SAERBERETNING NR. 2/88 om anvendelse af den integrerede metode ved Faellesskabets finansiering af foranstaltninger med strukturelt sigte med Kommissionens svar (88/C 188/01) (Bemaerkninger, EOEF-traktatens artikel 206a, stk. 4)

INDHOLD

>PIC FILE= "T0050168"> >PIC FILE= "T0050169">

1. INDLEDNING

1.1. Siden 1978, har den integrerede metode faaet stadig stoerre plads i Faelllesskabets retsakter vedroerende finansiering af programmer med strukturelt sigte. Denne metode bygger paa den opfattelse, at den samlede virkning af de forskellige foranstaltninger vil blive stoerre, hvis de samordnes, end hvis de gennemfoeres uafhaengigt af hinanden, idet der kan opnaas en bedre vekselvirkning gennem en bedre planlaegning af flere finansieringsprojekter og gennem en mere samordnet forvaltning af de forskellige investeringsprojekter.

1.2. Den integrerede metode indvirker i flere henseender paa maalsaetninger, betingelser, kriterier og interventionsprocedurer for de forskellige finansieringsinstrumenter. Der er redegjort herfor i en informationsnote, som Kommissionen har forelagt for Raadet og Europa-Parlamentet (1) ; informationsnoten indeholder ogsaa en naermere redegoerelse for integrationsfremmende metoder. 1.3. I praksis er den integrerede metode foerste gang taget i anvendelse i 1979 i forbindelse med projektet til fordel for Napoli, der i vidt omfang er gennemfoert under EFRU's auspicier inden for rammerne af allerede eksisterende finansieringsinstrumenter.

1.4. Den integrerede metode er ogsaa anvendt i forbindelse med projektet til fordel for Belfast. I dette tilfaelde blev der imidlertid, i modsaetning til ovennaevnte projekt, i 1983 udstedt en raadsforordning, som Kommissionen havde fremsat forslag til i 1981 ; denne forordning omhandlede en saerlig foranstaltning samt en rammebevilling, der supplerede stoetten fra de traditionelle faellesskabsfonde.

1.5. I mellemtiden var der vedtaget tre foranstaltninger med hovedvaegt paa landbruget vedroerende henholdsvis De Vestskotske OEer, departementet Lozère og det sydoestlige Belgien. Disse nye foranstaltninger adskiller sig fra de to tidligere foranstaltninger derved, at der foreligger forordninger, udstedt af Raadet i 1981, som for de paagaeldende tre omraader omhandler integrerede udviklingsprogrammer samt saerlige supplerende midler forbeholdt landbrugsforanstaltninger.

1.6. Kommissionen forelagde i 1983 Raadet et forslag til forordning om integrerede middelhavsprogrammer (IMP), som blev vedtaget i 1985 (2). I mellemtiden var der igangsat en raekke forberedende pilotforanstaltninger af eksperimentel karakter med henblik paa at efterproeve metoderne til udarbejdelse og forvaltning af de integrerede middelhavsprogrammer.

1.7. Foerst i 1984 blev der fastsat saerskilte bestemmelser om integration ; de initiativer, der er taget inden da, har ikke vaeret baseret paa nogen formel definition paa dette omraade. For saa vidt angaar EFRU, indgaar integration i den nye forordning, der blev udstedt i juni 1984, og for saa vidt angaar de integrerede middelhavsprogrammer i den forordning, der blev udstedt i juni 1985. Der er ikke vedtaget tilsvarende bestemmelser for de oevrige finansieringsinstrumenter, men ifoelge Kommissionens retningslinjer for forvaltningen af Den Europaeiske Socialfond (ESF) (3) prioriteres projekter, aktioner eller integrerede programmer, til hvilke der ydes tilskud fra flere af Faellesskabets finansieringsinstrumenter.

1.8. De integrerede udviklingsprojekter bestaar i henhold til den nye EFRU-forordning af en raekke sammenhaengende offentlige og private foranstaltninger og investeringer, til hvis gennemfoerelse Faellesskabet samt nationale og lokale myndigheder i medlemsstaterne i snaevert samarbejde bidrager gennem samordnet anvendelse af de forskellige finansieringsinstrumenter med strukturelt sigte. De samme elementer indgaar i en lidt mere udfoerlig form i artikel 2, 4, 5 og 9 i forordning (EOEF) nr. 2088/85 om IMP.

1.9. Det er formaalet med denne beretning at redegoere for samtlige de initiativer, der med eller uden hjemmel i retsforskrifter er taget under anvendelse af den integrerede metode forud for gennemfoerelsen af de egentlige IMP. Det drejer sig om fire former for intervention, der gennemgaas i det foelgende : (Napoli-projektet, Belfast-projektet, landbrugsforanstaltninger og forberedende pilotforanstaltninger). Disse interventionsformer adskiller sig ikke i synderlig grad fra hinanden og tager alle sigte paa at opnaa en integration af de forskellige finansielle midler, der tildeles de paagaeldende omraader og aktiviteter.

(1) Fodnoterne er samlet sidst i beretningen. 2. DET INTEGREREDE UDVIKLINGSPROJEKT TIL FORDEL FOR NAPOLI

2.1. De alvorlige problemer, der er forbundet med manglende eller utilstraekkelig elementaer infrastruktur (sundhedsvaesen, transport, vandforsyning og kloakering, boliger og servicesektor), og noedvendigheden af at skabe nye arbejdspladser i produktionssektoren i et taet befolket byomraade som Napoli foranledigede Faellesskabet og de paagaeldende italienske myndigheder til i forening at goere en ekstraordinaer indsats. Paa denne maade opstod det integrerede projekt til fordel for Napoli, der blev ivaerksat i oktober 1979.

Samordning af projektet

2.2. Der er ikke vedtaget nogen saerskilte retsforskrifter endsige fastlagt en rammebevilling for projektet. Projektet gennemfoeres paa grundlag af de traditionelle ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser og derudover med bistand fra en gruppe, der har til opgave at foretage tilsyn og forestaa samordningen, og som saa vidt muligt skal fjerne de forskelligartede hindringer, der laegger sig i vejen for en tilfredsstillende fuldfoerelse af projekterne. Projekterne finansieres saaledes via de traditionelle kilder, og paa tilsvarende vis forholder det sig med Faellesskabet, der deltager i finansieringen via dets instrumenter med strukturelt sigte, idet der ikke er opfoert nogen saerskilt bevilling til projektet i faellesskabsbudgetterne.

2.3. Den omtalte gruppe er sammensat af repraesentanter for Faellesskabet og for nationale, regionale og lokale instanser. Ved dannelsen i 1980 omfattede gruppen politisk ansvarlige medlemmer og medlemmer, som indgik i en teknisk gruppe. Denne sidstnaevnte gruppe blev i 1985 afloest af et samordningsudvalg med de samme opgaver og den samme sammensaetning som den tidligere tekniske gruppe og med et permanent udvidet sekretariat (seks til syv ansatte). Samordningsudvalget har til opgave at fremsaette forslag efter at have fastlagt prioriteringer og identificeret eventuelle hindringer for en tilfredsstillende gennemfoerelse af projekterne. Udvalget handler under ansvar overfor gruppen af politisk ansvarlige medlemmer, til hvilken det ogsaa refererer.

2.4. Anvendelsen af den integrerede metode har i realiteten ikke medfoert aendringer i kompetencen hos eller den administrative og finansielle opbygning i de forskellige organer, der deltager i projektet, eller hvis bistand er noedvendig for gennemfoerelsen af investeringerne. Samordningen omfatter opgaver som at give oplysninger, afgive udtalelser, fremsaette forslag, animere projektdeltagerne samt yde faglig bistand. I praksis traeffes dog ikke blot beslutningerne vedroerende hver enkelt investering fortsat fuldstaendig suveraent af de enkelte involverede organer i henhold til deres egne procedurer, men i det hele taget har samordningen i forbindelse med forberedelsen og gennemfoerelsen af projekterne kun vaeret meget begraenset. Den vaesentligste haemsko for projektets gennemfoerelse har uden tvivl vaeret utilstraekkelig samordning paa stedet mellem de forskellige beroerte administrative instanser.

