KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2020/1671

af 2. august 2019

om statsstøtte SA.47867 2018/C (ex 2017/FC) iværksat af Frankrig til fordel for Ryanair og Airport Marketing Services

(meddelt under nummer C(2019) 5729)

(Kun den franske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), under hensyntagen til disse bemærkninger og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Kommissionen modtog ved brev af 23. marts 2017 fra luftfartsselskabet Air France (2) en klage over fordele, som luftfartsselskabet Ryanair skulle have modtaget fra 2010 til 2015 i forbindelse med sin lufttransportvirksomhed til og fra Montpellier lufthavn. Disse fordele skulle være tildelt i form af markedsføringsaftaler, som foreningen Association de promotion des flux touristiques et économiques (Association for the Promotion of Touristic and Economic Flows, herefter »APFTE«) havde indgået med Ryanair eller dette selskabs datterselskab Airport Marketing Services (herefter »AMS«). På grundlag af disse aftaler udbetalte APFTE ca. 8,5 mio. EUR til Ryanair i perioden 2010-2015.

(2) Ved brev af 24. maj 2017 sendte Kommissionen Frankrig en ikkefortrolig udgave af klagen og opfordrede Frankrig til at fremsætte bemærkninger og besvare et antal spørgsmål om de omhandlede foranstaltninger. Den 12. juli 2017 sendte Kommissionen en påmindelse til Frankrig om at fremsende de oplysninger, som den havde udbedt sig ved brev af 24. maj 2017.

(3) Frankrig fremsendte svaroplysninger ved brev af 18. august 2017.

(4) Ved brev af 13. september 2017 anmodede Kommissionen Frankrig om supplerende oplysninger. Den 9. oktober 2017 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 18. oktober 2017.

(5) Frankrig fremsendte ved brev af 22. november 2017 en del af de oplysninger, som Kommissionen havde udbedt sig.

(6) Den 22. december 2017 sendte Kommissionen en påmindelse til Frankrig om at besvare de udestående spørgsmål.

(7) Frankrig fremsendte svaroplysninger ved brev af 29. januar 2018.

(8) Ved brev af 4. juli 2018 meddelte Kommissionen Frankrig, at den havde besluttet at indlede proceduren (herefter »indledningsafgørelsen«) efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (herefter »TEUF«) over for denne støtte.

(9) Indledningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til den omhandlede støtte.

(10) Kommissionen modtog bemærkninger hertil fra Ryanair, regionen Occitanie, Chambre de Commerce et d'Industrie de l'Hérault (handels- og industrikammeret for Hérault), Montpellier Méditerranée Métropole, Communauté d'agglomération du Pays de l'Or, […] samt APFTE. Den 15. april og den 17. maj 2019 videresendte Kommissionen Ryanairs bemærkninger (med en anmodning om oplysninger) til de franske myndigheder, så disse kunne kommentere dem, og modtog de franske myndigheders kommentarer ved brev af 13. juni 2019 og APFTE's kommentarer ved brev af 21. juni 2019. De øvrige interesserede parters bemærkninger blev fremsendt til Frankrig den 18. juni 2019.

2. GENERELLE OPLYSNINGER OM MONTPELLIER LUFTHAVN

2.1. Karakteristika for lufthavnen og dens trafik

(11) Lufthavnen Montpellier Méditerranée (herefter »Montpellier lufthavn«) er beliggende ca. 7 km fra centrum af Montpellier, som er hovedby i departementet Hérault i regionen Occitanie i Frankrig. Denne lufthavn er åben for national og international kommerciel trafik

(12) I tabel 1 nedenfor gives et samlet overblik over passagertrafikken i Montpellier lufthavn gennem de seneste år. I 2017 passerede knap 1,85 mio. passagerer lufthavnen, og i 2018 var tallet 1,88 mio. passagerer. Tabel 1 Kommerciel passagertrafik i Montpellier lufthavn fra 2010 til 2018 (antal passagerer) År 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Lokale passagerer (4) 1 177 860 1 308 346 1 285 428 1 420 614 1 444 110 1 507 928 1 669 023 1 847 314 1 878 035 Heraf internationale passagerer 295 334 400 818 398 609 391 855 433 923 480 667 616 564 661 456 641 005 Heraf nationale passagerer 882 526 907 528 886 819 1 028 759 1 010 187 1 027 261 1 052 459 1 185 858 1 237 030 Passagerer i transit 2 588 4 930 2 787 2 179 1 224 2 242 2 063 2 096 1 928 I alt 1 180 448 1 313 276 1 288 215 1 422 793 1 445 334 1 510 170 1 671 086 1 849 410 1 879 963 Heraf passagerer hos lavprisselskaberne 275 341 378 980 397 819 441 388 464 170 507 965 577 198 679 148 708 273 Kilde: http://www.aeroport.fr/view-statistiques/montpellier-mediterranee, besøgt den 1.7.2019.S

(13) I øjeblikket driver flere luftfartsselskaber (5) ruteflyvning fra Montpellier lufthavn til destinationer i Frankrig, andre europæiske lande og Maghreb.

(14) Ud over disse ruteforbindelser udgjorde især flyveklubber og forretningsfly den kommercielle trafik til og fra Montpellier lufthavn i perioden 2010-2018.

(15) Ryanair befløj Montpellier lufthavn fra marts 2002 til april 2019.

(16) I marts 2002 åbnede selskabet Ryanair den første forbindelse til og fra Montpellier lufthavn. Ryanair drev her indledningsvis en ruteforbindelse til Frankfurt-Hahn i den tyske delstat Rheinland-Pfalz og en ruteforbindelse til London-Stansted (lukkede i 2009). I 2008 åbnede Ryanair en forbindelse til lufthavnen Bruxelles-Charleroi (i Vallonien, Belgien) og i 2010 til Leeds-Bradford (i Yorkshire, Det Forenede Kongerige). En forbindelse til Bristol blev åbnet og siden lukket igen i 2009. Forbindelserne til Frankfurt-Hahn, Bruxelles-Charleroi og Leeds-Bradford var således etableret, da APFTE blev dannet den 24. juni 2010. En forbindelse til Birmingham blev åbnet den 13. april 2011 og siden lukket i november 2013. Til forskel fra Montpellier er lufthavnene Leeds-Bradford, Birmingham, Bruxelles-Charleroi og Frankfurt-Hahn alle base (6) for Ryanair.

(17) Ryanair indstillede driften af forbindelsen Montpellier-Leeds i oktober 2017 og Montpellier-Hahn i november 2018. I april 2019 indstillede Ryanair al sin virksomhed i Montpellier lufthavn, idet den lukkede forbindelsen Montpellier-Charleroi. Tabel 2 Ryanairs andel af den kommercielle passagertrafik fra Montpellier lufthavn fra 2010 til 2019 År 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Januar-april 2019 Samlet trafik i lufthavnen i antal passagerer (7) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Ryanairs trafik i antal passagerer (8) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — forbindelsen til Hahn […] […] […] […] […] […] […] […] […] — forbindelsen til Charleroi […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — forbindelsen til Bradford […] […] […] […] […] […] […] […] — forbindelsen til Birmingham […] […] […] Ryanairs passagerer i % af det samlede antal passagerer [5-10] [10-15] [10-15] [5-10] [5-10] [5-10] [5-10] [5-10] [0-5] [0-5] Kilde: Oplysninger fra de franske myndigheder.

(18) Som angivet i tabel 2 har det samlede antal passagerer hos Ryanair til og fra Montpellier lufthavn siden 2010 kun udgjort en forholdsvis beskeden andel af passagertrafikken i denne lufthavn (mindre end [10-15] %, dvs. mellem […] og […] passagerer fra 2010 til 2017.

(19) Det fremgår også af tabel 2, at antallet af passagerer hos Ryanair vedblev at falde fra 2012. Hvis man tager antal passagerer hos Ryanair siden 2002 i betragtning, kan man se, at antallet af passagerer hos Ryanair i Montpellier lufthavn allerede var begyndt at falde i 2006 (9).

(20) Montpellier lufthavn er beliggende 57 km fra lufthavnen Nîmes-Alés-Camargue-Cévennes og 70 km fra lufthavnen Béziers-Cap d'Agde, som har internationale ruteforbindelser og chartertrafik.

(21) I april 2019 åbnede Ryanair en forbindelse til Bruxelles-Charleroi fra lufthavnen Béziers-Cap d'Agde. Ryanair har siden april 2006 drevet en forbindelse mellem Nîmes og Charleroi.

2.2. Drift og ejerskab af lufthavnsinfrastrukturer

(22) Forvaltningen af Montpellier lufthavn blev fra 1964 til 2009 varetaget af handels- og industrikammeret i Montpellier (Chambre de Commerce et d'Industrie de Montpellier, herefter »CCIM«, også gældende for Chambre de Commerce et d'Industrie de l'Hérault (10)).

(23) Den 23. juni 2009 blev forvaltningen af lufthavnen overdraget til aktieselskabet Aéroport Montpellier Méditerranée (herefter »AMM«), som ejes med 60 % af aktierne af den franske stat (dvs. den nationale statslige forvaltningsenhed), med 25 % af CCIM, med 7 % af Conseil Départemental de l'Hérault, med 6,5 % af regionen Occitanie (11), med 1 % af Communauté d'agglomération du Pays de l'Or (12) og med 0,5 % af Montpellier Méditerranée Métropole (13) (14).

(24) Staten ejer lufthavnens infrastrukturer og uddelegerer forvaltning og drift heraf til AMM i henhold til en koncessionsaftale.

(25) AMM og Ryanair har indgået følgende aftaler: […].

3. GENERELLE OPLYSNINGER OM APFTE

3.1. Dannelse og målsætning

(26) APFTE er en forening dannet i juni 2010 på CCIM's initiativ i samarbejde med flere lokale myndigheder, nemlig Conseil Régional du Languedoc-Roussillon (nu regionen Occitanie), departementet Hérault, Communauté d'agglomération de Montpellier (nu Montpellier Méditerranée Métropole), Communauté de communes du Pays de l'Or og byen Montpellier (herefter »offentlige medlemmer« af APFTE), og med deltagelse af adskillige lokale virksomheder (15).

(27) Ifølge APFTE's vedtægter har foreningen til formål at »fremme og udvikle turismen, herunder i forretningsøjemed, i området gennem promoveringsaftaler, køb af annoncer på internettet og markedsføringsydelser eller andre reklametiltag såsom deltagelse på messer og udstillinger, for at tiltrække et internationalt publikum« (16).

(28) Men trods dette officielle opdrag, som er meget bredt formuleret med hensyn til at reklamere for Montpellier og omegn, var det APFTE's målsætning, da CCIM dannede foreningen sammen med de medvirkende lokale myndigheder, at gøre det muligt for APFTE at indgå »markedsføringsaftaler« eller »promoveringsaftaler« med luftfartsselskaber, hvilket det tidligere var CCIM selv, der gjorde i egenskab af lufthavnsforvalter. (17) Den formelle undersøgelsesprocedure har bekræftet, at APFTE's aktivitet i praksis bestod i at indgå og gennemføre såkaldte »markedsføringsaftaler« med luftfartsselskaber (18), idet alle foreningens supplerende aktiviteter understøttede denne praksis.

(29) Arten af disse markedsføringsaftaler vil blive analyseret nærmere i betragtning 152 ff. samt i betragtning 189 ff.

(30) APFTE's eksistensberettigelse er begrundet i ændringen af lufthavnsforvaltningen af Montpellier lufthavn i 2009. Som lufthavnsforvalter indgik CCIM direkte aftaler med luftfartsselskaberne, navnlig om lufthavnstjenester, men også om markedsføringsydelser. Det fremgår af de franske myndigheders dokumenter, at denne praksis var begyndt omkring 2001. I forbindelse med markedsføringsaftalerne indkøbte CCIM »markedsføringsydelser« hos visse luftfartsselskaber, der benyttede Montpellier lufthavn, især lavprisselskaberne. På grundlag af disse aftaler udbetalte CCIM penge til de pågældende luftfartsselskaber til gengæld for, at de reklamerede for destinationen Montpellier på deres websted. Selv om CCIM var luftfartsselskabernes eneste medkontrahent, hidrørte midlerne til indkøb af markedsføringsydelserne ikke alene fra CCIM, men også fra de lokale myndigheder, med hvem CCIM indgik bilaterale aftaler herom. Det er de samme lokale myndigheder, som i 2010 sammen med CCIM deltog i dannelsen og finansieringen af APFTE (19).

(31) Det fremgår af dokumenter vedrørende APFTE's drift og foreningens offentlige, stiftende medlemmer, f.eks. af referatet fra APFTE's stiftende generalforsamling den 24. juni 2010, at APFTE blev dannet, efter at CCIM blev mindretalsaktionær i AMM i 2009. Da CCIM ikke længere var lufthavnskoncessionshaver, kunne det ikke længere indgå aftaler med lavprisselskaberne med henblik på at »[tilskynde] lavprisselskaberne til at benytte lufthavnen Montpellier Méditerranée«. APFTE var således resultatet af »en undersøgelse sammen med regionens præfektur og samtlige myndigheder med henblik på at skabe en juridisk struktur, der kan indgå aftaler om onlinemarkedsføring«, som tidligere var indgået af CCIM i egenskab af lufthavnskoncessionshaver. (20) Det blev vurderet, at det ville være frugtbart at fortsætte samarbejdet med lavprisselskaberne i kraft af dette samarbejdes bidrag til den lokale økonomi (21).

