KOMMISSIONENS FORTOLKNINGSMEDDELELSE

Fri udveksling af tjenesteydelser og begrebet "almene hensyn" inden for forsikringssektoren

(2000/C 43/03)

Med Rådets tredje forsikringsdirektiv (92/49/EØF og 92/96/EØF)(1) har man fået oprettet et indre marked for forsikringssektoren. Med disse direktivers vedtagelse er der blevet indført en ordning, hvorefter et forsikringsselskab kan nøjes med en enkelt tilladelse og underkastes et enkelt finansielt tilsyn af den medlemsstat, hvori selskabet har sit hjemsted (hjemland). Den af hjemlandet udstedte tilladelse giver et forsikringsselskab ret til at udøve forsikringsvirksomhed overalt i EU enten i henhold til den ordning, der gælder for etablering, dvs. hvor der åbnes agenturer eller filialer i alle medlemsstaterne, eller i henhold til den ordning, der gælder for fri udveksling af tjenesteydelser. Et forsikringsselskab skal, når det udøver virksomhed i en anden medlemsstat, overholde de betingelser, hvorunder en sådan virksomhed - begrundet i almene hensyn - skal udøves i værtslandet. I henhold til den ved direktiverne indførte ordning er et forsikringsselskabs hjemland enekompetent til at føre finansielt tilsyn med den virksomhed, som det pågældende forsikringsselskab udøver, herunder virksomhed udøvet i henhold til den ordning, der gælder for etablering, og den ordning, der gælder for fri udveksling af tjenesteydelser.

Kommissionen har haft en dialog i gang med en lang række økonomiske beslutningstagere og har på grundlag heraf kunnet konstatere, at bestemmelserne i traktaten og i forsikringsdirektiverne fortolkes forskelligt, herunder begreberne fri udveksling af tjenesteydelser og almene hensyn. Det viser sig i mange tilfælde ved, at tilsynsmyndighederne anvender foranstaltninger eller sanktioner over for de forsikringsselskaber, der ønsker at udøve deres aktivitet i det indre marked, eller ved indførelse af krav eller betingelser for udøvelse af forsikringsvirksomhed på deres område. Forsikringsselskaberne står derfor i en usikker situation og mangler retssikkerhed både hvad angår den ordning, der gælder for udøvelsen af deres aktivitet i de forskellige medlemsstater, og hvad angår indholdet i de produkter, som de ønsker at udbyde. Disse forskelle kan være en alvorlig hindring for en effektiv gennemførelse af den ordning, der er indført ved tredje forsikringsdirektiv, og kan således afskrække visse forsikringsselskaber fra at gøre brug af de frihedsrettigheder, der er indført ved traktaten, og hvis udøvelse tredje forsikringsdirektiv netop tager sigte på at lette; forskellene kan således hindre den frie udveksling af forsikringstjenester inden for EU. Forskellene hindrer også forsikringstagerne i at få adgang til forsikringsselskaberne i EU og de eksisterende produkter og således vælge det produkt, der bedst modsvarer deres behov hvad angår dækning og pris.

I Kommissionens meddelelse af 28. oktober 1998 om finansielle tjenesteydelser(2), der blev udarbejdet på opfordring af Det Europæiske Råd i Cardiff i juni 1998, pegede Kommissionen på, at de forskelle, der er i fortolkningen af de EF-retlige bestemmelser og den deraf følgende manglende retssikkerhed, er en af de faktorer, der forhindrer det indre marked for finansielle tjenesteydelser i at fungere tilfredsstillende. Det Europæiske Råd i Köln den 4. juni 1999 støttede den handlingsplan(3), som Kommissionen forelagde efter drøftelserne i gruppen af personlige repræsentanter for økonomi- og finansministrene under forsæde af Kommissionen, samt de deri indeholdte forslag og prioriterede områder. I denne handlingsplan fastslås det, at for at sikre, at det indre marked kan fungere effektivt, er det af største betydning at vedtage en fortolkningsmeddelelse om fri udveksling af tjenesteydelser og begrebet "almene hensyn" inden for forsikringssektoren.

Nærværende fortolkningsmeddelelse er Kommissionens bidrag til den debat, der har været ført om fri udveksling af tjenesteydelser (første del) og begrebet almene hensyn (anden del) inden for forsikringssektoren, og i relation til navnlig Rådets tredje forsikringsdirektiv (92/49/EØF og 92/96/EØF).

Både medlemsstaterne (via deres arbejde i Forsikringskomitéen og i Den Tekniske Gruppe for Fortolkning og Anvendelse af Forsikringsdirektiverne), private operatører, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg har været inddraget i disse overvejelser.

Før vedtagelsen af handlingsplanen offentliggjorde Kommissionen i De Europæiske Fællesskabers Tidende et udkast til meddelelse (4), der har sat en omfattende debat i gang. Efter offentliggørelsen har Kommissionen modtaget en lang række bidrag fra alle de berørte kredse (medlemsstaterne, sammenslutninger af forsikringsselskaber og mæglere, forsikringsselskaber, forbrugerorganisationer, advokatkontorer osv.). Kommissionen har også afholdt mundtlige høringer af de berørte parter.

Kommissionen finder det hensigtsmæssigt her at anføre og systematisere de principper, som EF-Domstolen har knæsat, og som gælder for etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser, og dernæst overveje, hvorledes de kan bringes i anvendelse på tredje forsikringsdirektiv(5). Denne fortolkning bygger både på traktatbestemmelserne, på EF's forsikringsdirektiver og på EF-Domstolens retspraksis, hvori der er blevet udviklet en lang række principper, der er vigtige for overholdelsen af retten til fri etablering og til fri udveksling af tjenesteydelser(6).

Kommissionens formål med at offentliggøre denne fortolkningsmeddelelse er at øge gennemsigtigheden og afklare de EF-regler, hvis overholdelse den skal påse. Meddelelsen giver alle de berørte aktører - nationale administrationer, erhvervslivet og forbrugerne - et referenceinstrument, der præciserer, hvorledes Kommissionen forholder sig til de retsregler, der gælder for udøvelsen af forsikringsvirksomhed.

De retningslinjer og betragtninger, som Kommissionen opstiller i denne meddelelse, der kun vedrører specifikke problemer inden for forsikringssektoren(7), dækker ikke alle de situationer, der kan tænkes at opstå i praksis, men kun de situationer, der hyppigst eller mest sandsynligt vil opstå.

Det skal understreges, at fortolkningerne i meddelelsen ikke nødvendigvis stemmer overens med medlemsstaternes ofte meget divergerende fortolkninger, og de kan heller ikke afføde nye forpligtelser for medlemsstaterne. De foregriber heller ikke Kommissionens senere fortolkninger af de principper, der gælder for etablering og fri udveksling af tjenesteydelser i relation til udviklingen af kommunikationsteknologien og dens anvendelse på forsikringsvirksomhed. EF's politik vedrørende informationssamfundet og elektronisk handel har til formål at fremme informationssamfundets tjenester og fri udveksling deraf mellem medlemsstaterne, herunder gennem elektronisk handel(8). Udviklingen af elektronisk handel inden for forsikring og finansiering skal styrkes yderligere og vil på langt sigt føre til nye former for distribution af forsikringsprodukter i EU. De nuværende retsregler, der gælder for det indre forsikringsmarked, bygger på mekanismer, hvor man ikke har taget hensyn til brugen af ny teknologi til udførelse af forsikringsaktiviteter inden for enhedsmarkedet, og det kan ikke udelukkes, at der skal iværksættes yderligere arbejde på dette område. I den henseende vil forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om en fælles ramme for elektroniske signaturer(9) give en egnet harmoniseret retlig ramme for forbrugernes elektroniske transaktioner, hvilket skulle bidrage til en øget anvendelse af den nye elektroniske kommunikationsteknologi, som f.eks. Internettet.

Det siger sig selv, at de af Kommissionen her foreslåede fortolkninger ikke foregriber den fortolkning, som EF-Domstolen, der er kompetent i sidste instans ved fortolkningen af traktaten og den afledte ret, måtte anlægge af disse behandlede spørgsmål.

I. FRI UDVEKSLING AF TJENESTEYDELSER OG ETABLERINGSRET I FORSIKRINGSDIREKTIVERNE

A. SONDRING MELLEM ETABLERINGSRET OG FRI UDVEKSLING AF TJENESTEYDELSER(10)

1. Fri udveksling af tjenesteydelser

a) Midlertidig karakter

I traktatens artikel 49 ff. indføres princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Efter udløbet af overgangsperioden finder dette princip direkte og ubetinget anvendelse(11). Princippet giver de berørte nogle rettigheder, som de nationale myndigheder skal overholde og sikre, således at enhver intern retsregel, der måtte være i modstrid med dette princip, ikke kan finde anvendelse, uanset om der er tale om love eller administrative bestemmelser, herunder individuelle og konkrete forvaltningsakter/-handlinger(12).

Det skal bemærkes, at fri udveksling af tjenesteydelser ifølge EF-Domstolens retspraksis kan indebære, at tjenesteydelser begiver sig til et andet sted, hvilket er en situation, der er dækket af traktatens artikel 50, stk. 3, ligesom det også kan indebære, at modtageren af tjenesteydelsen begiver sig til tjenesteyderens land, men udveksling af tjenesteydelser kan også ske, uden at hverken tjenesteyderen eller modtageren begiver sig til et andet sted(13). Med andre ord finder bestemmelserne i artikel 49 ff. anvendelse i alle de tilfælde, hvor en tjenesteyder tilbyder sine tjenester i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor han er etableret, uanset hvor modtagerne er etableret. Når alle de relevante forhold for den pågældende aktivitet er begrænset til en enkelt medlemsstat, finder bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser ikke anvendelse(14).

Når en aktivitet udøves som led i fri udveksling af tjenesteydelser, hvor tjenesteyderen er til stede i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen præsteres, adskiller begrebet udveksling af tjenesteydelser sig primært fra begrebet etablering i det omfang, hvor de frie udveksling af tjenesteydelser er karakteriseret ved sin midlertidige karakter, mens etableringsret forudsætter en varig etablering i værtslandet(15). Det følger af selve traktaten, der i artikel 50, tredje afsnit, fastslår, at hvis tjenesteyderen rejser til en anden medlemsstat, kan han midlertidigt udøve sin virksomhed i det land, hvor ydelsen præsteres. Ifølge EF-Domstolens retspraksis skal tjenesteydelsens midlertidige karakter vurderes ud fra tjenesteydelsens varighed, hyppighed, regelmæssighed og kontinuitet. Den omstændighed, at den frie udveksling af tjenesteydelser har midlertidig karakter, udelukker ikke tjenesteyderen fra - i værtslandet - at gøre brug af en vis infrastruktur, dersom det er nødvendigt for udførelsen af hans tjenesteydelse(16).

Endvidere har EF-Domstolen slået fast, at aktiviteter, der består i varigt at præstere tjenesteydelser fra hjemlandet, uden at tjenesteyderen rejser til værtslandet, falder ind under reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser(17).

b) Forbud mod omgåelse af national ret

EF-Domstolen har fastslået, at værtsmedlemsstaterne har ret til at træffe foranstaltninger, der tager sigte på at forhindre, at den ved traktatens artikel 49 garanterede frihed til udveksling af tjenesteydelser søges udnyttet ulovligt af en tjenesteyder, hvis virksomhed fuldt ud eller primært er centreret om det pågældende land (dvs. værtsmedlemsstaten) med det formål at unddrage sig de faglige regler, som ville finde anvendelse på tjenesteyderen, hvis han var etableret på den pågældende værtsmedlemsstats område(18). EF-Domstolen fastslog endvidere, at en sådan situation snarere hører under kapitlet om etablering end kapitlet om udveksling af tjenesteydelser(19).

Hyppighedskriteriet er vigtigt for at fastslå, om der gøres forsøg på at "omgåelse" ved at anvende retten til fri udveksling af tjenesteydelser, der er fastsat i artikel 49; men kriteriet er ikke tilstrækkeligt til at definere "udveksling af tjenesteydelser" (en fast etableret virksomhed kan også operere lejlighedsvis).

Kommissionen mener ikke, man kan tale om "misbrug" (omgåelse), dersom et forsikringsselskab i sit hjemland ofte får henvendelse fra forbrugere - f.eks. via elektroniske kommunikationsmidler - der er bosiddende i en anden medlemsstat, medmindre det kan fastslås, at tjenesteyderen forsætligt misbruger denne situation.