2.5. Samordningsudvalgets indsats med hensyn til at indsamle oplysninger om investeringerne, aendringerne, udfoerelsesfristerne og finansieringskilderne samt om hindringer for gennemfoerelsen og eventuelle afhjaelpningsmuligheder har indtil dato spillet en utilstraekkelig rolle i de lokale myndigheders beslutningsproces. Der er foretaget en sammenstilling af de forskellige interventioner, som projektet omfatter, men de kan vanskeligt betragtes som samordnede og derfor heller ikke som integrerede ; der er tale om en simpel sammenkobling af de forskellige organers programmer, der er udarbejdet uden en paa forhaand fastlagt faelles referenceramme og ivaerksat uden anvendelse af faelles prioriteringskriterier.

Planlaegningen af projektet

2.6. Der har, isaer ikke i foerste fase, vaeret en tilstraekkelig god planlaegning af det integrerede projekt. I praksis omfatter projektet lister over arbejder fremsendt af de forskellige deltagende administrative instanser ; gennemfoerelsen af disse arbejder er dels vedtaget dels paaregnet vedtaget. Dette foerer til lidet realistiske overslag, enten fordi projekterne ikke altid teknisk set er i orden, eller ogsaa fordi den noedvendige finansiering ikke altid er sikret. I oevrigt sker sammenstillingen af investeringerne under projektet hovedsagelig paa et geografisk grundlag og uden anvendelse af egentlige integrationskriterier, hvad angaar samtlige de paagaeldende finansieringsinstrumenter.

2.7. De finansierede investeringer, saavel infrastruktursom industriinvesteringer, vedroerer mange forskellige sektorer. En bedre udvaelgelse og en prioritering af de vigtigste interventioner - foretaget af de for det integrerede projekt ansvarlige lokale myndigheder - ville have vaeret saa meget mere paakraevet, som de finansielle midler var utilstraekkelige til at daekke samtlige paataenkte foranstaltninger. Samordningen med det regionale udviklingsprogram for Mezzogiorno er ogsaa utilfredsstillende og begraenser sig til nogle enkelte referencer og en kortfattet redegoerelse, der ikke reelt influerer paa beslutningerne om de praktiske forhold.

2.8. I oevrigt vedroerer de paa det enkelte sted foreliggende oplysninger, der endda er ufuldstaendige og ikke saerlig noejagtige, udelukkende den finansielle og fysiske gennemfoerelse af investeringerne. Der er ingen angivelse af, hvilke maalsaetninger der tilstraebes opfyldt inden for en bestemt periode ved gennemfoerelsen af projekterne. En fastlaeggelse af saadanne maalsaetninger forud for enhver beslutning om, hvilke projekter der skal finansieres, er imidlertid en forudsaetning for en hensigtsmaessig og effektiv planlaegning, og for oevrigt burde indfoerelsen af den integrerede metode have udgjort en gunstig anledning til at foretage en bedre samordning af interventionerne.

2.9. Dette forhold illustreres af arbejderne med fjernelse af forureningen i Napoli-bugten, der har vaeret et af de vigtigste og et af de foerste interventionsomraader. Det system, der blev valgt til fjernelse af forureningen, er baseret paa behandling af spildevand fra husholdninger og industri og omfatter derfor opfoerelse af en raekke rensningsanlaeg og anlaeg af kloaknet.

2.10. Ved udgangen af 1986 androg udgifterne til arbejderne under dette afsnit af projektet 1 757 000 mio LIT, hvoraf cirka halvdelen var betalt.

2.11. Ved revisionen paa stedet bestraebte Retten sig for at faa kendskab til, i hvilket omfang de paagaeldende anlaeg bidrog til rensning af bugten. Med henblik herpaa anmodede Retten de italienske myndigheder om at faa forelagt resultaterne af de laboratorieundersoegelser, der var blevet foretaget af det spildevand, som var behandlet i fire allerede idriftsatte rensningsanlaeg eller dele af rensningsanlaeg, vedroerende hvilke de samlede investeringsomkostninger beloeb sig til 344 000 mio LIT (4).

2.12. For det foerste projekt kunne oplysningerne ikke fremskaffes, idet laboratoriet saa sig ude af stand til at foretage de oenskede analyser under henvisning til, at proeven var udtaget af rekvirenterne selv, og at det saaledes ikke med sikkerhed kunne konstateres, hvor den stammede fra. Der kunne heller ikke fremskaffes brugbare oplysninger for det andet projekt, eftersom laboratoriedokumentet kun indeholder analysedata og ikke omhandler de gaeldende referencevaerdier, hvilket vanskeliggoer en fortolkning af dataene. For det tredje projekt overskred analyseresultaterne den hoejst tilladte forureningsgraense, og det er saaledes kun for det fjerde projekt, at det har kunnet konstateres, at analyseresultaterne laa inden for de tilladte graensevaerdier.

2.13. Disse konstateringer viser, at der er behov for en bedre samordning mellem de instanser, der beskaeftiger sig med fjernelsen af forureningen i bugten, og at der boer traeffes foranstaltninger til systematisk at sikre, at behandlingen i anlaeggene i saavel kvantitativ som kvalitativ henseende staar maal med de forventede resultater.

Den foreliggende basisdokumentation

2.14. Den foreliggende dokumentation bestaar hovedsagelig af de »basisakter«, der udarbejdes i samordningsleddet paa grundlag af oplysninger fra de forskellige involverede administrative instanser. Basisakterne omfatter de valgte investeringsprojekter og indeholder isaer oplysninger om omkostningsoverslag, udfoerelsesfrister, potentielle finansieringskilder, arbejdernes fremskriden samt administrative, tekniske og finansielle forhold vedroerende de forskellige projekter.

2.15. Disse basisakter ajourfoeres og suppleres loebende i takt med projekternes gennemfoerelse og organernes prioriteringer. Oprindelig omhandlede basisakterne gaeldende for perioden 1980-1984 investeringer til cirka 5 000 000 mio LIT (dvs. ca. 4 120 mio ECU til regnskabskursen pr. december 1980) inden for 17 sektorer, hovedsagelig inden for omraaderne rensning af spildevand og kloakeringsarbejder i oevrigt, vandforsyning, transportinfrastrukturer samt forskellige investeringer inden for industri, handel, haandvaerk, forskning og uddannelse. Ved udgangen af 1984 var de samlede forudsete investeringer naaet op paa ca. 12 000 000 mio LIT (dvs. ca. 8 700 mio ECU til regnskabskursen pr. december 1984), idet differencen dels er en foelge af pengevaerdiforringelse og medtagelse i listerne af nye projekter eller aendrede dele af projekter, dels kan tilskrives den helt igennem foreloebige karakter af visse overslag.

2.16. Efter en foerste femaarsperiode, der omfattede aarene 1980-1984, udarbejdedes et nyt saet basisakter for treaarsperioden 1985-1987. De investeringer, der henhoerer under disse nye basisakter, vedroerer saavel nye projekter som projekter, der ogsaa indgik i basisakterne for den foerste periode, men som isaer af tekniske eller finansielle grunde ikke havde kunnet ivaerksaettes. I henhold til basisakterne for den nye periode, ajourfoert pr. 31. december 1986, beloeb de forudsete investeringer sig til 6 867 000 mio LIT (dvs. ca. 4 800 mio ECU til regnskabskursen pr. december 1986). Finansieringen af disse investeringer var kun sikret i et omfang af 62 %, og det er endnu ikke afklaret, hvorledes de resterende 38 % skal finansieres.

2.17. De successive ajourfoeringer af dataene i basisakterne sker paa en saadan maade, at det kun delvis og omtrentligt er muligt at sammenholde overslagene for en bestemt periode med de faktisk gennemfoerte projekter. I praksis skal listerne foerst og fremmest vise status for projekterne med hensyn til den finansielle daekning samt forpligtelser og betalinger i tilknytning dertil pr. datoen for udarbejdelse af listerne. De er imidlertid ikke beregnet til at anvende til at foelge arbejdets fremskriden under projekterne : de udarbejdes ikke paa grundlag af en standard- eller sammenlignelig model, og fra den ene liste til den anden kan der vaere kommet investeringer til, og nogle kan vaere udgaaet eller vaere blevet aendret, og kontrollen af dem er derfor vanskelig.

