Særberetning nr. 11/2000

om støtteordningen for olivenolie, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2000/C 215/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

Del 1

Denne del af beretningen vedrører produktionsstøtte, som udbetales til ca. 2,2 millioner af de 2,8 millioner registrerede olivenolieproducenter. Pengemæssigt er denne støtte den vigtigste foranstaltning i olivenolieordningen, og den tegnede sig i 1997 - 1998 for over 90 % af de samlede årlige udgifter på ca. 2200 mio. ECU. Revisionen omfattede Kommissionens forvaltning af ordningen og medlemsstaternes udførelse af kontrollen, og sigtet var at undersøge Kommissionens og medlemsstaternes bidrag til opnåelse af hovedmålene for ordningen, nemlig at bidrage til at sikre producenterne en rimelig indkomst og opretholde ligevægten på markedet.

De vigtigste institutionelle priser (producentindikativpris og repræsentativ markedspris) blev fastsat årligt af Rådet og havde været næsten fastfrosne siden 1989. Indikativprisen skulle bidrage til at sikre producenterne en rimelig indkomst og opretholde produktionsniveauet i Fællesskabet. Hensigten med den repræsentative markedspris var, at den skulle fastsættes på et niveau, der tillod normal afsætning af olivenolie. Fællesskabsstøtten var lig med forskellen mellem disse to priser.

Fællesskabsreglerne er blevet ændret mange gange igennem årene. Efter 30 års forløb er der således endnu ikke etableret et tilstrækkeligt effektivt og pålideligt system til forvaltning af og kontrol med ordningen.

Olivenoliesektoren er kendetegnet ved et stort antal små bedrifter. Ca. 40 % af ansøgerne i 1996/97 havde under 100 træer (1 ha). Produktionsstøttens indkomstmål er aldrig blevet nærmere defineret, og derfor har det ikke været muligt at vurdere, om målet er opfyldt. Begge institutionelle priser blev i over ti år holdt på et stabilt niveau, og der var ikke fastsat nogen bestemt beregningsmetode for dem. Den repræsentative markedspris fulgte ikke udviklingen i de faktiske markedspriser, hvilket har betydet, at fællesskabsstøtten ikke altid har været berettiget. Hvad angår ligevægten på markedet, tyder det stigende antal træer og produktionsstigningerne, den relativt lave stigning i forbruget, WTO-begrænsningerne på eksportstøtte og de seneste to års forøgelse af lagrene på, at der er risiko for produktionsoverskud.

Hvad angår kontrolmekanismen, konstaterede Retten, at der ikke engang inden for samme land anvendes ensartede metoder til skønsmæssig beregning af udbytterne, og at udbytter ikke er et effektivt kontrolinstrument. Den administrative kontrol, der udføres af producentorganisationerne, er ufuldstændig på væsentlige punkter, og den helt afgørende kontrol af, om der indgives to dyrkningserklæringer for samme parcel, kan ikke gennemføres på en effektiv måde. Kontrolkontorernes kontrol på stedet af producenterne foretages på grundlag af en for lille stikprøve, og kontrollen er ikke baseret på pålidelig dokumentation. Den stikprøve, der udtages af oliemøllerne, er stor nok, men en række væsentlige aspekter kontrolleres ikke. Endvidere færdiggør kontrolkontorerne først deres undersøgelser, efter at udbetalingerne er sket, således at der skal iværksættes besværlige inddrivelsesprocedurer.

Hvert år indeholdes en vis procentdel af produktionsstøtten til finansiering af udarbejdelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer og programmerne for kvalitetsforbedringer. 383 mio. ECU er blevet indeholdt til finansiering af fortegnelsen, hvoraf 245 mio. ECU (64 %) er anvendt. Med hensyn til fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, der skal erstattes med et GIS for oliven, er situationen i dag den, at kun Italien har etableret en fortegnelse - ganske vist med forsinkelser - til en udgift af ca. 195 mio. ECU. Kommissionen bør ikke tolerere yderligere forsinkelser i etableringen af GIS-systemet, som siden 1996 har erstattet fortegnelsen og vil blive et af de vigtigste kontrolinstrumenter i forbindelse med olivenoliestøtteordningen.

Efter de ændringer, der blev indført i juli 1998, og som finder anvendelse indtil produktionsåret 2000/01, fastsættes støtten nu helt uafhængigt af de institutionelle priser. Andre ændringer gældende for denne overgangsperiode omfatter afskaffelsen af forbrugsstøtten og af ordningen for mindre producenter, samt fordeling af den maksimale garantimængde mellem producentmedlemsstaterne. Desuden er systemet med private oplagringskontrakter blevet forbedret på en række punkter, og der er etableret et geografisk informationssystem (GIS) i stedet for fortegnelsen over olivendyrkningsarealer. Der er endvidere vedtaget nye bestemmelser, som afklarer og styrker såvel de administrative regler som kontrolreglerne. Efter overgangsperioden 1998 - 2000 er det meningen, at der skal iværksættes en vidtgående reform af ordningen. Kommissionen har forpligtet sig til at fremsætte de relevante forslag i 2000.

Del 2

Forbrugsstøtten, som blev ophævet i november 1998, var en støtte til virksomheder, der emballerer eller tapper olivenolie med henblik på detailsalg. Støtten havde til formål at øge olivenolies markedsandel - olivenolie skulle nemlig konkurrere med billigere former for spiseolie. Forbrugsstøtten har i den tid, den har eksisteret, belastet EU's budget med mere end 6000 mio. ECU. Der blev begået svig og andre uregelmæssigheder i forbindelse med denne støtte, især i Italien, der tegner sig for ca. 87 % af de anmeldte uregelmæssigheder. Inddrivelsesprocenten for uretmæssigt udbetalte beløb er meget lav, idet kun 6 % af de beløb, der ifølge anmeldelserne blev uretmæssigt udbetalt mellem 1985 og 1998, er blevet inddrevet. Det vil sige, at 429 mio. ECU stadig mangler at blive inddrevet.

Rettens revision har vist, at grunden til, at det tager så lang tid at inddrive beløbene i Italien, først og fremmest er de langsomme retslige procedurer, som skyldes personalemangel hos anklagemyndigheden og domstolene. Denne underbemanding kombineret med, at der ikke har været mulighed for at forhindre appelsager, som senere viser sig at være forhalingsmanøvrer eller uberettigede(1), har ført, at det kan tage over 10 år at opnå endelig dom (se punkt 101). I de øvrige medlemsstater, Grækenland, Portugal og Spanien, var beløbene blevet inddrevet for sent på grund af langsommelige administrative og retslige procedurer. Debitorbogholderierne, som medlemsstaterne dog ikke er forpligtet til at føre, var ufuldstændige (Italien og Spanien). I Italien var de udestående beløb ansat ca. 208 mio. ECU for lavt. I 1992 blev der indført bøder for uregelmæssigheder i forbindelse med forbrugsstøtte, men både Grækenland og Italien havde undladt at pålægge sådanne bøder.

Også uretmæssigt udbetalte eksportrestitutioner var blevet inddrevet for sent, kun 13 % af beløbene var blevet inddrevet. De involverede beløb var dog meget mindre (ca. 12,5 mio. ECU blev anmeldt mellem 1990 og 1998). De organer, der var ansvarlige for eksportrestitutionerne, og de, der var ansvarlige for forbrugsstøtten, udvekslede ikke oplysninger om resultaterne af laboratorieundersøgelser. Der kunne udbetales såvel eksportrestitutioner som forbrugsstøtte for olivenolie, og de kemiske kriterier, der skulle opfyldes for berettigelse til disse to støtteformer, var næsten identiske.

Medlemsstaterne bør hurtigst muligt tage skridt til at fremskynde inddrivelsesprocedurerne, og Kommissionen bør i forbindelse med afslutningen af regnskaberne træffe foranstaltninger til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.

INDLEDNING

1. Olivenolieordningen blev indført ved Rådets forordning nr. 136/66/EØF af 22. september 1966(2) om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer. Da denne forordning blev vedtaget, var det største producentland i det daværende Fællesskab ("De Seks") Italien. Situationen blev en helt anden, da Fællesskabet blev udvidet med Grækenland i 1981 og med Spanien og Portugal i 1986. På trods af de mange ændringer, der blev foretaget i ordningen som følge af disse landes tiltrædelse, lykkedes det ikke at etablere en tilfredsstillende støtteordning. Behovet for yderligere omfattende reformer var således fortsat til stede.

2. I februar 1997 konkluderede Kommissionen i en meddelelse til Ministerrådet og Europa-Parlamentet(3), at der var behov for en vidtrækkende reform af støtteordningen for oliven- og olivenoliesektoren. I meddelelsen foreslås to reformmuligheder, nemlig en forbedring af den nuværende ordning eller indførelse af en støtte pr. træ. Begge muligheder er blevet behandlet af Fællesskabets institutioner, der også har afgivet officielle udtalelser om forslagene. Retten har bidraget til drøftelserne med et dokument(4), der sammenfatter dens bemærkninger om den foreslåede reform.

3. Kommissionen er sig bevidst, at det er vanskeligt at vælge mellem de to alternativer, fordi der i dag ikke foreligger pålidelige oplysninger, og den har derfor som en foreløbig foranstaltning foreslået visse forbedringer af det nuværende system, der skal gælde for produktionsårene 1998/99 - 2000/01. Kommissionen har forpligtet sig til at indsamle pålidelige oplysninger i denne periode, især om antallet af oliventræer, beplantede arealer og høstudbytter. I løbet af år 2000 vil den så på basis af disse tal foreslå en omfattende reform.

4. Ændringerne af det nuværende system, som er indført ved Rådets forordning (EF) nr. 1638/98 og (EF) nr. 1639/98 af 20. juli 1998, og som vil blive gennemført(5) i ovennævnte treårsperiode, er følgende:

a) den særlige ordning med støtte til mindre producenter på grundlag af antallet af træer og et fast udbytte er blevet ophævet; alle olivendyrkere modtager nu produktionsstøtte på grundlag af den mængde olivenolie, de faktisk producerer;

b) forbrugsstøtten, som skulle gøre olivenolie mere konkurrencedygtig i forhold til frøolie, er blevet ophævet;

c) Fællesskabets maksimale garantimængde for olivenolie, der er berettiget til produktionsstøtte, er blevet forhøjet og er som noget nyt blevet fordelt blandt medlemsstaterne i form af nationale garantimængder (NGM'er); den samlede garantimængde er blevet forhøjet fra 1,35 mio. tons til ca. 1,8 mio. tons, og produktionsstøtten er blevet nedsat fra 142,2 til 132,5 EUR/100 kg olivenolie;

d) ordningen for offentlig oplagring er blevet ophævet og systemet med private oplagringskontrakter blevet forbedret på en række punkter;

e) fortegnelsen over olivendyrkningsarealer vil blive inkorporeret i et mere effektivt geografisk informationssystem (GIS) for oliven, hvor den information, der allerede findes i den eksisterende fortegnelse, skal anvendes og suppleres.

Revisionsmål

5. Retten har tre gange tidligere undersøgt olivenolieordningen. Resultaterne af disse revisioner er offentliggjort i en særberetning i 1985(6) samt i årsberetningerne for regnskabsårene 1991(7) og 1995(8). De vigtigste bemærkninger vedrørte ordningens kontrolmekanisme. Retten konkluderede, at mangler ved de forordninger, som ordningen er underlagt, medførte en svag kontrol. En alvorlig svaghed ved systemet var, at man i for høj grad forlod sig på producentorganisationernes kontrol på grund af interessekonflikter mellem organisationernes medlemmer og Fællesskabet. Forvaltningen af produktionsstøtten og kontrollen heraf har altid krævet en ekstraordinær administrativ indsats fra Kommissionens og medlemsstaternes side som følge af det store antal producenter, manglen på dokumentationsmateriale fra uafhængige tredjemænd og det forhold, at såvel oliemøllerne som olivenproducenterne har fordel af, at mængden af produceret olivenolie bliver sat for højt.

6. Den revision, der redegøres for i denne beretning, var en undersøgelse af, hvor effektivt forvaltningen af og kontrollen med produktionsstøtten for olivenolie fungerede frem til 1998, samt af den kontrol, der blev gennemført i perioden 1996 - 1998. I disse tre år tegnede produktionsstøtten sig for 91 % af de samlede budgetudgifter på dette område. Selv om forbrugsstøtten og eksportrestitutionerne har fået væsentlig mindre vægt i budgetterne (i 1998 tegnede bevillingerne hertil sig for henholdsvis 6 % og 1 % af de samlede bevillinger), blev de medtaget i revisionen som følge af de mange uregelmæssigheder i de betalinger, som medlemsstaterne havde anmeldt til Kommissionen. Oplagringsforanstaltningerne, som kun har givet anledning til meget få udgifter i de senere år, var ikke omfattet af revisionen. Revisionen omfattede producentmedlemsstaterne Italien, Spanien, Grækenland og Portugal, men ikke den sidste producentmedlemsstat, Frankrig, dels fordi Frankrigs produktion af olivenolie er meget mindre end de øvrige landes, dels fordi de fleste af de beløb, der var blevet uretmæssigt udbetalt i Frankrig, allerede var blevet tilbagebetalt.