2. Etableringsret

Hvis en virksomhed udfører økonomiske aktiviteter gennem en permanent tilstedeværelse i den medlemsstat, hvor den udøver sine aktiviteter, henhører den i princippet under traktatens bestemmelser om etableringsret. EF-Domstolen har således fastslået:

"En statsborger i en medlemsstat, som på stabil og vedvarende måde udøver en erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat, hvorfra han fra et forretningssted henvender sig til bl.a. statsborgerne i denne stat, er omfattet af bestemmelserne i kapitlet om etableringsretten og ikke i kapitlet om tjenesteydelser."

(20).

I dommen Kommissionen mod Tyskland af 4. december 1986(21) fastslog Domstolen:

"... at et forsikringsselskab i en medlemsstat, der i en anden medlemsstat opretholder en permanent tilstedeværelse, er omfattet af traktatens bestemmelser om etableringsretten, også selv om denne tilstedeværelse ikke har form af en filial eller et agentur, men består i, at selskabet blot opretter et kontor, der drives af selskabets eget personale, eller i, at en selvstændig person får fuldmagt til permanent at repræsentere selskabet på samme måde som et agentur"

EF-Domstolen har således anerkendt, at en virksomhed, der i en anden medlemsstat har engageret en permanent mellemmand med henblik på varigt og kontinuerligt at udøve virksomhed i denne medlemsstat, kan falde ind under reglerne om etableringsret. EF-Domstolen har på denne måde villet undgå, at en virksomhed misbruger den frie udveksling af tjenesteydelser for derved at unddrage sig de regler, som finder anvendelse i værtslandet, hvis virksomheden etablerer sig dér(22).

Denne risiko for misbrug af reglerne er dog i høj grad blevet fjernet inden for forsikringssektoren takket være den harmonisering, der siden da er sket via de EF-direktiver, hvori man har fastlagt betingelserne for adgang til at udøve en sådan form for virksomhed. De tilsynsregler, som finder anvendelse på forsikringsselskabet, er i vidt omfang harmoniseret, uanset hvorledes forsikringsvirksomheden udøves, dvs. via etablering eller fri udveksling af tjenesteydelser.

EF-Domstolen har for nylig fastslået, at den omstændighed, at den frie udveksling af tjenesteydelser har midlertidig karakter, ikke udelukker tjenesteyderen fra - i værtslandet - at gøre brug af en vis infrastruktur (et kontor m.v.), dersom det er nødvendigt for udførelsen af hans tjenesteydelse. Denne situation falder ikke ind under etableringsretten(23). I det tilfælde skal tjenesteydelsens midlertidige karakter vurderes under hensyntagen til varigheden, hyppigheden, regelmæssigheden og kontinuiteten(24). Et "fast tilholdssted" i en medlemsstat er ikke automatisk tegn på, at situationen henhører under etableringsretten.

I lyset af EF-Domstolens retspraksis(25) finder Kommissionen ikke, at den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen præsteres, kan påberåbe sig denne retspraksis med henblik på at sidestille tjenesteyderens permanente tilstedeværelse i landet med en etablering og således under alle omstændigheder underkaste ham reglerne om fri etableringsret.

3. Det "grå" område

Grænsen mellem fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser kan imidlertid være svær at trække. Nogle situationer kan være vanskelige at klassificere, navnlig når et forsikringsselskab med henblik på udøvelse af sin forsikringsvirksomhed anvender en vis permanent infrastruktur i den medlemsstat, hvor der præsteres tjenesteydelser. Der er bl.a. tale om følgende situationer:

a) der gøres brug af selvstændige mellemmænd i værtslandet

b) der installeres elektronisk udstyr til udførelse af forsikringsvirksomhed.

Med udgangspunkt i EF-Domstolens retspraksis foretager Kommissionen følgende fortolkninger af situationen:

a) Brug af selvstændige mellemmænd etableret i værtsmedlemsstaten

Problemet er at få defineret, i hvilket omfang et forsikringsselskab, der er etableret i medlemsstat A, og som gør brug af en selvstændig mellemmand(26) etableret i medlemsstat B med henblik på at udøve forsikringsvirksomhed i medlemsstat A, kan antages selv at udøve en permanent virksomhed i denne medlemsstat, således at forholdet kan sidestilles med, at forsikringsselskabet har etableret sig i værtslandet med den konsekvens, at udøvelsen af virksomheden ikke anses for at finde sted i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser.

I De Bloos-dommen af 6. oktober 1976(27) fastslog EF-Domstolen, at:

"... et af de væsentlige kendetegn for en filial eller et agentur er, at virksomheden er underkastet hovedvirksomhedens ledelse og kontrol."

EF-Domstolen har i Somafer-dommen af 22. november 1978(28) givet en yderligere præcisering, idet den fastslog, at:

"... begrebet filial, agentur eller en lignende virksomhed forudsætter, at der foreligger et centrum for erhvervsudøvelsen, som udadtil varigt fremtræder som en repræsentation for hovedvirksomheden, med en ledelse og materielt udstyret således, at det kan forhandle med tredjemand, således at denne, skønt han ved, at der eventuelt opstår en retlig forbindelse mellem den i udlandet hjemmehørende virksomhed, ikke behøver at henvende sig direkte til denne, men kan indgå aftaler på det centrum for erhvervsudøvelsen, som repræsentationen udgør."

EF-Domstolen har på grundlag heraf konkluderet, at en eneagent, der ikke er underkastet et selskabs ledelse og kontrol, ikke kan betragtes som værende en filial, et agentur eller en etablering.

I dommen Blanckaert og Willems af 18. marts 1981(29) fastslog Domstolen følgende:

"... (hvis) en handelsagent (mellemmand) er selvstændig i den forstand, at han i medfør af sin retlige status i det væsentlige frit kan indrette sin virksomhed og sin arbejdstid i forhold til et selskab, han repræsenterer, såfremt dette selskab ikke kan forbyde, at han samtidig repræsenterer flere konkurrerende selskaber inden for samme produktions- eller handelssektor, og såfremt han desuden blot videresender ordrer til hovedvirksomheden uden at have del i ordrernes afvikling eller opfyldelse, foreligger der ikke kendetegnene for en filial, et agentur eller en lignende virksomhed."

Endvidere anførte generaladvokat Darmon den 27. oktober 1992 i sit forslag til afgørelse i Shearson Lehman Hutton-sagen følgende(30):

"Et afhængighedsforhold til det selskab, der er etableret i en anden kontraherende stat(31), er ikke her et afgørende kriterium. Ifølge min opfattelse er det afgørende kriterium det forhold, at det sekundære forretningssted har fuldmagt til at forhandle med tredjemand."

Endelig udtalte P. Jenard i sin rapport om Bruxelles-konventionen, at der kun foreligger et agentur eller en filial, "dersom det udenlandske selskab er repræsenteret ved en person, der har fuldmagt til at forpligte selskabet over for tredjemand"(32).

På grundlag af denne retspraksis finder Kommissionen, at for at man kan anse forholdet mellem en selvstændig person - f.eks. en selvstændig mægler - og et forsikringsselskab for at være af en sådan art, at forsikringsselskabet underkastes den ordning, der gælder for etablering og ikke reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, skal den selvstændige person kumulativt opfylde følgende tre betingelser:

i) han skal være underkastet det af ham repræsenterede forsikringsselskabs ledelse og kontrol

ii) han skal kunne forpligte forsikringsselskabet, og

iii) han skal have en permanent fuldmagt.

Det er altså kun, når mellemmanden optræder som en reel forlængelse af forsikringsselskabet, at dette kan medføre, at forsikringsselskabet underkastes den ordning, der gælder for etablering af en filial.

i) Den selvstændige person er underkastet det af ham præsenterede forsikringsselskabs ledelse og kontrol

For at efterprøve, om dette kriterium er opfyldt, skal man bl.a. undersøge, om den selvstændige person (f.eks. en selvstændig mægler) - på grund af det mellem ham og forsikringsselskabet etablerede forhold - har tilstrækkelig frihed til at organisere sit arbejde og kan bestemme, hvor meget tid han vil afsætte til forsikringsselskabet, og herunder navnlig om han samtidig kan repræsentere andre konkurrerende forsikringsselskaber.

Har den selvstændige mægler fået eksklusiv fuldmagt fra ét enkelt forsikringsselskab, er dette et indicium for, at han er underkastet forsikringsselskabets ledelse og kontrol. Men det forekommer hyppigt inden for forsikringssektoren, at forsikringsmæglere samtidig repræsenterer flere konkurrerende forsikringsselskaber. I de fleste tilfælde optræder sådanne mæglere som repræsentanter for forskellige forsikringsbrancher for de forskellige forsikringsselskaber, som de repræsenterer.

I et sådant tilfælde vil en mellemmand, der arbejder for flere forsikringsselskaber, hvoraf kun ét har givet ham en eksklusiv fuldmagt, således blive sidestillet med en filial af dette sidstnævnte forsikringsselskab, i det omfang fuldmagten betyder, at mellemmanden er underkastet det pågældende forsikringsselskabs kontrol og ledelse. Derimod vil de øvrige forsikringsselskaber være underkastet bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser.

Men ydermere kræves det, at de to andre ovennævnte betingelser ligeledes er opfyldt, for at den pågældende mellemmand kan sidestilles med en filial af forsikringsselskabet i værtslandet, således at forsikringsselskabets aktiviteter falder ind under reglerne om etableringsret og ikke reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Ovennævnte betragtninger kan gøres gældende, uanset om mellemmanden er en fysisk eller juridisk person.

ii) Den selvstændige person skal kunne forpligte forsikringsselskabet

For at afgøre, om forpligtelseskriteriet er opfyldt, må man således i henhold til EF-Domstolens retspraksis undersøge, om denne persons handlinger og beslutninger kan forpligte forsikringsselskabet over for tredjemand, der således undgår at skulle henvende sig til forsikringsselskabet selv, idet han kan tegne forsikringen direkte hos denne selvstændige person.

At forsikringsselskabet er forpligtet over for de forsikrede følger frem for alt af den fuldmagt, som den selvstændige person har fået til at indgå forsikringsaftaler med forsikringstagere på vegne af et forsikringsselskab, der ikke er etableret i værtslandet. Selve formålet med et agentur eller en filial er at indgå forsikringsaftaler med tredjemand i hovedkontorets navn og for dettes regning, således at dette er direkte forpligtet, da agenturet er hovedkontorets "forlængede arm".

Hvis denne selvstændige person f.eks. i forsikringsselskabets navn kan fremsætte et tilbud, der indeholder alle de væsentlige kendetegn i den tilbudte kontrakt, men forsikringsselskabet kan forkaste det forsikringstilbud, som den selvstændige person har fremlagt, og som er underskrevet af kunden, vil forpligtelseskriteriet ikke være opfyldt.

Men i visse tilfælde kan selve indholdet af den fuldmagt, som forsikringsselskabet har givet en selvstændig person, vise, at det har været forsikringsselskabets hensigt direkte at forpligte sig over for forsikringstageren. F.eks. når forsikringsselskabet har givet mellemmanden fuldmagt til at anerkende og afregne en forsikringsbegivenhed, der forelægges ham, og disse beslutninger binder forsikringsselskabet over for tredjemand. Men en sådan funktion kan ikke sidestilles med en fuldmagt, hvorefter mellemmanden blot skal administrere sager vedrørende skader, hvor der eventuelt også kan være tale om udbetaling af forsikringserstatning i henhold til en instruktion, som forsikringsselskabet selv har givet.

iii) Den selvstændige person skal have en permanent fuldmagt

Det forhold, at et forsikringsselskab forpligtes af en selvstændig person (f.eks. en mellemmand), der er etableret i et værtsland, skal være et resultat af en fuldmagt, der har varig, kontinuerlig og ikke lejlighedsvis karakter. At fuldmagten har varig og kontinuerlig karakter viser nemlig, at forsikringsselskabet har til hensigt at integrere sig i værtslandet for dér at udøve forsikringsvirksomhed.

Hvis et forsikringsselskab gør brug af en mellemmand for midlertidigt eller lejlighedsvis at udføre forsikringsvirksomhed på en anden medlemsstats område, og mellemmanden er etableret i denne anden medlemsstat, henhører det under bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser(33).

Kommissionen er af den opfattelse, at et forsikringsselskab, der beslutter at indgå forsikringsaftaler som led i fri udveksling af tjenesteydelser, skal have mulighed for at kunne udnytte visse serviceydelser før og efter forsikringstegningen i den medlemsstat, hvor ydelserne præsteres. Et forsikringsselskab bør således til brug for de aktiviteter, der udøves som led i fri udveksling af tjenesteydelser, f.eks. kunne gøre brug af:

- en lokal ekspert, der skal analysere de risici, der skal dækkes som led i fri udveksling af tjenesteydelser

- en lokal ekspert til at vurdere skader, der er dækket af en forsikringsaftale, der er indgået som led i fri udveksling af tjenesteydelser

- en markedsekspert, der ikke indgår forsikringsaftaler, men som blot fremsender potentielle forsikringstageres forsikringsbegæringer til forsikringsselskabet med henblik på accept

- lokale juridiske eksperter, lægetjenester eller aktuarbistand i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen præsteres

- en permanent struktur, der sørger for opkrævning af præmierne for forsikringsaftaler, der er indgået som led i fri udveksling af tjenesteydelser (f.eks. et pengeinstitut, et factoringselskab m.v.)

