Kommissionens beslutning

af 12. februar 2004

om de fordele, som regionen Vallonien og Brussels South Charleroi Airport har indrømmet luftfartsselskabet Ryanair ved selskabets etablering i Charleroi

(meddelt under nummer C(2004) 516)

(Kun den franske og den nederlandske udgave er autentiske)

(EØS-relevant tekst)

(2004/393/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), under hensyntagen til disse bemærkninger og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Da den belgiske presse i juli 2001 offentliggjorde en række oplysninger og Kommissionen i januar 2002 modtog en klage, kom det til Kommissionens kendskab, at Belgien havde indrømmet luftfartsselskabet Ryanair en række fordele i forbindelse med driften af luftfartstjenester i Charleroi lufthavn. Belgien videregav i sine skrivelser af 21. november 2001, 13. juni 2002 og 4. juli 2002 samt på et møde den 9. oktober 2002 forskellige oplysninger herom til Kommissionen.

(2) Kommissionen informerede i sin skrivelse af 13. december 2002 (SG (2002) D/233141) Belgien om, at Kommissionen havde besluttet at indlede den procedure, som omhandles i traktatens artikel 88, stk. 2, over for de pågældende foranstaltninger. Belgien fremsendte sine bemærkninger den 14. februar 2003 efter at have udbedt sig en yderligere svarfrist frem til den 15. februar 2003, hvilket Kommissionen godkendte.

(3) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de pågældende foranstaltninger senest en måned efter offentliggørelsen heraf.

(4) Kommissionen modtog en række bemærkninger herom fra forskellige interesserede parter. Kommissionen videresendte de bemærkninger, som ikke indeholdt fortrolige oplysninger, til Belgien i sin skrivelse af 19. marts 2003, hvorefter de øvrige indlæg, renset for fortrolige elementer, blev videresendt i en skrivelse af 22. april 2003, idet Belgien begge gange fik mulighed for at kommentere indlæggene inden for en måned. Kommissionen modtog bemærkninger fra Belgien i skrivelser af 16. og 27. maj 2003.

(5) Efter anmodning fra Kommissionen blev der afholdt tre møder med de belgiske myndigheder den 24. juni 2003 samt den 23. og 25. juli 2003. Kommissionen udbad sig supplerende oplysninger, som blev fremsendt den 27. august 2003.

(6) Belgien sendte Kommissionen en sidste skrivelse med supplerende oplysninger den 19. december 2003. Heri anmodede de belgiske myndigheder om et nyt møde med Kommissionen; det blev afholdt den 16. januar 2004.

2. BESKRIVELSE

2.1. SAMMENFATNING

(7) Regionen Vallonien, som ejer lufthavnsinfrastrukturen, indgik den 6. november 2001 en aftale med Ryanair bl.a. om nedsættelse af landingsafgiften med 50 % i forhold til det beløb, der er fastsat af regeringen og offentliggjort i Belgiens officielle tidende, Moniteur belge(3). Det vallonske transportministerium har bevilget Ryanair denne rabat i henhold til en skønsmæssigt fastlagt, privatretlig kontrakt og ikke til nogen vedtaget retsakt. Efter det generelt anvendte system beregnes landingsafgiften ud fra flyenes vægt i tons, mens der for Ryanairs vedkommende bruges et helt andet beregningsgrundlag, nemlig det antal passagerer, der går ombord(4). Regionen Vallonien har desuden forpligtet sig til at godtgøre Ryanair ethvert tab, som selskabet måtte lide som følge af eventuelle ændringer i lufthavnsafgifterne eller lufthavnens åbningstider i perioden 2001-2016(5). Disse fordele er ikke blevet offentliggjort på nogen vis og forudsætter ingen særlige forpligtelser fra Ryanairs side over for regionen Vallonien.

(8) Brussels South Charleroi Airport (BSCA) er et offentligt selskab, som kontrolleres af regionen Vallonien, og som har forvaltet lufthavnen siden 1991 i henhold til en koncessionsaftale med en varighed af 50 år. BSCA modtager finansiel godtgørelse fra regionen Vallonien for at levere visse offentlige tjenesteydelser. Ifølge aftalen må BSCA opkræve en afgift på 65 % på lufthavnstrafikken og alle dermed forbundne ydelser(6). De belgiske myndigheder forklarede i deres skrivelse af 4. juli 2002, at regionen Vallonien eftergiver BSCA 65 % af de samlede afgifter som forlods godtgørelse: "der er i denne forbindelse taget hensyn til det arbejde, der indgår i check-in samt ind-, ud- og omladning af passagerer og bagage, samt de stigende generelle udgifter, som ikke kan henføres til én bestemt post, som følge af den hastige stigning i det antal passagerer, der skal igennem de for nærværende ikke optimale check-in-strukturer". De belgiske myndigheder præciserer, at "disse aktiviteter er offentlige tjenesteydelser og må derfor godtgøres i medfør af EF-traktatens artikel 73 og 86, stk. 2".

(9) Disse indtægter giver BSCA mulighed for at "medvirke" til at finansiere Ryanairs udgifter til "etableringen" af selskabets base i Charleroi (250000 EUR til Ryanair-personalets indlogerings- og opholdsudgifter; 160000 EUR pr. ny rute, der åbnes, dog højst tre ruter pr. fly med base i Charleroi, hvilket svarer til højst 1920000 EUR; 768000 EUR til medfinansiering af ansættelses- og uddannelsesprocedurer for piloter og andre medarbejdere på nye destinationer for ruter fra lufthavnen; 4000 EUR til indkøb af kontorudstyr; gratis adgang til 100 kvadratmeter kontorareal, 100 kvadratmeter tekniklager, kursuslokale samt ingen eller næsten ingen betaling for anvendelse af hangar til vedligeholdelse af fly).

(10) Den pris, Ryanair skal betale for groundhandling, er i øvrigt 1 EUR pr. passager, svarende til en tiendedel af den pris, som BSCA opkræver fra de øvrige brugere.

(11) Ryanair og BSCA har oprettet en fælles reklame- og informationsvirksomhed (Promocy), som finansierer Ryanairs reklame- og markedsføringstiltag i forbindelse med selskabets drift i Charleroi. Virksomheden finansierer f.eks. en del af Ryanairs kampagnebilletpriser. BSCA og Ryanair bidrager ligeligt til driften af Promocy (62500 EUR til selskabskapitalen i Promocy samt et "markedsføringsbidrag" på 4 EUR pr. passager i virksomhedens årsbudget).

(12) Ryanair har til gengæld forpligtet sig over for BSCA til at lade et vist antal fly have base i Charleroi (to til fire) og til mindst at have tre afgange pr. fly fra Charleroi i kontraktens løbetid på 15 år. Det irske selskab garanterer dermed lufthavnsadministrationen en passagertrafik, som sikrer denne visse indtægter, enten i form af lufthavnsafgifter eller på andre luftfartsaktiviteter. Hvis Ryanair skulle indstille driften i Charleroi, ville selskabet være forpligtet til at tilbagebetale BSCA den del af udgifterne, som lufthavnsadministrationen har "medvirket" til at betale i forbindelse med etableringen af selskabets base i Charleroi og markedsføringen heraf.

2.2. KOMMISSIONENS INDLEDENDE VURDERING I PROCEDUREBESLUTNINGEN

(13) Kommissionen angav i sin beslutning om at indlede proceduren, at det forhold, at regionen Vallonien via en bilateral aftale, som ikke er blevet offentliggjort nogetsteds, og som afviger fra lovens bestemmelser, giver et enkelt luftfartsselskab et nedslag i lufthavnsafgifterne på samtlige flyvninger i en femtenårig periode, svarer til, at en virksomhed indrømmes afgiftsfritagelse. Herved stilles selskabet bedre end sine konkurrenter, der flyver fra Charleroi. Et tilsagn om kompensation til Ryanair, hvis regionen Vallonien skulle udøve sine afgiftsmæssige beføjelser (forhøjelse af afgifterne) eller sine reguleringsbeføjelser (ændring af lufthavnens åbningstider), giver selskabet mulighed for at operere på helt stabile vilkår og i et fuldstændigt stabilt erhvervsklima, i ly for enhver handelsrisiko, hvilket er en enestående fordel for dette ene luftfartsselskab. Efter Kommissionens opfattelse var regionen Valloniens udøvelse af sine afgifts- og reguleringsmæssige beføjelser heller ikke i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip(7). Disse foranstaltninger er specifikke, ydes ved hjælp af statsmidler og kan fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, og de må derfor betragtes som statsstøtte.

(14) Kommissionen vurderede, at det forhold, at BSCA afholder visse driftsudgifter i forbindelse med flyvningerne, stillede Ryanair bedre end sine konkurrenter, hvad enten det drejer sig om selskaber, der opererer fra Charleroi, eller om andre selskaber med base i andre lufthavne, som selv finansierer deres udgifter til reklame, uddannelse af piloter, ophold og forplejning for deres ansatte osv. Kommissionen mente, at det markedsøkonomiske investorprincip formodentlig ikke var overholdt i det foreliggende tilfælde, da de funktioner, der udføres af henholdsvis regionen som offentlig myndighed og af BSCA som lufthavnsselskab, i vid udstrækning var blevet sammenblandet. Det virkede derfor vanskeligt at afgøre med sikkerhed, om BSCA handlede i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, da den indgik disse aftaler med Ryanair, og Kommissionen kunne ikke se bort fra den mulighed, at de offentlige myndigheder og den offentlige virksomhed BSCA, som de kontrollerer, havde ydet forskellige former for ulovlig og potentielt uforenelig støtte til det irske selskab.

(15) Kommissionen konkluderede i procedurebeslutningen, at hvis den særstilling, som Ryanair havde fået, udgjorde en statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, kunne den næppe heller være forenelig med det fælles marked i medfør af undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3.

3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(16) Kommissionen har modtaget en række kritiske bemærkninger til aftalerne og indlæg fra forskellige tredjeparter, som mener, at de er berettigede.

3.1. SAMMENFATNING AF DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER

(17) De interesserede parter kritiserer ikke så meget dét, at der ydes finansielle incitamenter til Ryanair, som de vilkår de ydes på (ordningens omfang og dens manglende proportionalitet, degressivitet, tidsbegrænsning og gennemskuelighed samt forskelsbehandlingen af andre selskaber hvad angår lufthavnsafgifterne). Næsten alle de interesserede parter understreger, at denne støtte stiller de øvrige luftfartsselskaber, og for den sags skyld andre transportformer, ringere i konkurrencen. Visse tredjeparter tager også andre spørgsmål op (de 65 % af lufthavnsafgifterne, BSCA modtager som godtgørelse for offentlige tjenesteydelser; regionen Valloniens kapitaltilførsel til BSCA, BSCA's adgang til infrastrukturen i lufthavnen; regionen Valloniens afholdelse af garantiomkostninger; andre operatørers muligheder for at komme ind på groundhandling-markedet jf. direktiv 96/67/EF).

(18) De interesserede parter, som finder aftalerne berettigede, forklarer, at aftalerne er i tråd med almindelig praksis i lufthavnssektoren, og at luftfartsselskaber, som giver en lufthavn mange passagerer og betydelige indtægter, ofte får særrettigheder. Efter disse parters opfattelse udviste regionen Vallonien og BSCA en adfærd, som var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, da de indgik aftalerne med Ryanair. De interesserede tredjeparter understreger, at Kommissionen, såfremt den træffer beslutning om, at der er tale om statsstøtte, udøver en forskelsbehandling mellem private og offentlige lufthavne, som vil være i strid med traktatens artikel 295. Kommissionen kan ikke forlange, at aftaler, som indgås mellem offentlige lufthavne og luftfartsselskaber, skal offentliggøres, idet de offentlige lufthavne derved stilles ringere i konkurrencen med de private lufthavne.

3.2. DE INTERESSEREDE PARTERS KRITIK AF AFTALERNE

3.2.1. BRITANNIA

(19) Luftfartsselskabet Britannia mener ikke, der er noget usædvanligt i, at lufthavne yder støtte til markedsføring og rabatter på grundlag af selskabernes passagertal, især ikke når det drejer sig om lufthavne, som endnu ikke er veletablerede. Men sådanne fordele skal være proportionelle, realistiske og tidsbegrænsede. Britannia finder det bekymringsværdigt, at forskellige luftfartsselskaber i dette tilfælde forskelsbehandles. Lufthavnsafgifterne er hverken ligelige eller realistiske, selv om lavprisselskaberne bruger lufthavnens landingsbaner, terminaler og sikkerhedsudstyr på lige fod med de øvrige selskaber.

3.2.2. SCANDINAVIAN AIRLINES

(20) SAS minder om, at liberaliseringen af det europæiske luftrum har ført til stigende konkurrence mellem de traditionelle luftfartsselskaber og til etablering af nye selskaber med nye virksomhedskoncepter. Det er af yderste vigtighed, at denne konkurrence overholder EU's samlede lovgrundlag uden forskelsbehandling og med den nødvendige indsigt.

