Særberetning til underbygning af revisionserklæringen om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget for regnskabsåret 1995 med svarene fra Kommissionen, Parlamentet, Rådet, Domstolen, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget

MEDDELELSE TIL LÆSERNE

Kapitel 3 i dette dokument indeholder de bemærkninger, der ikke er udtryk for forbehold, som indvirker på selve revisionserklæringen, men som Retten alligevel finder væsentlige. Bemærkningerne er anført i kursiv.

INDHOLD

Punkt

Kapitel 1 - Forudsætningerne for afgivelsen af revisionserklæringen 1.1 - 1.18

Indledning 1.1 - 1.2

Rettens mandat 1.3 - 1.4

Regnskaber og transaktioner omfattet af revisionserklæringen 1.5 - 1.8

Revisionserklæringens rækkevidde og begrænsninger 1.9 - 1.16

Rettens revisionsprincipper og -metode 1.17 - 1.18

Kapitel 2 - Revisionens gennemførelse 2.1 - 2.10

Problemer i forbindelse med revisionen 2.1 - 2.2

Udførte revisionshandlinger 2.3 - 2.10

Kapitel 3 - Revisionsresultater 3.1 - 3.139

Generel konklusion 3.1 - 3.3

Budgettet 3.4

Regnskabernes rigtighed 3.5 - 3.93

De underliggende transaktioners lovlighed/formelle rigtighed 3.94 - 3.139

Kapitel 4 - Specifikke analyser af de vigtigste udgiftsområder 4.1 - 4.28

Indledende bemærkninger 4.1 - 1.2

Analyse af udgifter afholdt over EUGFL, Garantisektionen 4.3 - 4.13

Analyse af udgifterne over strukturfondene 4.14 - 4.28

Kapitel 5 - Elementer til fortolkning af resultaterne 5.1 - 5.12

Resultaterne af DAS-revisionen af underliggende transaktioner vedrørende udgifterne 5.1 - 5.12

kapitel 6 - Opstilling og offentliggørelse af Fællesskabernes regnskaber 6.1 - 6.4

BILAG:

Bilag 1: Vurdering af den finansielle betydning af substansfejl med hensyn til betalingernes lovlighed/formelle rigtighed

Bilag A: Skema I-VIII

KAPITEL 1

Forudsætningerne for afgivelsen af revisionserklæringen

1.0. INDHOLD

Punkt

Indledning 1.1 - 1.2

Rettens mandat 1.3 - 1.4

Retsgrundlag 1.3

Rettens overordnede mål 1.4

Regnskaber og transaktioner omfattet af revisionserklæringen 1.5 - 1.8

Revisionserklæringens rækkevidde og begrænsninger 1.9 - 1.16

En global erklæring om samtlige regnskaber og underliggende transaktioner 1.9 - 1.10

DAS og de øvrige former for revision 1.11 - 1.12

DAS og forvaltningsrevision (FVR) 1.13

DAS og påvisning af forsætlige uregelmæssigheder 1.14

Revision af egne indtægter hidrørende fra BNI og moms 1.15

Revision af traditionelle egne indtægter 1.16

Rettens revisionsprincipper og -metode 1.17 - 1.18

INDLEDNING

1.1. I forbindelse med regnskabsåret 1995 er det anden gang, at Den Europæiske Revisionsret afgiver en revisionserklæring om regnskabernes rigtighed og om lovligheden og den formelle rigtighed af de underliggende transaktioner (herefter benævnt DAS ()). For at gøre det nemmere at forstå revisionsresultaterne og de konklusioner, Retten uddrager af dem, henvises læseren til særberetningen til underbygning af DAS'en for 1994 (), hvori der gives en detaljeret redegørelse for den strategi, Retten har anlagt, og den metode, den har anvendt ved udførelsen af de revisionshandlinger, der ligger til grund for revisionserklæringen ().

1.2. Retten minder om, at den i øvrigt udarbejder årsberetninger og særberetninger, der behandles af Rådet og Parlamentet som et led i dechargeproceduren. Årsberetningen for regnskabsåret 1995 er offentliggjort i EFT C 340 af 12.11.1996.

RETTENS MANDAT

Retsgrundlag

1.3. I henhold til artikel 188 C i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fælleskab () () skal Retten afgive en revisionserklæring om regnskabernes rigtighed og om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed til Europa-Parlamentet og Rådet.

Rettens overordnede mål

1.4. Retten har sat sig som overordnede mål på grundlag af revisionsarbejdet at afgive en erklæring om, hvorvidt:

- regnskaberne, dvs. det konsoliderede forvaltningsregnskab og den konsoliderede balance, er globalt rigtige, dvs. at de giver et retvisende billede af aktiverne, af den finansielle stilling og af indtægterne og udgifterne i det regnskabsår, der afsluttedes pr. 31. december 1995, i overensstemmelse med traktaterne, finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne hertil samt almindeligt anerkendte regnskabsprincipper, for så vidt disse finder anvendelse i den offentlige sektor,

- de underliggende transaktioner i det væsentlige er lovlige og formelt rigtige under hensyn til gældende retsforskrifter.

REGNSKABER OG TRANSAKTIONER OMFATTET AF REVISIONSERKLÆRINGEN

1.5. Revisionsretten har revideret Den Europæiske Unions konsoliderede regnskaber for regnskabsåret, der afsluttedes pr. 31. december 1995. I henhold til bestemmelserne i finansforordningen af 21. december 1977 er Kommissionen ansvarlig for opstillingen af disse regnskaber, som omfatter balancen pr. 31. december 1995, forvaltningsregnskabet for regnskabsåret, der afsluttedes pr. 31. december 1995, og de tilknyttede noter. De er indeholdt i bind IV af »Forvaltningsregnskabet og balancen vedrørende budgettransaktionerne i regnskabsåret 1995«, som Kommissionen har forelagt for dechargemyndigheden og den 30. april 1996 for Revisionsretten.

1.6. Erklæringen vedrører de konsoliderede regnskaber for samtlige de aktiviteter, der er omfattet af Den Europæiske Unions almindelige budget, dvs. samtlige indtægter og samtlige udgifter. Kommissionen skal i henhold til artikel 78, 80 og 81 i finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget () udarbejde bind IV af Fællesskabernes regnskaber, hvorom der afgives revisionserklæring (), samt bind II og III, som omfatter detaljerede oplysninger. Disse regnskaber offentliggøres ikke. Skema I-VIII (), der findes i bilag A, er en oversigt over de væsentligste oplysninger om budgetgennemførelsen, der afspejles i disse regnskaber for regnskabsåret 1995.

1.7. Revisionserklæringen dækker samtlige regnskaber og samtlige underliggende transaktioner på alle niveauer frem til de afgiftspligtige og de endelige støttemodtagere.

1.8. For udgifternes vedkommende har Retten defineret de underliggende transaktioner på en sådan måde, at revisionen omfatter alle niveauer til og med den endelige modtager af fællesskabsmidlerne, og i givet fald også de faktiske begivenheder, der har givet anledning til de finansierede transaktioner. Revisionen af de traditionelle egne indtægter omfatter ikke de faktiske transaktioner, men udelukkende bilagene vedrørende fastsættelsen af de beløb, den afgiftspligtige skal betale ().

REVISIONSERKLÆRINGENS RÆKKEVIDDE OG BEGRÆNSNINGER

En global erklæring om samtlige regnskaber og underliggende transaktioner

1.9. Revisionserklæringen er en erklæring om regnskaberne som helhed. Selve sigtet med den er ikke at give en specifik vurdering af eller at nå frem til en kvantitativ konklusion om hvert enkelt aktionsområde eller geografisk område under Fællesskabernes virksomhed.

1.10. Retten har dog i 1994 og 1995 efterprøvet et så stort antal transaktioner finansieret over EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene, at den uden for revisionserklæringen har kunnet analysere visse tendenser, der kendetegner disse områder. Der gøres rede for disse tendenser i kapitel 4.

DAS og de øvrige former for revision

1.11. De transaktioner, der henhører under de områder, Retten har revideret med henblik på revisionserklæringen, kan blive efterprøvet på et senere tidspunkt af andre instanser på grundlag af de i dag gældende regler, især som et led i regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen ().

1.12. Andre revisorers tidligere revisionshandlinger har vist, at der forekommer tilfælde af uregelmæssigheder og usædvanlige forhold, som Retten tager hensyn til i den endelige vurdering, men som den med den statistiske metode, der anvendes med henblik på DAS'en, ikke umiddelbart kan overtage.

DAS og forvaltningsrevision (FVR)

1.13. Selve revisionserklæringen omfatter ikke en vurdering af, om principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning er overholdt, et arbejde, som Retten fortsat udfører som et led i sit øvrige revisionsarbejde, især med henblik på årsberetningen og alle andre særberetninger ().

DAS og påvisning af forsætlige uregelmæssigheder

1.14. Nogle forsætlige uregelmæssigheder til skade for Fællesskabets finansielle midler kan på grund af deres art ikke påvises som et led i de revisionsprocedurer, der gennemføres i overensstemmelse med almindeligt anerkendte revisionsprincipper. Retten kan derfor ikke afgive en erklæring om, at der ikke forekommer sådanne tilfælde ().

Revision af egne indtægter hidrørende fra BNI og moms

1.15. Som følge af, at det er makroøkonomiske data, der ligger til grund for fastlæggelsen af de egne indtægter hidrørende fra BNI og moms, som udgør ca 80 % af Fællesskabets egne indtægter, har sigtet med Rettens undersøgelser været at give en vurdering af, om procedurerne for beregning af disse data er af en sådan kvalitet, at de giver sikkerhed for, at dataene er rigtige.

Revision af traditionelle egne indtægter

1.16. Det er naturligvis ikke muligt at afgive en erklæring om, at alle afgiftspligtige indførsler faktisk er blevet anmeldt, og at de tilsvarende indtægter er indgået.

RETTENS REVISIONSPRINCIPPER OG -METODE

1.17. Retten har udført sit arbejde i overensstemmelse med revisionsprincipper, der er almindeligt anerkendte på internationalt plan, for så vidt de finder anvendelse i fællesskabssammenhæng. Revisionen omfattede bl.a. stikprøvekontrol af indtægter og udgifter med henblik på at nå frem til en overbevisning med hensyn til, om samtlige indtægter var inkasseret, og om samtlige udgifter var lovligt og formelt rigtigt afholdt. Revisionen af indtægterne tog sigte på de beløb, der skulle inkasseres af Fællesskabet, og de beløb, der faktisk var indbetalt til Fællesskabet. Udgifterne blev revideret på grundlag af de indgåede udgiftsforpligtelser og de afholdte betalinger.

1.18. Sigtet med de udførte tests var at sikre, at revisionsresultaterne globalt set var statistisk repræsentative og byggede på et solidt faktisk grundlag. Denne metode beskrives i store træk i punkt 1.28-1.44 i særberetningen til underbygning af DAS'en for 1994 ().

KAPITEL 2

Revisionens gennemførelse

2.0. INDHOLD

Punkt

Problemer i forbindelse med revisionen 2.1 - 2.2

Revisionshandlinger 2.3 - 2.10

Revision af indtægter 2.3 - 2.4

Udgifter - de reviderede stikprøver af transaktioner 2.5 - 2.9

De øvrige revisionshandlinger 2.10

PROBLEMER I FORBINDELSE MED REVISIONEN

2.1. Problemerne i forbindelse med revisionen vedrørende regnskabsåret 1995 er i det store og hele de samme som i det foregående regnskabsår (). Først og fremmest har Retten kun i begrænset omfang kunnet anvende andre revisorers arbejde, den periode, hvor revisionen kan gennemføres, er meget kort, og der findes ikke lettilgængelige data om de underliggende transaktioner. På alle tre områder har Retten taget initiativ til sammen med de vigtigste forhandlingspartnere at undersøge, hvad der kan gøres, for at få afhjulpet disse problemer. Såfremt de løsninger, der er under overvejelse, bliver ført ud i livet, vil de imidlertid først kunne få virkning på mellemlang sigt.

2.2. De systemer, der anvendes i Danmark til forvaltning af transaktioner under EUGFL, Garantisektionen, er trods visse forbedringer som følge af Rettens tidligere bemærkninger stadig ikke tilstrækkeligt integrerede, og derfor er det unormalt vanskeligt at finde frem til de underliggende transaktioner og kontrollere dem. Revisionen af de 12 transaktioner, der blev udvalgt med henblik på DAS'en for 1995, medførte således en uforholdsmæssig stor arbejdsbyrde i forhold til revisionen af lignende transaktioner i de øvrige medlemsstater.

REVISIONSHANDLINGER

Revision af indtægter

2.3. De egne indtægter falder i to hovedkategorier:

- de traditionelle egne indtægter, som opkræves direkte hos Fællesskabets afgiftspligtige, og som fordeler sig på to store kategorier: dels told og landbrugsafgifter dels sukkerafgifter

- indtægterne hidrørende fra moms og fra BNI, der i væsentlig udstrækning fastsættes på grundlag af makroøkonomiske statistiske data.