7. Revisionens hovedmål var at vurdere, om Kommissionens forvaltning af ordningen og medlemsstaternes gennemførelse af foranstaltningerne (inkl. de krævede kontrolsystemer) bidrog til opnåelsen af de vigtigste af de erklærede mål for olivenolieordningen, nemlig at sikre producenterne rimelige indkomster og at opretholde ligevægten mellem udbud og efterspørgsel. Målet for revisionen var endvidere at undersøge, hvor effektivt medlemsstaterne fulgte op på uregelmæssigheder konstateret i ansøgningerne om forbrugsstøtte og eksportrestitutioner. Resultaterne af revisionen af produktionsstøtten er beskrevet i første del af denne beretning, mens resultaterne vedrørende forbrugsstøtte og eksportrestitutioner fremgår af anden del.

Udviklingen i udgifterne

8. Udviklingen i udgifterne i perioden 1987 - 1998 er vist i tabel 1. I denne periode var de gennemsnitlige årlige udgifter til olivenolie på 1670 mio. ECU svarende til 5,5 % af EUGFL, Garantisektionens samlede udgifter. Disse tal dækker over store udsving fra år til år, men den generelle tendens var langsomt stigende udgifter (se tabel 4). Udgifterne i denne periode fordelte sig med over 65 % til produktionsstøtte, ca. 27 % til forbrugsstøtteordningen og ca. 4 % til eksportrestitutioner, mens resten gik til oplagringsomkostninger og produktionsrestitutioner.

9. Forbrugsstøttens andel af de samlede udgifter har siden 1994 været faldende som følge af, at Rådet med virkning fra 1995 har vedtaget at lægge større vægt på produktionsstøtte. Produktionsstøttens andel af de samlede udgifter voksede således fra 60 % i 1994 til 90 % i 1998, mens forbrugsstøttens andel i samme periode faldt fra 34 % til 6 %, og eksportrestitutionerne fra 3 % til 1 %. Tabel 2 viser udgifternes fordeling på medlemsstaterne i perioden 1993 - 1998.

Tabel 1

Budgetudgifter vedrørende olivenolie, 1987 - 1998 inkl.

>TABELPOSITION>

Tabel 2

Budgetudgifter vedrørende olivenolie, 1993 - 1998 inkl. pr. medlemsstat

>TABELPOSITION>

DEL 1: PRODUKTIONSSTØTTE

Produktionsstøttemekanismen

10. Olivenolieordningen fungerede tidligere på grundlag af institutionelle priser. Disse priser (producentindikativpris og repræsentativ markedspris) blev fastsat hvert år af Rådet efter forslag fra Kommissionen på følgende måde:

a) producentindikativprisen var lig med den pris, der skønnedes at kunne sikre producenterne en rimelig indkomst og opretholde produktionsniveauet i Fællesskabet;

b) den repræsentative markedspris blev fastsat således, at produktionen af olivenolie kunne afsættes på normal vis under hensyntagen til markedsvilkårene og udbuds- og efterspørgselstendenserne for de konkurrerende vegetabilske fedtstoffer;

c) forskellen mellem disse to priser udgjorde Fællesskabets tilskud, hvoraf størstedelen blev udbetalt til producenterne og resten til emballeringsvirksomheder, der skulle gøre produktet mere tillokkende for forbrugerne(9).

11. Ifølge det gældende system fastsættes produktionsstøtten for overgangsperioden 1998 - 2000 imidlertid ikke længere som forskellen mellem indikativprisen og den repræsentative markedspris. Selv om støttesystemet stadig skal medvirke til at give producenterne en rimelig indkomst, er behovet for at lægge et loft over udgifterne nu blevet den afgørende faktor ved fastsættelsen af støtten. Derfor er producentstøtten blevet reduceret og fastfrosset indtil 2001.

12. Produktionsstøtten finansieres over budgetpost B1 - 121. Støtten ydes til olivenolieproducenter og udbetales efter ophævelsen af ordningen for mindre producenter udelukkende på grundlag af den faktisk producerede mængde. Til støtten er knyttet en stabiliseringsmekanisme med maksimale garantimængder for hver enkelt medlemsstat. Dette er i modsætning til tidligere, hvor en generel overskridelse af kvotaerne førte til en reduktion af støtten til alle producentmedlemsstater, uanset i hvilken medlemsstat overskridelsen havde fundet sted. Tabel 3 viser den maksimale støtte, beregnet på grundlag af de nationale kvotaer og størrelsen af produktionsstøtten for treårsperioden, hver producentmedlemsstat kan modtage fra Fællesskabet. Overstiger mængden af støtteberettiget olivenolie den nationale garantimængde (NGM), vil stabiliseringsmekanismen medføre en forholdsmæssig reduktion af støtten. Det bør også tilføjes, at en bestemt procentdel af produktionsstøtten afsættes til finansiering af regionale foranstaltninger til forbedring af olivenproduktionens kvalitet og dens miljøvirkninger i de enkelte producentmedlemsstater. For produktionsårene 1998/99 - 2000/01 er procentdelen fastsat til 1,4 %. En yderligere procentdel, fastsat til 0,8 %, indeholdes og udbetales til godkendte producentorganisationer og foreninger heraf som kompensation for de administrations- og kontrolopgaver, de skal udføre.

Tabel 3

Produktionsstøtte til olivenolie - Maksimale nationale garantimængder og fællesskabsstøtte

>TABELPOSITION>

Kontrolbestemmelser

13. I overgangsperioden indtil produktionsåret 2000/01 er produktionsstøtteordningen fortsat underlagt kravene i Rådets forordning (EØF) nr. 2261/84 af 17. juli 1984(10) vedrørende de betingelser, der skal være opfyldt for at modtage støtte, de administrative procedurer samt de involverede organers opgaver og kontrolforpligtelser. I Kommissionens gennemførelsesforordning (EF) nr. 2366/98 af 30. oktober 1998(11) er ovennævnte betingelser, procedurer og forpligtelser imidlertid præciseret. De vigtigste af de nye bestemmelser vedrører yderligere betingelser for godkendelse af møller, kvalitetskontrol af olivenolie, olivendyrkernes forpligtelse til at foretage registrering, sanktionsmuligheder, specifikke undersøgelser på stedet med kontrol af mellem 1 % og 10 % af dyrkningserklæringerne, yderligere summarisk kontrol af møller og en dybtgående krydskontrol hos leverandører eller modtagere af olie eller presserester.

14. Den omfattende kontrol på olivenolieområdet, der skyldes systemets kompleksitet, lægger en stor byrde på medlemsstaterne, fordi så mange producenter skal kontrolleres. I 1996/97 medførte produktionsstøtteordningen kontrol af ca. 2,8 millioner producenter, som tilsammen indgav mere end 2 millioner støtteansøgninger om året. Samme år var ca. 380 producentorganisationer og foreninger heraf samt 10800 møller operationelle.

Kommissionens forvaltning af ordningen

Retsgrundlag

15. Siden indførelsen af olivenolieordningen er de relevante forordninger konstant blevet ændret, ligesom der hele tiden er indført nye foranstaltninger. På trods af alle disse ændringer og 30 års erfaringer er systemet til forvaltning og kontrol af støtteordningen for olivenolie endnu ikke effektivt og pålideligt.

16. I denne periode ændrede Fællesskabet endvidere kurs mange gange. Et slående eksempel herpå er bestemmelsen om, hvorledes problemet med strukturbetingede produktionsoverskud skulle løses. Ifølge Rådets forordning (EØF) nr. 1562/78 af 20. juni 1978(12) måtte produktionsstøtte kun ydes for arealer, der var beplantet med oliventræer før den 31. oktober 1978. Denne begrænsning blev efter Spaniens og Portugals tiltrædelse ophævet ved Rådets forordning (EØF) nr. 1915/87 af 2. juli 1987(13), hvilket åbnede mulighed for en massiv forøgelse af EU's produktionskapacitet. Begrænsningen blev genindført ved Rådets forordning (EF) nr. 1638/98, ifølge hvilken der fra 1. november 2001 ikke må udbetales støtte for træer plantet efter 1. maj 1998. En foranstaltning, der var blevet ophævet, blev dermed genindført 11 år senere for at gøre ordningen mere effektiv.

17. Et andet eksempel er ordningen for mindre producenter. "Mindre producenter" blev oprindelig defineret som olivendyrkere, hvis produktion principielt var beregnet til eget forbrug, og som ikke var medlemmer af en producentorganisation. Grænsen blev sat ved en årlig produktion på 100 kg olivenolie. Ved Rådets forordning (EØF) nr. 1097/84 af 31. marts 1984(14) fjernede man imidlertid bestemmelsen om, at producenterne ikke måtte være medlemmer af en producentorganisation, og samtlige olivendyrkere, der producerede under 100 kg olivenolie årligt, blev derfor støtteberettigede i henhold til ordningen for mindre producenter. Fra produktionsåret 1987/88 blev grænsen hævet til 200 kg og senere til 300 kg (1988), 400 kg (1989) og endelig 500 kg (1990), hvilket er langt mere end en husstands årlige forbrug. Fra produktionsåret 1998/99 blev bestemmelserne om støtte til mindre producenter ophævet. Der gik flere år, før der blev indført foranstaltninger, hvor der blev taget højde for, at risikoen for uregelmæssigheder og uberettigede udbetalinger var temmelig høj i forbindelse med ordningen for mindre producenter.

Statistiske data

18. En effektiv forvaltning og beslutningsproces forudsætter nøjagtige, pålidelige og relevante statistiske data. Manglen på pålidelige statistiske data er et væsentligt problem i olivenoliesektoren. Kommissionen har i sin meddelelse til Rådet og Parlamentet(15) om oliven- og olivenoliesektoren påpeget en række problemer og uoverensstemmelser i de data, der fremlægges af medlemsstaterne. Endvidere er behovet for mere pålidelige oplysninger, især om antallet af oliventræer, beplantede arealer og udbytter, en af grundene til, at Kommissionen har foreslået en overgangsperiode for produktionsårene 1998/99 - 2000/01.

19. Kommissionen har gennemført to statistiske undersøgelser for ad den vej at skaffe de nødvendige oplysninger. Det drejer sig om OLISTAT-undersøgelsen (antallet af træer) og OLIAREA-undersøgelsen (olivendyrkningsarealer).

20. Resultaterne af OLISTAT-undersøgelsen fra 1998 viser et helt andet billede end det billede, man havde før påbegyndelsen af undersøgelsen. Der er således ca. 180 millioner flere oliventræer end det antal, der fremgår af de tidligere skøn over det samlede antal træer, dvs. en forskel på ca. 31 %. Dette tal dækker over væsentlige forskelle fra medlemsstat til medlemsstat. Det viser, hvor upålidelige de grunddata, der er nødvendige for at kunne forvalte olivenolieordningen, er.

Fastsættelse af de institutionelle priser og producenternes indkomster

Indkomststrukturen i hovedtræk

21. I en del områder i producentmedlemsstaterne er der tradition for, at børnene arver lige store dele af forældrenes jordbesiddelser, hvilket fører til en kraftig opsplitning af landbrugsarealerne. En opgørelse over de olivendyrkere, der ansøgte om støtte i produktionsåret 1996/97, viser således, at 36 % af de spanske dyrkere, 43 % af portugisiske dyrkere og 35 % af de græske dyrkere(16) havde under 100 oliventræer (et areal på ca. 1 ha), og at henholdsvis 38 %, 61 % og 41 % havde en produktion på under 250 kg olivenolie om året. I 1998/99 udløste en produktion af 250 kg olivenolie en fællesskabsstøtte på 330 ECU. For en væsentlig del af producenterne er indkomsten fra olivenolie altså en biindkomst og ikke hovedindkomsten. Dette underbygges også af de nationale forvaltningers overslag, ifølge hvilke der kræves 1000-1500 træer for at skabe en indkomst, der er stor nok til, at en familie på fire kan leve af olivendyrkning alene. Kun ca. 5 % af de bedrifter, der ansøgte om støtte i 1996/97, havde mere end 1000 træer i produktion.

Produktionsstøttens størrelse

22. I princippet skal størrelsen og fordelingen af fællesskabsstøtten bestemmes ud fra de mål, der er fastsat for støtten. Hvad især angår produktionsstøtten, er indkomstmålet "at bidrage til en rimelig indkomst for producenter". I praksis er dette mål imidlertid aldrig blevet defineret på en måde, der gør det muligt at måle, om det er opfyldt. Forholdet mellem støtten og den samlede værdi af produktionen er en indikation af, om målet er opfyldt. Ud fra de gennemsnitlige årlige markedspriser, som Kommissionen har oplyst, og mængden af produceret olivenolie (IOOC-data, inkl. olie af olivenpresserester) har Retten skønsmæssigt beregnet den samlede værdi af produktionen for de vigtigste producentmedlemsstater i perioden 1986/87 - 1997/98. Støttens andel af den samlede estimerede værdi af produktionen udgør, selv om der er variationer fra år til år, så meget som ca. 35 % i gennemsnit for hele perioden (jf. tabel 4).

