RÅDETS RESOLUTION af 7. oktober 1997 om affattelse, gennemførelse og håndhævelse af Fællesskabets miljølovgivning (97/C 321/01)

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION -

som henviser til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

som henviser til erklæringen fra Det Europæiske Råds møde i Dublin den 25.-26. juni 1990 om den nødvendige indsats på miljøområdet, hvori stats- og regeringscheferne bl.a. understregede, at EF-forskrifter på miljøområdet kun vil få virkning, hvis medlemsstaterne gennemfører og håndhæver dem fuldt ud, og endvidere bekræftede deres tilsagn i denne henseende,

som henviser til Rådets resolution af 8. juni 1993 om kvaliteten af affattelsen af EF-lovgivningen (1) og den generelle målsætning om at gøre EF-lovgivningen lettere tilgængelig,

som henviser til resolution vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet den 1. februar 1993 om et program for Fællesskabets politik og virke inden for miljø og bæredygtig udvikling (2), i det følgende benævnt »femte handlingsprogram på miljøområdet« samt til Kommissionens forslag til revision heraf,

som henviser til Kommissionens meddelelse af 5. november 1996 om gennemførelse af Fællesskabets miljølovgivning,

som noterer sig Europa-Parlamentets beslutning af 14. maj 1997 om en meddelelse fra Kommissionen om gennemførelsen af Fællesskabets miljølovgivning, og

som tager følgende i btragtning:

Konferencen mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer understregede i sin erklæring (nr. 19) til traktaten om Den Europæiske Union om gennemførelsen af fællesskabsretten, at hver medlemsstat fuldt ud og nøjagtigt bør gennemføre de fællesskabsdirektiver, som er rettet til den, i sin nationale lovgivning, inden for de frister, der er fastlagt i direktiverne; konferencen anerkendte endvidere, at det tilkommer hver medlemsstat at fastlægge den bedst mulige måde at anvende bestemmelserne i fællesskabsretten på under hensyn til medlemsstatens egne institutioner, dens retssystem og andre for denne stat gældende vilkår, men under alle omstændigheder under overholdelse af bestemmelserne i artikel 189 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab; dog fandt den det af hensyn til Fællesskabets rette funktion afgørende, at de foranstaltninger, der træffes i de forskellige medlemsstater, bevirker, at fællesskabsretten anvendes lige så effektivt og lige så strengt, som det er tilfældet med anvendelsen af deres nationale lovgivning;

samtidig med at Fællesskabet yderligere udvikler lovgivningen med henblik på at få løst de vigtigste miljøproblemer, skal det have opmærksomheden henvendt på at styrke og konsolidere den gældende fællesskabslovgivning, også i henseende til aktuelle tendenser, praksis og holdninger;

EU-netværket til gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivning (IMPEL) har, set i lyset af kapitel 9 i femte handlingsprogram på miljøområdet, hidtil spillet en nyttig rolle som et uformelt netværk til forbedring af gennemførelsen og håndhævelsen af miljølovgivningen og inspektionen i forbindelse hermed og især været koncentreret om spørgsmål vedrørende industriforurening;

gennemførelse og håndhævelse af Fællesskabets miljølovgivning gennem delt ansvar er et af nøgleelementerne i Fællesskabets miljøpolitik;

nærhedsprincippet er et grundlæggende generelt princip i Fællesskabets politik og lovgivning, jf. traktatens artikel 3 B;

i overensstemmelse med trakatens artikel 130 R, stk. 2, skal der ved udarbejdelsen af retsforskrifter tages behørigt hensyn til de forskelligartede forhold og miljømæssige vilkår i de forskellige områder i Fællesskabet, og der bør desuden i højere grad tages hensyn til de forskellige retlige og administrative systemer og den forskellige praksis i medlemsstaterne;

åbenhed og og adgang til information er vigtige midler til at gøre borgere, ikke-statslige organisationer (ngo'er) og andre berørte aktører involveret i det område, der dækkes af denne resolution;

der er behov for en øget indsats fra samtlige aktører i de forskellige led i lovgivningsprocessen for at forbedre affattelsen, gennemførelsen og håndhævelsen af Fællesskabets miljølovgivning;

1. HILSER Kommissionens meddelelse om gennemførelsen af Fællesskabets miljølovgivning VELKOMMEN og ANSER den for et hensigtsmæssigt initiativ til at fremme og forbedre en effektiv og ensartet gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivningen i hele Fællesskabet.

MILJØBESKYTTELSENS SPECIFICITET OG DENS INDVIRKNING PÅ MILJØLOVGIVNINGEN

2. ANERKENDER, at miljøbeskyttelse indebærer særlige udfordringer, som på mange måder gør dette område forskelligt fra andre politik- og lovgivningsområder, hvilket der bør tages hensyn til i forbindelse med affattelse, gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivning.

