, Sogia Ellas og dennes datterselskaber, modtog en rentegodtgørelse på 8 293 527,92 EUR, og der var ikke ydet nogen statsgaranti til denne virksomhed. Med hensyn til statsgarantier oplyste de græske myndigheder, at det samlede lånebeløb var på 146 969 403,78 EUR, og at den samlede garanti, som den græske stat stillede, beløb sig til 117 575 523,04 EUR. De græske myndigheder meddelte Kommissionen, at kreditinstitutterne allerede havde indsendt anmodninger om træk på garantien for 396 lån (svarende til 298 støttemodtagere) for i alt 55 233 316,43 EUR. De græske myndigheder bemærkede, at ud af 76 træk, som blev vurderet på tidspunktet for indkaldelse af oplysningerne i februar 2018, blev statsgarantien aktiveret i 62 sager, og den græske stat betalte derfor kreditinstitutter et beløb på 6 836 810,80 EUR. Disse beregninger er foreløbige, da de græske myndigheder stadig behandler oplysninger med henblik på at bekræfte de endelige støttemodtagere og beløb.

7. Støttemodtagere

(29) Støtteordningerne synes at være åbne, bl.a. (8) for alle virksomheder, der beskæftiger sig med produktion, forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter som anført i bilag I til TEUF, og skovbrug, i det omfang de er etableret og opererer, uanset deres vedtægtsmæssige hjemsted, i et af de områder, som støtteordningerne finder anvendelse på (jf. betragtning 15).

(30) De græske myndigheder vurderede foreløbigt antallet af støttemodtagere af rentegodtgørelser til 3773 virksomheder (herunder Sogia Ellas og dennes datterselskaber) og antallet af støttemodtagere af statsgarantier til 746 virksomheder.

8. Støtteberettigede omkostninger

(31) De støtteberettigede omkostninger synes at have været driftsomkostninger for virksomheder, der er etableret og opererer, uanset deres vedtægtsmæssige hjemsted, i et af de områder, der er omfattet af støtteordningerne. Hvis disse virksomheder ikke udførte økonomiske aktiviteter, blev de udelukket fra ordningerne. Hvis virksomhederne havde mere end én produktionsenhed, kunne de modtage støtte i henhold til ordningerne i forbindelse med aktiviteterne i de produktionsenheder, der var etableret og opererede i de berørte områder. Støttemodtagerne kunne navnlig med hensyn til ordning B modtage lån på op til 35 % af omsætningen i den produktionsenhed, der var etableret og opererede i de berørte områder, uanset virksomhedens vedtægtsmæssige hjemsted.

9. Støtteform og støtteintensitet

(32) Støtten ydes i form af statsgarantier og rentegodtgørelser. Statsgarantierne gjaldt for 80 % af lånet, herunder de respektive renter. Med hensyn til rentegodtgørelser til de genforhandlede lån udgjorde støtten 100 % i løbet af henstandsperioden og 50 % for den resterende del af lånets løbetid. For de nye lån varierede rentegodtgørelserne mellem 30 % og 100 % som beskrevet i betragtning 15.

III. TVIVLSSPØRGSMÅL, SOM KOMMISSIONEN REJSTE I ÅBNINGSAFGØRELSEN

1. Vurdering af, om der er tale om statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF

(33) For på en struktureret måde at vurdere, om de pågældende ordninger opfyldte betingelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF, analyserede Kommissionen de to instrumenter, der blev anvendt i hver enkelt af dem: rentegodtgørelsen på den ene side og statsgarantien på den anden side.

Rentegodtgørelse

(34) Den rentegodtgørelse, som den græske stat ydede på grundlag af afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007), og som successivt blev ændret og suppleret, opfyldte alle betingelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Denne støtte blev ydet af den græske stat og gav en klar fordel, da den reducerede omkostningerne ved lånet betydeligt og gjorde i nogle tilfælde endda i nogle perioder lånet rentefrit, som nærmere beskrevet i betragtning 15.

(35) Desuden var selektivitetsbetingelsen ligeledes opfyldt, da støttemodtagerne var begrænset til virksomheder, der havde afdelinger i de geografiske områder, der var berørt af brandene i 2007, jf. betragtning 25.

(36) Med hensyn til betingelsen om konkurrencefordrejning tyder den omstændighed, at en virksomheds konkurrencemæssige position styrkes i forhold til andre konkurrerende virksomheder ved, at den får fordele, som den ellers ikke ville have opnået under normale omstændigheder, ifølge Domstolens retspraksis i sig selv på en mulig konkurrencefordrejning (9). I den foreliggende sag blev modtagernes konkurrencemæssige stilling styrket af den økonomiske fordel ved den nationale foranstaltning, og foranstaltningen kunne derfor fordreje konkurrencen. Støtte til en virksomhed anses for at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, når den pågældende virksomhed er aktiv på et marked, der er åbent for samhandel inden for EU (10). Modtagerne af den omtvistede støtte opererede på det meget konkurrenceprægede marked for landbrugsprodukter og skovbrug. Det fremgår endvidere af Domstolens retspraksis, at der ikke findes nogen nedre tærskel eller procentsats for, hvornår samhandelen mellem medlemsstaterne kan anses for at være blevet påvirket — selv et relativt lille støttebeløb eller virksomheders relativt beskedne størrelse betyder ikke a priori, at samhandelen mellem virksomhederne ikke kan påvirkes (11). Der foregår en omfattende samhandel med landbrugs- og skovbrugsprodukter i Unionen. Foranstaltningen kunne derfor påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(37) Det forekom derfor, at alle betingelserne vedrørende rentegodtgørelse i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.

Statsgaranti

(38) Med afgørelse 36579/Β. 1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007), som ændret og suppleret efterfølgende, besluttede den græske stat også at yde garantien til virksomheder, der havde afdelinger i de geografiske områder, der var berørt af brandene i 2007. Betingelserne for tildeling af denne garanti blev nærmere fastlagt ved afgørelse nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (Grækenlands statstidende Β' 1858 af 13.9.2007), som ændret og suppleret efterfølgende. Som anført i afsnit 2.1 i Kommissionens meddelelse om garantier (12), finder de generelle kriterier i artikel 107, stk. 1, i TEUF ligeledes anvendelse på garantier. Garantier, som ydes direkte af staten, kan faktisk udgøre statsstøtte. Fordelen ved en statsgaranti er, at den risiko, som er forbundet dermed, bæres af staten. Der bør normalt betales en rimelig præmie for at bære denne risiko. Giver staten afkald på en sådan præmie, er der både tale om en fordel for den virksomhed, som er omfattet af statsgarantien, og et dræn på statens ressourcer. I denne sag er garantien derfor ydet ved hjælp af statsmidler. Det præciseres endvidere i Kommissionens meddelelse om garantier, at selv om staten aldrig kommer til at foretage udbetalinger i henhold til en garanti, kan der alligevel godt være tale om statsstøtte.

(39) Den fordel, der er opnået ved garantien i henhold til ordningerne, er tydelig. Som angivet i afsnit 2.3 i Kommissionens meddelelse om garantier, får låntageren, når denne ikke behøver at betale præmien eller betaler en lav præmie, en fordel. Sammenlignet med en situation uden garanti sætter statsgarantien desuden låntageren i stand til at opnå bedre finansielle betingelser for et lån end dem, der normalt er gældende på de finansielle markeder.

(40) Det forhold, at støttemodtagerne i ordning A skulle stille sikkerhed, hvis den genforhandlede gæld oversteg 100 000,00 EUR (jf. betragtning 23 ovenfor), ændrede ikke ved vurderingen, at der var et støtteelement i den statsgaranti, der blev ydet selv i disse tilfælde. De relevante bemærkninger, som Kommissionen fremsatte i sin afgørelse 2012/320/EU (13), der blev stadfæstet af Retten i dommen i sag T-150/12 (14), gjaldt også for den foreliggende sag. Selv når støttemodtagerne havde stillet sikkerhed, udgjorde statsgarantien således støtte, da det var op til staten at vurdere, om den ville gøre brug af de rettigheder, der var indrømmet i henhold til aftalerne om sikkerhedsstillelse, hvis støttemodtagerne ikke havde tilbagebetalt lånene. Dette var tilfældet, da der ikke syntes at være nogen bestemmelse i retsgrundlaget for ordningerne, der fastsatte en automatisk aktivering af aftalerne om sikkerhedsstillelse, hvis støttemodtagerne ikke havde betalt lånene. Endelig var det uklart, om sikkerhedsstillelsen i alle tilfælde skulle sikre det fulde lånebeløb. Det var også uklart, om sikkerhedsstillelsen spillede nogen rolle i beregningen af den gældende præmie (hvis der var en præmie).