- en permanent struktur, der alene modtager skadesanmeldelser i relation til forsikringer, der er tegnet som led i fri udveksling af tjenesteydelser, med henblik på at videresende dem til forsikringsselskabet, der så afgør, om det vil acceptere skaden eller ej

- en permanent struktur, der blot skal administrere sager vedrørende skader, hvor der eventuelt også kan være tale om udbetaling af forsikringserstatning i henhold til en instruktion, som forsikringsselskabet selv har givet.

Endelig skal det præciseres, at den eneste form for fuldmagt, som kan medføre, at en permanent tilstedeværelse sidestilles med en filial etableret af et forsikringsselskab i den medlemsstat, hvor tjenesteydelser præsteres, er en fuldmagt, der omfatter de aktiviteter, der falder ind under selskabsformålet, dvs. forsikringsvirksomhed. En fuldmagt, der er givet til en in en anden medlemsstat etableret person med henblik på udøvelsen af andre aktiviteter end forsikringsvirksomhed, er ikke relevant, når man skal vurdere karakteren af forsikringsvirksomhed, der udøves i værtslandet. Dette gælder f.eks. en fuldmagt, der gives til et investeringsselskab med henblik på forvaltning af forsikringsselskabets værdipapirportefølje, eller når et selskab får til opgave at forvalte fast ejendom, som forsikringsselskabet ejer i en medlemsstat, og som medgår til dækning af de forsikringsmæssige hensættelser.

Konklusion

Kommissionen mener, at først når ovennævnte tre betingelser er opfyldt (underkastet forsikringsselskabet ledelse og kontrol, mulighed for at kunne forpligte forsikringsselskabet og besiddelse af en permanent fuldmagt), skal et forsikringsselskab, der gør brug af selvstændige personer - f.eks. mellemmænd - der på permanent basis er etableret i et værtsland, behandles som om det har etableret en filial i værtslandet med de deraf følgende juridiske konsekvenser. Forsikringsselskabet skal da følge den procedure, der gælder for åbning af en filial, og som er foreskrevet i artikel 10 i første direktiv (73/239/EØF og 79/267/EØF), ændret ved artikel 32 i tredje direktiv (92/49/EØF og 92/96/EØF) (idet det skal præciseres, at de påtænkte aktiviteter vil blive udøvet via en selvstændig mellemmand). Endvidere skal det nævnes, at den selvstændige person skal udøve sin virksomhed under overholdelse af de i værtslandet gældende regler til varetagelse af almene hensyn, som finder anvendelse på filialer.

Den omstændighed, at disse betingelser kan medføre, at forsikringsselskabet underkastes de for etablering gældende regler, betyder dog ikke, at den selvstændige person som sådan kan sidestilles med en filial af det pågældende forsikringsselskab. En filial er nemlig et forretningssted, der udgør en juridisk afhængig del af et forsikringsselskab(34). Da en mellemmand formodes at være selvstændig, kan han ikke være en "del" af et forsikringsselskab. Det berører ikke det forhold, at den selvstændige person skal overholde betingelserne for adgang til og udøvelse af den omhandlede erhvervsvirksomhed, der er gældende i den medlemsstat, hvor han er etableret.

b) Elektronisk udstyr

Nedenfor behandles tilfælde, hvor der installeres faste elektroniske anlæg - såkaldte "elektroniske bankomater" - der kan udføre forsikringsforretninger af den art, der er anført i bilaget til første direktiv(35).

Sådant udstyr kan omfattes af etableringsretten, hvis de opfylder de af EF-Domstolen opstillede kriterier (se litra a)).

For at et sådant anlæg kan sidestilles med en etableret afdeling, må det navnlig være underkastet en ledelse, hvilket pr. definition synes umuligt medmindre Domstolen accepterer, at dette begreb kan omfatte ikke alene en ledelse bestående af mennesker, men også en elektronisk ledelse.

Hvorom alt er, synes det dog stadig usandsynligt, at et elektronisk anlæg skulle være et forsikringsselskabs eneste transaktionssted i en medlemsstat. Et sådant anlæg er sandsynligvis i det pågældende land tilknyttet en filial eller et agentur. Der vil i så fald altså ikke gælde en særskilt ordning for anlægget, fordi det er omfattet af den ordning, der gælder for den etablerede afdeling.

Men hvis det elektroniske anlæg er det eneste, som et forsikringsselskab har installeret i en medlemsstat i relation til den omhandlede forsikringsaktivitet, mener Kommissionen, at et sådant anlæg kan sidestilles med en situation, hvor der udveksles tjenesteydelser på den pågældende medlemsstats territorium. Den omstændighed, at der i værtslandet er en person eller et selskab, der udelukkende har til opgave at vedligeholde og betjene anlægget og eventuelt at behandle tekniske problemer, som brugerne er kommet ud for, kan ikke sidestilles med en etablering og medfører ikke, at forsikringsselskabet mister fordelen ved at være omfattet af den ordning, der gælder for fri udveksling af tjenesteydelser.

Kommissionen udelukker ikke, at den teknologiske udvikling kan medføre, at dette standpunkt med tiden må ændres. Hvis den teknologiske udvikling gør det muligt, at et forsikringsselskab i et givet land kun behøver at etablere et elektronisk anlæg, der kan gøre det ud for en filial, fordi det reelt kan træffe beslutninger, således at kunden overhovedet ikke behøver at henvende sig til hovedkontoret, kan Kommissionen blive nødt til at overveje at vedtage specifikke EF-regler. De nuværende EF-regler er nemlig baseret på mekanismer, hvor det menneskelige element i en forsikringsfilial stadig spiller ind (f.eks. skal man i driftsplanen angive navnet på lederne af filialen). Man kan således ikke i den nuværende retstilstand sidestille elektroniske anlæg med en filial.

4. Samtidig udøvelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser og etableringsretten ("kumulering")

Siden den 1. juli 1994, hvor Rådets tredje forsikringsdirektiv (92/49/EØF og 92/96/EØF) trådte i kraft, kan ethvert forsikringsselskab - i samme land - udøve virksomhed i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser og i form af etablering (af en filial), selv om der er tale om de samme aktiviteter. Faktisk ophævede disse direktiver bestemmelserne i det andet sæt forsikringsdirektiver, der gav medlemsstaterne tilladelse til i visse tilfælde at forbyde samtidig udøvelse af virksomhed i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser og i form af etablering(36).

For at udøve forsikringsvirksomhed i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser kan forsikringsselskabet benytte sig af en fast etableret afdeling i det land, hvor tjenesteydelsen præsteres, med hensyn til aktiviteter, der ligger forud for eller efter indgåelsen af en forsikringsaftale (f.eks. anvendelse af risikoanalyseafdelinger, juridiske afdelinger eller lokale lægetjenester, modtagelse af skadesanmeldelser i relation til forsikringer, der er tegnet som led i fri udveksling af tjenesteydelser, taksering af skader i relation til disse forsikringsaftaler foretaget af de lokale afdelinger, informationstjeneste for forsikringstagere). Forsikringsselskabet skal dog klart kunne henføre den pågældende aktivitet til enten fri udveksling af tjenesteydelser eller etablering.

5. Værtslandets kontrol med opfyldelse af betingelserne for meddelelse af en EU-dækkende tilladelse

Kommissionen mener ikke, at bestemmelserne i forsikringsdirektiverne(37) giver værtslandet hjemmel til at udøve kontrol for at påse, om et forsikringsselskab, der agter at udøve virksomhed i værtslandet i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser eller via en filial, overholder de harmoniserede betingelser, hvorunder hjemlandet har udstedt den EU-dækkende tilladelse. Det er nemlig kun hjemlandet, der kan udøve en sådan kontrol. Meddelelse af tilladelse er hjemlandets ansvar, og værtslandet kan ikke anfægte en sådan tilladelse(38).

Hvis værtslandet har grund til at betvivle, at de harmoniserede betingelser er overholdt, kan det anlægge sag efter traktatens artikel 227 eller opfordre Kommissionen til at skride ind i henhold til traktatens artikel 226.

6. Forsikringsvirksomhed udført ved hjælp af telekommunikation, herunder via elektronisk handel

a) Anvendelse af telekommunikation (telefon, telefax, presse, osv.), herunder elektronisk handel (f.eks. Internet) til indgåelse af forsikringsaftaler, der dækker en risiko (forpligtelse) beliggende i en anden medlemsstat end den, hvor det forsikringsselskab, som forsikringen er tegnet hos, er etableret, må anses for at være en forsikringsaktivitet udført ifølge reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, uden at medkontrahenterne flytter sig fysisk(39). Endvidere er der i de fleste tilfælde tale om varig levering af tjenesteydelser(40). For at fastslå etableringsstedet for det forsikringsselskab, som forsikringen er tegnet hos, skal man tage højde for, i hvilken medlemsstat det forsikringsselskab, der faktisk udfører forsikringsaktiviteten, er etableret (hovedsæde, filial), og ikke det sted, hvor de teknologiske midler, der er anvendt til at levere tjenesteydelsen, befinder sig (f.eks. det sted, hvor internetserveren befinder sig)(41).

I de fleste tilfælde indgås forsikringsaftaler via Internet på forsikringstagerens initiativ, idet denne beslutter sig til via sit elektroniske udstyr at tage kontakt med et forsikringsselskab og indgå en forsikringsaftale med et forsikringsselskab, der er indstillet på at indgå forsikringsaftaler via elektroniske midler.

Ifølge de gældende forsikringsdirektiver er beliggenheden for den risiko (forpligtelsen), der er dækket af forsikringsaftalen, af afgørende betydning for at afgøre, hvilken ordning der gælder for en given forsikringstransaktion. I øvrigt sker denne bestemmelse af, hvor risikoen eller forpligtelsen består, efter præcise kriterier, der fremgår af selve forsikringsdirektiverne(42). For at der således kan være tale om en forsikringstransaktion ifølge reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, skal den risiko eller forpligtelse, som forsikringsaftalen vedrører, være beliggende i eller bestå i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor det forsikringsselskab, der dækker risikoen, er etableret.

I betragtning af de gældende bestemmelser mener Kommissionen, at forsikringsaktiviteter, der udføres ved hjælp af elektronisk handel (f.eks. Internet), og som dækker en risiko beliggende i en anden medlemsstat end den, hvor det forsikringsselskab, der dækker risikoen, er etableret, er reguleret af forsikringsdirektiverne om fri udveksling af tjenesteydelser. Et forsikringsselskab, der måtte ønske at tegne forsikringer fra en medlemsstat via Internet for at dække risici og forpligtelser beliggende eller bestående i andre medlemsstater, vil skulle følge den notifikationsprocedure, der gælder for at udøve virksomhed som led i fri udveksling af tjenesteydelser(43).

De nuværende retsregler for det indre forsikringsmarked hviler nemlig på mekanismer, hvor man ikke har taget hensyn til brugen af informationssamfundets nye teknologi til udførelse af forsikringsaktiviteter i det indre marked. Kommissionen nævnte derfor allerede i meddelelsen til Rådet om en handlingsplan for de finansielle markeder(44), at den havde til hensigt at vedtage en grønbog for at undersøge, om bestemmelserne i de gældende direktiver om finansielle tjenesteydelser indeholder en retlig ramme, der er egnet til at sikre en udvikling af den elektroniske handel med finansielle tjenesteydelser, samtidig med at der sikres fuld beskyttelse af forbrugernes interesser.

b) Anvendelse af elektronisk handel udelukkende til reklame, kommercielle oplysninger eller fremme af forsikringsselskabets omdømme kan derimod ikke betegnes som forsikringsvirksomhed. Som nævnt i afsnit III i denne meddelelse er reklamevirksomhed i værtslandet ifølge forsikringsdirektiverne ikke underkastet et krav om forudgående notifikation, men derimod kun intentionen om at udøve forsikringsvirksomhed på en anden medlemsstats område i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser(45).

Kommissionen finder det ikke relevant at kræve, at denne reklame- og oplysningsaktivitet skal underkastes den notifikationsprocedure, der er fastsat i tredje forsikringsdirektiv (artikel 34 ff.) for udøvelse af forsikringsvirksomhed ifølge reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser.

