ÅRSBERETNING for regnskabsåret 1996 (96/C 348/01)

Beretningen med institutionernes svar til Rettens bemærkninger er fremsendt til dechargemyndigheden og de øvrige institutioner

Bernhard FRIEDMANN (Formand)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

BIND II REVISIONSERKLÆRINGER

INDHOLD

Side

Del I Revisionserklæring om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

Kapitel 19 Revisionserklæring og oplysninger til underbygning af denne 5

Kapitel 20 Analyse af udgifterne afholdt over EUGFL, Garantisektionen, og af udgifterne til fiskerisektoren 21

Kapitel 21 Analyse af strukturfondsudgifterne 31

Del II Revisionserklæring om Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter

Kapitel 22 Revisionserklæring om Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfond 39

Bilag II (*) Finansielle oplysninger om det almindelige budget, Den Europæiske Unions balance og Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfond

(*) Skemaerne er samlet i dette bilag.

INSTITUTIONERNES SVAR

Side

Del I Revisionserklæring om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

Kapitel 19 Revisionserklæring og oplysninger til underbygning af denne 16

Kapitel 20 Analyse af udgifterne afholdt over EUGFL, Garantisektionen, og af udgifterne til fiskerisektoren 29

Kapitel 21 Analyse af strukturfondsudgifterne 36

Del II Revisionserklæring om Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter

Kapitel 22 Revisionserklæring om Den 6. og 7. Europæiske Udviklingsfond 50

DEL I Revisionserklæringen om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

KAPITEL 19(574*) Revisionserklæring og oplysninger til underbygning af denne

19.0. INDHOLD Punkt

Revisionserklæringen

Oplysninger til underbygning af revisionserklæringen 19.1 - 19.40

Indledning 19.1

Revisionens omfang 19.2 - 19.5

Regnskabernes rigtighed 19.6 - 19.25

Fællesskabets fordringer på medlemsstaterne er ansat for lavt 19.6 - 19.7

Tilgodehavender hos medlemsstaterne i

henhold til regnskabsafslutningen for

EUGFL, Garantisektionen, er ansat for højt 19.8

De likvide midler er ansat for lavt 19.9 - 19.11

De uindfriede forpligtelser er ansat for højt 19.12 - 19.18

Forpligtelserne i budgetregnskaberne er ansat for lavt 19.19

Forpligtelserne med henblik på strukturfondene er ansat for lavt 19.20

Flerårige forpligtelser vedrørende PHARE- og TACIS-foranstaltninger er ikke medtaget under ikke-balanceførte forpligtelser 19.21

Der er ikke sat tal på forpligtelserne vedrørende pensioner 19.22

Budgetbetalinger i form af forskud og acontobetalinger er ansat for lavt 19.23 - 19.25

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed 19.26 - 19.36

Fejl, der indvirker på forpligtelses-transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed 19.26

Begrænsninger for revisionen af betalingerne 19.27

Fejl, der indvirker på lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne 19.28 - 19.36

Regnskabsprincipper, -praksis og -procedurer 19.37 - 19.39

Regnskabsprincipper og -praksis 19.37 - 19.39

Regnskabsprocedurer 19.40

Revisionserklæring om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996

I. Revisionsretten har revideret Den Europæiske Unions konsoliderede regnskab for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996. I henhold til bestemmelserne i finansforordningen er Kommissionen ansvarlig for opstillingen af dette regnskab, som omfatter balancen pr. 31. december 1996, driftsregnskabet for regnskabsåret, der afsluttedes den 31. december 1996, og de tilknyttede bemærkninger. De er indeholdt i bind IV i de dokumenter, som Kommissionen har forelagt for dechargemyndigheden og den 30. april 1997 for Revisionsretten(575). I henhold til traktaterne(576) skal Retten afgive en revisionserklæring om regnskabernes rigtighed og om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed til Europa-Parlamentet og Rådet.