(32) Det fremgår således af referatet fra APFTE's generalforsamling, at foreningen blev anset for »den struktur, der er bedst egnet til at leve op til lovens krav og til at fremme udviklingen i området takket være lavprisselskabernes dynamik«.

(33) Denne struktur i form af en forening blev i første omgang dannet med lokale private virksomheder, hvorefter der i anden omgang blev optaget offentlige medlemmer. Denne fremgangsmåde var blevet valgt af CCIM for at fremskynde dannelsen af foreningen, da det ville tage noget tid for de lokale myndigheder og organer at udpege repræsentanter (22).

(34) I 2017 besluttede CCIM og de øvrige offentlige medlemmer, at APFTE skulle indstille sit virke fra 2018 — uden dog at blive opløst — på grund af de spørgsmål om foreningens lovlighed, som blev stillet i forbindelse med tvister og undersøgelser på nationalt og europæisk plan (23). Ifølge de franske myndigheder blev beslutningen om ikke længere at benytte foreningen til at fremme turisttilstrømningen fra og med sommersæsonen 2018 bekræftet på APFTE's generalforsamling den 20. december 2017. Ifølge de franske myndigheder informerede APFTE Ryanair om denne beslutning ved brev af 18. januar 2018.

3.2. Sammensætning og organer

(35) APFTE er sammensat af ca. 30 medlemmer, hvoraf ca. 20 (24) kommer fra private strukturer, som driver hele eller dele af deres virksomhed inden for turistsektoren (hoteller, turistresorter osv.). De offentlige medlemmer af APFTE er i øvrigt repræsentanter for CCIM og for de ovennævnte lokale myndigheder, nemlig regionen Occitanie, departementet Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole, Communauté d'agglomération du Pays de l'Or samt byen Montpellier.

(36) Ved dannelsen af APFTE havde de medvirkende offentlige organer besluttet at give denne forening tre beslutningsorganer, dvs. generalforsamlingen (ordinær og ekstraordinær), bestyrelsen og forretningsudvalget (bestående af formanden, kassereren og sekretæren) for at opfylde de krav, som stilles ifølge fransk lov til foreninger dannet af lokale myndigheder og offentlige virksomheder, offentlige organer og privatretlige virksomheder (25).

(37) Ifølge APFTE's vedtægter godkender generalforsamlingen regnskabet for det forgangne år, vedtager budgettet for det kommende regnskabsår, behandler ethvert spørgsmål, der måtte blive sat på dagsordenen, og genbesætter i givet fald bestyrelsesposter. Generalforsamlingen omfatter foreningens medlemmer, som har betalt kontingent, og den afholdes en gang om året. Alle beslutninger træffes ved simpelt flertal blandt de afgivne stemmer, medmindre det drejer sig om en kontraktlig forpligtelse til en værdi af over 10 000 EUR. I så fald skal forslaget vedtages af generalforsamlingen med to tredjedeles flertal. Dette er f.eks. tilfældet med enhver markedsføringsaftale, hvis værdi overstiger 10 000 EUR.

(38) Vedtægterne fastsætter også, at APFTE ledes af en bestyrelse bestående af mindst ni og højst 25 medlemmer, som er valgt på generalforsamlingen. Bestyrelsen nedsætter et forretningsudvalg bestående af en formand, en eller to næstformænd, en sekretær og en kasserer valgt blandt bestyrelsesmedlemmerne i overensstemmelse med den forretningsorden, som bestyrelsen har vedtaget. Bestyrelsen holder møde efter indkaldelse fra formanden mindst to gange årligt på anmodning fra halvdelen af bestyrelsesmedlemmerne, på betingelse af at en tredjedel af bestyrelsesmedlemmerne er til stede. Beslutningerne træffes ved flertal blandt de afgivne stemmer i forbindelse med den løbende sagsbehandling og ved to tredjedeles flertal, når der skal indgås forpligtelser, der løber over mere end et år, og hvis værdi overstiger 10 000 EUR.

(39) Ifølge APFTE's vedtægter repræsenterer formanden foreningen i alle dagligdags anliggender og tillægges enhver beføjelse hertil. Dette omfatter underskrivelse af kontrakter og aftaler, der kan forpligte APFTE. Hidtil har tre forskellige personer varetaget formandsposten i APFTE. Disse personer havde alle forinden en forbindelse til CCIM eller de lokale myndigheder, som finansierer APFTE. a) Den første formand for APFTE var medlem af CCIM i 2010 og fra 2016 til 2019 og teknisk rådgiver i CCIM fra 2013 til 2015. Denne person var formand for APFTE fra juni 2010 til marts 2011 og siden igen fra december 2012 og mindst indtil 2018 samt næstformand for APFTE (med fuldmagt til at handle på vegne af formanden for APFTE) fra oktober til december 2012. b) Formanden for APFTE fra april 2011 til februar 2012 varetog ligeledes sit hverv som teknisk rådgiver i CCIM fra 2011 til 2012 (26). c) Hans efterfølger (formand fra februar 2012 til december 2012) var samtidig formand for det regionale økonomi-, social- og miljøudvalg i regionen Languedoc-Roussillon, dvs. et organ under et af APFTE's lokale myndighedsmedlemmer.

(40) Det fremgår oven i købet af referater og beretninger fra APFTE og dens beslutningsorganer og udvalg, at APFTE desuden har et udvalg sammensat af de lokale myndigheder og CCIM uden deltagelse af de private medlemmer, nemlig »Comité de Gouvernance« (styregruppen) (siden marts 2011), senere benævnt »Comité des Financeurs« (finansieringsgruppen). Disse udvalg er ikke nævnt i vedtægterne. a) Styregruppen havde »til formål at samle de myndigheder, der finansierer [APFTE]«. Meningen med dette udvalg var »at informere og validere de strategiske valg med henblik på udviklingen af ruterne og det tilhørende budget. Styregruppen [skulle] eventuelt nedsættes efter et indledende møde med samtlige teknikere hos de lokale myndigheder« (27). Dette udvalg blev nedsat på anmodning fra de lokale myndigheder (28), som ønskede at sikre sig, at valget af markedsføringsaftaler, der skulle finansieres, ikke kun blev truffet af den nye lufthavnsforvalter, AMM (29). Det fremgår af dette udvalgs referater, som Kommissionen råder over, at det var sammensat af repræsentanter for de lokale myndigheder (region, departement, Pays de l'Or, Communauté d'agglomération de Montpellier og byen Montpellier) og for CCIM samt repræsentanter for APFTE's forretningsudvalg. I referaterne omtales også en repræsentant for AMM, som gav møde og præsenterede forslag til strategiske valg for de finansierende medlemmer af APFTE (30). b) Desuden viser dokumenter om APFTE's drift, at dette udvalg senere blev omdøbt til »finansieringsgruppen«, i hvert fald fra 2012, med deltagelse af de samme institutioner. De franske myndigheder har bekræftet, at finansieringsgruppen ifølge APFTE er den samme instans som styregruppen, blot benævnt forskelligt afhængigt af tidspunktet.

3.3. Beslutningstagning i APFTE

(41) Ifølge APFTE's vedtægter og de franske myndigheder forløber beslutningsproceduren i APFTE vedrørende indgåelse af markedsføringsaftalerne som følger: — Forslag til geografiske områder, som skal være mål for de turistfremmende markedsføringsydelser, præsenteres for bestyrelsen, som afgiver en udtalelse herom. — Disse forslag fremlægges derefter til vedtagelse på generalforsamlingen. — Hvis generalforsamlingen godkender dem (med to tredjedeles flertal for enhver markedsføringsaftale, hvis værdi overstiger 10 000 EUR), iværksættes proceduren for indgåelse af »offentlige kontrakter«. — Resultaterne af analysen af tilbuddene præsenteres for bestyrelsen, som afgiver en udtalelse herom. — Disse resultater præsenteres herefter for generalforsamlingen, som dernæst giver formanden tilladelse til at underskrive aftalerne (med to tredjedeles flertal for enhver markedsføringsaftale, hvis værdi overstiger 10 000 EUR. Denne beslutning skal fremgå af referatet fra generalforsamlingen). — Ifølge den gældende procedure skal der herefter affattes og sendes eventuelle afslag. — Ifølge den gældende procedure skal der ligeledes affattes og sendes svarbreve undertegnet af formanden og ledsaget af forpligtelsesdokumentet og prislisten, også med formandens underskrift, til hver af de valgte tilbudsgivere.

(42) Som det imidlertid fremgår af ovenstående, var det praksis hos APFTE, at der i forbindelse med forslag om geografiske områder, som skulle være mål for de turistfremmende markedsføringsydelser, medvirkede andre instanser forud for sagsbehandlingen i bestyrelsen og på generalforsamlingen med henblik på at fastlægge de budgetmæssige valg og den politiske retning for APFTE (dvs. de markedsføringsaftaler, der skulle underskrives).

(43) Det fremgår af referater og beretninger fra APFTE, dens udvalg og de offentlige medlemmer, at valget af prioriterede geografiske områder, som skulle være mål for de turistfremmende markedsføringsydelser, i første omgang blev truffet af CCIM og AMM og siden marts 2011 — og dermed før der reelt blev indbetalt midler til APFTE fra de lokale myndigheder — af de lokale myndigheder og CCIM (31). De lokale myndigheder og CCIM aftalte nemlig, hvilke aftaler der skulle prioriteres, før de blev præsenteret for generalforsamlingen. Proceduren herfor har siden marts 2011 været som følger: Ud over de beslutningsorganer, der nævnes i vedtægterne, har APFTE en række supplerende udvalg, navnlig styregruppen (nedsat i marts 2011) og finansieringsgruppen, som er tæt inddraget i valget af markedsføringsaftaler til forelæggelse for generalforsamlingen. Før nedsættelsen af finansieringsgruppen havde AMM en stærk indflydelse på fastlæggelsen af de markedsføringsaftaler, der blev indgået af APFTE. De lokale myndigheder nægtede så at godkende AMM's valg uden at have handlefrihed, hvilket forklarer nedsættelsen af finansieringsgruppen (32).

(44) Spørgsmålet om den reelle indflydelse, som de offentlige finansierende medlemmer af APFTE har på foreningens beslutningstagning, gennemgås nærmere i analysen af de finansielle ressourcer og foranstaltningernes tilregnelse til staten (33).

3.4. Finansielle ressourcer

(45) APFTE's ressourcer består i i) medlemmernes kontingent, som fastsættes på generalforsamlingen, og ii) de årlige bidrag eller tilskud indbetalt af de forskellige medlemmer af APFTE oven i kontingentet. Hovedparten af APFTE's midler kommer fra de årlige bidrag, der ydes af offentlige enheder, som er medlemmer af foreningen, jf. nedenstående tabel. I praksis udgør kontingentet fra APFTE's medlemmer en ubetydelig del af foreningens indtægter. Da det årlige kontingent pr. medlem er 50 eller 100 EUR, har den samlede årlige indtægt herfra ikke oversteget 1 550 EUR siden 2010. Tabel 3 Kilden til APFTE's indtægter 2010-2019 År 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (34) 2019 (35) 2010 til 2019 Tilskud fra de lokale myndigheder og CCIM i EUR (denne enheds bidragsandel) Conseil Régional Languedoc-Roussillon (nu regionen Occitanie) 283 670 550 000 509 024 550 000 446 830 587 696 509 174 355 239 75 000 0 3 866 633 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (28 %) (36 %) (32 %) (32 %) (34 %) (29 %) Departementet Hérault 283 670 559 746 509 024 550 000 150 000 0 111 092 0 0 0 2 163 532 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (10 %) (0 %) (7 %) (0 %) (0 %) (16 %) Communauté d'agglomération de Montpellier (nu Montpellier Méditerranée Métropole) og byen Montpellier 283 670 730 473 706 524 747 500 644 331 747 500 692 015 505 865 75 000 0 5 132 878 (30 %) (36 %) (35 %) (31 %) (41 %) (46 %) (44 %) (45 %) (34 %) (38 %) Communauté d'agglomération du Pays de l'Or 85 000 85 000 100 000 119 915 97 574 130 803 110 092 107 250 21 500 0 857 134 9 % (4 %) (5 %) (5 %) (6 %) (8 %) (7 %) (10 %) (10 %) (6 %) CCIM (nu Chambre de Commerce et d'Industrie de l'Hérault) 0 (36) 125 000 212 000 440 000 232 500 150 000 150 000 150 000 51 000 0 1 510 500 (0 %) (6 %) (10 %) (18 %) (15 %) 9 % (10 %) (13 %) (23 %) (11 %) Kontingent fra de forskellige medlemmer af APFTE Kontingent på 50-100 EUR 1 100 50 1 550 1 500 0 600 0 0 0 0 4 800 (0,117 %) (0,002 %) (0,076 %) (0,062 %) (0 %) (0,037 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0,035 %) (Kontingenternes andel af APFTE's samlede budget) Tilskud fra de lokale myndigheder og CCIM i EUR (denne enheds bidragsandel) APFTE's samlede budget i EUR (37) (tilskud plus kontingenter) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Kilde: Oplysninger fra de franske myndigheder.