7. Diverse

Kommissionen er af den opfattelse, at det givetvis vil være i strid med EF-retten, dersom en medlemsstat tvinger et forsikringsselskab, der i en bestemt periode har udført tjenesteydelser i landet, til reelt at etablere sig som betingelse for, at det kan videreføre sine aktiviteter.

B. NOTIFIKATIONSPROCEDUREN, NÅR DER ÅBNES EN FILIAL, ELLER DER ER PLANER OM AT UDØVE VIRKSOMHED SOM LED I FRI UDVEKSLING AF TJENESTEYDELSER

Kommissionen finder, at den notifikationsprocedure, der er foreskrevet i tredje forsikringsdirektiv (både for så vidt angår filialer og udveksling af tjenesteydelser)(46), har et enkelt formål, nemlig gensidig information mellem tilsynsmyndighederne, og der er altså ikke tale om en foranstaltning, der tager sigte på forbrugerbeskyttelse. Notifikationsproceduren bør ifølge Kommissionen ikke betragtes som en betingelse, der påvirker gyldigheden af forsikringsaftaler, der er indgået, uden at denne procedure er fulgt.

I den forbindelse skal det nævnes, at den ekspertgruppe, der inden for rammerne af tredje fase af SLIM-projektet har undersøgt mulighederne for at forenkle den europæiske forsikringslovgivning, har anbefalet at bevare og tilpasse den eksisterende notifikationsprocedure for udøvelse af virksomhed som led i fri udveksling af tjenesteydelser for at give alle forsikringsselskaber i EU mulighed for med den nødvendige hurtighed at opfylde efterspørgslen efter forsikringsdækning ifølge reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser uden dermed at unddrage sig notifikationsforpligtelsen(47).

Kommissionen stiller sig positivt til denne anbefaling og vil undersøge de eksisterende regler for at foretage de nødvendige tilpasninger, således at alle forsikringsselskaber i EU kan opfylde efterspørgslen efter forsikringsdækning ifølge reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, herunder i de tilfælde, hvor et forsikringsselskab, der ikke har foretaget forudgående notifikation, i sit hjemland anmodes om at tegne en forsikring ifølge reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser(48). Kommissionen vil fremsætte de nødvendige forslag i den henseende.

C. REKLAMERING MED FORSIKRINGSTJENESTER

Tredje forsikringsdirektiv indeholder en bestemmelse om, at forsikringsselskaber, der har hjemsted i en medlemsstat, kan reklamere med deres ydelser i filialmedlemsstaten eller i den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne præsteres, under anvendelse af ethvert foreliggende kommunikationsmiddel, forudsat at de overholder eventuelle regler om sådanne reklamers form og indhold, der er begrundet i almene hensyn(49).

Kommissionen mener ikke, at retten til at reklamere(50) kan gøres betinget af, at man følger den notifikationsprocedure, der er fastsat i tredje direktiv (artikel 34 ff.) med henblik på udøvelse af forsikringsvirksomhed som led i fri udveksling af tjenesteydelser.

En sådan sammenkædning ville være kunstig, da den ikke udtrykkeligt er forudset i tredje direktiv. I henhold til artikel 34 ff. i tredje forsikringsdirektiv er reklamevirksomhed i værtslandet ikke underkastet et krav om forudgående notifikation, men derimod kun intentionen om at udøve forsikringsvirksomhed på en anden medlemsstats område.

På tilsvarende måde vil en sammenkædning af reklamevirksomhed med den notifikationsprocedure, der skal følges ved udøvelse af virksomhed i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, kunne føre til absurde situationer, hvor et forsikringsselskab opfordres til at foretage notifikation til myndighederne i alle de medlemsstater, som teoretisk set kan have modtaget reklamen, til trods for at det pågældende forsikringsselskab ikke agter at udøve forsikringsvirksomhed i alle de medlemsstater, hvor den pågældende reklame modtages.

Kommissionen mener derfor, at i overensstemmelse med tredje direktiv finder den notifikationsprocedure der er omhandlet i artikel 34 ff. i tredje direktiv, ikke anvendelse, når der er tale om reklame, uanset hvilket middel der anvendes (post, telefax eller elektronisk post osv.). Kun hvis forsikringsselskabet agter at udøve virksomhed som led i fri udveksling af tjenesteydelser og udbyde forsikringsprodukter til potentielle kunder etableret i en anden medlemsstat, skal det overholde notifikationsproceduren.

Ovennævnte betragtninger vedrører kun reklamespørgsmålet set fra en formel synsvinkel og berører ikke medlemsstaternes ret til på deres område og med forbehold af den gældende EF-lovgivning at retshåndhæve de regler, der er vedtaget til varetagelse af almene hensyn, og som vedrører indholdet af reklamer, jf. artikel 41 i tredje direktiv.

II. BEGREBET "ALMENE HENSYN" I TREDJE FORSIKRINGSDIREKTIV - ANVENDELSE AF REGLER; DER ER BEGRUNDET I ALMENE HENSYN

I tredje forsikringsdirektiv, hvori der henvises til EF-Domstolens retspraksis, nævnes mange steder begrebet "almene hensyn", idet forsikringsselskaber navnlig pålægges pligt til - når de opererer på grundlag af en EU-dækkande tilladelse - at overholde de af værtslandets regler, der er begrundet i almene hensyn.

Kravet om overholdelse af sådanne regler gælder specifikt ved fri etableringsret (artikel 32, stk. 4, i direktiv 92/49/EØF og artikel 32, stk. 4, i direktiv 92/96/EØF) eller uden forskel ved både fri etableringsret og ved fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 28 og 41 i direktiv 92/49/EØF; artikel 28 og 41 i direktiv 92/96/EØF).

1. Begrebet "almene hensyn" i tredje forsikringsdirektiv

I tredje forsikringsdirektiv henvises der flere gange til begrebet almene hensyn:

a) I forbindelse med proceduren, der går forud for ebtableringen af en filial, har værtslandet en frist på to måneder regnet fra modtagelsen af aktstykkerne i sagen, som hjemlandet har fremsendt til værtslandet, til at underrette forsikringsselskabet om de betingelser, hvorunder selskabets virksomhed - begrundet i almene hensyn - skal udøves i værtslandet (artikel 10 i direktiv 73/239/EØF og 79/267/EØF, ændret ved artikel 32 i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF).

b) Hvad angår markedsføringen af forsikringer skal den medlemsstat, hvori forpligtelsen består, eller den medlemsstat, hvori risikoen er beliggende, anerkende de skades- eller livsforsikringskontrakter, der indgås med de i andre medlemsstater godkendte forsikringsselskaber, hvad enten det sker i henhold til ordningen for filialer eller i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, forudsat at forsikringerne ikke strider mod regler, der varetager almene hensyn, og som gælder i den medlemsstat, hvor forpligtelsen består, eller i den medlemsstat, hvori risikoen er beliggende (artikel 28 i direktiv 92/49/EØF) og 92/96/EØF).

c) Hvad angår sygeforsikring, der tegnes som erstatning for den dækning, der er indbygget i den lovpligtige sociale sikringsordning, indeholder artikel 54 i tredje skadesforsikringsdirektiv (92/49/EØF) en bestemmelse om, at enhver medlemsstat, hvori en sygeforsikring helt eller delvis kan erstatte den dækning, der er indbygget i den lovpligtige sociale sikringsordning, kan kræve, at forsikringen er i overensstemmelse med de lovbestemmelser, der i denne medlemsstat sikrer varetagelse af almene hensyn inden for denne forsikringstype. Medlemsstaten kan også forud for markedsføringen anmode om, at de forsikringsbetingelser, der benyttes, bliver meddelt(51).

d) Endelig gælder det, at et forsikringsselskab, der er godkendt i sit hjemland, kan reklamere for sine ydelser ved ethvert disponibelt kommunikationsmiddel i filialmedlemsstat eller i den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne præsteres, forudsat at selskabet overholder eventuelle regler om sådanne reklamers form og indhold, der er begrundet i almene hensyn (artikel 41 i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF).

Hovedformålet med forsikringsdirektiverne er at sikre, at forsikringsselskaber, der er godkendt i en medlemsstat, har adgang til - inden for hele Unionen - at udføre forsikringsvirksomhed enten ved at etablere en filial eller som led i fri udveksling af tjenesteydelser. Bestemmelserne finder anvendelse på alle forsikringsselskaber, som under anvendelse af en i hjemlandet udstedt EF-dækkende tilladelse udøver forsikringsvirksomhed i andre medlemsstater end hjemlandet. EF-lovgiveren har ikke villet sondre mellem filial og levering af tjenesteydelser(52). De forskelle, der består i henhold til direktiverne, vedrører nemlig stort set kun notifikationsproceduren, der er mere omstændelig ved etablering af en filial (artikel 32 i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF) end ved udøvelse af forsikringsvirksomhed som led i fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 34 ff. i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF)(53). Det hedder i betragtning 19 i direktiv 92/49/EØF og i betragtning 20 i direktiv 92/96/EØF at værtslandet skal:

"... påse, at der ikke findes nogen hindring for, at de forsikringsprodukter, der tilbydes i Fællesskabet, kan afsættes på dens område, forudsat at de ikke er i strid med gældende retsregler begrundet i almene hensyn i den medlemsstat, hvor risikoen består, og såfremt disse hensyn ikke er beskyttet af hjemlandets retsregler, forudsat at disse retsregler anvendes ikke-diskriminerende på ethvert selskab, der udøver virksomhed i denne medlemsstat, er objektivt begrundede og står i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål".

Betragtningerne til et direktiv har juridisk værdi af fortolkningsmæssig karakter, idet de fortæller læseren, hvad der var EF-lovgiverens intentioner(54).

Kommissionen mener derfor ikke, at et forsikringsselskab, der udøver virksomhed i henhold til reglerne i forsikringsdirektiverne, kan tvinges til at tilpasse sine ydelser til de regler, der gælder i værtslandet, medmindre de foranstaltninger, der pålægges selskabet, er dikteret af almene hensyn, og dette hvad enten selskabet udøver sin virksomhed via en filial eller via fri udveksling af tjenesteydelser.

Denne holdning er i øvrigt blevet bekræftet af EF-Domstolens seneste retspraksis, som har fastslået, at det kun er regler til varetagelse af almene hensyn, der kan begrænse eller lægge hindringer i vejen for udøvelsen af de to grundlæggende frihedsrettigheder, nemlig retten til fri udveksling af tjenesteydelser(55) og etableringsretten(56). Forsikringsdirektiverne indeholder imidlertid ingen definition af, hvad der skal forstås ved almene hensyn. Det nævnes blot i betragtningerne til direktiverne, hvilke krav EF-Domstolens retspraksis har opstillet for begrebet almene hensyn. Det skyldes, at der er tale om en domstolsafgørelse baseret på retspraksis, der løbende vil udvikle sig. Den giver mulighed for at vurdere, om en national foranstaltning, der henhører under et ikke-harmoniseret område, og som hindrer fri etablering eller fri udøvelse af tjenesteydelser, er forenelig med EU-retten. På ikke-harmoniserede områder afhænger rækkevidden af begrebet almene hensyn først og fremmest af medlemsstaternes vurdering, og den kan således variere betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat afhængig af de nationale traditioner og medlemsstaternes målsætninger. Der er derfor nødvendigt at følge EF-Domstolens retspraksis på området.

2. Begrebet almene hensyn

a) Domstolsprincipper(57)

Begrebet almene hensyn er en retlig konstruktion, der er udformet af EF-Domstolen. Begrebet blev i første omgang udviklet i relation til fri udveksling af tjenesteydelser og frie varebevægelser og blev efterfølgende udvidet til også at omfatte etableringsret(58).

EF-Domstolen har imidlertid aldrig defineret, hvad der skal forstås ved almene hensyn, idet den har villet lade begrebet udvikle sig. Domstolen har taget stilling fra sag til sag vedrørende muligheden for at betragte en given national foranstaltning som forfølgende et ufravigeligt mål af almen interesse og har præciseret det ræsonnement, der skal lægges til grund ved vurderingen af, om en medlemsstat kan gøre en sådan foranstaltning gældende over for en virksomhed, der er hjemmehørende i en anden medlemsstat, men som udøver virksomhed i førstnævnte medlemsstat. Domstolen har imidlertid præciseret de stenge betingelser, som en national foranstaltning, der forfølger et ufravigeligt mål af almen interesse, skal opfylde for gyldigt at kunne gøres gældende(59).

EF-Domstolen kræver, at følgende betingelser er opfyldt, for at en national foranstaltning gyldigt kan hindre eller begrænse udøvelsen af etableringsretten eller den frie udveksling af tjenesteydelser, der skal:

- falde inden for et område, der ikke er blevet harmoniseret

- forfølge et mål af almen interesse

- må ikke være diskriminerende

- være objektivt nødvendige

- stå i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål

- endelig må de almene hensyn ikke i forvejen være tilgodeset ved de regler, tjenesteyderen allerede er underlagt i sit hjemland.