23. Indtil 1998/99 blev Fællesskabets støtte fastsat som forskellen mellem indikativprisen og den repræsentative markedspris. Kommissionen fremsatte ikke sit forslag til fastsættelse af indikativpriser, som skal sikre producenterne en rimelig indkomst, på grundlag af en anerkendt beregningsmetode baseret på objektive indkomst- og omkostningsindikatorer. Hertil kommer, at indikativprisen har været fastfrosset i over 10 år, og at den igen er fastsat for hele overgangsperioden. På den anden side er den repræsentative markedspris ikke blevet fastsat ud fra faktisk konstaterede markedspriser, men ved at reducere indikativprisen med det foregående års støttesats. Faktisk har den repræsentative markedspris været fastsat næsten på samme niveau i de seneste 10 år og har i det meste af denne periode ligget under markedspriserne. Da de faktiske markedspriser generelt har været højere end den af Rådet fastsatte repræsentative markedspris, har den udbetalte støtte pr. ton været større end det beløb, der egentlig burde være betalt ud fra indikativprisen (jf. tabel 5). I virkeligheden nåede engrosprisen i 1995/96 næsten op på niveau med indikativprisen, hvilket logisk skulle have elimineret behovet for støtte i det hele taget. Det bør tilføjes, at man i de senere år i høj grad har fastsat priserne under hensyntagen til, at budgetudgifterne skulle holdes under kontrol.

Tabel 4

Sammenligning af produktionsværdi og budgetudgifter

>TABELPOSITION>

Tabel 5

Olivenolie: institutionelle priser og markedspriser

>TABELPOSITION>

Ligevægten på markedet

24. På det tidspunkt, hvor den fælles markedsordning blev oprettet, var markedsvilkårene helt anderledes end i dag. Italien og Frankrig var de eneste producentmedlemsstater, og de skulle konkurrere med vigtige tredjelande. Med Grækenlands, Spaniens og Portugals tiltrædelse kom fællesskabsmarkedet til at afspejle verdensmarkedssituationen, og spørgsmålet om markedsligevægt blev derfor et fællesskabsanliggende, der ikke blev påvirket ret meget af eksterne faktorer. I tiårsperioden 1986/87 - 1995/96 var der intet tegn på stigende produktionstendenser, og produktionstallene svingede omkring et ret konstant niveau på 1,435 mio. tons nogenlunde svarende til hjemmemarkedsforbruget. Men i 1996/97 tog produktionen imidlertid atter et spring opad til 1,9 mio. tons svarende til den hidtidige rekord fra 1987/88. Året efter, dvs. i 1997/98, nåede produktionen det højeste niveau nogensinde: 2,3 mio. tons. Det Internationale Olivenolieråd (IOOC) har anslået, at de akkumulerede lagre ved udgangen af 1997/98 var på 0,561 mio. tons, hvilket svarer til ca. 24 % af samme års produktion og 30 % af samme års forbrug.

25. I en IOOC-fremskrivning af olivenolieproduktionen og -forbruget frem til 2005, som er baseret på statistikker for perioden 1960/61 - 1996/97, skønnes det, at produktionsoverskuddet på Fællesskabets marked vil udgøre mellem 86000 og 155000 tons om året. En række forhold indikerer, at der er risiko for overskud: akkumulerede lagre ved udgangen af 1997/98, den øgede produktionskapacitet i nogle af landene som følge af nybeplantninger, og den relativt lave forbrugsstigning igennem de seneste to år samt WTO's begrænsning af støtten til eksporten til tredjelande.

26. I perioden 1987/88 - 1997/98 var produktionsstøttesatsen generelt stigende, dog i varierende grad i hver producentmedlemsstat. Dette skyldtes dels udviklingen i landbrugets omregningskurser, dels den gradvise stigning i støttesatsen i Spanien og Portugal i overgangsperioden. Bortset fra i de seneste to år opnåede producenterne i nogle medlemsstater således væsentlige stigninger i støtten udtrykt i national valuta. Producenterne er blevet tilskyndet til at øge produktionen ved at plante nye træer og forbedre produktiviteten, fordi de har kunnet få adgang til mere fællesskabsstøtte. Det har virket som en yderligere tilskyndelse, at mindre producenter blev fritaget for prisreduktioner som følge af overskridelser af den maksimale garantimængde. Udviklingen i produktionsstøtten og i den faktiske olivenolieproduktion for de vigtigste producentmedlemsstater er vist i tabel 6.

Tabel 6

Udviklingen i produktionsstøtten og den faktiske produktion af olivenolie

>TABELPOSITION>

Forvaltningen af de midler, der fratrækkes i produktionsstøtten

27. To foranstaltninger er blevet finansieret med midler, der er blevet indeholdt ved udbetalingen af produktionsstøtte, nemlig programmet for kvalitetsforbedringer og fortegnelsen over olivendyrkningsarealer. Kommissionen har "indeholdt" midlerne ved at budgettere og udbetale en lavere produktionsstøtte end den, der er fastsat af Rådet. Der blev afsat bevillinger på budgetpost B1 - 1211 til finansiering af foranstaltningerne, men i alle de regnskabsår, hvor dette system har fungeret, har de afsatte bevillinger og de udgifter, der er betalt over denne budgetpost og også debiteret den, været lavere end de faktisk indeholdte beløb. I 1997 blev f.eks. kun 38,9 mio. ECU af de indeholdte 78,6 mio. ECU debiteret posterne vedrørende kvalitetsforbedringsprogrammet og fortegnelsen over olivendyrkningsarealer. Hverken budgettet eller de endelige regnskaber, som budgetmyndigheden meddeler decharge for, viser de samlede indeholdte beløb og de beløb, der ikke er blevet anvendt. Disse oplysninger findes kun i Kommissionens årlige finansrapport om EUGFL, Garantisektionen.

Finansiering af kvalitetsforbedringsprogrammer

28. De foranstaltninger, der skal træffes til forbedring af kvaliteten af olivenolieproduktionen, fastsættes i kommissionsforordninger, der vedtages stort set hvert år(17). Hver medlemsstat skal forelægge Kommissionen et handlingsprogram til godkendelse. I perioden 1979 - 1998 blev der i alt afsat 202 mio. ECU til disse foranstaltninger, mens programmet kun kunne absorbere 107,3 mio. ECU. I gennemsnit blev ca. 53 % af det indeholdte beløb udnyttet, idet udnyttelsesgraden for Grækenland var på 83 %, Spanien 56 %, Italien 30 % og Portugal 42 %.

29. Kommissionen har hverken i forordningerne eller i forbindelse med godkendelsen af medlemsstaternes programmer sat tal på målene for disse foranstaltninger, ligesom Kommissionen heller ikke har opstillet nogen resultatindikatorer. Disse forhold gør det umuligt at foretage en meningsfyldt evaluering af foranstaltningernes faktiske virkning.

Finansiering af udarbejdelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer

30. Udarbejdelsen af fortegnelsen er blevet finansieret med midler, som Kommissionen har indeholdt ved udbetalingen af produktionsstøtte. I medfør af Rådets forordning (EØF) nr. 2159/92 skulle der indeholdes 2,4 % af bruttoudbetalingerne for produktionsårene 1992/93 - 1997/98. De indeholdte beløb samt betalingerne vedrørende udarbejdelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer fremgår af tabel 7. I perioden 1979 - 1998 blev der i gennemsnit kun anvendt 64 % af de indeholdte beløb, dog med store afvigelser fra medlemsstat til medlemsstat, nemlig fra 0,4 % for Grækenland til 115 % for Italien. Gennem hele perioden blev der indeholdt i alt 138,4 mio. ECU, som ikke er blevet anvendt.

Tabel 7

Indeholdte beløb anvendt til fortegnelsen over olivendyrkningsarealer og kvalitetsforbedringer (Perioden 1979 - 1998)

>TABELPOSITION>

Forbrugsfremmende foranstaltninger

31. I medfør af artikel 11 i forordning nr. 136/66/EØF med senere ændringer har Kommissionen mulighed for at gennemføre foranstaltninger til fremme af forbruget af olivenolie og spiseoliven. Disse foranstaltninger omfatter udbredelse af foreliggende tal og oplysninger, markedsundersøgelser, reklamekampagner og PR-aktiviteter, forskning samt evalueringer af resultaterne af de forskellige salgskampagner. Indtil produktionsåret 1993/94 blev disse foranstaltninger finansieret ved indeholdelse af 0,5 % af forbrugsstøtten. Efter forbrugsstøttens ophævelse pr. 1. november 1998 kan disse foranstaltninger finansieres over Fællesskabets budget.

32. Salgskampagnerne i medlemsstaterne gennemføres af Kommissionen, mens de salgskampagner, der skal fremme forbruget af olivenolie og spiseoliven i tredjelande, gennemføres af IOOC. For perioden 1979 - 1998 var der i alt ca. 161,2 mio. ECU til rådighed til finansiering af salgskampagner, hvoraf 135,9 mio. ECU (84 %) faktisk blev anvendt. Den seneste kampagne (den sjette) omfattende 12 medlemsstater, som kostede 27,5 mio. ECU, startede i 1996 og blev afsluttet i juni/juli 1998. Den næste kampagne (den syvende) forventes at gå rigtig i gang i efteråret 1999 og har et budget på 45 mio. ECU for de kommende tre år. Fællesskabets bidrag til IOOC's kampagnefond fastsættes årligt. I 1998 blev IOOC's salgskampagne til et beløb af 6,1 mio. ECU finansieret næsten 100 % af Fællesskabet.

33. Retten har gennemgået den sjette salgskampagne samt forberedelserne til den syvende kampagne. Begge kampagner er kendetegnet ved, at der ikke er fastsat målbare mål, f.eks. at sigtet er en bestemt forbrugsstigning i absolutte tal eller procent eller ved hjælp af målbare indikatorer at gøre befolkningen mere bevidst om olivenolies næringsværdi, osv. På den anden side fremgår det af Kommissionens rapport om resultaterne af den sjette kampagne (VI. A. II./CG D (97) 1490), at olivenolieforbruget steg væsentligt mellem 1996 og 1997 i alle de lande, for hvilke der forelå data, men det analyseres ikke, hvor stor en del af denne stigning der skyldes salgskampagnen, og det angives ikke, om disse resultater kan forventes at vare ved.

34. Kommissionen besidder ikke selv den tekniske knowhow, den kapacitet og de ressourcer, der er nødvendige for at styre de forskellige foranstaltninger direkte, og gør derfor udstrakt brug af eksterne konsulentvirksomheder. I Kommissionen er der kun tre medarbejdere, der beskæftiger sig med disse programmer: to, som overvåger kontrakternes gennemførelse (da revisionen fandt sted var der ca. 23 kontrakter i gang), og én, der varetager den finansielle forvaltning af programmerne. Tre medarbejdere er imidlertid ikke tilstrækkeligt, hvilket fremgår af den manglende kontinuitet mellem de seneste kampagner. Fordi der ikke er nok personalekapacitet, forventes den syvende kampagne først at gå i gang i efteråret 1999, dvs. ca. 15 måneder efter afslutningen af den sjette kampagne.

35. Kommissionen har endnu ikke foretaget en generel vurdering af, om - i betragtning af, at den selv kun kan afsætte begrænsede menneskelige og finansielle ressourcer til disse kampagner og derfor må gøre udstrakt brug af ekstern teknisk bistand og eksterne evalueringer af kampagnerne - de opnåede resultater giver tilstrækkeligt grundlag for dens engagement i disse foranstaltninger.

Bemærkninger om ordningens implementering i medlemsstaterne

36. På nationalt plan er det først og fremmest producenter, producentorganisationer og foreninger heraf samt de nationale forvaltninger og kontrolkontorerne, der er involveret i forvaltningen af og kontrollen med produktionsstøtteordningen. Producenterne skal fremlægge dyrkningserklæringer med angivelse af deres produktionspotentiale og de eventuelle ændringer, der er sket (samlet antal træer og træer i produktion, dyrket areal, træsorter osv.). De skal også indgive støtteansøgninger med angivelse af de mængder af høstede oliven og produceret olivenolie, hvortil der hvert år ansøges om fællesskabsstøtte.

37. Producentorganisationerne og foreningerne heraf hjælper deres medlemmer med disse dokumenter. Efter nogle administrative kontroller edb-behandles oplysningerne i ansøgningerne, og materialet fremsendes til betalingskontorerne eller disses regionale afdelinger med henblik på endelig administrativ kontrol og udbetaling. De producenter, der ikke er medlemmer af nogen producentorganisation, og de udgør en lille del af samtlige olivendyrkere, indgiver deres ansøgninger direkte til betalingskontorerne med henblik på administrativ kontrol og udbetaling.

38. Kontrolkontorerne har ansvaret for kontrollen på stedet. Hvert år udvælger de en stikprøve af olivendyrkere og kontrollerer, om deres dyrkningserklæringer og ansøgninger er rigtige. De foretager også stikprøvekontrol af producentorganisationerne for at se, om disse fortsat opfylder betingelserne for at blive godkendt af de nationale myndigheder, og om de udfører deres opgaver på en effektiv måde. Også oliemøllerne underkastes en stikprøvekontrol for at få fastslået, om de har bemyndigelse til at attestere mængderne af produceret olivenolie på deres kunders vegne, og om de attesterede mængder er korrekt angivet. Fortegnelsen over olivendyrkningsarealer og gennemsnitsudbytterne er to vigtige værktøjer, der fremmer en effektiv kontrol inden for de ovenfor beskrevne rammer.

Udbytterne som kontrolinstrument

39. De mængder olie, der angives i støtteansøgningerne, kontrolleres i første omgang ved sammenligning af det gennemsnitlige udbytte, hver enkelt medlemsstat hvert år beregner for ensartede produktionsområder, med det faktiske udbytte. Det faktiske udbytte, der angives i støtteansøgningerne, sammenlignes herefter med det beregnede gennemsnit for det område, hvor ansøgerens parcel er beliggende. Usædvanligt høje udbytter tages som en indikation af, at de angivne mængder muligvis ikke er korrekte, hvilket normalt fører til en kontrol på stedet hos landmanden. Er den skønsmæssige beregning af det gennemsnitlige udbytte ikke nøjagtig, kan der ikke foretages effektiv kontrol, som giver resultater.

