DA Den Europæiske Unions Tidende L 239/24

KOMMISSIONENS AFGØRELSE

af 20. marts 2013

om foranstaltningerne i SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) gennemført af Italien i 2004 og 2009 vedrørende SACE BT S.p.A.

(meddelt under nummer C(2013) 1501)

(Kun den italienske tekst er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(2014/525/EU)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFORLØB

(1) Ved klage indgivet den 5. juni 2007 og registreret den 7. juni 2007 blev Kommissionen underrettet om, at SACE S.p.A. (»SACE«) i maj 2004 havde foretaget en første kapitaltildeling på 100 mio. EUR til dets nyetablerede datterselskab SACE BT S.p.A. (»SACE BT«) (»den første foranstaltning«).

(2) Ved brev af 6. november 2009 indsendte klageren yderligere argumenter til støtte for sin klage og oplyste Kommissionen om endnu en foranstaltning, der bestod i genforsikringsdækning ydet af SACE til SACE BT i 2009 (»den anden foranstaltning«).

(3) Under sine foreløbige undersøgelser opdagede Kommissionen, at SACE BT havde modtaget to kapitalindsprøjtninger fra SACE den 18. juni og den 4. august 2009 (henholdsvis »den tredje foranstaltning« og »den fjerde foranstaltning«).

(4) Ved brev af 23. februar 2011 informerede Kommissionen Italien om, at den havde truffet afgørelse om at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, med hensyn til de fire foranstaltninger (»indledningsafgørelsen«).

(5) Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningerne.

(6) Kommissionen modtog kun bemærkninger fra SACE, som blev indgivet den 5. maj 2011. SACE havde til bemærkningerne vedhæftet forskellige bilag, herunder en gentagelse af forretningsplanen for 2005-2008 for driften af den kortsigtede forsikring udarbejdet af SACE med hjælp fra en ekstern rådgiver, KPMG, og godkendt af bestyrelsen den 18. maj 2004 (»den indledende forretningsplan«), et brev fra en ekstern rådgiver af 7. juli 2004 med oplysninger om de yderligere leverede tjenester (»rådgiverbrevet«), analyser til supplering af forretningsplanen vedrørende det italienske marked for handelsoplysninger, det italienske marked for tilbagesøgning af kreditter og dets primære aktører og kreditforsikringsmarkedet i Central- og Østeuropa i marts 2004 (»supplementerne til forretningsplanen«), justeringerne af forretningsplanen for 2005-2009 godkendt den 19. november 2004 (»den justerede forretningsplan«), uddrag af referater fra bestyrelsens møder den 28. april 2004 og den 18. maj 2004, en forretningsplan vedrørende det mulige opkøb af Assicuratrice Edile S.p.A. fra maj 2005 (»forretningsplan vedrørende opkøb af Assedile«), revideret budget for SACE BT af 31. marts 2009 og SACE BT's forretningsplan for 2010-2011 af 4. august 2009 (»forretningsplanen for 2010-2011«).

(7) Den 5. maj 2011 indsendte Italien sit svar på indledningsafgørelsen.

(8) Den 23. juni 2011 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Den 13. juli 2011 blev der afholdt et møde med de italienske myndigheder og selskabets repræsentanter. Efter dette møde blev anmodningen om oplysninger afsendt den 23. juni 2011 suppleret af yderligere spørgsmål, der opstod i forbindelse med disse drøftelser. Den supplerende anmodning om oplysninger blev sendt den 4. august 2011. Ved brev af 15. september 2011 indgav Italien sit svar på anmodningen om oplysninger. Som bilag vedhæftede Italien forskellige dokumenter, herunder indkaldelse af bud af 17. december 2003 vedrørende konsulenttjenester med henblik på at opstille en forretningsplan for udarbejdelsen af forretningsplanen for leveringen af kortsigtet eksportkreditforsikring på de industrialiserede markeder (»indkaldelsen«), yderligere dokumenter udarbejdet af en ekstern konsulent vedrørende det mulige opkøb af Assicuratrice Edile S.p.A. og de notater, der blev fremlagt for bestyrelsen i SACE BT i perioden fra maj 2005 til september 2008 vedrørende forskellige muligheder for internationale opkøb og andre former for international ekspansion.

(9) Ved brev af 25. januar 2012 (3) anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Italien indgav sit svar den 5. marts 2012 og vedhæftede som bilag referater af møder i bestyrelsen for SACE og dets forgænger, instituttet for eksportforsikringstjenester — SACE, af 21. november 2003, 3. december 2003, 10. november 2004, 1. april 2008, 1. oktober 2008, 28. november 2008, 11. februar 2009, 1. april 2009, 26. maj 2009, 1. juli 2009 og 9. september 2009, de yderligere dokumenter vedrørende opkøbet af Assedile og en sammenligning af de finansielle indikatorer, der lå til grund for den indledende forretningsplan, og de faktiske tal.

(10) Da Italien i sine tidligere indgivelser havde søgt at påvise, at foranstaltningerne ikke udgjorde støtte, og kun havde fremlagt begrænsede oplysninger om mulige grunde til forenelighed, hvis foranstaltningerne udgjorde støtte, anmodede Kommissionens tjenestegrene ved brev af 21. februar 2012 (4) Italien om at fremlægge yderligere dokumentation for, at den omhandlede støtte er forenelig med det indre marked.

(11) Italien indgav den 30. marts 2012 en samling af SACE's interne dokumenter med det formål at påvise, at de foranstaltninger, der blev ydet i 2009 (anden, tredje og fjerde foranstaltning), var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. De omfatter primært: a) referat af bestyrelsesmøde dateret den 10. december 2008 med bilag vedrørende organisatoriske ændringer, som havde til formål at styrke risikostyringen b) et resumé af ændringer i ledelsen i perioden 2009-2012 c) referat af bestyrelsesmøde dateret den 24. november 2011 med bilag vedrørende ajourføring af forretningsplanen for 2011-2013 d) årsregnskabet for 2011.

II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE

II. 1. SACE OG DETS INVOLVERING I MARKEDSMÆSSIGE RISICI (5)

(12) SACE, SACE BT's moderselskab, er et aktieselskab kontrolleret af den italienske stat. SACE er det italienske eksportkreditagentur (ECA). I begyndelsen af 2004 blev det omdannet fra et offentligt organ til et aktieselskab kontrolleret af den italienske stat. SACE forsikrer kortsigtede og langsigtede ikke-markedsmæssige risici som defineret i Kommissionens meddelelse om forsikring af kortfristede eksportkreditter (6) (»eksportkreditmeddelelsen«) med statsgaranti.

(13) I henhold til artikel 2.3 i lovdekret nr. 143 af 31. marts 1998 (7), som korrigerede den garanti, der var gældende for SACE i henhold til lov nr. 227 af 24. maj 1977, skal aktiviteter og forsikringsbare risici, herunder bl.a. geografisk dækning, defineres af CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica — det tværministerielle udvalg for økonomisk planlægning). CIPE skal hvert år inden den 30. juni vurdere de finansielle prognoser og de finansielle behov i forbindelse med bestemte risici og definere globale grænser for risici, der accepteres under statsgarantien for garantiperioder, der er kortere og længere end 24 måneder.

(14) I 1997 vedtog Kommissionen eksportkreditmeddelelsen, som fastlægger, at statsstøtte ikke må ydes for at støtte eksportkreditforsikringsselskaber, for så vidt angår markedsmæssige risici, og at offentlige eksportkreditforsikringsselskaber som et minimum skal indføre særskilt forvaltning og særskilte regnskaber for forsikring af markedsmæssige risici og ikke-markedsmæssige risici for statens regning eller med statsgaranti, således at det på grundlag heraf kan dokumenteres, at de ikke får statsstøtte, når de forsikrer markedsmæssige risici. For at overholde eksportkreditmeddelelsen besluttede SACE's bestyrelse (»Consiglio di Amministrazione«) på sit møde den 7. juli 1998 at standse aktiviteter, der omfatter markedsmæssige risici (defineret som sådanne på daværende tidspunkt, dvs. kortsigtet eksportkreditforsikring, for så vidt angår EU's 15 medlemsstater (»EU-15«)) vedrørende direkte forsikringsaftaler, med virkning fra den 18. september 1998.

(15) Som en del af ændringerne af eksportkreditmeddelelsen (8) i 2001 blev listen over alle medlemsstaterne, som var anført i bilaget til meddelelsen fra 1997, erstattet af en almen henvisning til EU's medlemsstater, således at den kommende udvidelse af Den Europæiske Union ikke vil kræve yderligere ændring af meddelelsen.

(16) Da de 10 medlemsstater tiltrådte den 1. maj 2004 (»EU-10«), blev ikke-markedsmæssige risici for disse lande derfor til markedsmæssige risici. Som følge deraf fandt bestemmelserne om markedsmæssige risici i eksportkreditmeddelelsen derefter anvendelse på disse risici.

(17) I artikel 6 i lovdekret nr. 269 af 30. september 2003 (der med ændringer blev gennemført ved lov nr. 326 af 24. november 2003) — som fastlagde bestemmelserne for omdannelsen af SACE (instituttet for eksportforsikringstjenester) til et børsnoteret aktieselskab (SACE S.p.A.) pr. 1. januar 2004 — beskrives selskabets arbejdsområde, som tager højde for udviklingen på det pågældende marked. I artikel 6, stk. 12, fastlægges navnlig følgende: »SACE S.p.a. kan forsikre og garantere markedsmæssige risici defineret i overensstemmelse med EU's regler. For sådanne aktiviteter skal der føres særskilte regnskaber, for så vidt angår statsgaranterede aktiviteter, eller der skal oprettes et aktieselskab til det formål. I sidstnævnte tilfælde skal SACE S.p.a.'s investering i et sådant selskab mindst udgøre 30 %, [og visse tidligere tildelte midler] må ikke anvendes som kapitalindskud. [Selve forsikringen af markedsmæssige risici] kan ikke begunstiges af en statsgaranti«.

(18) Efter de ændringer af lovgivningen, der er nævnt i betragtning 14-16, besluttede SACE at etablere SACE BT.

(19) For at overholde EU-reglerne besluttede SACE at indføre og anvende særskilte regnskaber for markedsmæssige risici (9) for perioden fra den dato, hvor de forskellige risici automatisk blev markedsmæssige (1. maj 2004), til den dato, hvor SACE BT blev etableret (27. maj 2004) (se tabel 1 under betragtning 19 i indledningsafgørelsen). Der var ikke afsat midler til disse aktiviteter i de særskilte regnskaber. Disse regnskaber blev opdelt i overensstemmelse med italiensk lovgivning. Revisorerne henviser også dertil i SACE's årsberetning 2004 og anfører, at de særskilte regnskaber for markedsmæssige risici blev afsluttet ved udgangen af 2004 (10).

II. 2. STØTTEMODTAGEREN, SACE BT

(20) Den 27. maj 2004 (11) blev SACE BT etableret med en aktiekapital på 100 mio. EUR, som alene blev indbetalt af SACE, efter at SACE's bestyrelse (»Consiglio di Amministrazione«) havde godkendt den indledende forretningsplan den 18. maj 2004. Desuden blev kapitalbidraget til SACE BT's reserver (de såkaldte »Fondo di organizzazione«) på i alt 5,8 mio. EUR også indbetalt af SACE (12). Disse midler blev efterfølgende anvendt til at absorbere tab, f.eks. i 2004 og 2005 (13). Den 3. juli 2004 blev SACE BT godkendt som forsikringsudbyder af tilsynsmyndigheden, Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo — ISVAP, og begyndte sine aktiviteter den 15. oktober 2004.

(21) SACE BT har i øjeblikket aktiviteter på kreditmarkedet (54 % af præmierne i 2011), markedet for sikkerhedsstillelse (30 %) og markedet for anden beskadigelse på bygnings- og løsøreforsikring (13 %).

(22) På kreditforsikringsmarkedet har SACE BT aktiviteter inden for kortsigtet eksportkreditforsikring af markedsmæssige risici som defineret i eksportkreditmeddelelsen. Det tilbyder også kreditforsikring af transaktioner inden for Italien (forsikring af indenlandske transaktioner). For en lille del af selskabets portefølje har SACE BT stadig aktiviteter inden for kortsigtede ikke-markedsmæssige risici (se tabel 1). Som tilkendegivet af Italien udføres denne aktivitet som de øvrige aktiviteter på markedsvilkår og uden statsgaranti. Tabel 1 Geografisk fordeling af SACE BT's kreditforsikringsrisici (%) 2005 (14) 2006 (14) 2007 (14) 2008 2009 2010 2011 Indenlandske i Italien 42,5 47,5 55,4 % 67,3 73 76,7 77,4 Udenlandske — markedsmæssige 39,8 46,6 37,4 25,1 21 18,1 17,3 Udenlandske — ikke-markedsmæssige 17,7 5,9 7,2 7,6 6 5,2 5,3

(23) SACE BT's aktiviteter inden for sikkerhedsstillelse er baseret på opkøbet af Assicuratrice Edile S.p.A. (»Assedile«). I 2005 opkøbte SACE BT en indledende andel på 70 % af dette selskab. Opkøbsprocessen blev indledt i marts 2005. Assedile var specialiseret i sikkerhedsstillelse og tilbød garantier for bygge- og anlægsrisici. Det ændrede sit navn til SACE Surety i januar 2009. Efter opkøbet af de resterende mindretalsandele i SACE Surety blev SACE BT selskabets eneejer og fusionerede det gennem vedtægterne med SACE BT (15).

