Revisionsretten

I medfør af traktaterne (EKSF-traktatens artikel 45 C, stk. 4, EF-traktatens artikel 248, stk. 4, og Euratom-traktatens artikel 160 C, stk. 4) og artikel 88 i finansforordningen af 21. december 1977, senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2673/1999 af 13. december 1999, samt de tilsvarende bestemmelser vedrørende De Europæiske Udviklingsfonde vedtog Revisionsretten for De Europæiske Fællesskaber på mødet den 11. og 12. oktober 2000 sin

ÅRSBERETNING

for regnskabsåret 1999

(2000/C 342/01)

Beretningen med institutionernes svar til Rettens bemærkninger er fremsendt til dechargemyndigheden og de øvrige institutioner.

Jan O. KARLSSON

(Formand)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

Robert REYNDERS

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Máire GEOGHEGAN-QUINN

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

INDHOLD

>TABELPOSITION>

INSTITUTIONERNES SVAR

>TABELPOSITION>

GENEREL INDLEDNING

0.1. Denne årsberetning har den samme struktur som de sidste to år med kapitler, der omhandler indtægter og hvert udgiftsområde i de finansielle overslag. Et kapitel indeholder revisionserklæringen (DAS), og heri redegøres der også for DAS-revisionen. En særlig del af beretningen omhandler 6., 7. og 8. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter.

0.2. Siden sidste dechargeprocedure har Retten vedtaget 24 særberetninger, som indeholder revisionsresultater, der viser, at Fællesskabets økonomiske forvaltning kan forbedres på en lang række områder. Dechargemyndigheden tager revisionsresultaterne i disse beretninger og i årsberetningen med i betragtning, når den skal træffe beslutning om decharge. Bilag II er en fuldstændig liste over beretninger og udtalelser, Retten har vedtaget hvert år de sidste fem år.

0.3. 1999 var kendetegnet ved en række væsentlige begivenheder på området Fællesskabets økonomiske forvaltning. I årene forud var tilliden til Kommissionens forvaltning blevet svækket, og situationen tilspidsede sig, da Den Uafhængige Ekspertgruppes to rapporter blev offentliggjort. Kommissionen gik af efter den første rapport. Den nye Kommission, som påbegyndte arbejdet i september 1999, satte straks et nyt reformprogram i gang. Programmet omfatter tre temaer, der hænger indbyrdes sammen, nemlig en reform af den måde, hvorpå de politiske prioriteter fastlægges og ressourcerne fordeles, vigtige ændringer i personalepolitikken og gennemgribende revision af den økonomiske forvaltning og kontrollen. I løbet af 2000 har Kommissionen udarbejdet sine forslag i enkeltheder og har påbegyndt gennemførelsen.

0.4. Mange af de væsentlige svagheder, som der tages fat på i reformprogrammet, er punkter, som Retten ved gentagne lejligheder i årenes løb har påpeget i sine beretninger, bl.a. følgende: De gældende ordninger for indgåelse af fællesskabsaftaler er mangelfulde. Der er grundlæggende og strukturelle svagheder i de interne kontrolsystemer, hvilket mindsker de anvisningsberettigedes ansvar. Der har været vedvarende mangel på personale til at forvalte nogle af programmerne, hvilket har ført til, at man, i et forsøg på at fylde hullerne, i nogle tilfælde har anvendt regelstridige ordninger såsom de såkaldte BAT(1). Tidligere blev der ikke lagt tilstrækkelig vægt på at få truffet de nødvendige foranstaltninger til at få afhjulpet svaghederne hurtigt og effektivt.

0.5. Retten har ved flere lejligheder påpeget, at den interne kontrol kun kan forbedres, hvis balanceforholdet mellem de anvisningsberettigede, finansinspektørerne og regnskabsførerne ændres, således at de anvisningsberettigede i de operationelle generaldirektorater bliver fuldt ansvarlige for de indgåede udgiftsforpligtelser og de afholdte betalinger. Den interne revisionsfunktion bør som foreslået af Kommissionen også styrkes i denne forbindelse. Kommissionens har i sine forslag i hvidbogen taget hensyn til Rettens bemærkninger i udtalelse nr. 4/97(2) om Kommissionens forslag til ændring af finansforordningen. Det er positivt, at Kommissionen prioriterer reformen så højt, herunder også den nødvendige ændring af artikel 24 i finansforordningen, samt oprettelse af en intern revisionstjeneste og sikring af det nødvendige personale hertil.

0.6. Et andet element i reformen er helt i overensstemmelse med et af de mål, der efter Rettens opfattelse bør prioriteres højt: der skal lægges større vægt på resultat- og præstationsmåling på grundlag af en sådan ressourceallokering, at forud fastlagte prioriteringer og mål, som skal være klart definerede og målelige, kan opfyldes. I den generelle indledning til årsberetningen for regnskabsåret 1998 påpegede Retten, at Kommissionens resultater bør måles på, om de politiske mål er opfyldt med mindst mulige omkostninger. Retten understregede, at den ændring af forvaltningskultur og -praksis, det ville indebære, burde indgå som et centralt element i den økonomiske reform. Indførelsen af aktivitetsbaseret management (ABM) bør give Kommissionen et bedre grundlag for at fastsætte prioriteringer, som er afpasset efter de disponible finansielle og administrative ressourcer, og hjælpe den til at undgå situationer, hvor relativt små programmer kræver uforholdsmæssigt stor personaleindsats.

0.7. Ud over det samlede program for reformen af administrationen og den økonomiske reform har Kommissionen planlagt reformprogrammer for bestemte budgetområder. Den tager dermed fat på problemer, som Retten har påpeget i en årrække. Kommissionens forslag fra maj 2000 til forbedring af forvaltningen af de eksterne bistandsprogrammer er baseret på en analyse af svaghederne ved programmerne. Kommissionens analyse ligger meget tæt op ad Rettens vurdering, som den har givet udtryk for i diverse sær- og årsberetninger, især i kapitel 5 i 1997-årsberetningen.

0.8. Den omfattende ændring af finansforordningen, der arbejdes på for øjeblikket, er nødvendig, for der skal være et ordentligt retsgrundlag for reformen af den økonomiske forvaltning. Retten har i udtalelse nr. 4/97(3) og efterfølgende bl.a. anbefalet øget ansvarliggørelse af den anvisningsberettigede og oprettelse af en intern revisionsfunktion(4). Den har endvidere anbefalet, at der stilles krav om, at regnskaberne udarbejdes i overensstemmelse med internationale standarder, og at det bliver muligt at optage lån til investering i bygninger, som institutionerne benytter. Retten har også anbefalet, at bestemmelserne om, hvordan forpligtelser defineres og bestemmelserne om bevillingsfremførsler forenkles, samt at mulighederne for fravigelse af finansforordningens grundlæggende principper begrænses. Retten vil også fremover gøre disse synspunkter gældende, og den vil følge nøje op på alle aspekter i revisionen af finansforordningen, samtidig med at den forbeholder sig sin stillingtagen til eventuelle andre forbedringer.

0.9. Retten opfordrer Kommissionen til at gennemføre reformforslagene så hurtigt som muligt, men under hensyntagen til, at nogle af reformerne forudsætter, at finansforordningen og personalevedtægten bliver ændret. Endnu er reformen kun i startfasen, og størstedelen af reformprogrammet er endnu ikke gennemført. Først når de nødvendige strukturer og procedurer er på plads og fungerer i praksis, vil det være muligt at se, om man opnår de tilsigtede forbedringer inden for den økonomiske forvaltning. Det er svært at ændre forvaltningskulturen i en organisation som Kommissionens, og det vil tage tid, men sådanne ændringer er en betingelse for, at reformforslagene får nogen effekt.

0.10. Retten har ved mange lejligheder sagt, at det ikke kun er Kommissionens økonomiske forvaltning, men forvaltningen generelt af fællesskabsmidlerne, der skal gøres mere effektiv. På områderne den fælles landbrugspolitik og strukturfondene er medlemsstaterne ansvarlige for den løbende forvaltning af hovedparten af de midler, der kommer fra fællesskabsbudgettet. I denne årsberetning og i de særberetninger, der er offentliggjort, siden der sidste gang blev meddelt decharge, påpeger Retten alvorlige og vedvarende svagheder i medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer. Der er taget en række vigtige initiativer til at få rettet op på forholdene ved styrkelse af den finansielle kontrol, som det påhviler medlemsstaterne at foretage af fællesskabsfinansierede (eller medfinansierede) foranstaltninger(5). Det fremgår imidlertid af denne årsberetning, at medlemsstaterne endnu ikke har gennemført de nye systemer fuldt ud (jf. punkt 2.41, 3.69 - 3.74 og 3.78), og at Kommissionen bør lægge yderligere pres på dem.

0.11. Ved i denne årsberetning at lægge mere vægt på opfølgningen af de foranstaltninger, der er gennemført som reaktion på tidligere revisionsbemærkninger, har Retten taget hensyn til de spørgsmål, der ligger dechargemyndigheden på sinde. Det fremgår af årsberetningen, at der er sket fremskridt på en række andre områder end dem, der indgår i Kommissionens reformforslag. Kommissionen har truffet foranstaltninger til at få afhjulpet specifikke svagheder i nogle projekter og programmer (for eksempel bistanden til Sydafrika, og den har gennemført reformer af ordningen for støtte til anvendelse af skummetmælk og skummetmælkspulver til dyrefoder og foranstaltninger på nogle områder inden for egne indtægter). På andre områder har Kommissionen imidlertid været længe om at træffe foranstaltninger eller har kun truffet delvise foranstaltninger - som eksempel herpå nævner Retten reformen af den fælles markedsordning for vin og EFRU-området, hvor der kunne reageres mere aktivt på konstaterede fejl og uregelmæssigheder.

0.12. I revisionserklæringen om 1999-regnskabet påpeger Retten endnu en gang en række problemer af samme art som dem, den har konstateret de tidligere år i forbindelse med Fællesskabets regnskab. Svagheder i regnskabssystemerne og -procedurerne medfører, at regnskabsoplysningerne i nogle tilfælde er ukorrekte eller ufuldstændige. Både i Kommissionen og i medlemsstaterne er der problemer med systemerne til forvaltning og intern kontrol af aktionsudgifterne, og det giver fortsat anledning til et væsentligt fejlniveau, især hos de endelige støttemodtagere. På baggrund af ovennævnte revisionsresultater kan Retten ikke afgive erklæring om, at de transaktioner, der ligger til grund for regnskabet, er lovlige og formelt rigtige, undtagen for så vidt angår egne de indtægter, forpligtelserne og institutionernes personaleudgifter. Af den grund kan Retten tilslutte sig de intentioner, der kommer til udtryk i Kommissionens plan om forbedring af den økonomiske forvaltning, som blev forelagt for dechargemyndigheden i forbindelse med dechargeproceduren for 1998. Som anført i punkt 8.59 i denne beretning burde effektive og vedvarende forbedringer af forvaltnings- og kontrolprocedurerne i Kommissionen og i medlemsstaterne få indvirkning på Rettens revisionsresultater og dermed på Rettens konklusioner. Ingen kan imidlertid på forhånd bestemme indholdet af den uafhængige eksterne revisors udtalelse, som må være baseret på de forhold, der konstateres under revisionen.

0.13. Endelig påpeger Retten risikoen for, at de fejl, den har konstateret, misfortolkes eller giver anledning til den forkerte opfattelse, at de er en indikator for omfanget af svig mod fællesskabsbudgettet. I de tilfælde, hvor der i Rettens beretninger omtales betalinger, hvor beløbene er forkerte på grund af fejl eller uregelmæssigheder, er der primært tale om problemer, som skyldes, at den økonomiske forvaltning og kontrollen ikke fungerer effektivt nok. Hovedparten af fejlene forekommer i de største udgiftsprogrammer, som forvaltes af de offentlige myndigheder i medlemsstaterne. Det drejer sig især om mindre beløb, der er udbetalt for meget i landbrugsstøtte, og om udgifter, som de offentlige myndigheder har betalt, men som ikke er berettiget til EU-medfinansiering. Kun en lille del af de overtrædelser af de gældende bestemmelser, som Retten har konstateret, har givet grundlag for yderligere efterforskning af OLAF eller af medlemsstaternes myndigheder med strafferetlig kompetence. Sådan svig offentliggøres i en Kommissionens årsberetning om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, der indeholder Kommissionens og medlemsstaternes tal for svig og uregelmæssigheder.

0.14. Finder Retten imidlertid tegn på forsætlig svig, samarbejder den som hidtil med OLAF inden for rammerne af de aftaler, de to organer har indgået på området beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Retten bemærker i den sammenhæng, at 1995-konventionen om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser endnu ikke er ratificeret af alle medlemsstater, og at parallelkonventionen om bekæmpelse af korruption i forbindelse med EU-budgettet kun er ratificeret af én medlemsstat. Dette viser, at selv om traktatens artikel 280 pålægger medlemsstaterne et væsentligt ansvar på området bekæmpelse af svig mod fællesskabsbudgettet, har de endnu ikke opfyldt deres forpligtelser tilfredsstillende. Det er derfor nødvendigt at undersøge, hvilke instrumenter der kan tages i brug - i medfør af Fællesskabets eksisterende retsgrundlag eller ved passende ændringer af traktaten - for at beskytte Fællesskabets finansielle interesser. Retten skal i den forbindelse gøre opmærksom på, at OLAF-Overvågningsudvalget for nyligt understregede, at samarbejdet mellem OLAF og medlemsstaterne om efterforskning og retsforfølgning af svig og korruption over for EU-budgettet slet ikke fungerer godt nok.

