DET EUROPÆISKE UDVALG FOR SYSTEMISKE RISICIS HENSTILLING

af 20. december 2012

om kreditinstitutters finansiering

(ESRB/2012/2)

2013/C 119/01

DET ALMINDELIGE RÅD FOR DET EUROPÆISKE UDVALG FOR SYSTEMISKE RISICI HAR —

under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1092/2010 af 24. november 2010 om makrotilsyn på EU-plan med det finansielle system og om oprettelse af et europæisk udvalg for systemiske risici (1), særlig artikel 3, stk. 2, litra b), d) og f), og artikel 16 til 18,

under henvisning til Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risicis afgørelse ESRB/2011/1 af 20. januar 2011 om vedtagelse af forretningsordenen for Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (2), særlig artikel 15, stk. 3, litra e), og artikel 18 til 20, og

ud fra følgende betragtninger:

Finansieringsforholdene for kreditinstitutter er blevet væsentligt påvirket af den aktuelle krise. Kredit- og interbankmarkederne er fortsat svækkede på grund af de stærke forbindelser mellem kreditinstitutter og stater samt usikkerhed med hensyn til aktivkvalitet og holdbarheden af nogle kreditinstitutters forretningsmodeller. Kreditinstitutterne har reageret på denne situation ved at foretage ændringer i deres finansieringsstrukturer og aktivporteføljer.

På eurotopmødet den 29. juni 2012 blev der taget et vigtigt skridt til at bryde den negative forbindelse mellem stater og kreditinstitutter med oprettelsen af en fælles tilsynsmekanisme samt direkte anvendelse af europæiske midler fra EFSF og ESM til rekapitalisering/redning og afvikling af banker. Visse kreditinstitutter vil dog stadig påvirke staterne negativt og omvendt. Denne onde cirkel skal brydes, for at finansieringsmarkederne kan bringes til at fungere bedre.

For at forbedre finansieringsforholdene er det nødvendigt at genoprette kreditinstitutternes robusthed og tilliden til dem. Den Europæiske Banktilsynsmyndigheds (EBA) henstilling om, at kreditinstitutter skal have en egentlig kernekapital på minimum 9 pct. (3) , har delvis bidraget til dette mål. De aktuelle makroøkonomiske udsigter lægger dog yderligere pres på kreditinstitutternes balancer.

Den igangværende reform af Den Europæiske Unions lovrammer for kreditinstitutter (CRD IV-pakken (4) , navnlig bestemmelserne heri om likviditetsordningen og regelsættet for genopretning og afvikling (5) ) er stadig på forhandlingsstadiet. Det er stadig usikkert, hvornår de foreslåede lovpakker endeligt vedtages og træder i kraft, ligesom det ikke er klart fastlagt, hvilke indbyrdes forbindelser der vil være mellem de forskellige instrumenter. En større klarhed med hensyn til lovrammerne vil ikke kun være til gavn for de kreditinstitutter, som er omfattet af dem, men også for investorer.

Mens offentlige myndigheder, især centralbanker, har anvendt ekstraordinære tiltag for at reducere finansieringsvanskelighederne og skabe betingelser, der gør det muligt for kreditinstitutterne at styrke deres finansieringsstrukturer fremover, er kreditinstitutterne også nødt til aktivt at tilstræbe at skabe holdbare finansieringsstrukturer.

Nationale tilsynsmyndigheders overvågning og vurdering af kreditinstitutternes finansieringsrisici og styring af finansieringsrisici har grundlæggende betydning for vurderingen af kreditinstitutternes kapacitet til at gennemføre deres egne finansieringsplaner og blive mindre afhængige af offentlige finansieringskilder. På samme måde kan de nationale tilsynsmyndigheders overvågning af anvendelsen af innovative instrumenter og tilvejebringelsen af uforsikrede indskudslignende finansielle instrumenter bidrage til rettidig påvisning af risici, hvilket gør det muligt om nødvendigt at træffe yderligere tilsynstiltag.

Det er vigtigt at indføre risikostyringspolitikker for aktivbehæftelse for at sikre, at kreditinstitutterne følger deres egne behæftelsesniveauer og derfor er bedre i stand til at klare mulige stresssituationer.

Markedsgennemsigtighed bidrager til at imødegå asymmetrisk information. Det er nødvendigt med informationer, der er klare, enkle og nemme at sammenligne, for at markedsdeltagerne bedre kan skelne mellem forskellige risikoprofiler med hensyn til behæftelse.

Markedsdeltagerne er, hvor det er relevant, underlagt oplysningskrav, der er baseret på International Regnskabsstandard (IFSR) nr. 7 (6) . Det vil samtidig være hensigtsmæssigt, at udvide gruppen af kreditinstitutter, der er underlagt oplysningskravene, at udvide oplysningskravene til at omfatte alle former for behæftelse, at styrke oplysningsbetingelserne og at skabe en mere ensartet praksis.

Forslagene til oplysningsbetingelser har til formål at forhindre, at kreditinstitutter stigmatiseres, og af den grund bør centralbankoperationer under ingen omstændigheder offentliggøres.

Europæiske og nationale tilsynsmyndigheders identifikation af bedste praksis gør det nemmere at sammenligne forskellige udstedelser af covered bonds og bidrager til en mere velfunderet risikoanalyse. Identifikation af bedste praksis med hensyn til andre finansielle instrumenter, der skaber behæftelse, kan bidrage til tilsvarende forbedringer på de pågældende markeder. Investorerne vil være mere tilbøjelige til at erhverve begge typer instrumenter, da omkostningerne forbundet med at sætte sig ind i de gældende lovrammer vil være lavere. Det er derfor ønskværdigt at skabe incitamenter til at anvende bedste praksis efter højeste kvalitetsstandard.

Kommissionens forslag om oprettelse af en fælles tilsynsmekanisme (7) (som aftalt i Rådet den 12. december 2012) indebærer overdragelse af specifikke tilsynsopgaver, som er nødvendige for tilsynet med kreditinstitutter, til Den Europæiske Centralbank (ECB). ECB vil i forbindelse med varetagelsen af disse opgaver blive betragtet som den kompetente myndighed i overensstemmelse med de relevante EU-retsakter og have de tilsynsbeføjelser og forpligtelser, som kompetente myndigheder har i henhold til disse retsakter.

Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risicis henstillinger offentliggøres, efter at Rådet er blevet informeret om Det Almindelige Råds hensigt herom, og efter at Rådet har haft lejlighed til at svare —

VEDTAGET FØLGENDE HENSTILLING:

AFSNIT 1

HENSTILLINGER

Henstilling A — Tilsynsmyndigheders overvågning og vurdering af finansieringsrisici og styring af finansieringsrisici

overvåge udviklingen i finansieringsstrukturer med henblik på at identificere innovative instrumenter, anmode om oplysninger om disse instrumenter og analysere de indhentede oplysninger for at danne sig et billede af, hvordan risiciene kan overføres inden for det finansielle system

vurdere kreditinstitutternes finansieringsplaner, og hvorvidt det er muligt at gennemføre dem inden for det enkelte nationale banksystem, på et samlet grundlag, under hensyntagen til hver enkelt institutions forretningsmodel og risikovillighed

Det henstilles, at de nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn intensiverer deres vurderinger af kreditinstitutternes finansierings- og likviditetsrisici, samt deres styring af finansieringsrisici, inden for den bredere balancestruktur, og de bør navnlig:

Det henstilles, at nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn overvåger kreditinstitutternes planer, der skal begrænse anvendelsen af offentlige finansieringsmidler, samt vurderer disse planers holdbarhed, på et samlet grundlag, inden for det enkelte nationale banksystem.

Det henstilles, at nationale tilsynsmyndigheder og andre myndigheder med et makroprudentielt mandat vurderer, hvordan kreditinstitutternes finansieringsplaner påvirker kreditstrømmen til realøkonomien.

Det henstilles, at EBA udarbejder retningslinjer for harmoniserede indberetningsskemaer og definitioner, i overensstemmelse EBA's faste høringspraksis, med henblik på at lette indberetningen af finansieringsplaner i forbindelse med henstillingerne i stk. 1-3 ovenfor.

Det henstilles, at EBA koordinerer vurderingen af finansieringsplaner på EU-plan, herunder kreditinstitutternes planer, der skal begrænse anvendelsen af offentlige finansieringsmidler, samt vurderer disse planers holdbarhed, på et samlet grundlag, for EU's banksystem.

Henstilling B — Institutionernes risikostyring af aktivbehæftelse

Det henstilles, at nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn kræver af kreditinstitutterne, at de:

Indfører strategier i deres beredskabsplaner for at imødegå den betingede behæftelse, der er resultat af relevante stresshændelser, og som kan indebære begrundede, om end usandsynlige, stød, herunder nedjusteringer af kreditinstituttets kreditvurdering, værdiforringelse af aktiver, der er stillet som sikkerhed, og øgede marginkrav.

Henstilling C — Tilsynsmyndighedernes overvågning af aktivbehæftelse

Det henstilles, at nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn nøje overvåger omfanget af, udviklingen i og typerne af aktivbehæftelse som led i tilsynsprocessen, og de bør navnlig:

Det henstilles, at nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn som led i tilsynsprocessen overvåger og vurderer risici forbundet med sikkerhedsstillelse og behæftelse af aktiver. Denne vurdering bør også tage højde for andre risici, f.eks. kredit- og finansieringsrisici, samt risikobegrænsende faktorer, f.eks. kapital- og likviditetsbuffere.

Det henstilles, at EBA, i overensstemmelse med sin faste høringspraksis, udsteder retningslinjer for harmoniserede indberetningsskemaer og definitioner med henblik på at lette overvågningen af aktivbehæftelse.

Henstilling D — Markedsgennemsigtighed med hensyn til behæftelse af aktiver

på grundlag af de gjorte erfaringer frem til den 31. december 2014, herunder ved gennemførelsen af henstilling C, bør retningslinjerne ændres, således at informationerne oplyses halvårligt, og at de suppleres af et krav om offentliggørelse af en opdeling efter aktivkvalitet, forudsat at EBA finder, at sådanne yderligere offentliggørelser giver pålidelig og meningsfyldt information.

Det henstilles, at EBA udarbejder retningslinjer om gennemsigtighedskrav for kreditinstitutterne vedrørende aktivbehæftelse. Disse retningslinjer bør sikre, at informationer, der er offentliggjort til markedet, er klare, nemme at sammenligne og passende. Da der kun findes begrænsede erfaringer vedrørende offentliggørelsen af pålidelige og meningsfyldte informationer om aktivkvalitet, bør EBA benytte en gradvis tilgang, således at EBA efter et år har en mere omfattende offentliggørelsesordning. Retningslinjerne bør kræve, at kreditinstitutterne fremlægger:

tager højde for relevante udviklinger inden for relaterede områder, navnlig sådanne, der vedrører lovrammerne for likviditet, og

samarbejder med ESMA for at videreudvikle de gældende krav i IFRS vedrørende aktivbehæftelse,

Henstilling E — Covered bonds og andre instrumenter, der skaber behæftelse

Det henstilles, at EBA koordinerer nationale tilsynsmyndigheders tiltag, navnlig med hensyn til kvaliteten og adskillelsen af cover pools, insolvensafstand for covered bonds, de aktiv- og passivrisici, der påvirker cover pools, og informationer om cover pools sammensætning.

Det henstilles, at EBA overvejer, om det er hensigtsmæssigt at udstede retningslinjer eller henstillinger, der godkender bedste praksis, efter i en periode på to år at have gennemført en overvågning af, hvordan markedet for covered bonds fungerer, med henblik på en sådan bedste praksis. Hvis EBA konstaterer, at der er behov for et lovgivningsforslag i denne henseende, bør EBA aflægge rapport til Europa-Kommissionen og informere ESRB.

Det henstilles, at EBA vurderer, hvorvidt der er andre finansielle instrumenter, der skaber behæftelse, som ligeledes ville have fordel af, at bedste praksis identificeres i de nationale rammer. Hvis EBA konkluderer, at sådanne instrumenter findes, bør EBA i) koordinere de nationale tilsynsmyndigheders identificering af bedste praksis og tilskynde til harmoniseringen heraf; ii) efterfølgende iværksætte de samme tiltag som angivet i stk. 3 vedrørende covered bonds.