(46) De offentlige bidrag til APFTE blev for hovedpartens vedkommende anvendt til betalinger i forbindelse med de markedsføringsaftaler, som APFTE havde indgået med luftfartsselskaberne, heraf størstedelen — ca. 8,5 mio. EUR eller [60-70] % af APFTE's samlede budget fra 2010 til 2019 (38) — til markedsføringsaftaler med Ryanair og dets datterselskab AMS (39).

(47) I øvrigt viser analysen af de forskellige beslutninger, som disse offentlige enheder har vedtaget om godkendelse af deres tilskud til APFTE's budget, at disse enheder fastsætter deres bidrag på grundlag af APFTE's »promoveringsprogram«, som er udarbejdet af APFTE's offentlige finansierende medlemmer (40) og derefter godkendt på generalforsamlingen, og som indeholder præcise angivelser af den forventede anvendelse af APFTE's budgetmidler. Disse programmer angiver bl.a. de destinationer, der er mål for reklameindsatsen (41).

(48) De offentlige bidrag blev betalt i form af tilskud til APFTE på grundlag af bilaterale aftaler indgået mellem APFTE og de respektive offentlige enheder. De franske myndigheder har fremlagt en stor del af disse aftaler for Kommissionen, om end uden bilag (42).

(49) Det fremgår af dokumenter om APFTE's drift, som de franske myndigheder har fremlagt, at de offentlige enheder systematisk har betalt deres finansielle bidrag for de budgetår, der er anført i tabel 3, i en periode, hvor promoveringsprogrammet allerede var blevet besluttet (med deres deltagelse), og forlængelsen af markedsføringsaftalerne med Ryanair/AMS — beskrevet i detaljer i betragtning 53 ff. — indgået. Således gør følgende sig gældende: a) Markedsføringsaftalen fra 2010 med AMS (varighed fra den 1. juli 2010 til den 31. december 2011) blev vedtaget på generalforsamlingen den 16. september 2010 og underskrevet samme dag af APFTE. Finansieringsaftalerne for budgetåret 2010 med de lokale myndigheder, som Kommissionen har adgang til, blev først indgået i 2011, mens aftalerne for budgetåret 2011 først blev underskrevet mellem juni og november 2011 (43). b) Tillægget til markedsføringsaftalen fra 2010 med AMS om ruten til Birmingham blev vedtaget på generalforsamlingen den 20. april 2011 og underskrevet 11. april 2011 af APFTE. Finansieringsaftalerne for budgetåret 2011 med de lokale myndigheder, som Kommissionen har adgang til, blev først underskrevet mellem juni og november 2011 (44). c) Forlængelsen af markedsføringsaftalen fra 2010 med AMS for budgetåret 2012 blev vedtaget i styregruppen den 23. september 2011, og generalforsamlingen blev informeret herom på sit møde den 19. oktober 2011 (45) (uden at det dog fremgår af referatet fra dette møde, at generalforsamlingen foretog en afstemning herom). Forlængelsesmeddelelsen til AMS blev underskrevet den 29. september 2011 af APFTE's formand. Finansieringsaftalerne for budgetåret 2012 med de lokale myndigheder, som Kommissionen har adgang til, blev først underskrevet mellem april og oktober 2012 (46). d) Forlængelsen af markedsføringsaftalen fra 2010 med AMS for budgetåret 2013 blev underskrevet den 23. februar 2013 af APFTE. Budgettet for 2013 og markedsføringsprogrammet med betalingerne til Ryanair på grundlag af denne aftale blev vedtaget af APFTE's generalforsamling den 4. juli 2013 (47). Finansieringsaftalerne for budgetåret 2013 med de lokale myndigheder, som Kommissionen har adgang til, blev først underskrevet mellem april og november 2013 (48). e) For budgetåret 2014 gav generalforsamlingen den 27. januar 2014 APFTE's formand tilladelse til at underskrive de nye markedsføringsaftaler med Ryanair i forlængelse af udbuddet i 2013. Disse aftaler var allerede indgået af APFTE's formand den 22. november 2013. Finansieringsaftalerne for budgetåret 2014 med de lokale myndigheder, som Kommissionen har adgang til, blev først underskrevet mellem februar og oktober 2014 (49). f) Forlængelsen i 2015 af markedsføringsaftalerne fra 2013 med Ryanair blev vedtaget på generalforsamlingen den 11. december 2014 og underskrevet 19. december 2014 af APFTE. Finansieringsaftalerne for budgetåret 2015 med de lokale myndigheder, som Kommissionen har adgang til, blev først underskrevet mellem juni og december 2015 (50). g) Forlængelsen i 2016 af markedsføringsaftalerne fra 2013 med Ryanair blev vedtaget på generalforsamlingen den 30. maj 2016 og underskrevet 22. april 2016 af APFTE. Finansieringsaftalerne for budgetåret 2016 med de lokale myndigheder, som Kommissionen har adgang til, blev først underskrevet mellem juli og december 2016 (51). h) De nye markedsføringsaftaler fra 2017 med Ryanair blev indgået af APFTE den 19. maj 2017 og vedtaget på APFTE's generalforsamling den 25. april 2017. Finansieringsaftalerne for budgetåret 2017 med de lokale myndigheder, som Kommissionen har adgang til, blev først underskrevet mellem juni og september 2017 (52). i) Vedrørende 2018 har Kommissionen ingen oplysninger om datoen for forlængelse af markedsføringsaftalen med Ryanair fra 2017, men den eneste budgetbidragsaftale, som Kommissionen har adgang til, nemlig aftalen mellem APFTE og Communauté d'agglomération du Pays de l'Or indgået i marts 2018, henviser til reklameindsatsen for Montpellier i Vallonien, Rheinland-Pfalz og Yorkshire, som er destinationer for Ryanairs flyvninger (53). Budgettet for 2018 er tilsyneladende blevet vedtaget på APFTE's generalforsamling den 20. december 2017 for sidste gang for at opfylde APFTE's eksisterende forpligtelser, herunder forpligtelserne over for Ryanair, førend de kontraktlige forhold mellem CCIM, de lokale myndigheder og luftfartsselskaberne fik nye juridiske rammer (54).

(50) I øvrigt viser referaterne fra APFTE's generalforsamling, at de lokale myndigheder før den første udbetaling af tilskud til APFTE gjorde gældende, at de ønskede at få indflydelse på de ruter, som skulle være genstand for de markedsføringsaftaler, som de skulle finansiere, og som hidtil havde været fastlagt af lufthavnens forvalter AMM (55). APFTE nedsatte således denne styregruppe, førend de lokale myndigheder første gang havde givet tilsagn om tilskud til APFTE.

(51) Desuden viser analysen af finansieringsaftalerne, at de lokale myndigheder bibeholdt muligheden for at få refunderet midlerne på visse betingelser (f.eks. forbeholdt visse lokale myndigheder sig ret til at få tilbagebetalt midlerne, ret til at betale et forholdsmæssigt tilskud alt efter gennemførelsen af promoveringsprogrammet eller ret til ophævelse af finansieringsaftalen, såfremt APFTE ikke opfyldte sine kontraktlige forpligtelser, dvs. gennemførelsen af promoveringsprogrammet, der var vedtaget på generalforsamlingen). Følgende kan nævnes: a) Aftaler indgået med regionen giver denne ret til at kræve tilbagebetaling af tilskuddet, hvis APFTE ikke anvender det til de aftalte formål, og giver mulighed for ophævelse af aftalen. b) Aftaler indgået med departementet giver dette ret til tilbagebetaling af tilskuddet, hvis APFTE anvender tilskuddet til formål, der ikke er i overensstemmelse med aftalen. I beskrivelsen af formålet med aftalerne for 2010, 2011 og 2012 nævnes indgåelsen af aftalerne med AMS udtrykkeligt. Desuden indeholder aftalerne en bestemmelse, som giver departementet mulighed for at ophæve aftalen, såfremt APFTE ikke opfylder sine kontraktlige forpligtelser. c) I aftaler indgået med Communauté d'agglomération de Montpellier er det bestemt, at tilskuddet skal betales i forhold til det antal måneder, hvori destinationsprogrammet kører, og efter fremsendelse af tilhørende fakturaer. I øvrigt er det fastsat i aftalen, at Communauté d'agglomération de Montpelliers finansielle tilsagn er betinget af, at APFTE opfylder sine kontraktlige forpligtelser, og at aftalen kan ophæves. d) I aftaler indgået med Communauté d'agglomération du Pays de l'Or er det fastsat, at de lokale myndigheders finansielle tilsagn er betinget af, at APFTE opfylder sine kontraktlige forpligtelser (de indgåede aftaler med AMS/Ryanair nævnes udtrykkeligt heri), at den lokale myndighed har ret til at kræve tilbagebetaling af tilskuddet, og at den har ret til at ophæve aftalen, hvis APFTE ikke opfylder sine kontraktlige forpligtelser. e) I aftaler indgået med byen Montpellier er det bestemt, at APFTE skal forelægge den lokale myndighed en aktivitetsrapport med en status over fremskridtene med den markedsføringsindsats, som APFTE præsenterede i forbindelse med ansøgningen om tilskud. De franske myndigheder har ikke fremsendt disse tilskudsansøgninger, men Kommissionen konkluderer af omstændighederne i det foreliggende tilfælde, at disse ansøgninger indeholder promoveringsprogrammet for det pågældende budgetår. Endvidere forbeholder den lokale myndighed sig ret til at ophæve aftalen, såfremt APFTE ikke opfylder sine kontraktlige forpligtelser.

4. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN

4.1. Foranstaltninger

(52) De foranstaltninger, som er genstand for den formelle undersøgelsesprocedure, er de markedsføringsaftaler, som er indgået mellem APFTE og Ryanair eller dets datterselskab AMS. Fra 2010 til 2018 indgik Ryanair/AMS og APFTE tre sæt markedsføringsaftaler.

4.2. Aftalen af 16. september 2010 med tillæg og forlængelsesaftaler

(53) Den 16. september 2010, mindre end tre måneder efter stiftelsen, indgik foreningen APFTE en aftale med AMS (herefter »2010-aftalen«), underskrevet af APFTE's formand, uden en forudgående udbudsprocedure.

(54) Aftalen blev indgået for en indledende periode fra den 1. juli 2010 til den 31. december 2011.

(55) Ifølge denne aftale forpligter AMS sig over for APFTE til at levere en række basismarkedsføringsydelser på Ryanairs websted. Desuden hedder det i aftalen, at »denne aftale hviler på Ryanairs forpligtelse til at sikre beflyvning af Montpellier-området ved hjælp af: — en flyforbindelse mellem Frankfurt-Hahn og Montpellier med fire flyvninger om ugen om sommeren og mindst to flyvninger om ugen om vinteren — en flyforbindelse mellem Bruxelles-Sud-Charleroi og Montpellier med mindst tre ugentlige flyvninger hele året — en flyforbindelse mellem Leeds-Bradford og Montpellier med mindst to flyvninger om ugen om sommeren.« (56)

(56) I aftalen gøres der rede for det »tilbud om grupperede årlige markedsføringsydelser«, som AMS forpligter sig til at levere til APFTE, sammenfattet i litra a) og b). a) For 2010 omfatter dette tilbud fem afsnit a 150 ord efter APFTE's valg placeret under overskriften »Top five Things to Do« på siden »Destination Montpellier« på Ryanairs websted, opslag af to links til det websted, som APFTE har valgt, placeret under overskriften »Top five Things to Do« på førnævnte side »Destination Montpellier«, og opslag af et link til det websted, som APFTE har valgt, på den engelske, tyske, nederlandske og belgiske (fransk og nederlandsk) velkomstside for www.ryanair.com i 55 dage. Prisen for disse ydelser er fastsat til […] EUR. b) For 2011 omfatter tilbuddet alle de ydelser, der er bestemt for 2010, og derudover et »grafisk banner med link ved hjælp af en knap (200 ×110px)« på siden »Discover Europe« på Ryanairs websted til et websted efter APFTE's valg i 12 måneder og omtale som »Dagens destination (tekst, billede og link valgt af APFTE)« på den engelske, tyske, nederlandske og belgiske (fransk og nederlandsk) velkomstside for www.ryanair.com i en periode på i alt to uger. Prisen for disse ydelser er fastsat til […] EUR.

(57) I øvrigt fastsættes det udtrykkeligt i aftalen, at beløbene for de markedsføringsydelser, som AMS tilbyder, »er knyttet til Ryanairs forpligtelse til at sikre beflyvning af Montpellier-området fra Frankfurt-Hahn, Bruxelles-Charleroi og Leeds-Bradford«, og at »en eventuelt manglende opfyldelse af denne forpligtelse udløser en ændring af prisen, som fastsættes i et tillæg« (57).

4.3. Tillægget af 20. april 2011

(58) Aftalen af 16. september 2010 blev ændret ved et tillæg af 20. april 2011, hvis formål var at føje en ny forbindelse til Birmingham til de tre forbindelser, der allerede var nævnt i aftalen.