(1) Akronymet for den franske betegnelse for kontorer for teknisk bistand.

(2) Revisionsrettens udtalelse nr. 4/97 om forslag til Rådets forordning (Euratom, EKSF, EF) om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, EFT C 57 af 23.2.1998, punkt 5.1- 5.17.

(3) EFT C 57 af 23.2.1998.

(4) Revisionsrettens udtalelse nr. 1/2000 om forslag til Rådets forordning om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende afskillelse af funktionerne intern revision og forudgående finanskontrol (finansforordningens artikel 24, stk. 5) - vedtaget af Retten den 5. oktober 2000.

(5) Det integrerede system for forvaltning og kontrol (IACS) angående landbrugsudgifter og Rådets forordning (EF) nr. 2064/97 om finanskontrol af strukturfondene.

Beretning om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

Kapitel 1(1)

Egne indtægter

1.0. INDHOLD

>TABELPOSITION>

INDLEDNING

1.1. Rettens revision af traditionelle egne indtægter har omfattet Kommissionens og medlemsstaternes fastlæggelse og opkrævning af fællesskabsindtægter samt gennemførelsen af fællesskabslovgivningen, bl.a. toldproceduren passiv forædling.

1.2. Revisionen af de traditionelle egne moms- og BNI-indtægter har først og fremmest bestået i sammenholdelse af momsdata og statistikker udarbejdet med henblik på bekæmpelse af svig. Retten har endvidere undersøgt reaktionerne på sin kritik af, at der stadig anvendes to udgaver af Det Europæiske Nationalregnskabssystem (ENS 79 og ENS 95).

1.3. Der henvises i øvrigt til Rettens særberetning nr. 17/2000(2) om Kommissionens kontrol af pålideligheden og sammenligneligheden af medlemsstaternes BNI-opgørelser.

BUDGETGENNEMFØRELSE

1.4. Tabel 1.1 viser Fællesskabets indtægter i regnskabsåret 1999, og figur 1.1 viser følgende:

a) De faktiske egne indtægter i regnskabsåret 1999 androg 86908,1 million euro eller 101,5 % af indtægterne i henhold til det endelige budget. Indtægterne er steget med 2,8 % i forhold til regnskabsåret 1998 (84529,7 millioner euro).

b) De traditionelle egne nettoindtægter med fradrag af opkrævningsudgifter (1539,7 millioner euro) androg 13857,46 millioner euro eller 15,9 % af de samlede faktiske indtægter. Disse indtægter, der er faldet med 1,8 % i forhold til regnskabsåret 1998, fordeler sig som følger:

- told svarende til et bruttobeløb på 13006,5 millioner euro eller 84,5 % af de traditionelle egne bruttoindtægter (15397,3 millioner euro)(3)

- landbrugsafgifter svarende til et bruttobeløb på 1187,3 millioner euro eller 7,7 % af de traditionelle egne bruttoindtægter

- sukker- og isoglukoseafgifter svarende til et bruttobeløb på 1203,5 millioner euro eller 7,8 % af de traditionelle egne bruttoindtægter.

c) Egne indtægter hidrørende fra merværdiafgifter (moms) androg i alt 31332,3 millioner euro(4) eller 36,1 % af de samlede faktiske indtægter. Indtægterne er formindsket med 5,3 % i forhold til regnskabsåret 1998, hvor de androg 33086,5 millioner euro.

d) BNI-indtægten androg 37512,0 millioner euro(5) (heraf forbehold 305,4 millioner euro) eller 43,2 %

Tabel 1.1 - Indtægter i regnskabsårene 1998 og 1999 - Analyse af budgetgennemførelsen i 1999

>TABELPOSITION>

af de samlede faktiske indtægter. Denne indtægt er steget med 7,1 % i forhold til det foregående regnskabsår, hvor den androg 35026,1 million euro.

e) Det disponible overskud fra det foregående regnskabsår (3022,2 millioner euro) og diverse indtægter (1288,1 million euro) udgør 5,0 % af de samlede faktiske indtægter. Det svarer til en stigning på 94,2 % i forhold til regnskabsåret 1998.

1.5. Retten har gennemgået Kommissionens oplysninger i Bind I til "driftsregnskabet". Dette bind indeholder Kommissionens bemærkninger om regnskabsårets indtægter, og der redegøres navnlig for afvigelserne mellem beløbene i de godkendte budgetter og de faktiske indtægter. Retten foretog ikke denne gennemgang for at få sikkerhed for, at Kommissionens redegørelser var rigtige, men derimod for at finde ud af, om der var væsentlige afvigelser, som Kommissionen ikke havde redegjort for. Endvidere var målet for gennemgangen at undersøge, om Kommissionens redegørelser på nogle punkter kunne være misvisende. Der gives ikke nogen forklaring på en difference under afsnit 9, Diverse indtægter, mellem beløbet i henhold til budgettet, nemlig 5,2 millioner euro, og de faktiske indtægter på 31,4 millioner euro.

Tabel 1.2 - Anslåede og faktiske egne indtægter i 1999, pr. medlemsstat

>TABELPOSITION>

Figur 1.1 - Egne indtægter (yderligere oplysninger i tabel 1.1 og 1.2)

>PIC FILE= "C_2000342DA.001501.EPS">

(6)Kilde:

Driftsregnskabet for 1998 og 1999.

DAS-REVISION

Traditionelle egne indtægter

Gældende lovgivning

1.6. Fællesskabslovgivningen om traditionelle egne indtægter omfatter:

a) Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994(7) om ordningen for de Europæiske Fællesskabers egne indtægter og Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989(8) om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, senest ændret ved Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 af 8. juli 1996(9).

b) Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992(10) om indførelse af en toldkodeks og Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993(11) om visse gennemførelsesbestemmelser til EF-toldkodeksen.

Revisionens omfang

1.7. DAS-revisionen (jf. kapitel 8) af de traditionelle egne indtægter omfatter fordringer på told og landbrugsafgifter, som er fastlagt og opført i medlemsstaternes regnskaber (det såkaldte A-regnskab) på grundlag af toldangivelser, der er indgivet til toldmyndighederne med henblik på varers overgang til fri omsætning i Fællesskabet. Revisionen af de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed omfatter ikke indførsler, der ikke er toldanmeldt, eller som er unddraget toldmyndighedernes kontrol.

1.8. Retten tager i forbindelse med anden revision risikoen forbundet med regelstridige indførsler i betragtning, og også andre risici i forbindelse med traditionelle egne indtægter, som kan medføre, at udestående fordringer ikke bliver registreret i regnskaberne. Som et led i sine øvrige opgaver har Retten gennemført særlige revisioner, som navnlig har omfattet evaluering af de procedurer, medlemsstaterne har indført til inkassering af Fællesskabets fordringer på traditionelle egne indtægter. Den seneste revision vedrørte anvendelsen af EF-toldkodeksens bestemmelser om sikkerhedsstillelse og kaution for traditionelle egne indtægter(12). Kommissionen udarbejder hvert år som et led i sit arbejdsprogram for beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser en beretning, hvori den gør status over uregelmæssigheder og svig, som medlemsstaterne har konstateret under deres egne undersøgelser. I den seneste beretning(13) oplyser Kommissionen, at det samlede beløb i traditionelle egne indtægter, der står på spil som følge af uregelmæssigheder og svig, som medlemsstaterne har rapporteret for perioden 1995 - 1998, kan opgøres til 1096 millioner euro.

1.9. Ud over de beløb, der er opført som indtægter på driftsregnskabet, fremgår det af noterne til balancen, at Kommissionen for første gang har opført en korrektion svarende til det fulde beløb for fordringer på medlemsstaterne vedrørende egne indtægter, som endnu ikke er inkasseret, men som er opført i særskilte regnskaber (B-regnskaberne) (jf. punkt 8.6). I henhold til disse regnskaber var det udestående beløb pr. 31. december 19991951,9 millioner euro.

1.10. Retten har også undersøgt medlemsstaternes procedurer til regnskabsføring og aggregering af traditionelle egne indtægter.

Revisionsresultater

1.11. 3,0 millioner euro i konstaterede fordringer var blevet overdraget til Kommissionen længe efter fristens udløb. Når fristen for overdragelser overskrides, skal medlemsstaterne i henhold til artikel 11 i Rådets forordning (EØF/Euratom) nr. 1552/89 (jf. punkt 1.6) betale renter.

1.12. I regnskabsåret 1999 var der ligesom i de foregående år(14) problemer med indholdet af de særskilte regnskaber (B-regnskaberne). Desuden var regnskaberne ikke altid rigtige. I henhold til artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EØF/Euratom) nr. 1552/89 opfører medlemsstaterne i B-regnskaberne konstaterede fordringer, som endnu ikke er indgået, og som der ikke er stillet sikkerhed for. I B-regnskaberne kan medlemsstaterne endvidere opføre konstaterede fordringer, der er dækket af garantier, men som er blevet anfægtet, og som eventuelt senere vil blive ændret, når der er fundet en løsning på de opståede problemer.

1.13. Ved udgangen af 1999 androg nettofordringerne i henhold til B-regnskaberne i alt 1951,9 millioner euro, dvs. 212,5 millioner euro (+ 12,2 %) mere end ved udgangen af 1998, hvor de beløb sig til 1739,4 millioner euro. Denne stigning skyldes nye fordringer, der er bogført med i alt 514,4 millioner euro (23 % mindre end nye fordringer i 1998) minus 216,2 millioner euro, der er inkasseret i løbet af regnskabsåret, og minus annulleringer eller afskrivninger på i alt 85,7 millioner euro. Den nettostigning, der derved fremkommer, ligger inden for den sædvanlige skala.

1.14. Det fremgik af Rettens revision, at procedurerne til kompilering af B-regnskaberne endnu ikke er helt pålidelige i nogle medlemsstater, selv om man er opmærksom på problemet. I nogle tilfælde var konstaterede fordringer, som skulle have været opført i A-regnskaberne og overdraget Kommissionen, fejlagtigt opført i B-regnskaberne, og Retten fandt også eksempler på, at fordringer var blevet opført for sent i B-regnskaberne, eller de var opført to gange. De beløb, der her var tale om, indvirkede imidlertid ikke væsentligt på driftsregnskabet i dets helhed.

1.15. Forordningens bestemmelser er således udformet, at der opføres en blanding af konstaterede fordringer i B-regnskaberne uden sondring efter de omstændigheder, hvorunder fordringerne er opstået, og efter hvor sandsynligt det er, at beløbene i den sidste ende inkasseres. Nogle posteringer i B-regnskaberne er beløb, som teknisk set ikke er dækket af sikkerhed, og som ikke er anfægtet. Normalt betales sådanne beløb inden fristens udløb. Andre beløb vedrører debitorer, som er gået konkurs eller ikke kan spores, og andre igen er genstand for langvarige retssager. Medlemsstaterne har heller ikke fortolket forordningen ens (jf. særberetning nr. 8/99(15)). Retten hilser velkommen, at Kommissionen har erklæret, at den ikke vil tøve med at træffe de nødvendige foranstaltninger, når reglerne ikke følges. Retten understreger endvidere, at Kommissionen bør sikre sig, at samtlige medlemsstater anvender korrekte og ensartede procedurer.

1.16. På kvartalsopgørelserne, som medlemsstaterne sender til Kommissionen, er fordringerne, der indgår i saldofremførslen på B-regnskabet, ikke opstillet efter alder eller efter andre kriterier. Kommissionen kan derfor ikke anvende dem som grundlag for realistiske beregninger af Fællesskabets udestående fordringer (jf. punkt 8.6). I perioden 1990 - 1999 taget under ét er kun 30 % af de beløb, der oprindeligt var opført i B-regnskaberne, blevet inkasseret. I saldofremførslen indgår meget gamle fordringer, hvor det er meget tvivlsomt, om det fulde beløb kan inkasseres, selv om væsentlige forskelle i medlemsstaternes retssystemer gør, at der ikke bør generaliseres. Man kan ikke bare gå ud fra, at den hidtidige inkasseringsprocent også kan anvendes på den nuværende udestående saldo. Kommissionen bør kræve af medlemsstaterne, at de giver en mere detaljeret analyse af saldiene på B-regnskaberne. På dette grundlag kunne beløbene for de fordringer, som forventes at kunne inkasseres, opføres i regnskabet, og det ville også sikre en mere effektiv gældsforvaltning. Denne fremgangsmåde er at foretrække frem for den i 1999 anvendte, hvor der blev foretaget hensættelse til det fulde beløb.

