INDHOLD

Punkt

1.Indledning 1.1 - 1.5

2.Rammerne for det finansielle og faglige samarbejde 2.1 - 2.4

3.Protokolsystemet 3.1 - 3.31

Proceduren for indgaaelse af protokoller 3.1 - 3.5

Konsekvenser 3.6 - 3.7

Budgetforvaltningen 3.8 - 3.20

Midlerne stilles til raadighed over en laengere periode 3.8 - 3.12

Udnyttelse af restbeloeb 3.13 - 3.15

Anvendelse af gavebistand 3.16 - 3.18

Konsekvenserne, for saa vidt angaar protokollernes ivaerksaettelse 3.19 - 3.20

Finansielle gennemfoerelsesbestemmelser 3.21 - 3.22

Bemaerkninger om protokolsystemet 3.23 - 3.31

4.Forvaltningssystemerne 4.1 - 4.43

Regnskabssystemerne 4.1 - 4.11

Beskrivelse af systemerne 4.1

Tilsyn med gennemfoerelsen af protokollerne 4.2 - 4.5

Finansielt tilsyn med projekter 4.6 - 4.11

Aktioner, som forvaltes af EIB 4.12 - 4.23

Det retlige grundlag for fuldmagterne 4.13 - 4.14

Kommissionens rolle 4.15 - 4.23

Aktioner, som forvaltes af Kommissionen 4.24 - 4.43

Bistandsforvaltningen 4.24 - 4.27

Ansvarsfordelingen 4.28 - 4.29

Instrukser 4.30 - 4.33

Arbejdsprogrammerne og gennemfoerelsesrapporterne 4.34 - 4.38

Evalueringer 4.39

Personaleressourcer 4.40 - 4.41

Delegationernes rolle 4.42 - 4.43

5.Ivaerksaettelse og resultater af det finansielle og faglige samarbejde 5.1 - 5.91

Rettens revision 5.1 - 5.4

Budgetgennemfoerelsen 5.5 - 5.19

Almindelige bemaerkninger 5.5 - 5.11

Tyrkiet 5.12

Malta 5.13

Algeriet 5.14

Marokko 5.15

Tunesien 5.16

Egypten 5.17

Jordan 5.18

Libanon 5.19

Projektudformningen 5.20 - 5.36

De ydre forhold og projektmaalene 5.21 - 5.23

De lokale partnere 5.24 - 5.26

Finansieringsplaner 5.27 - 5.30

Tidsplaner for gennemfoerelsen 5.31 - 5.32

Bevilgede faellesskabsmidler 5.33 - 5.35

Valg af bistandsform 5.36

Projektgennemfoerelse 5.37 - 5.53

Forsinkelser 5.37 - 5.38

Vaesentlige aendringer af projekterne 5.39 - 5.43

Faglig bistand 5.44 - 5.48

Modtagernes forpligtelser 5.49 - 5.52

De administrative strukturer 5.53

Projekternes effektivitet 5.54 - 5.91

Generelle bemaerkninger 5.54

Tyrkiet 5.55

Malta 5.56

Algeriet 5.57 - 5.61

Marokko 5.62 - 5.69

Tunesien 5.70 - 5.76

Egypten 5.77 - 5.85

Jordan 5.86 - 5.91

6.Konklusioner 6.1 - 6.12

BILAG: Side

Bilag 1: Retsakter vedroerende programmerne for samarbejdet med Middelhavslande, der ikke er medlemmer af EF 42

Bilag 2:Rammerne for det finansielle og faglige samarbejde 43

Kommissionens svar 50

SAERBERETNING NR. 3/91 om det finansielle og faglige samarbejde med middelhavslande, der ikke er medlemmer af EF med Kommissionens svar (91/C 252/01)

1. Indledning

1.1. Retten har i en aarraekke gennemfoert et revisionsprogram omfattende det finansielle og faglige samarbejde med Middelhavslandene, og den har herunder foretaget stedlig revision i et antal lande, der modtager bistand fra Faellesskabet.

Retten har under revisionen lagt vaegt paa den anmodning, Europa-Parlamentet fremsatte i sin afgoerelse om decharge for gennemfoerelsen af det almindelige budget for regnskabsaaret 1987(1)

om, at Retten i lyset af underudnyttelsen af bevillingerne i denne sektor foretog en evaluering af det finansielle og faglige samarbejde med Middelhavslandene.

1.2. Ved udgangen af 1990 naaede Raadet til enighed om retningslinjerne for og indholdet af Faellesskabets bistands- og samarbejdspolitik vedroerende den fjerde protokol, der skal indgaas med hvert enkelt af de sydlige og oestlige Middelhavslande for 1992-1996. Faellesskabets samlede finansielle forpligtelse vedroerende dette omraade er oeget vaesentligt(2)

, og hertil kommer, at EF-politikken er blevet udvidet, saaledes at den ogsaa omfatter stoette til gennemfoerelse af oekonomiske reformer i de paagaeldende lande, finansiering af regionalprojekter og samarbejdsprojekter omfattende flere lande, stoette til private virksomheder og samarbejde med EF-virksomheder samt sikring af bedre adgang til det faelles marked for visse af disse landes landbrugsprodukter. Det er vaesentligt, at Faellesskabet ved udarbejdelsen og ivaerksaettelsen af de nye protokoller til fulde udnytter de erfaringer, der er indhoestet i forbindelse med de tidligere protokoller, og at der goeres en indsats for at faa afhjulpet konstaterede svagheder. Retten oensker med denne saerberetning at fremme denne politik.

1.3. Denne saerberetning er en undersoegelse af, hvorledes det finansielle og faglige samarbejde med de nedenfor anfoerte lande har udviklet sig over en periode paa en halv snes aar, dvs. fra omkring 1979 til 1989:

a)tre Maghreb-lande: Algeriet, Marokko og Tunesien, i det foelgende benaevnt »Maghreb-lande«(3)

,

b)fire Machrak-lande: Egypten, Jordan, Libanon og Syrien, i det foelgende benaevnt »Machrak-lande«(4)

,

c)Cypern, Malta og Tyrkiet.

I den periode, Rettens revision omfattede, androg den samlede finansielle bistand, der blev stillet disse lande til raadighed, 3 783 mio. ECU. Af dette beloeb blev 1 714,5 mio. ECU finansieret over EF's almindelige budget og 2 069 mio. ECU over Den Europaeiske Investeringsbanks (EIB's) egne midler. Der gives en detaljeret oversigt over den samlede finansielle bistand i tabel 1(5)

.

1.4. I denne saerberetning behandles kun aktioner, der er finansieret over EF-budgettet, herunder hoerer ogsaa aktioner, der er omfattet af den samlede garanti, Faellesskabet stiller over budgettet for laan ydet af EIB af Bankens egne midler. De aktioner, som finansieres af EIB af Bankens egne midler, er ikke omfattet af Rettens vurdering. Det er grunden til, at det finansielle samarbejde med Israel og Jugoslavien, som udelukkende finansieres over Bankens egne midler, ikke behandles i denne saerberetning(6)

. Beretningen omhandler heller ikke det finansielle samarbejde med de Middelhavslande, der i dag er medlemmer af EF (Graekenland, Portugal og Spanien).

1.5. Kapitel 2 indeholder en indfoering i de generelle rammer for det finansielle og faglige samarbejde, og i kapitel 3 foretages der en vurdering af selve systemet med finansprotokoller. Heri indgaar ogsaa en analyse af fordele og svagheder ved systemet paa grundlag af en sammenholdelse med bl.a. de gaeldende bestemmelser for Faellesskabets bistand til lande i andre regioner i verden. I kapitel 4 undersoeges kvaliteten af de forvaltningssystemer, Kommissionen har indfoert. Der foretages i denne forbindelse en saerskilt analyse dels af de aktioner, som administreres af EIB, og dels af dem, der administreres direkte af Kommissionen. I kapitel 5 evaluerer Retten ivaerksaettelsen og de opnaaede resultater af Faellesskabets bistand. Endelig indeholder kapitel 6 et sammendrag af denne saerberetnings vaesentligste konklusioner.

Tabel 1 - Faellesskabets bistand til Middelhavslande, der ikke er medlemmer af EF

(mio. ECU)

1 2 3 4 5 6 7 8

Land eller geografisk omraade Gyldighedsperiode Laan af EIB's egne midler Bistand over budgettet Samlet bistand

Gavebistand Laan paa saerlige vilkaar Risikovillig kapital Samlet bistand over budgettet

TYRKIET

3. protokol 1979-31.10.1981 90,0 0,0 220,0 0,0 220,0 310,0

Saerlig bistand 1.07.1980-30.06.1982 0,0 75,0 0,0 0,0 75,0 75,0

I alt 90,0 75,0 220,0 0,0 295,0 385,0

CYPERN

1. protokol 1.01.1979-31.12.1983 20,0 6,0 4,0 0,0 10,0 30,0

2. protokol 1.05.1984-31.12.1988 28,0 10,0 6,0 0,0 16,0 44,0

3. protokol 1.06.1990-31.12.1993 44,0 13,0 0,0 5,0 18,0 62,0

I alt 92,0 29,0 10,0 5,0 44,0 136,0

MALTA

1. protokol 1.11.1978-31.10.1983 16,0 5,0 5,0 0,0 10,0 26,0

2. protokol 1.10.1986-31.10.1988 16,0 10,5 3,0 0,0 13,5 29,5

3. protokol 1.08.1989-31.10.1993 23,0 12,5 0,0 2,5 15,0 38,0

I alt 55,0 28,0 8,0 2,5 38,5 93,5

NORDLIGE MIDDELHAVSLANDE 237,0 132,0 238,0 7,5 377,5 614,5

ALGERIET

1. protokol 1.11.1978-31.10.1981 70,0 25,0 19,0 0,0 44,0 114,0

2. protokol 1.01.1983-31.10.1986 107,0 28,0 16,0 0,0 44,0 151,0

3. protokol 1.03.1988-31.10.1991 183,0 52,0 0,0 4,0 56,0 239,0

I alt 360,0 105,0 35,0 4,0 144,0 504,0

MAROKKO

1. protokol 1.11.1978-31.10.1981 56,0 16,0 58,0 0,0 74,0 130,0

2. protokol 1.01.1983-31.10.1986 90,0 67,0 42,0 0,0 109,0 199,0

3. protokol 1.11.1988-31.10.1991 151,0 162,0 0,0 11,0 173,0 324,0

I alt 297,0 245,0 100,0 11,0 356,0 653,0

TUNESIEN

1. protokol 1.11.1978-31.10.1981 41,0 15,0 39,0 0,0 54,0 95,0

2. protokol 1.06.1983-31.10.1986 78,0 37,0 24,0 0,0 61,0 139,0

3. protokol 1.05.1988-31.10.1991 131,0 87,0 0,0 6,0 93,0 224,0

I alt 250,0 139,0 63,0 6,0 208,0 458,0

MAGHREB

1. protokol 167,0 56,0 116,0 0,0 172,0 339,0

2. protokol 275,0 132,0 82,0 0,0 214,0 489,0

3. protokol 465,0 301,0 0,0 21,0 322,0 787,0

I alt 907,0 489,0 198,0 21,0 708,0 1 615,0

EGYPTEN

1. protokol 1.11.1978-31.10.1981 93,0 63,0 14,0 0,0 77,0 170,0

2. protokol 1.01.1983-31.10.1986 150,0 76,0 50,0 0,0 126,0 276,0

3. protokol 1.08.1988-31.10.1991 249,0 189,0 0,0 11,0 200,0 449,0

I alt 492,0 328,0 64,0 11,0 403,0 895,0

JORDAN

1. protokol 1.11.1978-31.10.1981 18,0 18,0 4,0 0,0 22,0 40,0

2. protokol 1.01.1983-31.10.1986 37,0 19,0 7,0 0,0 26,0 63,0

3. protokol 1.02.1988-31.10.1991 63,0 35,0 0,0 2,0 37,0 100,0

I alt 118,0 72,0 11,0 2,0 85,0 203,0

LIBANON

1. protokol 1.11.1978-31.10.1981 20,0 8,0 2,0 0,0 10,0 30,0

2. protokol 1.03.1983-31.10.1986 34,0 11,0 5,0 0,0 16,0 50,0

3. protokol 1.03.1988-31.10.1991 53,0 19,0 0,0 1,0 20,0 73,0

I alt 107,0 38,0 7,0 1,0 46,0 153,0

SYRIEN

1. protokol 1.11.1978-31.10.1981 34,0 19,0 7,0 0,0 26,0 60,0

2. protokol 1.02.1983-31.10.1986 64,0 22,0 11,0 0,0 33,0 97,0

I alt 98,0 41,0 18,0 0,0 59,0 157,0

Reserve 3. protokol Forbeholdt Syrien 110,0 34,0 0,0 2,0 36,0 146,0

MACHRAK

1. protokol 165,0 108,0 27,0 0,0 135,0 300,0

2. protokol 285,0 128,0 73,0 0,0 201,0 486,0

3. protokol 475,0 277,0 0,0 16,0 293,0 768,0

I alt 925,0 513,0 100,0 16,0 629,0 1 554,0

SYDLIGE MIDDELHAVSLANDE

1. protokol 332,0 164,0 143,0 0,0 307,0 639,0

2. protokol 560,0 260,0 155,0 0,0 415,0 975,0

3. protokol 940,0 578,0 0,0 37,0 615,0 1 555,0

I alt 1 832,0 1 002,0 298,0 37,0 1 337,0 3 169,0

MIDDEL- HAVSLANDENE 2 069,0 1 134,0 536,0 44,5 1 714,5 3 783,5

| | |

Differencen paa 54 mio. ECU mellem den samlede bistand over budgettet i kolonne 7 (1 714,5 mio. ECU) og det beloeb, der er anfoert i tabel 2 og 4 (1 662,5 mio. ECU) skyldes, at disse tabeller hverken omfatter den tredje protokol med Cypern (18 mio. ECU), som traadte i kraft i 1990, eller den reserve (36 mio. ECU), der er forbeholdt den tredje protokol med Syrien, som ikke var undertegnet pr. 31.12.1989.

