Særberetning nr. 1/99

om støtten til anvendelse af skummetmælk og skummetmælkspulver til dyrefoder, med Kommissionens svar

(i henhold til EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit)

(1999/C 147/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ AF SÆRBERETNING Nr. 1/99 OM STØTTEN TIL ANVENDELSE AF SKUMMETMÆLK OG SKUMMETMÆLKSPULVER TIL DYREFODER

Den samlede produktion af skummetmælkspulver (SMP) i EU udgør 1208000 tons. Kun 35 % sælges på markedet uden støtte. Resten eksporteres eller sælges på det indre marked med støtte i henhold til afsætningsforanstaltninger (jf. punkt 11). Denne beretning omhandler Fællesskabets støtte til anvendelse af SMP og SM til dyrefoder. Foranstaltningerne omfatter ca. 500000 tons pr. år, og i 1997 blev der udbetalt 386 mio. ECU i støtte (jf. punkt 11 og 13).

Forordningerne burde fastsætte kvalitetskriterier (særlig proteinindholdet) for støtteberettiget SMP, så det undgås, at der udbetales støtte til skummetmælkspulver af dårligere kvalitet, der ikke kan afsættes (jf. punkt 16).

Forbruget af SMP til dyrefoder falder støt, ikke kun på grund af krisen i oksekødsektoren, men også fordi andre billigere produkter erstatter SMP (jf. punkt 18 og 19).

Støttesatsen for SMP forarbejdet til dyrefoder udgør næsten 35 % af salgsværdien (jf. punkt 21). Støttesatsen er ikke blevet ændret siden 1993, men Retten fik ikke forelagt dokumenter i Kommissionen, der viste, at støtteniveauet var blevet taget op til fornyet overvejelse en gang om året som fastsat i forordningen (jf. punkt 22). En effektiv udbudsprocedure ville give større sikkerhed for, at støttesatsen blev fastsat på et optimalt niveau, særlig i betragtning af at lagrene er stigende (jf. punkt 23).

Importen fra tredjelande kan stige yderligere. Importeret SMP er berettiget til støtte under samtlige SMP-fællesskabsstøtteordninger (undtagen offentlig oplagring). Den hermed forbundne nettoudgift, som skal afholdes over EU's budget, er på 18,7 mio. ECU (jf. punkt 27). WTO-aftalerne begrænser mulighederne for eksport af SMP med eksportstøtte (jf. punkt 28).

Under revisionen konstateredes der svagheder ved metoden til fastsættelse af de støtteberettigede mængder skummetmælk og kærnemælk (jf. punkt 31) og ved stikprøveudtagningerne (jf. punkt 32).

Et af støttekriterierne er, at SMP ikke må indeholde vallepulver. Det fremgik af revisionen, at det er vigtigt at foretage systematisk kontrol på dette område (jf. punkt 42).

Kontrollen af den særlige ordning, hvor SMP-støtten udbetales i fremstillingsmedlemsstaten, men hvor forarbejdningen til foderblanding foregår i en anden medlemsstat, er stadig behæftet med svagheder. Enten skal kontrollen forbedres, eller også bør forordningen ophæves, hvilket Retten allerede foreslog i årsberetningen for regnskabsåret 1988 (jf. punkt 48 og 49).

De offentlige lagre af SMP steg i 1996 og 1997. De fleste lagre findes i Irland og i Det Forenede Kongerige. I Irland konstateredes det under revisionen, at der helt klart er behov for at få fastlagt ansvarsfordelingen mellem de involverede organer, og i Det Forenede Kongerige opfyldte de besøgte lagerfaciliteter ikke de foreskrevne krav (jf. punkt 50 - 52).

INDLEDNING

Produktet

1. Skummetmælk (SM) er et produkt, som fremkommer ved affedtning af sødmælk med henblik på fremstilling af fløde - det første led i smørproduktionen. SM bruges i flydende form eller i dehydreret form som skummetmælkspulver (SMP). SMP bruges til fremstilling af andre mejeriprodukter (sammen med sødmælk) og i levnedsmiddelindustrien. Flydende skummetmælk bruges primært til fremstilling af kaseinat-protein, der anvendes i agroindustrien og i den kemiske industri. Kærnemælk, som er et biprodukt ved smørproduktion, er det, der er tilbage, efter at det faste fedt er udskilt, mens kærnemælkspulver er dehydreret kærnemælk. Figur 1 viser de væsentligste produkter fremstillet på basis af mælk.

2. Verdensproduktionen af SMP udgør ca. 3,1 mio. tons(1). Den Europæiske Union er den største producent af SMP og tegner sig for næsten 40 % af verdensproduktionen. Andre vigtige producenter er Østeuropa (11 %), Nordamerika (19 %), Australien og New Zealand (14 %).

Rettens revision

3. Retten har undersøgt den støtte, der er udbetalt til SM og SMP til dyrefoder (386 mio. ECU i 1997). Revisionen gennemførtes i Kommissionen og i en række medlemsstater (Tyskland, Belgien, Frankrig, Italien og Nederlandene). Der blev også aflagt revisionsbesøg i Irland og Det Forenede Kongerige med det formål at undersøge stigningen i de offentlige lagre af SMP i 1996 i begge medlemsstater.

4. Under revisionen blev en række risikofaktorer taget i betragtning, herunder risici på grund af uklare bestemmelser i lovgivningen og problemerne med at fastsætte og kontrollere kvaliteten og kvantiteten af støtteberettigede produkter. Revisionen omfattede også specifikke kontrolproblemer vedrørende SMP, når der udbetales støtte i én medlemsstat til forarbejdning af SMP til dyrefoder i en anden medlemsstat, og mulighederne for produktsubstitution (f.eks. substitution af SMP med vallepulver) blev også undersøgt.

5. Retten har tidligere undersøgt foranstaltningerne til fremme af afsætningen af skummetmælk. De vigtigste bemærkninger er offentliggjort i Rettens årsberetninger for regnskabsårene 1988(2) (SMP) og 1993(3) (kasein).

FÆLLESSKABSSTØTTEN OG MÆLKEMARKEDET

Den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter

6. Mælkeproduktionen udgør ca. 18,4 % af den samlede værdi af landbrugsproduktionen i EU og er derfor som helhed betragtet den vigtigste landbrugsaktivitet i EU. Den fælles markedsordning for denne sektor blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 804/68(4), der er retsgrundlaget for støtteforanstaltninger, der tager sigte på at forbedre forholdene inden for mejerisektoren gennem opsugning af overskudsproduktionen.

7. Fællesskabsprisstøtten til mælk ydes som støtte til salg af smør og skummetmælk (enten i flydende form eller i pulverform), som eksportrestitutioner til mejeriprodukter og som offentlig oplagring af smør og SMP, når markedspriserne falder. Der ydes også støtte til oplagring af bestemte ostetyper.

8. Produktionen af mælk i EU har siden 1984 været reguleret gennem mælkekvoter. Oprindeligt skulle ordningen gælde i ni år, men den er blevet forlænget til år 2000 ved Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92(5).

9. Trods stabiliseringen af mælkeproduktionen efter indførelsen af mælkekvoteordningen i 1984 produceres der stadig for meget mælk i Den Europæiske Union. Tabel 1 viser udviklingen i produktionen af mejeriprodukter i EU for 1984 og fra 1993 til 1997.

10. Ca. 35 %(6) af den mælk, der produceres i EU, konsumeres frisk som mælk eller forarbejdes til andre produkter såsom yoghurt. De resterende 65 % forarbejdes til enten ost, smør eller skummetmælk. Den skummetmælk, der ikke bruges i flydende form, forarbejdes til skummetmælkspulver eller kasein (22 kg sødmælk giver ca. 1 kg smør og 2 kg SMP). Kun 445000 tons af de 1208000 tons SMP, der blev produceret i EU i 1997, kunne sælges til markedsprisen uden støtte (jf. tabel 2).

11. Som et led i afsætningsforanstaltningerne inden for mejerisektoren yder Den Europæiske Union støtte til brug af skummetmælk, i flydende form eller pulverform, til dyrefoder (ca. 512000 tons i 1997)(7) og til produktion af kasein (ca. 400000 tons SMP-ækvivalent i 1997)(8). Derudover udbetales der eksportrestitutioner til SMP (ca. 280000 tons i 1997).

12. De senere års overskudsproduktion har imidlertid ikke kunnet absorberes gennem disse foranstaltninger. De offentlige interventionslagre af SMP steg fra 1996 til slutningen af 1997 til 135421 tons. Irland og Det Forenede Kongerige havde de største lagre med henholdsvis 54634 tons og 46400 tons. Den samlede forsyningsbalance for SMP fremgår af tabel 2.