2.18. Dette forhold er dog ganske afgjort forbedret i loebet af den anden periode, idet mange projekter er blevet slettet med henblik paa at naa frem til mere realistiske overslag og bedre forberedte lister. Det staar dog fast, at afslutningen af perioden 1980-1984 burde have frembudt en lejlighed for den paagaeldende medlemsstat og for Kommissionen til at udarbejde en langt mere hensigtsmaessig, fuldstaendig og ajourfoert dokumentation, paa grundlag af hvilken det ville have vaeret muligt at sammenholde overslag med gennemfoerte projekter og forvalte projekterne i den anden periode med stoerre kendskab til sagforholdene.

De gennemfoerte investeringer og tilskud fra Faellesskabet

2.19. Bilag I i denne beretning giver en samlet oversigt over investeringerne i den foerste og den anden periode ved udgangen af 1986. Oversigten er udarbejdet af Napoliprojektets sekretariat paa grundlag af oplysningerne i basisakterne, som indeholder de eneste tilgaengelige oplysninger, eftersom der ikke er noget egentligt budget for projektet og heller ikke nogen egentlig regnskabsfoering.

2.20. Af de ca. 12 000 000 mio LIT i investeringer, der er opfoert paa listerne i de foerste basisakter, beloeb de investeringer, der vedroerte gennemfoerte projekter, som konstateret ved udgangen af 1986 af tilsyns- og samordningsgruppen, sig til 1 886 000 mio LIT. Det boer desuden bemaerkes, at dette beloeb omfatter investeringer eller dele af investeringer, der endnu ikke var gennemfoert pr. 31. december 1986, men hvis finansielle daekning betragtes som sikret. I alt var 26 arbejder under projektet til et samlet udgiftsbeloeb paa 598 000 mio LIT afsluttet ved udgangen af 1986.

2.21. Af dokumenter udarbejdet af projektsekretariatet i marts 1983 fremgik det, at der var paabegyndt investeringer til i alt 6 722 000 mio LIT. Det fremgik ogsaa, at der var finansiel daekning for disse investeringer, ligesom der i oevrigt var det for andre endnu ikke paabegyndte projekter til et samlet beloeb paa 1 615 000 mio LIT. En sammenholdelse af angivelserne i bilag I til denne beretning med det ovennaevnte viser, at oplysningerne vedroerende de gennemfoerte projekter og finansieringerne igennem tiden har foreligget i flere indbyrdes modstridende versioner, hvilket de ansvarlige for projektet forklarer med, at den paagaeldende periode har haft karakter af forsoegsperiode.

2.22. Da de noedvendige dokumenter ikke foreligger, er det ikke muligt noejagtigt at angive Faellesskabets samlede bidrag til investeringerne under det integrerede projekt. Kommissionens tjenestegrene har for perioden 1980-1985 for Napoli-omraadet udarbejdet et skoen over stoetteforpligtelser og laanebeslutninger, som er indeholdt i tabel 1.

2.23. I Kommissionen foelges det integrerede projekt hovedsagelig af de tjenestegrene, der beskaeftiger sig med EFRU. Af de i det foregaaende punkt naevnte tilskud er det kun tilskuddene fra EFRU, der goeres til genstand for en saerskilt oversigt, som muliggoer en specifik opfoelgning, men ogsaa for disse tilskud gaelder det, at deres forbindelse med det integrerede projekt hovedsagelig er geografisk bestemt. Det maa desvaerre erkendes, at det ikke ved en gennemgang af regnskaberne er muligt, rubrik for rubrik, at registrere opdelingen af de faellesskabsforpligtelser og -betalinger, som er kommet projektet til gode.

Foroegelse af midlerne og fremskyndelse af deres anvendelse

2.24. Et af de erklaerede maal med projektet var at oege den finansielle stoette til fordel for Napoli-omraadet og at fremskynde anvendelsen heraf. Hvad angaar foroegelse af stoetten, har hverken den paagaeldende medlemsstat eller Kommissionen fremlagt dokumentation, paa basis af hvilken det kan konstateres, om en saadan foroegelse har fundet sted. Hvad mere specielt angaar faellesskabsstoetten, goer manglen paa oplysninger efter regioner for samtlige finansieringsinstrumenter med strukturelt sigte det vanskeligt at opstille samlede komparative opgoerelser.

2.25. For EFRU's vedkommende er tilskuddet til det geografiske omraade, der er omfattet af projektet, foroeget betydeligt : den italienske kvote og ogsaa intervallerne er i hoejere grad blevet udnyttet for Napoli-omraadet, der i perioden 1980-1984 har faaet tildelt 22 % af EFRU's samlede tilskud til Italien (med en hoejeste andel paa 39 % i 1982), dvs. en procentuel andel, der er fem gange hoejere end i de fem foregaaende aar. Projektets eksistens har saaledes foert til, at EFRU har ydet mere i stoette til det paagaeldende omraade. Retten har dog ikke ved de undersoegelser, den ved forskellige lejligheder har gennemfoert, kunnet konstatere, om en lignende udvikling har fundet sted med hensyn til de nationale, regionale og lokale finansieringer.

2.26. Med hensyn til fremskyndelse af anvendelsen af de finansielle midler er der stadig problemer, idet arbejderne fortsat fuldfoeres med betragtelige forsinkelser som foelge af langvarige eksproprieringsprocedurer, tvister, som i mange tilfaelde er uundgaaelige, og vedtagelse af alternative loesninger. En vaesentlig del af forsinkelserne kan ogsaa tilskrives uenighed mellem de forskellige instanser og >PIC FILE= "T0050170"> langvarige forhandlinger i tilknytning hertil. I den forbindelse har Kommissionen understreget over for de paagaeldende myndigheder, at det er noedvendigt at fremskynde gennemfoerelsen af beslutningerne ved at fjerne de administrative hindringer herfor.

2.27. En gennemgang af, hvor lang tid der gaar med at gennemfoere projekterne under programmet, og af selve gennemfoerelsesprocesserne viser, at der i ingen henseender er tale om forbedringer, hvis der sammenlignes med gennemsnittet for de oevrige projekter, som Kommissionen finansierer i Italien. Hvad specielt angaar EFRU, der som ovenfor naevnt er det eneste af Faellesskabets finansieringsinstrumenter, for hvilket der foreligger naermere oplysninger om programmet, er der stadig beslutninger om stoette vedroerende aarene 1978 og 1979 til foranstaltninger, som endnu ikke var afsluttet ved udgangen af 1986. For en raekke investeringer gaelder det, at der som foelge af forsinkelser med hensyn til igangsaettelse af arbejder eller som foelge af udsaettelse af arbejder i en aarraekke ikke er udbetalt stoettebeloeb fra EFRU.

3. PROGRAMMET FOR DET INTEGREREDE PROJEKT I BELFAST

3.1. Det Forenede Kongerige forelagde det foerste dokument indeholdende et forslag til et integreret projekt for Belfast for Kommissionen i 1981. Dokumentet tog sigte paa en genopretning af de oekonomiske og sociale forhold ved at integrere og forene de nationale midler og faellesskabsmidlerne til fordel for denne by.

Projektudkastet

3.2. Dokumentet omhandlede investeringer til et samlet beloeb paa 486 mio UKL (ca. 860 mio ECU til regnskabskursen pr. december 1981), fordelt som foelger: - industriinfrastrukturer 63,3 mio UKL

- boliger og infrastrukturer paa det sociale omraade 286,5 mio UKL

- transport i byomraader 136,2 mio UKL.

Som supplement til stoetten via Faellesskabets traditionelle finansieringsinstrumenter vedtog Raadet en saerforanstaltning, som er genstand for Raadets forordning (EOEF) nr. 1739/83 af 21. juni 1983 (5). Denne forordning, hvis betragtninger omfatter en kort henvisning til det af medlemsstaten forelagte dokumentationsmateriale om »indbyrdes forbundne investeringer«, omhandler stoette til byfornyelse i Belfast til et samlet beloeb paa 100 mio ECU fordelt over tre aar (1983-1985), der skal finansieres over en bevilling, som specielt er opfoert til dette formaal i budgettet. I forordningen er det endvidere fastsat, at faellesskabsstoetten ikke maa overstige 70 % af investeringsudgiften. Denne graense finder ligeledes anvendelse, hvis der samtidig ydes flere former for faellesskabsstoette. Det oprindelige forslag til forordning, som Kommissionen fremlagde i november 1981, omhandlede en foranstaltning paa boligomraadet, en maalsaetning, der ikke fik tilslutning i Raadet, som ikke fandt, at udgifter paa boligomraadet var stoetteberettigede i henhold til forordning (EOEF) nr. 1739/83.