2. Rammerne for det finansielle og faglige samarbejde

2.1. I 1960'erne udvikledes EF's saerlige forbindelser til Middelhavslandene, navnlig i form af associeringsaftaler, der foerst og fremmest var baseret paa handelsforbindelserne. De foerste skridt paa vejen til en global EF-middelhavspolitik blev taget i 1972, da der i aftalerne blev indfoejet et saerligt afsnit om det finansielle og faglige samarbejde. Der er siden 1976 blevet undertegnet samarbejdsaftaler af ubegraenset varighed med Maghreb-landene, Machrak-landene, Malta og Cypern. Det retlige grundlag for forbindelserne medTyrkiet er stadig bestemmelserne i associeringsaftalen fra 1963.

2.2. Faellesskabet har med hvert enkelt deltagerland i det finansielle og faglige samarbejde undertegnet protokoller, hvorved det forpligter sig til at stille det paagaeldende land bistand i form af et samlet beloeb til raadighed, som skal anvendes til deltagelse i finansieringen af projekter eller aktioner, der kan fremme den oekonomiske og sociale udvikling i modtagerlandet. I disse protokoller fastsaettes deres gyldighedsperiode, samt omfanget af og formen for det finansielle og faglige samarbejde, tillige med hvilke omraader det kan omfatte. Endvidere indeholder protokollerne bestemmelser om forundersoegelse og gennemfoerelse af finansierede projekter. Samarbejdet med tredjelande i Middelhavsomraadet bygger i vidt omfang paa de hovedprincipper, der er gaeldende for EUF. Samarbejdet loeber over flere aar, der anvendes flere forskellige finansieringsinstrumenter, og bistanden forvaltes af parterne i faellesskab.

2.3. Indtil udgangen af 1990 var der undertegnet tre protokoller med hvert enkelt modtagerland (jf. bilag 1). Det fremgaar af tabel 1, at af de 1 714,5 mio. ECU, der var ydet over EF-budgettet, tegnede Maghreb-landene sig for 708 mio. ECU, Machrak-landene for 629 mio. ECU og Cypern, Malta og Tyrkiet for 377,5 mio. ECU. Graf 1 og 2 viser, hvorledes bistanden ydet over EF-budgettet fordeltes paa geografiske omraader og modtagerlande.

2.4. Bilag 2 indeholder en kort beskrivelse af rammerne for det finansielle og faglige samarbejde. Det indeholder oplysninger om:

a)finansprotokollernes gyldighedsperiode,

b)de finansieringsinstrumenter, der er omfattet af protokollerne,

c)de overordnede maal for Faellesskabets bistand i gyldighedsperioden for de tre protokoller samt disses anvendelsesomraade,

d)budgetgrundlaget,

e)gennemfoerelsesbestemmelserne til protokollerne og kompetencefordelingen mellem EIB og Kommissionen for saa vidt angaar forvaltningen af bistanden,

f)procedurerne for finansieringsafgoerelser og for indgaaelse af finansieringsaftaler og -kontrakter,

g)Kommissionens og modtagerlandenes forvaltningsredskaber til ivaerksaettelse af protokollerne.

3. Protokolsystemet

Proceduren for indgaaelse af protokoller

3.1. Hele proceduren for forhandling og indgaaelse af protokoller er temmelig langsommelig og paavirkes somme tider af elementer, som ikke direkte vedroerer det finansielle og faglige samarbejde.

3.2. Det retlige grundlag for den foerste protokol med hhv. Maghreb- og Machrak-landene og med Cypern og Malta var EOEF-Traktatens artikel 283, men protokollerne skulle, selv om det var overfloedigt, ratificeres af medlemsstaterne. Deres ikrafttraedelse blev derved forsinket med mellem 1 1/2 og 2 1/2 aar (jf. bilag 1).

3.3. Den anden protokol med hhv. Maghreb- og Machrak-landene blev undertegnet mellem 9 og 12 maaneder efter, at den foregaaende protokol var udloebet (31. oktober 1981), og dens ikrafttraedelse blev forsinket med mellem 14 og 19 maaneder i forhold til den dato, hvor den teoretisk skulle have vaeret traadt i kraft (1. november 1981). Forsinkelsen er endnu vaesentligere i forbindelse med den anden protokol med Malta, hvor forhandlingerne vanskeliggjordes indtil 1985 som foelge af visse krav, der skulle opfyldes i henhold til Maltas lovgivning. Protokollen traadte i kraft i oktober 1986 eller naesten tre aar efter, at den teoretisk kunne have vaeret traadt i kraft (1. november 1983).

3.4. Ikrafttraedelsesprocedurerne i forbindelse med den tredje protokol med hhv. Maghreb- og Machrak-landene strakte sig over hele 1988 (jf. bilag 1), dvs. 1 1/2 til 2 aar efter, at den foregaaende protokol var udloebet (31. oktober 1986). Grunden til, at forhandlingerne trak saerlig meget i langdrag, var, at det efter Spaniens og Portugals tiltraedelse af Faellesskabet var noedvendigt at tilpasse protokollen til bestemmelserne i aftalerne om de handelsmaessige forbindelser. I forbindelse med Marokko har det finansielle og faglige samarbejde i saerlig grad vaeret underordnet faktorer, som ikke har haft direkte tilknytning til samarbejdet. Her var det nemlig en betingelse for gennemfoerelsen af forhandlingerne, at der blev indgaaet en ny fiskeriaftale.

3.5. Den tredje protokol med hhv. Cypern og Malta var ingen undtagelse, den traadte foerst i kraft hhv. 17 og 9 maaneder efter, at den foregaaende protokol var udloebet (jf. bilag 1).

Konsekvenser

3.6. Bortset fra den foerste protokol med hhv. Cypern og Malta er protokollernes gyldighedsperiode ikke fastsat efter den dato, hvor de traeder i kraft, men efter en naermere defineret dato (jf. bilag 2, pkt. 2). Enhver forsinkelse af en protokols ikrafttraedelse har saaledes bevirket, at dens gyldighedsperiode er blevet reduceret. I de fleste tilfaelde er gyldighedsperioden i realiteten blevet reduceret til under fire aar og i visse tilfaelde til tre aar eller endog derunder (jf. bilag 1).

3.7. Saadanne forsinkelser medfoerer i oevrigt, at kontinuiteten i protokollerne brydes. Som ovenfor anfoert (jf. pkt. 3.3-3.4) er det generelt saaledes, at en protokol er traadt i kraft et til to aar efter, at den foregaaende protokol er udloebet. For visse lande har dette medfoert, at kontinuiteten i samarbejdet er blevet brudt. For lande som Malta, Marokko eller Tunesien, hvor der under de foerste to protokoller faktisk blev disponeret over samtlige midler inden for den fastsatte gyldighedsperiode (jf. tabel 2 og 3), bevirkede forsinkelserne, at den rytme, hvori forpligtelserne blev indgaaet, blev brudt. I perioden mellem de to protokoller omfattede det finansielle og faglige samarbejde saaledes kun gennemfoerelse af godkendte projekter.

Budgetforvaltningen

Midlerne stilles til raadighed over en laengere periode

3.8. I henhold til protokollerne skal de beloeb, der hvert aar stilles til raadighed, fordeles saa jaevnt som muligt over hele protokollens gyldighedsperiode. Ved begyndelsen af en gyldighedsperiode kan der dog inden for rimelige graenser stilles forholdsvis stoerre beloeb til raadighed.

3.9. Denne bestemmelse er i realiteten kun blevet overholdt i begraenset omfang. Ivaerksaettelsen af protokollerne har fulgt en anden rytme, der foerst og fremmest har vaeret bestemt af, i hvilket omfang modtagerlandene har vaeret i stand til at fremlaegge forslag til finansiering af projekter, der umiddelbart kunne saettes i gang. Det fremgaar af tabel 2 og graf 4-18, at der for adskillige protokoller og adskillige lande goer sig det forhold gaeldende, at der efter regnskabsaar, hvori der er disponeret over meget betydelige beloeb, foelger perioder, hvor der er indgaaet meget faa eller ingen forpligtelser.

3.10. Denne bestemmelse har i oevrigt i vidt omfang mistet sin betydning som foelge af, at protokollernes faktiske gyldighedsperiode er reduceret. Aktionerne og dermed de dertil afsatte midler er blevet koncentreret om denne reducerede periode. Bestemmelsen har ogsaa hindret en hurtig ivaerksaettelse af protokoller indgaaet med lande, der allerede ved protokollernes ikrafttraedelse har kunnet forelaegge projekter, der tegnede sig for en forholdsvis meget stoerre andel af den samlede bevillingsramme.

3.11. Hertil kommer, at efter at der i 1987 blev oprettet en enkelt artikel i budgettet (965) omfattende alle tre protokoller med Maghreb- og Machrak-landene, er det ikke laengere saa noedvendigt for hver enkelt protokol at sikre en tidsmaessig fordeling af de udgifter, der afholdes over det almindelige budget.

3.12. Denne bestemmelse boer derfor ikke indfoejes i kommende protokoller. Kommissionen burde snarere under forberedelsen af indikativprogrammer i samarbejde med modtagerlandene sikre en realistisk planlaegning af ivaerksaettelsen af det finansielle og faglige samarbejde. I denne planlaegning boer der tages hoejde for de budgetmaessige rammer.

Udnyttelse af restbeloeb

3.13. Det fastsaettes i protokollerne, at restbeloeb af midler, der ikke er disponeret over ved udgangen af gyldighedsperioden, »anvendes indtil det er opbrugt«. Dette »restbeloeb« har undertiden udgjort en ikke uvaesentlig andel af den samlede beloebsramme i henhold til protokollerne. Dette var bl.a. tilfaeldet, for saa vidt angik den foerste og anden protokol med Algeriet og Egypten, hvor restbeloebet androg mellem henholdsvis 30% og 50% af den samlede beloebsramme (jf. tabel 3). Ved udgangen af 1989 var disse protokoller i oevrigt ikke i alle tilfaelde endeligt afsluttet.

3.14. Ved ivaerksaettelsen af protokollerne er der mulighed for en vis fleksibilitet med henblik paa tilpasning til nye omstaendigheder, som parterne ikke med rimelighed har kunnet forudse fra starten. Saaledes som den paagaeldende bestemmelse er formuleret, er der imidlertid mulighed for at stille beloeb til raadighed paa ubestemt tid, og det goer princippet om fleraarighed, som i teorien er nedfaeldet i protokollerne, virkningsloest.

3.15. Indhoestede erfaringer burde udnyttes ved udarbejdelsen af de fremtidige protokoller. Det samlede beloeb, der kan ydes inden for rammerne af en protokol, boer fastsaettes under hensyntagen til de faktiske muligheder for, at der kan disponeres over hele beloebet i gyldighedsperioden. Udnyttelsen af eventuelle restbeloeb boer ske efter en noeje defineret procedure, som munder ud i, at der traeffes formel afgoerelse af Associeringsraadet. Denne afgoerelse boer traeffes paa grundlag af en undersoegelse af udviklingen i samarbejdet med det paagaeldende land ved udloebet af en protokols gyldighedsperiode eller kort tid efter. I medfoer af Associeringsraadets afgoerelse boer restbeloebet enten overfoeres helt eller delvis til det rammebeloeb, der er tildelt den efterfoelgende protokol, eller bortfalde. Efter denne procedure ville der ikke, som i dag, ske en sammenkaedning af ikke endeligt afsluttede protokoller.

Anvendelse af gavebistand

3.16. Det fastsaettes i protokollerne, at gavebistand, der finansieres over Faellesskabernes budget, foerst og fremmest skal anvendes med henblik paa opfyldelse af EIB's behov. Banken skal derigennem have mulighed for ved undertegnelsen af laanekontrakter op til den for Banken fastsatte laaneramme at yde de absolut noedvendige rentegodtgoerelser, som automatisk ydes i forbindelse med Bankens laan. Forvaltning af de paa forhaand fastlagte samlede beloeb er altsaa tilrettelagt saaledes, at EIB til enhver tid raader over en finansieringskilde til daekning af rentegodtgoerelserne.

3.17. EIB kan imidlertid ikke allerede fra starten af en protokols ikrafttraedelse konstatere, hvor stort dens reelle behov bliver, og det goer det vanskeligt at faa lagt planlaegningen af udnyttelsen af de samlede beloeb i faste rammer. Der er endvidere en tendens til, at Kommissionen udskyder udnyttelsen af en del af EF's budgetmidler.

3.18. Denne hindring kunne undgaas ved, at det i protokollen bliver fastsat, hvor stor en del af det samlede beloeb ydet over EF-budgettet der ikke kunne anvendes som rentegodtgoerelser. Kommissionen og modtagerlandet ville i saa fald allerede fra starten vide noejagtigt, hvor stor en del af det samlede beloeb der kunne udnyttes som egentligt tilskud. I denne forbindelse er det hensigtsmaessigt at erindre om, at der inden for rammerne af EUF er afsat et samlet beloeb til rentegodtgoerelser.

Konsekvenserne, for saa vidt angaar protokollernes ivaerksaettelse

3.19. Protokollerne ivaerksaettes ikke inden for den teoretiske femaarige ramme. Deraf foelger en sammenkaedning af ikke endeligt afsluttede protokoller, og som mest ioejefaldende eksempler herpaa kan naevnes protokollerne med Algeriet og Egypten. Ved udloebet af gyldighedsperioden for de to foerste protokoller med disse to lande androg de midler, der ikke var disponeret over, mellem 30% og 50% af det samlede beloeb (jf. tabel 2-4 og graf 8 og 12). Skal det undgaas, at denne situation forvaerres yderligere, boer Kommissionen traeffe de noedvendige foranstaltninger inden for rammerne af de fremtidige protokoller.

3.20. For at rette op paa dette forhold boer der efter Rettens opfattelse, samtidig med at der sikres en vis fleksibilitet, fastsaettes strengere bestemmelser med hensyn til tidsplanen for udnyttelsen af de samlede beloeb (jf. pkt. 3.14). Uanset hvilke bestemmelser der maatte indfoeres, boer de omfatte en procedure for endelig afslutning af protokollerne, der munder ud i, at der traeffes formel afgoerelse om, hvorledes et eventuelt restbeloeb skal anvendes (jf. pkt. 3.15).