Skønsmæssig beregning af det gennemsnitlige produktionsudbytte

40. Den skønsmæssige beregning af produktionsudbyttet foretages på grundlag af oplysninger om størrelsen af det areal, der er beplantet med oliventræer, og antallet af træer pr. hektar samt overslag over mængden af oliven pr. træ og mængden af jomfruolie pr. 100 kg oliven. Begge disse indikatorer bør fastlægges for forholdsvis ensartede produktionsområder, således at estimerede og faktiske værdier kan sammenlignes. Retten har analyseret de metoder og procedurer, medlemsstaterne anvender ved indsamlingen og evalueringen af de relevante data samt fremsendelsen af dataene til Kommissionen. Resultaterne af analysen fremgår af det følgende.

41. I henhold til artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 2262/84, skal kontrolkontorerne på nationalt plan indsamle, kontrollere og bearbejde de oplysninger, der er nødvendige for opgørelsen af udbytter. Denne bestemmelse er i større eller mindre omfang overholdt i samtlige de besøgte medlemsstater. Imidlertid varierer dataindsamlingsmetoderne, informationskilderne og beregningsmåderne ikke alene fra medlemsstat til medlemsstat, men også fra region til region i de enkelte medlemsstater, hvilket giver ikke-sammenlignelige resultater.

42. For at kunne vurdere pålideligheden af dataene om oliven- og olivenolieudbytterne har Retten gennemgået oplysningerne om antallet af træer, som er det egentlige grundlag for beregningen af gennemsnitsudbytter og derfor skal være nøjagtige. Retten konstaterede imidlertid under revisionen i Spanien, Grækenland og Italien, at det registrerede antal træer sjældent er nøjagtigt. Kun for 6 af de 35 besøgte parcellers vedkommende svarede antallet af træer på parcellen til producenternes angivelser.

Værdien af de gennemsnitlige udbytter som kontrolinstrument

43. Inden for de forskellige områder har sammenligninger mellem de af Kommissionen fastsatte gennemsnitlige ydelser og de ydelser, som er angivet af den enkelte producent/ansøger, vist afvigelser på helt op til tre gange den gennemsnitlige ydelse. Derfor må der sættes spørgsmålstegn ved hele begrebet "ensartet produktionsområde" og værdien af de gennemsnitlige udbytter som kontrolinstrument.

44. Anvendelsen af de gennemsnitlige udbytter som instrument til at finde frem til potentielt unøjagtige støtteansøgninger giver anledning til følgende yderligere bemærkninger:

a) Hver producentmedlemsstat fastsatte tidligere sine egne øvre og nedre grænser for, hvornår de angivne mængder måtte betragtes som normale. Mængder over og under disse grænser resulterede i undersøgelser på stedet. Retten konstaterede, at denne tolerancemargen var blevet sat for højt i nogle produktionsområder. F.eks. havde man i nogle tilfælde tolereret margener svarende til 49 gange det gennemsnitlige udbytte. Så høje tolerancemargener i medlemsstaterne viser, at de skønsmæssige beregninger af de gennemsnitlige udbytter ikke er gode nok, og at udbytterne ikke er særligt anvendelige som kontrolinstrument.

b) To medlemsstater har siden det seneste produktionsår anvendt én enkelt tolerancemargen for samtlige områder. Den maksimale tolerance, der fastsættes for flere år ad gangen, er i disse tilfælde 3,5 gange det gennemsnitlige udbytte. Det indebærer den risiko, at ansøgerne bliver opmærksomme på grænserne og sørger for, at de angivne mængder ligger lige under den øvre grænse, således at de undgår kontrol.

Pålideligheden af kontrolmekanismen

45. Producenterne er ikke altid blevet informeret godt nok om deres forpligtelser med hensyn til dyrkningserklæringer, støtteansøgninger og anmeldelse af eventuelle ændringer i antallet af træer, størrelsen af det beplantede areal osv. Et væsentligt punkt er imidlertid, at producenterne ikke synes at være klar over, hvilke følger det får, såfremt de angiver forkerte oplysninger om deres olivenlunde og ikke med det samme oplyser om eventuelle ændringer. Hovedårsagen til de store afvigelser i antallet af træer er, at producenternes oplysninger er af så dårlig kvalitet. Det betyder også, at kontrollen bliver mindre effektiv.

46. Producentorganisationerne og foreninger heraf har især en administrativ kontrolfunktion. Dvs. at de skal identificere ansøgeren, sikre, at erklæringen og ansøgningen er udfyldt korrekt, og kontrollere, at der ikke er indgivet to ansøgninger om samme parcel. For revisor er sidstnævnte kontrol af særlig betydning. I én producentorganisation er det f.eks. muligt at identificere dobbeltansøgninger, dvs. flere ansøgninger indgivet af samme ansøger, men det er ikke muligt at finde ud af, om den samme parcel figurerer på ansøgninger fra to forskellige ansøgere. Endvidere omfatter den administrative kontrol ikke konsekvent ejerforholdet og det kontraktgrundlag, hvorpå producenterne driver deres olivenlunde. I henhold til 1998-forordningerne skal der imidlertid foretages sådan kontrol.

47. Ifølge Kommissionens forordning (EØF) nr. 3061/84 af 31. oktober 1984(18) skal producentorganisationerne endvidere sørge for at få udleveret kopier af kontrakter om udnyttelsen af olivenarealerne eller skøder. Foreningerne af producentorganisationer skal i medfør af Rådets forordning (EØF) nr. 2261/84 af 17. juli 1984(19) kontrollere, at producentorganisationerne opfylder deres forpligtelser. Retten har gennemgået otte sager omfattende 49 uregelmæssigheder, som Spanien har anmeldt i 1996 - 1997, og konstateret, at hvis de nævnte bestemmelser var blevet anvendt korrekt, ville der ikke have været nogen uregelmæssigheder.

48. Betalingskontorerne i samtlige producentmedlemsstater undtagen Grækenland er udstyret med edb-systemer og kan derfor foretage effektiv administrativ kontrol af samtlige individuelle erklæringer og støtteansøgninger. I Grækenland kan betalingskontoret kun udføre denne kontrol med udstrakt hjælp fra producentorganisationerne, dvs. fra støttemodtagerne selv. Imidlertid kan det kun kontrolleres, om samme parcel figurerer i flere erklæringer, hvis hver enkelt parcel har sin egen kode. Foreløbig er dette kun tilfældet i Italien.

49. Ved Rådets forordning (EØF) nr. 2262/84 blev der indført en bestemmelse om, at producentmedlemsstaterne skulle oprette et kontor, der skulle være et vigtigt element til sikring af, at alle involverede parter opfylder Fællesskabets bestemmelser om olivenolie. I de første tre år (for Italiens vedkommende indtil 1986/87, for Grækenlands vedkommende indtil 1988/89 og for Spaniens og Portugals vedkommende indtil 1989/90) blev disse kontorers driftsudgifter dækket fuldt ud af Fællesskabet. Siden da er Fællesskabets bidrag blevet reduceret til 50 %, en procentdel, der vil være gældende frem til 2002. Kontrolkontorerne har for 1996/97 anmeldt driftsudgifter på 24,1 mio. ECU, hvoraf 50 % blev dækket af Fællesskabet. Dette beløb udgør ca. 1 % af de samlede budgetudgifter til olivenoliesektoren.

50. Fællesskabet bidrager til kontrolaktiviteter, som medlemsstaterne har ansvaret for. Kommissionen har endnu ikke evalueret omkostningseffektiviteten af kontorernes aktiviteter. Hertil kommer, at Kommissionens afgørelser om udgifternes støtteberettigelse træffes med store forsinkelser, og det medfører risiko for, at kontorerne ikke kan fungere ordentligt. Tabel 8 viser finansielle data for produktionsåret 1996/97 om de kontrolkontorer, der er i drift i de fire største producentlande.

Tabel 8

Kontrolkontorer i olivenoliesektoren (personale, udgifter og gennemsnitlige kontrolomkostninger)

>TABELPOSITION>

51. Da produktionsstøtten udbetales på grundlag af den producerede mængde olivenolie, skal evalueringer af effektiviteten af kontrolkontorernes arbejde navnlig omfatte kontrol af de producerede mængder. Produktionen er som hovedregel organiseret på en af følgende to måder:

a) Møllerne køber oliven fra dyrkerne og markedsfører selv olien. Den faktisk producerede mængde olie kan kontrolleres ved møllen på grundlag af bilagsmateriale vedrørende køb af oliven, salg af olie, lagerbeholdninger og lagerbevægelser. Sådan er situationen i Spanien for de store professionelle olivenolieproducenter. Der er imidlertid en risiko, hvis træerne tilhører den ejer (eller virksomhed), der også ejer møllen - i så fald attesterer mølleejeren sine egne mængder, hvilket nødvendiggør regelmæssig kontrol.

b) I nogle medlemsstater henter de fleste af de mindre producenter deres olie fra møllerne til eget forbrug og privat salg, mens mølleren får sin betaling enten i penge eller i form af en mindre procentdel af den producerede olie. Kontrollen hos producenterne eller på de for det meste små møller, der ofte ejes af producenterne eller disses slægtninge, giver ikke samme grad af sikkerhed som kontrollen under a) ovenfor, fordi der ikke findes pålidelig dokumentation om producerede mængder, salg og lagerbeholdninger. Derfor har kontrolkontorerne fastlagt et sæt indikatorer til brug ved kontrol af møllerne, f.eks. forholdet mellem mængden af pressede oliven og skaller og vand - og elforbruget. Selv om den faktiske stikprøve væsentligt overstiger den minimumstikprøve på 10 %, der er fastsat i forordningen (stikprøvestørrelsen for produktionsåret 1996/97 var nemlig 16 % for Italien, 34 % for Grækenland, 38 % for Spanien og 20 % for Portugal), er der tale om en sandsynlighedskontrol, som ikke kan betragtes som pålideligt bevis for den faktisk producerede oliemængde. F.eks. kan mængden af skaller samt vand - og elforbruget let manipuleres, således at produktionen overvurderes, hvilket vil være til fordel for både mølleren og producenten. Hertil kommer, at kontrollen på producentniveau af antallet af angivne træer kun viser den teoretiske produktionskapacitet og ikke giver noget pålideligt bevis for den faktisk producerede oliemængde. Det skal også bemærkes, at mulige beviskilder som f.eks. vægte, kvaliteten af den olie, der er på lager, eksistensen af egentlige lageropgørelser osv. ikke kontrolleres, ligesom det ikke kontrolleres, at tønder og beholdere på lagrene faktisk indeholder olivenolie som angivet.

52. Siden november 1998 har det ifølge forordning (EF) nr. 2366/98 været et krav, at producenterne skal opbevare dokumentation for anvendelsen af den producerede olie. På basis af denne dokumentation kunne der foretages effektiv kontrol af producenterne. Kravet gælder imidlertid alene olivendyrkere, der producerer over 200 kg, hvilket udelukker ca. 36 % af dyrkerne. I realiteten kan denne procentdel være endnu større, for det må være forholdsvis let at fordele en produktion på f.eks. 400 kg mellem to personer.

53. Kontrolkontorernes rapporter om afdækkede uregelmæssigheder meddeles de kompetente myndigheder i medlemsstaterne med henblik på iværksættelse af inddrivelsesprocedurer og sanktioner. Retten skal hertil bemærke, at inddrivelserne helt kunne undgås, såfremt kontrolkontorerne afsluttede deres kontrol, før fejludbetalingerne fandt sted. Det ville også spare både tid og administrative ressourcer.

Effektiviteten af sanktionssystemet

54. Individuelle olivendyrkere, der angiver forkerte oplysninger i ansøgninger om produktionsstøtte, pålægges i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2262/84 en sanktion, som går ud på tilbagebetaling af støttebeløbet samt en bøde, der skal være tilstrækkelig prohibitiv. Enkelte medlemsstater har fortolket dette som en bøde på mellem en og tre gange den uretmæssigt oppebårne støtte. For producentorganisationerne, foreningerne heraf og møllerne er sanktionen inddragelse af anerkendelsen som deltager i olivenolieordningen for en periode på ét til fem produktionsår. Ud over eventuel inddragelse af anerkendelsen kan der pålægges yderligere sanktioner lige fra skriftlige advarsler indeholdende krav om administrative korrektioner til meget store bøder.

55. Hvad angår effektiviteten af sanktionssystemet, har Retten konstateret, at der går meget lang tid, fra uregelmæssighederne anmeldes til de kompetente myndigheder, og til disse myndigheder træffer endelig afgørelse. De nye fællesskabsregler, der trådte i kraft pr. 1. november 1998, afhjælper ikke dette problem. Reglerne siger blot, at medlemsstaterne senest 12 måneder efter rapporten skal beslutte, hvilke forholdsregler de vil træffe, og hvilke sanktioner der skal pålægges ved uoverensstemmelser i olivenoliemængderne og antallet af træer. Reglerne løser ikke problemet med de langvarige retslige og administrative procedurer i tiden fra denne første beslutning til den endelige beslutning, som skal være truffet, før de uretmæssigt udbetalte beløb kan inddrives.

