KOMMISSIONENS BESLUTNING

af 15. september 1999

om bekræftelse af foranstaltninger, Belgien har anmeldt i henhold til artikel 6, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald

(meddelt under nummer K(1999) 2919)

(Kun den franske og nederlandske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(1999/652/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald(1), særlig artikel 6, stk. 6,

efter samråd med det ved direktiv 94/62/EF nedsatte udvalg, og

ud fra følgende betragtninger:

I. PROCEDURE

1. Direktiv 94/62/EF

Direktiv 94/62/EF, som bygger på traktatens artikel 95 (tidligere artikel 100a) har til formål at harmonisere medlemsstaternes foranstaltninger for behandling af emballage og emballageaffald for at forhindre eller begrænse miljøpåvirkninger og således skabe et højt miljøbeskyttelsesniveau og sikre, at det indre marked kan fungere uden handelshindringer, konkurrenceforvridninger og konkurrencebegrænsninger. Til dette formål fastsætter direktivets artikel 6, stk. 1, bl.a. kvantificerede mål for genanvendelse og genvinding af emballageaffald, som medlemsstaterne skal opfylde.

Ifølge artikel 6, stk. 1, litra a), skal mellem 50 vægtprocent (minimum) og 65 vægtprocent (maksimum) af emballageaffaldet genanvendes inden den 30. juni 2001. Inden for denne generelle målsætning skal mellem 25 vægtprocent (minimum) og 45 vægtprocent (maksimum) af dette affalds samlede indhold af emballagematerialer ifølge artikel 6, stk. l, litra b), genvindes med mindst 15 vægtprocent af hvert enkelt emballagemateriale inden for samme tidsrum.

Artikel 6, stk. 6, fastlægger en overvågningsprocedure, som skal sikre overensstemmelse mellem de strategier, de forskellige medlemsstater vælger, for ikke mindst at sikre, at de mål, en medlemsstat opstiller, ikke forhindrer andre i at overholde direktivet eller skaber forvridninger på det indre marked.

Ifølge den samme bestemmelse bekræfter Kommissionen disse foranstaltninger efter at have kontrolleret dem.

2. De anmeldte foranstaltninger

Den 13. juli 1996 sendte de belgiske myndigheder i overensstemmelse med proceduren i Rådets direktiv 83/189/EF(2) Kommissionen et forslag til en "samarbejdsaftale om forebyggelse og behandling af emballageaffald" (anmeldelse 96/240B).

I Belgien har staten kun myndighed til at omsætte de produktrelaterede bestemmelser (f.eks. artikel 9 og bilag II) i direktiv 94/62/EF til nationale forskrifter. Fastsættelse af mål for genanvendelse og genvinding af emballagematerialer i emballageaffald i overensstemmelse med direktivets artikel 6 hører udelukkende under regionernes kompetence. For at sikre, at gennemførelsen af direktiv 94/62/EF og dets omsætning til nationale bestemmelser var sammenhængende og skete konsekvent, det gælder ikke mindst direktivets artikel 6, fandt de tre belgiske regioner det nødvendigt at indgå en samarbejdsaftale om forebyggelse og behandling af emballageaffald. Denne aftale, som er juridisk bindende, udgør omsætningen af direktivets artikel 6 til nationale forskrifter. Samarbejdsaftalen pålægger virksomhederne (emballagens påfyldere og brugere, heriblandt importører, når emballagen påfyldes uden for Belgien) at tilbagetage og genvinde/genanvende emballagematerialerne i affaldet fra markedsført emballage (samarbejdsaftalens artikel 6) enten på egen hånd eller på kontrakt med andre (samarbejdsaftalens artikel 7, stk. 1) og at opfylde kvantificerede mål for genvinding og genanvendelse (samarbejdsaftalens artikel 3, stk. 2). Virksomhederne skal give Den Interregionale Emballagekommission besked om, hvordan de har tænkt sig at opfylde denne forpligtelse. Når det gælder husholdningsemballage, er de offentlige myndigheder, der står for den offentlige affaldsindsamling ikke berørt. Den interregionale Kommission skal vurdere og godkende eller afvise den metode, hvormed virksomhederne har tænkt sig at opfylde deres forpligtelser i henhold til samarbejdsaftalens artikel 6 (samarbejdsaftalens artikel 7, stk. 2). Virksomhederne kan fritages for forpligtelsen til at tilbagetage og genvinde/genanvende emballagen ved at underskrive en kontrakt med en "organisme agréé" (et godkendt foretagende - samarbejdsaftalens artikel 8) og forpligte sig til at træffe foranstaltninger, der sætter det godkendte foretagende i stand til at opfylde sine genvindings- og genanvendelsesmål. Ud over at opfylde de kvantificerede mål i samarbejdsaftalens artikel 3, stk. 2, skal disse godkendte foretagender opfylde en række krav til juridisk og økonomisk stilling (samarbejdsaftalens artikel 9-15).