Tabel 3 - Oversigt over udnyttelsen af protokollernes rammebeloeb bevilget over budgettet ved udgangen af det regnskabsaar, hvori deres gyldighedsperiode udloeber (%)

Land eller geografisk omraade Protokol For- pligtel- ser Betalin- ger

Tyrkiet Tredje 100,0 27,8

Saerlig bistand 61,3 5,3

Cypern Foerste 99,6 23,0

Anden 65,0 51,6

Malta Foerste 100,0 73,6

Anden 100,0 0,0

Algeriet Foerste 66,9 4,7

Anden 54,5 10,0

Marokko Foerste 100,0 34,3

Anden 99,3 82,7

Tunesien Foerste 73,5 23,3

Anden 99,5 17,7

Maghreb Foerste 83,2 23,3

Anden 90,2 45,5

Egypten Foerste 69,4 13,9

Anden 53,0 8,4

Jordan Foerste 85,6 31,1

Anden 85,0 37,7

Libanon Foerste 55,8 25,4

Anden 100,0 3,8

Syrien Foerste 70,1 11,2

Anden 95,8 2,5

Machrak Foerste 69,8 16,1

Anden 67,9 10,9

Sydlige Foerste 77,3 20,1

Middelhavslande Anden 79,4 28,7

Gennemfoerelsesbestemmelser

3.21. Foerst fra begyndelsen af 1987, dvs. efter naesten otte aar, blev der vedtaget en forordning om gennemfoerelsesbestemmelser (jf. bilag 2, pkt. 14-17), og det er en vaesentlig mangel. I denne otteaarige periode anvendtes der en ad hoc-procedure, der dels fratog Kommissionen dens forvaltningsbefoejelser, og dels i visse tilfaelde medfoerte, at projekter blev vedtaget med vaesentlige forsinkelser, fordi Raadet skulle traeffe afgoerelse ved enstemmig vedtagelse. Hver EF-medlemsstat har vetoret og kan i givet fald udnytte denne ret i en tvist med et land, der modtager EF-bistand, og dermed blokere Kommissionens aktion.

3.22. I Raadets gennemfoerelsesforordning (EOEF) nr. 3973/86 henvises der i betragtningerne kun til den anden protokol med hhv. Maghreb- og Machrak-landene samt med Cypern og Malta. Det burde have vaeret fastsat - og boer stadig fastsaettes -, at forordning (EOEF) nr. 3973/86 ogsaa skal finde anvendelse paa den tredje protokol. Der boer i oevrigt allerede ved undertegnelsen af den kommende fjerde protokol vedtages passende bestemmelser. Tilsvarende gaelder det finansielle og faglige samarbejde med Tyrkiet, fordi der heller ikke her er vedtaget gennemfoerelsesbestemmelser (jf. bilag 2, pkt. 17).

Bemaerkninger om protokolsystemet

3.23. Retten har sammenholdt protokolsystemet med de rammer, der er fastlagt for Faellesskabets finansielle og faglige bistand til udviklingslande i Asien og Latinamerika. Denne bistand finansieres over kapitel 93 i det almindelige budget, og dets retlige ramme er en enkelt forordning, nemlig Raadets forordning (EOEF) nr. 442/81(7)

, hvori defineres de overordnede maal og formerne for bistand, samt de omraader, inden for hvilke der kan ydes bistand, og de for Faellesskabet gaeldende beslutningsprocedurer og interne forvaltningsprocedurer.

3.24. Protokollerne udspringer klart af Faellesskabets vilje til at ivaerksaette en globalt orienteret politik, og de udgoer en hensigtsmaessig ramme, inden for hvilken der paa sigt og med en paa forhaand fastlagt finansiel ramme kan fastlaegges en sektororienteret politik for det finansielle og faglige samarbejde, som er i overensstemmelse med de udviklingsmaal, som hvert enkelt modtagerland selv giver prioritet. Planlaegningsfasen er i denne forbindelse af vaesentlig betydning. Den tredje protokol med hhv. Maghreb- og Machrak-landene samt Malta og Cypern repraesenterer i oevrigt en vaesentlig forbedring i forhold til de to foregaaende protokoller. Den indeholder mere praecise definitioner paa de specifikke maal for samarbejdet samt arten af projekter og foranstaltninger, der kan finansieres, og det er fastsat i protokollen, at der skal udarbejdes et indikativprogram, der er bindende for begge parter.

3.25. Indtil udgangen af 1990 planlagdes den finansielle og faglige bistand til udviklingslande i Asien og Latinamerika ikke for flere aar ad gangen, og Kommissionen erkender, at det er en alvorlig svaghed, at samarbejdet har vaeret underlagt en kunstig rytme, nemlig kalenderaaret og regnskabsaaret. Fra 1991 skal der planlaegges for flere aar ad gangen, og det skulle sikre en bedre udnyttelse af de finansielle midler.

3.26. Protokolsystemet skulle i princippet aabne mulighed for et bedre forhold mellem anvendte ressourcer og opnaaet udbytte samt stoerre effektivitet, end et system uden planlaegning, men det har i praksis vaeret kendetegnet ved en raekke svagheder.

3.27. I forhold til de bestemmelser, som er gaeldende for det finansielle og faglige samarbejde med udviklingslande i Asien og Latinamerika, fungerer protokollerne som et yderligere stadium i samarbejdet. Proceduren for forhandling og indgaaelse af protokoller (med en retlig ramme paa kun 5 aar) er langsommelig, hvilket til tider skyldes faktorer, der ikke direkte vedroerer det finansielle og faglige samarbejde (jf. pkt. 3.1-3.5), og det medfoerer, at protokollernes ivaerksaettelse udsaettes og endog, at kontinuiteten i det finansielle og faglige samarbejde brydes (jf. pkt. 3.7).

3.28. Protokolsystemet indebaerer endvidere, at de tre faser definition, forundersoegelse og udarbejdelse af projekter alle skal gennemfoeres ved begyndelsen af en protokols gyldighedsperiode. Dette medfoerer baade for Kommissionen og de paagaeldende lande en vaesentlig arbejdsbyrde, der skal afvikles over en meget kort periode. Spoergsmaalet er, om ikke visse af de svagheder, som Retten har paavist ved projekternes kvalitet og de finansierede aktioner, skyldes, at forberedelsen har vaeret for forhastet.

3.29. Hertil kommer, at fordi der i henhold til protokollerne er fastsat en noeje defineret finansiel ramme, der er disponibel inden for en bestemt periode, kan protokollerne skabe konkurrence i de paagaeldende lande mellem potentielle modtagere. Dette kan medfoere, at daarligt eller utilstraekkeligt forberedte projekter opretholdes, til dels, hvis ikke hovedsagelig, med det formaal at forbeholde de organisationer, som forelaegger projekterne, en del af den finansielle ramme, der stilles til raadighed af Faellesskabet. Den finansielle og faglige bistand til udviklingslande i Asien og Latinamerika indebaerer ikke denne svaghed, for selv om der ogsaa her skal traeffes et valg mellem projekter under hensyntagen til den finansielle ramme, der er sat for Faellesskabets bistand, bliver effekten af disse valg ikke saa stor, fordi der ikke er sat to graenser for denne bistand, nemlig en klart defineret finansiel ramme, som ikke kan forhoejes, og en gennemfoerelsesperiode, der loeber over flere aar.

3.30. Det er en ulempe ved protokolsystemet, at en raekke faktorer, som ikke direkte vedroerer det finansielle og faglige samarbejde, indvirker paa budgetgennemfoerelsen og forhindrer, at den gennemfoeres normalt. Af politiske grunde er ivaerksaettelsen af protokollen med hhv. Tyrkiet, Syrien og Libanon blokeret. Faellesskabet har i intet tilfaelde draget sine forpligtelser over for disse tre modtagerlande i tvivl. Ivaerksaettelsen af det finansielle og faglige samarbejde er blot udsat, indtil de politiske forhold tillader, at det gaar i gang igen. Angaaende Libanon og Syrien vil de rammebeloeb, der er tildelt eller planlagt i henhold til den tredje protokol blive lagt oven i de rammebeloeb, der vil blive ydet under den fjerde protokol. Dette skulle under normale forhold ske ved udgangen af 1991, men derved sikres ikke et mere hensigtsmaessigt tempo for budgetgennemfoerelsen. Inden for rammerne af det finansielle og faglige samarbejde med udviklingslande i Asien og Latinamerika kan Kommissionen under tilsvarende omstaendigheder beslutte at undlade at indgaa forpligtelser, dvs. at undlade at traeffe finansieringsafgoerelser.

3.31. Under de gaeldende bestemmelser, og navnlig bestemmelserne om udnyttelse af overskydende beloeb, der ikke er disponeret over (jf. pkt. 3.13-3.15), tilfalder det samlede beloeb i henhold til protokollen modtagerlandet. Forsinkelser i gennemfoerelsen af protokollen aendrer ikke noget ved dette forhold. Inden for rammerne af den finansielle og faglige bistand, der ydes udviklingslande i Asien og Latinamerika, kan samarbejdets omfang og den rytme, hvormed det gennemfoeres, derimod tilpasses hvert enkelt modtagerlands kapacitet til at opsuge bistanden. Kommissionen har mulighed for at undlade at finansiere nye projekter, naar den konstaterer, at der opstaar vanskeligheder eller forsinkelser i forbindelse med udnyttelsen af bistand, der allerede er stillet til raadighed for et givet modtagerland.

4. Forvaltningssystemerne

Regnskabssystemerne

Beskrivelse af systemerne

4.1. Kommissionen har to redskaber:

a)Budgetregnskabet, der skal goere det muligt for Kommissionen at gennemfoere budgettet korrekt. Regnskabet udviser for et bestemt regnskabsaar og indtil det niveau, hvorpaa hver enkelt regnskabsmaessig forpligtelse indgaas, samtlige afholdte betalinger samt en oversigt over ikke-indfriede forpligtelser ved regnskabsaarets begyndelse og udgang. Det er disse oplysninger, der fremgaar af forvaltningsregnskabet.

b)Et hjaelpebogholderi, det saakaldte FINPICS (Project Information and Control System), der skal opfylde forvaltningsmyndighedens saerlige behov for saa vidt angaar tilsyn med projekter og gennemfoerelse af finansprotokoller(8)

. Det er en database, hvori registreres samtlige betalinger afholdt i forbindelse med hver enkelt regnskabsmaessig forpligtelse.

Tilsyn med gennemfoerelsen af protokollerne

4.2. Det er i dag hverken ud fra budgetregnskabet eller FINPICS-systemet muligt umiddelbart at faa kendskab til eller til stadighed foelge, hvorledes beloeb, der er disponeret over, og faktisk udbetalte beloeb er fordelt paa de enkelte finansieringsinstrumenter. Tilsvarende gaelder, for saa vidt angaar en sektororienteret analyse af de finansielle transaktioner, som EIB i oevrigt navnlig foretager i forbindelse med laan paa saerlige vilkaar, som den forvalter under en generel fuldmagt (jf. bilag 2, pkt. 23). Kommissionen boer i forbindelse med de kommende protokoller under alle omstaendigheder soerge for, at den selv faar stillet de noedvendige midler til raadighed til uden vanskeligheder at faa adgang til denne art af informationer.

4.3. Budgetregnskabet er ikke opstillet saaledes, at det paa et hvilket som helst tidspunkt er muligt umiddelbart at konstatere, hvor langt man er naaet med den finansielle gennemfoerelse af protokollerne. Visse indtaegter, nemlig tilbagebetalinger, som EIB foretager, fordi Kommissionen har overfoert for store beloeb (i forbindelse med overfoersel af rentegodtgoerelser eller frigivelse af en tranche af et laan ydet paa saerlige vilkaar), genopfoeres ikke under det paagaeldende projekt, men bliver opfoert under diverse indtaegter. For at kunne stille det samlede aftalte laanebeloeb eller rentegodtgoerelsesbeloeb til raadighed for EIB maa Kommissionen efterfoelgende indgaa yderligere forpligtelser over nye bevillinger. Budgetregnskabet udviser saaledes forpligtelser og betalinger, der overstiger den fastsatte og faktisk udbetalte bistand. Det fremgaar saaledes af tabel 4, at det samlede beloeb, for hvilket der indgaas forpligtelser i forbindelse med en finansprotokol, i henhold til budgetregnskabet overstiger den samlede finansielle ramme for den paagaeldende protokol (den foerste protokol med Malta og Jordan, foerste og anden protokol med Syrien).

4.4. FINPICS-systemet er ikke korrekt opbygget og ajourfoeres ikke korrekt, for saa vidt som det ikke udviser samtlige regnskabsmaessige transaktioner. Adskillige forpligtelser, der blev indgaaet i 1979, indgaar ikke i systemet, og i systemet er heller ikke registreret eventuelle indtaegter, uanset om de er genanvendt eller ej.

4.5. Det er saaledes vanskeligt endeligt at afslutte finansprotokollerne, naar Kommissionen ikke kan foere tilsyn med konteringerne, og den heller ikke har kendskab til, hvor store restbeloeb der er til raadighed. Det skulle ikke vaere umuligt at ajourfoere FINPICS-systemet, det ville vaere tilstraekkeligt at sikre, at ikke-registrerede forpligtelser og inkasserede indtaegter registreres i systemet. Kommissionen ville saa raade over et system, der ville goere det muligt for den umiddelbart at danne sig et trovaerdigt billede af den finansielle gennemfoerelse af en protokol.

