KOMMISSIONENS BESLUTNING af 20. maj 1998 om statsstøtte til forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, som påtænkes ydet i Tyskland på grundlag af eksisterende regionale støtteordninger (meddelt under nummer K(1998) 1712) (Kun den tyske udgave er autentisk) (1999/183/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,

efter i overensstemmelse med førnævnte artikel at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

(1) Ved skrivelse nr. SG(95) D/13086 af 20. oktober 1995 foreslog Kommissionen i henhold til traktatens artikel 93, stk. l, medlemsstaterne rammebestemmelser og foranstaltninger for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter (1) (i det følgende benævnt »rammebestemmelser og foranstaltninger«).

(2) Ved samme skrivelse informerede Kommissionen de tyske myndigheder (og de øvrige medlemsstater) om, at den ikke længere godkender støtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, som meddeles den i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, og som ikke er i overensstemmelse med disse rammebestemmelser og foranstaltninger, både hvad angår støtte, der opretholdes efter den 1. januar 1996, og støtte, der iværksættes efter denne dato.

(3) Kommissionen opfordrede i medfør af traktatens artikel 93, stk. 1, endvidere de tyske myndigheder (og de øvrige medlemsstater) til inden for en frist på to måneder fra datoen for den nævnte skrivelse at bekræfte, at de senest fra den 1. januar 1996 ville efterkomme de omhandlede rammebestemmelser og foranstaltninger ved at ændre eksisterende støtteforanstaltninger, hvis de ikke var i overensstemmelse med rammebestemmelserne og foranstaltningerne. Kommissionen anførte, at hvis dette ikke blev bekræftet, forbeholdt den sig ret til at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2.

(4) Som svar på Kommissionens skrivelse af 20. oktober 1995 oplyste de tyske myndigheder ved skrivelse af 11. januar 1996 og 14. februar 1996:

a) at de med hensyn til sektoriel støtte fra 1. januar 1996 ville henholde sig til de pågældende foranstaltninger og om nødvendigt ændre eksisterende støtteordninger

b) at der med hensyn til regional støtte var behov for mere smidige foranstaltninger på området, da betingelserne og landbrugsstrukturerne er forskellige i Fællesskabets regioner.

(5) Ved skrivelse af 1. juli 1996 (SG(96) D/6026) underrettede Kommissionen de tyske myndigheder om sin beslutning af 12. juni 1996 om at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, angående den støtte, der påtænkes ydet i Tyskland i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter på grundlag af allerede eksisterende regionale støtteordninger (2).

(6) I løbet af proceduren undersøgte Kommissionen de argumenter, som de tyske myndigheder havde fremsat som begrundelse for i forbindelse med regionale støtteordninger ikke at godkende anvendelsen af rammebestemmelserne som foreslået af Kommissionen i dens skrivelse af 20. oktober 1995. Efter at have undersøgt disse bemærkninger konkluderede Kommissionen på daværende tidspunkt, at der ikke var grund til at acceptere de tyske myndigheders manglende godkendelse.

(7) Ved ovennævnte skrivelse opfordrede Kommissionen de tyske myndigheder til at fremsætte deres bemærkninger senest en måned efter modtagelsen af skrivelsen. I overensstemmelse med artikel 93, stk. 2, blev de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter underrettet ved offentliggørelse af skrivelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende og opfordret til at fremsætte deres bemærkninger.

(8) Den tyske regering fremsendte sine bemærkninger til Kommissionen ved skrivelse af 31. juli 1996. I denne skrivelse henviste den tyske regering endvidere til andre bemærkninger, der var blevet fremsendt til Kommissionen ved skrivelse af 24. maj 1996. Af tekniske årsager havde Kommissionen ikke taget hensyn til disse sidstnævnte bemærkninger i sin beslutning af 12. juni 1996 om at indlede proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2.

(9) Der blev ikke modtaget bemærkninger fra de øvrige medlemsstater eller andre interesserede parter.

II. BEMÆRKNINGER FRA DEN TYSKE REGERING

(10) I deres skrivelse af 24. maj 1996 og 31. juli 1996 gjorde de tyske myndigheder indsigelse mod anvendelsen af rammebestemmelserne og foranstaltningerne på regionale støtteordninger i to henseender. Deres indsigelse bestod på den ene side i juridiske betragtninger i relation til den måde, hvorpå rammebestemmelserne og foranstaltningerne var vedtaget. På den anden side fremførte de det argument, at anvendelsen af rammebestemmelserne og foranstaltningerne ville medføre en »begrænsning af den nationale støtte til regioner, idet man hermed ville kunne forringe mulighederne for udvikling i landdistrikterne«.

1. Bemærkninger af juridisk art

(11) I deres skrivelse af 24. maj 1996 gav de tyske myndigheder udtryk for, at de eksisterende fællesskabsbestemmelser, som Kommissionen har givet meddelelse om ved forskellige lejligheder, og den skrivelse, hvori den 23. rammeplan til forbedring af de regionale økonomiske strukturer (SG(94) D/11038 af 1. august 1994) godkendes, hverken begrunder en indirekte eller en direkte begrænsning af eventuelle statsstøtteforanstaltninger til sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter i forbindelse med investeringsprojekter, hvortil der kan ydes støtte inden for rammerne af »Gemeinschaftsaufgabe« til forbedring af de regionale økonomiske strukturer.

(12) Ifølge de tyske myndigheder kan Rådets forordning (EØF) nr. 866/90 af 29. marts 1990 om forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter (3) ikke anvendes til at begrunde en begrænsning af statsstøtteforanstaltningerne i forbindelse med forarbejdning og afsætning af produkter i bilag II som led i »Gemeinschaftsaufgabe«. Denne forordning fastsætter blot, hvordan og på hvilke betingelser Udviklingssektionen under Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget kan bidrage til foranstaltninger til forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter. Rådet anfører i betragtningerne til forordningen, at »de typer af investeringer, som skal omfattes af interventionerne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Udviklingssektionen, i det følgende benævnt »fonden«, bør fastlægges under hensyntagen til den nuværende situation på landbrugsmarkederne og i agroindustrien samt til udviklingsperspektiverne for afsætningsmulighederne for landbrugsprodukter«. Forordningens målsætning er således udelukkende at garantere sammenhængen mellem Fællesskabets intervention og den fælles landbrugspolitik samt samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter.

(13) Ifølge de tyske myndigheder giver den beføjelse, som Rådet har givet Kommissionen ved artikel 8, stk. 3, i ovennævnte forordning, kun Kommissionen mulighed for at fastlægge de udvælgelseskriterier, som karakteriserer de investeringer, som strukturfondene kan bidrage til. Kommissionen gjorde brug af denne beføjelse i beslutning 94/173/EF af 22. marts 1994 om fastlæggelse af udvælgelseskriterier for investeringer vedrørende forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugs- og skovbrugsprodukter og om ophævelse af beslutning 90/342/EØF (4). Denne beslutning indeholder ingen begrænsning for støtte, som udbetales af medlemsstaterne alene, uden finansiel støtte fra Fællesskabet.

