Kommissionens beslutning

af 29. januar 2003

om bekræftelse af foranstaltninger, som Belgien har anmeldt i henhold til artikel 6, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald

(meddelt under nummer K(2003) 361)

(Kun den franske og nederlandske udgave er autentiske)

(EØS-relevant tekst)

(2003/82/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPISKE FÆLLESSKABER HAR-

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald(1), særlig artikel 6, stk. 6,

efter høring af det udvalg, der er nedsat ved artikel 21 i direktiv 94/62/EF, og

ud fra følgende betragtninger:

I. PROCEDURE

1. Direktiv 94/62/EF

Direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald, som bygger på traktatens artikel 95 (tidligere artikel 100 A), har til formål at harmonisere medlemsstaternes foranstaltninger for håndtering af emballage og emballageaffald for at forhindre eller begrænse miljøpåvirkninger og således skabe et højt miljøbeskyttelsesniveau og sikre, at det indre marked kan fungere uden handelshindringer, konkurrenceforvridninger og konkurrencebegrænsninger i Fællesskabet. Med henblik herpå fastsætter direktivets artikel 6, stk. 1, bl.a. en række kvantificerede mål, som medlemsstaterne skal nå med hensyn til genanvendelse og genvinding af emballageaffald.

I henhold til artikel 6, stk. 1, litra a), skal mellem 50 vægtprocent som et minimum og 65 vægtprocent som et maksimum af emballageaffaldet genanvendes senest den 30. juni 2001. Ifølge artikel 6, stk. 1, litra b), skal, inden for rammerne af dette generelle mål og inden for den samme tidsfrist, mellem 25 vægtprocent som et minimum og 45 vægtprocent som et maksimum af samtlige de materialer, der indgår i emballageaffaldet, genvindes med et minimum på 15 vægtprocent for hvert emballagemateriale.

Artikel 6, stk. 6, indfører en overvågningsprocedure, der skal sikre, at der er sammenhæng mellem de forskellige strategier, som medlemsstaterne vælger, navnlig med henblik på at undgå, at de mål, der fastsættes i en medlemsstat, er til hinder for, at andre medlemsstater kan opfylde direktivet, eller kan give anledning til forvridning på det indre marked.

I medfør af de samme bestemmelser skal Kommissionen bekræfte disse foranstaltninger på grundlag af en passende undersøgelse.

2. De anmeldte foranstaltninger

2.1. Baggrund

I Belgien har staten kun myndighed til at omsætte de produktrelaterede bestemmelser (f.eks. artikel 9 og bilag II) i direktiv 94/62/EF til nationale forskrifter. Fastsættelse af mål for genanvendelse og genvinding af emballagematerialer i emballageaffald i overensstemmelse med direktivets artikel 6 henhører under regionernes enekompetence.

For at sikre, at gennemførelsen af direktiv 94/62/EF og dets omsætning til nationale bestemmelser var sammenhængende og skete konsekvent, og det gælder ikke mindst direktivets artikel 6, fandt de tre belgiske regioner det nødvendigt den 30. maj 1996 at indgå en samarbejdsaftale om forebyggelse og behandling af emballageaffald (herefter benævnt "samarbejdsaftalen")(2)

I artikel 3, stk. 2, i samarbejdsaftalen af 1996 opstilles følgende mål for genvinding og genanvendelse, som skal opfyldes af de pågældende virksomheder i hver enkelt af landets tre regioner, dvs. Flandern, Vallonien og Bruxelles, både når det gælder husholdningsemballageaffald og industriemballageaffald:

>TABELPOSITION>

Samarbejdsaftalen blev i henhold til artikel 6, stk. 6, anmeldt af de belgiske myndigheder den 13. juli 1996 og bekræftet af Kommissionen ved beslutning 1999/652/EF(3).

2.2. Revision af samarbejdsaftalen

Den 1. august 2001 meddelte de belgiske myndigheder Kommissionen et udkast til en revideret udgave af samarbejdsaftalen i overensstemmelse med proceduren i Rådets direktiv 83/189/EØF(4). Formålet med den anmeldte foranstaltning er at forhøje de genvindings- og genanvendelsesmål, der er fastsat i artikel 3 i samarbejdsaftalen af 1996.

