SÆRLIG RAPPORT (98/C 44/09)

Strasbourg, den 15. december 1997

JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Europa-Parlamentets formand

Rue Wiertz/Wiertzstraat

B-1047 Bruxelles/Brussel

Hr. formand,

I juni 1996 påbegyndte jeg en undersøgelse på eget initiativ om aktindsigt i dokumenter fra visse fællesskabsinstitutioner og organer. Min afgørelse af 20. december 1996 som afslutning på undersøgelsen indeholdt udkast til henstillinger fremsat i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Ombudsmandens statut.

Jeg forelægger Dem hermed i overensstemmelse med artikel 3, stk. 7, i Ombudsmandens statut en særlig rapport vedrørende de detaljerede udtalelser fra de institutioner og organer, udkastene til henstilling var rettet til.

Dette er Ombudsmandens første særlige rapport til Europa-Parlamentet. I medfør af artikel 3, stk. 7, i Ombudsmandens statut er en genpart af rapporten ligeledes blevet sendt til alle de berørte fællesskabsinstitutioner og -organer.

Den Europæiske Ombudsmands mulighed for at forelægge en særlig rapport for Parlamentet er af uvurderlig betydning for hans arbejde. Visse nationale ombudsmænd har måttet kæmpe længe for en tilsvarende mulighed. Derfor bør sådanne rapporter ikke forelægges for ofte, men kun vedrørende spørgsmål af betydning, hvor Parlamentet kan skride ind og støtte Ombudsmanden i overensstemmelse med Ombudsmandens statut.

Europa-Parlamentet kan behandle den særlige rapport i henhold til en procedure, der svarer til proceduren for behandling af Ombudsmandens årsberetning.

JACOB SÖDERMAN

Den Europæiske Ombudsmand

Særlig rapport fra Den Europæiske Ombudsmand til Europa-Parlamentet i fortsættelse af undersøgelsen på eget initiativ om aktindsigt (616/PUBAC/F/IJH)

I juni 1996 indledte Den Europæiske Ombudsmand en undersøgelse på eget initiativ om aktindsigt, som omfattede alle fællesskabsinstitutioner og -organer, undtagen Rådet og Kommissionen, som allerede havde vedtaget offentligt tilgængelige bestemmelser om aktindsigt i deres dokumenter (1).

Undersøgelsen afsluttedes med Ombudsmandens afgørelse af 20. december 1996, hvori han fastslog, at manglende vedtagelse af lettilgængelige bestemmelser om aktindsigt kan udgøre en fejl eller en forsømmelse. Afgørelsen omfattede endvidere udkast til henstillinger til de berørte institutioner og organer.

Ombudsmandens afgørelse af 20. december 1996, som indeholder en udtømmende redegørelse for undersøgelsen og det ræsonnement, der førte til Ombudsmandens konklusioner og udkast til henstillinger, blev forelagt for Europa-Parlamentet i årsberetningen for 1996.

I overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Ombudsmandens statut informerede Ombudsmanden de berørte fællesskabsinstitutioner og -organer om sin afgørelse og de udkast til henstillinger, han havde sendt til dem. I henhold til de samme bestemmelser skal en institution eller et organ, der modtager disse, forelægge Ombudsmanden en detaljeret udtalelse inden tre måneder.

Denne særlige rapport vedrører de detaljerede udtalelser fra de berørte fællesskabsinstitutioner og -organer.

Af forskellige årsager, som belyses nærmere nedenfor, fremsætter Ombudsmanden ikke formelle henstillinger efter statuttens artikel 3, stk. 7. På en række områder vil der dog i rapporten blive henvist til spørgsmål, som Europa-Parlamentet kunne ønske at undersøge nærmere. Disse punkter er trykt med fedt.

A. OMBUDSMANDENS UNDERSØGELSE OG UDKAST TIL HENSTILLINGER

Kort beskrevet bad Ombudsmanden i forbindelse med undersøgelsen 15 fællesskabsinstitutioner og -organer (2) informere ham om deres situation for så vidt angik aktindsigt, og især oplyse om de havde udstedt generelle bestemmelser, som var lettilgængelige for offentligheden, og interne retningslinjer til de ansatte om aktindsigt og fortrolighed.