(24) SACE BT er eneaktionær i SACE Servizi S.r.l., et selskab, der har til formål at levere tjenester i forbindelse med opkøb og forvaltning af handelsoplysninger. I 2011 begyndte SACE Servizi også at tilbagesøge kreditter for SACE BT's regning.

(25) De funktioner, der varetager SACE BT's interne revision, risikostyring og overensstemmelse, er outsourcet til moderselskabet SACE (16).

(26) I det andet år efter sin etablering opnåede SACE BT et lille overskud med en egenkapitalforrentning på 0,11 %. Fra og med 2007 (tredje driftsår) har det dog haft underskud (se tabel 2). Tabel 2 SACE BT's egenkapitalforrentning (%) År Egenkapitalforrentning 2005 – 1,51 2006 0,11 2007 – 1,02 2008 – 38,0 2009 – 30,6 2010 – 4,4 2011 0,23 Kilde: SACE BT's regnskaber.

(27) SACE BT led betydelige tab i både 2008 (på ca. 29,5 mio. EUR) og 2009 (på ca. 34 mio. EUR). I 2009 beløb de erstatningskrav, som SACE BT måtte betale, sig til 66,4 mio. EUR, en stigning på 42,6 % sammenlignet med 2008 (17). Mens de største selskaber inden for kreditforsikring og sikkerhedsstillelse reducerede deres forsikringsvolumen i 2009, forsikrede SACE BT transaktioner for i alt 20,4 mia. EUR, en stigning på 34,2 % sammenlignet med selskabets forsikringsvolumen på 15,2 mia. EUR i 2008.

(28) Selskabets situation blev forbedret i 2010, hvor dets »combined ratio« (18) faldt til 108 % fra 163 % i 2009 (se tabel 5), og i 2011, hvor selskabet opnåede et lille overskud på 0,247 mio. EUR.

II. 3. KLAGEN

(29) Klageren hævdede, at den første kapitaltildeling til SACE BT fra moderselskabet SACE, som blev foretaget i 2004, og som beløb sig til 100 mio. EUR (den første foranstaltning), skal tilregnes staten, og at den ikke er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip (MEIP) og udgør uforenelig statsstøtte (se betragtning 29 og 30 i indledningsafgørelsen). Den 6. november 2009 underrettede klageren endvidere Kommissionen om den genforsikring, som SACE havde ydet til SACE BT, der angiveligt skulle tilregnes staten og ikke opfyldte MEIP-testen, og som således ikke var forenelig med traktatens artikel 107 (den anden foranstaltning).

(30) Klageren indgav ingen bemærkninger til indledningsafgørelsen.

II. 4. BESKRIVELSE AF DE FORANSTALTNINGER, DER ER OMFATTET AF DENNE AFGØRELSE

(31) Den formelle undersøgelse, som Kommissionen indledte den 23. februar 2011, vedrører følgende fire foranstaltninger, som SACE har ydet til SACE BT (se betragtning 33-41 i indledningsafgørelsen for yderligere oplysninger): a) Første foranstaltning : Den første kapitaltildeling på 100 mio. EUR i form af aktiekapital og kapitalbidraget til SACE BT's reserver (de såkaldte »Fondo di organizzazione«) på i alt 5,8 mio. EUR i 2004 (19). b) Anden foranstaltning : Genforsikringsdækning af typen »skadesexcedent-genforsikringsaftaler« (20) vedrørende markedskreditrisikoen for 2009, som blev ydet den 5. juni 2009. Den anden foranstaltning blev ydet af SACE, da det ikke lykkedes for SACE BT at rejse hele genforsikringen hos private markedsdeltagere. Før 2009 opnåede SACE BT tilsyneladende størstedelen af sin genforsikring hos private selskaber. Som følge af finanskrisen havde SACE BT dog problemer, da det skulle forny sine genforsikringsaftaler for 2009. Selv om SACE BT kontaktede et betydeligt antal markedsoperatører, lykkedes det kun for selskabet at opnå dækning fra fem private genforsikringsselskaber for 25,85 % af skadesexcedent-genforsikringsaftalerne vedrørende markedskreditrisikoen for 2009. Aftalerne blev underskrevet den 30. januar 2009. 16 andre selskaber, som blev kontaktet af SACE BT, blev tilbudt samme vilkår som de selskaber, der havde ydet dækning, men de valgte ikke at deltage i genforsikringsdækningen. Genforsikringsselskaberne skulle dække den del af underskuddet, der oversteg 5 mio. EUR og op til 40 mio. EUR. De fem private genforsikringsselskaber, der deltog i skadesexcedent-genforsikringsaftalerne i 2009, var: Hannover Rückversicherung AG (10 %), Sirius International Insurance Corporation (7,5 %), DEVK Rückversicherungs und Beteiligungs AG (3 %), Atradius Reinsurance Ltd. (2,5 %) og Assurisk S.A. (2,85 %). Moderselskabet, SACE, tegnede sig for den resterende del af dækningen, dvs. 74,15 %, den 5. juni 2009 på de samme vilkår med hensyn til prioritet, kapacitet og præmie som de fem private genforsikringsselskaber. c) Tredje foranstaltning : Rekapitalisering på 29 mio. EUR foretaget den 18. juni 2009 med henblik på at dække tab, som SACE BT led i 2008. d) Fjerde foranstaltning : Rekapitalisering på 41 mio. EUR foretaget den 4. august 2009 (21).

(32) I tabel 3 gives der en kronologisk opstilling over de fire foranstaltninger og de vigtigste beslutninger og milepæle for SACE og SACE BT (i henhold til de oplysninger og støttedokumenter, der er indgivet til Kommissionen). Tabellen viser også, hvornår bestemte dokumenter blev udarbejdet eller drøftet. Der henvises til disse dokumenter senere i denne afgørelse. Tabel 3 Kronologisk rækkefølge af de fire foranstaltninger og de vigtigste beslutninger og milepæle for SACE og SACE BT 21.11.2003 — Undersøgelse udført af ekstern konsulent, McKinsey, vedrørende scenarierne for SACE's potentielle marked. 17.12.2003 — Indkaldelse af bud vedrørende konsulenttjenester med henblik på at opstille en forretningsplan for SACE's kortsigtede eksportkreditforsikring. 1.1.2004 — SACE (instituttet for eksportforsikringstjenester) blev omdannet til et børsnoteret aktieselskab (SACE S.p.A.). Marts 2004 — KPMG udførte analyser til supplering af forretningsplanen vedrørende det italienske marked for handelsoplysninger, det italienske marked for tilbagesøgning af kreditter og dets primære aktører og kreditforsikringsmarkedet i Central- og Østeuropa. 28.4.2004 — Beregning af SACE's »ledige kapital« 1.5.2004 — 10 nye medlemsstater tiltrådte EU. — De kortsigtede ikke-markedsmæssige risici for EU-10 blev til markedsmæssige risici. 18.5.2004 — KPMG fremlagde forretningsplanen med de væsentligste elementer til støtte for rentabilitetsudsigterne for perioden 2005-2008 for SACE's bestyrelse (»Consiglio di Amministrazione«). — SACE's bestyrelse (»Consiglio di Amministrazione«) godkendte forretningsplanen for 2005-2008 vedrørende etableringen af SACE BT. 27.5.2004 — SACE BT blev etableret. — Til det formål blev det tildelt et beløb på 105,8 mio. EUR (den første foranstaltning). 3.7.2004 — SACE BT blev godkendt som forsikringsudbyder af tilsynsmyndigheden ISVAP. 15.10.2004 — SACE BT indledte sine aktiviteter. 19.11.2004 — SACE BT's bestyrelse godkendte justeringen af forretningsplanen for 2005-2009. Marts 2005 — Processen for opkøbet af Assedile blev indledt (22). 15.4.2005 — Den eksterne konsulent (KPMG) fremlagde værdiansættelsen af Assedile efter undersøgelsen af datalokalet. — SACE BT's bestyrelse drøftede det potentielle opkøb af Assedile. 18.4.2005 — SACE BT afgav sit første ikke-bindende tilbud om opkøb af 70 % af Assedile. 30.5.2005 — Den eksterne konsulent (KPMG) fremlagde tillægget til værdiansættelsen af Assedile. 30.9.2005 — SACE BT underskrev den endelige aftale om opkøbet af 70 % af Assedile. 19.9.2006 — Forretningsplan — fælles tilbud fra SACE BT og Ducroire om opkøb af 66 % af KUP December 2006 — Rapport fra den eksterne konsulent til SACE BT og Ducroire om værdiansættelsen af 66 % af KUP. Oktober 2007 — SACE BT og Ducroire opkøbte i fællesskab 66 % af KUP. 6.3.2008 — SACE BT opkøbte de resterende 30 % af Assedile. 30.1.2009 — Det lykkedes for SACE BT at opnå dækning fra fem private genforsikringsselskaber for 25,85 % af skadesexcedent-genforsikringsaftalerne vedrørende markedskreditrisikoen. 25.2.2009 — SACE BT solgte med tab sin aktiebeholdning på 33 % i KUP til SA Ducroire. 26.5.2009 — SACE's bestyrelse godkendte overførslen af 29 mio. EUR til SACE BT. 5.6.2009 — SACE tegnede de resterende 74,15 % af skadesexcedent-genforsikringsaftalerne vedrørende den markedsmæssige kreditrisiko (den anden foranstaltning). 18.6.2009 — SACE BT's generalforsamling godkendte, at alle tab, der var registreret ved udgangen af 2008, blev dækket af overførslen af 29 mio. EUR fra SACE (den tredje foranstaltning) og af 0,49 mio. EUR fra reserverne (»Fondo di organizzazione«). 1.7.2009 — SACE's bestyrelse (»Consiglio di Amministrazione«) godkendte kapitaloverførslen (»versamento in conto capitale«) af 41 mio. EUR til SACE BT. 4.8.2009 — SACE BT's generalforsamling godkendte kapitaloverførslen (»versamento in conto capitale«) af 41 mio. EUR fra SACE (den fjerde foranstaltning). — SACE BT's bestyrelse (»Consiglio di Amministrazione«) godkendte justeringen af forretningsplanen for 2010-2011. 7.12.2010 — SACE BT's bestyrelse godkendte forretningsplanen for 2011-2013. 24.11.2011 — Møde i SACE BT's bestyrelse: justering af forretningsplanen for 2011-2013 23.2.2012 — Møde i SACE BT's bestyrelse: revision af organisationsplanen for SACE BT.

II. 5. GRUNDE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN

(33) Med hensyn til den første foranstaltning præciserede Kommissionen først, at der ikke ville være tale om statsstøtte i forbindelse med den første kapitaltildeling, hvis den vedrørte ikke-markedsmæssige risici, og/eller hvis den blot var en overførsel af kapital til SACE BT, som allerede var blevet tildelt til kortsigtede forsikringsaktiviteter, der tidligere blev udført inden for SACE (herunder tidligere ikke-markedsmæssige risici, der blev ændret til markedsmæssige risici den 1. maj 2004). Kommissionen tilkendegav, at den i denne fase ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at vurdere, om disse betingelser var opfyldt eller ej.

(34) Dernæst rejste Kommissionen tvivl om, hvorvidt Italien handlede, som en privat investor ville have gjort i en lignende situation. Dette er den såkaldte markedsøkonomiske investortest (MEIP-testen), der, hvis den opfyldes, udelukker tilstedeværelsen af en fordel for den part, der begunstiges ved foranstaltningen. a) Hvad angår den første foranstaltning, rejste Kommissionen på baggrund af de indgivne oplysninger tvivl om, hvorvidt den vurdering af SACE BT's rentabilitetsudsigter, der blev udført ved selskabets etablering i 2004, ville have været tilstrækkelig til at få en markedsøkonomisk investor til at foretage investeringen. Kommissionen understreger, at den eneste forretningsplan, der var fremlagt på daværende tidspunkt, kun indeholdt udsigter for årene 2005-2008, hvor den gennemsnitlige egenkapitalforrentning nåede op på kun 5 % i 2008 (inkl. et fradrag på 1,1 mio. EUR til udligningsreserverne) (23). Der blev tilsyneladende ikke gennemført videre vurdering af en potentiel yderligere forøgelse af afkastet for at dække de indledende tab. Kommissionen havde på daværende tidspunkt ikke kendskab til en analyse af den potentielle rentabilitet af eventuelle opkøb inden for sektoren. Italien blev opfordret til at fremlægge yderligere dokumenter, der kunne påvise, at investeringen blev foretaget på markedsvilkår. b) Med hensyn til den anden foranstaltning rejste Kommissionen på baggrund af de oplysninger, som de italienske myndigheder havde indgivet, og som påviste vanskelighederne med at opnå forsikringsdækning på markedet, tvivl om, hvorvidt den anden foranstaltning ikke havde sikret SACE BT en fordel. c) Hvad angår den tredje og fjerde foranstaltning, mente Kommissionen, at SACE BT ikke kunne have rejst de pågældende midler på markedet som følge af selskabets tab.