Disse kriterier skal være opfyldt kumulativt. En national foranstaltning skal altså for at være i overensstemmelse med princippet om fri udveksling opfylde alle disse betingelser. Hvis én af betingelserne ikke er overholdt, er den pågældende foranstaltning ikke i overensstemmelse med EU-retten.

Begrebet almene hensyn er en undtagelse fra traktatens grundlæggende principper om fri bevægelighed og skal derfor fortolkes restriktivt for at undgå en overdreven henvisning hertil og misbrug af denne undtagelsesmulighed. Det er under alle omstændigheder op til den medlemsstat, der pålægger en begrænsning, at føre bevis for, at den pågældende foranstaltning opfylder ovennævnte betingelser.

b) Analyse af kriterierne for anvendelse af begrebet almene hensyn

a) foranstaltningen falder inden for et område, der ikke er blevet harmoniseret

Harmoniseringsdirektiverne definerer minimumsniveauet for, hvad der må anses for almene hensyn på EF-plan. Regler i en medlemsstat vedrørende f.eks. beregning af forsikringsmæssige hensættelser og af solvensmargenen samt reglerne om adgang til at udøve forsikringsvirksomhed og reglerne om finansielt tilsyn kan således ikke længere begrundes med henvisning til almene hensyn.

Når disse harmoniserede regler angiver et minimumsniveau, står det dog en stat frit for at fastsætte strengere regler over for indenlandske forsikringsselskaber end dem, der er fastsat i direktiverne(60). Hvad angår forsikringsdirektiverne gælder dette f.eks. reglerne om investering eller diversificering af de aktiver, der udgør den forsikringsmæssige hensættelse. Det foreskrives derfor i tredje forsikringsdirektiv, at de i tilfælde, hvor der fastsættes minimumsnormer, kan hjemlandet "foreskrive stengere regler for de forsikringsselskaber, der er tilladt af dets egne kompetente myndigheder"(61).

Når en medlemsstat på grund af almene hensyn pålægger et EU-forsikringsselskab, der udøver virksomhed i landet, et forbrugerbeskyttelsesniveau, der er strengere end det, der er fastsat som mindsteniveau i EU, skal et sådant pålæg for at være i overensstemmele med EU-retten opfylde proportionalitetskriteriet.

b) foranstaltningen forfølger et formål af almen interesse

EF-Domstolen har hidtil anerkendt, at så længe følgende områder ikke er blevet harmoniseret, kan man dér påberåbe sig almene hensyn(62):

- faglige regler, der tager sigte på at beskytte modtagerne af tjenesteydelser(63),

- beskyttelse af arbejdstagerne(64), herunder social beskyttelse(65),

- forbrugerbeskyttelse(66),

- bevarelse af den nationale finanssektors gode omdømme(67),

- forebyggelse af svig(68),

- opretholdelse af samfundsordenen(69),

- beskyttelse af industrielle ejendomsrettigheder(70),

- bevarelse af den nationale historiske og kunstneriske kulturarv(71),

- kulturpolitik og beskyttelse af den kulturelle forskellighed inden for den audiovisuelle sektor(72)

- sammenhæng inden for skatteordningerne(73)

- trafiksikkerhed(74),

- kreditorbeskyttelse(75),

- loyal samhandelsadfærd(76), og

- sikring af et velfungerende retsvæsen(77).

Denne liste er ikke endelig, og Domstolen forbeholder sig til enhver tid ret til at supplere den.

c) den nationale foranstaltning er ikke-diskriminerende

Hvis den pågældende restriktion er diskriminerende, dvs. hvis en medlemsstat pålægger et EU-forsikringsselskab foranstaltninger, der ikke pålægges de indenlandske forsikringsselskaber, eller som pålægges disse på en mere fordelagtig måde, kan denne i henhold til EF-Domstolens retspraksis kun være berettiget af de hensyn, der er nævnt i traktatens artikel 46 (den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed(78), hvori der ikke indgår økonomiske begrundelser(79). Dette begreb skal i øvrigt fortolkes meget strengt.

I det tilfælde kan man ikke påberåbe sig almene hensyn for at påvise den nationale foranstaltnings forenelighed med EU's retsorden.

Man kan vanskeligt forestille sig foranstaltninger, der på forsikringsområdet kan opfylde den betingelse, at de udgør en alvorlig trussel mod samfundet. Man må således gå ud fra, at diskriminerende foranstaltninger på forsikringsområdet vanskeligt vil kunne retfærdiggøres.

d) foranstaltningen skal være objektivt nødvendig

Selv om en af værtslandet vedtagen foranstaltning påstås at tjene et mål, der tilgodeser almene hensyn, kan man stille sig det spørgsmål, om den virkelig er nødvendig for at tilgodese det pågældende hensyn.

EF-Domstolen har i visse domme fastslået, at en given national foranstaltning, som værtslandet mener forfølger et mål af almen interesse, i dette tilfælde forbrugerbeskyttelse, var mere vidtgående end nødvendigt for at varetage denne interesse(80). Domstolen udøver således en kontrol, der reelt tager sigte på at fastslå, om visse foranstaltninger, der hævdes at beskytte modtagerne af tjenesten, f.eks. forbrugerne, ikke rent faktisk forfølger andre mål, nemlig beskyttelsen af det nationale marked.

e) foranstaltningen skal stå i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål

Endelig må det undersøges, om der ikke findes mindre restriktive midler til at opnå det tilsigtede mål af almen interesse. EF-Domstolen undersøger systematisk, om medlemsstaten ikke har mulighed for at vælge foranstaltninger, der er mindre restriktive for samhandelen(81). Under en sådan undersøgelse hænder det, at EF-Domstolen på grundlag af en komparativ analyse af de andre medlemsstaters lovgivninger når til den konklusion, at der findes mindre restriktive foranstaltninger, der kan sikre forbrugerens beskyttelse(82). Men Domstolen har dog også fastslået, "at den omstændighed, at en medlemsstat pålægger mindre strenge regler end dem, som en anden medlemsstat pålægger, ikke betyder, at sidstnævnte regler er for vidtgående i forhold til det tilsigtede mål og dermed udforenelig med fællesskabsretten"(83).

Dersom en national foranstaltning retfærdiggøres af værtslandet som værende en foranstaltning, der beskytter modtageren af en tjenesteydelser, og foranstaltningen udgør en begrænsning for et forsikringsselskab, der er omfattet af den gensidige anerkendelse, skal det undersøges, om der er et reelt behov for at beskytte den pågældende modtager. EF-Domstolen har nemlig i en dom af 4. december 1986, Kommissionen mod Tyskland (forsikringer), fastslået(84), "at der kan være tilfælde, hvor den forsikrede risiko er af en sådan art, og forsikringstageren har en sådan stilling, at der intet behov er for at beskytte ham gennem anvendelsen af de præceptive regler i national ret".

Forsikringsdirektiverne følger denne retspraksis, og de tager allerede højde for forsikringstagerens særlige situation, idet de indeholder bestemmelser, der tager sigte på at beskytte denne. F.eks. sondringen i skadesforsikringsaftaler mellem "store risici" og "masserisici"(85), omfanget af bestemmelserne om oplysning af forsikringstagerne(86) eller retten til at opsige en livsforsikring(87).

Kommissionen er således af den opfattelse, at medlemsstaterne - når de indfører regler til varetagelse af almene hensyn - skal sondre mellem, om ydelserne skal leveres til erfarne modtagere eller ej, ligesom de skal tage højde for, hvor udsatte de personer er, som de påtager sig at beskytte.

Forsikringsydelser vedrørende "store risici" eller avancerede eller professionelle forsikringstagere (f.eks. de professionelle inden for finansverdenen) bør værtslandet f.eks. ikke underkaste særlige regler til varetagelse af almene hensyn, i hvert fald ikke hvad angår beskyttelse af forsikringstagerne. Proportionalitetskriteriet vil i et sådant tilfælde være meget vanskeligt at opfylde.

f) endelig må de almene hensyn ikke i forvejen være tilgodeset ved de regler, tjenesteyderen allerede er underlagt i sit hjemland.

Det skal her undersøges, om forsikringsselskabet ikke allerede via lovgivningen i hjemlandet er underkastet lignende eller sammenlignelige bestemmelser, der tager sigte på at tilgodese det samme hensyn(88).

Inden for rammerne af forsikringsdirektiverne kan dette kriterium være af stor betydning ved vurderingen af, om de foranstaltninger, som værtslandet pålægger ved udøvelsen af sin residualkompetence, er lovlige.

Det skal f.eks., når man tester dette kriterium, undersøges, i hvilket omfang visse kontrolforanstaltninger, som værtslandet kræver, allerede er gennemført i hjemlandet, og i hvilket omfang oplysninger af regnskabsmæssig, tilsynsmæssig, statistisk eller finansiel art allerede er blevet meddelt til hjemlandets kompetente myndighed osv.

c) Andre hensyn

Hvis nogle medlemsstater indføjer store dele af den nationale lovgivning på listen over de bestemmelser, der varetager almene hensyn, kan der være tale om misbrug. Flere EU-lande er nemlig tilbøjelige til at anse hele deres forbrugerbeskyttelseslovgivning, skattelovgivning, handelslovgivning eller konkurrencelovgivning som værende dikteret af almene hensyn. Men Kommissionen er af den opfattelse, at princippet om nødvendighed, ikke-overlapning og proportionalitet indebærer, at medlemsstaterne ved vedtagelsen af en fremtidig lovgivning eller i givet fald ved meddelelsen af de betingelser, der er angivet i artikel 32, stk. 4, i direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF, præcist skal angive, hvilke bestemmelser der kan være begrundet i almene hensyn.

Slev om ræsonnementet og de spørgsmål, der opstår, er de samme, uanset om selskabet opererer via en filial eller via fri udveksling af tjenesteydelser, kan vurderingen af en restriktions proportionalitet variere, alt efter hvilken af det to former for virksomhed der er tale om. Da der er forskel på etablering og udveksling af tjenesteydelser, vil man lettere kunne anse en restriktion for at stå i rimeligt forhold til det tilsigtede mål, når den gøres gældende over for en virksomhed, der permanent opererer i det pågældende land, end når den er rettet mod en virksomhed, der kun midlertidigt opererer i landet.

Domstolen har da også anerkendt denne forskel ved at statuere, at tjenesteydere skal være underlagt lempeligere regler end etablerede virksomheder(89). Ifølge fast retspraksis gælder det ifølge traktatens artikel 50, stk. 3: "at hele den nationale lovgivningen, der finder anvendelse på denne stats egne borgere, og som i almindelighed regulerer de i denne stat etablerede selskabers permanente virksomhed, fuldt ud og på samme måde kan bringes i anvendelse på virksomhed af midlertidig art, der udøves af foretagender etableret i andre medlemsstater"(90).

En og samme restriktion, der gøres gældende under henvisning til almene hensyn, vil således alt efter omstændighederne kunne anses for at stå i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål, når den er rettet mod en filial, men ikke når den anvendes over for en tjenesteyder. Kommissionen finder f.eks., at en medlemsstat, der til varetagelse af almene hensyn pålægger forsikringsselskaber visse formaliteter (kontrolforanstaltninger, registrering, udgifter, indsendelse af oplysninger osv.), bør tage hensyn til, hvorledes det selskab, der udøver virksomhed i landet via ordningen med gensidig anerkendelse, opererer.

Men denne sondring synes ikke at kunne foretages, når der er tale om forbrugerbeskyttelsesregler (selvfølgelig forudsat at de andre kriterier er opfyldt). Kravet om forbrugerbeskyttelse bør nemlig være identisk, hvad enten tjenesteydelsen leveres som led i fri udveksling af tjenesteydelser eller via en etableret filial.