3.2.3. KLM ROYAL DUTCH AIRLINES

(21) KLM fremfører, at lavprisselskaberne og de traditionelle selskaber udbyder forskellige produkter og har forskellige "grundholdninger" såvel i handels- som i driftsfunktionen. Lavprisselskaberne går som regel uden om de store lufthavne, hvor logistikken kan være tung og priserne høje; de satser i stedet på regionale lufthavne og landingspladser, som giver dem mulighed for hurtigt og billigere at komme videre. Denne udvikling er der ingen grund til at stille spørgsmålstegn ved, men den skal ikke foregå på grundlag af offentlig støtte. Efter KLM's mening går Ryanairs særrettigheder i Charleroi langt ud over, hvad der er tilladeligt i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, selv når det tages med i betragtning, at Ryanair som modydelse baserer et vist antal fly i Charleroi lufthavn.

3.2.4. AIR FRANCE

(22) Air France anfører, at den nedsættelse af driftsudgifterne, som Ryanair har fået ved regionen Valloniens og BSCA's mellemkomst, stiller Ryanairs konkurrenter ulige på markedet for trafikforbindelser i EU. Rabatten i lufthavnsafgifterne giver Ryanair lavere driftsudgifter og stiller dermed selskabet stærkere i konkurrencen end konkurrenterne, ikke blot på ruterne til og fra Charleroi, men i hele Ryanairs virksomhed. Regionen Valloniens tilsagn om godtgørelse betragtes ligeledes som en særrettighed, som giver Ryanair stabilitet i driften, mens "de udbredte skift mellem forskellige lufthavne viser, at det kommercielle og reguleringsmæssige miljø til stadighed ændrer sig. Lufthavnsafgifter kan således sagtens stige, hvis administrationsselskabet skal finansiere bestemte tiltag, eventuelt for at tilgodese andre transportselskaber, som vil drive virksomhed i Charleroi; desuden kan udviklingen i de miljøforanstaltninger, der skal træffes i en lufthavn, også medføre ændringer i driftsvilkårene". Air France drager ligeledes en parallel mellem situationen i Charleroi og andre medlemsstater, først og fremmest Frankrig.

3.2.5. AUSTRIAN AIRLINES

(23) Ifølge Austrian Airlines har fremkomsten af lavprisselskaber medført et tilskudskapløb mellem lufthavne og regioner, som gerne vil tiltrække disse virksomheder. Disse udviklingstendenser rokker ved princippet om betaling for adgang til infrastrukturer, som ellers er en hjørnesten i civilluftfarten. Støttebeløbene er ikke degressive, de er uafhængige af, hvor godt Ryanair klarer sig på ruterne, og de ydes kun til ét luftfartsselskab, hvilket afføder forskelsbehandling. Austrian konkluderer, at "samarbejde" af den type, som Ryanair og regionen Vallonien her har indledt, fører til kraftige konkurrenceforvridninger mellem luftfartsselskaberne og er i modstrid med det indre marked for luftfart.

3.2.6. ASSOCIATION DES RIVERAINS ET HABITANTS DES COMMUNES PROCHES DE L'AÉROPORT DE CHARLEROI-GOSSELIES (ARACH)

(24) Omegnsbeboerforeningen ARACH henleder Kommissionens opmærksomhed på, at foreningen havde anmodet det ansvarshavende ministerium om genparter af aftalerne mellem Ryanair, regionen Vallonien og BSCA i medfør af loven om offentlig indsigt i miljøsager, men at dette ikke blev efterkommet. Foreningen frygter, at den finansielle støtte til Ryanair skal føre til "en hæmningsløs udvikling i brugen af lufthavnen", som ligger i byzonen, og angiver, at "som borgere og skatteydere er vi foruroligede over den offentlige støtte, som på betænkeligt grundlag ydes til et privat selskab, da det udgør et misbrug af regionen Valloniens budgetmidler".

3.2.7. INTERESSERET PART A

(25) En interesseret part beskriver sig selv som "yderst bekymret" ved støtte, der ydes af offentlige myndigheder og påvirker konkurrencesituationen mellem forskellige transportformer:"Således drager selskabet Ryanair fordel af offentlig støtte på ruten Charleroi-London, mens Eurostar, som drives i samarbejde mellem de belgiske, britiske og franske statsbaner (SNCB, British Rail og SNCF), ikke modtager nogen støtte. Disse to transportformer konkurrerer imidlertid direkte på ruten Bruxelles-London. Det påhviler alene jernbaneselskaberne at sørge for tilslutningsforbindelser, indkøbe udstyr og lokomotiver, betale for brug af infrastrukturer, tunnel osv. Dermed er der allerede tale om forskelsbehandling af konkurrerende parter".

3.2.8. INTERESSERET PART B

(26) Den interesserede part B fremfører, at de fordele, som Ryanair har fået, letter selskabets udgiftsstruktur og giver det mulighed for at udbyde lavere priser. Denne praksis påvirker konkurrencevilkårene for selskaber med afgange fra Charleroi eller Bruxelles-National (Zaventem), uanset hvilke ruter der er tale om. Konkurrencen mellem de såkaldte lavprisselskaber kan ikke blot analyseres rute for rute. For mange passagerers vedkommende sidestilles Venedig som rejsemål med f.eks. Barcelona. Disse passagerers interesse i lavprisflyvningerne hænger ikke sammen med, at de skal et bestemt sted hen, men at de skal have et afbræk i dagligdagen, hvad enten det så bliver ved at tage til Venedig eller til Barcelona. Konkurrencen omfatter derfor alle ruterne.

(27) Virksomheden forklarer, at de direkte omkostninger på en afgang fra Bruxelles er 32,14 EUR pr. passager mod 5 EUR for Ryanair ved afgang fra Charleroi(8).

(28) Den interesserede part bemærker, at groundhandling-tjenesterne ganske vist er mindre omfattende for Ryanair end for andre luftfartsselskaber, men at mange af dem er nødvendige for alle selskaberne. Eftersom markedet for groundhandling er åbent for konkurrence fra lufthavnen Bruxelles-National, burde priserne ikke være væsentligt højere i Bruxelles end i Charleroi. Prisen på groundhandling er som regel højere i små lufthavne end i store, fordi virksomhederne generelt ikke når op på en størrelse, som giver mulighed for stordriftsbesparelser. Den interesserede part anslår, at Ryanair i 2003 sparer 17 mio. EUR på omkostningerne til groundhandling og landingsafgifter. Ligeledes skulle BSCA ikke have taget højde for konsekvenserne af Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til groundhandling-markedet i Fællesskabets lufthavne(9): lufthavnen når formodentlig hurtigt op på to millioner passagerer om året, hvorefter BSCA skal overholde direktivets bestemmelser og åbne groundhandling-markedet for andre operatører.

(29) Det hævdes, at BSCA ikke har handlet som en privat investor under almindelige markedsøkonomiske forhold, men nærmere ud fra politiske og sociale bevæggrunde på opfordring af regionen Vallonien. Med en løbetid på 15 år forhindrer kontrakten sikkert også BSCA i at blive rentabel, og virksomheden vil nok også fortsat have problemer i driften. Og hvis Ryanair trækker sig ud, mister BSCA muligheden for at få afkast på sin investering(10).

(30) BSCA modtager ifølge denne part tilskud fra regionen Vallonien, det være sig i form af overførselen af 65 % af lufthavnsafgifterne eller den gratis adgang til infrastruktur, men regionen Vallonien betaler allerede bidrag til den vallonske lufthavnssammenslutning (Sowaer). Alle udbetalinger fra regionen Vallonien må i princippet kun udgøre en godtgørelse for omkostningerne på de offentlige tjenesteydelser, som påhviler BSCA, men det står ikke klart, om det også er tilfældet.

(31) Denne virksomhed erkender undertiden at have fået visse fordele ved markedsføring af nye destinationer, men aldrig rabatter på lufthavns- eller groundhandling-afgifter, og den mener, at de særrettigheder, som Ryanair har fået i Charleroi, går langt ud over gængs praksis. Virksomheden hævder, at den tog en lige så stor kommerciel risiko ved at etablere sig i Bruxelles-National på et tidspunkt, hvor konkurrencen fra Sabena var meget hård.

(32) Det faktum, at andre lufthavnsadministrationer indrømmer Ryanair fordele, kan ikke bruges som argument for, at lufthavnen i Charleroi har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Virksomheden henviser i den forbindelse til Domstolens dom i sagen Steinike & Weiling(11).

3.2.9. INTERESSERET PART C

(33) Ifølge den interesserede part C har BSCA ikke handlet efter det markedsøkonomiske markedsinvestorprincip, eftersom de bevilgede særrettigheder går langt ud over, hvad andre lufthavne har bevilget(12). At Ryanair har fået særrettigheder i andre lufthavne er under alle omstændigheder ikke nogen berettigelse, da de jo også kan udgøre statsstøtte.

(34) Den interesserede part henleder Kommissionens opmærksomhed på en række faktorer, som skal medtages i analysen af BSCA's rentabilitetsudsigter og som på mellemlang sigt skader virksomhedens indtjeningsmuligheder:

- BSCA fik i december 2002 en selskabskapitaltilførsel på fire mio. EUR fra regionen Vallonien

- virksomheden "kan tilbageholde halvdelen af det beløb, der skal afdrages til regionen Vallonien i perioden 2001-2006. Det beløber sig til en million EUR om året, som BSCA imidlertid skal tilbagebetale fra og med 2007"

- Kommissionen opfordres til at medregne omkostningerne til udvidelsen af Charleroi lufthavn, som anslås til 95 mio. EUR, samt finansieringsomkostningerne. Hvis BSCA ikke skal afholde disse omkostninger, bør vilkårene for regionens tilrådighedsstillelse af denne infrastrukturer for BSCA undersøges nærmere. Den interesserede part tvivler på, at infrastrukturerne i lufthavnens nuværende stand skulle kunne klare et tilstrækkeligt antal passagerer til at sikre BSCA's finansielle balance

- regionen Vallonien giver BSCA gratis adgang til det udstyr og personale, som påkræves i forbindelse med lufthavnssikkerheden i Charleroi, dvs. passager- og bagagekontrol ved ombordstigning, og den interesserede part C tilføjer: "Kommissionen er uden tvivl klar over, at omkostningerne til lufthavnssikkerhed normalt afholdes af lufthavnens brugere, enten i form af et sikkerhedsbidrag, som betales til lufthavnsadministrationen, eller en afgift, når det er offentlige myndigheder, som varetager sikkerheden".

3.3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER, SOM FORSVARER AFTALERNES BERETTIGELSE

3.3.1. TBI

(35) TBI er en virksomhed, som ejer en række lufthavne rundt om i verden og driver forskellige typer lufthavnstjenester. TBI ejer og administrerer lufthavnene London Luton, Cardiff International, Belfast International og Stockholm Skavsta. Virksomheden administrerer fire andre lufthavne, som tilhører regionale og lokale myndigheder. Endelig udbyder TBI specialiserede lufthavnstjenester i 28 andre lufthavne.

(36) TBI angiver, at man forhandlede med Ryanair om brug af Stockholm Skavsta på samme tid, som selskabet forhandlede med lufthavnen i Charleroi, og at de aftaler, der blev indgået i Charleroi, ligner de ordninger, som TBI har indgået med Ryanair og andre lavprisselskaber, f.eks. i Stockholm Skavsta.

(37) TBI fremfører, at udviklingen i lufthavne som Charleroi ikke bør bremses i forhold til konkurrenterne i den private sektor, blot fordi der er tale om offentlige lufthavne:

- Det er gængs praksis at give nedslag i landingsafgifter og groundhandling for at tiltrække selskaber med mange passagerer. Et højt passagertal sikrer lufthavnen kommercielle indtægter(13). I modsat fald skal lufthavnen konstant slås for at sikre rentabiliteten.

- De lufthavne, som tilhører staten, skal kunne udbetale godtgørelser i tilfælde, hvor de regionale myndigheder hæver afgifterne, eftersom de private lufthavne kan fastfryse afgifterne i kontraktperioden.

- Det er ikke ualmindeligt med tilskud til hoteludgifter, personaleuddannelse eller markedsføring, og det skal sammenholdes med, at luftfartsselskabet foretager en vis investering og løber en vis risiko ved at basere et fly i en lufthavn, som ikke er videre kendt.

- Markedsføringstilskud er helt almindelige i forbindelse med lufthavne, som endnu ikke er veletablerede. Det kræver meget af de selskaber, som bruger lufthavnene, at markedsføre deres ruter. En sådan markedsføring gavner også lufthavnen, som får et bedre image og flere passagerer. TBI tilbyder især sådanne tilskud, når et luftfartsselskab etablerer en ny forbindelse eller øger antallet af ture på en given rute.

- Det ville være urimeligt at pålægge de offentlige lufthavne en forpligtelse til at offentliggøre aftaler, som de har indgået via forhandlinger med luftfartsselskaberne, da det ville stille dem ringere i konkurrencen med de private lufthavne, som ikke ville være forpligtet til noget sådant.

(38) TBI forklarer, at regionallufthavnene i de pågældende år blev underudnyttet, fordi der ikke var konkurrence mellem luftfartsselskaberne indtil det europæiske marked blev liberaliseret, men at de traditionelle selskaber stadig sidder hårdt på deres hovedlufthavne ("hubs"). Fremkomsten af selskaber som Ryanair, der udbyder direkte flyvninger med afgang fra mindre lufthavne, har vendt denne tendens og giver dem en chance for at nå rentabilitetstærsklen. Det fremgår også af erfaringerne i lufthavnene London Luton, hvor 70 % af brugerne er lavprisselskaber (Easyjet, Ryanair, Hapag Lloyd)(14), Cardiff, hvor de udgør 65 % (først og fremmest bmibaby)(15), Belfast (Easyjet, Go), og Stockholm Skavsta(16), hvor Ryanair etablerede sig i januar 2003.