3. UNDERSTREGER, at der i miljøbeskyttelsen således bør tages hensyn til bl.a. miljømedierne (luft, vand, jord) og de levende organismer (mennesker, planter og dyr) samt disses indbyrdes sammenhæng, stadige ændringer i miljøsituationen, udviklingen i den videnskabelige viden og miljøbeskyttelsens tætte sammenhæng med kompleks teknologi, der hele tiden er under udvikling, mange involverede offentlige og private aktører samt det forhold, at kompetencen med hensyn til gennemførelse i national lovgivning og praktisk anvendelse af bestemmelserne ofte er overdraget til og delt mellem forskellige niveauer i den offentlige administration og sidst, men ikke mindst, det forhold, at miljøet er et fælles gode, der ofte ikke er knyttet til private interesser.

4. FINDER, at disse karakteristika og omstændigheder, skønt de ikke udelukkende gælder for miljøbeskyttelse, bidrager til at forklare, hvorfor gennemførelsen og håndhævelsen af miljølovgivning, og især Fællesskabets miljølovgivning, er så kompleks og ikke altid tilfredsstillende, og hvorfor der kræves en særlig indsats fra alle aktørers side, hvis målene i miljølovgivningen skal nås.

AFFATTELSEN AF FÆLLESSKABETS MILJØLOVGIVNING

5. OPFORDRER Kommissionen til på et tidligt tidspunkt at høre de berørte hovedaktører, herunder aktører, der i medlemsstaterne og i Kommissionen kan påregnes at blive inddraget i gennemførelsen i den nationale lovgivning og i den praktiske anvendelse, om konkrete udkast til forslag til retsforskrifter, for ikke alene at fremme de efterfølgende forhandlinger, men også gøre det lettere at gennemføre og håndhæve retsforskrifterne. OPFORDRER desuden i denne forbindelse Kommissionen til at tage behørigt hensyn til den sproglige mangfoldighed i Den Europæiske Union under høringerne, så de berørte hovedaktører inddrages effektivt på lige vilkår.

OPFORDRER tilsvarende medlemsstaterne til at høre de berørte hovedaktører i alle faser af udarbejdelsen, gennemførelsen i den nationale lovgivning og den praktiske anvendelse.

6. FINDER, at åbenheden i forbindelse med politikudviklingen og udarbejdelsen af forslag også bør forbedres på andre måder og OPFORDRER derfor Kommissionen til regelmæssigt at underrette de øvrige institutioner og medlemsstaterne om sit forberedende arbejde på en hensigtsmæssig måde og i denne forbindelse stille undersøgelser og relevant dokumentation til rådighed.

7. ANMODER Kommissionen om i begrundelsen for sine forslag at give mere detaljerede oplysninger om:

- forslagenes rækkevidde

- valget af retsaktens form

- retsgrundlaget og andre retlige aspekter

- den foreslåede frist for ikrafttrædelsen

- praktiske aspekter og andre aspekter i forbindelse med medlemsstaternes gennemførelse og håndhævelse

- de potentielle fordele og omkostninger ved at handle eller undlade at handle

- de foreslåede foranstaltningers sammenhæng med den gældende fællesskabslovgivning

- den overordnede strategi, der klart skal vise, hvilket miljøproblem der skal løses

- anvendelsen af principperne i traktatens artikel 3 B.

8. UNDERSTREGER, at der bør gøres en øget indsats for at undgå, at de tekster, der udarbejdes under de forskellige faser i Fællesskabets lovgivningsproces, er unødigt tvetydige eller komplicerede, for derigennem at mindske problemer i forbindelse med gennemførelsen i den nationale lovgivning og den praktiske anvendelse, som fører til en ufuldstændig eller uens gennemførelse i Fællesskabet.

9. ERINDRER om betydningen af sammenhæng i hele Fællesskabets lovkompleks på miljøområdet; OPFORDRER derfor Kommissionen til at undersøge den overordnede sammenhæng i Fællesskabets miljølovgivning og foreslå Rådet mulige forbedringer, uden at miljøbeskyttelsesniveauet sænkes. Det er i denne forbindelse vigtigt at tage hensyn til den indbyrdes sammenhæng mellem miljømedierne.

10. OPFORDRER Kommissionen til at forbedre sammenhængen i Fællesskabets lovgivning ved anvendelse af bl.a. rammedirektiver og af kodificering eller konsolidering af lovgivningen. I denne forbindelse bør der også tages hensyn til det arbejde, der udføres i komitéer, der er nedsat i henhold til rådsdirektiver, og navnlig de komitéer, der beskæftiger sig med tilpasning og gennemførelse af Fællesskabets retsforskrifter. Der bør ligeledes tages hensyn til fællesskabslovgivningen inden for andre områder.