AFSNIT 2

GENNEMFØRELSE

1. Fortolkning

f) »uforsikret indskudslignende finansielt instrument«: et finansielt instrument, der kan ligne et indskud, men som indebærer andre risici end et indskud, da dette finansielle instrument ikke er omfattet af en indskudsgarantiordning

e) »innovativt instrument«: et instrument, som er så nyt, at der kun er få informationer til rådighed om dets adfærd, især under en stresshændelse, hvorved kreditinstitutter eksponeres for skjulte risici som f.eks. likviditets- og finansieringsklemme og retlige eller omdømmemæssige risici

d) »behæftet aktiv«: et aktiv, der eksplicit eller implicit er stillet som sikkerhed eller er genstand for en ordning, hvormed en transaktion sikres eller kreditstyrkes

c) »national tilsynsmyndighed«: en kompetent eller tilsynsførende myndighed som defineret i artikel 1, stk. 3, litra f), i forordning (EU) nr. 1092/2010. I de tilfælde, hvor en national tilsynsmyndighed ikke er den kompetente tilsynsførende myndighed, anses ECB, i dens funktion inden for den fælles tilsynsmekanisme, for at være adressat for den relevante henstilling

2. Kriterier for gennemførelse

Der bør tages behørigt hensyn til proportionalitetsprincippet ved gennemførelsen, hvad angår den særlige systemiske betydning af finansierings- og behæftelsesrisiciene inden for hvert enkelt banksystem og under hensyntagen til formålet med og indholdet af hver enkelt henstilling.

en detaljeret begrundelse for undladelse af at træffe foranstaltninger eller fravigelse fra denne henstilling, herunder forsinkelser.

Adressaterne anmodes om at aflægge rapport til ESRB og Rådet om de foranstaltninger, som de har truffet på baggrund af denne henstilling, eller i givet fald at begrunde undladelsen af at gennemføre foranstaltninger. Rapporterne bør som minimum indeholde:

3. Tidsfrister for opfølgning

Adressaterne anmodes om at aflægge rapport til ESRB og Rådet om de foranstaltninger, som de har truffet på baggrund af denne henstilling, eller i givet fald at begrunde undladelsen af at gennemføre foranstaltninger, ifølge nedenstående tidsplaner.

Nationale tilsynsmyndigheder og andre myndigheder med et makroprudentialt mandat anmodes om senest den 31. marts 2015 at forelægge ESRB og Rådet en endelig rapport om gennemførelsen af henstilling A, stk. 3.

Nationale tilsynsmyndigheder og andre myndigheder med et makroprudentialt mandat anmodes om senest den 30. juni 2014 at forelægge ESRB en statusrapport med en indledende vurdering af resultatet af gennemførelsen af henstilling A, stk. 3.

Nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn anmodes om senest den 31. januar 2015 at forelægge ESRB og Rådet en endelig rapport om henstilling A, stk. 1 og 2.

Nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn anmodes om senest den 30. juni 2014 at forelægge ESRB en statusrapport med en indledende vurdering af resultaterne af gennemførelsen af henstilling A, stk. 1 og 2.

Henstilling A — Nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn, nationale tilsynsmyndigheder og andre myndigheder med et makroprudentielt mandat samt EBA anmodes om at aflægge rapport ifølge nedenstående tidsplan:

Henstilling B — Nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn anmodes om senest den 30. juni 2014 at aflægge rapport til ESRB og Rådet om de foranstaltninger, som de har truffet på baggrund af denne henstilling.

Nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn anmodes om senest den 30. september 2015 at forelægge ESRB og Rådet en endelig overvågningsrapport om de tiltag, der er iværksat på baggrund af henstilling C, stk. 1 og 2.

Nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn anmodes om senest den 30. juni 2014 at forelægge ESRB en indledende overvågningsrapport om de tiltag, der er iværksat på baggrund af henstilling C, stk. 1 og 2.

EBA anmodes om senest den 31. december 2015 at forelægge ESRB og Rådet en endelig overvågningsrapport om aktivbehæftelse som omhandlet i henstilling C, stk. 4.

EBA anmodes om senest den 30. september 2014 at forelægge ESRB en indledende overvågningsrapport om aktivbehæftelse som omhandlet i henstilling C, stk. 4.

EBA anmodes om senest den 31. december 2013 at forelægge ESRB og Rådet de i henstilling C, stk. 3 omhandlede retningslinjer samt en statusrapport med et forslag til, hvordan EBA agter at efterkomme henstilling C, stk. 4.

Henstilling C — EBA og nationale tilsynsmyndigheder med ansvar for banktilsyn anmodes om at aflægge rapport ifølge nedenstående tidsplan:

EBA anmodes om senest den 31. december 2016 at forelægge ESRB og Rådet en endelig rapport, der indeholder en vurdering af, hvordan rammen for de andre finansielle instrumenter, der skaber behæftelse, fungerer ifølge principperne for bedste praksis, såfremt disse blev identificeret i den statusrapport, som forelægges i henhold til punkt b i denne tidsplan, samt eventuelt EBA's synspunkt om yderligere anbefalede tiltag.

EBA anmodes om senest den 31. december 2015 at forelægge ESRB og Rådet en endelig rapport, der indeholder en vurdering af, hvordan rammerne for covered bonds ifølge principperne om bedste praksis fungerer, samt eventuelt EBA's synspunkter om yderligere anbefalede tiltag.

EBA anmodes om senest den 31. december 2014 at forelægge ESRB en statusrapport, hvori principperne for bedste praksis vedrørende andre finansielle instrumenter, der skaber behæftelse, er angivet, såfremt disse instrumenter blev identificeret i den i punkt b i denne tidsplan omhandlede statusrapport.

EBA anmodes om senest den 31. december 2013 at forelægge ESRB en statusrapport, hvori de principper for bedste praksis, hvad angår covered bonds, som EBA har identificeret sammen med de nationale tilsynsmyndigheder, er angivet, samt en vurdering af eksistensen af andre finansielle instrumenter, der skaber behæftelse, og for hvilke der skal identificeres bedste praksis.

4. Overvågning og vurdering

kontrollerer adressaternes opfølgning, herunder ved at bistå dem på anmodning, og aflægger rapport om opfølgningen til Det Almindelige Råd via Styringskomitéen.

bistår adressaterne, herunder ved at fremme en koordineret rapportering, udarbejde relevante skemaer og om nødvendigt ved at give en detaljeret beskrivelse af modaliteterne og tidsplanen for opfølgning;

Det Almindelige Råd vurderer de foranstaltninger og begrundelser, som adressaterne har rapporteret, og træffer, i givet fald, afgørelse med hensyn til, om denne henstilling ikke er blevet fulgt, og om adressaterne ikke har givet en tilfredsstillende begrundelse for deres undladelse af at træffe foranstaltninger.

(1) EUT L 331 af 15.12.2010, s. 1.

(2) EUT C 58 af 24.2.2011, s. 4.

(3) EBA Recommendation on the creation and supervisory oversight of temporary capital buffers to restore market confidence (EBA/REC/2011/1) (kun tilgængelig på engelsk).

(4) Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/87/EF om supplerende tilsyn med kreditinstitutter, forsikringsselskaber og investeringsselskaber i et finansielt konglomerat (KOM(2011) 453 endelig) og forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om reguleringskrav for kreditinstitutter og investeringsselskaber (KOM(2011) 452 endelig).

(5) Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 77/91/EØF og 82/891/EF, af direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF og 2011/35/EU og af forordning (EU) nr. 1093/2010 (KOM(2012) 280/3).

(6) Disse standarder er i Europa vedtaget ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1126/2008 af 3. november 2008 om vedtagelse af visse internationale regnskabsstandarder i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1606/2002 (EUT L 320 af 29.11.2008, s. 1).

(7) Forslag til Rådets forordning om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (KOM(2012) 511 endelig).

(8) EUT L 177 af 30.6.2006, s. 1.

(9) EFT L 135 af 31.5.1994, s. 5.

BILAG TIL HENSTILLINGEN OM KREDITINSTITUTTERS FINANSIERING

INDHOLD

RESUMÉ

INDLEDNING

I. UDVIKLINGEN I FINANSIERINGSSTRUKTURER OG AKTIVER

I.1. Sikret kontra usikret finansiering

I.2. Udviklingen i sikret finansiering

I.2.1. Covered bonds

I.3. Udviklingen i usikret finansiering

I.3.1. Kundeindskud

I.4. Innovativ finansiering

I.4.1. Likviditetsswaps

I.4.2. Strukturerede produkter og børshandlede fonde (ETF'er)

I.5. Offentlig støtte i de aktuelle krisetider

I.6. Faktorerne bag udviklingen i finansieringsstrukturer

I.6.1. Virkningen af ny og kommende lovregulering vedrørende bankfinansiering

I.7. Gearing og aktivernes sammensætning

II. BEHÆFTELSE AF AKTIVER: OPLYSNINGER FRA UNDERSØGELSEN

II.1. Det generelle omfang af aktivbehæftelse

II.2. Virkningen af overkollateralisering på behæftelsesniveauet

II.3. De forskellige transaktioners bidrag til behæftelse

III. RISICI

III.1. Risici som følge af behæftelse af aktiver

III.1.1. Strukturel efterstillelse af usikrede kreditorer

III.1.2. Spørgsmål relateret til fremtidig adgang til usikrede markeder

III.1.3. Problematikker med relation til gennemsigtighed og korrekt prissætning

III.1.4. Øgede finansierings- og likviditetsrisici

III.1.5. Betinget behæftelse

III.1.6. Andre risici fra aktivbehæftelse

III.1.7. Andre risici relateret til specifikke produkter eller transaktioner

III.1.8. Faktorer, der kan bevirke materialisering af risici

III.1.9. Holdbarheden af aktivbehæftelse

III.1.10. Virkningen af aktivbehæftelse på realøkonomien

III.2. Risici fra innovativ finansiering

III.2.1. Gennemsigtighed, tillid, problemer med styring og tilsyn

III.2.2. Indbyrdes forbundethed

III.2.3. Risici for retstvister og omdømmerisici, forbrugerbeskyttelse

III.2.4. Specifikke risici relateret til likviditetsswaps

III.3. Risici fra koncentration

III.4. Risici fra nedgearingspres

IV. FINANSIERINGSSTRUKTURERS HOLDBARHED (MELLEM- TIL LANGSIGTET PERSPEKTIV)

IV.1. En større rolle til kundeindskud

IV.2. Usikret og sikret engrosfinansierings rolle

IV.3. En holdbar finansieringsstrukturs karakteristika

IV.4. Finansieringens udbuds- og efterspørgselseffekter

V. POLITIK

POLITISKE MÅLSÆTNINGER

PRINCIPPER FOR GENNEMFØRELSEN AF HENSTILLINGERNE

OPFØLGNING, DER GÆLDER FOR ALLE POLITISKE HENSTILLINGER

HENSTILLINGER

V.1. Henstilling A — Tilsynsmyndigheders overvågning og vurdering af finansieringsrisici og styring af finansieringsrisici

V.1.1. Økonomisk begrundelse

V.1.2. Vurdering af fordele og ulemper

V.1.3. Opfølgning

V.1.4. Meddelelser om opfølgning

V.2. Henstilling B — Institutionernes risikostyring af aktivbehæftelse

V.3. Henstilling C — Tilsynsmyndighedernes overvågning af aktivbehæftelse

V.3.1. Økonomisk begrundelse (henstilling B og C)

V.3.2. Vurdering af fordele og ulemper (henstilling B og C)

V.3.3. Opfølgning (henstilling B og C)

V.3.4. Meddelelser om opfølgning — henstilling B

V.3.5. Meddelelser om opfølgning — henstilling C

V.4. Henstilling D — Markedsgennemsigtighed med hensyn til behæftelse af aktiver

V.4.1. Økonomisk begrundelse

V.4.2. Vurdering af fordele og ulemper

V.4.3. Opfølgning

V.4.4. Meddelelser om opfølgning

V.5. Henstilling E — Covered bonds og andre instrumenter, der skaber behæftelse

V.5.1. Økonomisk begrundelse

V.5.2. Vurdering af fordele og ulemper

V.5.3. Opfølgning

V.5.4. Meddelelser om opfølgning

V.6. ESRB noterer sig andre initiativer

VI. RESULTATER AF UNDERSØGELSEN VEDRØRENDE AKTIVBEHÆFTELSE OG INNOVATIV FINANSIERING: METODE OG STATISTIK

VI.1. Metode

VI.1.1. Generel beskrivelse af datasættet

VI.1.2. Nogle metodologiske aspekter

VI.1.3. Datakvalitetskontrol

VI.2. Behæftelse

VI.2.1. Behæftelsesniveauer

VI.2.2. Behæftede aktivers og modsvarende passivers løbetid

VI.3. Sikret finansiering

VI.4. Modparter

RESUMÉ

Bankernes finansieringsstrukturer har gennemgået betydelige ændringer i de seneste år. I dette bilag gennemgås udviklingen i EU's bankers finansieringskilder og -strukturer, de risici, der er opstået på grund af denne udvikling, og der præsenteres en række politiske forslag til, hvordan risiciene kan imødegås.

Den mest bemærkelsesværdige udvikling har været den stigende relative betydning, som sikret finansiering har fået som følge af investorernes risikoaversion og udviklingen på lovgivningsområdet, navnlig Basel-rammen for kapital og likviditet og Solvens II-reglerne. Denne udvikling har dannet baggrund for en stigende efterspørgsel efter sikkerhedsstillelse (herunder fra offentlige finansieringskilder) i en situation, hvor udbuddet af sikkerhedsstillelse af god kvalitet indskrænkes, og hvor bankerne har brug for stabile finansieringskilder for at kunne opretholde deres långivning til realøkonomien. Den øgede usikkerhed hos investorerne, der er forbundet med den aktuelle statsgældskrise, har medført, at bankerne i stigende grad gør brug af offentlige finansieringskilder, mens centralbanker har reageret med ekstraordinære foranstaltninger, herunder langfristede operationer og udvidede lister over aktiver, der kan anvendes som sikkerhedsstillelse.