3.3.2. HRL MORRISON AND CO

(39) HRL Morrison and Co ejer via sit datterselskab Infratil 67 % af Glasgow Prestwick, hvis historie virksomheden opsummerer. Da lufthavnen i Glasgow blev solgt af British Airport Authority i 1992, blev kun 1 % af lufthavnens kapacitet udnyttet. I 1994 besluttede lufthavnen, da man ikke kunne trække de traditionelle selskaber til, at indgå en 15-årig aftale med Ryanair om to daglige afgange mellem Glasgow og Dublin. Der blev fløjet 114000 passagerer mellem Irland og Skotland det første år. Siden da har Ryanair etableret flere ruter og forventes i 2003 at transportere 1,7 mio. passagerer. Takket være Ryanair har lufthavnen kunnet udbygge sine kommercielle aktiviteter og nå op på den kritiske størrelse og rentabilitetstærsklen.

(40) Ifølge Morrison kunne en privat investor have fulgt samme mønster som Charleroi lufthavn. En sådan baserer sit tilbud på bestemte afgørende faktorer: det passagertal, et selskab kan skaffe lufthavnen, selskabets vilje til at indgå en langsigtet kontraktforpligtelse, selskabets særlige behov, de forventede ruteplaner og deres sammenhæng med lufthavnens andre aktiviteter (den eksisterende trafik) samt behovet for terminalressourcer og groundhandling. Investoren ville beregne de forventede fordele som følge af en aftale med Ryanair under ét (og ikke som særskilte enkeltelementer). Fordelene ved en sådan transaktion skulle ses over en periode på ca. 20 år med en indkøringsfase på 3-5 år. En aftale med en løbetid på 15 år ville efter Morrisons aktionærers opfattelse være kommercielt acceptabel, selv om den først gav afkast ca. fem år efter indgåelsen.

(41) Morrison fremsætter nogenlunde de samme bemærkninger som TBI om afgifts- og bidragsrabatter og finansielle incitamenter, og påpeger:

- at det ikke er usædvanligt, at lufthavne giver rabatter på lufthavnsafgifter og groundhandling-priser som modydelse for højere passagertal og et langsigtet tilsagn fra Ryanair, så selskabet ikke kan vælge en anden lufthavn(17),

- at lufthavnene har det svært på markedsføringsområdet, da reklamer for dem reelt kun kan handle om de flyrejser, der afgår fra lufthavnene. Man kan ikke fokusere på, at lufthavnens navn ikke er det første, man ser; det handler først og fremmest om, hvilke fordele reklamekampagnerne kan give, dvs. om de kan øge passagertallet.

(42) Det klareste bevis for Charleroi-aftalernes kommercielle karakter er, at Morrison ville være interesseret i at købe sig ind i BSCA, om end virksomheden dog ikke har haft adgang til BSCA's regnskaber.

(43) Det ville efter Morrisons vurdering være forkert af Kommissionen at forpligte en lufthavn til at bevilge alle selskaber nøjagtig de samme vilkår uden skelen til, hvor stor trafik de bibringer lufthavnen. Det ville ligeledes være forkert at forpligte den til at offentliggøre kommercielle transaktioner af fortrolig karakter, eftersom konkurrerende lufthavne dermed ville få adgang til forretningshemmeligheder.

3.3.3. RYANAIR

(44) Som en generel bemærkning understreger Ryanair, at Kommissionens beslutning kan få alvorlige følger for de regionale lufthavnes overlevelse og liberaliseringen af luftfarten de kommende 20 år. Lavprisselskaberne har løbet en risiko og dermed opnået, hvad de traditionelle selskaber aldrig har kunnet: at gøre de underudnyttede regionale lufthavne rentable, såsom London Stansted, Glasgow Prestwick, London Luton, Belfast osv. Disse lufthavne er gået i konkurrence med de store lufthavne, hvilket tvinger de gamle monopoler til at gennemføre prisnedsættelser og effektiviseringer. Det gavner i sidste ende forbrugerne, som får billigere flybilletter. Kommissionen bør ikke berøve de sekundære lufthavne på kontinentet de erfaringer, som lufthavnene i Det Forenede Kongerige har gjort sig, og som også øger konkurrencen.

(45) Hvis Kommissionen træffer afgørelse om, at der foreligger statsstøtte

- overtræder Kommissionen traktatens artikel 295, fordi der vil blive udøvet forskelsbehandling mellem private og offentlige lufthavne. Kommissionen kan ikke udelukke bestemte ejerskabstyper i medlemsstaterne

- forhindrer Kommissionen en offentlig lufthavn i at udbyde de samme finansielle vilkår som private lufthavne, hvilket vil være uantageligt såvel politisk som juridisk

- forpligter Kommissionen en lufthavn til at offentliggøre alle opkrævede beløb, selv om der ikke findes noget juridisk krav herom, hvilket vil være et misbrug af Kommissions beføjelser i medfør af traktatens bestemmelser om statsstøtte, idet traktaten har et helt bestemt retsgrundlag, nemlig artikel 80, for lovgivning om lufthavnsafgifter(18). Forslaget til Rådets direktiv om lufthavnsafgifter(19) er opstillet ud fra dette retsgrundlag.

(46) Ryanair påpeger forbindelserne med den vallonske lufthavn og fremfører, at de aftaler, der er indgået mellem Ryanair, BSCA og regionen Vallonien, ikke udgør statsstøtte af tre årsager: det markedsøkonomiske investorprincip er overholdt, aftalerne er ikke selektive, og de skader ikke konkurrencen.

3.3.3.1. Forbindelserne mellem Ryanair og de sekundære lufthavne

(47) Hvis de sekundære lufthavne skal kunne tiltrække investeringer i deres infrastruktur, må de op på en kritisk masse hvad angår passagertallet, og det kan kun ske via langsigtede aftaler med et luftfartsselskab. Der er forskel på, hvor mange passagerer Ryanair kan garantere, når der er tale om baser og åbne ruter, som det fremgår af tabel 1 og 2.

Tabel 1 - Ryanairs baser (passagertal)

>TABELPOSITION>

Tabel 2 - Ryanairs ruter (passagertal)

>TABELPOSITION>

(48) For at tiltrække selskaberne er lufthavnene villige til at forhandle rabatter, som det også fremgår af en undersøgelse, Kommissionen har fået lavet(20). Ryanair har fremsendt fortrolige oplysninger til Kommissionen om, hvad selskabet betaler Charleroi og "private" lufthavne som Stockholm Skavsta, Glasgow Prestwick, Frankfurt Hahn, Ancona, Bournemouth, Liverpool og Knock, hvoraf det fremgår, at der netto betales mere til Charleroi end til de øvrige lufthavne(21).

(49) Inden Ryanair etablerede sig i Charleroi, havde lufthavnen kun 20000 passagerer om året, dvs. i gennemsnit 50 om dagen. På ruten Charleroi-Dublin, som blev åbnet den 1. maj 1997, fløj Ryanair 178000 passagerer i 2000. På fire år fløj selskabet flere passagerer mellem de to byer end den samlede trafik i 1997 på ruten Bruxelles-Dublin. I 2002 havde lufthavnen over 1,25 mio. passagerer - næsten 4000 passagerer om dagen - på ti destinationer i hele Europa. Trafikken steg i perioden 1997-2002 med 1455 %.

(50) Ryanair har fremsat en del bemærkninger om forløbet af forhandlingerne med lufthavnen sammenholdt med den beskrivelse, som fremgår af procedurebeslutningen:

- i sommeren og efteråret 2000 indledte Ryanair forhandlinger med andre lufthavne om etablering af nye baser for Ryanair eller om udbygning af visse ruter med flere fly fra og med sommeren 2001

- aftalerne mellem BSCA, Ryanair og regionen Vallonien blev indgået i februar 2001. Det var kun formelt, at de først blev underskrevet i november 2001. Forhandlingerne med Charleroi foregik som alle andre forretningsmæssige forhandlinger.

Overholdelse af det markedsøkonomiske investorprincip

(51) Det markedsøkonomiske investorprincip gælder både for BSCA, som handler som enhver anden lufthavnsadministration ved at gøre lufthavnens rentabilitet så stor som muligt, og for regionen Vallonien, som ejer lufthavnen og handler som enhver anden lufthavnsaktionær, der vil gøre lufthavnens værdi så stor som muligt. Aftalerne er indgået på normale markedsvilkår, ligesom det gælder for mange private lufthavne. Ryanair har for øvrigt fået gunstigere vilkår i London Luton.

(52) Lufthavnens ejer og administrationsselskab har større fordel af, at Ryanair har etableret sig i lufthavnen, end Ryanair selv har, fordi det bl.a. sikrer, at lufthavnens værdi stiger (en enorm investering i form af fire fly med permanent base i Charleroi, 4000 passagerer om dagen i gennemsnit, over 1,5 mio. passagerer i 2003, effektiv udnyttelse af lufthavnen, et betydeligt overskud på to år, en af de højeste vækstrater for nogen lufthavn i Europa på grundlag af en 15-årig aftale, ti destinationer i fire lande i Europa, investering i markedsføringen af lufthavnen, omfattende dagbøder mod Ryanair ved manglende overholdelse af kontraktbestemmelserne om passagertal, erfaring med samarbejde med et af verdens mest effektive selskaber og mest erfarne flypersonaler, stigning i lufthavnenes indtjening og værdi og bedre muligheder for at trække nye investorer til lufthavnen).

(53) Aftalens løbetid (15 år) er ikke usædvanlig. Ryanair har indgået aftaler med løbetider mellem 10 og 20 år med praktisk talt alle de lufthavne, selskabet benytter. Sådanne løbetider sikrer et indtjeningsflow, som giver mulighed for langsigtede infrastrukturinvesteringer.

Regionen Valloniens overholdelse af det markedsøkonomiske investorprincip

(54) Efter Ryanairs mening gælder det markedsøkonomiske investorprincip for regionen Vallonien, fordi regionen udelukkende traf de pågældende foranstaltninger som økonomisk aktør og ikke som offentlig reguleringsmyndighed. Ryanair anmoder Kommissionen om at erindre, at regionen Vallonien handler som ejer af lufthavnen. Og eftersom regionen Vallonien er hovedaktionær i BSCA, kommer enhver fordel for BSCA også lufthavnens ejer til gode.

(55) Værdien af lufthavnen i Charleroi er steget betydeligt, siden Ryanair kom til for seks år siden, navnlig de seneste fire år. Ligesom i enhver anden lufthavn er denne værdi en funktion af antallet af passagerer, navnlig hos lavprisselskaberne(22). BSCA's kommercielle succes kan aflæses i den interesse, som selskaber som Morrison, Vinci og Aéroports de Paris viser for at købe 25 % af BSCA. Som eksempel på denne værdistigning nævner Ryanair lufthavnene i Glasgow og København samt British Airport Authoritys lufthavne(23).

(56) Regionen Vallonien hævdes med sin ændring af landingsafgifterne over for Ryanair at have handlet som markedsaktør og ikke som regulerings- eller skattemyndighed, som hæver eller sænker afgiftsniveauet. Det drejer sig for øvrigt ikke om "afgifter", men derimod "gebyrer", som de benævnes i den vallonske lovgivning. "Lufthavnsgebyrerne" betales udelukkende til BSCA og ikke til regionen Vallonien. Disse gebyrer opkræves i praksis generelt af lufthavnene (efter aftale og forhandling) hos luftfartsselskaberne. De offentliggjorte satser kan godkendes af regeringerne, men de fastlægges i det væsentlige af lufthavnene ved forhandlinger direkte med luftfartsselskaberne.

(57) Nedslag i landingsafgifterne ved etablering af nye forbindelser eller udbygning af nye ruter er almindeligt brugt i industrien, undtagen i tungt belastede hovedlufthavne som Heathrow og Charles de Gaulle.

(58) Kommissionen mener tilsyneladende, at det er usædvanligt eller endog ulovligt at fastsætte landingsafgiften efter antallet af passagerer i stedet for efter flyenes vægt. Men Ryanair har aftaler med flere lufthavne, hvor dette princip anvendes.

(59) Ryanair fremfører, at de vægte, som angives i procedurebeslutningen, ikke er korrekte. En Boeing 737-800 konfigureret til Ryanair - den eneste type fly, som selskabet nu anvender i Charleroi - vejer 67 tons, og ikke 78. Dermed bliver den gennemsnitlige nedsættelse 36,7 %, og ikke 50 %. Hvis Ryanair ikke havde denne særaftale, ville selskabet være berettiget til den belgiske lovgivnings almindelige rabatordninger (indført i 1998) på mellem 5 og 25 %.

