DA Den Europæiske Unions Tidende L 217/52

KOMMISSIONENS AFGØRELSE

af 19. juni 2013

om statsstøtte SA.28599 (C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)) iværksat af Kongeriget Spanien til implementering af jordsendt digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder (uden for Castilla-La Mancha)

(meddelt under nummer C(2013) 3204)

(Kun den spanske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(2014/489/EU)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under henvisning til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Den 18. maj 2009 modtog Kommissionen en klage fra SES Astra S.A. (i det følgende benævnt »Astra«). Klagen drejede sig om en påstået statsstøtteordning, som de spanske myndigheder havde indført i forbindelse med overgangen fra analog til digital TV-spredning i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder i Spanien. Astra hævdede, at ordningen udgør uanmeldt — og derfor ulovlig — støtte, der fordrejer konkurrencevilkårene mellem platformene for satellitbaseret og jordbaseret TV-spredning.

(2) Den anfægtede ordning har sin oprindelse i lov 10/2005 af 14. juni 2005 om hasteforanstaltninger til fremme af jordsendt digital-TV, liberalisering af kabel-TV og støtte til pluralisme (2). Yderligere lovgivning vedtaget med hensyn til overgangsprocessen til jordsendt digital-TV (i det følgende benævnt »DTT«) omfatter bl.a. kongeligt dekret 944/2005 af 29. juli 2005 om godkendelse af den nationale tekniske plan for jordsendt digital-TV (3) (i det følgende benævnt »NTP«), kongeligt dekret 945/2005 af 29. juli 2005 om godkendelse af generelle forskrifter for levering af den jordsendte digitale TV-tjeneste, bekendtgørelse ITC 2476/2005 af 29. juli 2005 om godkendelse af de generelle forskrifter og forskrifterne for levering af den jordsendte digitale TV-tjeneste samt kongeligt dekret 920/2006 af 28. juli 2005 om godkendelse af de generelle forskrifter for levering af radio- og kabel-TV-tjenester.

(3) Ved brev af 29. september 2010 meddelte Kommissionen Kongeriget Spanien, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) vedrørende den pågældende støtte for hele det spanske territorium med undtagelse af Castilla-La Mancha, som der var indledt en separat procedure for (4). Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (i det følgende benævnt »afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren«) blev offentliggjort den 14. december 2010 i Den Europæiske Unions Tidende (5). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.

(4) Efter forlængelse af fristen svarede Spanien ved brev af 30. november 2011 på anmodningen om bemærkninger, der var fremsat i afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren. Ud over centralregeringen fremsendte myndighederne i Asturias, Aragón, Baskerlandet, Castilla y Leon, Castilla-La Mancha (6), Extremadura, Galicien, La Rioja, Madrid og Murcia deres bemærkninger og/eller svar på de spørgsmål, der blev stillet i afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren.

(5) Kommissionen modtog også bemærkninger fra Radiodifusion Digital SL ved brev af 11. januar 2011, fra Grupo Antena 3 og UTECA (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) ved breve af 28. januar 2011, fra Gestora La Sexta ved brev af 31. januar 2011, fra Abertis Telecom SA (i det følgende benævnt »Abertis«) ved brev af 2. februar 2011 og fra Astra og Telecinco ved breve af 4. februar 2011. Ved breve af 19. januar 2011 og 9. februar 2011 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Spanien, som fik lejlighed til at udtale sig. Spanien fremsatte bemærkninger ved breve af 22. februar 2011 og 14. marts 2011.

(6) I løbet af undersøgelsen blev der afholdt flere møder: mellem Kommissionen og Spanien den 11. og 12. april 2011, mellem Kommissionen og Astra den 14. april 2011, mellem Kommissionen og Abertis den 5. maj 2011 og mellem Kommissionen og UTECA den 5. juli 2011. Efter at Spanien flere gange på eget initiativ havde fremsendt oplysninger, bl.a. bemærkninger fra Baskerlandet af 24. februar 2011, blev der sendt en formel anmodning om oplysninger til Spanien ved brev af 14. februar 2012. Efter forlængelse af fristen afgav Spanien svar i brev af 16. april, der blev fulgt op af breve af 15., 19. og 25. juni 2012. Da der stadig manglede en del af oplysningerne, sendte Kommissionen en anmodning om supplerende oplysninger den 9. august 2012. Efter fristens forlængelse afgav Spanien svar i et brev af 10. oktober 2012 efterfulgt af et brev af 30. oktober 2012.

(7) Endvidere fremsatte Abertis på eget initiativ supplerende udtalelser den 22. juni 2011 og 25. juli 2012. Astra indgav supplerende oplysninger i breve af 21. juli 2011, 16. maj 2011, 8. september 2011 og 11. november 2011, som alle blev sendt til Spanien, så de kunne fremsætte deres bemærkninger.

2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN

2.1. SAGSFORLØB

2.1.1. Klageren

(8) Klageren er operatøren af en satellitplatform. SES ASTRA blev oprettet i 1985 som Société Européenne des Satellites (SES) (i det følgende benævnt »Astra«) og var den første private satellitoperatør i Europa. Astra driver ASTRA-satellitsystemet, der tilbyder en omfattende portefølje af radio-/TV-sprednings- og bredbåndsløsninger til kunder i og uden for Europa. Selskabet udsender radio- og TV-programmer direkte til millioner af hjem og leverer internetadgang og netværkstjenester til offentlige myndigheder, store virksomheder, SMV'er og private husholdninger.

(9) I sin klage påstår Astra, at de foranstaltninger, regeringen og de selvstyrende regioner har iværksat i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder af Spanien, er en overtrædelse af princippet om teknologisk neutralitet, da de regner med, at jordbaseret transmission er den eneste vej til digitalisering. Astra henviser især til Cantabria-sagen. På grundlag af et udbud om udvidelse af digital-TV-dækningen til hele Cantabria-området, der blev lanceret i januar 2008, havde Cantabrias regionalregering udvalgt Astra til at levere free-to-air-kanaler via sin platform. I november 2008 blev den kontrakt imidlertid opsagt af regionalregeringen. Ifølge Astra opsagde myndighederne først kontrakten, da de var blevet underrettet om, at centralregeringen ville finansiere opgraderingen af det analoge jordbaserede net. I et brev af 7. november 2008 forklarede de cantabriske myndigheder nemlig, at årsagen til opsigelsen af kontrakten var, at centralregeringen i mellemtiden havde besluttet at udvide dækningen af digital-TV til hele Spanien (7). Således ser det ud til, at Cantabria-sagen for det første viser, at Astra kunne konkurrere på markedet, og for det andet, at centralregeringens beslutninger gjorde denne konkurrence umulig.

2.1.2. Sektoren

(10) Sagen vedrører TV-spredningssektoren, hvor mange aktører er aktive på de forskellige niveauer i produktkæden for spredningstjenester.

(11) Tv-selskaber er redaktører af TV-kanaler, som indkøber eller selv producerer TV-indhold og pakker dem i kanaler. Kanalerne leveres herefter til offentligheden via forskellige platforme (f.eks. satellit, DTT, kabel, IPTV). I Spanien har lovgivningsmyndigheden anset spredningstjenester for at være en offentlig tjenesteydelse, som derfor leveres af både statsejede TV-selskaber (RTVE) og private TV-selskaber, der har fået tildelt koncessioner af staten (8). Disse såkaldte »free-to-air«-kanaler leveres gratis til seerne. For at sikre at befolkningen effektivt kan drage nytte af denne offentlige tjenesteydelse, er der i henhold til lovgivningen knyttet minimumsforpligtelser vedrørende dækningen både til den udsendelse, det offentlige TV-selskab skal levere, og til de private operatører, der har koncessionerne. Derfor har offentlige TV-selskaber pligt til at dække mindst 98 % af den spanske befolkning, mens private TV-selskaber skal dække mindst 96 % af befolkningen. I Spanien ejer nationale TV-selskaber ikke et nationalt sendenet. De indgår derfor aftaler med platformsoperatører om at få deres indhold sendt og få opfyldt deres dækningsforpligtelser.

(12) Hardwareleverandører er producenter eller installatører af de nødvendige infrastrukturer og anordninger til at bygge de forskellige platforme.

(13) Platformsoperatører (eller netoperatører) (9) er private eller offentligt kontrollerede enheder, der driver den nødvendige infrastruktur (dvs. de transporterer og spreder signalet) til at levere de kanaler, TV-selskaberne producerer, til offentligheden. I TV-branchens barndom var den eneste tilgængelige platform den analoge jordbaserede platform. I takt med at teknologien er blevet bedre, er flere platforme blevet tilgængelige på markedet, nemlig satellitplatformen, kabelplatformen og senere IPTV (10), som udnytter bredbåndsforbindelsen til at sende TV-signalet.

(14) Ved jordbaseret TV-spredning sendes TV-signalet fra et TV-studie til et transmissionscenter (hovedstation), der normalt tilhører og drives af en netoperatør. Herefter transporteres og spredes signalet fra et sendecenter (hovedstation) til spredningscentre, der drives af en netoperatør (f.eks. et tårn). Undertiden transporteres signalet via satellit. Endelig spredes signalet fra udsendelsescentre til de enkelte hjem. For at digitalisere det analoge jordbaserede net er det nødvendigt at erstatte senderne på jorden. Da det digitale signal imidlertid har en lavere rækkevidde end det analoge, og den nye teknologi derfor kræver et mere fintmasket net, kræver udvidelsen af dækningen i nogle tilfælde også, at der opbygges nye sendecentre.

(15) Ved satellitbaseret TV-spredning sendes signalet til et sendecenter (hovedstation) og transporteres herefter til satellitten, som spreder det ud til de enkelte hjem. Alternativt kan signalet først sendes fra et TV-studie direkte til satellitten, hvis TV-studiet har de relevante anordninger. Seeren skal være udstyret med en parabolantenne og en dekoder. For at øge satellitdækningen i et område skal det jordbaserede udstyr være installeret i kundens hjem. Med hensyn til geografisk dækning kan satellitplatformen således nå næsten 100 % af det spanske territorium, mens den jordbaserede platform dækker omkring 98 %.

2.1.3. Sagsforløb

(16) Den undersøgte foranstaltning skal gennemgås nærmere i forbindelse med den digitalisering af TV-spredningen, som de jord-, satellit- og kabelbaserede platforme har gennemgået eller i øjeblikket gennemgår. Sammenlignet med analog TV-spredning er der den fordel ved digitaliseret TV-spredning, at sendekapaciteten øges som følge af den mere effektive udnyttelse af radiofrekvensspektret. Overgangen til digital teknologi er særligt vigtig for jordbaseret TV-spredning, hvor det tilgængelige radiofrekvensspektrum er begrænset. Satellittransmission har på den anden side den fordel, at den sker på et helt andet frekvensbånd, hvor der ikke mangler frekvenser.

(17) Overgangen fra analog- til digital-TV frigiver en betydelig mængde radiofrekvensressourcer af høj kvalitet gennem det, der kaldes »digitaliseringsdividenden«, som ikke vil kræve udbygning af elektroniske kommunikationstjenester. Dette digitale overskud og især frekvens 790-862 MHz (»800 MHz-båndet«) kan give den elektroniske kommunikationsindustri en saltvandsindsprøjtning, kan have en væsentlig indvirkning på konkurrenceevne og vækst og kan give en lang række sociale og kulturelle fordele (11).

(18) »Digitaliseringsdividenden« kan høstes ved enten at gå fra jordbaseret til en anden platform eller ved at gå fra analog til digital jordbaseret radio-/TV-spredning. Man kunne også overveje en blandet løsning, hvor forskellige platforme blev kombineret (12).

(19) I tilfælde af jordbaseret TV-spredning er knapheden på frekvenser dog stadig et problem, også efter digitalisering. Dette illustreres af, at den spanske regering kort efter afslutningen af overgangen fra analog- til digital-TV i april 2010 måtte flytte radio-/TV-selskaber fra 800 MHz-båndet til et andet frekvensbånd. Flytningen af jordbaserede multiplekser til digital-TV, som TV-selskaberne havde fået tildelt, førte til ekstra omkostninger og supplerende statsstøtte, som Kommissionen i øjeblikket undersøger i forbindelse med en formel undersøgelsesprocedure (13).

(20) Med hensyn til TV-spredning, kan digital jordbaseret sendevirksomhed i fremtiden erstattes af bredbåndsteknologi, da næste generations bredbåndsnet (næstegenerationsnetadgang, NGA) sandsynligvis bliver den førende transmissionsteknologi. Indtil videre er den geografiske dækning af disse næstegenerationsnet i Spanien dog ikke universel.

