Kommissionens meddelelse om samtrafiktakster på et liberaliseret telemarked (98/C 84/03)

(EØS-relevant tekst)

1. BAGGRUND

Fællesskabet har udarbejdet retlige rammer for teleområdet, som indfører åbne og konkurrenceprægede markeder fra 1. januar 1998, med overgangsperioder for visse medlemsstater. EU markedet med sine 190 mio. faste telefonlinjer åbner nye muligheder for markedsadgang til en af de hurtigst ekspanderende økonomiske sektorer. Det europæiske marked for teletejenester er vokset med ca. 8 % årligt (nominelt) siden 1990, og OECD-sammenligninger med markeder med og uden konkurrence viser, at vækstraterne kan ventes at stige betydeligt efter liberaliseringen. I EU investeres der i øjeblikket ca. 40 mia. ECU årligt inden for teleområdet.

Samtrafikspørgsmålet er særlig vigtigt for udviklingen af et konkurrencedygtigt telemarked. Samtrafik med et etableret selskabs net er væsentlig for de fleste ny markedsaktører for at få adgang til den eksisterende kundekreds for teletjenester på et nationalt marked. EU's retlige rammer for teleområdet fastlægger principper for samtrafik, hvis gennemførelse nationalt kontrolleres af nationale tilsynsmyndigheder.

Kommissionens offentliggørelse af henstillinger vedrørende samtrafik er fastlagt i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF om samtrafik på teleområdet (1). Formålet med sådanne henstillinger er at bistå de nationale tilsynsmyndigheder ved opfyldelsen af deres forpligtelser i henhold til direktivet og derved »lette udviklingen af et egentligt europæisk hjemmemarked« (2).

2. DE RETLIGE RAMMER FOR SAMTRAFIK

EU's retlige rammer for samtrafik er fastlagt i Kommissionens og Europa-Parlamentets direktiv 96/19/EF (3) (direktivet om fuld liberalisering af telemarkederne) og direktiv 97/33/EF om samtrafik på teleområdet (samtrafikdirektivet). Foruden ex antebestemmelserne i disse to direktiver, finder traktatens konkurrenceregler anvendelse.

I henhold til direktivet om fuld liberalisering af telemarkederne skulle medlemsstaterne sikre, at teleselskaberne senest den 1. juli 1997 offentliggjorde vilkårene for samtrafik med de grundlæggende funktionelle dele i deres taletelefonitjeneste og faste offentlige telenet, herunder udbud af sammenkoblingspunkter og grænseflader i henhold til efterspørgslen. Betingelser og vilkår for samtrafik, herunder oversigter over samtrafiktakster, skal være fastlagt ud fra objektive kriterier i henhold til principperne om ikke-diskrimination, omkostningsægthed og gennemsigtighed.

Desuden skal medlemsstaterne senest den 1. januar 1998 sikre, at teleselskaberne udbyder samtrafik på disse vilkår til de virksomheder, der har tilladelse til at levere sådanne tjenester eller net. Fristen for gennemførelse af dette direktiv som national ret var januar 1997.

Direktivet om fuld liberalisering fastlægger minimumskrav for samtrafik. Samtrafikdirektivet, som trådte i kraft i august 1997, og som skal gennemføres som national ret i medlemsstaterne senest den 31. december 1997, går videre end direktivet om fuld liberalisering ved at fastlægge et samordnet principsæt for samtrafik. Foruden den pligt, som operatører af faste telenet med en stærk markedsposition har til at udbyde samtrafik med deres net til omkostningsægte takster, fastlægges de nationale tilsynsmyndigheders rolle, som bl.a. går ud på at sikre offentliggørelsen af et »referencetilbud på samtrafik«, som beskriver betingelser og vilkår for samtrafik.

Samtrafikdirektivet omfatter også bestemmelser om, at samtrafikaftaler med operatører af faste telenet med en stærk markedsposition skal være offentligt tilgængelige.

Visse medlemsstater har fået godkendt overgangsperioder for liberaliseringen af taletelefonitjenester og offentlige telenet, således at de ovennævnte frister for offentliggørelse udsættes (4). Samtrafikdirektivet pålægger dog alle medlemsstater at sikre offentliggørelse af et »referencetilbud på samtrafik« senest den 1. januar 1998. For lande med en godkendt overgangsperiode er omfanget af dette referencetilbud begrænset til vilkårene for samtrafik af allerede liberaliserede tjenester, dvs. mobilnet og grænseoverskridende sammenkobling af mobilnet og faste offentlige telenet (5).