56. Retten har undersøgt, i hvilket omfang uregelmæssigheder anmeldt af kontrolkontorerne medfører sanktioner. De fleste af de sanktioner, kontrolkontorerne foreslår anvendt over for producenterne, er udmålt på baggrund af afvigelser fra gennemsnitlige udbytter eller de tekniske standarder, der anvendes af kontrolkontorerne. Selv om dette system hele tiden bliver forbedret, kan enkeltstående afvigelser fra gennemsnitsværdier ikke betragtes som et uigendriveligt bevis på unøjagtige støtteansøgninger.

57. Selv om de anmeldte uregelmæssigheder i forbindelse med produktionsstøtteordningen kun udgør 2 % af det samlede beløb til olivenoliesektoren, er det betænkeligt, at der går så lang tid, inden de uretmæssigt udbetalte beløb inddrives, og at inddrivelsesprocenten er så lav. Dette gælder især, hvis der er tale om sager, der involverer store beløb. I praksis udskyder de lange administrative og retslige procedurer inddrivelsen af beløbene i mange år. Ud fra de uregelmæssigheder, medlemsstaterne har meddelt Kommissionen i medfør af Rådets forordning (EØF) nr. 595/91, kan det konstateres, at der for alle de sager med uregelmæssigheder, der er registreret fra 1991 til 1997, kun er inddrevet 6,8 % af den uretmæssigt udbetalte produktionsstøtte.

Fortegnelsen over olivendyrkningsarealer

58. I forordning (EØF) nr. 154/75 af 21. januar 1975 blev det fastsat, at medlemsstaterne skulle udarbejde en fortegnelse over olivendyrkningsarealer. Formålet hermed var at skaffe alle nødvendige oplysninger til fastlæggelse af Fællesskabets potentielle oliven- og olivenolieproduktion og at effektivisere støttesystemet for olivenolie. Seneste frist for udarbejdelsen af fortegnelsen var februar 1981 for Italien, november 1988 for Grækenland og november 1992 for Spanien og Portugal.

59. Kommissionen har tilbudt medlemsstaterne teknisk bistand til udarbejdelsen af fortegnelsen, men har gennem længere tid tolereret, at medlemsstaterne har forlænget fristerne for udarbejdelsen, og det har forsinket planlægningen af arbejdet og indsamlingen af de nødvendige data. Resultatet er, at registeret i de fleste af de pågældende lande ikke er blevet færdiggjort, hvilket svækker Kommissionens styring og kontrol af ordningen.

60. Ifølge Rådets forordning (EF) nr. 1638/98 af 20. juli 1998 skal arbejdet med fortegnelsen koncentreres om etablering af det geografiske informationssystem (GIS). I Kommissionens forordning (EF) nr. 2366/98 af 30. oktober 1998 er det angivet, hvilke oplysninger GIS skal indeholde, og hvorledes systemet skal oprettes og færdiggøres. GIS består af to databaser. Den ene, den såkaldte alfanumeriske database, skal først og fremmest registrere oplysninger, der allerede burde være edb-registreret til brug i forbindelse med den tidligere fortegnelse, samt producenternes oplysninger om deres produktionspotentiale. Databasen skal endvidere indeholde dokumentationen vedrørende møllerne, producentorganisationerne og de ensartede produktionsområder. Den anden database er den såkaldte grafiske referencebase, som skal indeholde numeriske ortofotografier af alle olivenlunde samt oplysning om markgrænserne svarende til parcellerne og de enkelte oliventræers placering. Det vil kræve mere arbejde at etablere de to databaser end at udarbejde den tidligere fortegnelse over olivendyrkningsarealer. Men når først databaserne er operationelle, skulle en mere effektiv kontrol af støtteansøgningerne være mulig. Erklæringer og støtteansøgninger vil kunne krydskontrolleres på en effektiv måde, og sager, der kræver yderligere undersøgelser, vil kunne identificeres. Det skal imidlertid bemærkes, at:

a) Kommissionen ikke har forlangt, at medlemsstaterne afslutter dette arbejde inden udgangen af overgangsperioden;

b) udgifterne til oprettelsen af GIS samt opdateringen af den grafiske database nu vil være berettiget til særskilt EF-finansiering; 138,4 mio. ECU, der ikke er anvendt til den tidligere fortegnelse, er bortfaldet.

61. Status med hensyn til den oprindelige fortegnelse er i dag, at Italien er den eneste medlemsstat, der - ganske vist med nogen forsinkelse - har udarbejdet en fortegnelse. Det har kostet ca. 195 mio. ECU. Fortegnelsen betragtes som færdig og opdateret, når det registrerede antal træer svarer til det samlede antal træer, producenterne angiver at være ejere af. Hvert år foretager de italienske myndigheder kontrol hos de olivendyrkere, der ansøger om støtte, for at sikre sig, at denne betingelse er opfyldt. I de seneste fire produktionsår har der været uoverensstemmelser i 12 %P 23 % af støtteansøgningerne. I disse tilfælde skal myndighederne bekræfte det rigtige tal, om fornødent ved besøg på stedet. Dette betyder, at der hvert år skal bruges mange ressourcer for at følge op på afvigelserne, således at registeret kan blive opdateret. Alene i 1997/98 måtte ca. 500000 parceller kontrolleres med henblik herpå.

62. Ifølge artikel 26, stk. 1, litra c), i Kommissionens forordning (EF) nr. 2366/98 kan etableringen af GIS ikke betragtes som afsluttet, såfremt antallet af træer i de to databaser afviger med mere end 5 % fra antallet i dyrkningserklæringerne. De mange afvigelser, der er konstateret i de italienske fortegnelser, tyder på, at GIS nok ikke er færdigetableret i Italien, selv om Italien indtil 1998 har tegnet sig for ca. 80 % af fællesskabsmidlerne til udarbejdelse af fortegnelsen. Det store arbejde, der allerede er lagt i fortegnelsen, skulle dog gøre det muligt for Italien at blive forholdsvis hurtigt færdig med GIS.

63. I Grækenland er udarbejdelsen af fortegnelsen blevet forsinket mere, end det kan tolereres, og de pilotundersøgelser, der blev gennemført i 1992 - 1994, dvs. fire år efter udløbet af den første frist for fortegnelsens færdiggørelse, gav ingen håndgribelige resultater. Disse undersøgelser har i øvrigt kostet 147633 ECU. Med hjælp fra Kommissionen er arbejdet blevet genoptaget, nu med etableringen af GIS som mål. Ifølge arbejdsplanen fra januar 1998 forventes etableringen af GIS at være afsluttet ved udgangen af 2000. Omkostningerne i den forbindelse er anslået til 5,9 mio. ECU. Man er dog igen blevet forsinket i forhold til arbejdsplanen, hvilket gør det tvivlsomt, om arbejdet kan blive færdigt inden udløbet af den nye frist.

64. I Spanien var det ifølge de afgivne oplysninger og den fremlagte dokumentation planlagt at færdiggøre fortegnelsen i første kvartal 1999, dvs. syv år efter udløbet af den oprindeligt fastsatte frist. Arbejdet var nået til den afsluttende fase, men fortegnelsen var endnu ikke fuldt anvendelig til kontrolformål. Nu skal hele arbejdet tilpasses GIS-kravene. Denne tilpasning forventes at være afsluttet før udløbet af gyldighedsperioden for de nye forordninger, dvs. produktionsåret 2000/01.

65. I Portugal gik det egentlige arbejde med fortegnelsen over olivendyrkningsarealer først i gang i 1997, altså fem år efter, at arbejdet skulle have været færdigt. Tildelingen af GIS-kontrakten fandt sted efter internationalt offentligt udbud, og arbejdet forventedes afsluttet ved udgangen af 1999.

66. Situationen er, som beskrevet ovenfor, at de fleste af de olivenolieproducerende medlemsstater ikke er færdige med fortegnelsen, selv om denne er et vigtigt kontrolinstrument. Endvidere hersker der tvivl om, hvorvidt den italienske fortegnelse er pålidelig, for de italienske myndigheder finder hvert år et meget stort antal uoverensstemmelser. Der foretages således udbetalinger uden den fornødne kontrol, f.eks. uden at det undersøges, om de samme parceller er omfattet af flere erklæringer, eller om de mængder olivenolie, der er angivet i støtteansøgningerne, er rigtige.

67. At fortegnelsen ikke udarbejdes korrekt og ikke opdateres regelmæssigt, skyldes også, at der ikke er noget, der tilskynder producenterne til rettidigt at oplyse om alle ændringer i antallet af træer, fra de plantes og begynder at producere, til de destrueres og udskiftes. Det vil kræve en endnu større indsats og endnu flere midler, ikke alene fra producenternes side, men også fra medlemsstaternes forvaltninger og fra Fællesskabet, at etablere, vedligeholde og jævnligt opdatere GIS for oliven.

Konklusioner

68. 30 år efter indførelsen af en EF-støtteordning for olivenolie er systemet til forvaltning og kontrol af ordningen stadig ikke tilstrækkeligt pålideligt og effektivt. Retsgrundlaget er blevet ændret mange gange gennem årene, og målene for politikken har ikke været klare nok (punkt 15 - 17).

69. Der foreligger endnu ingen statistiske data, der er så pålidelige, at de kan anvendes som grundlag for forvaltning og kontrol af ordningen (punkt 18 - 20).

70. Rådet har fastsat indikativprisen uden at tage hensyn til producenternes indkomster eller produktionsomkostningerne. Den "repræsentative markedspris" har været fastsat på et lavere niveau end de faktiske markedspriser. I de seneste 10 år har såvel indikativpriserne som de repræsentative markedspriser været fastfrosset på et konstant niveau (punkt 22 - 23).

71. Den voldsomme produktionsstigning i produktionsårene 1996/97 og 1997/98 sammenholdt med den relativt lave stigning i EU-efterspørgslen, det faktum, at der er flere træer, end man oprindeligt skønnede, og de begrænsede muligheder for at øge den EF-støttede eksport på grund af WTO viser, at der er en reel risiko for, at Fællesskabet vil få en strukturbetinget overskudsproduktion i olivenoliesektoren (punkt 24 - 26).

72. Hvad angår salgskampagnerne, har Kommissionen ikke selv den erfaring og knowhow, der kræves, for at foranstaltningerne kan gennemføres effektivt. Det bør overvejes at overlade det til medlemsstaterne, producenterne og forarbejdningsvirksomhederne at sørge for den operationelle og finansielle gennemførelse af kampagnerne (punkt 31 - 35).

73. Producentorganisationernes, betalingskontorernes og kontrolkontorernes kontrol i medlemsstaterne er stadig ikke god nok. Det kræver en særlig indsats at kontrollere de producerede mængder og forhindre, at der indgives mere end én ansøgning for de samme træer (punkt 45 - 53).

74. Udbyttekontrollen bør bygge på en vurdering af, om de udbytter, som den enkelte producent har angivet, er sandsynlige set i forhold til de gennemsnitlige udbytter i de respektive produktionsområder. Metoderne til beregning af disse gennemsnitlige udbytter bør harmoniseres i alle medlemsstaterne, og produktionsområderne bør fastlægges på en sådan måde, at de bliver ensartede. Der bør endvidere tages hensyn til de faktiske produktionsvilkår, der ændrer sig fra år til år (punkt 39 - 44).

75. De nationale forvaltninger har hidtil ikke gjort tilstrækkeligt for at undgå, at det trækker alt for meget i langdrag med at få inddrevet uretmæssigt udbetalte beløb og iværksat administrative sanktioner, der kan få producenterne til at lade være med at ansøge om støtte, de ikke er berettiget til (punkt 54 - 57).

76. En fyldestgørende fortegnelse over olivendyrkningsarealer er et væsentligt instrument til effektiv kontrol, uanset hvilken form for støtteordning der i sidste ende indføres for producenterne. Kommissionen har tolereret alt for mange forsinkelser i udarbejdelsen af denne fortegnelse. Trods den tekniske bistand og de finansielle midler, Kommissionen har stillet til rådighed, er arbejdet med fortegnelsen endnu ikke færdiggjort. I 1998 besluttede Kommissionen, at der i stedet for fortegnelsen skulle etableres et "GIS for oliven". Etableringen og opdateringen af GIS vil imidlertid kræve en ny stor indsats samt nye bevillinger. Kommissionen må ikke tillade, at arbejdet med GIS kommer til at forløbe lige så utilfredsstillende som arbejdet med den oprindelige fortegnelse, og der bør ikke tolereres yderligere forsinkelser (punkt 58 - 67).

77. Hvad angår den igangværende reform, har Retten især følgende bemærkninger:

a) Enhver reform bør overholde det princip, der er fastsat i artikel 2 i Fællesskabets finansforordning, nemlig at frigørelsen af finansielle ressourcer skal føre til målelige resultater, der kan betragtes som skridt i retning af opnåelsen af de fastsatte mål. Uanset hvilken støtteordning Kommissionen foreslår, skal målene være fastsat på en sådan måde, at målopfyldelsesgraden kan måles.

b) Udbetaling af støtte udelukkende på grundlag af antal træer giver færre kontrolproblemer, men det indebærer risiko for, at ejerne helt opgiver dyrkningen eller gør mindre for at forbedre kvaliteten. Selv om støttesatserne tilpasses, så de afspejler de gennemsnitlige udbytter i den pågældende region, indebærer en sådan ordning uberettigede fordele for producenter, som ikke passer deres træer ordentligt. Besluttes det at gøre støtten pr. træ betinget af bestemte produktionskriterier for at afværge risikoen for, at olivendyrkningen opgives, vil der ikke længere være tale om "afkoblet" (eller produktionsuafhængig) støtte, og derudover vil de kontrolproblemer, der i dag eksisterer under det nuværende system, fortsat bestå, hvorved behovet for GIS vil blive yderligere forstærket.

c) I betragtning af vanskelighederne ved at føre nøje kontrol med de mængder, der produceres af 2,8 millioner individuelle olivendyrkere, bør også de 11000 møllers produktion kontrolleres effektivt. Retten er af den opfattelse, at kontrol i møllerne kan være mere effektiv.

