Kommissionens beslutning

af 21. december 2000

om en procedure vedrørende anvendelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 (Sag TREN/AMA/12/00 - Italienske trafikfordelingsregler for Milanos lufthavnssystem)

(meddelt under nummer K(2000) 4121)

(Kun den italienske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(2001/163/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet(1), senest ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, særlig artikel 8, stk. 3,

efter høring af det ved samme forordnings artikel 11 nedsatte rådgivende udvalg, og

ud fra følgende betragtninger:

BAGGRUND

I

(1) Milanos lufthavnssystem omfatter lufthavnene Linate, Malpensa og Orio al Serio (Bergamo). Indtil 1998 var ingen af de tre lufthavne af såvel tekniske som økonomiske årsager egnet til at fungere som hovedlufthavn for nationale, internationale og interkontinentale flyvninger. Det er først og fremmest lufthavnen i Linate, der fungerer som centrum for det meste af indenrigs- og udenrigstrafikken til og fra EF. Det har resulteret i en ineffektiv udnyttelse af den forhåndenværende lufthavnskapacitet, idet Linate lufthavn er overbelastet, mens Malpensa lufthavn underudnyttes.

(2) For at imødekomme trafikbehovene i byen Milano og hele Norditalien besluttede de italienske myndigheder at reorganisere Milanos lufthavnssystem og gøre Malpensa til hovedlufthavnen i systemet for at sikre den fornødne lufthavnskapacitet fremover. Det skulle ske ved at udvide og forbedre Malpensa lufthavn via et projekt, der fik betegnelsen Malpensa 2000, og som er et af de 14 prioriterede projekter i det transeuropæiske transportnet, der blev etableret ved Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF(2). Oprindeligt var det kun hensigten at udvide Malpensa, men senere blev det planen at gøre Malpensa til en effektiv hovedlufthavn. Det forudsatte en ganske stor trafikmængde på Malpensa lufthavn for at opnå den fornødne "masseeffekt" mellem antallet af flylandinger og -afgange og indebar derfor overførsel af trafik fra Linate til Malpensa. Markedskræfterne alene var imidlertid ikke nok til at sikre en sådan overførsel, da passagererne som hovedregel foretrak at benytte Linate lufthavn på grund af dens beliggenhed nær bymidten. På denne baggrund besluttede de italienske myndigheder at indføre obligatoriske trafikfordelingsregler, som skulle sikre den nødvendige overførsel af trafik fra Linate til Malpensa.

(3) De italienske myndigheder bestemte derfor ved dekret nr. 46-T af 5. juli 1996 (i det følgende benævnt "dekret af 5. juli 1996") og dekret nr. 70-T af 13. oktober 1997 (i det følgende benævnt "dekret af 13. oktober 1997"), at alle flyvninger til og fra Milano skulle henlægges enten til Malpensa eller til lufthavnen Orio al Serio, bortset fra "general aviation" og direkte flyvninger på ruter, som betjente Milano, og som året før havde et samlet passagerantal på mindst 2 mio. eller i gennemsnit 1,75 mio. passagerer årligt over de seneste tre år. Den eneste rute, som i praksis kunne overholde disse grænser var Milano-Rom, og ingen af de øvrige ruteflyvninger blev derfor tilladt i Linate lufthavn.

(4) Den 16. september 1998 traf Kommissionen beslutning om, at Italien ikke kunne anvende de trafikfordelingsregler, der fulgte af dekreterne af 5. juli 1996 og 13. oktober 1997(3). I denne beslutning henviser Kommissionen efter en redegørelse for den generelle baggrund for sagen til, at de pågældende regler i praksis ville have konkurrencefordrejende virkninger til fordel for Alitalia, fordi:"kriterierne i dekret nr. 46-T [vil] medføre en konkurrencefordel for Alitalia, idet kun Alitalia får mulighed for at flyve til sin hovedlufthavn Rom-Fiumicino fra Linate lufthavn, mens Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber er nødt til at flyve til deres respektive hovedlufthavne fra Malpensa lufthavn. Denne konkurrencefordel vil være til stede, så længe Malpensa lufthavn ikke råder over en adgangsinfrastruktur, som kan ændre den nuværende situation, hvor forbrugerne er uvillige til at benytte denne lufthavn."

Kommissionen fandt også, at de pågældende regler var uforenelige med proportionalitetsprincippet, eftersom:"oprettelsen af en fuldt funktions- og bæredygtig hovedlufthavn ikke kan anses at kræve en overførsel på 11,7 mio. passagerer allerede den 25. oktober 1998. En udsættelse af overførslen eller en gradvis overførsel af denne mængde fra den 25. oktober 1998 egner sig bedre til dette formål og vil også berøre den frie ret til at tilbyde lufttransport til og fra Milano i mindre grad. De italienske regler er derfor ikke absolut nødvendige for at nå de italienske myndigheders mål, som kan nås ved hjælp af regler, som er mindre restriktive, når det gælder den frie ret til at tilbyde lufttransport" (betragtning 45).

Konklusionen i Kommissionens beslutning var derfor formuleret som følger:

"Kommissionen konkluderer, at trafikfordelingsreglerne i dekret nr. 46-T og nr. 70-T ikke er i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92, da anvendelsen af dem vil være i strid både med det principielle forbud mod forskelsbehandling og med proportionalitetsprincippet. På grundlag af artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92 vil det derfor være korrekt at træffe den beslutning, at Italien ikke kan anvende disse regler"

(betragtning 50).

"Denne beslutning bestrider på ingen måde Italiens ret til at føre en aktiv lufthavnspolitik og til nærmere betegnet at udvikle en fuldt funktions- og bæredygtig hovedlufthavn i Malpensa. De trafikfordelingsregler, som er nødvendige for at nå dette mål, skal imidlertid være i overensstemmelse med principperne i Fællesskabets lovgivning, således som de er beskrevet i det foregående.

Beslutningen er heller ikke i konflikt med det forhold, at Malpensa 2000-projektet er et projekt af fælles interesse og er blevet udvalgt som prioriteret projekt inden for det transeuropæiske net. Kommissionen minder i den forbindelse om, at medlemsstaternes foranstaltninger til støtte for projekter inden for det transeuropæiske net, der skal skabe forudsætninger for, at projekternes mål kan nås, skal være i fuld overensstemmelse med alle sider af Fællesskabets lovgivning"

(betragtning 53-55).

