Særberetning nr. 9/99

om særprogrammet for forskning, udvikling og demonstration inden for landbrug og fiskeri (FAIR - "Fisheries, Agriculture & Agro-Industrial Research"), med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2000/C 92/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

Indledning

Forskningsaktioner på landbrugs- og fiskeriområdet

1. Landbruget har stor social og økonomisk betydning i Den Europæiske Union og har derfor altid været et traditionelt forskningsområde. Allerede længe før den fælles forskningspolitik blev iværksat, blev de første aktioner på dette område finansieret på grundlag af artikel 41 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF). Siden er indsatsen på dette område vokset støt, og der har kunnet iværksættes flere og flere foranstaltninger på grundlag af traktatens artikel 235, der giver hjemmel til meget forskelligartede forskningsaktioner, og især på grundlag af det nye afsnit specielt med henblik på aktiviteter inden for forskning og teknologisk udvikling (FTU), der blev indføjet i traktaten med Fællesaktens ikrafttrædelse i juli 1987. Fra 1987 - 1991 indgik landbrugsforskningen således med et samlet budget på 205 mio. ECU i fem særprogrammer(1) i Fællesskabets andet rammeprogram for forskning(2). Med vedtagelsen af det tredje rammeprogram (1990 - 1994)(3) blev disse små programmer erstattet af et enkelt særprogram for landbrugs- og agroindustriel forskning, AIR-programmet(4), med et budget på 377 mio. ECU.

2. Det fjerde rammeprogram(5) (4. RP), hvortil der for perioden 1994 - 1998 var afsat 11879 mio. ECU, omfatter fire store aktioner. Fællesskabets forskningsaktioner inden for landbrug og fiskeri indgår hovedsageligt i den første af disse aktioner og har et samlet budget på 739,5 mio. ECU. Sigtet med dem er at forbedre produktionen, fremme udviklingen af moderne virksomheder og indføre et mindre intensivt landbrug og skovbrug, som i højere grad tager hensyn til miljøet og forbrugernes krav til kvalitet og fødevaresikkerhed. Tabel 1 viser, hvor stor en del af budgettet for 4. RP der var afsat til disse aktiviteter.

Rettens revision

3. Rettens revision omfattede en undersøgelse af de forvaltnings- og tilsynsprocedurer, der anvendes i forbindelse med disse aktioner. Revisionen, der blev foretaget både i de generaldirektorater, der forvalter programmet, og på grundlag af en stikprøve af modtagere og/eller forskningskontrakter, tog i særlig grad sigte på Fællesskabets særprogram for forskning, FAIR(6), og Retten har analyseret de regler, procedurer og ressourcer, Kommissionen anvender. Der er aflagt ni revisionsbesøg i syv af Fællesskabets medlemsstater. Under disse besøg har Retten revideret 27 støttemodtagere, koordinatorer eller partnere i 44 forskningskontrakter. Af hensyn til undersøgelsen er revisionsområdet i enkelte tilfælde blevet udvidet til også at omfatte andre sager. Tabel 2 er en oversigt over de projekter, der er revideret på stedet, med angivelse af antal projekter og involverede beløb.

4. Revisionen påbegyndtes i slutningen af marts 1998 efter en forundersøgelse, og den afsluttedes med et udkast til særberetning, som Retten vedtog i juli 1999. De fleste af bemærkningerne i beretningen er baseret på fire revisionsskrivelser, som Retten sendte til Kommissionen i henholdsvis december 1998 og februar 1999. Retten modtog Kommissionens svar i juni og juli 1999.

Resumé af de vigtigste bemærkninger

5. Særprogrammet for forskning, FAIR, bygger på en lang række tidligere erfaringer. Det har fået flere bevillinger, og de aktioner, der iværksættes til gennemførelse af det, er mere varierede end tidligere, men dets struktur og ressourcerne til forvaltning af det er ikke blevet tilpasset godt nok. Der var ikke fastsat kvantificerede mål, der var defineret på forhånd eller var et resultat af tidligere aktioner, og det er derfor vanskeligt at måle resultaterne og kontrollere, at de er i overensstemmelse med strategien for programmet (jf. punkt 1 og 13 - 19).

Tabel 1

Bevillingerne til det fjerde rammeprogram fordelt på foranstaltninger

>TABELPOSITION>

Tabel 2

Projekter under FAIR-programmet, der er revideret på stedet, og de involverede beløb

>TABELPOSITION>

6. En række gennemførelsesbestemmelser er ikke blevet anvendt korrekt, fordi de er uklare eller ikke præcise nok. Projekterne blev således ikke kun udvalgt efter videnskabelige og tekniske kriterier, men også efter, om de var i overensstemmelse med målene for den fælles landbrugspolitik. For FAIR1's vedkommende var det ikke på forhånd udtrykkeligt angivet, at der skulle anvendes sådanne kriterier. Den prioritering, projekterne havde fået ved den eksterne videnskabelige vurdering, blev derved ændret væsentligt. På samme måde har man ved fastsættelsen af Fællesskabets bidrag til finansieringen kun i meget få tilfælde fulgt princippet om, at omkostningerne finansieres med en gradvis lavere procentsats, jo nærmere projektet er på markedet (jf. punkt 20 - 30).

7. Der er ingen fælles udvælgelses- og evalueringsproces for 4. RP, og de tjenester, der forvalter programmet, har derfor udarbejdet særlige procedurer for FAIR-programmet. Disse procedurer er mangelfulde og er i en række tilfælde ikke blevet anvendt korrekt. De har ikke fuldt ud kunnet sikre, at projekterne er blevet udvalgt efter klare kriterier. Under den afsluttende evaluering er forpligtelserne i henhold til de fire tidligere særprogrammer ikke blevet opfyldt. Kommissionen har fortolket de nye bestemmelser i 4. RP vedrørende den endelige evaluering på en måde, så der i praksis ikke længere foretages en sådan evaluering (jf. punkt 31 - 39).

8. Der er også finansieret forskningsprojekter inden for landbrug ved hjælp af andre fællesskabsinstrumenter eller interventionsformer. Da Kommissionens kendskab til disse instrumenter var begrænset, blev projekterne ikke koordineret med projekterne under FAIR-programmet. Med Kommissionens forvaltningsværktøjer kan man ikke vurdere disse projekters komplementaritet og heller ikke undgå risikoen for overflødige aktioner (jf. punkt 53 - 55).

9. Som for det foregående program er aktionerne under FAIR-programmet blevet forvaltet af tre generaldirektorater i fællesskab. Denne fælles forvaltning skyldtes historiske og organisatoriske forhold. Generaldirektoraternes respektive ansvar og beføjelser var ikke formaliseret, og derfor har forvaltningen af programmet hverken været gennemskuelig eller ensartet. De menneskelige og tekniske ressourcer er ikke blevet udnyttet optimalt (jf. punkt 43 - 51).

10. De generaldirektorater, der forvalter 4. RP, har ikke samordnet deres edb-politik, og de har derfor udviklet deres egne edb-applikationer. Det har gjort det vanskeligt at samordne forvaltningen af aktionerne og at udnytte de foreliggende oplysninger hensigtsmæssigt og sikre, at de blev bragt videre. Følgen heraf har ikke blot været, at Kommissionen ikke har fået fuldstændige data, det har også betydet, at aktionerne er blevet dyrere (jf. punkt 52).

11. Retten konstaterede under revisionen, at bestemmelserne i forordningerne eller i kontrakterne i nogle tilfælde ikke var overholdt. Der konstateredes også mangler og svagheder ved forvaltnings-, tilsyns- og kontrolprocedurerne (jf. punkt 56 - 110).

12. Den standardkontrakt, der gælder for forskningsprojekter, er behæftet med mangler, der kan skade Det Europæiske Fællesskabs interesser. Det er f.eks. ikke fastsat, at det finansielle ansvar påhviler kontrahenterne i fællesskab, og at de hæfter solidarisk. Kontrahenterne er ikke i tilstrækkelig grad forpligtet til at underbygge de anmeldte udgifter med bilag. Endelig er betingelserne for, at der kan iværksættes sanktioner, for restriktive (jf. punkt 40 - 42).

Generelle karakteristika ved forskningsaktionerne på landbrugsområdet

Retsgrundlag og mål

13. Under 4. RP ydes der støtte til landbrugsforskningen over to særprogrammer, der gennemføres som indirekte aktioner, direkte aktioner og konkurrencebaserede støtteforanstaltninger. De indirekte aktioner iværksættes gennem særprogrammet for forskning "landbrug og fiskeri", i daglig tale kaldet FAIR-programmet, som har et budget på 658 mio. ECU. Det spænder fra agroindustri og levnedsmiddelteknologi til skovbrug, akvakultur og udvikling i landdistrikter(7). Direkte aktioner og konkurrencebaserede støtteforanstaltninger, som har et budget på henholdsvis 50 og 31,5 mio. ECU, hører under særprogrammet(8) for "forskning og teknologisk udvikling, herunder demonstration, der skal gennemføres for Det Europæiske Fællesskab, dels af FFC, dels ved hjælp af konkurrencebaseret teknisk-videnskabelig støtte til Fællesskabets politik". Førstnævnte iværksættes direkte af FFC og sidstnævnte som led i en konkurrencebaseret politik.

14. Gennem disse forskningsaktioner, som er en videreførelse af tidligere aktioner, har den udvikling, der er sket igennem årene i programmerne, antaget konkret form. Der er f.eks. medtaget nye forskningstemaer, så der tages højde for nye problemstillinger vedrørende kvalitet, sikkerhed og miljøbeskyttelse af betydning for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik. Som reaktion på "kogalskabskrisen" er der også taget højde for det presserende behov for forskning på området transmissible spongiforme encephalopatier (TSE). Her har man foregrebet de nye retningslinjer for det femte rammeprogram, hvor der er afsat 810 mio. ECU til to centrale aktioner inden for landbrugsforskning, nemlig "Fødevarer, ernæring og sundhed" og "Bæredygtigt landbrug, fiskeri og skovbrug".

Særlige kendetegn

15. Det særlige ved landbrugsforskningen er, at den ikke blot støttes over 4. RP, men at den også modtager betydelig støtte fra andre interventionsformer og fællesskabspolitikker, som direkte eller indirekte tager sigte på landbrug og fiskeri. Det er imidlertid vanskeligt at foretage en præcis kvantitativ og kvalitativ analyse af disse politikker. Det eneste disponible tal er, at 5,6 %(9) af budgettet til aktioner med strukturelt sigte (8518 mio. ECU) er afsat til FTU.

16. De konkurrencebaserede støtteforanstaltninger i 4. RP var en ny type aktioner. De blev imidlertid iværksat, før man havde defineret betingelserne for at gennemføre dem og fastsat klare bestemmelser for, hvordan der skulle føres tilsyn med dem. På den baggrund har FFC i mange tilfælde medvirket til at udarbejde betingelserne, når der skulle indkaldes forslag. Der var imidlertid tale om så specielle forskningsområder, at markedet ikke altid har været i stand til at levere de ønskede forslag. Så selv om FFC ikke selv kunne indgive forslag, har det alligevel fået tildelt en række projekter med den begrundelse, at det var det eneste organ, der havde kompetence inden for de pågældende områder.

17. I løbet af de sidste ti år har den type aktiviteter, der støttes over FAIR-programmet, fået langt flere bevillinger, og der er sket en større spredning i de foranstaltninger, der finansieres. Disse aktiviteter forvaltes af tre generaldirektorater i fællesskab, og de dækker 68 delområder, der indgår i seks hovedområder(10). Fordi aktiviteterne er så forskellige, og programmet spænder så vidt, er aktiviteterne koblet sammen med andre aktiviteter under 4. RP og andre fællesskabsinstrumenter.

Finansielle data

18. Der var pr. 31. december 1998 afsat 595 mio. ECU i forpligtelsesbevillinger til FAIR-programmet, heraf var 565 mio. ECU forbeholdt operationelle foranstaltninger. I tabel 3 og 4 vises fordelingen af de relevante kontrakter på områder og på projekttyper.

19. De fem første af de seks interventionsområder i programmet kræver en koncentreret indsats. Det sidste, der er forbeholdt aktiviteter, der gennemføres ved samordning og har et vejledende budget på 8 % af bevillingerne til programmet, er etablering af europæiske net. Pr. 31. december 1998 var der kun indgået syv kontrakter, som blev finansieret direkte gennem aktioner på dette område. Fællesskabsbidraget hertil var på 3,6 mio. ECU, hvilket svarer til knap 0,55 % af bevillingerne. Dette område var ikke præcist defineret, så helt frem til den fjerde af de seks planlagte indkaldelser var det ikke helt klart, hvad det dækkede.

FAIR-programmets opbygning

20. De forskningsaktioner på landbrugsområdet, der gennemføres inden for rammerne af FAIR-programmet, bygger på en lang række tidligere erfaringer. De dækker meget forskellige områder, spænder meget vidt, og interessen for dem er stigende. Det har imidlertid vanskeliggjort forvaltningen af programmet, at der er blevet afsat flere bevillinger, uden at der samtidig er gennemført reformer af procedurerne og instrumenterne til forvaltning af aktionerne.