Konklusion

1.17. Rettens revision med henblik på at få sikkerhed for, at regnskaberne var rigtige, og at de underliggende transaktioner, der var bogført i medlemsstaternes regnskaber, var lovlige og formelt rigtige, gav generelt tilfredsstillende resultater (jf. punkt 1.7). De fejl, der blev konstateret ved gennemgangen af de underliggende transaktioner, indvirkede ikke væsentligt på indtægterne i driftsregnskabet. I en medlemsstat konstaterede Retten i et bestemt toldkontor, at der i flere tilfælde var fejl og uoverensstemmelser i toldanmeldelserne, som burde have været fundet under toldkontrollen. Disse sager bør undersøges nærmere, og de nationale myndigheder og Kommissionen bør træffe de nødvendige foranstaltninger som følge af, at traditionelle egne indtægter ikke er blevet overdraget til Kommissionen, eller at det er sket for sent.

Moms- og BNI-indtægter

Gældende lovgivning

1.18. Lovgivningen om moms- og BNI-indtægterne omfatter:

a) Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994(16) om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter og Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989(17) om gennemførelse af Rådets afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, senest ændret ved Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 af 8. juli 1996(18).

b) Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989(19) om den endelige ordning for ensartet opkrævning af egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften.

c) Rådets direktiv 89/130/EØF, Euratom af 13. februar 1989(20) om harmonisering af fastlæggelsen af bruttonationalindkomsten i markedspriser.

Revisionens omfang

1.19. Beregningsgrundlaget for moms- og BNI-indtægten fastsættes på grundlag af statistiske data, og derfor er det ikke muligt at foretage egentlig regnskabsrevision af de underliggende data. I denne forbindelse har Rettens revision taget sigte på at efterprøve, om hver medlemsstats bidrag var beregnet rigtigt på de forskellige stadier i proceduren fra det oprindelige budget til den endelige afslutning af regnskaberne for de berørte regnskabsår. Revisionen er foretaget på grundlag af de moms- og BNI-data, som Kommissionen har anvendt.

Revisionsresultater

1.20. Medlemsstaterne skal senest den 31. juli, for så vidt angår momsindtægterne(21), og inden den 1. oktober for så vidt angår BNI-indtægten(22) indsende beregningsgrundlagene for år n-1 og de forudgående år til Kommissionen.

1.21. I 1999 var flere medlemsstater for længe om at indsende anvendelige beregningsgrundlag, specielt BNI-beregningsgrundlag, og det betød, at der ikke var så lang tid til kontrol. Omfanget og arten af Kommissionens kontrol af BNI-dataene var ikke dokumenteret godt nok(23).

Konklusion

1.22. Begrænsningerne af revisionens omfang taget i betragtning fik Retten rimelig sikkerhed for, at det system, som Kommissionen har indført til opkrævning af moms- og BNI-indtægter, er pålideligt.

OPFØLGNING AF TIDLIGERE BEMÆRKNINGER

Traditionelle egne indtægter

1.23. Retten har undersøgt de foranstaltninger, Kommissionen har truffet på det finansielle område og i lovgivningen som reaktion på Rettens bemærkninger i årsberetningerne for regnskabsårene 1994 - 1997 og i særberetning nr. 13/98 om revision af anvendelsen af risikoanalysemetoder i toldkontrol og toldbehandling(24). Evalueringen af de korrigerende foranstaltninger bygger på Kommissionens oplysninger.

Den økonomiske forvaltning

1.24. I årsberetningen for regnskabsåret 1994 bemærkede Retten, at nogle medlemsstater ikke havde konstateret eller overdraget de traditionelle egne indtægter til Kommissionen som foreskrevet. Rettens bemærkninger resulterede i, at der blev fastlagt fordringer på 0,4 millioner euro i morarenter. Hele beløbet er inkasseret. Foranlediget af Rettens bemærkninger om systematiske forsinkelser i færdigbehandlingen af forsendelser under proceduren for fællesskabsforsendelse har Kommissionen foretaget kontrol, der resulterede i, at der blev fastlagt fordringer på 2,4 millioner euro i morarenter. Heraf er kun 0,1 million euro inkasseret. I årsberetningen for 1994 omtalte Retten fem sager, som blev behandlet inden for rammerne af ordningen for gensidig bistand. Da Rettens undersøgelser fandt sted, var den finansielle opfølgning af to af disse sager endnu ikke afsluttet.

1.25. Rettens bemærkninger i årsberetningen for regnskabsåret 1995 vedrørte anvendelsen af proceduren for aktiv forædling, toldoplagsproceduren og toldunionsaftalerne. På grundlag af disse bemærkninger har Kommissionen inkasseret 3,6 millioner euro i morarenter og 26530 euro i hovedstol. Retten konstaterede endvidere, at toldaftalen mellem EØF og Tyrkiet ikke var anvendt korrekt i perioden 1973 - 1995. Der var på grundlag af ATR1-varecertifikater eksporteret forædlingsprodukter til Tyrkiet, som ikke var blevet bragt i fri omsætning inden udstedelsen af certifikaterne. Det var Kommissionens opfattelse, at fællesskabsretten ikke gav hjemmel til at efteropkræve beløbene svarende til tolden ved de pågældende produkters overgang til fri omsætning, men den erklærede, at den ville anmode medlemsstaterne om at annullere de uretmæssigt udstedte ATR1-certifikater og om at informere de tyrkiske myndigheder herom. Retten har konstateret, at Kommissionen i marts 1997 anmodede medlemsstaterne om på ny at undersøge de certifikater, der blev udstedt i perioden 1. marts 1994 - 18. marts 1995, og kun den periode. Ifølge Kommissionens oplysninger har ingen af medlemsstaterne annulleret ATR1-certifikater.

1.26. Revisionsrettens bemærkninger i årsberetningen for regnskabsåret 1996 vedrørte Kommissionens og medlemsstaternes økonomiske forvaltning, frizoner, aktiv forædling samt fastlæggelse og efteropkrævning af traditionelle egne indtægter. Kommissionen har truffet egnede foranstaltninger på disse områder.

1.27. Årsberetningen for regnskabsåret 1997 indeholdt bemærkninger, som ikke havde direkte finansiel betydning, og som vedrørte anvendelse af risikoanalysemetoder samt finansiel revision af egne indtægter, der ikke var overdraget, eller som var overdraget for sent. Kommissionen har fulgt effektivt op på Rettens bemærkninger og inkasseret 15,3 millioner euro i hovedstol og 1,3 millioner euro i morarenter.

Fællesskabslovgivningen

1.28. Retten har undersøgt Kommissionens gennemførelse af de ændringer af fællesskabslovgivningen, som den havde bebudet i sine svar til Rettens bemærkninger i årsberetningerne for regnskabsårene 1994 - 1997. I disse svar tilkendegav Kommissionen, at den havde til hensigt at ændre bestemmelserne inden for områderne fællesskabsforsendelse, aktiv forædling, toldpræferenceordninger, forvaltning af uerholdelige fordringer, procedurerne for fastlæggelse og efteropkrævning samt procedurerne for gensidig bistand i bekæmpelsen af svig på toldområdet.

1.29. I den undersøgte periode blev der vedtaget en ændring af forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89(25), som gik ud på harmonisering af de finansielle oplysninger, medlemsstaterne skal indsende til Kommissionen. Et andet forslag til ændring af denne forordning vedrørte betingelserne for afskrivning af fordringer på traditionelle egne indtægter. Det var stadig under behandling, da undersøgelsen fandt sted(26).

1.30. Som svar på bemærkningerne i årsberetningen for regnskabsåret 1994 om gensidig bistand og efteropkrævning havde Kommissionen erklæret, at bestemmelserne i EF-toldkodeksen vedrørende forældelse og sikkerhedsstillelse for toldskyld ville blive ændret. Da Rettens revision fandt sted, blev disse ændringer stadig drøftet(27).

1.31. På området fællesskabsforsendelse har Kommissionen ikke fulgt Rettens forslag om at stramme EF-toldkodeksens bestemmelser om samlet kaution. De gældende bestemmelser gør det stadig muligt at transportere varer under proceduren for fællesskabsforsendelse, selv om den samlede kaution ikke længere dækker, fordi tidligere forsendelsestransaktioner endnu ikke er afsluttet.

Moms- og BNI-indtægter

Indledning

1.32. BNI er referenceaggregatet til beregning af den fjerde indtægtskilde til finansiering af fællesskabsbudgettet. I 1999 erstattede en ny udgave af Det Europæiske Nationalregnskabssystem (ENS 95) anden udgave af Det Europæiske Nationalregnskabssystem (ENS 79)(28). I ENS 95 er der taget mere hensyn til de seneste økonomiske ændringer og til de seneste års udvikling på statistikområdet. BNI på grundlag af ENS 95 er også en mere pålidelig og mere sammenlignelig indikator for medlemsstaternes bidragsevne. Denne nye udgave gælder "for alle retsakter udstedt af Fællesskabet, hvori der henvises til ENS eller definitionerne heri". Men "med henblik på budget og egne indtægter er det ENS 2. udgave (ENS 79), der er det gældende europæiske nationalregnskabssystem"(29).

1.33. Tre gange(30) har Retten kritiseret, at der anvendes to forskellige nationalregnskabssystemer (ENS 79 og ENS 95).

1.34. Retten bemærkede i årsberetningen for regnskabsåret 1997 og i særberetning nr. 6/98 om status over ordningen for moms- og BNI-indtægter(31), at det var beklageligt, at der anvendes to forskellige regnskabssystemer, og at et effektivt arbejdsredskab, som nu var tilgængeligt, ikke blev udnyttet. Retten bemærkede, at ENS 79 ikke afspejlede medlemsstaternes bidragsevne så godt som ENS 95. Endelig understregede Retten, at eftersom ENS 95 anvendes på andre områder i Den Europæiske Union, var der risiko for, at der kunne opstå usikkerhed med hensyn til, hvilket regnskabssystem der skulle vælges.

1.35. I udtalelse nr. 8/99 om forslag til afgørelse om ordningen for den Europæiske Unions egne indtægter(32) gjorde Retten opmærksom på den effekt, det ville have på de egne indtægter, at der kun anvendes ENS 95, og at begrebet "gross national product" (GNP) (bruttonationalindkomsten) erstattes af begrebet "gross national income" (GNI) (bruttonationalindkomsten) (o.a.: ændringen har ikke betydning for den danske udgave). Retten påpegede over for Rådet, at kriterierne for finansiering af Den Europæiske Union burde afspejle medlemsstaternes bidragsevne bedre.

Omkostningerne ved det nuværende system med to nationalregnskabssystemer

1.36. Som nævnt ovenfor(33) er det nuværende system ikke tilfredsstillende. Kommissionen har tilsluttet sig dette synspunkt(34) (den har foreslået, at der kun anvendes ENS 95, fordi man derved ville få en mere pålidelig og mere sammenlignelig indikator for medlemsstaternes bidragsevne).

1.37. Fordi ENS 79 stadigvæk anvendes, betyder det, at regnskaber, der i dag opstilles efter ENS 95, omregnes igen alene med henblik på de egne indtægter(35). Anvendelsen af to forskellige regnskabssystemer medfører ekstra omkostninger både for de nationale statistikkontorer i medlemsstaterne og for Kommissionens interne kontrol.

1.38. Endvidere er der altid risiko for fejl i de forskellige stadier af overgangen mellem ENS 95 og ENS 79. I overslagene over beregningsgrundlagene anvendes tilnærmede værdier af de forventede væksttal i henhold til ENS 95 på de forventede beregningsgrundlag i henhold til ENS 79.

1.39. Endelig skal Retten påpege, at hvis Unionen anvendte ENS 95 til beregningen af de egne indtægter, ville den have en bedre indikator for medlemsstaternes bidragsevne.

Afgørelsen om de egne indtægter

1.40. På mødet den 8. maj 2000 vedtog Rådet (Økofin) en fælles indstilling om et udkast til afgørelse(36). Rådet anbefaler, at ENS 95 anvendes som eneste referencegrundlag for nationalregnskaberne, og at ENS 95 derfor anvendes til beregningen af de egne indtægter på fællesskabsbudgettet.

1.41. Når denne afgørelse er endeligt vedtaget, skal den ratificeres af medlemsstaterne.

Konklusion

1.42. Retten bemærker, at de seneste forslag til afgørelse går i samme retning, som Retten selv har foreslået i de senere år. Med det foreliggende forslag til afgørelse sikres det, at kun ENS 95 vil blive anvendt i forbindelse med nationalregnskaberne (jf. punkt 1.40). Med gennemførelsen af denne afgørelse vil unødige omkostninger blive undgået, og systemet vil fungere bedre (jf. punkt 1.37 - 1.39).

BEMÆRKNINGER OM PASSIV FORÆDLING

1.43. Passiv forædling er en toldprocedure(37) med økonomisk betydning. Den anvendes som et af Fællesskabets handelspolitiske instrumenter og skal lette samhandelen. Den giver mulighed for midlertidig udførsel af varer fra Fællesskabets toldområde og senere genindførsel af produkter, der er fremstillet ved en forædlingsproces med disse varer (forædlingsprodukter), med fuldstændig eller delvis fritagelse for importafgifter.