(14) De tyske myndigheder er endvidere af den opfattelse, at Kommissionens meddelelse af 12. juli til medlemsstaterne om statsstøtte til investeringer i forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter (5) ikke er til hinder for, at der ydes statsstøtte til sektorer, som er udelukket fra EF-medfinansiering i kraft af ovennævnte beslutninger. Ifølge punkt 1 i denne meddelelse, er det fast praksis fra Kommissionens side at anvende de sektorrestriktioner, der gælder for EF's medfinansiering af investeringer i forarbejdnings- og afsætningsleddet »analogt [ . . . ] ved vurdering af statsstøtte til sådanne investeringer«. Meddelelsen er ikke en foranstaltning efter traktatens artikel 93, stk. 1, andet punktum, da udvidelsen af begrænsningen til at omfatte statsstøtte ikke blev foretaget analogt på grundlag af den procedure, der er fastsat i traktatens artikel 93, stk. 1, andet punktum (forslag om en foranstaltning). Med hensyn til de juridiske former, der er fastsat i traktatens artikel 189, er den pågældende meddelelse hverken en forordning, et direktiv eller en beslutning; den kan kun betragtes som en henstilling, som ikke er bindende ifølge artikel 189.

(15) Den tyske regering anfører endvidere, at den analogi, der er lagt til grund i meddelelsen, giver anledning til væsentlige retlige indvendinger med hensyn til den grundlæggende forordning (EØF) nr. 866/90. Det er hensigten med lovgivningen, som det fremgår af forordningens artikel 16, stk. 5, (nu artikel 16, stk. 5, i forordning (EF) nr. 951/97), at nationale støtteforanstaltninger er udtrykkeligt tilladt, forudsat at de træffes under overholdelse af traktatens artikel 92 og 93. Kommissionens meddelelse indeholder en sektoriel begrænsning af anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 3, der strider imod hensigten med lovgivningen. I henhold til artikel l, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 866/90, har de foranstaltninger, der er fastsat i forordningen, endvidere til formål at bidrage til gennemførelsen af regionalpolitiske målsætninger. Meddelelsen kan derfor ifølge den tyske regering ikke medføre en retligt bindende begrænsning af muligheden for at gennemføre statsstøtteforanstaltninger.

(16) Den tyske regering mener ikke, at muligheden for at gennemføre statsstøtteforanstaltninger med hensyn til forarbejdning og afsætning af produkter i bilag II er udelukket på grundlag af Kommissionens skrivelse, hvori den 23. rammeplan for »Gemeinschaftsaufgabe« (SG/94 D 11038 af 1. august 1994) godkendes. I slutningen af denne skrivelse forekommer en passage, hvor Kommissionen gør den tyske regering opmærksom på behovet for at tage hensyn til de EF-retlige bestemmelser og rammebetingelser og de deraf følgende forpligtelser, når de påtænkte foranstaltninger gennemføres, navnlig med hensyn til den forudgående anmeldelse af individuelle anvendelsestilfælde, som gælder a) for kumulering af støtte med forskellige målsætninger, b) inden for visse erhvervssektorer (herunder bestemmelserne i EKSF-traktaten), landbrug og fiskeri og c) for industrielt organiserede agrofødevareindustrier.

(17) Den tyske regering understreger, at ifølge godkendelsesskrivelsen skal de EF-retlige bestemmelser indeholde en forpligtelse til ikke at yde ubegrænset statsstøtte i visse sektorer. Den tyske regering er imidlertid som allerede anført af den opfattelse, at hverken forordning (EØF) nr. 866/90 eller Kommissionens fastlæggelse af udvælgelseskriterier i henhold til denne forordnings artikel 8, stk. 3, eller Kommissionens meddelelse fra 1994 indeholder en forpligtelse til ikke at anvende statsstøtteforanstaltninger i forbindelse med forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter.

(18) De tyske myndigheder anfører endvidere, at de bestemmelser, som er vedtaget i den nationale lovgivning i forbindelse med »Gemeinschaftsaufgabe«, ikke kan indebære en begrænsning. De erkender, at der i del 1, punkt 10.3 i den 23. rammeplan henvises til, at Kommissionen fastlægger udvælgelseskriterier for investeringer til forbedring af forarbejdnings- og afsætningsvilkårene for land- og skovbrugsprodukter. De understreger dog, at dette ikke betyder, at Kommissionens holdning på daværende tidspunkt var blevet meddelt de tyske myndigheder, eller at den på frivilligt grundlag var blevet accepteret i en eller anden bindende form. De tyske myndigheder påpeger, at der kun henvises til Kommissionens fastlæggelse af udvælgelseskriterierne i del 1 i rammeplanen. Denne del indeholder imidlertid kun ikke-bindende generelle henvisninger til planens struktur og målsætninger og til forskellige mindre væsentlige aspekter, herunder Kommissionens overvågning af støtten. Den tyske regering understreger endvidere, at opremsningen af forskellige retsforskrifter, meddelelser og rammebestemmelser ikke automatisk betyder, at støtte udtrykkeligt er udelukket i disse sektorer. Det hedder derimod i del 2, at følgende bestemmelser skal lægges til grund ved afgørelser med hensyn til støtteansøgninger. Listen har derfor kun til formål at gøre de godkendende myndigheder, der er ansvarlige for at gennemføre »Gemeinschaftsaufgabe« i de tyske delstater, opmærksom på de forskellige bestemmelser, der kunne spille en rolle ved afgørelsen med hensyn til en bestemt støtteansøgning. De tyske myndigheder er derfor af den opfattelse, at henvisningen til fastlæggelsen af udvælgelseskriterier kun udgør en ikke-bindende henvisning til samordning med Kommissionens landbrugspolitik.

2. Bemærkninger vedrørende rammebestemmelsernes virkning på regionale støtteordninger

(19) I deres meddelelse af 24. maj 1996 og 31. juli 1996 har de tyske myndigheder i det væsentlige holdt fast ved den position, de tidligere gav udtryk for i deres skrivelse af 11. januar 1996 og 14. februar 1996. Ifølge de tyske myndigheder må EF-bestemmelserne ikke anvendes til at foretage en overdreven begrænsning af den nationale støtte til regioner, idet man hermed ville kunne forringe mulighederne for udvikling i landdistrikterne. »I betragtning af sine tætte bånd til landdistrikterne er de landbrugsrelaterede industrisektorer, de sektorer, der bedst kan medvirke til omstilling af landmænd, som af strukturelle årsager har måttet opgive produktionen. Hvis store områder inden for sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter systematisk afskæres fra enhver form for national støtte, begrænses de regionale foranstaltninger i landdistrikter, herunder inden for rammerne af »Gemeinschaftsaufgabe« til forbedring af de regionale økonomiske strukturer, til et omfang, der objektivt set ikke er acceptabelt«.