Tabel 3

Finansiel gennemførelse pr. område

>TABELPOSITION>

Tabel 4

Finansiel gennemførelse af FAIR-programmet pr. projekttype

>TABELPOSITION>

Gennemførelsen

21. De svagheder, der beskrives i det følgende, skyldes en række særlige karakteristika ved FAIR-programmet, samt at retsgrundlaget på nogle områder er uklart, og at forvaltningsstrukturen er mangelfuld.

Definitioner og regler

Strategi og mål

22. FAIR-programmet indgår i forskningsstrategien for 4. RP, og retningslinjerne for rammeprogrammet og de videnskabelige og teknologiske mål inden for landbrug og fiskeri er fastlagt heri. De berørte erhvervssektorer og de strategiske og overordnede mål samt midlerne til opfyldelse af målene er beskrevet i bilag I til programmet. Men gennemførelsen af programmet og dets videnskabelige og teknologiske indhold er beskrevet i generelle vendinger. Det ville have været bedre, hvis der i beskrivelsen af målene også indgik kvantitative indikatorer. Det ville også have været nyttigt, hvis sammenhængen mellem målene og resultaterne af tidligere fællesskabsforskning havde fremgået mere klart.

Aktionstyper

23. I overensstemmelse med bestemmelserne i bilag III skal FAIR-programmet omfatte en bred vifte af aktioner. 84 % af bevillingerne er bestemt til forskningsprojekter med omkostningsdeling, mens 16 % er afsat til mindre traditionelle foranstaltninger, herunder støtte til forskeres uddannelse og mobilitet og stimulerende foranstaltninger til fordel for SMV. Der er ikke tale om en ny type foranstaltninger. Sådanne foranstaltninger er afprøvet i forbindelse med andre særprogrammer og også i det foregående program, men i mindre målestok. Alligevel har det betydet en ekstra arbejdsbyrde for Kommissionens tjenestegrene at integrere dem i de eksisterende beslutnings- og iværksættelsesprocesser, fordi de er underlagt særlige regler, og fordi forvaltningen af dem er delt ud på flere tjenester.

24. Fællesskabets støtte til forskeres uddannelse og mobilitet inden for rammerne af FAIR-programmet beløb sig ved udgangen af 1998 til i alt 26,4 mio. ECU vedrørende 323 kontrakter. Denne støtte ydes efter harmoniserede kriterier, der er fastsat i særprogrammet om forskeres uddannelse og mobilitet. Der er mange sager, men de enkelte sagers værdi er beskeden. De forvaltes efter procedurer, der er komplekse og varetages af forskellige direktorater. Hertil kommer, at procedurerne for udvælgelse og bedømmelse af modtagerne og beslutningsprocessen indebærer, at ansøgningerne ikke kan behandles hurtigt. Der går for lang tid, før sagerne er færdigbehandlede, og i mange tilfælde trækker ansøgerne deres ansøgning tilbage. Det gør instrumentet mindre effektivt. Det er endvidere vanskeligt at måle interessen for denne foranstaltning, fordi der ikke føres regelmæssigt tilsyn med modtagerne, når uddannelseskontrakten er indgået, og de seneste oplysninger om dem er nu forældede. For at undgå risikoen for dobbeltfinansiering af en undersøgelse, der har været omfattet af et fællesskabsprojekt og dermed allerede har modtaget støtte, bør der indføres en specifik bestemmelse i kontrakten.

25. Den videnskabelige, administrative og finansielle forvaltning af de stimulerende foranstaltninger til fordel for SMV er kompleks på grund af de særlige regler, der gælder for gennemførelsen af dem, og fordi støttemodtagerne kræver en særlig stor arbejdsindsats. Under gennemførelsen af programmet blev der derfor foretaget en række justeringer i kontoret "SMV-koordinering" under Generaldirektoratet for "Videnskab, Forskning og Udvikling", men de blev foretaget meget sent (i april 1998). Der er gjort et stort arbejde, og der er iværksat støtteaktioner under FAIR-programmet, bl.a. specifikke informationsnet, men kun 5,5 % af bevillingerne, og ikke 10 % som fastsat i Rådets beslutning, er blevet anvendt.

26. For at udbrede kendskabet til disse foranstaltninger har Kommissionen taget initiativ til at finansiere driften af særlige net, de såkaldte Focal Points FAIR, som navnlig skulle betjene SMV i den agroindustrielle sektor. Ved programmets udløb havde 34 projekter modtaget støtte på i alt 1,2 mio. ECU. Gennem disse projekter har virksomhederne i målgruppen fået bedre kendskab til foranstaltningerne, men under revisionen konstateredes der en række mangler ved iværksættelsen af dem. Disse mangler skyldtes først og fremmest, at der ikke sondredes klart mellem disse projekter, som var sektorprojekter, og projekter finansieret af lignende organer, der allerede var etableret i medlemsstaterne, og som udelukkende blev finansieret med nationale midler. Endvidere var støtten i de fleste tilfælde ydet på grundlag af en kontrakt, hvor det ikke formelt var angivet, hvad indholdet af det finansierede arbejde og betingelserne for udførelsen af det skulle være.

Udvælgelseskriterier og finansiel deltagelse

27. De udvælgelseskriterier og bestemmelser vedrørende den finansielle deltagelse, der gælder for FAIR-programmet, er baseret på regler, der er fælles for FTU-aktiviteterne, og som er fastsat i det fjerde rammeprogram og de relevante rådsafgørelser(11). I Rådets beslutning om programmet var der ikke defineret præcise kriterier, så forskningsprojekterne under FAIR-programmet skulle udvælges på grundlag af den videnskabelige og tekniske kvalitet. På nogle områder, særlig inden for område 4, "Landbrug, skovbrug og udvikling i landdistrikter", hvor forskningen har til formål at støtte den fælles landbrugspolitik og fremme udviklingen af landdistrikterne, er der blevet anvendt supplerende udvælgelseskriterier. For så vidt angår dette område, var det ikke forinden udtrykkeligt angivet, at der ville blive anvendt kriterier som f.eks., at aspekter vedrørende den fælles landbrugspolitik skulle prioriteres højest. Da den første indkaldelse af forslag fandt sted, forstod de potentielle modtagere af forskningsstøtte ikke disse kriterier.

28. En kontrol af samtlige indkomne forslag efter den første indkaldelse viste, at 13 projekter, som uafhængige eksperter havde bedømt som videnskabeligt fremragende, og 47, som var blevet bedømt som udmærkede - de havde fået henholdsvis karakteren A+ og A - ikke var kommet med på listen over aktioner, der skulle finansieres. Begrundelsen herfor var, at disse projekter ikke opfyldte de kriterier, der blev anvendt i forbindelse med område 4 og dertil knyttede projekter, navnlig ikke kriteriet om, at projekterne skulle være i overensstemmelse med målene for den fælles landbrugspolitik. Man fik imidlertid Kommissionen til at ændre listen over projekter, så den i højere grad fulgte de udvælgelsesregler, der var fastsat i programmet, og ti forslag, som eksperterne havde givet karakteren B, og som var blevet udvalgt, fordi de var af interesse for målene for den fælles landbrugspolitik, blev således udskiftet med projekter af en højere videnskabelig kvalitet. Udvælgelseskriterierne blev imidlertid kun delvist justeret for i højere grad at tage hensyn til projekternes videnskabelige og tekniske kvalitet. En undersøgelse af Kommissionens ændrede liste viser, at de ti projekter med karakteren B, som var blevet afvist, alle blev optaget på reservelisten, og at fem af dem faktisk senere blev finansieret.

29. Når relevante bestemmelser giver hjemmel til, at der kan anvendes andre udvælgelseskriterier end de traditionelle kriterier for høj videnskabelig og teknisk kvalitet, bør det forinden klarlægges, hvilken type kriterier der er tale om, hvilken vægt de skal tillægges, og hvordan de skal kombineres. Sker det ikke, er der ingen sikkerhed for, at forslagene udvælges efter en gennemsigtig procedure.

30. Andre generelle bestemmelser i 4. RP og i ovennævnte rådsbeslutninger og -afgørelser er uklare. F.eks. er bestemmelsen om, at fællesskabsfinansieringen af FTU-projekter ydes med en lavere procentsats, jo nærmere projektet er på markedet, kun blevet anvendt i få tilfælde. Kommissionen havde ikke defineret, hvordan denne bestemmelse skulle gennemføres, og heller ikke fastlagt, på hvilke betingelser de tilsvarende lavere procentsatser skulle anvendes.

Procedurer

Evaluering af programmerne

31. For at opfylde sine forpligtelser i henhold til 4. RP og særprogrammerne indførte Kommissionen i 1995 en ny politik for tilsyn med og evaluering af Fællesskabets forskningsaktioner. Denne politik er opbygget som to adskilte processer: et årligt tilsyn med forskningsprogrammerne og evaluering hvert femte år.

32. Evalueringen hvert femte år foregår i tre trin, nemlig den endelige evaluering af det foregående rammeprogram, en evaluering af alle de igangværende særprogrammer og en forudgående vurdering som forberedelse af det følgende rammeprogram. Omfanget og indholdet af de endelige evalueringer, som de er beskrevet i bestemmelserne i særprogrammerne, er imidlertid ikke præciseret. For nogle særprogrammers vedkommende er der i praksis ikke foretaget nogen endelig evaluering.

33. Særprogrammerne for forskning på landbrugsområdet under 2. RP er afsluttet, men Kommissionen har endnu ikke truffet de nødvendige foranstaltninger til den endelige evaluering af tre af dem(12). Den har indtil nu kun henvist til rapporterne om den seneste femårsevaluering af forskningsprogrammerne, som ikke dækker de samme mål. Resultaterne af den endelige evaluering af programmerne skulle indgå i rapporten om evalueringen af særprogrammerne for forskningsaktioner på landbrugsområdet, men denne rapport indeholder ikke mange oplysninger om, hvad den endelige evaluering af de afsluttede programmer omfattede. En gruppe eksperter, som Kommissionen havde nedsat til at evaluere rammeprogrammerne, anførte i deres rapport fra februar 1997, at de, den korte tid taget i betragtning, havde valgt at koncentrere sig om fremtiden i stedet for at bruge for meget tid på fortiden.

34. Først i juli 1997, da Kommissionen indkaldte ansøgninger(13) med henblik på opstilling af lister over eksperter, blev kriterierne for udvælgelse af eksperter til evaluering af programmerne defineret klart. Der var ingen specifik bestemmelse om, at en ekspert, som deltog eller havde deltaget i FAIR-programudvalgets arbejde, ikke kunne udvælges, og det var derfor ikke udelukket, at det kunne ske (jf. punkt 69). Som følge heraf godkendte de generaldirektorater, der forvalter programmet, en repræsentant for en medlemsstat som ekspert i forbindelse med tilsynsrapporten for 1995, selv om den pågældendes mandat udløb i juli 1995. Det er senere blevet bekræftet, at kandidater, som tidligere har deltaget i tilsynet med programmerne, kan udvælges, men det er dog ikke muligt at anvende samme ekspertgruppe, som det skete i forbindelse med tilsynet for 1995 og 1996.

Bedømmelse af forslagene

35. Den procedure, der anvendes til bedømmelse af forslagene, sikrer ikke, at processen er gennemsigtig, og at der føres et strengt tilsyn. Der er dog sket en mærkbar forbedring i løbet af FAIR-programmet.

36. De indsendte forslag behandles i to omgange: først vurderes det videnskabelige indhold, og så udarbejdes der en liste over de aktioner, som foreslås finansieret af Fællesskabet. Listen forelægges for udvalget for FAIR-programmet og for Kommissionen, som træffer afgørelse herom.

37. Den videnskabelige vurdering overdrages til grupper af uafhængige eksperter, som på grundlag af spørgeskemaer, der er udarbejdet på forhånd, skal vurdere de indsendte forslags videnskabelige og tekniske værdi og foretage en samlet bedømmelse. Dette bedømmelsessystem kan ikke i sig selv sikre fuldstændigt, at den endelige bedømmelse er berettiget. Ved nogle af de undersøgte forslag fremgik det ikke af bedømmelsen, at der var ordentlig sammenhæng på den ene side mellem eksperternes enkeltbedømmelser og gruppens samlede bedømmelse og på den anden side mellem de samlede bedømmelser indbyrdes. Ved demonstrationsprojekterne under FAIR-programmet var der i højere grad sikret en sådan sammenhæng, fordi eksperterne både skulle give kommentarer og point, ligesom det system, der anvendes i forbindelse med mange af programmerne forvaltet af Generaldirektoratet for "Videnskab, forskning og udvikling".

38. De uafhængige eksperter, der skulle bedømme forslagene, skulle udvælges meget omhyggeligt. Der findes imidlertid ikke mange regler i 4. RP og FAIR-programmet, der kan sikre gennemsigtighed i udvælgelsen. I den bedømmelsesvejledning, der er udarbejdet for programmet, er der dog nogle retningslinjer og begrænsninger. Det er navnlig understreget, at bedømmelsen skal være personlig, uafhængig og fortrolig. Det er også fastsat, at der ikke kan vælges en ekspert, som arbejder for en organisation, som er part i det forslag, der er forelagt til bedømmelse. Da der ikke er fastlagt en procedure og et specifikt retsgrundlag for disse bestemmelser, har de imidlertid ikke fået den vægt, de fortjener. En række tilfælde, hvor der blev konstateret forbindelser mellem de eksperter, der skulle vurdere forslagene, og de organisationer, der var med i forskningsforslagene, har bekræftet dette.