(21) I Spanien findes der i dag fire distributionsplatforme: digital jordbaseret teknologi (DBV-T), satellit (DBV-S), kabel (DVB-C) og IPTV. Digital jordbaseret teknologi er den vigtigste platform for offentlige og private spanske free-to-air-kanaler (14). Den vigtigste operatør af det jordbaserede net er Abertis, som også kontrollerer satellitoperatøren Hispasat. Der findes også en række lokale telekommunikationsoperatører, der transporterer digitale jordbaserede TV-signaler, som normalt er forbundet med Abertis' nationale net. Som betalings-TV-kanalerne udsendes de hovedsagelig via satellit, kabel og IPTV. Astra og Hispasat er de vigtigste satellitoperatører.

(22) For at styre digitaliseringsprocessen med henblik på at skifte fra analog- til digital-TV vedtog Spanien i 2005-2008 en række reguleringsforanstaltninger vedrørende det jordbaserede net som beskrevet i afsnit 2.2. De inddelte det spanske territorium i tre forskellige områder: i) Område I — omfatter størstedelen af den spanske befolkning, hvor omkostningerne til overgangen blev afholdt af TV-selskaberne — 96 % af territoriet for private TV-selskaber og 98 % for offentlige TV-selskaber. Da TV-selskaberne afholdt udgifterne, var der ikke behov for statsstøtte. ii) Område II — mindre urbaniserede og fjerntliggende områder, der dækker 2,5 % af befolkningen, som tidligere modtog offentlige og private kanaler via analog jordbaseret TV-spredning. Da overgangen til digital teknologi imidlertid kræver en opgradering af de eksisterende transmissionscentre og opbygning af nye, var det nødvendigt med betydelige investeringer i det jordbaserede net. De private TV-selskaber havde ikke tilstrækkelig kommerciel interesse i at levere tjenesten i område II og afviste at afholde digitaliseringsomkostningerne. De spanske myndigheder indførte derfor den statsstøtteordning, der undersøges, med henblik på at opgradere de eksisterende transmissionscentre og opbygge nye for at sikre, at de indbyggere, som indtil da havde modtaget private og offentlige kanaler via jordsendt analog-TV, kunne fortsætte med at modtage alle kanaler via DTT. Denne proces blev i almindelighed omtalt som »DTT-dækningsudvidelsen« (dvs. udvidelsen af DTT-dækningen, ud over hvad der var obligatorisk for kommercielle TV-selskaber). iii) Område III — hvor det på grund af topografien ikke er muligt at levere TV-tjenester via den jordbaserede platform, og de derfor leveres via satellit. Transmissionen af free-to-air-TV-signaler i område III leveres af Hispasat. Det forhold, at TV-tjenester leveres via satellit, medfører omkostninger for forbrugerne, der er nødt til at købe parabolantenner og modtagerbokse.

2.2. BESKRIVELSE AF STØTTEN

(23) Den ordning, der undersøges, er baseret på et komplekst system af lovbestemmelser, som de spanske centralmyndigheder har iværksat siden 2005. På grundlag af disse bestemmelser blev statsstøtten til implementering af jordsendt digital-TV i område II bevilget i årene 2008-2009 af de selvstyrende regioner og byråd, der kanaliserede midlerne fra centralbudgettet og fra deres respektive budgetter til modtagerne. Endvidere har de selvstyrende regioner siden 2009 bevilget løbende støtte til vedligeholdelse og drift af nettene i område II.

(24) Reguleringen af overgangen til digital TV-teknologi begyndte med vedtagelsen af lov 10/2005 af 14. juni 2005 (15). Heri omtales behovet for at fremme en overgang fra analog til digital jordbaseret teknologi og kravet om, at regeringen træffer passende foranstaltninger for at sikre denne overgang.

(25) Efter dette mandat godkendte ministerrådet med kongeligt dekret 944/2005 den nationale tekniske plan og fastsatte datoen for afviklingen af de analoge tjenester i Spanien til den 3. april 2010 (16).

(26) For så vidt angår område II og III gav den tolvte tillægsbestemmelse i den nationale tekniske plan allerede mulighed for, at de lokale og regionale myndigheder udvider dækningen i intervallet mellem 96 % og 100 % af befolkningen. I den forbindelse henvises der i den tekniske plan eksplicit til jordsendt digital-TV, og der fastsættes seks betingelser, hvorpå de lokale myndigheder kan gennemføre en sådan udvidelse. I henhold til betingelse e) skal den lokale installation være i overensstemmelse med den tekniske plan for jordsendt digital-TV.

(27) Herefter godkendte ministerrådet den 7. september 2007 den nationale plan for overgang til jordsendt digital-TV (i det følgende benævnt »overgangsplanen«) (17) til gennemførelse af den nationale tekniske plan. Med overgangsplanen blev det spanske territorium inddelt i 90 tekniske overgangsprojekter (18), og der blev fastsat en frist for afviklingen af analog sendevirksomhed for hvert af disse projekter.

(28) Den 29. februar 2008 vedtog ministeriet for industri, turisme og handel (i det følgende benævnt »MITyC«) en beslutning om at forbedre telekommunikationsinfrastrukturer og fastlægge kriterier og fordele midlerne til aktioner med det formål at udvikle informationssamfundet i henhold til Avanza-planen for 2008 (19). Budgettet, som blev godkendt ved denne beslutning, beløb sig til 558 mio. EUR og blev delvis bevilget til udvikling af bredbånd og delvis til digitalisering af TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder af Spanien, som faldt uden for de kommercielle TV-selskabers lovfæstede forpligtelse (20). Digitalisering i de områder blev i almindelighed omtalt som »dækningsudvidelse«. Den blev efterfølgende gennemført via en række tilføjelser til eksisterende rammeaftaler (21), som blev underskrevet af MITyC og de selvstyrende regioner mellem juli og november 2008 (»tilføjelserne til rammeaftalerne af 2006«, som blev offentliggjort i den spanske statstidende særskilt for hver selvstyrende region). I de fleste tilfælde peger disse aftalers ordlyd på jordbaseret digital teknologi som den eneste teknologi, der skal støttes. Som følge af aftalerne overførte MITyC midler til de selvstyrende regioner, der påtog sig at dække de resterende driftsomkostninger af deres budgetter. Disse tilføjelser omfattede også en forpligtelse for de lokale myndigheder til at overholde bestemmelserne i den tolvte tillægsbestemmelse til den nationale tekniske plan.

(29) Sideløbende vedtog ministerrådet den 17. oktober 2008 at bevilge yderligere 8,72 mio. EUR til at udvide og færdiggøre DTT-dækningen inden for de overgangsprojekter, der skulle afsluttes i første halvdel af 2009, fase I af overgangsplanen. Midlerne blev bevilget efter underskrivelsen af nye rammeaftaler mellem MITyC og de selvstyrende regioner i december 2008 (»rammeaftalerne af 2008«). Disse aftaler omhandler den førnævnte finansiering på 8,72 mio. EUR og havde titlen »Samarbejdsrammeaftale mellem ministeriet for industri, turisme og handel og den selvstyrende region (…) med henblik på udvikling af den nationale plan for overgang til jordsendt digital-TV«. Aftalerne indeholdt en liste over aktiviteter, som vil blive finansieret af de centrale og regionale myndigheder med henblik på at nå en digital-TV-dækning, der svarer til den eksisterende analoge dækning. Disse aktiviteter hænger sammen med implementeringen af jordsendt digital-TV.

(30) Den 29. maj 2009 godkendte ministerrådet kriterierne for fordeling af 52 mio. EUR til finansiering af foranstaltninger med henblik på overgang til DTT med det formål at finansiere dækningsudvidelsen for projekter under overgangsplanens fase II og III (22). Med ministerrådets aftale blev der skabt en direkte forbindelse med overgangsplanen, idet det i aftalen hed, at »med henblik på at nå målet, der er fastsat i den nationale plan for overgang til DTT, dvs. en jordbaseret digital-TV-dækning, der svarer til den nuværende jordbaserede TV-dækning, med analog teknologi, er der behov for støtte fra de offentlige myndigheder«, og siden, at »gennemførelsen af dette samarbejde vil blive formaliseret inden for de rammer, som er fastlagt i den nationale plan for overgang til DTT«.

(31) Endelig blev der mellem oktober og december 2009 offentliggjort tillæg til rammeaftalerne (nævnt i betragtning 29) i den spanske statstidende, herunder støtte til dækningsudvidelsen under fase II og III i overgangsplanen. I disse tillæg defineres, hvad der skal forstås ved »foranstaltning til at udvide dækningen«, idet der eksplicit kun henvises til jordbaseret teknologi (skønt andre teknologier ikke formelt er udelukket) (23).

(32) Efter offentliggørelsen af rammeaftalerne af 2008 og ovennævnte tillæg (24) begyndte de selvstyrende regioner at gennemføre udvidelsen. De afholdt enten selv offentlige udbud eller pålagde et offentligt foretagende at gennemføre udbuddet. Tilskuddene blev delvis aftalt med MITyC og derfor finansieret af det centrale budget eller delvis finansieret af de selvstyrende regioner selv. I visse tilfælde bemyndigede de selvstyrende regioner byrådene til at foretage udvidelsen.

(33) Der blev generelt iværksat to typer udbud landet over. For det første var der udbud med henblik på dækningsudvidelsen, hvilket betød, at det vindende selskab fik til opgave at levere (ofte anlægge) et operativt jordbaseret digitalt TV-net. De opgaver, der skulle løses, omfattede konstruktion og anlæg af nettet, transport af signalet, udbygning af nettet og levering af det nødvendige udstyr. De øvrige typer af udbud var udbud om levering af hardware, som blev afholdt, hvis nettet allerede eksisterede. Vinderen af udbuddet skulle opgradere det med det nødvendige udstyr, dvs. levering, installation og aktivering af udstyret.

(34) I de fleste udbud henviser de afholdende myndigheder eksplicit gennem definition af udbuddets genstand (25) og/eller implicit i beskrivelsen af de tekniske specifikationer eller det udstyr, der skal finansieres (26), til jordbaseret teknologi og jordsendt digital-TV. I de få tilfælde, hvor satellitteknologi udtrykkeligt nævnes, henvises der til parabolantenner til modtagelse af satellitsignalet på jordbaserede tårne (27) eller udstyr til at få adgang til digital-TV i område III (28). Meget få udbud om udvidelse er teknologisk neutrale, og de udelukker ikke andre teknologier end jordsendt digital-TV (29).

(35) I alt blev der i årene 2008-2009 investeret næsten 163 mio. EUR af det centrale budget (delvis lavt forrentede lån bevilget af MITyC til de selvstyrende regioner (30)) og 60 mio. EUR af de 16 undersøgte selvstyrende regioners budgetter i udvidelsen til område II. Endvidere finansierede byråd udvidelsen med omkring 3,5 mio. EUR.

(36) Som et andet trin efter udvidelsen af jordsendt digital-TV til område II, der startede i 2009, har nogle af de selvstyrende regioner afholdt supplerende udbud eller har indgået relevante kontrakter uden udbud med henblik på drift og vedligeholdelse af det udstyr, der blev digitaliseret og udbygget under udvidelsen. I modsætning til støtten til overgangen udgør sidstnævnte foranstaltning løbende støtte. Da disse kontrakter er til drift og vedligeholdelse af det jordbaserede net, der er installeret i område II, er de heller ikke teknologisk neutrale. Det samlede støttebeløb, der blev bevilget gennem udbud til drift og vedligeholdelse (løbende støtte) i årene 2009-2011, var på mindst 32,7 mio. EUR.

2.3. BEGRUNDELSER FOR AT INDLEDE PROCEDUREN

(37) I afgørelsen om at indlede proceduren bemærkede Kommissionen for det første, at den beskrevne foranstaltning syntes at opfylde alle kriterierne i artikel 107, stk. 1, og derfor kunne betragtes som statsstøtte.

(38) Da der findes forskellige niveauer på TV-spredningsmarkedet, blev der afdækket tre kategorier af støttemodtagere i afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren: i) netoperatører, ii) hardwareleverandører, som deltager i udbud om levering af det udstyr, der er nødvendigt til udvidelsen, og iii) udbydere af TV-kanaler.

(39) Kommissionen nåede frem til den foreløbige konklusion, at ordningen — ved at finansiere omkostningerne i forbindelse med udvidelsen af den jordbaserede digitale platform — måske har skabt en potentiel eller faktisk konkurrencefordrejning mellem hardwareleverandører inden for forskellige teknologier og mellem jordbaserede og satellitbaserede platforme.

(40) Kommissionen mente i sin foreløbige vurdering, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, og den så ingen begrundelse for, at den kunne være forenelig med det indre marked, eftersom der ikke så ud til at gælde nogen undtagelse.