13. EUGFL, Garantisektionens udgifter til skummetmælk og skummetmælkspulver udgjorde 875 mio. ECU i 1997, heraf vedrørte 386 mio. ECU (44 %) SM og SMP til dyrefoder, 288 mio. ECU (33 %) produktion af kasein, 171 mio. ECU (20 %) eksportrestitutioner og 30 mio. ECU (3 %) offentlig oplagring (jf. tabel 3 og 4).

Retsgrundlaget

14. Bestemmelserne om støtte til afsætning af skummetmælk og skummetmælkspulver til foderbrug er fastsat i Rådets forordning (EØF) nr. 986/68(9). I henhold til denne forordning er kærnemælk og kærnemælkspulver berettiget til samme støtte. Ud over Rådets forordning (EØF) nr. 986/68 er der indført en række kommissionsforordninger om særlige foranstaltninger og om gennemførelsesbestemmelser hertil:

a) Kommissionens forordning (EØF) nr. 1105/68(10) om gennemførelsesbestemmelser ved ydelse af støtte for skummetmælk til foderbrug(11)

b) Kommissionens forordning (EØF) nr. 1725/79(12) om nærmere regler for støtte til skummetmælk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmælkspulver til kalvefoder(13)

c) Kommissionens forordning (EØF) nr. 1624/76(14) om særlige bestemmelser vedrørende udbetaling af støtte til skummetmælkspulver, der denatureres eller forarbejdes til foderblandinger på en anden medlemsstats område(15).

15. Bestemmelserne om offentlig oplagring af SMP er indeholdt i artikel 7 i Rådets forordning (EØF) nr. 804/68, mens gennemførelsesbestemmelserne hertil er fastsat i Kommissionens forordning (EF) nr. 322/96 af 22. februar 1996(16). Kun SMP af første kvalitet, dvs. at proteinindholdet i tørstofekstrakt uden fedtstof er 35,6 %(17), kan omfattes af ordningen for offentlig oplagring. SMP må ikke indeholde kærnemælk eller valle og skal opfylde et antal supplerende kvalitetskrav(18).

Bemærkninger om Kommissionens forordninger

16. Kommissionens forordning (EF) nr. 322/96 fastsætter meget klart de minimumskrav, SMP skal opfylde for at være omfattet af ordningen, men disse krav gælder ikke for SMP anvendt til dyrefoder (jf. tabel 5). Kommissionens forordning (EØF) nr. 1105/68 og (EØF) nr. 1725/79 fastlægger en række kriterier for støtteberettigelse, som vedrører SM's og SMP's fysiske karakteristika. I disse forordninger er det også fastlagt, hvilke kontrolforanstaltninger medlemsstaterne skal gennemføre for at sikre sig, at støttekriterierne er overholdt. De fysiske støttekriterier er imidlertid defineret på en sådan måde, at medlemsstaterne kan fortolke de gældende regler forskelligt (jf. punkt 31, 41 og 42). Desuden er det ikke defineret tilstrækkeligt præcist i kontrolbestemmelserne, hvornår, hvor og hvordan medlemsstaterne skal udføre kontrollen, og det fremgår ikke klart af bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1105/68, hvilken form for laboratorieanalyser der skal udføres for få bekræftet, at de fysiske kriterier er opfyldt. Nedenfor gives en række eksempler på disse mangler:

a) Næringsværdien i produktet anvendt til dyrefoder fastsættes på grundlag af proteinindholdet, men der stilles ingen minimumskrav til dette. Der kan faktisk ydes støtte til skummetmælkspulver med et lavt proteinindhold, og støtten er i øvrigt den samme som til SMP af første kvalitet(19).

b) I henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 986/68 kan SM højst have et fedtindhold på 1 % og SMP højst 11 %, men Kommissionens forordning (EØF) nr. 1105/68 tillader, at fedtindholdet for SM kan overstiges med 25 %.

c) Der er ikke fastlagt en bestemt grænse for tørstofindholdet i støtteberettiget SM. Kommissionens forordning (EØF) nr. 1105/68 fastsætter indholdet af fedtfrit tørstof i skummetmælk til lig med eller større end 8,75 %, og indholdet af fedtfrit tørstof i kærnemælk til lig med eller større end 8 %, men i visse tilfælde kan der også ydes støtte til skummetmælk og kærnemælk med et tørstofindhold under disse minimumsværdier(20).

d) I henhold til Kommissionens forordning (EØF) nr. 1105/68 må skummetmælk og kærnemælk ikke fortyndes med vand og/eller valle, på en måde, som ikke er forenelig med "normale, anvendte produktionsmetoder"(21). De produktionsmetoder, der kræver fortynding, er ikke nævnt i forordningen.

e) Kommissionens forordning (EØF) nr. 1105/68 indeholder kun følgende kontrolbestemmelser (artikel 10): "Medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger for at sikre kontrollen med overholdelsen af de betingelser, der er fastsat for at få støtte, og for at sikre, at virkningen af støtten går videre til bedrifterne". Der fastsættes ingen regler for, hvornår eller hvordan sådanne foranstaltninger skal iværksættes, eller hvor omfattende de skal være. I Kommissionens forordning (EØF) nr. 1725/79 (som ændret) er bestemmelserne om, hvordan kontrollen skal udføres, derimod mere detaljerede, og heri er de tekniske standarder for laboratorieanalyser samt de accepterede resultatparametre også defineret.

17. Forordning (EØF) nr. 1105/68 fastsætter ikke, at skummetmælksproducenter skal godkendes, før de kan modtage støtte, det gør derimod forordning (EØF) nr. 1725/79. Det er på denne baggrund særlig vigtigt, at støttemodtagerne har sådanne tekniske anlæg og administrative og regnskabsmæssige instrumenter, at de kan overholde forordningerne.

SMP-markedet

18. Den årlige produktion af SMP er faldet fra 2,4 mio. tons i 1984, hvor kvoteordningen endnu ikke var indført, til 1,3 mio. tons i 1993 og 1,1 mio. tons i 1998. De største producenter af SMP er Frankrig og Tyskland, som tilsammen producerer omkring 60 % af den samlede EU-produktion. Kommissionen forventer et yderligere fald i produktionen og forbruget af SMP, hovedsagelig på grund af et fald i forbruget af SMP til fremstilling af foderblandinger(22). Derimod forventes det, at forbruget af SMP til menneskeføde(23) forbliver stabilt(24). Figur 2 viser udviklingen i forbruget af subsidieret og ikke-subsidieret SM og SMP.

19. Ifølge de producenter af blandingsfoder, Retten besøgte, skyldes faldet i forbruget af SMP nedgangen i kalvebestanden, men til dels også, at der er udviklet nye produkter, og at SMP erstattes af billigere produkter (såsom vallepulver), trods EU-støtten til anvendelse af SMP i foder.

20. For at kunne modtage støtte skal foderblandinger indeholde mindst 50 % SMP, og visse producenter mente, at denne procentsats var for høj og var med til at begrænse brugen af SMP. Mindstegrænsen for indholdet af SMP er faktisk blevet ændret flere gange igennem årene(25). I betragtning af udviklingen på dette marked og i prisen på konkurrerende produkter bør Kommissionen tage bestemmelsen om mindsteindholdet af SMP op til fornyet overvejelse (jf. også punkt 22). Figur 3 viser udviklingen i SMP-priserne på de europæiske markeder og på verdensmarkedet.

Fastsættelse af støttesatsen

21. Det nuværende støtteniveau for brug af SMP svarer til ca. 35 % af salgsværdien. Niveauet er ikke ændret siden 1. juli 1993, hvor støttesatsen blev fastsat til 59,22 ECU pr. 100 kg. Støttesatsen blev den 1. februar 1995 forhøjet til 71,51 ECU pr. 100 kg. Der var imidlertid ikke tale om en egentlig forhøjelse, men en justering under hensyntagen til tilpasningen af de grønne kurser i 1995.

22. I overensstemmelse med artikel 2a, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 986/68 fastsættes støttebeløbene under hensyntagen til følgende faktorer: "den interventionspris, der gælder for skummetmælkspulver i det pågældende mejeriår; udviklingen i forsyningssituationen for skummetmælk og skummetmælkspulver, samt udviklingen i anvendelsen af disse produkter i foder; udviklingen i prisen for kalve; og udviklingen i markedsprisen for konkurrerende proteiner i forhold til prisen for skummetmælkspulver". Det hedder endvidere i artikel 2a, stk. 2(26), i Rådets forordning, at støttebeløbene fastsættes hvert år for det følgende mejeriår. Retten fik ikke forelagt nogen dokumenter i Kommissionen, der viste, at man havde evalueret og taget hensyn til disse faktorer som fastsat i forordningen. Retten bemærkede allerede i 1988, at der ikke blev foretaget særlige analyser for at finde frem til et optimalt støtteniveau, som med lavest mulige budgetudgifter til følge kunne sikre et bestemt afsætningsniveau.