I samarbejdsaftalens artikel 3, stk. 2, opstilles følgende samlede minimale vægtprocentsatser for genvinding og genanvendelse af emballageaffald:

- 1998: 45 % genvinding - 70 % genanvendelse

- 1999: 50 % genvinding - 80 % genanvendelse.

Disse genvindings- og genanvendelsesprocenter skal opfyldes af de pågældende virksomheder ved hjælp af den her beskrevne ordning i hver enkelt af landets tre regioner, dvs. Flandern, Wallonien og Bruxelles, både når det gælder husholdsningsemballageaffald og industriemballageaffald.

Et bilag til samarbejdsaftalen, som var vedlagt anmeldelsen, giver en oversigt over de foranstaltninger, der er blevet truffet for at sikre, at betingelserne i artikel 6, stk. 6, i direktiv 94/62/EF overholdes. Disse foranstaltninger omfatter:

- En analyse af genvindingskapaciteten i forhold til hver enkelt affaldsemballagestrøm i de kommende år. Denne analyse beskrives nærmere i kapitel II, afsnit a).

- En beskrivelse af de bestemmelser, der skal forhindre forvridninger af handelen. De går ud på gradvis gennemførelse af lovgivningen og en permanent overvågningsprocedure, der forestås af Den Interregionale Emballagekommission og de enkelte regionalregeringer, som skal påse, at den nødvendige indsamlingsinfrastruktur indføres. Også regelmæssig kontrol er fastsat, både i proceduren for godkendelse af de godkendte foretagenders ("organisme agréé") årsbudget og i proceduren for overvågning af genvidings- og genanvendelsesvirksomhedernes effektivitet.

En analyse af de forskellige affaldsstrømme blev foretaget i forbindelse med en undersøgelse af "økologisk standardisering af emballage i Belgien", som Kommissionen fik overladt sammen med anmeldelsen og derpå rundsendte til samtlige medlemsstater.

Den 14. oktober 1996 fremsatte Kommissionen i overensstemmelse med proceduren i direktiv 83/189/EØF sine bemærkninger til det anmeldte aftaleforslag og anerkendte, at Belgien havde tænkt sig at gøre brug af artikel 6, stk. 6, i direktiv 94/62/EF. Også to medlemsstater reagerede på den belgiske anmeldelse 96/240/B. Den 11. oktober 1996 sendte Frankrig en udførlig udtalelse om forskellige forhold i det anmeldte aftaleforslag og nævnte bl.a., at aftalens procentsatser for genvinding og genanvendelse i 1999 krævede, at proceduren i artikel 6, stk. 6, blev benyttet, før disse mål blev vedtaget. Den 14. oktober 1996 fremsatte også Finland bemærkninger til anmeldelsen, men berørte ikke spørgsmålet om artikel 6, stk. 6.

Den 20. december 1997 svarede Belgien på Frankrigs udtalelse med en udførlig analyse af den nuværende industrielle kapacitet og påviste, at betingelserne i artikel 6, stk. 6, var opfyldt.

Samarbejdsaftalen blev vedtaget ved den flamske regions dekret af 21. januar 1997, den wallonske regions dekret af 16. januar 1997 og bruxelles-regionens anordning af 24. januar 1997 (alle offentliggjort i den belgiske statstidende den 5. marts 1997). Foranstaltningens endelige tekst blev sendt til Kommissionen den 30. april 1997.

3. Udtalelser

Ifølge artikel 6, stk. 6, skal Kommissionen træffe en beslutning efter at have kontrolleret foranstaltningerne i samarbejde med medlemsstaterne. Kommissionen har derfor rådført sig med medlemsstaterne om anmeldelsen i det udvalg, der er blevet nedsat i henhold til artikel 21 i direktiv 94/62/EF. Denne samrådsprocedure blev anset for mest hensigtsmæssig, og ingen af medlemsstaterne erklærede sig uenig heri. Den første meningsudveksling fandt sted på udvalgets møde den 21. april 1997. Medlemsstaterne blev her opfordret til at indsende skriftlige bemærkninger til Kommissionen inden den 31. maj 1997. Østrig, Belgien, Danmark, Frankrig, Irland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige indsendte skriftlige bidrag. Sagen blev derpå drøftet igen på udvalgets møde den 4. september 1997.