(59) Det hedder i tillægget, at dette »hviler på Ryanairs forpligtelse til at sikre beflyvning af Montpellier-området ved hjælp af en flyforbindelse mellem Birmingham og Montpellier med to flyvninger om ugen om sommeren«. I tillægget fastsættes det desuden, at APFTE af AMS køber følgende markedsføringsydelser: — opslag af et link til det websted, som APFTE har valgt, placeret under overskriften »Lufthavne & Turisme« på den engelske velkomstside for www.ryanair.com i 14 dage om året — omtale som »Dagens destination« (tekst, billede og link valgt af APFTE) på den engelske velkomstside for www.ryanair.com i en periode på i alt en uge om året.

(60) Prisen for disse ydelser blev fastsat til […] EUR. Det var bestemt, at APFTE skulle betale denne sum i form af månedlige betalinger a […] EUR efter modtagelse af fakturaer fra AMS for hver af månederne april til oktober hvert år i løbet af dette tillægs gyldighedsperiode.

4.4. Første forpligtelsesskrivelse om forlængelse af markedsføringsaftalen fra 2010

(61) APFTE sendte en forpligtelsesskrivelse om forlængelse af 2010-aftalen til AMS den 29. september 2011. Formålet med skrivelsen var at videreføre 2010-aftalen for en yderligere periode på et år fra den 1. januar 2012 til den 31. december 2012. Ifølge skrivelsens ordlyd forpligter APFTE sig til at forlænge 2010-aftalen på grundlag af følgende flyforbindelser, som drives af Ryanair: Bruxelles-Charleroi, Frankfurt-Hahn og Leeds-Bradford.

4.5. Anden forpligtelsesskrivelse om forlængelse af markedsføringsaftalen fra 2010

(62) Den 25. februar 2013 blev der sendt endnu en forpligtelsesskrivelse om forlængelse af 2010-aftalen til AMS. Formålet med denne skrivelse var at forlænge 2010-aftalen for en yderligere periode på et år fra den 1. januar 2013 til den 31. december 2013»på grundlag af følgende flyforbindelser, som drives af Ryanair: Bruxelles-Sud-Charleroi, Frankfurt-Hahn, Leeds-Bradford og Birmingham« (58).

4.6. Aftalerne af 22. november 2013

(63) Ved udsigten til udløbet af markedsføringsaftalen, der blev indgået med AMS i 2010 og siden forlænget indtil udgangen af december 2013, så APFTE sig nødsaget til at sende den nye markedsføringsaftale i udbud »destination for destination« for at overholde udbudsreglerne (59).

(64) Den 2. oktober 2013 iværksatte APFTE derfor et udbud med henblik på indkøb af turist- og erhvervsfremmende markedsføringsydelser til gavn for Montpellier i 2014.

(65) Ifølge udbudsmaterialet skulle selskaberne give tilbud på »en turist- og erhvervsfremmende indsats for Montpellier gennem alle markedets eksisterende medier«. I denne forbindelse nævnes følgende eksempler på medier: »radio-kampagner, TV-kampagner, kommunikation på sociale medier (Facebook, Twitter, Youtube osv.), deltagelse på messer og udstillinger, sponsorering af arrangementer, der tilfører Montpellier som destination kendthed og synlighed, uddannelsesrejser og presserejser med journalister« såvel som digital kommunikation. Ifølge udbudsmaterialet skulle »selskaberne […] under alle omstændigheder vise et link til APFTE's websted (go to Montpellier) på deres websted«. Sidstnævnte kriterium var det eneste, der var obligatorisk for leverandøren af markedsføringsydelserne.

(66) Udbuddet er i øvrigt opdelt i fem delleverancer, nemlig »Bruxelles-Charleroi«, »Frankfurt-Hahn«, »Leeds«, »Birmingham« og »[…]«. I udbudsmaterialet angives det for hver af dem, hvilke kriterier der skal opfyldes med hensyn til tilbud om lufttransport: et årligt minimumsantal flysæder udbudt på markedet, en årlig minimumsmængde ankommende passagerer, sæsonbestemt beflyvning i overensstemmelse med markedet (hele året eller sæsonbestemt), minimumsantal flyvninger om ugen og dato for åbning af ruten.

(67) Udbuddet havde således åbenlyst ikke til formål at udvælge en hvilken som helst leverandør af onlinemarkedsføringsydelser, men luftfartsselskaber, som tilbød sådanne ydelser oven i deres lufttransportvirksomhed og oven i købet drev lufttransporttjenester mellem Montpellier lufthavn og de destinationer, som betegnede de forskellige »delleverancer«, på de betingelser, der var fastsat i udbuddet med hensyn til sæsonbestemt beflyvning, flyvningernes hyppighed, minimumsantal ankommende passagerer og datoen for åbning af ruterne.

(68) Delleverancerne med titlen »Bruxelles-Charleroi«, »Frankfurt-Hahn«, »Leeds« og »Birmingham« og det minimumsantal flyvninger, der er nævnt for disse i udbuddet, svarede nøjagtigt til de fire destinationer, som allerede blev drevet fra Montpellier af Ryanair på tidspunktet for udsendelsen af udbuddet.

(69) Kun delleverancen »[…]« svarede ikke til en rute, som blev befløjet af Ryanair, men af et andet luftfartsselskab, som drev ruter fra Montpellier, og som APFTE også havde indgået en markedsføringsaftale med tidligere. Den maksimale værdi af denne delleverance, som er anslået til maksimalt […] EUR eksklusive skatter og afgifter, var klart mindre end den maksimale værdi af de fire førnævnte delleverancer (mellem […] EUR eksklusive skatter og afgifter og […] EUR eksklusive skatter og afgifter pr. år og pr. delleverance) (60).

(70) Ryanair var det eneste selskab, der gav tilbud på delleverancerne med titlen »Bruxelles-Charleroi«, »Frankfurt-Hahn«, »Leeds« og »Birmingham«.

(71) Efter udbuddet blev fire delleverancer tildelt Ryanair, som indgik aftaler med APFTE den 22. november 2013 (herefter »2013-aftalerne«) for de tre første delleverancer til en samlet værdi af ca. […] EUR for et år (»Bruxelles-Charleroi« til et fast beløb af […] EUR, »Frankfurt-Hahn« til et fast beløb af […] EUR og »Leeds-Bradford« til et fast beløb af […] EUR).

(72) Til gengæld blev der ikke indgået en aftale om delleverancen »Birmingham« — officielt »på grund af mangel på finansiering til at gennemføre delleverancen« (61). Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at Ryanair havde indstillet ruten mellem Montpellier og Birmingham i november 2013.

(73) De 2013-aftaler, der blev indgået med Ryanair om delleverancerne »Bruxelles-Charleroi«, »Frankfurt-Hahn« og »Leeds«, blev forlænget to gange indtil udgangen af 2016 til en værdi af ca. […] EUR pr. år: — Den 19. december 2014 videreførte APFTE ved tre breve underskrevet af APFTE's formand sammen med Ryanair i 2015 promoveringstilbuddet for hver af de tre destinationer (Bruxelles-Charleroi, Frankfurt-Hahn og Leeds-Bradford) til en værdi af […] EUR for Bruxelles-Charleroi, […] EUR for Frankfurt-Hahn og […] EUR for Leeds-Bradford. — Den 22. april 2016 videreførte APFTE ved tre breve underskrevet af APFTE's formand i 2016 endnu engang promoveringstilbuddet for hver af de tre destinationer til en værdi af […] EUR for Bruxelles-Charleroi, […] EUR for Frankfurt-Hahn og […] EUR for Leeds-Bradford.

4.7. Aftalerne af 19. maj 2017

(74) Den 13. marts 2017 iværksatte APFTE endnu et udbud vedrørende indkøb af markedsføringsydelser med henblik på en »erhvervs- og turistfremmende« indsats i Montpellier for et år med mulighed for forlængelse. Udbudsspecifikationerne opdeler kontrakten i forskellige »delleverancer«, der hver for sig betegner et europæisk område. Delleverancerne betegner de områder, hvis indbyggere skal være mål for de pågældende markedsføringsydelser.

(75) I modsætning til udbuddet i 2013 bliver der i udbudsspecifikationerne til dette nye udbud ikke udtrykkeligt henvist til lufttransportvirksomhed eller specifikke lufthavne, men der udpeges 7 forskellige delleverancer med titlerne »Vallonien«, »Rheinland-Pfalz«, »Yorkshire«, »[…]«, »[…]«, »[…]« og »[…]«. Kommissionen bemærker, at de delleverancer, der betegnes »Vallonien«, »Rheinland-Pfalz« og »Yorkshire«, svarer til de områder, hvor de tre lufthavne, som Ryanair befløj fra Montpellier, var beliggende på tidspunktet for udsendelsen af udbuddet (62).

(76) I udbuddet præciseres det, at udvælgelseskriterierne vægtes på følgende måde: prisen for ydelserne 40 % og den tekniske værdi 60 %.

(77) Der indkom to tilbud på hver af delleverancerne »Vallonien«, »Rheinland-Pfalz« og »Yorkshire«. Ryanair gav tilbud på hver af disse delleverancer. For hver delleverance indkom et konkurrerende bud fra en onlinemarkedsføringsvirksomhed (som ikke er et luftfartsselskab), […]. De indkomne tilbud på hver delleverance var følgende: — delleverancen »Vallonien«: Ryanair […] EUR, […] […] EUR — Delleverancen Rheinland-Pfalz: Ryanair […] EUR, […] […] EUR — delleverancen »Yorkshire«: Ryanair […] EUR, […] […] EUR.

(78) De tre delleverancer blev tildelt Ryanair, hvis tilbud hver gang var nøjagtig […] EUR billigere end tilbuddet fra […]. De franske myndigheder har ikke givet oplysninger, der kan påvise, at APFTE undrede sig over denne konstante prisforskel mellem de to konkurrerende bud.

(79) APFTE indgik derefter aftaler med Ryanair den 19. maj 2017 for et vejledende beløb af […] EUR (for leverancerne Vallonien, Rheinland-Pfalz og Yorkshire til henholdsvis […] EUR eksklusive skatter og afgifter, […] EUR eksklusive skatter og afgifter og […] EUR eksklusive skatter og afgifter).

(80) I henhold til udbudsspecifikationerne drejer det sig om en aftale med indkøbsordrer omfattende levering og betaling af markedsføringsydelser udelukkende efter udstedelse af indkøbsordrer fra APFTE. APFTE's udstedte indkøbsordrer viser, at betalingerne pr. målområde (Vallonien, Rheinland-Pfalz og Yorkshire) blev foretaget ad to omgange: en betaling for perioden »forår/sommer« og en anden betaling for perioden »efterår/vinter«. Kommissionen bemærker, at disse perioder svarer til den civile luftfarts to kalendersæsoner (april-september og oktober-marts) som defineret af IATA (International Air Transport Association).

(81) De aftaler, der blev indgået med Ryanair, er de eneste aftaler, som APFTE gennemførte på grundlag af dette udbud. a) Vedrørende delleverancerne […] og […] blev udbuddet vundet af […] foran […] (identisk tilbud med hensyn til pris, men forskellige med hensyn til markedsføringsydelserne). Aftalen mellem APFTE og […] blevet indgået som en aftale med indkøbsordrer. Tilbuddet lød på […] EUR for de to delleverancer tilsammen. Det fremgår imidlertid af de oplysninger, der leveres af de franske myndigheder, at APFTE aldrig har udstedt en indkøbsordre i henhold til denne aftale. b) For delleverancerne […] og […] havde kun selskabet […] afgivet et bud ([…] EUR i alt). Disse delleverancer bar ifølge APFTE ikke frugt, idet tilbuddet fra […] blev erklæret ugyldigt, fordi enhedsprislisten ikke havde været bilagt tilbuddet.

4.8. Budget (kilden til de midler, der finansierede støtten)

(82) Ifølge de franske myndigheders oplysninger har APFTE betalt følgende summer til Ryanair/AMS's budget. Tabel 4 APFTE's betalinger til Ryanair/AMS siden 2010 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010 til 2019 Betalinger til Ryanair/AMS pr. budgetår […] (de faktiske betalinger blev effektueret i 2010 og 2011) […] (de faktiske betalinger blev effektueret i 2011 og 2012) […] (de faktiske betalinger blev effektueret i 2012 og 2013) […] (de faktiske betalinger blev effektueret i 2013 og 2014) […] (de faktiske betalinger blev effektueret i 2014 og 2015) […] (de faktiske betalinger blev effektueret i 2015 og 2016) […] (de faktiske betalinger blev effektueret i 2016 og 2017) […] (de faktiske betalinger blev effektueret i 2018 og indtil februar 2019) […] (63) […] 856 089 904 APFTE's budget i EUR (jf. også tabel 3) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Kilde: Oplysninger fra de franske myndigheder.

(83) Ifølge de franske myndigheder betalte APFTE ikke længere Ryanair for markedsføringsydelser efter april 2019.

4.9. Baggrund for indledning af proceduren

(84) Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure den 4. juli 2018, idet den ikke kunne udelukke, at de i betragtning 52 ff. beskrevne foranstaltninger udgjorde statsstøtte til fordel for Ryanair og dets datterselskab AMS.

5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

5.1. Klageren

(85) Klageren fastholder de i klagen fremførte argumenter, nemlig at APFTE var formidler af statsstøtte til Ryanair/AMS.