Bankerne har også i højere grad forladt sig på kundeindskud, hvor konkurrencen desuden skærpedes. Den øgede anvendelse af indskud har til dels givet resultater, men har også medført risici, da konkurrencen kan gøre indskud mere volatile, og de produkter, der tilbydes kunderne, er blevet mere innovative og ikke altid nemme at gennemskue. Endelig har enkelte banker gjort brug af innovative produkter, især likviditetsswaps, for at opnå finansiering til konkurrencedygtige priser. I et forsøg på at undersøge disse fænomener til bunds gives i dette bilag en vurdering af finansieringsstrukturernes holdbarhed samt deres virkning på den finansielle sektor og på realøkonomien.

Bilaget fremhæver og undersøger tre risikokilder: 1) behæftelse af aktiver; 2) innovativ finansiering; og 3) koncentration.

Sikret finansiering har i den nuværende stressperiode vist sig at være en livline for bankerne, da det giver mulighed for at sprede finansieringskilderne og mindsker modpartsrisikoen. Samtidig med at fordelene ved sikret finansiering i krisetider anerkendes, giver bilaget desuden en vurdering af risiciene ved et uforholdsmæssigt højt behæftelsesniveau. For det første medfører det yderligere efterstillelse af andre kreditorer, navnlig indskydere, hvilket har konsekvenser i form af en potentiel anvendelse af midler fra indskudsgarantiordninger. En høj grad af behæftelse kan også påvirke den fremtidige adgang til de usikrede markeder i en negativ retning og skabe udfordringer med hensyn til korrekt prissætning af risici, hvilket har konsekvenser for en effektiv ressourceallokering. Endvidere er betinget behæftelse generelt procyklisk, da omfanget øges i stressperioder, fordi kravene til sikkerhedsstillelse automatisk vokser. Mere generelt skaber en højere grad af behæftelse i hele systemet problemer med likviditets- og finansieringsstyring og forstærker risiciene forbundet med, at aktiver modtaget som sikkerhed genanvendes. Yderligere vanskeligheder vedrører en effektiv ledelse af og et effektivt tilsyn med institutioner med en høj grad af behæftelse.

Innovativ finansiering er generelt mindre gennemsigtig og som følge heraf vanskeligere at styre og føre tilsyn med. På grund af den potentielle uigennemsigtighed er der også større sandsynlighed for, at risici for retstvister og omdømmerisici materialiserer sig, navnlig hvis disse produkter sælges til detailkunder. Risici som følge af koncentration analyseres ud fra fire forskellige synsvinkler: investorbase, instrumenter, løbetidsprofiler og geografisk omfang.

På grundlag af det helhedsbillede, der i bilaget tegnes af finansieringsstrukturerne, fremsættes det synspunkt, at en finansieringsstruktur med en god spredning er en nødvendig forudsætning for, at kreditinstitutterne kan modstå stressbegivenheder. Dette kræver, at man undgår for stor afhængighed af individuelle finansieringskilder, navnlig sikret finansiering. Endvidere kræver det, at institutionerne også tager højde for andre institutioners adfærd, når de definerer deres kapacitet til at gennemføre deres finansieringsplaner, især med hensyn til anvendelsen af kundeindskud, som på grund af den øgede konkurrence kan blive en mindre stabil finansieringskilde. Der er allerede eksempler på, at kreditinstitutter gør brug af detailfinansieringsinstrumenter, som kan ligne indskud, men indebærer andre risici, da de muligvis ikke er dækket af indskudsgarantiordninger.

På grundlag af analysen fremsættes en række politiske henstillinger.

På baggrund af de fortsat svækkede markedsvilkår og behovet for, at kreditinstitutterne udarbejder robuste finansieringsplaner, henstilles det på kort sigt, at nationale tilsynsmyndigheder og Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) overvåger og vurderer finansierings- og likviditetsrisici og holdbarheden af finansieringsplaner, på et samlet grundlag, på henholdsvis nationalt plan og EU-plan. Det henstilles navnlig, at myndighederne på nuværende tidspunkt vurderer institutionernes planer, som skal mindske deres anvendelse af offentlige finansieringsmidler. I forbindelse med myndighedernes analyse af finansierings- og likviditetsrisici tilrådes de at være særlig opmærksomme på anvendelsen af innovative instrumenter, der kan medføre systemiske risici, og at se på risiciene forbundet med uforsikrede indskudslignende instrumenter, der sælges til detailkunder, og deres eventuelle negative virkninger på traditionelle indskud.

Det primære formål med forslagene er at håndtere de problematikker, der er forbundet med behæftelse, ved hjælp af en omfattende strategi. På kort sigt foreslås det, at der gøres en forenet indsats for yderligere at forbedre kreditinstitutternes styring af likviditets- og finansieringsrisici, når der er behæftelse involveret. Det henstilles desuden, at tilsynsmyndighederne er mere konsekvente i overvågningen og vurderingen af omfanget af, udviklingen i og typerne af behæftelse samt af, hvordan stressbegivenheder påvirker behæftelsen. En vigtig henstilling vedrører markedsgennemsigtighed og tager sigte på at håndtere finansieringsudbuddet ved at fremme en bedre prissætning af risici, især risici relateret til behæftelse.

På baggrund af den relative betydning, som covered bonds har fået i bankernes finansieringsstrukturer, og de risici, der er identificeret for disse instrumenter, f.eks. med hensyn til retlig usikkerhed i nogle medlemsstater og forskelle i oplysningspraksis, henstilles det, at nationale tilsynsmyndigheder skaber incitamenter til gennemførelsen af bedste praksis, hvadenten den er offentlig eller privat. Efter denne indledende fase henstilles det, at Den Europæiske Banktilsynsmyndighed koordinerer disse initiativer og identificerer bedste praksis samt vurderer, hvordan markedet fungerer ifølge de principper, der er identificeret. EBA bør desuden tage stilling til, om det er hensigtsmæssigt at anvende denne myndigheds egne beføjelser som en formel mekanisme til at gennemføre denne bedste praksis eller i stedet henvise sagen til Europa-Kommissionen med henblik på eventuelle yderligere skridt, under hensyntagen til den potentielle effekt på i andre henseender velfungerende markeder. I anden fase henstilles det, at EBA vurderer, om der er andre finansielle instrumenter, som også behæfter aktiver, og som vil kræve lignende tiltag.

Uden at fremsætte formelle henstillinger om stimulering af andre finansieringsmarkeder noterer ESRB sig visse private initiativer, f.eks. vedrørende mærkning af securitisation og covered bonds, idet disse kan bidrage til at genoprette tilliden til visse finansielle produkter.

INDLEDNING

Den seneste krise har sine rødder i begivenhederne i 2007-08, hvor udviklingen på engros- og detailmarkederne blotlagde de iboende svagheder i visse aktivklasser (f.eks. subprimeboliglån i USA og andre lande) og i visse forretningsmodeller (f.eks. anvendelse af kortfristet engrosfinansiering). Krisen har efterfølgende skiftet karakter og strakt sig over en længere periode. I EU, og navnlig euroområdet, har de aktuelle svagheder i nogle stater, kombineret med sårbare elementer i nogle banksystemer, forstærket sig selv negativt i en situation med lav økonomisk vækst. På denne baggrund betyder den stærke forbindelse mellem bankers og staters finansieringsomkostninger, sammen med usikkerhed omkring visse bankers aktivkvalitet og deres forretningsmodellers holdbarhed, at kredit- og interbankmarkederne stadig er svækket, og at bankerne har haft problemer med at styre deres balancer.

På baggrund heraf har offentlige myndigheder grebet ind. Centralbanker har gennemført målrettede foranstaltninger for at give bankerne mulighed for at finansiere sig, og tilsynsmyndigheder har taget skridt til at styrke kapitalniveauet, forbedre gennemsigtigheden og håndtere aktivkvaliteten.

For at klare sig igennem denne situation har bankerne desuden reageret ved at foretage ændringer i deres finansieringsstrukturer og deres aktivporteføljer. I dette bilag behandles ligeledes ændringer i bankernes finansieringskilder og -strukturer, og det vurderes, om denne udvikling indebærer systemiske risici.

I bilaget gennemgås EU-bankernes finansieringsstrukturer, og hvordan de har udviklet sig i de seneste år, og der fokuseres på den stadig større rolle, som sikret finansiering og andre sikrede transaktioner har fået, samt konsekvenserne heraf med hensyn til behæftelse af aktiver. Enkelte banker har desuden, muligvis som respons på krisen, gjort brug af mere innovative finansieringskilder, som ofte er uigennemskuelige og i nogle tilfælde kan have en effekt på aktivbehæftelse. Endelig ses der i bilaget mere generelt på de konsekvenser, som disse udviklingstendenser har i forhold til holdbarheden af bankernes finansieringsstrukturer.

Bilaget indeholder en vurdering af, hvorvidt og hvordan denne udvikling kræver politisk opmærksomhed. Det konkluderes, at nogle af disse risici er signifikante, og der fremlægges derfor nogle politiske valgmuligheder. Disse valgmuligheder tager behørigt hensyn til den aktuelle situation, som stadig er præget af krise og ustabile markeder, og som der derfor skal holdes særlig øje med.

I denne analyse gøres der brug af flere forskellige datasæt, hvilket er med til at give et bedre billede af udviklingen og de aktuelle forhold. Selv om bankernes balancer overvåges af tilsynsmyndigheder og andre offentlige myndigheder og er underlagt regler om markedsgennemsigtighed, har det været nødvendigt at gennemføre en ad hoc-spørgeskemaundersøgelse for at indhente oplysninger, især om omfanget og typerne af behæftelse og om innovative finansieringskilder.

Bilaget er opdelt i seks afsnit. Indledningen efterfølges af afsnit I, der gør rede for udviklingen i EU-bankernes finansieringsstrukturer og tegner et aktuelt billede af disse strukturer. Afsnit II omhandler analysen af de data om aktivbehæftelse, som er indsamlet af ESRB. Afsnit III analyserer de risici, som er forbundet med denne udvikling. Afsnit IV ser mere bredt på finansieringsstrukturernes holdbarhed, og til sidst gengives ESRB's politiske henstillinger i afsnit V. Desuden indgår et metodologisk og statistisk bilag om ESRB's spørgeskemaundersøgelse om aktivbehæftelse og innovativ finansiering (afsnit VI).

I. UDVIKLINGEN I FINANSIERINGSSTRUKTURER OG AKTIVER

De seneste års udvikling inden for finansieringskilder og -strukturer må nødvendigvis analyseres i sammenhæng med den aktuelle længerevarende krise. Bankerne har som respons på alvorligt svækkede kredit- og interbankmarkeder og på baggrund af svagheder i statslige såvel som finansielle systemer, navnlig i euroområdet, justeret både deres finansieringsstrukturer og deres aktivporteføljer.

Ud fra en sammenligning af finansieringsstrukturen på euroområdets (1) bankers balancer pr. ultimo 2011 med strukturen før den finansielle krise (pr. ultimo 2005) kan det konkluderes, at indlån, ekskl. indlån fra monetære finansielle institutioner (MFI'er) stadig udgør den største procentdel af bankernes passiver (se figur 1). Desuden har kunders indlån udgjort en stigende andel af bankernes passiver siden 2008, og disse indlåns løbetid har ligeledes været stigende (2) (se afsnit 1.3.1).

Figur 1

Fordelingen af passiver: 2005 sammenlignet med 2011

Siden 2005 er passiverne blevet omstruktureret, hvorved andelen af indlån fra MFI'er er vokset. Ifølge data om finansielle transaktioner er indlån således vokset med 12 % siden udgangen af 2005.

Det bør dog bemærkes, at centralbankfinansiering indgår i denne statistiske komponent. Efter centralbankernes og andre offentlige myndigheders respons på svækkelsen af kredit- og interbankmarkederne er udnyttelsen af centralbankfinansiering, og navnlig fra Eurosystemet, samt afhængigheden af statsgaranteret gæld steget væsentligt i de seneste år (se afsnit I.5).

Den tredjestørste andel af bankernes passiver er langfristede gældsinstrumenter, der udgjorde 14 % af de samlede passiver. Hvad gældsinstrumenter angår, er der i de seneste år sket en ændring i bankernes finansieringsstrukturer i retning af sikret finansiering, herunder covered bonds (se afsnit I.1 og I.2). En faldende markedstillid har også medført en betydelig nedgang i grænseoverskridende interbanktransaktioner, som er blevet afspejlet i kortere løbetider og højere indlånsrenter. Denne ændring i segmenteringen, hvor transaktionerne holdes inden for landegrænserne pågår stadig.