Tabel 4 - Oversigt over udnyttelsen af protokollernes rammebeloeb bevilget over budgettet og indfrielsen af forpligtelser Stillingen pr. 31.12.1989

Land eller geografisk omraade Protokol Rammebeloeb bevilget over budgettet Stillingen for forpligtelser Stillingen for betalinger

Forpligt- elser Uudnyttet rammebeloeb 3 - 4 Udnyttelse af ramme- beloebet 4 / 3 Betalinger Uudnyttet rammebeloeb 3 - 7 Udnyttelse af ramme- beloebet 7 / 3 Uindfriede forpligt- elser 4 - 7 Indfrielse af forpligt- elser 7 / 4

(mio. ECU) (mio. ECU) (mio. ECU) (%) (mio. ECU) (mio. ECU) (%) (mio. ECU) (%)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)

TYRKIET 3. 220,0 220,0 0,0 100,0 217,5 2,5 98,9 2,5 98,9

Saerlig bistand 75,0 75,0 0,0 100,0 46,3 28,7 61,8 28,7 61,8

I alt 295,0 295,0 0,0 100,0 263,9 31,1 89,4 31,1 89,4

CYPERN 1. 10,0 10,0 0,0 99,6 10,0 0,0 99,6 0,0 100,0

2. 16,0 14,6 1,4 91,4 10,2 5,8 63,6 4,5 69,6

I alt 26,0 24,6 1,4 94,6 20,1 5,9 77,5 4,5 81,9

MALTA 1. 10,0 10,0 (0,0) 100,0 10,0 0,0 100,0 0,0 100,0

2. 13,5 13,5 0,0 100,0 0,8 12,7 5,9 12,7 5,9

3. 15,0 0,0 15,0 0,0 0,0 15,0 0,0 0,0

I alt 38,5 23,5 15,0 61,0 10,8 27,7 28,0 12,7 45,9

NORDLIGE MID- DEL HAVSLANDE I alt 359,5 343,1 16,4 95,4 294,8 64,7 82,0 48,3 85,9

ALGERIET 1. 44,0 38,2 5,8 86,8 23,1 20,9 52,5 15,1 60,5

2. 44,0 42,2 1,8 95,9 9,6 34,4 21,8 32,6 22,8

3. 56,0 27,4 28,6 48,9 0,4 55,6 0,7 27,0 1,4

I alt 144,0 107,7 36,3 74,8 33,1 110,9 23,0 74,7 30,7

MAROKKO 1. 74,0 74,0 0,0 100,0 73,2 0,8 98,9 0,8 99,0

2. 109,0 108,3 0,7 99,4 95,3 13,7 87,4 13,1 87,9

3. 173,0 122,3 50,7 70,7 0,0 173,0 0,0 122,3 0,0

I alt 356,0 304,6 51,4 85,6 168,5 187,5 47,3 136,1 55,3

TUNESIEN 1. 54,0 53,7 0,3 99,4 53,1 0,9 98,4 0,5 99,0

2. 61,0 61,0 0,0 100,0 41,1 19,9 67,4 19,9 67,4

3. 93,0 59,7 33,4 64,1 13,2 79,8 14,2 46,5 22,1

I alt 208,0 174,3 33,7 83,8 107,4 100,6 51,6 66,9 61,6

MAGHREB 1. 172,0 165,8 6,2 96,4 149,4 22,6 86,9 16,4 90,1

2. 214,0 211,5 2,5 98,8 146,0 68,0 68,2 65,6 69,0

3. 322,0 209,3 112,7 65,0 13,6 308,4 4,2 195,8 6,5

I alt 708,0 586,7 121,3 82,9 309,0 399,0 43,6 277,7 52,7

EGYPTEN 1. 77,0 76,5 0,5 99,3 58,1 18,9 75,5 18,4 76,0

2. 126,0 122,7 3,3 97,4 54,2 71,8 43,0 68,5 44,2

3. 200,0 44,3 155,7 22,1 0,3 199,7 0,1 44,0 0,7

I alt 403,0 243,4 159,6 60,4 112,6 290,4 27,9 130,9 46,2

JORDAN 1. 22,0 22,3 (0,3) 101,4 21,8 0,2 99,1 0,5 97,7

2. 26,0 25,0 1,0 96,3 18,1 7,9 69,6 6,9 72,3

3. 37,0 17,4 19,6 47,0 2,1 34,9 5,6 15,3 11,9

I alt 85,0 64,7 20,3 76,1 42,0 43,0 49,4 22,8 64,8

LIBANON 1. 10,0 9,9 0,1 99,4 5,5 4,5 54,9 4,5 55,2

2. 16,0 16,0 0,0 100,0 1,6 14,4 10,1 14,4 10,1

3. 20,0 0,0 20,0 0,0 0,0 20,0 0,0 0,0

I alt 46,0 25,9 20,1 56,4 7,1 38,9 15,4 18,8 27,4

SYRIEN 1. 26,0 26,0 (0,0) 100,0 20,2 5,8 77,9 5,8 77,8

2. 33,0 33,0 (0,0) 100,0 9,9 23,1 30,1 23,1 30,1

I alt 59,0 59,0 (0,0) 100,0 30,2 28,8 51,2 28,8 51,2

MACHRAK 1. 135,0 134,7 0,3 99,8 105,6 29,4 78,2 29,1 78,4

2. 201,0 196,7 4,3 97,9 83,8 117,2 41,7 112,9 42,6

3. 257,0 61,7 195,3 24,0 2,4 254,6 0,9 59,3 3,8

I alt 593,0 393,1 199,9 66,3 191,8 401,2 32,3 201,3 48,8

SYDLIGE MID- DEL HAVSLANDE 1. 307,0 300,5 6,5 97,9 255,0 52,0 83,1 45,5 84,9

2. 415,0 408,2 6,8 98,4 229,8 185,2 55,4 178,4 56,3

3. 579,0 271,0 308,0 46,8 15,9 563,1 2,8 255,1 5,9

I alt 1 301,0 979,8 321,2 75,3 500,8 800,2 38,5 479,0 51,1

MIDDELHAVS- LANDE I alt 1 660,5 1 322,9 337,6 79,7 795,6 864,9 47,9 527,3 60,1

Differencen paa 54 mio. ECU mellem det samlede rammebeloeb bevilget over budgettet i kolonne 3 (1 660,5 mio. ECU) og det beloeb, der er anfoert i tabel 1 (1 714,5 mio. ECU) skyldes, at tabel 4 hverken omfatter den tredje protokol med Cypern (18 mio. ECU), som traadte i kraft i 1990, eller den reserve (36 mio. ECU), der er forbeholdt den tredje protokol med Syrien, som ikke var undertegnet pr. 31.12.1989. Tallene i parentes i kolonne 5 er negative tal, som skyldes, at forpligtelserne overstiger rammebeloebet. (0,0) angiver, at det negative beloeb er mindre end 50 000 ECU.

Finansielt tilsyn med projekter

4.6. Kommissionen har ikke et system, der sikrer, at den hele tiden er informeret om udviklingen i den finansielle gennemfoerelse af projekter.

4.7. De registrerede betalinger giver i flere henseender ikke et fyldestgoerende billede af forholdene. Der er ikke taget hoejde for indtaegterne (jf. pkt. 4.3). Retten har i forbindelse med bilagsrevision af finansierede projekter i Tyrkiet maattet rekonstruere betalinger og indtaegter for at faa kendskab til, hvilke beloeb der faktisk var overfoert til modtagerne. Desuden opstaar der undertiden unormalt lange forsinkelser i regnskabsfoeringen af de lokale betalinger, der afholdes over den udbetalende myndigheds konto. For projekter finansieret i Egypten har saadanne forsinkelser andraget op til to aar og vedroert beloeb paa adskillige hundrede tusinde ecu. Forsinkelser opstaaet i forbindelse med frigoerelse af uudnyttede bevillinger har dels medfoert, at bevillinger til ingen nytte er blevet blokeret til tider i flere aar, og dels givet anledning til formodning om, at et bestemt projekt, der faktisk var afsluttet, stadigvaek var under gennemfoerelse. Dette forhold har Retten konstateret i forbindelse med projekter finansieret i Marokko, Egypten og Tyrkiet. Forsvarlig oekonomisk forvaltning indebaerer, at regnskabsfoeringen af lokale betalinger og frigoerelse af uudnyttede bevillinger gennemfoeres saa hurtigt som muligt.

4.8. Et enkelt projekt goeres normalt til genstand for en samlet regnskabsmaessig forpligtelse, men det omfatter ofte en raekke forskellige aktionsformer (levering af udstyr, faglig bistand, konstruktionsarbejder osv.), som er naermere definerede. Finansieringsaftalerne indeholder et overslag over omkostningerne i forbindelse med disse aktioner. Under hver enkelt aktion indgaas der derefter ofte adskillige kontrakter (saerskilte leverancer, kontrakter med flere forskellige kontrahenter, osv.).

4.9. Kommissionen har ikke indfoert et forvaltningssystem i lighed med det for EUF gaeldende, der saetter den i stand til for hver enkelt aktion og kontrakt at foere tilsyn med udviklingen i sekundaere forpligtelser, aftaler med tredjemand (undertegnede kontrakter osv.) eller med afholdte betalinger. En forudsaetning for en forsvarlig oekonomisk forvaltning er imidlertid en saadan oversigt, der i saerdeleshed omgaaende ville afsloere saerlige vanskeligheder i forbindelse med projektgennemfoerelsen. Saadanne vanskeligheder kan bl.a. vaere overskridelse af det beloeb, der er afsat til en bestemt aktion, forsinkelser eller blokeringer, der haemmer gennemfoerelsen af bestemte aktioner eller bestemte kontrakter.

4.10. De mest ansvarsbevidste forvaltningsmyndigheder foerer paa eget initiativ, og i reglen manuelt, en oversigt over sekundaere forpligtelser og afholdte betalinger i forbindelse med hver enkelt kontrakt, men sjaeldnere i forbindelse med hver enkelt aktion. Ud over, at disse oversigter ikke altid holdes korrekt ajour, er ordningerne karakteriseret ved meget hoej grad af uensartethed, fejl eller mangler.

4.11. Retten mener, at Kommissionen boer tillaegge det hoej prioritet at faa ivaerksat et harmoniseret system, som afhjaelper de ovenfor anfoerte mangler, og som sikrer, at materialet stilles til raadighed for samtlige tjenestegrene, der er ansvarlige for ivaerksaettelsen af protokollerne. Kommissionen kunne med fordel tage udgangspunkt i det edb-system, som delegationen i Marokko har ivaerksat til eget brug. Retten skal ogsaa naevne, at Kommissionen for oejeblikket er ved at udvikle et tilsvarende system til brug for EUF, det saakaldte »OLAS« (On-Line Accounting System). Denne grundlaeggende forudsaetning for, at der sikres en forsvarlig oekonomisk forvaltning, er ikke til stede hverken i det finansielle samarbejde med Middelhavslandene eller i det finansielle samarbejde med udviklingslande i Asien og Latinamerika.

Aktioner, som forvaltes af EIB

4.12. Denne del af saerberetningen omhandler i saerdeleshed laan paa saerlige vilkaar, som forvaltes under den generelle fuldmagt, der giver EIB vidtraekkende befoejelser. Sigtet med Rettens undersoegelse har vaeret at efterproeve, om Kommissionen med de i dag gaeldende procedurer og systemer kan forvalte Faellesskabets budgetmidler forsvarligt.

Det retlige grundlag for fuldmagterne

4.13. Retten fastholder de forbehold, den tog i AArsberetningen for Regnskabsaaret 1982(9)

. Retten udtrykte her sin tvivl med hensyn til, om Kommissionen i november 1978 (jf. bilag 2, pkt. 19) overhovedet havde hjemmel til at overdrage EIB forvaltningen af bevillinger, der var opfoert paa det almindelige budget. Der ligger ikke en retsakt udstedt af Raadet til grund for de undertegnede overenskomster. Den foerste protokol indeholder ingen bestemmelser om kompetencefordelingen mellem EIB og Kommissionen. Der findes endvidere ikke gennemfoerelsesbestemmelser, hvori kompetencefordelingen fastlaegges, og der er endnu ikke fastlagt en ad hoc-procedure (jf. bilag 2, pkt. 14-17).

4.14. Overenskomsten af 16. juni 1987 om ivaerksaettelse af den tredje protokol med Maghreb- og Machrak-landene blev undertegnet i medfoer af artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3973/86, som imidlertid vedroerte bestemmelser for gennemfoerelsen af den anden protokol (jf. pkt. 3.22). Denne anden fuldmagt er saaledes meddelt paa et ukorrekt retligt grundlag, og tilsvarende gaelder for saa vidt angaar udvidelsen af denne overenskomst i november 1989 til ogsaa at omfatte protokollerne med Cypern og Malta.

Kommissionens rolle

4.15. I forbindelse med laan paa saerlige vilkaar, som EIB forvalter i henhold til generel fuldmagt, og transaktioner til dannelse af risikovillig kapital har Banken det fulde ansvar for identificering af projekter, forundersoegelser og forhandlinger, og Kommissionen hverken medvirker ved eller deltager direkte i dette arbejde. Kommissionen skal ganske vist hoeres om finansieringsprojekterne, men den har i realiteten meget begraensede praerogativer. De forslag til finansieringsafgoerelser, som forelaegges Kommissionen, indeholder ikke tilstraekkeligt detaljerede oplysninger til, at den kan vurdere den tekniske vaerdi af et projekt. Kommissionen har saaledes ingen kontrol over finansieringsafgoerelserne. I de naesten otte aar med ad hoc-proceduren, hvor der er truffet afgoerelser ved enstemmighed, har beslutningsmyndigheden i naesten alle tilfaelde ligget hos Raadet for et omraade, som henhoerer under den oekonomiske forvaltning. I henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 3973/86 kan Kommissionen derimod indtage en negativ holdning (artikel 11, stk. 2) til et udkast til afgoerelse om finansiering forelagt af EIB, hvorefter udkastet forelaegges for Raadet, der er den myndighed, der traeffer den endelige afgoerelse. Kommissionens praerogativer er saaledes ikke blevet oeget.

4.16. Forholdene i forbindelse med rentegodtgoerelser giver saerlig anledning til bekymring. Ad hoc-proceduren har ogsaa her den under pkt. 4.15 naevnte effekt. I henhold til den beslutningsprocedure, som er fastlagt i Raadets forordning (EOEF) nr. 3973/86 (artikel 11, stk. 4), traeffes den endelige afgoerelse af Bankens bestyrelse i tilfaelde af, at artikel 9-udvalget ikke afgiver en positiv udtalelse. Retten har i udtalelse nr. 2/86(10)

om udkast til finansforordning om gennemfoerelse af finansprotokollerne kritiseret, at denne beslutningsprocedure ikke giver den budgetgennemfoerende myndighed mulighed for, for saa vidt angaar udnyttelsen af bevillingerne paa Faellesskabernes almindelige budget, at bevare kontrollen over afgoerelserne vedroerende budgetgennemfoerelsen.

4.17. Saavel de forslag til Raadets finansielle gennemfoerelsesbestemmelser, som Kommissionen forelagde i 1977 og 1978 (jf. bilag 2, pkt. 16), som Raadets forordning (EOEF) nr. 3973/86 fastsaetter, at Kommissionen skal sikre sig, at de transaktioner, der er overdraget Banken ved fuldmagt, ogsaa gennemfoeres, ligesom Kommissionen skal efterproeve, under hvilke betingelser resultaterne af den ydede bistand udnyttes af modtagerne. Under de gaeldende procedurer og systemer kan Kommissionen i dag ikke efterleve disse forskrifter paa tilfredsstillende maade.