MÆRKER SIG desuden betydningen af at sikre, at Fællesskabets miljølovgivning er i overensstemmelse med internationale miljøinstrumeter.

OPFORDRER medlemsstaterne til at sikre sammenhæng i deres miljølovgivning og især forenelighed med Fællesskabets miljølovgivning.

GENNEMFØRELSE I NATIONAL LOVGIVNING OG PRAKTISK ANVENDELSE

11. UNDERSTREGER behovet for at tage mere systematisk fat på konkrete problemer i forbindelse med gennemførelsen i national lovgivning og den praktiske anvendelse af Fællesskabets miljølovgivning. Udveksling af erfaringer mellem medlemsstaterne om fælles konkrete problemer udgør i denne forbindelse et vigtigt grundlag for at overveje mulige løsninger, herunder, hvor det er relevant, revision af gældende lovgivning.

I denne forbindelse skulle den ordning for standardiseret rapportering, som er fastsat i Rådets direktiv 91/692/EØF af 23. december 1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver (3), kunne lette gennemgangen af de fælles og individuelle problemer, som medlemsstaterne har for så vidt angår gennemførelsen og anvendelsen, og tilskynde til udveksling af synspunkter mellem medlemsstaterne.

12. FINDER, at medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af Fællesskabets miljølovgivning bør indføre passende sanktioner for at sikre en mere ensartet håndhævelse af Fællesskabets miljølovgivning. Sanktionerne, der fortsat skal henhøre under medlemsstaternes kompetence, bør være gennemsigtige, have en afskrækkende virkning, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og gennemføres i praksis. I denne forbindelse bør der tages hensyn til Rådets resolution af 29. juni 1995 om en ensartet og effektiv gennemførelse af fællesskabsretten og om sanktioner i tilfælde af overtrædelse af dens bestemmelser vedrørende det indre marked (4).

13. OPFORDRER Kommissionen til i sine fremtidige forslag på miljøområdet, hvis det er relevant og efter skøn i hvert enkelt tilfælde, at overveje at medtage en bestemmelse om, at nationale gennemførelsesforanstaltninger skal indeholde passende afskrækkende sanktioner for manglende overholdelse af bestemmelserne i de relevante fællesskabsretsakter, idet der i den forbindelse skal tages hensyn til nærhedsprincippet.

14. OPFORDRER Kommissionen til at sikre, at Fællesskabets miljømålsætninger og kravene i Fællesskabets miljølovgivning er fuldt integreret i Fællesskabets eksisterende finansielle støtteordninger og i overvågningen af projekter, der finansieres af Fællesskabet.

ERINDRER desuden om, at alle projekter, uanset om de finansieres af Fællesskabet eller fra national side, bl.a. skal opfylde Fællesskabets miljøbestemmelser.

INSPEKTION

15. UNDERSTREGER, at inspektion er en væsentlig forudsætning for at virkeliggøre målsætningen om en ensartet praktisk anvendelse og håndhævelse af miljølovgivningen i samtlige medlemsstater.

16. MÆRKER SIG, at der allerede findes forskellige ordninger og forskellig praksis for inspektion i medlemsstaterne, og FINDER, at sådanne forskelle bør anerkendes; FINDER endvidere, at disse ikke bør erstattes af en fællesskabsinspektionsordning.

MÆRKER SIG DESUDEN, at en bredere anvendelse af frivillige miljøforvaltnings- og miljørevisionsordninger i tråd med forordningen om fællesskabsordningen for miljøstyring og miljørevision vil kunne bidrage til at forbedre den praktiske anvendelse af Fællesskabets miljølovgivning i form af øget selvkontrol og selvovervågning.

17. ANMODER Kommissionen om under hensyn til forskelligartetheden af de eksisterende ordninger at stille forslag til overvejelse i Rådet om minimumskriterier og/eller retningslinjer for inspektion, især på grundlag af arbejdet under IMPEL, som skal gennemføres på medlemsstatsplan, og om, hvordan medlemsstaterne kan overvåge anvendelsen i praksis for at sikre en ensartet praktisk anvendelse og håndhævelse af miljølovgivningen.

18. OPFORDRER medlemsstaterne til inden for de rette rammer og bl.a. ved at fremme tiltagene under IMPEL-netværket at tilskynde til samarbejde mellem og inden for medlemsstaterne om at bekæmpe ulovlig praksis af grænseoverskridende karakter på miljøområdet.