3. Anvendelse af disse principper på forsikringssektoren

Efter at have angivet hvad der primært karakteriserer begrebet almene hensyn, finder Kommissionen det hensigtsmæssigt at angive, hvorledes den har fortolket dette begreb, når det anvendes på forsikring, idet den vil fremdrage nogle eksempler på nationale regler, som et selskab kan blive konfronteret med i forbindelse med udøvelse af virksomhed efter etableringsretten og reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Det skal endnu en gang præciseres, at denne fortolkning ikke foregriber den fortolkning, som Domstolen - der er kompetent i sidste instans, hvad angår fortolkningen af traktaten og den afledte ret - måtte nå frem til, hvad angår de her rejste spørgsmål. Sådanne regler kan f.eks. vedrøre:

a) forhåndsmeddelelse af forsikringsvilkår

b) kapitaliseringsvirksomhed udøvet af forsikringsselskaber

c) ensartede lovpligtige bonus/malus-ordninger

d) det sprog, der anvendes i forskringsaftalen

e) regler for god forretningsskik

f) maksimale forsikringsmæssige renter inden for livsforsikring

g) pålæggelse af standardvilkår eller mimimumsvilkår for forsikringer

h) klausuler om obligatorisk franchise i forsikringsaftaler

i) forpligtelsen til at fastsætte en tilbagekøbsværdi i livsforsikringsaftaler

j) forbud mod den såkaldte "cold calling"-teknik,

k) regler i værtslandet for opkrævning af indirekte skatter af forsikringspræmier for forsikringsaftaler indgået efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser: forsikringsselskabets udpegelse af en repræsentant over for skattemyndighederne.

a) Forhåndsmeddelelse af forsikringsvilkår

De tredje forsikringsdirektiver forbyder udtrykkeligt en forudgående og systematisk materiel kontrol af forsikringsbetingelserne og af kontraktdokumenterne(91), og dette uanset hvad de nationale myndigheder måtte kalde den anvendte ordning, og hvad enten der er tale om forudgående godkendelse af forsikringsaftaler og tariffer, eller der blot er tale om, at de systematisk skal anmeldes med stiltiende godkendelse, eller at dokumenterne skal indleveres, før de kan bruges. En forudgående og systematisk kontrol er for fremtiden kun tilladt i de tilfælde, der udtrykkeligt er fastsat i EU-direktiverne. Dette er f.eks. tilfældet for lovpligtige forsikringer (som f.eks. lovpligtig automobilansvarsforsikring)(92) eller ved sygeforsikring, der træder i stedet for den sygesikring, der er indbygget i den lovpligtige sygesikringsordning(93), hvor medlemsstaterne før anvendelsen kan kræve oplysninger om de generelle forsikringsbetingelser, men under ingen omstændigheder godkendelse. Hvad angår livsforsikring kan hjemlandet kræve, at forsikringsselskaberne systematisk meddeler, hvilket forsikringsmæssigt grundlag der har været anvendt ved beregningen af forsikringstakster og forsikringsmæssige hensættelser(94).

Ud over disse særlige tilfælde kan medlemsstaterne kun efterfølgende og på en ikke-systematisk måde føre kontrol med forsikringsbetingelser - og et sådant krav må under ingen omståndigheder udgøre en forhåndsbetingelse for, at forsikringsselskabet kan udøve sin virksomhed - men formålet kan være at sikre, at forsikringspolicer, der markedsføres i landene, overholder de dér gældende bestemmelser til varetagelse af almene hensyn. Da EU-lovgiveren allerede har fastsat, hvilke materielle kontrolordninger medlemsstaterne kan gøre brug af og under hvilke betingelser, er der tale om et aspekt, der allerede har været gjort til genstand for en EU-harmonisering.

Ikke desto mindre kræver nogle medlemsstater fortsat forhåndsmeddelelse af disse oplysninger. I de fleste tilfælde er der tale om, at hovedpunkterne i forsikringsbetingelserne skal forelægges. Dette krav skal sikre beskyttelse af forbrugerenog gennemsigtighed for de produkter, der lanceres på det nationale marked, og lette tilsynsmyndighedernes kontrol med forsikringsprodukterne.

Kommissionen er af den opfattelse, at en bibeholdelse af en forudgående og systematisk kontrol med forsikringsbetingelser ikke er i overensstemmelse med de tredje forsikringsdirektiver på området ud over de tilfælde, der udtrykkeligt er nævnt i de tredje forsikringsdirektiver. Da der er tale om et område, der allerede er gjort til genstand for en EU-harmonisering, mener Kommissionen endvidere ikke, at medlemsstaterne kan påberåbe sig almene hensyn som begrundelse for at opretholde en sådan kontrol, da de af EF-Domstolen opstillede betingelser ikke er opfyldt.

b) Kapitaliseringsvirksomhed udøvet af forsikringsselskaber

Blandt de aktiviteter, der er omfattet af den EU-dækkende administrative tilladelse, figurerer "kapitaliseringsvirksomhed, der er baseret på aktuarmæssig beregning, og som mod indbetaling af et forud fastsat engangsbeløb eller forud fastsatte periodiske ydelser indebærer en række forpligtelser af en bestemt varighed og af et bestemt beløb", når sådan kapitaliseringsvirksomhed følger af en kontrakt og er underkastet tilsyn fra hjemlandets tilsynsmyndigheders side. En sådan form for virksomhed kan ligesom enhver anden aktivitet, der er omfattet af livsforsikringsdirektivernes anvendelsesområde, udøves overalt inden for EU, herunder også i en medlemsstat, hvor de lokale livsforsikringsselskaber ikke har ret til at udøve en sådan form for virksomhed f.eks. med den begrundelse, at denne form for virksomhed i værtslandet betragtes som værende bankvirksomhed, således at det er forbeholdt kreditinstitutter.

Kommissionen mener derfor ikke, at der er nogen grund til at forbyde markedsføring af kapitaliseringsprodukter, der opfylder de kriterier, der er fastsat i første livsforsikringsdirektiv (79/267/EØF), således som ændret ved direktiv 92/96/EØF, når de pågældende produkter markedsføres i en medlemsstat af et livsforsikringsselskab, der i hjemlandet har tilladelse til at udøve denne form for virksomhed. Den omstændighed, at denne form for virksomhed ikke i værtslandet betragtes som værende forsikringsvirksomhed og således ikke kan udøves af forsikringsselskaber, der har deres hjemsted på værtslandets område, er ikke til hinder for, at forsikringsselskaber fra andre medlemsstater kan udøve sådan virksomhed, når de er omfattet af en gensidige anerkendelse mellem medlemsstaterne og af ordningen med en enkelt administrativ tilladelse, der er etableret ved tredje livsforsikringsdirektiv (92/96/EØF)(95).

Ved udøvelsen af denne form for virksomhed skal kapitaliseringsprodukter, som et livsforsikringsselskab udbyder i et værtsland - ligesom enhver anden form for livsforsikringsaktivitet - overholde de i værtslandet gældende bestemmelser, som er dikteret af almene hensyn, og som navnlig omfatter de skatteregler, der gælder for denne produkttype, eller reglerne for reklamering.

c) Lovpligtig præmienedsættelses-/præmieforhøjelseskoefficienter for lovpligtige automobilansvarsforsikringer (bonus/malus-ordinger)

I visse medlemsstater indeholder den nationale lovgivning meget detaljerede regler for beregningen af præmien for lovpligtige automobilansvarsforsikringer. Bl.a. indeholder lovgivningen bestemmelser om præmienedsættelses-/præmieforhøjelseskoefficienter (bonus/malus-ordninger). Den foreskrevne teknik indebærer fastsættelse af en obligatorisk gradinddelt skala, på grundlag af hvilken årspræmien beregnes. Denne skala finder anvendelse, både når automobilansvarsforsikringen tegnes, og når der senere sker bevægelser på skalaen afhængig af forsikringstagerens skadeshyppighed. Forhøjelsen eller nedsættelsen af forsikringspræmien er ikke fri, da den skal ske efter præcise kriterier, der er fastlagt i medlemsstatens lovgivning. Sådanne systemer er ud fra et forsikringsteknisk synspunkt en tariferingsmekanisme.

Hovedargumentet for disse lovpligtige ordninger er, at de øger trafiksikkerheden. Da bilisterne vil skulle betale en forhøjet præmie i tilfælde af uheld, vil de være mere forsigtige og agtpågivende. Det anføres ligeledes, at sådanne obligatoriske ordninger bidrager til gennemsigtighed, da de giver forsikringstagerne mulighed for at sammenligne de forskellige forsikringsprodukter og foretage deres valg, hvilket kan fremem forsikringstagernes mobilitet.

Det skal imidlertid understreges, at tredje skadesforsikringsdirektiv (92/49/EØF) ikke alene har indført tariferingsfrihed og afskaffet enhver forudgående og systematisk kontrol med forsikringstakster og forsikringskontrakter, men også tillagt hjemlandet enekompetence til at føre finansiel tilsyn med forsikringselskaber(96). Bevarelse af en lovpligtig tariferingsmekanisme forekommer derfor i uoverensstemmelse med hensigten i de tredje forsikringsdirektiver. Man må derfor spørge, om andre mindre restriktive midler ikke kunne give samme resultat, samtidig med at man overholdt princippet om tariferingsfrihed, der er fastsat i direktiv 92/49/EØF. Det samme gælder markedets gennemsigtighed. Kommissionen mener ligeledes, at denne målsætning kan opfyldes, uden at princippet om tariferingsfrihed krænkes, hvis man indfører ordninger, der ikke indeholder tariferingselementer. F.eks. ville bonus/malus-ordninger uden præmienedsættelses-/præmieforhøjelseskoefficienter, hvor forsikringsselskaberne frit kan fastsætte præmien, gøre markedet gennemsigtigt og fremme forsikringstagernes mobilitet.

Hvis en medlemsstat mener, at sådanne lovpligtige systemer må anses som præceptive kontraktbestemmelser i en forsikringsaftale, må den under alle omstændigheder overveje, om der ikke findes mindre restriktive midler til at opnå de eventuelle objektive mål, som indførelsen af denne bestemmelse tager sigte på.

Kommissionen mener, at i det omfang sådanne lovpligtige bonus/malus-ordninger er tariferingsbestemmelser, vil de være i strid med tredje direktiv. I så fald er Kommissionen af den opfattelse, at man ikke kan påberåbe sig varetagelsen af almene hensyn som begrundelse for at bibeholde sådanne ordningers lovpligtige karakter, da de henviser til regler, der allerede er blevet harmoniseret på EU-plan.

Hvis en præmienedsættelse-/præmieforhøjelsesmekanisme ikke er et resultat af en statslig foranstaltning men af en brancheaftale, skal foranstaltningens forenelighed med EU-retten navnlig vurderes efter EF-traktatens artikel 81. Kommissionen minder i den henseende om forordning (EØF) nr. 3932/92 af 21. december 1992(97) om anvendelse af traktatens artikel 81, stk. 3, på visse kategorier af aftaler, vedtagelser og samordnet praksis på forsikringsområdet, der kun på visse betingelser tillader aftaler, hvis formål er udarbejdelse og bekendtgørelse af standardpolicebetingelser for direkte forsikring (forordningens afsnit III). Fritagelsen kan derfor kun anvendes, hvis standardpolicebetingelserne udarbejdes og bekendtgøres med udtrykkelig angivelse af, at de kun er vejledende, og at det er muligt at aftale andre betingelser. Fritagelsen gælder ikke for virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, som afpasser sig efter eller forpligter sig til eller pålægger andre virksomheder ikke at benytte andre betingelser. Afsnittet i forordningen om samarbejde vedrørende præmieberegning (afsnit II) kan i øvrigt ikke udgøre et retsgrundlag for en præmienedsættelses-/præmieforhøjelsesmekanisme.

d) Det sprog, der anvendes i forsikringsaftalen

I visse medlemsstater kræves det, at forsikringer, der tegnes og forvaltes i de pågældende stater, kun må være affattet på vedkommende stats officielle sprog. Andre sprog, hvad enten det er EF-sprog eller ej, kan kun anvendes i rent oversættelsesøjemed, og dette selv om de kontraherende parter måtte have ønsket, at originalaftalen var affattet på et andet sprog.

Som argument for et sådant absolut og ubetinget krav fremføres for det første hensynet til den sproglige suverænitet, som de enkelte medlemsstater nyder, og for det andet hensynet til beskyttelsen af forbrugerne samt også hensynet til eventuelle retssager vedrørende tvister, der indbringes for de pågældende medlemsstaters domstole.

Det skal understreges, at Kommissionen ikke vil anfægte de enkelte medlemsstaters sproglige suverænitet(98).