Beslutningsprocesser

39. Når forslagene om FTU-projekter er bedømt, og programudvalget har afgivet positiv udtalelse, vedtager Kommissionen ved skriftlig procedure, hvor store beløb der skal ydes. I denne afgørelse er det fastsat, hvor stort et beløb der skønnes nødvendigt til hver enkelt aktion. Afgørelserne er bindende for generaldirektørerne, som, når kontrakterne forhandles, kun kan regulere beløbene inden for grænser, der er fastsat til over 5 % og under 20 % af de godkendte bidrag. En sådan delegeringsordning kan imidlertid kun fungere hensigtsmæssigt, hvis de analyser, der forinden er foretaget af de tjenester, der forvalter projekterne, er af en ordentlig kvalitet. Disse tjenester har i mange tilfælde svært ved at overholde den stramme tidsplan, og de er ikke forpligtede til at foretage en analyse af et bestemt omfang og med et bestemt indhold. For at undgå, at der skulle træffes en ny afgørelse med den forsinkelse, det medfører, er der blevet indgået en kontrakt, hvor det oprindelige bidrag var reguleret inden for de tilladte grænser.

Kontraktbestemmelser

40. Nogle af bestemmelserne i standardkontrakten, særlig dem, hvor støttemodtagernes forpligtelser og rækkevidden af dem er defineret, er stadig mangelfulde. I henhold til artikel 1 er kontrahenterne først og fremmest forpligtede til at gennemføre projektet, så de tilsigtede resultater nås. Medmindre kontrakten indeholder undtagelsesbestemmelser, skal partnerne opfylde forpligtelserne for en kontrahent, der ikke opfylder sine forpligtelser. I henhold til standardkontrakten gælder dette fælles ansvar imidlertid kun for gennemførelsen af arbejdet og omfatter ikke de finansielle aspekter ved kontrakten. Revisionen viser, at Kommissionen står dårligt, når der skal tilbagesøges uberettiget udbetalte fællesskabsbidrag hos modtagerne, og det er særlig alvorligt, fordi Fællesskabets finansielle risici i denne forbindelse ikke er opgjort præcist (jf. punkt 91 - 93).

41. Der sendes kun detaljerede bilag til de tjenester, der forvalter projekterne, når der er tale om udgifter over et vist beløb eller om bestemte udgiftstyper. Derfor giver den udgiftsopgørelse, som i dag er Kommissionens grundlag for at foretage betaling, ikke tilstrækkelig sikkerhed for, at udgifterne også er afholdt, og at de er i overensstemmelse med de gældende forordninger. Finansforordningens betingelser(14) for fastsættelse af udgifter overholdes derfor kun i undtagelsestilfælde.

42. Bestemmelsen i standardkontraktaten(15) om, at Kommissionen kan ophæve kontrakten, bl.a. når der konstateres en alvorlig finansiel uregelmæssighed, anvendes sjældent i praksis. Det konstateres imidlertid regelmæssigt ved kontrol, at der er mange fejl i udgiftsanmeldelserne. Selv om sådanne fejl ikke er alvorlige finansielle uregelmæssigheder, er de alligevel til skade for Fællesskabets interesser. I denne situation er Kommissionen magtesløs og har ikke mulighed for at anvende passende sanktioner. Nogle kontrahenter omgår endvidere de gældende nationale bestemmelser, når der iværksættes forskningsprojekter, fordi der ikke er fastsat specifikke bestemmelser herom i deres kontrakter med Fællesskabet. Reglerne for offentlige indkøb samt for aflønning og ansættelse af personale i offentlige organer overholdes således sjældent.

Forvaltningens struktur og ressourcer

43. Indtil det tredje rammeprogram hørte forskningsaktionerne på landbrugsområdet under sektorprogrammer, der forvaltedes af forskellige generaldirektorater i Kommissionen, GD XII - "Videnskab, forskning og udvikling", GD VI - "Landbrug", og GD XIV - "Fiskeri", alt efter hvilket område der var tale om. Kommissionen har siden integreret disse aktioner i et enkelt særprogram. Men integreringen af forskningstemaerne i et fælles retsgrundlag er ikke blevet gennemført fuldt ud og har ikke haft nogen særlig virkning på strukturen i den forvaltning, der varetager de pågældende aktioner, og heller ikke på forvaltningens ressourcer.

Forvaltningens struktur

Fælles forvaltning

44. Landbrugsforskningsaktionerne under FAIR-programmet forvaltes stadig af tre generaldirektorater i fællesskab (XII, VI og XIV), som hvert er ansvarligt for henholdsvis 41 %, 40 % og 19 % af bevillingerne. I henhold til bemyndigelsesreglerne for FTU har GD XII hovedansvaret.

45. Inden for rammerne af denne fælles forvaltning er hvert enkelt af de pågældende generaldirektorater ansvarligt for et eller flere forskningsområder: groft sagt forvalter GD XII de agro-industrielle projekter under område 1, "Integreret produktion og forarbejdningsprocesser", 2, "Opskalering og forarbejdningsmetoder", og 3, "Generisk videnskab og avanceret teknologi til fremstilling af ernæringsrigtige levnedsmidler". GD VI forvalter kontrakterne vedrørende område 4, "Landbrug, skovbrug og udvikling i landdistrikter", og GD XIV kontrakterne vedrørende område 5, "Fiskeri og akvakultur", mens område 6, "Andre aktiviteter, der især gennemføres ved samordning", kan omfatte aktioner under hvert af disse områder. Som hovedansvarligt generaldirektorat fungerer GD XII endvidere som sekretariat for programmet og har til opgave at iværksætte en række fælles procedurer. Hvis generaldirektoratets beføjelser, ansvar og beslutningskompetence på videnskabeligt og finansielt niveau havde foreligget skriftligt, ville det have været nemmere for det at fungere som hovedansvarlig. Faktisk har det kun i enkelte tilfælde udsendt informationer, truffet beslutninger eller fungeret som mægler på områder, som ikke hører under dets normale kompetence.

Gennemførelsesbestemmelser

46. De generaldirektorater, der forvalter FAIR-programmet, anvender forskellige metoder ved gennemførelsen af aktionerne. Dette skyldes til dels, at der som nævnt i det foregående ikke er klare fælles regler for forvaltning og beslutningskompetence. Nogle af de metoder, GD VI og GD XIV anvendte ved de første indkaldelser af forslag og ved bedømmelsen af de indsendte forslag, afveg således væsentligt fra dem, det hovedansvarlige generaldirektorat anvendte.

47. Under FAIR-programmet er der seks gange indkaldt forslag til projekter med referencerne FAIR1 til FAIR6. Der er endvidere tre gange indkaldt forslag vedrørende foranstaltninger i forbindelse med transmissible spongiforme encephalopatier (TSE). Første gang vedrørte forslagene selve programmet, mens de de to andre gange også vedrørte de to andre særprogrammer for biovidenskab. Der blev udsendt to eller tre indkaldelser om året efter en stram tidsplan. Det gjorde det muligt at målrette forslagene og dermed fordele modtagernes og tjenestegrenenes indsats jævnt over hele programmets gennemførerelsesperiode. Landbrugsgeneraldirektoratet overholdt imidlertid ikke denne tidsplan, men foretrak at indkalde forslag en gang om året. Disse forslag var ikke målrettede, og det medførte en øget arbejdsbyrde for alle de involverede, som også kom under stærkt pres, fordi det var vanskeligt at overholde tidsplanen for budgettet. I løbet af programmet har GD VI i samråd med de andre GD'er lidt efter lidt målrettet sine indkaldelser.

48. Indkaldelserne af forslag forbeholdt TSE-foranstaltninger (specifikt for FAIR-programmet eller fælles med de andre særprogrammer) var en reaktion på "kogalskabsaffæren". Det var nu nødvendigt at øge forskningsindsatsen inden for bestemte områder defineret i den handlingsplan, Kommissionen havde udarbejdet. Den specifikke indkaldelse blev offentliggjort den 17. december 1996, og budgettet var på 8,8 mio. ECU. Den første fælles indkaldelse fulgte kort efter, nemlig den 29. april 1997. Budgettet til TSE-foranstaltninger, som var på 35 mio. ECU (heraf 11,5 til FAIR-programmet), var ikke udnyttet fuldt ud, så den 17. marts 1998 blev der offentliggjort endnu en fælles indkaldelse vedrørende et beløb på 13,6 mio. ECU. Men der blev ikke anvendt samme procedurer ved de tre indkaldelser, selv om de blev lanceret hurtigt efter hinanden, og ved GD VI's særskilte indkaldelse fire måneder før den første fælles indkaldelse blev der anvendt procedurer, som afveg betydeligt fra dem, der senere blev fastlagt for de to fælles indkaldelser. Kommissionens tjenestegrene traf alle tænkelige foranstaltninger til at sikre, at udvælgelsesprocedurerne var gennemsigtige og af høj kvalitet, og ved disse tre indkaldelsesrunder, som resulterede i, at der blev udvalgt henholdsvis otte, to og ni FAIR-forslag, blev der mobiliseret betydelige interne og eksterne ressourcer.

49. Da der ikke var fastlagt regler for bedømmelse af forslag til projekter under 4. RP, udarbejdede de tre generaldirektorater, som i fællesskab forvaltede programmet, allerede i 1994 en særlig vejledning om FAIR-programmet. Den videnskabelige bedømmelse af forslagene vedrørende dette område blev som fastsat i vejledningen foretaget eksternt, men de tjenestegrene, der forvalter område 4, "Landbrug, skovbrug og udvikling af landdistrikter", fik dem senere bedømt internt af forskellige enheder under landbrugsgeneraldirektoratet, som skulle vurdere, om de var relevante og i overensstemmelse med målene for den fælles landbrugspolitik og for udviklingen af landdistrikter. For FAIR1's vedkommende var resultatet af denne interne vurdering, at den prioritering, de eksterne eksperter havde givet forslagene, blev ændret væsentligt. Utilstrækkelig information og utilstrækkelig formalisering har gjort udvælgelsen af forslagene på dette område mindre gennemsigtig.

Forvaltningsressourcer og -instrumenter

50. Interessen for særprogrammet FAIR voksede støt, og Kommissionens tjenestegrene fik stadig flere ansøgninger, som det var dem magtpåliggende at imødekomme, men forvaltningsressourcerne var begrænsede. Disse begrænsninger var særlig mærkbare, fordi forvaltningen af programmet var fordelt på tre generaldirektorater, sådan at et GD ikke alene kunne udnytte de menneskelige og materielle ressourcer, det havde til rådighed, bedst muligt.

Personale

51. Mere end 90 ansatte varetager i fællesskab den videnskabelige og finansielle forvaltning af og tilsynet med ca. 1300 kontrakter under FAIR-programmet. Næsten en tredjedel af dette personale er ansat på midlertidige kontrakter med en løbetid på højst seks måneder eller et år, og det medfører hurtig udskiftning af personalet. 14 af de 44 forskningsprojekter, Retten undersøgte, er således blevet forvaltet af mindst to ansatte (og to af dem af tre). Kommissionens tjenestegrene har forpligtet sig til at sørge for en bedre fordeling af opgaverne mellem de videnskabelige og finansielle medarbejdere, men alligevel sker det i mange tilfælde stadig, at en videnskabelig medarbejder forvalter et alt for stort antal projekter, og det indvirker negativt på kvaliteten af tilsynet.

Edb-systemer

52. De edb-systemer, der anvendes i forvaltningen af FAIR-programmet, er opbygget separat. Hvert generaldirektorat har således selv udviklet sine egne edb-værktøjer til videnskabelig og finansiel forvaltning af projekterne. Det skyldes til dels, at der ikke er nogen samordnet edb-politik for forvaltning af forskningsprojekter. Der er ikke nogen grund til at have forskellige systemer, det hæmmer kun informationsudvekslingen og hindrer en ordentlig samordning mellem de tjenester, der forvalter programmet. Det medfører unødvendige omkostninger og forhindrer, at der installeres et komplet system, der kan anvendes af alle de berørte GD'er. Ingen af tjenestegrenene har en database med alle historiske data om programmets projekter og støttemodtagere. Med sådanne ufuldstændige systemer har de involverede tjenestegrene ikke ordentlige forvaltnings- og kontrolværktøjer, for de kan ikke søge oplysninger og heller ikke foretage omfattende krydskontrol eller bare statistiske undersøgelser.

Samordnings- og samarbejdsmekanismer

53. Rettens revision hos støttemodtagerne har bekræftet, at der er iværksat mange aktiviteter inden for landbrugsforskning, som ligner dem, der støttes af FAIR-programmet, men som finansieres uden for 4. RP.

