KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2021/1885

af 20. april 2021

om statsstøtte SA.43127 — 2018/C (ex 2015/NN) (ex 2015/N) gennemført af Polen for Przewozy Regionalne sp. z o.o.

(meddelt under nummer C(2021) 855)

(Kun den polske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og navnlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a), og

efter i overensstemmelse med ovennævnte (1) bestemmelser at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger, under hensyntagen til deres bemærkninger, og

Ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Den 21. september 2015 anmeldte Polen omstruktureringsstøtte til Przewozy Regionalne sp. z o.o. (»PR«) på 770,3 mio. PLN (ca. 181 mio. EUR) (2) (»den anmeldte omstruktureringsstøtte«). Støtten blev ydet den 30. september 2015 i form af en egenkapitalinvestering foretaget af 100 % statsejet industriudviklingsagentur (»IDA«). Da støtten blev ydet uden Kommissionens forudgående godkendelse, blev den registreret som ulovlig støtte (2015/NN).

(2) Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger i) den 27. november 2015, ii) den 23. november 2016 og iii) den 30. juni 2017, som Polen besvarede henholdsvis i) den 16. februar 2016, den 4. marts 2016 og den 3. juni 2016, ii) den 9. januar 2017 og iii) den 28. juli 2017. Desuden fremsendte Polen oplysninger den 11. januar 2017, den 1. februar 2017 og den 20. juni 2017. Kommissionen holdt møder med Polen den 8. april 2016, den 26. april 2016, den 21. september 2016, den 11. januar 2017, den 4. juli 2017 og den 13. september 2019.

(3) Under den foreløbige vurdering og forud for indledningen af proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) modtog Kommissionen breve fra interesserede parter, hvori den hævdede, at PR allerede havde modtaget statsstøtte før den anmeldte omstruktureringsstøtte. Da disse breve ikke opfyldte betingelserne i artikel 24, stk. 2, i Rådets forordning(EU) 2015/1589 (3), registrerede Kommissionen dem som generelle markedsoplysninger og tog dem i betragtning i den foreløbige vurdering.

(4) Ved brev af 23. januar 2018 meddelte Kommissionen Polen, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF. Efter indledningen af proceduren fremsatte Polen bemærkninger den 25. april 2018. Kommissionens beslutning om at indlede proceduren (»åbningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4) den 4. maj 2018. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.

(5) Mellem den 20. juni 2018 og den 29. juni 2018 fremsatte to interesserede parter, European Passenger Transport Operators, London (Det Forenede Kongerige) (»EPTO«) og Fundacja ProKolej, Warszawa (Polen) (»ProKolej«) (5), bemærkninger til Kommissionen. Den 9. juli 2018 og den 4. september 2018 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Polen. Polen fremsatte observationer til disse bemærkninger den 2. oktober 2018.

(6) Den 28. januar 2019 og den 11. juni 2019 holdt Kommissionen møder med EPTO.

(7) Den 20. maj 2019, den 25. og 31. oktober 2019, den 29. november 2019, den 4. december 2020 og den 30. marts 2021 fremsendte Polen yderligere oplysninger.

2. BAGGRUNDSINFORMATION OG BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE

2.1. Støttemodtageren

(8) PR er den største regionale passagerjernbaneoperatør i Polen med en andel på ca. 27 % på det polske marked for så vidt angår antallet af befordrede passagerer og 50 % målt i trafikmængde i tog/km. I Warszawa opererer PR i 15 ud af 16 polske regioner (voivodships) og er den eneste leverandør af offentlig regional passagertransport med jernbane i syv regioner, hvoraf de fleste er de mindst økonomisk udviklede.

(9) PR var tidligere ejet af 16 regionale regeringer. Som følge af tildelingen af den anmeldte omstruktureringsstøtte ejes den i øjeblikket af IDA, som ejer 50 % + 1 aktier i PR, og af 16 regionale regeringer. Den beskæftiger ca. 9 000 personer og klassificeres som en stor virksomhed. Alle regioner, hvor PR opererer, er berettiget til regionalstøtte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF.

(10) PR's kerneaktivitet er levering af jernbanepassagertransport på regionalt plan i henhold til kontrakter om offentlig trafikbetjening indgået med regionale regeringer. Desuden leverer PR i langt mindre målestok internationale og »grænseoverskridende« transporttjenester samt leje og reparation af rullende materiel. Tidligere leverede PR også kommercielle interregionale transporttjenester, men ophørte med at drive dem i september 2015.

2.2. Regional jernbanetransport i Polen

(11) I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 (6) kan kontrakter om offentlig trafikbetjening for indenlandsk personbefordring med jernbane indgås uden forudgående udbud indtil december 2023 for en periode på højst 10 år, dvs. indtil december 2033. Nogle medlemsstater har allerede åbnet (en del af) deres markeder for konkurrence på grundlag af gældende national lovgivning. I Polen tegnede de kontrakter, der blev tildelt på grundlag af et udbud, sig for ca. [4-30] % af den samlede trafikmængde, der var planlagt i tidsplanen for 2016/2017. Da langt de fleste kontrakter ikke udløb før udgangen af 2020, har markedssituationen ikke ændret sig væsentligt siden tidsplanen for 2016/17. I sit brev af 29. november 2019 bekræftede Polen (baseret på data fra 2018), at markedssituationen ikke har ændret sig væsentligt.

(12) I henhold til polsk ret organiseres jernbanetransport på regionalt plan af regionerne og udføres på grundlag af en kontrakt om offentlig tjeneste, der indgås mellem arrangøren af en sådan transport (den regionale regering) og operatøren. Arrangøren kan købe transportydelser enten ved direkte tildeling eller gennem et konkurrencebaseret udbud. I praksis er førstnævnte blevet anvendt hyppigst. I tidsplanen 2016/2017 udføres ca. [70-95] % af trafikmængden i henhold til kontrakter, der tildeles uden forudgående udbud.

(13) Den 22. marts 2018 blev den polske lovramme for udbud af offentlig personbefordring med jernbane ændret med vedtagelsen af loven om ændring af loven om offentlig transport (»loven af 2018«) (7). Loven af 2018 bestemmer bl.a., at: a) Den 12. december 2020 bliver den endelige frist for regionernes indgåelse af kontrakter om offentlig trafikbetjening inden for regional jernbanetransport, der tildeles direkte (uden offentligt udbud). b) Den 14. december 2030 er den endelige frist for varigheden af kontrakter om offentlig trafikbetjening inden for regional jernbanetransport, som tildeles direkte af regionerne (uden et offentligt udbud).

(14) PR's konkurrenter omfatter otte »interne« (såkaldte »interne«) operatører (8), der hovedsagelig opererer inden for en enkelt region og ejes af denne regions myndigheder, samt en »ekstern« operatør, Arriva RP, et datterselskab af Deutsche Bahn AG og medlem af EPTO. PR-konkurrenterne opererer på udvalgte ruter, normalt omkring større byer. Som følge heraf har PR ofte en betydelig markedsandel, selv i de regioner, hvor der er mere end én operatør.

(15) Ifølge Polen var PR ofte den eneste tilbudsgiver, hvor der tidligere blev afholdt et konkurrencebaseret udbud. Dette skyldes, at de andre operatører anså de udbudte ruter for ikke at være økonomisk attraktive eller, for så vidt angår de »interne« operatører, ikke interesserede i at afgive tilbud uden for regionerne, hvor de var etablerede. Ifølge Polen har ingen anden ekstern operatør, hverken indenlandsk eller udenlandsk, end Arriva RP nogensinde udtrykt interesse for at komme ind på det polske regionale jernbanemarked.

3. KOMMISSIONENS ÅBNINGSAFGØRELSE VEDRØRENDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

(16) I åbningsafgørelsen vurderede Kommissionen den anmeldte omstruktureringsstøtte og udtrykte tvivl om, hvorvidt den var forenelig med det indre marked. Desuden identificerede Kommissionen seks yderligere foranstaltninger, der blev ydet PR forud for den anmeldte omstruktureringsstøtte. To af disse seks foranstaltninger blev anset for at udgøre eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i forordning (EU) 2015/1589 og vurderes derfor ikke længere i henhold til denne afgørelse. De fire resterende supplerende foranstaltninger blev anset for at udgøre ny støtte som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning (EU) 2015/1589. For så vidt angår disse fire supplerende foranstaltninger udtrykte Kommissionen tvivl om deres forenelighed med det indre marked.

(17) Som følge heraf bør Kommissionen udelukkende vurdere de fem foranstaltninger, der er beskrevet i betragtning 18-22.

3.1. De vurderede foranstaltninger

(18) Foranstaltning 1 (den anmeldte omstruktureringsstøtte): Den 30. september 2015 erhvervede det statskontrollerede IDA 50 % + 1 aktier i PR mod betaling af 770,3 mio. PLN (ca. 181 mio. EUR). En del af anmeldelsen er en omstruktureringsplan, som også henviser til en afskrivning af renter fra den statsejede jernbaneinfrastrukturforvalter PKP Polskie Linie Kolejowe (»PKP PLK«) på […] PLN (ca. […] EUR).

(19) Foranstaltning 2: Inden den anmeldte omstruktureringsstøtte ydede Polen i) i 2008 et beløb på 2 160 mio. PLN (ca. 508 mio. EUR) og ii) i 2006 og 2007 et beløb på 242,9 mio. PLN (ca. 57 mio. EUR). Den 4. december 2020 præciserede Polen, at disse betalinger blev foretaget i forbindelse med den igangværende omstrukturering af PR med henblik på at dække tidligere tab. Polen anførte endvidere, at sådanne betalinger er af en anden art end de betalinger, der blev foretaget i henhold til de kontrakter om offentlig tjeneste, som regionerne og PR indgik mellem den 1. oktober 2001 og den 30. april 2004. I denne beslutning betegnes foranstaltning 2 som »dækning af tidligere tab«.

(20) Foranstaltning 3: Før den anmeldte omstruktureringsstøtte indgik PR den 29. marts 2004 en gældsomlægningsaftale med PKP PLK om omstrukturering af PR's forpligtelser på 1 902 mio. PLN (ca. 448 mio. EUR) over for de statsejede PKP-koncernselskaber (PKP PLK, PKP S.A., PKP Cargo, PKP Energetyka og PKP Intercity) (9). Ifølge aftalen skulle gælden afskrives med 40 %, og tilbagebetalingen af den udestående gæld skulle udskydes til den 31. december 2007. Aftalen blev ændret mellem 2005 og 2008, således at tilbagebetalingsperioden blev forlænget til den 29. november 2009.

(21) Foranstaltning 4: Forud for den anmeldte omstruktureringsstøtte indgik PR mellem 2009 og 2014 25 aftaler med de statsejede kreditorer (PKP S.A., PKP Energetyka, PKP Intercity, PKP PLK og socialsikringsinstitutionen (»ZUS«)) om udsættelse af forfaldne forpligtelser over for disse kreditorer for et samlet beløb på [900-1 300 mio.] PLN (ca. [235-282] mio. EUR).

(22) Foranstaltning 5: Polen indrømmede PR: i) mellem 2006 og 2010 uddannelsesstøtte på 0,97 mio. PLN (ca. 0,23 mio. EUR) ii) i 2012 og 2013 var ansættelsesstøtte på 39 000 PLN (ca. 0,01 mio. EUR) og iii) mellem 2010 og 2015 støtte ydet af Polen som de minimis-støtte på 0,7 mio. PLN (ca. 0,17 mio. EUR).

4. POLENS BEMÆRKNINGER TIL ÅBNINGSAFGØRELSEN

(23) For så vidt angår foranstaltning 1 og navnlig den omstruktureringsplan, der blev fremlagt som led i anmeldelsen, forklarede Polen, at PKP PLK's planlagte renteafskrivning var en del af en aftale mellem PKP PLK og PR af 21. marts 2013, der var resultatet af mægling mellem dem. Polen forklarede endvidere, at beslutningen om at indgå en aftale var markedsbaseret. Ifølge Polen var indgåelsen af aftalen mere fordelagtig for PKP PLK end forsøget på at inddrive gæld fra PR gennem retssager. Polen tilføjede, at afskrivning af renter er en foranstaltning, der normalt anvendes i forbindelse med omstrukturering af den finansielle gæld for at maksimere den forventede inddrivelse af gældens hovedstol.