(41) Punkt 3.4. i Kommissionens meddelelse om garantier indeholder en liste over betingelser, som ville udelukke statsstøtte, hvis de alle er opfyldt. Det forekom, at den pågældende foranstaltning ikke opfyldte alle disse betingelser. Navnlig syntes ordningerne ikke at udelukke kriseramte låntagere, som krævet i punkt 3.4, litra a), i Kommissionens meddelelse om garantier. De græske myndigheder gjorde gældende, at kriseramte virksomheder var udelukket fra ordningerne, da virksomhederne skulle indsende rentabilitetsundersøgelser, før de modtog statsgarantien. På grundlag af ordlyden i afgørelse nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (Grækenlands statstidende Β' 1858 af 13.9.2007) blev forpligtelsen til at indsende en rentabilitetsundersøgelse dog kun anvendt på virksomheder, der ansøgte om gældsomlægning for et beløb på over 100 000,00 EUR, som anført i betragtning 23. Det så således ud til, at kriseramte virksomheder ikke blev udelukket i forhold til andre støttemodtagere under ordning A eller i forhold til alle støttemodtagere under ordning B. På grundlag af begrundelserne i betragtning 88 og 89 i Kommissionens afgørelse 2012/307/EU (15), kunne Kommissionen ikke godtage dette argument i lyset af den førnævnte ministerielle afgørelse. Det fremgik af den afgørelse, at rentabilitetsundersøgelsen skal omfatte »virksomhedens samlede passiver efter afregning af dens gæld til kreditsystemet, dens leverandører, forsikringsfonde, staten og det almindelige marked samt aftaler om ordninger vedrørende tilbagebetaling af disse passiver«. Det kunne således ikke udelukkes, at der blev ydet støtte til kriseramte virksomheder, eftersom der i selve rentabilitetsundersøgelsen blev taget hensyn til gældssaneringen på grundlag af ordning A. Rentabilitetsundersøgelsen fokuserede med andre ord på modtagernes levedygtighedsperspektiver efter sanering af deres gæld på grundlag af ordning A. Dette indebærer, at ansøgere kunne have været i vanskeligheder på tidspunktet for undersøgelsen, men at de ikke desto mindre kan være blevet godkendt til ordning A, fordi der var forventning om, at de igen ville blive rentable efter at have modtaget støtten.

(42) Med hensyn til punkt 3.4, litra d), i Kommissionens meddelelse om garantier var det uklart, om støttemodtagerne betalte nogen præmie, og i så fald på hvilket grundlag denne præmie blev beregnet for at afspejle en markedsorienteret pris for hver garanti. Der er i retsgrundlagene for ordningerne ingen henvisninger til en beregning, og de græske myndigheder henviste i deres breve, der er omtalt i betragtning 2, ikke til en forpligtelse til at betale en præmie som betingelse for ydelse af statsgarantierne. Der var således tvivl om, hvorvidt ordningens betingelser bygger på en realistisk vurdering af risikoen, så de eventuelle præmier, modtagerne betaler, efter al sandsynlighed ville gøre den selvfinansierende.

(43) Det forekom derfor, at der ikke var nogen ordentlig og progressiv evaluering af ordningens selvfinansierende aspekt, ikke nogen årlig undersøgelse af, om præmierne var tilstrækkelige — hvis der var nogen — og heller ikke nogen eventuel tilpasning af den, således at ordningerne fortsat kunne være selvfinansierende. Retsgrundlagene for ordningerne indeholdt heller ingen bestemmelser om dette aspekt. Derfor var betingelsen i punkt 3.4, litra e), i Kommissionens meddelelse om garantier heller ikke opfyldt.

(44) Det var desuden tvivlsomt, hvorvidt præmierne, hvis disse var blevet opkrævet for statsgarantier under disse ordninger i overensstemmelse med punkt 3.4, litra f), i Kommissionens meddelelse om garantier, dækkede de normale risici, der var forbundet med garantien, ordningens administrationsomkostninger og en årlig forrentning af en tilstrækkelig kapital, selv om den ikke eller kun delvis var henlagt. Det var derfor tvivlsomt, om præmierne var i overensstemmelse med markedspriserne.

(45) Det forekom endvidere, at ordningerne ikke fastlagde, hvilke virksomheder, der kan komme i betragtning på grundlag af deres kreditværdighed, hvilket er en betingelse for åbenhed i henhold til punkt 3.4, litra g), i Kommissionens meddelelse om garantier.

(46) Der var på tidspunktet for åbningsafgørelsen ikke noget, som viste, om reglerne i punkt 3.5 i Kommissionens meddelelse om garantier om anvendelsen af minimumspræmier for garantiordninger for SMV'er eller anvendelse af engangspræmier i garantiordninger for SMV'erne var gældende for de pågældende ordninger. Det kunne ikke udelukkes, at SMV'er nød godt af disse ordninger.

(47) Kommissionen kunne derfor ikke udelukke statsstøtte på baggrund af betingelserne i punkt 3.4 i meddelelsen om garantier. Tværtimod udgjorde statsgarantierne i de foreliggende foranstaltninger statsstøtte, da de opfyldte de relevante betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(48) Hvad angår foranstaltningernes tilregnelse til staten, var det klart, at statsgarantierne blev stillet til rådighed af den græske stat.

(49) I åbningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at direktionen for forvaltning og vurdering med ansvar for den græske stats garantier i henhold til afgørelse nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (Grækenlands statstidende Β' 1858 af 13.9.2007) var ansvarlig for vurderingen af alle ansøgningerne, inden statsgarantierne blev ydet (16). Handlingen kan således tilregnes staten, og de græske myndigheder kunne ikke hævde, at statsgarantierne kunne tilbagekaldes med tilbagevirkende kraft, fordi nogle af betingelserne for at yde dem ikke var opfyldt på det tidspunkt, hvor de blev ydet.

(50) Med hensyn til anvendelse af statsmidler er statsgarantierne tilladt for de risici, der er forbundet med de garantier, som staten skal gennemføre. De foreliggende statsgarantier bringer således statens midler i fare, da træk på dem sker over statens budget. Endvidere indebar en garanti, for hvilken der ikke blev betalt en passende modydelse, et tab af finansielle midler for staten. Retsgrundlagene for tildeling af statsgarantierne indeholdt ikke nogen bestemmelser om, at støttemodtagerne skulle betale nogen præmie. På grundlag af de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed på tidspunktet for åbningsafgørelsen, fremgår det, at der ikke blev betalt nogen præmie af de virksomheder, der var omfattet af garantierne, og som således ikke var blevet behørigt betalt.

(51) Da de virksomheder, der var omfattet af garantierne, på grundlag af de foreliggende oplysninger ikke skulle betale nogen præmie (hvis der var en præmie), der svarede til, hvad en markedsøkonomisk aktør kunne have krævet for at yde en sådan garanti, fik de en fordel. Desuden kunne det ikke udelukkes, at visse støttemodtagere ikke var i stand til eller ikke ville have været i stand til at modtage nogen garanti eller noget lån på markedet (uanset præmie eller rentesats), og deres fordel var eller ville i så fald have været det beløb, der reelt var dækket af statsgarantien.

(52) Hvad angår selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen, gælder de samme forhold som dem, der er beskrevet i betragtning 35 og 36. Disse forudsætninger er således også opfyldt.

(53) På tidspunktet for åbningsafgørelsen fremgik det derfor, at betingelserne for statsgarantien for lånene i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.

2. Støtteordningernes ulovlighed

(54) I betragtning af at foranstaltningerne allerede var blevet gennemført uden at være blevet anmeldt til Kommissionen, var den støtte, der blev ydet i henhold til ordningerne, ulovlig støtte i henhold til artikel 1, litra f), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 (17).

3. Støttens forenelighed med det indre marked

(55) Efter at have fastslået, at ordningerne udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, var det nødvendigt at vurdere, om støtten kunne være forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 2, eller artikel 107, stk. 3, i TEUF.

(56) Grækenland påberåbte sig den mulige forenelighed i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF.

(57) Ordningernes geografiske anvendelse er begrænset til områder, der er ramt af omfattende brande, som ifølge de græske myndigheder skal betragtes som en naturkatastrofe. Kommissionen har betragtet skovbrande af naturlig oprindelse som naturkatastrofer, hvorimod den har konkluderet, at brande, der medfører omfattende tab, udgør usædvanlige begivenheder. Denne sondring havde ingen konsekvenser for vurderingen, da både naturkatastrofer og usædvanlige begivenheder skal vurderes i henhold til samme undtagelsesbestemmelse i artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF som støtte til at rode bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller usædvanlige begivenheder.

(58) Da de omhandlede ordninger ikke var anmeldt, var det en forudsætning for anvendelsen af undtagelsen i artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF, at de var i overensstemmelse med de gældende statsstøtteregler på tidspunktet for støttetildelingen. Ifølge oplysninger fra de græske myndigheder varede de omhandlede ordninger fra den 25. august 2007. Det er derfor i lyset af de gældende statsstøtteregler i den periode, at de omhandlede ordningers forenelighed med det indre marked blev analyseret. Det var EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (»rammebestemmelserne 2007-2013) (18), særlig afsnit V.B.2 om landbrug og afsnit VII om skovbrug.