54. Projekter på dette område kan i vid udstrækning finansieres over strukturfondene, men Kommissionen er ikke kommet med en løsning på, hvordan man mindsker risikoen for dobbeltfinansiering og for overlapning. Risikoen er imidlertid blevet større, efter at der nu indgår flere demonstrationsprojekter i særprogrammerne for forskning. De erklæringer, partnerne fremsætter i forslagene til forskningsprojekter, og som ikke medtages i kontrakterne i form af specifikke bestemmelser og heller ikke indtastes i en central database, der er fælles for generaldirektoraterne, kan ikke betragtes som tilstrækkelige.

55. I 1996 havde generaldirektoratet med hovedansvaret for forvaltningen af FAIR-programmet planlagt, at der skulle etableres et bedre samarbejde med de tjenestegrene, der forvalter landbrugspolitikkerne, for at sikre, at generaldirektoratet hele tiden var fuldstændigt informeret. Men denne plan er ikke blevet ført ud i livet. Bestræbelserne på at samordne projekterne med nationale forskningsprojekter har ikke givet konkrete resultater. På landbrugsområdet anvender man ikke længere det gamle edb-system, men det er ikke blevet erstattet med et nyt.

Forvaltning af aktionerne under FAIR-programmet

56. I de fire år, programmet har løbet, har man arbejdet på at forbedre forvaltningen af aktionerne. Men der er fortsat en række svagheder og mangler i de gældende forordninger og ved de praksis, der følges, samt i forvaltnings-, tilsyns- og kontrolprocedurerne.

Forordninger og praksis

57. De praksis, som beskrives i det følgende, har direkte eller indirekte bevirket, at de gældende regler er blevet overholdt mindre strengt eller helt er blevet omgået.

Datering af kontrakter

58. Tidsplanen for den første indkaldelse af forslag blev forsinket, så for at overholde budgetreglerne måtte Landbrugsgeneraldirektoratet fremskynde forhandlingerne, så kontrakterne kunne underskrives inden den 31. december 1995. Forhandlingerne var ikke afsluttet på denne dato, og mange kontrakter blev derfor først indgået i begyndelsen af det følgende regnskabsår. Kommissionen daterede dem imidlertid december 1995. Fremdatering af kontrakter er ikke kun forekommet i forbindelse med den første indkaldelse af forslag til FAIR-projekter. I 18 af 48 undersøgte projekter konstateredes der sådanne tilfælde. De vedrørte forskellige indkaldelser af forslag, men alle under område 4. Denne praksis strider mod artikel 6, femte afsnit, i finansforordningen, hvori det er fastsat, at "forpligtelserne bogføres på grundlag af de forpligtelser, der er indgået indtil den 31. december", og den bevirker, at der etableres forbindelser mellem Kommissionen og dens partnere, som vanskeligt vil kunne forsvares. I februar 1998 holdt Kommissionen op med at anvende denne praksis, som var juridisk uacceptabel.

Den anvisningsberettigedes stilling og rolle

59. Rettens undersøgelse omfattede også delegation af beføjelser til indgåelse af udgiftsforpligtelser. Det fremgik af undersøgelsen, at i det kontor, der forvaltede projekterne under område 4, var fuldmagten som anvisningsberettiget udstedt til en ansat, som var underordnet den ansatte, der forvaltede sagsakterne, og som var leder af kontoret. Den anvisningsberettigede skulle dermed forberede de sager, som skulle forelægges for lederen, og underskrive de tilsvarende udgiftsforpligtelser. I 1996 blev mere end 98 % af udgifterne anvist til betaling af denne medarbejder underordnet den ansvarlige for forvaltningen. Traktaten(16) og finansforordningen(17) bekræfter, at den anvisningsberettigede udøver en af de vigtigste funktioner i forbindelse med gennemførelsen af budgettet. Han er den eneste, der er beføjet til at udarbejde eller udstede bestemte dokumenter, og det er udtrykkeligt fastsat, at han er ansvarlig for disse dokumenter. Når en anvisningsberettiget i henhold til fuldmagt er underordnet den medarbejder, der er ansvarlig for forvaltningen af sagerne, er disse regler ikke fulgt, det er i hvert fald ikke efter reglernes ånd. Når den anvisningsberettigede er en underordnet medarbejder, er han ikke sikret den uafhængighed, ansvaret forbundet med hans opgaver kræver.

Høringsproceduren

60. I henhold til Kommissionens forretningsorden skal de ansvarlige tjenestegrene høre de tjenestegrene, der har tilknytning til en sag. Denne høringsprocedure skal sikre gennemskuelighed og sammenhæng i de beslutninger, Kommissionen skal træffe. Høringen om udvælgelsen af forslag til forskningsprojekter under FAIR-programmet fandt sted på grundlag af lister, hvor projekterne var angivet med nummer, navn, omkostninger og det anslåede fællesskabsbidrag. I praksis var disse oplysninger ikke tilstrækkelige til, at de generaldirektorater, der var blevet hørt, kunne foretage en egentlig analyse af forslagene og bedømme dem på et sagligt grundlag.

61. I henhold til forretningsordenen skal tjenestegrenene indgive høringssager til generalsekretariatet inden udløbet af en frist på ti arbejdsdage. Denne frist er kun blevet overholdt i få tilfælde. De generaldirektorater, der skulle afgive udtalelse om de tre første indkaldelser af forslag, fik således kun mellem en og fire dage hertil. Med så kort en frist kunne de ikke analysere forslagene med den fornødne omhu og i tide reagere på eventuelle risici for dobbeltfinansiering. I forbindelse med særprogrammet INNOVATION for "formidling og nyttiggørelse af resultater af forskning og teknologisk udvikling, herunder demonstration"(18), var det således blevet påpeget, at der var betydelige risici, fordi nogle af forslagene til dette program var af samme art som dem, der finansieres over FAIR-programmet.

Bogføring af og tilsyn med personale- og driftsudgifter

62. Kommissionen har pr. 31. oktober 1998 registreret 93 medarbejdere, der aflønnes over forskningsbevillingerne til FAIR-programmet. Heraf var 54 udelukkende beskæftiget med forvaltningen af FAIR-aktioner, og de andre var i realiteten ansat under andre programmer eller tjenester. Ifølge tjenestegrenenes egne organigrammer er 91 medarbejdere ansat til at varetage opgaver i forbindelse med programmet. 37 af dem betales med midler fra andre kilder end budgetposten vedrørende FAIR, og heraf aflønnes 21 over driftsbevillinger. Denne adskillelse af den budgetmæssige og den praktiske forvaltning af de personer, der er ansat under et program, er helt vilkårlig. Det gør det unødigt vanskeligt eller umuligt at føre tilsyn med de dermed forbundne udgifter.

63. I Rådets beslutning om særprogrammet FAIR er maksimalt henholdsvis 3 % og 4 % af programmets budget afsat til personale- og driftsudgifter. For at sikre at disse lofter overholdes, har Kommissionen indført en metode med fast fordeling af udgifterne. Denne metode består i, at udgifterne fordeles på de enkelte særprogrammer i forhold til de budgetmidler, der er afsat til dem. Det medfører, at de maksimale procentsatser altid overholdes, men også at man ikke kender de faktiske personaleudgifter og dermed de faktiske omkostninger, der er forbundet med programmet.

64. Personaleudgifterne vedrørende henholdsvis udsendte nationale eksperter og vikarer og tjenestemænd og hjælpeansatte bogføres på to konti, "Personale" og "Vedtægtsmæssigt forskningspersonale". Det er imidlertid kun de udgifter, der er opført på sidstnævnte konto, der anvendes til beregning af den maksimale procentsats for personaleudgifter, som Rådet godkender. Udgifterne på den første konto opføres under de såkaldte administrationsudgifter og indgår altså i beregningen af det tilladte loft for disse udgifter.

65. Ud over disse regnskabs- og budgetpraksis skal det nævnes, at for at undgå overskridelse af den tilladte procentsats er udgifterne vedrørende mindst 21 tjenestemænd, der aflønnes over driftsbevillingerne i budgettets del A, ikke medtaget i beregningen af personaleudgifter.

Særlige aftaler med kontrahenter

66. Kommissionen har indgået særlige finansieringsaftaler med flere kontrahenter. Under revisionen på stedet nægtede nogle kontrahenter med henvisning til disse aftaler at give detaljerede data om de faktiske omkostninger. I henhold til aftalerne var kontrahenterne nemlig fritaget for at beregne satserne for de faktiske generalomkostninger, og der kunne anvendes faste satser for alle EF-projekter. Det er ikke kun i undtagelsestilfælde, at der er indgået sådanne aftaler. Retten har på grundlag af Kommissionens oplysninger fundet frem til 24 rammeaftaler, aftaler eller særordninger.

67. Blandt sidstnævnte var der flere tilfælde, hvor beløbet for generalomkostninger ikke var beregnet i henhold til bestemmelserne i kontrakten. To af de reviderede støttemodtagere havde endog anmeldt for høje generalomkostninger. Resultaterne af revisioner foretaget af eksterne firmaer har bekræftet disse forhold, men Kommissionens kompetente tjenester har ikke truffet korrigerende foranstaltninger. I relation til 4. RP var det endvidere tvivlsomt, om disse aftaler havde retsvirkning, først og fremmest på grund af deres alder. Ingen af dem var indgået i forbindelse med 4. RP, og 17 af dem var mere end ti år gamle.

68. Når der indgås finansielle aftaler, der dispenserer fra de almindelige betingelser i standardkontrakten, bliver det vanskeligt at føre forsvarligt tilsyn med og kontrollere de finansielle aspekter ved sagerne, og det gør de kontraktligt fastsatte procedurer mindre gennemskuelige. En sådan praksis giver faktisk nogle kontrahenter uberettigede fordele, som ikke er nævnt i bestemmelserne i de underskrevne kontrakter.

Samarbejdet med FAIR-programudvalget

De indsendte oplysningers kvalitet og omfang

69. Programudvalget er sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne og har først og fremmest til opgave(19) at bistå Kommissionen, når den skal træffe bestemte foranstaltninger. Afhængigt af de pågældende projekters art og af de involverede beløb forelægger Kommissionen udvalget forslagene til udtalelse eller underretter det om de foranstaltninger, der er iværksat inden for programmet. I forbindelse med forskningen på landbrugsområdet har samarbejdet med udvalget i nogle tilfælde været vanskeligt, hvilket fremgår af den kritik, udvalget har fremført om kvaliteten af Kommissionens oplysninger. Udvalget mente ikke, at de var dækkende, og påpegede i øvrigt, at de blev forelagt for sent.

70. Revisionen viste, at Kommissionen ikke havde givet programudvalget alle de fornødne oplysninger skriftligt. I andre tilfælde var oplysningerne i overensstemmelse med forskrifterne, men Kommissionen havde ikke meddelt dem inden for de frister, der var fastsat i de aftalte procedurer for udvalgets arbejde. Udvalget kunne derfor i mange tilfælde ikke udføre sit arbejde korrekt. Da udvalget skulle udtale sig om arbejdsprogrammet, om forslaget om finansiering af projekter under FAIR1 og om budgetoplysningerne under programmets løbetid, var det under pres, og det afgav kun positiv udtalelse, fordi Kommissionens tjenestegrene ellers ikke ville have kunnet overholde tidsplanen for budgettet, og for at undgå, at bevillingerne bortfaldt ved regnskabsårets udgang.

71. På grund af de lofter, Kommissionen har fastlagt for dette særprogram, var der aktioner under programmet, hvor det ikke var nødvendigt at indhente udtalelse fra dette udvalg. For så vidt angår SMV-projekter, havde Kommissionen således vedtaget, at for forskningsprojekter, der samarbejdes om, kunne kun foranstaltninger til en værdi af højst 1 mio. ECU være støtteberettigede(20), og derfor udløste ingen af projektforslagene fællesskabsbidrag på over 0,5 mio. ECU, der var grænsen for, hvornår udvalget skulle afgive udtalelse. Programudvalget blev derfor underrettet om listen over forslag til SMV-projekter, men skulle ikke afgive udtalelse.

72. En række forskningsforanstaltninger inden for landbrug, som f.eks. de institutionelle aktioner og konkurrencebaserede støtteforanstaltninger til ydelse af teknisk-videnskabelig støtte til Fællesskabets politik, var iværksat uden for særprogrammet FAIR, men der var ingen mekanisme til samordning.

Udvalgsmedlemmernes uafhængighed

73. Ifølge udvalgets forretningsorden må repræsentanterne for medlemsstaterne ikke have interesser i eller være forbundet med en enhed, der er involveret i de forslag, der forelægges udvalget til udtalelse. Revisionen viste, at mindst 54 medlemmer af udvalget for FAIR-programmet samtidig var involveret i kontrakter, men det har ikke været muligt at efterprøve, om bestemmelserne var overholdt, fordi det ikke fremgik af mødereferaterne, om de medlemmer, der var involveret i eller berørt af et forslag, havde deltaget i drøftelserne.