3.3. Et nyt dokument, udarbejdet af de samme nationale myndigheder i 1984, tilsigter, for saa vidt angaar perioden efter marts 1985, en viderefoerelse af den udvikling, der blev paabegyndt i 1981, dog uden en yderligere saerlig tildeling af midler. Det nye dokument indeholder et stort register af infrastrukturprojekter, der tager sigte paa at stimulere vaeksten i den private sektor og bidrage til den almindelige oekonomiske genopretning. Disse projekter til et samlet beloeb paa 758,6 mio UKL (dvs. 1 287,2 mio ECU til regnskabskursen pr. december 1985) er beskrevet mere detaljeret, end det var tilfaeldet i det foerste dokument, og er opdelt i tre grupper som vist i tabel 2.

3.4. Udgifterne til boligsektoren udgoer 24 % af de samlede udgifter under projektet og 50 % af udgifterne under gruppe I, som er de eneste, for hvilke der er en egentlig finansiel daekning.

3.5. Der er oprettet et samordningsorgan i forbindelse med det integrerede projekt. Der er tale om instanser med en raadgivende og vejledende kompetence, der allerede eksisterede, da projektet blev ivaerksat, men som blev omorganiseret i 1984 med henblik paa at muliggoere deltagelse af repraesentanter for Kommissionen og den private sektor. Organet omfatter et udvalg bestaaende af repraesentanter for myndigheder og repraesentanter for kompetente organer inden for miljoe, boligspoergsmaal, undervisning og sundhedsvaesen. To arbejdsgrupper bistaar udvalget i spoergsmaal vedroerende den indre by (miljoe, transport og byplanlaegning) og byprogrammet (byens oekonomi og udviklingen heraf, nye initiativer, osv. ...).

Det integrerede aspekt af projektet

3.6. Ved undersoegelsen af projektet, har det hverken med hensyn til planlaegning eller valg af projekter, forvaltningen eller finansieringen heraf, kunnet registreres, at der skulle vaere anvendt en egentlig integreret metode eller procedurer, der er forskellige fra dem, som anvendes i forbindelse med investeringer, der ikke er omfattet af projektet.

3.7. Investeringsforslagene fra de forskellige ministerier er samlet i projektdokumenterne, men integrationsaspekterne er ikke udtrykkeligt naevnt deri. Det er i disse dokumenter hverken angivet, hvilke forbindelser der er mellem de enkelte projekter eller grupper af projekter, eller hvilke elementer der antages at have den stoerste indvirkning paa udviklingsprocessen. I praksis har samordnings-

gruppen fastholdt de prioriteringer og gennemfoerelsesfrister uaendret, som er fastlagt af de ministerier, der har forelagt projekterne.

3.8. Det samme gaelder for stoetteansoegningerne i henhold til forordning (EOEF) nr. 1739/83, i hvis artikel 3 det er fastsat, at Det Forenede Kongerige hvert aar forelaegger Kommissionen en liste over de projekter, hvortil der er ansoegt om finansiering. De undersoegelser, som Retten har gennemfoert paa stedet, har vist, at den liste for 1983, der skulle fremsendes til Kommissionen, er udarbejdet paa grundlag af mundtlige aftaler mellem afdelinger i det ministerium, der varetager forbindelserne med EOEF, og andre ministerier i Nordirland. For 1984 og 1985 er listerne udarbejdet i henhold til en lignende procedure, selv om ansoegningerne til ministerierne forelaa i skriftlig form.

3.9. Det organ, der forestaar samordningen af det integrerede projekt, har hovedsagelig en raadgivende og vejledende funktion, idet ansvaret for beslutningen om at gennemfoere en investering og for selve gennemfoerelsen heraf udelukkende baeres af de for de forskellige projektsektorer kompetente myndigheder. De instanser, som dette organ omfatter, eksisterede allerede, inden det integrerede projekt blev vedtaget, og selv om organisationen er blevet tilpasset for at give Kommissionen mulighed for at deltage i moederne, er den ikke blevet tillempet de saerlige opgaver, der er forbundet med projektet. Organet har saaledes i virkeligheden udelukkende afgivet udtalelser om de dokumenter, der skal forelaegges Kommissionen, og orienteret om arbejdernes fremskriden, hvorimod det praktisk taget ikke har beskaeftiget sig med spoergsmaal som gennemfoerelsesfrister, prioriteringer og forbindelser mellem projekterne.

3.10. Heller ikke finansieringsordningen er blevet aendret for at opfylde de krav, der stilles i forbindelse med et integreret projekt. Der er kun finansiel daekning for investeringerne i gruppe I, og bevillingerne til gennemfoerelse af disse investeringer forvaltes selvstaendigt af de paagaeldende myndigheder inden for hvert deres omraade. Der kan kun foretages overfoersler af finansielle midler mellem projekter, der forvaltes af en og samme myndighed.

Projektets gennemfoerelse

3.11. Hverken den paagaeldende medlemsstat eller Kommissionen har udarbejdet et saerskilt regnskab for det integrerede projekt, som viser, hvor vidt fremskredne arbejderne er under de forskellige afsnit af programmet. Manglen paa enhver form for anvendeligt regnskabsmateriale bidrager ligeledes til at underbygge det synspunkt, at der ikke foretages nogen egentlig forvaltning af det integrerede projekt og dermed heller ikke nogen evaluering af de opnaaede resultater.

3.12. Nordirlands myndigheder oplyser, at ca. 320 mio UKL investeringer, dvs. 65 % af det i dokumentet af 1981 anfoerte beloeb paa 486 mio UKL, var gennemfoert ved udgangen af regnskabsaaret 1985-1986, dvs. pr. 31. marts 1986. Gennemfoerelsesgraden varierer sandsynligvis fra den ene sektor af programmet til den anden, men der foreligger ikke tilstraekkelig praecise oplysninger herom.

3.13. For saerforanstaltningen i henhold til forordning (EOEF) nr. 1739/83 udarbejdes der regnskabsoversigter ; i

>PIC FILE= "T0050172">

tabel 3 gengives de vigtigste data paa grundlag af oversigten pr. marts 1987.

3.14. Hverken Kommissionen eller medlemsstaten udarbejder dog en tilsvarende regnskabsoversigt for al den faellesskabsstoette, der ydes til forskellige kategorier af investeringer under det integrerede projekt. Dette er isaer beklageligt, hvad angaar Kommissionen, der i det mindste burde raade over et rekapitulationsregnskab over Faellesskabets forpligtelser og betalinger i henhold til projektet. Det er saaledes paa grundlag af undersoegelser og oplysninger i forskellige dokumenter, at Kommissionens tjenestegrene ansaetter den samlede stoette fra EFRU i aarene 1981-1985 til fordel for det geografiske omraade, der er omfattet af det integrerede projekt, til ca. 36 mio UKL. For Socialfonden, EUGFL, Udviklingssektionen og energibevillingerne skulle den samlede stoette for den samme periode og til fordel for det samme omraade vaere af stoerrelsesordenen 5 mio UKL.

3.15. I praksis har opfoelgningen af det integrerede projekt, saavel paa nationalt plan som paa faellesskabsplan, vaeret begraenset til et tilsyn med anvendelsen af forordning (EOEF) nr. 1739/83 om ivaerksaettelse af en ekstraordinaer faellesskabsaktion med henblik paa byfornyelse i Belfast. Selve denne forordning er i hoejere grad blevet forvaltet som en supplerende foranstaltning i tilknytning til EFRU end som en bestanddel af et integreret projekt.

Den supplerende karakter af stoette i henhold til forordning (EOEF) nr. 1739/83

3.16. I henhold til artikel 5 i forordning (EOEF) nr. 1739/83 meddeler Det Forenede Kongerige Kommissionen samtlige oplysninger, der er noedvendige for, at denne kan sikre, at Faellesskabets stoette udgoer et supplement til de samlede nationale udgifter i forbindelse med de noedvendige investeringer i byfornyelse. Faellesskabsstoetten bevilges ud fra en vurdering af, om den har en saadan supplerende karakter.