Ingen af medlemsstaterne hævdede, at de belgiske foranstaltninger kunne skabe forvridninger på det indre marked eller forhindre de øvrige medlemsstater i at overholde direktivet.

Flere medlemsstater fremførte, at de selv og Kommissionen burde blive enige om en procedure, der fastlagde, hvilke oplysninger medlemsstaterne skulle give, når de anmeldte en foranstaltning i henhold til artikel 6, stk. 6. Det måtte imidlertid indrømmes, at der forelå en række vanskeligheder, især når det drejede sig om at bedømme genanvendelses- og genvindingskapaciteten på det åbne, internationale marked, og fordi det ikke altid er muligt at forudse, om bestemte foranstaltninger medfører en overskridelse af de maksimale målsætninger i direktiv 94/62/EF.

Frankrig mente, at det ville blive vanskeligt for Kommissionen og medlemsstaterne at tage stilling til dette spørgsmål, så længe der ikke fandtes nogen fælles metodologi for oprettelse af databasen (i henhold til artikel 12 i direktiv 94/62/EF), fordi det indtil da ville blive vanskeligt at beregne de opnåede mål. Frankrig foreslog derfor, at man ventede med at træffe beslutning om Belgiens anmeldelse, indtil den fælles metodologi forelå(3).

Der var på udvalgets møde generel enighed om behovet for til stadighed at overvåge foranstaltningernes virkninger for at kunne fastslå og imødegå eventuelle handelsforvridninger, hvis de opstod. Det Forenede Kongerige gav udtryk for, at oplysninger om økonomiske forhold, f.eks. tidligere genforarbejdningsplaner og genforarbejdningsomfang, genforarbejdningskapacitet og import og eksport af emballageaffald samt priserne i tidens løb ville være nyttige. Der var imidlertid også almindelig enighed om, at medlemsstater, der frygtede, at deres overholdelse af direktivet ville blive vanskeliggjort af andre medlemsstaters foranstaltninger, skulle spille en vigtig rolle i proceduren. Hvis en foranstaltning, der overskred direktivets maksimale mål, gav en anden medlemsstat vanskeligheder med at overholde direktivet, var det først og fremmest denne, der skulle gøre opmærksom på situationen, så der kunne træffes passende modforanstaltninger. Kommissionen opfordrede medlemsstaterne til straks at indsende oplysninger om de uheldige virkninger, der beskrives i artikel 6, stk. 6, så snart en sådan situation opstod på deres territorium.

Det Forenede Kongerige foreslog også, at virkningerne af eventuelt forekommende højere mål skulle undersøges i forbindelse med den planlagte genbehandling af målene i artikel 6, stk. l, som skulle finde sted inden den 1. januar 2001.

II. VURDERING

Da det ville medføre en forsinkelse, hvis Kommissionen skulle vente på at få oplysninger i henhold til Kommissionens beslutning 97/138/EF(4), og da der ikke er blevet rapporteret uheldige følger af den art, som nævnes i artikel 6, stk. 6, mener Kommissionen ikke, at det er nødvendigt at udsætte den foreliggende beslutning, således som Frankrig har foreslået.

Artikel 6, stk. 6 i direktiv 94/62/EF tillader medlemsstaterne at overskride målene i artikel 6, stk. 1, litra a) og artikel 6, stk. 1, litra b), hvis den pågældende medlemsstat sørger for tilstrækkelig genvindings- og genanvendelseskapacitet. Foranstaltningerne skal træffes for at opnå en høj miljøbeskyttelsesgrad, og det er en betingelse, at de ikke skaber forvridninger på det indre marked og ikke forhindrer andre medlemsstater i at overholde direktivet. De må heller ikke være et vilkårligt middel til forskelsbehandling eller udgøre en skjult hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne.

I det foreliggende tilfælde har Belgien bedt om en undtagelse fra artikel 6, stk. 1, litra a) og b).

Kommissionen har rådført sig med medlemsstaterne, og der er ikke blevet rejst indvendinger mod de belgiske foranstaltninger.

a) Tilstrækkelig genanvendelses- og genvindingskapacitet

Kommissionen fortolker ikke dette krav sådan, at medlemsstaterne skal være fuldstændig uafhængige, når det gælder genvinding og genanvendelse. Medlemsstaterne kan også benytte sig af kapacitet i andre medlemsstater og i tredjelande, når de skal opfylde deres genvindings- og genanvendelsesmål. Det gør det imidlertid vanskeligt at foretage en nøjagtig kvantificering af den forhåndenværende kapacitet, da genvinding finder sted på et åbent, internationalt marked.