74. Kommissionen har over for Europa-Parlamentet forpligtet sig til at sikre gennemsigtighed(21), og derfor skulle de medlemmer af udvalget, der ikke var offentligt ansatte, ved deres udnævnelse underskrive en erklæring på tro og love om, at der ikke bestod "interessekonflikter mellem udvalgets arbejde og deres personlige interesser". Medlemmerne er imidlertid ikke blevet bedt om at underskrive en sådan erklæring.

Forvaltnings-, tilsyns- og kontrolprocedurerne

75. Retten konstaterede tilfælde, hvor forvaltnings-, tilsyns- og kontrolprocedurerne ikke var blevet anvendt med den nødvendige strenghed, hverken internt eller over for støttemodtagerne.

Stramme tidsfrister

76. De konstaterede svagheder skyldtes i mange tilfælde tidspresset - det var vanskeligt at overholde tidsplanen for budgettet. Tjenestegrenene havde i mange tilfælde ikke tid nok til at forberede forvaltningen af foranstaltningerne godt nok.

77. De partnere, der forvalter FAIR-projekter, anvendte helt frem til marts 1997 vejledningen vedrørende det foregående program ved udarbejdelsen af de tekniske rapporter. Man havde været længe om at udarbejde den nye vejledning, som først kunne udsendes i marts 1997. De første evalueringer af de samordnede foranstaltninger blev foretaget på grundlag af et spørgeskema vedrørende foranstaltninger med omkostningsdeling. Dette skema var imidlertid ikke tilpasset til disse foranstaltninger, for flere af spørgsmålene var ikke relevante. Der er senere blevet udarbejdet et spørgeskema specielt med henblik på samordnede foranstaltninger. Dette spørgeskemas indhold blev drøftet i februar 1996, men det blev først godkendt et år senere. Det kunne derfor først anvendes i forbindelse med FAIR5, som var den næstsidste indkaldelse af forslag under programmet.

78. Listen over FAIR1 forslag blev genforhandlet med programudvalget, og Kommissionen traf derfor først sent, nemlig i december 1995, afgørelse om de projekter, der skulle forvaltes af landbrugsgeneraldirektoratet. For kontrakter underskrevet inden udgangen af regnskabsåret 1995 var der for kort tid til, at de sædvanlige forhandlingsprocedurer kunne følges.

79. Kommissionen traf i øvrigt denne afgørelse efter en såkaldt skriftlig hasteprocedure. Denne procedure er restriktiv og må i henhold til vejledningen for operationelle procedurer kun anvendes i forbindelse med normgivende retsakter, når uforudsete og helt usædvanlige omstændigheder kræver, at forslaget hastebehandles. Der var intet i sagsakterne, der gav Retten mulighed for at vurdere, om betingelserne i vejledningen var opfyldt. At der skulle indhentes en administrativ forsinkelse var nemlig ikke tilstrækkelig begrundelse for, at det var nødvendigt med en kortere tidsfrist.

80. Der er ikke nogen fast frist for, hvornår forslagene skal være indsendt, men den normale procedure er, at forslagsstillerne får en frist på tre måneder. I forbindelse med den specifikke indkaldelse og de fælles indkaldelser af forslag til projekter vedrørende TSE var fristerne imidlertid kortere, henholdsvis 59 og 77 dage. Frister, som ikke giver forslagsstillerne tid nok til at forberede deres arbejde ordentligt, er ikke forenelige med de kvalitetskrav, der stilles til Fællesskabets forskningsaktioner. Resultatet kan også blive, at de potentielle støttemodtagere ikke behandles lige. Rettens revision har vist, at af 53 forslag til TSE-projekter under FAIR var de otte indsendt af mindst en af de uafhængige eksperter, som havde medvirket ved udarbejdelsen af den rapport, der var blevet anvendt som grundlag for Kommissionens handlingsplan, og at fem af disse projekter var blandt de 19, der blev udvalgt til at modtage fællesskabsstøtte.

Formalisering af forvaltningen af aktionerne

81. De mangler, der redegøres for i det følgende, skyldes i mange tilfælde, at arbejdsgangene ikke er tilstrækkeligt formaliseret.

Bedømmelse og udvælgelse af forslag

82. Specielt er projektudvælgelsen, og navnlig to af de vigtigste elementer i den, ikke foretaget med den fornødne omhu. Det første element, nemlig de uafhængige eksperters endelige bedømmelse, er ikke tilstrækkelig formaliseret. I den afsluttende fase af den eksterne evaluering skal hver ekspertgruppe vurdere sin oprindelige bedømmelse af forslagene på ny. Der er ingen dokumentation for denne sidste vurdering, og i de forslag, Retten undersøgte, kunne det ikke forklares, hvorfor nogle af projekterne (17 ud af 44 projekter) havde fået en bedre karakter.

83. Det andet element vedrører kvaliteten af de oplysninger, Kommissionen har fremlagt som begrundelse for at have udvalgt en række foranstaltninger, som eksperterne havde givet karakteren B. Reglen er, at de bedste forslag skal udvælges. Der skal derfor solide argumenter til, hvis reglen skal fraviges. Det skal kunne bevises, at sådanne projekter ikke udvælges på bekostning af projekter af en højere videnskabelig og teknisk kvalitet, og at de pågældende forslag virkelig kan forbedres. I praksis blev dette ikke i alle tilfælde bevist. I de tilfælde, hvor der forelå en begrundelse, havde Kommissionen forpligtet sig til at tage hensyn til eksperternes kritik, men ikke defineret, hvilke konkrete foranstaltninger der var betingelsen for at få fællesskabsstøtte.

84. Revisionen viste i øvrigt, at de uafhængige eksperters bedømmelse af de teknologistimulerende foranstaltninger (præmier til gennemførelse af forundersøgelsen og forskningsprojekter, som der samarbejdes om) generelt var lavere end af andre projekter med omkostningsdeling under FAIR-programmet. Af 203 foranstaltninger, der havde modtaget støtte pr. 31. december 1997, havde de 126 således fået karakteren B, mens højst 40 af de 310 støttede foranstaltninger med omkostningsdeling og samordnede foranstaltninger havde fået karakteren B.

Forhandling af kontrakter

85. En række elementer i kontraktforhandlingerne var heller ikke tilstrækkeligt formaliseret. Resultaterne af drøftelserne om de tekniske data fremgår af sagsakterne, hvorimod de finansielle forhandlinger kun i ganske få tilfælde er tilstrækkeligt dokumenteret. I nogle af GD XII's sagsakter er der f.eks. ikke mange referencer til forhandlingerne om budgetterne for de foreslåede foranstaltninger, og de oplysninger, der kræves, er i mange tilfælde ikke tilstrækkeligt grundlag for en analyse af de støtteberettigede omkostninger.

86. Under forhandlingerne anvendes der standardformularer, som oprindeligt er udarbejdet af GD XII. Disse dokumenter er ikke blevet tilpasset de andre generaldirektoraters behov og særlige forhold. Nogle af svarene er ikke relevante, og i nogle af dem er der endvidere åbenbare fejl, som ikke er blevet bemærket og heller ikke korrigeret efter afslutningen af forhandlingerne. De fleste fejl vedrører virksomhedernes type eller art eller svar på spørgsmålet om, hvorvidt de tilhører et konsortium.

87. I 13 af de 44 kontrakter, Retten reviderede, havde budgetforhandlingerne blot bestået i, at budgetterne for de indsendte forslag blev skåret ned. I nogle tilfælde var det udtrykkeligt anført, at nedskæringerne var foranlediget af eksperternes kommentarer, men der var ikke foretaget analyser til brug ved en vurdering af, om nedskæringerne var tilstrækkelige, og hvilken effekt de ville få på de foreslåede projekter. Partnerne kunne derfor selv bestemme, hvilke opgaver eller mål i projektet der ville blive berørt. Tjenestegrenene i GD VI har regelmæssigt foretaget systematiske og ensidige nedskæringer af de budgetter, kontrahenterne oprindelig havde foreslået. De har ikke haft den forventede effekt, men derimod fået partnerne til at forhøje omkostningsbudgettet i forslagene tilsvarende.

88. Ved andre projekter fremgik det ikke af de endelige kontrakter, at der var taget hensyn til eksperternes bemærkninger. Kommissionen kunne i flere tilfælde have undgået de problemer, der opstod senere under gennemførelsen af forskningsprojekterne, hvis den havde reageret mere hensigtsmæssigt på eksperternes anbefalinger, forbehold eller tvivl.

89. I det tekniske bilag til projekterne, som er en integrerende del af forskningskontrakten, er der ikke i tilstrækkelig grad taget hensyn til de ændringer, der var et resultat af forhandlingerne. Det konstateredes endvidere under revisionen, at projekternes struktur og samordningsprocedurerne i praksis var meget forskellige fra den teoretiske beskrivelse i det tekniske bilag. Oplysningerne om kvalifikationerne hos de forskere, der skulle udføre arbejdet, var heller ikke særlig detaljerede. Det gjorde det i nogle tilfælde nemmere at delegere forvaltningen og styringen af projekterne til tredjemand, uden at Kommissionen forinden havde givet tilladelse dertil, hvilket ellers er et krav i henhold til bestemmelserne i standardkontrakten(22).

90. I nogle tjenestegrenes forskningskontrakter var sædvanlige klausuler i gentagne tilfælde udeladt. Mange steder var der ikke nærmere oplysninger om underskriverne eller deres status eller stilling, og i nogle tilfælde var standardbestemmelserne vedrørende associerede stater og partnere ikke nævnt.

Finansielle og tekniske krav

Forslagsstillernes økonomiske forhold

91. Der var ikke givet særlige instrukser om, at forslagsstillernes økonomiske forhold skulle undersøges, før kontrakterne blev indgået. Det har ikke kunnet bekræftes, at Kommissionens tjenestegrene har foretaget sådanne undersøgelser, for der var ingen dokumentation herfor i sagerne. I stikprøven af reviderede projekter forefandtes der kun meget få af de finansielle dokumenter, partnerne havde indsendt til brug ved forhandlingerne.

92. I praksis var der kun i få tilfælde krævet bankgaranti. De garantier, Retten kontrollerede, var endvidere ikke store nok og heller ikke baseret på relevante kriterier. Siden FAIR-programmets start er der således kun krævet en bankgaranti i forbindelse med fire af GD XII's kontrakter. I samtlige tilfælde var det projektkoordinatoren, der skulle stille denne garanti, uanset de andre kontrahenters stilling og kompetence og deres økonomiske soliditet. Når partnerne ikke hæfter solidarisk, er sådanne garantier ikke tilstrækkelige til at sikre den fornødne beskyttelse af Fællesskabets interesser. To af de fire garantier dækkede i øvrigt ikke en tilstrækkelig lang periode.

93. De berørte tjenestegrene førte ikke tilsyn fra centralt hold med bankgarantierne. Hvert enkelt direktorat havde ensidigt stillet krav om en bankgaranti uden hensyntagen til de oplysninger, der allerede forelå i et andet direktorat, og kravene til selve indholdet af garantierne og til, hvor store risici de dækkede, varierede derfor betydeligt fra direktorat til direktorat.

Kontrahenternes forpligtelser

94. Under revisionen konstateredes det i mange tilfælde, at partnerne ikke havde taget tilstrækkeligt hensyn til bestemmelserne i forskningskontrakterne, og at mange elementære regler som følge af uvidenhed eller med forsæt ikke var overholdt. De fejl, forsømmelser og mangler, der blev konstateret i forbindelse med de forskellige kontrahenter, var af samme art og havde samme effekt. De anvendte regnskabsprocedurer og analysemetoder var mangelfulde, eller der anvendtes slet ikke sådanne procedurer og metoder, og bestemmelserne om fastlæggelse af og dokumentation for støtteberettigede perioder og omkostninger var ikke fulgt. I to tilfælde havde koordinatorerne udbetalt fællesskabsbidraget til fysiske personer, selv om disse beløb skulle udbetales til de organer, som var partnere i projekterne. Disse forhold kan delvis forklares med, at der ikke findes bindende regler, og at tjenestegrenene med ansvar for forvaltningen ikke stiller strenge krav.

95. I mange tilfælde fremgik det ellers af de oplysninger, der blev sendt til Kommissionen, at procedurerne var af ringe kvalitet, og at bestemmelserne i standardkontrakten ikke var overholdt. Eksempler: den i henhold til bestemmelserne krævede påtegning manglede, der var beregnet for høje timesatser eller generalomkostninger, eller beregningerne heraf hang ikke sammen, eller de perioder, der var fastsat i kontrakten, var ikke overholdt. Kommissionens tjenestegrene havde imidlertid ikke foretaget nogen undersøgelser, og der var derfor ikke truffet foranstaltninger til at få rettet op på situationen.

96. Tredjemand kan deltage i Fællesskabets forskningsprojekter som underleverandør på visse betingelser, herunder at der forudgående skal indhentes skriftlig godkendelse fra Kommissionen(23). Der er ikke fastlagt yderligere betingelser med hensyn til begrundelsen for at indgå sådanne kontrakter og arten af de opgaver, der overdrages til eksterne underleverandører, og kravet om skriftlig godkendelse er derfor ikke i sig selv nok til at garantere Kommissionens ret til at udøve kontrol. Standardkontrakten giver faktisk kun Kommissionen beføjelser til at foretage teknisk kontrol af de pågældende underleverandører og til at få adgang til dem, men den giver den ikke ret til at foretage finansiel kontrol.