(59) I lyset af den tvivl, der blev rejst i betragtning 40 om, hvorvidt de pågældende ordninger udelukkede kriseramte virksomheder, foretog Kommissionen en præcisering på tidspunktet for åbningsafgørelsen. Støtte til kriseramte virksomheder kunne kun anses for at være forenelig, hvis den opfyldte betingelserne i Kommissionens rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (i det følgende benævnt »R&R-rammebestemmelser«), (19), der var gældende på det tidspunkt, hvor støtten i henhold til de pågældende ordninger blev ydet. Den eneste undtagelse for støtte til kriseramte virksomheder var støtte, hvis formål er at rode bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller usædvanlige begivenheder, som ikke var omfattet af R&R-rammebestemmelserne, som anført i punkt 19 og 20 i R&R-rammebestemmelserne. Det følger heraf, at følgende afsnit om støtte, hvis formål er til at rode bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller usædvanlige begivenheder, undersøger alle virksomheder uanset deres rentabilitet på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet, mens afsnittet om støtte til at styrke eller fremme af udviklingen af visse økonomiske områder er opdelt mellem sunde virksomheder på den ene side og på den anden side kriseramte virksomheder, som R&R-rammebestemmelserne finder anvendelse på.

Støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder

(60) Med hensyn til støtte, der ydes til landbrug, skulle Kommissionen bekræfte, om der var tale om en naturkatastrofe eller en usædvanlig begivenhed, hvilket blev anført som begrundelse for tildelingen af støtte, og om følgende kumulative betingelser i afsnit V.B.2 i rammebestemmelserne 2007-2013 var opfyldt: a) den skade, for hvilken kompensationen blev ydet, var beviseligt en direkte følge af naturkatastrofen eller den usædvanlige begivenhed b) støtten ikke medførte en overkompensation for skaden og kun rodede bod på den skade, som var forårsaget af naturkatastrofen eller den usædvanlige begivenhed, og at skaden derfor skulle have været vurderet så præcist som muligt, og den deraf afledte kompensation skulle have været beregnet for den enkelte støttemodtager, og at eventuelle forfaldne beløb, for eksempel i henhold til forsikringspolicer, skulle have været fratrukket støttebeløbet.

(61) Retsgrundlaget for de undersøgte ordninger udpeger områder, som er ramt af brande. Da Kommissionen konsekvent i sine retsinstrumenter vedrørende statsstøtte har været af den holdning, at skovbrande af naturlig oprindelse udgør naturkatastrofer, hvorimod brande, der resulterer i omfattende tab, er usædvanlige begivenheder som omhandlet i artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF (20), kan virksomheder, der har lidt skade som følge af de pågældende brande, uanset den retlige vurdering af dem som naturkatastrofer eller usædvanlige begivenheder, betragtes som modtagere af støtte for den skade, de har lidt som en direkte følge af disse begivenheder.

(62) De pågældende ordninger indeholdt imidlertid ikke nogen definition af skade og fastslog ingen forbindelse mellem støtten og den skade, der var forvoldt som følge af brandene. Den eneste forbindelse mellem støttemodtagerne og brandene var derimod den omstændighed, at førstnævnte var etableret og opererede, uanset hjemsted, i et af de geografiske områder, der var berørt af brandene. Dette blev udledt af svaret fra de græske myndigheder, som er citeret i betragtning 18. Derfor ville støttemodtagerne eventuelt ikke have lidt nogen skade overhovedet, og i så fald var der ikke i retsgrundlaget for støtteordningerne noget krav om, at en sådan skade var direkte forårsaget af brandene (21).

(63) Desuden var følgende ændring af afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007) ved afgørelse nr. 46082/Β.2123/24-10-2007 (Grækenlands statstidende 2139/Β' af 2.11.2007) en indikation af, at der ikke var nogen direkte forbindelse mellem den eventuelt lidte skade og brandene som betingelse for ydelsen af støtten, hvilket fremgår af det relevante uddrag, der er citeret i betragtning 19. Denne ændring udelukkede eksisterende lån, der allerede var blevet optaget tidligere, fra anvendelsen af kapitel A i afgørelse 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007), nemlig gældsordningen med rentegodtgørelse. Den fastsætter kun en undtagelse for virksomheder, der »påviseligt ha[vde] lidt skade som følge af brand i bygninger på deres områder, på mekanisk udstyr, råmaterialer eller varer. For at bekræfte en sådan skade [ville de skulle] fremlægge certificering fra de kompetente myndigheder i deres præfekturer«. Hvis der havde været en direkte forbindelse mellem skaden og brandene inden for ordningens generelle rammer, ville dette uddrag imidlertid ikke have nogen betydning, da alle støttemodtagere pr. definition skulle have lidt skade som følge af brandene. Den eneste logiske modsætningsslutning, der kunne drages af denne ændring, ville være, at ikke alle støttemodtagere skulle have lidt skade som følge af brandene.

(64) Endvidere synes retsgrundlagene for ordningerne ikke at indeholde nogen metode til så præcist som muligt at vurdere den skade, som virksomhederne har lidt som en direkte følge af brandene. De fastlagde heller ikke de støtteberettigede omkostninger på grundlag af en sådan skade. Det er allerede blevet fastslået i betragtning 62, at der ikke er nogen direkte forbindelse mellem brandene og de skader, som brandene faktisk har forvoldt støttemodtagerne. Som nævnt i betragtning 15 blev støttebeløbet derimod i sidste ende bestemt af størrelsen af det lån, som rentegodtgørelsen og statsgarantien blev ydet til. Lånets størrelse i sig selv var dog åbent i forbindelse med ordning A. For så vidt angår ordning B, blev det fastsat på grundlag af hver virksomheds omsætning.

(65) Desuden synes ordningerne ikke at indeholde nogen mulighed for at overvåge kumuleringen af støtte i henhold til disse ordninger med støtte i henhold til andre ordninger for at undgå eventuel overkompensation for den skade, som enkelte modtagere har lidt som følge af de pågældende brande. I de tilfælde, hvor en virksomhed faktisk led skade som følge af brandene, indeholdt ordningerne ikke nogen bestemmelser, der udelukker støtte til forfaldne betalinger, f.eks. i henhold til forsikringspolicer for samme skade.

(66) Hvad angår støtte til skovbrug, blev der skelnet mellem statsstøtte til bevarelse, forbedring, udvikling og vedligeholdelse af skove som følge af skovenes økologiske, beskyttende og rekreative funktioner og statsstøtte til skove, der anvendes til kommercielle formål. For så vidt angår førstnævnte er der i henhold til afsnit VII i rammebestemmelserne for 2007-2013 mulighed for at godkende statsstøtte til genopretning af skove, som er beskadiget blandt andet af brand. I overensstemmelse med denne politik fremgår det af punkt 174, litra c), i rammebestemmelserne 2007-2013, at der ikke må accepteres støtte til økonomisk rentabel fældning eller etablering og pleje af beplantninger, der ikke har nogen påviselige miljømæssige eller rekreative fordele. Det kan modsætningsvist sluttes, at foreneligheden af støtte til skove, der anvendes til økonomiske formål, skal vurderes direkte i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF, da Kommissionen ikke havde vedtaget nogen gældende rammebestemmelser i denne henseende.

(67) For så vidt angår støtte til skove, der ikke anvendes til økonomiske formål, skal det i henhold til punkt 175, litra a), i rammebestemmelserne for 2007-2013 påvises, at støtten direkte har bidraget til bevarelsen eller genoprettelsen af skovenes økologiske, beskyttende og rekreative funktioner, biodiversitet og et sundt skovøkosystem. Dette kan være tilfældet, hvis støtten ydes med henblik på at planlægge og iværksætte genetablering af skove, der er beskadiget ved brand, når hovedformålet med sådanne foranstaltninger er at bidrage til at opretholde eller genetablere skovøkosystemer og biodiversitet eller det traditionelle landskab. Der må dog ikke ydes støtte til fældning, hvor hovedformålet er økonomisk rentabel udtrækning af tømmer eller genbeplantning, hvor de fældede træer udskiftes med tilsvarende træer. På grund af den manglende forbindelse mellem støtten og de skader, der er forårsaget af brandene, tvivlede Kommissionen på, om disse betingelser var opfyldt i alle tilfælde af støtte, der i henhold til disse ordninger blev ydet til skove, som ikke blev anvendt til økonomiske formål. Kommissionen var også i tvivl om, hvorvidt hovedformålet med en sådan støtte var genetableringen af skovøkosystemet og biodiversiteten eller det traditionelle landskab, da støtteordningernes retsgrundlag ikke indeholdt nogen bestemmelser i denne henseende.