2.4. Der er udført fuldstændig revision af de egne indtægter som helhed med henblik på at efterprøve, om Kommissionens regnskaber giver et retvisende billede og er lovlige/formelt rigtige og korrekte. Revisionen af Kommissionens regnskaber vedrørende de traditionelle egne indtægter blev suppleret med revision af en stikprøve på 114 transaktioner. Nogle af disse transaktioner blev samlet i grupper, så de kunne revideres indtil niveauet for de underliggende transaktioner i medlemsstaterne. I forbindelse med undersøgelsen af disse transaktioner blev der udført supplerende revision af tilfældigt udvalgte transaktioner med henblik på at efterprøve forskellige typer transaktioner med særlige iboende risici, navnlig risici for, at der angives for lave beløb (transaktioner ved månedens begyndelse, import til nulsats, transit, toldoplag og transaktioner opført i et B-regnskab). For moms- og BNI-indtægterne omfattede undersøgelsen kvaliteten af de procedurer, der er iværksat med henblik på fastsættelse af indtægterne.

Udgifter - de reviderede stikprøver af transaktioner

2.5. Retten har ligesom for de traditionelle egne indtægter direkte revideret udgiftstransaktioner udvalgt tilfældigt blandt populationen af bogførte transaktioner, der forinden var stratificeret pr. land og hovedbudgetområder.

2.6. Med hensyn til udgifterne er der i alt revideret 1 753 underliggende transaktioner på det endelige niveau, heraf 683 betalinger, 775 forpligtelser indgået i regnskabsåret og 295 forpligtelser, der ikke var afviklet ved begyndelsen af regnskabsåret. Med den valgte stikprøvemetode er Retten nået frem til stikprøver, der med hensyn til fordeling på budgetområder eller på geografiske områder er repræsentative for de samlede populationer, de er udtaget af.

2.7. Revisionen omfattede en undersøgelse af transaktionernes lovlighed/formelle rigtighed samt en efterprøvelse af, om de tilsvarende regnskabsmæssige transaktioner var registreret korrekt på samtlige niveauer af forvaltningen af de aktiviteter, der henhører under fællesskabsbudgettet, dvs. fra det centrale forvaltningsniveau i Kommissionen til de endelige støttemodtagere, når dette var nødvendigt.

2.8. Revisionen af den centrale forvaltning i Kommissionen omfattede beløbsmæssigt en væsentlig del af regnskabsårets transaktioner. De reviderede nettobetalinger androg således i alt 24 409 mio. ECU, eller næsten 37 % af regnskabsårets betalinger. Revisionen af forpligtelser indgået i regnskabsåret omfattede et nettobeløb på ca. 33 989 mio. ECU eller ca. 45 % af den samlede værdi af regnskabsårets forpligtelser. Revisionen af endnu ikke afviklede forpligtelser fra tidligere regnskabsår vedrørte i alt ca. 8 228 mio. ECU, eller ca. 24 % af den samlede værdi af endnu ikke afviklede forpligtelser ved regnskabsårets begyndelse.

2.9. Det finansielle omfang af de reviderede underliggende transaktioner er væsentligt mindre, eftersom der hører en lang række underliggende transaktioner til de fleste transaktioner udvalgt på centralt niveau. I hvert tilfælde er mindst én af de underliggende transaktioner blevet efterprøvet indgående. Ifølge Rettens analyse er det finansielle omfang af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne på de endelige støttemodtageres niveau, af størrelsesordenen 2 169 mio. ECU, eller 3,2 % af regnskabsårets betalinger.

De øvrige revisionshandlinger

2.10. Retten har desuden gennemført andre undersøgelser af det almindelige regnskab, den konsoliderede balance og edb-regnskabssystemet SINCOM. Disse revisionshandlinger er stort set gennemført efter samme principper, som dem, der beskrives i punkt 2.18-2.22 i særberetningen til underbygning af DAS'en for 1994 (). Den har udvidet kontrollen af edb-regnskabssystemet SINCOM til også at omfatte filerne og de budget- og regnskabsmæssige oplysninger, de indeholder. Den har endvidere lagt særlig vægt på opfølgningen af bemærkningerne til underbygning af DAS'en for 1994. Den har også undersøgt de ældste af de forpligtelser, der endnu ikke var afviklet ved udgangen af regnskabsåret. Undersøgelsen omfattede 126 udvalgte forpligtelser.

KAPITEL 3

Revisionsresultater

3.0. INDHOLD

Punkt

Generel konklusion 3.1 - 3.3

Budgettet 3.4

Regnskabernes rigtighed 3.5 - 3.93

Det konsoliderede forvaltningsregnskab 3.5 - 3.45

Forbedringer i forbindelse med det konsoliderede forvaltningsregnskab 3.6 - 3.9

Forbehold med hensyn til det konsoliderede forvaltningsregnskab 3.10 - 3.27

Regnskabsmæssige forpligtelser svarer ikke længere til faktiske forpligtelser 3.10 - 3.27

Andre bemærkninger om det konsoliderede forvaltningsregnskab 3.28 - 3.45

Registrering i 1995 af udgifter under EUGFL, Garantisektionen, der vedrørte 1994 3.29

Effekten af det agromonetære system fremgår ikke af regnskaberne 3.30 - 3.31

Fejl, der indvirker på regnskabernes rigtighed 3.32 - 3.37

SINCOM-regnskabssystemet 3.38 - 3.40

Regnskabsårets saldo 3.41 - 3.45

Den Europæiske Unions konsoliderede balance 3.46 - 3.57

Forbedringer af den konsoliderede balance 3.49

Bemærkninger om den konsoliderede balance 3.50 - 3.57

Forpligtelser (uden for balancen) vedrørende bevillinger til leje og langfristede lejekontrakter 3.50 - 3.53

Harmonisering af regnskabsmetoderne 3.54 - 3.57

Kommissionens balance 3.58 - 3.86

Forbedringer af Kommissionens balance 3.58 - 3.66

Tilgodehavender hos medlemsstaterne i henhold til regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen 3.60

Potentielle fordringer i forbindelse med konstatering af svig og uregelmæssigheder 3.61 - 3.64

Beslutninger og retlige forpligtelser, der dækker flere år, og som giver anledning til finansielle forpligtelser uden for budgettet 3.65 - 3.66

Forbehold med hensyn til Kommissionens balance 3.67 - 3.71

Forbehold med hensyn til de materielle anlægsaktiver 3.67

Forbehold med hensyn til det særskilte regnskab for traditionelle egne indtægter 3.68 - 3.71

Andre bemærkninger om Kommissionens balance 3.72 - 3.86

Fordringer i forbindelse med egne indtægter fra moms og BNI 3.72 - 3.73

Oppebørsel af indtægter 3.74 - 3.77

Tvister, morarenter 3.74

Bøder, tvangsbøder og sanktioner 3.75 - 3.76

Indtægter, der endnu ikke er inkasseret 3.77

Afholdelse og bogføring af betalinger 3.78

Kapitalandele og långivning 3.79 - 3.82

Kapitalandele og ECIP-lån 3.79

Akkumulering og behandling af fortjeneste i forbindelse med Kommissionens långivnings-/lånoptagningsaktiviteter 3.80

Forvaltning af lån til fødevarehjælp til De Nye Uafhængige Stater 3.81 - 3.82

Det faktiske omfang af Unionens garantier i forbindelse med låneaktiviteter 3.83 - 3.84

Træk på garantier over budgettet 3.85

Bankkontienes fordeling på balancen 3.86

De øvrige fællesskabsinstitutioners og -organers balancer 3.87 - 3.93

Forbedringer af de øvrige fællesskabs- institutioners og -organers balancer 3.87 - 3.88

Forbehold med hensyn til materielle anlægsaktiver 3.89 - 3.91

Bemærkninger om materielle anlægsaktiver 3.92

Bemærkning om bankkonti og kassebeholdning 3.93

De underliggende transaktioners lovlighed/formelle rigtighed 3.94 - 3.139

Bemærkninger om indtægtstransaktioner 3.94 - 3.121

Traditionelle egne indtægter 3.94 - 3.99

Told og landbrugsafgifter 3.94 - 3.95

Sukkerafgifter 3.96 - 3.99

Egne momsindtægter 3.100 - 3.115

Den vejede gennemsnitssats nøjagtighed 3.107 - 3.110

Bogføring af korrektioner og kompensationer 3.111 - 3.113

Generel vurdering 3.114 - 3.115

Egne indtægter på grundlag af bruttonationalindkomsten (BNI) 3.116 - 3.121

Bruttonationalindkomsten (BNI) som beregningsgrundlag 3.117 - 3.119

Egne indtægter på grundlag af BNI (den supplerende indtægt) 3.120 - 3.121

Forbehold med hensyn til udgiftstransaktionerne 3.122 - 3.139

Udgifter, som Retten ikke kan afgive erklæring om 3.122 - 3.124

Systemer, som er særligt upålidelige, og som kan være fejlbehæftede 3.123

Manglende overbevisning af forskellige årsager 3.124

Udgifter, som Retten kun kan afgive en delvis erklæring om 3.125

Fejl, der indvirker på udgifternes lovlighed/formelle rigtighed 3.126 - 3.139

Fejl, der indvirker på lovligheden/den formelle rigtighed af forpligtelser indgået i regnskabsåret 3.127 - 3.130

Revision af lovligheden/den formelle rigtighed af forpligtelsernes substans 3.127

Formelle fejl med hensyn til forpligtelsernes lovlighed/formelle rigtighed 3.128 - 3 130

Fejl, der indvirker på lovligheden/den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne 3.131 - 3.139

Substansfejl med hensyn til lovligheden/den formelle rigtighed af betalingerne 3.131 - 3.134

Formelle fejl med hensyn til lovligheden/den formelle rigtighed af betalingerne 3.135 - 3.139

GENEREL KONKLUSION

3.1. Revisionen har givet Retten rimelig sikkerhed () for, at regnskaberne for regnskabsåret 1995 giver et retvisende billede af indtægterne og udgifterne samt af Unionens finansielle stilling, dog med forbehold af de i punkt 3.10, 3.67, 3.68 og 3.89 nævnte forhold.

3.2. Revisionen, der blev gennemført med de i punkt 1.15-1.16 nævnte begrænsninger, har også givet Retten rimelig sikkerhed (16) for, at de transaktioner, der ligger til grund for de indtægter, der blev bogført i regnskabsåret, er lovlige og formelt rigtige.

3.3. Selv om revisionen har givet Retten rimelig sikkerhed (16) for, at de transaktioner, der ligger til grund for regnskabsårets forpligtelser, generelt er lovlige og formelt rigtige, kan den på grund af de i punkt 3.122, 3.131, 3.133, 3.135 og 3.136 nævnte forhold ikke afgive en positiv erklæring om, at de transaktioner, der ligger til grund for regnskabsårets betalinger, som helhed er lovlige og formelt rigtige.

BUDGETTET

3.4. Den 7. december 1995 afsagde Domstolen dom i en sag anlagt af Rådet. I henhold til denne dom var Europa-Parlamentets formands retsakt, hvorved det fastsloges, at budgettet for regnskabsåret 1995 var endeligt vedtaget, angiveligt ulovlig, fordi den af Kommissionen beregnede maksimalsats for forhøjelse af de ikke-obligatoriske udgifter var overskredet, og retsakten blev derfor annulleret. Domstolen tilføjede dog, at virkningerne af budgettet for 1995 i den form, hvori det var offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende, skulle opretholdes indtil den dato, hvor det blev endeligt vedtaget. Dette skete den 31. januar 1996.

REGNSKABERNES RIGTIGHED

Det konsoliderede forvaltningsregnskab

3.5. Det konsoliderede forvaltningsregnskab giver et retvisende billede af Unionens indtægter og udgifter, men giver, trods de betydelige forbedringer, der er konstateret i forhold til regnskabsåret 1994, alligevel anledning til det i punkt 3.10 nævnte forbehold.

Forbedringer i forbindelse med det konsoliderede forvaltningsregnskab

3.6. Under Rettens revision har der kunnet konstateres forbedringer i forhold til regnskabsåret 1994 på følgende områder:

- regnskabsføringen af indtægter og udgifter som negative transaktioner (de pågældende beløb er angivet i to noter, bind IV, s. 10)

- regnskabsføringen af forskud/acontobeløb

- identificeringen af de bevillinger, der er stillet til rådighed i form af bidrag fra EFTA-landene

- fremlæggelsen af regnskabsårets saldo, for så vidt angår identificeringen af den del, der svarer til EØS-aftalen.

3.7. I det specielle tilfælde, hvor betalingerne er forskud/acontobeløb, og der følgelig henstår forpligtelser, som skal afvikles i de følgende år, er regnskabsoplysningerne () mere fuldstændige og detaljerede end tidligere og giver nu som helhed tilfredstillende oplysninger om omfanget af sådanne forskud/acontobeløb.

3.8. Dog bør oplysningerne uddybes, så man får et så retvisende billede som muligt af udviklingen i regnskabsåret på dette område. I særberetningen til underbygning af revisionserklæringen for 1994 () anmodede Retten Kommissionen om en sådan uddybning af oplysningerne, navnlig om forskud og acontobeløb afviklet i løbet af regnskabsåret.

3.9. Selv om der som nævnt er konstateret forbedringer, giver forholdene anledning til følgende forbehold og bemærkninger.

Forbehold med hensyn til det konsoliderede forvaltningsregnskab

Regnskabsmæssige forpligtelser svarer ikke længere til faktiske forpligtelser

3.10. Det konsoliderede resultat af budgetgennemførelsen () er ligesom forpligtelserne uden for balancen ansat for højt, fordi der er medtaget forpligtelser, der ikke længere svarer til faktiske forpligtelser. Den eneste løsning herpå er et system med regelmæssigt tilsyn med korte mellemrum, men tilsynet på de anvisningsberettigedes niveau er alt for ofte mangelfuldt.