(60) For så vidt angår de godtgørelsesgarantier eller "undladelsesforpligtelser", som regionen Vallonien påtager sig i forbindelse med ændringer i lufthavnsafgifterne frem til 2015 eller ændring af lufthavnens åbningstider, er der ikke tale om "lovbestemmelser", men forretningsmæssige valg med afgørende betydning for Ryanairs beslutning om at etablere base i lufthavnen. Disse garantier udgjorde nærmere "stabilitetsklausuler" eller "administrativt tilsagn", som er almindeligt anvendt som led i langsigtede aftaler mellem private virksomheder og statslige instanser, f.eks. ved tunnelbyggeri eller anlægning af olie- og gasledninger eller som led i privatiseringer. Det siges at være helt normalt for moderselskaberne at afgive en sådan garanti til tredjeparter, som indgår kontrakter med datterselskaberne. Det er af afgørende betydning for Ryanair at få en vis garanti fra statslig side. Det begrænser ikke regionen Valloniens selvbestemmelsesret og fratager den ikke muligheden for at ændre lovgivningen: der skal ikke betales godtgørelse for ændringer som følge af forhold, der ligger uden for regionen Valloniens beføjelser (tiltag fra forbundsregeringen, EU eller andre internationale organisationer). Sådanne forpligtelser kan ifølge Ryanair ikke betragtes som noget, der kan spærre for eller indskrænke lovgivningsinstansernes udøvelse af deres beføjelser.

(61) Hvis Kommissionen afgør, at regionen Vallonien ikke havde ret til at give disse garantier, uden samtidig at tage stilling til, om en privat investor under markedsøkonomiske vilkår ville have gjort det, udøver den en forskelsbehandling mellem offentlige lufthavne (hvis afgifter ofte fastsættes og styres af en regering eller reguleringsmyndighed) og private lufthavne (som selv kan fastsætte afgifterne i kontraktperioden).

BSCA's overholdelse af det markedsøkonomiske investorprincip

(62) Ryanair kritiserer, at Kommissionen i procedurebeslutningen fandt det vanskeligt at anvende det markedsøkonomiske investorprincip på BSCA med henvisning til, at virksomhedens forbindelser til regionen Vallonien var så komplekse. Kommissionen burde anvende princippet ved at vurdere BSCA's aktiviteter særskilt fra regionen Valloniens, ikke ved at fokusere på den øjeblikkelige situation, men ved at vurdere hele kontraktperioden (15 år) eller sågar hele BSCA's koncessionsperiode (50 år). Det betyder ikke så meget, at BSCA har underskud i starten, da investeringen først begynder at give afkast efter nogle år(24). Så længe BSCA's prognoser er opstillet på et rimeligt grundlag og viser, at investeringen giver et rimeligt afkast inden for fem års tid, skulle Kommissionen ingen objektiv begrundelse have for at træffe afgørelse om at der skulle foreligge statsstøtte. Kommissionen må også tage hensyn til efterfølgende dokumentation for, at investeringsbeslutningerne var velfunderede.

(63) Kommissionen må vurdere samtlige BSCA's indtægter efter "fælleskasseprincippet", dvs. uden skelnen mellem indtægterne på luftfart og på kommercielle aktiviteter. Når BSCA først har opnået den kritiske masse hvad angår passagertallet (hvilket generelt vil sige to millioner passagerer), kan BSCA forvente, at de kommercielle indtægter opvejer et eventuelt underskud på luftfartsaktiviteterne.

(64) Lufthavnens rentabilitet vil stige som følge af "netværkseffekten" og det positive samspil mellem en lufthavn og luftfartsselskaberne, hvor en udbygning af den ene parts aktiviteter tilskynder den anden part til at følge med(25). Lufthavnens rentabilitet hænger desuden sammen med "indlæringskurven" og stordriftsfordelene, som ligeledes nedbringer lufthavnens enhedsomkostninger. I betragtning af den hastige udvikling i lufthavnens trafik har administrationen i første omgang højst sandsynligt været mere fokuseret på at håndtere de mange passagerer end på at opnå stordriftsfordele.

(65) Kommissionen skal ikke medregne infrastrukturomkostninger for lufthavne såsom Charleroi, eftersom de må betragtes som irreversible omkostninger ("sunk costs"), der har indgået i udgifterne langt tilbage, f.eks. som led i en regerings militærbudget. Ryanair minder endvidere om, at Kommissionens politik generelt har været, at infrastrukturfinansiering ikke udgør statsstøtte, når den indgår i den nationale eller den europæiske transportpolitik.

(66) De fordele, som BSCA drager af kontrakten med Ryanair, omfatter især lufthavnsafgifterne, som Ryanair anslår til 243 mio. EUR i perioden 2001-2015, og de tjenester, Ryanair har ydet ved markedsføringen, som BSCA har fået langt billigere end andre samhandelspartnere (reklameværdi, links til Ryanair.com, kampagnebilletter osv.).

(67) Ryanair påpeger angående de fordele, som selskabet selv har fået:

- at de engangsbeløb på i alt anslået 2,5 millioner, der er bevilget som finansielle incitamenter, skal være med til at etablere nye geografiske forbindelser i stedet for at øge afgangsantallet på færre ruter. De udbetales efter dokumentation og skal tilbagebetales, hvis Ryanair nedlægger basen. Det er almindelig praksis i lufthavnssektoren (f.eks. i Waterford, Belfast, Bristol, Liverpool, Luton og Stansted), ligesom Ryanair har en tilsvarende ordning i Stockholm Skavsta.

- "Markedsføringsbidraget" er nok et bedre middel til at markedsføre en lufthavn end rabatten på lufthavnsafgifterne. Promocys kampagner kommer både lufthavnens ejer og administrationsselskabet til gode, fordi de er med til at øge lufthavnens passagertal, indtjening og værdi. Sådanne bidrag er almindelig brugt i lufthavnssektoren(26).

- For så vidt angår tilrådighedsstillelse af kontorlokaler og tilskud på 4000 EUR til kontorudstyr påpeger Ryanair, at 4000 EUR er en ringe sum, som næppe kunne fastsættes lavere. Ryanair har ikke gjort brug af de pågældende lokaler, og der er ikke anlagt nye bygninger eller indrettet arealer til Ryanair.

3.3.3.2. Ingen selektivitet

(68) Ryanair minder om, at Charleroi-aftalerne i et vist omfang blev offentliggjort. De var almindeligt kendt i industrien, de fik pressedækning i Belgien, Det Forenede Kongerige og Irland i 2001, og de blev bekræftet af de vallonske myndigheder i en pressemeddelelse i juli 2001, hvoraf det fremgik, at andre selskaber, som investerede i Charleroi på tilsvarende vilkår, også kunne få de pågældende fordele. Efter Ryanairs opfattelse ville en offentlighedsforpligtelse føre til forskelsbehandling mellem offentlige lufthavne og private (som ikke er underlagt en sådan forpligtelse), som vil være i modstrid med traktatens artikel 295. Kommissionens beslutning i "Manchester-sagen"(27) bør ikke give anledning til, at offentlige lufthavne skal give alle selskaber de samme vilkår, uanset hvordan de ellers står.

(69) Selskabet hævder, at ordningen ikke er selektiv af følgende årsager: aftalerne er ikke eksklusive, andre brugere kan få de samme rabatter, og belgisk lov omfatter for øvrigt en rabatordning, hvis muligheder for rabatter omtales i forbindelse med markedsføringen af lufthavnen i Charleroi. Lufthavnen har henvendt sig til 35 luftfartsselskaber før og efter aftalerne med Ryanair og har overskudskapacitet til at modtage andre luftfartsselskaber.

3.3.3.3. Påvirkning af konkurrencesituationen

(70) Ryanair mener ikke, at konkurrencevilkårene påvirkes på det pågældende marked, som selskabet definerer efter samme regler i statsstøttereglerne som i konkurrencereglerne. Der ville således ikke være nogen konkurrence på denne type produkter (charterafgange og ruteafgange) og det pågældende geografiske marked (da ruterne ikke ville findes).

(71) I modsætning til Kommissionens påstand hævdes selskaberne med afgange fra Charleroi lufthavn ikke at være konkurrenter til Ryanair. Det er charterselskaber, som udbyder én eller to afgange om ugen fra Charleroi, for det meste om sommeren. Ryanair henviser desuden til, at disse selskaber ikke har indgivet klager. Det skyldes, at aftalerne mellem regionen Vallonien, BSCA og Ryanair ikke skader dem. De drager nærmere fordel af Ryanair og BSCA's markedsføring, som gør Charleroi lufthavn mere kendt. Charterselskaberne er desuden som regel ikke så nøjeregnende med omkostningerne til anvendelse af deres lufthavne, da groundhandling og lufthavnsafgifter kun udgør en ringe del af prisen på de bekostelige og tidsmæssigt ujævnt fordelte rejser eller "pakker", som selskaberne udbyder. Lufthavnsomkostningerne repræsenterer derimod en meget høj del af Ryanairs billetpriser.

(72) Der er en vis konkurrence mellem Ryanair og de selskaber, som flyver fra andre lufthavne, men den forvrides ikke, fordi de andre lufthavne tilbyder andre konkurrencefordele. Ryanairs direkte konkurrenter såsom Easyjet og Virgin Express ville ikke bruge lufthavnen i Charleroi: deres konkurrencestilling kan således ikke være blevet påvirket af Charleroi-aftalerne.

3.3.3.4. Støttens forenelighed

(73) Hvis Kommissionen skulle konkludere, at der foreligger statsstøtte, mener selskabet også, at Kommissionen må kende støtten forenelig med det fælles marked i henhold til de relevante rammebestemmelser, fritagelsesforordningerne eller de konkrete omstændigheder. Der bør gennemføres en analyse af de samfundsøkonomiske fordele for regionen, og Ryanair forbeholder sig ret til at tage nærmere stilling hertil, hvis Kommissionen på et senere tidspunkt skal vurdere foranstaltningernes forenelighed i medfør af traktatens artikel 87, stk. 3.

(74) Ryanair forklarer i bilagene til sit indlæg(28), at lufthavnsaktiviteternes økonomiske indvirkning på regionen er mere omfattende end andre lufthavne, fordi passagererne ikke er på gennemrejse. Omkring 2005 forventer Ryanair at komme op på at transportere næsten 1,95 millioner passagerer, hvilket vil skabe arbejdspladser til mindst 1400 mennesker, inklusive de 126 medarbejdere hos Ryanair(29). Inden 2010 vil Ryanair med 60 afgange tur/retur kunne skabe yderligere 4235 arbejdspladser (2329 direkte og 290 indirekte). Selskabets aktiviteter vil også få andre virksomheder til at slå sig ned i regionen, når lufthavnen giver mulighed for internationale aktiviteter. Ryanair støtter ligeledes et højere aktivitetsniveau og turistindtægter i Belgien. Selskabet giver med sin lavprispolitik passagererne et incitament til at tage til Belgien flere gange.

(75) Ryanair minder om, at Hainaut-regionen er en af Belgiens fattigste, som falder ind under traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), og at Kommissionen, selv hvis støtten ikke ved en umiddelbar vurdering opfylder nogen af betingelserne i rammebestemmelserne eller fritagelsesforordningerne, skal bedømme hver enkelt sag ud fra de konkrete omstændigheder(30). Ryanair anmoder navnlig Kommissionen om at tage stilling til, om støtten til pilotuddannelse er forenelig på grundlag af Kommissionens forordning (EF) nr. 68/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på uddannelsesstøtte(31).

4. BELGIENS BEMÆRKNINGER

(76) Belgien fremsendte sine bemærkninger, da proceduren blev indledt i februar 2003. Ud over bemærkninger om udbygningen af sekundære lufthavne, forbindelserne til Ryanair og regionen Valloniens overholdelse af det markedsøkonomiske investorprincip omfatter indlægget en redegørelse for, hvorfor BSCA også må have overholdt princippet. Kommissionen fik tilsendt BSCA's virksomhedsplan fra april 2002 med en ekspertvurdering fra konsulentfirmaet Deloitte & Touche fra 2003, hvori overholdelsen vurderes på baggrund af virksomhedens resultater. I ekspertvurderingen bedømmer konsulentfirmaet den struktur og de overordnede bevæggrunde, som BSCA's virksomhedsplan er baseret på. Konsulentfirmaet konkluderer endog, at de fremtidige resultater, som nu kan forventes, er bedre end det fremgår af virksomhedsplanen, og at "hvis det i første omgang ser ud, som om bestyrelsen ved at indgå aftale med Ryanair har øget aktivitetsniveauet betydeligt på bekostning af rentabiliteten, så viser udviklingen i de efterfølgende år, at virksomhedsplanen tværtimod fører til positive resultater allerede i 2004, der fortsat vil blive endnu bedre, som det fremgår af vores bemærkninger om investeringens rentabilitet i forhold til egenkapitalen [...] Bestyrelsens beslutning kan således betragtes som berettiget på baggrund af en virksomhedsplan, som nu har vist sig at være velfunderet og troværdig, ligesom den periode på tre år, hvor der forekom negativ rentabilitet, udgør en normal overgangsperiode mellem forskellige driftsvilkår"(32).

(77) Belgien fremsendte yderligere bemærkninger til Kommissionen i maj 2003 som reaktion på bemærkninger fra interesserede tredjeparter. Ved denne lejlighed fremførte Belgien, at BSCA's bestyrelse takket være sin fornuftige virksomhedsførelse og en hurtigere udvikling end forventet i administrationens kommercielle indtægter havde godkendt et budget for 2003 med et positivt resultat, og at resultaterne for tredje og fjerde kvartal i regnskabsåret 2002 viste henholdsvis et overskud på [...](33) EUR og et resultat i balance.