(5) På baggrund af denne beslutning fra Kommissionen den 16. september 1998 udstedte den italienske transport- og trafikminister den 9. oktober 1998 dekret nr. 101-T (i det følgende benævnt "dekret af 9. oktober 1998"), der fastsatte en række overgangsforanstaltninger vedrørende trafikfordelingen mellem de lufthavne, der indgår i Milanos lufthavnssystem. Dette dekret indeholdt bestemmelser om følgende:

- åbningen af Malpensa 2000 skulle finde sted den 25. oktober 1998

- bestemmelserne i dekret af 5. juli 1996 om trafikfordelingen skulle først træde i kraft i fuldt omfang, når anlægsarbejderne med henblik på forbedring af adgangsinfrastrukturerne til Malpensa lufthavn var afsluttet

- fra den 25. oktober 1998 og indtil tidspunktet for ovennævnte arbejders færdiggørelse kunne de EF-luftfartsselskaber, der i forvejen benyttede Linate fortsat benytte denne lufthavn til 34 % af de flyvninger, de havde foretaget i den forudgående flyvesæson med et garanteret minimum på 18 flyvninger om ugen, dog under forudsætning af, at de på de pågældende ruter benyttede fly med samme kapacitet

- al ruteflyvning og al anden lufttrafik både interkontinentalt, internationalt og indenrigsflyvning i EF kunne foregå til og fra Malpensa lufthavn og lufthavnen Orio al Serio.

(6) Dekretet af 9. oktober 1998 er trådt i kraft og anvendes i praksis.

(7) Det var oprindeligt planen, at arbejdet med at forbedre adgangsinfrastrukturerne skulle være afsluttet ved udgangen af 2000, og at overgangsperioden skulle udløbe på det tidspunkt. Da de italienske myndigheder mente, at adgangsinfrastrukturerne til Malpensa lufthavn var ved at være afsluttet, besluttede de den 12. oktober 1999 at gennemføre overførslen af flyvninger fra Linate til Malpensa i to etaper, dvs. henholdsvis den 15. december 1999, hvor 236 ugentlige flyvninger skulle overføres, og den 15. januar 2000 for de 230 resterende ugentlige flyvninger.

(8) Den 25. november 1999 udstedte den italienske miljøminister et dekret (i det følgende benævnt "dekret af 25. november 1999") om en vurdering af Malpensa lufthavns miljømæssige virkninger. Det fremgår bl.a. af dette dekret, at støjgrænserne ikke er overholdt i de omkringliggende kommuner, og at denne situation vil blive yderligere forværret ved forøgelsen af trafikken som følge af de planlagte overførsler af flyvninger. Dekretet indeholder derfor forskellige bestemmelser, der tager sigte på at nedbringe støjgenerne, bl.a. begrænsninger af trafikken, nye procedurer for anvendelsen af start- og landingsbanerne og endog forbud mod anvendelse af bestemte flytyper. Sideløbende hermed har de italienske myndigheder efter anmodning fra byen Milano og regionen Lombardiet givet udtryk for, at Linate lufthavn fremover bør fungere som "city airport", hvilket på sigt vil indebære tilbageførsel af flyvninger fra Malpensa til Linate.

(9) Den 13. december 1999 udstedte formanden for Italiens statsråd et dekret (i det følgende benævnt "dekret af 13. december 1999"), der udtrykkeligt refererer til dekret af 25. november 1999, og som dels bekræfter den planlagte overførsel af flyvninger begyndende den 15. december 1999, dels indebærer iværksættelse af en række foranstaltninger med henblik på at mindske de miljømæssige gener fra Malpensa lufthavn. Disse foranstaltninger er detaljeret beskrevet i dekretets bilag A (Øjeblikkelige foranstaltninger vedrørende vilkårene for lufthavnens drift), bilag B (Øjeblikkelige foranstaltninger i form af restriktioner og kontrol), bilag C (Senere foranstaltninger vedrørende restriktioner og kontrol) og bilag D (Foranstaltninger på mellemlang sigt).

(10) Den 14. december 1999 besluttede den italienske regering foranlediget af Kommissionens indvendinger at suspendere de planlagte overførsler af flyvninger indtil videre.

II

(11) Den 3. marts 2000 udstedte den italienske transport- og trafikminister et dekret (i det følgende benævnt "dekret af 3. marts 2000"), der fastsætter bestemmelser for trafikfordelingen mellem de lufthavne, der indgår i Milanos lufthavnssystem.

(12) I dette dekret anfører ministeren, at "Statsrådet på sit møde den 25. februar 2000 på ny har bekræftet Malpensas strategiske infrastrukturmæssige betydning som hovedlufthavn ('hub'), og at de foranstaltninger, der er omhandlet i bilag A, B og C til dekretet af 13. december 1999 på ovennævnte møde i Statsrådet den 25. februar 2000 og i forbindelse med indgåelsen af rammeaftalen om lufthavnsprogrammet blev vurderet positivt". Ministeren gav i dekretet også udtryk for, "at det var vigtigt at sikre fuld udnyttelse af mulighederne for at udvikle Malpensa som hovedlufthavn for Milano og benytte Linate lufthavn som infrastruktur for punkt til punkt-flyvninger, hvorfor det var nødvendigt at supplere og ændre det ministerielle dekret nr. 46-T, der indeholder bestemmelser om trafikfordelingen mellem de lufthavne, der indgår i Milanos lufthavnssystem".

(13) Den dispositive del af dekretet er formuleret således:

"Artikel 1

1. De foranstaltninger, der er omhandlet i bilag A, B og C til det dekret af 13. december 1999, der er nævnt i indledningen, er blevet vurderet positivt, hvorfor bestemmelserne i nærværende dekret om trafikfordelingen inden for Milanos lufthavnssystem er gældende fra den 20. april 2000.

Artikel 2

1. Ruteflyvning og al anden lufttrafik både interkontinental, international, inden for EU og national og regional kan foregå til og fra lufthavnene Malpensa, Linate og Bergamo Orio al Serio, som indgår i Milanos lufthavnssystem, i det omfang, den operationelle kapacitet i de forskellige lufthavne tillader det, og i overensstemmelse med artikel 3 og 4.

Artikel 3

1. Flyvningerne kan foregå til og fra Malpensa lufthavn under hensyntagen til de nærmere vilkår for lufthavnens drift, som er nævnt i indledningen.

Artikel 4

1. EF luftfartsselskaber kan benytte Linate lufthavn til mellemlanding på punkt til punkt-ruteflyvninger, der udføres med fly af typen 'narrow body' (med én midtergang) til og fra andre lufthavne i Den Europæiske Union på grundlag af de trafikmængder regnet efter antallet af ankommende og afrejsende passagerer, disse flyvninger har medført i Milanos lufthavnssystem i kalenderåret 1999 og inden for nogle maksimumgrænser, som er defineret på følgende måde:

a) en daglig flyvning tur/retur pr. luftfartsselskab med brug af to ankomsteller afgangstider til lufthavnssystemer eller mellemlandingslufthavne med en passagertrafik på mellem 350000 og 700000 enheder

b) to daglige flyvninger tur/retur pr. luftfartsselskab med brug af fire ankomst- eller afgangstider til lufthavnssystemer eller mellemlandingslufthavne med en passagertrafik på mellem 700000 og 1400000 enheder

c) tre daglige flyvninger tur/retur pr. luftfartsselskab med brug af seks ankomst- eller afgangstider til lufthavnssystemer eller mellemlandingslufthavne med en passagertrafik på mellem 1400000 og 2800000 enheder.

d) uden begrænsninger for ruteflyvninger til lufthavnssystemer eller mellemlandingslufthavne med en passagertrafik på over 2800000 enheder.