(35) Kommissionen tilkendegav for det tredje, at de foranstaltninger, som SACE (en offentlig virksomhed) havde ydet, tilsyneladende kunne tilregnes staten (kriteriet om statsmidler), men tog ikke endelig stilling til spørgsmålet.

(36) Endelig betvivlede Kommissionen, at de pågældende foranstaltninger, hvis det blev fastslået, at de udgjorde statsstøtte, kunne betragtes som forenelige med det indre marked. Der er angiveligt intet retsgrundlag for at betragte sådan støtte som forenelig.

III. BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER

(37) Kommissionen modtog kun bemærkninger fra SACE.

IV. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN OG DE YDERLIGERE INDGIVELSER FRA ITALIEN OG SACE

IV. 1. TILREGNELSE TIL STATEN

(38) Italien og SACE fastholdt, at de fire foranstaltninger, som SACE havde ydet, ikke kunne tilregnes den italienske stat. I sit svar på indledningsafgørelsen citerer Italien i vid udstrækning EU-Domstolens domme i sagerne Stardust Marine (24), Olympic Airways (25) og SIC-RTP (26). På anmodning fra Kommissionen har Italien indgivet en liste udarbejdet af SACE over medlemmerne af SACE's bestyrelse på det tidspunkt, hvor hver af de fire omhandlede foranstaltninger blev vedtaget af SACE's bestyrelse (27). SACE angiver her de pågældende bestyrelsesmedlemmers stilling i den offentlige forvaltning.

(39) Med hensyn til den første foranstaltning hævdede Italien endvidere, at investeringen i SACE BT var meget lille i forhold til SACE's størrelse, og at dette samtidig viste, at den italienske stat ikke havde nogen grund til at deltage i en så lille investering, som således ikke kunne tilregnes den italienske stat.

(40) Med hensyn til den anden foranstaltning præciserede Italien, at CIPE ikke træffer beslutninger vedrørende SACE's genforsikringsaktiviteter (28).

IV. 2. KRITERIET OM FORDELE: DEN FØRSTE FORANSTALTNING

(41) I indgivelserne efter indledningsafgørelsen oplyste Italien og SACE, at investeringen var i overensstemmelse med markedspraksis.

(42) For at supplere de dokumenter, der tidligere var indgivet, som primært bestod af den indledende forretningsplan, indsendte Italien og SACE navnlig yderligere støttedokumenter (se betragtning 6-9). Som svar på en supplerende forespørgsel fra Kommissionen meddelte Italien desuden, at ISVAP og SACE/SACE BT ikke havde udvekslet oplysninger fra og med 2003 vedrørende SACE/SACE BT's prognoser for kapitalkrav og tilgængelig kapital, og at den nationale tilsynsmyndighed ikke havde foretaget vurderinger i den henseende (29).

(43) SACE understreger for det første, at det er et rentabelt selskab. Det er et velforvaltet selskab, og der er derfor ingen grund til at betvivle, at det foretog investeringen i SACE BT som en normal investor. Som bevis herfor fremlagde SACE data, som viste, at SACE var overskudsgivende i 2004-2010 med en egenkapitalforrentning på mere end 6 % i alle disse år og en årlig udbyttebetaling, der varierede fra 40-95 % af overskuddet, og som udgjorde en samlet udbyttebetaling på 2,1 mia. EUR, som skal lægges til den delvise kapitalrestitution på 3,5 mia. EUR til staten som aktionær. SACE hævder også, at dets investering i SACE BT blev foretaget med ikke-anvendt »ledig kapital«, som fandtes i SACE, og som beløb sig til ca. 250 mio. EUR den 28. april 2004 (30). SACE oplyser videre, at beløbet for kapital var ubetydeligt i forhold til SACE's aktiver og genererede overskud (det beløb, der blev investeret i SACE BT i 2004, svarede kun til 1,2 % af SACE's egenkapital og 20 % af SACE's nettooverskud i 2004) (31).

(44) I den sammenhæng præciserede Italien også, at det ikke er SACE, som har haft fordele af statens regaranti, men at en sådan garanti havde til formål at give SACE's modparter en regaranti. I den henseende understregede Italien, at regarantien ikke på noget tidspunkt blev indfriet i perioden 2004-2010, og at staten ikke havde foretaget udbetalinger til fordel for SACE i den pågældende periode (32).

(45) SACE oplyste for det andet, at investeringen havde til formål at sprede de risici, som SACE-gruppen forsikrede (både geografisk og sektormæssigt). SACE-gruppens dækning af kreditrisici, som tidligere var begrænset til lande med ikke-markedsmæssige risici, blev derfor udvidet til Italien og området med markedsmæssige eksportkreditrisici (kortsigtet risiko inden for OECD). Desuden var det hensigten, at forretningsområdet skulle udvides til andre brancher, som domineredes af de tre største private aktører på markedet.

(46) SACE var for det tredje af den opfattelse, at der var betydelige uudnyttede markedsmuligheder for en ny deltager på markedet, som f.eks. SACE BT. Denne opfattelse blev analyseret, inden investeringen blev foretaget. Det italienske hjemmemarked havde f.eks. en væsentligt lavere indtrængningsgrad for kreditforsikring sammenlignet med andre store europæiske markeder. Der var også mulighed for at operere på markederne i EU-10, hvor de største aktører på kreditforsikringsmarkedet endnu ikke var til stede på daværende tidspunkt. Inden investeringen blev foretaget, gennemførte den eksterne konsulent en meget detaljeret analyse af markedsmulighederne.

(47) For det fjerde hævdede SACE, at SACE BT's egenkapitalforrentning ikke kan sammenlignes med markedsgennemsnittet, fordi SACE BT var en nyetableret virksomhed på daværende tidspunkt, mens de øvrige forsikringsselskaber, der yder kortsigtet eksportkreditforsikring, allerede var veletablerede på markedet.

(48) SACE anførte for det femte, at ledelsen, da den etablerede SACE BT i 2004 med det formål at komme ind på markedet for kortsigtet eksportkredit, forventede, at man ville opnå tilstrækkelig rentabilitet fra den investerede kapital i medfør af selskabets strategi med tre søjler (33), hvor den første søjle udgøres af organisk vækst på området for kreditforsikring (for en nyetableret virksomhed, hvorfor den indledende forretningsplan indeholder en prognose for fire år), den anden søjle udgøres af aktiviteter, der supplerer kreditforsikring (andre typer forsikring eller tjenesteydelser), og som potentielt omfatter opkøb af andre virksomheder, i Italien (sektormæssig diversificering), og den tredje søjle udgøres af geografisk ekspansion gennem opkøb af selskaber med aktiviteter i udlandet (geografisk diversificering).

(49) I henhold til SACE støttede den eksterne konsulents analyse rationalet bag denne strategi (34).

(50) I henhold til SACE må det være indlysende, at de økonomiske og finansielle prognoser, der blev udarbejdet i 2004, ikke kunne omfatte eller tage højde for virkningerne af fremtidige opkøb, der blev foretaget i de efterfølgende år (35). Prognoserne var med andre ord alene baseret på SACE BT's organiske vækst på det italienske marked for kreditforsikring (den første søjle nævnt i betragtning 48) (36).

(51) Da selskabet er nyetableret, valgte moderselskabet straks at indskyde mere kapital i startfasen. Italien hævder, at denne tilgang er forenelig med den, der anvendes af private equityfonde, som fra begyndelsen investerer penge, der skal bruges til potentielle transaktioner, som ellers skulle underkastes uafhængig vurdering, og at den er i overensstemmelse med den på forhånd fastlagte strategi (37).

(52) Italien hævdede endvidere, at de to andre søjler også blev nævnt eller var planlagt på daværende tidspunkt, selv om den indledende forretningsplan kun omhandlede rentabiliteten af den første søjle. De blev allerede nævnt i brev dateret den 17. december 2003, hvor en konsulent blev anmodet om at afgive tilbud på udarbejdelsen af en forretningsplan for SACE's kortsigtede aktiviteter (38). I indkaldelsen af bud til den eksterne konsulent anmodede SACE vedkommende om at fremlægge et begrænset antal scenarier (højst to), der beskrev, hvordan SACE kunne vokse endogent ved hjælp af dets egne ressourcer og midler og via samarbejde med andre enheder, enten italienske eller udenlandske, f.eks. i form af samarbejde med en af de største markedsaktører, samarbejde med en sekundær aktør (f.eks. CESCE fra Spanien eller OND fra Belgien) eller samarbejde med en italiensk aktør med aktiviteter inden for et andet markedssegment eller inden for en anden finansiel sektor.

(53) Hvad angår de mulige forbindelser til tredjeparter, blev konsulenten anmodet om at fremhæve de mulige fordele ved fælles teknologi og ekspertise, stordriftsfordele og specialisering samt upstream- og downstream-integration af aktiviteter.

(54) SACE hævdede, at bestyrelsen begyndte at drøfte sådanne muligheder omkring det tidspunkt, hvor SACE BT blev etableret. For yderligere at underbygge den påstand fremlagde SACE et udkast til samarbejdet med OND (Belgien) og CESCE (Spanien), som var udarbejdet den 5. marts 2004, dvs. inden den første foranstaltning blev tildelt (39).

(55) Som grundlag for yderligere ekspansion til andre markeder og brancher forelagde konsulenten i marts 2004 SACE en detaljeret analyse af markedsaktørerne inden for andre forretningssegmenter i Italien (handelsoplysninger og tilbagesøgning af kreditter) og kreditforsikring i Central- og Østeuropa (40) med benchmarks til markedspraksis (primært de største markedsaktører), hvad angår omkostninger (dvs. til levering af handelsoplysninger og tilbagesøgning af kreditter), tidsplan for aktiviteter og en detaljeret analyse af priserne ved nylige opkøb inden for sektoren for levering af handelsoplysninger, og med benchmarks til bedste markedspraksis, der betragtes som sådan i kraft af dens førende position inden for det pågældende markedssegment, for så vidt angår operative forretningsløsninger.

(56) Italien minder om, at man begyndte at gennemføre opkøbsstrategien mindre end ét år efter opstarten af SACE BT's aktiviteter (SACE BT's første ikke-bindende tilbud om opkøb 70 % af Assedile er dateret den 18. april 2005, mens hele processen blev indledt i marts 2005, fem måneder efter opstarten af SACE BT's aktiviteter). Italien indsendte endvidere en række meddelelser til Kommissionen, som blev forelagt SACE BT's bestyrelse i perioden 2006-2008, og som omhandlede de efterfølgende muligheder for opkøb (41) (som alle var understøttet af eksterne rådgiveres værdiansættelser, due diligence-processer osv., selv om flere af dem af forskellige årsager ikke blev gennemført).

Finansielle prognoser

(57) I indkaldelse af bud vedrørende konsulenttjenester anmodede SACE om finansielle prognoser for de tre efterfølgende år, 2005-2007. SACE anmodede bl.a. om en angivelse af de finansielle ressourcer (dvs. kapitalisering), der skulle bruges til udviklingen af den kortsigtede aktivitet, og den forventede rentabilitet (dvs. kapitaludbytte) (42).

(58) SACE hævdede, at den indledende forretningsplan konservativt alene var baseret på den første forretningssøjle (organisk vækst inden for kreditforsikring), idet mulighederne for opkøb endnu ikke var afklarede, og værdiansættelse heraf endnu ikke forelå. Den forventede rentabilitet var, selv om den var begrænset, da den ikke omfattede opkøbsstrategier, stadig positiv fra og med 2007 (selskabets tredje fulde driftsår) (43) og fra 2006 (selskabets andet fulde driftsår), hvis synergier med moderselskabet (dvs. SACE) blev indregnet.

(59) Allerede i november 2004, kun en måned efter SACE BT's opstart, drøftede bestyrelsen (44) en justering af forretningsplanen for 2005-2009 (45) (»den justerede forretningsplan«), som omfattede en analyse af SACE BT's aktiviteter ved selskabets etablering, nye forudsætninger for dets udvikling, økonomiske og finansielle simuleringer samt udviklingsscenarier. Den ledsagende note til bestyrelsen omfatter en klar beskrivelse af udvidelsen af aktiviteterne til markedet for sikkerhedsstillelse og en afgrænsning af udviklingsscenariet med hensyn til andre muligheder for ekstern vækst til sektorer, der rummer mulighed for synergier med SACE BT's aktiviteter, således at forrentningen af hele investeringen i SACE BT justeres i forhold til relevante markedsbenchmarks.

(60) I den justerede forretningsplan nævnes de forskellige søjler af selskabets fremtidige udvikling udtrykkeligt: organisk vækst inden for kreditforsikring (første søjle, se betragtning 48), ekspansion til andre forretningssegmenter i Italien (anden søjle, se betragtning 48) og ekstern vækst med noten »videreudvikles« (anden og tredje søjle, se betragtning 48), afhængigt af målselskabets aktiviteter). Kapitalkravet til den første søjle blev anslået til 40,3 mio. EUR. Med hensyn til den anden søjle var kun endogen ekspansion til markedet for sikkerhedsstillelse (»cauzioni«) anført i detaljer med separate finansielle prognoser for den pågældende branche og et anslået kapitalkrav på 3,7 mio. EUR.