(68) Som nævnt skal støtte til skove, der anvendes til økonomiske formål, vurderes direkte i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF. I overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis (22) skal den skade, der er ydet støtte til, være en dokumenteret direkte følge af skaden. Støtten må ikke føre til overkompensation af en skade. Den bør kun råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder. Støtten er i alle former til hver støttemodtager begrænset til forårsagede materielle skader. Vurderingen af opfyldelsen af disse betingelser i betragtning 62-65 for landbrugssektoren blev alligevel anvendt mutatis mutandis på skovbrugssektoren. Kommissionen nærede også tvivl om eksistensen af en direkte forbindelse mellem skaden og brandene samt om forebyggelse af overkompensation. Endelig synes retsgrundlagene for ordningerne ikke at begrænse støtten til forårsagede materielle skader.

(69) På baggrund af disse bemærkninger fandt Kommissionen i åbningsafgørelsen (jf. betragtning 67 i åbningsafgørelsen), at oplysningerne fra de græske myndigheder ikke støttede argumentet om, at de undersøgte ordninger i kraft af deres art og operationelle ordninger var udviklet til at rode bod på skader forårsaget af naturkatastrofer eller usædvanlige begivenheder. Kommissionen nærede derfor alvorlig tvivl om, hvorvidt de var forenelige med artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF.

Støtte til at fremme eller lette den økonomiske udvikling i bestemte økonomiske områder

(70) I åbningsafgørelsen (jf. betragtning 68 i denne) kunne det ikke udelukkes, at virksomheder modtog støtte i henhold til de pågældende ordninger uden at være blevet berørt af brandene, og at en sådan støtte derfor ikke var forenelig med statsstøttereglerne i artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF. Foreneligheden skulle derfor også analyseres i lyset af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.

(71) I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan støtte anses for at være forenelig med det indre marked, hvis den fremmer udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske områder, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. De græske myndigheder gjorde ikke gældende, at de omtvistede statsstøtteordninger faldt ind under artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.

(72) På tidspunktet for åbningsafgørelsen synes der for sunde virksomheder ikke at være noget relevant retsgrundlag for statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Støtte ydet i henhold til statsstøtteordningerne forekom at være driftsstøtte, hvilket var uforeneligt med TEUF.

(73) Kommissionen har specifikt med hensyn til kriseramte virksomheder i betragtning af den tvivl, der blev rejst i betragtning 40 om, hvorvidt nogle af støttemodtagerne var kriseramte virksomheder, undersøgt, om støtten i henhold til det gældende instrument i EU-retten kunne være forenelig på tidspunktet for af ydelsen. I henhold til punkt 145 i rammebestemmelserne for 2007-2013 samt punkt 19 og 20 i R&R-rammebestemmelserne vil støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder inden for landbrug og skovbrug blive vurderet i overensstemmelse med R&R-rammebestemmelserne. Vurderingen var ikke begrænset til støtteordninger for SMV'er af de samme grunde som dem, som er anført i betragtning 46.

(74) I henhold til punkt 15 i R&R-rammebestemmelserne giver redningsstøtte et kortvarigt pusterum på ikke over seks måneder til en kriseramt virksomhed. De pågældende støtteordninger syntes at vare ti år for ordning A og fem år for ordning B som anført i betragtning 15. Støtte, der ydes i henhold hertil, kan derfor ikke betragtes som redningsstøtte.

(75) I henhold til punkt 17 i R&R-rammebestemmelserne bygger omstrukturering på en realistisk, sammenhængende og omfattende plan for genetablering af virksomhedens langsigtede rentabilitet. Den omfatter normalt et eller flere af følgende elementer: en reorganisering og rationalisering af virksomhedens aktiviteter med det formål at gøre den mere effektiv, hvilket typisk indebærer, at virksomheden opgiver tabsgivende aktiviteter, omstrukturerer de aktiviteter, der igen kan gøres konkurrencedygtige, og eventuelt foretager en diversifikation i retning af nye rentable aktiviteter. Den fysiske omstrukturering skal normalt ledsages af en finansiel omstrukturering (kapitaltilførsel, gældsreduktion). Inden for R&R-rammebestemmelsernes anvendelsesområde må en omstrukturering derimod ikke kun bestå i finansiel støtte, der sigter på at dække tidligere tab, uden også at tackle årsagerne til tabene.

(76) For det første skal omstruktureringsplanen, jf. R&R-rammebestemmelsernes punkt 35, strække sig over en så kort periode som muligt og inden for en rimelig tidshorisont og på grundlag af realistiske forventninger om de fremtidige betingelser for driften genoprette virksomhedens langsigtede rentabilitet, og omstruktureringen skal medføre nedlæggelse af alle aktiviteter, som selv efter omstruktureringen ville blive ved med at være tabsgivende af strukturbestemte årsager.

(77) Ifølge punkt 38 og 39 i R&R-rammebestemmelserne skal der træffes kompenserende foranstaltninger for at sikre, at de skadelige virkninger for samhandelsvilkårene begrænses mest muligt, således at de positive virkninger, der søges opnået, kommer til at opveje de skadelige virkninger. Disse foranstaltninger kan bestå i at afhænde aktiver, indskrænke kapaciteten eller virksomhedens tilstedeværelse på markedet og fjerne hindringer for adgang til de pågældende markeder.

(78) I punkt 45 i R&R-rammebestemmelserne fastsættes det desuden, at for at begrænse støttens konkurrenceforvridende virkninger må den ikke ydes i en form eller være af en størrelse, som giver virksomheden et likviditetsoverskud, der kan anvendes til aggressive, markedsforvridende aktiviteter uden tilknytning til omstruktureringsprocessen, og ingen del af støtten må anvendes til at finansiere nye investeringer, der ikke er nødvendige for at genskabe virksomhedens rentabilitet.

(79) På tidspunktet for åbningsafgørelsen forekom der ikke at være nogen omstruktureringsplan (i henhold til R&R-rammebestemmelserne), der var forbundet med nogen af foranstaltningerne, og det var derfor umuligt at analysere overensstemmelsen med R&R-rammebestemmelserne. Under forudsætning af, at nogle af foranstaltningerne blev ydet til kriseramte virksomheder, forekom foranstaltningerne at være ren finansiel støtte, der sigter på at dække tidligere tab uden også at tackle årsagerne til tabene.

(80) Under hensyntagen til alle disse elementer udtrykte Kommissionen i åbningsafgørelsen tvivl om, hvorvidt støtteordningerne var i overensstemmelse med R&R-rammebestemmelserne (jf. betragtning 78 i åbningsafgørelsen). Kommissionen nærede derfor tvivl med hensyn til støtteordningernes forenelighed med artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, både for sunde virksomheder og kriseramte virksomheder.

Mulig forenelighed med andre undtagelser i artikel 107 i TEUF

(81) På tidspunktet for åbningsafgørelsen (jf. betragtning 79) fandt Kommissionen, at støttemodtagerne, de støtteberettigede omkostninger og støtteintensiteterne i de vurderede statsstøtteforanstaltninger ikke synes at falde ind under anvendelsesområdet for Kommissionens forordning (EU) nr. 702/2014 (23) (»gruppefritagelsesforordningen for landbrugssektoren«), ifølge hvilken visse støttekategorier ville være forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107 og 108 i TEUF .

(82) Med hensyn til anvendelsen af andre undtagelser i TEUF mente Kommissionen, at støtten ikke kunne komme i betragtning til undtagelsen i artikel 107, stk. 2, litra a), i TEUF, eftersom der ikke var tale om støtte af social karakter, og den var heller ikke omfattet af artikel 107, stk. 2, litra c), i TEUF. Det samme gjaldt undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), b) og d), i TEUF, eftersom den omhandlede støtte ikke havde til formål at fremme den økonomiske udvikling i et område, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, eller fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien eller fremme kulturen og bevare kulturarven.

Afsluttende betragtninger

(83) Endelig skal det påpeges, at i overensstemmelse med Deggendorf-princippet, der er fastlagt i Rettens dom i forenede sager T-244/93 og T-486/93, at udbetaling af enhver støtte i henhold til støtteordningerne til en virksomhed, som har haft fordel af tidligere ulovlig støtte, der er erklæret uforenelig i en afgørelse vedtaget af Kommissionen, vil blive udskudt, indtil virksomheden har tilbagebetalt eller på en spærret konto har indbetalt det fulde beløb af den ulovlige støtte og de påløbne tilbagesøgningsrenter (24). Støtteordningernes retsgrundlag indeholdt ikke nogen bestemmelser om denne udsættelse. Det var derfor tvivlsomt, om de udelukkede virksomheder, der havde modtaget støtte, som tidligere var blevet erklæret uforenelig, men som på daværende tidspunkt endnu ikke var blevet tilbagebetalt.