Anvendelsen af de principper, der er fastlagt i Kommissionens henstillinger, begrænser ikke medlemsstaternes eller virksomhedernes forpligtelse til fuldt ud at overholde konkurrencereglerne under hensyntagen til de særlige forhold, der er beskrevet i Kommissionens meddelelse om anvendelse af konkurrencereglerne på aftaler om adgang inden for telesektoren (6).

3. KOMMISSIONENS HENSTILLING OM SAMTRAFIKTAKSTER (7)

3.1. Anvendelsesområde for Kommissionens henstilling

Når to net kobles sammen, forsøger begge operatører at få den anden til at betale for anvendelsen af ressourcer. Inden for teleområdet er de afgifter, som betales til den etablerede operatør, ofte den største udgiftspost for nye markedsaktører - ofte op til 40 % af de samlede omkostninger. Den mest basale samtrafiktjeneste er videresendelse af opkald (dvs. videresendelse af et opkald fra et »afsendernet« til opkaldets destination på et »modtagernet«), og henstillingen er koncentreret om takstprincipper for videresendelse af opkald.

Udgiften til videresendelse af opkald er kun en del, om end en meget vigtig del, af de samlede samtrafikomkostninger, der skal betales af en ny markedsaktør. Det understreges, at de oplysninger, som sammenlignes i dette dokument, ikke er at regne for en sammenligning af de samlede udgifter til samtrafik, som en ny markedsaktør skal betale i en givet medlemsstat.

3.2. Omkostningsægthed

Samtrafikdirektivet pålægger visse operatører med en stærk markedsposition omkostningsægte priser. Princippet om omkostningsægthed betyder, at den pris, der forlanges for levering af en tjeneste, skal afspejle den omkostning, der ligger til grund for levering af tjenesten. Hvis man skal fastlægge principper for samtrafiktakster, er det derfor nødvendigt at undersøge, hvilke omkostninger samtrafik udløser for et net.

De fleste omkostninger i forbindelse med et telenet er engangsomkostninger f.eks. i forbindelse med gravning af grøfter, installation af ledninger og kabler samt ved indkøb og programmering af omkoblere. Der er også løbende omkostninger til vedligeholdelse, omprogrammering af omkoblere og til administration.

Et fast net skal dimensioneres ud fra det kvalitetsniveau for tjenester, der kræves i spidsbelastningsperioder. Hvis et net skal klare spidsbelastninger fra andre sammenkoblede net, er der brug for ekstra kapacitet for at opretholde det ønskede kvalitetsniveau for tjenester (8). En analyse af de kapacitetsomkostninger, der kræves for at opretholde dette kvalitetsniveau (på grundlag af tal for efterspørgslen eller, senere, de faktiske tal for samtrafikken), gør det muligt at fordele omkostningerne blandt de sammenkoblede parter.

I en ideel situation, hvor en industrigren omfatter etablerede markedsaktører med forholdsvis stabile markedsandele, ville kapacitetsbestemte takster være den mest effektive prissætningsmåde for samtrafik. Sådanne forhold eksisterer dog ikke på nyligt liberaliserede telemarkeder, og samtrafiktaksterne er normalt bestemt af trafikmængden - med passende justeringer for tid på dagen, dag i ugen osv. - således at en effektiv operatør får dækket sine samlede trafikbestemte forventede samtrafikomkostninger.

3.3. Metoder til omkostningsberegning

Spørgsmålet om rimelige og effektive omkostningsægte samtrafiktakster er aktuelt på liberaliserede markeder over hele verden. Der er en klar tendens hen imod anvendelsen af forventede langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger (FL-LRAIC) for samtrafiktakster, jf. den følgende tabel. Det erkendes faktisk i samtrafikdirektivet, at »afgifter i forbindelse med samtrafikken baseret på et prisniveau, som er tæt knyttet til de langsigtede differensomkostninger ved at udbyde adgang til samtrafik, er velegnede til at fremme en hurtig udvikling af et åbent og konkurrencepræget marked« (10. betragtning).

De forventede langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger skaber en analytisk ramme, som kan bruges til at danne sig et skøn over, hvordan omkostningerne ville være på et fuldt liberaliseret marked.