(24) Med hensyn til foranstaltning 2 fremførte Polen oprindeligt, at det udbetalte beløb snarere var den forsinkede betaling af en udestående kompensation, som ikke blev udbetalt tidligere til PR på grund af budgetmæssige begrænsninger i forbindelse med reformen af jernbanesektoren i Polen. Efterfølgende supplerede Polen sit oprindelige indlæg med at forklare, at foranstaltning 2 dækker tab, der tidligere er opstået og ydet i forbindelse med den igangværende omstrukturering af den pågældende virksomhed. Polen forklarede i den forbindelse, at budgetstramningerne, underskuddene på de offentlige finanser og den generelle økonomiske situation i begyndelsen af 2000'erne hindrede gennemførelsen af strukturreformer af jernbanesektoren i Polen. Dette havde en direkte indvirkning på finansieringen af PR's aktiviteter (forsinket overførsel af nøgleaktiver osv.) og førte til en gradvis forværring af virksomhedens finansielle situation og underskud. Polen har derfor i løbet af de kommende år truffet passende foranstaltninger for at løse de problemer og den situation, der opstår som følge af gennemførelsen af strukturreformer i jernbanesektoren, herunder ovennævnte dækning af tab.

(25) Med hensyn til foranstaltning 3 forklarede Polen, at reformen af den polske jernbanesektor førte til et underskud i PR. Der blev indgået en gældsomlægningsaftale den 29. marts 2004 med henblik på at løse PR's økonomiske situation. Aftalen blev derefter ændret mellem 2005 og 2008, men ifølge Polen blev aftalens hovedvilkår opretholdt. Polen forklarede endvidere, at det var mere fordelagtigt for kreditorer at ændre aftalen end at søge erstatning gennem retssager. Polen fremlagde en sammenligning af nutidsværdien af kreditorernes pengestrømme i to alternative scenarier (gennemførelse af den ændrede aftale eller retslige procedurer) til støtte for sine krav. Polen tilføjede, at PR's aktiviteter tegnede sig for en betydelig del af kreditorernes respektive indtægter. På daværende tidspunkt havde andre ikke-indenlandske aktører ikke udtrykt interesse for at komme ind på det polske marked, og de kunne derfor ikke have kompenseret for indtægtstabet fra PR's aktiviteter.

(26) Med hensyn til foranstaltning 4 var Polen uenig i Kommissionens foreløbige konklusioner om, at de gældsomlægningsaftaler, der blev indgået mellem 2009 og 2014, udgjorde statsstøtte, fordi de ikke blev indgået på markedsvilkår. Polen forklarede, at det for kreditorerne var almindelig praksis at vurdere, hvilken inddrivelsesmetode der var mere effektiv, og sikre en større sandsynlighed for et maksimalt afkast af gælden. Ifølge Polen var praksis med gældsomlægning og rentenedsættelse almindelig, og de finansielle institutioner anvendte gældsomlægningsprocesser. Polen forklarede endvidere, at en uafhængig konsulent foretog en analyse baseret på konservative antagelser for at finde frem til den bedste genopretningsmetode. Resultaterne af analysen viste, at gældsomlægningsaftalen ville være bedre end andre inddrivelsesmetoder. Polen tilføjede, at PR betalte gæld til de enkelte kreditorer i overensstemmelse med de underskrevne forlig.

(27) Med hensyn til foranstaltning 5 forklarede Polen, at PR i perioden 2009-2011 modtog en støtte på 1 177 421 PLN (ca. 277 040 EUR). Polen fremførte, at en del af støtten (350 007 PLN, ca. 82 350 EUR) var de minimis-støtte. Resten af støtten (827 414 PLN, ca. 194 690 EUR) blev ydet på grundlag af uddannelsesstøtteordning nr. X152/2009 (10) i overensstemmelse med Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 (11) (»den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008«). Derfor blev de minimis-støttetærsklen ikke overskredet.

(28) Ud over de specifikke bemærkninger til de foranstaltninger, der blev identificeret i åbningsafgørelsen, fremsatte Polen følgende bemærkninger.

(29) Polen fremførte, at PR før 2015 ikke kunne betragtes som en »kriseramt virksomhed« som omhandlet i punkt 10, litra a), i 2004-rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (»2004-rammebestemmelserne«) (12). Polen forklarede, at PR mellem 2004 og 2014 ikke fuldt ud opfyldte kravene til »kriseramt virksomhed« i denne bestemmelse, nemlig at: Over halvdelen af den tegnede kapital er forsvundet, og mere end en fjerdedel af denne kapital er gået tabt i løbet af de foregående 12 måneder. Polen fremførte, at PR mistede mere end halvdelen af sin tegnede kapital i perioden 2004-2014, men at PR først mistede mere end en fjerdedel af denne kapital i 12 måneder i 2005. Polen er af den opfattelse, at selv om kravene begge var opfyldt i 2005, kan det ikke antages, at PR var »en kriseramt virksomhed« i hele perioden mellem 2004 og 2014. Polen anførte, at analysen af PR's finansielle data underbygger denne konklusion. Polen tilføjede de krav, der skal behandles som en »kriseramt virksomhed« i henhold til rammebestemmelserne fra 2004, er ikke forenelig med den særlige situation i den reformerede jernbanesektor i Polen efter 2004, hvor PR var aktiv. Polen forklarede, at den reformerede jernbanesektor var strukturelt underfinansieret, og at PR som følge af reformen ikke modtog de finansielle midler, der svarede til landets forpligtelser til offentlig tjeneste. Polen gjorde gældende, at der bør tages hensyn til denne baggrund i vurderingen.

(30) For så vidt angår den arbejdsmængde, der følger af de flerårige tjenesteydelseskontrakter, der er antaget i omstruktureringsplanen, anførte Polen, at de nuværende udnyttelsesantagelser er i overensstemmelse med antagelserne i omstruktureringsplanen, nemlig reduktionen af det årlige operationelle arbejde i perioden 2016-2020. Polen forklarede, at omfanget af det operationelle arbejde, der udføres af PR i henhold til de flerårige tjenesteydelseskontrakter, ikke er lavere end det niveau, der er fastsat i omstruktureringsplanen. Det operationelle arbejde, som PR udførte, var lidt højere end antagelserne i den oprindelige omstruktureringsplan som følge af uforudsete eksterne faktorer, såsom andre operatørers manglende evne til at levere tjenesteydelser planlagt af regioner. Polen anførte, at PR forfølger målene for det operationelle arbejde uden negative afvigelser fra antagelserne i omstruktureringsplanen. Som krævet i åbningsafgørelsen fremlagde Polen data og forklaringer vedrørende afvigelserne fra omstruktureringsplanen. Polen forklarede, at der var små afvigelser fra antagelserne i omstruktureringsplanen som følge af forhold, der var uafhængige af PR. Som Kommissionen anmodede om i åbningsafgørelsen, fremlagde Polen ligeledes en opdatering af omstruktureringsplanen samt en fuldstændig finansiel prognose i worst case-scenariet.

(31) Polen forklarede, at PR uden held forsøgte at opnå finansiering med henblik på at investere i rullende materiel i perioden 2010-2013. Polen forklarede, at kontrakterne om offentlig trafikbetjening vedrørende personbefordring med jernbane er baseret på mekanismer, der har til formål at forhindre overkompensation. Kontrakterne fastsætter et maksimalt afkast af investeret kapital (ROCE) på 6 %, og de overvåges regelmæssigt og afregningen af kompensationen revideres. Polen forklarede, at kontrakterne indeholder bestemmelser om anvendelse og betaling af kompensation samt om rapportering og kontrol. Polen tilføjede, at udbetalingen af kompensationen er underlagt uafhængige aktørers revision, og at der ikke er konstateret uregelmæssigheder.

(32) Polen fremførte, at der bør tages hensyn til de særlige forhold i jernbanesektoren i Polen ved vurderingen af statsstøtten i henhold til traktaten og de kompenserende modydelser, som Polen har foreslået. Polen forklarede i det væsentlige, at jernbanesektoren i Polen er kendetegnet ved manglende konkurrence og manglende interesse fra »nye aktører« fra andre medlemsstater. Disse karakteristika kombineret med den manglende risiko for konkurrencefordrejning (som ikke eksisterer) bør tages i betragtning ved vurderingen af støtten.

(33) Med hensyn til de foranstaltninger til åbning af markedet, som Polen foreslog, og som er beskrevet i åbningsafgørelsen (180) og (181), forklarede Polen, at dets forslag om at tillade direkte tildeling af kontrakter indtil den 12. december 2020 og om at begrænse varigheden af disse kontrakter til den 14. december 2030 var under behandling i det polske parlament (13). Polen anførte, at det ikke havde forpligtet sig til i) at sikre udløbet af kontrakter, der var indgået uden forudgående udbud på nogle af ruterne, og som tegnede sig for ca. [4-30] % af markedet inden udgangen af 2030, og ii) holde sig åbne for konkurrence, som allerede var liberaliserede ruter, for hvilke der tidligere var blevet afholdt konkurrencebaserede tildelingsprocedurer, der tegnede sig for ca. [4-30] % af markedet, baseret på den samlede trafikmængde i tog/km i køreplanen 2016/2017. Polen anførte, at sætningen »rullende materiel vil blive givet tilbage til den støtteydende myndighed eller vil blive betalt på markedsvilkår« i betragtning 181 i åbningsafgørelsen er tvetydig. Ifølge Polen kan denne sætning fortolkes således, at ethvert rullende materiel, uanset om det er købt af en arrangør eller af en transportør, er omfattet. Polen anførte, at denne sætning skal fortolkes således, at kun det rullende materiel, som arrangøren har købt, er berørt.

5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

5.1. EPTO

(34) EPTO fremførte, at Kommissionen ikke kun bør vurdere foranstaltning 1, men også visse regioners forpligtelse til at tildele femårige passagerkontrakter direkte til PR. I henhold til EPTO udgør denne forpligtelse statsstøtte og bør derfor undersøges af Kommissionen. EPTO tilføjede, at forpligtelsen til at tildele PR kontrakter uden forudgående udbud ville udelukke det polske regionale marked for personbefordring med jernbane. EPTO fremførte, at konkurrenternes påståede manglende interesse i det polske marked burde undersøges nærmere. EPTO fremførte, at der er potentielle konkurrenter, som kan komme ind på det polske marked. EPTO fremførte endvidere, at det lave konkurrenceniveau skyldes det »konkurrenceforvridende markedsmiljø« i Polen, som skyldes manglende forretningsmuligheder for jernbaneselskaberne. Kommissionen bør tage hensyn til denne baggrund i sin vurdering.

(35) EPTO fremførte, at de foranstaltninger til åbning af markedet, som Polen havde foreslået, ikke ville give mulighed for markedsåbning. EPTO mente ikke, at foranstaltningerne til åbning af markedet var tilstrækkeligt beskrevet til, at den kunne fremsætte bemærkninger. EPTO foreslog imidlertid, at det polske marked gradvist skulle åbnes mellem 2020 og 2028 ved at gennemføre konkurrencebaserede udbudsprocedurer, som skulle opfylde en række specifikke krav.

(36) EPTO's bemærkninger til omstruktureringsplanen fokuserede på Polens argument om, at PR ikke kunne udøve nogen rentabel aktivitet, fordi dets kerneaktivitet var tabsgivende, og en reduktion af denne aktivitet ikke ville have gavnet nogen konkurrent på grund af manglende konkurrence. EPTO var uenig i dette argument, fordi i) PR's aktiviteter skulle være rentable takket være den modtagne finansielle støtte, og ii) der var konkurrenter, som ville være interesserede i åbningen af markedet.

(37) EPTO var enig i, at Kommissionen kunne vedtage en ny tilgang til forenelighedsvurderingen for at tage hensyn til den særlige situation i sektoren for indenlandsk passagertransport med jernbane. EPTO fremførte imidlertid, at en ny tilgang kun kan være berettiget, hvis den ledsages af effektive og øjeblikkelige foranstaltninger til markedsåbning.

5.2. ProKolej

(38) ProKolej gjorde gældende, at Kommissionens vurdering bør omfatte yderligere foranstaltninger, der udgør statsstøtte, nemlig: i) et tilskud på 550 mio. PLN (ca. 129 mio. EUR) til regioner til indkøb, reparation og modernisering af rullende materiel i perioden 2016-2020 Og ii) tildeling af femårige kontrakter til PR.

(39) ProKolej fremførte, at der fandtes alternativer til omstruktureringsplanen, som ville have haft mindre negative virkninger. For det første kunne støtten have været ydet uden en forpligtelse til at tildele PR femårige kontrakter. Regionerne kunne have tildelt kontrakter via udbud. For det andet kunne PR være blevet opdelt i et operatørselskab og et vognmandsfirma. For det tredje kunne støtten have været knyttet til markedsåbningsforanstaltninger, som ville have været den »retligt foretrukne løsning« for ProKolej.