(20) I deres skrivelse af 24. maj 1996 anfører de tyske myndigheder, at der til landmænd, som er tvunget til at opgive deres erhverv som følge af strukturomlægning, i landdistrikterne bedst kan skabes beskæftigelsesmuligheder inden for landbrugsrelaterede industrisektorer. Det nuværende kommissionsforslag vedrørende EF-rammebestemmelser for forarbejdning og afsætning af produkter i bilag II vil efter deres opfattelse resultere i en urimelig nedskæring af regionalstøtten til landdistrikterne. Punkt 3, litra a), nr. iii) og iv) i rammebestemmelserne indeholder meget brede definitioner af forarbejdning og afsætning. Forarbejdning omfatter f.eks. enhver faktisk aktivitet i forbindelse med et landbrugsprodukt, der er omfattet af traktatens bilag II, og afsætning omfatter f.eks. emballering af produkter i bilag II eller opførelse af omladningsudstyr. Beslutning 94/173/EF og gennemførelsen heraf som foreskrevet i rammebestemmelserne indebærer, at en lang række investeringer er udelukket. Inden for korn- og rissektorerne er alle investeringer vedrørende stivelsesanlæg, møller, malterier og semuljegrynsmøller samt vedrørende biprodukterne fra denne industri udelukket med undtagelse af nye produkter, der ikke er bestemt til levnedsmiddelbrug. Ifølge listen over udelukkede investeringer kan støtte også kun ydes i nogle regioner under mål 1, hvis det kan påvises, at der er mangel på kapacitet. Spørgsmålene a), hvornår en sådan manglende kapacitet kan antages at foreligge, og b), hvilke beviser der kræves til dokumentation herfor, besvares hverken i rammebestemmelserne eller i ovennævnte kommissionsbeslutning. De bemærkninger til de planlagte rammebestemmelser, der hidtil er modtaget fra delstaterne, som er ansvarlige for at gennemføre »Gemeinschaftsaufgabe«, anmoder alle regeringen om at forkaste forslaget om en foranstaltning vedrørende regionalstøtte. Ifølge alle bemærkninger er ydelsen af regionalstøtte til forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter i erhvervsvirksomheder (industri, tjenesteydelser) et uomgængelig nødvendigt redskab til at støtte landdistrikter med utilstrækkelige strukturer.

(21) I deres skrivelse af 31. juli 1996 anfægter de tyske myndigheder den forudsætning, at indførelsen af EF-rammebestemmelser vil forbedre sammenhængen med de fælles markedsordninger. EF-rammebestemmelserne omfatter ikke produktionen af landbrugsprodukter, men derimod den industrielle forarbejdning og kommercielle afsætning af de nuværende produkter i bilag II. De tyske myndigheder hævder derfor, at den måde, hvorpå pris og kvantitet reguleres som led i den fælles markedsordning, ikke kan påvirkes af begrænsninger for den industrielle forarbejdning eller den kommercielle afsætning. Overskud af landbrugsprodukter opstår ikke som følge af, at der findes konkurrencedygtige forarbejdningskapaciteter, men derimod som følge af produktionsfremmende foranstaltninger som led i de pågældende markedsordninger. Beskæftigelsespolitiske overvejelser udgør en berettiget interesse i forbindelse med en konkurrencedygtig industri, der forarbejder landbrugsprodukter i ugunstigt stillede landdistrikter, uanset om de primære landbrugsprodukter, der anvendes, er produceret af den lokale landbrugssektor eller er importeret.

(22) I denne forbindelse henviser de tyske myndigheder til teksten i fællesskabsstøtterammerne for 1994-1999 vedrørende strukturfondsintervention i regioner, der er omfattet af mål nr. 1, og nævner bl.a., at en konkurrencedygtig forarbejdningsindustri er af afgørende betydning for i økonomisk henseende at fremme landbrugssektoren og landdistrikterne som helhed, hvorfor EUGFL, Udviklingssektionen, skal bidrage til investeringsstøtte, som er til fordel for virksomheder i sektoren for forarbejdning og afsætning på grundlag af forordning (EØF) nr. 866/90 og (EØF) nr. 867/90 (nr. 198, s. 2 og 3).

De nævner endvidere, at for så vidt angår forarbejdning og afsætning af animalske produkter, skal fonden frem for alt supplere de kæder, hvor der finder en værditilvækst sted. Formålet med denne strategi er at producere kvalitetsprodukter af høj værdi. Ifølge de omtalte fællesskabsstøtterammer er Kommissionen af den opfattelse, at dette er den eneste måde, hvorpå landbrugssektoren i Østtyskland kan sikres på lang sigt (nr. 199, slutningen).

(23) Da det ovenfor anførte understreger behovet for medfinansiering på fællesskabsplan i konkurrencedygtige industrivirksomheder, der beskæftiger sig med forarbejdning og kommerciel afsætning af landbrugsprodukter, er det ifølge de tyske myndigheder uforståeligt, hvorfor nationale foranstaltninger, der fremmer konkurrencedygtige forarbejdningsindustrier, skulle være fuldstændig forbudt i nogle tilfælde. Endvidere forbyder den gældende tyske lovgivning, at der ydes støtte til virksomheder, som ikke er konkurrencedygtige på lang sigt.

(24) På anmodning af Kommissionen fremlagde den tyske regering en række eksempler på den specifikke virkning, som foranstaltningerne havde i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter:

- i Schleswig-Holstein vil to projekter, der er under forberedelse, sikre i alt næsten 500 varige arbejdspladser i landdistrikterne i Bockling og Großenbrode

- i Sachsen vil der snart blive gennemført en støtteordning i forarbejdningssektoren, som omfatter ca. 40 arbejdspladser i landdistrikterne. Siden 1990 er der blevet skabt eller sikret ca. 300 varige arbejdspladser ved hjælp af 20 projekter i landdistrikterne

- i Niedersachsen er der siden 1993 blevet investeret over 560 mio. DEM i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter med finansiel støtte på ca. 62 mio. DEM. Niedersachsen tegner sig derfor for ca. 12 % af de samlede investeringer, der har modtaget finansiel støtte. Disse foranstaltninger har skabt mere end 1 240 nye varige arbejdspladser og bevaret 606 arbejdspladser

- i Nordrhein-Westfalen skal 86 investeringsprojekter i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter skabe 2 474 varige arbejdspladser og sikre 599 varige arbejdspladser. Yderligere tre projekter modtager på nuværende tidspunkt støtte; disse skal skabe 168 varige arbejdspladser

- i Rheinland-Pfalz er der siden 1994 alene blevet skabt ca. 200 varige arbejdspladser gennem regional støtte til i alt syv virksomheder

- i Sachsen-Anhalt er der i forbindelse med 28 ansøgninger om tilskud under »Gemeinschaftsaufgabe« med investeringer på ca. 220 mio. DEM planer om at bevare og skabe i alt ca. 1 150 arbejdspladser. Der er en klar tendens til, at investeringerne ikke længere i så høj grad foretages i store koncerner, men snarere i små og mellemstore virksomheder, som generelt koncentrerer sig om investeringer i forarbejdning af produkter, der er typiske eller specifikke for regionen

- i Mecklenburg-Vorpommern er levnedsmiddelindustrien hovedkilden til beskæftigelse. Den beskæftiger 21,8 % af alle ansatte i forarbejdningsvirksomheder og tegner sig for 23,8 % af forarbejdningsvirksomhederne. Levnedsmiddelindustriens fortsatte betydning i Mecklenburg-Vorpommern i fremtiden kan ses af antallet af ansøgninger om støtte som led i »Gemeinschaftsaufgabe«. I juli 1995 var der indgivet 55 ansøgninger med samlede investeringer på 354 mio. DEM, som skal skabe eller sikre i alt ca. 2 400 varige arbejdspladser. Det er også i denne forbindelse af særlig betydning ud fra et regionalpolitisk aspekt, at mange af de planlagte investeringer skal gennemføres i særdeles ugunstigt stillede landdistrikter med fokus på skabelse af beskæftigelsesmuligheder for kvinder. Investeringerne kunne derfor også bidrage til at afhjælpe kvalitative strukturelle mangler.