>TABELPOSITION>

På et konkurrencepræget marked, er det ikke den pris, som en virksomhed betaler for et aktiv, der afgør afkastet. Fra det øjeblik, hvor investeringen er sket (dvs. det tidspunkt, hvor investeringen ikke kan ophæves uden betydelige omkostninger), afhænger aktivets værdi for virksomheden af aktivets anvendelsesmuligheder. Virksomheden kan sælge aktivet til højestbydende eller anvende aktivet til at fremstille en vare eller tjeneste, som sælges for at skabe en indtægt.

De varer og tjenester, som fremstilles ved hjælp af aktivet, vil normalt konkurrere med lignende varer, som produceres af konkurrenter. Hvis en af disse konkurrenter er mere effektiv - dvs. leverer forbrugeren en bedre kvalitet i forhold til prisen - vil andre markedsaktører, som ikke er så effektive, skulle reagere på dette i stedet for at fortsætte deres prissætning på grundlag af deres indirekte eller afholdte omkostninger. Med andre ord er virksomheder tvunget til at se fremad for at overleve i stedet for at se tilbage på deres oprindelige investeringer (9).

Hvis man vil finde og måle de økonomiske eller »faktiske« omkostninger (dvs. de langsigtede differensomkostninger) i forbindelse med en stigning i output, vil man uvilkårligt anvende en fremadrettet metode. I det særtilfælde. hvor stigningen er på en enkelt enhed, bliver differensomkostningen det samme som den marginale omkostning. På kort sigt er stigningens størrelse begrænset af kapaciteten af firmaets eksisterende produktionsaktiver. Ved langsigtet forstås imidlertid den tidshorisont, inden for hvilken firmaet kan foretage investeringer for at øge sin kapacitet. I denne forbindelse forstås ved langsigtet den tidshorisont, inden for hvilken firmaet kan justere (op eller ned) alle sine input, herunder samtlige dets produktionsanlægs størrelse, i takt med fald og stigninger i produktionen. Det betyder, at alle omkostninger udløst af ethvert sammenkoblingspunkt og enhver investering i net- og koblingskapacitet til at klare samtrafikken er undgåelige og derfor opfanges af de langfristede differensomkostninger (10). Summen af omkostningerne for alle disse foranstaltninger, herunder den etablerede operatørs egen trafikstigning, udgør således de samlede differensomkostninger for samtrafikken. Disse omkostninger skal så på en rimelig og gennemskuelig måde fordeles mellem netoperatøren og de parter, som er sammenkoblet med nettet, hvilket medfører, at omkostningerne for samtrafikken for alle parter er de langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger (LRAIC).

Omkostninger beregnet på denne måde omfatter ikke en operatørs fællesomkostninger. Hvis en operatør skal kunne få dækket alle sine legitime omkostninger, skal samtrafiktaksten også tage højde for en effektiv operatørs forventede fællesomkostninger, f.eks. i form af et »tillæg« til hver tjenestes LRAIC (11).

3.4. Omkostningsberegningssystemer

I henhold til samtrafikdirektivet skal organisationer, som er forpligtet til at anvende omkostningsægte samtrafiktakster, indføre omkostningsberegningssystemer, som kan påvise, at samtrafiktaksterne faktisk overholder principperne om omkostningsægthed og gennemsigtighed. Direktivet indeholder ikke krav om anvendelse af et bestemt omkostningsberegningssystem, men der er krav til systemets gennemsigtighed.

I øjeblikket anvender de fleste etablerede operatører regnskabssystemer, som bygger på fuldt distribuerede afholdte omkostninger, og som blev udviklet til monopolmarkeder. Af ovenstående gennemgang fremgår dog, at anvendelsen af afholdte omkostninger til beregning af samtrafiktakster ikke stemmer overens med et konkurrencepræget marked og tenderer mod angivelse af for høje omkostninger for sammenkobling.

På det nye konkurrenceprægede marked er operatørerne nødt til at udvikle nye regnskabssystemer, som både kan levere de oplysninger, der skal bruges til interne formål, og dem, der skal anvendes til eksterne lovpligtige formål. Kommissionen anbefaler derfor, at de nationale tilsynsmyndigheder fastlægger frister for etablerede operatørers indførelse af nye omkostningsberegningssystemer, som bygger på løbende og aktivitetsbestemte omkostninger. De nationale tilsynsmyndigheder vil ønske at være sikre på, at omkostninger, som ser ud til at være fælles, fordeles i størst muligt omfang under hensyntagen til de pågældende direkte og indirekte omkostningsfaktorer. Aktivitetsbestemte regnskaber, som anvender løbende omkostninger, giver en »top-down«-kontrol, når de afstemmes med samtrafikomkostninger beregnet i henhold til »bottom-up«-metoden for forventede langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger.