(78) Kommissionen anmodede om møder med de belgiske myndigheder for at få belyst en række uafklarede spørgsmål om BSCA's overholdelse af det markedsøkonomiske investorprincip, lufthavnsafgifterne, miljøfonden, godtgørelserne for "bidrag til vedligeholdelse og brandbekæmpelse" og kapitaltilførslen til BSCA.

(79) Det centrale spørgsmål på disse møder var BSCA's adfærd. Kommissionen fremførte, at virksomhedsplanen for BSCA og konsulentrapporten ikke gav noget fyldestgørende grundlag for at vurdere overholdelsen af det markedsøkonomiske investorprincip. Planen var opstillet i foråret 2002, dvs. efter BSCA's beslutning om at indgå aftale med Ryanair i 2001. 2002-planen var heller ikke antagelig, fordi den tog udgangspunkt i helt andre driftsparametre end dem, BSCA havde i 2001. Den omfattede således elementer, der afspejlede de ændringer i koncessionsvilkårene, som blev gennemført i 2002(34) og som beskrives i procedurebeslutningen.

(80) Kommissionen anmodede derfor de belgiske myndigheder om at fremsende den virksomhedsplan, som BSCA havde opstillet i 2001, og alle andre dokumenter, som jf. Kommissionens normale fremgangsmåde og Domstolens retspraksis kunne bruges til at analysere en privat investors bevæggrunde på det tidspunkt, hvor der blev truffet beslutning om at investere. Belgien fremsendte denne virksomhedsplan, som danner grundlag for Kommissionens analyse af finansieringssituationen i nærværende beslutning.

4.1. UDBYGNINGEN AF DE REGIONALE LUFTHAVNE OG FORBINDELSERNE TIL RYANAIR

(81) Belgien bemærker, at Charleroi ligesom mange andre regionale lufthavne blev underudnyttet og ikke kunne gøres rentabel. Da regionerne i 1988 fik ansvaret for administrationen og driften af de regionale lufthavne, besluttede den vallonske regering at udnytte lufthavnenes økonomiske muligheder, og der blev foretaget en række investeringer med henblik herpå(35). Regeringen godkendte i sin beslutning af 20. juli 2000 retningslinjerne for et investeringsprogram for Charleroi med et budget på 113,73 mio. EUR (4588 mio. belgiske franc (BEF))(36).

(82) Belgien understreger, at traktatens regler om statsstøtte ikke finder anvendelse på denne type finansiering. I Kommissionens retningslinjer for anvendelse af EF-traktatens artikel 92 og 93 og EØS-aftalens artikel 61 på statsstøtte i luftfartssektoren(37) ("retningslinjerne for luftfartssektoren") angives det, at "opførelse eller udvidelse af infrastrukturprojekter (såsom lufthavne, motorveje, broer osv.) udgør en almen foranstaltning i økonomisk politik, der ikke kan kontrolleres af Kommissionen i medfør af traktatens statsstøtteregler. Afgørelse om infrastrukturudvikling falder uden for denne meddelelses anvendelsesområde, for så vidt som de sigter mod at opfylde planlægningsbehov eller gennemføre national miljø- eller transportpolitik".

(83) Belgien har fremført, at små regionale lufthavne ifølge den undersøgelse fra Cranfield University, som nævnes i betragtning 48, ikke kan overleve uden offentlig finansiering, hvis de har mindre end en million passagerer om året, og at passagertallet har afgørende indvirkning på lufthavnenes enhedsomkostninger. Enhedsprisen falder betragteligt, når passagertallet kommer over 500000, og antager et stabilt leje, når det kommer over tre millioner. For at kunne nå op på så mange passagerer bestræbte man sig fra 1995-1996 på at trække luftfartsselskaber til Charleroi lufthavn.

(84) Der blev taget kontakt til en række lavprisselskaber (Virgin Express, Ryanair, Easyjet og Debonair) og en del regionale selskaber og charterselskaber (Neckermann, Sunsnacks, Pégase, Sunair, Jet Air, Best Tours og Bosphorus), og lufthavnen kunne udbygge sin chartertrafik i samarbejde med Thomas Cook, British World Airlines og Wasteels Travel samt starte ruter til Algeriet og Yemen. Ikke desto mindre led lufthavnen under en række ulemper(38), og de selskaber, man henvendte sig til, var af hver deres egne årsager svære at få til at etablere ruter med afgang fra Charleroi(39).

(85) I 2001 foretog selskabet Grands Travaux de Marseille (GTM), som overvejede at købe sig ind i BSCA, en undersøgelse af lufthavnens udviklingspotentiale. Heraf fremgik det, at Ryanair var det eneste umiddelbart realistiske valg, hvis lufthavnen skulle gøres til en rentabel virksomhed på kort eller mellemlang sigt. Belgien præciserer følgende: "hvis de finansielle indrømmelser, som Ryanair ville have fra BSCA's side, var mere omfattende end dem, de øvrige lavprisselskaber kunne forventes at skulle have, var det fordi de øvrige selskaber udviste ringe eller ingen interesse og derfor ikke kom i betragtning som alternativer til at lade Ryanair etablere base i Charleroi".

(86) Belgien understreger, at de regionale lufthavne og lavprisselskaberne er et "vinderhold". Dels kan lufthavnene tilbyde gode indpasningsmuligheder i tidsplanerne, et miljø uden høj trafiktæthed, hurtig afvikling af afgangene, kraftigt nedsatte lufthavnsafgifter og fleksible tjenester, som er målrettet mod denne type luftfartsselskaber. Dels har disse alliancer givet de underudnyttede regionale lufthavne en hidtil uset vækst(40). Hver ny destination, som Ryanair har lanceret med en daglig afgang, har forøget passagertallet med ca. 100000 om året. Det indebærer allerede store fordele for en lufthavn, når der åbnes en ny rute. Hvis der bliver etableret en base i en lufthavn, kan den opnå en kritisk masse på forskellige indtjeningskilder, som sikrer, at omkostningerne hurtigere bliver tjent ind igen. Med Ryanairs base er passagertallet steget fra 773431 i 2001 til 1271979 i 2002. Passagertallet i 2003 anslås til 1700000. Det netværk af forskellige destinationer, som der bliver umiddelbar adgang til, styrker lufthavnens succes. Lufthavnene Stansted, Liverpool og Luton pådrog sig et underskud med de afgiftsrabatter, de bevilgede lavprisselskaberne, men fik derefter en enorm vækst takket være de passagertal, som selskaberne skabte, med deraf følgende overskud.

(87) Lufthavnene har lært at sprede sig over forskellige indtægtskilder og har forstået, at deres rentabilitet først og fremmest afhænger af, hvor mange passagerer der kommer igennem deres infrastrukturer. De kommercielle indtægter overstiger i stadig flere tilfælde indtægterne på selve luftfartsaktiviteterne, navnlig i de store lufthavne. Disse lufthavne er allerede nu fortrinsvis kommercielle virksomheder, som i hver enkelt sag forhandler gunstige vilkår for at tiltrække luftfartsselskaber og dermed øge trafikken. Således har en række andre underkontrahenter efter Ryanair nu også etableret sig i Charleroi(41). Kontraktens garantiperiode har også gjort det lettere at fastsætte rentabilitetsparametre for opførelsen af den nye terminal, så lufthavnen får større kommerciel kapacitet til at tage flere passagerer og udvide forretningsarealet.

(88) Belgien understreger, at flere private lufthavnsadministrationer er interesserede i BSCA, f.eks. Grands Travaux de Marseille(42) og Morrison, som har overvejet at købe sig ind med en kapitalandel på 25 %: "Når private partnere som Vinci og Morrison viser interesse for at opkøbe 25 % af BSCA, viser det med al ønskelig tydelighed, at den aftale, der blev indgået med Ryanair, kunne have været indgået af en privat investor, eftersom BSCA åbenbart i nær fremtid bliver rentabel som virksomhed".

(89) Belgien bemærker om lufthavnskapaciteten, at man ikke kan betragte den som værende opbrugt. Restkapaciteten er i dag 25 % for handelsområdet og 50 % for luftfart. Den aktuelle infrastrukturs teoretiske kapacitet anslås til 5,5 millioner passagerer, mens et mere forsigtigt skøn sættes til 2,5 millioner, hvilket giver mulighed for en stigning på ca. 50 % i forhold til passagertallet for 2002. Efter BSCA's skøn giver den nye terminal en kapacitetsforøgelse på 100 %, så mindst to nye selskaber kan etablere baser i Charleroi. Det giver plads til nye brugere i Charleroi, f.eks. selskabet Flyeco, som regner med at lancere fem destinationer i december 2003 med 300000 passagerer inden for det første år.

4.2. OVERHOLDELSEN AF DET MARKEDSØKONOMISKE INVESTORPRINCIP

4.2.1. REGIONEN VALLONIENS OVERHOLDELSE AF DET MARKEDSØKONOMISKE INVESTORPRINCIP

4.2.1.1. Nedsættelsen af landingsafgifterne

(90) Belgien mener, at regionen Vallonien har overholdt det markedsøkonomiske investorprincip, fordi regionens adfærd "reelt repræsenterer udøvelse af økonomiske aktiviteter og ikke udøvelse af myndighedsbeføjelser". I modsætning til, hvad landet tidligere har hævdet, forklarer Belgien, at lufthavnsafgifterne skal betragtes som gebyrer og ikke som afgifter, idet gebyrer er forbrugsbestemte og opkræves fra brugeren, mens afgifter er ens for alle. Derfor skulle der her være tale om et "gebyr, som er prisen for brugernes anvendelse af lufthavnen, som modydelse for de tjenester, der ydes".

(91) På mødet den 24. juni 2003 spurgte Kommissionen om, nøjagtig hvilken tjeneste gebyret hænger sammen med. Belgien svarede, at gebyret ikke hænger sammen med én bestemt tjeneste, men er et delvist finansielt bidrag som betaling for anvendelsen af lufthavnsinfrastrukturen jf. den vallonske bekendtgørelse af 16. juli 1998.

(92) På mødet spurgte Kommissionen også, om det er regionen Vallonien eller BSCA, som ejer afgiftsindtægterne. Belgien svarede, at det primært er regionen Vallonien, som BSCA videregiver 65 % af afgiftsbeløbet til. Kommissionen påpegede, at bekendtgørelsen af 16. juli 1998 angiver, at BSCA "opkræver" lufthavnsafgifter, og spurgte, om ordet "opkræve" her kun betyder "inddrive" eller om BSCA har ejendomsret til de modtagne beløb. Belgien svarede, at der kun var tale om inddrivelse.

(93) Det er dog ikke, hvad Belgien angav i sin skrivelse af 27. august 2003. Her forklarede man, at BSCA ejer afgifterne, når de er opkrævet fra brugerne, bortset fra de 35 %, som indbetales til miljøfonden(43). Belgien forklarer, at BSCA har varetager offentlige tjenesteydelser: "Der er tale om en offentlig servicekontrakt, hvor en virksomhed varetager en offentlig tjeneste for egen regning og risiko med tilsyn fra og på vilkår fastsat af koncessionsgiveren, mod en godtgørelse, som koncessionshaveren selv opkræver fra brugerne". Eftersom det er BSCA, der administrerer og driver lufthavnen og yder tjenester til brugerne, "er det logisk, hvis denne virksomhed opkræver og beholder de gebyrer, som udgør modydelsen for de tjenester, der ydes til brugerne".

(94) Efter Belgiens opfattelse udgør de 65 % af lufthavnsafgifterne, som BSCA råder over, ikke statsstøtte fra regionen Vallonien til BSCA, da der ikke overføres offentlige midler fra en enhed til en anden. Belgien henviser til retspraksis i PreussenElektra-sagen(44).

(95) Belgien understreger, at de enkelte medlemsstater eller offentlige myndigheder selv må fastlægge lufthavnsafgifterne for lufthavnene i deres område. Visse lufthavne fastlægger selv lufthavnsafgifterne, som kontrolleres af en tilsynsmyndighed. Det er vanskeligt at sammenligne afgifterne, fordi de bestemmes af omkostningsstrukturerne, handelspolitikken, udviklingsstadet, transportpolitikken og vidt forskellige forhold fra lufthavn til lufthavn. De regionale lufthavne hævdes at have lavere strukturelle omkostninger og offentlige afgifter end de store lufthavne. For så vidt angår sammenligninger med andre lufthavne er det ifølge Belgien ikke korrekt, at den interesserede part B skal betale 32 EUR i afgifter i Zaventem, mens Ryanair kun skal af med 4 EUR for de samme tjenester. Ryanair angives pr. passager at betale 1 EUR i landingsafgift, 1 EUR for groundhandling, 7 EUR i passagerafgift og 4 EUR som bidrag til Promocy, dvs. i alt 13 EUR.

(96) Belgien begrunder de nedslag, Ryanair får i landingsafgifterne, med "det passagertal, som selskabet tilfører, nemlig mindst 27 millioner passagerer i kontraktperioden på 15 år". "De vallonske offentlige myndigheder må efter eget skøn bevilge rabatter for at tiltrække nye brugere såsom Ryanair, som kan sætte en regional lufthavn som Charleroi i stand til at komme op over den million passagerer, der udgør rentabilitetstærsklen". Selv om det gør landingsafgiften lavere, må man ikke glemme, at det samlede afgiftsbeløb bliver mærkbart større på grund af Ryanair: det er nu steget til 5,2 mio. EUR, mens man uden Ryanairs trafik kun ville have tjent 310000 EUR.