(25) Afslutningsvis understreger de tyske myndigheder, at muligheden for at yde ren national støtte til fremme af en konkurrencedygtig forarbejdningsindustri og en konkurrencedygtig afsætningssektor må bibeholdes både af retlige og regionalpolitiske grunde.

III. VURDERING AF DE MODTAGNE BEMÆRKNINGER

1. Generelt

(26) I henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 1, foretager Kommissionen sammen med medlemsstaterne en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater. Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver.

(27) Ved skrivelse nr. SG(95) D/13086 af 20. oktober 1995 foreslog Kommissionen i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 1, de tyske myndigheder rammebestemmelser og foranstaltninger vedrørende statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter. I samme skrivelse meddelte Kommissionen de tyske myndigheder, at den for så vidt angår investeringer i nævnte sektor ikke længere ville godkende støtte, som ikke var i overensstemmelse med disse rammebestemmelser og foranstaltninger, både hvad angik støtte, der opretholdtes efter den 1. januar 1996, og støtte, der skulle iværksættes efter denne dato. Den opfordrede endvidere de tyske myndigheder og de øvrige medlemsstater til inden for en frist på to måneder regnet fra datoen for den nævnte skrivelse at bekræfte, at de senest fra den 1. januar 1996 ville efterkomme rammebestemmelserne og foranstaltningerne og med henblik herpå ændre deres eksisterende støtteforanstaltninger.

(28) De tyske myndigheder har på intet tidspunkt af proceduren anfægtet Kommissionens ret til at fremsætte et sådant forslag. De har til gengæld tilkendegivet over for Kommissionen, at de er rede til at acceptere forslaget om sektorielle støtteordninger samtidig med, at de holder fast ved, at der er behov for en større fleksibilitet i forbindelse med regionale støtteordninger. Det er den omstændighed, at de tyske myndigheder nægter at godkende anvendelsen af rammebestemmelserne og foranstaltningerne i forbindelse med statsstøtte, der er ydet inden for rammerne af regionale støtteordninger, samt den omstændighed, at de tyske myndigheder nægter at ændre eksisterende regionale støtteordninger, således at de er i overensstemmelse med rammebestemmelserne og foranstaltningerne, der er anledningen til nærværende procedure.

2. Undersøgelse af de juridiske indsigelser, som de tyske myndigheder har rejst

(29) De tyske myndigheder anfører, at bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 866/90 ikke kan anvendes til at begrunde begrænsninger i forbindelse med statsstøtteforanstaltninger, da den pågældende forordning udelukkende drejer sig om, hvordan og på hvilke betingelser EUGFL kan bidrage til foranstaltninger til forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter. Endvidere skulle forordningens artikel 16, stk. 5, udtrykkeligt give mulighed for, at der ydes statsstøtte, hvis betingelser eller nærmere bestemmelser for ydelsen afviger fra dem, der er fastsat i forordningen, eller hvis beløb overstiger de lofter, der er fastsat i forordningen, forudsat at disse foranstaltninger træffes under overholdelse af traktatens artikel 92, 93 og 94. Selv om Kommissionens beslutning 90/342/EØF af 7. juni 1990 om fastlæggelse af udvælgelseskriterier for investeringer vedrørende forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugs- og skovbrugsprodukter (6) og senere beslutning 94/173/EF således kan begrænse den række af investeringer, hvortil der kan ydes støtte fra Fællesskabets strukturfonde, har de ingen virkning for rækken af investeringer, hvortil der kan ydes regional statsstøtte, der finansieres af medlemsstaterne alene.

(30) Kommissionen kan ikke acceptere dette argument. Det er korrekt, at artikel 16, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 866/90 giver mulighed for, at der ydes statsstøtte, hvis betingelser eller nærmere bestemmelser for ydelsen afviger fra dem, der er fastsat i forordningen, eller hvis beløb overstiger de lofter, der er fastsat i forordningen. Det fremgår imidlertid udtrykkeligt, at denne mulighed er betinget af, at støtteforanstaltningerne træffes under overholdelse af traktatens artikel 92, 93 og 94. I henhold til traktatens artikel 42, som er et af retsgrundlagene for forordning (EØF) nr. 866/90, finder bestemmelserne i kapitlet om konkurrenceregler kun anvendelse på produktionen af og handelen med landbrugsvarer i det omfang, Rådet beslutter dette. Rådet har derfor mulighed for at begrænse anvendelsen af statsstøtteregler i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter (7). Men i stedet for at gøre brug af denne mulighed har Rådet udtrykkeligt anført i forordningens artikel 16, stk. 5, at traktatens artikel 92, 93 og 94 finder anvendelse på sådanne foranstaltninger. Det må derfor konkluderes, at forordning (EØF) nr. 866/90 ikke indeholder nogen udtrykkelig eller underforstået begrænsning af den beføjelse, som traktatens artikel 92, stk. 3, tillægger Kommissionen til at afgøre, om støtte er forenelig med fællesmarkedet. Det spørgsmål, der stadig er uløst, er derfor, om Kommissionen er berettiget til, når den vurderer, om statsstøtte til forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, der er ydet på grundlag af regionaludviklingsordninger, er forenelig med traktatens artikel 92, at anvende de samme sektorbegrænsninger analogt, som den anvender i forbindelse med EF-finansierede foranstaltninger i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 866/90. Dette spørgsmål behandles i betragtning 35-56.

(31) For det andet anfører de tyske myndigheder, at Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne fra 1994 om statsstøtte til investeringer i forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter ikke er til hinder for, at der ydes statsstøtte til sektorer, som er udelukket fra EF-medfinansiering, eftersom meddelelsen ikke overholder de formkrav, jf. traktatens artikel 93, stk. 1.

(32) Kommissionen mener ikke, at dette argument er relevant i henseende til nærværende beslutning, som udelukkende vedrører de tyske myndigheders nægtelse af at gennemføre det forslag om foranstaltninger, som blev tilsendt dem ved skrivelse nr. SG (95) D/13086 af 20. oktober 1995. På intet tidspunkt under proceduren har de tyske myndigheder tilkendegivet, at Kommissionen ikke overholdt de i traktaten fastsatte procedurer, da den forelagde det pågældende forslag.

(33) For det tredje anfører de tyske myndigheder, at muligheden for at gennemføre statsstøtteforanstaltninger vedrørende forarbejdning og afsætning af produkter i bilag II ikke er udelukket på grundlag af Kommissionens skrivelse, hvori den 23. rammeplan for »Gemeinschaftsaufgabe« (SG/94 D/11038 af 1. august 1994) godkendes. De tyske myndigheder fremfører navnlig, at passagen i slutningen af skrivelsen, hvor Kommissionen gør den tyske regering opmærksom på behovet for at tage hensyn til fællesskabsrettens bestemmelser vedrørende visse erhvervssektorer (herunder landbruget) og industrielt organiserede agrofødevareindustrier, når rammeplanen gennemføres, ingen retlig virkning har, da fællesskabsretten på det pågældende tidspunkt ikke indeholdt en forpligtelse til ikke at anvende statsstøtteforanstaltninger i forbindelse med forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter.

(34) Kommissionen skal imidlertid gøre opmærksom på, at heller ikke dette argument er relevant i henseende til nærværende beslutning, da de omtalte forhold forelå inden datoen for Kommissionens forslag om foranstaltninger. Kommissionen forbeholder sig ret til at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, såfremt det viser sig, at der er udbetalt støtte til forarbejdning og afsætning af produkter i bilag II i strid med fællesskabsretten som led i den 23. rammeplan for »Gemeinschaftsaufgabe« eller som led i andre regionale støtteordninger i Tyskland.