Erfaringerne viser, at det kan tage ca. to år for en etableret operatør at indføre et nyt regnskabssystem, dog kan denne periode måske afkortes, efterhånden som man får større erfaring på området.

3.5. Anvendelsen af »bedste gældende praksis«-takster under overgangen til LRAIC-systemer

I de senere år har regeludstedende myndigheder, konsulenter og forskere udført et omfattende forskningsarbejde med henblik på at udpege LRAIC for telenet eller dele deraf. Det omfatter opbygningen af »bottom-up«-modeller, dvs. udvikling af en økonomisk/strukturel model af et effektivt net, ud fra hvilke man kan beregne samtrafikomkostningerne ved at addere omkostningerne for de enkelte netdele. Afstemning af modellernes resultater med de resultater, der fremkommer via »top-down«-modeller (som tager udgangspunkt i en operatørs løbende omkostninger og forsøger at udlede en samtrafikomkostning via fordeling og eliminering af omkostningsfaktorer), hjælper med at fastslå, om de beregnede samtrafikomkostninger i det store hele er korrekte. Modellerne er blevet grundigt drøftet og analyseret af både regeludstedende myndigheder, markedsaktører og forskere.

I de fleste tilfælde er resultaterne af dette arbejde dog endnu ikke medtaget i de lovregulerede samtrafiktakster. På nuværende tidspunkt ser det ud til, at der kun er få lande, som kan beregne samtrafiktakster pr. minut på grundlag af faktiske skøn over de langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger.

En midlertidig løsning, som kan anvendes, indtil de nødvendige oplysninger til beregning af LRAIC efter »bottom-up«-metoden (efter behov kontrolleret ved »top-down«-modeller baseret på løbende omkostninger) foreligger, og indtil de nationale tilsynsmyndigheder har erfaringen og de lovgivningsmæssige og økonomiske ressourcer til at gennemføre en sådan omkostningsberegning, er derfor »bedste gældende praksis«-samtrafiktakster, som gør det muligt at kontrollere, at en operatørs forslag til samtrafiktakster er i overensstemmelse med et effektivt konkurrencepræget marked.

Hvis operatørernes forslag til samtrafiktakster ligger uden for det »takstbånd«, som angives her, kan de nationale tilsynsmyndigheder i henhold til samtrafikdirektivet bruge deres beføjelser til at kræve en justering af takstforslaget. Om nødvendigt kan de nationale tilsynsmyndigheder kræve taksterne ændret med tilbagevirkende kraft.

4. AFLEDNING AF »BEDSTE GÆLDENDE PRAKSIS«-TAKSTER

4.1. Sammenligning af samtrafiktakster for videresendelse af opkald i medlemsstaterne

Samtrafiktaksten pr. minut (for videresendelse af opkald) varierer alt efter opkaldets rute. Afhængigt af sammenkoblingspunktets og modtagerens placering kan der være tale om forskellige antal omkoblingsfaser og forbindelser mellem omkoblere ved videresendelse af et opkald, og det kan medføre en indviklet takststruktur for samtrafikken.

For at lette sammenligninger har Kommissionen i henstillingen valgt at undersøge samtrafikomkostningerne for den etablerede operatørs faste offentlige telenet i tre forskellige situationer:

i) »Lokal« samtrafik

Et opkald, som videresendes lokalt, sammenkobles ved (eller så nær som muligt ved) forbrugerens lokale central, og udløser den laveste samtrafiktakst i et givet land.

ii) »Enkelttransit«-samtrafik (storbyniveau)

Enkelttransit-samtrafik giver adgang til alle kunder i et større område, f.eks. en storby. Blandt nye aktører på et nationalt marked vil dette samtrafikniveau sandsynligvis være det mest efterspurgte.

iii) »Dobbelttransit«-samtrafik (nationalt niveau)

Dobbelttransit-samtrafik giver adgang til alle kunder på den etablerede operatørs net (samtrafik på »nationalt« niveau). Opkald, som videresendes på dette niveau, udløser normalt den højeste samtrafiktakst.

Ligesom abonnenttaksterne kan samtrafiktakster rette sig efter tidspunkt på dagen, f.eks. trafiktætte eller trafiksvage perioder eller perioder med normal belastning, hvilket afspejler netoperatørens behov for en koordineret styring af efterspørgsel og netkapacitet. For at forenkle sammenligningen undersøges i henstillingen kun samtrafiktaksten (12) for spidsbelastningsperioder. Det er kan opkaldsrelaterede omkostninger, der er medtaget i sammenligningen. Omkostninger, som ikke er opkaldsrelaterede, f.eks. omkostninger i forbindelse med udbud af samtrafikforbindelser eller antallet af tilslutninger, er ikke medtaget.