2. EF-luftfartsselskaberne kan mellemlande i Linate lufthavn på de i punkt 1 anførte vilkår med én daglig flyvning tur/retur og brug af to ankomst- eller afgangstider til lufthavnssystemer eller mellemlandingslufthavne beliggende i de mål nr. 1-regioner, som i kalenderåret 1999 har tilført Milanos lufthavnssystem en passagertrafik på under 350000 enheder.

3. Linate kan benyttes som mellemlandingslufthavn for 'general aviation'."

(14) Det skal understreges, at den maksimale kapacitet hos kontrolcentret for lufttrafikken i Milano-området på det tidspunkt, dekretet blev vedtaget, var 83 bevægelser i timen for de to lufthavne Malpensa og Linate tilsammen.

III

(15) Den 16. marts 2000 rettede luftfartsselskaberne Air France, Aer Lingus, British Airways, Finnair, Iberia, Lufthansa, Maersk Air, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System (SAS) og TAP Air Portugal (i det følgende benævnt "luftfartsselskaberne") en fælles henvendelse til Kommissionen og bad den træffe en beslutning med henblik på:

- at modsætte sig de italienske myndigheders iværksættelse af dekretet af 3. marts 2000

- at erklære, at alle europæiske luftfartsselskaber skulle have tilladelse til at beflyve Linate lufthavn uden restriktioner

- subsidiært at pålægge de italienske myndigheder at anvende trafikfordelingsregler, der sikrer hvert enkelt europæisk luftfartsselskab ret til at beflyve Linate lufthavn, mulighed for at benytte denne lufthavn til tilstrækkeligt mange flyvninger til at give en økonomisk rentabel drift samt ret til selv at vælge til hvilke ruter, det tilladte antal flyvninger kan benyttes.

(16) Luftfartsselskaberne anfører til støtte for deres klage, at dekretet af 3. marts 2000 strider mod både artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92 og Kommissionens beslutning af 15. juli 1997 om Alitalias rekapitalisering(4).

(17) I relation til forordning (EØF) nr. 2408/92 gør luftfartsselskaberne gældende, at de italienske myndigheder tilsidesætter proportionalitetsprincippet og det principielle forbud mod forskelsbehandling. Hvad angår proportionalitetsprincippet, er deres væsentligste argument, at Malpensa lufthavn ikke har kapacitet til at absorbere hele den trafik, der i henhold til dekretet af 3. marts 2000 skal afvikles i denne lufthavn. Deres argumentation går i korte træk ud på følgende:

- Det vides fortsat ikke, hvilke virkninger de miljømæssige restriktioner, der er indført ved dekretet af 25. november 1999 og dekretet af 13. december 1999, vil få for Malpensa lufthavns aktuelle og fremtidige kapacitet

- den italienske flyveledersammenslutning (LICTA) har endog, før dekretet af 25. november 1999 om fastsættelse af miljømæssige restriktioner blev vedtaget, ud fra de sikkerhedsmæssige hensyn anslået den reelle kapacitet i Malpensa lufthavn til 58 bevægelser i timen. Desuden har "Ente Nazionale per l'Aviazione Civile" (ENAC) og "Ente Nazionale di Assistenza al Volo" (ENAV), som hører under de italienske luftfartsmyndigheder, selv anført, at en reel kapacitet på 70 bevægelser i timen forudsætter opfyldelse af flere forskellige betingelser

- selv når man så bort fra virkningerne af miljøbestemmelserne, er der andre faktorer, der skaber tvivl om, hvorvidt Malpensa lufthavn har kapacitet til at absorbere den fremtidige trafikmængde. Således er antallet af "gates" i lufthavnen utilstrækkeligt til at håndtere afgange og ankomster i spidsbelastningsperioder. Desuden er der ikke tilstrækkeligt med parkeringsområder til flyene i forhold til den planlagte kapacitet i lufthavnen på 70 bevægelser i timen. Endelig er størsteparten af de ikke-EF-luftfartsselskaber, som tidligere har benyttet terminal 2 i lufthavnen for at undgå overbelastning af terminal 1, atter blevet henvist til terminal 1, hvilket ikke kan undgå at medføre overbelastning.

(18) Luftfartsselskaberne konkluderer, at de foranstaltninger, der begrænser den frie ret til at levere lufttransportydelser, og som er fastsat i dekretet af 3. marts 2000, ikke er nødvendige for at opfylde formålet med dekretet, nemlig "at sikre fuld udnyttelse af mulighederne for at udvikle Malpensa lufthavn til hovedlufthavn", eftersom disse muligheder i sig selv er usikre og tvivlsomme, og kapaciteten i Malpensa lufthavn desuden i forvejen er udnyttet til det yderste.

(19) Luftfartsselskaberne fremfører endvidere som argument for, at proportionalitetsprincippet skulle være tilsidesat, at der ikke består noget rimeligt forhold mellem ønsket om at udbygge Malpensa lufthavn og bestemmelserne i dekret af 3. marts 2000. Således vil dekretet begrænse det enkelte luftfartsselskabs antal flyvninger på en bestemt rute, men ikke det samlede antal flyvninger på den pågældende rute. Den samlede trafikmængde på Linate lufthavn vil således ikke blive ændret ved dekretet, hvilket også skulle fremgå af det store antal anmodninger om ankomst- eller afgangstider på denne lufthavn. Luftfartsselskaberne tilføjer, at de restriktioner, der pålægges trafikken til og fra Linate lufthavn, især begrænsningen til en enkelt flyvning om dagen pr. luftfartsselskab på bestemte ruter samt anvendelsen af fly med kun én midtergang, under alle omstændigheder er urimelig i forhold til det tilstræbte mål, eftersom de reelt hindrer ikke-italienske luftfartsselskaber i at benytte Linate lufthavn til økonomisk rentabel lufttransport. Det samme resultat kunne opnås med bestemmelser, som i højere grad tilgodeså luftfartsselskabernes rettigheder.

(20) Med hensyn til det principielle forbud mod forskelsbehandling gør luftfartsselskaberne gældende, at trafikfordelingsreglerne er udformet på en sådan måde, at Alitalia fortsat uden begrænsninger vil kunne etablere forbindelser mellem Linate og selskabets hovedlufthavn Fiumicino.

(21) Hvad angår Kommissionens beslutning af 15. juli 1997, henviser luftfartsselskaberne til, at dekretet af 3. marts 2000 ved at give Alitalia en fortrinsstilling på Linate lufthavn strider imod bestemmelserne i nævnte beslutning, i henhold til hvilke Alitalia ikke må gives nogen form for fortrinsstilling i forhold til andre EF-luftfartsselskaber, hverken hvad angår tildeling af trafikrettigheder, ankomst- og afgangstider, groundhandling eller adgang til lufthavnsfaciliteter.

(22) Kommissionen bekræftede modtagelsen af denne fælles henvendelse den 29. marts 2000.