97. Under revision på stedet konstateredes det endvidere, at kontrahenterne ikke kendte standardkontraktens betingelser for indgåelse af kontrakter med underleverandører, og at disse derfor ikke blev anvendt korrekt. I nogle tilfælde havde hovedformålet med en sådan kontrakt været at fritage koordinatoren for selve den videnskabelige koordinering af projekterne eller at omgå de nationale regler, kontrahenterne var underlagt. I forbindelse med de 44 projekter, der blev revideret på stedet, dækkede mindst fem kontrakter med underleverandører over kritisable praksis. I de fleste tilfælde var der tale om følgende: Partnere i samme projekt havde indgået kontrakt indbyrdes eller med en dertil knyttet virksomhed og ikke afregnet intern avance, der var faktureret i denne forbindelse. Kontrakter var blevet indgået eller forlænget uden Kommissionens forudgående godkendelse. Der forelå ingen dokumentation for arten af de leverede ydelser og de dermed forbundne omkostninger.

Finansielt og teknisk tilsyn med aktionerne

98. Kvaliteten af procedurerne for tilsyn med aktionerne var meget svingende, og der var stor forskel på, hvor effektive procedurerne var. I nogle tilfælde skyldtes det, at der ikke var givet instrukser.

99. I nogle tjenestegrene er de videnskabelige og finansielle attesteringer, de ansvarlige for forvaltningen giver efter at have analyseret de periodiske tekniske rapporter og finansieringsoversigter, ikke dækkende. Der er ingen oplysninger om væsentlige begivenheder og om, hvor langt man er nået med projekterne, og attesteringerne er derfor ikke dokumenterede.

100. I projekternes løbetid arrangeres der besøg på stedet, men ikke regelmæssigt og ikke lige ofte. Der arrangeres også møder i Bruxelles, hvor koordinatorerne bliver bedt om at gøre rede for deres projekter og for, hvor langt de er nået med arbejdet.

101. I de tre direktorater, der forvalter programmet, behandles udgiftsopgørelser efter udløbet af den kontraktmæssige frist, og der anvendes ikke samme metode ved udbetaling af fællesskabsbidraget. En af disse metoder er imidlertid i strid med kontraktbestemmelserne. De periodiske forskud, der udbetales til dækning af godkendte udgifter, beregnes på grundlag af en foreløbig udgiftsplan, som ikke er fastsat i kontrakten. Når projektet gennemføres, medfører denne metode i nogle tilfælde, at Fællesskabet betaler beløb, der er væsentligt højere end bidraget svarende til de faktiske omkostninger.

Kommissionens revision af aktionerne

102. De generaldirektorater, der forvalter FAIR-programmet, har ikke koordineret revisionen af forskningsaktionerne. Landbrugsgeneraldirektoratet, der forvalter et meget stort antal projekter med betydelige beløb involveret, havde i øvrigt hverken tilstrækkelige ressourcer eller den fornødne tid til at foretage de nødvendige revisioner. Den interne revisionsenhed i GD XII havde foretaget flere revisioner, men de reviderede projekter var ikke udvalgt på grundlag af en nøjagtig risikoanalyse. I nogle tilfælde var der gået meget lang tid, før revisionen havde fundet sted.

103. Der var først og fremmest tale om finansiel revision, som hovedsageligt tog sigte på de anmeldte udgifter. Derimod var det under revisionen kun i få tilfælde blevet undersøgt, om det videnskabelige arbejde virkelig var blevet udført, om det var i overensstemmelse med bestemmelserne, om det havde interesse, samt hvilke resultater der var opnået. De videnskabelige medarbejderes tekniske kontrol af sagsakterne foretages faktisk hovedsageligt på grundlag af de årsrapporter, kontrahenterne indsender, eller under projektbesøg, når der afholdes møder med partnerne.

104. Opgaverne og ansvaret er ikke klart fordelt mellem de tjenestegrene, der forvalter programmet, og dem, der foretager revisionen, og der er ikke sikret en ordentlig opfølgning af eventuelle bemærkninger om kontrahenter, der har modtaget støtte over FAIR-programmet. Revisionen har derved til dels fået mindre værdi, og har heller ikke en så afskrækkende effekt over for de berørte tredjeparter, som den burde. Flere markante tilfælde har vist, at revisionsresultaterne ikke udnyttes godt nok, og at kendskabet til dem ikke udbredes tilstrækkeligt.

Tilbagesøgninger

105. Tilbagesøgningsproceduren kan kun fungere effektivt, hvis samarbejdet mellem de tre involverede tjenestegrene - den anvisningsberettigede, regnskabsføreren og den juridiske tjeneste - fungerer ordentligt. I praksis skal regnskabsføreren kun regnskabsføre tilbagesøgningsordrerne og informere de anvisningsberettigede, som, indtil der indledes en procedure i tilfælde af tvist, er ansvarlige for at få afklaret situationen med debitorerne. Men da den fornødne kontrol ikke foretages på dette stadium, var nogle af de sager, der var sendt til regnskabsføreren, som skulle udstede tilbagesøgningsordrerne, enten ufuldstændige eller sendt for sent.

106. Kommissionens periodiske regnskaber omfatter en liste, hvor der for hvert regnskabsår er opført de sager, hvor der er udstedt tilbagesøgningsordre, men hvor beløbet ikke er inkasseret. En analyse af disse lister i regnskaberne vedrørende regnskabsårene 1996, 1997 og begyndelsen af 1998 viser, at inkasseringsprocenten over alt er lav. Tre sager, som Kommissionens juridiske tjeneste har undersøgt siden juli 1996 og august 1997, og hvor forfaldsdatoerne er overskredet, tegner sig for 92 % af de 3,4 mio. ECU, der endnu ikke er inkasseret.

Demonstrationsprojekter under AIR-programmet på området "Nonfoodprodukter"

107. AIR-programmet har finansieret syv demonstrationsprojekter inden for område 1, "Nonfoodprodukter", som alle blev koordineret af en Europæisk Økonomisk Firmagruppe (EØFG), der udelukkende var oprettet for at gennemføre disse projekter. Fællesskabsbidraget til disse projekter var fastsat til 45 mio. ECU svarende til 30 % af de støtteberettigede omkostninger, og de blev iværksat efter forundersøgelser, der havde kostet 4,7 mio. ECU, og som var blevet gennemført i 1991 - 1992 inden for rammerne af ledsageforanstaltninger og foranstaltninger til forberedelse af og tilsyn med projekterne. Alligevel var der store problemer med alle projekterne. Hertil kommer, at forvaltningen af dem og tilsynet med dem var behæftet med mange svagheder og usædvanlige forhold.

108. Projekterne var blevet bedømt eksternt og havde alle fået karakteren B, men der forelå ikke dokumentation for, at de nødvendige forbedringer var foretaget, så det var berettiget at udvælge dem.

109. Kontrakterne blev undertegnet mellem oktober og november 1992, men for tre af dem blev datoen for den faktiske påbegyndelse af arbejdet fastsat til et tidligere tidspunkt. Kontrakterne kunne ikke gennemføres inden for den fastsatte frist på 36 måneder og måtte derfor forlænges flere gange.

110. Gennemførelsen af projekterne i en EØFG var ikke tilpasset de sædvanlige fællesskabsprocedurer for teknisk og finansiel forvaltning af kontrakter. Fællesskabet har således finansieret projekter, uden at der forinden var krævet en særlig bankgaranti, selv om hver EØFG's kapital var ubetydelig i forhold til det bevilgede beløb og til omkostningerne forbundet med det arbejde, der skulle betales over egne midler. Gennemførelsen blev endvidere forsinket, og de første forskud var derfor for store, hvilket resulterede i, at Kommissionens tjenestegrene nedsatte de følgende udbetalinger. Fordi regnskabsåret udløb, blev de tilbageholdte beløb i sidste ende alligevel udbetalt.

Konklusion

111. Særprogrammet FAIR var en fortsættelse og en udvidelse af den indsats, der tidligere var gjort inden for landbrugsforskning. Konkret har det givet sig udtryk i, at programmet har fået flere bevillinger, og at de foranstaltninger, der finansieres, er blevet mere forskelligartede. Men disse ekstra midler ville have været mere effektive, hvis der samtidig var indført en passende forvaltningsstruktur og egnede forvaltningsmetoder.

112. Man bør forsøge at definere resultatindikatorer, og forpligtelserne til at foretage endelig evaluering af de tidligere programmer bør opfyldes. Så ville det nemlig blive nemmere at måle resultaterne, og formålet med programmet ville komme mere konkret til udtryk. Det ville have sikret en bedre forståelse af programmet som helhed, prioriteringerne ville have været mere relevante, og det havde efterfølgende været muligt at efterprøve, om de opnåede resultater var i overensstemmelse med de oprindeligt fastsatte mål.

113. Forskningsaktionerne under programmet og mere generelt inden for rammerne af samtlige fællesskabspolitikker bør koordineres bedre. Hvis de eksisterende koordineringsværktøjer blev anvendt mere hensigtsmæssigt eller mere effektivt, kunne der sikres komplementaritet og konvergens i aktionerne, ligesom overflødige aktioner kunne undgås.

114. Procedurerne ville blive mere homogene og aktionerne i programmet mere sammenhængende, hvis det generaldirektorat, der har hovedansvaret for programmet, formelt fik beføjelser til at forvalte aktionerne videnskabeligt og finansielt. Kommissionen bør endvidere sørge for at definere en sammenhængende edb-politik for alle de generaldirektorater, der deltager i forvaltningen af rammeprogrammet, og der bør anvendes fælles edb-forvaltningsværktøjer.

115. Modtagerne ville i højere grad kunne forstå og tilslutte sig de afgørelser, Kommissionen træffer om udvælgelse og finansiering af aktioner, hvis de centrale gennemførelsesbestemmelser var fastlagt klart og entydigt forud for iværksættelsen af programmet.

116. Der bør vedtages bestemmelser, der skal anvendes på hele rammeprogrammet for forskning, så det sikres, at de eksperter, der bedømmer forslagene, er kompetente og uafhængige, samt at projekterne udvælges på et bedre grundlag. Nogle af foranstaltningerne under FAIR-programmet er helt specifikke, og derfor bør reglerne for samarbejde med programudvalget tages op til fornyet overvejelse, så udvalget kan afgive udtalelse om finansieringen af aktionerne uafhængigt af, hvor stort et beløb der er tale om.

117. Kontrakternes tekniske og juridiske kvalitet er ikke god nok og bør forbedres. Kontrahenterne bør dele det finansielle ansvar og hæfte solidarisk, og der bør fastlægges mere hensigtsmæssige bestemmelser om sanktioner. Der udbetales så store beløb i fællesskabsstøtte, at der, såfremt der ikke forelægges bilag, bør stilles krav om, at en kompetent myndighed attesterer udgifterne. Derved ville det være sikret, at finansforordningens bestemmelser blev overholdt. Herudover bør de tjenestegrene, der forvalter programmet, efterprøve de tekniske og finansielle bestemmelser i kontrakterne mere indgående.

118. Nogle af de svagheder, der blev konstateret ved gennemførelsen af programmet, kunne have været undgået. Det ville forbedre kvaliteten, hvis aktionerne blev planlagt bedre, hvis de forskellige etaper i bedømmelsen af forslagene og forhandlingen af kontrakterne blev formaliseret, og hvis der blev stillet større og strengere krav til tilsynet og kontrollen. Kun hvis det sker, vil programmet og Fællesskabets forvaltning af det kunne betragtes som effektive.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 16. december 1999.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Rådets afgørelse 87/516/Euratom, EØF af 28. september 1987 om rammeprogrammet for Fællesskabets aktioner inden for forskning og teknologisk udvikling (1987 - 1991), EFT L 302 af 24.10.1987, som ændret ved Rådets afgørelse 88/193/Euratom, EØF af 28. marts 1988, EFT L 89 af 6.4.1988.

(2) Rådets beslutning 90/84/EØF af 26. februar 1990 om et særprogram for Fællesskabet inden for forskning og teknologisk udvikling vedrørende landbrugets konkurrenceevne og forvaltning af landbrugets ressourcer (1989 - 1993), EFT L 58 af 7.3.1990 (CAMAR).

Rådets beslutning 89/160/EØF af 23. februar 1989 om det første flerårige program (1988 - 1993) for bioteknologibaseret agroindustriel forskning og teknologisk udvikling (ECLAIR-programmet), EFT L 60 af 3.3.1989.

Rådets beslutning 89/411/EØF af 20. juni 1989 om vedtagelse af et særprogram for forskning og teknologisk udvikling inden for levnedsmiddelvidenskab og -teknologi (1989 - 1993) (FLAIR), EFT L 200 af 13.7.1989.

Rådets afgørelse 87/534/EØF af 19. oktober 1987 om vedtagelse af EF-programmer for forskning og koordinering af forskningen inden for fiskerisektoren for perioden 1988 - 1992, EFT L 314 af 4.11.1987 (FAR).