3. Udviklingen af Kommissionens politik vedrørende statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter

(35) I rammebestemmelserne og foranstaltningerne for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter redegjorde Kommissionen på følgende måde for filosofien bag sin statsstøttepolitik i denne sektor:

»Hvis statsstøtte, der ydes til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er den uforenelig med fællesmarkedet ifølge EF-traktatens artikel 92, stk. 1, i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

Det er naturligvis ikke udelukket, at statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter kan omfattes af en af undtagelserne i artikel 92, stk. 3. Dog er det Kommissionens faste praksis, at statsstøtte i bestemte sektorer af landbrugsproduktionen ikke kan henføres under en af disse undtagelser, eller at dette kun kan ske på strenge betingelser.

Sådanne sektorbegrænsninger, der indføres efter analyse af de repræsentative markeder på EF-plan, anvendes af Kommissionen ved vurderingen af, hvorvidt det er af EF-interesse, at der ydes offentlig støtte til investeringer på det pågældende område, det være sig EF-støtte eller national støtte. Således bestræber Kommissionen sig for at sikre, at der er overensstemmelse mellem EF-landbrugspolitikken og statsstøttepolitikken, så der ikke tilskyndes til investeringer, der af strukturelle årsager strider mod Fællesskabets interesser.

Denne grundlæggende filosofi er fortsat gyldig, og den anvendes derfor i forbindelse med nærværende rammebestemmelser og foranstaltninger.«

(36) De nye rammebestemmelser og foranstaltninger, som blev meddelt medlemsstaterne ved Kommissionens skrivelse af 20. oktober 1995, udgør ikke en væsentlig ændring i forhold til Kommissionens tidligere praksis, idet der snarere er tale om en justering af en eksisterende politik til ændrede markedsvilkår. Det har da også i mange år været Kommissionens faste praksis at udelukke eller begrænse statsstøtte til investeringer i forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter inden for sektorer, som lider under overkapacitet. Grunden til denne praksis er, at statsstøtte til investeringer i sådanne sektorer med stor sandsynlighed har en ugunstig virkning på økonomiske aktører, som ikke modtager en sådan støtte. Endvidere resulterer sådanne støtteforanstaltninger sædvanligvis ikke i en varig strukturel forbedring af den pågældende sektor, men har som regel en skadelig virkning på samhandelen og opvejer hinanden ved at modvirke de bestræbelser, som både de nationale myndigheder og EF-myndighederne udfolder med henblik på at afhjælpe de strukturelle vanskeligheder i de pågældende sektorer. Disse støtteforanstaltninger vil således ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. De kan derfor ikke anses for at være forenelige med fællesmarkedet, hverken i medfør af artikel 92, stk. 3, litra a), eller i medfør af artikel 92, stk. 3, litra c).

Kommissionen gør i denne forbindelse også opmærksom på Domstolens dom af 14. januar 1997 i sag C-169/95, Spanien mod Kommissionen (8). Efter at have set nærmere på forskellen i formuleringen af artikel 92, stk. 3, litra a), og artikel 92 stk. 3, litra c), udtalte Domstolen i forbindelse med denne dom, at »den anførte forskel i formuleringen kan dog ikke føre til den antagelse, at Kommissionen overhovedet ikke må tage hensyn til Fællesskabets interesse, når den anvender artikel 92, stk. 3, litra a), og at den skal begrænse sig til at efterprøve, om de pågældende foranstaltninger har en særlig regional karakter uden at vurdere deres virkning på det eller de relevante markeder inden for Fællesskabet som helhed. Ifølge fast retspraksis tillægger artikel 92, stk. 3, Kommissionen en skønsmæssig beføjelse, hvis udøvelse indebærer økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng (. . .). Kommissionen har ved flere lejligheder underrettet medlemsstaterne om de retningslinjer er, som den påtænkte at anvende over for regionalstøtteordninger i medfør af de beføjelser, som den er tillagt ved traktatens artikel 92 ff.. Dette var bl.a. formålet med dens meddelelse fra 1988 vedrørende metoden for anvendelse af artikel 92, stk. 3, litra a) og c), på regionalstøtte (. . .). Det fremgår af disse retningslinjer, at anvendelsen af artikel 92, stk. 3, litra a), ligesom litra c) forudsætter, at der ikke blot tages hensyn til de regionale virkninger af de støtteforanstaltninger, som er omfattet af disse traktatbestemmelser, men at der efter artikel 92, stk. l, også tages hensyn til virkningen af disse støtteforanstaltninger for samhandelen mellem medlemsstaterne og dermed til de sektorbestemte virkninger, som de kan fremkalde på fællesskabsplan« (præmis 17-20).

(37) For at sikre sammenhæng i de foranstaltninger, der træffes til at støtte udviklingen af sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, mener Kommissionen, at de samme sektorbegrænsninger, som gælder for ydelsen af en sådan støtte, skal gælde for såvel investeringsstøtte, der finansieres af Fællesskabet, som foranstaltninger, som udelukkende finansieres af medlemsstaterne. Således bestræber Kommissionen sig på at sikre, at der er overensstemmelse mellem EF-landbrugspolitikken og statsstøttepolitikken, så der ikke tilskyndes til investeringer, der af strukturelle årsager strider mod den fælles interesse. Bestræbelser på fællesskabsplan på at nedbringe eller eliminere strukturelle overskud vil klart blive undermineret, såfremt medlemsstaterne frit kunne yde støtte på nationalt plan.

(38) I begyndelsen anvendte Kommissionen sådanne sektorbegrænsninger på grundlag af specifikke foranstaltninger, der var truffet i forbindelse med de enkelte sektorer (sukker, isoglukose, mejeriprodukter). Efter vedtagelsen af beslutning 90/342/EØF begyndte Kommissionen imidlertid at anvende beslutningen analogt på nye statsstøtteforanstaltninger, således at de investeringskategorier, der var udelukket fra fællesskabsmedfinansiering, også var udelukket fra statsstøtte.

(39) Denne udvikling af Kommissionens politik med hensyn til anvendelsen af sektorbegrænsninger på støtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter fremgår klart af Kommissionens årlige beretninger om konkurrencepolitikken. Både XX beretning (1990) (9) og XXI beretning (1991) (10) henviser til anvendelsen af sektorbegrænsninger for individuelle produkter. Det hedder udtrykkeligt i XXII beretning (1992) (11):

»Med hensyn til strukturpolitikken for investeringer på forarbejdnings- og afsætningsniveau har medlemsstaterne i princippet i medfør af Rådets forordning (EØF) nr. 866/90 mulighed for at indføre ensidige foranstaltninger i henhold til artikel 92 og 93 på alle de af forordningen omfattede områder.

I praksis er denne mulighed begrænset af Kommissionens politik, der går ud på at udelukke statsstøtte til de samme investeringer, som er udelukket fra Fællesskabets samfinansiering under punkt 2 i bilaget til Kommissionens beslutning 90/342/EØF af 7. juni 1990.«

Denne holdning blev gentaget i lignende vendinger i XXIII beretning (1993) (12) og i XXIV beretning (1994) (13).