(97) Belgien mener, at "BSCA [regionen Vallonien(45)] stod over for en 'kommerciel nødvendighed', da der blev bevilget rabatter på landingsafgifterne, fordi der var en helt reel substitutionsrisiko, idet Ryanair kunne indgå kontrakt med en anden lufthavn", og Belgien henviser til retspraksis i Van der Kooy-sagen om gaspriser i Nederlandene(46). I sin dom af 2. februar 1988 vurderede Domstolen, at en præferencetarif for gartnere ikke udgjorde statsstøtte "hvis det påvises, at den omtvistede præferencetarif på baggrund af det pågældende marked er objektivt berettiget af økonomiske hensyn som f.eks. nødvendigheden af at tage konkurrencen op på dette marked med andre energikilder, hvis pris er konkurrencedygtig i forhold til prisen på den pågældende energikilde". Domstolen hævdes at have bekræftet denne retspraksis i en dom af 29. februar 1996, ifølge hvilken "det er almindelig kommerciel praksis, at en virksomhed indrømmer en rabat, hvis den er økonomisk forsvarlig, såfremt det er kommercielt nødvendigt"(47).

(98) De offentlige lufthavne bør ikke pålægges en offentliggørelsespligt hvad angår rabatterne på deres landingsafgifter, når de private lufthavne, som følger de samme forhandlingsordninger, ikke på nogen måde er underlagt Kommissionens statsstøtteprocedurer. Belgien nævner flere eksempler på lufthavne, som er gået med til at sænke afgifterne uden forudgående offentliggørelse.

(99) Belgien fastholder, at Charleroi lufthavn er rede til at give ethvert andet luftfartsselskab tilsvarende rabatter, hvis det kan tilføre et passagertal svarende til Ryanairs. BSCA's virksomhedsplan blev for øvrigt opstillet med udgangspunkt i landingsafgifter svarende til dem, Ryanair betaler, dvs. 1 EUR pr. passager for alle lufthavnens brugere, hvilket skulle bevise, at foranstaltningerne ikke er selektive. Belgien har forelagt Kommissionen tilbud fra BSCA til tre luftfartsselskaber ([...]), hvori det samme beløb på 1 EUR anvendes.

(100) Belgien har forklaret, at de offentlige vallonske myndigheder er i færd med at ændre den vallonske bekendtgørelse af 16. juli 1998 "så der mere målrettet kan tages hensyn til de forskellige objektive kriterier, som kendetegner de vallonske lufthavnes forskellige brugertyper".

4.2.1.2. Regionen Valloniens kompensationsklausul

(101) Belgien er uenig i Kommissionens påstand om, at princippet om den private investor ikke finder anvendelse på regionen Vallonien, når den udøver sine reguleringsbeføjelser. Belgien svarer, at "Kommissionen kan imidlertid ikke pålægge regionen Vallonien at handle i henhold til kriterierne for den private operatør, der arbejder under sædvanlige markedsøkonomiske vilkår, der indebærer indgåelse af gensidigt forpligtende kontrakter, og samtidig nægte den retten til at yde sin medkontrahent den juridiske sikkerhed, som denne med rette kan forvente". Det er helt normalt, at regionen Vallonien under udøvelsen af sin egen kompetence kan forpligte sig over for sin medkontrahent til at garantere den kontrakt, der er indgået for en periode på 15 år, en vis juridisk sikkerhed.

(102) Det skal ligeledes understreges, at regionen Vallonien ikke har givet afkald på at udøve sine reguleringsbeføjelser, uanset om der er tale om afgiftsniveauet eller om Charleroi lufthavnens åbningstider. Klausulen om kompensation har kun betydning i forbindelse med dens kommercielle forbindelser med Ryanair. Disse klausuler er ikke diskriminerende, da ingen anden reel konkurrent udøver aktiviteter i Charleroi svarende til Ryanairs. Regionen Vallonien bekræfter, at den er parat til at give enhver potentiel konkurrent til Ryanair, der ønsker at gennemføre ruteflyvninger, en sådan klausul.

(103) På mødet den 24. juni 2003, spurgte Kommissionen om, hvorvidt Ryanair, hvis der bliver indført en ny afgift (f.eks. en miljøafgift), vil være forpligtet til at betale denne i kontraktens løbetid. Belgien forklarede, at regionen Vallonien ikke selv ville tage initiativ til at indføre en ny lufthavnsafgift, hvilket ikke forhindrer, at Fællesskabet eller den belgiske stat vedtager nye bestemmelser, som Ryanair vil skulle overholde.

4.2.2. ANVENDELSE AF PRINCIPPET OM DEN PRIVATE INVESTOR PÅ BSCA

4.2.2.1. Den type fordele, der er indrømmet Ryanair

(104) De belgiske myndigheders bemærkninger vedrørende den type fordele, der er indrømmet Ryanair, svarer til de bemærkninger, der blev fremsat af det irske selskab TBI og Morrison:

- "Engangs"-incitamenterne er blevet indrømmet Ryanair som modydelse for den store risiko, som selskabet løber, og den investering, det har foretaget i forbindelse med udviklingen af nye destinationer fra en regional lufthavn, der endnu ikke har stået sin prøve. BSCA er parat til at indrømme andre selskaber de samme incitamenter.

- Den lave pris på groundhandling forklares ved, at der leveres begrænsede og grundlæggende ydelser, og ved en optimal allokering af de menneskelige ressourcer. Disse tjenesteydelser skal fortsat rationaliseres for at nedbringe tabene på de ydelser, der leveres til Ryanair. Disse midlertidige tab skal ses i sammenhæng med den samlede transaktion med Ryanair: de kompenseres af indtægter fra lufthavnsskatter og kommercielle aktiviteter.

- Som svar på bemærkningen fra den interesserede part B om åbningen af markedet for groundhandling i Charleroi præciserer Belgien "at dette direktiv [direktiv 96/67/EF] ikke i øjeblikket finder anvendelse på Charleroi lufthavnen, da denne endnu ikke har overskredet tærsklen på to millioner passagerer. Når kriterierne for anvendelse af dette direktiv er opfyldt, vil BSCA naturligvis træffe alle de nødvendige foranstaltninger for at opfylde dette".

- Med hensyn til markedsføringstilskuddet mener Belgien ikke, at det er interessant at reklamere for en lufthavn som sådan, da passagererne i højere grad vælger et luftfartsselskab frem for en bestemt lufthavnsinfrastruktur. Det er luftfartsselskabet, der skaber passagerstrømmen, som igen giver lufthavnen indtægtskilder. Selv om markedsføringsforanstaltningerne fokuserer på Ryanairs flyvninger, så bidrager de direkte til BSCA's lufthavnsindtægter og kommercielle indtægter takket være den stigning i passagerantallet, som reklamerne for luftfartsselskabets aktiviteter medfører. Charleroi lufthavnens image forbedres, da den drager fordel af reklamen på Ryanairs hjemmeside, der er den mest besøgte hjemmeside inden for den europæiske lufthavnssektor. De regionale lufthavne er mindre kendte blandt forbrugerne og luftfartsselskaberne og må udfolde større anstrengelser for at skabe sig et ry og for at blive betragtet som et gyldigt alternativ til de større hovedlufthavne, der har bedre jernbane- og vejforbindelser og et mere fasttømret ry.

4.2.2.2. BSCA's beslutningstagning

(105) Med hensyn til gennemførelsen af forhandlingerne med Ryanair præciserede Belgien følgende:

- En første virksomhedsplan blev fremlagt for BSCA's bestyrelse i løbet af 2000. Denne virksomhedsplan blev dog betragtet som lidet troværdig på grund af en tendens til at undervurdere visse udgifter og overvurdere indtægterne.

- Der blev taget ny kontakt til Ryanair for at genforhandle disse betingelser. Efter tre måneders intense forhandlinger nåede man frem til en principaftale i februar 2001 om en stigning i passagerafgiften på 200 BEF (omkring 5 EUR) til 7 EUR(48), en stigning i skatterne med tiden for at tage hensyn til inflationen og en fjernelse af loftet over landingsafgiften, der oprindeligt kun fandt anvendelse på de første 130 passagerer på hvert fly.

- Disse elementer blev indarbejdet i en ny virksomhedsplan, der efterfølgende blev formelt godkendt af BSCA's bestyrelse, inden kontrakterne blev underskrevet.

- BSCA's bestyrelse tæller adskillige virksomhedsledere, som har erfaring med ledelse af store private virksomheder, og deres godkendelse af aftalen var derfor naturligvis baseret på en indgående undersøgelse.

(106) På mødet den 24. juni 2003 spurgte Kommissionen de belgiske myndigheder om, på hvilken dato BSCA helt nøjagtigt havde truffet beslutning om at investere i Ryanair. Belgien og Ryanair havde i deres skriftlige svar fremført, at datoen for underskrivelsen af aftalerne mellem Ryanair, BSCA og regionen Vallonien (november 2001) blot var en formalisering af en aftale indgået i februar 2001 (Ryanair) eller april (Belgien). Belgien svarede, at BSCA's bestyrelse havde truffet beslutningen den 31. juli 2001. Referaterne af møderne i BSCA's bestyrelse gør det muligt at fastslå, hvordan forhandlingerne er blevet gennemført.

(107) På mødet i BSCA's bestyrelse den 30. maj 2001, hvor der blev valgt en næstformand og en ny direktion, blev bestyrelsen informeret af en repræsentant for den vallonske regering med ansvar for lufthavnsspørgsmål om, at forhandlingerne med Ryanair næsten var afsluttet. Aftalen ville inden for kort tid blive fremlagt for bestyrelsen, som ønskede "snarest muligt at være i besiddelse af en finansiel oversigt over de fremtidige transaktioner med Ryanair"(49).

(108) På bestyrelsesmødet den 15. juni 2001 var et af punkterne på dagsordenen en redegørelse for forhandlingerne med Ryanair. Disse forhandlinger blev gennemført af to administratorer fra BSCA, der ligeledes var medlemmer af premierministerens kabinet og af det vallonske transportministerium. På dette møde havde bestyrelsen navnlig lejlighed til at høre en redegørelse fra Commissaire Réviseur (revisor) om, hvilke opgaver der påhviler BSCA i henhold til koncessionsaftalen fra 1991. Der er tale om følgende punkter: brandvæsen under nøje overholdelse af OACI-reglerne, den tekniske vedligeholdelse af bygninger, start- og landingsbaner og de nærmeste omgivelser, salg af flybrændstof, forvaltning af hangarerne, forvaltning og udvikling af parkeringstjenesten, forvaltning af lokaler i administrationsbygningerne, cafeteriet og restauranten, forvaltning af reklamesteder, groundhandling, catering, kommercielle områder, tax free shop, passagerinformationstjeneste. Koncessionshaveren skal ligeledes inden for rammerne af koncessionen af den statslige forvaltning varetage vedligeholdelse af terrænet, bygningerne og udstyret, bygværker og materiel, der er omfattet af koncessionen, eller som stilles til rådighed, således at alt til enhver tid er egnet til den brug, hvortil det er beregnet.

(109) Mødet den 29. juni 2001 var i det store hele helliget forhandlingerne med Ryanair. Repræsentanten for den vallonske regering forklarede, at kontrakten "fortsat var et udkast, men at der var tale om en mundtlig aftale, som lå fast parterne imellem". Flere spørgsmål blev behandlet:

- antallet af fly med base i lufthavnen var fastsat til mellem to og fire

- antallet af flyvninger begrænses til 26 om dagen, hvilket skyldes "lufthavnens kapacitet og bidragets finansielle begrænsning. Målet på sigt er også at kunne sprede sig og finde andre flyselskaber, for det er ikke tanken, at Ryanair skal være den eneste klient i Charleroi lufthavnen".

- landingsafgiften: "[administratoren] mindede for så vidt angik punkterne 1.2 og 1.4 om, at landingsafgiften fastsættes af den vallonske regering. Ministeren kan indrømme en præferencetakst, der opkræves af BSCA, og som forbliver det pågældende selskabs ejendom. Ministeren havde i øvrigt i denne forbindelse modtaget en forespørgsel fra Parlamentet, og han svarede, at der gælder den samme takst for alle selskaber, der opererer fra en vallonsk lufthavn". "[en anden administrator] spurgte om, hvorvidt de 7 EUR i punkt 1.4 og de i punkt 1.2 omhandlede euro forblev BSCA's ejendom. [Administratoren] svarede bekræftende herpå".

(110) Mødet den 10. juli 2001 var ligeledes i vid udstrækning helliget forhandlingerne med Ryanair, idet repræsentanten for den vallonske regering kommenterede udkastet til kontrakt over for bestyrelsesmedlemmerne. En administrator "oplyste, at der kun manglede få ting, før kontrakten i hovedsagen var afsluttet, men alligevel havde administratorerne kun kendskab til enkelte elementer i forbindelse med en finansiel vurdering af kontrakten." Dette finansielle aspekt er meget vigtigt, da det forpligter lufthavnen og dermed medfører ansvar for administratorerne. Administratorerne ønskede at modtage nærmere oplysninger om muligheden for, at Ryanair kunne opnå finansielle fordele ud over de fire fly med base i lufthavnen(50).