De gældende takster for videresendelse af internationale opkald er ikke medtaget ved sammenligningen af »bedste praksis«, fordi disse takster i øjeblikket bygger på debiteringstakster og ikke er omkostningsægte. (Der er voksende pres på at få nedsat de nugældende takster i det internationale afregningssystem, og det vil blive endnu kraftigere, når WTO-aftalen om basisteletjenester træder i kraft i 1998. Det er hensigten med EU-lovgivningen, at takster for tværnational samtrafik mellem EU's medlemsstater fra den 1. januar 1998 baseres på omkostningen for videresendelse af opkald på nationalt niveau).

En sammenligning med samtrafiktakster andre steder i verden afslører meget betydelige forskelle ikke kun i de faktiske takster, men også i de relative takster for samtrafik på de tre niveauer. Det er ikke uventet, da mange af taksterne er resultatet af forhandlinger og ikke nødvendigvis afspejler et krav om omkostningsægthed. Sammenligninger med lande uden for EU er derfor ikke særlig anvendelige i øjeblikket.

Siden juli 1997 har de fleste operatører af faste telenet i EU offentliggjort deres samtrafiktakster i overensstemmelse med direktiv 96/19/EF. De gældende samtrafiktakster for videresendelse af opkald i EU-medlemsstaterne er vist i bilag II til henstillingen (pr. 1. september 1997). I nogle tilfælde er taksterne den etablerede operatørs forslag, som stadig skal godkendes og eventuelt justeres af de nationale tilsynsmyndigheder.

4.2. Beregning af »bedste gældende praksis«-takster

De »bedste gældende praksis«-takster i henstillingen bygger på samtrafiktaksterne i de tre medlemsstater med de laveste takster. De nøjagtige beregninger er forklaret i bilag II til henstillingen. De afledte takster er udtrykt som et »takstbånd«, der anses for at være bredt nok til at tage hensyn til anerkendte omkostningsforskelle mellem medlemsstaterne.

Omkostningsforskelle mellem EU-medlemsstaterne kan skyldes faktorer som gennemsnitlig linjetæthed, arbejdskraftomkostninger eller tilladt afkast på investeret kapital. Der er på nuværende tidspunkt ikke nok empiriske data til at gennemføre en fuldstændig evaluering af virkningen af hver enkelt af disse faktorer, men de eksisterende data tyder på, at sådanne forskelle ikke er store nok til at afkræfte de takster, som anbefales her. Forskellen mellem det øverste og nederste bånd for de anbefalede takster svinger fra 60 % (lokal samtrafik) til 100 % (samtrafik på storbyniveau).

5. ANDRE SPØRGSMÅL I FORBINDELSE MED SAMTRAFIKTAKSTER

5.1. Kategorier af sammenkoblede organisationer

I henhold til samtrafikdirektivet har visse kategorier af organisationer ret og pligt til at forhandle sammenkobling med hinanden. De pågældende organisationer kan være i samme medlemsstat eller i forskellige medlemsstater. Der er fire kategorier af sådanne organisationer, som er opført i bilag II til direktivet.

I direktivet gives mulighed for fastsættelse af forskellige samtrafiktakster, betingelser og vilkår for forskellige kategorier af organisationer, der har tilladelse til at stille telenet og tjenester til rådighed, hvis sådanne forskelle kan begrundes objektivt ud fra den type samtrafik, som udbydes, og/eller de pågældende nationale licensbetingelser.

Forskellige takster på basis af de pågældende nationale licensbetingelser skal begrundes objektivt. Nogle medlemsstater har oplyst, at deres rammer for licenser/tilladelser måske vil sammenkæde samtrafikbetingelserne for en organisation med størrelsen af organisations investeringer i infrastruktur for at skabe stærk konkurrence både inden for infrastruktur og tjenester. En sådan politik skal føres på en måde, som er forenelig med andre bestemmelser, bl.a. direktivets, som ikke-diskrimination og må ikke have en konkurrencebegrænsende eller -fordrejende virkning. Navnlig skal markedsstærke operatører af faste net og mobilnet anvende lignende betingelser under lignende forhold for sammenkoblede organisationer, som leverer lignende tjenester, og skal udbyde samtrafikfaciliteter og -oplysninger til andre på samme vilkår og i samme kvalitet, som den, de udbyder til deres egne tjenester eller deres datterselskabers eller partneres tjenester.