(40) ProKolej anførte, at de af Polen foreslåede foranstaltninger til åbning af markedet skal sikre en effektiv, hurtig og mærkbar åbning af markedet. For at nå dette mål fremførte ProKolej, at foranstaltningerne til åbning af markedet skulle opfylde en række krav, herunder transportmængden og kontrakternes varighed.

(41) ProKolej tilføjede, at PR allerede er forberedt på åbningen af markedet takket være den modtagne støtte. ProKolej gjorde gældende, at hvis markedsåbningen finder sted gradvist i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007, vil PR være i stand til at konsolidere sin stilling, og andre virksomheder vil derfor blive stillet ringere. ProKolej gjorde gældende, at den støtte, som PR havde modtaget, derfor ville fordreje konkurrencen i den nærmeste fremtid. ProKolej anmodede om, at der hurtigt blev truffet foranstaltninger til at åbne markedet for at forhindre dette.

6. POLENS BEMÆRKNINGER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA INTERESSEREDE PARTER

(42) For så vidt angår den finansiering fra jernbanefonden, der blev ydet til regionerne til indkøb, reparation og modernisering af rullende materiel for perioden 2016-2020 (se betragtning 38), fremførte Polen, at Banefonden blev oprettet i 2005 for at indsamle finansielle midler til investeringer i jernbaneinfrastruktur, renovering og vedligeholdelse af jernbanelinjer og fjernelse af unødvendige jernbanestrækninger. I 2009 blev der vedtaget lovgivningsmæssige foranstaltninger for at gøre det muligt for regionale administrationer at anvende midler fra Banefonden til indkøb, modernisering og reparation af rullende materiel til personbefordring i henhold til en kontrakt om offentlig trafikbetjening. Denne finansielle støtte var oprindeligt planlagt for perioden 2009-2015 og blev derefter forlænget til perioden 2016-2020. Polen forklarede i 2016, at flere jernbaneselskaber modtog finansiel støtte til reparation og vedligeholdelse af rullende materiel. PR opnåede derfor ikke en privilegeret behandling i forhold til andre virksomheder.

(43) Med hensyn til direkte tildeling af flerårige kontrakter om levering af regional personbefordring med jernbane til PR forklarede Polen, at denne praksis var i overensstemmelse med europæiske og nationale regler. Polen gjorde gældende, at indgåelsen af flerårige kontrakter om levering af regional personbefordring med jernbane var overladt til provinsmyndighedernes skøn og ikke udgjorde statsstøtte. Polen forklarede endvidere, at sidstnævnte i henhold til en samarbejdsaftale mellem PR's aktionærer og provinsmyndighederne forpligtede sig til at indgå flerårige kontrakter med PR. Men samarbejdsaftalen blev ikke gennemført af myndighederne i alle de regioner, hvor PR opererer. Ifølge Polen viser dette, at der ikke var nogen forpligtelse til at indgå flerårige kontrakter med PR.

(44) Med hensyn til alternativerne til omstruktureringsplanen forklarede Polen, at valget af omstrukturering var resultatet af en tilbundsgående analyse, hvor andre muligheder blev overvejet. Polen var uenig i at opdele PR i en transportvirksomhed og en virksomhed, der beskæftiger sig med rullende materiel, som et alternativ til omstrukturering af flere grunde. Polen forklarede navnlig, at indkøb af rullende materiel kunne øge de lokale myndigheders driftsomkostninger for regional jernbanetransport som en del af den kompensation, der blev udbetalt til transportvirksomheder. Polen tilføjede, at transportvirksomheder allerede investerede betydeligt i rullende materiel. Polen tilføjede endvidere, at kvalificeret personale var nødvendigt for at levere jernbanetransporttjenester, og at ejerskab af rullende materiel derfor ikke i sig selv ville fjerne alle hindringer for potentielle konkurrenters adgang.

(45) Med hensyn til markedsåbningsforanstaltningerne forklarede Polen, at markedet for regional jernbanetransport stort set var lukket i en række medlemsstater. Polen forklarede endvidere, at det polske marked for regional personbefordring med jernbane ikke var tilstrækkeligt attraktivt for nye aktører og derfor var kendetegnet ved manglende konkurrence. Ifølge Polen bør enhver markedsåbning tage hensyn til de særlige forhold på det polske marked og gennemføres omhyggeligt for at undgå strukturelle fejl, der ville hæmme markedets funktion. Polen fremførte, at de foreslåede foranstaltninger til åbning af markedet bør betragtes som hensigtsmæssige i lyset af det polske markeds karakteristika.

(46) Polen gjorde gældende, at udvælgelsen af operatører til levering af regionale jernbanetransportydelser var overladt til de ordregivende myndigheders skøn i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1370/2007. Samme forordning indeholder bestemmelser om direkte tildeling af kontrakter som en af de former for udvælgelse (sammen med tilbud og tjenesteydelseskoncessioner), som de ordregivende myndigheder kan vælge. Polen forklarede, at PR i de fleste tidligere udbud var den eneste tilbudsgiver og dermed vinder, og derfor svarede resultaterne af udbuddene til den direkte tildeling af kontrakter. Ifølge Polen medfører udbud under disse omstændigheder yderligere omkostninger, uden at det sikres, at kvaliteten af de udbudte tjenesteydelser bliver højere, eller at deres priser bliver lavere. Polen tilføjede, at tredjeparters krav vedrørende kravene til bud ikke var relevante. Nogle af disse krav var allerede fastsat i de relevante EU-retlige instrumenter, og andre krav bør overlades til de ordregivende myndigheders skøn. Polen tilføjede, at tredjeparter har mulighed for at klage over udbudsbetingelserne i henhold til de regler, der gælder for udbud.

7. VURDERING

7.1. Forekomsten af statsstøtte

(47) Kommissionen skal vurdere, om den statsstøtte, der er genstand for denne procedure, eventuelt udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(48) I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

(49) En foranstaltning udgør således statsstøtte efter denne bestemmelse, hvis alle nedenstående betingelser er opfyldt fuldt ud: i) foranstaltningen skal kunne tilregnes staten og finansieres ved hjælp af statsmidler ii) den skal give en virksomhed en økonomisk fordel iii) denne fordel skal være selektiv og iv) foranstaltningen skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

7.1.1. Foranstaltning 1 — IDA's egenkapitalinvesteringer (den anmeldte omstruktureringsstøtte)

7.1.1.1. Statsmidler og tilregnelse til staten

(50) IDA er et 100 % statsejet statsligt organ. Midlerne til erhvervelse af aktier i PR blev overført til IDA af ministeriet for infrastruktur og udvikling fra statsbudgettet på grundlag af en tilskudsaftale. Foranstaltningen er således klart baseret på statsmidler og kan tilregnes staten. Af de grunde, der er anført i betragtning 81-83, kan PKP PLK's renteafskrivning også tilregnes staten og involverer statsmidler.

7.1.1.2. Selektivitet

(51) Foranstaltningen blev kun ydet til PR, og den er derfor selektiv. Som Unionens retsinstanser har fastslået, er konstateringen af den økonomiske fordel, når der er tale om individuel støtte, i princippet tilstrækkelig til at begrunde formodningen om, at en foranstaltning er selektiv (14). Dette gælder, uanset om der findes operatører på de relevante markeder, som befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation.

7.1.1.3. Fordel

(52) Før støtten blev modtaget, befandt PR sig i en vanskelig økonomisk situation. I årevis havde den indberettet tab, negativ egenkapital og stigende gæld og klassificeret som en kriseramt virksomhed siden 2005 (se tabel 1). Fra begyndelsen af omlægningsprocessen i 2000 havde PR ikke tilstrækkelig intern likviditet eller adgang til ekstern finansiering, der var nødvendig for at indfri sin gæld og finansiere sine operationer.

(53) Forud for tildelingen af den anmeldte omstruktureringsstøtte havde Polen allerede forsøgt at løse PR's finansielle vanskeligheder ved at yde flere andre foranstaltninger (foranstaltning 2, 3 og 4 som beskrevet i betragtning 19-21). Gældsproblemet kulminerede imidlertid i september 2015, hvor PR's to største kreditorer, PKP PLK og PKP Energetyka, opfordrede debitor til at tilbagebetale sin gæld inden for en uge. Sidstnævnte truede med at ophøre med at levere energi. Uden at betale sin gæld ville PR være blevet insolvent.

(54) Ifølge Polen ville PR uden støtten ikke have været i stand til at tilbagebetale sin gæld, da det ikke var i stand til at opnå den nødvendige finansiering på markedet. Dette ville have ført til selskabets insolvens og sandsynlige likvidation. Som forklaret i betragtning 53 opfordrede de to største kreditorer PR til at indfri sine forpligtelser over for dem med kort varsel.

(55) Det er i denne sammenhæng, at Polen har ydet den anmeldte omstruktureringsstøtte til PR. Den 30. september 2015 erhvervede IDA 50 % plus en aktie i PR for en modydelse på 770,3 mio. PLN. Formålet med denne egenkapitalinvestering var at finansiere omstruktureringsprocessen, hovedsagelig tilbagebetalingen af ovennævnte gæld, med det endelige mål at genoprette PR's langsigtede rentabilitet. IDA var ikke aktionær før opkøbet i PR og havde derfor ikke nogen forudgående eksponering. En eksisterende aktionær kunne have truffet en beslutning i lyset af sin eksisterende investering og eventuelle fremtidige overskud, men IDA besluttede at købe til en virksomhed med betydelige strukturelle finansielle problemer. I betragtning af PR's finansielle historie om mislykkede forsøg på at sikre langsigtet rentabilitet og de to største kreditorers anmodning om tilbagebetaling af PR's gæld med kort varsel ville en markedsøkonomisk investor ikke have foretaget en så betydelig investering i PR.

(56) Foranstaltning 1 gav derfor PR en økonomisk fordel, da PR ikke ville have været i stand til at opnå en sådan finansiering på normale markedsvilkår i betragtning af dens vanskelige finansielle situation.

7.1.1.4. Konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne

(57) I tidligere beslutninger, der blev truffet, inden den indenlandske personbefordring med jernbane blev liberaliseret i henhold til EU-retten, (15) fastslog Kommissionen, at den støtte, der blev ydet dem, påvirkede konkurrencen og samhandelen. Årsagen var, at international personbefordring er blevet liberaliseret, og at nogle medlemsstater ensidigt har åbnet deres markeder for personbefordring med jernbane. I den forbindelse er det værd at bemærke, at PR også leverer internationale og grænseoverskridende transporttjenester. Desuden er der intermodal konkurrence mellem regionale jernbaner og andre transportmidler i Polen. Desuden er der i flere regioner mere end én regional jernbaneoperatør, herunder et datterselskab af selskabet fra en anden medlemsstat. Foranstaltningen truer derfor tydeligvis med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

7.1.1.5. Konklusion

(58) På grundlag af disse grunde konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 1 udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

7.1.2. Foranstaltning 2 — Opfyldelse af tidligere tab ydet i forbindelse med den igangværende omstrukturering af PR

7.1.2.1. Statsmidler og tilregnelse til staten

(59) Dækningen af tidligere tab blev ydet over statsbudgettet, delvis på grundlag af lov af 25. april 2008 om ændring af PKP-loven (16), aftalen mellem PR og transportministeren indgået den 23. juni 2008 og delvist på grundlag af lov af 16. december 2005 om jernbanefonden (17) og finansministerens forskrifter. Foranstaltningen involverer således klart statsmidler og kan tilregnes staten.

7.1.2.2. Fordel

(60) Hvad angår den økonomiske fordel, blev foranstaltningen ydet i form af direkte tilskud. Ydelsen af et tilskud er ikke en handling fra en markedsøkonomisk aktørs side, og den fritager modtageren for omkostninger, som normalt ville blive afholdt over dennes eget budget. Foranstaltningen lettede PR fra det finansielle pres, der skyldtes tab i årenes løb i forbindelse med den igangværende omstrukturering af PR. I denne forbindelse stabiliserede betalingerne i 2006 og 2007 selskabets driftsresultat og betalingerne i 2008 og 2009, hvilket understøttede selskabets egenkapital.

(61) Kommissionen finder derfor, at dækningen af tidligere tab gav PR en økonomisk fordel.

7.1.2.3. Selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne

(62) Konklusionen vedrørende selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen i betragtning 51 og 57 med hensyn til foranstaltning 1 gælder tilsvarende for foranstaltning 2.

7.1.2.4. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte

(63) På grundlag af disse grunde konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 2 udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

7.1.3. Foranstaltning 3 — Omstrukturering af gæld i 2004-2009

7.1.3.1. Statsmidler og tilregnelse til staten

(64) Alle de kreditorer i PKP-koncernen, der deltog i omstruktureringen af PR's gæld, var offentlige virksomheder. I princippet udgør offentlige virksomheders midler statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, fordi staten er i stand til at styre anvendelsen af disse midler (18).