Rådets beslutning 89/626/EØF vedrørende et program for forskning og teknologisk udvikling inden for området skovbrug (1990 - 1992), EFT L 359 af 8.12.1989 (FOREST).

(3) Rådets afgørelse 90/221/Euratom, EØF af 23. april 1990 om et rammeprogram for Fællesskabets indsats inden for forskning og teknologisk udvikling (1990 - 1994), EFT L 117 af 8.5.1990, som ændret ved afgørelse 93/167/Euratom, EØF af 15. marts 1993, EFT L 69 af 20.3.1993.

(4) Rådets beslutning 91/504/EØF af 9. september 1991 om vedtagelse af et særprogram for Det Europæiske Fællesskab for forskning, teknologisk udvikling og demonstration inden for landbrug og agroindustri, herunder fiskeri (1990 - 1994), EFT L 265 af 21.9.1991 (AIR).

(5) Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1110/94/EF af 26. april 1994 om fjerde rammeprogram for Det Europæiske Fællesskabs indsats inden for forskning, teknologisk udvikling og demonstrationsaktioner (1994 - 1998), EFT L 126 af 18.5.1994. Afgørelse nr. 2535/97/EF af 1. december 1997 om anden tilpasning af afgørelse nr. 1110/94/EF, EFT L 347 af 18.12.1997.

(6) Rådets beslutning 94/805/EF af 23. november 1994 om et særprogram for forskning, teknologisk udvikling og demonstration inden for landbrug og fiskeri (herunder agroindustri, levnedsmiddelteknologi, skovbrug, akvakultur og udvikling i landdistrikter) (1994 - 1998), EFT L 334 af 22.12.1994 (FAIR).

(7) De overordnede mål for FAIR-programmet er at: a) fremme virksomhedernes konkurrenceevne inden for landbrug og fiskeri gennem udvikling af nye metoder og integreret produktion og forarbejdningsprocesser; b) forbedre forvaltningen af land- og skovdistrikterne og derved bidrage til den nye fælles landbrugspolitik og til Fællesskabets politik for udvikling af landdistrikter; c) i forbindelse med fiskeri og akvakultur, sikre, at miljøet og sundheden beskyttes, og derved støtte målene for den fælles fiskeripolitik.

(8) Rådets beslutning 94/918/EF af 15. december 1994 om et særprogram for forskning og teknologisk udvikling, herunder demonstration, der skal gennnemføres for Det Europæiske Fællesskab, dels af FFC, dels ved hjælp af konkurrencebaseret teknisk-videnskabelig støtte til Fællesskabets politik (1995 - 1998), EFT L 361 af 31.12.1994.

(9) Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget "Samhørighed, konkurrenceevne og FTU- og innovationspolitik", KOM(1998) 275 endelig udg. af 27.5.1998.

(10) Område 1: integreret produktion og forarbejdningsprocesser; område 2: opskalering og forarbejdningsmetoder; område 3: generisk videnskab og avanceret teknologi til fremstilling af ernæringsrigtige levnedsmidler; område 4: landbrug, skovbrug og udvikling i landdistrikter; område 5: fiskeri og akvakultur; område 6: mål, der opfyldes ved samordning.

(11) Rådets afgørelse 94/762/EF af 21. november 1994 om reglerne for formidling af forskningsresultaterne fra Det Europæiske Fællesskabs særprogrammer for forskning, teknologisk udvikling og demonstration, EFT L 306 af 30.11.1994, og Rådets afgørelse 94/763/EF af 21. november 1994 om reglerne for virksomheders, forskningscentres og universiteters deltagelse i Det Europæiske Fællesskabs indsats inden for forskning, teknologisk udvikling og demonstrationsaktioner, EFT L 306 af 30.11.1994.

(12) CAMAR, FOREST og FAR.

(13) EFT C 232 af 31.7.1997.

(14) I artikel 41 i finansforordningen er det fastsat, at "fastsættelse af en udgift kan kun ske efter fremlæggelse af bilag, der beviser kreditors adkomst og den præsterede ydelse, eller tilstedeværelsen af et dokument, der berettiger betalingen."

(15) I artikel 5, stk. 3, i de almindelige betingelser, der er vedføjet standardkontrakten som bilag, er det fastsat, at Kommissionen med øjeblikkelig virkning skriftligt kan ophæve kontrakten eller bringe kontrahentens deltagelse til ophør:

a) i) når Kommissionen ved manglende opfyldelse af kontrakten skriftligt har anmodet kontrahenten om inden for en rimelig frist, som ikke kan være mindre end en måned, at afhjælpe det konstaterede forhold, og dette forhold ikke er blevet afhjulpet tilfredsstillende, eller

ii) når der konstateres en alvorlig finansiel uregelmæssighed

b) når en kontrahents, en associeret kontrahents eller en associeret virksomheds ejendomsret ændres, og en sådan ændring kan skade projektet eller Fællesskabets interesser.

(16) EF-traktatens artikel 209, litra c).

(17) Artikel 21 og 73 i finansforordningen.

(18) Rådets beslutning 94/917/EF af 15. december 1994 om et særprogram for formidling og nyttiggørelse af resultater af forskning og teknologisk udvikling, herunder demonstration (1994 - 1998), EFT L 361 af 31.12.1994.

(19) Programudvalgets rolle er defineret i Rådets afgørelse af 13. juli 1987 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tilægges Kommissionen, og i artikel 5 - 7 i Rådets beslutning om særprogrammet FAIR. I artikel 7 er de foranstaltninger, der skal forelægges udvalget til udtalelse, eller som Kommissionen regelmæssigt skal underrette det om, defineret.

(20) I en fodnote til informationsmaterialet vedrørende teknologistimulerende foranstaltninger til fordel for SMV.

(21) Note af 13.11.1996 fra Kommissionens generalsekretariat, SEC(93) 2118.

(22) Artikel 2, stk. 2, i de generelle betingelser, der er knyttet som bilag til standardkontraktaten.

(23) I henhold til artikel 3, stk. 2, i de generelle bestemmelser, der er knyttet som bilag til standardkontraktaten, kan kontrahenterne under forudsætning af Kommissionens skriftlige godkendelse indgå kontrakter med underleverandører, når de samlede omkostninger vedrørende sådanne kontrakter overstiger 20 % af kontrahentens anslåede godtgørelsesberettigede omkostninger til projektet, dog forudsat at kontrakten ikke indeholder særlige bestemmelser om kontrakter med underleverandører.

Kommissionens svar

Indledning

Forskningsaktioner på landbrugs- og fiskeriområdet

1, 2 og 5. FAIR-programmet er en videreudvikling af en række programmer, der blev forvaltet separat af tre forskellige generaldirektorater under det andet rammeprogram, og som vedrørte sektorer lige fra fiskeri til landbrug, fødevarer og vedvarende ressourcer. Under det tredje rammeprogram blev disse samlet i AIR-programmet, hvor et specifikt program dækkede forskning lige fra landbrugeren eller fiskeren og til den endelige forbruger. Det udviklede sig igen til FAIR, der skulle være en mere fokuseret og integreret indsats baseret på resultaterne af de foregående programmer.

Ud fra de mål, der med tiden er blevet opstillet for forskningen inden for landbrug, agroindustri og fiskeri, har Kommissionen til stadighed ændret sine organisatoriske strukturer, særligt for at kunne udnytte de stigende programbudgetter på en så effektiv måde som muligt.

Målene for FAIR-programmet blev fastlagt i Rådets beslutning herom og i det af Kommissionen vedtagne arbejdsprogram, der nærmere beskrev de videnskabelige og teknologiske mål, forskningsprioriteterne og gennemførelsesreglerne.

Kommissionen mener, at i det sagens natur er vanskeligt at fastlægge kvantitative mål i et forskningsprogram på førkonkurrencestadiet, og at forskning i øvrigt rummer nyheds- og usikkerhedsmomenter. Kommissionen har imidlertid værktøjer til at vurdere, om målene for et forskningsprogram nås, i form af femårsevalueringer og årligt tilsyn, og disse værktøjer er begge blevet anvendt fra dette programs start. De uafhængige eksperter, der stod for det årlige tilsyn, har altid været af den opfattelse, at FAIR-programmet i tidens løb faktisk har levet op til de mål, der var udstukket for det.

Resumé af de vigtigste bemærkninger

6 - 7. Kommissionen indførte ikke en bedømmelsesvejledning for programmerne under fjerde rammeprogram (som nu for femte rammeprograms vedkommende), men den offentliggjorde en forvaltningsvejledning i januar 1994, næsten et år før det fjerde rammeprograms start. Dette dokument beskrev i lægmandssprog de generelle procedurer for bedømmelse af forslag og udarbejdelse af FTU-kontrakter, herunder reglerne for udvælgelse af eksperter. Kommissionen anvendte disse procedurer på meget gennemsigtig vis for FAIR-programmets vedkommende. Desuden blev der for FAIR udarbejdet en specifik bedømmelsesvejledning, som blev anvendt af de tre generaldirektorater, der i fællesskab forvaltede programmet.

Alle projekter, Kommissionen udvalgte under programmet, blev vurderet som værende af høj videnskabelig kvalitet ifølge de uafhængige eksperter, der evaluerede forslagene. Om nødvendigt blev projekter, der syntes at kunne kollidere med Fællesskabets politikker (den fælles landbrugspolitik, den fælles fiskeripolitik), undersøgt nærmere ud fra relevanskriterierne i de supplerende dokumenter, der blev stillet til rådighed for offentligheden i løbet af programperioden. Denne analyse blev udført efter den videnskabelige bedømmelse og blev brugt til at supplere og ikke til at erstatte konklusionerne af den eksterne evaluering.

Kommissionen mener, at forpligtelserne vedrørende den endelige evaluering af programmerne er opfyldt. I overensstemmelse med den nye evalueringsordning for Fællesskabets forskningsprogrammer, som Kommissionen vedtog ved en beslutning i 1995, kom den endelige evaluering af visse specifikke programmer under andet og tredje rammeprogram til at indgå i den femårsevaluering, der blev gennemført i 1996. Hvad angår princippet om forholdsmæssig nedsættelse af finansieringen af projekter efter markedsnærhedsgraden, skal det bemærkes, at langt størsteparten af FAIR-projekterne er forskningsprojekter på førkonkurrencestadiet, og at princippet derfor kun fik betydning i to tilfælde.

8. Med hensyn til koordineringen med andre fællesskabspolitikker var der regelmæssig kontakt mellem de berørte tjenestegrene. Kommissionen erkender dog, at der kræves en yderligere indsats for i samarbejde med medlemsstaterne at forbedre koordineringsmekanismerne, særlig for de enkelte projekter, Fællesskabet finansierer.

9. For FAIR var det et af nøgleelementerne at udvikle et effektivt samarbejde og en fælles forvaltning mellem de tre involverede generaldirektorater. De mange fælles aktioner blev gennemført på initiativ og under ledelse af det GD, der stod for den overordnede styring af programmet, og som også sørgede for koordinering af horisontale aktiviteter. Af rapporterne om det årlige tilsyn med FAIR, der er en god uafhængig målestok, fremgår det, at der mellem de tre generaldirektorater var en god sammenhæng, som resulterede i et velforvaltet og effektivt program, der gav betydelige resultater.

10. FAIR-programmets informationssystemer udviklede sig fra en situation, hvor de tre generaldirektorater tidligere forvaltede separate særprogrammer. Under FAIR-programmet har de tre GD'er regelmæssigt samkørt oplysningerne om forslag og kontrakter.

11 - 12. Kommissionen har gennemført FAIR-programmet inden for stramme forskrifts- og kontraktmæssige rammer. Med hensyn til de specifikke tilfælde og situationer, Retten nævner, tager Kommissionen nu de nødvendige afhjælpningsskridt. Hvad angår programmets gennemførelse og procedurer, omtaler Kommissionen i sit svar på beretningen, hvilke forbedringer den allerede har indført, og hvilke der planlægges i fremtiden.

Generelle karakteristika ved forskningsaktionerne på Landbrugsområdet

Særlige kendetegn

16. FFC har i overensstemmelse med reglerne for disse aktiviteter opnået visse kontrakter, men Kommissionen må her minde om, at det ikke er FFC selv, der har stået for tildelingen af kontrakten. Reglerne om offentlige aftaler giver mulighed for underhåndsaftale (finansforordningens artikel 58), hvis et udbud forbliver resultatløst, dvs. hvis der ikke indkommer noget tilbud, der teknisk set fortjener at blive antaget.

Finansielle data

19. Ved de første indkaldelser af forslag under programmet vedrørte de fleste forslag til samordnede aktioner områderne 1 - 5. Kommissionen reviderede FAIR-arbejdsprogrammet i december 1996 og præciserede område 6 yderligere ved at understrege, at tematiske net skulle omfatte primærproducenter, forarbejdere og ansvarlige for "videnskabelig samhørighed" mellem staterne ved teknologioverførsel mellem forskellige regioner i Europa. Det skete efter drøftelse med FAIR-programudvalget i november 1996 og resulterede i større interesse for området ved de følgende indkaldelser af forslag.