3.11. I særberetningen til underbygning af DAS'en for 1994 () henstillede Retten, at Kommissionen øger den indsats, den er begyndt at gøre med henblik på hurtigst muligt at indføre egnede procedurer for at sikre annullering af de regnskabsmæssige forpligtelser, der ikke længere har nogen berettigelse.

3.12. Der er konstateret forbedringer i generaldirektoraterne for henholdsvis budgetter og finanskontrol. De anvisningsberettigede har således nu det nødvendige edb-værktøj til at identificere forpligtelser, der eventuelt ikke længere svarer til faktiske forpligtelser. Regnskabsføreren og finansinspektøren henstiller med jævne mellemrum til de anvisningsberettigede tjenestegrene at anvende dette værktøj for at mindske virkningerne af fortidens byrder.

3.13. For at kunne måle de konkrete fremskridt på de anvisningsberettigedes niveau har Retten i den samlede population af forpligtelser, der er forbundet med en væsentlig risiko for, at de ikke længere svarer til retlige forpligtelser, identificeret og foretaget stikprøvekontrol af forpligtelser fra før 1991, i forbindelse med hvilke der ikke er registreret betalinger i perioden 1993-1995. Denne revision viste sig vanskelig at gennemføre, fordi de anvisningsberettigedes underliggende dokumentation alt for ofte ikke var samlet på ét sted, eller slet ikke fandtes.

3.14. Der var i alt 2 567 sovende forpligtelser, der opfyldte ovennævnte kriterier, og de svarede til i alt ca. 1 084 mio. ECU. Blandt dem var 526, der svarede til i alt 340 mio. ECU, indgået før 1985 (for mere end 10 år siden), og af disse 526 var 83, svarende til i alt 28 mio. ECU, indgået før 1981 (for mere end 15 år siden).

3.15. Fordelingen af disse sovende forpligtelser pr. undersektion i budgettet (jf. tabel 3.1) viser, at de hovedsagelig vedrører strukturfondene (B2), forbrugerbeskyttelse, det indre marked, industri og transeuropæiske net (B5) og eksterne aktioner (B7).

>TABELPOSITION>

3.16. Revisionen af en stikprøve på ca. hundrede transaktioner, der blev udvalgt blandt ovennævnte 2 567 forpligtelser, gav nedenstående resultater.

3.17. Af 16 udvalgte forpligtelser på socialfondsområdet (mål nr. 2) vedrører 11 (11,6 mio ECU) foranstaltninger, i forbindelse med hvilke der enten er indledt retsforfølgelse på grund af formodning om alvorlige uregelmæssigheder, eller som de nationale myndigheder eller Kommissionens tjenestegrene er i færd med at undersøge. Som følge heraf er gennemførelsen af dem blokeret. Af de resterende fem forpligtelser burde tre have været annulleret (913 507 ECU), og i forbindelse med én forpligtelse var der begået den fejl, at gennemførelsesfristen var overskredet. Retten har ikke kunnet nå frem til en konklusion vedrørende den sidste forpligtelse (1 mio. ECU), fordi der ikke forelå dokumentation for dens berettigelse.

3.18. Ud af tyve udvalgte forpligtelser på EFRU- og transportområdet svarede ni klart til faktiske forpligtelser. For de elleve resterende forpligtelser, der alle vedrørte projekter vedtaget før 1989, og som svarede til en værdi af i alt 25,5 mio. ECU, fandt Retten intet i sagsakterne, der kunne begrunde, at de blev opretholdt. Kun én var blevet afsluttet (i marts 1996).

3.19. Af en stikprøve på 20 forpligtelser på fiskeriområdet burde otte svarende til i alt 3,5 mio. ECU have været annulleret, og for 3 forpligtelser viste de seneste oplysninger i de alt for gamle sagsakter, at de forvaltende tjenestegrenes tilsyn havde været utilstrækkeligt, og Retten kan derfor ikke på baggrund af sagsakterne udtale sig om disse forpligtelsers berettigelse.

3.20. På området beskyttelse af skovene blev der udvalgt 20 forpligtelser. De seks svarende til i alt 32 944 ECU burde have været annulleret. De forvaltende tjenestegrene havde ikke ført tilsyn med de ni svarende til i alt 2,2 mio. ECU, hvorfor Retten ikke kan udtale sig om indholdet af sagsakterne. Og der blev først ført tilsyn med de tre forpligtelser, da Retten havde givet meddelelse om, at den ville foretage revision.

3.21. Ud af 20 udvalgte forpligtelser under udviklingssamarbejdet burde 14 (36,0 mio. ECU) have været annulleret. Det er særlig alvorligt, fordi Retten allerede i 1991, 1992 og 1994 gjorde Kommissionen opmærksom på, at 4 af disse 14 forpligtelser skulle annulleres. Det er også alarmerende, at Kommissionens tekniske tjenestegrene havde meddelt de respektive anvisningsberettigede, at fire andre forpligtelser skulle annulleres, men uden resultat. Sagsakter er erklæret forsvundne. Denne situation er symptomatisk for et tilsyn, der ikke kan fungere, fordi det ikke findes.

3.22. På området samarbejde med landene i Central- og Østeuropa, navnlig PHARE-programmet, burde fem ud af seks udvalgte forpligtelser til i alt 372 531,98 ECU have være annulleret. Dette forhold kan forklares med manglende tilsyn.

3.23. Under EUGFL, Udviklingssektionen, fornyende aktioner, energipolitik og forskning er der ikke længere nogen grund til, at fire (i alt 1,1 mio. ECU) ud af 16 udvalgte forpligtelser figurerer i regnskaberne. Fire andre projekter under EUGFL, Udviklingssektionen, til et beløb af 3,2 mio. ECU, som var vedtaget inden for rammerne af de integrerede middelhavsprogrammer og skulle gennemføres i perioden 1991-1992, er blevet forlænget til 1995. Endvidere har der ikke kunnet findes spor af de originale og oprindelige regnskabsbilag vedrørende fire ud af fem udvalgte forpligtelser under energipolitikken. I disse tilfælde har Retten derfor ikke kunnet gennemføre revisionen fuldt ud.

3.24. På baggrund af ovenstående analyse skønner Retten, at mindst 30 % af de ældste sovende forpligtelser, dvs. næsten 1 000 forpligtelser svarende til i alt ca. 300 mio. ECU, ikke længere burde figurere i regnskaberne, men burde have været annulleret. Som følge af Rettens udvælgelseskriterier og på grund af de mange tilfælde, hvor Retten ikke har kunnet finde oplysninger i Kommissionens sagsakter, der berettiger, at de undersøgte forpligtelser opretholdes, er det faktiske tal for de samlede forpligtelser, der ikke længere svarer til faktiske forpligtelser, højere end disse beløb.

3.25. At der står disse gamle uafviklede forpligtelser, som burde have været annulleret, viser i øvrigt, at Kommissionens anvisningsberettigede ikke undersøger sager, der skal afsluttes, tilstrækkeligt systematisk. Sådanne sager, der som oftest er forhåndsfinansieret med forskud og acontobeløb, bliver således bare stående. De burde imidlertid afregnes endeligt ved udbetaling af et restbeløb eller udstedelse af en indtægtsordre, hvorved Kommissionen afslutter sådanne finansieringer.

3.26. Rettens øvrige almindelige efterprøvelse af en stikprøve af forpligtelser, der ikke var afviklet ved regnskabsårets begyndelse, samt af regnskabsårets betalinger viste, at Kommissionen i adskillige tilfælde og navnlig på strukturfondsområdet har regnskabsført nyligt gennemførte transaktioner under endnu ikke afviklede forpligtelser, der skulle dække gamle forpligtelser. Denne regelstridige praksis, som Retten allerede påpegede i beretningen for regnskabsåret 1993 (), indvirker ikke blot på rigtigheden af regnskaberne for regnskabsåret, men betyder faktisk, at der udnyttes forpligtelser, der ikke længere har nogen berettigelse, og som burde have været annulleret.

3.27. I årsberetningen for regnskabsåret 1993 (punkt 13.61-13.62) kritiserede Retten en fremgangsmåde, som Kommissionen fulgte i forbindelse med forvaltningen af det finansielle instrument EC Investment Partners (ECIP). Denne praksis er senere blevet opgivet, men de tilsvarende uafviklede forpligtelser til et beløb af 4,2 mio. ECU er aldrig blevet annulleret.

Andre bemærkninger om det konsoliderede forvaltningsregnskab

3.28. Rettens revision har i øvrigt givet anledning til nedenstående bemærkninger.

Registrering i 1995 af udgifter under EUGFL, Garantisektionen, der vedrørte 1994

3.29. I DAS-beretningen for regnskabsåret 1994 (punkt 3.15-3.17) beskrev Retten de forhold, der fik Kommissionen til i regnskabsåret 1994 at ansætte udgifterne under EUGFL, Garantisektionen, (budgetkonto B1-3700, afslutning af regnskaber for tidligere regnskabsår) 45,8 mio. ECU for lavt. Dette fører automatisk til, at det samme beløb regnskabsføres i regnskabsåret 1995, hvorved regnskaberne for regnskabsåret ansættes tilsvarende for højt. Kommissionen burde have gjort opmærksom på dette forhold i en forklarende note til regnskaberne for regnskabsåret 1995.

Effekten af det agromonetære system fremgår ikke af regnskaberne

3.30. I særberetning nr. 1/89, konkluderede Retten, at »som budgettet og regnskabet opstilles i dag, er det ikke muligt at aflæse det agromonetære systems reelle indvirkning på budgettet« (hvorved visse betalinger af landbrugsstøtte foretages i henhold til kurser, der ligger mellem den »grønne« ecu og de nationale valutaer, og som afviger fra markedskurserne). »Den manglende klarhed i så henseende gør det helt umuligt at udlægge oplysningerne i regnskabet på en meningsfuld måde« (). Kommissionen forsikrede i sit svar, at den var »rede til at undersøge mulighederne for at medtage en anmærkning herom i sit foreløbige budgetforslag og i forvaltningsregnskaberne« (). Det agromonetære systems finansielle indvirkning er anført i oversigten i Kommissionens foreløbige budgetforslag (), og der findes yderligere oplysninger herom i Kommissionens beretning om følgerne for udgifterne under EUGFL, Garantisektionen (). Der findes imidlertid ikke sådanne oplysninger i årsregnskaberne.

3.31. Dels på grund af ændringer i forordningerne om det agromonetære system, dels på grund af prisudsving androg omkostningerne forbundet med dette system i 1994 (456 mio. ECU ()), der blev afholdt over fællesskabsbudgettet. Kommissionen skønner, at det tilsvarende tal for 1995 er ca. 1 788 mio. ECU. Retten finder, at det ville være hensigtsmæssigt at lade de samlede omkostninger fremgå af regnskaberne og at henvise heri til Kommissionens beretning om følgerne for udgifterne under EUGFL, Garantisektionen, enten i form af en note til de konsoliderede regnskaber i bind IV eller en bemærkning i bind I til analysen af den økonomiske forvaltning.

Fejl, der indvirker på regnskabernes rigtighed

3.32. Regnekontrol af regnskaberne og sammenhængen mellem dem og SINCOM CB/D-systemet viste, at forpligtelsesbevillingerne var opført i kapitel B0-40 og B2-40 på en sådan måde, at der fremkom en difference på 18,2 mio. ECU mellem tallene i bind II (Kommissionens forvaltningsregnskab) og dem i bind IV (de konsoliderede regnskaber). Det skal bemærkes, at disse differencer udlignede hinanden.

3.33. Forvaltningsregnskabet er navnlig behæftet med fejl, som Retten konstaterede under revisionen af de transaktioner, den efterprøvede. Som følge af disse fejl er forvaltningsregnskabet ikke helt rigtigt.

3.34. Med hensyn til forpligtelser indgået i regnskabsåret blev der på strukturfondsområdet konstateret en række tilfælde, hvor det forpligtede beløb ikke svarer til beløbet for de udgifter, der var fastsat i finansieringsplanen for den pågældende årlige tranche. Der blev konstateret tilfælde, hvor en betaling var afholdt i henhold til en forpligtelse og/eller opført under en budgetpost, som intet havde at gøre med den pågældende udgift.

3.35. Disse tilfælde skyldes normalt, at man ikke overholder reglen om, at der for flerårige programmer skal indgås en første forpligtelse for samtlige de midler, der er nødvendige til finansieringen, og at alle de betalinger, der senere afholdes inden for rammerne af det pågældende program, skal afholdes i henhold til denne forpligtelse. Denne praksis, som i sig selv giver et forkert billede af gennemførelsen af opdelte bevillinger, er flere gange blevet kritiseret i Rettens tidligere årsberetninger (jf. f.eks. årsberetningen for 1993, punkt 14.9-14.11). Konkret giver den sig udslag i, at der ikke indgås forpligelser for fuldstændige programmer, men blot for midler, der stilles til rådighed i form af årlige trancher. Disse trancher udnyttes sjældent helt, og i stedet for at håndhæve finansforordningens bestemmelse om, at ikke-udnyttede forpligtelsesbevillinger skal annulleres, overfører Kommissionens tjenestegrene efterfølgende de facto og uden om Fællesskabets finansielle regler restbeløbet for de ikke-udnyttede forpligtelser til senere regnskabsår. Derved reduceres de forpligtelser, der svarer til senere trancher, tilsvarende, og som beskrevet i punkt 3.27 afholdes de første betalinger vedrørende disse senere trancher i henhold til endnu ikke afviklede forpligtelser fra tidligere regnskabsår. Følgelig giver regnskaberne for Kommissionens budgetgennemførelse ikke længere et retvisende billede af den konkrete gennemførelse af de flerårige programmer, der finansieres af Fællesskabet.