(40) Endvidere blev denne praksis udtrykkeligt meddelt den tyske regering i forbindelse med de specifikke beslutninger om individuelle støtteordninger, som var blevet anmeldt til Kommissionen. Ved skrivelse af 30. marts 1993 (SG(93) D/5076) underrettede Kommissionen eksempelvis den tyske regering om sin beslutning om at indlede proceduren i medfør af traktatens artikel 93, stk. 2, angående den støtte, Tyskland havde besluttet at yde til modernisering af en kornmølle i Dresden (C 6/93). I den pågældende skrivelse anførte Kommissionen, at det ved vurdering af statsstøtte til investeringer i forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter er Kommissionens faste praksis at anvende de sektorspecifikke udvælgelseskriterier i punkt 2 i bilaget til Kommissionens beslutning (90/342/EØF) (»sektorbegrænsninger«) analogt i betragtning af, at de har til formål at tage hensyn til situationen på markedet i Fællesskabet.

Et lignende udsagn var indeholdt i Kommissionens skrivelse af 28. juni 1993 (SG(93) D/10681) som indledning til proceduren i forbindelse med støtte til modernisering af kornmøller i Sachsen (C 15/93).

(41) Efter vedtagelsen af Kommissionens beslutning 94/173/EF, som tilpassede udvælgelseskriterierne og de investeringskategorier, der var udelukket fra EF-medfinansiering, til de aktuelle markedsvilkår, navnlig som et resultat af reformen af den fælles landbrugspolitik, var det klart, at Kommissionen var nødt til at ændre sin statsstøttepolitik. I en meddelelse til medlemsstaterne af 1. juli 1994 bebudede Kommissionen, at den agtede at ændre sin praksis på dette område, så snart det indledende arbejde, der involverede medlemsstaterne, var afsluttet. Men for at udelukke tvivl om retsstillingen ville Kommissionen fortsat anvende de sektorrestriktioner, der var fastsat i beslutning 90/342/EØF, indtil det forberedende arbejde var afsluttet. I samme meddelelse gentog Kommissionen sin grundlæggende filosofi, der går ud på at anvende de samme sektorbegrænsninger på foranstaltninger, der finansieres af Fællesskabet, og foranstaltninger, som udelukkende finansieres af statsstøtte.

(42) Kommissionen indledte denne ændring ved den 30. november 1994 at vedtage et første udkast til rammebestemmelser og foranstaltninger for denne type støtte, som tilsendtes medlemsstaterne ved skrivelse af 13. februar 1995. Efter at Kommissionen havde hørt medlemsstaterne på mødet den 3. maj 1995 for arbejdsgruppen vedrørende landbrugets konkurrencevilkår, godkendte den med sin beslutning af 19. juli 1995 rammebestemmelserne og foranstaltningerne.

(43) Samtidig med at Kommissionen bekræftede sin faste praksis med analog anvendelse af sektorbegrænsningerne på EF's medfinansiering af denne type investeringer inden for rammerne af forordning (EØF) nr. 866/90, blev der foretaget følgende ændringer i forhold til de bestemmelser, der anvendtes indtil den 31. december 1995:

- anvendelse af de sektorbegrænsninger, der er fastsat i punkt 1.2 (andet og tredje led) og punkt 2 i bilaget til Kommissionens beslutning 94/173/EF i stedet for dem, der var fastsat i punkt 2 i bilaget til beslutning 90/342/EØF

- automatisk tilpasning af rammebestemmelserne og foranstaltningerne for at tage hensyn til fremtidige ændringer af beslutning 94/173/EF

- fastsættelse af bruttomaksimumssatser for offentlig støtte

- ligeledes anvendelse af rammebestemmelserne og foranstaltningerne på støtte til investering i forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter i landbrugsbedrifter

- hvis statsstøtte, der er underlagt de særlige betingelser i punkt 2 i bilaget til beslutning 94/173/EF, ydes under en generel, regional eller sektorspecifik støtteordning, som Kommissionen ikke har gjort indsigelse imod efter EF-traktatens artikel 92 og 93 - eventuel fremlæggelse af en årsrapport for Kommissionen, der gør det muligt for denne at kontrollere, om alle de støttebetingelser, der er anført i punkt 2 i bilaget til beslutning 94/173/EF, faktisk er opfyldt

- ophævelse af visse retsforskrifter, hvis bestemmelser er blevet indarbejdet i de pågældende rammebestemmelser og foranstaltninger.

4. Anvendelse af rammebestemmelserne og foranstaltningerne på regionale støtteordninger

(44) Under hele proceduren har de tyske myndigheder i realiteten anfægtet anvendelsen af rammebestemmelserne på regionale støtteordninger. De anfører først og fremmest, at hvis store områder inden for sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter systematisk skulle afskæres fra national støtte, kunne de regionale foranstaltninger til forbedring af de regionale økonomiske strukturer blive begrænset til et omfang, der ikke er acceptabelt. De tyske myndigheder mener med andre ord, at anvendelsen af nationale regionale støtteordninger bør prioriteres højere end de særlige krav i forbindelse med den fælles landbrugspolitik.

Kommissionen kan ikke acceptere denne holdning. Den fælles landbrugspolitik, hvis indførelse er foreskrevet i EF-traktatens artikel 3, litra e), er baseret på, at der gennem de fælles markedsordninger og strukturforanstaltninger udvikles særlige støttemekanismer, som tager højde for de særlige behov i pågældende sektorer, og som derfor er meget forskellige sektorerne imellem. Denne politik er blevet udviklet på fællesskabsplan i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i traktatens artikel 43, og den forvaltes og gennemføres på fællesskabsplan. Heraf følger, at når medlemsstaterne udformer og gennemfører deres nationale støtteordninger, skal de tage hensyn til målsætningerne for den fælles landbrugspolitik og navnlig de særlige begrænsninger, der er indført for ydelsen af finansiel støtte til visse sektorer, hvad enten støtten ydes i det primære produktionsled eller i forarbejdnings- og afsætningsleddet. Dette er grunden til, at Kommissionen altid har insisteret på, at nationale støtteordninger skal tage hensyn til de særlige regler, der gælder for landbrugssektoren.

(45) Kommissionen kan endvidere ikke acceptere den sondring, som de tyske myndigheder foretager mellem sektorielle og regionale støtteordninger. Ved vurderingen af, om nationale støtteforanstaltninger er forenelige med traktatens artikel 92, stk. 3, er Kommissionen nødt til at undersøge foranstaltningernes økonomiske virkninger, og navnlig i hvilket omfang de i givet fald vil påvirke samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Den måde, hvorpå medlemsstaten har klassificeret støtten, er i bedste fald af underordnet betydning. I modsat fald ville det være alt for let for en medlemsstat at omgå en restriktiv politik i forbindelse med visse former for støtte ved at omklassificere en foranstaltning fra »sektorstøtte« til »regionalstøtte« eller ved at flytte en investering fra et område, som ikke er berettiget til støtte, til et støtteberettiget område. Under disse omstændigheder ville eventuelle begrænsninger i forbindelse med ydelsen af støtte til sektorer, hvor der er konstateret overkapacitet, forfejle deres formål.