Det kan konkluderes, at ændringen af passivstrukturerne, hvad angår et lille udsnit af banker, som indgik i undersøgelsen (3), er afhængig af bankernes kreditvurdering derfor også af staternes kreditvurdering), idet de mest sårbare banker eller bankerne i de mest sårbare stater oplever en større stigning i sikret finansiering (som omfatter centralbankfinansiering) og en nedgang i anvendelsen af usikrede gældsinstrumenter. Disse banker har tilsyneladende også styrket deres indlånsgrundlag mere end banker med en højere kreditvurdering (se figur 2).

Figur 2

Finansieringsstrukturen for grupper af banker med forskellige kreditvurderinger, ultimo 2007 og ultimo 2011

Disse ændringer i bankernes passiver afspejler også en ændring i forretningsmodellerne. Før krisen fulgte EU-bankerne fortrinsvis aktivdrevne strategier, som førte til uforholdsmæssig høj gearing, da der var nem adgang til billig finansiering, især på engrosmarkederne. Krisen og dens konsekvenser for adgangen til likviditet og finansiering tvang bankerne til at foretage en strategisk kovending, således at deres strategier nu er drevet af passiverne.

I.1. Sikret kontra usikret finansiering

Bankers udstedelse af mellemlang- og langfristet gæld har været meget lav siden slutningen af 2007 sammenlignet med de sidste 10 år før krisen. Mens den finansielle krise havde en negativ virkning på markederne for både usikret og sikret finansiering, har EU-bankernes udstedelse af covered bonds i de seneste år været langt mere robust end udstedelsen af usikret seniorgæld (se figur 3), hvilket har medført et skift i udstedelserne hen imod flere sikrede gældsinstrumenter (se figur 4). Denne voksende tendens vendte i 2012, hvilket til dels skyldtes, at markedsadgangen i størstedelen af året var begrænset for perifere udstedere, som stod for en væsentlig del af stigningen i udstedelsen af covered bonds i 2010 og 2011.

Figur 3

Ændring i udstedelsen af covered bonds og usikret seniorgæld [2007-2011; indeks 2007=100]

Figur 4

Andel af sikret og usikret gældsudstedelse [2009 – sep. 2012; i %]

Bag denne brede tendens ligger forskellige udviklingstendenser i forskellige lande og banker. I de seneste år har udstedelse foretaget af banker i mere sårbare lande været hårdere ramt end i andre lande. Banker i disse lande tyede også i større udstrækning til sikrede instrumenter (idet de ofte beholdt instrumenterne for at anvende dem som sikkerhed) og til garanterede instrumenter (især instrumenter garanteret af staten). Bankkoncerner med en lavere kreditvurdering havde, også selv om de var beliggende i stærkere stater, større problemer med at skaffe engrosfinansiering på de private markeder.

Hvad angår interbankfinansiering, fremgår det af undersøgelsesdata (4) for europengemarkedet, at den samlede aktivitet på de usikrede markeder efter flere år med vedvarende vækst begyndte at aftage i 2008, og faldt betydeligt mere i 2009-10, som følge af øgede bekymringer for modpartsrisici. Selv om den usikrede låntagning steg noget i 2011, lå den stadig et godt stykke under niveauet før krisen. Den relative andel af usikret långivning fortsatte også med at falde i 2012, hvor omsætningen på de usikrede markeder faldt med 36 % Faldet i den usikrede interbanklåntagning blev til en vis grad opvejet af en stigning i repofinansieringen, der efter at være faldet i 2008 begyndte at stige i 2009. Den faldt dog igen, med 15 %, i 2012. Den relative robusthed, der prægede aktiviteten på det sikrede marked, kan delvis tilskrives den øgede anvendelse af elektroniske platforme og især handelsfaciliteter hos centrale modparter til sikrede transaktioner. Ifølge undersøgelsesdata er aktiviteten på det sikrede marked, som cleares gennem centrale modparter, steget markant siden 2008. Allerede i 2012 tegnede den sig for 55 % af de sikrede markedstransaktioner (mod 51 % i 2011).

I.2. Udviklingen i sikret finansiering

Størrelsen af EU-bankers sikrede udestående gæld (ekskl. Tyskland) var forholdsvis stabil i perioden fra ultimo 2009 til 1. kvartal 2012, selv om dette dækkede over forskellige udviklingstendenser i EU med stigninger i flere lande (f.eks. Spanien, Italien og Sverige) og fald i andre (f.eks. Irland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige) (5).

Samtidig begyndte nogle banker at øge udstedelsen af ikke-afhændet securitisation eller covered bonds med henblik på at anvende disse instrumenter som sikkerhed, især til markedsoperationer med centralbanker (se nærmere i afsnit I.5). Navnlig i perioden 2011-12 gjorde kreditinstitutter med en lavere kreditvurdering mere brug af denne type operationer.

I begyndelsen af processen blev der i vidt omfang gjort brug af securitisation. I 2008 var udstedelsesvolumen rekordhøj, på 711 mia. euro, men kun 5 % af de samlede udstedelser blev afhændet af bankerne. Andelen og størrelsen af ikke-afhændede asset-backed securities (ABS) oversteg langt de ikke-afhændede covered bonds i 2008-11.

I de første ni måneder af 2012 steg udstedelsen af ikke-afhændede covered bonds og udgjorde mere end en tredjedel af den samlede udstedelse af covered bonds (se figur 5). Andelen af udstedelser af ikke-afhændet securitisation var dog fortsat betydeligt højere, i hvert fald i 1. kvartal 2012.

Figur 5

Udstedelse af ikke-afhændet securitisation og covered bonds pr. år i EU

I.2.1. Covered bonds

Covered bonds spiller en vigtig rolle inden for sikret finansiering. Fra tidligere kun at have været finansieringskilde i enkelte lande er de nu blevet en vigtig kilde til bankernes langfristede finansiering i en langt større gruppe lande (se figur 6). I 2003 blev 95 % af alle udestående covered bonds udstedt af banker og realkreditinstitutter i kun fire lande (Danmark, Frankrig, Tyskland og Spanien), mens kun 66 % af alle udestående covered bonds var udstedt af disse fire lande i 2010 (se figur 7).

Figur 6

Udestående covered bonds

Figur 7

De enkelte landes andel af udestående covered bonds af det samlede udestående i EU

Både på de primære og de sekundære markeder er spændet for covered bonds fortsat mere snævert end for den tilsvarende usikrede seniorgæld, hvilket gør covered bonds mere attraktive som finansieringsinstrumenter, især til boligfinansieringslån. At kreditvurderingsbureauerne giver covered bonds en væsentlig højere rating end usikrede seniorpassiver fra den samme udsteder, har også bidraget til, at investorerne foretrækker disse instrumenter.

I.3. Udviklingen i usikret finansiering

Omfanget af udestående usikret gæld var forholdsvis stabilt i 2009 og 2010, men i 1. kvartal 2011 begyndte det at mindskes. Det samme er tilfældet med udestående usikret gælds andel af den samlede udestående gæld, som var på omkring 40 % i 2009 og 2010. I 1. kvartal 2011 begyndte den at falde og er på det seneste nået ned på 30 % Denne udvikling var ens for alle EU-lande, men den største nedgang i denne andel sås hovedsagelig i lande, der mærkede krisen særlig hårdt (navnlig Italien og Portugal). I bankkoncerner med lavere kreditvurdering og hjemsted i lande med en højere kreditvurdering sås også et fald i andelen af usikret gæld.

I.3.1. Kundeindskud

Selv om kundeindskuddenes andel af bankernes passiver generelt er steget (se figur 1), har bankernes forsøg på at opretholde et større indskudsgrundlag indtil videre givet blandede resultater (se figur 8), hovedsagelig på grund af skærpet konkurrence på et overfyldt bankmarked og visse opspareres relative tilbageholdenhed med at binde midler i lavt forrentede indskud.

Figur 8

Andelen af den indenlandske private ikke-finansielle sektors indskud som procentdel af samlede aktiver

Forholdet mellem udlån og indskud lå faktisk forholdsvis jævnt i perioden fra 2009 til 2012 (se figur 9) Efter at være faldet i 1. kvartal 2011 steg det igen og forblev forholdsvis stabilt i de seneste kvartaler på omkring 150 % Til forskel fra situationen for pengemarkedsforeninger har beholdningerne af indskud været stabile gennem hele krisen bortset fra i nogle enkelte lande i stressperioder. Dette skyldes til en vis grad eksistensen af indskudsgarantiordninger, der er harmoniserede på EU-plan. I nogle lande har der dog været nogle bevægelser i engrosindlån, som begyndte i 2. halvår 2011, og hvoraf nogle havde grænseoverskridende karakter (se figur 10).

Figur 9

Forholdet mellem udlån og indskud i et udsnit af større EU-bankkoncerner

Figur 10

Grænseoverskridende indskud fra ikke-MFI'er i EU

I.4. Innovativ finansiering

Ud over de traditionelle typer bankfinansiering gør bankerne, i forskelligt omfang, brug af andre instrumenttyper for at forbedre deres finansierings- eller likviditetssituation.

I.4.1. Likviditetsswaps

Likviditetsswaps kan antage flere forskellige former, men er generelt set en form for sikret långivning, hvorved en långiver stiller højlikvide aktiver (f.eks. kontanter og statsobligationer) til rådighed for en låntager mod pant i form af mindre likvid sikkerhed (f.eks. asset-backed securities), hvorved låntageren opnår større likviditet.

Informationer fra ESRB's undersøgelse om aktivbehæftelse og innovativ finansiering peger på, at den finansiering, der er opnået ved brug af likviditetsswaps med kontant sikkerhedsstillelse (repoer) og ved sikkerhedsstillelse, der er modtaget i reverse repoer (»matched repos«), udgør 7 % af de samlede aktiver. En sammenligning af tal fra henholdsvis 2007 og 2011 viser, at der ikke var nogen væsentlig ændring i denne andel, ud over at bankerne generelt foretrak matched repos frem for repoer i 2007 (6).

Ifølge den samme undersøgelse spiller værdipapirudlånstransaktioner fortsat en marginal rolle for størstedelen af institutionerne. Den finansiering, der er modtaget i disse transaktioner, udgør kun gennemsnitlig 0,7 % af bankernes samlede aktiver og overstiger ikke 3,5 % i nogen af de banker, der har indberettet data. Værdipapirudlånstransaktioner er imidlertid stærkt koncentrerede, hovedsagelig i større banker. Samlet set rapporterede kun 19 banker (af 47) om sådanne transaktioner, og fire banker tegnede sig for 67 % af den finansiering, der var modtaget. Endvidere er markedet stærkt domineret af enkelte lande, nemlig Det Forenede Kongerige (44 % af den samlede finansiering, der er modtaget), Tyskland (22 %) og Frankrig (19 %) efterfulgt af Nederlandene, Italien og Sverige.

I.4.2. Strukturerede produkter og børshandlede fonde (ETF'er)

Krisen påvirkede markedet for strukturerede produkter (7). Den årlige omsætning af strukturerede værdipapirer noteret på Euronext (Amsterdam, Bruxelles, Lissabon og Paris) steg betydeligt i midten af 00'erne, men faldt betydeligt, da krisen satte ind (se tabel 1).

Tabel 1

Omsætningen i strukturerede produkter; mia. euro

2005 2006 2007 2008 2009 2010 11,5 23,6 34,0 28,9 23,0 26,1 Kilde: NYSE Euronext.

Der er store forskelle med hensyn til, hvordan strukturerede produkter anvendes til bankfinansiering (8) i de europæiske lande, alt efter markedets størrelse (Belgien, Tyskland, Frankrig og Italien tegner sig for to tredjedele af udestående strukturerede produkter med henholdsvis 226 mia. euro, 157 mia. euro, 84 mia. euro og 82 mia. euro ultimo 2011) og de indenlandske bankers finansieringsstruktur. Det bør dog bemærkes, at strukturerede produkter ikke er nyskabelser, der blev indført efter krisen.

Anvendelsen af børshandlede fonde (exchange traded funds, ETF) som et innovativt finansieringsinstrument har været meget omtalt. Imidlertid omfatter bankernes anvendelse af børsnoterede fonde til at opnå finansiering andet end ETF'er, da andre investeringsinstitutter (UCITS) også kan anvendes ved brug af »total return swaps« og værdipapirudlån. Ifølge de oplysninger, der blev indsamlet i forbindelse med ESRB-undersøgelsen, bliver ETF'er sjældent anvendt til at opnå finansiering. Kun nogle enkelte banker oplyste, at de anvendte dette instrument til finansiering. Det betyder dog ikke, at denne aktivitet ikke vil blive mere almindelig igen i fremtiden. Det er en af årsagerne til, at tilsynsmyndigheder stadig holder øje med den. Endvidere offentliggjorde Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) i juli 2012 retningslinjer om spørgsmål i forbindelse med ETF'er og andre UCITS.

I.5. Offentlig støtte i de aktuelle krisetider

Da den finansielle krise satte ind, og navnlig efter Lehman-konkursen, greb centralbanker og offentlige myndigheder resolut ind. På grund af bankernes problemer med at finansiere sig på de usikrede kreditmarkeder, begyndte banker i EU i større omfang at ty til sikret finansiering (se afsnit I.2) og centralbankfinansiering.