3.36. Endvidere blev der påvist flere tilfælde, hvor betalinger enten i form af forskud/acontobeløb eller endelige betalinger ikke var registreret i SINCOM-systemet.

3.37. Der er tale om relativt få tilfælde (godt og vel en snes forpligtelser og betalinger i den af Retten udvalgte stikprøve), og de er vanskelige at ekstrapolere på grund af arten af de identificerede problemer. Ikke desto mindre er denne snes regnskabsfejl, der indvirker på forvaltningsregnskabet, og som blev konstateret i en forholdsvis begrænset stikpøve (af størrelsesordenen 1 500 udvalgte forpligtelses- og betalingstransaktioner), en stigning i forhold til de tilfælde, der blev konstateret for regnskabsåret 1994, og det er vigtigt at sikre, at regnskabsprocedurerne fremover forebygger sådanne fejl.

SINCOM-regnskabssystemet

3.38. Regnskabsføringen af budgetudgifterne i edb-regnskabssystemet SINCOM har generelt været pålidelig.

3.39. Revisionen har bekræftet det positive indtryk, som Retten gav udtryk for i punkt 3.34-3.36 i særberetningen til underbygning af DAS'en for 1994 (). I forbindelse med revisionen kunne Retten efterprøve afstemningen af informationerne i de vigtigste filer i edb-regnskabssystemet SINCOM og den indbyrdes sammenhæng mellem dem.

3.40. Revisionen af SINCOM-systemet har dog vist, at man under gennemførelsen af budgettet for 1995 har medtaget 16 betalingstransaktioner og én forpligtelse, som var blevet registreret i regnskaberne den 29. marts 1996, efter at Kommissionen den 27. marts 1996 havde besluttet at se bort fra, at finansinspektøren nægtede at give dem sin påtegning (). I alle 17 tilfælde var udgifterne afholdt i 1996 og langt senere end de frister, der er fastsat for medtagelse af udgifter afholdt i det følgende regnskabsår. Men de var opført på regnskabet for regnskabsåret 1995, hvilket er et åbenbart brud på artikel 6 i finansforordningen, hvori der er fastsat klare og bindende frister for, hvornår regnskabstransaktioner skal bogføres (31. december for indgåede forpligtelser og 15. januar for betalinger foretaget af regnskabsføreren). I sådanne tilfælde burde transaktioner, der ikke var påtegnet ved regnskabsårets udgang, have været regnskabsmæssigt annulleret og eventuelt genopført i det følgende regnskabsår.

Regnskabsårets saldo

3.41. Regnskabsårets saldo pr. 31. december 1995 er opført på en ny måde på den konsoliderede balance. Den del af regnskabsårets saldo, der vedrører det beløb, hvormed EFTA-landene, som er medlemmer af EØS, har bidraget til fællesskabsbudgettet, er nu blevet isoleret fra Den Europæiske Unions (EU) saldo.

3.42. Transaktionerne i 1994 har resulteret i en gæld til EFTA-landene, som har undertegnet EØS-aftalen. Denne gæld er imidlertid ikke medtaget på den konsoliderede balances passivside, eftersom EFTA-saldoen for regnskabsåret 1994 er overført sammen med EU's saldo til 1995-budgetindtægterne. Ifølge Kommissionens beregning af saldoen for regnskabsåret 1994 for EFTA-landenes bidrag, andrager denne gæld 2,1 mio. ECU.

3.43. I artikel 3, stk. 2, i protokol 32 om finansielle bestemmelser for gennemførelsen af artikel 82 i EØS-aftalen er det fastsat, at »efter afslutning af hvert regnskabsår (n) indleder EF-Kommissionen som led i udarbejdelsen af forvaltningsregnskabet regulariseringen af de konti, der er oprettet i forbindelse med EFTA-staternes deltagelse under hensyntagen til... den endelige gennemførelse af bevillingerne i regnskabsåret under hensyntagen til eventuelle bortfald og overførsler... «. Heraf følger, at Kommissionen allerede burde have indledt regulariseringen af kontiene for 1994 og 1995.

3.44. Men pr. 31. maj 1996 var der endnu ikke foretaget nogen regularisering. Regnskabsårets saldo vedrørende EFTA, der medtages i balancen, kan imidlertid først fastsættes korrekt, når kontiene er regulariseret. For 1994 og 1995 har Kommissionen udelukkende beregnet regskabsårets saldo vedrørende EFTA, som den figurerer på balancen, på grundlag af dels de bidrag, EFTA-staterne har indbetalt, dels de betalinger, der er afholdt over regnskabsårets bevillinger til dette formål, men den har ikke taget hensyn til poster som f.eks. fremførsler eller bevillingsbortfald.

3.45. Det henstilles, at Kommissionen fremover i overensstemmelse med gældende regler indleder regulariseringen af kontiene den 1. maj i regnskabsår (n+1), når forvaltningsregnskabet opstilles, så stillingen over for EFTA-staterne kan opføres korrekt i Den Europæiske Unions finansielle oversigter, og så regulariseringen kan foretages som led i opstillingen af budgettet for det følgende år (n+2), dvs. senest den 1. september (n+1).

Den Europæiske Unions konsoliderede balance

3.46. Den Europæiske Unions konsoliderede balance giver et retvisende billede af Unionens finansielle stilling, men trods de betydelige forbedringer, der er konstateret i forhold til regnskabsåret 1994, giver den anledning til nedenstående forbehold med hensyn til Kommissionens og de øvrige institutioners balancer.

3.47. Revisionen af konsolideringen af balancerne omfatter hovedsagelig efterprøvelse af transaktionernes aritmetiske rigtighed, samt af om balancerne for de forskellige fællesskabsinstitutioner og -organer, der indgår i konsolideringen, er korrekt grupperet. Der blev ikke konstateret usædvanlige forhold.

3.48. Forbehold og bemærkninger fra Rettens side om Kommissionens og de øvrige fællesskabsinstitutioners og -organers balancer går også på den konsoliderede balance, fordi den er struktureret, som den er.

Forbedringer af den konsoliderede balance

3.49. Retten har under revisionen konstateret, at der foranlediget af bemærkningerne i særberetningen om DAS'en for regnskabsåret 1994 er sket forbedringer på området harmonisering af regnskabsmetoderne, og navnlig af den måde, hvorpå visse rettigheder til fast ejendom og - bortset fra i ØSU/RU - edb-udstyr opføres i de finansielle oversigter. På trods af disse forbedringer bør harmoniseringsbestræbelserne på dette område dog fortsættes, for den konsoliderede balance giver stadig anledning til nedenstående bemærkninger.

Bemærkninger om den konsoliderede balance

Forpligtelser (uden for balancen) vedrørende bevillinger til leje og langfristede lejekontrakter

3.50. Retten finder, at den måde, hvorpå forpligtelser vedrørende »transaktioner i forbindelse med bevillinger til leje og langfristede lejekontrakter« opføres uden for balancen, bør forbedres yderligere. Retten er klar over, at tallene i de finansielle oversigter for 1995 er udtryk for et pragmatisk valg, fordi der endnu ikke er fastlagt ensartede regnskabsregler på området. Alligevel giver de anledning til følgende bemærkninger.

3.51. Åremålslejekontrakter og leasingkontrakter (henholdsvis Europa-Parlamentet og Domstolen), almindelige lejekontrakter (Domstolen og ØSU) samt et skyldigt restbeløb for erhvervelsen af en ejendom (Rådet) er opført under samme titel.

3.52. Det nævnes ikke i de forklarende noter vedrørende åremålslejekontrakter og leasingkontrakter, at der er tale om anslåede beløb og heller ikke, hvad det beregnede beløb går på (Europa-Parlamentet). Selv om de respektive institutioner allerede har betalt betragtelige beløb i forbindelse med disse kontrakter (Europa-Parlamentet 298,6 mio. ECU og Domstolen 53,4 mio. ECU), figurerer disse oplysninger ikke i de forklarende noter.

3.53. De anførte beløb for de almindelige lejekontrakter svarer dels til den årlige leje (Domstolens »Justitspalæ« 2,1 mio. ECU), hvilket er nævnt i de forklarende noter, og dels til den leje, der i alt skal betales, indtil de respektive kontrakter udløber (ØSU 33,4 mio. ECU), men dette er ikke angivet i noterne. ØSU's årlige leje for 1996 af de forskellige bygninger er til orientering anslået til 4,2 mio. ECU. Disse oplysninger om de almindelige lejekontrakter kan i øvrigt vildlede læseren af de finansielle oversigter, fordi der ikke findes oplysninger om leje betalt af Kommissionen. Det bemærkes, at i 1995 betalte Kommissionen 110,6 mio. ECU alene for leje af bygningerne i Bruxelles (jf. årsberetningen for regnskabsåret 1995, punkt 13.29 ()).

Harmonisering af regnskabsmetoderne

3.54. Nogle af betingelserne for, at konsolideringen kan finde sted, er, at de forskellige enheder, der er omfattet af konsolideringen, opstiller harmoniserede årsregnskaber og anvender samme regnskabsmetoder og vurderingsregler. I artikel 136, stk. 10, i Kommissionens forordning om gennemførelsesbestemmelser til finansforordningen er det i den henseende fastsat, at de finansielle oversigter opstilles »efter gældende regnskabsprincipper, herunder de ved Rådets direktiver fastlagte principper«.

3.55. Med hensyn til Fællesskabernes regnskaber er det Kommissionen, der i henhold til artikel 21 i gennemførelsesbestemmelserne har beføjelse til at fastlægge regnskabsmetoderne og at harmonisere opstillingen af årsregnskaberne. Efter at have hørt de øvrige institutioners regnskabsførere skal Kommissionen således navnlig fastlægge de regnskabsmetoder, der skal gælde for alle institutionerne.

3.56. Men oplysningerne i de finansielle oversigter er ikke altid ensartede (det gælder f.eks. den måde, hvorpå edb-udstyr opføres på ØSU's og RU's balance, eller hvordan Rådet omregner værdien af materielle anlægsaktiver til ecu).

3.57. Kommissionen har for nylig bedt en ekstern konsulent om at udarbejde en undersøgelse om fastlæggelse og harmonisering af de mest hensigtsmæssige regnskabsprincipper til opstillingen af Unionens regnskaber. Retten finder, at Kommissionen bør udnytte resultaterne af denne undersøgelse bedst muligt for sammen med de øvrige institutioner at sikre, at regnskaberne for regnskabsåret 1996 opstilles på et homogent grundlag og efter retningslinjer, der skal fastlægges inden udgangen af 1996.

Kommissionens balance

Forbedringer af Kommissionens balance

3.58. Retten har under revisionen konstateret, at der foranlediget af forbeholdene og bemærkningerne i beretningen om DAS'en for regnskabsåret 1994 er sket forbedringer, navnlig vedrørende koordineringen og planlægningen af arbejdet med afslutning af bankregnskabet ved regnskabsårets udgang og det faktiske omfang af indgåede forpligtelser registreret uden for balancen.

3.59. Retten mener dog, at der bør ske yderligere forbedringer, for så vidt angår behandlingen af:

a) tilgodehavender i henhold til regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen

b) potentielle fordringer i forbindelse med konstatering af svig og uregelmæssigheder og

c) beslutninger og forpligtelser, der dækker flere år, og som giver anledning til finansielle forpligtelser uden for budgettet.

Tilgodehavender hos medlemsstaterne i henhold til regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen

3.60. I DAS-beretningen for 1994 kritiserede Retten, at sådanne fordringer ikke var medtaget på balancen. Pr. 31. december 1995 figurerer disse fordringer faktisk som forpligtelser uden for balancen (758 mio. ECU). Men da det drejer sig om egentlige fordringer, hvor beløbet er fastsat, og som kan inddrives, burde de logisk være blevet behandlet i henhold til finansforordningen og have været formelt konstateret, så de kunne figurere blandt selve balancens aktiver og ikke kun som forpligtelser uden for balancen.

Potentielle fordringer i forbindelse med konstatering af svig og uregelmæssigheder

3.61. I særberetningen til underbygning af DAS'en for 1994 () bad Retten Kommissionen om at forbedre kvaliteten af oplysningerne i de finansielle oversigter under rubrikken »potentielle fordringer«, således at læseren kunne få et samlet billede af potentielle fordringer i forbindelse med konstatering af svig og uregelmæssigheder.

3.62. Kommissionen har taget Rettens anmodning til følge, eftersom ikke blot dataene vedrørende EUGFL, Garantisektionen, men også dem for egne indtægter og strukturfondsforanstaltninger nu er medtaget i de finansielle oversigter ().

3.63. Disse oplysninger fremlæggges dog på en måde, der kan føre til misforståelser. På to budgetområder tales der om konstaterede tilfælde (egne indtægter og EFRU) og på et andet (EUGFL, Garantisektionen) om beløb, der faktisk er inkasseret, selv om der tilsyneladende er tale om beløb, der skal inkasseres.

3.64. For at give et klart og fuldstændigt billede af stillingen ved udgangen af hvert regnskabsår bør Kommissionen harmonisere fremlægggelsen af disse oplysninger og oplyse de anmeldte eller konstaterede beløb for tilfælde af svig og uregelmæssigheder, samt om det er muligt at inkassere dem.