De oplysninger, Ombudsmanden modtog fra institutionerne og organerne, viste, at et organ (3), allerede havde vedtaget sådanne bestemmelser, og at de fleste, men ikke alle institutioner og organer havde til hensigt at vedtage bestemmelser vedrørende aktindsigt.

Under henvisning til at Domstolen er den højeste myndighed i spørgsmål om fællesskabsret og under henvisning til Domstolens retspraksis (4), Unionens forpligtelse til gennemsigtighed og eksistensen af en fælles institutionel ramme for Unionen konkluderede Ombudsmanden, at manglende vedtagelse af lettilgængelige bestemmelser om aktindsigt kunne udgøre en fejl eller en forsømmelse. Han sendte derfor de berørte institutioner og organer et udkast til henstilling om at vedtage lettilgængelige bestemmelser om aktindsigt i alle dokumenter, som ikke allerede var omfattet af eksisterende retsakter om aktindsigt eller fortrolighed.

For så vidt angik Domstolen, Europa-Parlamentet og Det Europæiske Monetære Institut, fandt disse henstillinger udelukkende anvendelse på administrative dokumenter. (Domstolens funktion som dømmende organ falder uden for Ombudsmandens mandat, som defineret i EF-traktatens artikel 138 E, og begrebet fejl og forsømmelser inkluderer ikke Parlamentets politiske arbejde. For så vidt angår Det Europæiske Monetære Institut er adgangen til dokumenter på det monetære område underlagt artikel 111, stk. 2, i Instituttets forretningsorden).

Som fastlagt i artikel 3, stk. 6, i Ombudsmandens statut, informerede Ombudsmanden alle de berørte institutioner og organer om udkastene til henstillinger og anmodede om en detaljeret udtalelse inden 30. april 1997.

B. SVARENE PÅ OMBUDSMANDENS UDKAST TIL HENSTILLINGER

Størstedelen af de detaljerede udtalelser indeholdt en kopi at de bestemmelser om aktindsigt, den pågældende institution eller organ havde vedtaget.

Revisionsretten, Den Europæiske Investeringsbank og Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering (EMEA) informerede inden den 30. april 1997 Ombudsmanden om, at de havde fulgt henstillingerne og vedføjede en kopi af de bestemmelser, de havde vedtaget. For så vidt angik EMEA informeredes Ombudsmanden om, at bestemmelserne var vedtaget af eksekutivdirektøren på et foreløbigt grundlag indtil udgangen af 1997, og at de kunne revideres på grundlag af de praktiske erfaringer med deres gennemførelse og efter høring af styrelsen og de interesserede parter.

Det Europæiske Center for Udvikling af Erhvervsuddannelse (Cedefop) og Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug informerede begge inden den 30. april 1997 Ombudsmanden om, at de havde accepteret udkastet til henstillinger og vedtaget Kommissionens bestemmelser og procedurer.

Andre institutioner og organer anmodede om længere tid til at udarbejde udkast til bestemmelser og gennemføre de fastlagte procedurer for vedtagelsen heraf. For så vidt angik Domstolen, Europa-Parlamentet og Det Europæiske Monetære Institut var yderligere tid påkrævet, hvis de skulle være i stand til at behandle deres administrative dokumenter separat. Ombudsmanden forlængede derfor fristen for de detaljerede udtalelser til den 31. juli 1997.

Den 3. juni 1997 meddelte Det Europæiske Miljøagentur Ombudsmanden, at det havde vedtaget bestemmelser ved en afgørelse af 16. maj 1997.

Den 4. juni 1997 meddelte Det Europæiske Monetære Institut Ombudsmanden, at det havde vedtaget bestemmelser om dets administrative dokumenter ved afgørelse 9/97 af 3. juni 1997.

Den 9. juni 1997 meddelte Det Økonomiske og Sociale Udvalg Ombudsmanden, at det havde vedtaget bestemmelser ved afgørelse af 27. maj 1997.

Den 27. juni 1997 meddelte Det Europæiske Institut for Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkår Ombudsmanden, at det udkast til bestemmelse, som han havde fået forelagt den 16. oktober 1996, ville blive gennemført på et foreløbigt grundlag, indtil det kunne forelægges bestyrelsen i november 1997.