1.44. Samhandelen under proceduren for passiv forædling udgør en stadig mindre procentdel (2,2 % i 1997) af den samlede fællesskabsimport, navnlig fordi en stor del af denne samhandel med de traditionelle central- og østeuropæiske handelspartnere inden for passiv forædling i henhold til præferenceaftaler med disse lande ikke længere er afgiftspligtig. I de fleste tilfælde bruger virksomhederne proceduren for passiv forædling for at undgå problemer med at få oprindelsescertifikater i de lande, hvor den passive forædling finder sted. I 1995 anslog Kommissionen, at toldfritagelser under proceduren for passiv forædling medførte en formindskelse af de traditionelle egne indtægter med 556 millioner euro.

1.45. Ordningen for passiv forædling anvendes navnlig inden for bestemte geografiske områder og i bestemte sektorer (tekstilvarer, elektriske husholdningsartikler og elektronik, luftfartselektronik, maskiner, sko, motorkøretøjer, optisk og fotografisk udstyr og møbler). I 1997 tegnede en medlemsstat(38) sig for 48 % af genindførslerne under proceduren for passiv forædling, og seks andre medlemsstater(39) tegnede sig for 44 %.

1.46. Rettens konklusion i årsberetningen for regnskabsåret 1990 svarer til konklusionen i punkt 1.56. Fællesskabsreglerne om passiv forædling er endnu ikke blevet ændret.

Økonomiske forudsætninger

1.47. I henhold til artikel 148, litra c), i EF-toldkodeksen meddeles der kun bevilling, "for så vidt anvendelse af proceduren for passiv forædling ikke i alvorlig grad vil kunne skade væsentlige interesser hos forarbejdningsvirksomhederne i Fællesskabet (økonomiske forudsætninger)".

1.48. Retten konstaterede ved sine undersøgelser i 1990 og 1999, at medlemsstaternes myndigheder fortolker bestemmelserne om, at de økonomiske forudsætninger skal undersøges, meget forskelligt. Allerede i 1990 forlangte to medlemsstater(40) ikke længere, at myndighederne skulle tage de økonomiske forudsætninger i betragtning ved behandlingen af en ansøgning. I tre medlemsstater(41) anses værdistigning for at være tilstrækkelig begrundelse. I tre andre medlemsstater(42) skal de økonomiske forudsætninger undersøges, men der er ikke fastlagt præcise kriterier. I fire medlemsstater(43) behandles ansøgningerne på centralt plan i henhold til tværministerielle administrative procedurer. I en medlemsstat(44) er ansatte i tolddirektoratet og repræsentanter for otte ministerier og for den private sektor involveret i bevillingsproceduren.

1.49. Ved revisionen har Retten ikke fundet eksempler på, at en forarbejdningsvirksomhed i Fællesskabet har hævdet, at dens interesser var blevet skadet i alvorlig grad på grund af bevilling til proceduren for passiv forædling. Retten har heller ikke fundet tilfælde, hvor myndighederne har afslået at meddele bevilling.

1.50. I september 1998 konkluderede delegerede fra de nationale toldmyndigheder på et Matthaeus-seminar afholdt af Kommissionen, at der i forbindelse med passiv forædling ikke længere var grund til at foretage forudgående undersøgelser af de økonomiske forudsætninger.

Bevillingsproceduren

1.51. To medlemsstater(45), der tegner sig for over halvdelen af genindførslerne under proceduren for passiv forædling, har forenklet deres bevillingsprocedure til et minimum ved at meddele "løbende" bevillinger for ubegrænsede mængder og i et ubegrænset tidsrum. En tredje medlemsstat(46) anvender en bevillingsprocedure, der har samme virkning. Disse procedurer har eksisteret i mange år.

Beregning af toldfritagelsesbeløbet

1.52. Retten konkluderede i årsberetningen for regnskabsåret 1990, at proceduren for toldansættelse burde forenkles, for den dengang anvendte differentierede metode var den største fejlkilde. I januar 1998 blev spørgsmålet om ændring af beregningsmetoden taget op igen i forbindelse med Kommissionens gennemgang af Rettens beretning for regnskabsåret 1990. Til dato er beregningsmetoden ikke blevet ændret. Den differentierede metode kunne erstattes af en metode baseret på forædlingsprodukternes merværdi.

Risikoen for svig og uregelmæssigheder i forbindelse med proceduren for passiv forædling

1.53. Medlemsstaternes toldmyndigheder anser ikke passiv forædling for at være en toldprocedure forbundet med høj eller væsentlig risiko for svig. Ifølge en kommissionsberetning underbygges denne opfattelse af erfaringerne fra international samhandel. Retten konstaterede imidlertid under revisionen, at der kan opstå fejl ved anvendelsen af ordningen. Der er visse specifikke risici forbundet med forædlingsordningen (f.eks. er det nødvendigt at kende den præcise mængde og værdi for hver enkelt fællesskabsvare indarbejdet i de genindførte forædlingsprodukter). De fleste fejl blev opdaget ved revision af virksomhedernes registreringer efter indførslen.

1.54. Kommissionens sammenfattende rapport for 1998 om de af medlemsstaterne indsendte meddelelser om kontrolarbejdet på området traditionelle egne indtægter(47) indeholder (jf. bilag 7) nærmere oplysninger om toldprocedurernes sårbarhed over for svig og uregelmæssigheder. Af i alt 125654 tilfælde af svig eller uregelmæssigheder (376959482 euro) er der registreret 309 tilfælde i forbindelse med passiv forædling (1220411 euro). Svig og uregelmæssigheder i forbindelse med proceduren for passiv forædling kan opgøres til 0,3 %, hvilket er samme procentuelle andel som i 1997, men en nedgang i forhold til 1996 (1,76 %).

1.55. I perioden 1996-1999 anmeldte otte medlemsstater 70 tilfælde af uregelmæssigheder i forbindelse med passiv forædling. Disse sager kan opgøres til i alt 5646109 euro. Retten har analyseret disse sager for at finde ud af, hvilke former for uregelmæssigheder der var tale om. Det viste sig, at de fleste uregelmæssigheder kunne henføres til den differentierede beregningsmetode, der er omtalt i punkt 1.52. Endvidere vedrørte en lang række uregelmæssigheder eksport af tekstilvarer, som ikke havde oprindelse i Fællesskabet, eller indarbejdelse af sådanne varer i forarbejdede varer.

Konklusion

1.56. Retten støtter Kommissionens forslag om at modernisere toldprocedurerne af økonomisk betydning. Retten skal med hensyn til passiv forædling påpege følgende:

- Der er generelt ikke længere behov for, at de økonomiske forudsætninger tages i betragtning (jf. punkt 1.47 - 1.50).

- Der bør ikke gives bevilling, når forædlingsprodukterne kan omfattes af en præferenceordning (jf. punkt 1.44).

- Forudgående bevilling bør begrænses til et absolut minimum, og afgiftsfritagelsen bør først indrømmes ved genindførslen (jf. punkt 1.51).

- Beregningsmetoden bør forenkles (jf. punkt 1.52).

SAMMENHOLDELSE AF DATA MED HENBLIK PÅ BEKÆMPELSE AF SVIG

Momssvig og risikoanalyse

1.57. Der er tale om momssvig(48), når det angivne salg er ansat for lavt eller produktionsomkostningerne (forbruget i produktionen) for højt, eller ved kombination af de to former for svig. Den økonomiske sektor, momspligtige tilhører, og de dermed forbundne muligheder er afgørende for, om de vælger den ene eller den anden form for svig.

1.58. Ikke-momsregistrerede virksomheder (undergrundsøkonomien) er et specielt fænomen, for her er der tale om fuldstændig svig, eftersom sådanne virksomheders aktiviteter slet ikke angives til skattemyndighederne.

1.59. På momsområdet øger en række faktorer risikoen for svig:

a) det meget store antal virksomheder

b) de komplekse regler og særordningerne

c) den afgiftsfri handel med varer og tjenesteydelser mellem momspligtige, der er etableret i forskellige medlemsstater

d) der gælder ikke samme momssatser i medlemsstaterne

e) svigagtige metoder indføres og spredes meget hurtigt

f) det indre marked er opdelt i 15 forskellige administrative områder, og medlemsstaterne samarbejder ikke godt nok

g) de begrænsede kontrolressourcer.

1.60. Analyser af fænomenet svig, bl.a. Kommissionens analyse(49), viser, at den selvregulerende virkning, momsen antages at have på grund af de momspligtiges modstridende interesser(50), ikke fungerer i praksis. Der er afsløret en lang række mekanismer, som har den effekt, at dette princip undergraves.

1.61. Medlemsstaternes skatte- og afgiftsforvaltninger har interesse i at målrette deres kontrol mod de områder, hvor der er størst risiko for svig, fordi de har begrænsede ressourcer. Ved hjælp af egnede risikoanalyser, som bygger både på foreliggende kontrolresultater og på andre datakilder, kan sådan kontrol gøres målrettet.

1.62. Man kan bl.a. finde frem til sektorer, der frembyder risiko for svig, ved at sammenligne de fiskale data (de afgiftspligtiges angivelser) med statistiske data fra andre kilder.

Anvendelse af statistikker

1.63. Sammenligninger af statistikker og fiskale data består normalt kun i, at merværdien, som den fremgår af momsangivelserne, sammenholdes med et tilsvarende aggregat, der er skønsmæssigt beregnet i nationalregnskabsstatistikkerne.

1.64. Ulempen ved en sådan sammenligning er imidlertid, at man kun finder frem til en enkelt af de former for svig, der nævnes i punkt 1.57, nemlig det for lavt angivne salg. For når man går ud fra merværdien, tager man kun produktionen af varer og tjenesteydelser i betragtning, og ikke varernes endelige bestemmelse i den økonomiske proces. En indgående analyse af svig ville imidlertid også forudsætte en nøje undersøgelse af det nævnte fænomen, at momspligtige ansætter produktionsomkostningerne for højt i regnskaberne. Det kan kun gøres ved en direkte undersøgelse af komponenterne i merværdien, f.eks. forbruget i produktionen.

Sammenligning af forbrug i produktionen

1.65. En medlemsstat har udviklet en metode, der går ud på at sammenligne fiskale og statistiske kilder på grundlag af produktionen af varer og varernes bestemmelse i den økonomiske proces.

1.66. Statistikkerne(51) omfatter en beregning af de samlede transaktioner mellem producenter af varer og tjenesteydelser inden varernes endelige anvendelse (fortrinsvis i husholdningerne). På denne måde er det muligt direkte at måle det forbrug i produktionen, der indgår i produktionsprocessen.

1.67. Hvis man har data af samme art, men hidrørende fra momsangivelser, kan man påvise de tilfælde, hvor det angivne forbrug i produktionen er ansat for højt, og også fordelingen pr. økonomisk sektor. Man kan samtidig også påvise for lavt angivne salg.

1.68. Det er således meget nyttigt at kunne sammenligne data fra forskellige statistiske og fiskale kilder, men her er også det egentlige problem. De bygger nemlig ikke på samme grundkomponenter.

1.69. På Rettens initiativ blev den beskrevne metode også anvendt i en anden medlemsstat. Dette andet forsøg bekræftede, at den valgte metodologi var rigtig, og at den kunne anvendes i praksis, selv om det var nødvendigt at tilpasse den på visse områder efter de foreliggende data.

De opnåede resultater

1.70. Det fremgik af resultaterne af arbejdet i de to medlemsstater, at de produktionsomkostninger, der var angivet til skatte- og afgiftsforvaltningerne, var højere end de beløb, der fremgik af nationalregnskabsstatistikkerne. Der blev konstateret store afvigelser(52). Det viser, at der findes en særlig form for svig, der går ud på at mindske afgiftsgrundlaget ved med urette at ansætte omkostningerne påløbet i tidligere led for højt.

1.71. Hvis man kun lægger merværdien til grund, har sammenligningerne som anført i punkt 1.64 mindre værdi, for eventuelle problemer i beregningerne i de foregående led (omsætning og forbrug i produktionen) tages ikke i betragtning.

Konklusion

1.72. Den metode, der anvendes i de to medlemsstater, bør også anvendes i de øvrige medlemsstater med de nødvendige tilpasninger og forbedringer. Forudsat at skatte- og afgiftsforvaltningerne og de statistiske kontorer arbejder sammen, kan den nye metode indføres på grundlag af allerede eksisterende data og således uden yderligere administrativ byrde for de momspligtige (jf. punkt 1.69).

1.73. Med denne metode ville man få mere præcise tal for hver økonomisk sektor både for lavt angivet salg og for højt angivet forbrug i produktionen. Der ville dermed også kunne foretages en mere præcis risikoanalyse, ligesom kontrollen kunne korrigeres og gøres mere effektiv (jf. punkt 1.70). Det ville måske også løse de problemer, Kommissionen har gjort opmærksom på, nemlig at medlemsstaternes kontrolstrategier er behæftet med alvorlige mangler(53). Kommissionen og medlemsstaterne skal evaluere de nationale momssystemer og kontrollere udarbejdelsen af statistikker, og derfor er det også op til dem at træffe de nødvendige korrigerende foranstaltninger.

(1) Kommissionens svar findes på side 25.

(2) Særberetningen er endnu ikke offentliggjort i EFT, men der er adgang til den på Revisionsrettens hjemmeside.

(3) De traditionelle egne nettoindtægter (13857,46 millioner euro) + opkrævningsudgifter (1539,7 millioner euro) = traditionelle egne bruttoindtægter (15397,3 millioner euro).