(41) For yderligere faktuelle oplysninger henvises til afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren, der skal betragtes som en integrerende del af denne afgørelse.

3. BEMÆRKNINGER FRA SPANIEN

3.1. GENERELLE BEMÆRKNINGER

(42) I deres forsvar mod afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren har Spanien og de selvstyrende regioner fremsat mange argumenter (31). De falder groft sagt i to kategorier. For det første hævder de spanske myndigheder, at der ikke er tale om statsstøtte, for da tjenesten er en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, udgør foranstaltningen ikke støtte, eftersom den falder ind under de offentlige TV-selskabers public service-opgave. Endvidere skaber den ikke nogen fordel. For det andet ville den — selv om der var tale om statsstøtte — være forenelig i henhold til artikel 106, stk. 2, eller artikel 107, stk. 3, litra c), idet a) det analoge net allerede eksisterede, og en ren opgradering af den eksisterende infrastruktur ud fra et effektivitetsperspektiv ville være billigere end at skifte til en ny platform, b) kun DTT-teknologien ville opfylde de nødvendige kvalitetskriterier, og c) udbuddene var teknologisk neutrale, og andre platformsoperatører kunne have deltaget i udbuddet. Disse argumenter opsummeres nedenfor.

3.2. INGEN STATSSTØTTE

3.2.1. Tjenesteydelse af almen økonomisk interesse

(43) Vedrørende netoperatørerne leverer de ifølge de spanske myndigheder en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, jf. Altmark-dommen (32). Da de selvstyrende regioner imidlertid er ansvarlige for foranstaltninger til at udvide dækningen, skal det i hvert enkelt tilfælde undersøges, om Altmark-dommen kan anvendes, og det er op til de selvstyrende regioner at bevise, at Altmark-betingelserne er opfyldt. De mest detaljerede argumenter blev fremsat af Baskerlandet, der foretog digitalisering gennem et offentligt selskab, Itelazpi S.A. (i det følgende benævnt »Itelazpi«).

3.2.2. Ingen fordel

(44) Vedrørende hardwareleverandørerne anførte Spanien, at den kendsgerning, at de vandt udbuddene om levering af udstyr udelukkede, at der var tale om en selektiv fordel.

(45) Vedrørende netoperatørerne hedder det, at skønt Abertis er den vigtigste operatør i område I og ejer 29 % af anlæggene i område II, der blev opgraderet, driver det ikke nettet i område II. Abertis ville derfor ikke have fordel af foranstaltningen som netoperatør.

(46) Netdriften varetages i stedet af nogle regionale operatører, af de selvstyrende regioner eller af lokale råd, som simpelthen lejer Abertis' lokaler og installationer. De selvstyrende regioner og lokale råd konkurrerer ikke med andre netoperatører, og de opnår derfor ikke en konkurrencefordel. Endvidere har de ingen indtægt, da TV-selskaber ikke betaler for levering af sendetjenester i område II.

(47) Med hensyn til DTT-selskaber hævder Spanien, at de undersøgte foranstaltningers indvirkning på TV-selskaber er næsten ikkeeksisterende. Foranstaltningerne øgede ikke TV-selskabernes seertal sammenlignet med, da programmerne blev sendt analogt, da 2,5 % af befolkningen, der var målet for den udvidede dækning, allerede modtog jordsendt analog-TV. Som følge heraf har foranstaltningerne ingen indvirkning på disse virksomheders økonomiske situation.

3.3. FORENELIGHED I HENHOLD TIL ARTIKEL 106, STK. 2, OG ARTIKEL 107, STK. 3, LITRA c)

(48) Baskerlandets myndigheder anførte, at statsstøtten til Itelazpi er forenelig med det indre marked i medfør af bestemmelserne i artikel 106 i TEUF. I den forbindelse mener de, at foranstaltningen opfylder alle betingelser i beslutningen af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (i det følgende benævnt »artikel 86, stk. 2-beslutningen«) (33).

(49) Såfremt Kommissionen afgør, at de foranstaltninger, de spanske myndigheder har truffet til implementering af jordsendt digital-TV i område II, udgør statsstøtte, og at de ikke er forenelige med det indre marked i medfør af artikel 106 i TEUF, hævder Spanien, at de afgjort ville være forenelige med det indre marked, idet de har til formål at sikre, at der nås et mål af almen interesse (omstilling til digital TV-spredning), og at de således ville være omfattet af undtagelsen, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.

3.3.1. Effektivitetsargumenter

(50) Ifølge Spanien er den nationale tekniske plan og den nationale overgangsplan ikke planer for dækningsudvidelse, da de kun vedrører overgangen i område I. Som sådan begrænser planerne ikke de teknologiske muligheder, der er tilgængelige for udvidelsen af dækningen. Rammeaftalerne har derimod ikke den samme lovgivningsmæssige status som planerne, og de er baseret på aftaler mellem de centrale og regionale myndigheder. Ifølge Spanien vil de heller ikke udelukke brugen af satellit- og andre teknologier. Under alle omstændigheder blev dækningsudvidelsen og valget af teknologi foretaget af de selvstyrende regioner, normalt gennem en udbudsprocedure. Et sådant udbud — gennemført af Castilla y Leon — var teknologisk neutralt, og alene afholdelsen af et sådant udbud beviser, at centralmyndighederne ikke krævede, at de selvstyrende regioner anvendte den jordbaserede teknologi.

(51) Selv om der i nogle udbud afholdt andre steder faktisk henvises til bestemte tekniske elementer af den jordbaserede teknologi, forklares dette ved, at jordbaseret TV-spredning kræver visse elementer, som den satellitbaserede ikke kræver, og det var derfor nødvendigt at omtale dem for ikke at udelukke jordbaserede løsninger fra buddene.

(52) De spanske myndigheder henviser også til en feasibilityundersøgelse af leveringen af en universel DTT-tjeneste gennem forskellige teknologier (DTT og satellit), som blev foretaget af MITyC i juli 2007, dvs. før forslaget om støtte til at udvide DTT-dækningen. Skønt myndighederne indrømmer, at undersøgelsen kun var et internt dokument, som ikke senere blev inddraget, understreger de ikke desto mindre, at de tog hensyn til de realistiske omkostninger ved at benytte enten DTT eller satellittransmission. Undersøgelsens konklusioner var, at det ikke er muligt på forhånd at fastslå, hvilken teknologi der er mest effektiv eller billigst til at udvide dækningen af TV-signalet. I stedet bør der vælges regionsvist, helst på grundlag af undersøgelser foretaget af den enkelte selvstyrende region med analyser af faktorer som topografi, geografisk befolkningsspredning og den eksisterende infrastrukturs tilstand.

3.3.2. Kvalitetsmæssige krav

(53) Der er fremsat to argumenter vedrørende kvalitet. For det første har jordsendte digitale free-to-air-TV-tjenester ikke været tilgængelige gennem satellitudsendelser i dette område. En overgang til satellitplatformen ville derfor betyde, at kunderne ville skulle betale for tjenesten.

(54) Ud over nationale kanaler skal de regionale kanaler også udsendes. DTT-teknologien giver hvert geografisk område mulighed for at modtage kanaler for det pågældende område. På grundlag af de regionale og lokale kanaler tildeles jordsendt TV i hele Spanien i alt 1 380 frekvenser, uden behov for tekniske begrænsninger og uden at udvide TV-spredningen ud over hver kanals målområde. Ifølge Spanien ville dette være umuligt for satellitnet, da de ikke giver mulighed for en geografisk afgrænsning og derfor ville skulle anvende et komplekst system med betinget adgang. Det ville yderligere øge omkostningerne ved TV-spredning via satellit, og TV-selskaberne ville ikke være villige til at give adgang til deres kanaler uden at være sikre på, at den afgrænsning var mulig.

3.3.3. Teknologisk neutralitet

(55) Ifølge Spanien krævede de bilaterale aftaler mellem de centrale og regionale myndigheder ikke en særlig digitaliseringsteknologi. De indførte blot overførsler til de selvstyrende regioner i overensstemmelse med digitaliseringsomkostningerne beregnet på grundlag af det, der blev betragtet som en effektiv referenceteknologi, nemlig DTT. I den forbindelse skal der ifølge Spanien tages hensyn til, at 98,5 % af de spanske hjem på tidspunktet for udvidelsen modtog jordsendt digital-TV.

(56) Vedrørende udbuddet i Cantabria, jf. afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren, understreger de spanske myndigheder, at det udbud, Astra vandt, både inkluderede område II og III, dvs. sigtede mod en universel digital-TV-dækning i Cantabria. Det ville have en dobbelt indvirkning på vurderingen af sagen.

(57) For det første blev det cantabriske projekt en fiasko, da nogle af de største TV-selskaber efter tildelingen af kontrakten til Astra meddelte Astra og den cantabriske regering, at de ikke ville tillade, at deres indhold blev udsendt via satellit. Som følge heraf var det ikke længere så let at nå målet for planen. For det andet var den vigtigste årsag til at ophæve kontrakten centralregeringens beslutning om at levere satellitdækning i hele område III i Spanien og ikke beslutningen om at give støtte fra centralregeringen til at udvide dækningen i område II. Endvidere blev kontrakten ophævet i november 2008, fordi det på det tidspunkt var tydeligt, at Astra ikke ville kunne opfylde sine forpligtelser. Navnlig iværksatte Astra ikke det nødvendige arbejde til tiden og fik ikke tilladelser fra free-to-air-selskaber til at udsende deres kanaler.

(58) I forbindelse med denne afgørelse er det cantabriske projekt kun relevant i den udstrækning, satellitplatformen kan anses for at være et gyldigt alternativ til den jordbaserede platform. I den henseende er ovenstående argumenter ikke relevante. Ved valg af satellitplatformen til område III vedtog de spanske myndigheder en national plan og udstedte særlige forskrifter med krav til TV-selskaberne om indbyrdes at koordinere og udvælge en fælles satellitplatformsudbyder. En lignende ordning kunne også have været anvendt for område II. De årsager, der angives til at ophæve kontrakten, efterlader ingen tvivl om, at satellitteknologi kan være en fornuftig platform for udsendelse af TV-signaler i område II. Endvidere er de blevet forkastet af en national ret i Spanien.

3.3.4. Ingen konkurrencefordrejning og ingen påvirkning af samhandelen

(59) Vedrørende konkurrence mellem netoperatører gav Spanien udtryk for den holdning, at jordsendt TV og satellit-TV er to helt forskellige markeder, og at de undersøgte foranstaltninger derfor ikke fordrejer konkurrencen på de berørte markeder. Spanien fastholder, at de undersøgte foranstaltninger ikke påvirker EU-markedet, da de er rettet mod beboere i et begrænset geografisk område. Eftersom det er lokale tjenester, vil foranstaltningen sandsynligvis ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

3.4. ANVENDELSE AF DE MINIMIS-REGLEN

(60) De spanske myndigheder gav også udtryk for, at de minimis-reglen, der blev indført ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 (34), om de minimis-støtte bestemt gælder for en betydelig del af støtten. Hardwaren blev indkøbt uafhængigt af hver enkelt selvstyrende region eller lokalt råd, og derfor bør de minimis-bestemmelserne analyseres på det niveau. Da det nøjagtig beløb, der blev udbetalt, er kendt i disse tilfælde, hvilket også gælder for de indkøbte varer og tjenesteydelser, var støtten tilstrækkeligt gennemsigtig til, at bagatelgrænserne finder anvendelse.

3.5. LØBENDE STATSSTØTTE

(61) Drift og vedligeholdelse af transmissionscentrene falder ifølge de spanske centralmyndigheder uden for arbejdet med at udvide dækningen, som delvist blev finansieret af MITyC. Ministeriet har ingen kompetence til at forlange, at råd eller selvstyrende regioner fortsætter drift og vedligeholdelse ud over den periode, som er inkluderet i udbuddene om dækningsudvidelse. Derfor kan det ikke helt udelukkes, at drift og vedligeholdelse af nogle centre måske afbrydes på grund af lokale budgetnedskæringer. De årlige drifts- og vedligeholdelsesomkostninger blev foreløbigt vurderet af centralmyndighederne til 10 % af den oprindelige investering. I løbet af investeringen gav flere selvstyrende regioner mere detaljerede oplysninger om de midler, der blev brugt til drift og vedligeholdelse af DTT-nettet i område II.

4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

4.1. ASTRA

4.1.1. Generelle bemærkninger

(62) Astra gentager sin tidligere holdning om, at foranstaltningerne, der førte til overgangen til jordsendt digital-TV, var en plan koordineret af centralregeringen, som blev gennemført af de regionale myndigheder. Selv om man antager, at statsstøtten til dækningsudvidelse blev udformet, organiseret og implementeret på regionalt plan, mener Astra dog, at den ville udgøre ulovlig og uforenelig støtte.