5.2. Ryanair

(86) Ryanair anfægter Kommissionens analyse. Ifølge Ryanair leverede AMS og Ryanair markedsføringsydelserne til markedspris, og ydelserne opfyldte APFTE's behov. APFTE's interesse i at indgå markedsføringsaftaler var således at tiltrække udenlandske turister med en stor købekraft og potentiale til at bidrage til udviklingen af områdets turistsektor. Ifølge Ryanair ville de markedsføringsudgifter, som selskabet selv kunne afsætte, ikke specielt være rettet mod udenlandske turister, idet turistudgifter ikke indgår i Ryanairs budget. APFTE havde således en interesse i markedsføringsudgifter målrettet mod udenlandske turister, mens Ryanair, i det omfang selskabet anvendte markedsføringsudgifter, lige såvel ville rette dem mod passagerer, der indledte deres rejse i Montpellier og boede i området. Ryanair har også anført, at belægningsprocenten på selskabets flyvninger i vidt omfang blev sikret af Ryanairs »yield management« (64).

(87) Subsidiært anfægter Ryanair Kommissionens konklusioner om anvendeligheden af det markedsøkonomiske investorprincip på det foreliggende tilfælde, bestemmelsen af støttemodtageren, støttens selektivitet samt dens tilregnelse til staten.

(88) AMS har ikke fremsat bemærkninger.

5.3. APFTE

(89) APFTE nægter at have tildelt Ryanair nogen som helst fordel. Foreningen betegner de omstridte beløb som betalinger i overensstemmelse med markedsprisen svarende til modydelsen for en leveret tjeneste. APFTE præciserer, at foreningen optrådte som offentlig indkøber af tjenester, og at den gennemførte reklameindsats indgik i en overordnet strategi for områdebestemt markedsføring af Montpellier og omegn.

(90) APFTE minder om, at de områder, der var mål for udbuddet, var genstand for diskussioner og strategiske valg på generalforsamlingen og i bestyrelsen. Foreningen hævder, at beslutninger truffet af foreningen ikke kan tilregnes staten, idet den henviser til APFTE's funktionsmåde, der er beskrevet i dens vedtægter.

(91) Subsidiært hævder APFTE, hvis Kommissionen skulle — hvilket er utænkeligt — fastholde sit synspunkt med hensyn til APFTE's offentlige foranstaltninger til fordel for Ryanair, at disse foranstaltninger er forenelige med retningslinjerne fra 2005 (65) for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne.

(92) Helt subsidiært finder APFTE, hvis Kommissionen skulle — hvilket er utænkeligt — finde frem til, at der var tale om støtte til fordel for Ryanair og AMS, at Ryanair og AMS kun bør tilbagebetale forskellen mellem den pris, der blev betalt for disse ydelser, og markedsprisen, eftersom disse ydelser efter foreningens mening indgik i APFTE's offentlige politiske målsætninger, og foreningen fik et fastslået afkast heraf.

5.4. Regionen Occitanie

(93) Regionen Occitanie bestrider klagens begrundelse, idet den hævder, at APFTE's indsats genererede gavnlige virkninger for turismen og økonomien for alle aktører lokalt og regionalt. Regionen mener nemlig, at APFTE arbejder for at udvikle en mere international kundekreds og giver sektorens erhvervsdrivende mulighed for at drive deres virksomhed i en længere periode.

(94) Regionen præciserer, at APFTE's beslutninger om finansiering af markedsføringskampagner med henblik på at udvikle tiltrækningen af turister primært blev truffet af generalforsamlingen, idet hvert medlem har én stemme, og beslutningerne generelt træffes ved kvalificeret flertal på to tredjedele.

(95) Regionen Occitanie tilføjer, at APFTE's indsats udmøntedes i udbud vedrørende ydelser, der skulle øge det berørte områdes synlighed og tiltrækningskraft. Disse udbud var åbne for enhver virksomhed, som kunne fremlægge et bud svarende til udbudsspecifikationerne, herunder klageren.

5.5. Chambre de Commerce et d'Industrie de l'Hérault (»CCI Hérault«, tidligere CCIM)

(96) CCI Hérault mener, at APFTE's indsats for at markedsføre Montpellier-området over for befolkningen i Belgien, Nederlandene, Tyskland, England og […] har karakter af en økonomisk satsning for området takket være de økonomiske virkninger, indsatsen genererer. Kammeret tilføjer, at APFTE i kraft af samlingen af sine medlemmer opfylder behovet for økonomisk udvikling og turisme i området — en kompetence, der fuldt ud ligger hos APFTE og CCI Hérault.

5.6. Montpellier Méditerranée Métropole

(97) Den lokale myndighed Montpellier Méditerranée Métropole mener, at det er nødvendigt at følge en offensiv tiltrækningsstrategi for at udvikle området, understøtte økonomien og bekæmpe arbejdsløshed. Myndigheden præciserer, at APFTE er en sammenslutning uden erhvervsmæssigt formål af offentlige og private partnere, hvis fælles mål er at iværksætte en indsats for at sikre fremme og udvikling af turismen, hvilket både er i offentlighedens interesse med hensyn til udvikling af de forskellige geografiske områder og i det private erhvervslivs interesse med henblik på udvikling af erhvervet.

(98) Montpellier Méditerranée Métropole mener, at de af APFTE bestilte markedsføringsydelser opfyldte foreningens faktiske behov og formål, og at disse ydelser var genstand for forudgående udbudsprocedurer, hvilket umuliggør, at der er tale om selektivitet (Ryanair vandt derigennem nogle af APFTE's udbud). Desuden vurderer Montpellier Méditerranée Métropole, at de nævnte ydelser ikke kan betegnes som støtte: dels på grund af fraværet af en fordel, idet den betaling, som Ryanair opkrævede, ikke oversteg markedsprisen, dels fordi de ikke kan tilregnes staten, idet APFTE's beslutninger træffes ved medvirken af private deltagere, som udgør et stort flertal af medlemmerne og har betydelig beslutningskompetence.

5.7. […]

(99) […], som er medlem af APFTE, mener, at denne forening gør det muligt at have en dialog og et samarbejde med repræsentanterne for både det private erhvervsliv og de lokale myndigheder. Medlemmet tilføjer, at de beslutninger, der træffes af foreningen, peger i retning af at gavne den fælles interesse for alle regionens erhvervsdrivende og indbyggere. Medlemmet konkluderer, at den fælles indsats fra den offentlige og den private sektors side sætter foreningen i stand til at nå de fastsatte mål med hensyn til synlighed og udvikling af byen Montpellier og dens omegn.

5.8. Communauté d'agglomération du Pays de l'Or

(100) Communauté d'agglomération du Pays de l'Or mener, at APFTE's reklameindsats for at markedsføre Montpellier-området over for befolkningen i Belgien, Nederlandene, Tyskland og England var relevant for området takket være de økonomiske virkninger, der blev genereret af indsatsen, som var målrettet mod områder med stort økonomisk og turistmæssigt potentiale for Montpellier-området.

6. FRANKRIGS BEMÆRKNINGER

(101) Det er Frankrigs opfattelse, at de omhandlede betalinger ikke udgør statsstøtte. På grund af APFTE's struktur og funktionsmåde som defineret i foreningens vedtægter kan disse foranstaltninger ikke tilregnes staten. I øvrigt var formålet med de aftaler, der blev indgået med Ryanair/AMS, at fremme et geografisk område gennem markedsføring, og APFTE's indkøb af reklamer — hvilket skete til markedspris — var en legitim foranstaltning, der bidrog til den regionale økonomiske udvikling, ikke gav Ryanair nogen fordel og ikke var selektiv.

7. VURDERING AF STØTTEN

7.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF

(102) I artikel 107, stk. 1, i TEUF hedder det, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(103) Betegnelsen af en foranstaltning som statsstøtte forudsætter således, at følgende kumulative betingelser er opfyldt: 1) modtageren eller modtagerne er virksomheder efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, 2) den omhandlede foranstaltning tildeles for statsmidler og kan tilregnes staten, 3) foranstaltningen giver modtagerne en økonomisk fordel, 4) fordelen er selektiv, og 5) den omhandlede foranstaltning fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

7.1.1. Begreberne virksomhed og økonomisk aktivitet

(104) Ifølge fast retspraksis (66), som gengives i punkt 27 i retningslinjerne for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (67) fra 2014 (herefter »2014-retningslinjerne«), udgør luftfartsselskabets aktiviteter, som består i at levere transportydelser til passagerer eller virksomheder, en økonomisk aktivitet.

(105) Da støttemodtagerne er et luftfartsselskab og et 100 % kontrolleret datterselskab heraf, som leverer markedsføringsydelser, konkluderer Kommissionen, at deres aktiviteter er af økonomisk art efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.

7.1.2. Tilregnelse til staten og statsmidler

(106) Ifølge fast retspraksis omfatter artikel 107, stk. 1, i TEUF al støtte tildelt i form af statsmidler, uden at det er nødvendigt at sondre efter, om støtten tildeles af staten eller offentlige eller private organer, som staten nedsætter eller udpeger til at forvalte støtten. En foranstaltning finansieret af et sådant organ kan således tilregnes staten, når indførelsen af den omhandlede foranstaltning er besluttet af staten, og når staten definerer betingelserne for anvendelsen, forvaltningen eller fordelingen af disse midler (68). Den statslige karakter af støtten fremstår tydeligere, når formidleren betegnes som et privilegeret redskab for den politik, der føres af en region, når formidleren er nedsat til at virke for den af regionen fastlagte politiks videreførelse, og når beslutningerne om at tildele en økonomisk fordel er direkte knyttet til den pågældende region (69).

7.1.2.1. Tilregnelse til staten

(107) Kommissionen konkluderer af den formelle undersøgelsesprocedure, at foranstaltningerne ligeledes kan tilregnes staten. Markedsføringsaftalerne blev indgået mellem dels Ryanair eller dets datterselskab AMS, dels APFTE i forbindelse med gennemførelsen af APFTE's målsætning om at fremme den turisttilstrømning, som Ryanair genererede til Montpellier og omegn.

(108) Ryanair anfægter, at APFTE's beslutninger og handlinger kan tilregnes staten, med den begrundelse at der er tale om en privat forening, hvis medlemmer for de flestes vedkommende tilhører den private sektor.

(109) Tværtimod har den formelle undersøgelsesprocedure sat Kommissionen i stand til at indsamle flere faktiske forhold — fundet i referater og beretninger fra APFTE og dens offentlige medlemmer, leveret af de franske myndigheder og hentet i APFTE's offentlige udtalelser — som klart påviser, at APFTE, trods sin status af privat forening med et flertal af medlemmer fra den private sektor og med beslutninger truffet ved to tredjedeles flertal på generalforsamlingen ifølge dens vedtægter, reelt var et redskab for de lokale myndigheder, der var medlem af APFTE og CCIM, til at få deres politiske målsætninger om regionaludvikling opfyldt.

(110) I overensstemmelse med Domstolens retspraksis (70) har Kommissionen udledt tilregnelsen af APFTE's beslutninger til den franske stat (gennem CCIM og de medvirkende lokale myndigheder) efter artikel 107, stk. 1, i TEUF på grundlag af en bedømmelse af sagens omstændigheder som helhed, der viser, at foreningen for så vidt angår underskrivelsen af markedsføringsaftalerne på ingen måde har fuld uafhængighed, men handler under de offentlige myndigheders kontrol og retningslinjer. Disse omstændigheder er bl.a.: — APFTE blev konstrueret af CCIM og de lokale myndigheder til at være formidler af offentlige midler. — APFTE forfølger en offentlig politisk målsætning. — Der er tætte bånd mellem APFTE og CCIM (samt de lokale myndigheder). — De offentlige medlemmer af APFTE fastlægger de strategiske valg. — APFTE finansieres af sine offentlige medlemmer, som også kontrollerer anvendelsen af APFTE's budget.

a) APFTE blev konstrueret af CCIM og de lokale myndigheder til at være formidler af offentlige midler

(111) Som beskrevet i betragtning 28 ff. blev APFTE konstrueret af en række offentlige enheder til at være en juridisk struktur, der kunne formidle betalingen af offentlige midler til Ryanair og andre lavprisselskaber.

(112) Siden APFTE blev stiftet på CCIM's initiativ, har det reelle formål med APFTE — hvilket ses af adskillige dokumenter, som Frankrig har fremsendt, og APFTE's offentlige udtalelser (71) — været at skabe en juridisk struktur, der kunne kanalisere offentlige tilskud over til udvalgte luftfartsselskaber, især Ryanair.

(113) Det fremgår af ovennævnte dokumenter, at dannelsen af APFTE var den direkte følge af, at CCIM mistede sin egenskab af lufthavnsforvalter for Montpellier lufthavn som beskrevet i betragtning 26 ff. CCIM ønskede at finde et middel til at fortsætte pengeoverførslerne til luftfartsselskaberne gennem de markedsføringsaftaler, som CCIM indgik som lufthavnsforvalter.

(114) CCIM var derfor meget aktiv i dannelsen af APFTE for at skabe et sikkert juridisk middel til at fortsætte med at betale offentlige tilskud til finansieringen af disse markedsføringsaftaler med lavprisselskaberne. Disse oplysninger fremgår tydeligt af APFTE's første beslutningsreferater, af de lokale myndigheders første beslutningsreferater om godkendelse af de af myndighederne udbetalte tilskud og af CCIM's beslutningsreferater (72).