IV

(23) Den 16. marts 2000 rettede luftfartsselskabet Austrian Airlines en særskilt henvendelse til Kommissionen med anmodning om, at den:

- erklærede, at de regler om trafikfordelingen mellem Milanos lufthavne, der var fastsat ved dekret af 3. marts 2000, var uforenelige med fællesskabsretten, navnlig med Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92

- traf beslutning om, at de italienske myndigheder ikke kunne anvende disse regler over for Austrian Airlines og skulle vedtage andre regler, som var forenelige med fællesskabsretten

- slog fast, at de italienske myndigheder under ingen omstændigheder kunne anvende disse regler over for Austrian Airlines, så længe Kommissionen ikke havde udtalt sig om, hvorvidt luftfartsselskabets klage var berettiget.

(24) Som støtte for sin anmodning fremførte Austrian Airlines, at de italienske myndigheder havde tilsidesat principperne om proportionalitet og forbud mod forskelsbehandling.

(25) Hvad angår spørgsmålet om forskelsbehandling, gør luftfartsselskabet gældende, at de fordelingsregler, der er fastsat ved dekretet af 3. marts 2000, og som er baseret på grænser for det årlige passagertal til de enkelte destinationer, i praksis vil indebære forskelsbehandling af EF-luftfartsselskaber. På grund af bestemmelsen om en mindstegrænse på 350000 passagerer om året og fordi Austrian Airlines har benyttet Linate lufthavn i næsten 40 år, ville det sammen med luftfartsselskabet SAS være det eneste EF-luftfartsselskab, som ikke længere kunne flyve mellem Linate og en af sine hovedlufthavne. Der ville således være tale om forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets identitet.

(26) Hvad angår proportionalitetsprincippet, hævder Austrian Airlines, at de grænser, der er fastsat ved dekretet af 3. marts 2000, hverken er objektive eller rimelige. F.eks. vil ruter med en årlig trafik på mere end 2,8 mio. passagerer kunne beflyves uden begrænsninger for trafikhyppigheden, medens der ikke tillades nogen flyvninger overhovedet på ruter på under 350000 passagerer om året. Heller ikke bestemmelsen om mål nr. 1-regioner er objektiv. Det urimelige i bestemmelsen skærpes yderligere af det faktum, at begrænsningerne er fastsat for de enkelte luftfartsselskaber. Resultatet bliver, at antallet af flyvninger på en rute potentielt kan blive højere, jo flere luftfartsselskaber der beflyver ruten. Desuden er det under hensyntagen til de miljømæssige foranstaltninger, der er fastsat ved dekreterne af 25. november og 13. december 1999, tvivlsomt, om Malpensa lufthavn har tilstrækkelig kapacitet til at modtage yderligere trafik. Den planlagte reduktion af antallet af ankomst- og afgangstider i Linate skulle tilskynde luftfartsselskaberne yderligere til at overføre trafik til Malpensa. Rent faktisk skulle der være tilstrækkelig plads i Linate lufthavn til, at trafikken kan fordeles ligeligt mellem alle luftfartsselskaberne.

(27) Kommissionen bekræftede modtagelsen af denne henvendelse den 29. marts 2000.

V

(28) Den 11. april 2000 gav de italienske myndigheder Malpensa lufthavn fortrinsstilling med hensyn til tildeling af ankomst- og afgangstider. Desuden har organisationen Assoclearance, der fungerer som koordinator for de italienske lufthavne, opgjort kapaciteten i Malpensa lufthavn for sommersæsonen 2000 og vintersæsonen 2000/01 til at være 70 bevægelser i timen. Koordineringsudvalget for Linate lufthavn har som anført af de italienske myndigheder i deres brev til Kommissionen af 5. december 2000 fastsat kapaciteten i Linate lufthavn til 13 bevægelser i timen i spidsbelastningsperioderne og op til 20 bevægelser i timen uden for spidsbelastningsperioderne. Med udgangspunkt i den grænse på højst 83 bevægelser i timen, der er fastsat for lufttrafikken i Milano-området, den maksimale kapacitet på 70 bevægelser i timen, som de italienske myndigheder har fastsat for Malpensa lufthavn, og den fortrinsstilling, Malpensa lufthavn har fået, er antallet af disponible ankomst- og afgangstider i Linate lufthavn reduceret til 13 i spidsbelastningsperioderne.

VI

(29) De tyske myndigheder har ved brev af 20. april 2000 anmodet Kommissionen om på grundlag af bestemmelserne i artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92 at tage stilling til de trafikfordelingsregler, der er fastsat ved dekretet af 3. marts 2000.

(30) De østrigske, danske og svenske myndigheder har fremsendt lignende anmodninger til Kommissionen henholdsvis den 26. april, den 9. maj og den 11. maj 2000. I et brev af 18. maj 2000, som Kommissionen modtog den 26. maj 2000, anførte de norske myndigheder, at de deler den bekymring, de danske og svenske myndigheder har givet udtryk for.

(31) Endelig anmodede de belgiske myndigheder den 12. juli 2000 Kommissionen om snarest muligt at tage stilling til de klager, der var indgivet af luftfartsselskaberne.

VII

(32) I forbindelse med gennemgangen af den foreliggende sag efter den procedure, der er fastsat i artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92, og under hensyn til kontradiktionsprincippet fremsendte Kommissionen den 21. marts 2000 de klager, luftfartsselskaberne havde indgivet den 16. marts 2000, til de italienske myndigheder med en opfordring til at fremkomme med deres bemærkninger. I samme øjemed lod Kommissionen den 14. juni 2000 klagerne fra Tyskland, Østrig, Danmark, Sverige og Norge fremsende til de italienske myndigheder.

(33) De italienske myndigheder meddelte ved brev af 5. april 2000 Kommissionen deres bemærkninger til de klager, luftfartsselskaberne havde indgivet den 16. marts 2000. Disse bemærkninger går ud på følgende:

- Kommissionen kan ikke ud fra sine beføjelser i henhold til artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92 iværksætte sanktioner over for manglende overholdelse af proportionalitetsprincippet, hvortil der ikke henvises i stk. 1 i samme artikel.