(63) Vedrørende udbuddet i Cantabria fastholder Astra, at de cantabriske myndigheder i modsætning til, hvad Spanien hævder, havde pligt til at indhente tilladelser fra TV-selskaberne til at gøre deres kanaler tilgængelige for satellitplatformen. Selv om brevene blev sendt til TV-selskaberne i marts 2008, tilbød de cantabriske myndigheder også andre selvstyrende regioner det alternativ, de havde valgt i juli 2008.

4.1.2. Spørgsmålet om statsstøtte

(64) Med hensyn til fordelen for netoperatører, og især Abertis, bemærker Astra, at Abertis som hardwareleverandør fik tildelt omkring […] (35) af aftalerne om digitalisering af de jordbaserede lokaliteter, som var beliggende i de områder, der var omfattet af dækningsudvidelsen. Da Abertis er en platformsoperatør, begunstiger digitaliseringen af nettet denne virksomheds kommercielle udbud til TV-selskaber, eftersom DTT-nettet nu vil nå næsten 100 % af befolkningen uden yderligere omkostninger i modsætning til de 96-98 %, der ville være blevet digitaliseret via en jordbaseret løsning, hvis den anfægtede foranstaltning ikke var iværksat. Endvidere ville Abertis drage fordel af, at Astra som den største konkurrerende alternative platformsoperatør ville være forhindret i at få fodfæste på det spanske marked ved at komme ind i område II.

(65) Ifølge Astra fik Abertis desuden andre fordele som følge af foranstaltningerne. For det første har et betydeligt antal af Abertis' jordbaserede lokaliteter draget fordel af støtten fra de spanske myndigheder inden for området af de undersøgte foranstaltninger og drives rent faktisk af Abertis. Det gælder især lokaliteter, der er beliggende i det område, hvor RTVE (offentligt TV-selskab) har pligt til at levere sit signal, men hvor de private TV-selskaber ikke har en tilsvarende pligt (ca. 2,5 % af befolkningen). For det andet påstår Astra, at Abertis indirekte drog fordel af statsstøtten på tilstødende markeder såsom transportmarkedet. Yderligere bemærker klageren, at den undersøgte foranstaltning fører til konkurrencefordrejninger i område III (36).

(66) Astra mener, at satellit- og jordbaserede platforme hører til samme marked. Forskellen mellem pay-per-view og gratis TV ville ikke være relevant for så vidt angår platformskonkurrence. Allerede i dag konkurrerer jordbaserede platforme og satellitplatforme om udsendelse af betalings-TV, da der allerede er mindst to pay-per-view-kanaler, der tilbyder deres signal gennem DTT-platformen, og en af dem er kun tilgængelig via DTT. Endvidere har alle nu godkendte TV-selskaber allerede anmodet regeringen om tilladelse til at udsende deres indhold som betalings-TV.

(67) Astra mener, at de undersøgte foranstaltninger ikke var forholdsmæssige. Selskabet anfører, at overgangen til DTT krævede betydelige tilpasninger i lejlighedskomplekser og investering i kabelføring. For at underbygge sit argument om, at dækningsudvidelsen via satellit ikke ville have været dyrere end via den jordbaserede platform, henviste Astra desuden til sin interne omkostningsundersøgelse fra november 2008, der blev fremsendt sammen med klagen. Undersøgelsen indeholdt en sammenligning af omkostningerne ved dækningsudvidelsen under anvendelse af begge teknologier, jord- og satellitbaseret. Undersøgelsens antagelser er i forskellige henseender anderledes end dem, Spanien og Abertis har anlagt, bl.a. vedrørende udgifterne til parabolantenner og behovet for at købe eksterne modtagerbokse til modtagelse af jordsendt digital-TV. Resultaterne af undersøgelsen fører til den konklusion, at udvidelsen af dækningen via satellit ikke nødvendigvis var dyrere end anvendelse af jordbaseret teknologi. Astra fremsendte også supplerende dokumenter med det formål at vise, at installations- og driftsomkostninger ved begge teknologier ikke adskiller sig væsentligt.

(68) Astra hævder også, at det ikke er en hindring for at udsende free-to-air-kanaler, at betingelserne for adgang til udsendelser via satellit skal sikres. Adgangsstyringssystemer findes overalt i verden, og de er ikke vanskelige at anvende (37). Endvidere blev den adgangsstyringsløsning, som blev foreslået i Cantabria, accepteret af de cantabriske myndigheder, der kunne beslutte, hvilke brugere der skulle aktiveres med henblik på at modtage tjenesten. Derfor blev tjenestens geografiske afgrænsning kontrolleret af den cantabriske regering. Der var ikke behov for en særlig tilpasning i den anledning.

(69) Vedrørende foranstaltningens formålstjenlighed hævder Astra, at satellitteknologien — takket være stordriftsfordele — bliver mere økonomisk attraktiv, jo større den geografiske dækning er. Ved at opsplitte foranstaltningen i område II i over 600 lokale og regionale udbud var satellitteknologien allerede blevet meget dårligt stillet i konkurrencen. Men selv om den spanske regering ikke havde kunnet forlange eller foreslå, at der blev taget hensyn til tværregionale synergieffekter som betingelse for at bevilge støtten, kunne regionerne have inddraget denne mulighed med henblik på at sikre, at de valgte den mest omkostningseffektive løsning for deres skatteydere. Faktisk hævder Astra, at de prøvede at gøre det, før den spanske centralregering havde blandet sig til fordel for den jordbaserede teknologi. Efter at have udvalgt Astra under det offentlige udbud prøvede de cantabriske myndigheder nemlig oprindelig at overtale andre regioner til også at vælge satellitplatformen, da det ville have reduceret deres egne omkostninger yderligere.

4.1.3. Løbende statsstøtte

(70) Astra gentager, at en del af de anfægtede foranstaltninger svarer til løbende statsstøtte, da de selvstyrende regioners regeringer vil finansiere drifts- og vedligeholdelsesomkostningerne til de lokale net i område II. Med hensyn til de årlige drifts- og vedligeholdelsesomkostninger til satellitløsningen anslår Astra, at de ville beløbe sig til 100 000 EUR pr. kanal om året, selv om der kunne være opnået reduktioner, hvis mere end én region havde valgt satellitløsningen.

4.2. BEMÆRKNINGER FRA ABERTIS

(71) Abertis driver telekommunikationsinfrastruktur og leverer netudstyr. Selskabet ejer bl.a. selskaberne Retevisión S.A. og Tradia S.A., der leder og driver telekommunikationsnet og -infrastrukturer.

4.2.1. Spørgsmålet om statsstøtte

(72) Først og fremmest bemærker Abertis, at de undersøgte foranstaltninger ikke udgør statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF. De regionale myndigheder erhvervede blot varer og tjenesteydelser på markedsbetingelser via åbne udbud, og de er fortsat ejere af det udstyr, der blev installeret i transmissionscentrene i område II. Af den grund blev hverken midler eller digitalt udstyr, som blev købt for disse midler, nogensinde overført til en eventuel ekstern modtager.

(73) Abertis finder endvidere, at de anfægtede foranstaltninger ikke giver netoperatørerne nogen nævneværdig økonomisk fordel. Abertis hævder, at det ikke driver nogen af de lokale net i område II (selv ikke, hvor det ejer de tilknyttede transmissionscentre), og at selskabet derfor ikke kan opnå nogen direkte fordel. For det andet handlede Abertis kun som hardwareleverandør i område II. For det tredje var der heller ingen fordel i tilfælde, hvor Abertis solgte det digitale udstyr, der blev brugt til at opgradere et transmissionscenter, og udstyret senere blev installeret i et transmissionscenter, som tilhørte Abertis. Det skyldes, at Abertis kun udlejer transmissionscentrene til de lokale netoperatører på markedsbetingelser, og lejen til Abertis blev ikke påvirket af digitaliseringsprocessen. For det fjerde fastholder Abertis, at den gradvise stigning på 1-2 % i et DTT-nets dækning ikke omsættes i nogen økonomisk fordel for Abertis som platformsoperatør i område I. Endelig påvirker digitaliseringen af område II ikke den pris, Abertis kan forlange af TV-selskaber for sine transmissionstjenester, især eftersom Abertis' engrospriser reguleres af den spanske tilsynsmyndighed, Comisión del Mercado de Telecomunicaciones (i det følgende benævnt »CMT«).

(74) Vedrørende de lokale netoperatører i område II (byråd) mener Abertis ikke, at der kan være tale om nogen økonomisk fordel, da de ikke betragtes som virksomheder, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, og under alle omstændigheder udfører en offentlig tjeneste.

(75) Abertis gav også udtryk for det synspunkt, at den undersøgte foranstaltning ikke medførte nogen økonomisk fordel for TV-selskaberne. Den digitale overgang i område II øgede ikke antallet af TV-seere sammenlignet med antallet af seere, der havde adgang til analog TV-spredning, før overgangsprocessen mod digital TV-spredning startede i 2005.

(76) Endvidere mener Abertis, at de anfægtede foranstaltninger ikke påvirkede konkurrencen mellem netoperatører nævneværdigt. Den kendsgerning, at hverken Astra eller andre private operatører havde vist interesse for at levere transmissionstjenester i område II i de seneste 20 år, bekræfter, at der ikke var noget marked, og at et statsligt indgreb var nødvendigt for at fremme leveringen af tjenesterne. Især er der ingen konkurrencefordrejning mellem satellit og DTT, da det er to adskilte markeder. Desuden ændrede digitaliseringen af de jordbaserede net i område II ikke på nogen måde konkurrencestrukturen på de relevante markeder, men var blot en nødvendig teknisk opgradering af den eksisterende analoge platform.

(77) Abertis hævder, at TV-spredningstjenesterne, som blev ydet via net i område II, er begrænset til visse isolerede områder og derfor ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(78) I tilfælde af at Kommissionen finder, at de relevante offentlige myndigheder eller tilknyttede myndigheder er virksomheder, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, mener Abertis, at midlerne til dækning af den digitale overgang i område II var kompensation for levering af en offentlig tjenesteydelse. I den forbindelse mener Abertis, at de anfægtede foranstaltninger opfylder betingelserne i retspraksis fra Altmark-sagen, og at der ikke er tale om statsstøtte.

4.2.2. Eksisterende støtte

(79) Ifølge Abertis begyndte implementeringen af sendenet i område II i en ikkeliberaliseret radio-/TV-sektor i 1982. På det tidspunkt havde den spanske stat et lovligt monopol på markedet for jordbaseret TV-spredning. Der bruges nu offentlige midler til at finansiere installation, vedligeholdelse og drift af de lokale net i område II, som blev etableret før liberaliseringen af sektoren. Derfor er den undersøgte foranstaltning løbende eksisterende støtte.

4.2.3. Forenelighed

(80) Abertis hævder, at en potentiel statsstøtte ville være forenelig i medfør af bestemmelserne i artikel 106 i TEUF, da den opfylder alle betingelserne i artikel 86, stk. 2-beslutningen.

(81) Skulle dette ikke være tilfældet, ville en potentiel støtte under alle omstændigheder være forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. For det første er målet med de foranstaltninger, de spanske myndigheder har indført, at fremskynde den digitale overgangsproces i Spanien, hvilket er anerkendt i Kommissionens praksis for statsstøttebeslutninger som et mål af fælles interesse. For det andet var støtten et hensigtsmæssigt instrument, da DTT er en mere egnet teknologi til at sikre en dækningsudvidelse (38). Bortset fra økonomiske årsager bemærker Abertis også, at TV-selskaberne er tilbageholdende med at bruge satellitplatforme på grund af begrænsningerne for TV-selskaberne, når de køber indholdsrettigheder til deres ukodede programmer. I de fleste tilfælde får de kun ret til at sende indholdet via en bestemt platform, nemlig DTT, da denne teknologi giver mulighed for målrettet transmission og geografiske begrænsninger. Endvidere er foranstaltningerne forholdsmæssige, eftersom de kun dækker omkostninger, der er strengt nødvendige for overgangen fra analoge til digitale TV-tjenester i område II. De eneste omkostninger, som støttes af de anfægtede foranstaltninger, vedrører digitaliseringen af transmissionscentrene i område II, der udføres gennem erhvervelse og installation af digitalt udstyr.