(4) Momsindtægten (31332,3 millioner euro) = regnskabsårets momsindtægt (31381,6 millioner euro) + saldobeløb og justeringer vedrørende tidligere regnskabsår (- 49,3 millioner euro).

(5) BNI-indtægten (37512,0 millioner euro) = regnskabsårets BNI-indtægt (37011,7 millioner euro) + saldobeløb og justeringer vedrørende tidligere regnskabsår (500,3 millioner euro).

(6) Efter at medlemsstaterne har fratrukket 10 % i opkrævningsudgifter.

(7) EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9.

(8) EFT L 155 af 7.6.1989, s. 1, kodificeret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 af 22. maj 2000, der trådte i kraft den 31. maj 2000.

(9) EFT L 175 af 13.7.1996, s. 3.

(10) EFT L 302 af 19.10.1992, s. 1.

(11) EFT L 253 af 11.10.1993, s. 1.

(12) Særberetning nr. 8/99, EFT C 70 af 10.3.2000.

(13) Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser - Bedrageribekæmpelse - Årsberetning 1998 - KOM(1999) 590 endelig udg.

(14) Årsberetningen for regnskabsåret 1998, punkt 1.10; revisionserklæringen om aktiviteterne finansieret over det almindelige budget for regnskabsåret 1997, punkt 8.13 og 8.14, EFT C 349 af 17.11.1998; revisionserklæringen om aktiviteterne finansieret over det almindelige budget for regnskabsåret 1996, punkt 19.6 og 19.7, EFT C 348 af 18.11.1997.

(15) Særberetning nr. 8/99, punkt 51 - 53, EFT C 70 af 10.3.2000.

(16) EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9.

(17) EFT L 155 af 7.6.1989, s. 1, kodificeret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 af 22. maj 2000, der trådte i kraft den 31. maj 2000.

(18) EFT L 175 af 13.7.1996, s. 3.

(19) EFT L 155 af 7.6.1989, s. 9.

(20) EFT L 49 af 21.2.1989, s. 26.

(21) Artikel 7 og 9 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89.

(22) Artikel 3, stk. 2, i direktiv 89/130/EØF, Euratom.

(23) Særberetning nr. 17/2000 om Kommissionens kontrol af pålideligheden og sammenligneligheden af medlemsstaternes BNI-opgørelser, punkt 57. Særberetningen er endnu ikke offentliggjort i EFT, men der er adgang til den på Rettens hjemmeside.

(24) EFT C 375 af 3.12.1998.

(25) Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96, EFT L 175 af 13.7.1996, om ændring af forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89, EFT L 155 af 7.6.1989.

(26) KOM(1998) 209 endelig udg.

(27) Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om en EF-toldkodeks (KOM(1998) 226 endelig udg. af 8.6.1998).

(28) Artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 2223/96 af 25. juni 1996 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab, EFT L 310 af 30.11.1996.

(29) Artikel 8, stk. 1, i forordning (EF) nr. 2223/96.

(30) - Årsberetning for regnskabsåret 1997, EFT C 349 af 17.11.1998.

- Særberetning nr. 6/98 om status over ordningen for moms- og BNI-indtægter, EFT C 241 af 31.7.1998.

- Udtalelse nr. 8/99 om forslag til Rådets afgørelse om ordningen for Den Europæiske Unions egne indtægter, EFT C 310 af 28.10.1999.

(31) Punkt 3.17, 3.20 og 3.21 i særberetning nr. 6/98.

(32) Punkt 9 i udtalelse nr. 8/99.

(33) Jf. punkt 1.34.

(34) Jf. Kommissionens svar til særberetning nr. 6/98, punkt 3.17 - 3.22. Jf. Kommissionens svar til årsberetningen for regnskabsåret 1997, punkt 1.26.

(35) Kommissionens beslutning 97/178/EF, Euratom af 10. februar 1997 om fastsættelse af en metodologi for overgangen mellem det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab (ENS 95) og det europæiske nationalregnskabssystem (ENS 2. udg.), EFT L 75 af 15.3.1997.

(36) Rådets afgørelse om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter.

(37) Artikel 146 - 160 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92, EFT L 302 af 19.10.1992, og artikel 748 - 787 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93, EFT L 252 af 11.10.1993.

(38) Tyskland.

(39) Belgien, Luxembourg, Frankrig, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige.

(40) Det Forenede Kongerige og Nederlandene.

(41) Tyskland, Finland og Østrig.

(42) Spanien, Frankrig og Portugal.

(43) Belgien, Grækenland, Irland og Portugal.

(44) Italien.

(45) Tyskland og Nederlandene.

(46) Det Forenede Kongerige.

(47) KOM(2000) 107 endelig udg. af 29. februar 2000.

(48) Momssvig er blot et af de elementer, der har resulteret i, at der er gået fiskale indtægter tabt. Der står langt større beløb på spil, når det drejer sig om direkte skatter og sociale bidrag og i givet fald punktafgifter, end når det kun drejer sig om moms. Men eftersom de samme elementer indgår i de forskellige beregningsgrundlag, indvirker den regnskabsmæssige "kohærens" mellem de afgiftspligtige samtidig på alle disse skatter og afgifter.

(49) Beretning fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet i henhold til artikel 14 i forordning (EØF) nr. 218/92 og artikel 12 i forordning nr. 1553/89, KOM(2000) 28 endelig udg. af 28. januar 2000.

(50) I teorien har enhver momspligtig interesse i at forlange en faktura på indkøbte varer, for uden den kan han ikke anmode om at få godtgjort den indgående moms.

(51) Det drejer sig navnlig om input-outputsystemet, der beskriver produktionsprocesser og outputtransaktioner og angiver både tilgang og anvendelse. I definitionerne i ENS 95 gives en nærmere beskrivelse, navnlig i kapitel 9, EFT L 310 af 30.11.1996, s. 264.

(52) Afvigelser på 10 - 20 % konstateret ved en sammenligning på aggregeret makroøkonomisk niveau af den private sektor (den finansielle sektor og landbruget ikke medtaget).

(53) Beretning fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet i henhold til artikel 14 i forordning (EØF) nr. 218/92 og artikel 12 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89, KOM(2000) 28 endelig udg. af 28.1.2000.

Kommissionens svar

INDLEDNING

1.2. Kommissionen er meget interesseret i alle initiativer vedrørende bekæmpelse af momssvig, og den lægger særlig vægt på de foranstaltninger, der er omtalt i dens svar på punkt 1.57 - 1.62. Det skal dog bemærkes, at medlemsstaternes momsgrundlag ifølge forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 udelukkende beregnes ud fra de indtægter, der er indgået i hver enkelt medlemsstat.

BUDGETGENNEMFØRELSE

1.5. Erfaringen viser, at det er specielt vanskeligt at lave overslag med hensyn til afsnit 9, Diverse indtægter, fordi der er tale om en sammenlægning af beskedne beløb, som afhænger af en lang række anvisningsberettigede. Af samme grund mener Kommissionen ikke, at en mere detaljeret kommentar nødvendigvis vil forbedre de allerede foreliggende oplysninger.

DAS-REVISION

Traditionelle egne indtægter

Revisionsresultater

1.11. Kommissionen står for opfølgningen af alle tilfælde af for sen overdragelse af egne indtægter. Når der i forbindelse med Kommissionens kontrolarbejde eller Revisionsrettens kontrol konstateres en forsinkelse, sendes der hurtigst muligt en anmodning om morarenter til den pågældende medlemsstat.

1.12. Kommissionen kan bekræfte, at det særskilte regnskab indeholder fejl, som enten er enkeltstående eller strukturelle. I de sidste fire år har det særskilte regnskab været et af de vigtigste emner for Kommissionens kontrol i alle medlemsstaterne, og sådan vil det også være fremover. Så snart der opdages en uregelmæssighed, træffer Kommissionen de relevante foranstaltninger over for medlemsstaten, herunder om nødvendigt iværksættelse af en overtrædelsesprocedure.

1.14. Kommissionen er godt klar over problemerne i forbindelse med centraliseringen af oplysningerne i det særskilte regnskab i visse medlemsstater. Den skal understrege, at denne centralisering sker ud fra et stort antal regnskabsregistre, som føres lokalt (i toldkontorerne), og som ikke i alle medlemsstaterne er datamatiseret. Kommissionen kontrollerer regelmæssigt bogføringen i det særskilte regnskab under sine kontrolbesøg, og der træffes de nødvendige foranstaltninger for at korrigere de konstaterede uregelmæssigheder.

1.15. Med hensyn til harmoniseringen af reglerne for det særskilte regnskab sigter Kommissionens kontrolforanstaltninger mod at sikre, at det særskilte regnskab føres i overensstemmelse med fællesskabsretten. De konstaterede uregelmæssigheder følges op med de relevante foranstaltninger, hvor man kræver de nødvendige bogføringsmæssige reguleringer og i givet fald en tilpasning af de nationale regler til fællesskabsretten. For eksempel er Kommissionen ved at forberede to overtrædelsesprocedurer mod Tyskland på grund af den tyske afvisning af Kommissionens krav. Desuden har Kommissionen ved sin gennemgang af 282 anmodninger om afskrivning, som Tyskland har indgivet for nylig, afsløret, at 56 % af tilfældene var bogført forkert.

1.16. Hvad angår beregningen af de hensættelser for fordringer i det særskilte regnskab over egne indtægter, der skal medtages på balancen, vil Kommissionen, selv om den mener, at en hensættelse på 100 % i betragtning af de foreliggende oplysninger er en acceptabel løsning, allerede ved udarbejdelsen af regnskaberne for regnskabsåret 2000 anvende en beregningsmetode for hensættelserne, som tager hensyn til inddrivelsesstatistikkerne for de foregående år.

Konklusion

1.17. Hvad angår de uregelmæssigheder, som Revisionsretten konstaterede i et toldkontor, vil Kommissionen træffe de nødvendige foranstaltninger, så snart den har færdiganalyseret sagen.

Moms- og BNI-indtægter

Revisionsresultater

1.21. Det er rigtigt, at der var nogle medlemsstater, der indsendte deres årlige BNI-tal efter fristens udløb, og at det betød, at der ikke var så lang tid til kontrol. Det var derfor ikke muligt at sende BNI-udvalget og GD for Budget BNI- tallene tidligere. Eurostat har truffet en række foranstaltninger, der skal sikre, at den slags forsinkelser ikke gentager sig. Forsinkelserne påvirker dog på ingen måde kvaliteten af kontrollen med oplysningerne.

Kommissionens undersøgelse begrænser sig ikke kun til det årlige BNI-spørgeskema, men omfatter også en efterprøvning af opgørelserne og resultatet af kontrolbesøgene. Behovet for bedre dokumentation anerkendes i Kommissionens svar på særberetning nr. 17/2000.

OPFØLGNING AF TIDLIGERE BEMÆRKNINGER

Traditionelle egne indtægter

Den økonomiske forvaltning

1.24. De tilfælde af svig og uregelmæssigheder henhørende under gensidig bistand, som er omtalt i Revisionsrettens årsberetning for 1994, og som stadig er åbne, vedrører komplekse sager, hvor de nødvendige inddrivelsesforanstaltninger i givet fald vil blive truffet, så snart de administrative og retslige klageprocedurer er afsluttet.

Forskellen mellem de morarenter, der er stillet krav om, og de indbetalte beløb skyldes hovedsagelig, at Nederlandene, som skylder 5323 395,06 NLG, har nægtet at anerkende deres ansvar. Efter at Kommissionen i 1998 havde sendt Nederlandene en åbningsskrivelse, fremsendte den den 2. februar 2000 en begrundet udtalelse. Da Nederlandene i deres svar fastholdt deres afvisning af ansvaret, er Kommissionen nu i gang med at undersøge mulighederne for at anlægge sag ved Domstolen.

1.25. Kommissionen kan bekræfte, at fællesskabsretten, når der ikke foreligger en ansøgning om overgang til fri omsætning fra eksportøren, ikke gør det muligt for myndighederne at inddrive tolden udelukkende på grundlag af, at der uretmæssigt er udstedt et varecertifikat A. TR. Den eneste foranstaltning, der kunne træffes, var derfor at gøre sådanne varecertifikater ugyldige, således at Tyrkiet kunne opkræve importtold. Kommissionen mener derfor ikke, at der har været tale om et tab af traditionelle egne indtægter.

Den anmodning om at kontrollere varecertifikaternes gyldighed, som Kommissionen på grundlag af Revisionsrettens beretning sendte medlemsstaterne den 18. marts 1997, begrænsede sig til perioden fra og med marts 1994 på grund af den treårige forældelsesfrist, som både gælder i Fællesskabet og i Tyrkiet.

Fællesskabslovgivningen

1.30. Forbedringen af bestemmelserne om forældelse drøftes stadig (proceduren med fælles beslutningstagning). Hvad angår den kaution, der skal kræves i forbindelse med en efteropkrævningsprocedure, når varerne allerede er blevet markedsført, skal det bemærkes, at spørgsmålet må betragtes som løst i praksis for de virksomheder, der i forbindelse med udsættelsen af betalingen permanent stiller kaution for hele deres gæld. Medlemsstaterne går ikke ind for en generel forpligtelse til at stille kaution for virksomheder, som er genstand for efteropkrævning.