- De argumenter, luftfartsselskaberne fremfører for at så tvivl om kapaciteten i Malpensa lufthavn, er ikke velbegrundede. De italienske myndigheder henviser til følgende:

- den model, der er udarbejdet for anvendelsen af Malpensa lufthavn, skulle være tilstrækkeligt fleksibel til at give denne lufthavn kapacitet til at absorbere den trafik, der kan forventes i henhold til dekretet af 3. marts 2000. Modellen vil desuden gradvist kunne forbedres, navnlig i perioden fra 26. marts til 20. april 2000

- det fremgår af selve ordlyden af dekretet af 3. marts 2000, at det er udstedt efter en positiv foreløbig vurdering af de miljømæssige foranstaltningers konsekvenser for lufthavnens kapacitet. Eftersom det især drejer sig om støj, er der udarbejdet en meget effektiv matematisk prognosemodel

- det forhold, at der ikke opereres med særskilte start- og landingsbaner, samt ændringen af startruterne vil ikke få negativ indvirkning på kapaciteten i Malpensa lufthavn. Begrænsede vendemuligheder for fly med reaktionsmotorer er et fænomen, der gør sig gældende i de fleste europæiske lufthavne

- det nye udstyr, bl.a. radarsystemer, og de nye procedurer, der skal indføres i Malpensa, vil gøre det muligt at nå op på den fastsatte kapacitet for udnyttelsen af lufthavnen

- det vil kun være et ubetydeligt antal flyvninger, der berøres af spærretidsbestemmelsen for Malpensa lufthavn, og spærretiden vil ikke få nogen indvirkning på lufthavnens kapacitet

- en lufthavns kapacitet skal vurderes over hele døgnet og ikke i forhold til kapaciteten pr. time i spidsbelastningsperioderne. Overførsel af visse ikke-EF-luftfartsselskaber fra terminal 1 til terminal 2 vil ikke medføre en forværring af situationen, fordi der i denne forbindelse tages hensyn til, at dekretet af 3. marts 2000 indebærer en forøgelse af trafikken i Linate i forhold til dekretet af 5. juli 1996.

Ifølge de italienske myndigheder betyder det, at proportionalitetsprincippet ikke er tilsidesat, også fordi det står klart, at den pågældende bestemmelse om trafikfordelingen er en nødvendig forudsætning for udviklingen af Malpensa som hovedlufthavn, og at den er mere gunstig for alle luftfartsselskaberne end den fordeling, der var fastsat i dekretet af 5. juli 1996.

- Kommissionen havde i sin beslutning af 16. september 1998 om dekretet af 5. juli 1996 påpeget tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet udelukkende med henvisning til, at infrastrukturerne i lufthavnen til afvikling af trafikken på jorden ikke var færdige. Dette problem skulle nu være løst, og de begrænsninger for markedsadgangen, der følger af dekretet af 3. marts 2000, var ikke så omfattende som dem, der var fastsat i dekretet af 5. juli 1996. Kommissionen havde i øvrigt aldrig kritiseret, at fordelingskriterierne var baseret på trafikmæssige grænser. Fordelingsreglerne i dekretet af 3. marts 2000 sikrede rent faktisk en optimal balance mellem kravet om at udvikle Malpensa som hovedlufthavn og en bedre udnyttelse af Linate lufthavn for alle europæiske luftfartsselskaber.

- De pågældende bestemmelser om trafikfordelingen var på ingen måde diskriminatoriske, eftersom EF-luftfartsselskaberne ville få bedre adgang til Linate lufthavn end med de nuværende fordelingsregler, anlægsarbejderne med henblik på forbedring af infrastrukturerne for afvikling af trafikken på jorden i lufthavnen var fuldført, og Alitalia havde gjort Malpensa lufthavn til centrum for sine internationale og interkontinentale flyvninger.

- De fordelingsregler, der var fastsat ved dekretet af 3. marts 2000, skulle ikke være i konflikt med Kommissionens beslutning af 15. juli 1997, eftersom dekretet ikke omhandlede tildelingen af ankomst- og afgangstider, og Kommissionen aldrig havde anfægtet fordelingskriterier baseret på passagertrafikmængden.

VIII

(34) For at kunne udtale sig på et velinformeret grundlag om denne sag anmodede Kommissionen den 13. juni 2000 om assistance fra en konsulent, hvis uafhængighed i forhold til alle de involverede parter den på forhånd behørigt havde efterprøvet. Konsulentens opgave bestod dels i at fastslå Malpensa lufthavns kapacitet under hensyntagen til virkningerne af de miljømæssige begrænsninger, der var fastsat i dekretet af 13. december 1999, dels at kontrollere, hvorvidt denne kapacitet var forenelig med den forventede stigning i trafikken. Konsulenten afleverede sin rapport den 26. juli 2000. Rapportens hovedkonklusioner er følgende:

- Flere af de miljømæssige foranstaltninger, der er fastsat ved dekretet af 13. december 1999, som f.eks. reduktion af motorernes starteffekt, begrænsninger for reverseringstrækkraften og brug af start- og landingsbaner på skift, overholdes i praksis ikke i dag, eller i hvert fald kun delvist.

- Reduktion af motorernes starteffekt - som ganske vist har betydning for sikkerheden - og forbud mod fly, der ikke er omfattet af "kapitel 3", har ingen indvirkning på lufthavnens kapacitet.

- Ser man bort fra de begrænsninger, der følger af miljøbestemmelserne, er den maksimale kapacitet i Malpensa lufthavn under normale forhold 65 bevægelser i timen over en periode på tre timer. Man kan nå op på 70 bevægelser i timen i højst en eller to dage i sommerhøjsæsonen.

- Linate lufthavns maksimale teoretiske fysiske kapacitet er 32 ankomst- og afgangstider i timen og 8 mio. passagerer årligt beregnet på grundlag af lufthavnsbygningernes størrelse. Kapaciteten i denne lufthavn er i øjeblikket indskrænket til 13 bevægelser i timen, til dels på grund af de begrænsninger, der gør sig gældende for kontrolcentret for flytrafikken i Milano-området, og til dels på grund af lufthavnsbygningernes begrænsede kapacitet.

- På grund af valgmulighederne og omkostningerne ved at benytte de infrastrukturer på jorden, der giver adgang til Malpensa lufthavn, kan denne lufthavns placering i forhold til Milanos centrum ikke længere betragtes som et handicap eller en grund for brugerne til at foretrække Linate lufthavn.

- Kapaciteten i kontrolcentret for flytrafikken i Milano-området forventes forøget fra 83 til 90/95 bevægelser i timen i løbet af de kommende 12 måneder.

(35) I overensstemmelse med kontradiktionsprincippet(5) blev konsulentens rapport den 27. juli 2000 fremsendt til Italien. De medlemsstater, der havde anmodet Kommissionen om at gribe ind, og de luftfartsselskaber, der havde indgivet en klage, modtog ligeledes en kopi.

(36) Ved brev af 4. august 2000 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen deres bemærkninger til konsulentens rapport. Kommentarerne var i korte træk følgende:

- På trods af en række støjdæmpende foranstaltninger, der er iværksat i Malpensa, er de konstaterede forsinkelser i denne lufthavn ikke stort værre end forsinkelserne i andre lufthavne i EF.

- Den aktuelle trafik i Malpensa er fuldt forenelig med det scenario, der er haseret på de mindst mulige støjgener, og som blev forelagt for Italiens statsråd den 22. februar 2000. Modellen for anvendelsen af lufthavnen ændres løbende for at sikre en optimal balance mellem en maksimal kapacitet i lufthavnen og opfyldelsen af kravene til støjdæmpning. Andre større lufthavne benytter ligesom Matpensa en model haseret på udnyttelse af start- og landingsbanerne på skift. Hverken forbud mod flyvninger om natten eller nedsættelsen af motorernes starteffekt har betydning for lufthavnens kapacitet.