(46) Kommissionen erkender, at sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter er en vigtig sektor for Fællesskabets økonomi. Investeringer i denne sektor vil navnlig fremme den økonomiske udvikling af landdistrikter og jobskabelse. Investeringer i forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter vil formentlig også være en hjælp for landmændene til at finde nye afsætningsmuligheder for deres produkter. Af denne grund yder Fællesskabet en betydelig finansiel støtte til sådanne investeringer i henhold til forordning (EØF) nr. 866/90. Kommissionen har altid set positivt på statsstøtte i denne sektor og tillader på nuværende tidspunkt støtteforanstaltninger på indtil 55 % eller 75 % i regioner, der er omfattet af mål nr. l (14).

(47) Det bør desuden bemærkes, at rammebestemmelserne tager højde for de særlige behov i forbindelse med støtteordninger med regionalt sigte, for så vidt som de giver mulighed for en højere sats end de ovennævnte, hvis denne sats gælder for den pågældende støtteordning med regionalt sigte. I punkt 4, litra b), nr. ii), i rammebestemmelserne og foranstaltningerne hedder det:

»Støtteordninger med regionalt sigte, der blandt andet omfatter støtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, er undergivet betingelserne i nærværende rammebestemmelser og foranstaltninger, for så vidt angår disse investeringer. Når der iværksættes en støtteordning med regionalt sigte, gælder den støtteintensitet, der er godkendt i forbindelse med ordningen.«

(48) De tyske myndigheder anfører, at beslutning 94/173/EF udelukker et stort antal investeringer i forarbejdning og forædling af landbrugsprodukter. Det er ganske vist rigtigt, at et betydeligt antal investeringer ubetinget udelukkes ved nævnte beslutning. Det bør imidlertid understreges, at Kommissionen faktisk har taget hensyn til regionale forskelle i forbindelse med sektorbegrænsningerne, både i 1990- og 1994-udgaven, ved at fastlægge en lang række undtagelser fra de forbud, der er fastsat i disse begrænsninger med henblik på at støtte områder, der er bagefter i udvikling, navnlig regioner, der er omfattet af mål nr. 1. Sektorbegrænsningerne tillader f.eks. i visse tilfælde investeringer, som ellers ville være udelukket, i regioner under mål nr. 1, hvor der er konstateret mangel på produktionskapacitet, eller forudsat at det ikke medfører en generel forøgelse af produktionskapaciteten. Selv i sektorer, hvor der ikke er nogen undtagelser til fordel for ugunstigt stillede områder, er der mange tilfælde, hvor det ikke er alle investeringer, der er forbudt. Der er navnlig ofte mulighed for investeringer til modernisering af produktionsanlæg, således at de opfylder hygiejne-, dyrevelfærds- eller miljøkrav, under forudsætning af, at det ikke medfører en generel forøgelse af produktionskapaciteten, eller at der foretages en nedskæring af produktionskapaciteten.

(49) De tyske myndigheder fremfører ligeledes, at beslutning 94/173/EF ikke indeholder retningslinjer for, hvornår en sådan manglende produktionskapacitet kan antages at foreligge, eller hvilke beviser der kræves til dokumentation herfor. I rammebestemmelsernes punkt 3, litra b), andet afsnit, hedder det imidlertid, at »hvis statsstøtte, der er underkastet de særlige betingelser i punkt 2 i bilaget til beslutning 94/173/EF, ydes som led i en generel, regional eller sektorspecifik støtteordning, som Kommissionen ikke har gjort indsigelse imod (. . .) skal der årligt forelægges Kommissionen en rapport, der indeholder oplysninger om enhver sådan støtteydelse i det pågældende regnskabsår, og som navnlig indeholder oplysninger, der gør det muligt for Kommissionen uden yderligere undersøgelse at konstatere, at alle de støttebetingelser, der er anført under punkt 2 i bilaget til beslutning 94/173/EF, er opfyldt.« Det følger heraf, at hovedansvaret for at afgøre, om betingelserne i beslutning 94/173/EF rent faktisk er opfyldt, ligger hos medlemsstaternes kompetente myndigheder. Hvis de kompetente myndigheder er i tvivl om anvendelsen af de pågældende kriterier, har de altid mulighed for at anmode Kommissionen om at få spørgsmålet afklaret i overensstemmelse med traktatens artikel 5.

(50) Endvidere har de tyske myndigheder ikke forelagt nærmere oplysninger om, hvordan anvendelsen af de i beslutning 94/173/EF indeholdte sektorbegrænsninger griber ind i deres regionale støttepolitik. I deres skrivelse af 31. juli 1996 forelagde de tyske myndigheder kun Kommissionen en generel beskrivelse af betydningen af statsstøtte for sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, men de specificerede ikke i detaljer de pågældende investeringers art eller det omfang, hvori de pågældende foranstaltninger er omfattet af de i beslutning 94/173/EF indeholdte sektorbegrænsninger.

(51) I betragtning af, at 14 medlemsstater har accepteret anvendelsen af sektorbegrænsningerne på regionale støtteordninger, og i betragtning af, at de tyske myndigheder ikke er fremkommet med en udførlig redegørelse for grundene til, at de mener, at anvendelsen af disse sektorbegrænsninger vil medføre en uacceptabel begrænsning af den regionale støttepolitik, må Kommissionen konstatere, at de tyske myndigheders holdning ikke er berettiget.

(52) Såfremt de tyske myndigheder mener, at en eller flere af de sektorbegrænsninger, der er fastsat i beslutning 94/173/EF, er for restriktive, har de altid mulighed for at anmode Kommissionen om at se nærmere på og om nødvendigt ændre de pågældende bestemmelser i beslutningen. Dette vil muliggøre, at der ikke blot ydes statsstøtte, men også EF-medfinansiering via strukturfondene til de pågældende aktiviteter, og vil også gøre det muligt for Kommissionen at sikre, at der er sammenhæng mellem den fælles landbrugspolitik og statsstøttepolitikken.

(53) For det andet anfægter de tyske myndigheder den forudsætning, at indførelsen af EF-rammebestemmelser forbedrer sammenhængen med de fælles markedsordninger. De hævder, at de pågældende rammebestemmelser ikke omfatter produktionen af landbrugsprodukter, men derimod den industrielle forarbejdning og kommercielle afsætning af de nuværende produkter i bilag II. De tyske myndigheder hævder derfor, at den måde, hvorpå pris og kvantitet reguleres som led i den fælles markedsordning, ikke kan påvirkes af begrænsninger med hensyn til den industrielle forarbejdning eller den kommercielle afsætning. Landbrugsoverskud skulle ikke opstå som følge af, at der findes konkurrencedygtige forarbejdningskapaciteter, men som følge af produktionsfremmende foranstaltninger som led i de pågældende markedsordninger.

(54) Kommissionen kan ikke acceptere den stive sondring, som de tyske myndigheder søger at foretage mellem de primære produktionssektorer, som er omfattet af de fælles markedsordninger, og sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter. De erfaringer, der er gjort i forbindelse med den fælles landbrugspolitik, viser, at oprettelsen af ny kapacitet til forarbejdning og afsætning af visse former for landbrugsprodukter har en tendens til at tilskynde landmændene til at producere flere af de pågældende produkter. Omvendt kan foranstaltninger, som træffes for at nedbringe den primære landbrugsproduktion i visse sektorer, medføre overkapacitet i forarbejdnings- og afsætningsindustrierne for de pågældende produkter, medmindre der samtidig foretages nedskæringer af kapaciteten i disse industrier. Forordning (EØF) nr. 866/90 er netop baseret på denne snævre økonomiske forbindelse mellem den primære landbrugsproduktion og forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter. Forordningen er navnlig baseret på princippet om, at investeringerne bør gøres betinget af, at investeringerne indgår i sektorplaner, der indebærer en gennemgribende analyse af situationen i sektoren og af de foreslåede forbedringsforanstaltninger. Endvidere er det nødvendigt at sikre, at investeringerne er bæredygtige, og at landbrugerne får en rimelig andel af de økonomiske fordele af aktionerne. Kommissionen mener, at den også er berettiget til at tage hensyn til den snævre økonomiske forbindelse mellem den primære produktion og forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, når den vurderer, om statsstøtte kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet efter traktatens artikel 92, stk. 3.