3.17. Ifoelge de oplysninger, som Retten har indhentet hos medlemsstatens myndigheder, har der kunnet konstateres den udvikling i investeringsudgifterne til byfornyelse i Belfast-omraadet fra 1981 til 1984, der fremgaar af tabel 4.

3.18. Over den naevnte periode er vaeksten i udgifter til boligsektoren paa 45,7 mio UKL og vaeksten i udgifter til andre investeringer paa 0,5 mio UKL. For 1984/85 foreligger der ikke tilsvarende oplysninger for Belfast-omraadet, men kun for Nordirland som helhed. For hele perioden 1981/1985 udviklede udgifterne sig som vist i tabel 5, dvs. en vaekst i udgifter til boligsektoren paa 84,4 mio UKL, hvorimod der for udgifter til andre sektorer var tale om en nedgang paa 26,7 mio UKL.

3.19. Det er saaledes klart, at de supplerende investeringer i overvejende grad har vedroert udgifter til boligsektoren, dvs. en kategori af udgifter, som ikke er stoetteberettiget i henhold til forordning (EOEF) nr. 1739/83. I praksis er bevillingerne saaledes blevet anvendt til finansiering af investeringer inden for boligsektoren, uden at Kommissionen, eftersom denne sektor ikke er omfattet af forordningen, har haft mulighed for fuldt ud at skaffe sig kendskab til situationen paa boligomraadet eller sikre sig de bedste betingelser for interventionernes effektivitet.

Tabel 4 - Investeringsudgifter til byfornyelse i Belfast-omraadet

>PIC FILE= "T0050173"> Tabel 5 - Investeringsudgifter til byfornyelse i Nordirland

>PIC FILE= "T0050174"> 4. DE INTEGREREDE UDVIKLINGSPROGRAMMER FOR DE VESTSKOTSKE OEER, LOZÈRE OG DET SYDOESTLIGE BELGIEN

4.1. I forbindelse med Faellesskabets finansiering af landbrugsstrukturforanstaltninger er der fastsat bestemmelser om en integreret metode i de tre raadsforordninger (EOEF) nr. 1939/81, 1940/81 og 1941/81, der blev vedtaget den 30. juni 1981 (6). Disse retsakter omhandler tre foranstaltninger, der hver isaer skal bidrage til gennemfoerelsen af et integreret udviklingsprogram paa henholdsvis De vestskotske OEer, i Lozère og i det sydoestlige Belgien. Mens Napoli-projekterne og Belfast-projekterne hovedsagelig bestaar af regionalfondsforanstaltninger eller hermed beslaegtede foranstaltninger, omfatter de tre integrerede programmer, der behandles nedenfor, i det vaesentlige landbrugsforanstaltninger, og det er kun den del af programmerne, der vedroerer landbruget, der er naermere fastlagt og dokumenteret.

Forordningernes indhold

4.2. De tre forordninger omhandler de generelle maalsaetninger for de integrerede programmer og fastsaetter, at programmerne ikke blot skal omfatte foranstaltninger til fordel for landbruget og landbrugsprodukter, men ogsaa foranstaltninger til fordel for infrastruktur, turisme, haandvaerk og industri samt andre supplerende aktiviteter, der er noedvendige for en forbedring af omraadernes sociooekonomiske situation i almindelighed.

4.3. Faktisk er landbrugsforanstaltningerne, der er de eneste, for hvilke der ydes en saerlig finansiering, ogsaa de eneste, der er beskrevet i enkeltheder. Hvad angaar interventionerne i henhold til EFRU og Socialfonden, er det i forordningerne blot anfoert, at der boer ske en samordning af de forskellige instrumenter og en integreret ivaerksaettelse, men det angives ikke naermere, hvori integrationen skal bestaa, eller hvordan den skal gennemfoeres. Forordningerne indeholder saaledes naesten ikke bestemmelser, paa grundlag af hvilke de integrerede programmer kan tilrettelaegges paa en hensigtsmaessig maade.

4.4. Foranstaltningerne har en varighed paa 5 aar at regne fra meddelelsen af udtalelsen fra Kommissionen vedroerende de programmer, de paagaeldende tre medlemsstater har fremsendt til Kommissionen. Stoetten fra EUGFL, Udviklingssektionen, til landbrugsforanstaltningerne anslaas til henholdsvis 13 mio ECU, 12 mio ECU og 5 mio ECU for de tre forordninger og daekkes af saerlige bevillinger, der er opfoert til dette formaal i budgettet. De andre faellesskabsfondes finansielle byrde i forbindelse hermed er ikke specificeret, hvilket medfoerer, at finansieringen skal ske over deres saedvanlige bevillinger til ydelse af stoette. For Lozère forlaengede Raadet den 19. oktober 1987 (7) foranstaltningens varighed til 7 aar og nedsatte de forventede udgifter til 8 mio ECU.

4.5. For de to foerste forordninger andrager stoetten fra EUGFL, Udviklingssektionen, 40 % af de stoetteberettigede udgifter ; for det sydoestlige Belgien, der i modsaetning til de foerste to forordninger omfattes af en direkte foranstaltning, udgoer refusionen fra udviklingssektionen 35 % af de stoetteberettigede udgifter. Kommissionen afgav udtalelse om de to foerste programmer henholdsvis den 5. april 1982 (Lozère) og den 23. juni 1982 (De Vestskotske OEer). For det tredje program blev der afgivet udtalelse om den ene del i december 1984 og om den anden i juli 1986 (jf. pkt. 4.14 nedenfor). Det Forenede Kongerige fremlagde den 6. november 1985 en aendret version af programmet vedroerende De Vestskotske OEer, hvorom Kommissionen afgav udtalelse den 13. februar 1986.

Programmernes indhold

4.6. Indholdet i de programmer, der er udarbejdet i forbindelse med hver af de tre forordninger, adskiller sig med hensyn til det vaesentlige naesten ikke fra indholdet i de programmer, der saedvanligvis udarbejdes for landbrugsforanstaltninger med regionalt sigte. Ud over landbrugsforanstaltningerne er der medtaget andre mulige foranstaltninger (infrastrukturer, haandvaerk, turisme og erhvervsuddannelse), men det angives ikke, hvilken forbindelse der kan bestaa mellem de enkelte bestanddele. Der er derfor heller ikke foretaget nogen analyse af samspillet mellem disse eller nogen vurdering af, hvilke kombinationer af projekter, der maa formodes at foere til de bedste resultater med hensyn til udviklingen i de paagaeldende regioner.

4.7. Rettens undersoegelser paa stedet har i oevrigt vist, at de forskellige dele af programmerne er udarbejdet af de respektive myndigheder, som ogsaa praktisk talt selvstaendigt staar for gennemfoerelsen heraf. Som for de ovenfor omtalte integrerede projekter er der nedsat samordningsudvalg, som dog udelukkende har en raadgivende funktion, og hvis arbejde er af rent formel art, isaer fordi gennemfoerelsen af de forskellige underprogrammer, som ikke er udarbejdet paa integreret basis, sker uafhaengigt af hinanden, og uden at der er noget som helst paaviseligt samspil mellem disse.

4.8. For De Vestskotske OEer vedroerer de interventioner, der skal finansieres over det beloeb paa 13 mio ECU, der er fastsat i forordning (EOEF) nr. 1939/81, landbrug og fiskeri. Investeringsudgifterne i tilknytning hertil, som udgjorde 19 600 mio UKL i det oprindelige program, forhoejedes til 24 851 mio UKL i den aendrede version, og pr. 31. december 1986 var der gennemfoert investeringer til et beloeb af 18 555 mio UKL.

4.9. For infrastrukturerne (veje, havneanlaeg, kloaknet, osv.) og aktiviteter, som ikke vedroerer landbruget (turisme, tekstilindustri, haandvaerk, osv.), er der i henhold til dette program afsat et samlet beloeb til stoetteberettigede udgifter paa 33 512 mio UKL og en faellesskabsintervention paa 13 611 mio UKL, heraf 13 211 mio UKL over EFRU og 0,400 mio UKL over Socialfonden. Der forelaa i begyndelsen af 1987 ikke praecise oplysninger om, hvor vidt fremskredne disse infrastrukturprojekter og de ikke-landbrugsmaessige foranstaltninger var.