(65) Staten har traditionelt udøvet en høj grad af tilsyn med PKP-koncernselskabernes ledelse og aktiviteter, ikke mindst gennem dens indflydelse på udvælgelsen af deres bestyrelser og bestyrelser, hvis sammensætning ofte svingede i takt med ændringer i den politiske scene.

(66) Desuden havde PKP-koncernens selskaber ikke altid været uafhængige med hensyn til at træffe vigtige forretningsmæssige beslutninger. Staten var f.eks. direkte involveret i strukturel omstrukturering af jernbanesektoren, overførsel af aktiver mellem PKP-koncernens selskaber eller finansiel omstrukturering. I denne henseende er staten i stand til at styre anvendelsen af PKP-koncernens midler.

(67) Som fastsat i den ændrede PKP-lov blev gældsomlægningen desuden indledt ved afgørelse truffet af ministeren med ansvar for transport efter aftale med ministeren med ansvar for offentlige finanser. Den kunne derfor klart tilregnes staten.

7.1.3.2. Fordel

(68) Ifølge den oprindelige gældsomlægningsaftale, der blev undertegnet den 29. marts 2004 (2004-aftalen), skulle 40 % af PR's hovedstol og påløbne renter indtil aftalens ikrafttræden afskrives, 19,18 % af hovedstolen skulle tilbagebetales i tre lige store rater den 30. april 2004, 31. maj 2004 og 30. juni 2004, og den resterende hovedstol skulle tilbagebetales i 24 månedlige afdrag, som skulle betales fra januar 2006 til december 2007. Renter, der påløber efter aftalens ikrafttræden, skulle afskrives på den sidste dag for aftalens gennemførelse, dvs. senest den 31. december 2007. Endelig skulle PR i hvert kalenderår tilbagebetale mindst 54 % af sine løbende forpligtelser i henhold til kontrakter indgået med PKP-koncernselskaberne og betale alle udestående kortfristede forpligtelser fra tidligere perioder frem til den 31. december 2007 (19).

(69) Den 20. december 2005 og den 28. december 2006 underskrev PR aftaler med PKP PLK, som bekræftede annulleringen af påløbne renter i 2005 og 2006 (20). Den 2. april 2007 underskrev PR et bilag til 2004-aftalen med PKP-koncernselskaber (se betragtning 68), som bl.a. forudså en forlængelse af tilbagebetalingsperioden fra den 31. december 2007 til den 29. november 2009. Alle nye kortfristede forpligtelser skulle tilbagebetales fuldt ud fra den 1. januar 2008 som fastsat i 2004-aftalen. Den 6. maj 2008 underskrev PR en aftale med PKP PLK, og den 29. juli 2008 undertegnede PR en aftale med PKP Cargo. Disse aftaler bekræftede PR's gæld til PKP PLK og PKP Cargo den 31. december 2007 (1 908 mio. PLN) og fastsatte en detaljeret tidsplan for tilbagebetalingen indtil den 29. november 2009. Det blev også aftalt, at renter af gæld, der blev omstruktureret i henhold til 2004-aftalen, først påløber den 29. november 2009 (i henhold til 2004-aftalen skulle der ikke påløbe renter før den 31. december 2007).

(70) For så vidt angår 2004-aftalen, der betragtes isoleret (dvs. uden de efterfølgende ændringer), er det ikke nødvendigt at vurdere, om den gav PR en økonomisk fordel, fordi den var blevet underskrevet mere end 10 år før anmeldelsen af den nuværende omstruktureringsstøtte, dvs. uden for den forældelsesfrist for Kommissionens tilbagesøgning af støtte, der er fastsat i artikel 17, stk. 1, i forordning (EU) 2015/1589. Denne støtte betragtes derfor som eksisterende støtte i henhold til artikel 17, stk. 3.

(71) For så vidt angår de efterfølgende ændringer, der er beskrevet i betragtning 69, skal Kommissionen for at afgøre, om de gav PR en økonomisk fordel, fastslå, om PR's kreditorer ved at acceptere at udsætte tilbagebetalingen af gælden på de aftalte vilkår handlede på en måde, der kan sammenlignes med en privat kreditor i en lignende situation (det såkaldte markedsøkonomiske kreditorprincip eller »MECP«). Kommissionens vurdering fokuserer på transaktionen set ud fra den hypotetiske forsigtige private kreditors perspektiv (21).

(72) En rationel privat kreditor ville normalt have sammenlignet det finansielle resultat af de påtænkte foranstaltninger, dvs. i) forlængelsen af tilbagebetalingsperioden og ii) fuldbyrdelsen af 2004-aftalen med henblik på at vælge den, der giver det højest mulige inddrivelsesbeløb.

(73) I det foreliggende tilfælde har Polen ikke fremlagt dokumentation for, at PR's kreditorer foretog en sådan sammenlignende analyse, eller at den valgte fremgangsmåde, dvs. ændring af den oprindelige gældsomlægningsaftale, sikrede den højeste forventede gældsinddrivelse. Tværtimod mener Polen, at hele foranstaltningen (dvs. både 2004-aftalen og de efterfølgende ændringer heraf) udgør statsstøtte og dermed indebærer, at den giver PR en økonomisk fordel.

(74) Kommissionen bemærker, at de ændringer af 2004-aftalen, der er beskrevet i betragtning 69, navnlig ændringerne i 2007 og 2008, reelt består i en 23-måneders rentefri udsættelse af tilbagebetalingen af PR's gæld til PKP-koncernselskaberne (sammenlignet med betingelserne i 2004-aftalen) på mindst 1 908 mio. PLN (22). En sådan rentefri udsættelse af tilbagebetalingsperioden med næsten to år fritog PR fra at opfylde sine betalingsforpligtelser i henhold til den oprindelige tidsplan i henhold til 2004-aftalen og gav således PR yderligere likviditet, som kunne have været anvendt til at finansiere PR's aktiviteter. PR ville ikke have været i stand til at skaffe en sådan rentefri likviditet på markedet fra private kreditorer, selv om den befandt sig i en meget god finansiel situation, endsige som en virksomhed i finansielle vanskeligheder. I sin praksis konkluderede Kommissionen, at en tilsvarende rentefri udsættelse af tilbagebetalingen af gælden udgjorde støtte (23).

(75) I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen ikke er i overensstemmelse med MECP og derfor giver PR en økonomisk fordel.

7.1.3.3. Selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne

(76) Konklusionen vedrørende selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen i betragtning 51 og 57 med hensyn til foranstaltning 1 gælder tilsvarende for foranstaltning 3.

7.1.3.4. Konklusion

(77) På grundlag af disse grunde finder Kommissionen, at foranstaltning 3 udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

7.1.4. Foranstaltning 4 — Afvikling af forpligtelser i 2009-2014

7.1.4.1. Statsmidler og tilregnelse til staten

(78) For det første bemærker Kommissionen, at alle de kreditorer, der underskrev udsættelsesaftaler med PR, enten var statsejede virksomheder eller en offentlig institution (ZUS).

(79) ZUS er en del af den offentlige forvaltning under statens fulde tilsyn og finansieres over statsbudgettet. Der er derfor ingen tvivl om, at dens beslutninger om at udskyde PR's forpligtelser kan tilregnes staten, og at disse udsættelser involverer statsmidler.

(80) Hvad angår de resterende kreditorer udgør offentlige virksomheders midler, som forklaret i betragtning 64, i princippet statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, fordi staten er i stand til at styre anvendelsen af disse midler. Af de årsager, der er forklaret i betragtning 65 og 66, er staten i stand til at styre brugen af PKP-koncernens ressourcer. Udsættelsen indebærer et potentielt tab af ressourcer for disse kreditorer. De må derfor anses for at omfatte statsmidler.

(81) Med hensyn til tilregnelse bemærker Kommissionen, at PKP S.A., PKP Intercity, PKP PLK og PKP Energetyka i 2009-2014 alle tilhørte PKP-koncernen, som ejes 100 % af staten og overvåges af ministeren med ansvar for transport. Selv om det forhold, at en foranstaltning træffes af en offentlig virksomhed, ikke i sig selv er tilstrækkeligt til, at den kan tilregnes staten, kan tilregnelsen imidlertid udledes af en række indicier, der følger af sagens omstændigheder og den sammenhæng, hvori foranstaltningen blev truffet (24). Disse indikatorer omfatter f.eks. arten af den offentlige virksomheds aktiviteter og udøvelsen af disse aktiviteter på markedet under normale konkurrencevilkår med private aktører, graden af de offentlige myndigheders kontrol med ledelsen af en virksomhed, og hvorvidt en virksomhed selvstændigt kunne træffe en beslutning eller andre indicier for de offentlige myndigheders medvirken i vedtagelsen af den pågældende foranstaltning eller den manglende sandsynlighed for, at de ikke ville blive involveret, under hensyntagen til foranstaltningens rækkevidde, indhold eller betingelser.

(82) I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at PR leverer offentlige transporttjenester, som ikke udøves på normale markedsvilkår, men i vid udstrækning købes og finansieres direkte af staten. Kreditorerne, i det mindste PKP PLK (den monopolistiske infrastrukturforvalter) og PKP Intercity (i det omfang de leverede offentlige interregionale tjenester), konkurrerede heller ikke på normale markedsvilkår med private operatører. Desuden kunne PR's insolvens, som er den eneste leverandør af regional jernbanetransport i næsten halvdelen af regionerne, have ført til alvorlige forstyrrelser i leveringen af vigtige offentlige tjenester. Staten havde derfor en særlig interesse i at sikre PR's likviditet.

(83) Staten har traditionelt udøvet en høj grad af tilsyn med PKP-koncernselskabernes ledelse og aktiviteter, ikke mindst gennem dens indflydelse på udvælgelsen af deres bestyrelser og bestyrelser, hvis sammensætning ofte svingede i takt med ændringer i den politiske scene. Desuden har PKP-koncernens virksomheder tidligere ikke altid været uafhængige med hensyn til at træffe vigtige forretningsmæssige beslutninger. Staten var f.eks. direkte involveret i strukturel omstrukturering af jernbanesektoren, overførsel af aktiver mellem PKP-koncernens selskaber eller finansiel omstrukturering. Staten indledte navnlig omstruktureringen af PR's gæld (foranstaltning 3), som omfattede de samme kreditorer, som senere accepterede at udskyde PR's gæld. Dette er ikke overraskende, eftersom PKP-koncernen er en af de største arbejdsgivere i Polen (de berørte kreditorer beskæftigede mere end 50 000 personer i 2014) og spiller en vigtig rolle i udformningen af statens transportpolitik.

(84) Endelig synes det under hensyntagen til foranstaltningens anvendelsesområde (beløbet for udskudte forpligtelser udgjorde ca. [over 120] % af PR's gennemsnitlige årlige indtægter i den pågældende periode), dens indvirkning på kreditorerne (PR var PKP PLK's og PKP Energetykas tredjestørste kunde), de stærke organisatoriske forbindelser mellem skyldneren, kreditorerne og staten og sidst, men ikke mindst de tilsyneladende ikke-markedsmæssige betingelser, hvorpå udsættelsen blev indrømmet (se betragtning 86-95), usandsynligt, at de pågældende offentlige virksomheders beslutninger om at udskyde PR's forpligtelser kunne have fundet sted uden en form for statslig deltagelse.

(85) Af disse grunde er Kommissionen af den opfattelse, at de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde kan anses for at have været involveret i beslutningerne om at udskyde PR's forpligtelser. Polen har ikke selv gjort gældende, at foranstaltningen ikke kan tilregnes staten. Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen kan tilregnes staten.

7.1.4.2. Fordel

(86) For at afgøre, om foranstaltningen gav PR en økonomisk fordel, skal Kommissionen fastslå, om kreditorerne ved at acceptere at udskyde PR's forpligtelser optrådte på samme måde som en privat kreditor i en lignende situation. I den forbindelse er Kommissionen nået frem til følgende konklusioner.

(87) Mellem 2009 og 2014 indgik fire statsejede virksomheder og ZUS med PR, som er en kriseramt virksomhed, og som også ejes af staten, 25 aftaler med henblik på at udskyde tilbagebetalingen af forfaldne forpligtelser til et samlet beløb på [900-1 300] mio. PLN, der som nævnt i betragtning 84 tegner sig for [over 120] % af PR's gennemsnitlige årlige indtægter i den pågældende periode.