IV. Bemærkninger fra den græske regering

(84) I sit brev af 23. september 2016 fremsatte de græske myndigheder bemærkninger, der anfægtede nogle af konklusionerne i åbningsafgørelsen. De græske myndigheder hævdede, at der ikke var tale om statsstøtte i den foreliggende sag. Hvis det blev konstateret, at der forelå statsstøtte, var denne støtte desuden forenelig med statsstøttereglerne. De mente desuden, at hvis statsstøtten blev fundet uforenelig, ville det være helt umuligt at inddrive den. Endelig oplyste de, at de arbejdede på at finde oplysninger om støttemodtagerne af ordningerne, men at det på det tidspunkt ikke var lykkedes dem at finde dem.

1. Vurdering af, om der er tale om statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF

(85) De græske myndigheder hævdede, at der aldrig havde været tale om statsstøtte, fordi betingelserne for indrømmelse af en økonomisk fordel, selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen ikke var opfyldt. De anfægtede ikke eksistensen af de resterende kumulative betingelser for eksistensen af statsstøtte.

(86) De græske myndigheder hævdede, at betingelserne for at frembringe en økonomisk fordel, selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen ikke var opfyldt, fordi de pågældende ordninger blev indført for at kompensere for skader, der var forårsaget af en ekstraordinær og usædvanlig begivenhed, nemlig brandene i bestemte områder.

(87) Med hensyn til om der var en økonomisk fordel, har de græske myndigheder navnlig gjort gældende, at der ikke var nogen, da skaden ikke udgjorde normale udgifter, og den pågældende situation ikke var et almindeligt markedsvilkår. Tværtimod var det snarere en ekstraordinær og usædvanlig begivenhed.

(88) De græske myndigheder hævdede endvidere, at den foreliggende sag ikke handlede om at give visse virksomheder en selektiv behandling i forhold til andre, der befinder sig i samme faktuelle og juridiske situation, men snarere at den handlede om at imødegå en usædvanlig omstændighed, der berørte virksomheder i visse områder. Dette resulterede i, at disse virksomheder befandt sig i en særlig og meget ugunstig situation i forhold til andre virksomheder i deres sektorer. Desuden blev betingelserne for at imødegå denne usædvanlige begivenhed fastlagt på en gennemsigtig og objektiv måde og havde til formål at genskabe den økonomiske ligevægt i de berørte områder. De vedtagne ordninger var derfor nødvendige for at tjene et formål af almen interesse.

(89) Med hensyn til konkurrenceforvridning og påvirkning af samhandelen insisterede de græske myndigheder på, at ordningerne havde til formål at afhjælpe en usædvanlig begivenhed. Ordningerne forbedrede ikke støttemodtagernes konkurrencemæssige stilling, men genoprettede deres stilling før naturkatastrofen.

Særlige supplerende bemærkninger om manglende statsstøtte i forbindelse med statsgarantierne

(90) De græske myndigheder beskrev igen kort retsgrundlaget for statsgarantierne samt det personlige anvendelsesområde for de pågældende ordninger. De bemærkede, at garantierne var knyttet til specifikke finansielle transaktioner for et fast maksimumsbeløb, at de var tidsbegrænsede, og at de ikke dækkede mere end 80 % af støttemodtagernes udestående lån.

(91) Desuden hævdede de græske myndigheder, at ordningerne ikke var åbne for kriseramte virksomheder. De påpegede, at alle støttemodtageres rentabilitet blev vurderet af direktionen for forvaltning og vurdering med ansvar for den græske stats garantier i henhold til de nødvendige bilag, som støttemodtagerne havde indsendt. Disse krav omfattede indsendelse af en rentabilitetsundersøgelse for så vidt angår virksomheder, der ansøgte om en gældsomlægning for et beløb på over 100 000,00 EUR under ordning A. Dette var ikke tilfældet for alle andre virksomheder under ordning A og alle virksomheder under ordning B. De græske myndigheder forklarede, at kravet om at indsende en rentabilitetsundersøgelse ikke gjaldt for sidstnævnte virksomheder, fordi støttebeløbet var begrænset, og fordi de specifikke oplysninger allerede var at finde på den relevante blanket fra statens almindelige regnskabsafdeling om »vurdering af levedygtigheden af virksomheder, der ansøger om en græsk statsgaranti«, og at det kunne udledes fra andre dokumenter, som interesserede virksomheder skulle indsende. Af disse grunde var ordningerne kun åbne for levedygtige virksomheder.

(92) De græske myndigheder forklarede også, at betingelserne i de pågældende ordninger adskilte sig fra de ordninger, der blev vurderet ved afgørelse 2012/307/EU, og anfægtede dermed det i betragtning 40 omtalte relevante resultat i åbningsafgørelsen.

(93) Ifølge retsgrundlagene for de ordninger, der blev vurderet ved afgørelse 2012/307/EU, kunne virksomhederne drage fordel af ordningerne, hvis de forventedes at blive rentable efter tildelingen af støtten. Tværtimod er støttemodtagernes levedygtighed efter tildelingen af støtten i de pågældende ordninger i den foreliggende sag kun én faktor, der tages i betragtning for at forbedre forståelsen af deres pengestrøm, af deres generelle prognoseoversigt for de kommende tre år og for vurderingen af de finansielle data, der er omhandlet deri.

(94) De græske myndigheder foreslog også, at statsgarantien blev givet på grundlag af sikkerhedsstillelse, som blev anset for at være tilstrækkelig til at beskytte den græske stats interesser i tilfælde af, at støttemodtagerne ikke kunne tilbagebetale deres lån. Disse sikkerhedsstillelser er de samme, som banker accepterer for andre låntagere og er i overensstemmelse med bankmæssige kriterier og almindelig bankpraksis. Staten træder under alle omstændigheder i henhold til artikel 11, stk. 1 og 2, i lov 2322/1995 helt i stedet for banken med hensyn til sine rettigheder over for skyldneren. Endvidere er skattemyndighederne i henhold til afgørelse nr. 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) forpligtet til at træffe alle nødvendige retlige foranstaltninger for at inddrive de beløb, som staten har betalt under garantien. Desuden gælder de relevante civilretlige bestemmelser for garantiaftaler, der i denne sag beskytter den græske stats interesser. Af disse grunde gjorde de græske myndigheder gældende, at de pågældende statsgarantier ikke gav virksomhederne en fordel, og at der ikke blev anvendt statsmidler, da statens interesser var fuldt ud sikret, idet staten kunne anmode støttemodtagere, der ikke havde tilbagebetalt deres lån, om de betalinger, staten var tvunget til at yde under garantien.

(95) De græske myndigheder gjorde derudover indsigelse mod bemærkningen i åbningsafgørelsens betragtning 39 om, at sammenlignet med en situation uden garanti sætter statsgarantien desuden låntageren i stand til at opnå bedre finansielle betingelser for et lån end dem, der normalt er gældende på de finansielle markeder. De hævdede, at de pågældende ordninger blot fastsætter betingelserne for at tildele statsgarantierne og ikke påvirker betingelserne for at modtage et lån på markedet. De tilføjede, at det under alle omstændigheder ikke giver nogen mening at sammenligne denne situation med en uden garanti, fordi en låntager altid har brug for en kautionist for at få et lån på markedet. Staten anvendte således ikke en usædvanlig praksis, der ville give en fordel i det foreliggende tilfælde også i lyset af de ekstraordinære og usædvanlige begivenheder.

(96) De græske myndigheder anfægtede bemærkningen i åbningsafgørelsen, der er omtalt i betragtning 49. Kommissionen bemærkede i denne betragtning, at eftersom direktionen for forvaltning og vurdering med ansvar for den græske stats garantier vurderede alle ansøgningerne inden tildelingen af statsgarantien, kunne de græske myndigheder ikke efterfølgende argumentere for tilbagekaldelse af disse garantier med tilbagevirkende kraft, fordi nogle af betingelserne for at tildele dem ikke var til stede på det tidspunkt, hvor de blev ydet. De græske myndigheder hævdede, at statsgarantier på trods af denne direktions rolle kan tilbagekaldes med tilbagevirkende kraft, hvis betingelserne for deres gennemførelse ikke efterfølgende opfyldes af den relevante finansielle institution.

2. Støttens forenelighed med det indre marked

(97) De græske myndigheder hævdede, at hvis Kommissionen konkluderede, at de pågældende ordninger ydede statsstøtte, ville den være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF. Alternativt bør støtteordningerne ifølge de græske myndigheder anses for forenelige med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF.

(98) De græske myndigheder påpegede, at rammebestemmelserne ikke er bindende retsregler, men vejledende vurderingsregler, der skal fortolkes i overensstemmelse med de bindende bestemmelser i EU-retten. Ifølge de græske myndigheder bør rammebestemmelserne derfor fortolkes på en måde, der ikke er i strid med logikken bag artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF, som fastsætter en automatisk fravigelse fra forbuddet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. De græske myndigheder beskrev alvoren af de brande, der forårsagede skaden, og som blev kompenseret med de pågældende støtteordninger. De foreslog på den baggrund, at intensiteten af forekomsten var af en sådan art, at alle virksomheder, der var aktive i de områder, som var berørt af brandene, led skade som følge af brandene. De græske myndigheder fandt, at dette var tilfældet, også selv om virksomhederne ikke selv havde lidt skade på deres aktiver, fordi skaden var så omfattende, at deres egen skade var sikker og tydelig.