23. Retten fastholder sine tidligere bemærkninger om(27), at der er risiko for, at støttesatserne bliver sat på et uhensigtsmæssigt niveau, og at indførelse af en udbudsprocedure ville give større sikkerhed for, at støttesatsen blev fastsat på det optimale niveau.

Samhandelen med tredjelande

24. Importen af SMP steg fra 17500 tons i 1993 til ca. 64000 tons i 1997 hovedsageligt på grund af de seneste års importpræferenceordninger. Eksporten af SMP udgjorde ca. 281470 tons i 1997. Tabel 6 viser importen og eksporten af SMP fra 1993 til 1997.

25. I overensstemmelse med WTO-aftalerne, der trådte i kraft den 1. juli 1995, skal SMP-importafgifterne reduceres med 20 % over seks år(28). Siden samme dato har der imidlertid været mere favorable importafgifter gældende for størstedelen af importen. Inden for rammerne af "minimumsadgangsforpligtelsen" i forbindelse med WTO-aftalerne indrømmede EU nemlig en reduceret toldsats på 47,5 ECU pr. 100 kg på importen af omkring 40000 tons SMP. I år 2000 skal denne mængde nå op på 68000 tons.

26. I Europaaftalerne om associering af en række lande i Østeuropa er der også indrømmet importkvoter for mælkepulver (sødmælks- eller skummetmælkspulver). I henhold til disse aftaler kan der i 1997/98 importeres 20580 tons med en præferencesats på 20 % af standardtoldsatsen(29). Mens offentlig oplagring kun kan omfatte SMP af europæisk oprindelse, kan importeret SMP overgået til fri omsætning omfattes fuldt ud af støtten til SMP forarbejdet til dyrefoder. De importerede mængder er derfor også omfattet af den støtte, der ydes i forbindelse med foranstaltningerne til afsætning af SMP.

27. Den samlede mængde SMP (ca. 64000 tons), der blev importeret i 1997, er derfor støtteberettiget og udgør en samlet udgift på EU's budget på ca. 42,9 mio. ECU. Importafgifterne udgør derimod kun 24,2 mio. ECU. Nettoudgiften, som skal afholdes over EU's budget, er derfor ca. 18,7 mio. ECU(30).

28. Hvad angår eksporten, fastsætter WTO-aftalerne, at SMP-restitutionerne (430,9 mio. ECU) i år 2000/01 skal være reduceret med 36 % til 275,8 mio. ECU(31). Den tilsvarende eksportmængde SMP (344900 tons) skal i år 2000/01 være reduceret med 21 % til 272500 tons. Så længe priserne på det indre marked er høje i forhold til konkurrenternes eksportpriser på det internationale marked, vil Fællesskabets eksport kun omfatte de mængder, der er berettigede til eksportrestitutioner. Eksporten vil således skulle holde sig inden for de rammer, der er fastsat i WTO-aftalerne. Eksportrestitutionssatsen blev den 1. august 1997 fastsat til 598,5 ECU pr. ton og den 31. oktober samme år forhøjet til 680 ECU pr. ton.

MEDLEMSSTATERNES ADMINISTRATION AF STØTTEN

Støtte til flydende skummetmælk

Generelle bemærkninger

29. Støtten til (flydende) skummetmælk udgjorde i 199721,2 mio. ECU, hvilket svarer til 5,5 % af de samlede udgifter til SM forarbejdet til dyrefoder(32). Italien, Tyskland og Belgien tegner sig for størstedelen af denne støtte med henholdsvis 36 %, 30 % og 15 %. I Italien vedrører støtten meget store mængder kærnemælk, som aftages af svineproducenter, særlig i Parma-området.

30. Forordningen fastsætter bestemte koefficienter til beregning af de mængder skummetmælk, der er berettiget til støtte, når mælken anvendes til foder til producenternes egne besætninger (jf. punkt 33), men ikke en teoretisk beregning eller en bestemt metode til beregning af støtteberettigede mængder.

Resultaterne af undersøgelserne på stedet

31. Støtteansøgningerne vedrørende skummetmælk og/eller kærnemælk, som besætningsejerne får leveret direkte fra mejerierne til dyrefoder, er sjældent baseret på det leverede produkts faktiske vægt. Det kan derfor ikke efterprøves, om de forelagte støtteansøgninger er korrekte. De mejerier, Retten besøgte i Belgien, havde baseret deres støtteansøgninger på skøn foretaget på grundlag af fortegnelserne over den månedlige produktion af mejeriprodukter. I Frankrig blev den producerede mængde skummetmælk ansat skønsmæssigt på grundlag af mængden af produceret smør. Derudover brugte et af de større mejerier, Retten besøgte i Italien, en formel til at beregne mængden af produceret kærnemælk. I disse tilfælde var der anvendt en skønsmæssigt ansat vægt, uden at der forelå dokumentation for, at disse skøn afspejlede mælkens fysiske karakteristika i produktionsfasen. Der er derfor ingen garanti for, at Kommissionen udbetaler det korrekte støttebeløb. Forordningen bør forbedres og indeholde præcise regler for, på hvilket grundlag støtten udbetales, og bestemmelser om passende kontrol af, at disse regler overholdes.

32. Artikel 10 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1105/68 fastsætter ikke, hvilken form for kontrol medlemsstaterne skal foretage (jf. punkt 16, litra e)). I de fleste af de medlemsstater, som Retten besøgte (Belgien, Tyskland, Frankrig, Italien), blev kontrollen af de fysiske og kemiske egenskaber ved kærnemælk og/eller skummetmælk beregnet til dyrefoder ikke foretaget på grundlag af stikprøver af de produkter, der var leveret til besætningsejerne. Stikprøverne var udtaget under produktionsprocessen eller af store tanke på mejerierne. Det var imidlertid ikke muligt at fastslå, at det analyserede produkt svarede til det produkt, der var leveret til besætningsejerne.

33. I henhold til artikel 5a i forordning (EØF) nr. 1105/68, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2863/75(33), kan mejerier, der bruger kærnemælk som foder til deres egen besætning, pr. kg fremstillet og solgt smør modtage den støtte, der ydes for 2,2 kg skummetmælk. I 1975, da ændringen af forordningen blev indført, blev den producerede kærnemælk og/eller skummetmælk meget ofte brugt direkte som foder til besætninger, som blev holdt på mejeriernes ejendom. Nu holdes besætningerne af hygiejniske grunde adskilt fra mælkeproduktionsstedet, undtagen når der er tale om meget små bedrifter. I mellemtiden har nogle mejerier købt kvægbrug og kan derfor fortsat anvende standardberegningsmetoden, der betragtes som mere fordelagtig end den, hvor mængderne fastsættes ved vejning af det leverede produkt.

34. Da dyrene ikke holdes på mejeriets ejendom, hvor kærnemælken produceres, bør ovennævnte standardmetode til beregning af de støtteberettigede kærnemælksmængder ikke anvendes. Hertil kommer, at koefficienten på 2,2 kg kærnemælk pr. kilogram produceret smør blev fastsat i 1968, og at den ansvarlige tjeneste i Kommissionen ikke længere kunne forelægge de tekniske elementer, der i sin tid havde begrundet indførelsen af denne beregningsmetode. I betragtning af stigningen i fedtindholdet i mælk burde koefficienten på 2,2 for længst have været ændret.

35. For at forhindre, at SM i strid med reglerne anvendes til menneskeføde, kan støtten kun ydes for SM, der enten denatureres eller undergives en administrativ kontrol, der yder de samme garantier som denaturering(34). Såfremt et mejeri, der modtager støtte, har smør- og osteproduktion, tilsættes der valle til kærnemælk. Dette produkt denatureres automatisk(35) og kan derfor ikke bruges til menneskeføde. Det er imidlertid ikke muligt at bestemme det nøjagtige indhold af kærnemælk ved analyse, hvilket man skal kunne som et led i kontrollen af støtteudbetalingerne.

36. Det konstateredes i Nederlandene, at den største støttemodtager (98 % i 1996) leverede kærnemælk, der ikke var denatureret, til et landbrug i Tyskland. De nederlandske myndigheder havde aldrig kontrolleret, om kærnemælken skulle bruges til dyrefoder, og de havde heller ikke bedt de tyske myndigheder om at foretage en sådan kontrol.