- Der er planer om i løbet af de kommende fire år at gennemføre anlægsarbejder i Malpensa, der skal give mulighed for en bedre udnyttelse af lufthavnsinfrastrukturen her, især lufthavnsbygningerne og flyveinfrastrukturerne.

(37) Den 31. august 2000 meddelte luftfartsselskaberne Air France, Aer Lingus, British Airways, Finnair, Iberia, Lufthansa, Maersk Air, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System (SAS) og TAP Air Portugal skriftligt Kommissionen deres bemærkninger til konsulentens rapport. Den 14. september 2000 meddelte luftfartsselskabet Austrian Airlines ligeledes Kommissionen sine bemærkninger til konsulentens rapport.

IX

(38) Efter en gennemgang af de ovenfor omhandlede forhold og efter kontakter mellem Kommissionen og de italienske myndigheder meddelte disse skriftligt Kommissionen den 4. december 2000, at de havde til hensigt at pålægge ENAC at øge den tilbudte kapacitet i Linate lufthavn til 18 flybevægelser i timen med en henvisning til, at kontrolcentret for flytrafikken i Milano-området havde fået større kapacitet. Der kunne eventuelt indgås aftaler om fælles rutenumre for de ekstra flyvninger, der dermed kan henlægges til Linate lufthavn. I samme brev oplyste de italienske myndigheder desuden, at de i meget nær fremtid ville udstede et nyt dekret om fordelingen af flytrafikken mellem de lufthavne, der indgår i Milanos lufthavnssystem. Det nye dekret ville ændre dekretet af 3. marts 2000 på følgende områder:

- Der vil fremover kunne etableres forbindelse mellem alle europæiske hovedstæder og Linate lufthavn med mindst én flyvning tur/retur om dagen.

- Lufthavne i EF med en årlig trafik på mere end 40 mio. passagerer i 1999 ville kunne etablere forbindelse til Linate lufthavn med mindst to flyvninger tur/retur om dagen.

- Italien vil inden udgangen af 2001 undersøge, hvordan reglerne for trafikfordelingen inden for Milanos lufthavnssystem virker.

RETLIG VURDERING

X

(39) Hvad angår reglerne for fordelingen af trafikken mellem lufthavnene i et lufthavnssystem udøver Kommissionen de beføjelser, der er tillagt den ved artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92, som har følgende ordlyd:"Efter anmodning fra en medlemsstat eller på eget initiativ undersøger Kommissionen anvendelsen af stk. 1 og 2, og træffer inden en måned efter modtagelsen af anmodningen efter høring af det i artikel 11 omhandlede udvalg beslutning om, hvorvidt medlemsstaten kan fortsætte med at anvende de foranstaltninger, der er truffet".

(40) I relation til disse bestemmelser må de tyske, østrigske, belgiske, danske og svenske myndigheders breve til Kommissionen af henholdsvis 20. april, 26. april, 9. maj og 11. maj samt 12. juli 2000 betragtes som anmodninger fra medlemsstater. Kommissionen er derfor forpligtet til at reagere på disse anmodninger og træffe beslutning om, hvorvidt Italien fortsat skal kunne anvende dekretet af 3. marts 2000, der fastsætter regler for fordelingen af trafikken inden for Milanos lufthavnssystem.

(41) Helt bortset fra anmodningerne fra disse fem medlemsstater finder Kommissionen det i øvrigt nødvendigt i denne sag at udøve den kompetence, den ovenfor citerede bestemmelse giver den. Når Kommissionen i denne forbindelse handler på eget initiativ, således som den udtrykkeligt kan i medfør af artikel 8, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92, er dens undersøgelse på ingen måde kun begrænset til en vurdering af anmodningerne fra luftfartsselskaberne.

(42) Eftersom Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 fra den 1. juli 1994(6) ifølge afgørelse nr. 7/94 truffet af Det Blandede EØS-udvalg(7) også falder ind under EØS-aftalens anvendelsesområde, skal Kommissionens beslutning omfatte samtlige medlemsstater i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. Også Norge har rettet henvendelse til Kommissionen.

XI

(43) Det princip om fri udøvelse af trafikrettigheder, som er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92, indebærer normalt, at luftfartsselskaberne i EF selv kan vælge mellem de forskellige lufthavne, der indgår i et lufthavnssystem. Medlemsstaterne kan dog begrænse ovennævnte frie adgang med henvisning til artikel 8, stk. 1, i samme forordning, der har følgende ordlyd:"Denne forordning berører ikke en medlemsstats ret til at fastlægge fordelingen af trafikken på de enkelte lufthavne inden for et lufthavnssystem, når det sker uden forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet eller identitet."

(44) Kommissionen har allerede i beslutning 98/710/EF, 95/259/EF og 94/290/EF(8) slået fast, at enhver begrænsning, der pålægges under henvisning til denne bestemmelse, skal være i overensstemmelse med princippet om forbud mod forskelsbehandling og de generelle principper, der gælder for den frie udveksling af tjenesteydelser.

(45) I denne sammenhæng har Kommissionen ved en tidligere lejlighed præciseret rækkevidden af artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92. Ved beslutning 95/259/EF har den således fastslået følgende:"Artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92 tillader medlemsstaterne at fordele trafikken mellem de enkelte lufthavne i et lufthavnssystem og anerkender således i princippet lovligheden af en aktiv lufthavnsplanlægning, som er i overensstemmelse med fællesskabsrettens almindelige principper. En sådan lufthavnsplanlægning kan omfatte en lang række særlige forhold, som ifølge myndighederne bør prioriteres. Det er klart, at de konkrete foranstaltninger, der træffes for at gennemføre lufthavnsplanlægningen, kan være forskellige fra det ene lufthavnssystem til det andet som følge af de valgte prioriteringer og det pågældende lufthavnssystems særlige forhold. Alle disse gennemførelsesforanstaltninger vil, hvis de skal være effektive, i nogen grad begrænse adgangen til systemets enkelte lufthavne. Det ville stride mod disse hensyn, hvis artikel 8, stk. 1 anvendelsesområde blev fastsat således, at muligheden for at føre en bestemt lufthavnspolitik for et givet lufthavnssystem på forhånd var udelukket. F.eks. er det fuldt lovligt, at en medlemsstat ønsker at fremme udviklingen af en bestemt lufthavn i lufthavnssystemet på bekostning af de øvrige. Begrænsning af adgangen til disse lufthavne kan i så fald være et rimeligt middel til at nå dette mål."

(46) Det principielle forbud mod forskelsbehandling, hvortil der udtrykkeligt henvises i artikel 8, stk. 1, forbyder ikke blot enhver form for forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet - i overensstemmelse med traktatens artikel 6 - men også enhver form for forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets identitet. Med vedtagelsen af forordning (EØF) nr. 2408/92 gav Rådet udtryk for, at forbud mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet i betragtning af lufttransportens struktur i EF ikke var tilstrækkeligt til at sikre, at det indre marked for civil lufttransport fungerede korrekt, eller til at sikre overholdelsen af det princip om fri adgang til markedet, som er fastsat i artikel 3, stk. 1, i samme forordning. Rådet tilføjede derfor det forbud mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskaberne identitet, hvortil Retten i Første Instans udtrykkeligt henviser i sin dom af 19. juni 1997 (Air Inter SA mod Kommissionen)(9).