5.1.1. Samtrafik med operatører af mobilnet

Taksterne for samtrafik mellem faste net og mobilnet har haft en tendens til at være betydeligt højere end taksten mellem faste net. Forskelle i medlemsstaterne i samtrafiktaksterne for operatører af mobilnet har været en medvirkende faktor til de forskellige vækstrater for mobiltelefoni fra den ene medlemsstat til den anden.

Omkostningerne ved fremføring af et bestemt opkald fra et sammenkoblingspunkt til dets destination på det faste »modtagernet« er dog grundlæggende de samme, uanset om opkaldet stammer fra et mobilnet eller et andet fast net, og der er derfor ingen begrundelse for den store forskel i samtrafiktakster, der pålægges af operatører af faste net på grundlag af »afsendernettets« art. De »bedste praksis«-samtrafiktakster, som er angivet i henstillingen gælder på ikke-diskriminerende vis både for samtrafik med operatører af mobilnet og faste net. Det forhold, at en operatør af et mobilnet kan have en anden licens eller tilladelse, begrunder ikke, at en operatør af et fast net med en stærk markedsposition forlanger forskellige samtrafiktakster for videresendelse af opkald.

Den gennemsnitlige samtrafiktakst, som en mobilnetoperatør betaler, kan selvfølgelig afvige fra den, der betales af en anden operatør af et fast net, på grund af forskelle i fordelingen af sammenkoblingspunkter, opkaldsdestinationer og varighed samt forskelle i opkaldsmønstre (tidspunkt på dagen).

Prisen for videresendelse af opkald på et mobilnet er i de fleste tilfælde ikke underlagt prisregulering i henhold til samtrafikdirektivet. Den eneste undtagelse er, hvis de nationale tilsynsmyndigheder har meddelt, at en mobilnetoperatør har en stærk markedsposition på det nationale marked for samtrafik (dvs. markedet for samtrafik på faste net og mobilnet tilsammen). I denne forbindelse har Kommissionen afgivet følgende erklæring til Europa-Parlamentet (13):

Kommissionen bekræfter, at artikel 7, stk. 1, i samtrafikdirektivet finder anvendelse for alle organisationer, som driver de offentlige telenet og/eller offentligt tilgængelige teletjenester som angivet i del 1 og 2 i bilag I (dvs. operatører af faste net), om hvem de nationale tilsynsmyndigheder har meddelt, at de har en stærk markedsposition, og kun for disse organisationer.

Denne erklæring betyder, at Kommissionen ikke på grundlag af samtrafikdirektivet går ind for en generel forpligtelse til omkostningsægte samtrafiktakster for mobilnetoperatører, som ikke har en betydelig markedsposition på det nationale marked for samtrafik. Dette begrænser ikke medlemsstaternes eller virksomhedernes forpligtelse til fuldt ud at overholde konkurrencereglerne under hensyntagen til de særlige forhold, der er beskrevet i Kommissionens meddelelse om anvendelse af konkurrencereglerne på aftaler om adgang inden for telesektoren.

5.1.2. Samtrafik med organisationer i andre medlemsstater

Det er kendetegnende for det nuværende (forud for 1998) telemarked, at en operatør i en medlemsstat, som afsender trafik og fakturerer kunder, kan sammenkobles (14) med en national operatør i en anden medlemsstat for at videresende trafik uden at have en tilladelse i den anden medlemsstat. Den sammenkoblede operatør hverken ejer eller driver infrastruktur i den medlemsstat, der er destinationen, og i tilfælde af transit via tredjelande eller brug af satellitforbindelser eller undersøiske kabler lejer han måske snarere end ejer nogle dele af den infrastruktur, som anvendes til videresendelse af trafik til destinationsmedlemsstaten.

Denne »grænseoverskridende samtrafik« vil fortsat kendetegne det liberaliserede EU-marked fra 1998, og princippet om ikke-diskriminering betyder, at alle operatører med tilladelse i en medlemsstat (dvs. etablerede og tilkommende operatører) skal have samme behandling, når de afsender trafik til en anden medlemsstat. Dette har både betydning for godkendelsesprocedurerne i medlemsstaterne og referencetilbuddet for samtrafik.