(115) Et eksempel herpå fremgår af referatet fra regionsrådet for Languedoc-Roussillon den 20. juli 2012: »På baggrund af udviklingen i forvaltningen af lufthavnen i Montpellier blev der dannet en forening for turist- og erhvervsfremme (APFTE) med henblik på at videreføre den markedsføringsindsats for området, som er blevet udviklet sammen med de selskaber, som beflyver Montpellier lufthavn« (73).

(116) Arten af disse markedsføringsaftaler, og i hvilket omfang disse aftaler var beregnet til at markedsføre Montpellier og omegn, er genstand for en mere tilbundsgående analyse i forbindelse med spørgsmålet om forekomsten af en økonomisk fordel tildelt Ryanair.

b) APFTE forfølger en offentlig politisk målsætning

(117) Det fremgår af APFTE's vedtægter (74) og af de offentlige udtalelser og dokumenter knyttet til driften af APFTE, at denne forening havde til formål at forfølge en offentlig politisk målsætning, nemlig at fremme og udvikle turismen for de lokale myndigheders og CCIM's regning. Endvidere fremgår det af de dokumenter, der omhandler stiftelsen af APFTE, at APFTE trods sin status af privat forening var et redskab konstrueret af sine medlemmer til at gennemføre visse af disses foranstaltninger i forbindelse med udviklingen af turismen (75).

(118) Derfor anses APFTE for at være et »offentligretligt organ« i henhold til EU-retten om offentlige kontrakter, for så vidt som APFTE var et organ, som var skabt til specifikt at opfylde behov af almen interesse af en anden karakter end industriel eller kommerciel, fik status som juridisk person og primært blev finansieret af offentlige myndigheder eller organer. Det følger heraf, at APFTE var en ordregivende myndighed, og at den derfor var underlagt udbudslovgivningen i forbindelse med indgåelsen af sine aftaler (76).

(119) Kommissionen bemærker, at APFTE var bevidst om sin forpligtelse til at overholde reglerne for offentlige kontrakter med henblik på forlængelsen af de aftaler, der var indgået med Ryanair i 2013 og 2017.

(120) Kommissionen udleder heraf, at APFTE, trods sine udsagn om tilregnelse til staten, navnlig henvisningen til de private strukturers beslutningskompetence i foreningen, ikke anså sig selv for at være en almindelig privat forening, men et organ med en offentlig politisk målsætning — nemlig udviklingen af den lokale økonomi gennem turisme — med en forpligtelse til at overholde udbudsreglerne. Kommissionen opfatter dette aspekt som et yderligere indicium for, at APFTE kun var en juridisk konstruktion beregnet til at lette betalingen af offentlige midler til luftfartsselskaberne.

c) Tætte bånd mellem APFTE og CCIM (eller de lokale myndigheder)

(121) Ud over oplysningerne om APFTE's dannelse, målsætning, finansiering og beslutningstagning har den formelle undersøgelsesprocedure afdækket yderligere bånd mellem APFTE og dens offentlige medlemmer, især CCIM, idet CCIM handlede i egenskab af embedsmand under præfekten for regionen Occitanie, som ifølge de franske myndigheders oplysninger var informeret om APFTE's aktiviteter og formål.

(122) Det fremgår nemlig af de franske myndigheders oplysninger, at CCIM ydede logistisk støtte til APFTE, navnlig ved at give APFTE's udvalg og organer tilladelse til at afholde deres møder i CCIM's lokaler og stille det websted til rådighed for APFTE, som blev anvendt i forbindelse med foreningens reklameindsats (77).

(123) Som nævnt i betragtning 39 fremgår det i øvrigt af den formelle undersøgelsesprocedure, at posten som formand for APFTE altid er blevet besat med personer, som også varetog en funktion hos CCIM eller en lokal myndighed, som var medlem af APFTE. Desuden har Kommissionen fundet indicier for, at valget af formand i alt væsentligt var bestemt af APFTE's offentlige medlemmer og ikke alle foreningens medlemmer forsamlet i bestyrelsen som fastsat i APFTE's vedtægter (78). Det fremgår således af finansieringsgruppens beslutningsreferat af 15. oktober 2012, at APFTE's formand — som var fraværende af helbredsmæssige årsager og ønskede at fratræde – »ønsker, at den tidligere formand for foreningen […] indtræder som suppleant for ham i disse funktioner, hvilket indebærer, at bestyrelsen og generalforsamlingen skal udpege ham til næstformand i overensstemmelse med vedtægterne til at lede foreningens beslutningsorganer«.

(124) Den formelle undersøgelsesprocedure har også afdækket, at CCIM spillede en aktiv rolle, i det mindste ved overdragelsen af beføjelser mellem disse to formænd for APFTE den 11. december 2012. Overdragelsen af beføjelser mellem den afgående og den nye formand for APFTE blev således arrangeret af formanden for CCIM på APFTE's generalforsamling den 11. december 2012 (79).

(125) Dette er karakteristisk for det tætte bånd mellem APFTE og dens offentlige medlemmer, idet formanden og forretningsudvalget ifølge APFTE's faktiske funktionsmåde spiller en central rolle (sammen med finansieringsgruppen sammensat af CCIM og de lokale myndigheder) i fastlæggelsen af prioriteringen af APFTE's budget, som herefter bliver forelagt generalforsamlingen. I øvrigt er det ifølge APFTE's vedtægter formanden, der har beføjelse til at binde APFTE juridisk over for tredjeparter, hvilket giver ham fuldmagt til at underskrive og dermed indgå markedsføringsaftalerne med luftfartsselskaberne og tilskudsaftalerne med de lokale myndigheder.

(126) Kommissionen opfatter disse oplysninger som et yderligere indicium for APFTE's offentlige medlemmers afgørende indflydelse på foreningen, især for så vidt angår udnævnelsen af formanden for APFTE. Denne indflydelse gjorde det muligt at sikre, at APFTE fortsat kunne indgå de markedsføringsaftaler med luftfartsselskaberne, som CCIM havde indledt.

d) De offentlige medlemmer af APFTE fastlægger de strategiske valg

(127) Allerede fra starten og trods den beslutningsproces, som er beskrevet i APFTE's vedtægter, var det CCIM og de lokale myndigheder, som styrede foreningens valg. De private medlemmer havde trods deres to tredjedeles flertal på generalforsamlingen derfor reelt ikke mulighed for at gøre indsigelse over for de strategiske prioriteringer, som de offentlige enheder havde valgt, eller påtvinge de offentlige enheder deres egne strategiske valg. Kommissionen nåede til denne konklusion på grundlag af følgende indicier:

(128) Den formelle undersøgelsesprocedure afdækkede, at APFTE's strategiske valg, nemlig valget af konkrete markedsføringsaftaler, der skulle indgås med luftfartsselskaberne, i sidste ende var forudbestemt af CCIM og de øvrige offentlige medlemmer af APFTE før fremlæggelsen af promoveringsprogrammet for bestyrelsen eller generalforsamlingen (80). De private medlemmer havde derfor reelt kun mulighed for at udtrykke deres holdning, men ikke for at bestemme foreningens strategiske valg, hvis ikke de offentlige medlemmer var enige (81).

(129) APFTE's beslutningsorganer og udvalg, som på forhånd valgte de markedsføringsaftaler, der skulle godkendes på generalforsamlingen — nemlig forretningsudvalget, styregruppen og finansieringsgruppen (82) — var sammensat af repræsentanter for de lokale myndigheder og CCIM. Det fremgår af omstændighederne ved styregruppens nedsættelse, at den (senere omdøbt til finansieringsgruppen) skulle formalisere den praksis, der havde været gældende fra dannelsen af APFTE, nemlig at de lokale myndigheder og CCIM traf de prioriterede valg.

(130) Kommissionen bemærker, at de franske myndigheder ikke har udtalt sig om styregruppens og finansieringsgruppens eksistens eller rolle.

(131) Det fremgår af referatet fra APFTE's stiftende generalforsamling, jf. betragtning 33, at tilstedeværelsen af private medlemmer i APFTE til dels forklares med ønsket om at fremskynde dannelsen af APFTE.

(132) Det fremgår også af referatet fra APFTE's stiftende generalforsamling, at CCIM og dets juridiske rådgiver samt de berørte lokale myndigheder før dannelsen af APFTE havde efterspurgt en juridisk stabil konstruktion til at begrunde fortsættelsen af betalingerne til luftfartsselskaberne efter 2009 i bevidstheden om, at disse betalinger var vanskelige at begrunde (83). Kommissionen konkluderer heraf, at APFTE's struktur med et flertal af private medlemmer — som ifølge foreningens vedtægter derfor havde mulighed for at bestemme foreningens beslutninger (84) — var et bevidst valg fra de berørte offentlige organers side med henblik på at skjule den reelle indflydelse, som CCIM og de lokale myndigheder havde på pengeoverførslerne til luftfartsselskaberne. Set fra de private virksomheders synspunkt var der ingen ulemper ved deltagelsen i APFTE, idet deres finansielle bidrag var symbolsk, og APFTE's offentlige medlemmers finansiering af markedsføringsaftalerne skulle bidrage til at forstærke virkningerne heraf for den lokale økonomi.

(133) Ifølge samme referat forklarede CCIM's repræsentant (som bliver valgt som formand for APFTE på dette møde) formålet med APFTE for de private medlemmer af APFTE, der var til stede på APFTE's stiftende generalforsamling, nemlig at foreningen skulle videreføre indgåelsen af markedsføringsaftaler med luftfartsselskaberne. I den forbindelse nævner denne repræsentant for CCIM, at det var nødvendigt, at »virksomhederne kunne udtale sig om den valgte handlingsplan«. Formuleringen »udtale sig om« afslører den faktiske rolle, som CCIM havde tildelt de private medlemmer trods deres flertal i generalforsamlingen, navnlig manglen på reel beslutningskompetence med hensyn til foreningens strategiske og budgetmæssige retning, som skulle fastlægges af de offentlige medlemmer. Dette indebærer, at de private medlemmer af APFTE, der var til stede dengang, var bekendt med det forhold, at de strategiske valg skulle træffes af CCIM og de lokale myndigheder, om end disse kunne tage hensyn til de private medlemmers mening.

(134) Analysen af referater og beretninger fra APFTE bekræfter denne konklusion: Selv om de private medlemmers forslag kunne blive vedtaget, skete det alene subsidiært, såfremt der var midler tilbage i budgettet efter finansieringen af de forbindelser, som de offentlige medlemmer havde valgt, dvs. især Ryanairs forbindelser (85).

(135) Faktisk er APFTE's budgetmidler altid blevet tildelt således, at de forslag, der var defineret af de offentlige medlemmer blev finansieret af disse, mens de private medlemmers forslag kun blev vedtaget subsidiært.

(136) Selv i finansieringsgruppen var det kun de forslag, der blev enstemmigt vedtaget, der skulle tildeles budgetmidler, fordi de finansierende medlemmer fastsatte det nøjagtige beløb for deres tilskud for et givet år ud fra de valgte markedsføringsaftaler. Herom vidner drøftelsen i finansieringsgruppen den 29. januar 2013 af finansieringen af »turiststrømmen« til og fra […] (rute befløjet af et italiensk luftfartsselskab) og til og fra […] (rute befløjet af et norsk luftfartsselskab). I første omgang stødte finansieringen af disse »strømme«, som blev foreslået af de private medlemmer af APFTE på generalforsamlingen den 29. januar 2013 med støtte fra visse offentlige medlemmer, på en afvisning fra de tre største finansierende medlemmer (Conseil Régional du Languedoc-Roussillon, Conseil Général de l'Hérault og Communauté d'agglomération de Montpellier), som ikke ville øge deres finansielle deltagelse for at indlemme disse to »strømme« i budgettet for 2013. CCIM, som dengang var interesseret i udviklingen af disse »strømme«, øgede derfor ensidigt og undtagelsesvis sit tilskud det år for at kunne understøtte disse to »strømme« (86).

(137) Beslutningsreferaterne og referaterne vedrørende APFTE indeholder hverken status over de nærmere bestemmelser eller iværksættelsen af de markedsføringsaftaler, der blev indgået med AMS og Ryanair. Disse aftaler har fast været finansieret med offentlige midler trods de foranderlige årlige budgetter. Der er i APFTE's drøftelser aldrig blevet sat spørgsmålstegn ved disse finansieringer, selv om de offentlige medlemmer aldrig har begrundet denne opretholdelse. De offentlige medlemmer har blot nøjedes med at videreføre aftalerne hvert år og kaldt dem »akser« eller »historiske destinationer« i visse dokumenter knyttet til driften af APFTE uden yderligere forklaring.