XII

(47) Kommissionen skal derfor, når den skal udtale sig om, hvorvidt de fordelingsregler, der er fastsat ved dekretet af 3. marts 2000, er forenelige med artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92, primært vurdere, om disse regler strider imod forbuddet mod forskelsbehandling.

(48) Kommissionen mener, at kriterierne i artikel 4 i dekretet af 3. marts 2000, som bygger på trafikmængder, er objektive kriterier, der ikke skelner mellem luftfartsselskaberne på grundlag af deres nationalitet eller identitet, da de gælder i lige grad for alle luftfartsselskaberne i EF, og da disse i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92 alle har adgang til de pågældende forbindelser inden for EF uden begrænsninger. Det samme gælder forpligtelsen til udelukkende at anvende fly med kun én midtergang til flyvninger til Linate lufthavn og for undtagelsen i stk. 2 i samme artikel 4 til fordel for mål nr. 1-regioner.

(49) Som Kommissionen allerede har påpeget i beslutning 95/259/EF(10) og 98/710/EF(11), omfatter det principielle forbud mod forskelsbehandling i artikel 8, stk. 1, imidlertid også alle foranstaltninger, der uden udtrykkeligt at henvise til luftfartsselskabernes nationalitet eller identitet i praksis alligevel virker som forskelsbehandling, også indirekte.

(50) For at afgøre, om kriterierne i dekretet af 3. marts 2000 i praksis virker som forskelsbehandling, må det undersøges, hvilke virkninger deres anvendelse siden den 20. april 2000 har haft.

(51) Kommissionen gav i beslutning 98/710/EF(12) udtryk for, at kriterierne i dekretet af 5. juli 1996 medførte en konkurrencefordel for Alitalia, fordi det var det eneste luftfartsselskab, som på grund af forskellene i betingelserne for adgang til henholdsvis Linate og Malpensa havde mulighed for at flyve til sin hovedlufthavn fra Linate. Kommissionen konkluderede, at denne konkurrencefordel ville være til stede, så længe Malpensa lufthavn ikke rådede over en adgangsinfrastruktur, der kunne ændre den situation, at passagererne var uvillige til at benytte denne lufthavn.

(52) Det er nu Kommissionens opfattelse, at de vej- og jernbanearbejder, der er udført i løbet af de seneste år, giver anledning til at konkludere, at adgangen til Malpensa lufthavn ikke længere er et handicap for de brugere, der ønsker at benytte denne lufthavn. Den af Kommissionen udpegede ekspert understregede desuden, at forbindelserne til og fra Linate lufthavn med offentlige transportmidler var dårlige, og mente, at Malpensa lufthavns placering i forhold til Milanos centrum ikke længere var en grund for brugerne til at foretrække Linate lufthavn. Kommissionen skal henvise til sin tidligere vurdering i beslutning 98/710/EF af forholdene i de to lufthavne, idet den ikke er kommet i besiddelse af nye oplysninger, der giver anledning til at konkludere, at mulighederne for at flyve til og fra Linate lufthavn skulle indebære en fordel i forhold til flyvninger til og fra Malpensa lufthavn.

(53) Kommissionen mener derfor, at anvendelsen af kriterierne i dekretet af 3. marts 2000 ikke i praksis virker som forskelsbehandling, og at disse kriterier er forenelige med det principielle forbud mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabers nationalitet eller identitet, som er fastsat i artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92.

(54) Kommissionen skal dog også undersøge, hvorvidt de regler, de italienske myndigheder vedtog den 3. marts 2000, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. I denne henseende skal Kommissionen ifølge fast retspraksis skaffe sig vished for, at de pågældende bestemmelser er egnet til at sikre opfyldelsen af deres formål og ikke er mere omfattende, end hvad der er nødvendigt herfor; det skal med andre ord fastslås, at de samme resultater ikke vil kunne opnås med lempeligere regler.

(55) Man må således først og fremmest gøre sig klart, hvilket formål de pågældende regler har. Med dekretet af 3. marts 2000 ønskede de italienske myndigheder efter at have fastslået, at Malpensa lufthavn har strategisk infrastrukturmæssig værdi som hovedlufthavn, både at sikre fuld udnyttelse af mulighederne for at udvikle hovedlufthavnen Milano/Malpensa og at anvende lufthavnen Milano/Linate som infrastruktur til punkt til punkt-forbindelser. Myndighederne fandt det derfor nødvendigt at ændre dekret af 5. juli 1996, der udelukkende havde til formål at sikre Malpensas funktion som hovedlufthavn i forbindelse med projektet Malpensa 2000.

(56) Som nævnt konkluderede Kommissionen i beslutning 95/259/EF, at det ved artikel 8, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 er fastsat, at det er fuldt lovligt at føre en aktiv planlægningspolitik for lufthavnene. Der kan i forbindelse med denne planlægningspolitik tages hensyn til en lang række forskelligartede faktorer, som forekommer de kompetente myndigheder væsentlige. Omdannelsen af Malpensa lufthavn til en fuldt funktions- og bæredygtig hovedlufthavn(13) og anvendelse af Linate lufthavn som den vigtigste infrastruktur til punkt til punkt-forbindelser er helt klart formål, der gør det legitimt at fastsætte trafikfordelingsregler. Man må derfor undersøge, om det er foreneligt med proportionalitetsprincippet at forfølge disse to formål.

(57) Indledningsvis må det slås fast, at regler, der fastsætter grænser for adgang på grundlag af trafikmængder, kan være nødvendige for at reducere trafikniveauet i Linate og således forfølge formålet om at fremme Malpensa som en økonomisk bæredygtig hovedlufthavn, samtidig med at Linate kan omdannes til speciallufthavn til brug for såkaldte punkt til punkt-flyvninger. Som nævnt slog Kommissionen allerede i beslutning 95/259/EF fast, at en sådan strategi er forenelig med forordning (EØF) nr. 2408/92.