(61) En mere detaljeret analyse af den forventede rentabilitet som en funktion af den kapital, der blev tildelt områderne for kreditforsikring og sikkerhedsstillelse, blev også tilføjet: Den gennemsnitlige egenkapitalforrentning for de første to produkttyper (kreditforsikring og sikkerhedsstillelse — cauzioni) af den krævede kapital på 44 mio. EUR blev anslået til 12,5 % (med henholdsvis 40,3 mio. EUR og 12,1 % til kreditforsikringsaktiviteterne) (46). I dokumentet anføres det, at analysen er foreløbig og skal udbygges yderligere efter udarbejdelse af den justerede forretningsplan for at opfylde myndighedskravene (forventet i februar/marts 2005).

(62) I henhold til den justerede plan forventedes der et overskud på 4,8 mio. EUR i 2008, og den anslåede gennemsnitlige egenkapitalforrentning af hele kapitalbeløbet forventedes at nå op på 4,4 % i 2009.

(63) I sine indgivelser af 15. september 2011 og 5. marts 2012 anførte Italien SACE's beregning af en »på forhånd underforstået« rentabilitet, som omfatter synergierne og opkøbene af KUP og Assedile (se tabel 4). I denne analyse indregnede Italien de forudgående værdiansættelser, som de forelå på de forskellige tidspunkter: da den indledende forretningsplan blev udarbejdet, da opkøbet af 70 % af Assedile blev overvejet og evalueret, og da opkøbet af 100 % af Assedile og 33 % af KUP blev overvejet og evalueret. De forventede synergier af opkøbene præsenteres separat nederst i tabellen. De iværksatte og evaluerede, men ikke gennemførte opkøb er ikke indregnet i denne analyse. Overskydende kapital, der ikke er nødvendig for at foretage de opkøb, der er nævnt i betragtning 56, inden de er identificeret og evalueret, tildeles særskilt til forretningsområdet for kreditforsikring (den første søjle). Tabel 4 SACE's beregning af »på forhånd underforstået« rentabilitet Referenceår Beløb (mio. EUR) Forventet overskud, efter skat, i referenceåret (mio. EUR) Egenkapitalforrentning Situation pr. 18. maj 2004 Særskilt kreditforsikringsaktivitet i henhold til den indledende forretningsplan fra maj 2004 2008 105 3,7 3,5 % 105 3,7 3,5 % (47) »På forhånd underforstået« efter opkøb af 70 % af Assedile Opkøb af Assedile (48) 2009 27 2,7 10,2 % Særskilt efter opkøb af Assedile 2008 78 3,7 4,7 % 105 6,4 6,1 % »På forhånd underforstået« efter opkøb af 100 % af Assedile og 33 % af KUP Opkøb af Assedile (70 % + 30 %) 2009 41,7 3,9 9,4 % Opkøb af KUP (33 %) (49) 2011 13,3 1,2 8,7 % Særskilt efter opkøb af Assedile og KUP 2008 50 3,7 7,4 % 105 8,8 8,3 »På forhånd underforstået« efter opkøb og indtægter fra synergier Synergier SACE BT/SACE 1,9 Synergier SACE BT/Assedile 0,6 105 11,3 10,8 % (47)

(64) Hvad angår den forrentning, som en privat investor ville have krævet for at foretage en lignende investering (»krævet forrentning«), anfægtede Italien den procentdel, som klageren havde anført (egenkapitalforrentning på 11,5 %). Italien finder, at det udsnit af selskaber, der er benyttet ved beregningen af egenkapitalforrentningen, ikke er repræsentativt, og at den tidsperiode, over hvilken egenkapitalforrentningen er beregnet, ikke er hensigtsmæssig. SACE tilkendegav, at en hensigtsmæssig forrentning for kreditforsikringsaktiviteter i Italien skulle baseres på den gennemsnitlige rentabilitet af selskaber med aktiviteter i Italien, dvs. Coface Italy (Viscontea Coface) og Euler Hermes SIAC, i årene 1998-2003 og ville være lig med 10,25 % baseret på et ikke-vægtet gennemsnit. SACE forklarede, at Atradius (Italien) var udelukket fra beregningerne, da det i den omhandlede periode var præget af en volatilitet, der påvirkede resultaterne i en sådan grad, at de ville resultere i et negativt benchmark (– 2,4 % ved anvendelse af et simpelt ikke-vægtet gennemsnit) (50).

(65) Italien argumenterede dog for, at den krævede forrentning skulle baseres på den vægtede gennemsnitlige forrentning. I Italiens indgivelse beregnede SACE den vægtede gennemsnitlige egenkapitalforrentning for perioden 1998-2003 for Coface Italy og Euler Hermes SIAC ved at vægte deres gennemsnitlige egenkapitalforrentning med den procentvise andel af de bruttopræmier, der var tegnet for samme periode i forbindelse med deres kreditforsikringsaktiviteter. Beregnet på denne måde udgør forrentningen 8,7 %.

(66) Italien hævder, at forskellen mellem den forrentning, der beregnes med ikke-vægtede og vægtede gennemsnit, dvs. mellem 10,25 % og 8,7 %, ikke er stor nok til i væsentlig grad at påvirke en investors beslutning på mellemlang til lang sigt. Italien vurderede dog, at det var mere hensigtsmæssigt at bruge den vægtede gennemsnitlige egenkapitalforrentning som beskrevet ovenfor af følgende to grunde (51): a) Det er bedre at anvende en metode, hvor beregningen er baseret på et vægtet gennemsnit, end en metode baseret på et ikke-vægtet gennemsnit, da den bedre afspejler den krævede forrentning i en sektor med to aktører med betydelige forskelle, hvad angår forrentning mellem aktørerne og de enkelte år, og med betydelige forskelle i de to aktørers omsætning (52). b) Som grundlag for vægtningen anvendte Italien bruttopræmier, der var tegnet inden for kreditforsikring, for at opnå et ensartet udsnit, som kunne sammenlignes med aktiviteterne i det nye SACE BT tilbage i 2004 (det startede med kreditforsikring og udvidede først senere sin virksomhed til andre beslægtede aktiviteter). Området for sikkerhedsstillelse (»ramo cauzioni«) blev udelukket fra beregningsgrundlaget, da det var kendetegnet ved en anden dynamik end området for kreditforsikring. Kun Coface var aktiv inden for sikkerhedsstillelse i 2004 (53).

(67) Italien oplyste også, at en beregning af den krævede forrentning baseret på de samlede præmier (dvs. uden at begrænse beregningen til kreditforsikringspræmier som forklaret ovenfor) ville give resultatet 9,5 %.

IV. 3. KRITERIET OM FORDELE: DEN ANDEN FORANSTALTNING

(68) SACE hævder, at foranstaltningen var styret af rentabilitetshensyn og derved svarede til genforsikring i overensstemmelse med markedspraksis. Selskabet understreger, at de vigtigste vilkår i den genforsikringsdækning, som SACE ydede til SACE BT i 2009, var de samme som de vilkår, private genforsikringsselskaber havde accepteret få måneder før (se betragtning 31). Det kan efterfølgende konkluderes, at den kun var til fordel for moderselskabet, SACE, som modtog 1,56 mio. EUR (54) i præmieindtægter, da SACE BT ikke udnyttede genforsikringen til at dække den på forhånd angivne skadesexcedent.

(69) Italien hævder endvidere, at den anden foranstaltning ikke reducerede SACE BT's kapitalkrav på det kapitalkravsniveau (»requisito patrimoniale«), beregnet i henhold til Solvens II-forslaget, der var gældende på daværende tidspunkt i 2009 (tekniske QIS4-specifikationer). Dækningen af skadesexcedent gav ingen fordele, da den ikke medregnes i den standardformel, som SACE BT anvender ved beregningen af kapitalkravene. Hvad angår indvirkningen på kapitalabsorptionen (»assorbimento di capitale«), forklarede Italien, at alle former for genforsikring pr. definition påvirker kapitalniveauet, herunder genforsikring i form af skadesexcedent-dækning (55). Kommissionen har specifikt den 4. januar 2012 anmodet Italien om at oplyse beløbet for kapitalfritagelse på SACE BT's niveau efter skadesexcedent-genforsikring tegnet i 2009 med SACE. Italien har ikke indgivet de ønskede oplysninger, men gentog, at skadesexcedent-genforsikring ikke genererer fritagelse i forhold til de fastlagte kapitalkrav (»requisiti patrimoniali di vigilanza«) (56).

(70) SACE oplyste (57) dog, at et af hovedformålene med genforsikring er at forøge det afgivende forsikringsselskabs kapacitet til at tegne yderligere forsikringsaftaler.

(71) Med hensyn til den undtagelsesklausul, der er fastlagt i eksportkreditmeddelelsen (58), oplyste Italien, at det ikke fandt det hensigtsmæssigt at yde offentlig støtte til denne sektor, og derfor besluttede ikke at udnytte undtagelsesklausulen (59). SACE vurderede ikke, at det var relevant at imødekomme Kommissionens anmodning om at indgive oplysninger, der kunne dokumentere manglende dækning på markedet for eksportører (60).

IV. 4. KRITERIET OM FORDELE: TREDJE OG FJERDE FORANSTALTNING

(72) SACE hævder, at SACE med vedtagelsen af den tredje og fjerde foranstaltning ønskede at skabe »finansiel balance« for SACE BT med henblik på at garantere selskabets solvens i overensstemmelse med de lovgivningsmæssige begrænsninger. Når SACE BT's solvens var blevet garanteret, ville det have været muligt at nå et tilstrækkeligt rentabilitetsniveau (61). SACE understreger videre, at mange af SACE BT's private italienske konkurrenter led tab i 2008 og 2009. Dette udløste indgrebet fra aktionærerne, som bidrog med vigtige kapitaltilførsler (på internationalt plan rekapitaliserede Natixis også Coface to gange i 2009 og begyndelsen af 2010, mens Coface led et tab på 163 mio. EUR i 2009).

(73) SACE bemærker endvidere, at den økonomiske krise har haft en særlig alvorlig indvirkning på SACE BT, selv om krisen grundlæggende ramte alle markedsoperatører. I den henseende hævder SACE, at SACE BT stadig er i etableringsfasen. SACE BT kunne derfor ikke anvende »udjævningshensættelserne« (»riserva di perequazione«) (62) til at imødegå de økonomiske og finansielle nødsituationer, da denne reserve endnu ikke var blevet etableret. Alle SACE BT's øvrige større konkurrenter — herunder også Coface — har haft gavn af denne reserve under den nuværende økonomiske krise.

(74) Som svar på Kommissionens anmodning i indledningsafgørelsen om at fremlægge de anslåede omkostninger for SACE, hvis det skulle sælge eller likvidere SACE BT, oplyste SACE, at likvidationen af SACE BT var en rent teoretisk mulighed, der ikke kunne gennemføres på det pågældende tidspunkt. SACE angiver følgende hovedårsager til dette: i) den manglende umiddelbare fordel for SACE som aktionær, da likvidationen ville have krystalliseret de negative resultater som følge af den særligt ugunstige markedssituation på det pågældende tidspunkt og ville have medført betydelig skade på SACE's omdømme; ii) muligheden for, at markederne ville fortolke en sådan handling som en likviditetskrise inden for SACE; iii) den sandsynlige situation, at salgsprisen ikke ville være tilstrækkelig (63). Som svar på Kommissionens separate anmodning vedrørende SACE's eksponering i forbindelse med SACE BT, inden den anden, tredje og fjerde foranstaltning blev indrømmet, oplyste Italien, at SACE i teorien risikerede passiver på i alt 2,09 mio. EUR, hvis SACE BT's aktiviteter blev standset, og selskabet blev likvideret i løbet af 2009. Italien oplyste, at nettobalancen mellem aktiver og passiver over for SACE havde været positiv for 2008 (8,43 mio. EUR) (64), hvilket betød, at SACE i nettotal skyldte penge til SACE BT.

(75) SACE oplyste, at man ved anvendelsen af MEIP-testen også tog de lovgivningsmæssige begrænsninger i betragtning. […] (65) SACE hævder endvidere, at en investor ikke kun tager en investerings rentabilitet i betragtning, men også andre hensyn, som f.eks. beskyttelse af koncernens offentlige omdømme eller ændring af fokus for selskabets virksomhed (66).

(76) oplyste, at beløbet på 70 mio. EUR (tredje og fjerde foranstaltning) var en del af det kapitalbehov, som afdelingen for risikostyring (67) i maj 2009 anførte som nødvendigt for at opfylde de fremtidige krav i henhold til Solvens II-direktivet (68) (69). Denne simulering var baseret på det reviderede budget for 2009.

(77) I henhold til SACE blev beslutningerne om at rekapitalisere SACE BT truffet, fordi man forventede, at selskabets rentabilitet ville blive genoprettet, og at det ville opnå breakeven i 2011 (70).