Dette kriterium skal også sikre, at foranstaltninger, der træffes i en medlemsstat, ikke giver andre medlemsstater problemer med at overholde direktivet. Det skal derfor ses i sammenhæng med de øvrige kriterier i artikel 6, stk. 6. I praksis betyder overholdelse af dette kriterium også overholdelse af kriterierne b) og c) i det følgende. Hvis der opstilles mål, som overskrider målene i artikel 6, stk. 1, bør det navnlig sikres, at dette ikke er til skade for indsamlings- og genvindingsordningerne i andre medlemsstater.

Hvad de anmeldte belgiske foranstaltninger angår, viser de oplysninger, den belgiske regering har givet Kommissionen og de øvrige medlemsstater, at overskridelsen af målene i direktiv 94/62/EF ikke medfører forstyrrelser på markedet for genvindingsmaterialer i andre medlemsstater. De belgiske oplysninger viser nærmere betegnet, at glasemballage allerede i 1997 opnåede en genvindingsprocent på 55 %, og at det ikke volder kapacitetsproblemer at aftage den affaldsmængde, som består af brun og grøn glasemballage. Genvindingskapaciteten sikres ved, at der i Belgien findes et anlæg, som kan genvinde 160000 tons glas om året, foruden fem behandlingsanlæg, der fremstiller sekundært materiale, som efterspørges af både belgiske og udenlandske genvindingsvirksomheder. Hvidt glas eksporteres til udenlandske industrivirksomheder, der ønsker at købe dette affald.

Der er heller ingen kapacitetsproblemer, når det drejer sig om metalemballage, da den belgiske stålindustri hvert år forbruger 3,5 mio. tons jernholdigt metal og importerer 1,27 mio. tons af disse materialer. Hvad ikke-jernholdige metaller angår, har Belgien en kapacitet på over 500000 tons om året.

Med hensyn til mekanisk genvinding af syntetiske materialer findes der ifølge de belgiske myndigheder flere virksomheder, som tilsammen sikrede genvinding af 50000 tons materiale om året allerede i 1997. Antallet af virksomheder inden for denne industri viser, at markedet kan udvides yderligere, ikke mindst inden for sektorerne vejarbejde, offentlige bekvemmeligheder og kloakrør. Belgien ønsker, at mekanisk genvinding af plastemballageaffald skal opnå en genvindingsprocent på 15 %, og at resten overlades til de kommunale forbrændingsanlæg eller cementovnene. Energigenvindingen i cementovne omfattede i 1997 10000 tons plastaffald, men genvindingskapaciteten kan forøges til 60000-80000 tons om året. Der findes også tilstrækkelig genvindingskapacitet på de af de kommunale forbrændingsanlæg, som er forsynet med varmeudnyttelsesanlæg, og på stålværkerne.

Allerede i 1997 var der kapacitet til genvinding af over 1 mio. tons papir og pap om året. Industrien i denne sektor må importere papiraffald for at kunne betale sig, og der er således ingen problemer med genvindingskapaciteten.

Kommissionen mener derfor, at Belgien har tilstrækkelig genanvendelses- og genvindingskapacitet.

b) Muligheden for forvridninger på det indre marked

Kommissionen har vurderet de anmeldte belgiske foranstaltninger og finder, at hverken de genvindings- og genanvendelsesprocenter eller den indsamlingsordning, lovgivningen pålægger virksomhederne, på nuværende tidspunkt ser ud til at skabe forvridninger på det indre marked. Dog skal Fællesskabets lovgivning anvendes fuldt ud, det gælder især lovgivningen om den frie bevægelighed for varer. Det viste sig under samrådet med de øvrige medlemsstater, at ingen af dem mener, at den belgiske foranstaltning kan føre til markedsforvridninger. De belgiske myndigheder hævder, at en sådan risiko ikke findes, da det belgiske marked kun har ringe størrelse, og da de anmeldte foranstaltninger gennemføres gradvis. Desuden er der blevet oprettet et overvågningsorgan.