(138) Afstemningen på generalforsamlingen var således ikke andet end en simpel formalitet for at bekræfte, at APFTE var velfungerende. Dette er særlig tydeligt i budgetårene 2012, 2013 og 2014, hvor APFTE's forpligtelse over for Ryanair/AMS endda blev indgået før vedtagelsen af de strategiske valg på generalforsamlingen: a) Med hensyn til 2012-budgettet blev forlængelsesmeddelelsen til AMS underskrevet den 29. september 2011 af APFTE's formand. Forlængelsen af markedsføringsaftalen fra 2010 med AMS for budgetåret 2012 var forinden blevet besluttet i styregruppen den 23. september 2011. Imidlertid blev generalforsamlingen først informeret herom på sit møde den 19. oktober 2011 (87) (uden at det dog fremgår af referatet fra dette møde, at generalforsamlingen foretog en afstemning herom). b) Med hensyn til 2013-budgettet blev forlængelsen af markedsføringsaftalen fra 2010 med AMS for budgetåret 2013 underskrevet den 23. februar 2013 af APFTE. Budgettet for 2013 og markedsføringsprogrammet med betalingerne til Ryanair på grundlag af denne aftale blev vedtaget af APFTE's generalforsamling den 4. juli 2013 (88). c) Med hensyn til 2014-budgettet havde formanden for APFTE den 22. november 2013 underskrevet aftalerne med Ryanair i forlængelse af udbuddet i 2013. Generalforsamlingen gav imidlertid først den 27. januar 2014 APFTE's formand fuldmagt til at underskrive de nye markedsføringsaftaler med Ryanair.

(139) De dokumenter vedrørende APFTE's drift, som Kommissionen har adgang til, viser, at der altid har været tale om afstemning med enstemmighed i foreningen. I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at de private medlemmer i bestyrelsen og på generalforsamlingen har udtrykt deres mening flere gange, især om udarbejdelsen af markedsundersøgelser, for at sikre sig, at de finansierede flyforbindelser havde økonomiske virkninger for området. Ifølge beslutningsreferaterne fra generalforsamlingen og bestyrelsen har de private medlemmer imidlertid aldrig reelt sat sig imod de forslag, som forretningsudvalget, styregruppen eller finansieringsgruppen har præsenteret, ved at stemme imod. I øvrigt bemærker Kommissionen, at de private medlemmers deltagelse i generalforsamlingerne er faldet meget fra år til år sammenlignet med et mere eller mindre konstant fremmøde af repræsentanter for de offentlige medlemmer (89). De private medlemmer har derfor konstant støttet de offentlige medlemmers indsats, selv om deres egne forslag aldrig blev vedtaget. Dette bunder navnlig i, at det finansielle bidrag fra de private medlemmer var symbolsk, mens de økonomiske virkninger af markedsføringsaftalerne, som blev finansieret af APFTE, i bedste fald var positive og i værste fald hverken positive eller negative. De private medlemmer havde derfor ingen interesse i at bringe sig i konflikt med de offentlige medlemmer af APFTE, som sikrede finansieringen.

(140) Som forklaret i betragtning 46 ff. udøvede de offentlige medlemmer i øvrigt kontrol med APFTE's strategiske valg gennem kontrol med deres betalinger til APFTE: Det var tydeligt for ethvert medlem af APFTE, at en markedsføringsaftale, der ikke var en prioritet efter de offentlige medlemmers mening, ikke blev finansieret af disse (90).

e) APFTE finansieres af sine offentlige medlemmer, som også kontrollerer anvendelsen af APFTE's budget

(141) Som beskrevet i betragtning 45 ff. og i betragtning 107 ff. vedrørende arten af APFTE's økonomiske midler var det de offentlige medlemmer af APFTE — de lokale myndigheder og CCIM — som traf de budgetmæssige valg for APFTE førend fastlæggelsen af APFTE's promoveringsprogram, der indeholdt de præcise valg af markedsføringsaftaler, og som efterfølgende udøvede en nøje kontrol med APFTE's anvendelse af deres tilskud, idet de gjorde deres tilskud betinget af, at APFTE gennemførte promoveringsprogrammet.

7.1.2.2. Statsmidler

(142) De betalinger, som APFTE foretog til Ryanair og AMS i forbindelse med de forskellige markedsføringsaftaler beskrevet i betragtning 52 ff., skete med midler fra APFTE's generelle budget. Som angivet i betragtning 45 ff. er APFTE siden stiftelsen blevet næsten fuldstændig ([95-100] %) finansieret gennem tilskud tildelt af de regionale og lokale offentlige organer, nemlig regionen Occitanie/Conseil Régional du Languedoc-Roussillon, departementet Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole/Communauté d'agglomération de Montpellier, Communauté d'agglomération du Pays de l'Or, byen Montpellier og CCIM/Chambre de Commerce et d'Industrie de l'Hérault (91).

(143) Disse offentlige enheder udøvede en nøje kontrol med APFTE's anvendelse af deres midler på flere forskellige måder: a) Som beskrevet i betragtning 49 ff. viser analysen af afstemningerne på generalforsamlingen, datoerne for underskrivelsen af markedsføringsaftalerne og betalingerne af tilskuddene hvert år fra de lokale myndigheder, at APFTE aldrig har disponeret over et budget, der på forhånd var stillet til foreningens rådighed, og som den kunne have forvaltet efter eget ønske. Betalingerne af tilskuddene fra de lokale myndigheder til et givet budgetår har altid fundet sted efter den konkrete fastlæggelse og underskrivelse af de markedsføringsaftaler, som disse tilskud skulle finansiere. De lokale myndigheder har derfor altid kunnet overføre deres midler vel vidende, hvad de konkret skulle anvendes til (92). Dette betyder, at de kunne have nægtet at skrive under på finansieringsaftalerne med APFTE, hvis de ikke var enige i de af foreningen trufne valg. Dette indebærer til gengæld, at APFTE som forening ikke havde et budget til fri afbenyttelse, men var forpligtet til at bede om overførsel af tilskuddene fra de offentlige medlemmer, efter at de præcise budgetmæssige valg — som bestemt af de offentlige medlemmer selv på forslag fra finansieringsgruppen — var truffet. Kommissionen konkluderer heraf, at denne praksis om ikke havde til formål, så i det mindste til følge, at de private medlemmer af APFTE blev afskrækket fra at stemme for sådanne budgetmæssige valg på generalforsamlingen, som ikke faldt i god jord hos de offentlige medlemmer af APFTE. Denne praksis gjorde det således muligt for de offentlige medlemmer effektivt at kontrollere anvendelsen af APFTE's budget. b) Endvidere viser analysen af finansieringsaftalerne i betragtning 51, at de offentlige medlemmer af APFTE gennem adskillige forskellige kontraktlige bestemmelser sikrede sig, at deres tilskud blev anvendt til deres strategiske valg, som var forankret i APFTE's promoveringsprogram for hvert budgetår, hvis indhold de bestemte (93), og at dette hindrede de private medlemmer i at træffe selvstændige budgetmæssige valg. c) Eftersom de formænd for APFTE, der var bemyndiget til at underskrive markedsføringsaftalerne med Ryanair/AMS og finansieringsaftalerne med de finansierende medlemmer, alle havde forbindelser til disse finansierende medlemmer (enten CCIM eller regionen Occitanie) (94), bevarede endelig de offentlige medlemmer af APFTE en yderligere kontrol over såvel APFTE's økonomiske forpligtelser som betalingen af tilskuddene til APFTE.

(144) Således udøvede de offentlige finansierende medlemmer af APFTE en nøje kontrol med de midler, der var tildelt APFTE, frem til overførslen af dem til slutmodtagerne. De berørte midler bevarer derfor deres karakter af statsmidler, når de overføres af APFTE til Ryanair eller AMS.

(145) Som der gøres nærmere rede for i det foregående kapitel om foranstaltningernes tilregnelse til staten, betragter Kommissionen APFTE som en privatretlig enhed oprettet af de berørte offentlige enheder med det formål at tildele og forvalte overførslerne af offentlige midler til luftfartsselskaberne (95).

(146) For så vidt angår den del af APFTE's budget, der udgøres af de private medlemmers kontingent (under [0-5] % af APFTE's budget som beskrevet i tabel 3), indgik disse kontingenter i samme likviditet, som de offentlige medlemmers betalinger til APFTE. Da disse kontingenter således er integreret i APFTE's budget, hvis anvendelse fuldt ud var kontrolleret af staten (dvs. de offentlige medlemmer af APFTE) som beskrevet i dette og det følgende kapitel, betragter Kommissionen også dem som statsmidler (96).

7.1.2.3. Konklusion

(147) På baggrund af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at APFTE siden stiftelsen var konstrueret og blev anvendt af CCIM og de berørte lokale myndigheder til at være et simpelt redskab for overførsel af offentlige midler til Ryanair, uden at foreningen selv eller dens private medlemmer havde egentlig handlefrihed. APFTE's handlinger og beslutninger kan derfor tilregnes staten.

(148) Disse bemærkninger bekræfter de i indledningsafgørelsen (97) nævnte udtalelser fra Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, som i visse af sine rapporter har anført, at APFTE reelt blot var formidler af offentlige midler, der skulle finansiere markedsføringsaftalerne.

(149) Kommissionen mener således, at foranstaltningerne kan tilregnes staten og er tildelt af Frankrig ved hjælp af statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

7.1.3. Økonomisk fordel

(150) Med henblik på at vurdere, hvorvidt en statslig foranstaltning skal anses for at være støtte, må det fastslås, hvorvidt den virksomhed, foranstaltningen er rettet til, opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået på normale markedsvilkår (98).

(151) Det skal analyseres, om det markedsøkonomiske investorprincip er anvendeligt på de omhandlede aftaler, og om disse aftaler i bekræftende fald er i overensstemmelse med dette princip.

7.1.3.1. Vurdering under ét af en økonomisk fordel for Ryanair og AMS

(152) Med hensyn til de aftaler, som er indgået mellem APFTE på den ene side og AMS eller Ryanair på den anden side, skal Kommissionen først undersøge, om Ryanair og dets datterselskab AMS skal betragtes adskilt eller under ét, med henblik på at påvise den økonomiske fordel, de skal have fået.

(153) Kommissionen konstaterer, at AMS er Ryanairs 100 % ejede datterselskab. Kommissionen konstaterer i øvrigt, at AMS faktisk blev oprettet med det ene formål at levere markedsføringsydelser på Ryanairs websted og ikke udøver anden virksomhed (99).

(154) Endvidere synes Ryanair at være substituerbar med AMS i sine kontraktlige forhold til APFTE. APFTE havde da også oprindelig indgået en markedsføringsaftale med AMS (2010-aftalen). Efterfølgende blev 2013- og 2017-aftalerne indgået direkte mellem APFTE og Ryanair.

(155) I øvrigt hedder det i selve formålet med den markedsføringsaftale, der blev indgået med selskabet AMS, at den »knytter sig til selskabet Ryanairs forpligtelse til at sikre beflyvning af Montpellier-området« (100).

(156) Af alle disse grunde vurderer Kommissionen, at Ryanair og AMS udgjorde en og samme støttemodtager af de omhandlede foranstaltninger (101).

7.1.3.2. Individuel vurdering af markedsføringsaftalerne

(157) Ifølge Frankrig handlede APFTE som en offentlig indkøber af tjenester, som satte foreningen i stand til at varetage de offentlige politiske opgaver, der var betroet den. Ifølge Frankrig var markedsføringsaftalerne således i intet tilfælde knyttet til aftalerne om lufthavnstjenester, men havde til formål at bidrage til den økonomiske udvikling i området ved at tiltrække turister.

(158) Frankrig har ikke givet oplysninger, der kan vise, at beslutningen om at indgå markedsføringsaftalerne blev truffet på grundlag af konkrete økonomiske vurderinger med henblik på at fastslå den fremtidige rentabilitet af indgåelsen af disse aftaler med Ryanair/AMS eller de økonomiske fordele herved — hverken vedrørende markedsføringsaftalerne alene eller markedsføringsaftalerne i sammenhæng med aftalerne om lufthavnstjenester.

(159) Ryanair har ikke indtaget en klar holdning til den samlede eller separate vurdering af sine markedsføringsaftalerne med APFTE og aftalerne med AMM om lufthavnstjenester, idet selskabet hævder, at Ryanair/AMS hverken i det ene eller andet tilfælde burde anses for at være støttemodtager.

(160) I det foreliggende tilfælde har Kommissionen — i modsætning til de fleste andre nylige sager, der har været genstand for Kommissionens afgørelser vedrørende Ryanair på statsstøtteområdet — af nedenstående grunde konkluderet, at der ikke består en forbindelse mellem markedsføringsaftalerne og aftalerne om lufthavnstjenester.

(161) Først og fremmest er de to typer aftaler blevet indgået af to særskilte juridiske personer, som forfølger forskellige mål, nemlig AMM og APFTE (102), og som ikke kan betegnes som én samlet økonomisk enhed.

(162) Selv om det ikke er udelukket, at de to typer aftaler var forbundet, da CCIM endnu var lufthavnskoncessionshaver og indgik de to typer aftaler med Ryanair/AMS, er denne eventuelle forbindelse ophørt med at eksistere, da AMM overtog forvaltningen af lufthavnen i 2009. Som angivet i betragtning 28 fremgår det af referatet fra APFTE's stiftende generalforsamling den 24. juni 2010, at dannelsen og finansieringen af APFTE var blevet igangsat af CCIM og blev støttet af de berørte lokale myndigheder, for at man kunne videreføre sin praksis med at indgå markedsføringsaftaler med lavprisselskaberne, efter at CCIM havde mistet koncessionen på Montpellier lufthavn. Under disse omstændigheder ville CCIM ikke længere påtage sig de økonomiske og juridiske risici ved markedsføringsaftalerne og havde bedt de berørte lokale myndigheder om at bidrage direkte til markedsføringsbetalingerne til luftfartsselskaberne (hidtil direkte finansieret af CCIM, idet de bilaterale finansieringsaftaler med de forskellige lokale myndigheder først blev indgået efterfølgende) (103).