På grundlag af ovennævnte strategi henførte Kommissionen relevante samordnede aktioner, der koordinerede forskningen på tværs af de tematiske områder, under område 6. FAIR-programudvalget tilsluttede sig denne fremgangsmåde. Det skal bemærkes, at programmet gjorde det muligt at iværksætte i alt 115 samordnede aktioner og syv tematiske net, hvilket bidrog til at styrke koordineringen af forskningsindsatsen i Europa.

FAIR-programmets opbygning

Gennemførelsen

21. Rådet har klart skitseret målene for FAIR-programmet i den tekst, der blev vedtaget den 23. november 1994 (94/805/EF). Desuden fastlagde FAIR-arbejdsprogrammet detaljeret de videnskabelige og teknologiske mål, forskningsopgaverne og gennemførelsesplanen, herunder datoer for indkaldelse af forslag.

Definitioner og regler

Strategi og mål

22. Man må vurdere kvantificeringen af resultaterne af forskningsprogrammer på førkonkurrencestadiet ud fra den kendsgerning, at forskning indebærer nyhedsfaktorer og ukendte parametre. Kommissionen har indført et omfattende system for evaluering af forskningsprogrammer foretaget af paneler af uafhængige eksterne eksperter: femårsevaluering og årligt tilsyn for RP og særprogrammerne.

Femårsevalueringsrapporten fokuserede på et udsnit af tidligere programmer gennemført i perioden 1991 - 1996; den spillede en vigtig rolle ved forberedelsen af 5. RP. Det hed i den, at ud fra en nærmere vurdering af et tilfældigt udsnit på 15 % af AIR-projekterne konkluderede panelet, at programmet som helhed levede godt op til målene. Desuden er det årlige tilsyn nyttigt til vurdering af, hvorledes programmet forløber i forhold til målene, med undersøgelse af resultater og måleindikatorer (f.eks. nye patenter, industriel effekt osv.).

Aktionstyper

23. To vigtige redskaber til at nå FAIR-programmets mål var støtte til forskeruddannelse og stimulerende foranstaltninger for SMV. Disse foranstaltninger fulgte de harmoniserede procedurer, der var fastlagt for alle særprogrammer under 4. RP. Denne harmonisering har sammen med den koordinering, der kom i stand ved særprogrammet for støtte til forskeres uddannelse og mobilitet og i kraft af SMV-koordineringsenheden i GD Forskning, lettet anvendelsen af dem under FAIR-programmet.

24. Hvad angår støtten til uddannelse, var det gennemsnitlige tidsforløb mellem indgivelse af forslag og underskrivelse af kontrakter om udvalgte forslag på seks til ni måneder for GD Landbrug undtagen i 1995, seks til ni måneder for GD Forskning og otte til ni måneder for GD Fiskeri. Ifølge artikel 8.3 i de almindelige bestemmelser har støttemodtageren desuden en periode på indtil seks måneder efter underskrivelsen af kontrakten til at påbegynde forskningsarbejdet, hvilket er en af forklaringerne på nogle af de af Retten nævnte forsinkelser.

Kommissionen behandlede spørgsmålet om mulig dobbeltfinansiering på forskellige måder. Ansøgerne skulle i deres projektforslag nævne det foreslåede arbejdes eventuelle forbindelser med andre EF-programmer eller EF-finansierede projekter, og arbejdets originalitet og innovationsgrad var et af bedømmelseskriterierne for de uafhængige eksperter. Desuden analyserede Kommissionens tjenestegrene dette spørgsmål yderligere ved forberedelsen af lister over projekter, der kunne komme i betragtning, og ved tværtjenstlige samråd.

I øvrigt følger Kommissionens tjenestegrene regelmæssigt støttemodtagernes arbejde. Kontrahenterne skal indsende videnskabelige årsrapporter, omkostningsoversigter og endelige rapporter til Kommissionen til godkendelse, og Kommissionen fører løbende optegnelser over projekterne. Der er intet regelmæssigt tilsyn efter uddannelseskontraktens udløb.

25. Som følge af Kommissionens bestræbelser på i højere grad at få SMV med i FTU-rammeprogrammerne er deres deltagelse tredoblet fra 3. RP til 4. RP, og der var over 14500 SMV involveret i 4. RP. Kommissionens procedurer er derfor ikke blevet mere komplicerede. SMV-koordineringsenheden i GD Forskning foretog i løbet af programmet tilpasninger af de regler, der berørte SMV. Det havde en positiv virkning for SMV's deltagelse i 4. RP.

For FAIR-programmets vedkommende nævnes det i 1998-tilsynsrapporten, at Kommissionens tjenestegrene til stadighed bestræbte sig på at skabe øget opmærksomhed om SMV-relaterede foranstaltninger i programmet. Det endelige budget for disse foranstaltninger har været afhængigt af kvaliteten af de modtagne forslag. Desuden var responsen uens for FAIR-programmets forskellige områder, hvilket afspejler SMV'ernes tilstedeværelse på de forskellige forskningsområder. Der var en særlig stor respons fra SMV'erne på FAIR-programmets område 1, 2 og 3, hvilket førte til, at der for GD Forskning afsattes 9,1 %, for GD Landbrug 1,4 % og for GD Fiskeri 6,9 % af det vejledende budget for disse områder til SMV-foranstaltninger.

26. Kommissionen erkendte behovet for at fremhjælpe SMV'ernes deltagelse i programmet og tog derfor initiativ til oprettelse af SMV-kontaktsteder i medlemsstaterne ikke bare med henblik på information, men nok så vigtigt med henblik på bistand til SMV'erne ved forberedelse af forslag, partnersøgning osv. Dette var medvirkende til SMV'ernes øgede deltagelse i 4. RP. FAIR-programmet medfinansierede disse net (50 %), og projekterne omfattede tidsplaner, præcise metoder og en liste over, hvad der skulle gøres.

I forbindelse med 5. RP har Kommissionen sørget for, at der anvendes en model til en støtteaftale, der faktisk omfatter alle bestanddele i det projekt, der skal finansieres.

Udvælgelseskriterier og finansiel deltagelse

27. FTU-rammeprogrammernes succes og legitimitet afhænger bl.a. af, at man strengt overholder kendte kriterier for udvælgelse af projektforslag, der skal finansieres. Relevanskriterierne for den fælles landbrugspolitik og den fælles fiskeripolitik er et supplement til kriterierne om videnskabelig kvalitet og har aldrig medført, at der er blevet udvalgt projekter af utilstrækkelig videnskabelig kvalitet.

28. Hvad angår de ti forslag med karakteren B, der blev udskiftet med projekter af en højere videnskabelig kvalitet, var det i overensstemmelse med forskningsprogrammets regler forslag af god kvalitet. Med karakteren B blev de på grund af deres relevans opført på en reserveliste. Det gjorde det muligt at finansiere fem af dem takket være besparelser i forbindelse med projekterne på hovedlisten. Denne fremgangsmåde er korrekt.

29. De gældende bestemmelser udelukker på ingen måde, at der anvendes klart fastsatte kriterier om relevans for fællesskabspolitikkerne som supplement til kriterierne om videnskabelig kvalitet, der ikke svækkes. Disse problemer forsvandt, så snart der blev givet en forklaring efter den første indkaldelse af forslag.

30. Da langt de fleste af projekterne under FAIR-programmet er prækompetitive forskningsprojekter (over 95 %), finder markedsnærhedskriterier sjældent anvendelse (to tilfælde).

Kommissionen er opmærksom på nødvendigheden af at forklare nøglebegreber ved forberedelsen af et nyt rammeprogram. For 5. RP fastsætter standardkontrakterne således faste satser på 50 % og 35 % for projekter, der er henholdsvis fjernere fra eller nærmere ved markedet. Der gælder også andre regler for intellektuel ejendomsret.

Procedurer

Evaluering af programmerne

31 - 33. Kommissionen har for flere år siden indført en omfattende evalueringsordning for FTU-programmer og -projekter, der er en vigtig mekanisme for en optimal gennemførelse af programmerne og deres strategiske udvikling. Denne struktur omfatter en evaluering af de sidste fem års aktiviteter. 1996-evalueringen dækkede helt 3. RP, der afsluttedes i 1994. Den omfattede også den endelige evaluering af 2. RP-programmerne.

34. Kommissionen lægger særlig vægt på at sikre, at de eksperter, der skal evaluere FTU-programmerne og -projekterne, er uafhængige. Den af Retten nævnte ekspert var ikke længere medlem af FAIR-programudvalget på det tidspunkt, hvor der blev udvalgt eksperter til FAIR-tilsynet for 1995, og havde faktisk forladt sit ministerium. Desuden er det medlemsstaterne, der udpeger medlemmerne af programudvalget, og da tilsynspanelet blev nedsat, fandt Kommissionen ikke, at der var noget uforeneligt mellem ekspertens tidligere involvering i FAIR-programudvalget og hans senere deltagelse i tilsynspanelerne.

I forbedringsøjemed har Kommissionen indført en særlig procedure for udvælgelse af eksperter for 5. RP og truffet foranstaltninger til, at et medlem af et programudvalg ikke kan blive medlem af det panel, der skal varetage det årlige tilsyn med det samme program. Et eller flere medlemmer af et panel, der skal forestå det årlige tilsyn, kan blive siddende for at sikre kontinuitet mellem de successive årlige tilsyn, uden at det dog bliver et og samme ekspertpanel.

Bedømmelse af forslagene

35. Projektbedømmelsen er en nøglefase i forvaltningen af FTU-programmer. Kommissionen indførte ikke en bedømmelsesvejledning for 4. RP-programmerne, men der var en procedure og en ramme for udvælgelsen af de eksperter, der skulle foretage bedømmelsen.

Kommissionen offentliggjorde en forvaltningsvejledning i januar 1994, dvs. næsten et år før 4. RP's start. Vejledningen var tilgængelig for vide kredse på alle fællesskabssprog. Den beskrev i lægmandssprog procedurerne for bedømmelse af forslag og udarbejdelse af FTU-kontrakter, herunder reglerne for udvælgelse af eksperter. Den indeholdt også reglerne for regelmæssig rotation og udskiftning af eksperter, som Kommissionen først havde givet meddelelse om i et dokument af juni 1993 ("Management of Community RTD Activities - An Agenda for Change").

37. Paneler sammensat af i gennemsnit fire til seks uafhængige eksperter undersøgte hvert forslag under FAIR-programmet. Det er logisk, at der mellem de forskellige eksperter i et panel er en vis grad af uoverensstemmelse om et givet projekt. Det uanset om karaktergivningssystemet er baseret på point eller andet.

For FAIR's vedkommende mødtes panelerne, når de enkelte bedømmelser forelå, for at drøfte de karakterer, de havde givet, under forsæde af en tjenestemand i Kommissionen, der fungerede som mægler for gruppen. På disse konsensusmøder enedes eksperterne om en endelig karakter for hver gruppe kriterier og en samlet karakter for forslaget. De begrundede deres bedømmelser med kommentarer, der skulle være feedback til forslagskoordinatoren, og enedes om en samlet og fuldt ud dokumenteret sammenfattende rapport, som de underskrev.

38. Det skal påpeges, at Kommissionen har harmoniseret bedømmelsesprocedurerne for alle særprogrammer under 5. RP, jf. den vejledning om procedurer for bedømmelse af forslag, Kommissionen har vedtaget.

For FAIR-programmets vedkommende oprettede Kommissionens tjenestegrene en database over eksperter i 1995. Ved programmets afslutning indeholdt den 2600 navne fra medlemsstaterne. Der har altid været strenge kriterier for udvælgelse fra databasen efter området for det program, der skulle bedømmes: kompetence og erfaring, upartiskhed, rimelig geografisk fordeling, forskellig baggrund (organisationstype) for kandidaterne, referencer. Kommissionen sammensatte herefter altid ekspertgrupperne på grundlag af ekspertise på de relevante områder, tilgængelighed og fordeling efter organisationstype og oprindelsesland. Kommissionen gjorde i alle tilfælde alt, hvad den kunne, for at undgå at indbyde eksperter fra institutter, der var med i de forslag, der skulle bedømmes. Når det ikke var muligt, anmodede den eksperten om at undlade at deltage i bedømmelsen.

Beslutningsprocesser

39. Kommissionens tjenestegrene foretager en indgående analyse af alle projekter og bestræbte sig ikke bevidst på at holde tilpasningen af Fællesskabets bidrag inden for de grænser, der ikke krævede, at Kommissionen traf en ny beslutning. Kommissionen ønsker at påpege, at ud af de 640 udvalgte forslag blev nedsættelsen for 70 % (454 forslag) på 0 - 5 % og for kun 4 % (24 forslag) på 15 - 20 %. For ét forslag, hvor der var en nedsættelse på over 20 %, traf Kommissionen i øvrigt en ny beslutning.

Kontraktbestemmelser

40. Kontraktindgåelsen er en anden vigtig etape i forbindelse med et forskningsprojekt, og Kommissionen mener ikke, at standardkontraktens bestemmelser om modtagernes forpligtelser er mangelfulde, særlig med hensyn til fordelingen af det finansielle ansvar mellem forskningsprojekternes deltagere.

I standardkontrakterne for 4. RP har Kommissio