(99) De græske myndigheder anfægtede også betragtning 61 i åbningsafgørelsen, som er citeret i denne afgørelse i betragtning 63. Det skal erindres, at ordningen udelukkede eksisterende lån, der allerede var blevet optaget tidligere, fra anvendelsen af kapitel A i afgørelse nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (Grækenlands statstidende 1740/Β' af 30.8.2007), nemlig gældsordningen med rentegodtgørelse. Den eneste undtagelse var for virksomheder, der kunne dokumentere, at de havde lidt skade som følge af brandene. Kommissionen fandt, at det i betragtning af, at kun denne undtagelse krævede, at støttemodtagerne skulle dokumentere en direkte forbindelse mellem skaden og brandene, kunne udledes, at der ikke var et sådant krav for resten af støttemodtagerne i henhold til ordningerne. De græske myndigheder hævdede, at denne undtagelse kun viser, at der i disse særlige tilfælde var behov for yderligere dokumentation fra støttemodtagerne.

(100) Alternativt er ordningerne ifølge de græske myndigheder forenelige i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, fordi de bidrog til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i landets økonomi som følge af brandene.

3. Absolut umulighed for tilbagesøgning

(101) De græske myndigheder antydede, at hvis statsstøtten blev fundet uforenelig med det indre marked, ville det være absolut umuligt at inddrive den, fordi det ikke er muligt at beregne det beløb, der skal inddrives. Denne umulighed skyldes, at de direkte og indirekte skader, der blev forårsaget af brandene, skal fratrækkes inddrivelsesbeløbet. Dette er ifølge de græske myndigheder umuligt på grund af den lange tid, der er gået, siden naturkatastrofen indtraf, og fordi modtagerne på grundlag af national ret ikke havde nogen forpligtelse til at opbevare de relevante dokumenter, som godtgør skaden og det nøjagtige beløb.

(102) Desuden bad de græske myndigheder Kommissionen om ikke at pålægge tilbagesøgningen, da det er umuligt for dem at gennemføre inddrivelsen, og fordi de ikke kan anmodes om at gøre det umulige. De henviste i denne henseende til betragtning 149, 150, 152 og 156 i Kommissionens afgørelse (EU) 2016/195 (25).

4. Vanskeligheder ved at fremlægge de ønskede supplerende oplysninger i åbningsafgørelsen

(103) Endelig, med hensyn til anmodningerne til Grækenland i forbindelse med konklusionen i åbningsafgørelsen oplyste de græske myndigheder, at de forsøgte at finde støttemodtagerne af de pågældende ordninger, men at dette var vanskeligt navnlig på grund af det store antal støttemodtagere. De bemærkede også, at de ikke skulle underrette de enkelte støttemodtagere om indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, men at de blev underrettet herom og havde lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger efter offentliggørelsen af åbningsafgørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

(104) De græske myndigheder fremlagde i efterfølgende indendelser af 9. marts 2017 og 21. februar 2018 de manglende oplysninger om det anslåede antal støttemodtagere af ordningerne og de anslåede beløb, der var tale om.

V. RETLIG VURDERING

1. Vurdering af, om der er tale om statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF

(105) I artikel 107, stk. 1, i TEUF fastsættes følgende: Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(106) En foranstaltning udgør således statsstøtte efter denne bestemmelse, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: Foranstaltningen skal kunne tilregnes staten og være finansieret med statsmidler, den skal give modtageren en fordel, denne fordel skal være selektiv, og foranstaltningen skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(107) I forbindelse med undersøgelsesproceduren konstaterede Kommissionen, at disse betingelser var opfyldt for så vidt angår de pågældende støtteordninger.

(108) Indledningsvist bemærker Kommissionen, at definitionen af statsstøtte i artikel 107, stk. 1, i TEUF har en objektiv karakter. Dens fortolkning og fastlæggelsen af, om der foreligger omstændigheder, tager kun hensyn til virkningerne af de undersøgte foranstaltninger og ikke deres årsager, mål eller formål (26). Den almene interesse eller endog et legitimt offentligt politisk mål, der forfølges med en foranstaltning, kan således ikke i sig selv udelukke anvendelsen af statsstøttereglerne.

(109) Af disse grunde kan Kommissionen ikke godtage de argumenter, som de græske myndigheder har fremført i deres brev af 23. september 2016 for så vidt angår pågældende ordningers økonomiske fordel, selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandel i EU. Disse bemærkninger er baseret på en fejlagtig forståelse af den relevante afprøvning med henblik på at fastslå eksistensen af de betingelser for statsstøtte, der fokuserer på årsagerne til og målene med ordningerne.

(110) Kommissionen bemærker endvidere, at hvis rationalet i de græske myndigheders bemærkninger blev fulgt til dørs, kunne der ikke være tale om statsstøtte i tilfælde, hvor staten ydede statsstøtte med statsmidler til kompensation for skader som følge af naturkatastrofer eller usædvanlige begivenheder. En sådan forståelse ville ikke blot være i modsætning til den objektive karakter af definitionen af statsstøtte som analyseret i betragtning 107, men den ville også være i strid med artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF, hvori det fastsættes, at støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder er forenelig med det indre marked. Retten fremsatte samme bemærkning som svar på det samme argument, som Grækenland havde fremført for Retten i en sag, der henviste til statsstøtte ydet af Grækenland som kompensation for skader forårsaget af ugunstige klimatiske virkninger (27).

(111) At der ydes en direkte eller indirekte fordel med statsmidler, og at en sådan foranstaltning kan tilregnes staten, er to forskellige og kumulative betingelser for, at der er tale om statsstøtte (28). Hvor en offentlig myndighed giver en støttemodtager en fordel, skal foranstaltningen pr. definition tilregnes staten, selv om den pågældende myndighed juridisk er uafhængig af andre offentlige myndigheder. Kun fordele, der ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, kan udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF (29).

(112) Som analyseret i åbningsafgørelsen (jf. betragtning 33 og 45-46 i nævnte afgørelse) kunne både rentegodtgørelser og statsgarantier tilskrives Grækenland, og de blev ydet med hjælp af statsmidler. Støtten blev faktisk ydet af centralregeringen fra statsbudgettet. Dette fremgår klart af ordningernes retsgrundlag og blev ikke bestridt af Grækenland.

(113) En fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF er en økonomisk fordel, som en virksomhed ikke kunne have opnået under normale markedsbetingelser, dvs. uden statslig indgriben (30). Igen er det kun foranstaltningens indvirkning på virksomheden, der er relevant, ikke hverken årsagen til eller formålet med statens indgriben (31). Hver gang en virksomheds finansielle situation forbedres som følge af statslig indgriben på betingelser, der ikke svarer til normale markedsvilkår, er der tale om en fordel. For at vurdere dette skal en virksomheds finansielle situation efter gennemførelsen af en foranstaltning sammenlignes med, hvordan virksomhedens finansielle situation ville have set ud, hvis foranstaltningen ikke var blevet indført (32).

(114) En foranstaltnings konkrete udformning er også irrelevant, når det skal fastslås, om den giver en virksomhed en økonomisk fordel (33). Det er ikke alene tildeling af en positiv økonomisk fordel, der er relevant for begrebet statsstøtte, da også fritagelse fra økonomiske byrder kan give en fordel.

(115) Som beskrevet i åbningsafgørelsen (jf. betragtning 33 og 47 i denne afgørelse) kunne støttemodtagerne ikke have opnået samme økonomiske fordel under normale markedsvilkår, og som følge heraf forbedredes deres økonomiske situation på forskellige vilkår i forhold til under normale markedsforhold.

(116) De græske myndigheder hævdede imidlertid (jf. betragtning 86 og 87), at der ikke var nogen økonomisk fordel på grund af den ekstraordinære og usædvanlige karakter af den begivenhed, der forårsagede, at markedsforholdene ikke var normale. Begrebet »normale markedsvilkår«, der anvendes til at fastslå eksistensen af en fordel, henviser imidlertid til muligheden for, at støttemodtageren kan nyde godt af samme økonomiske fordel på markedet, som den gør af støtten, og ikke til vurderingen af, om markedet fungerer som vanligt, eller det er i krise. Hvis den fortolkning, som de græske myndigheder har fremført, blev antaget, ville forekomsten af en økonomisk fordel være bestemt af støttens årsag eller formål, og alle medlemsstater ville have været i stand til at påberåbe sig et legitimt mål for at forhindre anvendelsen af statsstøttelovgivningen på en foranstaltning (34).