4.18. EIB er i henhold til fuldmagterne ikke forpligtet til at oversende Kommissionen alle noedvendige dokumenter, saaledes heller ikke rapporter om, hvorledes projekterne skrider frem, eller kontrolrapporter. Indtil 1984 fik Kommissionen ikke engang tilsendt finansieringsaftalerne. Den aarsberetning, som EIB forelaegger for Kommissionen, indeholder kun en liste over finansieringsafgoerelser og samlede finansielle oversigter. Kun repraesentanter for EIB reviderer og kontrollerer paa stedet de finansierede projekter.

4.19. Retten har f.eks. i forbindelse med bilagskontrol omfattende to projekter, der er finansieret i Tyrkiet under den tredje protokol, og som andrager et samlet beloeb paa 160 mio. ECU konstateret, at Kommissionens sagsakter intet materiale indeholdt om ivaerksaettelsen af projekterne eller om de opnaaede resultater. EIB's fuldmagt begraenserudtrykkeligt dens ansvar til at sikre, at transaktioner i henhold til fuldmagt gennemfoeres forsvarligt i overensstemmelse med almindelig bankkutyme. Udviklingsmaalene er ikke naevnt, og opfyldelsen af dem er saaledes alene Kommissionens ansvar. Kommissionen skal derfor selv eller ved Bankens medvirken indhente de noedvendige oplysninger. Retten har allerede i sin saerberetning(11)

om Den Europaeiske Investeringsbanks forvaltning af Faellesskabets udviklingsbistandsmidler fremsat en raekke bemaerkninger om den ufuldstaendighed, der kendetegner de projekter, der finansieres inden for rammerne af EUF eller finansprotokollerne, og som forvaltes af EIB. Retten paatalte ogsaa disse forhold i AArsberetningen for Regnskabsaaret 1985(12)

.

4.20. Kommissionen udnytter ikke de disponible finansielle oplysninger hensigtsmaessigt. I forbindelse med de under pkt. 4.19 naevnte to projekter, der blev finansieret i Tyrkiet, konstaterede Retten, at der ikke forelaa en oversigt over afholdte betalinger til EIB eller over tilbagebetalinger foretaget af EIB, og det gjorde det vanskeligt for Retten under revisionen at danne sig et billede af, hvorledes de regnskabsmaessige forpligtelser var blevet afviklet, og hvorledes laan paa saerlige vilkaar blev udnyttet.

4.21. Kommissionen har ikke en ajourfoert kumulativ oversigt over deludbetalinger af de laan med rentegodtgoerelser, som EIB yder af Bankens egne midler. Med en saadan oversigt ville den ellers kunne frigoere uudnyttede bevillinger til rentegodtgoerelser umiddelbart efter, at laanene var helt og fuldt udbetalt. I dag reagerer Kommissionen foerst, naar EIB har meddelt den, at et bestemt laan er udbetalt fuldt ud. Denne praksis kan medfoere, at der i adskillige aar henstaar uudnyttede forpligtelser til ingen nytte, hvilket var tilfaeldet i forbindelse med projekter finansieret i Marokko.

4.22. Kommissionen er saaledes ikke i stand til at varetage de funktioner, der paahviler den med hensyn til gennemfoerelsen af budgettet. Den kan ikke have kendskab til, om de budgetmidler, der er afsat til finansiering af aktioner forvaltet ved fuldmagt af EIB (jf. pkt. 4.12), udnyttes i henhold til gaeldende finansielle regler og paa en saadan maade, at de fastlagte maal kan opfyldes.

4.23. Kommissionen boer i samraad med EIB fastsaette bestemmelser, der kan sikre, at den faar tilstraekkelige oplysninger til raadighed om de projekter, som forvaltes af EIB i henhold til generel fuldmagt. I lighed med de krav, Kommissionen stiller til udviklingsbanker, der paa Faellesskabets vegne forvalter bistand til udviklingslande i Asien og Latinamerika, burde Kommissionen i det mindste faa tilsendt nedenstaaende oplysninger:

a)en detaljeret beskrivelse af det paagaeldende projekt med en vurdering af dets tekniske og oekonomiske vaerdi,

b)de periodiske rapporter om, hvorledes projektet skrider frem,

c)beretningerne fra EIB's revisionsbesoeg paa stedet,

d)eventuelle henstillinger om tekniske aendringer, som EIB forelaegger for de ansvarlige for det paagaeldende projekt.

Kommissionen boer have mulighed for at deltage fuldt ud i de revisioner og stedlige kontroller, som EIB gennemfoerer, og den boer ogsaa paa eget initiativ kunne foretage saadan revision efter retningslinjer, som fastlaegges af Kommissionen og EIB i faellesskab.

Aktioner, som forvaltes af Kommissionen

Bistandsforvaltningen

4.24. Kvaliteten af oplysningerne i Kommissionens sagsakter og af Kommissionens tilsyn med ivaerksaettelsen af projekter er meget uensartet og generelt ikke tilfredsstillende.

4.25. Der foreligger meget mangelfulde oplysninger om ivaerksaettelsen af de projekter, der er finansieret i Malta og Tyrkiet. Det kan ud fra det foreliggende materiale ikke konstateres, om udviklingsmaalene er eller vil blive naaet. Tilsvarende goer sig i det store og hele gaeldende i forbindelse med de projekter, der er finansieret i Egypten, for Kommissionen foerer i reglen ikke tilstraekkelig kontrol med gennemfoerelsen af disse projekter. Forholdene er, for saa vidt angaar landbrugsprojekterne, for nylig blevet forbedret efter personaleudskiftning ved delegationen. Der foeres et tilsvarende utilstraekkeligt tilsyn med de projekter, der er finansieret i Algeriet, hvor Kommissionen er ude af stand til at evaluere de opnaaede resultater.

4.26. For saa vidt angaar projekterne i Marokko, er forholdene mindre kritisable, for Kommissionen raader generelt over informationer om selve gennemfoerelsen af de aktioner, der er finansieret af Faellesskabet. Materialet er imidlertid ufuldstaendigt, for naar Faellesskabets finansielle bidrag til et bestemt projekt er opbrugt, indsendes der ikke flere oplysninger. Endvidere omfatter materialet ikke altid de aktioner, der er finansieret med marokkanske midler. Generelt er det ogsaa her umuligt for Kommissionen at maale projekternes maalopfyldelsesgrad.

4.27. Der er forskellige aarsager til denne situation, men de har alle baggrund i, at Kommissionen ikke har indfoert et tilstraekkeligt effektivt forvaltningssystem for projekterne.

Ansvarsfordelingen

4.28. Bestemmelserne vedroerende ansvarsfordelingen mellem de enkelte tjenestegrene i Kommissionen (jf. bilag 2, pkt. 31) er ikke altid tilstraekkeligt praecist formuleret, og de overholdes ikke altid. Systemet er ikke lagt i faste rammer, og det er alt for kompliceret. Funktioner opsplittes i alt for hoej grad paa mange personer, og det goer det vanskeligt at undgaa ansvarsforflygtigelse. Som eksempel kan naevnes, at der ikke blev foert tilsyn med projektet operation kreditordning for mindre landbrugere (Marokko), hverken af den ansvarlige for dette geografiske omraade eller af den ansvarlige for den tekniske del af projektet, idet de var overbevist om, at dette projekt blev forvaltet af EIB under fuldmagt. I forbindelse med projektet vedroerende brunkulsminer i Beypazari (Tyrkiet) sendte Kommissionen i november 1987 en raekke fakturaer til EIB til betaling, men dette projekt var heller ikke omfattet af EIB's fuldmagt. Hverken GD I eller GD VIII har taget sig af projektet vedroerende soegning efter brunkulslejer (Tyrkiet), og der har i naesten fem aar henstaaet en ikke afviklet forpligtelse paa naesten 160 000 ECU, mens de udgifter, der skulle afholdes af Faellesskabet, er blevet betalt fuldt ud.

4.29. Kommissionen boer sikre sig, at der fastlaegges en klar ansvarsfordeling mellem de enkelte tjenestegrene, og at den overholdes.

Instrukser

4.30. Kommissionen har ikke udstedt instrukser om, hvorledes sagsakterne vedroerende finansierede projekter eller aktioner skal opbygges, eller hvad de skal indeholde. Den har heller ikke givet de centrale tjenestegrene eller delegationerne instrukser om arten af og formen for det tilsyn, der skal foeres, eller hvor hyppigt det skal finde sted. De har heller ikke faaet instrukser om, hvilke oplysninger de skal tilvejebringe. Det er overladt til den enkelte at afgoere, hvilket materiale der skal fremsendes, og konsekvensen er, at kvaliteten af sagsakterne og tilsynet er meget svingende.

4.31. Delegationerne udarbejder i reglen aarsrapporter, der indeholder en redegoerelse for hvert enkelt projekt eller aktion. Ofte varierer bemaerkningerne kun lidt fra aar til aar, og spoergsmaalet er, hvor omfattende et tilsyn der ligger til grund for rapporterne. Retten har under forberedelsen af sin revision i de paagaeldende lande konstateret, at saadanne rapporter kun var af begraenset vaerdi.

4.32. De sagsakter, der forefindes hos de ansvarlige for de enkelte geografiske omraader og for den tekniske del af projekterne, er ofte ukorrekte eller ufuldstaendige, og det er meget vanskeligt paa grundlag af disse akter at konstatere, hvorledes projekter eller aktioner skrider frem, og at paavise svagheder eller saerlige vanskeligheder og evaluere de opnaaede resultater. Dette forhold goer sig i saerdeleshed gaeldende i forbindelse med de projekter og aktioner, som er finansieret i Egypten og i Tyrkiet, og som var omfattet af Rettens revision.

4.33. Der boer goeres en ekstraordinaer indsats for at forbedre kvaliteten af disse sagsakter. Der burde fastlaegges retningslinjer, saaledes at sagsakterne var opbygget og blev forelagt efter et ensartet system. Der kunne indfoeres et system med skemaer, der skulle udfyldes i forbindelse med tilsyn gennemfoert med regelmaessige mellemrum (f.eks. hvert kvartal). Et saadant system ville f.eks. give et samlet overblik over, hvor langt et bestemt projekt er skredet frem, over konstaterede svagheder eller saerlige vanskeligheder, over gennemfoerte eller planlagte aktioner, over opnaaede eller forventede resultater samt over maalopfyldelsesgraden for et givet projekt. Retten skal i denne forbindelse fremhaeve ordningen med kvartalsrapporter og de advarselssystemer, der er indfoert i forbindelse med EUF. En saadan arbejdsmetode burde ogsaa prioriteres hoejt i forbindelse med delegationernes aarsrapport, som boer udarbejdes med den noedvendige omhu, for at den skal have en reel nyttevirkning.

Arbejdsprogrammerne og gennemfoerelsesrapporterne

4.34. Kommissionen goer ikke altid en indsats for at faa modtagerlandet til at opfylde kravet i henhold til finansieringsaftalerne om at forelaegge arbejdsprogrammer. Kommissionen kan derfor ikke vide, om de finansierede foranstaltninger faktisk falder inden for rammerne af de paagaeldende projekter. Dette var tilfaeldet med projektet vedroerende forbedring af kvaegfodring (Egypten) og projektet vedroerende forbedring af foderproduktion (Egypten).

4.35. Visse finansieringsaftaler paalaegger ikke modtageren at forelaegge gennemfoerelsesrapporter for Kommissionen. Dette var saaledes tilfaeldet med de projekter, der indtil 1987 blev finansieret som saerlig bistand i Tyrkiet, samt stoerstedelen af projekterne, der er finansieret i Malta. Kommissionen har foerst i 1987 oprettet en delegation i Tyrkiet, og den er stadig ikke repraesenteret i Malta. Under saadanne forhold er det mildest talt vanskeligt at foere tilsyn med projekterne.

4.36. Under de projekter, der er finansieret i Maghreb- og Machrak-landene, har modtagerne pligt til at forelaegge gennemfoerelsesrapporter. Ofte goer de det imidlertid ikke, hvilket Retten konstaterede under sin revision af et betydeligt antal projekter i Egypten og Marokko. Kommissionen reagerer ikke i saadanne tilfaelde, hvilket er usaedvanligt. Naar Faellesskabet finansierer faglig bistand inden for rammerne af et bestemt projekt, er Kommissionen og modtageren i oevrigt tilsyneladende af den opfattelse, at eksperternes rapporter traeder i stedet for de rapporter, som modtageren skal udarbejde.

4.37. Finansieringsaftalerne indeholder meget uklare bestemmelser om arten og omfanget af de oplysninger, der skal indgaa i gennemfoerelsesrapporterne, hvis kvalitet derfor ofte er utilfredsstillende. Rapporterne indeholder meget ofte blot en kortfattet beskrivelse af de arbejder, der er gennemfoert for faellesskabsmidler, mens de aktioner, som modtagerlandet selv skal finansiere, ikke omtales. Under alle omstaendigheder er de kun sjaeldent et hensigtsmaessigt forvaltningsredskab.

4.38. Kommissionen burde sikre, at modtageren overholder sine forpligtelser i henhold til finansieringsaftalen. Finansieringsaftalen burde i oevrigt indeholde en meget klarere definition af arten og omfanget af de oplysninger, som arbejdsprogrammerne og gennemfoerelsesrapporterne skal indeholde. Saavel de finansielle oplysninger som oplysningerne om den faktiske projektgennemfoerelse boer vaere fuldstaendige, dvs. daekke samtlige aktioner, der indgaar i et projekt, og ikke kun de aktioner, der finansieres med faellesskabsmidler. Programmerne og rapporterne burde i oevrigt indeholde en evaluering af planlagte eller opnaaede projektresultater i forhold til maalopfyldelsesgraden for udviklingsmaalene. Disse maal boer vaere klart defineret i finansieringsaftalen, der ogsaa boer saette tal paa maalene. I betragtning af det tidsrum, der gaar, fra en investering er gennemfoert, og til virkningerne heraf kan konstateres, burde der forelaegges programmer og rapporter for Kommissionen ogsaa efter, at Faellesskabets finansielle bistand er blevet udbetalt i dets helhed. Kommissionen ville saa have en egentlig situationsoversigt til raadighed til brug i forvaltningen af projekterne, og den ville paa grundlag af denne oversigt kunne kontrollere, om projekter var ivaerksat, og ogsaa anvende den i forbindelse med en evaluering af projektresultater. Endelig boer det vaere klart for modtageren, at hvis ikke den paagaeldende overholder sine forpligtelser paa dette omraade, kan det eventuelt medfoere, at Faellesskabets finansielle bistand tages op til fornyet overvejelse.