Støtte til skummetmælkspulver

Generelle bemærkninger

37. Den årlige industrielle produktion af foderblandinger i EU er ca. 122 mio. tons og er svagt stigende(36). Bestanddelene i disse produkter varierer, men der skal være de næringsstoffer, der er nødvendige til opfedning af dyr. De vigtigste stoffer er forskellige former for animalske og vegetabilske proteiner. Mælkeproteiner, herunder også skummetmælkspulver, er en vigtig bestanddel af foderblandinger.

38. Fra 1993 til 1997 faldt budgetudgifterne til skummetmælkspulver forarbejdet til foderblandinger fra 495,4 mio. ECU til 365,3 mio. ECU. Trods udvidelsen af Den Europæiske Union svarede det til en nedgang på 26,3 %. I samme periode faldt mængden af subsidieret SMP fra 676000 tons til 495000 tons (- 26,8 %). I betragtning af, at det kun var muligt at få afsat overskudsproduktionen med fællesskabsstøtte, var det en opmuntrende udvikling.

39. Forordning (EØF) nr. 1725/79 fastsætter, at der ydes støtte på basis af månedlige opgørelser over de støtteberettigede mængder. Før støtten udbetales, skal de udbetalende organer bl.a. kontrollere, om laboratorieanalyserne af prøver udtaget den måned, for hvilken der ansøges om støtte, har givet tilfredsstillende resultater. Foreligger der ikke sådanne resultater, kan støtten ikke udbetales, medmindre resultaterne fra den foregående måned er tilfredsstillende.

Resultaterne af undersøgelserne på stedet

40. I Frankrig dækker støtteansøgningerne en uge og ikke en måned. Da der ikke findes egnede edb-systemer, er det meget vanskeligt at kontrollere, om myndighederne behandler de gældende støtteordninger i overensstemmelse med forordningerne, fordi der er tale om så mange transaktioner, og fordi de skal kobles sammen med en bestemt måned.

41. Valle er et biprodukt, der fremkommer ved ostefremstilling og kan anvendes som råvare i stedet for skummetmælk. Valle er ikke berettiget til fællesskabsstøtte, og der ydes ikke støtte til brugen af valle som tilsætningsstof. Ved forordning (EØF) nr. 3480/90(37) om ændring af forordning (EØF) nr. 1725/79 er der derfor indført en analysemetode, som skal anvendes på de i forordningen foreskrevne stikprøver. Sigtet med analysen er at få sikkerhed for, at der ikke er tilsat løbevalle til SMP, som der er ansøgt om støtte til. Da der ikke i analyseskemaet (bilag 1 til forordningen) udtrykkelig nævnes, at der ikke må tilsættes løbevalle, udførte nogle medlemsstater ikke systematisk de analyser, der er foreskrevet i forordningens artikel 10, stk. 3.

42. I Belgien var ca. 20 % af de analyser, der blev udført, positive, det vil sige, at der blev påvist valle. En så høj procentsats for uregelmæssigheder indikerer, at sådanne analyser bør udføres på et langt mere systematisk grundlag. Derudover konstaterede Retten under en revision i Nederlandene, at 3350 kg SMP var blevet anerkendt som støtteberettiget, selv om det fremgik af analyseskemaet, at pulveret indeholdt valle.

Svagheder ved støtteordningen for SMP, der forarbejdes til foderblandinger på en anden medlemsstats område

43. Artikel 3 i Rådets forordning (EØF) nr. 986/68 fastsætter, at såfremt det i én medlemsstat fremstillede skummetmælkspulver bliver denatureret eller anvendt til fremstilling af foderblandinger i en anden medlemsstat, kan den første medlemsstat udbetale støtten. Kommissionens forordning (EØF) nr. 1624/76(38) fastsætter de særlige bestemmelser for udbetaling af støtte til SMP i sådanne tilfælde.

44. I henhold til de gældende forordninger skal mængderne kontrolleres af bestemmelsesmedlemsstaten. Denne kontrol omfatter en sikkerhedsstillelse på 110 % af støttebeløbet, som skal deponeres hos myndighederne i bestemmelsesmedlemsstaten, der på kontroldokument "T5" skal bekræfte, at disse betingelser er opfyldt. Afsendelsesmedlemsstaten udbetaler støttebeløbet til producenten på grundlag af denne bekræftelse.

45. Disse procedurer finder især anvendelse på tyske og franske SMP-leverancer til italienske og i mindre omfang spanske producenter af foderblandinger. Der er mangel på SMP i disse to lande. Der er finansielle interesser forbundet med disse procedurer, fordi støtten udbetales straks efter modtagelsen af bekræftelsen fra bestemmelsesmedlemsstaten og ikke efter denatureringen eller forarbejdningen til foder. I 1997 blev der i henhold til disse særlige bestemmelser udbetalt støtte til 61000 tons i Tyskland og 4000 tons i Frankrig, svarende til ca. 15 % af den udbetalte støtte.

46. Retten foreslog i sin årsberetning for 1988, at denne særlige ordning for udbetaling af støtte blev ophævet. I 1989 foreslog Kommissionen en ændring af artikel 3 i forordning (EØF) nr. 986/68, der er retsgrundlaget for denne praksis. Kommissionen anførte følgende grunde til sit forslag:

a) De faktorer, der spillede ind ved anvendelsen af ordningen, havde ændret sig så meget, at de grunde, der blev fremført på det pågældende tidspunkt (man ønskede at fremme samhandelen), ikke længere var relevante.

b) Fordi kontrolordningen nødvendigvis er mere kompliceret, kan der lettere begås svig i forbindelse med denne foranstaltning end en almindelig støtteordning såsom den, der er fastsat ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1725/79.

47. Det seneste forslag fra Kommissionen om ophævelse af denne særlige ordning er fra 1993(39). Rådet fulgte ikke Kommissionens forslag, og ordningen er derfor stadig gældende.

48. Retten konstaterede under revisionen endnu engang, at forordning (EØF) nr. 1624/76 er behæftet med en række svagheder:

a) Afsendelsesmedlemsstaten er kun ansvarlig for at kontrollere SMP-kvaliteten og kopierne af T5-kontroldokumentet med bestemmelsesmedlemsstatens bekræftelse på, at der er stillet sikkerhed. Bestemmelsesmedlemsstaten er ansvarlig for kontrollen af foderstofproduktionen. Administrationen i den ene berørte medlemsstat er ofte ikke informeret om, hvilken kontrol der foretages i den anden medlemsstat. Det er nemlig ikke fastsat i forordningen, at bestemmelsesmedlemsstaten skal meddele afsendelsesmedlemsstaten resultaterne af denaturerings- og forarbejdningskontrollen.

b) I henhold til forordning (EØF) nr. 1725/79 udbetales der støtte til SMP, der forarbejdes til foderblandinger, efter denaturering eller forarbejdning, hvorimod der i forordning (EØF) nr. 1624/76 er fastsat en frist på seks måneder.

c) SMP-kvaliteten kontrolleres i afsendelsesmedlemsstaten ved afsendelsen, men ikke ved ankomsten til bestemmelsesmedlemsstaten. Ved denaturerings- og forarbejdningskontrollen i bestemmelsesmedlemsstaten vil der derfor ikke nødvendigvis blive påvist tilfælde, hvor SMP, der er ydet støtte til i afsendelsesmedlemsstaten, er blevet erstattet af et produkt, der ikke er godkendt. Der er faktisk risiko for, at de leverede mængder SMP erstattes undervejs eller ved ankomsten til bestemmelsesstedet af skummetmælkspulver af dårligere kvalitet(40).

d) Det er afsendelsesmedlemsstaten, der tager initiativ til kontrollen i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89(41). Afsendelsesmedlemsstaten sender kontrolanmodningerne vedrørende de udvalgte virksomheder til modtagermedlemsstaten. Sådanne kontrolanmodninger vedrørende eksporttransaktioner (f.eks. en bestemt virksomheds samlede eksport) tager sigte på stedlig kontrol af forarbejdningsvirksomheden, men kun af de udvalgte eksporttransaktioner. Revisionen omfatter således ikke virksomhedens samlede aktiviteter eller samtlige leveringer til en bestemt foderstofproducent.

49. Kommissionen konstaterede allerede i 1989 (jf. punkt 46), at forholdene på det indre marked nu havde udviklet sig i en sådan retning, at det ikke længere var berettiget at iværksætte særlige foranstaltninger, der var indført i en periode med vanskelige forhold, hvor det var hensigtsmæssigt at fremme samhandelen mellem medlemsstaterne. I henhold til forordning (EØF) nr. 1725/79 kan støtten nemlig udbetales af det kompetente udbetalende organ i den medlemsstat, hvor forarbejdningen har fundet sted.