(82) Vedrørende foranstaltningens teknologiske neutralitet bemærker Abertis, at jordbaseret teknologi ikke var den eneste løsning, den spanske regering så på. Desuden blev satellitplatformen i sidste ende betragtet som det mest hensigtsmæssige teknologiske valg til at levere digitale TV-tjenester i område III. Hvad vigtigere er, hævder Abertis, at DTT anses for at være den mest egnede og billigste platform til at levere digitale TV-tjenester i område II med henblik på at opnå den samme dækning, som fandtes før den analoge afvikling, hvilket bekræftes af de fremsendte omkostningsundersøgelser (39).

4.3. BEMÆRKNINGER FRA RADIODIFUSIÓN

(83) På markedet for audiovisuelle signaltransmissionstjenester er Radiodifusión en relativt ny leverandør, der blev registreret i CMT's operatørregister i november 2005.

(84) Radiodifusión er generelt enig i afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren og støtter Kommissionen i dens synspunkter, men fremsætter nogle supplerende bemærkninger, der følger nedenfor. Selskabet er enigt i, at statsstøtten ikke opfylder Altmark-kravene og medfører en betydelig overførsel af statslige ressourcer.

(85) Den undersøgte statsstøtteordning gavnede netoperatører, som allerede drev virksomhed i landdistrikter. Ved at gavne en allerede dominerende operatør på det pågældende marked, som er karakteriseret ved høje adgangsbarrierer, har foranstaltningen nemlig gentaget de samme traditionelle monopolmønstre. Især har Abertis kunnet styrke sin monopolstilling og faktisk udnytte offentlige midler til at udvikle et nyt og tættere net, således at det vil kunne konkurrere på nye markeder.

(86) Radiodifusión hævder, at den undersøgte statsstøtte ikke er forholdsmæssig. For at opfylde proportionalitetskravet bør støtten være begrænset til det, der er nødvendigt, dvs. bør kun gælde for fjerntliggende landdistrikter, og den bør gavne alle operatører ligeligt ved at kræve effektive adgangsforpligtelser.

4.4. BEMÆRKNINGER FRA TV-SELSKABER

(87) TV-selskaberne anfører, at foranstaltningen ikke kan betragtes som statsstøtte, fordi den ikke har givet noget selskab en økonomisk fordel, især ikke TV-selskaberne. Foranstaltningerne har ikke øget TV-selskabernes seertal, sammenlignet med da de sendte analogt. Endvidere har indbyggerne i de udvidede dækningsområder, dvs. fjerntliggende og tyndt befolkede landdistrikter, ingen betydning for reklamemarkedet og indgår ikke i TV-selskabernes målgruppe. På den baggrund forhøjede de private operatører ikke reklamepriserne som følge af udvidelsen.

(88) TV-selskaberne gav også udtryk for, at de ikke havde interesse i at gå over til en satellitplatform, hvor deres programmer ville komme til at konkurrere med hundredvis af andre kanaler. Den jordbaserede platform har fordelen ved begrænset kapacitet, hvilket for reklamefinansierede TV-selskaber betyder mindre konkurrence. De understregede desuden, at de normalt kun køber indhold til den jordbaserede platform. Det skyldes, at jordbaseret TV-spredning sikrer den geografiske afgrænsning af udsendelserne, hvilket ikke er tilfældet med den satellitbaserede.

(89) TV-selskaberne fastholdt også, at de, efter at den cantabriske kontrakt var gået til Astra, havde meddelt de cantabriske myndigheder, at de ville gå imod satellitbaseret TV-spredning, eftersom de kun havde fået rettigheder til at sende indhold via den jordbaserede platform.

5. RETLIG VURDERING

5.1. RETSGRUNDLAG FOR STØTTEN

(90) Som det er detaljeret beskrevet i afsnit 2.2, betragtning 23 til 31, er lovgrundlaget for den digitale overgang i Spanien et komplekst system af forskellige retsakter udstedt af både centralregeringen og de regionale og lokale myndigheder over en firårig periode. Den nationale tekniske plan fra 2005 og overgangsplanen fra 2007 regulerer overgangen til DTT i område I, men de danner også grundlaget for yderligere udvidelsesforanstaltninger i område II. Disse udvidelsesforanstaltninger blev gennemført af de regionale myndigheder efter indgåelsen af flere rammeaftaler med centralregeringen (rammeaftalerne fra 2008) og tillæg i 2008 til de tidligere rammeaftaler fra 2006 og i 2009 til rammeaftalerne fra 2008.

(91) Som følge af indgåelsen af disse aftaler og tillæg iværksatte de regionale og/eller lokale myndigheder en bred vifte af foranstaltninger med det formål at udvide dækningen af DTT i område II, primært gennem offentlige udbud, jf. betragtning 32 til 35. Kommissionen finder derfor, at de forskellige retsakter, der blev udstedt på centralt plan, og aftaler, som blev indgået og ændret mellem MITyC og de selvstyrende regioner, danner grundlaget for støtteordningen til udvidelse af dækningen i område II. Disse retsakter og aftaler førte til, at de selvstyrende regioner traf foranstaltninger, der ikke var teknologisk neutrale (40). Den nationale tekniske plan regulerer overgangen til DTT i område I, men giver også lokale myndigheder mandat til i samarbejde med de selvstyrende regioner at etablere flere transmissionscentre, som er nødvendige for at sikre modtagelse af jordsendt digital-TV i område II. Så på det tidspunkt havde centralregeringen allerede planer om at udvide DTT-dækningen. Mandatet i den vigtigste retsakt til regulering af overgangen til digital-TV omhandler kun den jordbaserede platform. I praksis har de selvstyrende regioner derfor fulgt centralregeringens retningslinjer for udvidelse af DTT (41).

(92) For at underbygge dette resultat har Kommissionen også undersøgt et udsnit af de individuelle udbud, de selvstyrende regioner selv gennemførte. Denne kontrol bekræfter ovenstående konklusion, da det store flertal af de undersøgte udbud ikke har været teknologineutrale.

(93) Det tidspunkt, hvor statsstøtten til implementering af jordsendt digital-TV i område II faktisk blev udbetalt, var præget af overførslen af midler fra de centrale og regionale myndigheder til støttemodtagerne. Det skete over en periode, som varierede fra én selvstyrende region til en anden. I henhold til de modtagne oplysninger fandt de tidligste udbud sted i juli 2008 (42). Bilaget indeholder en beregning af støttebeløb for hver region. Den løbende støtte til drift og vedligeholdelse af nettene blev ikke besluttet på centralt plan. I stedet iværksatte nogle af de selvstyrende regioner (se »Tilbagevendende omkostninger« i bilaget til afgørelsen) udbud om drift og vedligeholdelse af de eksisterende jordbaserede digitale net, som blev offentliggjort i deres respektive statstidender (43).

5.2. VURDERING AF STATSSTØTTE IFØLGE ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF

5.2.1. Forekomst af støtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF

(94) Den omhandlede foranstaltning, herunder den løbende støtte til drift og vedligeholdelse som beskrevet i betragtning 36, kan karakteriseres som statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, om betingelserne for, hvornår der er tale om statsstøtte. For det første skal staten have grebet ind med statsmidler. For det andet skal støtten give modtageren en selektiv økonomisk fordel. For det tredje skal støtten fordreje eller true med at fordreje konkurrencen. For det fjerde skal der være en sandsynlighed for, at foranstaltningen vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

5.2.1.1. Statsmidler

(95) Den pågældende foranstaltning har sin oprindelse i det system af retsakter, der er beskrevet ovenfor, og som blev vedtaget på både centralt, regionalt og lokalt plan, samt i aftaler indgået mellem forskellige niveauer af den spanske forvaltning. Endvidere anfægtede Spanien ikke konklusionen i afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren om, at foranstaltningen blev finansieret af budgetmidler. Spanien fastholdt dog, at den blev finansieret både af de centrale, regionale og kommunale budgetter. Spanien gav også udtryk for, at den pågældende foranstaltning faktisk blot var en overførsel af midler mellem forskellige forvaltninger. Som sådan blev det forhold, at midlerne hovedsagelig stammer fra det centrale budget og delvis fra de regionale og lokale budgetter, ikke anfægtet af Spanien. Desuden var foranstaltningen ikke blot en overførsel af midler mellem forvaltninger, da midlerne i sidste ende blev brugt til implementering af DTT-nettet af enheder, der udfører en økonomisk aktivitet (jf. afsnit 5.2.1.2).

(96) På den baggrund konkluderes det, at den foranstaltning, der undersøges, blev finansieret direkte af statsbudgettet og af bestemte selvstyrende regioner og lokale selskabers budgetter. Den løbende støtte, jf. betragtning 36, blev ikke finansieret af centralstatens budget, men direkte af de selvstyrende regioners budget. Den tilskrives derfor staten og indebærer anvendelse af statsmidler.

5.2.1.2. Økonomisk fordel for enheder, der udfører en økonomisk aktivitet

(97) Den omhandlede foranstaltning medfører en overførsel af statslige midler til visse virksomheder. Skønt begrebet virksomhed ikke defineres i traktaten, henviser det til enhver fysisk eller juridisk person, som uanset sin retlige status og finansiering udfører en økonomisk aktivitet. Ifølge Kommissionens praksis, der er bekræftet af domstolene, anses drift af et net til TV-udsendelse for at være en økonomisk aktivitet (44) på samme måde som andre tilfælde, der indebærer regionale myndigheders forvaltning af en infrastruktur (45). I den foreliggende sag er de fleste af de offentlige virksomheder eller byråd registreret i CMT's register som netoperatører. Det tyder på, at de leverer tjenesteydelser, som ifølge fast retspraksis udgør en økonomisk aktivitet. Der findes et marked, hvis andre operatører ville være villige eller i stand til at levere den pågældende tjenesteydelse, hvilket er tilfældet. F.eks. afholdt Astra flere møder med de selvstyrende regioner før gennemførelsen af dækningsudvidelsen i område II for at præsentere sit tilbud for dem. Endvidere deltog Astra i marts 2008 i et teknologisk neutralt udbud om levering af digital-TV i område II og område III, som blev offentliggjort i Cantabria, og fik tildelt kontrakten. Det forhold, at offentlige virksomheder og byråd ikke får betaling for de leverede tjenesteydelser, udelukker ikke, at de pågældende aktiviteter bliver anset for at være en økonomisk aktivitet (46).

(98) Kommissionen er ikke enig i Spaniens argument om, at de selvstyrende regioner, offentlige virksomheder og byråds drift af det jordbaserede net ligger inden for udøvelsen af officielle beføjelser som en offentlig myndighed og derfor ligger uden for anvendelsesområdet af artikel 107 i TEUF. Det er blevet anerkendt, at aktiviteter, der indgår i udøvelsen af statens prærogativer af staten selv eller af myndigheder, som handler inden for rammerne af deres offentlige myndighed, ikke udgør økonomiske aktiviteter med henblik på konkurrencereglerne (47). Disse aktiviteter indgår i statens væsentlige funktioner eller er knyttet til disse funktioner i kraft af deres art, deres formål og de regler, de er underlagt. Domstolens retspraksis indeholder flere eksempler på aktiviteter, der falder inden for denne kategori, således at der trækkes en skillelinje mellem rene statslige aktiviteter og de kommercielle aktiviteter, en statslig enhed kan være engageret i. Listen omfatter aktiviteter i forbindelse med hæren eller politiet, vedligeholdelse og forbedring af luftfartssikkerhed, flyvekontroltjenesten (48), miljøovervågningsarbejde, som er en opgave til gavn for almenvellet, der er en del af statens væsentlige funktioner for miljøbeskyttelse i havneområder (49) samt standardiseringsaktiviteter og forsknings- og udviklingsaktiviteter i tilknytning hertil (50).

(99) På den baggrund er Kommissionen af den opfattelse, at driften af jordbaserede TV-spredningsnet i denne sag ikke falder inden for statens forpligtelser eller prærogativer, og det er heller ikke en typisk aktivitet, som kun kan udføres af staten. De pågældende tjenesteydelser leveres ikke typisk af en offentlig myndighed og er i sagens natur selv økonomiske, hvilket bevises af, at flere virksomheder er aktive på markedet i område I. For det andet var en privat virksomhed, som ikke er afhængig af offentlige myndigheder — nemlig Astra (eftersom virksomheden var tilbudsgiver i udbuddet i 2008 i Cantabria) — interesseret i at levere denne tjenesteydelse i område II. For det tredje vedrører implementeringen af nettet i område II kun transmission af nationale og regionale private kanaler (51). Som et resultat heraf konkluderes det, at de selvstyrende regioner, offentlige virksomheder og byråds drift af det jordbaserede net ikke falder inden for udøvelsen af officielle beføjelser som en offentlig myndighed.