Desuden traf EU-lande adskillige foranstaltninger for at støtte deres banksystem. Størstedelen af de offentlige støtteforanstaltninger kan inddeles i tre brede kategorier, kapitalindskud, garantier for bankpassiver og hjælpeforanstaltninger vedrørende dårlige aktiver (9). Medlemsstaterne indgik bl.a. aftale om en ordning for nationale statsgarantier for likviditet, der blev revideret i 2011, i et forsøg på at give levedygtige banker mulighed for at skaffe finansiering. I januar 2012 havde 17 EU-lande ydet garantier på nye obligationsudstedelser på i alt 580 mia. euro (480 mia. euro i euroområdet). Tallet toppede på 930 mia. euro (720 mia. euro i euroområdet) i 4. kvartal 2009. Situationen er forskellig for de enkelte lande (se figur 11). Størrelsen af eventualforpligtelser som følge af garantier for bankforpligtelser faldt i størstedelen af landene på grund af obligationer, der udløb, men steg i lande som Belgien, Grækenland, Italien, Portugal og Spanien.

Figur 11

Garantier for bankpassiver: opdelt efter land, i mia. euro

Da krisen udviklede sig til en statsgældskrise i nogle eurolande, forværredes finansieringsforholdene væsentligt for disse landes banker. På baggrund heraf greb Eurosystemet ind med en bred vifte af foranstaltninger, bl.a. med indførelsen af langfristede markedsoperationer med fuld tildeling og faste renter samt med udvidelsen af aktiver, der er godkendt som sikkerhed, og mindskelse af reservekravet. Den 22. december 2011 og den 1. marts 2012 udførte ECB to langfristede markedsoperationer med en løbetid på tre år og til et samlet beløb på over 1 billion euro (se figur 12 og 13).

Figur 12

Operationer med de nationale centralbanker i EU

Figur 13

Operationer med de nationale centralbanker i EU

Anvendelsen af centralbankfinansiering er naturligvis kædet sammen med statslige svagheder, idet banker fra Cypern, Grækenland, Irland, Italien, Portugal, Slovenien og Spanien er mest afhængige af Eurosystemet (se figur 13). I nogle lande har bankerne gjort brug af ikke-afhændede værdipapirer, især covered bonds, til at få godkendt sikkerhed til operationer med centralbanker (se figur 5). Nogle banker har anvendt statsgarantier til udstedelse af gæld, som i nogle tilfælde blev anvendt i markedsoperationer med centralbanken.

I.6. Faktorerne bag udviklingen i finansieringsstrukturer

Den ændrede sammensætning af bankernes passiver er resultat af flere sideløbende faktorer. Efter at der var sket en nedgradering med adskillige trin af gæld udstedt af flere af euroområdets randlande, som tidligere havde haft en høj kreditvurdering og blev betragtet som lav risiko, begyndte investorer i fastforrentede papirer i højere grad at efterspørge mere sikre aktiver. Dette skabte en præference for sikrede aktiver og navnlig covered bonds, idet de cover pools, der bestod af relativt mere sikre aktiver som en anden kilde til tilbagebetaling, gav yderligere sikkerhed. Desuden giver konkrete retlige rammer for covered bonds investorerne en ekstra sikkerhed.

Hvad angår udviklingen i omkostningerne til sikret og usikret gæld, på grundlag af de respektive iBoxx-indeks, viste forskellen mellem spændene for usikret seniorgæld og covered bonds, at prisfastsættelsen ændrede mønster under krisen. Frem til medio 2010 lå den gennemsnitlige pris på usikret seniorgæld et godt stykke over prisen på covered bonds, men derefter udlignedes forskellen stort set, og det omvendte forhold sås faktisk i 1. halvår 2011. En øget risikoaversion på kreditmarkederne som følge af intensiveringen af statsgældskrisen medførte, sammen med frygt for, at bail-in-forslag ville påvirke prisen på usikret seniorgæld, at den positive forskel mellem spændet for henholdsvis usikret seniorgæld og covered bonds genskabtes og blev øget i 2. halvår 2011.

Figur 14

Swapspænd i iBoxx-indeks for eurodenomineret usikret seniorgæld og covered bonds [jan. 2010 – okt. 2012; basispoint]

Efter Eurosystemets treårige langfristede markedsoperationer indsnævredes spændet for usikret seniorgæld betydeligt i begyndelsen af 2012, og de gennemsnitlige spænd for sikret og usikret gæld bevægede sig forholdsvis tæt på hinanden i størstedelen af 1. halvår. I slutningen af juni 2012 faldt det gennemsnitlige spænd for usikret seniorgæld imidlertid under spændet for covered bonds.

For så vidt angår omkostningerne til interbankfinansiering blev usikrede transaktioner efter Lehman-konkursen langt dyrere i forhold til repofinansiering, hvilket fremgår af den markante udvidelse af Euribor/Eurepo-spændene, som afspejlede en betydelig stigning i modpartskreditrisikoen. Selv om der skete en væsentlig indsnævring af spændene efter gennemførelsen af ECB's omfattende likviditetsstøtteforanstaltninger, lå de stadig et godt stykke over niveauet før krisen. Intensiveringen af statsgældskrisen fra medio 2011 førte til en ny udvidelse af forskellen mellem spændene for sikrede og usikrede transaktioner. I 1. halvår 2012 indsnævredes rentespændet mellem repoforretninger og usikrede transaktioner igen efter gennemførelsen af Eurosystemets treårige langfristede markedsoperationer.

Det skal også bemærkes, at EU-bankerne, siden krisen satte ind, har haft fokus på styrkelse af deres finansieringsgrundlag ved at gøre det til en nøglestrategi at tiltrække indlån. Detailindlån anses i Basel-forslaget til en likviditetsordning for at være mindre »flygtige« end andre instrumenter, hvilket også kan have bidraget til, at bankerne har valgt disse strategier.

I.6.1. Virkningen af ny og kommende lovregulering vedrørende bankfinansiering

I.6.1.1. Baggrund

Diverse lovgivningsinitiativer, som er gennemført eller vil blive gennemført i den nærmeste fremtid, kan eventuelt påvirke bankernes finansieringsmuligheder, navnlig afvejningen af sikrede i forhold til usikrede finansieringskilder, men også anvendelsen af nye finansieringskilder. Det vigtigste af disse initiativer er kapitalkravsdirektivet og -forordningen (CRR/CRD IV), Solvens II-/Omnibus II-direktivet, forslagene til direktiv om genopretning og afvikling af banker og forordningen om europæisk markedsinfrastruktur.

Da udstedelse af covered bonds ifølge fremtidige Basel III- og Solvens II-regler vil få en potentielt gunstig behandling sammenlignet med securitisation, kan det alt i alt give bankerne flere incitamenter til at vælge disse instrumenter. Samtidig har bail in-gældsbestemmelserne i forslaget om bankafvikling bidraget til at give investorerne den opfattelse, at dividendesatserne for usikrede kreditorer sandsynligvis bliver lavere i fremtiden. Den kendsgerning, at usikrede gældsinstrumenter udstedt af banker ikke anses for likvide aktiver ifølge det aktuelle forslag om likviditetsdækningsgraden, kan også have en negativ effekt på bankernes interesse i at holde andre bankers usikrede gæld (10).

De nævnte lovbestemmelsers virkning er ikke begrænset til bankfinansiering, og de potentielle negative effekter bør betragtes i en bredere sammenhæng sammen med fordelene, som ikke kun vedrører finansiering og likviditet, men også et mere modstandsdygtigt system, reduceret moral hazard, begrænsede smittevirkninger osv.

I.6.1.2. Relevant fremtidig eller allerede gennemført lovgivning i detaljer

CRR/CRD IV. To af elementerne i CRD IV, som kan have en væsentlig effekt på, hvordan bankfinansieringen udvikler sig, vedrører likviditetsrammerne, dvs. likviditetsdækningsgraden (Liquidity Coverage Ratio (LCR)) og kravet om stabil finansiering (Net Stable Funding Requirement (NSFR)). Det primære formål med NSFR er at kræve, at bankerne etablerer mere stabile, langsigtede finansieringskilder. Hovedformålet med LCR er at skabe en pulje af nemt omsættelige aktiver, fortrinsvis bestående af likvide aktiver af høj kvalitet, inklusive covered bonds, men eksklusive asset-backed securities.

En anden effekt, som kapitalkravslovgivningen vil have på bankfinansiering, kommer fra behandlingen af covered bonds. CRR/CRD IV indfører ikke en ny behandling af covered bonds med hensyn til kapitalbelastning i forhold til tidligere, da de hovedaktivtyper, der kan anvendes som sikkerhed for covered bonds, og som blev fastlagt i de tidligere kapitalkravsdirektiver, bibeholdes.

Solvens II-direktivet. Formålet med direktivet er at harmonisere reguleringen af forsikrings- og genforsikringsselskaber. Solvensregler fastsætter minimumsstørrelserne af de finansielle ressourcer, som forsikrings- og genforsikringsselskaber skal have til dækning af de risici, de er eksponeret for. Et af hovedkritikpunkterne mod Solvens II-direktivet er, at det vil være et incitament til investering i kortfristet frem for langfristet gæld på grund af udformningen af kravene til kapitalafdækning af spændrisiko. Denne kritik bygger dog på et forenklet syn på Solvens II-direktivet, hvor parametre for spændrisikomodulet sammenlignes med CRD IV-parametre. Denne indfaldsvinkel tager heller ikke højde for diversifikationseffekter og effekten af renterisiko-undermoduler i de endelige kapitalkrav.

Andre elementer, som for nærværende drøftes i forhandlingerne om Omnibus II-direktivet, kan enten bevare eller forstærke incitamenterne til langfristede investeringer. Et eksempel er den »langsigtede garantipakke«, der tager sigte på at håndtere problemer, som skyldes virkningen af kunstig volatilitet på forsikringsprodukter, med langsigtede garantier.

Et andet centralt kritikpunkt er, at Solvens II straffer investering i kapitalinteresser i banker. Dette er baseret på fremgangsmåden i Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordningers (EIOPA) femte kvantitative effektundersøgelse (QIS5), hvor kapitalinteresser i finansierings- og kreditinstitutter blev fratrukket egenkapitalen. Aktuelle forslag til delegerede retsakter vil afspejle den samme indfaldsvinkel som i CRD IV, hvor værdien af kapitalinteresser i banker kun fratrækkes den tilsvarende »tier«, hvis bestemte grænser er overskredet. Det er ikke sandsynligt, at denne fremgangsmåde vil have en væsentlig effekt på reallokeringen af aktiver for forsikringsselskaberne.

Det er stadig muligt, at Solvens II-direktivet vil ændre allokeringen af aktiver for nogle selskaber, da det tager højde for diversifikationseffekter.

Direktivet om genopretning og afvikling af banker. Direktivforslaget fastsætter de foranstaltninger og beføjelser, som er nødvendige for at sikre, at bankkrak i EU håndteres på en måde, så der ikke skabes finansiel ustabilitet, og så omkostningerne for skatteborgerne minimeres. Den foreslåede lovramme omfatter et »gældsnedskrivnings«- eller »bail in«-afviklingsværktøj. Med dette værktøj vil afviklingsmyndigheder kunne nedskrive egenkapital, efterstillet gæld og andre usikrede privilegerede forpligtelser eller konvertere dem til egenkapital. Ifølge Kommissionens forslag er sikret finansiering, indskud omfattet af indskudsgarantiordninger, midler med en restløbetid på under en måned, handels-/kommerciel kredit, forpligtelser over for ansatte eller skatte-/sociale sikringsmyndigheder samt derivater ikke omfattet af bail in-ordningen.

Selv om bail-in ikke vil ændre usikrede kreditorers placering i kreditorernes prioritetsrækkefølge, vil det bidrage til den opfattelse hos investorerne, at dividendesatserne for usikret finansiering sandsynligvis vil være lavere i fremtiden. Alt taget i betragtning er det, på baggrund af en højere risikopræmie, muligt, at passiver, der kan »bailes in«, (f.eks. usikret finansiering) bliver dyrere i fremtiden. Konsekvensanalyser udført af Europa-Kommissionen har dog vist, at den forventede virkning er begrænset. I den konsekvensanalyse (11), der ledsager direktivforslaget, forudser Kommissionen en generel stigning i omkostningerne i forbindelse med bankfinansiering på 5-15 basispoint, mens ændringen i finansieringsomkostninger forbundet med passiver, der kan »bailes in«, ligger på mellem 15 og 40 basispoint. Banksektorens skøn af ændringen i finansieringsomkostningerne forbundet med passiver, der kan »bailes in«, ligger dog på mellem 55 og 100 basispoint (12).