I den reviderede udgave af samarbejdsaftalens artikel 3 fastsættes følgende mål:

>TABELPOSITION>

Disse reviderede mål er baseret på en cost-benefit-analyse udført af de belgiske myndigheder.

I henhold til artikel 3, stk. 2, skal beregningsmetoden for opfyldelse af disse genvindings- og genanvendelsesmål fastlægges af Den Interregionale Emballagekommission ("Interregionale Verpakkingscommissie")(5). Det fastsættes desuden, at de generelle genanvendelsesmål svarer til summen af det nåede mål for genvinding, organisk genvinding og energiudnyttelse, og at mekanisk genvinding kan medregnes med henblik på opfyldelsen af målet for genvinding. Fra den 1. januar 2003 vil Den Interregionale Emballagekommission fremsætte nye forslag til generelle genvindings- og genanvendelsesmål, der skal gælde fra 2003. Disse nye mål vil afhænge af udviklingen i genvindings- og genanvendelseskapaciteten og de selektive indsamlingsmetoder.

Endelig bør det bemærkes, at den reviderede samarbejdsaftale ikke vil få tilbagevirkende kraft. De forhøjede mål vil først gælde fra det tidspunkt, hvor den reviderede samarbejdsaftale offentliggøres i den belgiske statstidende.

3. Udtalelser

Ifølge direktivets artikel 6, stk. 6, skal Kommissionen træffe en beslutning efter at have kontrolleret foranstaltningerne i samarbejde med medlemsstaterne. Kommissionen har derfor hørt medlemsstaterne vedrørende denne anmeldelse i det udvalg, der er nedsat i henhold til artikel 21 i direktiv 94/62/EF (Artikel 21-Udvalget).

En første meningsudveksling fandt sted på Artikel 21-Udvalgets møde den 6. februar 2002. Medlemsstaterne blev opfordret til at indsende skriftlige bemærkninger til Kommissionen. På Artikel 21-Udvalgets møde den 6. februar 2002 forklarede den belgiske delegation, at der efter dens opfattelse ikke var nogen problemer forbundet med Belgiens fastsættelse af højere nationale mål for genvinding af emballage. Den mente, at eksportmarkedet kunne opsuge de supplerende mængder emballageaffald, og at der derfor ikke ville blive nogen kapacitetsproblemer, som kunne forhindre Kommissionen i at godtage det belgiske forslag. Frankrig rejste tvivl om denne antagelse og udtalte, at det måske ville modsætte sig de højere nationale mål i Belgien. Også Spanien og Italien gav udtryk for almindelig bekymring med hensyn til virkningerne på det indre marked af højere nationale mål.

Den 29. april 2002 fremsatte Frankrig skriftlige bemærkninger til den belgiske anmeldelse til Kommissionen. De franske myndigheder udtrykte særlig bekymring for, at de forhøjede genvindingssatser i den reviderede samarbejdsaftale kunne medføre kapacitetsproblemer i den franske glasgenvindingssektor. Da Belgien ikke længere har nogen glasgenvindingskapacitet(6), vil det eksportere sit glas til nabolandene, hvor der findes genvindingskapacitet, herunder Frankrig. I Frankrig er der begrænset genvindingskapacitet for glas. Øget eksport af glas til Frankrig kunne skabe kapacitetsproblemer i Frankrig. Endvidere er glas eksporteret fra Belgien billigere end fransk glas. Derfor var de franske myndigheder bekymrede for, at den belgiske foranstaltning kunne skabe forvridninger på det indre marked og forhindre Frankrig i at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktivet.

Den 15. maj 2002 anmodede Kommissionen Belgien om at præcisere visse elementer i anmeldelsen. Som svar på denne anmodning modtog Kommissionen yderligere oplysninger fra de belgiske myndigheder den 20. juni 2002.

På Artikel 21-Udvalgets møde den 25. juli 2002 fremlagde Kommissionen en oversigt over de oplysninger, den havde modtaget fra de belgiske myndigheder, og de bekymringer, som de franske myndigheder havde givet udtryk for. Andre medlemsstater, især Italien og Spanien, udtrykte tvivl om, hvorvidt Belgien havde tilstrækkelig genvindingskapacitet for glas. Belgien forklarede, at landet havde mistet sin glasgenvindingskapacitet på grund af konkurrencen på det indre marked.