(78) I henhold til Italien blev der fra 2009 gennemført grundlæggende ændringer i SACE BT's organisation, ledelse og forretningsprocesser, hvilket har sikret selskabets langsigtede levedygtighed og gjort det muligt at opnå overskud i 2011, hvilket er tidligere end forudsagt i prognoserne i forretningsplanen for 2011-2013. I lyset af de ændrede økonomiske og markedsmæssige vilkår blev SACE BT's forretningsplan for 2011-2013 opdateret, så den tager højde for den aktuelle krise og nu indeholder en række initiativer, der har til formål yderligere at forbedre rentabiliteten (se tabel 5). Den justerede forretningsplan for 2011-2013 blev godkendt af SACE BT's bestyrelse den 24. november 2011. I referatet af bestyrelsesmødet den 24. november 2011 (dvs. to år efter kapitaltilførslerne) henvises der til målet om gradvist at forbedre rentabiliteten (målt ved egenkapitalforrentning) og nå op på gennemsnittet for sektoren. Tabel 5 SACE BT's finansielle nøgletal anført i forretningsplanen for 2010-2011 og den justerede plan for 2011-2013 Faktisk Anslået i forretningsplanen for 2010-2011 godkendt af bestyrelsen den 4. august 2009 (72) Anslået i den justerede forretningsplan for 2011-2013 godkendt af bestyrelsen den 24. november 2011 (73) mio. EUR 2008 (71) 2009 2010 Revideret budget 2009 Forretningsplan 2010 Forretningsplan 2011 2011 Anslået 2012 Anslået 2013 Anslået Bruttoværdi af tegnede præmier (74) 99,7 95,2 94,6 (…) (…) (…) (…) (…) (…) Forsikringsmæssige udgifter afholdt af SACE (»Sinistri di competenza«) – 70,6 – 104,9 – 59,8 (…) (…) (…) (…) (…) (…) Generalomkostninger – 36,1 – 38,2 – 37,3 (…) (…) (…) (…) (…) (…) Forsikringsmæssigt resultat inden genforsikring – 63,0 – 60,0 18,2 (…) (…) (…) (…) (…) (…) Forsikringsmæssigt resultat efter genforsikring – 39,3 – 56,4 5,0 (…) (…) (…) (…) (…) (…) Overskud før skat – 39,5 – 47,3 – 4,8 (…) (…) (…) (…) (…) (…) Nettooverskud – 29,5 – 34,1 – 4,8 [≤ 0] [≤ 0] [≤ 0] (…) (…) (…) Egenkapitalforrentning før skat (%) (75) Ikke relevant – 41,7 % – 4,4 % Ikke relevant Ikke relevant Ikke relevant (…) (…) (…) Egenkapitalforrentning efter skat (%) (76) – 38,0 % – 30,6 % – 4,4 % Ikke relevant Ikke relevant Ikke relevant (…) (…) (…) Skadeskvote (%) 131,0 % 119 % 67 % (…) (…) (…) (…) (…) (…) Omkostningskvote (%) 44,6 % 43 % 41 % (…) (…) (…) (…) (…) (…) Combined ratio (%) 175,6 % 163 % 108 % (…) (…) (…) (…) (…) (…)

(79) I sin sidste indgivelse dateret den 30. marts 2012 gentog Italien, at foranstaltningerne ikke kunne tilregnes staten, og at de opfyldte MEIP-testen. Italien forklarede for det første, at det drejede sig om koncerninterne beslutninger, der havde til formål at beskytte koncernens omdømme. Italien hævdede for det andet, at SACE driver virksomhed som en markedsoperatør og investerer sine ressourcer i udviklingen af den virksomhed, det driver, uden nogen form for offentlig støtte. Under krisen forblev moderselskabet, SACE, overskudgivende og udloddede udbytte til staten. Italien oplyste, at SACE derfor ikke på noget tidspunkt vurderede, at det var nødvendigt at opstille en omstruktureringsplan og forelægge denne for Kommissionen, jf. meddelelse fra Kommissionen om genoprettelse af rentabiliteten i finanssektoren under den nuværende krise og vurdering af omstruktureringsforanstaltninger på grundlag af statsstøttereglerne (»omstruktureringsmeddelelsen«) (77). Heller ikke den italienske tilsynsmyndighed, ISVAP, havde indvendinger eller krævede særlige procedurer efter rekapitaliseringen af SACE BT. Endelig gentog Italien, at det ville have været meget vanskeligt at finde en potentiel køber til SACE BT på daværende tidspunkt.

(80) Italien hævder, at SACE BT's krise ikke skyldtes interne processer, ændringer i efterspørgslen eller andre faktorer, der kunne give anledning til en grundlæggende ændring af forretningsmodellen og efterfølgende omstrukturering, men i stedet skyldtes den betydelige stigning i antallet af erstatningskrav, der blev udløst af krisen. På den baggrund oplyser Italien, at SACE besluttede at tildele den yderligere kapital og gennemføre de nødvendige organisatoriske og ledelsesmæssige ændringer fuldstændigt selvstændigt og fra en markedsoperatørs perspektiv.

IV. 5. STØTTENS FORENELIGHED

(81) I størstedelen af deres bemærkninger til indledningsafgørelsen hævder Italien og SACE, at foranstaltningerne er i overensstemmelse med MEIP og ikke kan tilregnes staten, og at de således ikke udgør statsstøtte. Hvis Kommissionen alligevel vurderer, at disse foranstaltninger udgør statsstøtte som defineret i traktatens artikel 107, stk. 1, mener SACE, at foranstaltningerne bør anerkendes og erklæres for forenelige med det indre marked (78). Hvad angår den anden foranstaltning, betragter SACE Kommissionens tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed som rent spekulativ (79). Hvad angår den tredje og fjerde foranstaltning, gentager SACE, at de under alle omstændigheder kan betragtes som forenelige med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), på grundlag af de meddelelser, som Kommissionen citerer (80).

V. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE

V. 1. EKSISTENS AF STØTTE SOM DEFINERET I TRAKTATENS ARTIKEL 107, STK. 1

(82) Det skal undersøges, om de fire foranstaltninger, der er beskrevet i afsnit II.4 udgør statsstøtte som defineret i traktatens artikel 107, stk. 1. I henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten er støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, medmindre andet er fastsat.

(83) En foranstaltning udgør derfor kun statsstøtte, hvis følgende betingelser er opfyldt: Den skal kunne tilregnes staten og være finansieret af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler, den skal indrømme en selektiv fordel til visse virksomheder eller visse produktioner, og den skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(84) Disse betingelser er kumulative og skal alle være opfyldt, inden en foranstaltning kan betegnes som statsstøtte. Hvis en af betingelserne ikke er opfyldt, kan den pågældende foranstaltning derfor ikke betragtes som statsstøtte.

(85) I indledningsafgørelsens betragtning 61 tilkendegav Kommissionen, at den del af foranstaltningerne, der opfyldte en af følgende to betingelser, ikke ville udgøre statsstøtte: a) kapital/genforsikring, som begunstiger ikke-markedsmæssige risici (i modsætning til markedsmæssige risici) (det første udelukkelseskriterium); der er faktisk intet marked for disse risici, og statsstøtte ville derfor ikke fordreje konkurrencen mellem forsikringsselskaber, og eksistensen af statsstøtte kan således udelukkes b) beløbet for den kapital, der blev tildelt SACE BT, som allerede stiltiende var tildelt (ændret) til markedsmæssige risici inden for SACE (da sådan kapital, hvis den blev overdraget til SACE BT sammen med aktiviteter, som den allerede støttede inden for SACE, ville sikre fortsættelsen af den samme aktivitet med den samme kapital under en anden juridisk form. Overførslen af den pågældende kapital ville derfor ikke begunstige disse aktiviteter, og eksistensen af statsstøtte kan således udelukkes) (det andet udelukkelseskriterium).

(86) Med hensyn til det andet udelukkelseskriterium bekræftede SACE, at der ikke var tildelt kapital til ikke-markedsmæssige risici i EU-10-landene, som blev ændret til markedsmæssige risici inden etableringen af SACE BT (81). Dette er i overensstemmelse med Italiens gentagne argument om, at selskabet var nyetableret (se også betragtning 96-100).

(87) Med hensyn til det første udelukkelseskriterium gentog SACE som svar på Kommissionens anmodning om fremlæggelse af fordelingen mellem markedsmæssige risici og ikke-markedsmæssige risici (82), at det relative antal ikke-markedsmæssige aktiviteter i SACE BT er meget lille (83). Italien fastholdt desuden, at SACE BT forvalter de ikke-markedsmæssige risici på markedsvilkår uden statsgaranti, og at de ikke er underlagt den grænse, som CIPE hvert år fastlægger for ikke-markedsmæssige risici, på under 24 måneder (84).

(88) Kommissionen bemærker, at medlemsstater, der ønsker at støtte ikke-markedsmæssige risici, i henhold til eksportkreditmeddelelsen skal indføre særskilt regnskabsføring for at sikre, at støtte ikke tilføres markedsmæssige risici. I dette tilfælde havde ingen af SACE's foranstaltninger specifikt til formål at støtte de små aktiviteter med ikke-markedsmæssig risiko. Italien hævder ikke, at man ønskede at støtte de ikke-markedsmæssige risici, og mener, at alle foranstaltningerne blev ydet til SACE BT som helhed (og ikke til en bestemt aktivitet) og på markedsvilkår. Italien anfægter ikke, at alle disse foranstaltninger analyseres ved hjælp af MEIP-testen for at konstatere, om der foreligger en fordel.

(89) Kommissionen aftaler derfor med Italien og SACE, at udelukkelserne, jf. kapitel 4.1.1. og 4.1.2. i indledningsafgørelsen, ikke gælder i dette tilfælde. Med udgangspunkt i disse udelukkelseskriterier kan det derfor ikke udelukkes, at de fire foranstaltninger (delvist) udgør statsstøtte. Hele den kapital på 105,8 mio. EUR, som blev tilført SACE BT (den første foranstaltning), og de øvrige foranstaltninger som helhed kan udgøre statsstøtte og indgår i vurderingen.

V.1.1. Tilstedeværelse af en fordel

V.1.1.1. Generelle principper for vurderingen af tilstedeværelsen af en fordel

(90) Når det skal fastlægges, om en kapitaltilførsel medfører en konkurrencemæssig fordel, skal det som anført i betragtning 80-82 i indledningsafgørelsen og i overensstemmelse med fastlagt retspraksis vurderes, om en privat investor i en markedsøkonomi ville have indskudt tilsvarende kapitalmængder (85), navnlig under hensyn til de oplysninger, som var tilgængelige, og den forventede udvikling på datoen for kapitalindskuddet. (86).

(91) MEIP er en test, der skal anvendes på forhånd , dvs. det skal fastlægges, om en privat investor i en markedsøkonomi på tidspunktet for planlægningen af investeringen kunne tænkes at ville have indskudt tilsvarende kapitalmængder. En markedsøkonomisk investor ville tage behørigt hensyn til risiciene i forbindelse med investeringen og ville kræve større rentabilitet af mere risikable investeringer. Vedkommende ville betragte de eksisterende regler i f.eks. sektoren for finansielle tjenesteydelser som en begrænsning. Hvis de specifikke lovgivningskrav til minimumskapital, likviditet og lignende betyder, at investeringen ikke er rentabel, ville en markedsøkonomisk investor ikke gå videre med investeringen og ville ikke foretage en investering, der er i overensstemmelse med lovgivningskravene, men som ikke sikrer tilstrækkelig rentabilitet.

(92) For en privat investor er det ikke nok, at en investering ikke påfører ham et tab, eller at den kun genererer en begrænset gevinst. En markedsøkonomisk investor ville i egen interesse forsøge at maksimere forrentningen af sine aktiver under de gældende omstændigheder, også når der er tale om en investering i en virksomhed, som han allerede har investeret i (87). Selv om den gennemsnitlige forrentning i sektoren kun er ét af de elementer, Kommissionen kan tage i betragtning, ville en forsigtig markedsøkonomisk investor i princippet kræve, at forrentningen af en investering som minimum var på det gennemsnitlige rentabilitetsniveau for den pågældende sektor, når vedkommende beregner den hensigtsmæssige rentabilitet (88).

(93) I henhold til nylig retspraksis (89) skal en medlemsstat, der påberåber sig overholdelse af MEIP, i tvivlstilfælde utvetydigt og på grundlag af objektive elementer, som kan efterprøves, føre bevis for, at beslutningen om at gennemføre foranstaltningen blev truffet i dens egenskab af aktionær, dvs. den handlede på markedsvilkår. Der kan i denne forbindelse kræves beviser, hvoraf det fremgår, at denne beslutning er baseret på økonomiske vurderinger, som kan sammenlignes med dem, som en rationel privat investor, der befinder sig i en situation, som ligger så tæt som muligt på den situation, som nævnte medlemsstat befinder sig i, under de foreliggende omstændigheder ville have udført, inden han foretog en sådan investering, med henblik på at fastslå den fremtidige rentabilitet af en sådan investering. I forbindelse med MEIP-testen er det eneste relevante bevis de oplysninger, som var tilgængelige, og den forventede udvikling på den dato, hvor beslutningen om at foretage investeringen blev truffet. Det gælder navnlig, når Kommissionen — som i denne sag — søger at afgøre, om der har været tale om statsstøtte i forbindelse med en investering, som den ikke havde fået meddelt, og som på det tidspunkt, hvor Kommissionen udfører sin undersøgelse, allerede er blevet foretaget af den pågældende medlemsstat.