Samlet set bør den øgede risiko og de øgede finansieringsomkostninger ved passiver, der kan »bailes in«, betragtes i sammenhæng med de gavnlige virkninger, som bail in-værktøjet har på bankfinansiering. Den nye forordning om europæisk markedsinfrastruktur har til formål at skabe større gennemsigtighed og bedre risikostyring på markedet for OTC-derivater samt gøre dette marked mere sikkert ved at reducere modpartskreditrisikoen og den operationelle risiko.

For at reducere modpartskreditrisikoen indføres med de nye regler i) strenge krav med hensyn til standarder for tilsyn (f.eks. hvor meget kapital de skal have), organisation (f.eks. risikoudvalgenes rolle) og god forretningsskik (f.eks. oplysning om priser) for CCP'er (centrale modparter), ii) obligatorisk CCP-clearing for aftaler, der er standardiserede (dvs. har opfyldt på forhånd fastsatte egnethedskriterier), iii) risikobegrænsningsstandarder for aftaler, der ikke cleares af en CCP (f.eks. udveksling af sikkerhedsstillelse). Afsnit III.1.6 indeholder flere oplysninger om risici i forbindelse med CCP'er.

I.7. Gearing og aktivernes sammensætning

I tiden op til den finansielle krise øgedes bankernes gearing, og bankernes balancer udvidedes betydeligt. I tiden efter krisen sigtede bankerne som reaktion på øgede finansieringsomkostninger, især for usikret finansiering, at mindske gearingen, både ved at øge kapitalen og begrænse væksten i aktiver, se figur 15. Denne tendens var tydeligst for banker uden for euroområdet, hvilket dog kunne tilskrives banker med hjemsted i Det Forenede Kongerige.

Figur 15

Ændringer i EU-bankers egenkapital og aktiver

I euroområdet reducerede bankerne deres aktiver med ca. 10 % i 2009, mens ændringerne var mindre i 2010 og 2011 (se figur 16). I EU-banker uden for euroområdet var der samlet set kun få justeringer i aktivernes størrelse indtil 2010, men i 2011 begyndte de igen at vokse. Fra og med 2008 forsøgte bankerne at rekapitalisere sig, og egenkapitalen voksede betydeligt i hele EU, med næsten 400 mia. euro, idet den dog faldt med ca. 5 % for euroområdets banker i 2011. Euroområdets bankers samlede aktiver er steget med 14 % siden 2007, men aktivernes sammensætning har også ændret sig. Beholdningerne af ejerandelsinstrumenter faldt med 6 %, mens lån til husholdninger steg med præcis 9 % og lån til MFI'er med kun 6 % Derimod steg andre aktiver, lån til den offentlige sektor og gældsbeholdninger med over 20 % Disse tal vidner om en svækket interbanklångivning og en relativ nedgang i långivningen til husholdninger og virksomheder.

Figur 16

EU-bankers gearingsmultiplum

II. BEHÆFTELSE AF AKTIVER: OPLYSNINGER FRA UNDERSØGELSEN

Man taler om behæftelse af aktiver, når aktiverne bruges som sikkerhed for kreditorers fordringer. Disse aktiver er derfor ikke til rådighed for uprivilegerede kreditorer, såfremt banken krakker. Denne sikkerhedsstillelse kan enten anvendes til at skaffe finansiering (f.eks. asset-backed securities (ABS), covered bonds og repoer) eller til handel og risikostyring (f.eks. derivater og værdipapirudlån). I nogle af disse operationer behæfter bankerne ikke aktiverne direkte hos modparten, men hos centrale modparter i operationer, der cleares igennem disse institutioner. Et behæftet aktiv er et aktiv, der eksplicit eller implicit er stillet som sikkerhed eller er genstand for en ordning, hvorved en transaktion sikres eller kreditstyrkes.

Som følge af den øgede anvendelse af sikret finansiering og tendensen i retning af at bruge sikkerhedsstillelse i andre transaktioner (f.eks. derivater) er aktivbehæftelse vokset i omfang siden krisen. Selv om denne stigning er temmelig generel, er den mere markant i sårbare banker og banker i sårbare stater. Aktivbehæftelse kan nemlig ikke adskilles fra krisen og dens virkning i form af svækkelse af kredit- og interbankmarkederne. Foruden disse begrænsninger, hvad angår markedet, styres omfanget og typerne af sikret gæld af mange faktorer, først og fremmest priser, adgang til sikkerhedsstillelse, overkollateralisering og løbetider.

II.1. Det generelle omfang af aktivbehæftelse

I den resterende del af dette bilag er omfanget af aktivbehæftelse beregnet som de behæftede aktivers andel af samlede aktiver (13).

Afsnit VI indeholder nærmere oplysninger om metoder. igur 17 (14) viser fordelingen af behæftelsesomfanget i 2007 og 2011. Tallet henviser til alle behæftede aktiver, herunder aktiver modtaget i en revers repo (matched repo), i forhold til samlede aktiver. På grund af visse usikkerhedselementer med hensyn til den præcise indberetningsmetode i nogle banker vises behæftelsesomfang imidlertid som intervaller i stedet for et enkelt tal. Dataene viser en medianværdi for behæftelsesomfanget for det undersøgelsesgrundlag af banker, der indgik i denne dataindsamling, på ca. 25 % (eller ca. 23 % ved udelukkelse af matched repos).

Figur 17

Fordeling af andelen af behæftede aktiver (inkl. matched repos) af samlede aktiver, ultimo 2011 (blå) og ultimo 2007 (grå)

Behæftelsesomfanget er steget for næsten alle banker i undersøgelsesgrundlaget, hvis tallene for 2007 og 2010 sammenlignes (15). Hvis man ser på et deludsnit bestående af 28 banker, som indberettede data for begge år, steg medianværdien fra 7 % til 27 %, og gennemsnittet, vægtet med samlede aktiver, steg fra 11 % til 32 % (hvor matched repos er inkluderet).

Selv om dette er en generel tendens, var stigningen i behæftelsesomfang mere eller mindre signifikant afhængigt af bankernes karakteristika. Banker med lave kreditvurderinger (under A) (16) viste konsekvent mere iøjnefaldende stigninger i behæftelsesomfanget (figur 18) (17).

Figur 18

Stigning i behæftelsesomfang mellem 2007 og 2011 for grupper af banker med forskellige kreditvurderinger (i procentpoint) (18)

I 2011 var der i banker med en højere kreditvurdering (op til A) gennemsnitligt lavere behæftelsesomfang (figur 19) (19). Selv om dette ikke er en overraskende konklusion, bør den kædes sammen med forbindelsen mellem banker og deres stater, idet nogle af de banker, der har et højere behæftelsesomfang, er tynget af statslige risici. Denne forskel med hensyn tilbehæftelsesmønster afhængigt af bankernes og staternes robusthed kan ses som en bekræftelse af teorien om, at øget behæftelse er en (i hvert fald delvis) konsekvens af krisen.

Figur 19

Fordeling af behæftelsesomfang for grupper af banker med forskellige kreditvurderinger (i %), ultimo 2011

II.2. Virkningen af overkollateralisering på behæftelsesniveauet

Behæftelsesniveauet afhænger af, i hvilken type transaktion aktivet blev stillet som sikkerhed, og navnlig af de tilhørende krav med hensyn til overkollateralisering (se figur 20). Repoer, matched repos og udlån af værdipapirer er den type sikret finansiering, der kræver mindst brug af sikkerhedsstillelse, da haircuts på disse normalt er lavere. Institutioner med højere kreditvurdering er imidlertid bedre i stand til at drage fordel af transaktioner som disse, da modparter er mere villige til at deltage i disse operationer med mere robuste institutioner (se også figur 21). Centralbankfinansiering, covered bonds og andre værdipapirer med sikkerhedsstillelse kræver derimod større sikkerhed.

Figur 20

Andelen af overkollateralisering, fordelt på finansieringstyper, ultimo 2011

Figur 21

Andelen af overkollateralisering, fordelt på typer af sikkerhed, ultimo 2011

Covered bonds kræver i denne forbindelse en nærmere forklaring. Omfanget af overkollateralisering for covered bonds afhænger generelt set af tre faktorer. 1) lovkrav; 2) kreditvurderingsbureauers krav og 3) institutionernes strategiske valg med hensyn til, hvor stor buffer i form af overkollateralisering de vil have. Nogle nationale lovregler kræver, at covered bonds har et betydeligt minimum af overkollateralisering (f.eks. Spanien (20)), i andre lande er lovkravene til overkollateralisering temmelig lave (21). En gruppe af lande kræver, at hele porteføljen af belånbare aktiver holdes adskilt til sikkerhedsstillelse for covered bonds (f.eks. Slovakiet), mens andre lande ikke har sådanne krav. Denne forskel i behandlingen har nogle ikke-ubetydelige konsekvenser med hensyn til overkollateralisering og derfor også på omfanget af aktivbehæftelse. Mens overkollateralisering delvis kan være begrundet i lovrammerne, afhænger det også af, hvilken rating institutionerne gerne vil opnå for deres sikrede gældsinstrumenter, da højere overkollateralisering giver ekstra sikkerhed for investorer og derfor muliggør en højere rating. Endvidere institutionerne, om de vil have en buffer ud over lovgivningens og kreditvurderingsbureauernes krav, og hvor stor den skal være. Dette er en strategisk afgørelse, og der er forskellig praksis i bankerne og medlemsstaterne med hensyn til, om denne buffer holdes i eller uden for cover poolen.

II.3. De forskellige transaktioners bidrag til behæftelse

Ikke overraskende gør de mest sårbare banker (vurderet ud fra deres kreditvurdering) normalt større brug af sikret finansiering og navnlig centralbankfinansiering, mens banker med en højere kreditvurdering har større spredning i deres sikrede finansiering, idet repoer, udlån af værdipapirer og gældsinstrumenter med sikkerhedsstillelse spiller en meget væsentlig rolle blandt finansieringskilderne. Det bør også bemærkes, at selv om andelen af sikret finansiering i banker med en spekulativ kreditvurdering tilsyneladende kun er en smule højere end i banker med kreditvurderinger op til BBB, kan denne andel stige, da bankerne med en spekulativ kreditvurdering har ikke-afhændede aktiver, som er »klargjort«, men endnu ikke brugt til at opnå finansiering.

Figur 22

Fordeling af sikret finansiering for kategorier af banker med forskellige kreditvurderinger, ultimo 2011

Dette giver et forholdsvis højt behæftelsesniveau i banker med den laveste kreditvurdering, hvilket der er flere grunde til. For det første indebærer centralbankfinansiering en stor mængde behæftede aktiver på grund af en mere udtalt overkollateralisering end for andre finansieringstyper (se figur 20). For det andet kan banker med den laveste kreditvurdering være udelukket fra private usikrede markeder, men i nogle tilfælde være i stand til at udstede sikrede finansieringsinstrumenter, hvis de kan stille sikkerhed af god kvalitet. For det tredje har disse banker allerede opbrugt en stor andel af deres aktiver, der kan anvendes som sikkerhed i centralbankfinansieringsoperationer (se figur 24, midterste del), og gør i stigende grad brug af deres egne ikke-afhændede covered bonds og andre værdipapirer med sikkerhedsstillelse som sikkerhed for finansiering fra centralbanker. For det fjerde indebærer denne form for sikkerhed imidlertid lidt højere haircuts end for banker med den højeste kreditvurdering (se figur 24, venstre del).

III. RISICI

I dette afsnit analyseres de risici, der er forbundet med 1) behæftelse af aktiver; 2) innovativ finansiering og 3) koncentration. Tabel 2 indeholder en oversigt over de vigtigste risici og konklusioner.

Tabel 2

Vigtigste risici, der følger af udviklingen i finansiering

Behæftelse af aktiver Innovativ finansiering Koncentration 1. Strukturel efterstillelse af usikrede kreditorer, f.eks. indskydere 1. Gennemsigtighed, tillid, nemmere styring og tilsyn 1. Investorbase 2. Fremtid adgang til usikrede markeder: 1) fortrængning af usikrede kreditorer; 2) bevaret markedsadgang og markedsdisciplin; 3) øget følsomhed i spændet for usikret seniorgæld over for de grundlæggende økonomiske forhold 2. Indbyrdes forbundethed 2. Finansieringsinstrumenter 3. Problematikker relateret til gennemsigtighed og korrekt prisfastsættelse 3. Risici for retstvister og omdømmerisci, forbrugerbeskyttelse 3. Løbetidsprofiler 4. Øgede finansierings- og likviditetsrisici 4. Specifikke risici ved likviditetsswaps 4. Geografisk område 5. Betinget behæftelse 6. Andre risici fra behæftelse af aktiver: 1) knaphed på og genanvendelse af sikkerhedsstillelse; 2) risikostyring i en bank med høj behæftelse 7. Andre risici forbundet med specifikke produkter eller transaktioner: 1) covered bonds; 2) centrale modparter

III.1. Risici som følge af behæftelse af aktiver

Risici, der skyldes behæftelse af aktiver, kan opdeles i følgende brede kategorier: 1) strukturel efterstillelse af usikrede kreditorer; 2) problematikker relateret til fremtidig adgang til usikrede markeder; 3) problematikker relateret til gennemsigtighed og korrekt prisfastsættelse; 4) øgede likviditetsrisici; 5) problematikker relateret til betinget behæftelse; 6) problematikker relateret til procyklikalitet og 7) andre risici. I dette afsnit omtales desuden specifikke risici i forbindelse med covered bonds og operationer med centrale modparter.