Evalueringer

4.39. Projekterne burde systematisk evalueres under og ved afslutningen af deres gennemfoerelse dels med henblik paa at maale saavel maalopfyldelsesgraden for Faellesskabets bistand som de konstaterede vanskeligheder, og dels at traeffe noedvendige korrigerende foranstaltninger og indhoeste erfaringer, der kan anvendes paa fremtidige projekter. Foerst for nylig er Kommissionen begyndt at indfoeje saadanne bestemmelser i finansieringsaftalerne, nemlig i forbindelse med de projekter, der finansieres inden for rammerne af den tredje finansprotokol med hhv. Maghreb- og Machrak-landene.

Personaleressourcer

4.40. Gennemfoerelsen af et givet projekt straekker sig over en saa lang periode, at der ofte sker adskillige personaleskift i de forskellige tjenestegrene under Kommissionen, der varetager ivaerksaettelsen af og tilsynet med projektet. Dette problem indebaerer, at en del af informationsmaterialet uundgaaeligt vil forsvinde med den person, der forlader tjenesten. Enhver ansvarlig vil have delvis kendskab til et projekt, nemlig begraenset til den fase, som han selv deltager i. Naar der er problemer, er det vanskeligt at fastslaa ansvarsfordelingen. Det tager ofte lang tid, til tider adskillige maaneder, inden en tidligere medarbejder er blevet erstattet, og kontinuiteten i tilsynet er ikke sikret. Da der er saa stor personalemobilitet, er det endnu vigtigere, at der fastlaegges retningslinjer, og at der foeres et forsvarligt tilsyn med ansvarlige for sagsakterne.

4.41. Det finansielle og faglige samarbejde er kun et enkelt element i de aftaler, der er undertegnet med Middelhavslande, der ikke er medlemmer af EF. Et andet element er foerst og fremmest de handelsmaessige forbindelser, som i oevrigt er endnu vigtigere i forbindelse med Maghreb-landene. Da det tager saa lang tid at gennemfoere finansprotokollerne, sker der en ophobning af projekter, der er under gennemfoerelse. De ansvarlige tjenestegrene under Kommissionen vil, naar deres arbejdsbyrde oeges i dette omfang, ikke med sikkerhed vaere i stand til selv at varetage deres arbejdsopgaver forsvarligt. Situationen vil forvaerres yderligere i forbindelse med undertegnelsen af den fjerde protokol med hhv. Maghreb- og Machrak-landene, dvs. i princippet ved udgangen af 1991.

Delegationernes rolle

4.42. Kommissionens delegationer i modtagerlandene vil altid spille en vaesentlig rolle i forbindelse med ivaerksaettelsen af samarbejdet, for det er dem, der opretholder den direkte kontakt og dialog med de lokale samarbejdspartnere. De svagheder, som er omtalt i det foregaaende, rammer ogsaa delegationerne, og svaghedernes negative effekt forstaerkes af den geografiske afstand. Retten skal i saerdeleshed paatale, at Kommissionen hverken har udarbejdet instrukser om ansvarsfordelingen inden for delegationerne, om hvilke former for tilsyn der skal foeres, eller om arten af de informationer, delegationerne skal tilvejebringe, og hvor hyppigt de skal goere det.

4.43. Da der ikke findes en referenceramme, varierer kvaliteten af det tilsyn, som delegationerne foerer med ivaerksaettelsen af projekter, meget, og den bestemmes i vidt omfang af, i hvor hoej grad de personer, der er ansvarlige for sagsakterne, udviser personligt initiativ og ansvarsbevidsthed. Dette forhold gjorde sig navnlig gaeldende i Egypten, hvor tilsynet med landbrugsprojekter har vaeret mangelfuldt, indtil behovet for et strengere tilsyn blev erkendt (jf. pkt. 4.25). Der maa tilvejebringes et system, der sikrer en effektiv forvaltning af bistanden, og saaledes at de centrale tjenestegrenes indsats og delegationernes indsats supplerer hinanden effektivt, og projekternes maalopfyldelsesgrad oeges. Kommissionen boer i den forbindelse prioritere det saerlig hoejt, at delegationernes ansvar i forbindelse med gennemfoerelsen af og tilsynet med projekter defineres klart, og at det sikres, at kvaliteten af delegationernes virksomhed kan kontrolleres.

5. Ivaerksaettelse og resultater af det finansielle og faglige samarbejde

Rettens revision

5.1. Denne del af beretningen omhandler isaer resultaterne af Rettens revisionsarbejde i aarene 1986-1990(13)

. I tabel 5 gives der en oversigt over de projekter og aktioner, Retten har revideret, samt over den bevilgede EF-bistand. Disse projekter og aktioner tegner sig i alt for en samlet finansiel ramme paa lidt mere end 500 mio. ECU, eller 55% af de paagaeldende protokollers rammebeloeb.

5.2. Det udsnit af projekter og aktioner, Retten har revideret, repraesenterer faktisk en endnu stoerre procentdel, fordi referencen ikke burde vaere den finansielle ramme men den faktiske budgetgennemfoerelse paa tidspunktet for revisionen.

Tabel 5 - Fortegnelse over projekter og aktioner, der har vaeret omfattet af Rettens stedlige revision eller bilagsrevision 1986-1990

Tredje protokol (mio. ECU) % af det samlede rammebeloeb Saerlig bistand (mio. ECU) % af det samlede rammebeloeb

TYRKIET

1. Vandkraftvaerket i Krakaya 85,0

2.Varmekraftvaerket i Elbistan 75,0

3.Brunkulsminer i Beypazari 22,0

4.Soegning efter brunkulslejer 8,0

160,0 72 30,0 40

Foerste protokol (mio. ECU) % af det samlede rammebeloeb Anden protokol (mio. ECU) % af det samlede rammebeloeb

MALTA

5. Program vedroerende faglig bistand og erhvervsuddannelse 4,6

6.Havnen i Valletta 5,0

9,6 96 - (1) -

ALGERIET

7.Oprettelse og udvidelse af erhvervsuddannelsescentre 11,7

8.Stoette til Handelsministeriet 2,2

9.Uddannelse af overordnet personale inden for sektoren for offentlige anlaegsarbejder 2,75

10.Uddannelse af overordnet personale inden for svaerindustrien 4,0

13,9 31 6,75 15

MAROKKO

11.Nationalt laboratorium til fremstilling af veterinaermedicinske vacciner 2,36

12.Leksikografisk database-LEXAR 0,40

13.Fysisk planlaegning af Det Centrale Haouz 16,00

14.Institut for anvendt teknologi - videreuddannelse 15,30 19,00

15.Aït Chouarit-daemningen 42,00

16.Operation kreditordning for mindre landbrugere 26,56

17.Udryddelse af barakbyer i Sale 18,00

34,06 46 105,56 96

(1) Paa tidspunktet for Rettens revisionsbesoeg berettigede budgetgennemfoerelsen ikke en revisionsundersoegelse.

Foerste protokol (mio. ECU) % af det samlede rammebeloeb Anden protokol (mio. ECU) % af det samlede rammebeloeb

TUNESIEN

18. Oprettelse af erhvervsuddannelsescentre 3,90

19.Uddannelseaktion til fordel for det tunesisk-algierske Institut for Finansiering og Udvikling (IFID) 0,23

20.Forskningsprogram inden for havvidenskab 0,24

21.Operation landbrugskreditordning - BNDA 18,07

22.Faglig bistand til BNDA 0,67

23.Finansiering af smaa og mellemstore initiativer inden for landbruget og agroindustrien - globallaan 14,13

24.Finansiering af 10 trawlere - BNDA 3,02

25.Teknisk-oekonomisk undersoegelse vedroerende oprettelse af dadelpalmeplantager i Réjim-Maatoug-omraadet 1,90

26.Faglig bistand til IFID 0,27

27.Styrkelse af forskningskapaciteten i Direktoratet for Vandressourcer under Landbrugsministeriet 1,00

28.Fortegnelse over jordressourcerne i det sydlige Tunesien 0,40

29.Forbedring af forvaltningen af kunstvandede arealer 2,50

4,37 8 41,96 68

EGYPTEN

30.Samarbejde mellem universiteter 2,85

31.Fremme af investeringer 2,00

32.Det Egyptiske Agentur for Udvikling af Vedvarende Energi 7,70

33.Spildevandsprojekt - Helwan 32,04 20,30

34.Landbrugsoplagring i Daqahlia 6,00 4,00

35.Undersoegelse af vandressourcerne i Sinaï-OErkenen 2,08 3,00

36.Samarbejde mellem universiteter inden for havvidenskab 3,00

37.Forbedring af kvaegfodring 2,40

38.Forbedring af foderproduktionen 1,30

52,67 68 34,00 27

JORDAN

39.Landbrugskredit til mindre landbrugere - Agricultural Credit Corporation 3,70 1,66

40.Jordan Valley Authority's enhed til planteproduktion 0,95

41.Bistand til Royal Scientific Society 0,98

42.Bistand til Det Videnskabelige Fakultet ved Yarmouk Universitet 2,50 2,50

43.Bistand til Fakultetet for Ingenioervidenskab og Teknologi ved Jordan Universitet 6,68

14,81 67 4,16 16

Samlet bistand over budgettet til de reviderede projekter/aktioner : 511,84 mio. ECU

De paagaeldende protokollers samlede rammebeloeb bevilget over budgettet: 942,00 mio. ECU

Andel af rammebeloebet bevilget over budgettet, der var omfattet af revisionen: 55 %

5.3. Med undtagelse af i Tyrkiet har revisionen ikke kunnet omfatte projekter finansieret i henhold til den tredje finansprotokol, som foerst netop var taget i anvendelse. Retten har ikke revideret projekter finansieret i Libanon paa grund af forholdene i dette land, og heller ikke i Syrien paa grund af landets forhold til Faellesskabet. Det finansielle og faglige samarbejde med disse to lande er i oevrigt af samme grunde i stor udstraekning blokeret. Som anfoert i AArsberetningen for Regnskabsaaret 1987(14)

naegtede de cypriotiske myndigheder Retten at foretage revision paa stedet, idet de angav som begrundelse herfor, at EIB modsatte sig en saadan revision.

5.4. Bemaerkningerne i denne del af beretningen omhandler de protokoller, som de reviderede projekter er omfattet af. Derfor er den tredje serie finansprotokoller, med undtagelse af den tredje finansprotokol med Tyrkiet, ikke omfattet af bemaerkningerne. Resultaterne af Rettens revision og bemaerkningerne vedroerer de forhold, der gjorde sig gaeldende i forbindelse med projekterne paa tidspunktet for revisionen.

Budgetgennemfoerelsen

Almindelige bemaerkninger

5.5. Tabel 2 viser udviklingen for hvert land og hvert geografisk omraade i de finansielle rammebeloeb, der er ydet over budgetmidler, og som er fastsat i protokollerne, samt udviklingen i forpligtelser og betalinger. Disse tal er illustreret ved graf 4-18. I tabel 4 vises stillingen pr. 31.12.1989 for udnyttelsen af de finansielle rammer og indfrielsen af forpligtelser.

5.6. Gennemfoerelsestakten for de til protokollerne afsatte midler har generelt vaeret langsom. Pr. 31. december 1989 beloeb forpligtelserne sig til ca. 1 322,9 mio. ECU, eller 79,7% af den samlede finansielle ramme; betalingerne beloeb sig til ca. 795,6 mio. ECU, eller 47,9% af den samlede finansielle ramme og 60,1% af de indgaaede forpligtelser.

5.7. For saa vidt angaar de nordlige Middelhavslande (Tyrkiet, Cypern og Malta) er der indgaaet forpligtelse for 95,4% af den finansielle ramme og afholdt betalinger for 82%. Det skal imidlertid i denne forbindelse understreges, at Tyrkiet tegner sig for mere end 80% af den fastsatte ramme for dette omraade, og at bistanden til Tyrkiet blev ydet for ca. 10 aar siden.

5.8. Der er indgaaet forpligtelse for naesten de fulde rammebeloeb under den foerste og anden serie finansprotokoller med Maghreb- og Machrak-landene, med undtagelse af den foerste protokol med Algeriet. Betalingerne udgoer 83,1% af den finansielle ramme for den foerste serie protokoller og 55,4% for den anden. Med hensyn til tredje protokol, som var under gennemfoerelse i 1988, og som paa tidspunktet for revisionen var cirka midt i gyldighedsperioden, er der indgaaet forpligtelser for lidt under halvdelen (46,8%) af rammebeloebet. Det skal bemaerkes, at udnyttelsesgraden imidlertid er vaesentlig hoejere for Maghreb-landene (65%) end for Machrak-landene (24%). De foerste betalinger var netop effektueret, og betalingerne andrager derfor kun 2,8% af de finansielle rammer og 5,9% af de indgaaede forpligtelser.

5.9. Betragtes udnyttelsesgraden for de finansielle rammer ved udgangen af gyldighedsperioden for hver afsluttet protokol (jf. tabel 3) konstateres det, at der ikke er indgaaet forpligtelse for en vaesentlig del af den finansielle ramme. Mere end 20%, for saa vidt angaar samtlige Maghreb- og Machrak-lande, og mellem 30% og naesten 50%, for saa vidt angaar Algeriet og Egypten, henstaar uudnyttet.

5.10. Paa samme tidspunkt var mellem 70 og 80% af de finansielle rammebeloeb endnu ikke udbetalt; en raekke lande der dog er kendetegnet ved en hurtigere betalingsrytme, det drejer sig om Cypern, Malta (den foerste protokol), Marokko og Jordan. Som det fremgaar af tabel 2 og graf 4-18 har det i forbindelse med disse lande taget cirka fem til otte aar at udnytte det finansielle rammebeloeb for en protokol; for saa vidt angaar de oevrige lande, og isaer Algeriet, Egypten, Libanon og Syrien, har betalingsrytmen vaeret saa langsom, at det nogle gange har taget mere end 10 aar at bruge rammebeloebet. Disse forskelle skyldes de meget forskelligartede forhold i de enkelte lande (jf. pkt. 5.12-5.19).