Svagheder ved ordningen vedrørende offentlig oplagring

50. Den største eksportør af irske mejeriprodukter sørger for oplagringsfaciliteter til SMP-interventionslagre. Der anvendes private lagre. Man kan derfor i dette tilfælde sige dels, at det udbetalende organ har delegeret opgaver til eksportøren(42), dels at eksportøren stort set har eneret på at afgive bud ved salg af SMP fra interventionslagrene. Under sådanne omstændigheder er der helt klart behov for at få fastlagt ansvarsfordelingen mellem de involverede organer.

51. For at sikre at SMP, der udbydes til intervention, opfylder betingelserne i Kommissionens forordning (EF) nr. 322/96, udtager de ansvarlige mejeriinspektører fra det irske udbetalende organ(43) stikprøver, som analyseres i statslaboratorierne. Laboratorierapporterne med analyseresultaterne skal imidlertid ikke godkendes, og det udbetalende organ modtager kun fotokopier af rapporterne.

52. Artikel 5 i Kommissionens forordning (EF) nr. 322/96 fastsætter, at lagrene til SMP skal være tørre, velholdte og fri for utøj, ikke have fremmede lugte og have gode ventilationsmulighder. De to lagre, Retten besøgte i Det Forenede Kongerige, opfyldte ikke disse krav. Der var ikke installeret affugtere (der blev fundet spor af fugt på det ene lager), og der var kun truffet meget begrænsede foranstaltninger til bekæmpelse af gnavere og skadedyr.

KONKLUSION

53. I 1984 indførtes der mælkekvoter, men alligevel sælges kun 37 % af SMP produceret i EU til markedspriser. De resterende mængder (63 %) eksporteres med restitutioner, der finansieres over fællesskabsbudgettet, eller sælges på det indre marked med støtte, der udgør ca. 35 % af markedsprisen (jf. punkt 9 og 21).

54. Støtten til brug af SM og SMP til dyrefoder (386 mio. ECU i 1997) gjorde det muligt at afsætte ca. 500000 tons, dvs. 40 % af EU's årlige produktion af SMP (jf. punkt 10 og 11).

55. Kommissionen kan ikke fremlægge analyser eller undersøgelser, der berettiger opretholdelsen af det støtteniveau, der har været gældende siden 1993, bl.a. under hensyntagen til de stigende lagre i visse medlemsstater. Retten er som påpeget i årsberetningen for regnskabsåret 1988 stadig af den opfattelse, at det ville være hensigtsmæssigt at indføre udbudsprocedurer (jf. punkt 21 - 23).

56. I de gældende forordninger fastsættes det ikke klart og utvetydigt, hvilke kriterier SM og SMP beregnet til dyrefoder skal opfylde for at være berettiget til støtte. På linje med de øvrige afsætningsforanstaltninger inden for mælkesektoren (smør) bør støtten til SMP være betinget af bestemte minimumskvalitetskrav, særlig hvad angår minimumsindholdet af protein (jf. punkt 15 - 17).

57. I Belgien, Frankrig og Italien konstaterede Retten, at de nationale administrationer udbetalte støtten på grundlag af skønsmæssigt ansatte SM-leverancer, og i Belgien, Tyskland, Frankrig og Italien accepterede administrationerne, at stikprøverne til laboratorieanalyse var udtaget af SMP-mængder oplagret på fremstillingsstedet og ikke af de leverede mængder. Fællesskabsforordningerne giver ikke hjemmel til en sådan praksis, som gør kontrolsystemerne mindre pålidelige. Kommissionen bør derfor undersøge disse forhold nærmere (jf. punkt 30 - 32).

58. Mejerierne kan få udbetalt støtte til skummetmælk, som de anvender til foder til egne besætninger. Mængderne fastsættes efter en standardberegningsmetode, som Kommissionen bør tage op til fornyet overvejelse. Det bør overvejes, om den gældende koefficient stadig er hensigtsmæssig, og standardberegningsmetoden bør kun bruges i forbindelse med meget små mejerier, der anvender skummetmælken til foder til deres egne besætninger (jf. punkt 33 og 34).

59. Kommissionen bør også undersøge, om kontrolforanstaltningerne, der skal sikre, at der ikke tilsættes valle til kærnemælk, fungerer effektivt. Kontrollen af ikke-denatureret kærnemælk, der leveres til besætningsejere i en anden medlemsstat end den, hvor kærnemælken er produceret, bør også undersøges nærmere. Kommissionen bør tage de nødvendige initiativer til at få denne kontrol forbedret (jf. punkt 35 og 36).

60. Det er usikkert, om der systematisk foretages analyser af SMP for at konstatere, om der er tilsat løbevalle. På grund af risikoen for uregelmæssigheder bør Kommissionen sørge for at få ændret de gældende forordninger (jf. punkt 41 og 42).

61. Når der udbetales støtte i én medlemsstat til SMP forarbejdet til dyrefoder i en anden medlemsstat, bør der for at sikre fyldestgørende kontrol udtages stikprøver af de leverede mængder skummetmælkspulver ved ankomsten til det endelige leveringssted, og stikprøverne bør analyseres. Resultaterne af disse analyser vil vise, om skummetmælkspulveret opfylder fællesskabskravene. Skulle det af administrative grunde eller på grund af de dermed forbundne omkostninger vise sig, at denne procedure ikke er velegnet, bør de særlige foranstaltninger, der er indført ved forordning (EØF) nr. 1624/76, ophæves, som foreslået af Retten i årsberetningen for regnskabsåret 1988 (jf. punkt 43 - 49).

62. Resultaterne af revisionen af gennemførelsen af fællesskabsstøtten til intervention og oplagring af SMP i Irland og Det Forenede Kongerige (der tegner sig for den største støtte) viste, at den virksomhed i Irland, der havde eneret på at afgive bud ved salg af SMP fra interventionslagrene, samtidig var ansvarlig for at organisere det offentlige oplagringssystem (jf. punkt 50). Retten besøgte to lagre i Det Forenede Kongerige, og ingen af dem opfyldte de krav, der er fastsat i de gældende forordninger (jf. punkt 52).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 25. marts 1999.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. KARLSSON

Formand

(1) De senest tilgængelige tal 3079 mio. tons SMP (foreløbigt tal) i 1996 og 3128 mio. tons i 1995.

(2) EFT C 312 af 12.12.1989, punkt 6.41 - 6.73.

(3) EFT C 327 af 24.11.1994, punkt 4.1 - 4.54.

(4) EFT L 148 af 28.6.1968, s. 13.

(5) Der blev indført mælkekvoter ved Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984, EFT L 90 af 1.4.1984, s. 10. Retsgrundlaget for den nuværende ordning, der gælder indtil år 2000, er Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992, EFT L 405 af 31.12.1992, s. 1.

(6) Der findes ingen endelige tal for, hvad den producerede mælk anvendes til, fordi visse statistiske kilder ikke er pålidelige, og fordi de forskellige mælkeprodukter ikke har samme fedt- og proteinindhold. Produktionen af konsummælk er på 30350 mio. tons eller ca. 25 % af den samlede mælkeproduktion. Konsummælk har imidlertid et lavere fedtindhold end frisk mælk (mælkefedt kan anvendes til fremstilling af smør og ost). Det anslås, at konsummælk og friske produkter af enhver art udgør ca. 35 % af mælkeproduktionen.

(7) 495000 tons SMP til dyrefoder og 17000 tons SMP-ækvivalent til subsidieret brug af skummetmælk til dyrefoder (foreløbige tal for 1997).

(8) Kasein fremstilles på grundlag af skummetmælk. Ved omregning af skummetmælk til SMP-ækvivalent anvendes faktoren 11: 1 (11 kg skummetmælk = 1 kg skummetmælkspulver).

(9) EFT L 169 af 18.7.1968, s. 4; kærnemælk og kærnemælkspulver sidestilles med skummetmælk og skummetmælkspulver.

(10) EFT L 184 af 29.7.1968, s. 24.

(11) I henhold til forordningen kan støtten anvendes på tre forskellige måder:

a) Til mejerier, der fremstiller og behandler SM, som denatureres efter særlige metoder og sælges til foderbrug til besætningsejere til en pris, der ikke kan overstige en maksimumspris (artikel 1). I henhold til artikel 1a som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2630/84, EFT L 249 af 18.9.1984, s. 8, kan der også ydes støtte, når mejerierne sælger SMP i flydende form til opdrætterne til fodring af husdyr.

b) Til mejerier, der anvender skummetmælk af egen produktion udelukkende til fodring af egne dyr, jf. artikel 5a som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2863/75, EFT L 285 af 4.11.1975, s. 5.

c) Til besætningsejere, der anvender skummetmælk af egen produktion til foder (artikel 6).

(12) EFT L 199 af 7.8.1979, s. 1.

(13) Selv om det fremgår af forordningen og anmærkningerne til de relevante budgetposter, at produktet skal bruges til kalvefoder, anvendes det til dels også som foder til får og smågrise. Det forbyder forordningen ikke.