4.10. I tabel 6 findes en oversigt over de landbrugsforanstaltninger, der er fastsat i programmet for Lozère, samt Faellesskabets udgifter hertil.

4.11. For EFRU tegner det samme program sig for investeringer til i alt 224 174 000 FF og faellesskabsstoette paa 48 890 750 FF, der udelukkende udbetales i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 2615/80 af 7. oktober 1980 (8) om gennemfoerelse af en kvotafri EFRU-aktion i forbindelse med udvidelsen af Faellesskabet. Det er dog ikke paa grundlag af faellesskabsdokumenterne vedroerende den kvotafri aktion muligt at fastslaa, om stoetten er udbetalt. Overslaget over de udgifter, som Socialfonden skal udrede, er ikke naermere specificeret, idet det i programmet blot er naevnt, at Socialfonden skal yde stoette til forskellige former for erhvervsuddannelse. Da der ikke foreligger noget saerskilt regnskab for det integrerede udviklingsprogram, har Kommissionens tjenestegrene paa grundlag af en gennemgang af diverse dokumenter anslaaet, at Faellesskabets betalinger ved udgangen af 1985 beloeb sig til 7,7 mio FF for EFRU og 4,3 mio FF for Socialfonden. Det er ikke muligt paa grundlag af de foreliggende dokumenter at sammenholde de i henhold til programmet finansierede projekter med de planlagte.

4.12. Programmet for det sydoestlige Belgien omhandler foerst og fremmest landbrugsforanstaltninger til 614,4 mio BFR, hvoraf 215 mio BFR afholdes af EOEF, og 399,4 mio BFR er fordelt med halvdelen hver paa det nationale budget og det regionale budget. Disse foranstaltninger vedroerer hovedsagelig en analyse af landbrugsbedrifternes problemer, nye produktioner og landbrugsteknologi samt forbedring af landbrugets infrastruktur. Ved udgangen af 1986 androg Faellesskabets forpligtelser og betalinger hertil henholdsvis 14,32 mio BFR og 3,05 mio BFR.

>PIC FILE= "T0050175">

4.13. De foranstaltninger under samme program, som ikke vedroerer landbruget, anslaas til i alt 20,782 mio BFR, hvoraf 18,057 mio BFR paahviler Den Wallonske Region, 1,795 mio BFR det fransktalende faellesskab og 0,930 mio BFR det tysktalende faellesskab. Det er anfoert i programmet, at der er tale om ledsageforanstaltninger til den politik, der skal gennemfoeres, uden hensyntagen til afsnit og inddelinger i budgetterne, og der naevnes ikke noget om, hvilket beloeb Faellesskabet eventuelt skal bidrage med.

4.14. Udkastet til programmet for det sydoestlige Belgien blev foerst fremsendt til Kommissionen i januar 1984, og proceduren for gennemgang heraf maatte i oevrigt opdeles paa henholdsvis landbrugsforanstaltninger og oevrige foranstaltninger. Kommissionen afgav i december 1984 en udtalelse udelukkende om de foerstnaevnte foranstaltninger, medens den, for saa vidt angaar de oevrige foranstaltninger, i april 1986 anmodede medlemsstaten om at fremsende en aendret udgave af dokumentet, som saa ogsaa blev fremlagt, og hvorom Kommissionen afgav udtalelse i juli 1986. En saadan procedure, der gaar ud paa at godkende landbrugsforanstaltningerne, foer de oevrige dele af programmet vedtages, opfylder naeppe de krav, der boer stilles i forbindelse med udarbejdelsen af et integreret program.

Gennemfoerelsen af programmerne

4.15. Der foreligger ikke noget dokument, paa grundlag af hvilket det er muligt at konstatere, hvor vidt fremskredent hvert enkelt program som helhed betragtet er. Der udarbejdes kun regelmaessige opgoerelser for de landbrugsforanstaltninger, der finansieres over de saerlige beloeb, der er fastlagt i de tre forordninger. For de oevrige foranstaltninger kan oplysninger om faellesskabsstoette til investeringer i de tre omraader desvaerre kun uddrages ved sammenholdelse med dokumenter, der er udarbejdet som led i forvaltningen af de forskellige fonde, og kun for saa vidt som disse dokumenter netop vedroerer de samme geografiske omraader, som er omhandlet i de tre forordninger. Denne situation er saa meget mere uholdbar, som der, selv for det tilfaelde at disse dokumenter virkelig vedroerte de samme omraader, kun ville vaere tale om omraadebaserede sammenligninger, idet der, hvad integrationen angaar, ikke kan etableres nogen forbindelse mellem de forskellige initiativer, der finansieres som led i disse programmer.

4.16. For landbrugsforanstaltningerne var gennemfoerelsesprocenten ved udgangen af 1985 tilfredsstillende, hvad angaar De Vestskotske OEer, jaevnfoer dog bemaerkningerne i pkt. 4.17 og 4.18 nedenfor. Gennemfoerelsesprocenten var fortsat lav for Lozère (ca. 30 %), selv om forordningen er fra juni 1981 og programmet fra april 1982. Hvad angaar det sydoestlige Belgien, var projekterne knap nok paabegyndt i 1985, idet programmet, som ovenfor anfoert, var udarbejdet med forsinkelse.

4.17. Den eneste af de tre landbrugsforanstaltninger, i forbindelse med hvilken der hidtil er foretaget en hoej procentdel af udbetalingerne, er saaledes foranstaltningen vedroerende De Vestskotske OEer. For disse oeer indeholdt det oprindelige samlede overslag over udgifter til landbrugsforanstaltninger paa 19,600 mio UKL et beloeb paa 3 mio UKL til forbedring af bygninger. Ved udgangen af 1985 var der af de samlede udgifter paa 14,954 mio UKL anvendt 7,883 mio UKL til forbedring af bygninger, og dette beloeb er i henhold til det aendrede program sat op til 11,631 mio UKL af et samlet beloeb paa 24,851 mio UKL.

4.18. De undersoegelser, som Rettens medarbejdere har gennemfoert paa stedet, har vist, at denne grundforbedring i overvejende grad har bestaaet i opsaetning af hegn paa mark- og bedriftsskel. Saadanne arbejder bidrager alt andet lige til, at de paagaeldende ejendomme stiger i vaerdi, men har kun ringe indvirkning paa selve landbrugsaktiviteterne. I det aendrede program er de anslaaede udgifter til fordel for opdraet, erhvervsuddannelse og udviklingsplaner reduceret med 23 til 60 %, hvilket yderligere mindsker integrationen af foranstaltningerne ; dette gaelder ogsaa integrationen af landbrugsforanstaltningerne. I oevrigt viser alene det hoeje stoetteniveau, paa op til 85 %, for saadanne indhegningsarbejder, at der er tale om interventioner med beskedne udviklingsperspektiver og ringe rentabilitet.

5. PILOTFORANSTALTNINGER SOM FORBEREDELSE TIL IVAERKSAETTELSE AF DE INTEGREREDE MIDDELHAVSPROGRAMMER

5.1. I 1983 forelagde Kommissionen Raadet sit foerste forslag til forordning om integrerede middelhavsprogrammer (IMP) i tre af Faellesskabets medlemslande : Graekenland, Frankrig og Italien. I budgettet for dette regnskabsaar blev der indfoert en artikel (artikel 550), hvorunder der opfoertes bevillinger (8 mio ECU i ikke-opdelte bevillinger) til finansiering af forberedende pilotforanstaltninger. For disse foranstaltninger findes der ikke noget retsgrundlag. De er i virkeligheden af rent eksperimentel karakter, hvilket ogsaa er forklaringen paa, at de oprindelig skulle have vaeret afsluttet i 1985. Formaalet med de forberedende pilotforanstaltninger er at soege at finde frem til og i praksis paa stedet og paa forskellige niveauer i Faellesskabet samt paa nationalt og lokalt plan at afproeve, hvilke metoder til finansiel og administrativ forvaltning der er bedst egnede i forbindelse med den integrerede metode, for saaledes at forberede de integrerede middelhavsprogrammer.