Kommissionen mener her, at man må sondre mellem store industrielle og kommercielle risici på den ene side og masserisici på den anden side. I det første tilfælde (nemlig store industrielle og kommercielle risici) kan man ikke påberåbe sig forbrugerbeskyttelse som gyldigt argument. Hvad angår masserisici og individuel livsforsikring, må man i bestemmelser, der indeholder sproglige krav, også tage højde for visse aspekter. For det første må der såles tages hensyn til de tilfælde, hvor der er tale om internationale forsikringskontrakter, hvor den lovgivning, der finder anvendelse på kontrakten, ikke er lovgivningen i den medlemsstat, hvor risikoen/forpligtelsen består. F.eks. bør der forudes undertagelser fra princippet om, at forsikringskontrakten skal affattes på det eller de officielle sprog i den medlemsstat, hvor risikoen/forpligtelsen består, dersom forsikringstageren er udlænding. Fem millioner EU-borgere bor nemlig i en medlemsstat, der ikke er deres hjemland. Sådanne personer vil sandsynligvis være bedre beskyttet, hvis de kan indgå forsikringskontrakter på deres eget mål i stedet for sproget i det land, hvor de er bosiddende, eller hvor den risiko, der dækkes, er beliggende.

e) Regler for god forretningsskik

De regler for god forretningsskik, der måtte gælde i et EU-land, kan i princippet også gøres gældende over for udenlandske forsikringsselskaber, og tilsidesættelse af reglerne er behæftet med sanktioner af navnlig kommerciel art. De grunde, som de underskrivende parter kan påberåbe sig for at kræve overholdelse af sådanne regler for god forettningsskik, er hensynet til forbrugerbeskyttelsen eller hensynet til markedsdisciplinen.

Når disse regler for god forretningsskik er et resultat af aftaler mellem virksomheder eller vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder, skal de overholde konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 ff. Det er i den henseende klart, at Kommissionen ikke i henhold til konkurrencereglerne kan tillade aftaler mellem virksomheder eller vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder, der har samme følger som statslige foranstaltninger, der krænker de grundlæggende frihedsrettigheder, således som fastsat i traktatens artikel 39, 43 og 49.

f) Maksimale forsikringsmæssige renter inden for livsforsikring

Med tredje livsforsikringsdirektiv (92/96/EØF) er der sket en koordinering af de aktuarmæssige principper, der lægges til grund for beregningen af præmiehensættelserne.

Hvad angår definitionen af forsikringsmæssige rentesatser, indeholder det tredje livsforsikringsdirektiv(99) for det første en bestemmelse om, at hjemlandet kan fastsætte en maksimal forsikringsmæssig rentesats, som de forsikringsselskaber, der er underkastet statens tilsyn, skal anvende ved beregningen af grundlaget for de forsikringsmæssige hensættelser. For det andet kan hjemlandet også af de indenlandske forsikringsselskaber kræve, at de systematisk meddeler, hvilket forsikringsmæssigt grundlag der har været anvendt ved beregningen af forsikringstakster og forsikringsmæssige hensættelser.

Kommissionen erindrer om, at i henhold til bestemmelserne i det tredje direktiv samt i henhold til tilsynsordningen, hvorefter hjemlandet er enekompetent til at føre finansielt tilsyn med forsikringsselskaber, er filialer af forsikringsselskaber samt forsikringsselskaber, der driver virksomhed som led i friudveksling af tjenesteydelser, ikke forpligtet af de i værtslandet gældende bestemmelser vedrørende maksimale forsikringsmæssige rentesatser. I det omfang værtslandet ikke har kompetence til at føre finansielt tilsyn med et forsikringsselskab, der er behørigt godkendt i hjemlandet, medfører dette nemlig, at værtslandet ikke kan kræve de dér gældende tilsynsmæssige principper overholdt, ligesom værtslandet ej heller kan kontrollere, at de overholdes via en materiel kontrol af taksterne.

g) Pålæggelse af standardvilkår eller minimumsvilkår for forsikringer

Den begrundelse, der er blevet fremført af de medlemsstater, der har regler, der foreskriver obligatoriske klausuler i forsikringsaftaler, er for det første ønsket om at beskytte den svageste part i et kontraktforhold og at bevare ligevægten i et kontraktforhold ved at give parternes rettigheder og pligter et bestemt indhold og for det andet ønsket om at beskytte skadelidte tredjemand.

Som nævnt ovenfor er standardpolicebetingelser ikke nødvendigvis et resultat af statslige foranstaltninger men af brancheaftaler. Kommissionen henviser i den henseende til de forskellige faktorer nævnt ovenfor i punkt iii) vedrørende anvendelse af fritagelsesforordning (EØF) nr. 3932/92(100).

Kommissionen finder under alle omstændigheder, at beskyttelsen af den svageste part kun kan kræves i de tilfælde, hvor noget sådant er objektivt nødvendigt, som f.eks. i forsikringsaftaler, hvor forsikringstageren - på grund af sin karakter og størrelse - har et særligt behov for beskyttelse for at sikre kontraktlig ligevægt. I øvrigt må man også se på, om disse foranstaltninger indvirker proportionalt, og analysere, om indføjelsen i forsikringsaftaler af de standardklausuler, der er foreskrevet i værtslandets lovgivning, er en betingelse, der i praksis er vanskeligere at opfylde for forsikringsselskaber fra andre medlemsstater end for forsikringsselskaber i værtslandet. Dette vil navnlig være tilfældet, hvis udenlandske forsikringsselskaber afskrækkes fra at opdyrke et nyt marked, fordi de vil være tvunget til at skabe et fuldstændig nyt forsikringsprodukt, for at det kan markedsføres på det pågældende marked frem for at lancere et forsikringsprodukt, der allerede har været benyttet i deres hjemland.

På tilsvarende måde bør forpligtelsen til at overholde standardvilkår eller minimumsvilkår ved tegning af forsikringer ikke være til hinder for, at forsikringsaftalerne affattes forskelligt.

h) Nationale regler om obligatorisk franchise i forsikringsaftaler

Sådanne regler begrundes med hensynet til forbrugeren, der på den måde kan tegne en forsikring til en rimelig pris. Det er ligeledes blevet fremført, at uden en sådan mekanisme, hvor den forsikrede skal bære en del af skadesomkostningerne, ville taksterne stige helt urimeligt, fordi forsikringsselskaberne også ville være forpligtede til at betale skader, der økonomisk set er ret beskedne. Et andet argument, der fremføres af de medlemsstater, der har vedtaget sådanne regler, er, at obligatorisk franchise giver mulighed for at bekæmpe forsikringssvig, der ville være hyppig ved små skader. Disse obligatoriske regler tager i dette tilfælde sigte på at værne og forsikringsselskabernes resultater, således at de ikke konfronteres med en lang række småskader.

Men de to argumenter viser, at indførelsen af en obligatorisk franchise skyldes ønsket om at disciplinere markedet for derved at undgå en overdreven konkurrence på forsikringsselskabernes tariffer. Man kan således stille sig det spørgsmål, om formålet med en lovpligtig franchise ikke snarere er at værne om forsikringsselskabernes resultater i forhold til en lang række småskader frem for at varetage forsikringstagerens interesser eller sikre en vis offentlig ansvarsfølelse. Men det skal bemærkes, at EU-retten netop udelukker, at betragtninger, der er baseret på strengt økonomiske grunde, kan påberåbes som henhørende under begrebet almene hensyn.

Endvidere skal det nævnes, at ligesom kravet om, at visse standardvilkår eller minimumsbetingelser skal være indbygget i forsikringsaftaler, vil værtslandets unuancerede anvendelse af sådanne regler kunne få en restriktiv virkning over for forsikringsselskaber, der udøver virksomhed i henhold til etableringsordningen eller i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, fordi de vil være afskåret fra at markedsføre forsikringsprodukter, der allerede gyldigt anvendes i deres hjemland, men til hvilke der ikke er knyttet nogen form for franchise.

Endelig skal det nævnes, at selv om det eventuelt kan accepteres, at indførelsen af franchise afspejler en af forsikringsselskabet valgt forvaltningsteknik, skal det ikke desto mindre undersøges, om den lovpligtige franchise er i overensstemmelse med formålet med de tre forsikringsdirektiver hvad angår det kontraktlige og tariferingsmæssige aspekt.

Hvis indførelse af en franchise var en følge af en brancheaftale, ville den ikke kunne omfattes af en fritagelse efter fritagelsesforordning (EØF) nr. 3932/92(101), idet det her udtrykkeligt anføres, at fritagelsen ikke gælder, hvis standardpolicebetingelserne "angiver garanterede forsikringssummer eller beløb for selvrisiko".

Det bør altså stå forsikringsselskaberne frit for at bestemme, om de vil indføre en franchise i de forsikringsprodukter, som de markedsfører. Dersom et forsikringsselskab opfylder de solvenskrav, der kræves af hjemlandet, der har meddelt forsikringstilladelsen, og som er ansvarlig for det finansielle tilsyn, kan selskabet frit bestemme, om det i værtslandet vil markedsføre forsikringsprodukter med eller uden franchise, dog således at dette klart skal angives over for forsikringstagerne, men selskabet er ikke her tvunget af præceptive nationale regler.

i) Nationale regler, der foreskriver pligt til at fastsætte en tilbagekøbsværdi og/eller ret til bonus i livsforsikringsaftaler

Det væsentligste argument for at påvise, at sådanne regler er forenelige med begrebet "almene hensyn", er, at forpligtelsen til at fastsætte en tilbagekøbsværdi i livsforsikringsaftaler, der tegnes på deres område, tilgodeser forbrugernes interesser. Forsikringsaftalerne, der som oftest er af lang varighed, giver derved forbrugerne en vis fleksibilitet og den fornødne frihed, idet de får mulighed for at realisere deres opsparing. Hvad angår de regler, der foreskriver, at livsforsikringsaftalerne skal give ret til bonus til fordel for de forsikrede, vil noget sådant også være berettiget ud fra ønsket om at beskytte de forsikredes økonomiske interesser.

Der skal i den henseende sondres mellem to store livsforsikringskategorier. For det første livsforsikringer med et opsparingselement (f.eks. livsbetinget kapitalforsikring, blandet livs- og kapitalforsikring, renteforsikring osv.). Der tages højde for det forhold ved beregningen af de præmiehensættelser, som forsikringsselskabet skal foretage. Forsikringstageren i disse kontrakter har ret til at tilbagekøbe præmiehensættelsen. For det andet livsforsikringer, der ikke har et opsparingselement, da formålet udelukkende er at dække den risiko, der er knyttet til personens liv (f.eks. forsikring ved dødsfald, restgældsforsikring). Ved beregningen af præmiehensættelsen tages der i disse forsikringsaftaler ikke højde for opsparingselementet. Forsikringstageren i disse kontrakter har ikke ret til at tilbagekøbe præmiehenesættelsen. Disse livsforsikringskategorier svarer til forsikringstagernes objektive dækningsbehov. Endvidere afspejler prisen på hver kategori de forskellige risici, som forsikringsselskabet dækker ifølge forsikringsaftalen.

En forpligtelse til at fastsætte en tilbagekøbsværdi i alle livsforsikringsaftaler, der kun dækker risikoen for dødsfald, ville kræve, at man i aftalen indførte et opsparingselement og betalte en højere præmie for denne dækning. Spørgsmålet er i øvrigt, om det svarer til de forskellige forsikringstageres behov, idet disse i mange tilfælde kun er interesseret i produkter, der udelukkende dækker riskoen for dødsfald.

Selv om situationen i de enkelte medlemsstater skal vurderes fra sag til sag, skal det dog bemærkes, at man i tredje livsforsikringsdirektiv (92/96/EØF) - blandt de aktuarprincipper, som hjemlandet skal pålægge forsikringsselskaberne, når de foretager deres præmiehensættelser - har fastsat specifikke bestemmelser for forsikringsaftaler, hvortil der er knyttet en tilbagekøbsværdi, samt specifikke bestemmelser for forsikringsaftaler, hvortil der er knyttet ret til bonus. Endvidere har man i bilag II til tredje direktiv (92/96(EØF) anført de oplysninger, som forsikringstageren klart og præcist skal have før forsikringsaftalens indgåelse og under aftalens løbetid, herunder bl.a. en angivelse af tilbagekøbsværdien og arten af de hertil knyttede garantier samt oplysning om de nærmere vilkår for beregning og tildeling af bonus. Formålet med disse oplysninger er at give forsikringstagerne et kendskab til og en forståelse af livsforsikringsprodukternes væsentligste karakteristika, således at de bedst kan vælge det produkt, der passer til deres særlige behov.