78. Efter Rettens mening bør der i forbindelse med en reform træffes effektive foranstaltninger mod overproduktion. I lighed med andre fælles markedsordninger bør ordningerne for olivenolie supplere EU's indsats til fremme af udviklingen af landdistrikter, så EU's olivenolieproduktion kan blive mere konkurrencedygtig.

DEL 2: FORBRUGSSTØTTE OG EKSPORTRESTITUTIONER

Baggrund

79. Denne del af beretningen omhandler uregelmæssigheder, medlemsstaterne har påvist i ansøgninger om forbrugsstøtte og eksportrestitutioner i olivenoliesektoren. Retten har undersøgt, hvordan medlemsstaterne har bogført uretmæssigt udbetalte beløb til forbrugsstøtte og eksportrestitutioner, samt hvilke inddrivelsesprocedurer medlemsstaterne anvender, og hvilke sanktioner der iværksættes i denne forbindelse.

80. Revisionen fandt sted i Grækenland, Italien, Portugal og Spanien, men ikke i Frankrig, hvor næsten 100 % af de uretmæssigt udbetalte beløb er blevet inddrevet. Revisionen har været mere omfattende i Italien end i de øvrige lande, fordi Italien tegner sig for ca. 87 % (398 mio. ECU) af de ikke-inddrevne beløb. Det forklarer også, hvorfor den overvejende del af revisionsbemærkningerne vedrører Italien.

81. Støtten til forbruget af olivenolie blev ophævet pr. 1. november 1998(20). Støtten blev i sin tid indført for at øge olivenolies markedsandel gennem udbetaling af støtte til olivenolie tappet på flasker eller beholdere med en kapacitet på 5 liter eller derunder. For at sikre, at støtten ikke blev anvendt til olivenolie af dårlig kvalitet eller olie blandet med andre produkter som f.eks. nøddeolie, var der opstillet en række kemiske kvalitetskriterier, der skulle opfyldes(21). Fra 1983 til 1998 betalte Fællesskabet mere end 6000 mio. ECU i forbrugsstøtte(22). Fordelingen af forbrugsstøtten på medlemsstaterne i perioden 1993 - 1998 er vist i tabel 2.

82. Der udbetales derimod fortsat eksportrestitutioner til olivenolieeksportører, selv om satserne faldt væsentligt i 1998. I lighed med forbrugsstøtten betales der kun eksportrestitutioner for olie tappet på flasker eller beholdere med en kapacitet på 5 liter eller derunder, og som opfylder de samme kemiske kvalitetskriterier som dem, der er nævnt ovenfor(23). Tabel 2 viser også fordelingen af eksportrestitutionerne på medlemsstaterne i perioden 1993 - 1998.

83. Ifølge Kommissionens database har medlemsstaternes kontrol afsløret, at der i perioden 1985 - 1998 blev anmeldt uretmæssige udbetalinger af forbrugsstøtte til et beløb af 456 mio. ECU svarende til ca. 7,6 % af periodens betalinger. Af dette beløb er kun 6 % blevet inddrevet, således at der mangler at blive inddrevet 429 mio. ECU. Tabel 9 viser for hver medlemsstat beløbet for de konstaterede uregelmæssigheder og de beløb, der er inddrevet i disse tilfælde.

84. De to hyppigste former for svig med forbrugsstøtte, der er anmeldt til Kommissionen, drejer sig om ansøgninger om støtte til fiktive mængder olie og til olieblandinger, der ikke er støtteberettigede. De fleste af de sager, der er anmeldt af Italien, vedrører brug af falske fakturaer ved køb og/eller salg af ikke-eksisterende olie eller ikke-eksisterende beholdere (flasker eller dåser). De mange falske fakturaer fra en bestemt virksomhed, der er brugt som dokumentation for en række andre virksomheders krav om forbrugsstøtteansøgninger, kunne tyde på, at der i et vist omfang er tale om organiseret svig. I 10 % af de sager, der forekom i Italien i perioden 1996 - 1998, var der rejst anklage om sammensværgelse(24).

85. Der begås langt færre uregelmæssigheder i forbindelse med eksportrestitutioner til olivenolieeksportører, end tilfældet er på forbrugsstøtteområdet, men der er alligevel tale om væsentlige beløb, nemlig 12,5 mio. ECU anmeldt i perioden 1990 - 1998, hvoraf kun 13 % er blevet inddrevet. Tabel 10 viser omfanget af de afdækkede uregelmæssigheder og de beløb, der ifølge indberetningerne til Kommissionen er inddrevet i den forbindelse.

Tabel 9

Forbrugsstøtte olivenolie - EUGFL, Garantisektionen - uregelmæssigheder

>TABELPOSITION>

Tabel 10

Eksportrestitutioner olivenolie - EUGFL, Garantisektionen - uregelmæssigheder

>TABELPOSITION>

Dom afsagt af EF-Domstolen om foranstaltninger til inddrivelse af beløb, der er tabt som følge af uregelmæssigheder eller forsømmelser

86. Medlemsstaterne er forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger til inddrivelse af beløb, der er tabt som følge af uregelmæssigheder eller forsømmelser. I den relevante lovgivning hedder det: "Tilbagebetales de nævnte beløb ikke fuldt ud, bærer Fællesskabet de finansielle følger af uregelmæssighederne eller forsømmelserne; dette gælder ikke for uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for"(25).

87. Domstolen for De Europæiske Fællesskaber har om samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen fastslået, at fællesskabsretten, som pålægger medlemsstaterne og Kommissionen en række forpligtelser med hensyn til regler, der kan få finansielle konsekvenser, bør fastlægge ansvaret for forsømmelser som omhandlet i punkt 86 ovenfor. Domstolen har i første omgang fastslået, at medlemsstaterne skal udvise den fornødne omhu, jf. EF-traktatens artikel 5. Denne forpligtelse "indebærer, at medlemsstaterne skal træffe foranstaltninger med henblik på hurtigt at afhjælpe uregelmæssigheder". Og det tilføjes, at "tilbagesøgningen af beløb, der er udbetalt med urette, kan blive vanskeliggjort eller umulig at gennemføre efter en vis tid, f.eks. navnlig på grund af, at virksomheden er ophørt, eller bogholderibilag ikke længere kan tilvejebringes." I den sag, der var tale om, fastslog EF-Domstolen, at de italienske myndigheder ved at vente i 4 - 10 år, før de tog skridt til tilbagesøgning af det for meget udbetalte beløb, ikke havde handlet med den nødvendige omhu(26).

88. På baggrund af denne dom bør Kommissionen overveje at indføre en rimelig tilbagesøgningsfrist. Beløb, som medlemsstaterne ikke får inddrevet inden udløbet af denne frist, bør derefter krediteres EUGFL, indtil der er afsagt endelig dom i de pågældende sager. Kommissionen har erkendt, at "inddrivelsesprocedurerne kan være særdeles langsommelige", men mener dog, "at fire år må være nok til at træffe de nødvendige foranstaltninger og fastslå, om det omhandlede beløb faktisk kan inddrives"(27). I sit svar til særberetning nr. 8/98(28) har Kommissionen om de kommissionstjenestegrene, der er direkte involveret i bekæmpelsen af svig, også anført, at "hvis medlemsstaten ikke giver tilstrækkelige oplysninger, som kan udelukke, at der har været tale om en uregelmæssighed eller forsømmelighed, som kan tilskrives den, vil Kommissionen ikke undlade at debitere medlemsstaten for beløbet i overensstemmelse med artikel 8 i forordning (EØF) nr. 729/70, uden nødvendigvis at afvente det endelige resultat af en endnu ikke afsluttet retsforfølgning."

Kontrol

89. Såvel forbrugsstøtten som eksportrestitutionerne har været genstand for den normale efterfølgende kontrol på grundlag af forretningspapirer, som medlemsstaterne skal udføre i forbindelse med de fleste EUGFL-udgifter(29).

90. Hvad angår forbrugsstøtten, skulle medlemsstaterne desuden foretage specifik kontrol på stedet af støtteansøgningernes berettigelse på grundlag af lagerbøger og regnskaber(30). De skulle endvidere udtage stikprøver af olivenolie, der herefter skulle underkastes laboratorieundersøgelser, for på dette grundlag at efterprøve, om kvalitetskriterierne var overholdt(31). I de medlemsstater, der var omfattet af revisionen, blev denne specifikke kontrol udført af de olivenoliekontrolkontorer, der er nævnt i del 1, punkt 38, i denne beretning.

91. Hvad angår eksportrestitutioner, skal medlemsstaternes toldmyndigheder foretage en nærmere bestemt fysisk kontrol på det tidspunkt, hvor olien kommer under toldvæsenets kontrol(32). Denne kontrol omfatter udtagning af stikprøver, der skal analyseres på laboratorier, så man kan få sikkerhed for, at kvalitetskriterierne er overholdt.

92. De kompetente myndigheder, der efterforsker svig i medlemsstaterne, har undersøgt uretmæssige udbetalinger af forbrugsstøtte og eksportrestitutioner.

Forbrugsstøtte

Debitorbogholderi

93. Kommissionen stiller ikke krav om, at medlemsstaternes betalingskontorer skal føre debitorbogholderi. Medlemsstaterne kan give Kommissionen oplysninger om debitorer i tabel 105(33), når de fremlægger deres krav om tilbagebetaling af EUGFL-udgifter, men det er ikke obligatorisk. Det er grunden til, at der i skrivende stund ikke fandtes debitorbogholderier i Grækenland over forbrugsstøtten for olivenolie; i Italien fandtes der ingen debitorbogholderier før 1996, og i Spanien fører kun 9 af de 14 betalingskontorer debitorbogholderi.

94. Medlemsstaterne skal give Kommissionen oplysninger om alle uregelmæssigheder for beløb på over 4000 ECU og om inkasserede beløb(34). Kommissionen har ikke systematisk undersøgt, om disse oplysninger har været fuldstændige, eller om de inkasserede beløb er blevet krediteret EUGFL-budgettet(35).

95. Da der ikke fandtes fyldestgørende debitorbogholderier, anmodede Retten de pågældende medlemsstater om at konstruere og/eller fremlægge fuldstændige regnskaber over alle tilfælde af uretmæssig udbetaling af forbrugsstøtte for olivenolie, hvor de uretmæssigt udbetalte beløb ikke var inddrevet. Italien har fremlagt et sådant regnskab, og selv om regnskabet ikke er fuldstændigt, viser det, at beløbet i tabel 105 for de uretmæssigt udbetalte beløb, der skal inddrives, er ca. 208 mio. ECU for lavt. Grækenland og Spanien har oplyst om uregelmæssigheder til beløb på henholdsvis 12 mio. ECU og 2,9 mio. ECU. Disse oplysninger er imidlertid også ufuldstændige, for de uregelmæssigheder, der er anmeldt til Kommissionen i henhold til de i punkt 94 omhandlede bestemmelser, vedrører beløb på i alt 45,9 mio. ECU for Grækenland og 10,8 mio. ECU for Spanien for samme periode. Portugal har oplyst, at 380000 ECU vedrørende uregelmæssigheder afdækket i perioden 1995 - 1997 ikke er inddrevet.

Oplysningerne om beløb, der skal inddrives

Italien

96. De italienske myndigheder har været seks måneder om at udarbejde en opgørelse over de beløb, der skal inddrives, og i løbet af disse seks måneder har de fremlagt fire forskellige versioner. Ifølge den første version skal der inddrives 181,9 mio. ECU i alt og ifølge den seneste version 403,6 mio. ECU i alt. I skrivende stund er der ikke modtaget nogen endelig og fuldstændig version.

97. Retten har undersøgt fuldstændigheden af de tidligste versioner af opgørelsen på basis af de oplysninger om uregelmæssigheder, der er modtaget fra Agecontrol (det organ, der udfører den specifikke kontrol på stedet af forbrugsstøtten) og Guardia di Finanza, som efterforsker svig og også deltager i den normale efterfølgende EUGFL-kontrol. Af de 157 sager, der er undersøgt, er 20 med urette ikke medtaget i opgørelsen, 13 har ikke kunnet spores, og i 7 tilfælde var beløbene unøjagtige.

98. I 6 andre sager er der rent faktisk foretaget tilbagebetalinger. Men det har taget mellem 7 og 37 måneder at få disse beløb krediteret EUGFL. Et beløb, der blev inddrevet i marts 1997, var således endnu ikke blevet krediteret EUGFL på tidspunktet for det sidste revisionsbesøg i februar 1999. I betragtning af, at der her var tale om en systematisk fejl, blev der anmodet om yderligere undersøgelser, som har vist, at der alene i forbindelse med forbrugsstøtten for olivenolie er inddrevet i alt 166000 ECU, som ikke er blevet krediteret EUGFL. Hvad angår andre foranstaltninger, som AIMA(36) (betalingskontoret) administrerer, har de italienske myndigheder trods anmodninger herom endnu ikke oplyst de beløb, der er inddrevet, men ikke krediteret EUGFL.