(94) Når Kommissionen vurderer overensstemmelsen med MEIP, skal den foretage en samlet vurdering, som — ud over de af denne medlemsstat fremlagte beviser — skal tage hensyn til alle andre relevante beviser i sagen, som gør det muligt for den at afgøre, om den omhandlede foranstaltning er blevet gennemført af medlemsstaten i dens egenskab af aktionær, dvs. som markedsøkonomisk investor, eller i dens egenskab af offentlig myndighed. Af relevans i denne forbindelse er navnlig denne foranstaltnings art og indhold, baggrunden herfor såvel som det forfulgte mål og de bestemmelser, som nævnte foranstaltning er omfattet af (90).

V.1.1.2. Tilstedeværelse af en fordel — første foranstaltning

(95) I betragtning 95 og 96 i indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt den første foranstaltning opfylder MEIP. I indledningsafgørelsen anførte Kommissionen, at investeringens forventede rentabilitet i henhold til forretningsplanen skal bekræftes. I henhold til retspraksis (91) havde moderselskabet, SACE, ligesom en markedsøkonomisk investor under tilsvarende omstændigheder, mulighed for ikke at tildele kapital og bruge den til sine øvrige aktiviteter eller tilbagebetale den i form af udbytte til staten.

(96) Det skal bemærkes, at SACE førte særskilte regnskaber for de markedsmæssige risici i perioden fra den dato, hvor de pågældende risici automatisk blev markedsmæssige (1. maj 2004), til den dato, hvor SACE BT blev etableret (27. maj 2004) (se tabel 1 under betragtning 19 i indledningsafgørelsen). Der blev dog ikke overført nogen aktiver, passiver eller aftaler fra det eksisterende særskilte regnskab til SACE BT (aftalerne vedrørende markedsmæssige risici, der var opført i det særskilte regnskab, udløb som resultat af naturligt udløb af forsikringsaftaler eller via ophør af eksisterende aftaler. De pågældende markedsmæssige risici blev gradvist dækket af nye forsikringsaftaler inden for SACE BT (92)). Forretningsaktiviteten for sidstnævnte blev startet fra bunden.

(97) Det blev videre understreget, at SACE BT blev etableret med det formål at fokusere på nye forretningsaktiviteter, som SACE ikke tidligere havde arbejdet med. Inden SACE BT blev etableret og fik tildelt den indledende kapital, søgte SACE allerede ved udgangen af 2003 ekstern ekspertise, som skulle bekræfte og uddybe de forretningsmuligheder, som SACE havde identificeret, med det formål at komme ind på markedet for markedsmæssige risici. De vigtigste muligheder blev identificeret inden for de markedssegmenter, hvor de største aktører på kreditforsikringsmarkedet endnu ikke var til stede på daværende tidspunkt, dvs. levering af kreditforsikring i Italien af indenlandske kreditter og eksportkreditforsikring til italienske eksportvirksomheder, primært små og mellemstore virksomheder, over for lande med markedsmæssige risici.

(98) SACE BT's forretningsplan var endvidere baseret på markedsbenchmarks og nyetablering af selskabets struktur snarere end på fortsættelse af tidligere aktiviteter. Den var med andre ord ikke baseret på eksisterende resultater (eller omstrukturering af tidligere aktiviteter), men blev etableret fra bunden.

(99) SACE BT repræsenterer derfor ikke fortsættelsen af en aktivitet, der fandtes inden for SACE, men er resultatet af en beslutning om at etablere en ny virksomhed og udvikle en økonomisk aktivitet, der ikke fandtes inden for SACE.

(100) På baggrund af de faktuelle oplysninger, som Italien og SACE fremlagde inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure, kan Kommissionen derfor konkludere, at SACE BT blev etableret som en nyetableret virksomhed og ikke blot var fortsættelsen af aktiviteter, der allerede blev udført inden for SACE.

(101) Kommissionen mener, at forretningsplaner for nyetablerede virksomheder skal omfatte en grundig analyse af forretningsmulighederne på det marked, som den nyetablerede virksomhed er målrettet mod, og den sandsynlige forrentning, så den derved viser, at den forventede rentabilitet er tilstrækkelig til at begrunde startinvesteringen.

(102) Der kan dog være en grad af usikkerhed og dermed et vist råderum til justering og tilpasning af arbejdsområdet og af de finansielle prognoser. Dette gælder navnlig i selskabets første driftsår. Nyetablerede virksomheder har pr. definition ingen økonomiske resultater, som en værdiansættelse kan baseres på. Investoren må derfor udvikle en proces for værdiansættelse af virksomheden baseret på sammenlignelige virksomheder (benchmarking) og finansielle prognoser. Da der kan gå noget tid, inden nyetablerede virksomheder bliver lønsomme, skal der ved værdiansættelse af nyetablerede virksomheder fokuseres på de aktiviteter, der gør det muligt at skabe tilstrækkeligt overskud i fremtiden.

(103) Der er tilstrækkelige faktuelle oplysninger, som bekræfter, at SACE havde gennemført en analyse af det marked, som SACE BT skulle drive virksomhed indenfor, inden det besluttede at etablere SACE BT og tildele den indledende kapital. De indledende drøftelser og foreløbige elementer af forretningsplanen for udvikling af SACE's aktiviteter for årene 2004-2006 blev fremlagt på møderne i SACE's (93) bestyrelse den 21. november og 3. december 2003 (94). På mødet den 21. november 2003 drøftede SACE's bestyrelse de nye udviklingslinjer og muligheden for aktiviteter inden for kortsigtet kreditforsikring i OECD-landene på grundlag af en undersøgelse udarbejdet af en ekstern konsulent og SACE. Med hensyn til de markedsmæssige risici konkluderede bestyrelsen, at investeringerne og målene skulle defineres på grundlag af en gennemførlighedsanalyse (studio di fattibilità) (95).

(104) Som følge deraf anmodede man en anerkendt ekstern konsulent om at udarbejde en forretningsplan. Konsulenten havde bl.a. til opgave at identificere mulighederne i forbindelse med navnlig kortsigtede risici i OECD-lande (med en markedsstørrelse på 2,5-5 mia. EUR (96) i henhold til SACE's evaluering) og fastlægge driftsvilkårene for en ny virksomhed.

(105) I indkaldelsen af bud af 17. december 2003 anførtes det klart, at den nyetablerede virksomhed ikke kunne regne med statsstøtte, hverken direkte (finansiel støtte) eller indirekte (via ressourcer tildelt til ikke-markedsmæssige risici) (97).

(106) Den indledende forretningsplan af 18. maj 2004 omfattede benchmarks (98) til markedspraksis (primært de største markedsaktører), hvad angår forventede priser, skadesomkostninger og andre omkostningstal, og andre oplysninger om, hvordan virksomheden skulle etableres og drives i overensstemmelse med markedspraksis. En nyetableret virksomhed kunne bruge den som et solidt grundlag, når den skulle tilpasse sine aktiviteter til markedspraksis.

(107) På baggrund af ovennævnte konkluderer Kommissionen, at den proces og de trin, som SACE har fulgt, inden det besluttede at investere den indledende kapital i SACE BT, svarede til markedspraksis under lignende omstændigheder. Inden SACE traf beslutning om investeringen, indhentede det f.eks. en gennemførlighedsanalyse fra en ekstern konsulent, og inden det fortsatte med investeringen, foretog det en omhyggelig vurdering og identifikation af betydelige markedsmuligheder for vækst på kreditforsikringsmarkedet i Italien og for yderligere ekspansion til Central- og Østeuropa eller andre tjenesteydelser i forbindelse med kreditforsikring.

(108) Hvad angår den begrænsede periode for de finansielle prognoser i den indledende forretningsplan (dvs. kun de fire år 2005-2008) og den begrænsede rentabilitet, der skulle være opnået ved udgangen af den periode, bemærker Kommissionen, at det skyldtes, at nogle af nøgleelementerne stadig skulle finjusteres, og at planen derfor kun indeholdt finansielle prognoser for en del af de planlagte aktiviteter (første søjle, se betragtning 48).

(109) I den sammenhæng bemærker Kommissionen, at den justerede forretningsplan — som formelt blev vedtaget af SACE's bestyrelse kun en måned efter opstarten af SACE BT's aktiviteter — ændrede nogle af de oprindelige forudsætninger, udvidede de finansielle prognoser med et år indtil 2009 og fremlagde estimater af den krævede kapital og forrentningen heraf separat for de endogent udviklede kreditforsikringsaktiviteter (første søjle), hvortil kapitalkravet på baggrund af de forventede præmier blev anslået til 40,3 mio. EUR. Det forventede afkast af denne kapital for 2009 var 4,8 mio. EUR, og den forventede egenkapitalforrentning var 12,1 %. Den ledsagende note til bestyrelsen omfatter en klar beskrivelse af udvidelsen af aktiviteterne til markedet for sikkerhedsstillelse og en afgrænsning af udviklingsscenariet med hensyn til andre muligheder for ekstern vækst til sektorer, der rummer mulighed for synergier med SACE BT's kreditforsikringsaktiviteter, således at forrentningen af hele investeringen i SACE BT justeres i forhold til relevante markedsbenchmarks. I dokumentet anføres det, at analysen skal udbygges yderligere efter udarbejdelse af den justerede forretningsplan for at opfylde myndighedskravene (forventet i februar/marts 2005).

(110) Italien og SACE fremlagde også dokumenter, der viser, at planen løbende blev revideret. Dette viser, at planen reelt blev fulgt og anvendt af ledelsen, og at den regelmæssigt blev ajourført på grundlag af nye oplysninger. Denne praksis svarer umiddelbart til det, der kan forventes af en nyetableret virksomhed, hvor evalueringen af den fremtidige rentabilitet er usikker og skal justeres efter opstarten af den nyetablerede virksomheds aktiviteter.

(111) Med hensyn til de andre søjler, dvs. ekspansion af SACE BT gennem opkøb (»strategien for ekstern vækst«), konstaterer Kommissionen, at selskabet med hjælp fra en anerkendt ekstern konsulent (se betragtning 113) på et tidligt tidspunkt identificerede markedsmuligheder inden for andre markedssegmenter, hvilket muliggør betydelige synergier med selskabets kerneaktivitet, nemlig kreditforsikring (herunder de potentielle mål for opkøb). Som følge af den koncentrerede markedsstruktur i Vesteuropa undersøgte SACE mulighederne for at udvide aktiviteterne til Central- og Østeuropa, hvor de tre store kreditforsikringsselskaber var betydeligt mindre dominerende end i Vesteuropa.

(112) Kommissionen konstaterer, at Italien og SACE har fremlagt dokumenter, der viser, at SACE allerede havde overvejet og analyseret mulighederne for national og international ekspansion af SACE BT (anden og tredje søjle), inden SACE BT blev etableret den 27. maj 2004, og at SACE BT's kapitaltildeling oversteg den kapital, der krævedes for at skabe organisk vækst inden for kreditforsikring (første søjle).

(113) Anden og tredje søjle var f.eks. omhandlet i brev af 17. december 2003 (se betragtning 52 og 53), hvor den eksterne konsulent — i tillæg til at undersøge SACE's endogene vækst — blev anmodet om at analysere mulighederne for at samarbejde med andre enheder, enten italienske eller udenlandske, f.eks. i form af samarbejde med en af de største markedsaktører, samarbejde med en sekundær aktør (f.eks. CESCE fra Spanien eller OND fra Belgien) eller samarbejde med en italiensk aktør med aktiviteter inden for et andet markedssegment eller inden for en anden finansiel sektor. I marts 2004 havde den eksterne konsulent desuden allerede fremlagt supplerende analyser af det italienske marked for handelsoplysninger, det italienske marked for tilbagesøgning af kreditter og dets primære aktører og kreditforsikringsmarkedet i Central- og Østeuropa (supplementerne til forretningsplanen). SACE havde således allerede fået udarbejdet analysen af en anerkendt konsulent til støtte for en fremtidig udpegning af potentielle mål, selv om der ikke blev udarbejdet præcise finansielle prognoser, da den første foranstaltning blev ydet, for den forventede rentabilitet af ekspansion til andre tjenesteområder i Italien og på andre geografiske markeder gennem opkøb.

(114) Kommissionen anerkender, at yderligere konsolidering af de mindre markedsaktører og potentiel privatisering af kreditforsikringsselskaberne i Central- og Østeuropa med rimelighed kunne forventes. Den anerkender også SACE's vanskeligheder med — trods selskabets proces baseret på gentagelser — præcist at vurdere det beløb, der skulle investeres i forbindelse med disse fremtidige opkøb, og den forrentning, sådanne selskaber ville generere, inden ejeren af det potentielle opkøbsmål indvilligede i at sælge, og de forventede afkast blev evalueret for sådanne potentielle mål.

(115) På baggrund af SACE's overvejelser inden investeringen og den detaljerede analyse, der blev indhentet fra den anerkendte eksterne konsulent, som foreløbigt udpegede de potentielle mål, kan Kommissionen tilslutte sig Italiens og SACE's påstand om, at SACE tog opkøbsplanerne i betragtning, da det investerede i SACE BT, uden at kunne estimere deres rentabilitet eller forventede synergi, idet man ikke havde adgang til sådanne potentielle måls interne data og ikke havde kendskab til salgsprisen.