(88) Polen har ikke fremlagt samtidig dokumentation for, at beslutningen om at udskyde forpligtelserne på de aftalte vilkår var mere gunstig for kreditorerne end alternative foranstaltninger, f.eks. inddrivelse af gæld. Den efterfølgende analyse af nettonutidsværdien (NNV) kan ikke betragtes som tilstrækkeligt pålidelig dokumentation, fordi den blev udarbejdet efterfølgende, dvs. efter at beslutningerne om at udskyde forpligtelserne blev truffet. En rationel markedsøkonomisk kreditor ville have vurderet forskellige scenarier, inden der blev truffet beslutning om at udskyde forpligtelser, med det formål at vælge den, der ville have sikret den højeste forventede inddrivelsessats. Desuden løser ex post-analysen ikke i tilstrækkelig grad PR's økonomiske vanskeligheder. I årene 2005-2010 havde PR kun én gang et positivt driftsresultat og et positivt nettoresultat. I årene derefter var situationen den samme. Der var betydelig usikkerhed om, at PR kunne servicere og tilbagebetale forpligtelserne. Dette var PR's kreditorer bekendt, navnlig PKP PLK, som allerede deltog i gældsomlægningen 2004-2009 (foranstaltning 3). Denne risiko burde have haft en indvirkning på kreditvurderingen for PR og en høj rente og betydeligt bedre sikkerhedsstillelse. Undersøgelsen anvender imidlertid en rating »B« (svag) i 2009-2013 og »CCC« (dårlige/finansielle vanskeligheder) fra 2014 og fremefter. Som beskrevet i betragtning 90 var PR en kriseramt virksomhed og ville have fortjent en lavere kreditvurdering end »B«. NNV-analysen foretages ikke blot efterfølgende, men også forkert.

(89) Desuden var de vilkår, der lå til grund for udsættelsen, ret gunstige i betragtning af debitors dårlige økonomiske situation. Udsættelsesperioderne var mere konkret lange og varierede fra 6 til 21 måneder, og i tilfælde af en aftale indgået med PKP PLK beløb denne periode sig til […] måneder, dvs. meget længere end den gennemsnitlige periode for inddrivelse af gæld fra en insolvent debitor, således som Polen har gjort gældende. Aftalen tegnede sig navnlig for […] % af de samlede berørte udskudte forpligtelser (25). Desuden var de rentesatser, som kreditorerne anvendte, lave sammenlignet med det plausible benchmark, f.eks. de stedfortrædende markedsrenter (»referencesatser«) som følge af anvendelsen af referencerammernes (26). I henhold til alle aftalerne var de anvendte rentesatser navnlig lavere end referencesatsen for en kriseramt virksomhed, såsom PR. (27) I den forbindelse skal Kommissionen vurdere Polens påstand om, at PR ikke var en kriseramt virksomhed i hele perioden 2004-2014 (se betragtning 29).

(90) Som Polen har erkendt, opfyldte PR betingelserne for en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne fra 2004 i 2005. Faktisk var over halvdelen af PR-kapitalen forsvundet på det tidspunkt, og mere end en fjerdedel af denne kapital var gået tabt i løbet af de foregående 12 måneder. Når sidstnævnte betingelse er opfyldt i en bestemt periode på 12 måneder, er den pågældende virksomhed fortsat kriseramt, da den første betingelse fortsat er opfyldt. Dette var tilfældet for PR i årene fra 2006 og fremefter. For perioden siden 2005 betragtes PR derfor som en kriseramt virksomhed.

(91) Selv om det som hævdet af Polen antages, at PR fortjente en rating »B« (svag) i 2009-2013 og »CCC« (dårlige/finansielle vanskeligheder) fra 2014 og fremefter, var de rentesatser, der faktisk blev anvendt, lavere end de tilsvarende referencesatser i henhold til 18 aftaler og tegnede sig for […] % af de samlede udskudte forpligtelser. I henhold til seks aftaler (som tegner sig for […] % af de samlede udskudte forpligtelser) var rentesatserne desuden endnu lavere end referencesatsen for en (stærk) virksomhed med »AAA«. Endelig var sikkerhedsstillelsen svag i henhold til alle aftaler på nær én (se fodnote 27) og bestod blot i, at der blev indgivet anmodning om fuldbyrdelse (28). I henhold til aftalerne fra 18 (som tegnede sig for […] % af de samlede udskudte forpligtelser) var der slet ingen sikkerhed.

(92) Polen har gjort gældende, at PR var en vigtig kunde hos PKP PLK og PKP Energetyka, hvorfor disse kreditorer havde en særlig interesse i at fortsætte deres forretningsforbindelser med PR. Som nævnt ovenfor var PR den tredjestørste kunde hos PKP PLK og PKP Energetyka i den pågældende periode og tegnede sig for et gennemsnit på henholdsvis […] % og […] % af deres indtægter. Dette kan være en af de faktorer, som en privat kreditor ville have taget i betragtning, men det er ikke i sig selv tilstrækkeligt til at begrunde udsættelsernes overensstemmelse med markedsvilkårene på de aftalte vilkår. Under alle omstændigheder gælder dette argument ikke for de øvrige kreditorer, for hvem PR ikke var en så vigtig kunde.

(93) Polens argument om, at PKP PLK og PKP Energetyka indgik lignende udsættelsesaftaler med andre forretningspartnere, er ikke tilstrækkeligt bevis for, at deres aftaler er i overensstemmelse med PR.Uden at kende de præcise betingelser i disse aftaler og debitorernes økonomiske situation kan det ikke udelukkes, at disse henstand heller ikke blev indrømmet på markedsvilkår. Under alle omstændigheder er det klart, at disse henstand vedrørte mindre beløb af forpligtelser og kortere tilbagebetalingsperioder. Under alle omstændigheder ville Polen for at argumentere for overensstemmelse på markedet snarere skulle påvise, at private kreditorer har eller ville have indrømmet PR'er henstand på samme vilkår som de pågældende offentlige kreditorer. I denne henseende bemærker Kommissionen, at PR faktisk underskrev udsættelsesaftaler med to private kreditorer. Disse aftaler synes imidlertid heller ikke at påvise, at de er i overensstemmelse med markedsvilkårene, eftersom de omfattede mindre forpligtelser og, hvad der er afgørende, forudsatte en kombination af højere rentesatser og kortere tilbagebetalingsperioder end de udsættelsesaftaler, som PR havde indgået med PKP-koncernselskaber og ZUS.

(94) Polen fremfører, at de rentesatser, der blev anvendt i aftalerne om henstand, var fastsat på et niveau, der var sammenligneligt med de gennemsnitlige rentesatser i den ikke-finansielle sektor i Polen (29). Dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at begrunde, at de var markedskonforme, fordi den gennemsnitlige debitor i den ikke-finansielle sektor kunne have været i en bedre finansiel situation og/eller kunne have tilbudt en bedre sikkerhed og dermed kunne have haft en højere kreditværdighed end PR. På samme måde beviser argumentet om, at forsinket betaling af gæld er en påstået almindelig markedspraksis i Polen, ikke, at vilkårene for udsættelsesaftalerne var markedskonforme.

(95) Kommissionen mener derfor, at foranstaltningen gav PR en økonomisk fordel.

7.1.4.3. Selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne

(96) Konklusionen vedrørende selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen i betragtning 51 og 57 med hensyn til foranstaltning 1 gælder tilsvarende for foranstaltning 4.

7.1.4.4. Konklusion

(97) På grundlag af disse grunde konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 4 udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

7.1.5. Foranstaltning 1-4 som en enkelt intervention

(98) Når der er tale om flere på hinanden følgende statslige indgreb, skal Kommissionen, også selv om sådanne foranstaltninger ikke har de samme, men forskellige former, undersøge, om disse interventioner er så snævert forbundne, at de er uadskillelige, og at disse indgreb derfor i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF skal betragtes som en enkelt intervention (30). Vurderingen af, om flere på hinanden følgende statslige indgreb er uadskillelige og derfor udgør en enkelt intervention, skal foretages på grundlag af de kriterier, der er fastsat i retspraksis. Disse kriterier omfatter rækkefølgen af disse interventioner, deres formål og den støttemodtagende virksomheds situation på tidspunktet for disse interventioner (31).

(99) Kommissionen bemærker, at de undersøgte foranstaltninger, selv om de ydes på forskellige tidspunkter og i forskellige former, er indbyrdes forbundne. De havde alle til formål at løse de tilbagevendende likviditetsproblemer i PR som følge af den mislykkede gennemførelse af strukturreformen af jernbanesektoren, der blev indledt i 2000 på grundlag af PKP-loven, og at genoprette PR's langsigtede rentabilitet.

(100) De beløb, der blev udbetalt i forbindelse med den igangværende omstrukturering af PR mellem 2006 og 2009 til dækning af tidligere tab (foranstaltning 2), adresserede det finansielle underskud i PR, der blev skabt i de foregående år, hvor PR på grund af budgetmæssige begrænsninger kun modtog en brøkdel af den finansiering, der var nødvendig for at dække omkostningerne. En sådan forsinket betaling forværrede likviditeten, hvilket gjorde PR ude af stand til at betale sin gæld. For at løse dette problem gav den ændrede PKP-lov PR mulighed for at indgå gældsomlægningsaftaler med kreditorer. I marts 2004 indgik PR en sådan aftale med PKP-koncernselskaber, men den viste sig at være utilstrækkelig, da virksomheden ikke var i stand til at tilbagebetale sin gæld selv på de omstrukturerede vilkår. For yderligere at lette gældsbyrden blev aftalen ændret i årene 2005-2008 (foranstaltning 3). Trods dette fortsatte PR's likviditetsproblemer, og virksomheden var ikke i stand til at indfri sine forpligtelser rettidigt. Mellem 2009 og 2014 indgik virksomheden 25 aftaler om udsættelse af forfaldne forpligtelser (foranstaltning 4). Dette viste sig også at være utilstrækkeligt. PR's forpligtelser fortsatte med at stige til et niveau, hvor to kreditorer krævede øjeblikkelig tilbagebetaling af deres fordringer. For at forhindre PR's insolvens ydede Polen yderligere midler i form af den anmeldte omstruktureringsstøtte (foranstaltning 1), hvoraf de fleste blev brugt til at tilbagebetale forfaldne forpligtelser.

(101) Dette viser, at de undersøgte foranstaltninger ikke var uafhængige, men at de var uadskillelige i den forstand, at en enkelt foranstaltning ikke var tilstrækkelig til at løse likviditetsproblemet og genoprette rentabiliteten på lang sigt. De supplerer faktisk hinanden, indtil den sidste af dem har gjort virksomheden likvide og rentabel. Set ud fra dette perspektiv kan den anmeldte omstruktureringsstøtte og de foranstaltninger, der er truffet forud for omstruktureringen, anses for at være en del af en og samme omstruktureringsproces. Hvis den tog længere tid end forventet, skyldtes det ikke, at PR i sagens natur ikke var levedygtig, men fordi det ikke havde tilstrækkelige ressourcer til at afslutte omstruktureringen tidligere.

(102) På grundlag af de grunde, der er anført i betragtning 99-101, mener Kommissionen, at de foranstaltninger, der vurderes, udgør en enkelt reorganisations- eller interventionsforanstaltning, der gennemføres med mellemrum. Det er derfor hensigtsmæssigt at vurdere de individuelle foranstaltninger ikke separat, men i kombination.

(103) Kommissionen vil derfor vurdere, om foranstaltning 1-4 udgør en enkelt foranstaltning, der udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(104) Som forklaret i betragtning 49 forudsætter en foranstaltnings kvalificering som statsstøtte i henhold til denne bestemmelse, at følgende betingelser kumulativt er opfyldt: i) foranstaltningen skal kunne tilregnes staten og finansieres ved hjælp af statsmidler ii) den skal give en virksomhed en økonomisk fordel iii) denne fordel skal være selektiv og iv) foranstaltningen skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

7.1.5.1. Statsmidler og tilregnelse til staten

(105) Som forklaret i betragtning 50, 59, 64-67 og 79-85 blev foranstaltning 1-4 truffet individuelt af forskellige enheder, der tilhører den offentlige forvaltning, eller af offentlige virksomheder og involverer således statsmidler.

(106) Det fremgår ligeledes af sagens akter, at beslutningerne om at yde foranstaltning 1-4 enten blev truffet direkte af offentlige myndigheder, eller at de offentlige myndigheder var involveret i disse beslutninger, eller at tilregnelse kan udledes af de indikatorer, der følger af de omstændigheder og den sammenhæng, hvori foranstaltningerne blev truffet. Foranstaltning 1-4 kunne derfor individuelt tilregnes staten.

(107) Hver foranstaltning 1-4 involverer statsmidler og kan tilregnes staten. Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning 1-4 samlet set som en enkelt intervention kan tilregnes staten og involverer statsmidler.