(55) Kommissionen skal dernæst understrege, at den ved fastlæggelsen af sin politik for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter tager sigte på at sikre, at der er sammenhæng mellem konkurrencepolitikken og den fælles landbrugspolitik som helhed. For at sikre denne sammenhæng bestræber Kommissionen sig på at sikre, at de samme sektorbegrænsninger gælder for alle offentlige investeringer i denne sektor, hvad enten de er finansieret af medlemsstaterne eller af Fællesskabet. Det er dog vigtigt at understrege, at de sektorbegrænsninger, der var fastsat i beslutning 90/342/EØF, og de ændringer, der blev foretaget i forbindelse med beslutning 94/173/EF, først blev indført efter en indgående analyse af de repræsentative markeder i selve forarbejdnings- og afsætningsleddet og ikke i det primære produktionsled. Udelukkelsen af investeringer vedrørende produktion af stivelse er f.eks. baseret på, at der fortsat er overproduktion inden for produktionen af stivelse, og ikke på en eventuel overproduktion af kartofler eller korn, der anvendes som råmaterialer i forbindelse med produktionen af stivelse. Ligeledes er begrænsningerne med hensyn til investeringer vedrørende slagtning af kvæg, svin, får og fjerkræ baseret på en overkapacitet i slagterisektoren og ikke på omfanget af den primære produktion. De øvrige sektorbegrænsninger er også baseret på, at der er en bestående overkapacitet i sektoren for forarbejdning og forædling.

(56) Endelig anfører de tyske myndigheder, at det bør være muligt at yde statsstøtte, uanset om de primære landbrugsprodukter, der anvendes, produceres af den nationale landbrugssektor eller importeres. Artikel 13 i forordning (EF) nr. 951/97 (15) udelukker fællesskabsfinansiering af investeringer til fremme af afsætning eller forarbejdning af produkter fra tredjelande. EF-rammebestemmelserne og foranstaltningerne vedrørende statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter udelukker imidlertid ikke udtrykkeligt statsstøtte til investeringer til fremme af forarbejdning og afsætning af produkter, der importeres fra tredjelande, og Kommissionen ville ikke gøre indsigelse mod sådanne støtteforanstaltninger, forudsat at alle de øvrige betingelser, der er fastsat i rammebestemmelserne og foranstaltningerne er opfyldt, navnlig de i beslutning 94/173/EF fastsatte sektorbegrænsninger. Grunden til denne forskellige behandling er, at Kommissionen mener, at det er nødvendigt at sikre, at EF-finansieringen anvendes til at sikre udviklingen af forarbejdnings- og afsætningskapaciteten for produkter med oprindelse i Fællesskabet. På den anden side mener Kommissionen, at medlemsstaterne bør have en skønsmæssig beføjelse til at afgøre, om der skal ydes statsstøtte til forarbejdning og afsætning af importerede landbrugsprodukter, naturligvis under overholdelse af traktatens artikel 92 og 93, for at tage hensyn til den særlige situation på nationalt plan. Af disse årsager er dette argument ikke korrekt.

IV. KONKLUSION

(57) På baggrund af det ovenfor anførte kan de argumenter og bemærkninger, som de tyske myndigheder har forelagt, ikke berettige til, at de nægter at anvende EF-rammebestemmelserne og foranstaltningerne på regionale støtteordninger som foreslået af Kommissionen.

(58) Alle de øvrige medlemsstater har ubetinget godkendt rammebestemmelsernes og foranstaltningernes indførelse. Tyskland er den eneste medlemsstat, som ikke har gjort dette. Da den pågældende medlemsstat ikke har givet en holdbar begrundelse herfor, kan Kommissionen ikke acceptere, at rammebestemmelserne og foranstaltningerne ikke anvendes i én enkelt medlemsstat.

(59) I betragtning af, at Tyskland nægter at anvende rammebestemmelserne og foranstaltningerne, er Kommissionen, efter at den har indledt og gennemført proceduren i artikel 93, stk. 2, berettiget til ved en beslutning, der er truffet i overensstemmelse med nævnte bestemmelse og på grundlag af betragtningerne i afsnit III, at pålægge Tyskland at anvende rammebestemmelserne for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter og bringe de bestående støtteordninger i overensstemmelse med beslutning 94/173/EF -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Tysklands nationale regionale støtteordninger er uforenelige med fællesmarkedet efter EF-traktatens artikel 92, stk. 1, for så vidt som de ikke er i overensstemmelse med EF-rammebestemmelserne og foranstaltningerne for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, der blev meddelt de tyske myndigheder ved skrivelse nr. SG (95) D/13086 af 20. oktober 1995.

Artikel 2

Senest to måneder efter datoen for meddelelsen af denne beslutning skal Tyskland ændre og om nødvendigt ophæve bestående støtteordninger for at sikre, at de er forenelige med fællesmarkedet. I overensstemmelse med punkt 3, litra b), i de i artikel 1 nævnte rammebestemmelser sikrer Tyskland navnlig, at:

1) der ikke ydes statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter i forbindelse med de investeringer, der er nævnt i punkt 1.2, andet og tredje led, i bilaget til beslutning 94/173/EF, eller som er ubetinget udelukket under punkt 2 i nævnte bilag

2) der ikke ydes statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter i forbindelse med de øvrige investeringer, der er nævnt i punkt 2 i bilaget til beslutning 94/173/EF, hvis de ikke opfylder de særlige betingelser, der er fastsat i nævnte bilag.

Artikel 3

Tyskland underretter senest to måneder efter dagen for meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, Tyskland har truffet for at efterkomme beslutningen.

Artikel 4

Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.

Udfærdiget i Bruxelles, den 20. maj 1998.

På Kommissionens vegne

Franz FISCHLER

Medlem af Kommissionen

(1) EFT C 29 af 2. 2. 1996, s. 4.

(2) EFT C 36 af 5. 2. 1997, s. 13.

(3) EFT L 91 af 6. 4. 1990, s. 1; denne forordning er senere blevet afløst af Rådets forordning (EF) 951/97 af 20. maj 1997 om forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter; EFT L 142 af 2. 6. 1997, s. 22.

(4) EFT L 79 af 23. 3. 1994, s. 29.

(5) EFT C 189 af 12. 7. 1994, s. 5.

(6) EFT L 163 af 29. 6. 1990, s. 71.

(7) Jf. navnlig forordning nr. 26 af 4. april 1962 om anvendelse af visse konkurrenceregler inden for produktion og handel med landbrugsvarer, EFT 30 af 20. 4. 1962, s. 993/62.

(8) Sml. 1997, s. I-135.

(9) Nr. 337.

(10) Nr. 317.

(11) Nr. 506.

(12) Nr. 550.

(13) Nr. 371.

(14) Bilag til rammebestemmelserne for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter.

(15) Se fodnote 3.