(116) I lyset af den omfattende opkøbsstrategi, som var almindelig for sektoren, og som forventedes af SACE, accepterer Kommissionen også Italiens og SACE's argument om, at kapital, der skal anvendes til fremtidige opkøb, kan sidestilles med investering i en investeringsforening. I en investeringsforening kan den forventede forrentning faktisk kun defineres ud fra markedsbenchmarks (som i dette tilfælde svarer til den forrentning, der kræves af de tre største kreditforsikringsselskaber, som har ekspanderet betydeligt gennem opkøb), mens mere specifik evaluering foretages inden hver enkelt investering, når en sådan mulighed opstår. Der kan også være en vis forsinkelse, inden hele kapitalen er investeret.

(117) Med hensyn til rentabilitet af opkøb kan Kommissionen konstatere, at man konsekvent indhentede rådgivning fra en ekstern konsulent, inden opkøb blev foretaget. For så vidt angår Assedile, var den tilbudte pris under (for det første opkøb af 70 % af aktierne i Assedile) eller inden for den eksterne konsulents vurderingsniveau (for det kombinerede opkøb af hele Assedile) (99). I forbindelse med investeringen i KUP i 2007, som blev foretaget sammen med SA Ducroire, lå den betalte pris dog 5 % over konsulentens (Rothschilds) vurderingsniveau. SACE BT solgte på den anden side denne investering kort tid efter, at man indså, at KUP's rentabilitet ikke kunne genoprettes (100). SACE BT solgte med tab sin andel i KUP til SA Ducroire den 25. februar 2009 for at minimere sine fremtidige tab (101).

(118) Kommissionen bemærker videre, at SACE, der driver virksomhed inden for langsigtet eksportkreditforsikring, har et vist kendskab til markedet for kreditforsikringsrisiko. Det investerede derfor ikke uden kendskab til sektoren.

(119) Kommissionen bemærker altså, at forretningsplanen blev udarbejdet på forhånd og med hjælp fra en anerkendt ekstern konsulent, som undersøgte nye markedsmuligheder, som SACE fik præsenteret inden etableringen af SACE BT. Investeringen var desuden klart målrettet mod en nyetableret virksomhed og var understøttet af en plan, der var baseret på detaljeret benchmarking til markedspraksis, herunder med hensyn til omkostninger og priser, og som i tilstrækkelig grad identificerer forretningsmuligheder for vækst og udvikling. Endelig har, som et sekundært argument, moderselskabet nøje overvåget det nyetablerede selskabs resultater, og det har foretaget rettidige justeringer i dets første driftsår.

(120) På baggrund af alle de ovennævnte omstændigheder og navnlig det rentabilitetsniveau, der kan forventes af SACE BT's anden og tredje aktivitetssøjle, som blev undersøgt i detaljer på daværende tidspunkt, kan det konkluderes, at en forventning om at opnå en tilstrækkelig forrentning af den indledende kapitaltildeling, dvs. af den første foranstaltning, var realistisk og i overensstemmelse med markedspraksis.

(121) Det kan derfor konkluderes, at SACE krævede (som anført i referatet og noterne til bestyrelsen) og med rimelighed kunne forvente en tilstrækkelig forrentning af sin investering, da det indskød penge i SACE BT.

(122) Endelig vurderes det, at den første foranstaltning ikke tilførte SACE BT en fordel. Den udgjorde dermed ikke statsstøtte, og det er følgelig ikke nødvendigt at vurdere de øvrige kriterier for statsstøtte.

V.1.1.3. Tilstedeværelse af en fordel — anden foranstaltning

(123) I indledningsafgørelsens betragtning 100 udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt genforsikring blev leveret af markedsoperatørerne og moderselskabet SACE på sammenlignelige vilkår. Den genforsikring, der indirekte blev leveret af staten (dvs. via det statsejede eksportkreditforsikringsselskab SACE), bevirker tilsyneladende, at der kunstigt skabes kapacitet, som ikke tilbydes af det private marked. I betragtning 103 i indledningsafgørelsen udelukkede Kommissionen endvidere ikke, at den anden foranstaltning tilførte SACE BT en fordel.

(124) Italien og SACE har ikke fremlagt nye oplysninger, der ændrer den foreløbige vurdering i indledningsafgørelsen.

(125) I punkt 4.2 i eksportkreditmeddelelsen blev det henstillet til medlemsstaterne, at de bragte visse typer statsstøtte til ophør inden for et år efter offentliggørelsen af meddelelsen, herunder genforsikring ydet af staten enten direkte eller indirekte via et offentligt eller offentligt støttet eksportkreditforsikringsselskab på vilkår, der er mere favorable end dem, som det private genforsikringsmarked kan tilbyde, hvilket medfører, at genforsikring kan tilbydes til lavere priser, eller at der kunstigt skabes kapacitet, som det private marked ikke kan leve op til (punkt 4.2, litra f)). I punkt 4.2 anførtes det endvidere, at eksisterende supplerende statslige genforsikringsarrangementer forblev tilladte i en overgangsperiode, hvis statens genforsikring bl.a. var et underordnet element i forsikringsselskabets globale genforsikringspakke, og statens genforsikring af markedsmæssige risici var åben for alle kreditforsikringsselskaber, som opfyldte de almindelige kriterier for at kunne deltage. Det er meget tydeligt, at sidstnævnte bestemmelser ikke overholdes i den omhandlede sag, da staten tegnede størstedelen af genforsikringerne. Den indførte desuden ikke en ordning, som var åben for alle kreditforsikringsselskaber.

(126) Når Kommissionen vurderer, om der foreligger en fordel, vil den først påvise, at foranstaltningen ikke kunne erhverves fra det øvrige marked. Den vil dernæst påvise, at SACE ikke handlede som et privat genforsikringsselskab. Den vil for det tredje påvise, at — selv om det tages i betragtning, at SACE var SACE BT's moderselskab — det ikke kan konkluderes, at SACE handlede, som et privat selskab ville have gjort i en sådan situation. For det fjerde vil Kommissionen påvise, at den genforsikring, som SACE ydede, giver SACE BT en fordel.

(127) Kommissionen kan konstatere, at det pr. 30. januar 2009 lykkedes for SACE at rejse 25,85 % af skadesexcedent-genforsikringen på markedet for markedsmæssig kreditrisiko, da det skulle forny sine genforsikringsaftaler for 2009 (102). En række markedsoperatører blev forespurgt, men afviste at tegne genforsikring for den resterende del trods den påståede rentabilitet (16 operatører valgte ikke at deltage). Som følge deraf besluttede SACE BT »efter adskillige forsøg på at indgå aftale med markedsdeltagerne« (103) at tegne den resterende del af skadesexcedent-genforsikringen hos SACE. SACE tegnede 74,15 % af skadesexcedent-genforsikringen den 5. juni 2009 på de samme vilkår med hensyn til prioritet, kapacitet og præmie som de private genforsikringsselskaber. Det er derfor klart, at man ikke kunne have tegnet de 74,15 % af skadesexcedent-genforsikringen, som SACE tegnede, hos resten af markedet (104).

(128) For at afgøre, om en sådan foranstaltning repræsenterer en fordel, skal det bekræftes, at SACE ved at yde en sådan foranstaltning ikke handlede, som en privat investor ville have gjort i en lignende situation. Kommissionen bemærker, at Italien og SACE selv anerkendte, at den globale finanskrise havde væsentlig indvirkning på det globale genforsikringsmarked og udløste restriktive genforsikringsbetingelser i 2009. Som følge deraf har en række private genforsikringsselskaber reduceret deres kreditforsikringskapacitet betydeligt ved at indskrænke deres aktiviteter i denne sektor, og de har flyttet fokus til mere rentable områder. Det har påvirket tilgængeligheden af denne form for kreditforsikring og genforsikring på markedet. Da SACE BT ikke kunne finde genforsikring på markedet, skyldtes det for det andet også selskabets vanskelige finansielle situation, og forskellige private genforsikringsselskaber, der deltog i drøftelserne vedrørende fornyelse af SACE BT's genforsikring, har udtrykt betænkeligheder ved selskabets situation. SACE BT led betydelige tab i 2008 (omkring 29,5 mio. EUR). Denne svage situation betød, at risikoen ved genforsikring var højere (105). Den adfærd, der udvises af de genforsikringsselskaber, der deltog i genforsikringen, viser, at et privat genforsikringsselskab kun ville have påtaget sig en begrænset del af en så risikobehæftet genforsikring, hvis der ikke skulle betales en betydelig højere provision. Det ville aldrig acceptere at dække en så høj andel som 74 % og på de vilkår, der også krævedes for genforsikringsselskaber i forbindelse med langt mindre genforsikringsandele. En rationel investor ville have krævet en provision, der tog højde for det højere risikoniveau (106). Den provision, som SACE opkrævede, burde derfor have været højere end den provision, som de fem private genforsikringsselskaber krævede for den langt mindre genforsikringsandel (107). Kommissionen beregner derfor støttebeløbet under den anden foranstaltning som forskellen mellem den genforsikringsprovision, som et privat genforsikringsselskab ville have opkrævet for en så høj genforsikringsandel, og den provision, som SACE BT blev opkrævet. På baggrund af Kommissionens sagspraksis (108) mener Kommissionen, at provisionen for en så høj genforsikringsandel og risiko burde have været mindst 10 % højere end den provision, som de private genforsikringsselskaber opkrævede for den mindre andel af genforsikringen og risikoen. For et beløb på 1,56 mio. EUR betalt af SACE BT til SACE beløber støtten sig til 156 000 EUR. Endelig bemærker Kommissionen, at tildelingen af en så høj andel af genforsikringen til ét selskab muligvis ikke er i overensstemmelse med selskabets generelle genforsikringsprincipper, nemlig at »antallet af genforsikringsselskaber, der deltager i aftalerne, skal sikre en hensigtsmæssig risikofordeling« (109). Af ovennævnte grunde konkluderer Kommissionen, at SACE ikke handlede som et privat genforsikringsselskab.

(129) Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt et moderselskab ville have ydet en så stor andel af genforsikringen i en situation, hvor dets datterselskab ikke kunne skaffe tilstrækkelig genforsikring på markedet til den foreslåede pris, skal det bemærkes, at en sådan genforsikringsaftale øger moderselskabets eksponering mod datterselskabets aktiviteter. I denne sag befandt SACE sig i 2009 i en situation, hvor det havde behov for betydelig rekapitalisering og genforsikring. Beslutningen om at yde denne foranstaltning skal derfor analyseres parallelt med tildelingen af den tredje og fjerde foranstaltning. Faktisk overvejede SACE's bestyrelse den anden, tredje og fjerde foranstaltning allerede den 26. maj 2009 (110) med det formål at støtte SACE BT (111). Som det konkluderes under vurderingen af disse foranstaltninger, ville en privat investor ikke have fortsat med disse rekapitaliseringer, men ville have ladet selskabet gå konkurs. Det må derfor konkluderes, at et privat moderselskab ikke ville have fortsat med at tildele den anden foranstaltning, som yderligere øger moderselskabets eksponering mod dets datterselskab.

(130) Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt genforsikringen gav SACE BT en fordel, som anerkendt af SACE (se betragtning 70), gav foranstaltningen endelig SACE BT mulighed for at øge sin kreditforsikringskapacitet og gav det således mulighed for at tegne flere aftaler, end det ellers kunne have gjort. Uden denne foranstaltning skulle SACE BT ellers have støttet disse risici på sin balance/eksponeret sin kapital for højere risiko eller have tilbudt en præmie for at opnå den pågældende genforsikring, der var mindst 10 % højere (se betragtning 128). Foranstaltningen gjorde det derfor muligt for SACE BT at opnå genforsikring til en lavere pris, genforsikring, som gav selskabet mulighed for at tegne flere forsikringer, end det kunne have gjort uden SACE's genforsikring, og bære færre risici for egen regning.

(131) Kommissionen konkluderer, at den anden foranstaltning gav SACE BT en fordel svarende til forskellen mellem den provision, som SACE BT faktisk betalte, og som et privat genforsikringsselskab ville have krævet (mindst 10 % højere) som følge af det højere risikoniveau, der blev accepteret.

V.1.1.4. Tilstedeværelse af en fordel — tredje og fjerde foranstaltning

(132) I betragtning 107 i indledningsafgørelsen tilkendegav Kommissionen, at den tvivlede på, at en privat økonomisk operatør ville have investeret det beløb, der nu er genstand for vurdering, i SACE BT. Som anerkendt af de italienske myndigheder dækker den tredje og fjerde foranstaltning SACE BT's kapitalbehov for at kunne imødegå virkningerne af finanskrisen (112). I dokumentet til drøftelse (materiale per discussione) på mødet i SACE BT's bestyrelse den 31. marts 2009 anføres det, at SACE BT »har brug for en rekapitalisering (ricapitalizzazione) på op til 70 mio. EUR for at have de nødvendige aktiver til at dække reserverne ved udgangen af 2009« (113). I det samme dokument anføres det, at aktiverne allerede ved udgangen af første halvår 2009 ikke kunne dække reserverne, dvs. at selskabet havde behov for et beløb på 23 mio. EUR ved udgangen af juni 2009 og 68 mio. EUR ved udgangen af 2009. I indledningsafgørelsen anføres det, at SACE BT tilsyneladende ikke kunne dække de tab, der var registreret ved udgangen af 2008, og at dets aktiver på daværende tidspunkt ikke kunne dække reserverne. SACE BT kunne tilsyneladende ikke have rejst den kapital, der blev tilført selskabet, på markedet, da dets forventede rentabilitet var utilstrækkelig. Der er intet bevis for, at SACE BT havde en positiv værdi på daværende tidspunkt.