For det første betyder det, at alle sammenkoblingspunkter, som nationale operatører har adgang til, også bør være åbne for operatører med tilladelse i andre medlemsstater, som ønsker at sende grænseoverskridende trafik. For det andet medfører det, at en operatør, som sammenkobler for at levere trafik, og som ikke udbyder tjenester eller infrastruktur i destinationsmedlemsstaten, ikke behøver at have tilladelse eller være etableret i destinationsmedlemsstaten.

For det tredje foreslås det, at referencetilbuddet for samtrafik bør omfatte en særskilt del om betingelser og vilkår samt takster for forbindelsesleddet mellem det faktiske sammenkoblingspunkt og grænsen (15). Det vil afhjælpe administrative problemer, der ellers vil kunne hindre udviklingen af konkurrencen mellem medlemsstaterne inden for teletjenester, og det vil forhindre diskriminering mellem nye aktører og etablerede operatører, som udbyder grænseoverskridende tjenester.

Af hensyn til den konkurrencemæssige ligestilling bør det også være muligt for en operatør fra en anden medlemsstat, som blot videresender trafik, at leje et forbindelsesled (dvs. leddet mellem sammenkoblingspunktet og grænsen) fra en alternative udbyder af infrastruktur, hvis en sådan findes, uden at skulle have tilladelse eller være etableret i destinationsmedlemsstaten, og uden at det påvirker operatørens status med hensyn til betingelser og vilkår for samtrafik (16).

5.2. Bidrag til dækning af forsyningspligtydelser og andre tillægsafgifter

I henhold til samtrafikdirektivet har medlemsstaterne ret til at indføre ordninger for forsyningspligtydelser, hvorved nettoomkostningerne i forbindelse med denne pligt kan fordeles blandt de organisationer, som driver offentlige telenet og/eller taletelefonitjenester. Direktivet fastlægger, at takster i forbindelse med samtrafik skal adskilles fra takster vedrørende bidrag til forsyningspligtydelser, herunder alle tillægsafgifter på grund af midlertidige »skæve« takster (f.eks. bidrag til udligning af underskud på abonnenttilslutningen).

Direktiv 95/62/EF om ONP-taletelefoni fastlægger, at telefontakster skal være omkostningsægte. Bidrag på grund af midlertidige »skæve« takster (f.eks. bidrag til udligning af underskud på abonnenttilslutningen) er kun tilladt, hvis en national tilsynsmyndighed pålægger en operatør takstforpligtelser i forbindelse med hastigheden af takstudligningen i overensstemmelse med artikel 12, stk. 2, i direktiv 95/62/EF. En operatør, som ikke er pålagt takstforpligtelser vedrørende sine abonnenttakster, kan ikke kræve bidrag til udligning af underskud på abonnenttilslutningen.

Formålet med et bidrag til dækning af forsyningspligtydelser er at fordele de samfundsmæssige omkostninger ved forsyningspligten i en medlemsstat på markedsaktørerne. Det er ikke rimeligt, at de samfundsmæssige omkostninger i en medlemsstat skal støttes af brugere i alle andre medlemsstater. Derfor bør bidrag til forsyningspligtydelser hverken direkte eller indirekte pålægges organisationer, som blot sammenkobler for at levere trafik til en medlemsstat og ikke i praksis udbyder teletjenester i den pågældende medlemsstat.

På samme måde indebærer et »underskud på abonnenttilslutningen«, at overskud fra nationale og internationale tjenester fungerer som krydssubsidier for det »lokale abonnentnet«. Med de nuværende internationale debiteringstakstsystemer har etablerede operatører en betydelig indtjening fra videresendelse af opkald fra andre lande. »Ekstraoverskuddet« fra videresendelse af opkald fra andre medlemsstater udgør krydssubsidier til forbrugere i en medlemsstat fra opkaldende parter i alle de andre medlemsstater. Når operatørerne i en anden medlemsstat således sammenkobles for at levere trafik til en medlemsstat, er det ikke rimeligt, at de skal bidrage direkte eller indirekte til finansiering af underskud på abonnenttilslutningen i den pågældende medlemsstat.

I overensstemmelse med princippet om ikke-diskriminering følger heraf, at når man skal beregne bidragene, som operatørerne i en medlemsstat skal betale til dækning af omkostninger i forbindelse med forsyningspligtydelser eller underskud på abonnenttilslutningen, skal den trafik, som videresendes fra andre medlemsstater, ikke tages med i betragtningerne ved fastsættelsen af bidragets størrelse.