II. VURDERING

I det foreliggende tilfælde har Belgien anmodet om en undtagelse fra artikel 6, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 94/62/EF. Artikel 6, stk. 6, i direktivet tillader medlemsstaterne at overskride målene i artikel 6, stk. 1, litra a) og b), hvis den pågældende medlemsstat sørger for tilstrækkelig genvindings- og genanvendelseskapacitet. Foranstaltningerne skal træffes med det formål at opnå en høj miljøbeskyttelsesgrad, og det er en betingelse, at de ikke skaber forvridninger på det indre marked og ikke forhindrer andre medlemsstater i at overholde direktivet. De må heller ikke være et vilkårligt middel til forskelsbehandling eller udgøre en skjult hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne.

I det følgende vil Kommissionen vurdere, om den af Belgien anmeldte foranstaltning er i overensstemmelse med disse betragtninger.

a) Tilstrækkelig genanvendelses- og genvindingskapacitet

Kommissionen fortolker ikke dette krav sådan, at medlemsstaterne skal være fuldstændig selvforsynende, når det gælder genvinding og genanvendelse. Medlemsstaterne kan også benytte sig af kapacitet i andre medlemsstater og i tredjelande, når de skal opfylde deres genvindings- og genanvendelsesmål. Det gør det imidlertid vanskeligt at foretage en nøjagtig kvantificering af den forhåndenværende kapacitet, da genvinding finder sted på et åbent, internationalt marked.

Dette kriterium skal også sikre, at foranstaltninger, der træffes i en medlemsstat, ikke giver andre medlemsstater problemer med at overholde direktivet. Det skal derfor ses i sammenhæng med de øvrige kriterier i artikel 6, stk. 6. I praksis betyder overholdelse af dette kriterium også overholdelse af kriterierne b) og c) i det følgende. Hvis der opstilles mål, som overskrider målene i artikel 6, stk. 1, bør det navnlig sikres, at dette ikke er til skade for indsamlings- og genvindingsordningerne i andre medlemsstater.

Høringen af de øvrige medlemsstater viste, at nogle medlemsstater var i tvivl om, hvorvidt Belgien havde den tilstrækkelige kapacitet til genanvendelse og genvinding af glas, og Frankrig udtrykte bekymringer med relation til landets egen glasgenvindingskapacitet. De belgiske myndigheder fremførte, at der ikke var nogen kapacitetsproblemer, fordi der findes tilstrækkelig genvindingskapacitet i naboområderne (især i Tyskland, Nederlandene og Frankrig). Desuden ville en restriktiv anvendelse af kriterierne i artikel 6, stk. 6, i direktiv 94/62/EF efter deres opfattelse være i modstrid med det indre marked, da det er konkurrencen på dette indre marked, som er årsagen til, at Belgien har mistet sin glasgenvindingskapacitet på sit eget område. Endvidere har den anmeldte foranstaltning ikke nogen negativ virkning, da de foreslåede mål allerede er nået i praksis. I 1999 offentliggjorde det godkendte foretagende for husholdningsaffald i Belgien en genvindingssats på 73,0 % og det godkendte foretagende for industriaffald en genvindingssats på 77,9 %. Hvad angår prisen på belgisk glas, præciserede de belgiske myndigheder, at prisen på belgisk glas fastsættes efter offentligt udbud. På grundlag af disse udbud ser det ud til, at eksporten til Frankrig vil dale fra 2002, mens eksporten til Nederlandene og Tyskland vil stige.

Det bør bemærkes, at situationen på det belgiske marked for glas har ændret sig siden anmeldelsen af 1996, fordi det vigtigste belgiske genvindingscenter er forsvundet som følge af konkurrencen på det indre marked. Derimod har situationen for metalemballage, ikke-jernholdige metaller, mekanisk genvinding af syntetiske materialer samt for papir og pap på det belgiske marked ikke ændret sig siden 1996-anmeldelsen. For disse materialer har Belgien tilstrækkelig genvindingskapacitet på sit område.