5.11. Faellesskabets samlede garanti for laan ydet af Bankens egne midler til de ti lande, der er omfattet af denne beretning (jf. bilag 2, pkt. 6) udgjorde pr. 31. december 1990 ca. 789,7 mio. ECU, svarende til den samlede laanesum. Siden 1988 er denne garanti flere gange taget i anvendelse for at daekke forpligtelser paa Libanons og Syriens vegne. Pr. 31. december 1990 var der saaledes udbetalt ca. 21,6 mio. ECU over det almindelige budget; heraf har Libanon og Syrien allerede tilbagebetalt ca. 8,3 mio. ECU.

Tyrkiet

5.12. Efter statskuppet i Tyrkiet i september 1980 blokerede Faellesskabet et restbeloeb paa 29 mio. ECU i henhold til den saerlige bistand indtil 1986 (jf. tabel 2 og graf 4). Ivaerksaettelsen af nogle projekter, der var godkendt foer bistanden blev blokeret, er i visse tilfaelde ogsaa blevet beroert heraf. Projektet vedroerende brunkulslejerne i Beypazari er blevet igangsat med to aars forsinkelse som foelge af blokeringen af et parallelt projekt vedroerende faglig bistand og uddannelse. Som foelge af kraenkelsen af menneskerettighederne og det cypriotiske problem er den fjerde protokol, som blev paraferet i juni 1981, aldrig blevet forelagt for Raadet.

Malta

5.13. Den forholdsvis hurtige gennemfoerelse af den foerste protokol med Malta (jf. tabel 2 og graf 6) haenger sammen med det forhold, at Faellesskabets finansielle bistand er blevet ydet til foranstaltninger, der i vid udstraekning var paabegyndt, for ikke at sige afsluttet. Der er tale om refusion af udgifter, der blev anset for at vaere stoetteberettigede, og der var ikke behov for at identificere foranstaltningerne og gennemfoere forundersoegelser. Det forholder sig helt anderledes med den anden protokol. Der er ganske vist indgaaet forpligtelser for hele rammebeloebet i loebet af to aar, men der er foerst langsomt begyndt at blive effektueret betalinger i 1989.

Algeriet

5.14. Den saerdeles langsommelige gennemfoerelse af den foerste og anden protokol med Algeriet (jf. tabel 2 og graf 8) skyldes ufavorable eksterne forhold. Den forholdsvis gunstige udvikling i Algeriet i begyndelsen af 1980'erne, den foerte politik, som indebar en vis tilbageholdenhed over for omverdenen, tillige med en finansiel faellesskabsbistand, som blev betragtet som minimal, har i denne periode givet sig udslag i en vis mangel paa interesse fra de algierske myndigheders side for det finansielle og faglige samarbejde med Faellesskabet. Der har vaeret vanskeligheder i forbindelse med at fastlaegge maalene for dette samarbejde og med at identificere de projekter og foranstaltninger, der skulle finansieres. For saa vidt angaar de to foerste protokoller strakte planlaegningsfasen sig over flere aar. Ved selve gennemfoerelsen af projekterne er man senere stoedt paa vanskeligheder, der skyldtes de administrative procedurer. Den algierske anvisningsberettigede har vist sig at vaere svag og ineffektiv. En yderligere og vaesentlig hindring har vaeret, at de algierske myndigheder ikke har villet aendre deres saedvanlige procedurer for at tilpasse sig Faellesskabets udbudsprocedurer.

Marokko

5.15. Den hurtigere gennemfoerelsestakt for saa vidt angaar Marokko (jf. tabel 2 og graf 9) skyldes den interesse, der har vaeret for Faellesskabets finansielle bistand, som ganske vist ogsaa var mere omfattende. De organer, der var ansvarlige for ivaerksaettelsen af projekterne, var generelt kompetente og effektive. Den saerlig hurtige betalingsrytme, for saa vidt angaar den anden protokol, skyldes imidlertid ogsaa disse betalingers saerlige art. I visse tilfaelde har der vaeret tale om forskud. Desuden er der blevet foretaget en samlet overfoersel af midler, hvilket er en hurtig procedure, som er blevet modsvaret af regnskabsposteringer og ikke af konkrete projekter eller foranstaltninger. Faellesskabets bidrag er ogsaa i en raekke tilfaelde blevet ydet til gennemfoerelse af arbejder, der allerede var delvis gennemfoert.

Tunesien

5.16. Det finansielle og faglige samarbejde med Tunesien er karakteriseret ved en jaevn gennemfoerelsestakt. Ivaerksaettelsen af den anden protokol var indtil 1985 forbundet med vaesentlige forsinkelser (jf. tabel 2 og graf 10), hvilket skyldtes arten af de finansierede projekter og foranstaltninger (landbrugssektoren), og at der ved udgangen af 1983 blev udpeget en ny national anvisningsberettiget. Gennemfoerelsestakten er siden da blevet forbedret.

Egypten

5.17. I Egypten (jf. tabel 2 og graf 12) er projekterne blevet igangsat med saerlig stor forsinkelse som foelge af de etaper, der gaar forud for gennemfoerelsen. Hermed menes den tid, der gaar med at identificere projekterne, med den naermere afgraensning af bestanddelene, forundersoegelsen og godkendelsen, og med undertegnelsen af finansieringsaftalerne og udvaelgelsen af kontrahenter efter indhentelse af tilbud. Ofte har det varet tre aar, foer projekterne har kunnet igangsaettes. Under ivaerksaettelsen er der derefter opstaaet en raekke problemer, herunder isaer den nationale administrations langsommelighed, manglen paa initiativer, hvilket betyder, at der er faerre chancer for, at projekterne foerer til det tilsigtede resultat, og de utilstraekkelige finansielle og menneskelige ressourcer hos de organer, der er ansvarlige for gennemfoerelsen af disse projekter og aktioner.

Jordan

5.18. For saa vidt angaar Jordan kan gennemfoerelsestakten betragtes som tilfredsstillende (jf. tabel 2 og graf 13). Forholdene er generelt gunstigere, og i foerste halvdel af 1980'erne tilhoerte Jordan de relativt rige lande, og befolkningen havde et forholdsvist hoejt uddannelses- og kvalifikationsniveau. Faellesskabets finansielle bistand er koncentreret om et ret begraenset antal projekter inden for erhvervsuddannelse, universitetsuddannelse og landbrugsproduktion.

Libanon

5.19. Gennemfoerelsen af protokollerne med Libanon er blokeret som foelge af urolighederne i landet (jf. tabel 2 og graf 14). Dette gaelder isaer den anden protokol, hvor der i flere aar ikke er gennemfoert arbejder, selv om der er indgaaet forpligtelse for hele rammebeloebet, og den tredje protokol, hvorunder der endnu ikke er indgaaet forpligtelser.

Projektudformningen

5.20. Udformningen af projekterne er afgoerende for en tilfredsstillende gennemfoerelse og for en effektiv udnyttelse af faellesskabsmidlerne. Under revisionen paaviste Retten en raekke svagheder ved udformningen af de undersoegte projekter, hvilket har haft uheldige foelger for gennemfoerelsen.

De ydre forhold og projektmaalene

5.21. Beslutningen om at finansiere et bestemt projekt eller en bestemt foranstaltning kan i visse tilfaelde kritiseres, fordi der ikke er taget hensyn til ugunstige ydre omstaendigheder, som lige fra starten i meget vaesentligt omfang har hindret opfyldelsen af de socio-oekonomiske maal.

5.22. I Egypten er visse projekter vedroerende udvikling af landdistrikterne allerede fra starten doemt til at slaa fejl, fordi der ydes tilskud til visse foedevarer og fastsaettes lofter over landbrugspriserne. Foranstaltninger vedroerende landbrugskonsulentvirksomhed forudsaetter, at der findes en andelsstruktur eller en struktur med landbrugskonsulenttjenester. Saadanne eksisterer ikke eller fungerer ikke. Der kan ikke sikres en optimal udnyttelse af bestemte investeringer, fordi der er fastsat forsyningskvoter for raavarer.

5.23. I Marokko vanskeliggoeres produktion og markedsfoering af en raekke veterinaermedicinske produkter som foelge af en prisfastsaettelsesordning, der favoriserer distribution af importerede produkter, selv om disse er dyrere.

De lokale partnere

5.24. I Egypten er landbrugsprojekter, der hovedsagelig omfatter foranstaltninger vedroerende udvikling af landdistrikter, landbrugskonsulentvirksomhed og/eller distribution, overdraget til forskningsinstitutter, som ikke har de fornoedne midler til at gennemfoere dem.

5.25. I Tunesien raadede det ansvarlige organ paa det tidspunkt, hvor foranstaltningerne vedroerende landbrugskreditordninger blev igangsat, ikke over den noedvendige decentraliserede struktur til hurtigt og effektivt at etablere den kreditordning, der tog sigte paa udvikling af smaa og mellemstore landbrugsbedrifter.

5.26. I Algeriet er problemet mere generelt, fordi den nationale anvisningsberettigede ikke har varetaget de funktioner, der kan forventes af denne (jf. pkt. 5.14). Som foelge af et begraenset antal ansatte, der ikke havde de noedvendige forudsaetninger for at varetage disse opgaver, var dette organ ikke i stand til at sikre en forsvarlig forvaltning af udviklingsbistanden. Organet er ikke i stand til positivt at indvirke paa sagsforloebet og skaere igennem over for de forskellige administrative myndigheder. Denne svaghed er saerlig maerkbar i forbindelse med forvaltningen af projekterne.

Finansieringsplaner

5.27. Faellesskabet har i nogle tilfaelde ydet finansiel bistand til projekter, selv om finansieringsplanen ikke har ligget helt fast, eller selv om der ikke har vaeret tilstraekkelig sikkerhed for, at samtlige noedvendige midler var tilvejebragt.

5.28. I Tyrkiet er EF-bidraget blevet ydet til et igangvaerende projekt for at daekke en del af underskuddet paa finansieringsplanen, som skyldtes forsinkelse ved gennemfoerelsen af projektet. I finansieringsforslaget blev der henvist til midler, der skulle tilvejebringes af andre kapitalindskydere, men det var ikke anfoert, hvilke beloeb, det drejede sig om.

5.29. I Marokko samfinansierede Kommissionen og EIB et projekt. De gik ud fra overslag over de forventede omkostninger, der afveg ca. 21 mio. ECU fra hinanden, og finansieringen var paa tidspunktet for revisionen langt fra sikret.

5.30. Finansieringsaftalerne burde udformes striksere, mere praecist og mere realistisk, fordi de burde vaere det egentlige referencegrundlag for ivaerksaettelsen af projekterne og evalueringen af resultaterne.

Tidsplaner for gennemfoerelsen

5.31. I finansieringsaftalerne er der i reglen udelukkende fastsat en samlet gennemfoerelsesperiode eller en sidste frist for gennemfoerelsen. Projekterne omfatter ofte forskellige former for foranstaltninger (levering af udstyr, faglig bistand, bygge- og anlaegsarbejder osv.), uden at der er fastsat en naermere tidsplan for gennemfoerelsen af disse forskellige foranstaltninger, hvilket er en forudsaetning for en effektiv koordinering.

5.32. Tidsplanerne har i de fleste tilfaelde vaeret urealistiske, og de er derfor sjaeldent blevet overholdt. En forudsaetning for at de kan overholdes, er ideelle betingelser for gennemfoerelse af projekterne, hvilket langt fra er tilfaeldet i lande som dem, hvori projekterne er finansieret. Disse problemer (langsommelige procedurer, forvaltningsmaessige svagheder, utilstraekkelige menneskelige og finansielle midler osv.) er imidlertid almindelig kendt, isaer i Kommissionen. Disse faktorer burde tages i betragtning ved fastlaeggelsen af projekterne, for ellers drages finansieringsplanernes holdbarhed i tvivl, enhver planlaegning vanskeliggoeres (planlaegning af de enkelte aktiviteter, budgetoverslag osv.). Der gives endvidere afkald paa et paalideligt referencegrundlag for en korrekt evaluering af de vanskeligheder, man er stoedt paa, hvilke korrigerende foranstaltninger, der skal traeffes, og af opnaaede fremskridt eller resultater. At der skal fastsaettes realistiske tidsplaner, der ikke kan aendres, understreges af det forhold, at der med Raadets forordning (EKSF, EOEF, Euratom) nr. 2049/88 af 24. juni 1988(15)

er indfoert bestemmelser vedroerende indfoerelse af en frist for indfrielse af juridiske forpligtelser.

Bevilgede faellesskabsmidler

5.33. I en raekke tilfaelde er der stillet faellesskabsmidler til raadighed af en stoerrelsesorden, som navnlig Kommissionen var helt klar over langt oversteg behovene i forbindelse med de paagaeldende projekter. Dette har medfoert, at faellesskabsbistanden i nogle tilfaelde har vaeret blokeret unoedvendigt i mange aar.

5.34. I Marokko var der stillet ca. 4,3 mio. ECU til raadighed for et projekt, uden at der var brug herfor, idet Kommissionen ikke havde taget hensyn til deprecieringen af den marokanske valuta og heller ikke til de marokanske myndigheders beslutning om at finansiere de arbejder, der oprindeligt skulle finansieres af Faellesskabet. I et andet tilfaelde blev Faellesskabets bidrag ydet paa grundlag af alt for pessimistiske overslag, hvilket medfoerte, at der til projektet blev overfoert det fulde beloeb paa 24 mio. ECU, som oprindeligt var forudset til et andet projekt. De faktiske omkostninger ved transaktionen var derfor ca. 20% lavere end overslagene, og Faellesskabet, som skulle daekke ca. 70% af projektomkostningerne, har reelt finansieret hele projektet.

5.35. I forbindelse med et projekt i Egypten vidste Kommissionen udmaerket paa det tidspunkt, hvor finansieringsaftalen blev indgaaet, at forpligtelsen oversteg omkostningerne med ca. 1,3 mio. ECU. Kontrakten vedroerende de paagaeldende arbejder var nemlig blevet undertegnet flere maaneder tidligere.