(133) I betragtning 108 i indledningsafgørelsen opfordrede Kommissionen Italien til at oplyse, hvorvidt den tredje foranstaltning var nødvendig, for at SACE BT kunne fortsætte sin virksomhed, og hvis det var tilfældet, oplyse de anslåede omkostninger SACE, hvis det skulle sælge eller likvidere SACE BT. Kommissionen bemærkede, at et moderselskab ville have rekapitaliseret sit datterselskab, men kun hvis den støttede virksomhed med rimelighed kan antages igen at kunne blive rentabel (114). En markedsøkonomisk investor ville ikke have tilført yderligere kapital til SACE BT, hvis dette økonomisk var dyrere end at likvidere de pågældende aktiver (f.eks. ved at sælge den pågældende investering).

(134) I betragtning 111 og 117 i indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt den tredje og fjerde foranstaltning er i overensstemmelse MEIP. Kommissionen anførte videre, at de to foranstaltninger tilsyneladende har tilført SACE BT en fordel.

(135) I henhold til indledningsafgørelsen (betragtning 109) spiller den plan, der forelå på daværende tidspunkt, en central rolle. Planen har central betydning, fordi en privat investor ville kun have tilført frisk kapital til et selskab med indtjeningsunderskud, hvis han forventede, at tilstrækkelig rentabilitet ville blive genoprettet. Ellers ville den investerede kapital kun blive anvendt til tilbagebetaling af selskabets eksisterende gæld uden at sikre, at det igen ville begynde at opnå overskud i fremtiden (115). Uden en overbevisende »omstruktureringsplan« ville en rationel privat investor ikke investere (116).

(136) Kommissionen bemærkede, at SACE BT i forretningsplanen for perioden 2010-2011 primært planlagde tiltag, der havde til formål at øge markedsandelen og ekspandere selskabets aktiviteter, snarere end tiltag med fokus på genoprettelse af rentabilitet, f.eks. omkostningsreduktion eller omstrukturering af forretningsmodellen. SACE BT forventede at øge sin markedsandel inden for kreditforsikring og sikkerhedsstillelse op til målniveauet på 15 % i 2011 og at blive den andenstørste markedsaktør inden for kreditforsikring inden 2011. For 2009 vurderede SACE, at det ville være den tredje- eller fjerdestørste aktør inden for kreditforsikring og sikkerhedsstillelse. Hvad angår SACE BT's distributionsnet, omfatter planen bl.a. en vurdering af mulighederne for yderligere opkøb. Forretningsplanen er endvidere i højere grad baseret på udefra kommende faktorer, som f.eks. forbedringen af det økonomiske og markedsmæssige scenario og en progressiv åbning af genforsikringsmarkedet fra og med 2011, end på interne ændringer.

(137) De oplysninger, som Italien og SACE indgav under den formelle undersøgelsesprocedure, har ikke ændret Kommissionens indledende vurdering, som den er anført i indledningsafgørelsen.

(138) Kommissionen har ikke skiftet mening med hensyn til, om tredje og fjerde foranstaltning udgør en kapitaltilførsel (»aumenti di capitale«). Selv om foranstaltningen i henhold til Italien ikke forøgede selve aktiekapitalen (»capitale sociale«), bemærker Kommissionen, at den havde positiv indvirkning på egenkapitalen (»patrimonio netto«), som er et bredere begreb end aktiekapitalen (»capitale sociale«), via overførslen fra moderselskabet SACE til SACE BT's kapital (117).

(139) I henhold til SACE blev beslutningerne om at rekapitalisere SACE BT truffet, fordi man forventede, at selskabets rentabilitet ville blive genoprettet i 2011.

(140) Kommissionen minder dog om, at SACE ikke rådede over ajourførte finansielle prognoser eller en forretningsplan, der tog højde for kapitaltilførslen og de seneste finansielle data, da det tildelte den tredje foranstaltning. SACE havde derfor intet grundlag for at antage, at SACE BT's rentabilitet ville blive genoprettet.

(141) Det dokument, som SACE primært tog i betragtning, da det tildelte den fjerde foranstaltning, var forretningsplanen for 2010-2011. Kommissionen bemærker, at denne forretningsplan var et meget kortfattet dokument, som kun beskriver de negative markedsudsigter, og som med hensyn til SACE BT kun anførte få regnskabsmæssige nøgletal og tal for 2010 og 2011. Forretningsplanen omfatter data, der viser, at markedssituationen blev stadig værre (skadeskvoten forværredes progressivt og steg med 71,4 % i 2008 sammenlignet med 2007), og tabene beløb sig til næsten halvdelen af sektorens omsætning. I den sammenhæng forventedes der i planen en betydelig forbedring af SACE BT's kreditforsikringsgrader, så man opnåede breakeven 2011 (se tabel 5). Den beskrev dog ikke ændringer af prisfastsættelsen, eller hvordan omkostningsreduktionen ville blive opnået i den henseende.

(142) Det skal understreges, at forretningsplanen for 2010-2011 kun omfattede en forventning om breakeven i 2011, mens den ikke indeholdt oplysninger om, at situationen ville blive bedre efter 2011, ligesom den ikke anførte estimater for SACE BT's rentabilitet efter denne dato (muligheden for, at selskabet ville generere overskud efter 2011, blev end ikke nævnt). Det udtrykkelige mål i planen var desuden begrænset til, at selskabet skulle ophøre med at generere tab og yderligere udvide sin markedstilstedeværelse, uden at fremtidigt overskud nævnes. I den henseende mener Kommissionen, at en forsigtig markedsøkonomisk investor ville have krævet et pålideligt estimat for den fremtidige genoprettelse af rentabilitet på et hensigtsmæssigt niveau.

(143) Det fremgår også af referatet af det møde i SACE's bestyrelse, hvor man godkendte den tredje og fjerde foranstaltning, at bestyrelsen accepterede kapitaliseringsforanstaltningerne med det formål at dække tabene og opfylde lovgivningskravene, således at selskabet kunne fortsætte sin virksomhed. I referatet nævnes det ikke, at bestyrelsen drøftede selskabets fremtidige rentabilitet. Bestyrelsen overvejede ikke en eventuel likvidation af SACE BT, hvor man sammenlignede et likvidationsscenario med den valgte løsning, hvor der blev tilført yderligere kapital til det kriseramte selskab. Den krævede eller overvejede derfor ikke et estimat af likvidationsomkostningerne og kunne derfor ikke konkludere, at tilførslen af kapital ville have sikret et bedre økonomisk resultat end likvidation af selskabet.

(144) Kommissionen konkluderer derfor, at SACE ikke vurderede, om tilførslen af yderligere kapital var et økonomisk gunstigere scenario for det som aktionær end likvidation af datterselskabet, da det vedtog disse foranstaltninger. På baggrund af markedssituationen, og eftersom der ikke forelå rentabilitetsprognoser for SACE BT på daværende tidspunkt, ville en forsigtig privat markedsoperatør ikke have fortsat med investeringen uden sådanne overvejelser. Alene af den grund kan det konkluderes, at SACE ikke optrådte som en forsigtig privat markedsoperatør, og at de kapitaltildelinger, der blev foretaget med tredje og fjerde foranstaltning derfor bør betegnes som statsstøtte.

(145) Af hensyn til udførligheden tilføjer Kommissionen endvidere, at den ikke kan tilslutte sig SACE's argument om, at overholdelse af de lovpligtige kapitalkrav ville have været nok til at få en forsigtig privat markedsøkonomisk operatør til at indskyde yderligere kapital i et selskab. Som anført i Kommissionens meddelelse om anvendelse af EØF-traktatens artikel 92 og 93 (118) kan investorerne ved lov være forpligtet til at indskyde yderligere egenkapital i virksomheder, hvis kapitalgrundlag er svundet ind til under et forud fastsat niveau som følge af vedvarende tab. Som svar på medlemsstaters påstande om, at sådanne kapitalindskud ikke kan betragtes som støtte, da de blot er foretaget for at opfylde en legal forpligtelse, fastlægger ovennævnte meddelelse, at private investorer, der står over for en sådan situation, skal overveje alle andre valgmuligheder, herunder muligheden af at afvikle eller nedtrappe deres investering (119), og vælge den økonomisk mest fordelagtige.

(146) I dette tilfælde finder Kommissionen, at SACE kunne have ladet SACE BT gå konkurs, da det var et aktieselskab. SACE skulle ikke dække SACE BT's udeståender. SACE hævder med rette, at private investorer skal tage andre hensyn, som f.eks. offentligt omdømme (120), i betragtning. Domstolen afgjorde i ENI/Lanerossi, at et moderselskabs indskud i et begrænset tidsrum til dækning af tab i et datterselskab, der er kommet i forbigående vanskeligheder, men som kan overleve, når det eventuelt efter omstrukturering på ny kan blive rentabelt, ikke kan begrundes alene ved udsigten til en indirekte væsentlig fordel, men også andre hensyn, f.eks. beskyttelse af koncernens offentlige omdømme og omstrukturering af dens virksomhed (121). Domstolen afgjorde dog, at kapitalindskud skulle betragtes som statsstøtte, hvis der end ikke på lang sigt er udsigt til rentabilitet (122). Som følge deraf har argumenterne, som det også bekræftes af retspraksis, begrænset betydning i forbindelse med anvendelsen af MEIP-testen, eftersom der på tidspunktet for kapitaltilførslerne ikke forelå prognoser for, at SACE BT kunne blive rentabelt efter 2011 eller på længere sigt.

(147) Italien og SACE har desuden ikke fremlagt oplysninger, der påviser og sætter tal på de negative økonomiske virkninger, som den påståede forværring af SACE's offentlige omdømme ville medføre for dette selskab.

(148) Kommissionen bemærker også, at SACE's forsikringer leveres med statsgaranti. Det betyder, at de forsikrede parter ved, at staten vil sikre, at de får betalt eventuel erstatning, som de har ret til i henhold til disse forsikringer. Kommissionen kan derfor ikke se, hvorfor det skulle bekymre SACE's forsikringskunder, at et datterselskab tilhørende SACE, som ikke nyder godt af en statsgaranti, og som er etableret som et aktieselskab, likvideres. Italien og SACE har ikke begrundet, hvorfor disse SACE-aktiviteter, der leveres med statsgaranti, berøres.

(149) Kommissionen finder endvidere, at SACE's forsikringsaktiviteter — eftersom de leveres med statsgaranti — ikke udgør markedsaktiviteter, som en privat operatør kunne udføre (garantien for SACE's forsikringsaktiviteter udgør netop ikke statsstøtte, fordi det vurderes, at disse aktiviteter ikke tilbydes af markedet, og at konkurrencen derfor ikke fordrejes). Når det vurderes, om en privat investor i SACE's position ville have ladet et datterselskab som SACE BT gå konkurs eller ville have rekapitaliseret det, mener Kommissionen ikke, at man kan tage hensyn til de eventuelle negative virkninger af likvidationen af SACE BT på ikke-markedsrelaterede aktiviteter, som SACE udfører, da en privat investor aldrig ville være i stand til at udføre sådanne aktiviteter.

(150) Da man gennemførte den tredje og fjerde foranstaltning, sammenlignede SACE som oplyst ikke et likvidationsscenario med den valgte løsning, hvor man indskød yderligere kapital i SACE BT trods selskabets vanskeligheder. Af hensyn til udførligheden vil Kommissionen under alle omstændigheder i afsnittene nedenfor påvise, at SACE — hvis det havde gennemført en sådan sammenligning — ville have erkendt, at det ville være mere hensigtsmæssigt at likvidere SACE BT end at tilføre endnu 70 mio. EUR i kapital til SACE BT trods selskabets vanskeligheder.

(151) For at afgøre, om det var bedre for SACE i sin egenskab af eneaktionær i SACE BT at investere yderligere 70 mio. EUR end at likvidere SACE BT (afvikle dets aktiviteter), skal de eventuelt forventede pengestrømme til SACE som aktionær under likvidationsscenariet (afvikling) sammenlignes med de pengestrømme, der forventes i scenariet med kapitaltilførsel. I henhold til de indgivne oplysninger vurderede Italien og SACE på daværende tidspunkt (eller efterfølgende) ikke værdien af aktieposten i SACE BT i scenarier før kapitaltilførsel eller scenarier efter kapitaltilførsel.

(152) Kommissionen bemærker, at man allerede ved udgangen af maj 2009 og begyndelsen af juli 2009, da SACE's bestyrelse besluttede at tildele den tredje og fjerde foranstaltning, forventede, at SACE BT i tillæg til de store tab, der var registreret i 2008 (29,5 mio. EUR), ville generere yderligere betydelige tab i 2009 (på 53,4 mio. EUR (123)), således at den resterende kapital ved udgangen af 2009 forventedes at beløbe sig til 24,2