1.31. Kommissionen gør en indsats for at løse de konstaterede problemer, bl.a. via reformen af lovgivningen og indførelsen af det nye edb-baserede forsendelsessystem, som vil gøre det muligt at kontrollere kautionerne effektivt takket være en datamatiseret forvaltning.

Moms- og BNI-indtægter

Indledning

Omkostningerne ved det nuværende system med to nationalregnskabssystemer

1.32 - 1.39. Ifølge artikel 8 i forordning (EF) nr. 2223/96 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab (ENS-95) er det ENS 2. udgave (ENS-79), der skal anvendes i forbindelse med fællesskabsbudgettet og egne indtægter, så længe afgørelse 94/728/EF, Euratom om ordningen for egne indtægter er i kraft.

Kommissionen har noteret sig Revisionsrettens bemærkning om, at denne løsning ikke er tilfredsstillende, både fordi ENS-95 er en bedre indikator for medlemsstaternes bidragsevne, og fordi det betyder, at man samtidig anvender to regnskabssystemer (ENS-95 og ENS-79).

Kommissionen er enig i og støtter Revisionsrettens holdning, så meget mere som Kommissionen i erklæringerne til Rådets protokol i forbindelse med ovennævnte artikel 8, stk. 1, klart anførte, at den beklager, at denne bestemmelse medfører, at man fortsat baserer målet for BNI, der skal anvendes i forbindelse med budgettet og Fællesskabets egne indtægter, på nationalregnskaber, der er et resultat af anvendelsen af ENS 2. udgave, så længe afgørelse 94/728 om ordningen for egne indtægter er i kraft, skønt det mål for BNI, der fremkommer ved anvendelse af ENS-95, ville være mere udtømmende og pålideligt.

BEMÆRKNINGER OM PASSIV FORÆDLING

1.46. Kommissionen fremlagde i 1998 et forslag til ændring af toldkodeksen. Proceduren med fælles beslutningstagning vedrørende dette forslag er endnu ikke afsluttet.

Økonomiske forudsætninger

1.47 - 1.50. Kommissionen har i de seneste år ikke fået meddelelse om nogen tilfælde af anmodninger om bevilling, der er blevet afvist på grund af økonomiske forudsætninger, hvilket bekræfter Revisionsrettens revisionsresultater (jf. punkt 1.49). Selve ordlyden i kodeksens artikel 148, litra c), viser, at beskyttelsen af Fællesskabets interesser sker i form af en beskyttelsesklausul, og den administrative praksis bekræfter dette.

Denne fremgangsmåde med en beskyttelsesklausul, som er blevet bekræftet på et Matthaeus-seminar, er bibeholdt i udkastet til reform af gennemførelsesbestemmelserne til kodeksen vedrørende toldprocedurer af økonomisk betydning. Det betyder, at der er ved at ske en omfattende harmonisering af medlemsstaternes praksis.

Bevillingsproceduren

1.51. Kommissionen foretog i 1996 kontrol på stedet i Tyskland, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige, bl.a. vedrørende passiv forædling. Ved kontrollen fandt man frem til flere mindre uregelmæssigheder, bl.a. hvad lovgivningen angår.

Med hensyn til bevillingens gyldighedsperiode skal den maksimale gyldighedsperiode ifølge udkastet til reformen af toldprocedurerne af økonomisk betydning være på tre år. Virksomhedernes mulighed for at nyde godt af proceduren for passiv forædling uden forudgående bevilling vil blive øget betydeligt.

Beregning af toldfritagelsesbeløbet

Risikoen for svig og uregelmæssigheder i forbindelse med proceduren for passiv forædling

1.52 - 1.55. Den delvise fritagelse, som indgår i proceduren for passiv forædling, beregnes efter metoden med differentieret beskatning. På nuværende tidspunkt giver kodeksen kun mulighed for at fravige princippet om differentieret beskatning i tilfælde af reparationer mod betaling, hvor den delvise fritagelse fastlægges under hensyntagen til den merværdi, der er opstået i tredjelande.

Hvad angår udkastet til reform af toldprocedurerne af økonomisk betydning, ifølge hvilket der skal indføres en beskatning af merværdien, kræves det, at Rådet og Europa-Parlamentet først godkender Kommissionens forslag om ændring af toldkodeksen, som blev fremlagt i 1998, og som nu er til andenbehandling under proceduren med fælles beslutningstagning.

Kommissionen er bevidst om de risici for fejl, der er knyttet til proceduren for passiv forædling. Men da indvirkningen på budgettet ikke er særlig stor, har Kommissionen på grundlag af risikoanalyser rettet sin kontrol mod områder, der er mere følsomme hvad fællesskabsbudgettet angår, uden af den grund helt at forsømme denne ordning, som var et af emnerne for fire kontrolbesøg i 1996.

De konstaterede iboende risici for svig og uregelmæssigheder i proceduren for passiv forædling vedrører den differentierede beskatning, fordi beregningen heraf er meget indviklet. Med indførelsen af en beskatning af merværdien forenkles ordningen. Antallet af uregelmæssigheder vedrørende tekstilvarer i forbindelse med passiv forædling, som ganske vist er ubetydeligt i forhold til det samlede antal opdagede uregelmæssigheder, hænger sammen med, at denne ordning hovedsagelig anvendes på disse varer.

Konklusion

1.56. Kommissionen ønsker at understrege, at:

- undersøgelsen af de økonomiske forudsætninger sker på grundlag af en fremgangsmåde, der er baseret på en beskyttelsesklausul

- det er en kendt sag, at præferenceordningerne indebærer en række usikkerhedsmomenter for virksomhederne, som derfor har en velbegrundet interesse i at sikre sig en nødløsning ved at ansøge om tilladelse til at anvende proceduren for passiv forædling

- reformen af toldkodeksen vil reducere brugen af proceduren med forudgående bevilling

- reformen vil forenkle beregningsmetoden.

SAMMENHOLDELSE AF DATA MED HENBLIK PÅ BEKÆMPELSE AF SVIG

Momssvig og risikoanalyse

1.57 - 1.62. Kommissionen har for nylig behandlet problemet med momssvig i sin rapport i henhold til artikel 14 i forordning (EØF) nr. 218/92 og artikel 12 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89(1). Af denne rapport samt det arbejde, der er udført i ad hoc-gruppen for skattesvig i Rådet, fremgår det klart, at hvis overgangsordningen for moms skal opretholdes, bør den ledsages af en styrkelse af kontrollen og det administrative samarbejde. Med henblik herpå har Kommissionen bebudet, at den først og fremmest vil foreslå en styrkelse af de gældende juridiske fællesskabsinstrumenter vedrørende administrativt samarbejde og gensidig bistand(2).

I rapporten anbefales det ligeledes, at medlemsstaterne udvikler risikoanalysesystemer, så de bedre kan målrette skattemyndighedernes begrænsede ressourcer. Kommissionen støtter inden for rammerne af sine beføjelser alle initiativer fra medlemsstaterne på dette område, bl.a. gennem støtte til udveksling af embedsmænd og seminarer om risikoanalyse, der ydes gennem Fiscalis-programmet.

Kommissionen vil gerne understrege, at der bag den groveste form for momssvig står organiseret kriminalitet, som udnytter svaghederne i overgangsordningen for moms i forbindelse med transaktioner inden for Fællesskabet gennem en række strukturerede kriminelle transaktioner på tværs af grænserne i Det Europæiske Fællesskab ved ikke at betale den skyldige moms eller ved at skabe uberettigede momstilgodehavender.

1.59. Kommissionen er enig i, at de faktorer, som Revisionsretten nævner, øger risikoen for svig. Den mener desuden, at en anden faktor, der kan øge risikoen for svig, er manglen på et klart retsgrundlag for en international koordination af momsundersøgelserne varetaget af OLAF/Kommissionen.

Anvendelse af statistikker

Sammenligning af forbrug i produktionen

1.63 - 1.69. En risikoanalyse er en systematisk beslutningstagningsproces, som er baseret på følgende elementer: for det første indsamling og struktureret analyse af oplysningerne, for det andet en struktureret indkredsning af risiciene, og for det tredje en struktureret analyse af de indkredsede risici. Den har til formål at målrette kontrollen mod de specifikke virksomheder, hvor risikoen er størst. På momsområdet baseres den hovedsagelig på mikroøkonomiske oplysninger.

Kommissionen kan ikke udtale sig om fordelene ved den metode, som Revisionsretten omtaler. Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at man skal være meget forsigtig med at anvende denne metode som et yderligere instrument, der gør det muligt at finpudse risikoanalysen på momsområdet, idet de undersøgelser, der hidtil er foretaget, ikke har givet endegyldige resultater.

Konklusion

1.72 - 1.73. Kommissionen er villig til at se på fordelene ved den metode, der er beskrevet i Revisionsrettens beretning. Den har planer om i samarbejde med de pågældende to medlemsstater at drøfte den med repræsentanterne for alle medlemsstaterne på et møde i det rådgivende udvalg for egne indtægter, som er det kompetente udvalg på området. Hvis det viser sig, at de to medlemsstaters forsøg kan gentages og tilvejebringe en metode, som kan være nyttig for myndighederne i andre medlemsstater, vil Kommissionen opfordre myndighederne til at føje den til de øvrige instrumenter, der er nævnt i svaret på punkt 1.57 - 1.62.

(1) KOM(2000) 28 endelig af 28.1.2000.

(2) Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - Stragegi til forbedring af momssystemet i det indre marked. KOM(2000) 348 endelig af 7.6.2000.

Kapitel 2(1)

Den fælles landbrugspolitik

2.0. INDHOLD

>TABELPOSITION>

INDLEDNING

2.1. Dette kapitel omhandler udgifterne til Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EUGFL, Garantisektionen) samt udgifterne under kapitel B2 - 51 (andre foranstaltninger på landbrugsområdet).

2.2. Stort set alle disse udgifter er afholdt af de udbetalende organer i medlemsstaterne. Kommissionen overfører hver måned et forskud til disse organer, og beløbet fastsættes på grundlag af de betalinger, der er anmeldt for den foregående måned. Disse betalinger regnskabsføres månedligt som udgifter med forbehold af eventuelle korrektioner i forbindelse med regnskabsafslutningen efter regnskabsårets udgang.

2.3. Dette kapitel er opdelt i følgende fire dele:

a) budgetgennemførelsen i regnskabsåret 1999

b) DAS-revisionen vedrørende regnskabsåret 1999

c) regnskabsafslutninger

d) opfølgning af en række særberetninger.

2.4. Retten har endvidere offentliggjort en række særberetninger og udtalelser om den fælles landbrugspolitik. Listen over disse dokumenter er vedføjet som bilag.

BUDGETGENNEMFØRELSE

Oprindeligt budget

2.5. I regnskabsåret 1999 androg de oprindelige bevillinger under undersektion B1 i budgettet for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EUGFL, Garantisektionen), 40940 millioner euro (inklusive 205 millioner euro i formålsbestemte reserver og den monetære reserve(2) på 500 millioner euro (jf. tabel 2.1) eller 50,5 % af de samlede bevillinger til betalinger til dækning af aktionsudgifter. Disse bevillinger svarede til 90,6 % af det beløb, landbrugsretningslinjen er fastsat til i henhold til de finansielle overslag (45188 millioner euro).

Endelige bevillinger

2.6. De oprindelige bevillinger blev ændret to gange i regnskabsåret ved ændrings- og tillægsbudgetter (TÆB)(3). Ved disse ændringer blev bevillingerne skåret ned med 402 millioner euro (0,9 %). De endelige bevillinger beløb sig således til 40038 millioner euro (den monetære reserve ikke medregnet) (jf. tabel 2.1). De samlede bevægelser - dvs. det samlede beløb for overførsler (jf. punkt 2.20 - 2.21) og de to TÆB - androg 4142 millioner euro eller 10,2 % af de oprindelige bevillinger (mod 5,2 % i 1998, jf. årsberetningen for regnskabsåret 1998, punkt 2.4).

Udgifter

2.7. Udgifterne beløb sig til 39541 millioner euro (+ 2 % i forhold til 1998) eller 98 % af de disponible bevillinger (jf. tabel 2.1) og 87 % af landbrugsretningslinjen. Vegetabilske produkter tegnede sig for 67,6 % af udgifterne, animalske produkter for 23,9 %, tilknyttede udgifter for 1,9 % og ledsageforanstaltninger for 6,6 %. Opgjort efter art var udgifterne stort set fordelt på direkte støtte (74,09 %), restitutioner (14,09 %), strukturforanstaltninger (6,94 %), og interventionsforanstaltninger (3,6 %). Tendensen for udgifterne til strukturforanstaltninger og i mindre omfang til eksportrestitutioner var stigende, mens udgifterne til direkte støtte og interventionsforanstaltninger faldt en smule (jf. figur 2.1).

Den formålsbestemte reserve

2.8. Den formålsbestemte reserve (205 millioner euro), der oprindeligt var afsat til EUGFL, Garantisektionen, er ikke blevet anvendt til det oprindeligt fastsatte formål. I henhold til TÆB nr. 4/99 og nr. 5/99 er bevillingerne blevet anvendt til budgetposter uden for undersektion B1 (til finansiering af bistanden til landene i Central- og Østeuropa og til Kosovo). Da der ikke kunne trækkes på den formålsbestemte reserve, var det derfor efterfølgende nødvendigt at forhøje bevillingerne på en række budgetposter ved overførsler på i alt 169 millioner euro(4).