7.1.5.2. Fordel

(108) Den eneste intervention dækker perioden fra 2005, hvor foranstaltning 3 blev ydet, til 2015, hvor foranstaltning 1 blev ydet.

(109) Det samlede støttebeløb, der blev ydet til PR under den enkelte intervention, oversteg væsentligt virksomhedens bogførte værdi (jf. tabel 1). Desuden rapporterede PR regelmæssigt om tab og stigende gæld mellem 2005 og 2015. En markedsøkonomisk aktør ville ikke have grebet ind så mange gange og så betydeligt over en så lang periode, uden at der var tegn på en forbedring af virksomhedens situation, som allerede var i vanskeligheder siden mindst 2005. Det underliggende formål med interventionen var at undgå forstyrrelser i leveringen af regionale passagerjernbanetjenester ved at forsøge at afhjælpe de tilbagevendende likviditetsproblemer i PR. Uden statens fortsatte indgriben ville den ikke have været i stand til at levere sine ydelser og ville på et tidspunkt have været nødsaget til at indgive konkursbegæring. Kommissionen mener derfor, at foranstaltning 1-4 samlet set gav PR en økonomisk fordel.

7.1.5.3. Selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne

(110) Konklusionen vedrørende selektivitet, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen i betragtning 51 og 57 med hensyn til foranstaltning 1 gælder tilsvarende for den enkelte intervention.

7.1.5.4. Konklusion

(111) På grundlag af disse grunde konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 1-4 som enkeltstående foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(112) Foranstaltning 1-4 udgør enten individuelt eller tilsammen statsstøtte. At anvende foranstaltningerne som en enkelt intervention eller hver for sig ændrer ikke resultatet af vurderingen, da arten af de enkelte dele af interventionen ikke ville være anderledes.

7.1.6. Foranstaltning 5 — Uddannelses-, rekrutterings- og de minimis-støtte ydet fra 2006 til 2015

7.1.6.1. Statsmidler og tilregnelse til staten

(113) De foranstaltninger, der tilsammen udgør foranstaltning 5, blev ydet af offentlige myndigheder, såsom det polske agentur for virksomhedsudvikling, arbejdsformidlingen og den statslige fond for rehabilitering af funktionshæmmede. Den involverer derfor tydeligvis statsmidler og kan tilregnes staten.

7.1.6.2. Fordel

(114) Foranstaltning 5 blev kun tildelt PR og dækkede omkostninger, som PR ellers ville have afholdt under normale markedsvilkår. Foranstaltningen gav derfor PR en uberettiget økonomisk fordel.

7.1.6.3. Selektivitet

(115) Konklusionen vedrørende selektivitet i betragtning 51 med hensyn til foranstaltning 1 gælder tilsvarende for foranstaltning 5.

7.1.6.4. Konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne

(116) Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013 (32) (»de minimis-forordningen«) fastsætter, at støtte til en enkelt virksomhed ikke anses for at opfylde alle kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis den samlede støtte ikke overstiger 200 000 EUR over en periode på tre regnskabsår. Som det forklares i betragtning 3 i nævnte forordning, bør støtte til en enkelt virksomhed, der ikke overstiger denne tærskel, anses for ikke at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og for ikke at fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene. I overensstemmelse med forordningens artikel 7, stk. 1, finder forordningen også anvendelse på støtte, der er ydet inden dens ikrafttræden (dvs. den 1. januar 2014).

(117) Ifølge Polen (se betragtning 27) oversteg støtten til PR under foranstaltning 5 ikke de minimis-tærsklen i perioden 2009-2011. Den udgjorde i alt 1 177 421 PLN (ca. 277 040 EUR), men kun 350 007 PLN (82 355 EUR) af dette beløb blev ydet som de minimis-støtte.

(118) Som forklaret i betragtning 22 består foranstaltning 5 af i) uddannelsesstøtte på 0,97 mio. PLN (ca. 0,23 mio. EUR), ii) ansættelsesstøtte på 39 000 PLN (ca. 0,01 mio. EUR) og iii) de minimis-støtte på 0,7 mio. PLN (ca. 0,17 mio. EUR). Disse hjælpemidler gør det muligt for PR at uddanne og rekruttere personale, der er nødvendigt for at sikre kontinuerlig levering af regional passagertransport med jernbane. De udgør således tilsammen én foranstaltning. Deres respektive beløb skal tages i betragtning kumulativt i forbindelse med de minimis-forordningen. Det samlede beløb for foranstaltning 5 overstiger de minimis-tærsklen i perioden fra 2009 til 2011. Derfor var kravene i de minimis-forordningen ikke opfyldt for denne periode.

(119) For perioden 2009-2011 udgør foranstaltning 5 derfor statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, og af de samme årsager som dem, der er anført i betragtning 57 med hensyn til foranstaltning 1, fordrejede eller truede foranstaltning 5 med at fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne.

7.1.6.5. Konklusion

(120) Af disse grunde mener Kommissionen, at foranstaltning 5 udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

7.2. Støttens lovlighed

7.2.1. Lovligheden af foranstaltning 1-4 (samlet intervention)

(121) I henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, og de må ikke gennemføre de planlagte foranstaltninger, før Kommissionen har truffet en endelig afgørelse derom. I henhold til artikel 3 i forordning (EU) 2015/1589 må støtten ikke gennemføres, før Kommissionen har vedtaget eller anses for at have vedtaget en beslutning om godkendelse af en sådan støtte.

(122) Med henblik på en yderligere vurdering af støttens lovlighed skal Kommissionen undersøge, om den kan fritages for anmeldelsespligten.

(123) Ingen af de undersøgte foranstaltninger (foranstaltning 1, 2, 3 og 4) falder ind under anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008, navnlig fordi en kriseramt virksomhed, såsom PR, ikke er berettiget til støtte fra den generelle gruppefritagelsesforordning.

(124) Foranstaltning 2, 3 og 4 blev ikke anmeldt til Kommissionen. Foranstaltning 1 blev anmeldt den 21. september 2015. Polen ydede imidlertid foranstaltning 1 den 30. september 2015 (se betragtning 1) uden at afvente Kommissionens beslutning om godkendelse af støtten. Selv om Polen havde ventet på Kommissionens beslutning om godkendelse af foranstaltning 1, jf. betragtning 99-102, mener Kommissionen under alle omstændigheder, at foranstaltning 1-4 udgør en enkelt intervention, men dette ville ikke have haft nogen indflydelse på støttens lovlighed, da foranstaltning 2-4 blev ydet, uden at Kommissionen havde truffet nogen afgørelse om godkendelse af støtten.

(125) I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at støtten ikke var fritaget for anmeldelsespligten og blev ydet af Polen uden Kommissionens godkendelse i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF og artikel 3 i forordning (EU) 2015/1589. Den blev derfor ydet ulovligt.

7.2.2. Lovligheden af foranstaltning 5

(126) I henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, og de må ikke gennemføre de planlagte foranstaltninger, før Kommissionen har truffet en endelig afgørelse derom. I henhold til artikel 3 i forordning (EU) 2015/1589 må støtten ikke gennemføres, før Kommissionen har vedtaget eller anses for at have vedtaget en beslutning om godkendelse af en sådan støtte.

(127) For at vurdere, om støtten er lovlig, skal Kommissionen undersøge, om den kan fritages for anmeldelsespligten.

(128) Kommissionen bemærker, at en del af den støtte, der ydes under foranstaltning 5, udgør de minimis-støtte, der opfylder alle relevante betingelser i de minimis-forordningen. Den anden del kunne have været fritaget for anmeldelsespligten i henhold til den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008, hvis PR ikke var en kriseramt virksomhed på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet.

(129) Da PR skal betragtes som en kriseramt virksomhed i perioden siden 2005 (33) (se betragtning 90 og 132), konkluderer Kommissionen, at ikke alle gældende betingelser i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008 var opfyldt. Den omhandlede uddannelsesstøtte og enhver støtte, der ikke opfyldte betingelserne i de minimis-forordningen, var derfor ikke fritaget for anmeldelsespligten. Støtten blev derfor ydet ulovligt.

7.3. Støttens forenelighed

(130) I afsnit 7.1 konkluderede Kommissionen, at foranstaltning 1-4, både individuelt (betragtning 58, 63, 77 og 97) og samlet som en enkelt interventionsforanstaltning (betragtning 111) og foranstaltning 5 (betragtning 120), udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Mens Kommissionen mener, at foranstaltning 1-4 udgør en enkelt intervention (se betragtning 99-102), vil Kommissionen derfor subsidiært vurdere foreneligheden af støtten til foranstaltning 1-4, både som en enkelt intervention (afsnit 7.3.1) og individuelt (afsnit 7.3.2), og under alle omstændigheder særskilt for foranstaltning 5 (afsnit 7.3.3).

7.3.1. Foranstaltning 1-4 (samlet intervention)

(131) For det første finder Kommissionen, jf. betragtning 99-102, at foranstaltning 1-4 udgør en enkelt intervention. Støttens forenelighed vil således ikke blive vurderet for hver enkelt foranstaltning, men for den samlede intervention, der består af de enkelte foranstaltninger.

(132) I princippet bør støtte til en kriseramt virksomhed, såsom PR, opfylde betingelserne i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder (»2014-rammebestemmelserne«) (34). Den eneste intervention dækker perioden mellem 2005, hvor foranstaltning 3 blev ydet, og 2015, hvor foranstaltning 1 blev ydet. Ifølge oplysningerne fra Polen havde PR en negativ egenkapital hvert år i perioden 2005-2015, før IDA erhvervede aktierne (foranstaltning 1). Kommissionen finder derfor, at PR var en »kriseramt virksomhed« mellem 2005 og 2015 som omhandlet i punkt 20 i 2014-retningslinjerne (også bekræftet af Polen, se betragtning 29). Kommissionen bemærker, at en del af den samlede intervention (nemlig foranstaltning 1) blev ydet i september 2015, dvs. efter offentliggørelsen af 2014-retningslinjerne. Ifølge punkt 137 i rammebestemmelserne fra 2014 vil Kommissionen vurdere foreneligheden af enhver omstruktureringsstøtte uden dens godkendelse i henhold til rammebestemmelserne fra 2014, »hvis en del af eller hele støtten ydes efter [deres] offentliggørelse«. Retningslinjerne fra 2014 finder derfor anvendelse i denne sag.

(133) Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at markedet for indenlandsk passagertransport med jernbane, der drives i henhold til kontrakter om offentlig trafikbetjening, befinder sig i en særlig situation, hvilket berettiger, at støtten til kriseramte virksomheder i denne sektor vurderes på et andet retsgrundlag.

(134) Nogle segmenter inden for jernbanetransport (såsom internationale passagerer) er allerede blevet fuldt liberaliseret på EU-plan. Derimod er det indenlandske passagermarked først blevet åbnet formelt i forbindelse med den fjerde jernbanepakke (35) med virkning fra januar 2019 (36). Hvad angår betingelserne for tildeling af kontrakter i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007, jf. betragtning 11, kan indenlandsk personbefordring med jernbane, herunder regional personbefordring med jernbane, der leveres i henhold til kontrakter om offentlig trafikbetjening, stadig tildeles uden forudgående udbud for en overgangsperiode, der varer indtil den 24. december 2023, og for en periode på højst 10 år (37). Denne overgangsperiode gælder kun for indenlandsk personbefordring med jernbane i henhold til kontrakter om offentlig trafikbetjening. Indenlandsk personbefordring med jernbane, der ikke leveres i henhold til kontrakter om offentlig trafikbetjening, er ikke omfattet af denne overgangsperiode, og liberaliseringen trådte i kraft i januar 2019 (38). De fleste regionale passagertjenester leveres i henhold til kontrakter om offentlig trafikbetjening. Overgangsperioden kan stadig give etablerede operatører en vis beskyttelse mod nye potentielle markedsdeltagere. Generelt er sektoren stadig domineret af etablerede virksomheder, og der er kun begrænset konkurrence, undtagen i de få medlemsstater, der (delvist) har åbnet deres markeder i henhold til national lovgivning.

(135) Desuden omfatter markedet for regional personbefordring med jernbane i henhold til kontrakter om offentlig trafikbetjening en vigtig offentlig tjeneste og har særlige karakteristika. Da de etablerede operatører måske ikke altid er rettidige og tilstrækkeligt erstattet af andre operatører (39), vil deres udtræden af markedet ofte føre til en afbrydelse af leveringen af jernbanepassagertjenester og dermed have alvorlige økonomiske og sociale konsekvenser. Dette betyder, at sektoren for regional personbefordring med jernbane i henhold til kontrakter om offentlig trafikbetjening adskiller sig fra sektorer, der tidligere er blevet liberaliseret i Unionen, det være sig jernbanesektoren eller andre sektorer, f.eks. telekommunikation eller luftfartsselskaber.