99. Retten har sammenlignet oplysninger modtaget fra anklagemyndigheden i Bari, der er en af de mange offentlige anklagere, der bl.a. beskæftiger sig med forbrugsstøttesager, og fundet frem til yderligere to sager i Bari-regionen, der ikke kunne spores i AIMA's database over uregelmæssigheder.

100. AIMA's database er nu blevet opdateret og indeholder i dag de i de foregående punkter nævnte sager, der ved en fejl ikke var blevet medtaget. På grund af disse uoverensstemmelser har Retten imidlertid anmodet de italienske myndigheder om på baggrund af de uregelmæssigheder, der er registreret i Guardia di Finanza's database, at undersøge, om den endelige udgave af den italienske opgørelse af beløb, der skal inddrives, er fuldstændig. Denne undersøgelse er endnu ikke afsluttet. Det beløb på 403,6 mio. ECU, der er anført som det beløb, der skal inddrives som følge af konstaterede uregelmæssigheder, kan derfor ikke betragtes som endeligt.

Forsinket inddrivelse

Generelt

101. I alle medlemsstater trækker inddrivelsessagernes behandling i forvaltningen og ved retterne betydeligt i langdrag. De nationale bestemmelser giver med rette enkeltpersoner eller virksomheder mulighed for at appellere administrative eller retslige afgørelser, der berører dem. Men ingen af de berørte medlemsstater har procedurer, der kan forhindre appelsager, som senere viser sig at være uberettigede eller blot at være forhalingsmanøvrer (f.eks. krav om, at appellanten deponerer det beløb, sagen drejer sig om, eller stiller passende sikkerhed, før appelsagen kan behandles). I langt de fleste af de sager, Retten har undersøgt, er afgørelserne blevet appelleret.

Italien

102. Selv om lovgivningen giver mulighed for sideløbende civilretlig inddrivelse(37), udsættes inddrivelsen af det civilretlige krav, indtil der er afsagt dom i den pågældende straffesag, for de fleste uregelmæssigheder behandles som straffesager, og det civilretlige krav indgår næsten altid som led i straffesagen. De italienske myndigheder indrømmede, at det kan tage mere end 10 år, før der afsiges endelig dom(38). En medvirkende årsag har været personalemangel i anklagemyndighedens kontorer, hvilket bekræftes i en rapport udarbejdet af Corte dei Conti(39). Tabel 11 viser, hvor længe de verserende sager har varet.

Tabel 11

Italien: Verserende sager - Antal år fra datoen for anmeldelsen af uregelmæssigheden til 25.2.1999

>TABELPOSITION>

103. AIMA, der er det betalingskontor, der er ansvarligt for inddrivelsen, "anmoder" som regel blot modtageren af de uretmæssigt udbetalte beløb om at tilbagebetale beløbet. En sådan anmodning kan imidlertid ikke tvangsfuldbyrdes. Eksekutionsgrundlaget for inddrivelse af fordringer er enten et påbud eller en dom. AIMA er af den opfattelse, at når først en sag er blevet henvist til anklagemyndigheden, er der ikke behov for at træffe yderligere forholdsregler, eftersom det er anklagemyndighedens pligt at anlægge et civilt søgsmål ved den pågældende ret med henblik på inddrivelsen. Endvidere er det ifølge AIMA ikke normal praksis for kontoret at udstede påbud, da påbud alene kan udstedes, hvis "fordringen er sikker, kan opgøres til et bestemt beløb og er forfalden, samt bygger på skriftlige beviser, dvs. en endelig dom".

Grækenland

104. Alle indberetninger om uregelmæssigheder, der afsløres i Grækenland, skal forelægges et udvalg under Landbrugsministeriet, som så skal træffe endelig afgørelse om, hvorvidt det er berettiget at tilbagesøge de pågældende beløb. I skrivende stund har dette udvalg truffet afgørelse i 129 sager. Yderligere 80 sager er under behandling, og heraf har 79 været under behandling i over fire år. Der foreligger ingen oplysninger om, hvor store beløb der er tale om. Mere end et år efter tidspunktet for afgørelsen var der i 93 af de 129 sager endnu ikke tilbagebetalt nogen uretmæssigt udbetalte beløb(40).

Spanien

105. Det spanske betalingskontor, FEGA(41), har givet oplysninger om 1721 sager omfattende 2,9 mio. ECU ud af de i alt 10,1 mio. ECU, der er under inddrivelse, jf. indberetningen til Kommissionen pr. 31. december 1997. Sagerne går helt tilbage til 1991. En gennemgang af de sager, der vedrører større beløb (429 sager til et beløb af 2,7 mio. ECU), har vist, at de fleste forsinkelser er administrative og skyldes, at der går så lang tid, før der træffes afgørelse om inddrivelse, nemlig over fem år i 60 % af tilfældene. Tabel 12 illustrerer dette. Ifølge Kommissionens oplysninger havde Spanien pr. 31. december 1998 inddrevet 84 % (9,1 mio. ECU) af de anmeldte beløb, mod 6 % (668000 ECU) pr. 31. december 1997.

Tabel 12

Spanien: Inddrivelsestid

>TABELPOSITION>

Portugal

106. I Portugal opstår der forsinkelser, både når kontrolkontoret skal aflægge rapport til betalingskontoret, og når der skal træffes endelige afgørelser om inddrivelse. Ifølge Kommissionens database havde Portugal pr. 31. december 1998 inddrevet 89 % (1,2 mio. ECU) af de anmeldte beløb mod 20 % (260000 ECU) pr. 31. december 1997.

Opfølgning af straffesager

Italien

107. AIMA følger ikke systematisk forløbet af straffesagerne og behandlingen af de civilretlige krav, AIMA har rejst i forbindelse med straffesagerne. Avvocatura dello Stato, som skal varetage AIMA's (og dermed også Fællesskabets) interesser, aflægger ikke systematisk rapport til AIMA om retssagernes forløb, og AIMA har ikke noget system, der kan sikre, at kontoret regelmæssigt får opdaterede oplysninger fra den kompetente anklagemyndighed eller Procura della Repubblica. Der findes endvidere ikke noget system, der sikrer, at AIMA rettidigt modtager oplysninger om domstolsafgørelser.

108. Efter forslag fra Retten har AIMA skrevet til den kompetente anklagemyndighed (eller i mangel af oplysninger herom til de ansvarlige undersøgelsesmyndigheder) og anmodet om at blive orienteret om, hvordan de sager, disse myndigheder har ansvaret for, skrider frem(42). Svarene viser, at det er vanskeligt at afgøre ud fra dommene i kriminalsagerne, om det er slået fast, at der har fundet uretmæssige udbetalinger sted, og at det undertiden endog er vanskeligt at afgøre, hvilke civilretlige krav de pågældende udbetalinger vedrører, da navnene på modtagervirksomhederne ikke altid er nævnt.

109. Svarene fra anklagemyndigheden har endvidere vist, at der er 46 sager til et beløb af 29 mio. ECU, hvor der er afsagt dom, men hvor AIMA ikke har taget skridt til at inddrive beløbene. Den ældste af disse domme stammer fra 1989. AIMA undersøger for tiden, hvordan disse sager står.

Spanien

110. I 11 sager omfattende ca. 697000 ECU, som blev anmeldt i 1996 og 1997, var beslutningerne om retsforfølgning og inddrivelse endnu ikke truffet ved det sidste revisionsbesøg i november 1998. Dette skyldes en kompetencestrid mellem FEGA, det tidligere betalingskontor, og de selvstyrende myndigheder, som senere har overtaget inddrivelsesarbejdet.

Grækenland

111. I perioden 1991 - 1994 blev der anmeldt 27 sager til retsforfølgning. Der er kun afsagt endelig dom i én af disse sager. I 12 af de resterende sager er retsforfølgningen indledt. Afgørelserne i 5 sager er anket, mens retsforfølgningen end ikke er påbegyndt i 9 af sagerne.

Sag, hvor det er leverandøren og ikke støttemodtagerne, der er genstand for en inddrivelsesprocedure

112. Denne sag, der er opdaget i Italien, omfatter forfalskning af tolddokumenter for at tilsløre, at en større mængde olie, hvoraf en del faktisk er en blanding af olivenolie og hasselnøddeolie, ikke har oprindelse i Fællesskabet. Det er imidlertid ikke importøren, men dennes kunder, der har begået uregelmæssigheder ved at ansøge om forbrugsstøtte. Inddrivelsesprocedurerne er til gengæld iværksæt som led i straffesagen mod importøren, men ikke mod kunderne (som faktisk er dem, der har begået uregelmæssighederne). Støtteansøgerne har i alt uretmæssigt fået udbetalt 8,7 mio. ECU, som de endnu ikke er blevet bedt om at tilbagebetale. I skrivende stund verserer straffesagen ved Kassationsretten, den importerende virksomhed er i likvidation, og aktiver til en værdi af 22 mio. ECU er indefrosset.

113. For at beskytte Fællesskabets finansielle interesser i sådanne sager bør støtten inddrives hos støttemodtagerne. Inddrivelsesproceduren kan iværksættes uafhængigt af straffesagen mod importøren. Svigagtig adfærd udvist af tredjemand, som støttemodtageren har forretningsforbindelse med, udgør en sædvanlig handelsrisiko(43), som ikke bør udelukke, at støttemodtageren tilbagebetaler støtten.

Garantier

114. Forbrugsstøtten udbetales før de undersøgelser på stedet, som kontrolkontorerne udfører, men først efter at der er stillet sikkerhed, som frigives, når støtteberettigelsen er fastslået på grundlag af kontrolkontorernes undersøgelser.

115. I både Spanien og Grækenland frigives sikkerheden faktisk på grundlag af resultaterne af en gennemgang af sagsakter, og den kontrol kan ifølge sagens natur kun være af begrænset omfang. Det er i strid med den lovgivning, der har været gældende siden den 27. marts 1993, og ifølge hvilken anerkendelsen af en støtteberettigelse (og dermed også frigivelsen af sikkerheden) skal bygge på resultaterne af kontrol på stedet(44).

Regnskabsafslutning

116. Kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen af EUGFL-regnskabsårene 1992 - 1995 har resulteret i, at Kommissionen har nægtet at godkende EUGFL-udgifter til forbrugsstøtte til olivenolie til et samlet beløb af 84 mio. ECU. Tabel 13 viser disse korrektioner fordelt på medlemsstaterne. Der er hovedsagelig tale om korrektioner på grund af mangler i kontrolsystemet, men der er også i nogle tilfælde tale om korrektioner, som skyldes, at godkendelsen af bestemte virksomheder, der har indgivet regelstridige ansøgninger, ikke er blevet tilbagekaldt. Tilbagekaldelse af godkendelser medfører tab af retten til forbrugsstøtte.

Tabel 13

Korrektioner ved regnskabsafslutning og forbrugsstøtte - olivenolie

>TABELPOSITION>

117. Domstolen har taget korrektionerne vedrørende de to ovennævnte problemer til følge. En relevant sag(45) vedrørte Italien. Den ansvarlige myndighed, Industriministeriet, tilbagekaldte først nogle godkendelser, da Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF) havde pålagt administrative sanktioner (jf. også punkt 119 - 123). Domstolen henviser i sin dom til udtalelserne fra forligsorganet(46), som "var af den opfattelse, at der måtte tages hensyn til de forbedringer, der i mellemtiden var indført med hensyn til forvaltningen af sikkerhedsstillelsen... og til indførelsen af et relativt strengt sanktionssystem". Domstolen fandt det dog stadig hensigtsmæssigt, at der blev foretaget en korrektion, for: "For så vidt som det har taget 10 år at bringe kompetencekonflikten mellem de italienske myndigheder til ophør, og der i dette tidsrum ikke er foretaget nogen effektiv kontrol, findes det rimeligt at antage, at der har foreligget mangler, som har indebåret en tabsrisiko for EUGFL".

118. I en anden sag har Domstolen bekræftet korrektionerne vedrørende Grækenland(47). Domstolen anfører som følger: "Den græske regering har... ikke bestridt Kommissionens udtalelser om, at den af Landbrugsministeriet gennemførte kontrol ikke har været effektiv, da der ikke rådes over et tilstrækkeligt stort kvalificeret personale til gennemførelse af kontrollen, og da der ikke foreligger rapporter, der gør det muligt at foretage en efterprøvelse".

Bøder(48)

119. Med virkning fra 1992 blev der indført bøder(49) for olivenolie, som ifølge resultaterne af laboratorieundersøgelser ikke opfylder de kvalitetskrav, der skal opfyldes, for at der kan udbetales forbrugsstøtte(50). Bøden svarede til det dobbelte af den forbrugsstøtte, der var ansøgt om i en af månederne efter måneden for prøveudtagningen. Med virkning fra 1996 blev bøden reduceret til mellem 20 % og 80 % af det månedlige gennemsnit af den forbrugsstøtte, der blev ansøgt om i de 12 måneder, der går forud for måneden for prøveudtagningen(51). De opkrævede bøder skal krediteres EUGFL.