(111) På mødet den 31. juli blev drøftelserne om kontrakten med Ryanair afsluttet. Bestyrelsen var således i besiddelse af to dokumenter, som den kunne tage udgangspunkt i, nemlig en virksomhedsplan i form af et skema over indtægter og udgifter over en flerårig periode og en vejledende strategisk note. Den 31. juli 2001 er således den dato, hvor BSCA's bestyrelse traf beslutningen om at stadfæste aftalen med Ryanair. Det fremgår af referaterne af de følgende møder, at den forsinkede underskrivelse af aftalerne med Ryanair skyldtes, at Ryanair havde problemer med driftsvilkårene for Promocy. Efter den 31. juli 2001 er bestyrelsen imidlertid ikke vendt tilbage til spørgsmålet om kontrakterne.

4.2.2.3. Virksomhedsplanen for 2001 og den vejledende strategiske note

(112) Bestyrelsen behandlede på mødet den 31. juli 2001 den virksomhedsplan, der optræder i skema 3, og dens forskellige bestanddele, navnlig indtægterne fra groundhandling, de statslige indtægter, spørgsmålene i tilknytning til miljøgrundlaget og passagerantallet. Den behandlede endnu en gang spørgsmålet om lufthavnsskatter og åbningstider, idet repræsentanten for den vallonske regering understregede, at "det, såfremt regionen Vallonien ikke overholder sine forpligtelser, ikke ville have nogen konsekvenser for BSCA", og at det var regionen Vallonien, der ville blive holdt ansvarlig i tilfælde af ændringer i lufthavnens åbningstider eller en stigning i skatterne. Han præciserede ligeledes, at "passagerafgifterne eller landingsafgifterne fastsættes for hele perioden. Der er tale om 1 EUR for alle selskaber. I kommerciel henseende vil passagerafgiften stige fra 5 til 7 EUR, og man kan derfor nedsætte landingsafgiften".

Skema 3

>TABELPOSITION>

(113) Derudover har Belgien leveret elementer til en prognose for BSCA's drift efter 2010, som sammenfattes i skema 4.

Skema 4

>TABELPOSITION>

(114) Bestyrelsen har desuden drøftet et strategidokument, som den har fået forelagt. Heri beskrives målet for lufthavnens passagertal i 2010, nemlig 2500000 til 3000000, hvad der ville udgøre en andel af det belgiske marked på ikke over 10 %. Det beskriver en nichestrategi, som sigter mod at opbygge en let struktur, der vil kunne tilbyde luftfartsselskaberne attraktive finansieringsvilkår og korte "rotationstider" (tid til start med samme fly efter landing), og som koncentrerer sig om kortvarige turist- eller forretningsrejser med nære rejsemål. Som potentielle brugere fokuserer det på lavprisselskaber og østeuropæiske selskaber, idet det understreger vanskelighederne ved at tiltrække regionale selskaber(51).

(115) Gennemførelsen af denne strategi går via en udvikling af flytrafikken. Flytrafikken skulle udvikle sig til 1400000 passagerer om året takket være de 26 daglige afgange fra Charleroi, idet Ryanair fra 2000 skal tilføre en million passagerer. Udviklingen i Ryanairs aktiviteter skal ske på grundlag af en genforhandling og en udvidelse af aftalen til 40 daglige flyafgange, dvs. omkring 2 mio. passagerer om året, idet det fremgår af noten, at "[...]". Det skønnes, at Ryanairs tilstedeværelse vil gøre det vanskeligt for et andet lavprisselskab at etablere sig, og at lufthavnen må promovere sig som en potentiel destination fra en anden base.

(116) BSCA's selskabsrevisor har vurderet analysen af virksomhedsplanen for 2001 og skønner, at hypoteserne er forsigtige, men han påpeger visse problemer:

"Generelt er de hypoteser, der ligger til grund for udarbejdelsen af denne virksomhedsplan, forsigtige, navnlig for så vidt angår indtægterne fra parkering og ligeledes med hensyn til generalomkostningerne, hvis man sammenligner med det beløb, der reelt var blevet brugt ved udgangen af juni. Følgende punkter skal imidlertid fremhæves:

a) Resultaterne tager hensyn til et driftsbidrag til vedligeholdelse/brandvæsen på regionen Valloniens budget, der stiger gradvist med tiden, samt til et støttebeløb til investering i vedligeholdelse/brandvæsen for en periode fra 2001 til 2003. Disse produkter forudsætter overholdelse af bestemmelserne i koncessionsaftalen og i driftsbetingelserne, der udløb den 31. december 2000 [revisorens fremhævning].

b) Man bør sikre sig, at de takster, som Ryanair anvender, er helt i overensstemmelse med den vallonske regerings bekendtgørelse af 16. juli 1998, navnlig i lyset af rabatten på 4 EUR pr. passager [revisorens fremhævning]. [...]. Det fremgår af en vedhæftet note 'BSCA Commentaires Business Plan 2001', at miljøbidraget 'maksimalt vil komme til at ligge på 75 mio. BEF, der indekseres fra 2003 (ingen aftale underskrevet til dato)'."

4.2.2.4. Analyse af visse parametre, der ligger til grund for virksomhedsplanen for 2001

Overtagelse af ansvaret for tjenesterne brandvæsen og vedligeholdelse

(117) Kommissionen har gjort gældende, at BSCA modtog en finansiel kompensation fra regionen Vallonien til tjenesterne "vedligeholdelse-brandvæsen", som BSCA varetager på dens vegne. Denne kompensation optræder i virksomhedsplanen 2001 på indtægtssiden.

(118) Kommissionen har undersøgt, om ansvaret for disse tjenester påhviler BSCA eller regionen Vallonien. For at kunne gøre dette har den undersøgt koncessionsaftalerne mellem disse to parter. Det fremgår af artikel 12 i driftsbetingelserne, der er vedhæftet koncessionsaftalen fra 1991, at det påhviler BSCA at garantere og udvikle "brandvæsenet under nøje overholdelse af OACI-reglerne" og "den tekniske vedligeholdelse af bygninger, start- og landingsbaner, de nære omgivelser, fragtkørsel osv.".

(119) Det fremgår imidlertid af overgangsbestemmelserne (artikel 25), at "koncessionsgiveren [regionen Vallonien] påtager sig udgifterne til tjenesterne brandvæsen og vedligeholdelse" i perioden mellem 1991 og 1997.

(120) Efter en ændring i koncessionsaftalen i august 1999 bibeholdes princippet om BSCA's overtagelse af ansvaret for disse tjenesteydelser, men det er igen regionen Vallonien, der finansierer dem i perioden mellem 1997 og slutningen af 2000: "I en periode på 3 år at regne fra den 1. januar 1997 afholder koncessionsgiveren [regionen Vallonien] de udgifter til tjenesterne brandvæsen og vedligeholdelse, der er omhandlet i artikel 12 og 19 ovenfor. Parterne er enige om at tage disse bestemmelser op til fornyet behandling i forbindelse med budgettet for 2000 på grundlag af koncessionens finansielle ligevægt og den forventede og budgetterede udvikling i BSCA's konto for driftsresultater i de kommende år".

(121) På mødet med de belgiske myndigheder den 23. juli 2003 gjorde Kommissionen gældende, at der på det tidspunkt, hvor BSCA besluttede at stadfæste aftalerne med Ryanair i juli 2001, ikke fandtes nogen forsikring om, at regionen Vallonien fortsat ville afholde udgifterne til disse tjenesteydelser i de kommende år. I koncessionsaftalerne fra denne periode bestemmes det tværtimod, at disse udgifter, som BSCA's selskabsrevisor gjorde opmærksom på i forbindelse med bestyrelsesmødet den 15. juni 2001(52), ville påhvile BSCA(53). Kommissionen spurgte derfor Belgien om, hvilket grundlag BSCA havde for at tro, at regionen Vallonien ville fortsætte med at afholde udgifterne til disse tjenester. Belgien fremsendte retsgrundlaget for den støtte til brandvæsen og vedligeholdelse, som blev tildelt BSCA i 2000 og 2001(54).

(122) I sit sidste bidrag af 19. december 2003 fremlagde Belgien et nyt bilag vedrørende denne støtte til vedligeholdelse-brandvæsen; der er tale om en skrivelse, som BSCA den 5. juli 2001 stilede til det vallonske transportministerium, og hvori der gøres rede for lufthavnens budgetterede udgifter til denne udgiftspost i 2002. Denne skrivelse er angiveligt en opfølgning af en telefonsamtale mellem de to parter. De belgiske myndigheder har ikke fremlagt nogen svarskrivelse fra den vallonske regering til BSCA som bekræftelse på, at den accepterer at påtage sig denne udgift fra 2001.

(123) I det samme bidrag skønner Belgien, at den kompensation, der således udbetales til BSCA til vedligeholdelse og brandbekæmpelse, er i overensstemmelse med Domstolens retspraksis i Altmark-sagen(55).

"Miljøfonden" og afgiften for tilrådighedsstillelse af infrastrukturer

(124) I henhold til den vallonske bekendtgørelse af 16. april 1998, der stadig er gældende, skal 35 % af lufthavnsafgifterne afsættes til en miljøfond. Kommissionen har spurgt Belgien, om disse 35 % reelt er blevet indbetalt til denne fond, da BSCA ser ud til at beholde en del af disse indtægter.

(125) På mødet med Kommissionen den 24. juni 2003 præciserede Belgien, at denne fond ikke længere eksisterede, og at denne lovgivningsbestemmelse skulle have været ophævet. Kommissionen bemærkede, at den fortsat var gældende i dag. BSCA skulle have indbetalt de 35 % til miljøfonden i 2001. Der skulle være fastsat et loft over dette bidrag i 2002 på 75 mio. BEF (1,86 mio. EUR). Belgien gjorde i sit bidrag af 19. december 2003 gældende, at dette loft over miljøfonden på 75 mio. BEF årligt indekseret med 2 % optrådte i finansieringsplanen for Sowaer, som den vallonske regering godkendte den 23. maj 2001 og fremsendte til BSCA den 1. august 2001. Siden ændringerne af koncessionskontrakten i 2002(56) er miljøbidraget blevet omdannet til et bidrag til Sowaer til brug til infrastrukturer.

(126) Belgien svarer således den berørte tredjepart C, der konstaterer, at BSCA ikke betaler for tilrådighedsstillelse af infrastruktur, at denne konstatering ikke er korrekt, idet "de maksimale 35 % af luftfartsgebyrerne tildeles Sowaer i henhold til den statslige underkoncessionsaftale af 15. april 2002" og at "en del af de gebyrer, der opkræves af brugerne af denne infrastruktur, dvs. såvel luftfartsselskaberne som passagererne, tildeles Sowaer som et bidrag til finansieringen af infrastrukturudgifterne. Denne konstatering er altså uberettiget"(57).

Regionen Valloniens tilførsel af ny kapital til BSCA

(127) BSCA's bestyrelse blev på mødet den 31. juli 2001 gjort opmærksom på tabene i forbindelse med Ryanairs etablering i kontraktens første år. Regionen Valloniens tilførsel af ny kapital til virksomheden på 5 mio. EUR blev anset for at være nødvendig "for at undgå, at selskabet kommer i en uholdbar situation"(58).

(128) Princippet om tilførsel af ny kapital optræder i maj 2001 i en beslutning truffet af den vallonske regering(59) og bilaget hertil, finansieringsplanen for Societé wallonne des aéroports. I planen bestemmes følgende "en deltagelse i BSCA med ± 60 mio. BEF [...] og dernæst fordelt over 3 år, 3 gange 30 mio. (kapital på 600 mio. og Sowaers deltagelse på 25 % dvs. 150 mio.)".

(129) På det tidspunkt, hvor BSCA's administratorer besluttede at stadfæste aftalerne med Ryanair, så der imidlertid ikke ud til at være sikkerhed for denne tilførsel af ny kapital: [administrator A] "spurgte, om der allerede var sendt en anmodning om kapitalforøgelse til Sowaer. [Administrator B] svarede, at Sowaer havde planlagt en kapitalforøgelse på 150 mio. Denne kapitalforøgelse skulle finde sted i 2002. [Administrator C] udtrykte betænkelighed ved, at bestyrelsen skulle godkende en plan uden at vide, om aktionæren var indforstået, og spurgte om, hvorvidt BSCA ville kunne opfylde kontrakten, hvis dette ikke var tilfældet. [Administrator B] foreslog, at dette punkt blev sat på dagsordenen på det kommende bestyrelsesmøde i Sowaer. [En anden administrator] fastslog, at man anmodede bestyrelsen om at godkende kontrakten, uden at der var sikkerhed for, at man ville opnå en kapitalforøgelse fra Sowaer. [...] [Administrator B] meddelte bestyrelsen, at Sowaer ville sende en skrivelse til BSCA, der bekræftede, at bestyrelsen for Sowaer havde godkendt finansieringsplanen, hvori en kapitalforøgelse var planlagt"(60).

(130) De belgiske myndigheder fremlagde den 19. december 2003 en skrivelse fra Sowaer til BSCA dateret den 1. august, som indeholdt en kopi af den beslutning om at tilføre ny kapital til de to vallonske lufthavne med 150 mio. BEF hver, som den vallonske regering traf den 23. maj 2001. I skrivelsen præciseres det, at dokumentet var blevet godkendt af Sowaer den 1. juli 2001.