Direkte støttemodtagere

(100) Operatørerne af DTT-platformen er de direkte modtagere af de omtvistede foranstaltninger, da de modtog midlerne til opgradering og udvidelse af deres net i område II. Tilsvarende får de løbende støtte til drift og vedligeholdelse af disse net. De selvstyrende regioner valgte forskellige tilgange til at implementere dækningsudvidelsen, og der er derfor afdækket forskellige typer af direkte støttemodtagere.

(101) For det første gav nogle af de selvstyrende regioner (52) en offentlig virksomhed, der undertiden opererer som telekommunikationsselskab, til opgave at udvide dækningen. Disse virksomheder afholdt enten udbud med henblik på udvidelse af dækningen og overlod opgaven til vinderen af udbuddet eller udførte udvidelsen selv efter at have indkøbt den nødvendige hardware.

(102) Disse offentlige virksomheder er nu i stand til at drive DTT-net i område II på grund af det offentlige tilskud. De kan også udnytte den nye infrastruktur til at levere andre tjenesteydelser, f.eks. WiMax (trådløse bredbåndsstandarder, som kan levere fastnet eller mobilt bredbånd), digital radio, mobil-TV (DVB-H) eller samhusningstjenester til Telefonicas basale bredbåndsnet i landdistrikter og til mobiloperatører. På grund af disse samdriftsfordele har operatørerne af DTT-nettet muligheder for at øge indtægten fra den offentligt finansierede infrastruktur.

(103) Den reelle fordel for de offentlige virksomheder er det støttebeløb, de modtager til dækningsudvidelsen.

(104) For det andet iværksatte nogle af de selvstyrende regioner (53) selv udbud på regionalt plan med henblik på udvidelse af DTT-nettet. Spanien hævder, at det store flertal af udbud vedrørte levering af hardware og udstyr, og de selskaber, der fik tildelt kontrakterne, handlede som hardwareleverandører. Det skulle også være tilfældet for Abertis, Tradia og Retevisión. Undersøgelsesresultaterne peger dog på den konklusion, at et betydeligt antal udbud omhandlede dækningsudvidelsen og ikke kun levering af udstyr (54). I modsætning til hvad Spanien påstår, finder Kommissionen derfor, at Abertis og andre selskaber deltog i disse udbud i deres egenskab af netoperatører (55). I dette tilfælde fik de vindende tilbudsgivere faktisk en konkurrencefordel i forhold til andre netoperatører, som ikke kunne deltage i udvælgelsesprocessen. Deres fordel er den sum penge, de modtog for udvidelsen som følge af et teknologisk uneutralt udbud.

(105) For det tredje bevilgede nogle af de selvstyrende regioner (56) støtte til byråd til udvidelse af DTT-dækningen. Spanien anfører, at disse blot var overførsler af midler mellem forskellige forvaltningsniveauer, og at byrådene ved at udvide net, som de ejede, blot opfyldte deres forvaltningsmæssige forpligtelser over for indbyggerne. Dog erkender Spanien, at lokale virksomheder fungerede som netoperatører, at mange af dem er registreret på CMT's liste over netoperatører, og at de faktisk udførte udvidelsen af nettet, i nogle tilfælde via udbudsprocedurer. Kommissionen mener derfor, at lokale virksomheder — hvis de fungerer som lokale DTT-netoperatører — er direkte støttemodtagere. Deres fordel er det beløb, de modtager fra de regionale og centrale myndigheder til udvidelse af dækningen. Det gælder også, hvis udvidelsen delvist finansieres af en lokal virksomheds egne midler, som udgør støtte til virksomheden eller til aktiviteten.

(106) Samlet set var Abertis og Retevisión dem, der blev mest begunstiget af udbuddene. Af de indkomne oplysninger fremgår det, at de i alt modtog omtrent […] af det samlede beløb til dækningsudvidelsen, dvs. mindst […] mio. EUR som følge af udbud om udvidelse af netdækningen.

(107) Endvidere har nogle af de selvstyrende regioner bevilget statsstøtte til drift og vedligeholdelse af nettene. Disse opgaver udføres enten af offentlige virksomheder eller byråd eller udliciteres, f.eks. til ejerne af transmissionscentrene. De spanske centralmyndigheder anførte, at de ikke pålagde nogen pligt til at drive og vedligeholde de digitaliserede anlæg, og at det var op til de selvstyrende regioner at afgøre den sag. I løbet af undersøgelsen indsendte forskellige selvstyrende regioner tal, der viste, at de faktisk finansierede drift og vedligeholdelse af transmissionscentrene i område II, især fra 2009 efter udløbet af den indledende toårige periodes drift og vedligeholdelse, der var omfattet af kontrakterne med de vindende tilbudsgivere. Det anses for at være løbende støtte, og virksomhederne, som fik pålagt at drive og vedligeholde de digitaliserede jordbaserede net i område II, er de direkte støttemodtagere.

(108) Endelig drager Abertis også mere generelt fordel af, at en anden platformsoperatør udelukkes fra at komme ind på markedet for udsendelse af free-to-air-TV-signaler i Spanien (57).

Indirekte støttemodtagere

(109) Netoperatører. Netoperatører, der deltog i udbuddene om dækningsudvidelse afholdt af de offentlige virksomheder i den første sag, jf. betragtning 101 er indirekte støttemodtagere. De offentlige virksomheder udførte ikke selv udvidelsen og beholdt ikke de midler, der var afsat til dækningsudvidelsen, men kanaliserede dem til netoperatørerne gennem udbud med henblik på udvidelsen. Disse udbud var kun rettet mod operatører af jordbaserede net. Sidstnævnte havde derfor fordel af, at satellitoperatører var udelukket. På grund af det lille antal operatører på markedet stod de jordbaserede netoperatører desuden kun over for et begrænset konkurrencepres. Som anført ovenfor vedrørende direkte støttemodtagere har de også en fordel, hvis de også udnytter den nye infrastruktur til levering af andre tjenesteydelser (som WiMax, digital radio, mobil-TV osv.). Den fordel, disse netoperatører fik, svarer til det støttebeløb, de modtog efter et udbud om udvidelse (58).

(110) Hardwareleverandører. I modsætning til netoperatører anses hardwareleverandører ikke for at være indirekte støttemodtagere, da de ikke fik en selektiv fordel. Som i sagen om de digitale dekodere i Italien (59) har det ikke været muligt at skelne mellem forskellige kategorier af producenter af forskellige typer af digital infrastruktur, fordi producenterne skulle kunne producere enhver type udstyr. De selskaber, der vinder udbuddene, er ikke forskellige fra de virksomheder, som ville have deltaget i udbud, hvis ordningen havde været teknologisk neutral med hensyn til platformsoperatører (60). I Spanien tilbyder selskaber, som integrerer, installerer og leverer den nødvendige hardware til udbredelse af DTT-TV, normalt også andre tjenesteydelser. Producenter af den slags udstyr samt telekommunikationsoperatører tilbyder nogle gange også jordbaserede eller satellitbaserede løsninger eller en kombination af de to (61).

(111) Den pågældende foranstaltning søger ikke gennem sin genstand eller generelle struktur at skabe en fordel for producenterne. Men enhver offentlig politik til fremme af digitalisering (selv den mest teknologineutrale) ville begunstige producenter af digitalt udstyr. Med hensyn til udstyrsproducenter kan det forhold, at de nød godt af en stigning i salget på grund af foranstaltningen, derfor betragtes som en automatisk sideeffekt. Principielt har enhver statsstøtte en afsmittende virkning på leverandører til statsstøttemodtageren. Det skaber dog ikke nødvendigvis en selektiv fordel for disse leverandører. Hardwareleverandører var ikke mål for støtten og havde derfor ikke gavn af en målrettet indirekte effekt. Da de endvidere blev udvalgt på grundlag af gennemsigtige udbudsprocedurer, som var åbne for alle udstyrsleverandører, også fra andre medlemsstater, kan de ikke forventes at have draget fordel af usædvanligt høje fortjenester.

(112) TV-selskaber. Spanien har i tilstrækkelig grad påvist, at de jordbaserede TV-selskaber ikke fik nogen fordel som følge af udvidelsen af dækningen. I modsætning til område I afviste TV-selskaberne at betale for digitalisering i område II, da dette ikke ville give dem supplerende indtægter. På baggrund af den begrænsede befolkning i området, som ikke ser ud til at tilhøre annoncørernes kommercielle målgruppe, kunne TV-selskaberne nemlig ikke forhøje annoncepriserne efter udvidelsen til område II. Derfor er de jordbaserede TV-selskaber ikke indirekte modtagere af den foranstaltning, der undersøges.

5.2.1.3. Selektivitet

(113) Den fordel, foranstaltningen giver netoperatørerne, bl.a. den løbende støtte, er selektiv, da den kun gælder radio-/TV-spredningssektoren. Inden for den sektor vedrører den kun de virksomheder, der er aktive på det jordbaserede platformsmarked. Rammelovgivningen indeholder tekniske specifikationer for støtteberettigelse, som kun den jordbaserede teknologi kan opfylde. Endvidere modtog kun virksomheder på markedet for den jordbaserede platform den løbende støtte til vedligeholdelse og drift af nettet. Derfor er netoperatører, der driver andre platforme såsom satellit, kabel og IPTV, udelukkede fra foranstaltningen.

5.2.2. Public service-opgaver

(114) På grund af landets administrative organisation og kompetencefordeling mellem de centrale og regionale myndigheder påhviler det ifølge Spanien regionerne at påberåbe sig den manglende statsstøtte i henhold til Altmark-dommen. Som sit bedste og eneste eksempel anførte de spanske myndigheder Baskerlandets tilfælde. Ingen anden selvstyrende region fremsatte begrundelser for påstanden om, at driften af det jordbaserede net er en offentlig tjenesteydelse.

(115) I Baskerlandet leverer en offentlig virksomhed under den baskiske regering, Itelazpi S.A. (»Itelazpi«), transportydelser og radiofonidækning til radio og TV. Med henblik herpå driver den omkring 200 radio-/TV-spredningscentre, hvoraf de fleste tilhører den baskiske stat. For at udvide dækningen fik Itelazpi til opgave at afholde ti udbud på regionalt plan om levering af det nødvendige udstyr til digitalisering af den jordbaserede infrastruktur.

(116) Ifølge Baskerlandet har medlemsstaterne en betydelig skønsbeføjelse til at definere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Kommissionen kan kun sætte spørgsmålstegn ved definitionen i tilfælde af åbenbar fejl. Denne skønsbeføjelse er endnu større i tilfælde af public service-radio- og -TV-virksomhed (62). På det grundlag har Baskerlandet hævdet, at driften af TV-spredningsnet kan betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Det vil ikke være en selvstændig tjeneste, men snarere en væsentlig tjenesteydelse, der indgår i den offentlige radio-/TV-spredningstjeneste i henhold til forskellige bestemmelser i spansk lov og retspraksis (63).

(117) Ifølge de baskiske myndigheder var finansieringen til Itelazpi faktisk kompensation for leveringen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der opfyldte Altmark-kriterierne.

(118) I sin Altmark-dom fastslog retten, at kompensation for public service-ydelser ikke udgør en økonomisk fordel, jf. artikel 107, stk. 1, i EF-traktaten, hvis følgende fire betingelser alle er opfyldt: 1) den begunstigede virksomhed skal faktisk have en public service-forpligtelse, og opgaven og de hermed forbundne forpligtelser skal være klart defineret, 2) parametrene for kompensation er på forhånd fastlagt på en objektiv og gennemsigtig måde, 3) kompensationen må ikke overstige udgifterne ved opfyldelsen af public service-forpligtelsen, 4) for at udgifterne af hensyn til offentligheden kan holdes så lave som muligt, skal den virksomhed, som skal varetage public service-forpligtelsen, være udvalgt i forbindelse med et åbent udbud, ellers skal udgifterne for levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse beregnes på basis af udgifterne for en gennemsnitlig veldrevet virksomhed.

Første Altmark-betingelse: Klar definition og tildeling af public service-forpligtelser

(119) Driften af et jordbaseret net er ikke en offentlig tjenesteydelse i henhold til spansk lov. I henhold til telekommunikationsloven af 1998 (64) er telekommunikationstjenester, herunder drift af net, der støtter radio og TV, tjenester af almen økonomisk interesse, men de har ikke status af offentlige tjenester, som kun er forbeholdt et begrænset antal telekommunikationstjenester (65). Den samme kvalifikation er opretholdt i den aktuelle telekommunikationslov (66). Transmissionstjenester til TV-spredning, dvs. transport af signaler gennem telekommunikationsnet, anses for at være telekommunikationstjenester og er som sådan tjenesteydelser af almen interesse, men ikke public service (67).