Træk på den monetære reserve

2.9. Der er regnskabsført 219 millioner euro i ekstra udgifter som følge af den ugunstige udvikling i dollar/euro-pariteten(5). Som fastsat i artikel 12, stk. 1, i Rådets beslutning 94/729/EF om budgetdisciplin er der ikke trukket på den monetære reserve, fordi de disponible bevillinger på de relevante poster kunne dække udgifterne. Var budgetreglen om specificering(6) imidlertid blevet overholdt til punkt og prikke, burde kursudsvingene ikke have været dækket over de disponible bevillinger.

Indtægter opført i udgiftsbudgettet

2.10. I henhold til reglen om bruttoopgørelse(7) kan indtægter ikke øremærkes til bestemte udgifter, og indtægter og udgifter kan ikke modregnes. I alt 3057,7 millioner euro i negative indtægter optræder imidlertid stadig i EUGFL, Garantisektionens regnskaber(8) (i 1998 var der tale om 2498 millioner euro, jf. årsberetningen for regnskabsåret 1998, punkt 2.11). Posterne med en negativ saldo beløber sig til i alt 1473,1 millioner euro, mens der i budgettet kun er opført en indtægt på 647 millioner euro (+ 127 %).

Tabel 2.1 - EUGFL, Garantisektionen, 1999

>TABELPOSITION>

Figur 2.1 - Udviklingen i EUGFL-udgifterne efter art (1988 - 1999)

>PIC FILE= "C_2000342DA.003201.EPS">

(9)(10)(11)De andre foranstaltninger (fødevarehjælp) og udgifter bortset fra ledsageforanstaltninger er ikke medregnet i denne figur. På grund af den valgte skala ville udviklingen i disse udgifter ikke kunne aflæses.

Kilde:

Kommissionens regnskaber.

2.11. Af disse 1473,1 millioner euro tegner regnskabsafslutningen vedrørende tidligere regnskabsår sig for 606 millioner euro (41,2 %) og tillægsafgifterne som følge af overskridelser af mælkekvoterne sig for 497 millioner euro (33,7 %). På sidstnævnte budgetpost var der imidlertid ikke opført nogen anslåede indtægter. Hvad angår princippet om etårighed, bemærker Retten, at over 40 % af disse afgifter burde have været regnskabsført i 1998.

2.12. Indtægterne hidrører også fra fortjeneste på salg af oplagrede landbrugsprodukter bl.a. som følge af for store nedskrivninger (svarende til differencen mellem købsprisen og den skønnede salgspris). For fem kategorier oplagrede produkter var indtægterne anslået til 143 millioner euro. Men fortjenesten var på 286 millioner euro(12), altså det dobbelte.

2.13. Endelig vedrører næsten 83 millioner euro af disse 1473,1 millioner euro 19 budgetposter, hvor der i alt kun var opført 6 millioner euro i indtægter.

Nedgang i forskuddene

2.14. I regnskabsåret 1999 blev der skåret væsentligt ned på forskuddene, der udbetales på grundlag af regnskabsregistreringerne. Disse nedskæringer blev pålagt en række medlemsstater dels på grund af svagheder ved gennemførelsen af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem og ved gennemførelsen af kontrollen (Grækenland - 108 millioner euro, Portugal - 5 millioner euro), dels fordi medlemsstaterne ikke havde betalt tillægsafgiften som følge af overskridelser af mælkekvoterne (Grækenland - 2 millioner euro, Spanien - 5,5 millioner euro, Italien - 104,7 millioner euro vedrørende produktionsåret 1998/99 og 224,9 millioner euro vedrørende produktionsåret 1997/98 - og Det Forenede Kongerige - 0,5 millioner euro).

2.15. Italien har indsendt data om tillægsafgiften som følge af overskridelser af mælkekvoterne for 1999 for sent, og derfor er 134 millioner euro blevet opført på regnskabet for 2000. Eftersom beløbet vedrører regnskabsåret 1999, er det et brud på regnskabsprincippet om etårighed at opføre det på regnskabet for 2000. Endvidere er 224 millioner euro, som henhørte under regnskabsåret 1998, inkasseret i og opført på regnskabet for 1999.

Bevillingsfremførsel fra det foregående regnskabsår: fødevarehjælp til Rusland

2.16. Ved et TÆB, som blev vedtaget i december 1998, blev der overført 400 millioner euro i uudnyttede bevillinger til budgetkapitlet "Fødevarehjælp" på budgettet for 1998. Disse bevillinger skulle bruges til fødevarehjælp til Rusland. Da det imidlertid var umuligt at gennemføre et sådant program (jf. årsberetningen for regnskabsåret 1998, punkt 2.16), anmodedes der om ikke-automatisk fremførsel af disse bevillinger til regnskabsåret 1999. Denne procedure er meget langvarig, og da det hastede med at få iværksat dette program, foretog Kommissionen straks en bevillingsoverførsel på 8 millioner euro(13) fra budgetposten "Skolemælk" til budgetposten "Fødevarehjælp til Rusland". 336 millioner euro af de 400 millioner euro blev brugt, resten blev annulleret. Det ville i den sidste ende have været mere hensigtsmæssigt at opføre disse bevillinger direkte på budgettet for 1999 ved en ændringsskrivelse.

2.17. De leverede fødevarer kom fra Unionens fødevarelagre. Ifølge Kommissionens beregning(14) skulle denne fremgangsmåde nedbringe oplagringsomkostningerne og udgifterne til eksportrestitutioner for svinekød. I virkeligheden blev de samlede oplagringsomkostninger ikke nedbragt, og bevillingerne til eksportrestitutioner for svinekød måtte forhøjes med 61 millioner euro (+ 29 %). Kommissionen bør redegøre for årsagerne til disse stigninger. En af årsagerne kunne være, at leverancerne til Rusland blev forsinket og også skåret ned, således at fællesskabslagrene ikke blev nedbragt i det forventede omfang. Selv om leverancerne først fandt sted efter den 15. oktober 1999, blev der bogført 80,5 millioner euro som udgifter til fødevarehjælp i regnskabet for 1999. Dette beløb burde i stedet have været bogført som nedskrivning af lagrene, fordi fødevarerne ved regnskabsårets udgang stadig var på lager.

2.18. Fødevarehjælpen til Rusland henhører ifølge sin art mere under "Eksterne aktioner" end under "Landbrugsudgifter" (hvilket Retten påpegede allerede i 1991 og 1992(15). Det var ikke berettiget at finansiere dette program over EUGFL, Garantisektionen, specielt ikke fordi denne form for bistand til et tredjeland normalt finansieres over afsnit B7 - 2 "Fødevarehjælp og humanitær bistand".

Budgetforvaltning

2.19. Retten har gennemgået oplysningerne i driftsregnskabet om regnskabsårets budgetforvaltning, herunder bl.a. redegørelserne for afvigelserne mellem det oprindeligt godkendte budget og de udnyttede bevillinger.

2.20. Kommissionen begrunder en lang række bevillingsoverførsler (jf. punkt 2.6) med, at det har været nødvendigt at forhøje budgetposterne vedrørende eksportrestitutioner på grund af de vigende verdenspriser. Endvidere har en af årsagerne til det store antal bevillingsoverførsler været, at medlemsstaternes overslag har været af varierende kvalitet. Kvaliteten af dem kunne forbedres, hvis der blev pålagt medlemsstaterne strengere frister for forelæggelse af overslagene, og hvis der blev indført et strengere tilsyn med overslagene. I forbindelse med direkte støtte burde det være muligt at kræve af medlemsstaterne, at de meddeler betalingsoverslagene på et tidligere tidspunkt. Nogle bevillingsoverførsler er foretaget, fordi der skulle dækkes supplerende udgifter, som skyldtes, at betalinger ikke var foretaget til tiden, eller at programmer, som medfinansieres af medlemsstaterne, ikke er gennemført til tiden(16). Kommissionen bør føre bedre tilsyn med forsinkelserne vedrørende de tidligere regnskabsår, således at den bedre kan tilpasse bevillingerne for det løbende regnskabsår(17).

2.21. I nogle tilfælde (som kan opgøres til i alt 41,6 millioner euro(18) har træk på bestemte budgetposter måttet udlignes med senere bevillingsforhøjelser. Disse bevillingsoverførsler er tilsyneladende kun foretaget, fordi det var belejligt(19). Andre bevillingsoverførsler vidner også om, at der ikke er taget hensyn til ændringer i de gældende regler eller til bestemte elementer, som kan henføres til foregående produktionsår. Kommissionen burde således have kunnet forudse, at det var begrænset, hvad der ville blive afholdt af betalinger i 1999 over kontoen "Præmier for endelig nedlæggelse af vinarealer" og kontoen for tobakspræmier (fra disse konti er der overført i alt 69 millioner euro(20). Kommissionen bør tilstræbe en strammere forvaltning af bevillingsoverførslerne.

2.22. Ved regnskabsårets udgang er der foretaget yderligere nedskrivning af bestemte landbrugslagre. Som i 1998 og af samme grunde(21) er nedskrivningsbeløbet ansat for højt (80 millioner euro, jf. punkt 8.9). Det er en krænkelse af de grundlæggende principper for budgetforvaltningen, for når nedskrivningerne ansættes for højt et bestemt regnskabsår, bliver der flere bevillinger til disposition det år, hvor disse lagre bliver solgt (jf. punkt 2.12). Kommissionen bør derfor tage nedskrivningsproceduren op til revision.

Edb-systemet

2.23. Retten kritiserede i årsberetningen for regnskabsårene 1997 og 1998(22) edb-systemet til forvaltning af landbrugsudgifterne (AGREX) og anbefalede Kommissionen at anskaffe sig et nyt system. Kommissionen er ikke kommet meget videre på dette område (jf. punkt 8.41 - 8.56).

Konklusion

2.24. Udgifterne under undersektion B1 beløb sig til 39541 millioner euro eller 98 % af de endelige bevillinger (eksklusive den monetære reserve) (jf. punkt 2.7). Bevillingsoverførslerne og tillægs- og ændringsbudgetterne, som beløb sig i alt til 4141 millioner euro (eller over 10 % af de oprindelige bevillinger) (jf. punkt 2.6) har bevirket, at udnyttelsesgraden for de fleste budgetposter er steget. Det indikerer, at såvel indtægtsoverslagene (jf. punkt 2.10 - 2.13) som udgiftsoverslagene (jf. punkt 2.20 - 2.21) er af varierende kvalitet. Kommissionen bør derfor i samarbejde med medlemsstaterne gøre en indsats for at få forbedret kvaliteten af disse overslag. Endelig bør praksis med negative udgifter tages op til fornyet overvejelse, specielt i forbindelse med revisionen af finansforordningen (jf. punkt 2.10).

DAS-REVISION

Indledning

2.25. Retten har med henblik på revisionserklæringen om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed foretaget stikprøvekontrol af betalingerne afholdt over bevillingerne opført i undersektion B1 i budgettet for regnskabsåret 1999 (39541 millioner euro, jf. tabel 2.1). Alle transaktioner, der indgik i stikprøven, er blevet undersøgt hos det udbetalende organ, den ansvarlige lokale myndighed og den endelige støttemodtager. Punkt 2.26 ff. indeholder Rettens bemærkninger om de substansfejl og de formelle fejl, der blev konstateret under denne revision. Bemærkningerne om regnskabernes rigtighed er samlet under punkt 8.1 - 8.19.

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

Substansfejl

2.26. Substansfejl er fejl, der indvirker på beløbet for den udvalgte transaktion. Disse fejl forekommer hyppigt, og de indvirker fortsat i væsentlig grad på de samlede udgifter. Over to tredjedele af disse fejl kan henføres til de endelige støttemodtagere, og de består hovedsagelig i, at der er anmeldt for store - men ofte kun lidt for store - arealer med henblik på støtte til vegetabilske produkter eller ledsageforanstaltninger (Tyskland, Danmark, Spanien, Frankrig, Italien, Portugal og Det Forenede Kongerige), eller at der er anmeldt for mange dyr med henblik på præmieordningerne (Irland, Portugal og Det Forenede Kongerige). Nogle fejl vedrører beløb, der er uretmæssigt udbetalt til lageromkostninger (ikke-støtteberettigede udgifter, Finland) eller til den særlige oksekødspræmie (utilstrækkeligt bevis for slagtning, Tyskland).

2.27. I Grækenland konstaterede Retten fejl, som kunne henføres til den lokale forvaltning. En række regionale sammenslutninger af kooperativer(23) tilbageholder en bestemt del af det støttebeløb, der skal udbetales, uanset om det er hektarstøtte, støtte til olivenolieproduktion eller tobaksstøtte(24). De centrale myndigheder tilbageholder 3 % af den fællesskabsstøtte, der skal udbetales til olivenolieproducenterne og til tobaks- og bomuldsproducenterne. Disse 3 % indbetales til en forsikringsfond (ELGA). Endelig tilbageholdes 1 % af støtten til produktion af olivenolie, dette beløb overføres til den nationale olivenolieproducentsammenslutning. Spanien havde medtaget ikke-støtteberettigede udgifter under Fællesskabets medfinansiering af en driftsfond for en producentorganisation i frugt- og grøntsagssektoren. Endelig havde Italien på ny(25) fritaget nogle landbrugsproducenter for at betale tillægsafgiften for overskridelse af mælkekvoter (238 millioner euro, jf. punkt 2.14 - 104,7 millioner euro og punkt 2.15 - 134 millioner euro). Det giver disse producenter konkurrencefordele.