(14) EFT L 180 af 6.7.1976, s. 9.

(15) Støtten udbetales til sælgeren af SMP, når bestemmelsesmedlemsstaten har fremlagt bevis for, at importøren har stillet den krævede sikkerhed.

(16) EFT L 45 af 23.2.1996, s. 5.

(17) Proteinindholdet er 35,6 %. For hvert procentpoint lavere proteinindhold ned til mindst 31,4 % falder interventionsprisen tilsvarende.

(18) Jf. også tabel 5.

(19) Der kan kompenseres for det lave proteinindhold i SMP, der er indeholdt i foderblandinger, ved at tilsætte kasein, et produkt som også er støtteberettiget.

(20) Jf. artikel 1, stk. 6, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1105/68, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1645/78, som fastsætter en lang række undtagelser fra de mindstekrav, der skal opfyldes for at kunne få støtte, EFT L 191 af 14.7.1978, s. 23.

(21) Jf. artikel 1, stk. 4, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1105/68, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2114/75, EFT L 215 af 13.8.1975, s. 12.

(22) Udviklingen i forbruget af SMP til dyrefoder, subsidieret i henhold til forordning (EØF) nr. 1725/79, var som følger:

(EU-12): 1993, 675000 tons; 1994, 649000 tons; 1995, 587000 tons;

(EU-15): 1995, 594000 tons; 1996, 543000 tons; 1997, 495000 tons.

(23) SMP til menneskeføde er en vigtig ingrediens i alle former for fødevarer f.eks. bagværk, konditorvarer, nogle former for is, suppepulvere, saucer og babymad mv.

(24) Kilde: Situation and Outlook Dairy Sector, arbejdsdokument udarbejdet af Kommissionen, Bruxelles, 1997.

(25) Indtil den 5.6.1988: 60 %

6.6.1988 - 30.9.1988: 45 %

1.10.1988 - 31.10.1990: -

1.11.1990 - 31.1.1993: 50 %

1.2.1993 - 30.6.1996: 35 %

Efter 1.7.1996: 50 %.

(26) Artikel 2a, stk. 1 og 2, blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 666/74, EFT L 85 af 29.3.1974, s. 22.

(27) Jf. Rettens årsberetning for regnskabsåret 1988, EFT C 132 af 12.12.1989, punkt 6.63 - 6.66.

(28) Standardtoldsatserne (importafgifterne) skal reduceres over seks år fra 143,6 ECU pr. 100 kg SMP i GATT-år 1 (1.7.1995/30.6.1996) og derefter: 138,6 ECU i 1996/97, 133,7 i 1997/98 og 128,7 i 1998/99. Yderligere reduktioner vil gælde for årene 1999/2000 og 2000/01.

(29) Præferenceimportkvoterne i henhold til associeringsaftalerne vil stige med 990 tons hvert år til 23550 tons i år 2000.

(30) Beløbet er beregnet på følgende måde: import af 40000 tons inden for rammerne af minimumsadgangsforpligtelsen med en importafgift på 47,5 ECU/100 kg og 20000 tons i henhold til aftalerne med landene i Østeuropa med en importafgift på 25,74 ECU/100 kg svarer til:

40000 tons x 475 ECU/ton= 19000000 ECU

20000 tons x 257,4 ECU/ton = 5148000 ECU

Importafgifter: 24148000 ECU

Støtten beløber sig til 71,51 ECU pr. 100 kg, dvs. 715,1 ECU/ton x 60000 tons = 42906000 ECU

Nettoudgift, som skal afholdes over budgettet: 18758000 ECU.

(31) De årlige SMP-mængdeforpligtelser: 310000 tons for 1997/98, 297500 tons for 1998/99, 285000 tons for 1999/2000 og 272500 tons for 2000/01. Faktiske udgiftforpligtelser: 354 mio. ECU for 1997/98, 328 mio. ECU for 1998/99, 301,9 mio. ECU for 1999/2000 og 275,8 mio. ECU for 2000/01.

(32) I 1997 blev der udbetalt 386,3 mio. ECU i støtte: 365,2 mio. ECU (94,5 %) til SMP (forordning (EØF) nr. 1725/79) og 21,2 mio. ECU (5,5 %) til SM (flydende).

(33) Kommissionens forordning (EØF) nr. 2863/75 af 3. november 1975, EFT L 285 af 4.11.1975, s. 5.

(34) Artikel 1, litra a) og b), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1105/68.

(35) I henhold til artikel 2 i forordning (EØF) nr. 1105/68 betragtes et produkt som denatureret, når:

1) produktet er syrnet

2) der er tilsat koncentreret valle

3) der er tilsat hydroliseret stivelse eller kvældemel

4) der er tilsat azorubin E 122.

(36) L'économie laitière en chiffres, CNIEL (Centre national interprofessionnel de l'économie laitière), Paris, 1997.

(37) EFT L 336 af 1.12.1990, s. 68.

(38) EFT L 180 af 6.7.1976, s. 9.

(39) KOM(93) 211 endelig udg. af 17. maj 1993.

(40) Risikoen for, at betingelserne ikke overholdes, er endnu større, hvis mængderne udføres i bulk.

(41) EFT L 388 af 30.12.1989, s. 18.

(42) Delegation af beføjelser, jf. Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95.

(43) DAFF (Landbrugs-, Levnedsmiddel- og Skovbrugsministeriet) er det irske udbetalende organ, der er ansvarligt for udgifter henhørende under EUGFL, Garantisektionen.

Tabel 1

Produktionen af mælk og mejeriprodukter i EU (EU-15)

>TABELPOSITION>

Kilde:

CRONOS og prognoser, herunder Kommissionens beregninger.

Tabel 2

Forsyningsbalance for skummetmælkspulver (SMP)

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen, GD VI.

Tabel 3

Udgifterne i forbindelse med SM og SMP sammenlignet med de samlede udgifter til den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter

>TABELPOSITION>

Kilde:

GD VI, Udviklingen i betalingerne afholdt over EUGFL, Garantisektionen.

Tabel 4

Støtte til skummetmælk og skummetmælkspulver brugt til kalvefoder

>TABELPOSITION>

Kilde:

GD VI, Udviklingen i EUGFL-betalingerne fordelt på medlemsstaterne.

Tabel 5

Kvalitetskrav til og definitioner på SM og SMP

>TABELPOSITION>

Tabel 6

EU's handel med skummetmælkspulver med tredjelande

Kilde:

Kommissionen, GD VI-D1, dokument IV044.xls.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Figur 1

Mælk og mejeriprodukter og nuværende afsætningsforanstaltninger

>PIC FILE= "C_1999147DA.001601.EPS">

Figur 2

Subsidieret og ikke-subsidieret forbrug af skummetmælk og skummetmælkspulver i EU

>PIC FILE= "C_1999147DA.001602.EPS">

NB:

Flydende skummetmælk er udtrykt i skummetmælkspulverækvivalent.

Kilde:

Bilagene til dokumentet "Situation and Outlook - Dairy Sector", april 1997, udarbejdet af GD VI i Kommissionen.

Figur 3

Nøglepriser på skummetmælkspulver

>PIC FILE= "C_1999147DA.001701.EPS">

Kilde:

Revisionsrettens gennemgang af kommissionsdokumenter.

Kommissionens svar

RESUMÉ

For at undgå, at der opstår for store lagre, indgår der i den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter forskellige afsætningsforanstaltninger for det indre marked. Formålet med disse foranstaltninger er at sikre supplerende afsætningsmuligheder for mælkeingredienser, som ellers ville blive erstattet af billigere alternativer. Med hensyn til mælkens proteinbestanddel anvendes der i øjeblikket tre foranstaltninger, der sikrer afsætning af i alt 10,3 mio. tons skummetmælk (dvs. omkring 9 % af de samlede EU-mælkeleverancer). I Revisionsrettens rapport gennemgås to foranstaltninger, der vedrører anvendelse af flydende skummetmælk og skummetmælkspulver (SMP) til foder. De tegner sig for henholdsvis 3,2 % (forordning (EØF) nr. 1105/68) og 50,4 % (forordning (EØF) nr. 1725/79) af den samlede mængde, der er nævnt ovenfor.

I løbet af de seneste ti år har der været en mærkbar nedgang i mængderne af skummetmælk og skummetmælkspulver, der subsidieres med henblik på anvendelse i dyrefoder - fra i alt 12,5 mio. tons skummetmælk i 1988 til 5,5 mio. tons i 1998. Hvad angår anvendelse af flydende skummetmælk til kvægfoder på bedrifterne, skyldes den mærkbare nedgang i de mængder, der er solgt under denne ordning, at mejeriindustrien foretrækker at videreforarbejde skummetmælk, når dette er muligt (for at begrænse transportomkostninger og skabe værditilvækst). Kvægopdrætterne foretrækker endvidere at bruge færdige foderblandinger frem for selv at skulle blande de forskellige ingredienser. Brugen af skummetmælkspulver til fremstilling af foderblandinger (navnlig til kalve) er gået mærkbart ned, fordi det er blevet erstattet af andre ingredienser, især vallepulver.

Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at det ville være hensigtsmæssigt i højere grad at gøre støtten betinget af skummetmælkspulverets kvalitet (især proteinindholdet).

Kommissionen gennemgår jævnligt foranstaltningerne til forvaltning af markedet for skummetmælkspulver - både i sine egne tjenestegrene og i medlemsstaterne inden for rammerne af Forvaltningskomitéen for Mælk og Mejeriprodukter. På den baggrund og i betragtning af de seneste års udvikling på markederne for mælk og kalvekød er Kommissionen overbevist om, at støtten er blevet fastsat på et passende niveau.

Kommissionen mener ikke, det vil være hensigtsmæssigt at fastsætte støtten gennem en udbudsprocedure under denne støtteordning. Kommissionen frygter, at den administrative byrde og de finansielle risici ved en sådan procedure vil medvirke til enten at reducere anvendelsen af skummetmælkspulver eller begrænse deltagelsen i udbuddene til en lille gruppe af specialiserede virksomheder og dermed også begrænse konkurrencen under ordningen.

Skummetmælkspulver, der importeres fra tredjelande som følge af EU's WTO-forpligtelser, vil indgå i det samlede overskud på EU's marked og kan derfor ikke holdes ude fra forvaltningen af markedet. En differentieret behandling af EU-produkter og importerede produkter ville gøre det nødvendigt at indføre dyre kontrolmekanismer.

Kommissionen planlægger en revision af støtteordningen for flydende skummetmælk, der anvendes til foder. Hvis denne revision bekræfter behovet for at opretholde hele eller dele af denne ordning, vil der ske en skærpelse af reglerne for anvendelse af ordningen, bl.a. med hensyn til kontrolprocedurer og kriterier for støtteberettigelse.

Kommissionen foreslog i 1989 Rådet at slette den bestemmelse i Rådets forordning (EØF) nr. 986/68, der gør det muligt at udbetale støtten i den medlemsstat, hvor skummetmælkspulveret fremstilles. Den revision af mælkepolitikken, der er foreslået i Agenda 2000, vil medføre, at denne specielle støtteordning afskaffes. Den juridiske situation har således ændret sig efter fremlæggelsen af forslaget om en ny grundforordning for mejerisektoren. Kommissionen har i Agenda 2000 foreslået at ophæve forordning (EØF) nr. 986/68, som giver medlemsstaterne adgang til ovennævnte betaling. Den nye forordning indeholder ikke nogen bestemmelse, der pålægger Kommissionen at opretholde denne ordning efter 1. januar 2000.

Hvad angår de problemer, der er blevet rejst i forbindelse med anvendelsen af forordningen og de tilfælde, Revisionsretten har peget på, vil Kommissionens tjenestegrene gennemføre al nødvendig kontrol, og der vil blive foretaget opfølgning i forbindelse med regnskabsafslutningen.

FÆLLESSKABSSTØTTEN OG MÆLKEMARKEDET

Den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter

10. Den store mængde skummetmælkspulver, der kræver afsætningsstøtte, kan forklares ved det forhold, at skummetmælkspulver er en sidste afsætningsmulighed for skummetmælk. Overskudsmælk, der ikke kan omdannes til andre mejeriprodukter med merværdi, anvendes til fremstilling af skummetmælkspulver og smør, de to interventionsprodukter, der udgør grundlaget for markedsstøttemekanismen i mejerisektoren.

Retsgrundlaget

14. Kommissionen har som en del af Agenda 2000-pakken fremlagt et forslag til Rådets nye grundforordning om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter. Et af målene med dette forslag er at forenkle den eksisterende lovgivning, bl.a. ved at ophæve alle rådsforordninger, der fastsætter almindelige gennemførelsesbestemmelser. En af disse forordninger er forordning (EØF) nr. 986/68. Når denne forordning er blevet vedtaget, vil Kommissionen revidere forordning (EØF) nr. 1725/79 og (EØF) nr. 1105/68, hvis det vedtages at bevare sidstnævnte ordning.

Bemærkninger til Kommissionens forordninger

16. a) Kommissionen er enig med Revisionsretten; den planlagte revision af forordning (EØF) nr. 1725/79 skal omfatte en kritisk analyse af behovet for at indføre et minimumskrav til proteinindholdet i skummetmælkspulver, der subsidieres under denne ordning, eller for eventuelt at knytte betalingen til den mængde mælkeprotein, som anvendes i foder.

16. b) Kommissionen er enig med Revisionsretten; 25 %-grænsen skal opgives for at efterleve Rådets forordning (EØF) nr. 986/68. Kommissionen understreger imidlertid, at da mælkefedt har en højere værdi end mælkeprotein, er der ikke nogen økonomisk fordel ved at sælge mælk med et for højt fedtindhold.

16. c), d) og (e) Kommissionen har til hensigt at analysere situationen med hensyn til forordning (EØF) nr. 1105/68, når den nye grundforordning for mælkesektoren vedtages af Rådet (jf. bemærkninger til punkt 14). På grund af denne ordnings marginale betydning for balancen på mælkeproteinmarkedet (3 % af den samlede mængde subsidieret skummetmælk på det indre marked) vil der blive foretaget en evaluering af behovet for at opretholde denne foranstaltning. Der vil i den forbindelse blive taget hensyn til, at den nuværende forordning dækker fire forskellige "modus operandi", hvilket uvægerligt medfører et stort antal kriterier for støtteberettigelse og mange administrations- og kontrolprocedurer.

16 - 17. Hvis ordningen opretholdes, er Kommissionen enig med Revisionsretten i, at den pågældende forordning skal indeholde detaljerede kriterier for berettigelse til støtte samt kontrol- og administrationsprocedurer.

SMP-markedet

20. Kommissionen er overbevist om, at blandingssatsen er et anvendeligt redskab til forvaltning af skummetmælkspulver under denne støtteordning. I betragtning af de nuværende markedsbestemmelser og navnlig akkumuleringen af offentlige lagre mener Kommissionen, at satsen på 50 % skal opretholdes.

Som det anbefales af Revisionsretten, vil Kommissionen, ligesom det er sket hidtil, også fremover evaluere effekten af denne regel og justere satsen, når der er behov for det.

Det skal endvidere understreges, at de kontrolprocedurer, der vedrører indholdet af skummetmælkspulver i foder, er mindre pålidelige, når blandingssatserne er lave.

Fastsættelse af støttesatsen

22. Kommissionen ønsker for det første at understrege, at interventionsprisen for skummetmælkspulver har været uændret siden 1. juli 1993 (bortset fra justeringen af denne grønne kurs den 1. februar 1995). Det vigtigste parameter til fastsættelse af støtteniveauet har således været det samme siden sidste justering.

De andre parametre, der er omhandlet i artikel 2 a, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 986/68, evalueres jævnligt, bl.a. i forbindelse med beslutninger om mindstesatsen for blandinger eller andre beslutninger vedrørende forvaltning af markedet for mælkeprotein. Disse foranstaltninger er blevet analyseret i forskellige noter eller arbejdsdokumenter og drøftet med medlemsstaterne i Forvaltningskomitéen for Mælk og Mejeriprodukter. Kommissionen vil undersøge, hvordan registreringen af sådanne overvejelser kan forbedres.

Hvad angår den støttesats, der er blevet anvendt siden 1993, er Kommissionen overbevist om, at beslutningen om at fastholde støtten på samme niveau var berettiget som følge af situationen på markedet. I betragtning af skummetmælkspulverets vigende markedsandel i sektoren, er der endvidere ingen grund til at antage, at støtteniveauet blev fastsat på for højt et niveau i hele eller blot en del af den pågældende periode. I de seneste ti år har vallepulver erstattet en stor del af det skummetmælkspulver, der anvendes i kalvefoder, således at mere end to tredjedele af den samlede valleproduktion nu går til kalvefoder. Dette understreger den stærke konkurrence mellem anvendelsen af skummetmælkspilver og vallepulver til foder.

23. Kommissionen er enig i, at en udbudsprocedure under særlige omstændigheder kan være et nyttigt værktøj til fastsættelse af støtte. I forbindelse med støtteordninger for skummetmælk og skummetmælkspulver, der anvendes i foder, har Kommissionen imidlertid den opfattelse, at en udbudsprocedure ikke er hensigtsmæssig. Der er flere årsager hertil.