Beslutninger og retlige forpligtelser, der dækker flere år, og som giver anledning til finansielle forpligtelser uden for budgettet

3.65. Kommissionen har oplyst, at de indgåede forpligtelser (uden for balancen) med henblik på strukturfondene pr. 31. december 1995 androg 94 865,2 mio. ECU (afsatte støttebeløb i 1995-priser for perioden 1994-1999, som der ikke var indgået forpligtelse for), og med henblik på EF-initiativerne 11 204,9 mio. ECU. Beløbene svarer til differencen mellem programmeringen af strukturfondene i perioden 1994-1999 og de kumulerede forpligtelser fra 1994 og 1995, der er registreret i SINCOM. Men forpligtelserne registreret i SINCOM, omfatter også forpligtelser, der svarer til de foregående programmeringsperioder. Som følge heraf er beløbene, der er registreret som forpligtelser uden for balancen, ansat for lavt.

3.66. Ud over de konstaterede forbedringer giver forholdene anledning til følgende forbehold og bemærkninger.

Forbehold med hensyn til Kommissionens balance

Forbehold med hensyn til de materielle anlægsaktiver

3.67. Retten tager igen forbehold () med hensyn til værdien af Kommissionens materielle anlægsaktiver (318,6 mio. ECU for inventar og udstyr i Bruxelles og Luxembourg og i delegationerne). Dette forbehold vil blive opretholdt, indtil værdien af disse anlægsaktiver kan ansættes mere nøjagtigt, nemlig når den igangværende fysiske statusopgørelse er afsluttet (forventes afsluttet i juni 1996), og når et nyt regnskabs- og retsgrundlag er trådt i kraft.

Forbehold med hensyn til det særskilte regnskab for traditionelle egne indtægter

3.68. Retten tager igen forbehold med hensyn til, om det særskilte regnskab for told og landbrugsafgifter er fuldstændigt.

3.69. I forbindelse med de særskilte regnskaber for told og landbrugsafgifter er der nemlig konstateret så mange fejl og problemer, at det beløb på ca. 856,4 mio. ECU, der er opført på balancen, ikke kan anses for at være korrekt.

3.70. Hver medlemsstat indsender en kvartalsvis opgørelse over det særskilte regnskab, som omfatter konstaterede, ikke inkasserede afgifter, der ikke er dækket af en garanti, samt afgifter, der er konstateret og dækket af en garanti, men som er anfægtet.

3.71. De særskilte regnskaber, der føres af medlemsstaterne, er stadig behæftet med fejl og udeladelser. Der er konstateret mange fejl i Tyskland. I Italien er der ikke sammenhæng mellem de beløb, der blev overført ved udgangen af et kvartal til det efterfølgende. Inkasseringer og nedskrivninger er ikke altid særskilt identificeret i medlemsstaternes oversigter.

Andre bemærkninger om Kommissionens balance

Fordringer i forbindelse med egne indtægter fra moms og BNI

3.72. I bilagene til balancen () er der medtaget en række fordringer vedrørende egne indtægter fra moms og BNI, hvor beløbet ikke er fastsat. Disse fordringer er konstateret og promemoriaregistreret i Kommissionens regnskab. Revisionen af indtægtsordrerne og fordringsoverslagene viser væsentlige afvigelser mellem balancen og den faktiske stilling ved udgangen af regnskabsåret 1995.

3.73. Med hensyn til BNI-saldiene er der således i 72 tilfælde taget forbehold over for BNI-oversigterne, men da der hverken er udstedt indtægtsordre eller forelagt fordringsoverslag, fremgår disse forbehold ikke af regnskaberne. Det samme gælder for mindst 19 tilfælde vedrørende forbehold med hensyn til moms-oversigterne. Bilagene til balancen giver heller ikke et fuldstændigt billede af, hvor mange regnskabsår disse fordringer vedrører.

Oppebørsel af indtægter

Tvister, morarenter

3.74. Der er sket tydelige forbedringer i udarbejdelsen af regnskabsdokumenter (fordringsoverslag), men undersøgelsen af sagsakterne viste, at proceduren for tilbagesøgning af traditionelle egne indtægter, som har været genstand for tvist, stadig er meget langsommelig.

Bøder, tvangsbøder og sanktioner

3.75. Pr. 31. december 1995 verserede der 143 sager. Retten har i en halv snes tilfælde konstateret, at det undertiden går meget langsomt med at få bøder inddrevet. Inkassering skal ske senest tre måneder efter, at bøden er meddelt, medmindre virksomheden fremlægger en garanti og anlægger retssag. Hvis bøden ikke er inkasseret inden for tre måneder, har Kommissionen en frist på femten dage til at fremsætte anmodning til skyldner om betaling med angivelse af, at manglende betaling medfører morarenter.

3.76. I flere tilfælde vedrørende ca. 4 mio. ECU var de ikke-inkasserede bøder ikke eller ikke længere dækket af en garanti, eller de havde ikke givet anledning til behørige påkrav.

Indtægter der endnu ikke er inkasseret

3.77. Når Kommissionens tjenestegrene har fået kendskab til alle de beløb, der skal inkasseres, udsteder visse anvisningsberettigede ikke systematisk indtægtsordrer, og derfor er posten »indtægter der endnu ikke er inkasseret« ansat alt for lavt. Under kontrol i 1993 og 1994 af de direkte foranstaltninger til fremme af turismen efter Det Europæiske Turistår fandt GD XX 43 tilfælde, hvor der skulle inkasseres beløb, men for 31 af de berørte sager, hvor det skønnes, at der skal inkasseres ca. 324 000 ECU, har GD XXIII endnu ikke udstedt nogen indtægtsordre.

Afholdelse og bogføring af betalinger

3.78. Der er under revisionen på centralt niveau - i likviditetsstyringssystemet, bankregnskabet, det almindelige regnskab og bankafstemningssystemet (NOSTRO) - af betalingstransaktioner, der indgik i den centrale stikprøve, og hvor betaling havde fundet sted, kun påvist enkelte mindre fejl.

Kapitalandele og långivning

Kapitalandele og ECIP-lån

3.79. Hvad angår det finansielle instrument EC Investment Partners (ECIP), fastholder Retten sin bemærkning i beretningen til underbygning af DAS'en for 1994 () om, at fordelingen af kapitalandele og lån er ukorrekt. Retten har noteret sig, at det er Kommissionens hensigt at foretage en uafhængig revision af samtlige centrale regnskaber, og at den fremover vil opføre det faktiske beløb udbetalt af aktiverne svarende til det finansielle instrument ECIP på balancen.

Akkumulering og behandling af fortjeneste i forbindelse med Kommissionens långivnings-/lånoptagningsaktiviteter

3.80. Aktiviteterne i forbindelse med lån ydet af lånte midler inden for rammerne af det nye fællesskabsinstrument (NIC), Euratom, betalingsbalancelån, finansiel bistand på mellemlang sigt og fødevarehjælp har givet en lille fortjeneste, som i årenes løb er akkumuleret og som medfører renteindtægter, der pr. 31. december 1995 i alt androg 69,1 mio. ECU. Der findes ikke noget retligt grundlag, der giver mulighed for at anvende denne fortjeneste. Disse beløb bør opføres på budgettet som indtægter og eventuelt som udgifter, således at det til enhver tid er fuldstændig gennemskueligt, hvordan de anvendes. Kommissionen har allerede trukket på en del af disse midler (1,1 mio. ECU i 1995) via procedurer uden for budgettet.

Forvaltning af lån til fødevarehjælp til De Nye Uafhængige Stater

3.81. Når modtageren af et lån ikke betaler afdrag eller renter på lånet til den fastsatte forfaldsdato, påløber der morarenter. Kommissionen beregner og bogfører dem for perioden fra den dato, hvor betalingen skulle have fundet sted, til den dato, hvor Garantifonden intervenerer (dvs. for 3 måneder), men ikke længere. Garantifonden burde beregne og bogføre påløbne morarenter fra den dato, hvor den intervenerer, således at disse renter kan pålægges modtagerne af de pågældende lån, eller, såfremt betalingsfristen ikke overholdes, de enheder, der har stillet garanti for dem. Disse morarenter, der andrager ca. 5,7 mio. ECU, figurerer ikke på Garantifondens balance pr. 31. december 1995 () og er følgelig hverken opført på Kommissionens balance eller på Den Europæiske Unions konsoliderede balance. Der gives dermed ikke et fuldstændigt billede af den finansielle stilling.

3.82. De samlede lån ydet inden for rammerne af fødevarehjælpen til De Nye Uafhængige Stater bogføres som en fordring, og påløbne og ikke forfaldne renter bogføres på en udligningskonto på aktivsiden. Når man tager de pågældende debitorers forhold i betragtning, er der reel risiko for, at nogle af disse lån ikke bliver tilbagebetalt. Garantifonden har pr. 31. december 1995 allerede betalt i alt 232,5 mio. ECU, fordi låntagere ikke havde opfyldt deres forpligtelser. I to tilfælde resterer der låneforpligtelser på 65,3 mio. ECU, som måske heller ikke vil blive betalt tilbage. Ud af 211,5 mio. ECU, som burde have været betalt tilbage den 15. januar 1996, er 37 mio. ECU ikke blevet betalt tilbage. Sådanne forhold burde fremgå af noterne til balancen, således at der gøres opmærksom på risikoen forbundet med, at nogle fordringer vanskeligt vil kunne inkasseres.

Det faktiske omfang af Unionens garantier i forbindelse med låneaktiviteter

3.83. Opgørelsen uden for balancen viser Unionens potentielle udgifter (18 922 mio. ECU) i form af Fællesskabernes garantistillelser for lån ydet af tredjemand og navnlig EIB (hvor en anden vil kunne indtræde i Fællesskabernes rettigheder som hovedkreditor) samt for lån, som EU selv har optaget. Opgørelsen er dog ufuldstændig, eftersom den ikke viser de samlede garantitilsagn for lån ydet af EU, som senere vil kunne mindske Unionens eventuelle udgifter, og fordi garantitilsagnene derfor ikke er værdiansat.

3.84. Det ses gerne, at Kommissionen fremover uden for balancen giver en fuldstændig opgørelse over disse garantier, med angivelse af, hvordan de er klassificeret, således at læseren af regnskaberne får en mere præcis og afbalanceret vurdering af den finansielle risiko, Unionen har påtaget sig med disse lån.

Træk på garantier over budgettet

3.85. I november 1995 anmodede det generaldirektorat, der forvalter det finansielle instrument »Fødevarehjælp« til De Nye Uafhængige Stater, om et forskud på 211,5 mio. ECU, der skulle ydes som et midlertidigt træk på Kommissionens likvide midler (artikel 12 i forordning 1552/89). Dette forskud, som skulle finansiere ydelse på et lån, der forfaldt den 15.1.1996, indtil modtagerlandene havde betalt de forfaldne beløb på de lån, der var ydet dem af førstnævnte lån, burde have været bogført under regnskabsåret 1996. På grund af en regnskabsfejl blev det opført i regnskaberne for 1995. Derfor figurerer en fordring på 211,5 mio. ECU, der ikke hører hjemme i balancen for 1995, på passivsiden under rubrikken »Sikkerhedsstillelse over fællesskabsbudgettet«, og samtidig er bankkontiene ansat tilsvarende for lavt.

Bankkontienes fordeling på balancen

3.86. I årets løb registreres banktransaktioner på en enkelt konto i det almindelige regnskab. Ved opstillingen af balancen ved årets udgang fordeles dette beløb på kreditorsaldi og debitorsaldi og dernæst på indeståender hos finansforvaltningerne, centralbankerne eller kommercielle banker (på anfordringskonti). Denne fordeling foretages på grundlag af de enkelte saldobeløb på bankkontiene, der fremgår af bankregnskabet, og hvis tilstedeværelse og nøjagtighed Retten har undersøgt ved hjælp af proceduren for ekstern bekræftelse. Under denne fordeling er en finansforvaltningskonto og en centralbankkonto blevet forvekslet. Derfor er rubrikken »konti hos finansforvaltningerne« på balancens passivside ansat 118,8 mio. ECU for lavt, og rubrikken »konti hos centralbankerne« på balancens passivside tilsvarende for højt.

De øvrige fællesskabsinstitutioners og -organers balancer

Forbedringer af de øvrige fællesskabsinstitutioners og -organers balancer

3.87. Registreringen af de materielle anlægsaktiver og navnlig af rettighederne over fast ejendom med forkøbsret er forbedret i forhold til regnskabsåret 1994. Yderligere forbedringer på dette område er dog påkrævet.

3.88. Uanset de konstaterede forbedringer giver forholdene anledning til følgende forbehold og bemærkninger.

Forbehold med hensyn til materielle anlægsaktiver

3.89. Retten tager igen forbehold med hensyn til værdien (97,9 mio. ECU) af inventar og udstyr, der er opført på henholdsvis Europa-Parlamentets, Det Økonomiske og Sociale Udvalgs og Regionaludvalgets balancer.

3.90. Beløbet på Europa-Parlamentets balance (91,2 mio. ECU) svarer ikke til beløbet ifølge IMMO-databasen, hvori mængde- og værdifortegnelsen føres. Desuden er justeringerne efter den seneste fysiske lageropgørelse, der foretages hvert tredje år, og som blev afsluttet i 1994, endnu ikke medtaget på balancen pr. 31. december 1995.