120. I februar 1999 havde hverken Grækenland eller Italien pålagt de fastsatte bøder. Italien har givet oplysninger om størrelsen af de bøder, der burde være pålagt. Oplysningerne er dog ufuldstændige, for de dækker kun perioden fra 1992 til 1995. I denne periode skulle i alt 7,8 mio. ECU have været pålagt i bøder. De italienske myndigheder har ikke kunnet fremlægge oplysninger for perioden 1996 - 1998. I Grækenland er der ca. 90 sager, der blev afdækket i perioden 1992 - 1998, og for hvilke der ikke som forudsat er anmeldt nogen bøder. De græske myndigheder har endnu ikke opgjort størrelsen af de pågældende bøder. Hertil kommer, at der i perioden 1994 - 95 som følge af en strid mellem statens laboratorium og kontrolkontoret for olivenolie ikke blev indsendt nogen prøver til analysering, ligesom de prøver, laboratoriet allerede havde modtaget, ikke blev analyseret. I Spanien fastsatte kontrolkontoret for perioden 1992 - 1998 bøder på i alt ca. 913000 ECU, hvoraf ca. 394000 ECU er blevet opkrævet. I Portugal er der for perioden 1995 - 1997 opkrævet 2290 ECU af de i alt 32453 ECU, der blev pålagt.

121. De forsinkede anmeldelser af bøder i Italien er blevet forklaret med personalemangel(52). Til sit forsvar har Ispettorato Centrale Repressione Frodi (IRCF), der pålægger bøderne, fastholdt, at alle bøder vil blive anmeldt inden udløbet af den femårige forældelsesfrist. Selv om sådanne forsinkelser ikke er ulovlige, er det til skade for Fællesskabets finansielle interesser, at de italienske myndigheder systematisk har undladt at anmelde disse bøder med det samme og iværksætte inddrivelsesforanstaltninger (se også punkt 88).

122. I 1993 blev der indført bøder(53), som pålægges, såfremt ansøgninger om forbrugsstøtte vedrører større mængder end dem, der er anerkendt som støtteberettigede. Bøden skal være tre til otte gange større end den støtte, der er ansøgt om med urette. Der står ikke noget i forordningen om, hvorvidt disse bøder skal krediteres EUGFL. Af en skrivelse, som Kommissionen sendte de italienske myndigheder i 1998(54), fremgår det imidlertid, at bøderne skal krediteres de nationale budgetter. Et af de argumenter, der fremføres til støtte for denne fortolkning, er, at medlemsstaterne i så fald vil være mere tilbøjelige til at fastsætte bøden så højt som muligt, således at bøden bliver så prohibitiv som muligt. Retten finder, at forordningen burde indeholde en bestemmelse om, at sådanne bøder i lighed med bøder for manglende opfyldelse af kvalitetskravene skal krediteres EU-budgettet.

123. Det var Kommissionens opfattelse, at disse bøder ville være mere effektive, såfremt de blev krediteret det nationale budget, men bødernes prohibitive karakter er tværtimod blevet kraftigt svækket som følge af forsinkede anmeldelser (og følgelig forsinkede opkrævninger) f.eks. i Italien, hvor de fleste bøder anmeldes i det sidste år før udløbet af den femårige forældelsesfrist. I Grækenland er der i de 468 sager, hvor kontrolkontoret siden 1993 har anbefalet bøder, kun vedtaget bøder i 121 af sagerne. I 60 % af disse sager er bøden vedtaget mere end fire år efter datoen for rapporten.

Udveksling af oplysninger om laboratorieundersøgelser

124. Der kunne udbetales såvel forbrugsstøtte som eksportrestitutioner for olivenolie, der blev eksporteret - og det skete også. De kemiske kriterier, der skulle opfyldes for at få udbetalt dels forbrugsstøtte, dels eksportrestitutioner, var næsten identiske. Alligevel havde ingen af medlemsstaterne indført en ordning, hvor de organer, der havde ansvaret for eksportrestitutionerne, og de, der var ansvarlige for forbrugsstøtten, systematisk udvekslede oplysninger om uregelmæssigheder påvist i forbindelse med laboratorieundersøgelserne.

125. Italien og Spanien er blevet anmodet om at undersøge, om der var blevet ansøgt om forbrugsstøtte i forbindelse med en række eksportrestitutionssager, hvor laboratorieundersøgelserne havde afdækket uregelmæssigheder. Spanien har anmeldt ét sådant tilfælde, hvor der skulle have været pålagt bøder på ca. 83000 ECU. I Italien er man stadig ved at undersøge 12 sager. I Grækenland og Portugal var der ingen sager, der skulle følges op på.

Eksportrestitutioner

126. Ifølge de anmeldelser, Kommissionen modtager, forekommer der væsentligt færre uregelmæssigheder i forbindelse med udbetaling af eksportrestitutioner for olivenolie end forbrugsstøtte: ca. 12,5 mio. ECU for eksportrestitutionernes vedkommende mod 456 mio. ECU for forbrugsstøttens vedkommende. Inddrivelsesprocenten er kun marginalt højere, nemlig 13 % for eksportrestitutioner mod 6 % for forbrugsstøtte, men inddrivelsesfristerne er væsentligt kortere. Ca. 43 % af de beløb, der skal inddrives som følge af uregelmæssigheder i forbindelse med forbrugsstøtte, vedrører årene før 1993, mens næsten 100 % af de beløb, der skal inddrives som følge af uretmæssigt udbetalte eksportrestitutioner, vedrører 1993 og årene derefter.

127. Dette betyder dog ikke, at inddrivelsesprocenten for uretmæssigt udbetalte eksportrestitutioner er acceptabel. Ca. 87 % (10,9 mio. ECU) udestår endnu for årene 1993 - 1996. Årsagerne til forsinkelserne, som er såvel administrative som retslige, er de samme som for forbrugsstøtten. Medlemsstaterne bør derfor meget hurtigt tage skridt til at forbedre deres inddrivelsesprocedurer.

Konklusioner

128. Ifølge de debitoroplysninger, medlemsstaterne har afgivet til Kommissionen (tabel 105), tegner Italien sig for ca. 60 % af de skyldige beløb, hvoraf to tredjedele vedrører forbrugsstøtte. Det vides, at disse tal ikke er nøjagtige, for de fleste af betalingskontorerne i medlemsstaterne har ikke nøjagtige og fuldstændige debitorbogholderier. Rettens revision har f.eks. vist, at alene Italien har opgjort gælden 208 mio. ECU for lavt i tabel 105. Selv om de forelagte oplysninger er ufuldstændige, viser de, at omfanget af svig og uregelmæssigheder til skade for EU's budget er foruroligende. Hertil kommer utilstrækkelige inddrivelses- og sanktionsprocedurer i medlemsstaterne (se punkt 83, 93 - 111 og 117 - 123).

129. Kommissionen har ansvaret for, at der ikke fra starten er blevet indført regler om effektive undersøgelser og bøder, og for ikke at have sikret, at medlemsstaterne har oprettet debitorbogholderier, indført effektive inddrivelsesprocedurer og pålagt bøderne, efter at bødesanktionen langt om længe var blevet indført (punkt 89 - 92, 93 og 117 - 123).

130. Hovedårsagerne til, at det tager så lang tid at inddrive uretmæssigt udbetalte beløb, er, at de administrative og/eller retslige procedurer i medlemsstaterne trækker sådan i langdrag. Flere faktorer medvirker til at forlænge disse procedurer i medlemsstaterne, og en af de væsentligste er personalemangel i forvaltningen, retsvæsenet og hos anklagemyndigheden. Andre faktorer er den manglende indsats for at forhindre appelsager, som senere viser sig at være uberettigede eller blot at være forhalingsmanøvrer (punkt 101) samt, at der ikke følges systematisk op på straffesager. Disse problemer må afhjælpes af de pågældende medlemsstater. Ved ikke at foretage det fornødne for at få inddrevet ca. 429 mio. ECU, som er blevet uretmæssigt udbetalt for perioden 1983 - 1998, og ved ikke at opkræve bøder har Grækenland og Italien imidlertid ikke udvist sådan omhu, som de i henhold til EF-Domstolen burde have udvist (punkt 87). Kommissionen bør derfor i forbindelse med afslutningen af regnskaberne så hurtigt som muligt træffe foranstaltninger til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Kommissionen bør også overveje at indføre en frist, inden for hvilken medlemsstaterne skal inddrive uretmæssigt udbetalte beløb. Beløb, der ikke er inddrevet inden fristens udløb, bør foreløbig - indtil der er afsagt endelig dom i sagen - krediteres EUGFL-budgettet i forbindelse med regnskabsafslutningen (punkt 88).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 4. maj 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Forhalende eller useriøs appel.

(2) EFT 172 af 30.9.1966, s. 3025/66.

(3) KOM (97) 57 endelig udg.

(4) Bemærkninger om den planlagte reform af den fælles markedsordning for olivenolie forelagt af Revisionsretten for Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen den 26.3.1998.

(5) EFT L 210 af 28.10.1998.

(6) EFT C 134 af 3.6.1985.

(7) EFT C 330 af 16.12.1992.

(8) EFT C 340 af 12.11.1996.

(9) Eksempel for perioden siden produktionsåret 1994/95, efter valutakursjusteringen:

Producentindikativpris 383,77 ECU/100kg olivenolie

Repræsentativ markedspris 229,50 ECU/100kg olivenolie

Forskel 154,27 ECU/100kg olivenolie

Opdelt i: Produktionsstøtte (større producenter) 142,20

Forbrugsstøtte 12,07

I alt 154,27

(10) EFT L 208 af 3.8.1984.

(11) EFT L 293 af 31.10.1998.

(12) EFT L 185 af 8.11.1978.

(13) EFT L 183 af 3.7.1987.

(14) EFT L 113 af 28.4.1984.

(15) KOM (97) 57 endelig udg.

(16) Der foreligger kun oplysninger fra disse tre medlemsstater.

(17) De hidtidige foranstaltninger omfatter bekæmpelse af olivenfluen og andre skadelige organismer; forbedring af vilkårene for behandling af oliventræer; høstmetoder, oplagring og presning; teknisk bistand til dyrkere og møller; forbedring af bortskaffelsen af reststoffer; uddannelse og oplysning af landbrugere og møllepersonale (oliekvalitet og miljømæssige virkninger), etablering af laboratorier med henblik på analyse af jomfruolie samt samarbejde med specialister om kvalitetsforbedringer for jomfruolivenolie og miljøforbedringer.

(18) EFT L 288 af 1.11.1984.

(19) EFT L 208 af 3.8.1984.

(20) Rådets forordning (EF) nr. 1638/98, EFT L 210 af 28.7.1998, s. 32.

(21) Artikel 5 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2677/85, EFT L 254 af 25.9.1985, s. 5.

(22) Kilde: SINCOM samt Kommissionens forvaltningsregnskaber.

(23) Kommissionens forordning (EØF) nr. 2568/91, EFT L 248 af 5.9.1991, s. 1, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2472/97, EFT L 341 af 11.12.1997, s. 25.

(24) I den del af den italienske straffelov, der vedrører forbrydelser begået af kriminelle organisationer, sondres der mellem associazone a delinquere (sammensværgelse med henblik på at begå en forbrydelse) og associazone di tipo mafioso (sammensværgelser af mafiatypen).

(25) Artikel 8 i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70, EFT L 94 af 28.4.1970, s. 13.

(26) Sag C-34/89 af 11. oktober 1990, Den Italienske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.

(27) "Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig - årsberetning 1998, punkt 1.5.2".

(28) EFT C 230 af 22.7.1998.

(29) Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89, EFT L 388 af 30.12.1989, s. 18.

(30) Artikel 12 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2677/85, EFT L 254 af 25.9.1985.

(31) Artikel 5, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2677/85, EFT L 254 af 25.9.1985, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 643/93, EFT L 69 af 20.3.1993, s. 19.

(32) Kommissionens forordning (EØF) nr. 386/90, EFT L 42 af 16.2.1990, s. 6.

(33) Medlemsstaterne kan hver måned forelægge Kommissionen tabel 105 sammen med tabel 104, der viser EUGFL-udgifterne. Tabel 105 er en oversigt over de uretmæssigt udbetalte beløb og de inddrevne beløb.

(34) Rådets forordning (EØF) nr. 595/91, EFT L 67 af 14.3.1991, s. 11.

(35) Se også punkt 1.8 og 4.5 i særberetning nr. 8/98 om de tjenester i Kommissionen, der er ansvarlige for bekæmpelse af svig, navnlig UCLAF, EFT C 230 af 22.7.1998.

(36) Det statslige interventionskontor for landbruget.

(37) Nuovo Codice Di Procedura Penale, artikel 75.

(38) Se ligeledes rapporterne om retshåndhævelsen i Italien i 1997 og 1998 af Kassationsretten og af de regionale appelretter i Venezia, Firenze, Torino, Napoli og Salerno.

(39) Se den italienske Corte dei Conti's rapport 71/98 af 27.3.1998 om "Sanktioner i forbindelse med fællesskabsstøtte", hvori det hedder, at [inddrivelsen af bøder] endvidere vanskeliggøres af, at anklagemyndigheden nu under påberåbelse af personalemangel nægter at forsvare Inspektoratet [for bekæmpelse af svig].

(40) Analysen i disse afsnit bygger på ufuldstændige oplysninger fra de græske myndigheder.

(41) Fondo Espagnol de Garantia Agraria.

(42) Af svarene fremgår det for det første, at de tiltalte i en given straffesag kan have været involveret i mere end én civil sag, der kan føre til en inddrivelsesprocedure, og for det andet, at der i en given straffesag, der alene vedrører én civil sag, kan være mange tiltalte. Situationen kompliceres yderligere af, at nogle af de t