(58) Med hensyn til formålet om at omdanne Malpensa lufthavn til en fuldt funktions- og bæredygtig hovedlufthavn er der grund til at undersøge, om de foranstaltninger, der følger af dekretet af 3. marts 2000, er nødvendige for opfyldelsen af dette formål, når man samtidig tager hensyn til de begrænsninger i antallet af disponible ankomst- og afgangstider, der blev indført for Linate lufthavn. For sommersæsonen 2000 og vintersæsonen 2000/01 blev den maksimale kapacitet i Linate således fastsat til 20 bevægelser i timen og endog reduceret til 13 bevægelser i spidsbelastningsperioderne. Antallet af benyttede ankomst- og afgangstider pr. time i Malpensa lufthavn ligger i øjeblikket på gennemsnitligt ca. 60 og skulle kunne komme helt op på 70 i spidsbelastningsperioder. Forholdet mellem antallet af benyttede ankomst- og afgangstider i henholdsvis Linate og Malpensa kombineret med forøgelsen af antallet af ankomst- og afgangstider i Malpensa i spidsbelastningsperioder forekommer umiddelbart at være tilstrækkeligt til at fremme udviklingen af Malpensas lufthavn. Desuden pegede de italienske myndigheder i deres brev af 4. december 2000 på, at kapaciteten i Malpensa ligger på 70 bevægelser i timen på nuværende stadium i lufthavnens udvikling til hovedlufthavn, selv om det af den undersøgelse, der er foretaget af Kommissionens uvildige ekspert, fremgår, at de begrænsninger i antallet af flyvninger til og fra Linate, der er fastsat ved dekret af 3. marts 2000, meget vel kan betyde, at Malpensa lufthavn når mætningspunktet.

(59) De planlagte nye regler, hvortil de italienske myndigheder henviser i deres brev af 4. december 2000 til Kommissionen, giver dog anledning til at ændre denne første opfattelse. Fremover garanteres der således 18 ankomst- og afgangstider hver time i Linate, også i spidsbelastningsperioder. Det gør det også nødvendigt at fastsætte kriterier for trafikfordelingen, fordi den forøgelse af trafikken i Linate, der hermed tillades, vil kunne bringe udviklingen af Malpensa som hovedlufthavn i fare, såfremt der ikke samtidig indføres andre former for begrænsninger.

(60) Det betyder, at de begrænsninger for den frie ret til at udveksle tjenesteydelser, der ved den pågældende foranstaltning indføres for Linate lufthavn, er i overensstemmelse med formålet om at sikre fuld udnyttelse af mulighederne for at udvikle Malpensa til hovedlufthavn, når de af de italienske myndigheder i brev af 4. december 2000 anførte ændringer er gennemført.

(61) Herudover er der i øvrigt intet, der forhindrer de italienske myndigheder i at tilstræbe, at Linate lufthavn primært forbeholdes bestemte kategorier af trafik, især punkt til punkt-flyvninger, og derfor fastsætte passende fordelingsregler til dette formål.

(62) Hvad angår bestræbelserne på at udvikle Linate lufthavn til specialiseret infrastruktur til brug for punkt til punkt-flyvninger, erkender Kommissionen, at det for at opfylde dette formål kan være nødvendigt at fastsætte kriterier, der begrænser antallet af flyvninger på de enkelte ruter på grundlag af trafikmængden, således som det er gjort ved dekretet af 3. marts 2000.

(63) Ud fra en umiddelbar vurdering er det Kommissionens opfattelse, at de kriterier, det drejer sig om, i deres praktiske udformning ikke er fuldt egnede tiI at sikre opfyldelsen af dette formål. Som det også understreges af luftfartsselskaberne, giver den minimumsgrænse for trafikken på 350000 passagerer, der er fastsat i artikel 4 i dekretet af 3. marts 2000, ikke mulighed for at foretage flyvninger mellem EF-lufthavne som f.eks. Wien eller København og Linate. Desuden er forbindelsen til en så vigtig lufthavn som Frankfurt kun sikret med en enkelt daglig flyvning pr. luftfartsselskab til Linate, medens der ikke er fastsat nogen begrænsning for antallet af flyvninger pr. luftfartsselskab på ruter med et passagertal på over 2,8 mio.

(64) De ændringer, hvortil de italienske myndigheder henviser i deres brev af 4. december 2000, fjerner dog de ovennævnte hindringer og står i rimeligt forhold til formålet om at forbeholde Linate lufthavn til punkt til punkt-flyvninger, eftersom forøgelsen af antallet af disponible ankomst- og afgangstider favoriserer flyvninger til andre destinationer end Rom. Desuden vil ændringerne give mulighed for, at der fremover kan flyves mellem henholdsvis Wien og København og Linate, og der bliver mindst to daglige forbindelser til EF-lufthavne med en årlig trafikmængde i 1999 på over 40 mio. passagerer. Med disse ændringer vil reglerne langt bedre kunne opfylde formålet om at gøre Linate til lufthavn for punkt til punkt-flyvninger til de større destinationer. Desuden giver det faktum, at samtlige trafikfordelingsregler skal tages op til nyvurdering inden udgangen af 2001, mulighed for at tage hensyn til udviklingen i forholdene både i Linate og Malpensa og især til den kommende udvidelse af kapaciteten hos kontrolcentret for flytrafikken i Milano-området. Dette medfører, at foranstaltningen som helhed vil være i bedre overensstemmelse med denne udvikling.

(65) Under disse omstændigheder finder Kommissionen, at reglerne for fordeling af trafikken inden for Milanos lufthavnssystem med de ændringer, de italienske myndigheder har bebudet i deres brev af 4. december 2000, må anses for at stå i rimeligt forhold til deres formål. Kommissionen noterer sig Italiens tilsagn om at tage situationen op til fornyet vurdering inden udgangen af 2001.

XIII

Konklusion

(66) Kommissionen konkluderer, at trafikfordelingsreglerne i dekretet af 3. marts 2000 er forenelige med artikel 8, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92, såfremt de ændres som anført i de italienske myndigheders brev af 4. december 2000. Det bør derfor på grundlag af artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92 fastslås, at Italien kan anvende de således ændrede regler -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Italien kan anvende de trafikfordelingsregler for Milanos lufthavnssystem, som er fastsat i den italienske transport- og trafikministers dekret af 3. marts 2000, på betingelse af at disse regler senest 15 dage efter meddelelsen af denne beslutning ændres som anført i de italienske myndigheders brev af 4. december 2000 til Kommissionen.

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.

Udfærdiget i Bruxelles, den 21. december 2000.

På Kommissionens vegne

Loyola De Palacio

Næstformand

(1) EFT L 240 af 24.8.1992, s. 8.

(2) EFT L 228 af 9.9.1996, s. 1.

(3) EFT L 337 af 12.12.1998, s. 42.

(4) EFT L 322 af 25.11.1997, s. 44.

(5) Sag T-260/94, Air Inter mod Kommissionen (Sml. 1997 II, s. 997, præmis 63).

(6) EFT C 208 af 28.7.1994, s. 7.

(7) EFT L 160 af 28.6.1994, s. 1.

(8) EFT L 337 af 12.12.1998, s. 42 (51-52), EFT L 162 af 13.7.1995, s. 25 (30-31), EFT L 127 af 19.5.1994, s. 22 (28-31).

(9) Sag T-260/94 (citeret i fodnote 5), præmis 112.

(10) EFT L 162 af 13.7.1995, s. 25.

(11) EFT L 337 af 12.12.1998, s. 52, præmis 30.

(12) EFT L 337 af 12.12.1998, s. 55, præmis 45.

(13) Jf. beslutning 98/710/EF (EFT L 337 af 12.12.1998, s. 57).