3.91. Beløbet på den konsoliderede balance for Det Økonomiske og Sociale Udvalg (ØSU) og Regionsudvalget (RU) (6,7 mio. ECU) er ikke beregnet på grundlag af mængde- og værdifortegnelserne. Manglerne ved mængde- og værdifortegnelserne (f.eks. registreringer i forskellige valutaer uden omregning til ecu, ingen totalbeløb, blanke sider mv.) er af en sådan art, at det faktisk er umuligt at afstemme posterne i fortegnelserne og de tilsvarende regnskabstal. I ØSU er der endvidere ikke foretaget fysisk lageropgørelse i mindst 13 år.

Bemærkninger om materielle anlægsaktiver

3.92. Rådet omregner det samlede beløb for inventar og udstyr (27 mio. ECU) i henhold til mængde- og værdifortegnelsen, der føres i belgiske francs, til den sidst gældende ecu-omregningskurs i det afsluttede regnskabsår. Denne praksis har ført til, at værdien er ansat 2 mio. ECU for højt, og den er ikke i overensstemmelse med almindeligt anerkendte regnskabsprincipper og med Kommissionens principper for opstillingen af balancen og den konsoliderede balance (jf. »De vigtigste regnskabsprincipper i hovedtræk«, forvaltningsregnskab og balance, bind IV, s. 6, punkt 2.2.3.: De materielle anlægsaktiver opføres til den værdi i ecu, der er beregnet på grundlag af de på anskaffelsestidspunktet gældende regnskabskurser).

Bemærkning om bankkonti og kassebeholdning

3.93. Retten kan ikke udtale sig om rigtigheden af de beløb (hhv. 2,8 mio. ECU og 0,2 mio. ECU), som er opført under rubrikkerne anfordringskonti og kassebeholdning på aktivsiden af ØSU's og Regionsudvalgets konsoliderede balance, eftersom der ikke var foretaget bank- og kasseafstemninger pr. 31. december 1995, eller det var sket for sent.

DE UNDERLIGGENDE TRANSAKTIONERS LOVLIGHED/FORMELLE RIGTIGHED

Bemærkninger om indtægtstransaktioner

Traditionelle egne indtægter

Told og landbrugsafgifter

3.94. Retten har undersøgt en stikprøve af underliggende transaktioner og konstateret et relativt begrænset antal fejl. Disse fejl vedrører følgende forhold: Told er ikke overdraget. Der er foretaget uberettigede nedskrivninger. Toldtariffen er anvendt forkert. Korrektioner er foretaget for sent. Indtægter er overdraget for sent. Indtægter er overdraget for sent og ikke med det fulde beløb. Det er ved Rettens revision påvist, at indtægter er overdraget for sent. Og i forbindelse med manglende angivelse er indtægter ikke fastsat med det fulde beløb.

3.95. Ved undersøgelserne af ovennævnte forhold konstateredes det, at der i nogle tilfælde havde været alvorlige problemer med at overdrage egne indtægter som foreskrevet i lovgivningen. Bemærkningerne i denne forbindelse er i de fleste tilfælde møntet på medlemsstaternes systemer eller procedurer:

a) I en medlemsstat blev det konstateret, at adskillige toldsteder bogfører de samlede supplerende angivelser for sent. Disse undertiden betydelige forsinkelser (op til 5 måneder) skyldes fortolkningen af de nationale instrukser. I en anden medlemsstat foretages korrektioner af de fastlagte beløb for sent. I to andre medlemsstater blev det påvist, at toldskylden systematisk fastlægges for sent.

b) I en medlemsstat centraliseres afgifter, der opkræves ved udlagring fra toldoplag, systematisk for sent. I flere medlemsstater er overvågningen af, om de fastsatte frister for færdigbehandling af angivelserne overholdes, utilstrækkelig, hvilket medfører, at overdragelsen sker for sent.

c) Der blev påvist fejl i det særskilte regnskab. I en medlemsstat var der tale om mange fejl. Der bør foretages revision af kontiene i det særskilte regnskab. I en anden medlemsstat blev det konstateret, at afgifter, der opføres midlertidigt på en interimskonto, bogføres for sent.

d) I flere medlemsstater var de nødvendige bilag til beregning af toldskylden for visse kontrollerede transaktioner ikke disponible under den stedlige revision.

Sukkerafgifter

3.96. Samtlige medlemsstater undtagen Det Forenede Kongerige har anvendt de satser, der er fastsat i forordning (EF) nr. 2403/95 (), på de skyldige saldobeløb for sukkerproduktionsafgifterne overført i december måned 1995. Opgørelsen over afgifter, som Det Forenede Kongerige havde fastlagt i oktober 1995 og overført i december 1995, omfatter kun lagerafgifter. Dermed har Det Forenede Kongerige fået en likviditetsfordel på 20 447 318 ECU, som ikke er i overensstemmelse med princippet om, at Fællesskabets overskudsproduktion af sukker skal være selvfinansierende.

3.97. Endvidere figurerer saldobeløbet for produktionsafgifter for produktionsåret 1994/95 i Det Forenede Kongerige (20 447 318 ECU) ikke i regnskabet som en konstateret fordring, der ikke er inkasseret pr. 31. december 1995. Men medlemsstaterne fremsender tallene for den endelige produktion af sukker og isoglucose til Kommissionen senest den 5. oktober (denne frist er fastsat i forordning (EØF) nr. 2682/84 (), og Kommissionen har fastlagt produktionsafgifterne for produktionsåret 1994/95 ved forordning (EF) nr. 2403/95 af 12. oktober 1995). Heraf følger, at Kommissionens tjenestegrene i oktober måned 1995 var i besiddelse af alle de nødvendige elementer (produktionstal og afgiftsbeløb) til fastsættelse af beløbet for denne fordring.

3.98. DAS-beretningen for regnskabsåret 1994 (punkt 3.111) indeholder bemærkninger om den i Det Forenede Kongerige anvendte praksis og om Kommissionens regnskabsprocedurer. Saldobeløbet på 14 974 768 ECU vedrørende produktionsåret 1993/94 blev nemlig først overført til Fællesskabet i januar 1995. Retten understreger, at den har fremsat konkrete forslag til løsning af ovennævnte problem i sin udtalelse nr. 1/94 () om ændring af forordning (EF) nr. 1552/89.

3.99. I øvrigt giver revisionen af en stikprøve på 11 sukkerafgiftstransaktioner ikke Retten anledning til at fremsætte bemærkninger i denne beretning om de underliggende transaktioners lovlighed/formelle rigtighed.

Egne momsindtægter

3.100. Egne indtægter hidrørende fra moms er i henhold til artikel 2, stk. 1, litra c), i Rådets afgørelse 88/376/EØF, Euratom, provenuet af anvendelsen af en ensartet sats (højst 1,4 %), som gælder for alle medlemsstater, på momsberegningsberegningsgrundlaget, der fastlægges ensartet for medlemsstaterne i henhold til fællesskabsregler; det grundlag, som en medlemsstat skal tage i betragtning, kan dog ikke overstige 55 % af medlemsstatens BNI. Beregningsgrundlaget beregnes ved at dividere de samlede indgåede nettomomsindtægter med den vejede gennemsnitssats for momsen efter den metode, der beskrives i artikel 4 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89. Fastlæggelsen af et ensartet momsberegningsgrundlag hindres imidlertid af nationale forskelle i anvendelsen af momslovgivningen. Momsdirektiverne giver i 60 tilfælde medlemsstaterne mulighed for at træffe et valg, og i ca. 125 tilfælde har Kommissionen givet medlemsstaterne dispensation til at fravige de almindelige principper. Der skal derfor beregnes kompensationer og korrektioner i momsindtægterne, for at der kan fastlægges et ensartet grundlag.

3.101. Tabel 3.2 viser, hvordan momsberegningsgrundlaget for 1994 er beregnet på grundlag af medlemsstaternes momsopgørelser indsendt i 1995.

3.102. Dette skema viser klart, at de vigtigste elementer er »inkasserede nettomomsindtægter« og den »vejede gennemsnitssats«. Afviger disse elementer med 1 %, vil indvirkningen på det endelige momsgrundlag ligeledes blive 1 %.

3.103. Sigtet med Rettens revision var at få sikkerhed for, at medlemsstaterne overdrager de egne indtægter hidrørende fra moms til Den Europæiske Union i rette tid, og at beløbene er korrekte og fuldstændige, samt at de årlige momsopgørelser, der er den underliggende dokumentation, er lovlige og formelt rigtige. Eftersom momsindtægterne for et givet år, der overdrages i løbet af dette år, er foreløbige, og det endelige beløb først overdrages det følgende år, koncentrerede Retten revisionen om medlemsstaternes momsopgørelser for 1994, som blev forelagt i 1995.

3.104. Der blev foretaget revision i Kommissionen og i de relevante centraladministrationer i en række medlemssstater.

>TABELPOSITION>

3.105. Retten konstaterede, at momsindtægter, der opkræves i et givet år, ikke nødvendigvis alle registreres i regnskaberne for dette år, og at nogle beløb eventuelt først registreres i regnskaberne for det følgende regnskabsår. Dette gælder navnlig gennemgangskonti, der omfatter moms, som ikke er afregnet ved udgangen af regnskabsåret, og som ikke altid er bogført og korrekt regnskabsført under de rigtige nationale budgetposter for det relevante regnskabsår. Denne form for regnskabsmæssig behandling finder sted, fordi medlemsstaterne følger forskellige nationale regnskabsprincipper.

3.106. Som følge heraf er de tal, Kommissionen indberetter vedrørende nettomomsindtægterne for et givet regnskabsår, ikke korrekte og fuldstændige, for så vidt de ikke omfatter alle momsbeløb, der er opkrævet og bogført som indtægter af de nationale forvaltninger. Selv om udestående momsindtægter, der er opført på gennemgangskonti, vil blive bogført i de følgende år og registreret i senere momsopgørelser, vil det endelige beløb for de egne momsindtægter blive et andet, fordi den vejede gennemsnitssats ændres hvert år.

Den vejede gennemsnitssats nøjagtighed

3.107. Såfremt der anvendes flere momssatser, skal medlemsstaterne beregne en vejet gennemsnitssats med fire decimaler. Ved denne beregning skal alle afgiftspligtige transaktioner, der er pålagt en moms, der ikke kan fradrages, fordeles efter den momssats, der skal anvendes. Denne fordeling skal foretages i henhold til data fra Det Europæiske Nationalregnskabssystem (ENS), kilder i relation hertil eller en hvilken som helst anden relevant kilde.

3.108. I praksis beregnes den vejede gennemsnitssats på basis af antagelser, skøn og data, som ikke er af nyeste dato. Derfor varierer såvel kvaliteten af de data, der anvendes af medlemsstaterne, som indvirkningen på beregningen af den vejede gennemsnitssats betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat.

3.109. Fordelingen af transaktioner pr. gældende momssats bliver bedre, efterhånden som harmoniseringen af satserne forbedres, men den er stadig ikke tilfredsstillende, fordi der ikke findes pålidelige data for en væsentlig del af transaktionerne.

3.110. Revisionen i fem medlemsstater viste, at selv om den vejede gennemsnitssats tilsyneladende var beregnet med fire decimalers nøjagtighed som krævet i forordningen, er den formentlig behæftet med en vis grad af usikkerhed. Hidtil har kun én medlemsstats myndigheder forsøgt at måle en sådan usikkerhed, og i sit svar på Rettens bemærkninger angav de en generel usikkerhedsgrad på ca. 1,5 %.

Bogføring af korrektioner og kompensationer

3.111. Harmoniseringen af momsgrundlaget medfører »justeringer« af de inkasserede nettoindtægter eller det mellemliggende grundlag. For opgørelserne for 1994 tegnede disse justeringer sig for næsten 5,5 % (jf. tabel 2) af det samlede momsgrundlag.

3.112. Generelt vil usikkerhedsmarginen her formentlig være forholdsmæssigt større end for den vejede gennemsnitssats. Dette skyldes, at der langt oftere skal foretages beregninger på grundlag af antagelser. Medlemsstaterne må altså beregne beregningsgrundlaget for korrektionerne ved fiktiv rekonstruktion af fiskale transaktioner på grundlag af statistikker. Det er sandsynligt, at usikkerhedsgraden for nogle beregninger er på mere end 10 % af det pågældende beløb.

3.113. Kommissionen og medlemsstaterne kan anmode om, at der - endog med virkning for de tre foregående år - foretages korrektioner af medlemsstaternes beregninger af de egne momsindtægter. Ved udgangen af 1995 var der indgivet mindst 105 sådanne anmodninger om korrektioner, der endnu ikke var færdigbehandlet. Det øger i nogen grad yderligere usikkerheden med hensyn til de egne momsindtægters pålidelighed, at man ikke ved, hvor store beløb der er tale om, at det heller ikke engang i alle tilfælde vides, om de har positiv eller negativ indvirkning på EU's indtægter, og at forbehold undertiden opretholdes i mange år.

Generel vurdering

3.114. Ligesom i 1994 () har Retten ikke konstateret større problemer med beregningen af de beløb, medlemsstaterne skal betale (tolvtedele, saldobeløb og justeringer af saldobeløb) eller med opkrævning og regnskabsføring, der indvirker direkte på gennemførelsen af budgetbestemmelserne om momsindtægterne. Men som nævnt ovenfor er fastlæggelsen af beregningsgrundlaget for de egne momsindtægter unøjagtig, og det beløb på 35 792 mio. ECU for de egne momsindtægter for 1994, der blev fastlagt i 1995 med henblik på betalingen af de udestående saldobeløb, er påvirket af denne unøjagtighed. Selv om der ikke er foretaget fuld revision i alle medlemsstater, er der tilstrækkeligt belæg fra tidligere revision og kontrol udført af Kommissionen for, at denne konklusion gælder for EU som helhed.