III.1.1. Strukturel efterstillelse af usikrede kreditorer

En af virkningerne af aktivbehæftelse er, at det flytter risiciene i forhold til investorerne. Øget aktivbehæftelse medfører, at usikrede kreditorers fordringer (f.eks. ejere af usikrede seniorobligationer og indskydere) indebærer større risici, da de i stigende grad bliver efterstillet mere sikret gæld, som står længere fremme i prioritetsrækkefølgen. Omfanget af dette risikoskift mellem kreditorerne afhænger bl.a. af omfanget af overkollateralisering (dvs. omfanget af beskyttelsen af højere prioriterede kreditorer), typen af andre kreditorer, forretningsmodellerne og den generelle aktivkvalitet, de relative størrelser af sikret i forhold til usikret gæld og tabssandsynligheden. I hvor høj grad risikoskift udgør en risiko for usikrede kreditorer, afhænger af deres evne til at prissætte denne risiko. Derfor er uventede ændringer mere problematiske for eksisterende usikrede kreditorer end det absolutte omfang af behæftelsen, da de ikke har mulighed for at prissætte disse ændringer i behæftelsen.

III.1.1.1. Strukturel efterstillelse af indskydere

Da indskud er en form for usikret seniorfinansiering for banker, øger behæftelse også risikoen ved indskud og i sidste ende indskydergarantifondenes forpligtelser (22). I lande, hvor indskydergarantifonde finansieres på forhånd ved præmier, som betales af de dækkede institutioner, kan strukturel efterstillelse af indskud give mindre grund til bekymring. I disse tilfælde er risikoen for, at skatteyderne i større omfang kommer til at betale for aktivbehæftelse, til en vis grad mindsket. For at kompensere indskydergarantifondene for den øgede risiko kan de præmier, som betales af dækkede institutioner, gøres risikofølsomme, dvs. i forhold til risici som følge af behæftelse og efterfølgende efterstillelse af indskydere.

Den øgede risiko ved indskud giver især anledning til bekymring i medlemsstater, der ikke har særlige love om indskyderpræference. Disse love giver indskydergarantifonde forrang, hvorved en eventuel bebyrdelse af skatteyderne i tilfælde af kreditinstitutters insolvens mindskes (23). Øgede risici i forbindelse med indskud giver også mindre anledning til bekymring i medlemsstater, hvor aktivbehæftelsen generelt er lav på grund af grænser i lovgivningen. Nogle medlemsstater har indført direkte grænser for behæftelse som følge af covered bonds, mens andre har adskilt institutionernes modtagelse af indskud og realkreditgivning. Set fra usikrede indskyderes og investorers synsvinkel er det vigtigt at analysere, hvorvidt de resterende ubehæftede aktiver kan dække de usikrede passiver. Ifølge den undersøgelse, som ESRB har gennemført, er dette stadig tilfældet for et flertal af bankerne (se figur 23), selv om der er to spørgsmål, som bør tages op. For det første dækker de ubehæftede aktiver ikke i tilstrækkelig grad den usikrede finansiering for nogle af de rapporterende bankers vedkommende. For det andet er denne dækning lavere blandt banker med en lavere kreditvurdering.

Figur 23

Forholdet mellem ubehæftede aktiver og den samlede usikrede finansiering fordelt på kategorier af banker med forskellige kreditvurderinger, ultimo 2011

III.1.2. Spørgsmål relateret til fremtidig adgang til usikrede markeder

1. Fortrængning af usikrede kreditorer

Et højt niveau af aktivbehæftelse kan skabe forventninger om yderligere behæftelse. Dette gælder både for institutioner, hvor niveauet allerede er højt, og for institutioner med potentielle fremtidige stigninger. Disse forventninger kan øge omkostningerne ved usikret finansiering til et niveau, som bankerne ikke kan eller vil betale. Desuden betyder strenge kriterier, at kvaliteten af behæftede aktiver sandsynligvis bliver bedre end ubehæftede aktivers kvalitet. I yderste fald kan bankernes finansiering blive drejet væsentligt i retning af sikret gæld, hvor overkollateralisering finansieres enten ved detailindskud (den eneste kilde til usikret gæld) og/eller egenkapital.

ESRB's undersøgelse peger på, at den kreditrisiko, som er knyttet til behæftede aktiver, generelt er lavere end kreditrisikoen knyttet til ubehæftede aktiver, vurderet ved risikovægtene. Omvendt er der ingen væsentlig forskel mellem behæftede og ubehæftede aktiver, når de vurderes ud fra en fordeling på belåningsprocentintervaller. Tallene viser, at denne konklusion også gælder for de individuelle rapporterende bankers vedkommende. Forskellen med hensyn til sammensætningen af aktiver i de to kategorier kan dog til en vis grad forvrænge sammenligningen.

Denne omstændighed forringer den finansielle stabilitet, da den strukturelle efterstillelse af indskydere og bankernes likviditetsstilling forværres. Det er mindre sandsynligt, at risikoen vil materialisere sig i et banksystem, hvor efterstillelse af andre kreditorer er begrænset, eller hvor der er tilstrækkelig kapital til at håndtere en høj grad af behæftelse (f.eks. de nordiske banksystemer).

2. Bibeholdelse af markedsadgang og disciplin

En høj aktivbehæftelse kan også betyde, at der bliver mindre variation i de modparter, som er villige til at investere i bankgæld, hvilket kan medføre for stor koncentration af markedet. Da nogle institutioner har begrænsninger på, hvor stor eksponeringen over for en modpart kan være, kan dette medføre yderligere begrænsninger af deres finansieringsstyring.

Med hensyn til markedets funktionalitet tages der inden for finansieringsteori udgangspunkt i, at investorer i usikret gæld har de rigtige incitamenter til fortsat at overvåge og justere priserne i overensstemmelse hermed. En bank, som øger sin anvendelse af sikret finansiering (og som følge heraf sin behæftelse), vil udvise mindre interesse i den disciplin, som usikrede kreditorer vil forsøge at pålægge gennem prisfastsættelsen af usikret gæld, da den vil være mindre afhængig af disse.

3. Øget følsomhed i spændet for usikret seniorgæld over for de grundlæggende økonomiske forhold

I en situation med lav misligholdelse ligger misligholdelse fjernt, og den resulterende strukturelle efterstillelse har begrænsede eller ingen reelle konsekvenser for usikrede kreditorer. Når tabssandsynligheden begynder at stige, bør effekten af strukturel efterstillelse imidlertid indregnes i spændet på rationel vis. Uventede negative forventninger kan derfor føre til store stigninger i omkostningerne ved usikret finansiering, hvorved muligheden for forstyrrelser på de usikrede markeder øges.

III.1.3. Problematikker med relation til gennemsigtighed og korrekt prissætning

De modeller og informationer, som kreditvurderingsbureauer og andre anvender til at indregne aktivbehæftelse og potentiel strukturel efterstillelse, afviger fra de faktiske empiriske forhold og kræver løbende ændringer og opdateringer. Når modellerne og informationerne opdateres og forbedres, er der en risiko for, at kreditvurderingen af usikret seniorgæld bliver nedjusteret, hvilket derefter kan medføre en nedjustering af kreditvurderingen af sikret finansiering (på grund af sammenhængen mellem udstedervurdering og vurderingen af covered bonds).

Desuden er risici i forbindelse med aktivbehæftelse vanskelige at kvantificere på grund af mangel på informationer eller fortilfælde. Det er svært at gennemskue risici forbundet med betinget behæftelse (se afsnit III.1.5) og behæftelse som følge af aktivitet på repomarkedet og med centralbanker og som følge af overkollateralisering. Mangelfulde informationer om behæftelse kan føre til situationer, hvor usikrede kreditorer ikke tager rimeligt højde for aktivbehæftelsen i prisen. I disse tilfælde kan aktivbehæftelse overraske markedet, når risiciene materialiserer sig, hvorved bankernes finansieringspres øges.

I en afviklingssituation har sikrede investorer incitamenter til at tvinge bankerne til at sælge sikkerhedsstillelse, potentielt til pressede priser (brandudsalg) uanset markedspåvirkningen, da de er forholdsvis beskyttet af overkollateralisering (og på grund af den såkaldte »dual recourse«, hvad angår covered bonds). Dette kan eventuelt straffe andre interessenter som f.eks. usikrede investorer og indskydere, men vil være meget vanskeligt at indregne i markedspriserne.

Ud over prisændringer, der skyldes fundamentale faktorer som f.eks. misligholdelsesrisiko, kan flokadfærd i krisetider også bidrage til forkert prissætning, især i situationer med »flight to quality« og »flight to liquidity«. Endvidere kan forkert prissætning skyldes forskelle i den lovgivningsmæssige behandling af instrumenter. Især kan banker — også som modparter — foretrække at investere i covered bonds, da de har lavere kapitalkrav, og hvis de øger den kapital, der er til rådighed til disse instrumenter, kan det medføre et fald i renterne.

III.1.4. Øgede finansierings- og likviditetsrisici

Aktivbehæftelse øger bankernes generelle finansierings- og likviditetsrisici under normale forhold, da det kan indskrænke en institutions finansieringsrammer. På nuværende tidspunkt giver sikret finansiering med den hertil forbundne behæftelse imidlertid bankerne mulighed for at fortsætte deres virke, når andre finansieringsveje er lukkede.

Især reducerer en høj grad af behæftelse, som allerede er anvendt til refinansiering, omfanget af aktiver, der kan omdannes til sikkerhed godkendt af centralbanken, hvorved centralbankernes muligheder for at yde likviditetsstøtte begrænses (figur 25). Den større rolle, som aktivbehæftelse spiller i bankfinansiering, kan derfor betyde, at den pengepolitiske transmissionsmekanisme bliver mindre effektiv. Endvidere kan høje behæftelsesniveauer medføre en øget systemisk risiko i banksektoren og/eller øget kreditrisiko for centralbankerne, hvis disse beslutter at udvide spektret af godkendt sikkerhedsstillelse uden at anvende passende haircuts.

Som nævnt ovenfor viser ESRB's undersøgelse om aktivbehæftelse og innovativ finansiering, at behæftelsesniveauet er højere i institutioner med en lavere kreditvurdering. Derfor er deres rammer for yderligere centralbankfinansiering mere snævre end for andre institutioner. En mere specifik analyse konkluderer rent faktisk, at disse banker med en lavere kreditvurdering allerede har anvendt en betydelig mængde af deres egne ikke-afhændede gældsinstrumenter som sikkerhed (se figur 24, venstre del).

Figur 24

Centralbankfinansiering: overkollateralisering, ubehæftede aktiver, som er godkendt til centralbankoperationer, andel af centralbankfinansiering — fordelt på grupper af banker med forskellige kreditvurderinger, ultimo 2011

Strukturen af ubehæftede aktiver, der er godkendt som sikkerhed for centralbankfinansiering, varierer for grupper af banker med forskellige kreditvurderinger. For banker med lavere vurderinger er andelen af gældsinstrumenter udstedt af kreditinstitutter (undtagen covered bonds) og af virksomheder og andre udstedere i forhold til de samlede ubehæftede aktiver, der er godkendt til centralbankfinansiering, højere, mens andelen af kontantbeholdninger og udlån er lavere (se figur 25). Endvidere vokser denne andel af gældsinstrumenter udstedt af kreditinstitutter og virksomheder generelt, når andelen af ubehæftede aktiver, der er godkendt til centralbankfinansiering, i forhold til samlede aktiver falder (se figur 32). Den højere andel af gældsinstrumenter udstedt af kreditinstitutter understøtter delvis den konklusion, at institutioner med en lavere kreditvurdering i stigende grad anvender ikke-afhændede værdipapirer med sikkerhedsstillelse til at opnå finansiering. Desuden er andelen af ikke-afhændede værdipapirer med sikkerhedsstillelse højest i banker med en »non investment«-kreditvurdering, og disse værdipapirer er hovedsagelig stillet som sikkerhed i centralbankoperationer (24).

Figur 25

Ubehæftede aktiver, der er godkendt som sikkerhed i centralbankfinansiering, fordelt på grupper af banker med forskellige kreditvurderinger, ultimo 2011

Endvidere har bankerne i nogle lande allerede behæftet en betydelig del af deres udlånsporteføljer, som det fremgår af figur 26. Denne konklusion bør dog ses i lyset af især covered bonds' egenskaber, der indebærer en betydelig grad af overkollateralisering, som bankerne imidlertid kan trække på (spørgsmålet behandles nærmere i afsnit II.2).