(117) For at en støtteforanstaltning skal være omfattet af artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal den begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner«. Det, at en foranstaltning ikke er rettet mod en eller flere bestemte støttemodtagere, som er afgrænset på forhånd, men er betinget af en række objektive kriterier, i henhold til hvilke der inden for rammerne af en på forhånd fastsat budgetbevilling kan ydes støtte til et ubestemt antal støttemodtagere, der ikke er individuelt udpeget på forhånd, er ikke nok til at rejse tvivl om foranstaltningens selektive karakter (35). Derudover er det i princippet kun foranstaltninger, der finder anvendelse på hele medlemsstatens område, der falder uden for det regionale selektivitetskriterium i artikel 107, stk. 1, i TEUF (36).

(118) Som anført i betragtning 34 og 51 medføret de pågældende støtteordninger kun en fordel for de virksomheder, der var etableret og opererer i de geografiske områder, der var berørt af brandene i 2007. De fandt ikke anvendelse på resten af Grækenlands område. Andre virksomheder, der befinder sig i en sammenlignelig retlig og faktisk situation inden for landbrugssektoren eller andre sektorer, er ikkestøtteberettigede og vil således ikke få samme fordel. Det forhold, at visse virksomheder var ramt af brande, mens andre ikke var, sætter dem ikke i en anden situation, da brandskader er en del af den økonomiske risiko, som enhver virksomhed kan blive udsat for. Støtte til naturkatastrofer (herunder brand) er en støttekategori i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF og i rammebestemmelserne for 2007-2013 (jf. betragtning 142), og sådanne foranstaltninger er således pr. definition selektive. Ordningerne giver derfor kun visse virksomheder (jf. betragtning 29) en selektiv økonomisk fordel ved at styrke deres konkurrencemæssige stilling på markedet.

(119) De græske myndigheder forsøger med argumentationen i betragtning 88 endnu en gang at ændre den test, der ligger til grund for bekræftelsen af selektivitet. I overensstemmelse med EU-domstolenes retspraksis (nævnt i betragtning 117) er forekomsten af usædvanlige begivenheder, den påståede gennemsigtige og objektive karakter af betingelserne for tildeling af støtten samt det bredere formål med støtten ikke relevant på tidspunktet for vurderingen af, om der er tale om statsstøtte.

(120) En foranstaltning, der ydes af en medlemsstat, anses for at fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene, hvis det er sandsynligt, at den vil forbedre modtagerens stilling i konkurrencen i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med (37). I praksis betyder det, at konkurrencen jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF generelt anses for at blive fordrejet, så snart en stat tildeler en økonomisk fordel til en virksomhed i en liberaliseret sektor, hvor der er eller kunne være konkurrence (38). Offentlig støtte vil kunne fordreje konkurrencevilkårene, også selv om den ikke hjælper den støttemodtagende virksomhed med at ekspandere eller vinde markedsandele. Det er tilstrækkeligt, at støtten sætter virksomheden i stand til at bevare en stærkere konkurrenceposition, end den ellers ville have haft. Det er i den forbindelse normalt tilstrækkeligt, at støtten giver modtageren en fordel ved at fritage den for udgifter, som den ellers ville have skullet betale i forbindelse med dens daglige drift, for at det kan antages, at støtten fordrejer konkurrencevilkårene (39). Statsstøttedefinitionen kræver ikke, at fordrejningen af konkurrencevilkårene eller påvirkningen af samhandelen er betydelig eller væsentlig. Det forhold, at støttebeløbet er lavt, eller at modtagervirksomheden er lille, er ikke i sig selv nok til at udelukke, at konkurrencevilkårene fordrejes eller er i fare for at blive fordrejet (40), dog forudsat at sandsynligheden for en sådan fordrejning ikke er rent hypotetisk (41).

(121) Offentlig støtte til virksomheder udgør kun statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. I den forbindelse er det ikke nødvendigt at fastslå, om støtten rent faktisk påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, blot om den kan antages at kunne påvirke samhandelen (42). EU-domstolene har statueret, at »når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for [Unionen], må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten« (43).

(122) Vurderingen i åbningsafgørelsen, som anført i betragtning 36 og 52 i denne afgørelse, er blevet bekræftet. Støttemodtagerne, der er omfattet af denne afgørelse, er aktive på det meget konkurrenceprægede marked for landbrugsprodukter og skovbrug. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at handelen med landbrugsprodukter mellem Grækenland og de øvrige medlemsstater i 2017 beløb sig til eksport for næsten 4 mia. EUR og import for over 5 mia. EUR (44). Støttemodtagerne skulle normalt selv have båret omkostningerne ved skaden. I modsætning til bemærkningerne fra Grækenland (jf. betragtning 85-89) konkluderer Kommissionen, at disse støtteordninger har forbedret støttemodtagernes konkurrencemæssige stilling. Den omstændighed, at deres tilstand kunne være blevet påvirket af naturkatastrofen, er heller ikke relevant for vurderingen af, om der foreligger en trussel, der kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen inden for EU. Da landbrugs- og skovbrugssektorerne desuden er åbne for samhandel inden for EU, er de følsomme over for foranstaltninger, der begunstiger virksomheder i en bestemt medlemsstat. De pågældende ordninger risikerer således at forvride konkurrencen i det indre marked og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(123) Med hensyn til de græske myndigheders argument om, at de pågældende støtteordninger ikke forbedrer støttemodtagernes tilstand over for deres konkurrenter, men blot genopretter disse virksomheders funktion til betingelserne forud for naturkatastrofen, henviser Kommissionen til Rettens dom i sag Grækenland mod Kommissionen (45). I dette tilfælde hævdede de græske myndigheder, at den pågældende statsstøtte kun delvis kompenserede landbrugere for den skade, de havde lidt som følge af ugunstige vejrforhold, og derfor havde genoprettet konkurrencen. Retten forkastede dette argument og fastslog, at medlemsstaternes vedtagelse af ensidige foranstaltninger med henblik på at tilpasse konkurrencevilkårene for en økonomisk sektor til dem, der findes i andre medlemsstater, ikke ophæver klassificeringen af disse foranstaltninger som statsstøtte (46).

Forekomst af støtte i forbindelse med statsgarantier

(124) Resultaterne af åbningsafgørelsen med hensyn til, om der er tale om støtte i forbindelse med statsgarantierne (jf. betragtning 38-53 i denne afgørelse), blev bekræftet i den formelle undersøgelsesprocedure, uanset de argumenter, der blev fremført af de græske myndigheder om det modsatte. Kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF finder anvendelse på statsgarantier (47) og er også opfyldt for statsgarantierne.

(125) Garantierne blev ydet direkte af staten ved hjælp af statsmidler og gav en fordel. Som anført i punkt 2.1 i Kommissionens meddelelse om garantier (48) var denne fordel, at den risiko, der var forbundet med garantien, blev båret af staten. Der burde normalt være betalt en rimelig præmie for at bære denne risiko. I den foreliggende sag betalte støttemodtagerne ikke nogen præmie, endsige nogen passende præmie. Der var ikke fastsat en sådan forpligtelse i retsgrundlagene for de pågældende ordninger, og de græske myndigheder har end ikke forsøgt at argumentere anderledes. Der var derfor en fordel for modtagerne og et dræn af statsmidler. Dette gælder også, selv om det viser sig, at der for nogle af modtagerne af ordningerne slet ikke på noget tidspunkt blev foretaget nogen udbetalinger under statsgarantien.

(126) Statsgarantierne gav derfor låntagerne en fordel, da de ikke behøvede at betale nogen præmie for dem. Kravet om en økonomisk fordel ved konstateringen af, om der foreligger støtte i den foreliggende sag, er derfor opfyldt. Med gentagelse af de relevante uddrag fra punkt 2.2. i Kommissionens meddelelse om garantier (49) fremgik det af åbningsafgørelsen, at sammenlignet med en situation uden garanti sætter statsgarantien desuden låntagerne i stand til at opnå bedre finansielle betingelser for lån end dem, der normalt er gældende på de finansielle markeder (jf. betragtning 39 i denne afgørelse). De græske myndigheder har anfægtet denne erklæring (jf. betragtning 95), idet de har gjort gældende, at statsgarantierne ikke påvirker betingelserne for ydelse af et lån, og at der ikke er nogen sammenligning med en situation uden garanti, fordi de finansielle institutioner altid beder om en garanti for at yde et lån. Disse argumenter kan ikke accepteres. Ved at tilbyde den finansielle institution mere sikkerhed for, at låneaftalen med låntager vil blive opfyldt, forbedrer garantier pr. definition de finansielle vilkår for lån. Dette er endnu mere relevant, hvis finansielle institutioner nægter at yde et lån uden garanti, som de græske myndigheder antyder. I sådanne tilfælde har låntager alene takket være garantien adgang til og mulighed for at drage fordel af et lån.