3.115. Momsindtægterne vil altid være behæftet med en vis usikkerhed, dels på grund af problemerne på nationalt plan med den vejede gennemsnitssats, dels på grund af korrektionerne og kompensationerne, som ofte alle er baseret på skøn, og som er nødvendige til beregningen af det i teorien harmoniserede momsgrundlag. Det burde imidlertid være muligt at forbedre disse elementer i processen uden uforholdsmæssigt store omkostninger. Retten henstiller derfor til alle berørte parter at træffe hensigtsmæssige og omkostningseffektive foranstaltninger til at få forbedret kvaliteten af de nationale systemer til fastlæggelse af momsgrundlaget under hensyntagen til, at medlemsstaternes systemer skal være sammenlignelige, og at hver medlemsstats system skal være pålideligt, navnlig for så vidt angår kilderne og metoderne til indsamling af de forskellige typer af anvendte data (makroøkonomiske, statistiske eller tekniske).

Egne indtægter på grundlag af bruttonationalindkomsten (BNI)

3.116. De egne indtægter på grundlag af BNI giver anledning til en række bemærkninger fra Rettens side om pålideligheden af BNI-beregningerne og procedurerne til fastlæggelse af beregningsgrundlaget (jf. punkt 3.117-3.119). Men ud over disse bemærkninger har registreringen af disse indtægter i Kommissionens regnskaber og overdragelsen af dem ikke givet anledning til bemærkninger (jf. punkt 3.120-121).

Bruttonationalindkomsten (BNI) som beregningsgrundlag

3.117. BNI beregnes på grundlag af hver medlemsstats nationalregnskaber, der opstilles efter komplekse statistiske og økonometriske metoder af specialiserede offentlige institutter, der har enekompetence på dette område. De oplysninger, medlemsstaterne indberetter til Kommissionen, kontrolleres to gange, dels af Kommissionen (Eurostat) i medfør af artikel 19 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om egne indtægter, dels i henhold til artikel 7 i Rådets direktiv 89/130/EØF, Euratom, af 13. februar 1989 om harmonisering af fastlæggelsen af bruttonationalindkomsten i markedspriser af BNI-udvalget, der består af repræsentanter for medlemsstaterne. I oktober 1995 afgav BNI-udvalget udtalelse om dataene for regnskabsåret 1994. Det udtalte heri, at det havde undersøgt BNI-dataene indsendt af medlemsstaterne, og at det på grundlag af medlemsstaternes oplysninger kunne konstatere, at der var sket væsentlige fremskridt. Udvalget gjorde også opmærksom på, at Kommissionen kontrollerede, at mangler i medlemsstaternes nationalregnskaber, som var påvist under stedlig kontrol i medfør af artikel 19 i forordning nr. 1552/89, blev afhjulpet. Det udtrykte ønske om, at der blev arbejdet videre på dette område. Udvalget konstaterede med tilfredshed, at der var sket fremskridt i medlemsstaternes arbejde med at harmonisere BNI-dataene, og at de fortsatte bestræbelserne herpå.

3.118. Rettens revision omfattede en undersøgelse af, om medlemsstaterne overholder de principper og procedurer, der er fastsat ved direktiv 89/130/EØF, Euratom, om harmonisering af fastlæggelsen af bruttonationalindkomsten i markedspriser. Fordi der er taget en række forbehold, som Kommissionen ikke har trukket tilbage (130), navnlig med hensyn til, om BNI er udtømmende, og fordi der ikke findes oplysninger om disse forbeholds potentielle indvirkning på BNI-indtægten, er det stadig ikke muligt at måle systemets kvalitetsniveau.

3.119. Retten har i årsberetningen for regnskabsåret 1995 (jf. kapitel 1: Egne indtægter) påpeget, at det generelt er et problem at måle kvaliteten af BNI-dataene ud fra aspekterne »sammenligneligheden« af medlemsstaternes BNI og »pålideligheden« af hver enkelt medlemsstats data. Den mener, at spørgsmålet om BNI's tekniske gyldighed som beregningsgrundlag for egne indtægter ville kunne afklares, hvis der blev indført og anvendt instrumenter til måling af dens kvalitet, og at Retten hermed ville få de fornødne elementer til at kunne afgive sin erklæring på et mere solidt grundlag.

Egne indtægter på grundlag af BNI (den supplerende indtægt)

3.120. Med hensyn til de egne indtægter på grundlag af BNI vedrører revisionserklæringen aspekterne pålideligheden og lovligheden/den formelle rigtighed af de metoder, der anvendes ved fastlæggelse af BNI-indtægten. Revisionen tog sigte på følgende elementer:

a) fastlæggelsen af loftet over de egne indtægter

b) beregningen af BNI-satsen for de egne indtægter - »det supplerende grundlag«

c) beregningen af de beløb, hver enkelt medlemsstat skal betale i form af denne supplerende indtægt

d) beregningen af de månedlige tolvtedele, der skal overføres, samt inkasseringen og regnskabsføringen af dem

e) beregningen af de årlige saldobeløb og justeringerne af tidligere saldobeløb, samt inkasseringen og bogføringen af dem.

3.121. Rettens revision af ovenstående elementer har ikke givet anledning til bemærkninger vedrørende regnskabsåret 1995.

Forbehold med hensyn til udgiftstransaktionerne

Udgifter, som Retten ikke kan afgive erklæring om

3.122. Retten kan ikke afgive nogen erklæring om en række områder, der svarer til i alt ca. 2,3 % af betalingerne. For 1,1 % af betalingerne skyldes dette, at systemerne til forvaltning af de transaktioner, Retten skal revidere, ikke er pålidelige, og for 1,2 %, at de oplysninger, Retten havde adgang til, ikke var fyldestgørende.

Systemer, som er særligt upålidelige, og som kan være fejlbehæftede

3.123. Ved revisionen af bestemte udgiftskategorier under EUGFL, Garantisektionen, konstaterede Retten, at systemerne til forvaltning af de underliggende transaktioner er særligt upålidelige og kan være behæftet med fejl. Selv om de forskellige transaktioner, der blev efterprøvet på dette område, tilsyneladende var i orden, var det i disse tilfælde umuligt at foretage revision, der kunne give holdbare resultater, og der er betydelig risiko for, at væsentlige fejl ikke påvises. I den samlede stikprøve på 683 betalinger stødte revisorerne på dette problem 8 gange. Det betyder, at det for ca. 1,1 % af de betalinger, der i 1995 blev afholdt over fællesskabsbudgettet, er umuligt at afgive en erklæring om lovligheden/den formelle rigtighed af de underliggende transaktioner. I 1995 androg Fællesskabets udgifter på de specifikke områder, der her var tale om, ca. 500 mio. ECU (afrundet beløb). Dette problem blev konstateret på følgende områder:

- I Italien i forbindelse med eksportrestitutioner, hvor modtagerne af restitutionerne selv skal fremsende toldattesterne til det udbetalende organ (4 tilfælde i et område, hvor restitutionsudgifterne andrager 356,4 mio. ECU).

- I Italien i forbindelse med producentstøtte til produkter forarbejdet på basis af tomater, udligningstilskud til forarbejdning af citroner og offentlig oplagring af alkohol, hvor der ikke foretages fysisk kontrol i tilstrækkeligt omfang af produkternes mængde, kvalitet og overensstemmelse med forskrifterne (3 tilfælde i et område, hvor sådanne udgifter andrager ca. 135,0 mio. ECU).

- I den tyske delstat Mecklenburg-Vorpommern i forbindelse med støtte til producenter af raps- og solsikkefrø og sojabønner, hvor det udbetalende organs administrative kontrol er utilstrækkelig (1 tilfælde i et område, hvor de pågældende udgifter andrager ca. 19 mio. ECU).

Manglende overbevisning af forskellige årsager

3.124. Retten har af forskellige årsager (problemer i forbindelse med tidsplanen, manglende revisionsspor, retlige eller fysiske hindringer mv.) ikke kunnet revidere 8 transaktioner, svarende til 1,2 % af stikprøven.

Udgifter, som Retten kun kan afgive en delvis erklæring om

3.125. I 11 andre tilfælde kunne Retten kun komme frem til en delvis overbevisning som følge af enkeltstående problemer under revisionen (manglende bevisdokumenter, manglende entydige eller overbevisende oplysninger om tilsyneladende usædvanlige forhold).

Fejl, der indvirker på udgifternes lovlighed/formelle rigtighed

3.126. Nogle af de konstaterede fejl vedrører forpligtelser, andre betalinger. Nogle har målelig indvirkning på beløbet for de underliggende transaktioner (sådanne fejl defineres som substansfejl ()), andre opstår ved krænkelse af gældende bestemmelser eller kontrolforskrifter, og selv om de ikke har målelig indvirkning på beløbet for de underliggende transaktioner, der finansieres over fællesskabsbudgettet, skal de alligevel tages alvorligt (såkaldte formelle fejl(40)). Resultaterne af efterprøvelsen af lovligheden/den formelle rigtighed er specificeret på følgende måde:

- resultaterne vedrørende forpligtelserne

substansen

formelle aspekter

- resultaterne vedrørende betalingerne

substansen

formelle aspekter.

Fejl, der indvirker på lovligheden/den formelle rigtighed af forpligtelser indgået i regnskabsåret

Revision af lovligheden/den formelle rigtighed af forpligtelsernes substans

3.127. Ved revisionen af lovligheden/den formelle rigtighed af forpligtelsernes substans er der ikke konstateret alvorlige fejl.

Formelle fejl med hensyn til forpligtelsernes lovlighed/formelle rigtighed

3.128. Retten skønner, at de meget få formelle fejl i forbindelse med forpligtelserne ikke har haft væsentlig indvirkning på udgifterne i 1995.

3.129. Disse formelle fejl vedrører hovedsagelig reglerne for beslutningstagning og udgiftsforpligtelse. De kan først og fremmest henføres til fællesskabsinstitutionerne.

3.130. Disse fejl blev hovedsagelig påvist inden for udviklingssamarbejdet.

Fejl, der indvirker på lovligheden/den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne

Substansfejl med hensyn til lovligheden/den formelle rigtighed af betalingerne

3.131. Det mest sandsynlige kumulerede beløb for det meget store antal substansfejl i de underliggende transaktioner vedrørende betalingerne, som har målelig indvirkning på de beløb, der finansieres over det almindelige budget, er af størrelsesordenen 4 mia. ECU (5,9 % af de pågældende betalinger).

3.132. Supplerende oplysninger om vurderingen af det finansielle omfang findes i tabellen i bilag 1. Resultatet af en ekstrapolation af dette beløb bekræftes ved identificering af et beløb for kendte fejl, som skyldes fejl, der er konstateret i selve stikprøven og uden for denne under DAS-revisionen eller under anden revision. Beløbet for kendte fejl konstateret under Rettens revisionsarbejde er af størrelsesordenen 163 mio. ECU.

3.133. Disse substansfejl er af meget forskellig art. Der er dog især tale om fejl, der vedrører transaktionernes berettigelse til fællesskabsfinansiering. De vedrører også de faktiske forhold, der ligger til grund for udgifterne, fejl i beregningerne af udgifter anmeldt med henblik på finansiering, samt fejl i beregningen af beløbet for Fællesskabets støtte, og i nogle tilfælde foreligger der ikke underliggende dokumentation for betalingerne, eller denne dokumentation er ikke fyldestgørende. Disse fejl kan generelt henføres til medlemsstaterne (90 %) og navnlig til de lokale organer, der forvalter transaktionerne (22 %), samt til støttemodtagerne (54 %). 36 % af det samlede beløb for fejl vedrørte EUGFL, Garantisektionen, og 42 % strukturfondene. Rettens egen globale vurdering giver ikke i sig selv grundlag for at fastslå de beløb, der for hver medlemstat og hvert område kan tilbagesøges som følge af, at der uberettiget er udbetalt støtte fra EUGFL, Garantisektionen. Men Rettens globale vurdering giver dog retningslinjer for, hvilken kontrol der skal foretages i forbindelse med afslutningen af regnskaberne. Det anslåede beløb for fejl i forbindelse med strukturfondene har ikke nødvendigvis nogen indvirkning på Kommissionens betalinger i form af forskud. Da de underliggende transaktioner er finansieret med Den Europæiske Unions midler, er der imidlertid risiko for, at sådanne fejl får vedvarende indvirkning på det almindelige budget. Antallet af dem bekræfter generelt, at såvel fællesskabsmyndighederne som de berørte medlemsstaters myndigheder bør styrke kontrollen og, når udgiftsanmeldelserne indsendes, efterprøve, om de faktisk vedrører støtteberettigede udgifter.

3.134. Sådanne substansfejl er ikke kun konstateret inden for EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene. De vedrører også andre udgiftsområder (navnlig forskning og udviklingssamarbejde). I kapitel 4 gives en mere detaljeret redegørelse for de fejl, der blev påvist inden for EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene.