Den 23. juli 1997 meddelte Regionsudvalget Ombudsmanden, at en række bestemmelser ville blive forelagt til vedtagelse på næste møde i Regionsudvalgets præsidium den 17. september 1997, og at det under afventning af disse reglers vedtagelse fortsat ville anvende Kommissionens og Rådets fælles adfærdskodeks som en intern retningslinje.

Den 28. juli 1997 meddelte Europa-Parlamentet Ombudsmanden, at det havde vedtaget bestemmelser ved en afgørelse af 10. juli 1997.

I en skrivelse uden dato, som Ombudsmanden modtog den 4. august 1997, fremsendte Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut det udkast til bestemmelser, som skulle forelægges Instituttets bestyrelse til godkendelse den 27. oktober 1997. Den 4. november 1997 meddelte Instituttet, at bestemmelserne var blevet vedtaget den 27. oktober 1997.

Den 21. november 1997 sendte EU-organernes Oversættelsescenter Ombudsmanden de bestemmelser, det havde vedtaget den 17. november 1997.

Den 23. april 1997 meddelte Domstolen Ombudsmanden, at det var i færd med at behandle et udkast til bestemmelser om aktindsigt i Domstolens administrative dokumenter, men at det krævede mere tid at sikre vedtagelsen af korrekte bestemmelser, som forventedes vedtaget inden sommeren 1997.

Efter yderligere korrespondance meddelte Domstolen den 21. oktober 1997 Ombudsmanden, at det var yderst vanskeligt ved at nå frem til en klar sondring mellem dokumenter, som vedrørte domstolsfunktionen, og dokumenter, som ikke gjorde. Domstolen oplyste endvidere, at det var blevet pålagt Domstolens Udvalg for Forretningsordenen at undersøge alle spørgsmål vedrørende aktindsigt i domstolsdokumenter, og at dette sandsynligvis ville resultere i forslag til ændringer af Domstolens forretningsorden. Det var dog ikke muligt at fastlægge en dato for fuldførelsen af dette arbejde. Skrivelsen af 21. oktober 1997 må anses for Domstolens detaljerede udtalelse.

C. ANALYSE AF SVARENE PÅ OMBUDSMANDENS UDKAST TIL HENSTILLINGER

1. Detaljerede udtalelser

Alle de institutioner og organer, som havde modtaget Ombudsmandens udkast til henstillinger, har øjensynlig fremsendt den detaljerede udtalelse, der kræves i henhold til artikel 3, stk. 6, i Ombudsmandens statut. Nogle anmodede om længere tid til at fuldføre procedurerne for vedtagelse af bestemmelser.

2. Vedtagelse af bestemmelser

13 ud af de 14 organer, som modtog udkast til henstillinger, har nu vedtaget bestemmelser om aktindsigt.

De bestemmelser, Det Europæiske Monetære Institut har vedtaget, vedrører udelukkende administrative dokumenter i overensstemmelse med Ombudsmandens udkast til henstillinger.

De bestemmelser, Europa-Parlamentet har vedtaget, finder øjensynlig anvendelse på alle dokumenter, og ikke kun de administrative. Ombudsmanden er yderst tilfreds med Parlamentets afgørelse om at lade bestemmelserne omfatte alle dokumenter.

I henhold til Domstolens detaljerede udtalelse er en undersøgelse af samtlige spørgsmål vedrørende aktindsigt i Domstolens dokumenter fortsat under udarbejdelse. Ombudsmanden glæder sig over, at Domstolens er gået videre end udkastet til henstillinger ved at inddrage dokumenter vedrørende selve domstolsfunktionen i undersøgelsen. Det vil være til stor nytte for Europas borgere, hvis de bestemmelser, der vedtages, finder anvendelse på alle Domstolens dokumenter. Dog må det beklages, at der ikke er fastlagt nogen tidsplan for dette arbejde.

Eftersom Domstolens domstolsfunktion ikke henhører under Ombudsmandens mandat, kan der ikke fremsættes formelle henstillinger i medfør af statuttens artikel 3, stk. 7.

Europa-Parlamentet har mulighed for at anmode Domstolens om yderligere oplysninger på dette område.