(127) De græske myndigheder hævdede, at der ikke var nogen fordele eller statsmidler involveret, da statsgarantierne blev ydet på grundlag af sikkerhedsstillelse, der fuldt ud sikrede statens interesser. Ifølge de græske myndigheder var staten forpligtet til at gøre brug af rettighederne ved sikkerhedsstillelsen, hvis støttemodtagerne ikke tilbagebetalte lånene. Denne argumentation er ikke holdbar. For det første accepterede Kommissionen i sin afgørelse 2012/320/EU, som anført i åbningsafgørelsen (jf. betragtning 52 i denne afgørelse), ikke de samme argumenter, som de græske myndigheder havde fremsat, og Domstolen stadfæstede denne argumentation (50). I sit brev af 23. september 2016 henviste de græske myndigheder til den samme ministerielle afgørelse nr. 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006), som de gjorde i denne ældre sag, for at antyde, at skattemyndighederne er forpligtede til at indlede alle nødvendige retssager for at inddrive de beløb, som staten har betalt under garantien. Som det var tilfældet med den ældre sag, var den eneste henvisning til ministerafgørelse nr. 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) i det pågældende retsgrundlag at fastsætte de foranstaltninger, som bankerne skulle foretage for at aktivere statsgarantien. Der var ingen bestemmelse i retsgrundlaget for ordningerne om en automatisk aktivering af aftalerne om sikkerhedsstillelse i tilfælde, hvor statsgarantierne blev udbetalt. Desuden var der ikke krav om sikkerhedsstillelse i alle tilfælde, og det er fortsat uklart, om sikkerhedsstillelsen i alle tilfælde skulle sikre det fulde lånebeløb. Endelig kan eksistensen af sikkerhedsstillelse ikke ændre vurderingen af, at der forelå en fordel, fordi støttemodtagerne ikke betalte nogen præmie for den risiko, staten havde påtaget sig gennem statsgarantien.

(128) Hvad angår selektivitet, konkurrenceforvridning og påvirkning af samhandelen inden for EU, er den vurdering og de resultater, der er beskrevet i betragtning 117-123, fortsat gyldige.

(129) Før der drages en endelig konklusion om, hvorvidt der er tale om statsgarantier, er det imidlertid nødvendigt at vurdere, om alle de betingelser, der gør det muligt at udelukke forekomsten af denne støtte i henhold til punkt 3.4 i Kommissionens meddelelse om garanti (51), er opfyldt. I åbningsafgørelsen blev der rejst tvivl med hensyn til opfyldelsen af i det mindste nogle af betingelserne, hvorimod de græske myndigheder anfægtede denne opfattelse. Det skal bemærkes, at disse betingelser er kumulative, dvs. at manglende opfyldelse af bare én af dem er tilstrækkelig til, at statsgarantien kan betragtes som statsstøtte på grundlag af vurderingen i betragtning 124-128. Dette er faktisk tilfældet her, da låntagerne ikke skulle betale nogen præmie, som det kræves i Kommissionens meddelelse om garantier. Derfor må konklusionen være, at ordningerne ikke var selvfinansierende; at der var ikke planer om nogen årlig revision af den pågældende præmie; at ordningens administrationsomkostninger ikke blev dækket, og at der ikke var nogen årlig forrentning af en tilstrækkelig kapital. Desuden var der i retsgrundlagene for ordningerne ikke nogen henvisning til muligheden for at anvende minimumspræmier eller engangspræmier for SMV'er, hvor det var relevant. Endelig var der ikke nogen udpegelse af støtteberettigede virksomheder på baggrund af kreditvurdering, hvilket dermed påvirkede ordningernes generelle gennemsigtighed. Ingen af disse elementer indgik i ordningernes retsgrundlag, og de græske myndigheder undlod at fremlægge beviser for det modsatte.

(130) For fuldstændighedens skyld vil Kommissionen under alle omstændigheder behandle de græske myndigheders bemærkninger på andre betingelser, som også skulle være opfyldt, for at udelukke, at der forelå statsstøtte i forbindelse med statsgarantierne.

(131) Kommissionen er fortsat af den opfattelse, at ordningerne var åbne for kriseramte virksomheder, da der ikke var nogen bestemmelse om, at disse virksomheder skulle udelukkes fra ordningerne. De græske myndigheder indikerede, at direktionen for forvaltning og vurdering med ansvar for den græske stats garantier bekræftede, at støttemodtagerne var rentable, før statsgarantien blev ydet, på grundlag af de fremlagte rentabilitetsundersøgelser — for de støttemodtagere, for hvem det var obligatorisk at indgive en rentabilitetsundersøgelse — og resten af de dokumenter, der krævedes indsendt. Rentabilitetsundersøgelserne var dog kun obligatoriske for støttemodtagere, som ønskede at omlægge gæld for over 100 000,00 EUR. Denne indikator var således ikke til rådighed for direktionen til at vurdere de andre støttemodtageres levedygtighed. Det forhold, at de græske myndigheder anså gæld til under 100 000,00 EUR for at være lav, er uden relevans for vurderingen af, om kriseramte virksomheder var udelukket fra ordningerne.

(132) De græske myndigheder fremførte også (jf. betragtning 92-93 ovenfor), at retsgrundlagene for de pågældende ordninger var forskelligt fra dem, der blev vurderet ved afgørelse nr. 2012/307/EU, hvor Kommissionen havde fundet, at de fandt anvendelse på kriseramte virksomheder (jf. betragtning 41 ovenfor). Kommissionen analyserede retsgrundlagene for de pågældende ordninger og nåede frem til samme konklusion. Det skal i den forbindelse understreges, at en rentabilitetsundersøgelse tog hensyn til støttemodtagernes samlede passiver efter omlægning af gælden i henhold til den pågældende ordning. En sådan rentabilitetsundersøgelse var derfor kun af begrænset værdi ved afgørelsen af, om støttemodtagerne var kriseramte virksomheder på det tidspunkt, hvor statsgarantierne blev ydet, og ikke på et senere tidspunkt.

(133) Eftersom direktionen for forvaltning og vurdering med ansvar for den græske stats garantier vurderede alle ansøgninger om statsgarantier under disse ordninger før den endelige afgørelse, fremgår det af åbningsafgørelsen, at de græske myndigheder ikke efterfølgende kunne hævde, at de godkendte statsgarantier var ugyldige med tilbagevirkende kraft (jf. betragtning 49 i denne afgørelse). De græske myndigheder anfægtede denne konklusion (jf. betragtning 96 i denne afgørelse) og hævdede, at en sådan tilbagekaldelse af statsgarantierne med tilbagevirkende kraft kunne finde sted, hvis betingelserne for deres gennemførelse ikke efterfølgende opfyldes af den relevante finansielle institution. Dette argument berører i sidste instans spørgsmålet om tilregnelse af disse statsgarantier. Det bør i denne henseende bemærkes, at støtten ydes på det tidspunkt, hvor statsgarantien ydes, ikke når garantien påberåbes, eller når der foretages udbetalinger. Spørgsmålet om, hvorvidt en garanti udgør statsstøtte eller ej, skal desuden vurderes på det tidspunkt, hvor garantien ydes (52). Da de statsgarantier, der blev ydet i henhold til disse ordninger, tidligere var blevet evalueret, og direktionen, et ubestrideligt statsligt organ, havde konkluderet, at de opfyldte de gældende betingelser, kan de ikke efterfølgende anses for ikke at kunne tilregnes staten og for aldrig at være blevet indrømmet. Det ville naturligvis være et helt andet scenario og irrelevant for den foreliggende vurdering, hvis finansielle institutioner uden for statens kontrol misfortolkede de relevante retsgrundlag og uafhængigt af staten ydede lån på baggrund af den umiddelbare forståelse, at disse var omfattet af de pågældende ordninger, selv om de gældende betingelser ikke var blevet overholdt.

(134) På denne baggrund konkluderer Kommissionen, at den kompensation, der blev ydet i form af både rentegodtgørelser og statsgarantier på grundlag af de pågældende ordninger til virksomheder i landbrugs- og skovbrugssektoren, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(135) Det skal derfor undersøges, om en undtagelse fra det generelle princip om, at statsstøtte ikke er foreneligt med det indre marked ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF kan finde anvendelse.

2. Betegnelse af ordningen som ulovlig støtte

(136) Den formelle undersøgelsesprocedure har bekræftet konklusionerne i åbningsafgørelsen (jf. betragtning 54 i nærværende afgørelse). Grækenland anfægtede ikke det forhold, at den pågældende støtte blev ydet uden forudgående anmeldelse til Kommissionen. Den er derfor ulovlig støtte i henhold til artikel 1, litra f), i forordning (EU) 2015/1589. Kommissionen beklager, at de græske myndigheder ikke opfyldte deres forpligtelse til at anmelde ordningerne i overensstemmelse med artike