Man kan altså stille det spørgsmål, om de i et værtsland gældende regler, som generelt og uden undtagelse foreskriver, at livsforsikringsaftaler, der markedsføres på landets område, skal indeholde en bestemmelse om tilbagekøbsværdi eller om bonus, er objektivt nødvendige og står i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål, nemlig en beskyttelse af forsikringstagernes økonomiske interesser, eller om et sådant mål ikke tværtimod kan nås ved andre mindre restriktive midler, f.eks. en forpligtelse til at give forsikringstageren en indgående information forud for forsikringsaftalens indgåelse.

j) Forbud mod den såkaldte "cold calling"-teknik

EF-Domstolen har allerede fastslået(102), at denne markedsføringspraksis kan forbydes for andre finansielle produkter, efter at Domstolen havde undersøgt en nederlandsk retsbestemmelse, der havde til formål at beskytte det nederlandske finansmarkeds gode omdømme og pålidelighed. Endvidere er hensynet til beskyttelsen af forbrugerne også ofte blevet fremført som argument for at forbyde en sådan markedsføringsteknik. Det af Domstolen fulgte ræsonnement i den nederlandske sag kan rent faktisk også overføres til forsikringsprodukter. Før der er sket en harmonisering på området, skal man imidlertid ikke søge at opstille en generel regel hvad angår denne markedsføringstekniks lovlighed i relation til forsikringsprodukter, men foretage en vurdering fra sag til sag(103).

k) Regler i værtslandet for opkrævning af indirekte skatter af forsikringspræmier for forsikringsaftaler indgået efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser: forsikringsselskabets udpegelse af en repræsentant over for skattemyndighederne

I henhold til forsikringsdirektiverne er forsikringer tegnet efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser udelukkende pålagt de indirekte skatter og parafiskale afgifter, der gælder for forsikringspræmier i værtslandet(104). I den henseende anvender værtslandet på de virksomheder, der driver forretning efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser på dens område, de nationale bestemmelser, der gælder for opkrævning af disse skatter. Medlemsstaten kan f.eks. kræve, at der fremsendes en udtømmende liste over de forsikringsaftaler, der er indgået efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, eller at det forsikringsselskab, der er domicileret på dens område, udpeger en repræsentant over for skattemyndighederne(105).

Kravet om, at forsikringsselskaber, der driver virksomhed efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, skal udpege en sådan repræsentant over for skattemyndighederne, er berettiget i forhold til EU-retten, idet værtslandet på den måde sikrer, at landets egen lovgivning overholdes, og at der finder skatteopkrævning sted. Foranstaltningen kan imidlertid udgøre en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser. Forsikringsselskaber, der ønsker at benytte sig af retten til fri udveksling af tjenesteydelser, stilles over for betydelige administrative og finansielle byrder, der medfører udpegning af en repræsentant over for værtslandets skattemyndigheder. Det skal imidlertid tilsikres, at værtslandets konkrete anvendelses af foranstaltningen opfylder de kriterier, EF-Domstolen har fastsat, herunder proportionalitetskravet.

For det andet mener Kommissionen på baggrund af ovenstående, at når værtslandet ikke pålægger forsikringsaftaler indirekte eller parafiskale skatter(106), kan det ikke kræve, at forsikringsselskaber, der ønsker at drive virksomhed efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser inden for forsikringsbrancher, der ikke er underkastet indirekte beskatning, udpeger en repræsentant over for skattemyndighederne.

For det tredje er udpegning af en repræsentant over for skattemyndighederne ikke et af de forhold, der er omfattet af den notifikationsprocedure, der er fastsat i de tredje direktiver med henblik på udøvelse af forsikringsvirksomhed som led i fri udveksling af tjenesteydelser(107). Kommissionen mener derfor ikke, at værtslandet kan afvise en notifikation foretaget af hjemlandet inden for rammerne af proceduren for fri udveksling af tjenesteydelser på grund af manglende udpegning i værtslandet af en repræsentant over for skattemyndighederne og på den måde forhindre adgangen til fri udveksling af tjenesteydelser og udøvelse af denne aktivitet. Udpegning af en sådan repræsentant over for skattemyndighederne skal først ske på det tidspunkt, hvor der faktisk påbegyndes aktiviteter efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, dvs. på det tidspunkt hvor forsikringsselskabet indgår sin første forsikringsaftale i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser og opkræver den tilsvarende forsikringspræmie(108).

Kommissionen mener, at når værtslandet af hensyn til overholdelse af sine regler om indirekte beskatning af forsikringsaftaler og opkrævning af disse skatter kræver, at alle forsikringsselskaber, der ønsker at udøve virksomhed efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, udpeger en repræsentant over for skattemyndighederne, der er etableret på dens område, skal den praktiske anvendelse af foranstaltningen opfylde de krav, der fremgår af EF-Domstolens retspraksis, herunder proportionalitets- og nødvendighedskravet, således at foranstaltningerne ikke udgør en restriktion, der er uforenelig med udøvelsen af forsikringsvirksomhed efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser på dens område.

4. Regler vedrørende den lovgivning, der finder anvendelse på forsikringsaftaler samt begrebet almene hensyn

Forsikringsdirektiverne(109) indeholder specifikke regler med henblik på at fastlægge, hvilken lovgivning der finder anvendelse på forsikringsaftaler, der dækker risici, der er beliggende inden for EØS(110). På grundlag af direktiverne fastlægges den materielle ret, der gælder for forsikringsaftalen. Disse regler finder anvendelse både på forsikringsaktiviteter, der udøves i henhold til etableringsordningen og i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. I direktiverne er der også fastsat regler for anvendelse af "ordre public"-bestemmelserne i den medlemsstat, hvor risikoen/forpligtelsen består(111).

Når en medlemsstat anvender sine egne "præceptive" bestemmelser eller "ordre public" -bestemmelser på forsikringsaftaler i henhold til de "lovkonfliktregler", der er fastsat i forsikringsdirektiverne, kan dette medføre, hvis det resulterer i en restriktion, at bestemmelserne underkastes en analyse i relation til begrebet almene hensyn. Begrebet almene hensyn fungerer som et filter for den nationale lovgivning. De offentlige myndigheder i medlemsstaterne forpligtes herved til at undersøge, om deres nationale lovgivning er i overensstemmelse med traktatens principper om fri bevægelighed.

En hvilken som helst national retsregel skal være i overensstemmelse med fællesskabsretten, uanset under hvilket område den henhører. I en dom af 21. marts 1972 har EF-Domstolen således fastslået: "Fællesskabsretten kan ikke have forskellig virkning under hensyn til de områder af national ret, på hvilke den kan indvirke"(112).

Fællesskabsretten har altså i givet fald forrang for nationale regler, der henhører under privatretten.

EF-Domstolen har således bl.a. skullet tage stilling til, hvorvidt nationale civilretlige(113) regler og nationale civil-(114) og strafferetlige procedureregler(115) var forenelige med fællesskabsretten.

Følgelig - og som nævnt ovenfor - er det ikke tilstrækkeligt, at alle værtslandets retsregler vedrørende forsikringsaftaler kort og godt erklæres for præceptive, således at de offentlige myndigheder kan kræve dem overholdt i deres helhed(116). Hertil er det nemlig også nødvendigt, at de pågældende regler opfylder betingelserne for, at man kan påberåbe sig begrebet almene hensyn, for at værtslandet kan kræve, at de overholdes af de forsikringsselskaber, som udøver virksomhed via en filial eller i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser.

Da der er tale om regler, der er vedtaget for at beskytte forbrugeren, er der gode chancer for, at sådanne materielretlige regler klarer testen i relation til almene hensyn. EF-Domstolen har nemlig fastslået, at forbrugerbeskyttelsen er et mål af almen interesse, der kan begrunde restriktioner i de grundlæggende frihedsrettigheder. Der kan imidlertid kun være en formodning om, at testen kan klares. Det er ovenfor påvist, at nationale regler, der er blevet vedtaget med det erklærede mål at beskytte forbrugeren, kan underkastes EF-Domstolens kontrol og i givet fald kan "diskvalificeres", f.eks. hvis reglerne ikke er nødvendige eller går ud over deres formål.

Dette supplerende ræsonnement er således af hensyn til det indre marked nødvendigt for at efterprøve, om nationale foranstaltninger - i mangel af harmonisering - ikke under dække af forbrugerbeskyttelse opretholdes med det simple formål at begrænse eller forhindre indtrængen af forsikringsprodukter, som er forskellige fra dem, der eksisterer på det nationale område, eller som er ukendte dér.

Hvis nemlig en medlemsstat kan påberåbe sig, at et forsikringsprodukt, der markedsføres i en anden medlemsstat, er uforeneligt med statens egen lovgivning for derved at bremse markedsføringen på landets område, vil konkurrencen mellem forsikringsselskaber blive hæmmet.

5. Hvad skal man gøre, hvis man konfronteres med nationale regler, som værtslandet anser for at henhøre under begrebet almene hensyn?

Erhvervsdrivende (forsikringsselskaber, mæglere, forsikringstagere), der ønsker at anfægte en national regel, de mener udgør en ubegrundet begrænsning af etableringsretten eller den frie udveksling af tjenesteydelser, må normalt gå til domstolene eller underrette Kommissionen herom, f.eks. ved at indgive en klage.

Hvis et forsikringsselskab f.eks. finder, at reglerne i en medlemsstat, hvor selskabet agter at udøve virksomhed, indebærer begrænsninger (f.eks. præceptive bestemmelser, der skal indføjes i alle forsikringsaftaler, og som hjemlandet ikke foreskriver), som ikke opfylder kriterierne for, at almene hensyn kan påberåbes, står der i praksis forskellige muligheder åbne:

Forsikringsselskabet kan naturligvis for at undgå enhver potentiel konflikt tilpasse sine forsikringsprodukter fuldt ud til værtslandets regler.

Men hvis forsikringsselskabet alligevel tilbyder forsikringsprodukter, der ikke nøje svarer til de i værtslandet gældende præceptive bestemmelser, kan selskabet retsforfølges af de nationale myndigheder eller af en af sine kunder. Forsikringsselskabet bør gøre sine EU-retlige argumenter gældende over for en domstol eller en national myndighed for at få fastslået, at den regel, som en medlemsstat agter at gøre gældende over for selskabet, ikke opfylder de af EF-Domstolen fastsatte betingelser. Det er den nationale domstol, der skal tage stilling til gyldigheden af parternes argumenter efter eventuelt forinden at have forelagt EF-Domstolen et præjudicielt spørgsmål i henhold til EF-traktatens artikel 234.

Forsikringsselskabet kan også til enhver tid underrette Kommissionen, som - hvis den finder, at begrænsningerne er ubegrundede og dermed i strid med fællesskabsretten - kan iværksætte en overtrædelsesprocedure mod den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 226. I så fald er det op til Kommissionen at bevise, at den påståede overtrædelse består(117). Det er i givet fald EF-Domstolen, der i sidste instans skal tage stilling til, om den pågældende nationale foranstaltning opfylder testen i relation til almene hensyn eller ej.

(1) Direktiv 92/49/EØF (EFT L 228 af 11.8.1992, s. 1) og direktiv 92/96/EØF (EFT L 360 af 9.12.1992, s. 1), senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/26/EF (EFT L 168 af 18.7.1995, s. 7).

(2) KOM(98) 625: "Finansielle tjenesteydelser: En handlingsramme".

(3) KOM(1999) 232 af 11.5.1999.

(4) EFT C 365 af 3.12.1997.

(5) Se analysen i Kommissionens fortolkningsmeddelelse om fri udveksling af tjenesteydelser på tværs af landegrænserne (EFT C 334 af 9.12.1993, s. 3).

(6) I øvrigt skal det nævnes, at når der er flere mulige fortolkninger af forsikringsdirektiverne, vil man i dette dokument følge den fortolkning, der ifølge Kommissionen er mest i overensstemmelse med traktaten. Det skal nemlig i den forbindelse nævnes, at ifølge EF-Domstolens retspraksis skal en afledt retsakt, når den kan fortolkes på flere forskellige måder, så vidt muligt tillægges den fortolkning, der bevirker, at retsakten er i overensstemmelse med traktaten og altså ikke den fortolkning, der bevirker, at den er uforenelig med traktaten (se dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 1986, s. 3755).

(7) Hvad angår banksektoren har Kommissionen offentliggjort en fortolkningsmeddelelse om fri udveksling af tjenesteydelser og om begrebet samfundsmæssige interesser i andet bankdirektiv (SEK(97) 1193 endelig udg. af 20.6.1997).

(8) Rådets resolution om nye politiske prioriteter i forbindelse med informationssamfundet vedtaget den 8.10.1996. Kommissionens meddelelse til Det Europæiske Råd. "Services: Mode d'emploi" (CSE(96) 6 endelig udg. af 27.11.1996). Kommissionens meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg: "Forskriftsmæssig gennemsigtighed i det indre marked" og forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om tredje ændring af direktiv 83/189/EØF om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (KOM(96) 392 endelig udg. af 30.8.1996). Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om visse retlige aspekter af elektronisk handel i det indre marked (KOM(98) 586 endelig udg. af 18.11.1998) og ændret forslag (KOM(1999) 427 endelig udg. af 17.8.1999); forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om en fælles ramme for elektroniske signaturer (KOM(98) 297 endelig udg. af 13.5.1998) og ændret forslag (KOM(1999) 195 endelig udg. af 29.4.1999).

(9) KOM(98) 468 endelig udg.