(120) Under alle omstændigheder er bestemmelserne i telekommunikationsloven teknologineutrale. Lovens artikel 1 definerer telekommunikation som drift af net og levering af elektroniske kommunikationsydelser og tilhørende tjenester. Telekommunikation er transmission af signaler via et telenet og ikke specielt via det jordbaserede net (68). Endvidere fastsættes det som et af målene i lovens artikel 3, at man så vidt muligt skal fremme teknologisk neutralitet i reguleringen.

(121) Skønt den lov, der var gældende og fandt anvendelse på tidspunktet for overførsel af midler til Itelazpi, definerede offentlig radio-/TV-spredning som en public service-tjeneste, er det ifølge Kommissionen ikke muligt at udvide denne definition til driften af en særlig støtteplatform. Hvor der findes flere transmissionsplatforme, kan én bestemt platform desuden ikke betragtes som »væsentlig« for transmission af radiosignaler. Det ville derfor have været en åbenbar fejl, hvis anvendelsen af en bestemt platform til transmission af radiosignaler skulle være en public service-ydelse i henhold til spansk lovgivning.

(122) Det konkluderes derfor, at driften af jordbaserede net ifølge spansk lov ikke har status af en public service-ydelse.

(123) De baskiske myndigheder anfører, at tildelingen af levering af denne tjenesteydelse af almen økonomisk interesse til Itelazpi er eksplicit indeholdt i de aftaler, der er indgået mellem den baskiske regering, EUDEL (sammenslutning af baskiske byråd) og de tre baskiske regionalråd.

(124) I aftalerne anerkender den baskiske forvaltning, at værdier som universel adgang til information og alsidig information kræver, at ukodet TV gøres universelt tilgængelig, og påtager sig at beskytte disse værdier ved at udvide dækningen af statslige multiplekser (69). Aftalerne indeholder dog ingen bestemmelse, der faktisk viser, at driften af et jordbaseret net betragtes som en public service-ydelse. Derfor er Kommissionen af den opfattelse, at aftalernes ordlyd ikke er tilstrækkelig til klart at fastlægge omfanget af public service-opgaven, og det kan ikke på det grundlag hævdes, at transmission via det jordbaserede net er en public service-ydelse.

(125) Som følge heraf er det ikke fastslået, at den første Altmark-betingelse er opfyldt.

(126) De kriterier, der er opstillet i Altmark-dommen, er kumulative, dvs. at de alle skal være opfyldt, hvis foranstaltningen ikke skal betragtes som statsstøtte. Da det første kriterium ikke er opfyldt, kan støtten til Itelazpi fra Baskerlandets myndigheder ikke betragtes som kompensation for levering af en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse.

Fjerde Altmark-betingelse: så lave udgifter som muligt af hensyn til offentligheden

(127) Da der ikke foreligger et udbud, kræver den fjerde Altmark-betingelse, at den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de udgifter, som en gennemsnitlig veldrevet virksomhed med tilstrækkelige transportmidler til at kunne opfylde de nødvendige public service-krav ville have ved opfyldelsen af de pågældende forpligtelser. Med henblik herpå bør der tages hensyn til de relevante indtægter og en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.

(128) Da der ikke blev afholdt noget udbud, hævder de baskiske myndigheder, at kriteriet er opfyldt, fordi Itelazpi selv er en veldrevet virksomhed med tilstrækkeligt udstyr til at gennemføre de ønskede aktiviteter. På grundlag af en udgiftssammenligning konkluderer de baskiske myndigheder, at en satellitløsning ville have været dyrere end en opgradering af Itelazpis jordbaserede net (70). For at opfylde det fjerde Altmark-kriterium er en sammenligning med satellitteknologi imidlertid ikke tilstrækkelig til at fastslå, at Itelazpi er effektiv. Der kunne også have været andre jordbaserede operatører, der kunne have udført denne tjeneste til en lavere pris. På baggrund af ovenstående konkluderes det, at den fjerde Altmark-betingelse heller ikke i Baskerlandets tilfælde er blevet opfyldt. Da disse betingelser er kumulative, kan det ikke antages, at den finansiering, Baskerlandets myndigheder bevilgede Itelazpi, ikke udgør statsstøtte, fordi den opfylder betingelserne for at blive betragtet som kompensation for levering af en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse.

5.2.2.1. Konkurrencefordrejning

(129) Spanien og Abertis hævder, at DTT og satellitteknologi er to forskellige markeder. DTT er den vigtigste platform for jordsendt free-to-air-TV, hvor antallet af operatører på det nationale marked afgøres af, hvor mange sendetilladelser den spanske regering giver. Midlerne til jordbaserede free-to-air-TV-kanaler kommer fra reklamer. Med hensyn til satellit-TV er et stort antal kanaler tilgængelige på den eneste betalings-TV-platform i Spanien, hvor Astra er netoperatør. Disse kanaler finansieres af abonnementer, som regel på en pakke af kanaler. De spanske myndigheder fremhæver også, at spanske TV-selskabers udgifter til satellitdistribution er meget højere end omkostningerne til jordbaseret radio-/TV-spredning, og derfor er free-to-air-selskaber, herunder regionale og lokale selskaber, ikke interesserede i at gå over til denne platform.

(130) Af flere årsager konkluderes det, at de jord- og satellitbaserede platforme opererer på det samme marked.

(131) For det første konkurrerede Astra i 2008 om udvidelse af den digitale TV-dækning i Cantabria og vandt udbuddet. I 2008 afholdt Astra en række møder med de selvstyrende regioner for at præsentere sit tilbud om at sende digitale TV-kanaler, som hidtil var blevet sendt via en jordbaseret platform. Selv om kontrakten med Cantabria senere blev ophævet af myndighederne, tyder satellitoperatørens interesse i at levere ydelserne i konkurrence med den jordbaserede platform på, at der er mulighed for, at satellitoperatører kan levere lignende ydelser.

(132) For det andet leverer satellitoperatøren Hispasat (et datterselskab af Abertis) tjenesteydelser i nogle dele af område II (71), og udelukkende satellitplatformen bruges i område III. Andre medlemsstater benytter også satellittjenester til at dække fjernereliggende områder af deres lande med free-to-air-kanaler (72).

(133) For det tredje sendes flere offentlige og private kanaler, som distribueres via den jordbaserede platform, også via satellitplatforme, bl.a. Astra selv (73).

(134) For det fjerde er nogle af de regionale kanaler tilgængelige — eller var det indtil for nylig — via satellitplatform. Det modsiger påstanden om, at de regionale TV-selskaber ikke er interesserede i satellitløsningen.

(135) For det femte bemærker Kommissionen også Astras argument om satellittens kapacitet til at levere 1 380 kanaler og afgrænse dem geografisk. Astra hævder, at der ikke er nogen begrænsning for, at satellitten kan sende det pågældende antal kanaler. Endvidere ser tallet 1 380 regionale kanaler ud til at være oppustet. Selv om det er det maksimale antal tilgængelige frekvenser i hele Spanien til nationale, regionale og lokale kanaler, var antallet af udstedte sendetilladelser faktisk meget lavere (se fodnote 13). Desuden er det ikke alle TV-selskaber, som fik en tilladelse, der faktisk sender på de tildelte frekvenser.

(136) For det sjette har nogle TV-selskaber udtalt, at de foretrækker jordbaseret transmission, fordi de kun har erhvervet rettigheder til at sende indhold til den jordbaserede platform. Det betyder dog ikke, at der er forskellige markeder for jord- og satellitbaseret transmission. Da de har erhvervet indholdsrettigheder til den jordbaserede platform, kunne selskaberne om nødvendigt gøre det samme til satellit. Hvis en satellitplatform vælges på grundlag af et offentligt udbud, som det er tilfældet i område III, kunne TV-selskaberne også få pålagt en »must carry-forpligtelse«.

(137) Endelig når DTT-dækningen i Spanien 98,85 % af befolkningen, mens kun 93,5 % af husstandene ser TV via den jordbaserede platform, jf. data fra maj 2010 (74). Således har 5 % af husstandene adgang til DTT, men vælger ikke at bruge det, da de fleste af dem abonnerer på betalings-TV via satellit.

(138) Da satellit- og jordbaserede sendeplatforme konkurrerer med hinanden, medfører foranstaltningen til implementering, drift og vedligeholdelse af DTT i område II en konkurrencefordrejning mellem de to platforme. Det skal bemærkes, at andre platforme, især IPTV, også udsættes for forskelsbehandling på grund af foranstaltningen. Skønt bredbånd endnu ikke er nået ud i hele område II, vil det højst sandsynligt udvide sin dækning betydeligt i fremtiden.

5.2.2.2. Påvirkning af samhandelen

(139) Foranstaltningen påvirker samhandelen i EU. Retten har fastslået: »Når en finansiel støtte, som ydes af en stat eller ved hjælp af statsmidler, styrker visse virksomheders stilling i forhold til andres, som disse konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at samhandelen påvirkes af støtten« (75).

(140) Netoperatører er aktive i en sektor, hvor der er samhandel mellem medlemsstaterne. Abertis er en del af en international koncern, og det samme gælder klageren Astra. Foranstaltningen til implementering, drift og vedligeholdelse af DTT i område II påvirker derfor samhandelen mellem medlemsstaterne.

5.2.3. Konklusioner vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om støtte

(141) På baggrund af ovenstående argumenter finder Kommissionen, at foranstaltningen opfylder kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Under disse omstændigheder skal foranstaltningen betragtes som statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF.

5.3. VURDERING AF SPØRGSMÅLET OM FORENELIGHED

5.3.1. Generelle betragtninger

(142) Kommissionen støtter aktivt overgangen fra analog til digital radio-/TV-spredning. Fordelene ved overgangen til digital-TV blev understreget i handlingsplanen eEurope 2005 og i de to meddelelser om overgang til digital-TV (76). Kommissionen erkender også, at den digitale overgang kunne blive forsinket, hvis den blev helt overladt til markedskræfterne.

(143) Medlemsstaterne kan benytte støtte til at overvinde et særligt markedssvigt eller til at sikre social eller regional samhørighed (77). Imidlertid skal det i hvert enkelt tilfælde dokumenteres, at den pågældende støtte er et passende middel til at løse problemet, er begrænset til det nødvendige minimum og ikke medfører for store konkurrencefordrejninger. Samtidig bestemmes det i meddelelsen om digital overgang, at statsindgreb inden for visse områder af digitaliseringen er berettiget på to betingelser: for det første, hvis der er tale om almene interesser, og for det andet ved markedssvigt, dvs. hvis markedskræfterne alene ikke er tilstrækkelige til at realisere de målsætninger, der er opstillet af hensyn til almenvellet. Under alle omstændigheder skal statsindgreb ifølge meddelelsen være baseret på en grundig markedsanalyse.

(144) Det hedder også i meddelelsen om digital overgang, at overgangen til digital radio-/TV-spredning er en stor industriel udfordring, der skal drives af markedet. I princippet bør hvert net konkurrere ud fra sine egne styrker. Med henblik på at beskytte det princip bør et statsligt indgreb sigte mod at være teknologineutralt. Undtagelser herfra er kun tilladt, hvis indgrebet har til formål at afhjælpe et særligt markedssvigt eller en ubalance, og hvis det omhandlede indgreb samtidig er passende, nødvendigt og rimeligt for at afhjælpe disse vanskeligheder.

(145) Hvis overgangen overlades til markedet, er der risiko for, at dårligt stillede befolkningsgrupper ikke opnår fordelene ved digital-TV. For at løse problemet med den sociale samhørighed ønsker medlemsstaterne måske at sikre, at alle borgere har adgang til digital-TV, når det analoge TV er afviklet. Da den digitale overgang medfører visse omkostninger for forbrugerne og kræver en ændring af vaner, må medlemsstaterne under visse omstændigheder yde hjælp til navnlig dårligt stillede borgere, f.eks. ældre mennesker, indkomstsvage husstande eller borgere i udkantsområder.

(146) I flere statsstøtteafgørelser har Kommissionen anvendt statsstøttereglerne i denne sektor på grundlag af meddelelserne om overgang til digital-TV (78). Medlemsstaterne har flere muligheder for at bevilge offentlige midler til overgangen for at sikre, at alle geografiske områder fortsat har en hensigtsmæssig TV-dækning. Dette omfatter støtte til etablering af transmissionsnet i områder, hvor der ellers ville være utilstrækkelig TV-dækning (79). Denne støtte kan dog kun bevilges, hvis det ikke medfører unødige fordrejninger mellem teknologier eller virksomheder og er begrænset til det nødvendige minimum.