(136) Det ser ud til, at nogle etablerede virksomheder, ligesom PR, kan kæmpe med en arv af uafsluttede omstruktureringer på grund af omstændigheder, som de ofte ikke var i stand til at kontrollere, f.eks. en langvarig omstrukturering fra statens side af hele jernbanesektoren. Som følge heraf kan de have modtaget støtte, som, selv om den formelt kan betragtes som omstruktureringsstøtte, ikke blev anvendt til at genoprette deres langsigtede rentabilitet, men til at afhjælpe tilbagevendende likviditetsproblemer. De har måske ikke haft mulighed for at gennemføre en egentlig omstrukturering forud for den kommende liberalisering af sektoren i Unionen. En sidste mulighed for omstrukturering kan være berettiget for at sikre langsigtet rentabilitet og gøre dem bedre rustet til at konkurrere på markedet på egen hånd.

(137) Desuden viser den omstændighed, at Kommissionen aldrig har anvendt rammebestemmelserne fra 2014 for statsstøtte til redning og omstrukturering af ikke-finansielle virksomheder over for jernbaneselskaber, at den er opmærksom på de særlige forhold, der gør sig gældende på de nationale passagermarkeder, navnlig for så vidt angår regionale tjenester, der leveres i henhold til kontrakter om offentlig trafikbetjening, som udgør langt størstedelen af de indenlandske jernbanetjenester.

(138) Det er anerkendt i retspraksis (40), at Kommissionen kan fravige retningslinjerne for statsstøtte, navnlig når ekstraordinære omstændigheder, som ikke er omhandlet i disse retningslinjer, adskiller en bestemt sektor fra andre økonomiske sektorer. I så fald kan Kommissionen anvende traktatens bestemmelser direkte. I lyset af i) sektorens særlige karakteristika (se betragtning 134-136), ii) PR's indvirkning på både regionalt og nationalt plan (se betragtning 147 og 152), navnlig indvirkningen på regioner, der er berettiget til regionalstøtte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, og iii) det forhold, at Kommissionen aldrig har anvendt rammebestemmelserne fra 2014 om statsstøtte til redning og omstrukturering af ikke-finansielle virksomheder i vanskeligheder (se betragtning 137), finder Kommissionen, at det er berettiget at anvende traktatens bestemmelser direkte til at vurdere, om traktatens bestemmelser er forenelige (se betragtning 234).

(139) I den forbindelse bemærker Kommissionen, at det i artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF fastsættes, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner kan betragtes som forenelig med det indre marked. I betragtning af arten af PR's aktiviteter og deres økonomiske virkninger på både regionalt og nationalt plan (se betragtning 147 og 152) synes artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF at være det mest hensigtsmæssige retsgrundlag til at vurdere foreneligheden.

(140) Kommissionen har derfor besluttet at vurdere foreneligheden af foranstaltning 1-4, der er truffet som en kombineret foranstaltning, direkte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF på grundlag af generelle vurderingsprincipper.

(141) Ifølge artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner betragtes som forenelig med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. For at kunne anses for at være forenelig med det indre marked i henhold til denne bestemmelse skal en statsstøtte således opfylde to betingelser, hvoraf det første er, at den skal have til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, og den anden, udtrykt i negative vendinger, er, at den ikke må ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse (41).

(142) Med hensyn til den første betingelse undersøger Kommissionen, om støtten har til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner. Med hensyn til den anden betingelse skal Kommissionen afveje støttens positive virkninger for udviklingen af de aktiviteter, som støtten har til formål at støtte, mod dens negative virkninger på det indre marked i form af konkurrencefordrejninger og støttens negative indvirkning på samhandelsvilkårene.

7.3.1.1. Støtten fremmer udviklingen af en økonomisk aktivitet eller et økonomisk område

(143) Ifølge Polen ville PR uden støtten ikke have været i stand til at tilbagebetale sin gæld, da det ikke havde været i stand til at opnå markedsfinansiering forud for modtagelsen af støtten. Dette ville have ført til PR's insolvens og sandsynlige likvidation.

(144) Polen hævder, at en likvidation af PR ville føre til afbrydelse af kontinuiteten i leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, da PR er den eneste regionale jernbaneoperatør i syv ud af 16 regioner og den eneste operatør, der leverer tjenesteydelser i hele landet. Som sådan kunne den ikke i tilstrækkelig grad erstattes af en anden udbyder på kort til mellemlang sigt.

(145) Polen hævder, at en likvidation af PR ville have forårsaget alvorlige sociale problemer som følge af afbrydelsen af kontinuiteten i leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Efter Polens opfattelse ville den også have øget arbejdsløsheden og have haft en negativ indvirkning på økonomien. Polen anslår, at afviklingen af PR ville have medført tab af 15 000-17 500 arbejdspladser og forårsage et akkumuleret fald i værditilvæksten i den polske økonomi på 1 100-1 700 mio. PLN i løbet af 2-3 år.

(146) Polen analyserede alternative scenarier til støtte under antagelse af kontinuitet i tjenesterne, såsom tilvejebringelse af privat kapital, afhændelse af aktiver og gældsomlægning, men fandt dem alle urealistiske.

(147) Kommissionen bemærker for det første, at PR er den eneste regionale passagerjernbaneoperatør i syv regioner og har en betydelig markedsandel (mellem 66 % og 95 %) i tre andre. For det andet er der store hindringer for adgang til sektoren (store startkapitalinvesteringer, der er nødvendige for at påbegynde driften), hvilket begrænser antallet af potentielle nytilkomne. For det tredje har ingen »ekstern« operatør, hverken indenlandsk eller udenlandsk (bortset fra Arriva, som skønsmæssigt har en markedsandel på 2 %), ifølge Polen nogensinde udtrykt interesse for at komme ind på det polske regionale passagerjernbanemarked. Desuden er de »interne« operatører ikke i stand til at levere tjenester uden for deres hjemlande, da de derved mister deres status som »intern operatør« (42). For det fjerde, hvor de ansvarlige myndigheder tidligere indkøbte transporttjenester gennem et udbud, var PR ofte den eneste tilbudsgiver. På dette grundlag er det rimeligt at konkludere, at hvis PR var gået konkurs, ville ingen anden operatør have været i stand til at udskifte virksomheden tilstrækkeligt på kort til mellemlang sigt.

(148) Efter Kommissionens opfattelse forekommer Polens påstand om, at PR ville være blevet insolvent uden støtten, plausibel i betragtning af PR's høje gældsætning, mangel på tilstrækkelig intern likviditet og manglende evne til at generere markedsfinansiering.

(149) Polens kontrafaktiske analyse, der omfatter alternative scenarier, og som førte til den konklusion, at der ikke var noget reelt alternativ til støtten (se betragtning 146), forekommer også plausibel. Det er usandsynligt, at en privat investor ville have udtrykt interesse for at overtage PR under hensyntagen til dens alvorlige finansielle situation. Afhændelse af aktiver ville have været utilstrækkelig til at afvikle gæld og, hvad der er vigtigere, have undermineret genoprettelsen af rentabiliteten, da de fleste aktiver er nødvendige for at fortsætte driften. Hvad angår de eksisterende kreditorers gældsomlægning, ville den uundgåeligt have medført yderligere støtte, eftersom PR's største kreditorer var statsejede.

(150) På den anden side gjorde støtten det muligt for PR at nedbringe sin gæld og gennemføre saneringen med henblik på at genoprette rentabiliteten på lang sigt. Processen synes at have haft positive virkninger, idet virksomheden blev rentabel i 2016, har en positiv egenkapital og forventes at generere overskud frem til 2020. Desuden fik støtten de tidligere tøvende lokale myndigheder til at indgå langsigtede public service-kontrakter med PR for perioden 2015-2021. Dette giver PR finansiel stabilitet, som er nødvendig for en vellykket gennemførelse af omlægningsprocessen.

(151) Endelig er alle regioner, hvor PR opererer, som anført i betragtning 9 berettiget til regionalstøtte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Disse regioner er kendetegnet ved en levestandard, der er usædvanlig lav eller med en alvorlig underbeskæftigelse. PR har direkte ca. 9 000 ansatte og tegner sig for ca. 50 % af de årlige togkilometer. En afvikling af PR vil sammen med den direkte indvirkning på PR-medarbejdere og -leverandører have en betydelig indvirkning på arbejdskraftens mobilitet i alle regioner med en reel trussel mod de eksisterende beskæftigelsesmuligheder.

(152) Desuden er de regioner, hvor PR er den eneste operatør eller har en betydelig markedsandel, relativt fattigere, har højere arbejdsløshed og mindre udvalg af alternativer til offentlig transport end de resterende regioner, hvor de »interne« operatører er aktive. PR's konkurs ville således i højere grad have skadet førstnævnte end den sidstnævnte, hvilket ville øge de regionale forskelle yderligere.

(153) I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at støtten fremmer udviklingen af de regionale jernbanetjenester i Polen, idet den forhindrer en sandsynlig afbrydelse af leveringen af disse tjenester i tilfælde af PR's konkurs. Den omhandler også uligheder mellem de regioner, der sandsynligvis ville være steget, hvis PR var gået konkurs.

7.3.1.2. Støtten påvirker ikke i urimelig grad konkurrencevilkårene og samhandelsvilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse.

(154) For at vurdere, om støtten ikke i urimelig grad påvirker konkurrencevilkårene og samhandelsvilkårene, er det nødvendigt at undersøge støttens nødvendighed, dens hensigtsmæssighed og proportionalitet. Det er også nødvendigt at undersøge støttens virkninger for konkurrencen og samhandelen samt støttens positive virkninger for udviklingen af de aktiviteter, som støtten har til formål at støtte mod dens negative virkninger for det indre marked.

7.3.1.3. Støttens nødvendighed, hensigtsmæssighed og proportionalitet

(155) For det første ville PR ifølge Polen, som anført i betragtning 143-146, blive insolvent og likvideret uden støtten. Afviklingen af PR ville have forårsaget alvorlige sociale problemer som følge af afbrydelsen af kontinuiteten i leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og stigningen i arbejdsløsheden. Det ville også have haft en samlet negativ indvirkning på økonomien. Endelig konkluderede Polen, at alternative scenarier, hvor der antages at være kontinuitet i tjenesten uden støtten, ikke var realistiske.

(156) Som anført i betragtning 148-153 er Polens argumenter efter Kommissionens opfattelse plausible. Kommissionen konkluderer derfor, at støtten er nødvendig for at forhindre en alvorlig social nød i forbindelse med den sandsynlige afbrydelse af leveringen af regional personbefordring med jernbane i tilfælde af PR's konkurs.

(157) Hvad for det andet angår støttens hensigtsmæssighed skal det bemærkes, at PR, før støtten blev modtaget, befandt sig i en vanskelig økonomisk situation. I årevis havde virksomheden indberettet tab, negativ egenkapital og stigende gæld og fungeret som en kriseramt virksomhed siden 2005. Fra begyndelsen af omlægningsprocessen i 2000 havde PR ikke tilstrækkelig intern likviditet eller adgang til ekstern finansiering, der var nødvendig for at indfri sin gæld og finansiere sine operationer. Gældsproblemet kulminerede i september 2015, hvor PR's to største kreditorer, PKP PLK og PKP Energetyka, opfordrede debitor til at tilbagebetale sin gæld inden for en uge. Sidstnævnte truede med at ophøre med at levere energi. Uden at betale sin gæld ville PR være blevet insolvent. I den forbindelse er det usandsynligt, at et instrument, der er mindre fordrejende end støtten, f.eks. lovgivningsmæssige ændringer alene, ville have forhindret PR's konkurs og dermed sikret kontinuitet i leveringen af regional personbefordring med jernbane.

(158) PR's finansielle vanskeligheder skyldtes primært tab akkumuleret i årenes løb og overdreven gældsætning. Støtten, der blev ydet i form af dækning af tidligere tab og gældsomlægning (herunder henstand med gæld), imødegik i tilstrækkelig grad disse vanskeligheder. Egenkapitalinvesteringen i 2015 gik videre end til at løse de umiddelbare likviditetsproblemer ved at give PR den langsigtede finansiering, som er nødvendig for at genoprette den langsigtede rentabilitet.