3. Bestemmelsernes indhold

Flere fællesskabsinstitutioner og -organer har ganske bogstaveligt baseret deres bestemmelser om aktindsigt på Rådets og Kommissionens afgørelser (5). Herved har de fuldt ud efterkommet Ombudsmandens udkast til henstillinger, som udelukkende vedrørte eksistensen af offentligt tilgængelige bestemmelser. På fællesskabslovgivningens nuværende stade kan Ombudsmandens ikke fremsende udkast til henstillinger vedrørende bestemmelsernes indhold. Der kan derfor ikke fremsættes en formel henstilling i medfør af artikel 3, stk. 7, i statutten i denne særlige rapport.

Sammenholdt med de bestemmelser, der finder anvendelse inden for visse landes nationale forvaltning, er bestemmelserne om aktindsigt i dokumenter, der er i Fællesskabets institutioner og organers besiddelse, generelt ganske begrænsede. I særdeleshed giver de ikke aktindsigt i dokumenter, som er i et organs besiddelse, men som er udarbejdet af et andet. De indeholder heller ikke krav om udarbejdelse af registre over dokumenter, som kunne fremme borgernes udnyttelse af deres ret til aktindsigt og forbedre forvaltningen ved at forebygge tab af dokumenter.

Europa-Parlamentet har mulighed for at undersøge, om de vedtagne bestemmelser sikrer den grad af gennemsigtighed, Europas borgere forventer af Unionen.

I en periode på to år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden vil Parlamentet skulle tage del i fastlæggelsen af de generelle principper for og begrænsninger i aktieindsigten i en forordning, der vedtages i henhold til en ny artikel 191 A i EF-traktaten (6). Konsekvens og ligebehandling af borgerne forudsætter, at de generelle principper og begrænsninger, der fastsættes i forordningen, som bliver en del af fællesskabslovgivningen, finder anvendelse generelt inden for Fællesskabets forvaltning (7).

4. Lettilgængelige bestemmelser

Ombudsmanden fastslog i sine henstillinger, at bestemmelserne skulle være lettilgængelige for offentligheden.

Europa-Parlamentets bestemmelser er offentliggjort på alle sprog i De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT L 263 af 25.9.1997, s. 27).

Revisionsretten og Det Økonomiske og Sociale Udvalg fremsendte begge institutionernes bestemmelser til Ombudsmanden på alle Fællesskabets officielle sprog.

Regionsudvalget meddelte Ombudsmanden, at det havde til hensigt at offentliggøre Udvalgets bestemmelser i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

Det Europæiske Miljøagenturs bestemmelser er blevet offentliggjort på alle sprog i De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT C 282 af 18.9.1997, s. 4).

Artikel 4 i Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstituts bestemmelser foreskriver offentliggørelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

Artikel 5 i de bestemmelser, der er vedtaget af Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering (EMEA) fastslår, at bestemmelserne skal offentliggøres, bl.a. via EMEA's Internet-hjemmeside (http://www.eudra.org/emea.html).

Ombudsmanden finder det glædeligt, at EMEA også indledte en offentlig høring om sine bestemmelser via en workshop med deltagelse af repræsentanter for bl.a. forbrugerne, pressen, sundhedssektoren og medicinalvareindustrien og via en opfordring til offentligheden om at kommentere de foreløbige regler, som blev offentliggjort på agenturets Internet-hjemmeside.

Ombudsmanden anbefalede ikke nogen specifik metode til at gøre bestemmelserne letilgængelige for offentligheden, ud fra den betragtning at de enkelte institutioner og organer selv måtte finde en for dem passende fremgangsmåde. Ombudsmanden finder det derfor ikke hensigtsmæssigt at fremsætte formelle henstillinger i medfør af artikel 3, stk. 7, i Ombudsmandens statut.

Europa-Parlamentet har mulighed for at tilskynde de institutioner og organer, som ikke har offentliggjort deres bestemmelser på alle Fællesskabets officielle sprog, til at gøre dette.

Europa-Parlamentet og tre fællesskabsorganer har enten offentliggjort eller har meddelt, at de havde til hensigt at offentliggøre, deres bestemmelser i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering har offentliggjort sine bestemmelser på Agenturets Internet-hjemmeside.

Europa-Parlamentet har mulighed for at tilskynde institutionerne og organerne til at offentliggøre deres bestemmelser i en passende form.