Kommissionen har ikke fundet andre tegn på, at de belgiske genvindings- og genanvendelsesmål skulle føre til vilkårlige markedsforvridninger.

c) Ingen hindring for, at de øvrige medlemsstater overholder direktivet

Formålet med dette kriterium er at undgå, at genvindings- og genanvendelseskapaciteten i medlemsstaterne udnyttes til emballageaffald, som indsamles i andre medlemsstater. Det er især relevant for de medlemsstater, der endnu ikke har indført genvinding af emballageaffald i større omfang, og hvis indsamlingsinfrastruktur derfor stadig skal opbygges eller færdiggøres.

Når de anmeldte foranstaltninger bedømmes ud fra dette kriterium, skal der først og fremmest tages hensyn til, hvad man mener i de medlemsstater, hvis opfyldelse af direktivets mål kan blive bragt i fare af andre medlemsstaters foranstaltninger. Ingen af medlemsstaterne har imidlertid givet udtryk for bekymring for, at de anmeldte belgiske foranstaltninger kunne hindre dem i at overholde direktivet. Kommissionen har ikke selv konstateret og er ikke af andre blevet gjort opmærksom på, at de belgiske foranstaltninger skulle kunne give de øvrige medlemsstater problemer med at overholde direktivet.

Når Kommissionen skal vurdere, om Belgiens overskridelse af genvindingsmålene kan medføre, at genanvendelses- eller genvindingskapaciteten i andre medlemsstater udnyttes, og således bevirke, at andre medlemsstater kan få problemer med at opfylde direktivets mål, tager den også hensyn til, at Belgien kun tegner sig for ca. 3 % af alt det emballageaffald, der produceres i Fællesskabet. Der er efter Kommissionens opfattelse derfor ikke nogen egentlig fare for, at dette skulle give andre medlemsstater problemer med at opfylde målene i direktiv 94/62/EF.

d) Ikke noget vilkårligt middel til forskelsbehandling

De belgiske foranstaltninger gælder uden forskel for alt emballageaffald, uanset om det stammer fra indenlandske eller importerede produkter. Kommissionen har rådført sig med medlemsstaterne og de foreliggende oplysninger tyder ikke på nogen vilkårlig forskelsbehandling.

e) Ingen skjult hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne

Dette spørgsmål drejer sig om mulige begrænsninger af importen af produkter fra andre medlemsstater og om indirekte beskyttelse af indenlandske produkter. Affald er varer, som omfattes af traktatens artikel 28-30, og foranstaltninger, der træffes på affaldsforvaltningsområdet, kan derfor også under visse omstændigheder begrænse handelen eller beskytte den indenlandske produktion. Kommissionen skal derfor bedømme, om målene er opstillet sådan, at uønskede virkninger i form af indirekte favorisering af indenlandsk produktion eller distribution undgås. De anmeldte belgiske foranstaltningers indhold og anvendelse ser imidlertid ikke ud til at give grundlag for den antagelse, at de vil medføre begrænsninger af handelen.

III. KONKLUSION

På grundlag af Belgiens oplysninger og resultatet af det i de foregående betragtninger beskrevne samråd med medlemsstaterne konkluderer Kommissionen, at de foranstaltninger, Belgien har anmeldt i henhold til artikel 6, stk. 6, i direktiv 94/62/EF, bør bekræftes, da det er blevet godtgjort, at

- Belgien har tilstrækkelig genanvendelses- og genvindingskapacitet

- foranstaltningerne ikke fører til forvridninger på det indre marked

- foranstaltningerne ikke hindrer de øvrige medlemsstater i at overholde direktivet

- foranstaltningerne ikke udgør et vilkårligt middel til forskelsbehandling

- foranstaltningerne ikke er en skjult hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Herved bekræftes de foranstaltninger, som Belgien har anmeldt, og som overskrider de maksimale mål for genanvendelse og genvinding i artikel 6, stk. 1, litra a) og b) i direktiv 94/62/EF.

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Belgien.

Udfærdiget i Bruxelles, den 15. september 1999.

På Kommissionens vegne

Ritt BJERREGAARD

Medlem af Kommissionen

(1) EFT L 365 af 31.12.1994, s. 10.

(2) EFT L 109 af 26.4.1983, s. 8. Dette direktiv er blevet ændret ved direktiv 98/34/EF, EFT L 204 af 21.7.1998, s. 37.

(3) Hvad dette angår, er det blevet fastslået, at databaserne skal oprettes i overensstemmelse med beslutning 97/138/EF for at sikre overensstemmelse med direktivets målsætninger og den fremtidige indførelse af den fælles metodologi, men det er ikke nogen betingelse for at bekræfte foranstaltninger i forbindelse med artikel 6, stk. 6.

(4) EFT L 52 af 22.2.1997, s. 22.