Valg af bistandsform

5.36. Retten har i forbindelse med et vist antal projekter i Algeriet, Marokko, Tunesien og Malta bemaerket, at finansieringen omfatter flere eller samtlige de instrumenter, der er fastsat ved protokollerne (gavebistand, laan paa saerlige vilkaar, laan af Bankens egne midler og rentegodtgoerelser). Der er ikke givet en klar begrundelse for, at der er valgt en saadan kombination, f.eks. ud fra de planlagte investeringers art, afdragsperioden eller udsigterne til at de paagaeldende investeringer bliver rentable.

Projektgennemfoerelse

Forsinkelser

5.37. I forbindelse med hovedparten af projekterne opstaar der vaesentlige forsinkelser, nogle gange paa flere aar, baade foer igangsaettelsen og under selve gennemfoerelsen. Som eksempler kan naevnes varmekraftvaerket i Elbistan (Tyrkiet), som burde vaere taget i anvendelse i 1983. Der gik imidlertid ni aar fra ydelsen af den paagaeldende finansiering, dvs. indtil udgangen af 1989, foer det paagaeldende laan paa saerlige vilkaar var fuldstaendig udbetalt. Der gik to aar fra afslutningen af arbejderne, til det nationale laboratorium til fremstilling af veterinaermedicinske vacciner i Marokko blev taget i anvendelse. Daemningerne ved Aït Chouarit og Sidi Driss samt Rocade-kanalen i Marokko blev udfoert inden for de fastsatte frister, men projektmaalene vedroerende udvikling af vandbygningsarbejder i landdistrikter vil i bedste fald vaere opfyldt med ti aars forsinkelse. Arbejderne vedroerende den foerste fase af Helwan-spildevandsprojektet (Egypten) blev paabegyndt ved udgangen af 1986, dvs. to aar efter det tidspunkt, hvor de burde have vaeret afsluttet. Arbejderne vedroerende den anden fase, som burde have vaeret paabegyndt ved udgangen af 1989, er i bedste fald forsinket ét aar. Foranstaltningerne vedroerende erhvervsuddannelse og landbrugskonsulenttjeneste under projektet vedroerende forbedring af kvaegfodring (Egypten) var knap paabegyndt, da de faglige bistandseksperter forlod projektet. Projekt operation landbrugskreditordning - BNDA (Tunesien) burde have vaeret afsluttet ved udgangen af 1988. Paa dette tidspunkt var mindre end halvdelen af bistanden udnyttet. Projektet vedroerende forbedring af forvaltningen af kunstvandede omraader (Tunesien) blev paabegyndt med vaesentlig forsinkelse. Det vil tage ca. ti aar foer projektet vedroerende oprettelse og udvidelse af erhvervsuddannelsescentre (Algeriet) er afsluttet; projektet skulle have vaeret gennemfoert paa fire aar.

5.38. Der kan selvfoelgelig opstaa vanskeligt forudsigelige problemer i forbindelse med gennemfoerelsen af projekterne. I de fleste tilfaelde skyldes forsinkelserne imidlertid de samme, velkendte forhold, saasom langsommelige procedurer, mangelfulde administrative strukturer, manglende koordinering eller utilstraekkelige menneskelige og finansielle ressourcer paa lokalt plan. Der boer derfor i projektudformningsfasen tages hensyn til disse forskellige forhold, som indebaerer, at projektgennemfoerelsen ikke kan vaere problemloes.

Vaesentlige aendringer af projekterne

5.39. Det er ofte sket, at der i gennemfoerelsesfasen foretages vaesentlige aendringer af projekternes indhold eller maal uden at der i forvejen er foretaget en hensigtsmaessig undersoegelse for at paavise noedvendigheden af eller det velfunderede i at aendre projektet, under hensyntagen til de ydre forhold, midlerne eller maalene. I nogle tilfaelde traf det projektudfoerende organ selv beslutning om at aendre projektet, uden at Kommissionen blev orienteret herom eller hoert.

5.40. I Tyrkiet havde den tyrkiske partner kort tid efter igangsaetningen af et projekt fordoblet det fastsatte produktionsmaal. De noedvendige investeringer blev derved praktisk talt tredoblet, og mens Faellesskabet fra begyndelsen skulle vaere den eneste kapitalindskyder, blev der anvendt andre finansieringskilder. Kommissionens sagsakter indeholder ingen oplysninger om de omstaendigheder, der har foert til denne aendring.

5.41. I Egypten er der gentagne gange med delegationens, men ikke med Kommissionens samtykke foretaget vaesentlige aendringer af et projekt vedroerende opfoerelse af oplagringsfaciliteter. Situationen var saa uklar, at Kommissionens ansvarlige tjenestegren i forbindelse med fastlaeggelsen af finansieringen af anden fase maatte forhoere sig om, hvad der var gennemfoert under foerste fase. Situationen er ikke forbedret i forbindelse med anden fase, for Retten og delegationen har ved besoeg paa stedet konstateret, at modtageren anvendte faellesskabsmidlerne efter forgodtbefindende, uden hensyntagen til finansieringsaftalen. I forbindelse med et projekt vedroerende udvikling og konsulenttjeneste inden for foderproduktion, gik man, fordi der ikke forelaa trovaerdige forskningsresultater, i gang med et forsoegsprogram, uden at der foerst blev foretaget en fornyet definition af projektet.

5.42. I Tunesien blev et projekt vedroerende finansiering af ti trawlere fastlagt paa grundlag af et overvejende industrifiskeri. Efter at der var ydet laan paa saerlige vilkaar (generel fuldmagt) blev EIB informeret om, at trawlernes karakteristika ville fjerne sig fra, hvad der var fastlagt i forbindelse med forundersoegelsen. Der blev ikke sat spoergsmaalstegn ved denne aendring, selv om faellesskabsbistanden dermed ville blive brugt til finansiering af en udvidelse af det traditionelle fiskeri, og projektet paa mellemlang eller lang sigt kunne gaa imod Tunesiens udviklingsmaal.

5.43. Med hensyn til et program vedroerende uddannelse af overordnet personale inden for sektoren for offentlige bygge- og anlaegsarbejder i Algeriet, fjerner finansieringsaftalen, som blev undertegnet mere end to aar efter Kommissionens afgoerelse, sig vaesentligt fra det oprindelige projekt. Saaledes drejer det sig ikke laengere om at sikre omskoling af mellemledere, men om uddannelse af undervisere paa tekniske institutter. I dette nye perspektiv er foranstaltningerne, der omfatter stipendier og faglig bistand, blevet aendret vaesentligt.

Faglig bistand

5.44. Kvaliteten af de ydelser, der praesteres af den faglige bistand, der finansieres af Faellesskabet, kan paavirkes af forskellige faktorer, saasom kvaliteten af de paagaeldende eksperter, den manglende koordinering af den faglige bistand og de oevrige bestanddele af projektet eller de i visse tilfaelde vanskelige arbejdsforbindelser mellem bistandseksperterne og det lokale overordnede personale.

5.45. I Egypten kunne kvaliteten af de faglige bistandseksperter drages i tvivl i den foerste fase af en undersoegelse af vandressourcerne i Sinai-OErkenen. Dette kommer til udtryk ved, at der generelt manglede oplysninger og dokumentation om de udfoerte arbejder og resultaterne heraf.

5.46. I Tunesien er man i forbindelse med et projekt vedroerende forbedring af forvaltningen af kunstvandede omraader stoedt paa problemet med hyppige udskiftninger blandt de faglige bistandseksperter, hvis ydelser - isaer deres rapporter - paa tidspunktet for revisionen var af ringe kvalitet.

5.47. For saa vidt angaar en lang raekke projekter i Algeriet og Egypten, er den faglige bistand blevet sat ind paa et for tidligt tidspunkt i forhold til gennemfoerelsen af de oevrige bestanddele af projekterne (bygningsarbejder, indkoeb af materialer), og projekterne har derfor kun i begraenset omfang draget fordel af den faglige bistand.

5.48. I forbindelse med et projekt vedroerende forbedring af foderproduktionen i Egypten, var de faglige bistandseksperter og de lokale samarbejdspartnere ikke enige om projektmaalene, og der var ingen koordinering. Med hensyn til et projekt vedroerende samarbejde mellem universiteter var forholdet mellem de paagaeldende personer daarligt, og der var total uenighed om udformningen af projektet og den maade, hvorpaa arbejdet skulle udfoeres. Det foerte til, at den britiske projektansvarlige forlod projektet, uden at problemerne blev loest.

Modtagernes forpligtelser

5.49. Det sker ofte, at modtagerne ikke overholder forpligtelserne i finansieringsaftalerne, eller at de opfylder dem med stor forsinkelse. Dette er tilfaeldet ved overfoersel af de finansielle bidrag, naar de noedvendige grunde og faciliteter eller det noedvendige personale skal stilles til raadighed, ved etablering af de administrative strukturer, der skal sikre gennemfoerelsen af projektet, eller overholdelse af EF's procedurer for udbud og indgaaelse af aftaler. Disse forhold medfoerer vaesentlige forsinkelser, vanskeliggoer opfyldelsen af de fastsatte maal, og indebaerer i visse tilfaelde, at selve udformningen af projektet maa tages op til fornyet overvejelse.

5.50. I forbindelse med et projekt vedroerende udryddelse af barakbyer i Marokko etablering af socio-administrative faciliteter, herunder medicinsk infrastruktur og skoler, er der opstaaet vaesentlige forsinkelser, og det er usikkert, om de marokkanske myndigheder virkelig har til hensigt at gennemfoere arbejderne (jf. pkt. 5.65). EF-bistanden til en foranstaltning vedroerende kreditmuligheder for mindre landbrugere burde vaere forvaltet saerskilt, men disse bestemmelser er ikke blevet overholdt.

5.51. I forbindelse med et projekt vedroerende erhvervsuddannelse i Algeriet er isaer de fastlagte procedurer for indhentelse af tilbud og indgaaelse af aftaler ikke blevet overholdt. Kommissionen, som foerst blev informeret efterfoelgende, har vaeret noedt til at godkende en lang raekke afvigelser.

5.52. I Egypten besluttede den begunstigede i forbindelse med et projekt vedroerende opfoerelse af oplagringsfaciliteter, at de paagaeldende arbejder skulle udfoeres efter hans egen metode og ikke i overensstemmelse med finansieringsaftalen. Et andet projekt blev forsinket, fordi den egyptiske kontrahent ikke var i stand til at overfoere det finansielle bidrag inden for de fastsatte frister. Kommissionen har endda ydet forskud, som ikke er blevet tilbagebetalt. En stor del af et projekt vedroerende forskning inden for jordforbedring kunne ikke gennemfoeres, hvilket isaer skyldtes, at det var umuligt at faa raadighed over et oerkenomraade paa nogle faa hektarer i et land paa 750.000 km2, hvoraf 96% er daekket af oerken. Trods stadige paamindelser fra delegationen var den planlagte struktur, som var noedvendig for at sikre drift, vedligeholdelse og forvaltning af et stoerre vandrensningsanlaeg, endnu ikke etableret.

De administrative strukturer

5.53. Ivaerksaettelsen af projekterne lider endvidere under, at personalet ikke er tilstraekkeligt kvalificeret og ikke saerlig motiveret, og at der foretages for mange udskiftninger. Det er endvidere ofte konstateret, at der ikke er nogen koordinering mellem de forskellige lokale saavel som udenlandske deltagere. Disse forhold goer sig gaeldende i forbindelse med en raekke projekter inden for udvikling af landdistrikter, faglig uddannelse eller forskning i Algeriet, Tunesien, Egypten og Jordan.

Projekternes effektivitet

Generelle bemaerkninger

5.54. Effektiviteten af det finansielle og faglige samarbejde varierer vaesentligt fra land til land, og det er derfor noedvendigt at analysere situationen i hvert enkelt land for sig. Resultaterne af projekter finansieret i Jordan og Tunesien er generelt tilfredsstillende. I Marokko er projektgennemfoerelsen ikke forbundet med saerlige vanskeligheder, og resultaterne af en raekke projekter har afgjort vaeret positive. I forbindelse med andre projekter, som finansielt ikke er de mindst omfattende, er opfyldelsen af de fastsatte maal blevet forsinket vaesentligt eller ligefrem umuliggjort, paa grund af at de foranstaltninger, der skulle finansieres af den marokkanske samarbejdspartner, ikke er blevet gennemfoert som forudset eller maaske ligefrem aldrig bliver det. Effektiviteten af de projekter, der er finansieret paa Malta, har vaeret tilfredsstillende, men der har ikke vaeret tale om et egentligt samarbejde; EF-bistanden gik blot ud paa finansiering af transaktioner, der faktisk var afsluttet. Det er saerdeles vanskeligt at gennemfoere projekter i Egypten, hvilket isaer skyldes, at de lokale projektdeltagere er for svage. For saa vidt angaar resultaterne, har der ofte vaeret tale om en fiasko, eller det er at frygte, at resultaterne ikke vil staa maal med forventningerne. Det finansielle og faglige samarbejde med Algeriet har vaeret praeget af saerdeles ufavorable forhold, som har vanskeliggjort ivaerksaettelsen, og der kan ikke paa nuvaerende tidspunkt forventes resultater. Med hensyn til Tyrkiet har det paa grundlag af bilagskontrol hos Kommissionen ikke vaeret muligt at bedoemme effektiviteten af faellesskabsbistanden, fordi der ikke forelaa de noedvendige oplysninger.

Tyrkiet

5.55. Fordi Kommissionens sagsakter ikke indeholdt oplysninger eller kun indeholdt utilstraekkelige oplysninger, har det ved bilagskontrol ikke vaeret muligt at vurdere, om de fire projekter, der var omfattet af undersoegelsen, har naaet de fastsatte maal, som var at bidrage til at oege produktionen af elektricitet. Projekterne tegnede sig for en samlet finansiel bistand paa 190 mio. ECU, eller ca. 65% af den samlede budgetramme til den tredje protokol og den saerlige bistand. I forbindelse med de to projekter, der blev forvaltet af EIB ifoelge generel fuldmagt, dvs. vandkraftvaerket i Karakaya og varmekraftvaerket i Elbistan, har det ikke engang vaeret muligt at faa kendskab til, hvad bistanden over EF-budgettet paa i alt 160 mio. ECU noejagtig er blevet brugt til at finansiere. De to projekter, der blev forvaltet af Kommissionen, dvs. brunkulsminerne i Beypazari og projektet vedroerende soegning efter brunkulslejer, vedroerte udelukkende leverance af udstyr,