Ud fra ovenstående bemærkninger konkluderer Kommissionen, at eftersom der ikke findes nogen forpligtelse til at genvinde emballage inden for et og samme land, bør foranstaltningen ses i sammenhæng med en generel vurdering af det europæiske og/eller internationale marked for genvundne materialer. Derfor bør det antages, at medmindre der er en generel mætning af markedet, som skyldes tekniske eller markedsbetingede begrænsninger, og som ikke kan overvindes ved hjælp af yderligere finansiering, findes der tilstrækkelig kapacitet, uanset om denne findes i eller uden for den pågældende medlemsstat. Generelt forekommer dette at være tilfældet, for så vidt angår de påtænkte belgiske mål. Der er dog visse tegn på mætning af glasmarkedet. Ud fra de foreliggende oplysninger er det imidlertid umuligt generelt at slutte, at yderligere materialer ikke kan finde tilstrækkelig kapacitet.

b) Muligheden for forvridninger på det indre marked

Der indtræder forvridninger på det indre marked, når høje genvindingssatser ledsages en høj grad af finansiering gennem f.eks. licensafgifter, der fører til lavere priser for sekundære materialer. Hvis ambitionsniveauet er lavere i et andet land, og der er mindre finansiering til rådighed, vil de sekundære materialer, der indsamles i landet, blive dyrere end importerede materialer. Hvis genvindingskapaciteten desuden er begrænset, kan det blive vanskeligt for sådanne lande med et lavt ambitionsniveau at finde afsætning for deres egne indsamlede materialer.

Høringen af de øvrige medlemsstater viste, at nogle medlemsstater nærer frygt for forvridninger på det indre marked. De belgiske myndigheder udtalte, at der ikke er risiko for forvridninger på det indre marked i betragtning af det belgiske markeds ringe størrelse og den gradvise iværksættelse af den anmeldte foranstaltning. I praksis vil den anmeldte foranstaltning ikke få nogen virkning, fordi de opfyldte genvindingsmål for glas i Belgien allerede er meget højere end dem, der foreslås i den anmeldte foranstaltning (Belgien meddelte en genvindingssats på 87,5 % for glasemballage i 2001). Glasgenvinding tildeles efter offentligt udbud, der bestemmer prisen på belgisk glas. Endelig synes maksimumskapaciteten for indsamling på det belgiske marked at være nået, og derfor må det forventes, at mængden af indsamlet glas ikke vil stige i væsentligt omfang.

Kommissionen mener, at det belgiske markeds ringe størrelse ikke kan benyttes som begrundelse for, at landet behandles anderledes end større lande. På samme måde udelukker en høj genvindingssats og manglende sandsynlighed for yderligere stigninger ikke, at der allerede er forvridninger på det indre marked. Da glasgenvindingen tildeles på grundlag af offentlige udbud, kan det imidlertid antages, at prisen svarer til prisen for glasaffald på det europæiske/internationale marked. Derfor kan niveauet for den finansiering, der er til rådighed, ikke forventes i væsentlig grad at afvige fra andre landes. Følgelig er det vanskeligt at afgøre med tilstrækkelig sikkerhed, at de belgiske mål har skabt eller vil skabe forvridninger på det indre marked.

Ud fra de ovenstående bemærkninger konkluderer Kommissionen, at den ikke råder over tilstrækkelige oplysninger, der viser, at de belgiske genvindings- og genanvendelsesmål ville kunne give anledning til forvridninger på det indre marked.

c) Ingen hindring for, at de øvrige medlemsstater overholder direktivet

Formålet med dette kriterium er at vurdere, om en national foranstaltning forhindrer andre medlemsstater i at overholde målene i direktivet. Som beskrevet i litra b) kan det blive tilfældet, hvis der er en høj grad af finansiering til rådighed i et land, mens finansieringsniveauet er lavere i andre lande, og hvis genvindingskapaciteten er begrænset.

Når de anmeldte foranstaltninger bedømmes ud fra dette kriterium, skal der først og fremmest tages hensyn til, hvad man mener i de medlemsstater, hvis opfyldelse af direktivets mål kan blive bragt i fare af andre medlemsstaters foranstaltninger. Frankrig har angivet, at den anmeldte foranstaltning kunne give denne medlemsstat problemer med at overholde sine forpligtelser i henhold til direktivet, for vidt angår glas.