Formelle fejl med hensyn til lovligheden/den formelle rigtighed af betalingerne

3.135. Retten finder, at der fortsat forekommer alt for mange formelle fejl i betalingerne. Det store antal indikerer navnlig, at de ansvarlige administrative myndigheder ikke har kunnet følge de foreskrevne forvaltnings- og kontrolprocedurer og heller ikke kunnet overholde de betingelser, der er fastlagt i de regler, der er gældende for de forskellige finansierede foranstaltninger.

3.136. Disse formelle fejl vedrører især de forpligtelser, der skal opfyldes af støttemodtagerne eller de organer, der medvirker ved gennemførelsen af aktionerne, oplysningerne om de finansierede aktioner eller disse oplysningers kvalitet, budgetmyndighedens godkendelsesprocedurer eller procedurerne for den anvisningsberettigedes godkendelse af udgiftsforpligtelser samt reglerne for indkaldelse af bud. De fleste af disse fejl kan henføres til medlemsstaterne og navnlig til de centrale og lokale organer, der forvalter transaktionerne.

3.137. Der blev konstateret sådanne formelle fejl på de fleste af de områder, hvor der afholdes fællesskabsudgifter (EUGFL, Garantisektionen, strukturfondene, udviklingssamarbejde og samarbejde med landene i Central- og Østeuropa), dog med en klar overvægt på strukturfondsområdet.

3.138. De formelle fejl, der er påvist i fællesskabsinstitutionerne, vedrørte først og fremmest følgende områder:

- manglende eller utilstrækkelig dokumentation

- reglerne for udbudsprocedurer, navnlig for oplysningernes kvalitet eller deres formidling, var ikke overholdt

3.139. De formelle fejl, der er påvist i medlemsstaterne, er af en anden art og vedrører først og fremmest EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene. Der redegøres nærmere for dem i kapitel 4.

KAPITEL 4

Specifikke analyser af de vigtigste udgiftsområder

4.0. INDHOLD

Punkt

Indledende bemærkninger 4.1 - 4.3

Analyse af udgifter afholdt over EUGFL, Garantisektionen 4.3 - 4.13

Indledning 4.3

Substansfejl 4.4 - 4.5

Formelle fejl 4.6 - 4.7

Påvisning af et område forbundet med særlig stor risiko 4.8 - 4.9

Særlige kendetegn ved forvaltnings- og kontrolsystemet 4.10 - 4.11

Påkrævede korrigerende foranstaltninger 4.12 - 4.13

Analyse af strukturfondsudgifterne 4.14 - 4.28

Substansfejl 4.18 - 4.19

Formelle fejl 4.20 - 4.21

Analyse af revisionsresultaterne 4.22 - 4.26

Konklusion 4.27 - 4.28

INDLEDENDE BEMÆRKNINGER

4.1. I forbindelse med denne anden DAS er der efterprøvet et så stort antal transaktioner inden for de vigtigste udgiftsområder (EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene), at der har kunnet foretages en specifik analyse af hvert af disse områder på grundlag af revisionsresultaterne. Analysen har vist en række fremherskende fænomener.

4.2. Sigtet med DAS-revisionen er først og fremmest at fremskaffe tilstrækkeligt bevismateriale om fællesskabsbudgettet som helhed. Enhver konklusion, der drages om et specielt budgetområde på grundlag af dette bevismateriale, må derfor være statistisk mindre præcist.

ANALYSE AF UDGIFTER AFHOLDT OVER EUGFL, GARANTISEKTIONEN

Indledning

4.3. Udgifterne over EUGFL, Garantisektionen, repræsenterer ca. 52 % (ca. 34 mia. ECU) af værdien af de samlede budgetbetalinger og administreres næsten udelukkende af medlemsstaterne. Mindre end 1 % administreres direkte af Kommissionen. De analyser, der fremlægges i det følgende, vedrører fejl, der indvirker på betalingernes lovlighed og formelle rigtighed, og som Retten konstaterede under DAS-revisionen i 1995.

Substansfejl

4.4. I 1995 kunne substansfejlene inden for EUGFL, Garantisektionen, hovedsagelig henføres til medlemsstaterne og i mindre udstrækning til Kommissionen. Ca. en tredjedel konstateredes i de nationale forvaltninger, en sjettedel i de lokale forvaltninger og næsten halvdelen hos de endelige støttemodtagere. Procenten af substansfejl på dette område skønnes at være betydeligt lavere end det i punkt 3.131 nævnte gennemsnit for det almindelige budget som helhed.

4.5. Tre fejltyper tegnede sig for det store flertal af de substansfejl, Retten påviste:

a) Fejl i forbindelse med udgifternes støtteberettigelse. Disse fejl var hovedsagelig:

i) ikke-eksisterende arealer, for hvilke der var ansøgt om støtte under hektarstøtteordningerne

ii) forskelle mellem faktiske og anmeldte kvantitative data (arealstørrelser, produkter eller besætninger)

iii) forordningernes kvalitetskrav var ikke opfyldt (med hensyn til produkternes art, jordens produktivitet eller tekniske karakteristika osv.)

iv) andre betingelser i henhold til forordningerne var ikke opfyldt (mindstemål for udtagne arealer, kvoter, mindste tilbageholdesperioder, besætningsstørrelser mv.).

b) De nationale udbetalende organer medregnede beløb, der endnu ikke var udbetalt til støttemodtagerne, i udgiftsanmeldelserne (Retten har kun betragtet udgifter, der var afholdt over EUGFL, Garantisektionens budget for 1995, men hvor der ikke var foretaget udbetaling til støttemodtagerne inden udgangen af regnskabsåret (15. oktober 1995), som substansfejl),

c) Fejl i beregningen af beløbet for fællesskabsstøtte. Disse fejl opstår typisk, fordi der anvendes ukorrekte satser og kurser (støttesatser, omregningskurser, nedskrivningssatser, lavere satser ved overskridelse af de i forordningerne fastsatte arealer pr. region, strafrenter mv.).

Formelle fejl

4.6. Der forekom mange formelle fejl, herunder brud på de regler og kontrolforskrifter, der er gældende for udgifter under EUGFL, Garantisektionen. Næsten alle disse formelle fejl konstateredes i medlemsstaterne, først og fremmest i de nationale og lokale forvaltninger og i mindre udstrækning hos de endelige støttemodtagere.

4.7. De mest karakteristiske formelle fejl var følgende:

a) De ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne havde ikke indført og gennemført de i lovgivningen fastsatte kontrolforanstaltninger tilstrækkeligt effektivt.

b) Der forelå ikke det fyldestgørende bevismateriale til støtte for ansøgninger om dækning af udgifter, som kræves i de gældende bestemmelser.

c) De i de gældende bestemmelser fastsatte frister for udbetaling til støttemodtagerne, kvoteoverførsler, frigørelse af garantier mv., var ikke overholdt.

Påvisning af et område forbundet med særlig stor risiko

4.8. Med den nye fælles landbrugspolitik, der blev vedtaget i 1992, skal der i to faser og i hver medlemsstat indføres et integreret system til administration af og kontrol med en række fællesskabsstøtteordninger. Anden fase med indførelsen af et alfanumerisk system til identificering af marker skal sættes i værk den 1. januar 1996 (fristen gælder ikke de tre nye medlemsstater, der har et år mere). Uden dette kontrolmiddel er der navnlig for hektarstøtteordningerne ikke tilstrækkelig garanti for, at den samme mark ikke anmeldes af flere støttemodtagere og under forskellige ordninger.

4.9. I 1994 og 1995 var der kun indført et komplet integreret system, der kunne begrænse denne risiko, i nogle få medlemsstater. I 1995 androg de samlede udgifter på dette område i de medlemsstater, der ikke havde indført et fuldt integreret system, ca. 8 000 mio. ECU.

Særlige kendetegn ved forvaltnings- og kontrolsystemet

4.10. I henhold til de gældende bestemmelser skal de nationale udbetalende organer kontrollere alle foranstaltninger. Denne kontrol omfatter normalt administrativ kontrol af bilag, fysisk kontrol på stedet og integreret samlet kontrol herunder krydskontrol med henblik på eventuelle dobbeltanmeldelser (navnlig i forbindelse med udgifter under hektarstøtte- og storkreaturordningerne). Den høje forekomst af formelle fejl, der skyldes, at disse kontrolforanstaltninger ikke er indført på alle områder, eller at de ikke er gennemført tilstrækkeligt effektivt, indebærer øget risiko for substansfejl i den samlede population af underliggende udgifter. Denne øgede risiko for substansfejl blev navnlig bekræftet på hektarstøtteområdet, hvor der blev påvist mange fejl i forbindelse med ikke-støtteberettigede arealer/produkter eller med relativt små forskelle mellem faktiske og anmeldte arealer.

4.11. Det er typisk meget decentrale strukturer, der gennemfører og fører tilsyn med EUGFL-foranstaltninger. Det er derfor af afgørende betydning for disse strukturer, at de udbetalende organers administration og kontrolsystemer i medlemsstaterne er af høj kvalitet. Kommissionen har det overordnede ansvar for gennemførelsen af EUGFL, Garantisektionens budget, og kontrollerer selv de udbetalende organers administration og kontrolsystemer. I de senere år har det været begrænset, hvor mange af fortidens fejl der er blevet rettet under denne procedure, fordi Kommissionen har været mindst tre år bagud med at træffe regnskabsafslutningsbeslutningerne.

Påkrævede korrigerende foranstaltninger

4.12. Kvaliteten af Kommissionens styringsfunktion bør forbedres, og kontrollen bør finde sted i rette tid. Reformen af regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, der skal træde i kraft med virkning fra regnskabsåret 1996, er et vigtigt skridt i denne retning. Kommissionen definerer nu klarere, hvilke data de udbetalende organer skal indsende. Der er for nylig indført bestemmelser om, at uafhængige eksterne revisorer hvert år skal revidere de udbetalende organer og forelægge revisionsresultaterne for Kommissionen inden den 30. april det følgende år. Denne revision skal omfatte både en kontrol af, om anmeldelserne til Kommissionen har været nøjagtige, og om de udbetalende organers interne kontrol af de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed er fyldestgørende. Når denne nye procedure er fuldt ud funktionsdygtig, skulle Kommissionen kunne gennemføre regnskabsafslutningsproceduren hurtigere og på et solidere grundlag. Men Kommissionens egen supplerende kontrol af, om EU-bestemmelserne er overholdt, vil stadig blive udført på et betydeligt senere tidspunkt (op til to år senere).

4.13. De i forordningerne fastsatte procedurer for kontrol af hver enkelt foranstaltning i medlemsstaterne bør håndhæves strengere. Denne kontrol bør betragtes som et minimumskrav til sikring af en produktiv og effektiv gennemførelse af EUGFL-budgettet. Såvel administrativ kontrol som fysisk kontrol på stedet bør gøres mere effektiv. Inden for hektarsøtteordningerne er det af altafgørende betydning, at det gøres obligatorisk at indføre integreret kontrol og at iværksætte den korrekt, så det sikres, at svigagtige dobbeltanmeldelser forhindres eller afsløres.

ANALYSE AF STRUKTURFONDSUDGIFTERNE

4.14. I værdi tegner strukturfondene sig for ca. 19 mia. ECU eller ca. 29 % af de samlede betalinger over det almindelige budget.

4.15. De fleste budgetbetalinger på dette område er forskud eller acontoudbetalinger. Derfor vil endelig betaling til endelig støttemodtager ikke nødvendigvis have fundet sted, når revisionen finder sted. Følgelig, og for at revisor i overensstemmelse med traktaten kan drage en konklusion om de underliggende udgifter, identificeres de underliggende transaktioner ofte ud fra populationer af udgiftstransaktioner, der er anmeldt og attesteret af medlemsstaterne, og som udløser de forskud, der revideres.

4.16. De fejl, der blev påvist i de underliggende transaktioner, sætter spørgsmålstegn ved berettigelsen af udgifterne i henhold til medlemsstaternes attesteringer, men som forklaret i punkt 3.133 ikke nødvendigvis ved, om de enkelte forskud var i overensstemmelse med forordningerne, da de blev betalt af Kommissionen. Sådanne fejl er altid tegn på, at der er nogle elementer, der burde afsløres og holdes ude fra de udgifter, der finansieres endeligt, når Kommissionen udbetaler eventuelle restbeløb eller tilbagesøger for meget udbetalte forskud.

4.17. Nedenstående analyse omfatter fejl med hensyn til lovligheden/den formelle rigtighed af betalingstransaktioner, som Retten har påvist under DAS-revisionen i 1995.

Substansfejl

4.18. Næsten alle substansfejl på strukturfondsområdet kan henføres til medlemsstaterne. I 1995 tegnede de nationale forvaltninger sig for ca. en sjettedel, de lokale forvaltninger for næsten en sjettedel og de endelige støttemodtagere for ca. to tredjedele. Det skønnes, at fejlprocenten for substansfejl på dette område er betydeligt højere end den i punkt 3.131 nævnte gennemsnitlige fejlprocent for det almindelige budget som helhed.

4.19. Fire fejltyper tegner sig for det store flertal af substansfejl påvist af Retten:

a) Udgiftsanmeldelserne til underbygning af anmodningen om fællesskabsstøtte opfyldte ikke kriterierne for støtteberettigelse. Der er således meget hyppigt afholdt udgifter uden for den definerede støtteberettigelsesperiode. Støtteansøgninger har omfattet moms, der kan refunderes, der er indsendt ansøgninger om at få dækket alt for store omkostninger eller omkostninger, som ikke kunne komme i betragtning, bl.a. administrationsomkostninger, nedskrivninger og u