IMPEL

19. ANERKENDER, at IMPEL, hvori samtlige medlemsstater og Kommissionen er repræsenteret, er et meget nyttigt uformelt instrument til forbedring af gennemførelsen, inspektionen og håndhævelsen, bl.a. gennem udveksling af oplysninger og erfaringer på forskellige administrative niveauer samt gennem uddannelse og grundige drøftelser vedrørende miljøspørgsmål og håndhævelsesaspekter.

20. FINDER, at IMPEL-netværket også i fremtiden bør spille en vigtig rolle på de forskellige stadier af lovgivningsprocessen, og at det, efter opfordring eller på eget initiativ, vil kunne rådgive om generelle spørgsmål i forbindelse med gennemførelse og håndhævelse og om nye udkast til forslag til EF-lovgivning, især hvor der er behov for praktisk erfaring.

21. FINDER endvidere, at IMPEL kan udvikles yderligere, bl.a. ved at opfordre det til at overveje, om det bør udvide rækkevidden af sit mandat og de emner, det nu hovedsagelig beskæftiger sig med.

IMPEL's struktur bør afspejle netværkets hovedopgaver vedrørende lovgivningspolitik, gennemførelse og håndhævelse og tekniske spørgsmål, praktisk håndhævelse, inspektion og miljøforvaltning, samtidig med at netværkets uformelle karakter bevares.

22. OPFORDRER medlemsstaterne til at tilskynde til oprettelse af nationale koordinationsnetværk, der omfatter de vigtigste relevante myndigheder på forskellige niveauer inden for det offentlige.

23. FINDER desuden, at hvis IMPEL-netværket skal kunne udøve ovennævnte funktioner, er der behov for passende finansielle midler og et sekretariat.

KLAGER FRA BORGERE OG NGO'er SAMT RETSBESKYTTELSE

24. OPFORDRER medlemsstaterne, Kommissionen og andre aktører til at udvikle eksisterende og nye initiativer til at forbedre bevidstheden om, kendskabet til og anvendelsen af Fællesskabets miljølovgivning hos de hovedaktører, som er inddraget i den praktiske anvendelse og håndhævelse i medlemsstaterne.

25. UNDERSTREGER betydningen af, at samtlige medlemsstater for at få miljøtvister afgjort mere effektivt (dvs. hurtigere og med færre omkostninger) og lettere for både borgere og nationale myndigheder overvejer indførelse af passende mekansimer på passende niveauer til behandling af klager fra borgere og ngo'er over manglende overholdelse af miljølovgivningen samt informerer om klagemulighederne på medlemsstatsniveau.

26. OPFORDRER Kommissionen til at forelægge Rådet en rapport om eksisterende administrative og retslige mekanismer til behandling af klager fra borgere, ngo'er og andre berørte aktører samt om de eksisterende retsbeskyttelsesordninger, herunder borgeres og ngo'ers adgang til domstolene. Rapporten bør forelægges, inden forhandlingerne i Ad hoc-arbejdsgruppen vedrørende ECE-konventionen om Adgang til Miljøoplysninger og Offentlig Deltagelse i Miljøbeslutninger afsluttes ved udgangen af 1997.

OPFORDRER desuden Kommissionen til på grundlag af denne rapport at vurdere, om der er behov for at opstille minimumskriterier eller retningslinjer for:

- behandling af klager på både fællesskabsplan og nationalt plan, og

- bedre adgang til domstole og forvaltningsdomstole på grundlag af nærhedsprincippet og under hensyn til medlemsstaternes forskellige retssystemer.

I denne sammenhæng bør der, hvis det er hensigtsmæssigt, tages hensyn til resultaterne af de igangværende drøftelser om klagemuligheder i forbindelse med forbrugerbeskyttelse.

27. OPFORDRER Kommissionen til ud over sin årlige beretning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten at forelægge Rådet en årlig miljøoversigt, der bl.a. indeholder detaljerede oplysninger om medlemsstaternes gennemførelse og praktiske anvendelse af Fællesskabets miljølovgivning og desuden om IMPEL-netværkets hovedaktiviteter og konkrete resultater, herunder dets nuværende og fremtidige arbejdsprogram på grundlag af en rapport fra IMPEL.

28. GIVER TILSAGN om på dette grundlag jævnligt at ville undersøge, hvor langt man er kommet med gennemførelsen og håndhævelsen af Fællesskabets miljølovgivning.

(1) EFT C 166 af 17. 6. 1993, s. 1.

(2) EFT C 138 af 17. 5. 1993, s. 1.

(3) EFT L 377 af 31. 12. 1991, s. 48.

(4) EFT C 188 af 22. 7. 1995, s. 1.