For det første har erfaringerne fra andre støtteordninger vist, at virksomhederne ikke anvender udbudssystemet effektivt som et redskab til fastsættelse af støtte, men snarere som et middel til at forudfastsætte støtten for en vis mængde af det støtteberettigede produkt. I det tilfælde er det Kommissionen, der tager initiativ til at ændre støtteniveauet, ligesom når der er tale om anvendelse af en fast støtte.

Deltagelse i en udbudsprocedure medfører desuden yderligere administrativt arbejde og udgifter for virksomhederne. Det kan antages, at dette vil blive afspejlet i tilbuddet. Det er af samme årsager sandsynligt, at producenter af foderblandinger vil søge at undgå risiciene og arbejdsbyrden i forbindelse med udbudsproceduren, som de eventuelt kan bede en mellemmand om at påtage sig. Dette vil indebære, at deltagelsen i tilbuddet begrænses til nogle få specialiserede mellemmænd, der også leverer skummetmælkspulveret. Det konkurrenceelement, som er så afgørende for en effektiv udbudsordning, vil herved blive begrænset mærkbart.

Samhandelen med tredjelande

27. Med hensyn til skummetmælkspulver, der importeres fra tredjelande, forelagde Kommissionen i 1993 Rådet et forslag (jf. KOM(93) 211 endelig udg.) om at begrænse den støtte, der betales for disse produkter, til den told, som betales ved indførsel. Rådet vedtog ikke dette forslag, fordi hovedparten af medlemsstaterne mente, det ville være umuligt at føre kontrol med skummetmælkspulverets oprindelse, når det først er i fri omsætning på EU's marked. Medlemsstaterne var af samme årsag meget imod at udelukke importeret skummetmælkspulver fra støtteordningen som en alternativ mulighed.

MEDLEMSSTATERNES ADMINISTRATION AF STØTTEN

Støtte til flydende skummetmælk

Resultaterne af undersøgelserne på stedet

31 - 36. Som nævnt ovenfor, skal der foretages en revision af anvendelsen af forordning (EØF) nr. 1105/68 som en konsekvens af forslagene i forbindelse med Agenda 2000. Kommissionen vil ved den lejlighed se nærmere på behovet for helt eller delvist at opretholde ordningen, og den vil forsøge at indføre specifikke og bindende kontrolprocedurer under hensyn til de forhold, Revisionsretten påpeger, og til dennes henstillinger.

Revisionsrettens bemærkninger vil blive fulgt op i forbindelse med regnskabsafslutningen og meddelt de berørte medlemsstater. Hvis de konstaterede uregelmæssigheder bekræftes, kan de føre til finansielle korrektioner. Med hensyn til det nederlandske tilfælde (punkt 36) har Kommissionens tjenestegrene indledt proceduren med henblik på gennemførelse af den opfølgende kontrol på stedet.

Støtte til skummetmælkspulver

Resultaterne af undersøgelserne på stedet

40. I henhold til forordning (EØF) nr. 1725/79 skal det månedligt registreres, hvor store produktmængder, der bruges og fremstilles af godkendte virksomheder (artikel 8, stk. 1, litra b), og artikel 8, stk. 3). Det bør altid være muligt at foretage afstemning af støtteansøgningen og de månedlige optegnelser. Den franske praksis med ugentlige betalinger kan principielt godkendes, hvis det i forbindelse med ansøgningen er muligt at sammenholde støtteanmodningen med de månedlige optegnelser. Dette spørgsmål vil blive fulgt op i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren.

41. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at der som fastsat i artikel 10, stk. 3, i forordningen systematisk skal gennemføres analyser for at kontrollere, om der forekommer valle; den er også enig i, at konstaterede vanskeligheder skal følges nøje op på medlemsstats- og EU-plan. Med hensyn til det store antal prøver, der viser forekomst af valle i Belgien, mener Kommissionen, at dette normalt bør resultere i flere prøveudtagninger. Revisionsrettens bemærkninger vil blive fulgt op i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren.

42. Hvad angår de 3350 kg skummetmælkspulver, som Revisionsretten havde konstateret, at der var blevet udbetalt støtte for på trods af forekomsten af valle, har de nederlandske myndigheder meddelt, at støtten er blevet tilbagebetalt. Dette vil blive kontrolleret i forbindelse med regnskabsafslutningen.

Svagheder ved støtteordningen for SMP, der forarbejdes til foderblandinger på en anden medlemsstats område

43 - 49. Som angivet af Revisionsretten, foreslog Kommissionen i 1989 (jf. KOM(89) 448 endelig udg.) at slette den bestemmelse i artikel 3, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 986/68, der gør det muligt at foretage udbetaling af støtte i den medlemsstat, hvor skummetmælkspulveret fremstilles. Dette forslag blev diskuteret på flere møder, men der var ikke kvalificeret flertal for vedtagelse af teksten.

Som nævnt ovenfor, har forslagene i Agenda 2000 for mælkesektoren sat dette spørgsmål i et nyt perspektiv. Hvis Rådet vedtager den nye grundforordning, der er foreslået af Kommissionen, skal der i Kommissionens gennemførelsesforordning foretages en specificering af støttebetalingen. Kommissionen er ikke tilhænger af ovennævnte type betaling, som da heller ikke indgår i det omtalte forslag.

48. Revisionsrettens bemærkninger vil også blive fulgt op i forbindelse med regnskabsafslutningen.

Svagheder ved ordningen for offentlig oplagring

50 - 52. Hvad angår de problemer, der er påtalt i forbindelse med anvendelse af forordningen, og de tilfælde af uregelmæssigheder, der er konstateret af Revisionsretten, vil Kommissionen gennemføre den nødvendige kontrol, og der vil blive foretaget en opfølgning i forbindelse med regnskabsafslutningen.

KONKLUSION

53. Når så stor en del af skummetmælkspulveret kræver støtte til afsætning, kan det forklares ved, at skummetmælkspulver udgør en sidste afsætningsmulighed for skummetmælk. Overskudsproduktionen af mælk, der ikke kan forarbejdes til et andet mejeriprodukt med værditilvækst, anvendes til fremstilling af skummetmælkspulver og smør, hvilket er de to interventionsprodukter, som udgør grundlaget for markedsstøttemekanismen i mejerisektoren.

55. Kommissionen påpeger, at den jævnligt har evalueret markedsordningsforanstaltningerne for skummetmælkspulver, både internt i tjenestegrenene og sammen med medlemsstaterne i Forvaltningskomitéen for Mælk og Mejeriprodukter. På grundlag af disse drøftelser og i betragtning af udviklingen på markederne for mælk og kalvekød i de senere år er Kommissionen overbevist om, at støtten var fastlagt på et passende niveau. Kommissionen vil imidlertid tage støtteniveauet og blandingssatsen op til fornyet overvejelse.

Kommissionen er ikke overbevist om, at det i det foreliggende tilfælde ville være hensigtsmæssigt at fastsætte støtten ved hjælp af en udbudsprocedure. Kommissionen frygter, at den administrative byrde og de finansielle risici, der er forbundet med en sådan procedure, enten vil medføre mindre brug af skummetmælkspulver eller begrænse deltagelsen i udbuddene til en lille gruppe af specialiserede virksomheder, hvorved ordningens konkurrencemoment svækkes betydeligt.

56. Kommissionen vil undersøge, hvordan den i højere grad kan gøre støtteniveauet afhængigt af de støtteberettigede produkters kvalitet.

57 - 59. Kommissionen har til hensigt at foretage en gennemgang af støtteordningen for flydende skummetmælk, der anvendes til foder (forordning (EØF) nr. 1105/68); denne ordning omfatter mindre end 3 % af den subsidierede afsætning af skummetmælk på det indre marked. Hvis denne gennemgang bekræfter behovet for at opretholde hele eller dele af ordningen, vil gennemførelsesbestemmelserne blive skærpet, bl.a. med hensyn til kontrolprocedurerne.

60. Kommissionen vil inden for rammerne af den planlagte revision af forordning (EØF) nr. 1725/79 være særlig opmærksom på dette punkt.

61. Kommissionen henviser til sit forslag til Rådet fra 1989, som havde til formål at ophæve den ordning, der var fastsat ved forordning (EØF) nr. 1624/76. Revisionen af politikken for mælkesektoren bør i forbindelse med Agenda 2000 føre til, at denne særlige støtteordning ophæves.

62. Hvad angår de problemer, der er fremhævet i forbindelse med anvendelsen af forordningen, og de uregelmæssigheder, der er blevet konstateret af Revisionsretten, vil Kommissionen gennemføre den nødvendige kontrol, og der vil ske opfølgning i forbindelse med regnskabsafslutningen.