5. Afsluttende bemærkninger

Den Europæiske Ombudsmand glæder sig over, at Fællesskabets institutioner og organer har været positive og samarbejdsvillige på alle stadier af den undersøgelse, Ombudsmanden har foretaget på eget initiativ.

De bestemmelser, der nu er vedtaget, udgør et betragteligt fremskridt i retning af en gennemsigtighed inden for Fællesskabets forvaltning, som svarer til de europæiske borgeres forventninger og tjener deres interesser.

Jacob SÖDERMAN

(1) Rådet og Kommissionen vedtog en fælles adfærdskodeks (EFT L 140 af 31.12.1993, s. 41) i form af Rådets afgørelse af 20. december 1993 om aktindsigt i Rådets dokumenter (EFT L 340 af 31.12.1993, s. 43) og Kommissionens afgørelse af 8. februar 1994 om aktindsigt i Kommissionens dokumenter (EFT L 46 af 18.2.1994, s. 58).

(2) Undersøgelsen omfattede følgende institutioner og organer:

Europa-Parlamentet

Domstolen

Revisionsretten

Den Europæiske Investeringsbank

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

Regionsudvalget

Det Europæiske Monetære Institut

Kontoret for Harmonisering i Det Indre Marked

Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut

Det Europæiske Center for Udvikling af Erhvervsuddannelse (Cedefop)

Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkår

Det Europæiske Miljøagentur

EU-organernes Oversættelsescenter

Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug

Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering.

(3) Kontoret for Harmonisering i Det Indre Marked.

(4) »Så længe fællesskabslovgiver ikke har vedtaget almindelige bestemmelser om offentlighedens ret til aktindsigt i dokumenter, som er i fællesskabsinstitutionernes besiddelse, må det erkendes, at institutionerne skal træffe foranstaltninger om behandlingen af sådanne begæringer i medfør af deres beføjelse til at tilrettelægge den interne organisation, hvorefter de er bemyndiget til at træffe passende foranstaltninger vedrørende deres interne funktion med henblik på at sikre en hensigtsmæssig forretningsgang«. (Sag C-58/94, Nederlandene mod Rådet [1996]; Sml. s. I-2169).

(5) Rådets afgørelse 93/731/EF (EFT L 340 af 31.12.1993, s. 43); Kommissionens afgørelse 94/90/EKSF, EF, Euratom (EFT L 46 af 18.2.1994, s. 58).

(6) 1. Alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i dokumenter fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen efter de principper og på de betingelser, der fastsættes i henhold til stk. 2 og 3.

2. Generelle principper for og begrænsninger i denne aktindsigt af hensyn til offentlige eller private interesser fastsættes af Rådet efter fremgangsmåden i artikel 189 B senest to år efter traktatens ikrafttræden.

3. Ovennævnte institutioner udarbejder hver især særlige bestemmelser vedrørende aktindsigt i deres forretningsordener.

(7) I denne henseende er artikel 191 A og Ombudsmandens henstillinger komplementære. Artiklen skaber en specifik ret til aktindsigt i dokumenter fra tre fællesskabsinstitutioner. Af Ombudsmandens undersøgelse fremgår, at Fællesskabets øvrige institutioner og organer ligeledes bør have bestemmelser om aktindsigt i overensstemmelse med kravet om en hensigtsmæssig forretningsgang, som fastslået i Domstolens dom i sag C-58/94, Nederlandene mod Rådet [1996]; Sml. s. I-2169.

Den Europæiske Ombudsmand (98/C 44/10)

Den Europæiske Ombudsmand har, som foreskrevet i artikel 14 i Ombudsmandens statut, fastlagt gennemførelsesbestemmelserne dertil, som træder i kraft den 1. januar 1998.

Gennemførelsesbestemmelserne omfatter procedurerne for behandling af klager til Ombudsmanden og for aktindsigt i dokumenter, som er i Ombudsmandens besiddelse.

Gennemførelsesbestemmelserne foreligger på alle Den Europæiske Unions officielle sprog og kan rekvireres ved skriftlig henvendelse til Ombudsmanden på nedenstående adresse eller via Internet (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

Den Europæiske Ombudsmand

1, avenue du Président Robert-Schuman

BP 403

F-67001 Strasbourg Cedex