I lighed med ræsonnementet i litra b) har Kommissionen ikke kunnet finde tilstrækkelig klart bevis for, at den af Belgien anmeldte foranstaltning skulle kunne forhindre den pågældende medlemsstat i at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktivet.

d) Ikke noget vilkårligt middel til forskelsbehandling

De belgiske foranstaltninger gælder uden forskel for alt emballageaffald, uanset om det stammer fra indenlandske eller importerede produkter. Høringerne af medlemsstaterne tyder ikke på nogen vilkårlig forskelsbehandling.

e) Ingen skjult hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne

Dette spørgsmål drejer sig om mulige begrænsninger af importen af produkter fra andre medlemsstater og om indirekte beskyttelse af indenlandske produkter. Det emballageaffald, som den belgiske foranstaltning vedrører, er varer, som omfattes af EF-traktatens artikel 28-30, og foranstaltninger, der træffes på affaldsforvaltningsområdet, kan derfor også under visse omstændigheder begrænse handelen eller beskytte den indenlandske produktion. I det foreliggende tilfælde ser den anmeldte belgiske foranstaltnings indhold og anvendelse ikke ud til at kunne danne grundlag for den antagelse, at den vil medføre begrænsninger af handelen.

III. KONKLUSION

På grundlag af Belgiens oplysninger og resultatet af den i de foregående betragtninger beskrevne høring af medlemsstaterne konkluderer Kommissionen, at de foranstaltninger, som Belgien har anmeldt i henhold til artikel 6, stk. 6, i direktiv 94/62/EF, bør bekræftes, da det er blevet godtgjort, at

- der findes tilstrækkelig kapacitet til genanvendelse og genvinding af de materialer, der indsamles i henhold til de belgiske mål

- foranstaltningen ikke fører til forvridninger på det indre marked

- foranstaltningen ikke hindrer de øvrige medlemsstater i at overholde direktivet

- foranstaltningen ikke udgør et vilkårligt middel til forskelsbehandling

- foranstaltningen ikke er en skjult hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne.

Det bør dog bemærkes, at der er konstateret tegn på mætning af markedet for indsamlet glasaffald. Belgien opfordres til at overvåge glasmarkedet omhyggeligt og sikre sig, at indsamlingsniveauet i Belgien ikke overstiger glasmarkedets kapacitet -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Herved bekræftes den foranstaltning, som Belgien har anmeldt, og som overskrider de maksimale mål for genanvendelse og genvinding i artikel 6, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 94/62/EF.

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Belgien.

Udfærdiget i Bruxelles, den 29. januar 2003.

På Kommissionens vegne

Margot Wallström

Medlem af Kommissionen

(1) EFT L 365 af 31.12.1994, s. 10.

(2) Samarbejdsaftalen pålægger de økonomiske beslutningstagere (påfyldningsvirksomheder og emballagebrugere, herunder importører, når emballagen påfyldes uden for Belgien) at tilbagetage og genvinde/genanvende emballagematerialerne i affaldet fra markedsført emballage (samarbejdsaftalens artikel 6) enten på egen hånd eller på kontrakt med andre (samarbejdsaftalens artikel 7, stk. 1) og at opfylde kvantificerede mål for genvinding og genanvendelse (samarbejdsaftalens artikel 3, stk. 2).

(3) EFT L 257 af 2.10.1999, s. 20.

(4) EFT L 109 af 26.4.1983, s. 8. Direktivet er blevet erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF (EFT L 204 af 1.7.1998, s. 37).

(5) For 2001 vil beregningsmetoden svare til beregningsmetoden for 1996.

(6) Som angivet af de belgiske myndigheder i anmeldelsen har situationen for glas ændret sig i Belgien siden anmeldelsen af den oprindelige samarbejdsaftale i 1996. Verlipack-gruppen, som var den eneste belgiske gruppe, der med en genvindingskapacitet på 160000 tons glas om året anvendte glasemballage fra husholdningerne, forsvandt fra markedet i 1999. De belgiske myndigheder påstod dog, at der ikke ville indtræde kapacitetsproblemer i glassektoren, fordi der findes nærliggende genvindingskapacitet i andre medlemsstater.