6. KONSULTATION

De vigtigste punkter i henstillingen blev behandlet i et arbejdsdokument udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene (GD XIII). Efter en første forelæggelse for ONP-udvalget (17) på et møde den 10. juli 1997 blev arbejdsdokumentet drøftet i detaljer ved et andet møde i ONP-udvalget den 10. september 1997. I overensstemmelse med den normale arbejdsgang institutionerne imellem blev dagsordnen for ONP-udvalgets møde den 10. september og en kopi af arbejdsdokumentet fremsendt til Europa-Parlamentet.

Der blev gennemført yderligere drøftelser med markedsaktører på grundlag af arbejdsdokumentet ved en offentlig workshop med deltagelse af ca. 200 personer, som blev afholdt i Bruxelles den 9. september.

Der er taget hensyn til bemærkninger, som er fremsat i forbindelse med disse drøftelser. Der er bred opbakning til Kommissionens hensigt om at komme med retningslinjer inden for de områder, som er omfattet af henstillingen, men etablerede operatører og nye markedsaktører har forskellige meninger om de foreslåede »bedste gældende praksis«-takster.

(1) EFT L 199 af 26.7.1997, s. 32.

(2) Direktiv 97/33/EF, 12. betragtning.

(3) EFT L 74 af 22.3.1996, s. 13.

(4) Der er aftalt senere datoer for visse medlemsstater:

Discarding a TABLE

>TABELPOSITION>

(5) Samtrafikdirektivet giver mulighed for at tildele visse medlemsstater en overgangsperiode vedrørende grænseoverskridende sammenkobling af mobilnet og faste net.

(6) EFT C 76 af 11.3.1997, s. 9.

(7) EFT L . . . af . . . 1998.

(8) På de tidspunkter af dagen, hvor der kun er få opkald, er der ikke brug for eller kun begrænset brug for rekonfigurering eller investeringer i kapacitet for at klare ekstra trafik fra sammenkoblede net, omkostningerne for modtagernettet vil derfor være ret små. I spidsbelastningsperioden vil en stigning i trafikken kræve en tilsvarende ekstra netkapacitet, hvis modtagernettet ønsker at opretholde det samme kvalitetsniveau for tjenester. Investeringer i kapacitet udgør den største del af de ekstraomkostninger, der opstår i et net, som videresender opkald fra sammenkoblede net.

(9) Dette er en stor risikokilde i markedsøkonomier og en af grundene til at en virksomheds værdi, målt som værdien af dens aktier, kan variere betydeligt inden for en kort periode. Det er kun en virksomhed med en stærk markedsposition, der af sine kunder (eller konkurrenter i tilfælde af sammenkobling) kan forlange en pris, der er beregnet på grundlag af et »krævet« afkast af tidligere investeringer. Samtrafiktakster, som bygger på afholdte omkostninger, beskytter en etableret operatør mod en reel konkurrencesituation.

(10) Omkostningsstrukturen for telenet er ret forskellige fra den, der findes på uregulerede konkurrenceprægede markeder, men konsekvensen af LRAIC på et konkurrencepræget marked er den konkurrencedygtige pris.

(11) Tillæggene kan fordeles jævnt over LRAIC for hver tjeneste. Alternativt kunne tilsynsmyndighederne kræve, at fællesomkostningerne opkræves af afsendernettet, men ikke af modtagernettet. Formålet skulle være at sikre, at fællesomkostninger ikke uforholdsmæssigt pålægges mindre konkurrencedygtige tjenester.

(12) Varigheden af spidsbelastningsperioder og perioder uden spidsbelastning og de tilsvarende prisniveauer er meget forskellige fra medlemsstat til medlemsstat, og gør det meget vanskeligt at sammenligne »gennemsnitspriser«.

(13) Europa-Parlamentets mødeprotokol, stk. 2-122 af 10. juni 1997, s. 48.

(14) Under det internationale debiteringstakstsystem sker dette normalt i et virtuelt sammenkoblingspunkt ca. midt på den internationale del af forbindelsen.

(15) Udtrykket »grænsen« skal fortolkes på passende vis, alt efter arten af den anvendte infrastruktur, f.eks. satellit, undersøisk kabel eller et kredsløb på jorden.

(16) Nogle medlemsstater kan have forskellige betingelser og vilkår for samtrafik, alt efter om den sammenkoblede part ejer og driver teleinfrastruktur.

(17) Et rådgivende udvalg sammensat af repræsentanter fra medlemsstaterne, nedsat i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 90/387/EØF.