Foranstaltningernes indhold

5.2. Hver enkelt forberedende pilotforanstaltning vedroerer i princippet et bestemt omraade og omfatter flere ensartede og sammenhaengende interventioner, der finansieres af de eksisterende fonde. Der er saaledes ikke sket nogen aendring med hensyn til disse fondes kompetenceomraader, idet bevillingerne under artikel 550 kan anvendes til at supplere stoetten fra fondene i form af en hoejere refusionssats eller afholdelse af udgifter til et stoerre antal investeringer. For seks pilotforanstaltninger hidroerer faellesskabsstoetten dog udelukkende fra artikel 550, hvilket giver anledning til at saette spoergsmaalstegn ved deres integrerede karakter.

5.3. Ud over de allerede naevnte bevillinger fra 1983 (8 mio ECU) er der afsat andre bevillinger over budgetterne for de foelgende regnskabsaar : 10 mio ECU i ikke-opdelte bevillinger i 1984, 20 mio ECU i forpligtelsesbevillinger og 10 mio ECU i betalingsbevillinger i 1985, 20 mio ECU i forpligtelsesbevillinger og 15 mio ECU i betalingsbevillinger i 1986 og 7,894 mio ECU i betalingsbevillinger i 1987. Den bevilgede stoette har hovedsagelig vedroert 25 forberedende pilotforanstaltninger : 13 vedtaget i december 1983 og senere aendret i december 1984, 2 vedtaget i december 1985, 4 i august 1986 samt de 6 foranstaltninger, der allerede er naevnt i det foregaaende punkt, som blev vedtaget i 1985 og 1986.

5.4. De paataenkte foranstaltninger boer udvaelges efter deres betydning for forberedelsen af IMP samt mulighederne for deres gennemfoerelse, isaer for saa vidt angaar anvendelsen af de eksisterende finansieringsinstrumenter. Deres indhold boer fastlaegges i samarbejde med myndighederne i de paagaeldende medlemsstater, isaer med hensyn til beskrivelsen af projekterne, finansieringskilderne og de administrative procedurer, der skal ivaerksaettes.

5.5. I beslutningerne om pilotforanstaltningerne er det enten ikke udtrykkeligt naevnt, hvilke forholdsregler der skal sikre interventionernes integrerede karakter, eller ogsaa er der henvist til, at der paa et senere tidspunkt skal udarbejdes naermere retningslinjer herfor ; men endnu er der ikke udarbejdet praecise retningslinjer. Saadanne mangler, der delvis kan forklares med foranstaltningernes karakter af eksperimenter, har bidraget til at goere gennemfoerelsen af foranstaltningerne endnu mere vanskelig.

Det integrerede aspekt af foranstaltningerne

5.6. Det forvaltningssystem, som Kommissionen har indfoert i forbindelse med de forberedende pilotforanstaltninger, er foerst og fremmest baseret paa en tvaertjenestelig gruppe, sammensat af repraesentanter for de forskellige beroerte generaldirektorater og andre administrative enheder ; denne gruppe er underlagt en aaben gruppe sammensat af medlemmer af Kommissionen. Desuden er der for hver foranstaltning oprettet en teknisk gruppe bestaaende af repraesentanter for de mest direkte beroerte generaldirektorater, og endelig har en koordinator til opgave at paase, at projekterne gennemfoeres paa samordnet vis. Generaldirektoratet for samordning af strukturelle instrumenter forestaar forvaltningen af bevillingerne under artikel 550, medens bevillingerne fra de andre strukturfonde forvaltes af de forskellige ansvarlige generaldirektorater i henhold til de saedvanlige retsforskrifter og administrativt fastsatte bestemmelser.

5.7. For at der skulle vaere opnaaet det fulde udbytte af de forberedende pilotforanstaltninger i betragtning af deres eksperimentelle karakter, burde der ved ivaerksaettelsen af foranstaltningerne vaere foretaget en praecis og systematisk analyse af projekterne med hensyn til, hvilke konkrete resultater der soeges opnaaet, og hvilke resultater der faktisk opnaas, samt hvilke vanskeligheder man er stoedt paa. I virkeligheden foreligger der meget faa oplysninger herom. Beslutningen om gennemfoerelse af en forberedende pilotforanstaltning omfatter en finansieringsoversigt, hvori de forskellige faellesskabs- og nationale finansieringsinstrumenter, fra hvilke der skal ydes stoette, er angivet, men det fremgaar ikke af beslutningen, hvad der er foranstaltningens egentlige indhold, eller hvilke fremherskende karakteristika, der goer, at der er tale om den integrerede metode frem for en simpel sammenstilling af finansieringer.

5.8. Hvad angaar gennemfoerelsesfasen, er manglerne endnu mere betragtelige, eftersom der praktisk taget ikke foretages nogen samlet opfoelgning af hver enkelt foranstaltning, hverken med hensyn til enkeltforanstaltningernes fremskriden eller med hensyn til den forsoegsvise anvendelse af forvaltningsmetoderne. I det mindste burde koordinatorernes opgaver have vaeret mere praecist defineret med hensyn til konkrete maalsaetninger og procedurer.

5.9. De maalsaetninger for anvendelse af en integreret metode, der eventuelt maatte vaere ridset op i selve beslutningen, er praktisk taget ikke blevet fulgt op, og paa grund af den manglende tilpasning af retningslinjerne for intervention fra de forskellige fonde er der fare for, at forvaltningen af de bevillinger, der er opfoert under artikel 550, omdannes til et supplerende og uafhaengigt finansieringsinstrument. En saadan udvikling ville ikke styrke integrationen af de forskellige bestanddele, men ville ligefrem kunne foere til en art oeget konkurrence mellem finansieringsinstrumenterne.

5.10. Bestraebelserne paa at anstille forsoeg med den integrerede metode, som udgoer eksistensgrundlaget for de forberedende pilotforanstaltninger, er ogsaa blevet haemmet af stigningen i antallet af disse foranstaltninger, fra 13 i 1983 til 25 i 1986. En vaesentlig del af det administrative arbejde har saaledes vaeret koncentreret om spoergsmaal i forbindelse med tildeling af ny finansieringsstoette, hvilket er gaaet ud over bearbejdelsen af erfaringerne fra de foerste foranstaltninger. De negative foelger af denne spredning af kraefterne boer saa meget desto mere understreges, som der blandt de nye forberedende pilotforanstaltninger er seks, der udelukkende finansieres over artikel 550, og som saaledes forvaltes paa andre vilkaar end dem, der er gaeldende for en integreret anvendelse af Faellesskabets finansieringsinstrumenter.

Gennemfoerelsen af beslutningerne

5.11. Bilag II i denne beretning indeholder en liste over de forberedende pilotforanstaltninger med oplysning om gennemfoerelsesfrister, ydet stoette samt om arbejdernes fremskriden.

5.12. Af de 25 finansierede forberedende pilotforanstaltninger betragtedes 3 som afsluttet i begyndelsen af 1987. De fastlagte gennemfoerelsesperioder er saaledes blevet forlaenget vaesentligt, eftersom det oprindelig var planlagt at afslutte 13 foranstaltninger inden udgangen af 1985. Resultaterne af de erfaringer, der kan drages af disse foranstaltninger, vil derfor ogsaa foreligge med forsinkelse.

5.13. Hverken for de afsluttede eller de igangvaerende foranstaltninger er der udarbejdet dokumenter, paa grundlag af hvilke det er muligt at konstatere, hvor vidt fremskreden hver enkelt foranstaltning er - fysisk og finansielt - eller at sammenholde overslagene med de gennemfoerte projekter. De oplysninger, Retten har indhentet herom, vedroerer udelukkende anvendelsen af bevillingerne under artikel 550 og ikke de stoettebevillinger, der er tildelt fra de traditionelle fonde. Man kan derfor faa den opfattelse, at opfoelgningen af de forberedende pilotforanstaltninger som foelge af, at de finansielle oplysninger ikke er samlet paa ét sted, kun har vaeret en opfoelgning af de foranstaltninger, der finansieres af bevillingerne under artikel 550.