(159) Af de faktiske økonomiske resultater ser det ud til, at støtten indtil videre har nået de opstillede mål, da virksomheden er blevet rentabel og genopbygget sin egenkapital (se tabel 1). Som følge heraf var selskabet i stand til at opnå markedsfinansiering (således stigningen i forpligtelser i 2017), der tjener som egetbidrag til omstruktureringsomkostningerne. Tabel 1 Udvalgte finansielle data for PR i 2011-2017 og et overslag for 2018, 2019 og 2020 i mio. PLN 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Indtægter 1 797,8 1 746,4 1 498,8 1 474,0 1 383,4 1 317,7 1 334,6 Driftsresultat 10,2 -74,0 -31,1 10,0 -96,1 51,0 68,2 Nettoresultat –52,7 –44,3 –54,0 –5,5 –88,4 51,2 75,2 Nettomargen –2,9 % –2,5 % –3,6 % –0,3 % –6,4 % 3,9 % 5,6 % Aktieeksponeringer – 292,4 – 336,7 – 390,7 – 396,2 285,7 336,9 412,1 Forpligtelser 784,7 834,6 898 884,2 287,4 225,3 463,2 2018 (F) 2019 (F) 2020 (F) Indtægter [1 161,1 -1 570,9 ] [1 139,8 -1 542 ] [1 092,7 -1 478,3 ] Driftsresultat [59,0 79,8 ] [41,0 55,4 ] [35,4 48,0 ] Nettoresultat [41,7 56,4 ] [22,7 -30,7 ] [23,5 -31,9 ] Nettomargen [3,1 -4,1 ] % [1,7 -2,3 ] % Aktieeksponeringer [391,9 -530,3 ] [414,5 -560,9 ] [438,2 -592,8 ] Forpligtelser [592,5 -801,6 ] [510,3 -690,5 ] [311,8 -421,8 ] Kilde: Årsregnskaberne for PR for årene 2011-2017 »F« — prognose i henhold til den omstruktureringsplan, der blev ajourført i december 2017 for årene 2018-2020

(160) På dette grundlag konkluderer Kommissionen, at støtten er egnet til at nå målet.

(161) For det tredje bemærker Kommissionen med hensyn til støttens proportionalitet, at den store del af støtten blev anvendt til at dække tidligere driftstab eller til at mindske gældsbyrden (gældsomlægning og henstand med gæld), som i sidste ende blev tilbagebetalt af PR. Dette gav således ikke PR nogen overskydende likviditet, som kunne anvendes til andre formål end at sikre kontinuitet i operationerne.

(162) For så vidt angår egenkapitalinvesteringen i 2015 blev […] % af dens samlede beløb straks brugt til at tilbagebetale forfalden gæld til PKP PLK og PKP Energetyka. Det resterende beløb på […] PLN (ca. […] EUR) blev brugt til modernisering af rullende materiel og omstrukturering af arbejdsstyrken, dvs. til at afhjælpe de andre hovedårsager til PR's vanskeligheder (bortset fra høj gældsætning), nemlig rullende materiel af dårlig kvalitet og utilstrækkelig mængde og lav driftseffektivitet med henblik på at afslutte omlægningsprocessen og genoprette rentabiliteten på lang sigt.

(163) På den anden side har PR påtaget sig en betydelig byrde i forbindelse med omstruktureringsomkostningerne ved at generere et betydeligt egetbidrag i form af ekstern finansiering (banklån på markedsvilkår). Dette egetbidrag, som PR skal tilbagebetale med egne midler, beløber sig til […] PLN (ca. […] EUR) og tegner sig for en betydelig del af de samlede omstruktureringsomkostninger.

(164) De faktiske finansielle resultater og de finansielle prognoser viser, at støtten ikke var for stor. Virksomheden havde nettotab i ni på hinanden følgende år mellem 2008 og 2015 og negativ egenkapital hvert år siden mindst 2004 til 2014. I 2016 og 2017 indberettede den nettofortjeneste, men fortjenstmargenen på henholdsvis 3,9 % og 5,6 % synes ikke at være urimeligt høj (43). Tilsvarende forventedes det, at PR i perioden 2018-2020 ville generere en forholdsvis beskeden nettomargen på [1,7-4,1] %. De moderate fortjenstmargener viser, at PR i øjeblikket modtager tilstrækkelig kompensation for leveringen af personbefordring med jernbane.

(165) Af disse grunde konkluderer Kommissionen, at støtten er begrænset til, hvad der er nødvendigt for at nå målet, og at den derfor er forholdsmæssig.

7.3.1.4. Virkninger for konkurrence og samhandel

(166) Selv om markedet for indenlandsk regional personbefordring med jernbane endnu ikke er blevet fuldt liberaliseret i henhold til EU-retten, har Kommissionen i tidligere beslutninger fastslået, at støtte til passagerjernbaneselskaber (44) havde en indvirkning på konkurrencen og samhandelen, fordi international personbefordring er blevet liberaliseret, og nogle medlemsstater ensidigt har åbnet deres markeder for personbefordring med jernbane. Desuden er der intermodal konkurrence mellem regionale jernbaner og andre transportmidler i Polen. Desuden er der i flere regioner mere end én regional jernbaneoperatør, herunder operatører fra en anden medlemsstat.

(167) PR's andel af det intraregionale marked for jernbanetjenester er gradvist faldet fra 50 % i 2014 til 42,5 % i første halvdel af 2017 (målt i trafikmængde i tog/km). Ifølge omstruktureringsplanen, som dækker perioden indtil 2020, har PR desuden planer om at reducere sin trafikmængde med […] % og antallet af eltogsæt med […] %. Dette bør frigøre yderligere kapacitet for konkurrenterne.

(168) Alle PR-selskabets »interne« konkurrenter (undtagen PKP Szybka Kolej Miejska) har indgået langfristede kontrakter med lokale myndigheder uden forudgående udbud i hvert fald indtil november 2023. Dette betyder, at PR ikke kan overtage deres ruter i flere år. Arriva, som er PR's »eksterne« konkurrent, havde en kontrakt, der løb indtil december 2020.

(169) Foranstaltningen har derfor virkninger for konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne (45).

7.3.1.5. Afvejning af støttens positive virkninger med negative virkninger for det indre marked

(170) En støtteforanstaltning fortolkes hensigtsmæssigt, når den fremmer udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner uden at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.

(171) På grundlag af ovenstående kan det konkluderes, at støttens negative virkninger for sektoren for regional personbefordring med jernbane i Polen er begrænsede.

(172) Desuden befinder markedet for regional personbefordring med jernbane i henhold til kontrakter om offentlig trafikbetjening som nævnt i betragtning 134, selv om det er underlagt princippet om konkurrencebaseret tildeling af kontrakter om offentlig trafikbetjening siden december 2019, stadig sig i en overgangsperiode, hvor kontrakter om offentlig trafikbetjening uden betingelser kan tildeles uden forudgående udbud indtil 2023. Polen har forpligtet sig til at afslutte denne proces tre år tidligere (se betragtning 33 og 213). Dette vil føre til en hurtigere markedsåbning og bidrage til Unionens mål om at skabe et fælles europæisk jernbaneområde. Ved afvejningen af virkningerne af foranstaltning 1-4 er der derfor taget hensyn til Polens tilsagn, som er beskrevet og vurderet i betragtning 212-229 nedenfor.

7.3.2. Foranstaltning 1-4 som særskilte foranstaltninger

(173) Af de grunde, der er anført i betragtning 138 og 139, mener Kommissionen, at det er berettiget at anvende traktatens bestemmelser direkte til at vurdere foreneligheden af den støtte, der er ydet til PR, og at artikel 107, stk. 3, litra c), er det mest hensigtsmæssige grundlag for vurderingen af foreneligheden.

7.3.2.1. Støtten fremmer udviklingen af en økonomisk aktivitet eller et økonomisk område

(174) Som forklaret i betragtning 153 fremmer statsstøtte udviklingen af en aktivitet, når den forhindrer afbrydelse af leveringen af en tjeneste ved at genoprette levedygtigheden på lang sigt for en virksomhed, der uden støtten ville have forladt markedet. På tidspunktet for tildelingen af hver individuel foranstaltning havde PR været i vanskeligheder som defineret i 2004-retningslinjerne og 2014-retningslinjerne (se betragtning 29 og 132).

(175) PR er den vigtigste operatør af regionale passagertjenester og står udelukkende over for konkurrence fra de »interne« operatører i regionerne, som kun opererer i deres respektive regioner, og i meget begrænset omfang fra Arriva.

(176) Der er store hindringer for potentielle nye aktører. Dette øger risikoen for, at en anden operatør ikke vil være i stand til at træde ind og erstatte PR hurtigt og i tilstrækkeligt omfang, hvis PR ophører (se betragtning 147).

(177) Desuden vil en likvidation af PR både have en betydelig indvirkning på i) PR-ansatte og kontrahenter og ii) arbejdskraftens mobilitet i regioner, der er berettiget til regionalstøtte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF (se betragtning 151).

(178) Selv om de udføres af forskellige aktører, har hver enkelt foranstaltning bidraget til et fælles mål, nemlig: At sikre videreførelsen af PR's aktiviteter.

(179) I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at hver af foranstaltningerne 1-4 enkeltvis fremmer udviklingen af den regionale personbefordring med jernbane i Polen, idet de forhindrer alvorlige sociale problemer i forbindelse med den sandsynlige afbrydelse af leveringen af jernbanepassagertjenester i tilfælde af PR's konkurs.

7.3.2.2. Støtten påvirker ikke i urimelig grad konkurrencevilkårene og samhandelsvilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse.

(180) PR's finansielle vanskeligheder skyldtes primært tab akkumuleret i årenes løb og overdreven gældsætning. Til det første forhold blev der taget tilstrækkeligt hensyn gennem dækningen af tidligere tab (foranstaltning 2). Det andet forhold blev behandlet i forbindelse med PR's kreditorers gældsomlægning (foranstaltning 3 og 4) og i sidste ende gennem IDA's erhvervelse af aktier (foranstaltning 1), hvor de to største kreditorer i PR krævede tilbagebetaling af gælden.

(181) De anvendte instrumenter var tilstrækkelige til at afhjælpe årsagerne til de finansielle vanskeligheder, dvs. at de kumulerede tab blev håndteret ved at dække tidligere tabsbetalinger, og PR's kritiske solvenssituation blev håndteret ved hjælp af instrumenter, der påvirkede en virksomheds solvens (gældsomlægning, egenkapitalinvesteringer).

(182) Som beskrevet i betragtning 147 til 152 har PR været hovedleverandør af regional passagertransport med jernbane i Polen. Da de individuelle foranstaltninger blev ydet og udbetalt, var markedet for regional personbefordring med jernbane ikke liberaliseret, og der fandtes ikke et stort antal konkurrenter i de enkelte regioner og ingen konkurrent i Polen. Som det også fremgår af betragtning 157, er det i denne forbindelse usandsynligt, at mindre fordrejende instrumenter på noget tidspunkt, f.eks. lovgivningsmæssige ændringer alene, ville have sikret kontinuitet i leveringen af regionale passagerjernbanetjenester på et sammenligneligt niveau, som ikke ville have påvirket regionernes økonomier negativt i tilfælde af PR's konkurs.

(183) Som anført i betragtning 132 havde PR negativ egenkapital i hvert enkelt år i perioden 2005-2015 (før erhvervelsen af aktierne). I hele perioden opnåede PR desuden kun et positivt nettoresultat én gang. Med undtagelse af 2007 frembragte PR kun underskud. Situationen er ikke væsentligt bedre, når man ser på resultatet af operationerne. PR opnåede kun et driftsoverskud tre gange (2007, 2011 og 2014). Det betyder, at PR's aktiviteter i de fleste år ikke genererede tilstrækkelige indtægter til at dække deres omkostninger.

(184) Som Polen anførte (se betragtning 143), var PR ikke i stand til at opnå markedsfinansiering. I betragtning af virksomhedens vedvarende usikre finansielle situation forekommer dette plausibelt for hele perioden. Desuden forekommer det usandsynligt, at en privat investor ville have været interesseret i at investere i PR. Selv om markedet ikke liberaliseres, og PR er hovedaktør, var PR ikke i stand til at generere nettooverskud og var derfor ikke i stand til at udbetale overskud til sine aktionærer eller øge værdien af kapitalandelen.

(185) Som anført i betragtning 149 var en afhændelse af aktiver heller ikke realistisk, da de fleste aktiver var nødvendige for at fortsætte driften. De eksisterende offentlige kreditorer var således de potentielle kilder til delvis afhjælpning af overdreven gældsætning (foranstaltning 3 og 4). Med hensyn til foranstaltning 2 bidrog de historisk akkumulerede tab til den negative egenkapital. Den samme begrænsning vedrørende tilgængeligheden af andre finansieringskilder end staten for foranstaltni