Figur 26

Andelen af behæftede udlån i forhold til samlede udlån for forskellige lande, ultimo 2011

Behæftelse kan også øge potentielle udstrømninger under visse omstændigheder. Hvis den eksisterende sikkerhedsstillelse falder i værdi eller kvalitet, skaber det generelt et behov for at stille mere sikkerhed. Nedjustering af kreditvurderingen øger modpartsrisiciene og kan derfor medføre yderligere margin calls (se desuden afsnit III.1.5 om betinget behæftelse).

III.1.5. Betinget behæftelse

Eksisterende behæftelse fører normalt til yderligere behæftelse efter en negativ begivenhed som f.eks. en nedjustering af kreditvurderingen, et fald i sikkerhedens værdi eller et generelt tab af tillid. Disse negative begivenheder kan medføre større haircuts eller automatiske margin calls, der følger af de underliggende kontraktlige forpligtelser eller af opfattede forøgelser af modpartsrisici. Investorerne kan blive overrumplet, fordi effekten af behæftelse fra nogle positioner, f.eks. derivater, er svær at forudsige.

Endvidere kan det for covered bonds' vedkommende have negative konsekvenser, hvis sikkerheden taber i værdi, således at udstederen f.eks. er nødt til at supplere cover poolen, så den omfatter mere passende LTV'er og kvalitet. En alvorlig værdiforringelse af cover poolen vil i sidste ende være et incitament for banken til at indfri sine covered bonds, hvilket kan skabe et stort finansieringsgab hos udstederen.

I ESRB-undersøgelsen blev der også anmodet om oplysninger om betinget behæftelse i tre negative scenarier. Figur 27 viser en analyse heraf. Set hver for sig har ingen af de tre relevante scenarier tilsyneladende nogen væsentlig effekt på de gennemsnitlige behæftelsesniveauer. Nogle banker synes dog at være mere sårbare i scenarier med en potentiel stigning i behæftelsen på mere end 10 % af de samlede aktiver. Disse resultater bør tages med et vist forbehold, da bankerne selv beregnede scenariernes virkning, hvorfor der kan være betydelige forskelle fra bank til bank i de anvendte metoder og antagelser.

Figur 27

Ændringer i fordelingen af behæftelsesniveauer i negative scenarier (efter bank), ultimo 2011

III.1.6. Andre risici fra aktivbehæftelse

I dette afsnit behandles andre potentielle risici, som følger af et højt niveau af aktivbehæftelse, nemlig 1) knaphed på og genanvendelse af sikkerhedsstillelse; 2) risikostyring i en bank med høj behæftelse.

1. Knaphed på og genanvendelse af sikkerhedsstillelse

Efterspørgslen efter sikkerhedsstillelse og mere specifikt efter sikre aktiver (se diagram 1) er steget betydeligt i de seneste par år. En del af denne efterspørgsel er knyttet til sikret finansiering og anvendelsen af sikkerhedsstillelse til OTC-transaktioner. Udbuddet af sikre aktiver har på samme tid været påvirket af usikkerheden med hensyn til visse staters robusthed og nedgangen i securitisation. Samtidig er genanvendelse af sikkerhedsstillelse, dvs. muligheden for at bruge modtaget sikkerhedsstillelse som sikkerhed for egne transaktioner, ifølge Singh (25) faldet, hvilket har skabt yderligere pres på adgangen til sikkerhed.

Diagram 1

Efterspørgsel efter sikkerhed af god kvalitet

Der er dobbelt risiko forbundet med knaphed på sikkerhed. På den ene side kan mindre tilgængelighed og reel genanvendelse af sikkerhed udgøre en hindring for finansielle institutioners finansiering. På den anden side medfører øget genanvendelse længere og mere komplekse formidlingskæder, hvilket vil øge den indbyrdes forbundethed og desuden kan indebære risici for de endelige investorer, da de kan have problemer med at indfri sikkerheden.

2. Risikostyring i en bank med høj behæftelse

En anden risiko, der er værd at bemærke, er, at en bank med et højt behæftelsesniveau er vanskeligere at administrere og føre tilsyn med end en institution med en lignende forretningsmodel og/eller lignende finansieringsbehov, men med et lavere behæftelsesniveau. Disse øgede vanskeligheder skyldes især, at ledelsen har færre muligheder til rådighed i tilfælde af stød. Negative stød kan hurtigere slå hele vejen igennem i en bank med et højt behæftelsesniveau end i en bank med en lav behæftelse.

Alle institutioner bør have passende risikostyringssystemer for deres likviditet og finansiering, navnlig for overvågning af behæftelsesniveauet. Institutioner med et højt behæftelsesniveau bør i deres risikostyringssystemer tage højde for, at deres manøvrerum i tilfælde af stød er mindre. Banktilsyn bør være opmærksomme på de gældende forhold og deres konsekvenser for risikostyringen.

III.1.7. Andre risici relateret til specifikke produkter eller transaktioner

1. Specifikke risici fra covered bonds

I de foregående underafsnit er der nævnt risici forbundet med covered bonds, som forekommer ved andre typer af sikret finansiering, og som mere generelt vedrører behæftelse.

Først og fremmest hersker der i nogle medlemsstater retlig usikkerhed i tilfælde af udstederen af covered bonds' insolvens. Usikkerheden er især forbundet med cover poolens adskillelse fra udstederens aktiver og med kreditorernes »tidsmæssige efterstillelse«. Usikret finansiering forfalder umiddelbart ved misligholdelse, hvorimod indfrielsen af covered bonds generelt ikke kan fremskyndes. Hvis det efterfølgende viser sig, at cover poolen (i modsætning til tidligere antaget) ikke kan opfylde alle sikrede fordringer, kan hele insolvensmassen allerede være tildelt de usikrede investorer.

På grund af de lavere kapitalkrav for covered bonds (i forhold til andre typer gældsinstrumenter), forslagene om, at de kan godkendes som likvide aktiver i forbindelse med LCR, og om, at de er fritaget for store eksponeringsgrænser i henhold til CRD IV (ifølge de nationale tilsynsmyndigheders skøn) vil bankerne have et incitament til at swappe covered bonds indbyrdes i et omfang, der vil øge den indbyrdes forbundethed i banksektoren og herved fremme transmissionen af stød på de finansielle markeder.

Desuden kan denne uigennemskuelighed føre til forkert prissætning af aktiverne på markedet, da udstederen ikke er forpligtet til at oplyse detaljer om aktiverne i cover poolen.

Endelig følger en anden risiko af forskellen mellem den rente, der betales på covered bonds, og den rente, som visse investorer, navnlig forsikringsselskaber, skal have for at opfylde deres forpligtelser til at yde en garanteret rente på deres (livsforsikrings)aftaler. Det kan få dem dem til at købe produkter med en større risiko. Alternativt kan udstedere af covered bonds måske blive foranlediget til at sænke kvaliteten af covered bonds. Dette fører imidlertid til højere risici og giver mulighed for afsmitning fra et marked for covered bonds til et andet.

Boks 1

Forskelle i nationale lovregler om covered bonds

De europæiske lande har forskellige lovregler om covered bonds. I denne boks fokuseres på de forskelle i de nationale lovregler, som er relevante i forhold til systemisk risiko.

1. Hvem har lov til at udstede covered bonds?

Nationale lovregler kan enten tillade kreditinstitutter, kun særlige/monoline-institutioner eller begge at udstede covered bonds. Særlige/monoline-institutioner er bl.a. kendetegnet ved, at de ikke modtager indskud, og at covered bonds er deres primære finansieringskilde.

2. Lovregler om aktiver i cover poolen

Selv om lovforskrifter om covered bonds er nationale, indeholder kapitalkravsdirektivet (26) en definition, der gælder i forbindelse med dette direktiv (27). Især definerer direktivet, hvilke aktiver der kan anvendes i cover pools. Heri indgår bl.a. a) førststillede lån med pant i bolig- og erhvervsejendomme; b) krav mod eller garantier fra andre kreditinstitutter; c) offentlige kreditter/garantier — nogle nationale lovregler opererer med en minimumsgrænse for kreditvurdering; og d) skibspant.

Jo bredere kriterier for godkendt sikkerhed, desto større er potentialet for udstedelse af covered bonds. Derfor kan en bred definition af aktiver, der kan anvendes i cover pools, bidrage til et højere niveau af aktivbehæftelse og hermed til strukturel efterstillelse af andre kreditorer. Kapitalkravsdirektivet fastsætter desuden LTV-grænser for udlån, som indgår i cover poolen. De tilladte LTV-grænser er højest for pantsikrede boliglån (80 %) og lavest for lån med pant i erhvervsejendomme (60 %).

3. Efterstillelse af kreditorer

I tilfælde af konkurs får indehavere af covered bonds fortrinsbehandling, da de er berettiget til provenuet fra cover poolen.

Antallet og typen af andre kreditorer i de enkelte institutioner afgør niveauet for efterstillelsen. Efterstillelse er ikke relevant for specialiserede institutioner, som kun finansierer sig gennem covered bonds. Især for institutioner, der ikke modtager indskud, er kreditorerne investorer, som ikke forlader sig på en indskydergaranti. I institutioner, der modtager indskud, er indskydere og andre kreditorer efterstillet indehavere af covered bonds.

4. Lovregler om adskillelse af aktiver og konkurs

I tilfælde af konkurs er den fortrinsret, som indehavere af covered bonds får, vigtig, især da indehavere af obligationer ofte har adgang til institutionens insolvensmasse (»dual recourse«). Dual recourse vil bidrage til øget strukturel efterstillelse for andre kreditorer. Desuden vil strukturel efterstillelse blive øget, hvis nationale lovregler giver mulighed for accelerering i tilfælde af insolvens, f.eks. hvis accelerering betyder, at der kan kræves yderligere sikkerhed i tilfælde af insolvens.

5. Lovregler om »asset liability management« (ALM)

Der kan opstå betydelige ALM-risici (asset liability management) på grund mismatch mellem covered bonds og de aktiver, som er godkendt til cover poolen. Dette vedrører omfanget, hvori valuta-, rente-, likviditets- og optionsrisici er tilladt. Alt andet lige vil en streng regulering af ALM-risici indebære, at de udstedende banker kun kan tage minimale risici ud over den almindelige kreditrisiko. Herved sikres et bedre match mellem de udstedte covered bonds og de underliggende aktiver i cover poolen. Hvis muligheden for at tage andre risici end kreditrisici begrænses, mindskes risikoen for, ati cover poolen ikke er tilstrækkelig. Det kan også reducere kravene om overkollateralisering.

6. Lovregler om aktivbehæftelse

For at beskytte indskydere og andre almindelige kreditorer har nogle lande indført rammer, der giver dem mulighed for at opstille grænser med hensyn til aktivbehæftelse ved udstedelse af covered bonds. Der er tale om lande som Australien, Canada, USA, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige. I de to sidstnævnte lande fastsættes grænsen for aktivbehæftelse i hvert enkelt tilfælde. De fleste lande har dog ikke sådanne grænser. Disse lande omfatter Danmark, Finland, Frankrig, Tyskland, Irland, Norge og Sverige. Ud over grænser i lovgivningen med hensyn til aktivbehæftelse opererer kreditvurderingsbureauer også med grænser for aktivbehæftelse som kriterium for at bevare en bestemt rating.

2. Specifikke risici forbundet med centrale modparter

Selv om myndighedernes pres for at øge anvendelsen af centrale modparter kan skabe væsentlige fordele, især i form af reducerede modpartsrisici og mindre indbyrdes forbundethed, er det vigtigt at være opmærksom på bestemte risici. Der er to typer risiko, som kræver omhyggelig overvågning.

For det første kan centrale modparter have en negativ virkning på finansieringsforholdene og tilgængeligheden af sikkerhed ved at øge aktivbehæftelsen. Når transaktioner, der ellers ikke ville blive clearet gennem centrale modparter, flyttes til disse institutioner (28), kan det sandsynligvis øge efterspørgslen efter sikkerhed af høj kvalitet. Når voksende mængder instrumenter af god kvalitet stilles som sikkerhed hos centrale modparter, er der mindre tilbage, der kan bruges andre steder. Hvis man sammenligner centralt clearede transaktioner med transaktioner, der cleares bilateralt, vil den multilaterale nettingeffekt fra centrale modparter sandsynligvis mindske de behov for sikkerhed og kapital, som ville være resultatet af bilateral clearing. Derfor støtter de lovgivningsinitiativer, som fremmer central clearing, mindre sikkerhedsintensive løsninger. Endvidere kan centrale modparters marginkrav mindske udbuddet af sikkerhed i banksystemet, selv om den sikkerhed, der modtages i kontanter, normalt geninvesteres.

For det andet kan centrale modparters risikostyring påvirke likviditetsrisikoen i banksystemet. En central modpart kan foretage store, uventede ensidige ændringer i de oprindelige marginkrav, når markedsbetingelserne ændrer sig, hvilket påvirker likviditeten i systemet negativt. For at tage højde for kreditrisici i stressperioder handler centrale modparter procyklisk, hvor de stiller højere marginkrav og endog udelukker nogle modparter fra afvikling. Forordningen om europæisk markedsinfrastruktur krævede dog, at Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) tog højde for virkningen af margin