5.14. Det er af vaesentlig betydning i forbindelse med opfoelgningen af gennemfoerelsen af foranstaltningerne, at der foreligger en tilstraekkelig detaljeret og korrekt udarbejdet dokumentation. Imidlertid frembyder de finansielle ordninger, der er gaeldende paa faellesskabsplan, kun sjaeldent mulighed for at udlede oplysninger om de udgifter til et bestemt omraade, der udredes af fondene. I en lang raekke tilfaelde (for eksempel udligningsgodtgoerelse for bjergboender, stoette til uddannelsesaktiviteter, foranstaltninger inden for skovbrug, diverse tilskud til infrastrukturer, osv.) vedtages og udbetales stoetten i henhold til rammedokumenter, der vedroerer et helt land eller en hel region, og det er saaledes ikke muligt at identificere den del af stoetten, der vedroerer et naermere afgraenset omraade.

5.15. I hver enkelt beslutning om gennemfoerelse af en pilotforanstaltning er det i oevrigt fastsat, at medlemsstaterne skal tilsende Kommissionen en rapport senest tre maaneder efter afslutningen af enkeltforanstaltningerne. Rapporten omhandler de nyttige erfaringer, der kan drages af foranstaltningen med henblik paa ivaerksaettelsen af de integrerede middelhavsprogrammer. I begyndelsen af 1987 havde Kommissionen imidlertid endnu ikke faaet tilsendt noget dokument af denne art, ikke engang vedroerende de tre foranstaltninger der betragtes som afsluttet. Det er saaledes uden at kunne stoette sig paa saadanne dokumenter, at Kommissionen i mellemtiden har godkendt de foerste integrerede middelhavsprogrammer.

6. KONKLUSIONER

6.1. Samtlige de initiativer vedroerende anvendelse af den integrerede metode, der er gennemgaaet i denne beretning, har selv i betragtning af deres eksperimentelle karakter foert til skuffende resultater. Det integrerede aspekt af interventionerne har vaeret begraenset til nogle faa henvisninger eller formelle retningslinjer med hensyn til udformningen i finansieringsbeslutningerne, og de tabes som regel af syne under gennemfoerelsen af foranstaltningerne. I den administrative praksis begraenses forvaltningen af de integrerede foranstaltninger i realiteten til en forvaltning af de supplerende bevillinger, der er afsat hertil i medfoer af saerforordninger eller saerlige beslutninger.

6.2. Paa faellesskabsplan er retningslinjerne for forvaltningen af de forskellige finansieringsinstrumenter ikke blevet tilpasset for at tage hensyn til krav og maalsaetninger i forbindelse med den integrerede metode. De finansierede foranstaltninger er i praksis begraenset til det ene aspekt (regioner, landbrug, supplerende bevillinger under artikel 550), i forbindelse med hvilket de er ivaerksat ; i bedste fald indebaerer de - uden enhver hensigtsmaessig organisation eller dokumentation - en geografisk baseret koncentration af den stoette, der ydes af de forskellige fonde.

6.3. Paa det lokale plan har de grupper, der isaer skal varetage integrationen, kun en marginal funktion og er uden reel indflydelse paa anvendelsen af bevillingerne, hvilket oejensynligt saetter graenser for Kommissionens aktionsmuligheder.

6.4. Manglen paa hensigtsmaessige regler for regnskabsfoeringen bevirker, at man ikke kan faa kendskab til det reelle indhold af eller det noejagtige udviklingsforloeb for de finansierede initiativer. For Napoli-projektet foreligger der takket vaere en fast struktur, der er etableret bl.a. som foelge af omfanget af faellesskabsstoetten, periodiske rekapitulationsoversigter. Der er dog tale om upraecist udarbejdede oversigter, saaledes at en analyse heraf er forbundet med usikkerhed ; i bedste fald udgoer de kun en geografisk baseret sammenstilling af data vedroerende visse finansieringer, uden at der goeres det ringeste forsoeg paa at etablere en sammenhaeng mellem foranstaltningerne eller samordne anvendelsen af midlerne. For forskellige andre integrerede initiativer mangler der generelle regnskabsbilag, og en saadan mangel paa dokumentation goer sig ogsaa gaeldende med hensyn til gennemfoerelsesrapporterne og dermed ogsaa med hensyn til opfoelgningen af foranstaltningerne og evalueringen af resultaterne heraf. De samme mangler bestaar paa faellesskabsplan, hvilket er endnu mindre antageligt, idet Kommissionens tjenestegrene boer vaere i stand til at fremlaegge et rekapitulationsregnskab over samtlige finansielle transaktioner i forbindelse med hver enkelt integreret foranstaltning.

6.5. Paa grundlag af de ufuldstaendige oplysninger, der foreligger, er det heller ikke muligt at fastslaa, at arbejderne gennemfoeres hurtigere, eller at der sker en mere regelmaessig udnyttelse af bevillingerne. Med hensyn hertil er der overhovedet ikke nogen forskel paa de gennemgaaede investeringer og investeringerne i forbindelse med de andre projekter, som saedvanligvis finansieres af fondene. Med hensyn til kvaliteten indeholder beslutningerne og programmerne kun faa konkrete angivelser af, hvilke forbedringer der forventes, hvad angaar virkningerne af interventionerne, og hvilken betydning dette maatte forventes at faa. Det fremgaar af bemaerkningerne i punkt 2.9-2.13, 3.19 samt 4.17 og 4.18 ovenfor, at der boer laegges stoerre vaegt paa spoergsmaalene i forbindelse med virkningerne af interventionerne.

6.6. En betaenkning, der for nylig er udarbejdet for Europa-Parlamentets budgetkontroludvalg, vedroerer den budgetmaessige kontrol med strukturfondenes effektivitet (9). I betaenkningen understreges det med hensyn til integrerede foranstaltninger, at der ud fra en juridisk synsvinkel, og hvad angaar gennemfoerelsen i praksis, stadig mangler ensartede regler, hvilket betyder, at beslutningsprocedurerne er yderst kaotiske og afsluttes med vedtagelsen af en »hensigtserklaering«, hvis gennemfoerlighed er betinget af overholdelsen af de regler, der gaelder for de enkelte finansieringsinstrumenter.

6.7. Visse betingelser boer vaere opfyldt, for at en foranstaltning kan betegnes som integreret, og for at der kan ydes finansieringsstoette hertil. Det boer vaere en forudsaetning, at den paagaeldende foranstaltning goeres til genstand for en egentlig helhedsplanlaegning og gennemfoeres i henhold til praecise procedurer, der daekker samtlige projektets enkelte bestanddele.

6.8. For at en foranstaltning kan gennemfoeres med et tilfredsstillende resultat, boer der paa det administrative plan vaere en struktur, der er i samklang med de tilstraebte maalsaetninger. En saadan struktur har stort set manglet i forbindelse med de foranstaltninger, der gennemgaas i denne beretning. Med henblik paa forberedelsen af de integrerede middelhavsprogrammer har Kommissionen fastlagt og ivaerksat en raekke procedurer, der tager sigte paa at loese visse af de vanskeligheder, man tidligere er stoedt paa. Det boer dog paases, at disse procedurer anvendes effektivt, saaledes at man undgaar en gentagelse af de paaviste mangler, isaer for saa vidt angaar den samordnede forvaltning af interventionerne og opfoelgningen af disse. I forbindelse med den igangvaerende reform af strukturfondene boer det ligeledes vaere muligt at forbedre betingelserne for faellesskabsintervention og oege effektiviteten heraf.

Naervaerende beretning blev vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg paa moedet den 18. maj 1988.

Paa Revisionsrettens vegne

Marcel MART

Formand

(1) Dok. KOM(86) 401 endelig udg./2. (2) Raadets forordning (EOEF) nr. 2088/85 af 23. juli 1985, EFT L 197 af 27.7.1985, s. 1. (3) EFT C 5 af 10.1.1984, s. 3, pkt. 2.2.,A. (4) Cuma (1. og 2. afsnit), Nola (1. afsnit), Acerra, Foce Regi Lagni (1. afsnit). (5) EFT L 171 af 29.6.1983, s. 1. (6) EFT L 197 af 20.7.1981, s. 6, 9 og 13. (7) Raadets forordning (EOEF) nr. 3158/87 af 19. oktober 1987, EFT L 301 af 24.10.1987, s. 4. (8) EFT L 271 af 15.10.1980, s. 1. (9) Moededokument A 2-159/87 af 5.10.1987.

BILAG I NAPOLI-PROJEKTET - INVESTERINGER VED UDGANGEN AF 1986

>PIC FILE= "T0050176">

BILAG II FORBEREDENDE PILOTFORANSTALTNINGER

>PIC FILE= "T0050177">