(163) Selv om de offentlige medlemmer af APFTE også er aktionærer i lufthavnen, er deres finansielle bidrag til markedsføringsaftalerne ude af proportion med deres aktieandel i lufthavnen (104). Selv om den franske stat ejer 60 % af kapitalen i AMM, er den ikke medlem af APFTE og bidrager ikke til foreningens budget. CCIM, som ejer 25 % af kapitalen i AMM, har kun bidraget med op til [10-20] % af APFTE's samlede budget fra 2010 til 2019. Resten af tilskuddene til APFTE i perioden 2010-2019 — dvs. [80-90] % — hidrører fra lokale myndigheder, som til sammen kun ejer 15 % af kapitalen i AMM. Tabel 5 Sammenligning mellem APFTE's offentlige medlemmers bidragsandel og deres aktieandel af AMM Conseil Régional Languedoc-Roussillon (nu regionen Occitanie) Departementet Hérault Communauté d'agglomération de Montpellier (nu Montpellier Méditerranée Métropole) og byen Montpellier Communauté d'agglomération du Pays de l'Or CCIM (nu Chambre de Commerce et d'Industrie de l'Hérault) Den franske stat (nationalt plan) Bidrag til finansieringen af APFTE (2010-2019) (%) [20-30] [10-20] [30-40] [0-10] [10-20] Aktieandel af AMM (%) 6,5 7 0,5 (105) 1 25 60

(164) Det fremgår af disse forskellige oplysninger, at APFTE's offentlige medlemmers finansiering af markedsføringsaftalerne ikke er i tråd med deres kapitalandel af AMM. I det tilfælde at markedsføringsaftalerne gjorde det muligt at øge indtægterne fra lufthavnstjenesteaftalen, kunne de offentlige medlemmer af APFTE kun nyde godt af 40 % af disse yderligere indtægter, selv om de havde bidraget med [95-100] % af markedsføringsudgifterne. Situationen for de enkelte offentlige medlemmer af APFTE varierer også meget, og den er endnu mere ugunstig for de tre største finansierende medlemmer af APFTE — regionen (6,5 % af kapitalen i AMM), departementet (7 % af kapitalen i AMM) og Montpellier Méditerranée Métropole (0,5 % af kapitalen i AMM), som til sammen har finansieret [80-90] % (106) af APFTE's budget (107).

(165) Oven i købet fremgår det af ovenstående referat af 24. juni 2010, at APFTE og dens medlemmer ved at indgå markedsføringsaftalerne handlede i den hensigt at fremme den regionale økonomi med henblik på eventuelle økonomiske virkninger af markedsføringsaftalerne for området og de forskellige lokale virksomheder og ikke som lufthavnsforvalter (end ikke som mindretalsaktionær) eller en anden type erhvervsdrivende, der ville få direkte gavn af de økonomiske virkninger af aftalerne.

(166) Der tages imidlertid ikke hensyn til de regionalpolitiske aspekter i forbindelse med den analyse, der fastslår, om en offentlig enhed handler som en markedsøkonomisk aktør. Den formelle undersøgelsesprocedure har heller ikke afdækket oplysninger, der tyder på, at APFTE's offentlige medlemmers bidrag til markedsføringsaftalerne havde til formål at øge disse medlemmers indtægter fra lufthavnen, herunder i form af udbetaling af udbytte eller anden godtgørelse fra AMM som udtryk for en eventuel positiv virkning af markedsføringsaftalerne for lufthavnens indtægter.

(167) Kommissionen konkluderer på grundlag af ovennævnte indicier, at forbindelserne mellem aftalerne om lufthavnstjenester indgået af AMM og markedsføringsaftalerne indgået af APFTE er utilstrækkelige til at begrunde en fælles analyse af disse to typer aftaler. Kommissionen har således foretaget en isoleret analyse af markedsføringsaftalerne.

(168) Da APFTE ikke kan anses for at være lufthavnsforvalter, er det derfor under alle omstændigheder umuligt at anvende metoden med den gradvist stigende rentabilitet til vurdering af aftalerne mellem lufthavne og luftfartsselskaber, jf. 2014-retningslinjerne (108), på de omhandlede aftaler.

7.1.3.3. Anvendeligheden af det markedsøkonomiske investorprincip

(169) Med henblik på at vurdere, hvorvidt en statslig foranstaltning skal anses for at være støtte, må det fastslås, hvorvidt den virksomhed, foranstaltningen er rettet til, opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået på normale markedsvilkår (109).

(170) Ifølge Frankrig er det APFTE's opfattelse, at de omhandlede udbetalinger ikke udgør statsstøtte, idet APFTE betalte Ryanair/AMS en pris svarende til markedsprisen for de indkøbte ydelser efter en udbudsprocedure. Ifølge APFTE opfyldte de indkøbte ydelser i øvrigt APFTE's behov og foreningens offentlige politiske målsætninger, nemlig fremme af turismen og endda den regionale økonomiske udvikling. APFTE handlede således som offentlig indkøber i forbindelse med forfølgelsen af sin offentlige politiske målsætning. APFTE hævder, at der på den baggrund ikke er nogen grund til at foretage en analyse af rentabiliteten hos APFTE. Ifølge APFTE ville markedsføringsaftalerne ikke tilføre Ryanair eller AMS en økonomisk fordel.

(171) Ryanair fremfører de samme argumenter.

(172) For så vidt angår spørgsmålet om anvendeligheden af det markedsøkonomiske investorprincip må det påpeges, at det ikke drejer sig om at sætte sig i en hvilken som helst markedsøkonomisk aktørs sted, men en markedsøkonomisk aktør i den samme situation som APFTE.

(173) Analysen skal derfor afdække rækkevidden af det markedsøkonomiske investorprincip for APFTE.

(174) I henhold til punkt 77 i Kommissionens meddelelse om begrebet statsstøtte i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (herefter »meddelelsen om statsstøttebegrebet«) (110): »(…) skal der kun tages hensyn til de fordele og forpligtelser, som er forbundet med statens rolle som økonomisk aktør, og ikke dem, som er forbundet med dens rolle som offentlig myndighed«, hvilket bl.a. udelukker, at der tages hensyn til offentlige interesser såsom regionaludvikling.

(175) Ifølge APFTE's vedtægter har foreningen til formål at »fremme og udvikle turismen, herunder i forretningsøjemed, i området gennem promoveringsaftaler, køb af annoncer på internettet og markedsføringsydelser eller andre reklametiltag såsom deltagelse på messer og udstillinger, for at tiltrække et internationalt publikum«. Det fremgår også af ovennævnte offentlige udtalelser fra medlemmerne af APFTE's forretningsudvalg og af dettes referater og andre dokumenter om foreningens funktionsmåde, at APFTE forfølger en regionalpolitisk målsætning (111).

(176) Det fremgår også af referater, beretninger og andre dokumenter om APFTE, som de franske myndigheder har fremlagt, at APFTE alene handlede som offentlig myndighed — herunder for at udvikle den regionale økonomi — da den indgik markedsføringsaftalerne med Ryanair/AMS.

(177) Den gavnlige virkning af markedsføringsaftalerne for udviklingen af den regionale turisme, nemlig de potentielle indtægter fra turistsektoren i området, kan ikke tages i betragtning i en eventuel analyse af, om kriteriet om det markedsøkonomiske investorprincip er opfyldt.

(178) I det foreliggende tilfælde har Kommissionen ingen indicier for, at APFTE eller dens offentlige finansierende medlemmer ved at underskrive markedsføringsaftalerne regnede med, som en markedsøkonomisk aktør, at opnå en økonomisk gevinst — f.eks. et investeringsafkast — ud over turistudviklingen i området, idet denne rolle til fulde kunne tilregnes foreningens (og dens offentlige finansierende medlemmers) rolle som offentlig myndighed.

(179) APFTE nyder ikke godt af den eventuelle stigning i indtægterne hos forvalteren af Montpellier lufthavn som følge af en øget trafikmængde. APFTE driver ikke Montpellier lufthavn, og medlemmerne, som finansierer APFTE, er mindretalsaktionærer i Montpellier lufthavn (andel på 40 %). De franske myndigheder har ikke oplyst om eventuelle gevinster ved stigningen i lufthavnens indtægter, som kunne komme de medlemmer af APFTE til gode, som også er aktionærer i Montpellier lufthavn. Der blev ikke udarbejdet nogen forretningsplan for vurdering af sådanne potentielle gevinster forud for beslutningerne om at indgå markedsføringsaftalerne med Ryanair. I tilfælde af at markedsføringsaftalerne havde til formål og/eller følge at øge passagertrafikken, ville det nemlig ikke give mening for mindretalsaktionærer med 40 % kontrol over lufthavnen at finansiere [95-100] % af markedsføringsaftalerne. Endvidere bidrager lufthavnens mindretalsaktionærer til finansieringen af markedsføringsaftalerne hver for sig i forskellige forhold til deres aktieandel i lufthavnen (112), hvilket også er et tegn på, at beslutningerne om at indgå markedsføringsaftalerne ikke er økonomisk knyttet til den situation som aktionær, der gjaldt for visse af APFTE's medlemmer. APFTE's indgåelse af markedsføringsaftaler med Ryanair foregik alene med et offentligt politisk formål ifølge APFTE og dens medlemmer, som ikke opnåede nogen gevinst som økonomiske aktører.

(180) Som beskrevet mere detaljeret i afsnit 7.1.3.4, litra a), konkluderer Kommissionen desuden, at APFTE's køb af markedsføringstjenester ikke opfyldte et reelt behov, men faktisk havde til formål at subventionere Ryanairs flyvninger til og fra Montpellier lufthavn. Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at den markedsøkonomiske aktørtest ikke finder anvendelse (113). Som anført i afsnit 7.1.3.4, litra b), er den pris, som APFTE betalte til Ryanair/AMS for køb af marketingydelser, desuden ikke i overensstemmelse med normale markedsvilkår. Det betyder, at selv hvis den markedsøkonomiske aktørtest fandt anvendelse, ville den ikke være opfyldt.

(181) Endelig bemærker Kommissionen, at en foranstaltning kun skal anses for ikke at udgøre en fordel, i den udstrækning en statslig foranstaltning udgør en kompensation for de leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, som er udført af virksomheder, der er blevet pålagt at udføre tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, såfremt disse virksomheder reelt ikke har en økonomisk fordel, og denne foranstaltning ikke har til virkning at sætte dem i en konkurrencemæssigt fordelagtig stilling i forhold til de konkurrerende virksomheder (114). I den konkrete sag tyder intet imidlertid på, at Ryanair var pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste.

7.1.3.4. Bestemmelse af den fordel, som APFTE har tildelt Ryanair/AMS

(182) Det fremgår af den formelle undersøgelsesprocedure, at betalingerne, der blev foretaget i henhold til markedsføringsaftalerne, er af samme art som tilskud, der overføres af en offentlig myndighed til et luftfartsselskab for at sikre beflyvningen af en lufthavn. Kommissionen har konkluderet heraf, at APFTE's betalinger til Ryanair og AMS kan analyseres som simple tilskud med henblik på at lette de omkostninger, Ryanair har ved driften af ruteforbindelserne til Montpellier, og derfor giver Ryanair en økonomisk fordel.

(183) For at bestemme eksistensen af en fordel for Ryanair/AMS har Kommissionen undersøgt alle relevante omstændigheder i sagen i overensstemmelse med meddelelsen om statsstøttebegrebet. Der kan f.eks. forekomme særlige omstændigheder, hvorunder en offentlig myndigheds køb af varer eller tjenesteydelser, ikke kan anses for at foregå på markedsbetingelser, selv om de foregår til markedspriser, navnlig når den omhandlede ydelser ikke opfylder den offentlig myndigheds reelle behov (115).

(184) På grundlag af den samlede mængde indicier, der er fremkommet under den formelle undersøgelsesprocedure, har Kommissionen konkluderet, at indkøbet af markedsføringsydelser hos Ryanair ikke opfylder et faktisk behov hos APFTE. Dette er tilstrækkeligt til at fastslå eksistensen af en fordel for Ryanair gennem de foranstaltninger, der er genstand for nærværende undersøgelse.

(185) Oven i købet har den formelle undersøgelsesprocedure ikke kunnet bekræfte den påstand, der er fremsat af Ryanair/AMS og de franske myndigheder om, at markedsføringsydelserne blev indkøbt til markedspris.

a) APFTE's manglende reelle behov for at indkøbe markedsføringsydelser hos Ryanair/AMS

(186) Frankrig, APFTE, CCIM og de lokale myndigheder, som har fremsendt bemærkninger, samt Ryanair har fremført det argument, at APFTE var en lokal turistfremmeforening, der indkøbte markedsføringsydelser hos Ryanair til markedspris.

(187) Det centrale spørgsmål, der skal besvares i Kommissionens analyse af eksistensen af en fordel for Ryanair, er, om APFTE havde et reelt b