5.3.2. Retsgrundlag for vurdering af den påtænkte foranstaltnings forenelighed

(147) Til begrundelse for støttens forenelighed henviser de spanske myndigheder til artikel 107, stk. 3, litra c), og artikel 106, stk. 2, i TEUF, såfremt støtten skulle blive betragtet som statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Nedenfor vurderer Kommissionen støttens forenelighed på baggrund af disse bestemmelser under hensyntagen til ovenstående generelle betragtninger.

5.3.3. Artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF

(148) For at vurdere, om støtten er forenelig i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), afvejer Kommissionen dens positive og negative virkninger. Ved anvendelse af afvejningstesten vurderer Kommissionen følgende spørgsmål: 1) Har støtteforanstaltningen et velafgrænset mål af fælles interesse? 2) Er støtten velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse, dvs. korrigerer den et markedssvigt, eller opfylder den et andet formål? Navnlig: a) Er støtteforanstaltningen et velegnet instrument, dvs. er der andre, mere formålstjenlige instrumenter? b) Virker støtten som en tilskyndelse, dvs. ændrer den virksomhedernes adfærd? c) Står støtteforanstaltningen i forhold til målet, dvs. kunne man opnå samme adfærdsændring med mindre støtte? 3) Er konkurrencefordrejningerne og påvirkningen af samhandelen så begrænset, at den samlede afvejning er positiv?

5.3.3.1. Mål af fælles interesse

(149) Støtteordningen har til formål at fremskynde den digitale overgangsproces i Spanien og sikre kontinuiteten i TV-modtagelsen for indbyggere i visse fjerntliggende landdistrikter. I den henseende er foranstaltningen rettet mod at give mennesker, der bor i disse områder, mulighed for at se fjernsyn. Adgang til medier, bl.a. TV-transmission, er vigtig for borgerne, hvis de skal udøve deres forfatningsmæssige ret til at få adgang til oplysninger. Kommissionen har erkendt betydningen af og fordelene ved digital transmission i handlingsplan eEurope 2005 (80) og i sine to meddelelser om overgang fra analog til digital TV-spredning (81). I sin meddelelse i2010 — Et europæisk informationssamfund som middel til vækst og beskæftigelse (82) har Kommissionen fremhævet, at den planlagte afvikling af jordsendt analog-TV inden 2012 vil forbedre adgangen til frekvensressourcer i Europa. Da digital radio-/TV-spredning udnytter frekvensressourcerne mere effektivt, frigøres der frekvenskapacitet til andre brugere såsom de nye radio-/TV-sprednings- og mobiltelefonitjenester, som herefter vil stimulere innovation og vækst i TV-sektoren og den elektroniske kommunikationsbranche.

(150) Det konkluderes derfor, at foranstaltningen er rettet mod et velafgrænset mål af fælles interesse.

5.3.3.2. Velafgrænset støtte

Markedssvigt

(151) Som anført af de spanske myndigheder erkendes det normalt, at der er en risiko for, at ikke alle befolkningsgrupper kan nyde fordelene ved digital-TV (problemet med social og regional samhørighed). Der kan være et markedssvigt, hvor aktørerne på markedet ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til de positive virkninger for samfundet som helhed ved overgangen til digital-TV, fordi de ikke har de økonomiske incitamenter hertil (positive eksterne virkninger). Af hensyn til den sociale samhørighed ønsker medlemsstaterne måske også at sørge for, at alle borgere har adgang til digital-TV, når analogt TV er afviklet, og overvejer derfor måske også foranstaltninger til at sikre, at alle geografiske områder fortsat har en hensigtsmæssig TV-dækning.

(152) I afgørelsen om indledning af undersøgelsesproceduren erkendte Kommissionen, at der er tale om et markedssvigt, idet TV-selskaberne er uvillige til at bære de supplerende omkostninger ved at udvide dækningen ud over deres lovfæstede forpligtelser. Endvidere har hverken satellitplatforme eller private husstande foretaget investeringer, der kan sikre, at alle indbyggere i område II kan modtage digitale kanaler via satellit. Derfor erkender Kommissionen, at mennesker, hvis faste bopæl ligger i et landdistrikt, kan blive helt udelukket fra at modtage det gratis digitale TV-signal, hvis den digitale dækning fuldstændigt overlades til markedskræfterne, og at et statsligt indgreb kan være gavnligt gennem økonomisk støtte til private.

Foranstaltningens teknologiske neutralitet, egnethed og proportionalitet

(153) I digitale overgangssager er princippet om teknologisk neutralitet godt forankret i flere Kommissionsmeddelelser (83). Det er blevet opretholdt af Retten og Domstolen (84).

(154) Valget af teknologi bør normalt afgøres ved et teknologineutralt udbud, som det er sket i andre medlemsstater (85). I mangel af et sådant udbud kunne valget af en bestemt teknologi have været acceptabelt, hvis det havde været begrundet i resultater af en forudgående undersøgelse, som havde vist, at der under hensyntagen til kvalitet og omkostninger kun kunne være valgt én teknologi (86). Bevisbyrden skal løftes af medlemsstaten, der skal påvise, at den pågældende undersøgelse er tilstrækkeligt fyldestgørende og blev foretaget på den mest uafhængige måde (87).

(155) Som understreget i afsnit 2.2 har det store flertal af udbud ikke været teknologineutralt, eftersom de eksplicit gennem definitionen af genstanden for udbuddet eller implicit i beskrivelsen af de tekniske specifikationer omhandler jordbaseret teknologi og DTT. Kun DTT-operatører kunne opfylde disse krav (og kun disse operatører har rent faktisk deltaget i de pågældende udbud). Spanien anfører, at henvisningerne til DTT i udbuddet eller specifikationer for DTT-udstyr og transmissionscentre ikke betyder, at benyttelsen af sådanne centre var obligatorisk for tilbudsgiverne. Disse henvisninger kan ikke med rimelighed fortolkes som anført af Spanien. Selv om det var den rette fortolkning, ser man med et sådant formelt argument under alle omstændigheder bort fra den kommercielle virkelighed. At deltage i udbud er ressourcekrævende og derfor dyrt for enhver tilbudsgiver. Opsplitningen af foranstaltningen i område II i flere hundrede individuelle udbud har mangedoblet omkostningerne, hvilket skaber en betydelig adgangshindring for en tilbudsgiver, der ønsker at dække hele område II. Kombinationen af centralregeringens foranstaltning til fremme af DTT-teknologi, jf. betragtning 88 og 89, særlige henvisninger i udbuddet til DTT og behovet for at deltage i hundredevis af forskellige udbudsprocedurer sendte derfor et stærkt signal til andre platformsoperatører om, at det ikke ville være kommercielt berettiget at deltage i disse udbud. Det konkluderes derfor, at disse henvisninger i det store flertal af tilfælde gjorde det umuligt for operatører af andre platforme at konkurrere (88).

(156) Den forudgående undersøgelse fra de spanske myndigheder, jf. betragtning 52, viser ikke i tilstrækkelig grad, at den jordbaserede platform er bedre end den satellitbaserede. Tværtimod konkluderes det i undersøgelsen, at valget af en bestemt teknologisk løsning til udvidelse af dækningen skal analyseres for hver region under hensyntagen til de særlige topografiske og demografiske forhold i hver region. Det anbefales i konklusionen, at der i stedet afholdes et teknologineutralt udbud for at fastslå, hvilken platform der er mest egnet.

(157) I løbet af undersøgelsen fremlagde nogle af de selvstyrende regioner interne beregninger med omkostningssammenligninger ved anvendelse af begge teknologier til at udvide dækningen. Ud over usikkerhed om datoen for disse beregninger var ingen af dem imidlertid detaljerede og fyldestgørende nok til at begrunde valget af jordbaseret teknologi til dækningsudvidelsen. Endvidere blev ingen af dem foretaget af en uafhængig ekspert.

(158) Vedrørende de to omkostningsundersøgelser, der blev fremlagt af Abertis, skal det bemærkes, at de blev udført i 2010, længe efter at de undersøgte foranstaltninger blev iværksat. Uanset om de kunne betragtes som uafhængige og tilstrækkeligt fyldestgørende, betyder den kendsgerning, at de er foretaget efter de anfægtede foranstaltninger, at disse undersøgelser ikke kan citeres til støtte for det argument, at den spanske regering undlod at afholde et teknologineutralt udbud. Endvidere modsiges resultaterne af undersøgelserne af Astras omkostningsoverslag, som viser, at satellitteknologi er mere omkostningseffektiv.

(159) Desuden kan den undersøgte foranstaltning ikke siges at være hensigtsmæssig.

(160) Det forhold, at nogle husstande i område II modtager free-to-air-kanaler via satellit (89), viser, at jordbaseret teknologi ikke altid er den mest effektive og hensigtsmæssige platform. Det bemærkes også, at satellitløsningen er blevet benyttet i andre medlemsstater (90).

(161) Den kendsgerning, at Astra deltog i det teknologineutrale udbud om udvidelse af digital-TV-dækningen i Cantabria — og vandt — tyder i det mindste på, at satellitplatformen kan levere denne ydelse (91).

(162) Der sættes stadig spørgsmålstegn ved, om foranstaltningen er hensigtsmæssig. Mens overgangen fra analogt TV til DTT på 800 MHz-båndet blev afsluttet i Spanien den 3. april 2010, blev det i 2011 besluttet at holde auktion over 800 MHz-båndfrekvenserne. Som følge heraf er det nødvendigt at overføre udsendelser til andre kanaler, der ligger under 790 MHz, senest den 1. januar 2014.Da dette skaber supplerende omkostninger, anmeldte Spanien den 5. november 2011 to foranstaltninger for husstande og TV-selskaber med et budget på 600-800 mio. EUR i område I (der er endnu ikke blevet anmeldt nogen foranstaltning for område II) (92). Disse omkostninger ville ikke være opstået, hvis man havde valgt andre platforme (IPTV, kabel eller satellit).

(163) Yderligere er det blevet påpeget, at 4G/LTE-mobilfrekvenser skaber interferens med DTT-signaler, hvilket gør, at husstandene er nødt til at købe dyre filtre for at beskytte deres DTT-signal mod LTE-bølgerne (93). Det kan ikke udelukkes, at lignende interferenser er et mere generelt problem, der vil gøre jordbaseret radio-/TV-spredning mindre egnet i fremtiden, især i forbindelse med større og bredere etablering af NGA-net.

(164) Spanien fremsatte to andre argumenter til støtte for det synspunkt, at satellittransmission ville være dyrere end DTT. For det første har TV-selskaber jordbaserede begrænsninger i deres aftaler med visse leverandører. Det gøres for at sikre, at en sådan adgangsstyring vil være dyrere for satellitteknologien. For det andet vil satellitteknologien ikke være udstyret til at sende et stort antal regionale kanaler. Disse påstande er ikke dokumenteret og modsiges af, at Astras Cantabria-kontrakt indeholdt et professionelt adgangsstyringssystem. Endvidere ville satellitteknologi ifølge Astras omkostningsberegninger stadig være billigere, selv om der skulle indgås særskilte aftaler med hver af de spanske regioner. Med hensyn til regional radio-/TV-spredning fastholder Astra, at den spanske regerings antal på 1 380 kanaler er stærkt oppustet (94). Igen ifølge Astras egne beregninger ville satellitløsningen være billigere, selv om regionale og lokale kanaler blev medtaget.

(165) Der er også bevis for, at regionalregeringerne var opmærksomme på, at der fandtes et teknologisk alternativ til udvidelsen af den jordbaserede platform. Undersøgelsen afslørede, at nogle regioner mødtes med repræsentanter for Astra tidligt i processen. På disse møder præsenterede Astra dem for et forslag til en satellitløsning, som regionalregeringerne dog ikke undersøgte yderligere.

(166) Med hensyn til proportionalitet ville det have været hensigtsmæssigt, om centralregeringen ved udformning af foranstaltningen for område II først havde foretaget en omkostningssammenligning (eller et udbud) på nationalt plan. Da de største omkostninger ved satellitnettet opstår på grund af dets satellitkapacitet, fungerer denne platform med betydelige stordriftsfordele (95). Astras forhandlinger med de regionale regeringer viser, at virksomheden tilbød betydelige prisnedsættelser, hvis flere regioner i fællesskab indgik en aftale. Yderligere prisnedsættelser kunne derfor have været forventet, hvis der var blevet afholdt et nationalt udbud. Ved at iværksætte decentraliserede og ikkeharmoniserede foranstaltninger, undertiden endda på kommunalt plan, blev en teknologi med disse stordriftsfordele i stedet allerede stillet betydeligt dårligere. Som følge heraf steg det samlede statsstøttebeløb, der var nødvendigt for at levere digital-TV-tjenester til husstande i område II. Skø