Systematiske fejl

2.28. Sådanne fejl vedrører ikke direkte transaktionerne i stikprøven, men de indvirker på en hel udgiftskategori eller på dele af en udgiftskategori.

2.29. Som anført i punkt 2.27 tilbageholder Grækenland systematisk 3 % af fællesskabsstøttebeløbet til olivenolie-, tobaks- og bomuldsproducenterne. Disse 3 % overføres til en forsikringsfond. Der er i alt overført 49,4 millioner euro, og fællesskabsretten giver ikke hjemmel til sådanne overførsler. En lokal forvaltning (Sapes-kommunen i Grækenland) har systematisk tilbageholdt 2 % af støtten til markafgrøder svarende til i alt 0,27 millioner euro, som uberettiget er overført til den lokale sammenslutning af kooperativer. Endelig har sammenslutningen af kooperativer i Messara (Heraklion-præfekturen i Grækenland) tilbageholdt 2,2 % af støtten til olivenolieproduktion. I alt er der uberettiget tilbageholdt 0,16 millioner euro.

2.30. I Sverige er omkostningerne forbundet med udarbejdelse af kartografiske fortegnelser i 1998 blevet dækket af producenterne, før der blev indgivet ansøgning om støtte til markafgrøder. Denne praksis gik ud på, at nationale administrationsudgifter er blevet bogført under fællesskabsstøtten. Det er i strid med fællesskabsbestemmelserne. Sverige har på denne måde inkasseret 3,5 millioner euro.

2.31. I Østrig har Fællesskabet medfinansieret miljøprogrammet Öpul. Der er ikke beregnet renter af udestående beløb.

Formelle fejl

2.32. De konstaterede formelle fejl indvirker ikke på beløbet for de underliggende transaktioner. Formelle fejl er en følge af, at de gældende bestemmelser ikke er overholdt, og ofte skyldes de svagheder i forvaltningssystemerne. Sådanne formelle fejl forekommer også hyppigt (uden hensyntagen til de mange forskellige fejl, en og samme transaktion er behæftet med). Otte ud af ti sådanne fejl kan henføres til den centrale eller lokale forvaltning i medlemsstaterne.

2.33. Retten har undersøgt de månedlige betalingsordrer. Det fremgik af denne analyse, at disse betalingsordrer i elleve af årets tolv måneder var blevet påtegnet efter udløbet af de gældende frister(26) (der var tale om i alt 37521 millioner euro eller 94,4 % af betalingerne). Et ekstremt eksempel på sådanne forsinkelser er en udgiftsforpligtelse (15101 millioner euro), der blev indgået i november 1998 og regnskabsført den 19. august 1999. I henhold til de gældende regler var fristen imidlertid den 20. februar.

2.34. På medlemsstatsniveau er årsagen til de konstaterede formelle fejl i de fleste tilfælde mangler ved gennemførslen af de foreskrevne kontroller. I henhold til Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92(27) skal mindst en bestemt procentdel af hektarstøtteansøgningerne underkastes supplerende kontrol i form af kontrol på stedet, når der konstateres for mange fejl ved den første gennemgang af sagerne. Disse bestemmelser var ikke altid overholdt i Frankrig og Finland. Endelig har Retten ikke i alle tilfælde kunnet få sikkerhed for, at der var foretaget den foreskrevne mindstekontrol af eksportrestitutionerne for sukker.

2.35. Andre formelle fejl består i, at de foreskrevne registre ikke føres. I Grækenland er der stadig ikke udarbejdet en fortegnelse over olivendyrkningsarealer, og fortegnelsen over vindyrkningsarealer er ufuldstændig. Retten konstaterede andre tilfælde, hvor fortegnelserne over olivenolieproduktionen (Spanien), over mælkeproduktionen og over husdyrbestanden (Portugal) var ufuldstændige.

Retsforskrifter

2.36. De gældende bestemmelser indeholder ikke præcise støttekriterier, og det kan medføre, at medlemsstaterne fortolker dem forskelligt, og dermed også ulige behandling af støttemodtagerne.

2.37. I henhold til Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 er det således op til medlemsstaterne at fastlægge de nærmere bestemmelser for, hvordan markerne skal måles op, og de fastlægger også, hvad markerne normalt skal anvendes til. Denne forordning er blevet suppleret med henstillinger om gennemførelsesbestemmelser(28). Disse bestemmelser giver de lokale myndigheder et meget stort spillerum. Resultatet er, at de tekniske tolerancer, som gælder for måling af arealer, varierer, selv når forudsætningerne er de samme. Endvidere varierer lokal praksis også - for eksempel om et hegn kan komme i betragtning under hektarstøtteordningen - for sådan lokal praksis fastlægges også af de lokale myndigheder, og ikke efter faste kriterier. Der er dermed ikke tale om lige behandling af landbrugerne i de forskellige medlemsstater. Kommissionen bør tage disse bestemmelser op til fornyet overvejelse og sørge for, at de lokale myndigheder ikke længere har så stort spillerum.

2.38. Den Europæiske Unions budget finansierer inden for rammerne af et svensk miljøprogram 50 % af udgifterne til kurser, praktikantophold og demonstrationsprojekter, som de nationale skovmyndigheder tilrettelægger (3,3 millioner euro i 1999). Projektomkostningerne omfatter de direkte omkostninger og en del af generalomkostningerne for det regionale kontor, der er ansvarlig for projektet. Ved revision på stedet (i det regionale kontor i Umeå) konstaterede Retten imidlertid, at der anvendtes en fordelingsnøgle for generalomkostningerne, som resulterede i, at de projekter, Unionen har medfinansieret, har fået tildelt en højere andel af generalomkostningerne end de projekter, som Sverige har finansieret 100 %. Det regionale kontor begrunder denne højere andel med, at de medfinansierede projekter var mere energi- og tidkrævende for forvaltningen. Forordning (EØF) nr. 2078/92(29) og gennemførelsesbestemmelserne hertil(30) indeholder ikke regler for, hvilken art omkostninger der kan komme i betragtning, og heller ikke for, hvordan omkostningerne skal fordeles på de forskellige projekter. Kommissionen bør derfor give medlemsstaterne de nødvendige praktiske instrukser på dette område.

2.39. Inden for rammerne af samme forordning (EØF) nr. 2078/92 betaler regionen Lombardiet (Italien) støtte, som Fællesskabet medfinansierer (6 millioner euro i 1999) til landbrugsproducenter, som har forpligtet sig til at reducere forbruget af gødningsstoffer med mindst 20 %. Da der imidlertid ikke findes objektive referencedata om det oprindelige forbrug af gødningsstoffer (der stilles ikke udtrykkeligt krav herom i forordningen), er der ikke sikkerhed for, at dette mål kan opfyldes. I øvrigt foretages der kun administrativ kontrol af de indkøbte mængder eller lagrene af plantebeskyttelsesmidler - der sammenlignes ikke med resultaterne af kemiske analyser af blade fra træerne på de ca. 22000 berørte ejendomme. Sådan kontrol kan ikke give sikkerhed for, at de få tilladte produkter bruges i mindre mængder end før, og dermed heller ikke, at støtten er betalt til det tilsigtede formål.

2.40. Rådets direktiv 92/102/EØF indeholder reglerne for identifikation og registrering af får og geder. Det fastsættes her (i artikel 4, stk. 1, litra b)), at enhver bruger af får og geder fører et register, som skal omfatte "en ajourført liste over antallet på bedriften af levende hundyr, som er over 12 måneder gamle, eller som har læmmet eller fået kid inden denne alder"(31). De irske myndigheder har fortolket denne artikel restriktivt (i 1999 er der udbetalt 102,8 millioner euro i moderfårspræmier og gedepræmier i Irland). Det i Irland anvendte register omfatter ikke en liste over antallet af levende dyr på bedriften. Kun registreringen af dyrene i den periode, hvor de skal holdes på bedriften, er fyldestgørende. Uden for denne periode er det dermed ikke muligt at foretage tilfredsstillende kontrol. Kommissionen bør sørge for, at der i samtlige medlemsstater anvendes de strengest mulige normer for registrering af får og geder.

Konklusion

2.41. Retten konstaterer med hensyn til lovligheden og den formelle rigtighed af de underliggende transaktioner, at der ikke er sket væsentlige forbedringer i regnskabsåret 1999. Dette faktum burde tilskynde medlemsstaterne og Kommissionen til hurtigst muligt at styrke kontrollen, og navnlig sørge for:

a) at det integrerede system for forvaltning og kontrol gennemføres fuldt ud, da det kan bidrage betydeligt til at forbedre kontrollen

b) at indføre foranstaltninger med tilsvarende virkning for de fælles markedsordninger, som endnu ikke er omfattet af det integrerede system for forvaltning og kontrol.

REGNSKABSAFSLUTNING

Indledning

2.42. I løbet af 1999 vedtog Kommissionen syv beslutninger om regnskabsafslutning (jf. tabel 2.2), to vedrørende 1995, den anden beslutning om finansielle korrektioner vedrørende 1997, den første beslutning om finansielle korrektioner vedrørende 1998 og tre overensstemmelsesbeslutninger. Retten har undersøgt alle disse beslutninger. Endvidere har Retten også revideret de beslutninger vedtaget i 2000, som specifikt vedrører regnskabsårene 1995, 1998 og 1999: den anden beslutning om finansielle korrektioner vedrørende 1998, beslutningen om finansielle korrektioner vedrørende 1999, og to yderligere beslutninger vedrørende 1995.

Regnskabsafslutning under ordningen gældende indtil 1996

Afslutning af regnskaberne for 1995

Finansiel analyse

2.43. Regnskaberne over de anmeldte udgifter vedrørende EUGFL-regnskabsåret 1995 blev afsluttet i fire beslutninger, som blev vedtaget mellem februar 1999 og juli 2000 (jf. tabel 2.2). Forsinkelsen skyldtes hovedsagelig, at Kommissionen måtte afvente resultatet af en række forligssager, før den traf beslutning om, hvilke korrektioner der skulle fastsættes. I mellemtiden blev de pågældende udgifter udskilt fra regnskabsafslutningen.

Tabel 2.2 - Beslutninger om regnskabsafslutning

>TABELPOSITION>

2.44. Korrektionerne vedrørende 1995 beløber sig til ca. 592 millioner euro (jf. tabel 2.3), dvs. næsten dobbelt så meget som i 1994 (308 millioner euro). Denne stigning skyldes først og fremmest store korrektioner vedrørende markafgrøder og dyrepræmier, hvor der blev konstateret svagheder ved anvendelsen af det integrerede system for forvaltning og kontrol(32), og vedrørende olivenolie. Af de 592 millioner euro vedrører korrektioner for ca. 140 millioner euro i disse tre sektorer regnskabsåret 1994 og tidligere år (hvoraf 90 millioner euro var blevet udskilt fra beslutningen om regnskabsafslutning for 1994 - jf. årsberetningen for 1998(33)).

Regnskabsafslutningsprocedure

Kontrolrapporter - indberetning af resultater

2.45. For 1995 gjorde de samme forhold sig gældende som for 1994. De ansvarlige havde været meget længe om at indsende kontrolrapporter og undersøgelsesresultater, undtagen i markafgrødesektoren. I kødsektoren blev undersøgelsesresultaterne f.eks. indberettet gennemsnitlig 10 måneder efter kontrolbesøgene. I de undersøgte sager om offentlig oplagring og mælk var der gået mere end 24 måneder mellem kontrolbesøgene og meddelelserne om korrektioner. Det er en af årsagerne til, at den første beslutning ikke blev vedtaget før i februar 1999, mere end 36 måneder efter udgangen af EUGFL-regnskabsåret 1995.

Forligsorganet

2.46. I forbindelse med afslutningen af regnskaberne for 1994 indbragte Italien Kommissionens foreslåede korrektion vedrørende okse- og kalvekød (98/IT/098) for forligsorganet. Forligsorganet konkluderede, at det ikke var muligt at forlige de to parter, og Kommissionens forslag blev opretholdt. De italienske myndigheder besluttede også at indbringe den foreslåede finansielle korrektion vedrørende 1995 (98/IT/125) for forligsorganet, selv om denne korrektion var baseret på de samme undersøgelsesresultater som korrektionen vedrørende 1994. På samme måde indbragte Grækenland sag 97/GR/077 og 98/GR/110 vedrørende frugt og grøntsager for forligsorganet, selv om sagen vedrørende regnskabsåret 1997 var blevet afvist. Disse sager tyder på, at medlemsstaterne gør unødigt brug af forligsorganet.

Medlemsstaternes oplysninger

2.47. Nogle medlemsstater havde problemer med at fremsende nøjagtige inspektionsstatistikker til Kom