(131) Spørgsmålet om tilførsel af ny kapital til BSCA var blevet rejst af den interesserede tredjepart C. Belgien svarede i sine skriftlige svar, at Sowaer rent faktisk den 3. december 2002 havde realiseret en kapitalforøgelse af BSCA på 3961340 EUR, som der i princippet blev truffet beslutning om i 2001.

(132) Denne operation blev gennemført i overensstemmelse med princippet om den private investor, der arbejder under sædvanlige markedsøkonomiske vilkår. Konsulentfirmaet Deloitte & Touche fremførte i sin analyse af virksomhedsplanen for 2002, at regionen/Sowaer havde handlet som en privat investor, idet de midler, der var blevet investeret i BSCA skulle give et afkast af investeringen i størrelsesordenen 27 % set i lyset af BSCA's forventede resultater i perioden 2001-2010(61).

(133) De belgiske myndigheder oplyste i deres bidrag fra 19. december 2003, at Sowaer den 27. november 2003 havde anmodet Deloitte & Touche om at analysere sammenligningen af virksomhedsplanerne for 2001 og 2002. De fremlagde ligeledes Deloitte & Touches svar af 27. november 2003; eksperten skønnede heri, at de generelle konklusioner i dens undersøgelse af virksomhedsplanen for 2002 i det store hele også gjaldt virksomhedsplanen for 2001.

4.2.2.5. Andre bemærkninger fra de belgiske myndigheder

(134) Som svar på bemærkningerne om finansieringen af sikkerhedsoperationerne fremsat af den berørte tredjepart C bemærkede Belgien, at disse operationer udgør "en offentlig tjenesteydelse, der påhviler medlemsstaten", og at de "udføres af regionen Vallonien selv, idet BSCA på ingen måde deltager heri". "Det er op til medlemsstaten at afgøre, hvordan disse operationer skal finansieres, men det faktum, at regionen Vallonien har besluttet ikke at pålægge BSCA en sikkerhedsafgift, er et politisk valg, der på ingen måde kan betragtes som statsstøtte til sidstnævnte".

(135) Belgien er enig med Ryanair for så vidt angår det relevante marked: de øvrige selskaber, der benytter lufthavnen, er charterselskaber, hvis transportydelser adskiller sig fra lavprisselskabernes, hvilket også fremgår af Kommissionens beslutninger om koncentrationer(62).

(136) De belgiske myndigheder oplyste i deres bidrag af 19. december 2003, at holdningen hos den private investor i BSCA blev styrket af den efterfølgende konstatering af, at de forventede resultater for 2003 ligger langt over de resultater, der forventes i virksomhedsplanen: det oplyste tal skulle være et nettooverskud i størrelsesordenen 1,5 mio. EUR mod et planlagt tab på 1531793 EUR i virksomhedsplanen(63).

5. VURDERING AF STØTTEN

5.1. VURDERING AF, HVORVIDT DER ER TALE OM STATSSTØTTE I HENHOLD TIL TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 1

(137) I henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og mellem de kontraherende parter.

5.1.1. FORDELE INDRØMMET RYANAIR

(138) Kommissionen havde i sin beslutning om at indlede proceduren skelnet mellem to typer fordele, som Ryanair havde fået: de fordele, som regionen Vallonien har indrømmet og de fordele, som BSCA har indrømmet.

5.1.1.1. Fordele indrømmet af regionen Vallonien

(139) Inden den går over til at behandle det specifikke spørgsmål om de fordele, der er indrømmet Ryanair i form af rabatter på landingsafgiften, der anslås til omkring 50 % af den normale sats, uden at dette niveau i sig selv er det problem, der skal behandles her, minder Kommissionen om, at den ikke er imod, at flyselskaberne indrømmes rabatter på visse betingelser. I ovennævnte beslutning i "Manchester"-sagen besluttede Kommissionen, at rabatter af begrænset varighed, der er tilgængelige for og indrømmes uden forskelsbehandling til brugerne af en lufthavn, ikke henhører under anvendelsesområdet for traktatens artikel 87, fordi de ikke fordrejer konkurrencevilkårene. Kommissionen præciserede derimod, at en rabat eller et rabatsystem, der giver en specifik virksomhed præferencebehandling, efter al sandsynlighed er omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 87(64).

(140) Kommissionen mener, at det foreliggende tilfælde er omfattet af den anden hypotese: nedsættelsen af landingsafgifterne er ligesom garantien for kompensation kun blevet indrømmet en enkelt virksomhed for en periode på 15 år og ikke alle de selskaber, der er etableret i Charleroi. Traktatens artikel 87 finder derfor efter al sandsynlighed anvendelse på tilfælde, hvor den fordel, der er resultatet af indrømmelsen af en fritagelse fra den almindeligt gældende takstordning, ikke er begrundet i økonomiske målsætninger.

(141) Det første spørgsmål, der skal behandles i den foreliggende sag, er spørgsmålet om, hvorvidt Ryanair er blevet indrømmet en "fordel" i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1. Belgien og Ryanair mener således ikke, at Ryanair nyder godt af en fordel i henhold til lovgivningen om statsstøtte, for regionen Vallonien har optrådt som en privat investor, der arbejder under sædvanlige markedsøkonomiske vilkår, som tilbyder en præferencesats, der er økonomisk bæredygtig.

(142) I artikel 76 i beslutningen om at indlede proceduren fremførte Kommissionen, at princippet om den private investor, der arbejder under sædvanlige markedsøkonomiske vilkår, ikke kunne anvendes på regionen Valloniens adfærd til at begrunde nedsættelsen af landingsafgiften og kompensationsgarantien i tilfælde af en ændring af åbningstiderne eller af lufthavnsafgiftssatsen. Den præciserede, at princippet kun kan finde anvendelse "i forbindelse med udøvelsen af økonomiske aktiviteter og aldrig i forbindelse med udøvelsen af reguleringsbeføjelser" og "at en offentlig myndighed ikke kan bruge argumentet om, at den i sin egenskab af ejer af en lufthavnsvirksomhed kan trække økonomiske fordele tilbage, som begrundelse for en støtte, der er vedtaget i form af en diskriminerende udøvelse af dens reguleringsbeføjelser eller fiskale beføjelser".

(143) I løbet af forhandlingerne har Belgien og Ryanair gjort gældende, at ovennævnte fordele var blevet indrømmet Ryanair i forbindelse med økonomiske aktiviteter og ikke i forbindelse med udøvelsen af reguleringsbeføjelser som modydelse for Ryanairs investeringer og det overskud, som Ryanair skaber. Regionen Vallonien har således handlet ligesom andre - navnlig private - lufthavne i Europa og i overensstemmelse med princippet om den private investor, der arbejder under sædvanlige markedsøkonomiske vilkår.

(144) Kommissionen fastholder, at fastsættelsen af lufthavnsskatter henhører under regionen Valloniens reguleringsbeføjelser og administrative kompetence, og at princippet om den private investor, der arbejder under sædvanlige markedsøkonomiske vilkår, ikke finder anvendelse under disse omstændigheder. Den vallonske lufthavnsorganisation er omfattet af følgende juridiske rammer:

- Regionen Valloniens kompetence på lufthavnsområdet er fastlagt i en føderal belgisk lov: regionen er blevet tildelt kompetence vedrørende udstyr og driften af offentlige lufthavne og flyvepladser beliggende på dens område ved den føderale belgiske lov af 8. august 1988 om ændring af særloven af 8. august 1980.

- I henhold til en retsakt vedtaget af det vallonske parlament i 1994(65) er den vallonske regering blevet bemyndiget til at lovgive om adgangen til de vallonske lufthavne (Charleroi, Liège, Saint-Hubert og Spa). Denne retsakt giver den vallonske regering mulighed for at overdrage driften af de vallonske lufthavne og giver den tilladelse til "i henhold til retningslinjer, som den selv fastsætter, at fastsætte og opkræve gebyrer (...) og til i givet fald at overdrage opkrævningsretten til koncessionshaverne". Mens den vallonske lovgiver således har åbnet mulighed for, at opkrævningsretten på bestemte vilkår kan overdrages til en koncessionshaver, kunne og kan retten til at fastsætte gebyrer i øjeblikket ikke overdrages. Denne ret tilfalder den vallonske politiske og reguleringsmæssige myndighed. Hverken BSCA eller lufthavnsselskabet Liège-Bierset kan overdrages denne ret til at fastsætte gebyrerne. De er blot "passive" modtagere af en del af gebyrindtægterne, men har ingen beføjelser i forbindelse med fastsættelsen af deres størrelse. Regionen Vallonien har navnlig regelmæssigt ændret den andel, der skal betales til en miljøfond, og som er fastsat til 35 % af de opkrævede gebyrer, med hensyn til fastsættelse af et loft over dette bidrag, med hensyn til modtageren, dvs. en øremærket fond eller den nye offentlige aktionær i BSCA, Sowaer, og endelig med hensyn til afviklingen af denne fond og anvendelsen af de beløb, som BSCA skal betale til den.

- Den vallonske regering har reguleret adgangen til alle vallonske lufthavne og flyvepladser med en bekendtgørelse fra juli 1998, ændret ved bekendtgørelse fra 2001. I § 7, stk. 1 og 2, i denne bekendtgørelse fastsættes de gebyrer, der skal opkræves af brugerne, der indføres et system for nedsættelse af landingsafgiften, som er åbent for alle afhængigt af flyenes vægt, det bestemmes, at der skal nedsættes et rådgivende brugerudvalg, som skal udtale sig om forslag til ændring af gebyrsystemet eller af gebyrniveauet(66), der fastlægges retningslinjer for opkrævning af afgifter ligesom det bestemmes, at "gebyrerne og abonnementerne bringes til brugernes kendskab med alle hensigtsmæssige midler, navnlig via opslag og offentliggørelse i A.I.P (Aeronautical Information Publication)".

(145) Via den gældende lovgivning offentliggjort i Moniteur belge handler regionen Vallonien som en offentlig myndighed, der fastsætter regler for og sikrer alle adgang til offentlige vallonske goder på ligelige brugerbetingelser. Hvis regionen Vallonien som Belgien og Ryanair hævder griber ind i en økonomisk aktivitetssektor, kan dens stilling sidestilles med lovgiverens. Ved at fastsætte niveauet for de lufthavnsskatter, som brugerne skal betale for benyttelse af de vallonske lufthavne, fastsætter den regler for en økonomisk aktivitet, men den handler helt sikkert ikke som en virksomhed.

(146) I beslutningen om at indlede proceduren betegnes de lufthavnstakster, som regionen Vallonien har fastsat for Charleroi lufthavnen som "skatter", og i nærværende beslutning bibeholdes denne betegnelse, der indtil videre er uændret: man kan mene, at der er tale om det, som Domstolen kalder "afgiftslignende skatter", dvs. skatter, der er kendetegnet ved, at de fra det tidspunkt, hvor de opkræves, har til formål at tillade finansiering af en bestemt overførsel af ressourcer(67). I dette tilfælde afsættes de lufthavnsafgifter, som regionen Vallonien har fastsat, til lufthavnens drift, og de fordeles med 65 % til forvaltningsselskabet og 35 % til en miljøfond. De gør det muligt at finansiere en bestemt overførsel af ressourcer. Sådanne retningslinjer for finansiering er af Domstolen(68) blevet behandlet som afgiftslignende skatter.

(147) I dette tilfælde vil betegnelsen "gebyr" defineret som betaling for en leveret tjenesteydelse kunne anvendes, hvis den fortolkes bredt. I det vallonske lufthavnstakstsystem er den direkte og indlysende forbindelse mellem afgiftsniveauet og den tjenesteydelse, der leveres til brugerne, imidlertid svag. De opkrævede afgifter svarer ikke til den direkte betaling for ydelsen; de tjenesteydelser, der svarer til denne betaling er ikke præcist defineret, og "gebyrerne" er ikke fastsat med direkte henvisning til en parameter som f.eks. driftsomkostninger, men på en relativt "abstrakt" måde(69).

(148) Kommissionen bør imidlertid ligeledes tage hensyn til dens praksis i de tidligere beslutninger om lufthavnsbetaling; ved gentagne lejligheder har den truffet afgørelse om dette begreb og har betegnet det som gebyrer(70). Selv om genstanden for disse beslutninger ikke generelt var denne sondring mellem skatter og gebyrer, og selv om den terminologi, der blev anvendt heri, ikke nødvendigvis havde nogen forbindelse med definitionen i selve meddelelsen, mener Kommissionen, at det er fastslået, at disse udgifter snarere bør betragtes som gebyrer end som skatter. Kommissionen konstaterer ligeledes, at Domstolen ikke har sat spørgsmålstegn ved denne betegnelse(71).

(149) Kommissionen mener således, at det ud over den egentlige betegnelse vil være hensigtsmæssigt rent juridisk at betragte de beløb, som regionen Vallonien har fastsat for landing eller parkering af fly i Charleroi som gebyrer og at anvende den generiske betegnelse lufthavnsafgifter.

(150) Kommissionen fastslår under alle omstændigheder, at dette spørgsmål om terminologi ikke ændrer dens analyse af vurderingen af de nævnte afgifter, der er fastsat af den regionale myndighed, og som denne har besluttet at fordele mellem dels lufthavnskoncessionshaveren dels en miljøfond, som den har oprettet.

(151) I den vallonske bekendtgørelse af 16. juli 1998, § 7, stk. 3, bestemmes det, at det vallonske transportministerium som et salgsfremstød kan indrømme endnu mere