II. Retten har foretaget revisionen i overensstemmelse med revisionsprincipper, der er almindeligt anerkendte på internationalt plan, for så vidt de finder anvendelse i fællesskabssammenhæng. Revisionen af indtægterne tog sigte på de beløb, der skulle inkasseres af Fællesskabet, og de beløb, der faktisk var indbetalt til Fællesskabet. Udgifterne blev revideret på grundlag af de indgåede udgiftsforpligtelser og de afholdte betalinger. Retten har i den forbindelse foretaget en række revisionshandlinger, hvis sigte var på grundlag af tests at efterprøve dokumentationen både for de beløb og de forhold, der fremgik af det konsoliderede regnskab, og at efterprøve lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for regnskaberne. Revisionshandlingerne omfattede også en vurdering af de anvendte regnskabsprincipper, af væsentlige skøn foretaget af ledelsen samt af regnskabsopstillingen generelt. Revisionen gav Retten et tilstrækkeligt grundlag for at afgive den erklæring, der fremgår af det følgende.

* * *

Regnskabernes rigtighed

III. Regnskaberne giver ikke et retvisende billede af Kommissionens og andre fællesskabsinstitutioners fordringer på medlemsstaterne. Det samlede beløb er opført på den konsoliderede balance under debitormedlemsstater med i alt 1 981,6 mio. ECU:

(a) Et af de vigtigste elementer i posten debitormedlemsstater er ansat for lavt, fordi tallene ikke er fuldt dækkende og fordringerne ikke korrekt værdiansat. Der er tale om de særskilte regnskaber, som medlemsstaterne i henhold til fællesskabsbestemmelserne skal føre over konstaterede fordringer vedrørende told og landbrugsafgifter, som enten ikke er dækket af garantier, eller som anfægtes. Det samlede beløb på balancen var 1 064,2 mio. ECU.

(jf. punkt 19.6 - 19.7)

(b) Tilgodehavenderne hos medlemsstaterne i henhold til regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, er ansat 264,1 mio. ECU for højt, fordi en række tilbagebetalinger foretaget af medlemsstaterne i 1996 ikke var medregnet.

(jf. punkt 19.8)

IV. På balancens aktivside er Fællesskabernes kassebeholdning opført med 11 696,7 mio. ECU. Regnskaberne giver ikke et retvisende billede af dette beløb:

(a) Flere hundrede millioner ECU indbetalt på bankkonti i en række tredjelande er opført som udgifter på balancen og ikke som indtægter.

(jf. punkt 19.9)

(b) Fællesskabsaktiver på mindst 25,9 mio. ECU, som administreres af tredjemand, er ikke opført under balancens kassebeholdningsposter.

(jf. punkt 19.10)

(c) I forbindelse med forskudsforvaltninger vedrørende middelhavsprotokollerne har Kommissionen ikke afstemt bankernes saldomeddelelser med hovedbogen (39,3 mio. ECU).

(jf. punkt 19.11)

V. Værdien af uindfriede forpligtelser (47 489,2 mio. ECU) er ansat netto mindst 795 mio. ECU for lavt. I dette tal indgår både for højt og for lavt ansatte beløb:

(a) Den samlede værdi af forpligtelser indgået over opdelte bevillinger, som endnu ikke var indfriet ved udgangen af 1996, er ansat mindst 587 mio. ECU for højt, fordi der i dette beløb er medregnet forpligtelser, som ikke længere skulle anvendes til fremtidige betalinger. Endvidere kunne Kommissionen ikke fremlægge dokumentation for, at yderligere 466 mio. ECU i uindfriede forpligtelser skulle anvendes til fremtidige betalinger.

(jf. punkt 19.12 - 19.18)

(b) Værdien af en række andre forpligtelser, der endnu ikke var indfriet ved udgangen af 1996, samt værdien af regnskabsårets forpligtelser er ansat ca. 1 302 mio. ECU for lavt, fordi Kommissionen på områderne udviklingssamarbejde og fiskeri følger den praksis, at forpligtelsen i budgetregnskabet ikke dækker hele det beløb, der faktisk er indgået forpligtelse for. Hertil kommer, at disse beløb ikke figurerer på opgørelsen over ikke-balanceførte forpligtelser.

(jf. punkt 19.19)

VI. Opgørelsen over flerårige forpligtelser, der er opført som ikke-balanceførte forpligtelser (91 134,5 mio. ECU), er ikke korrekt:

(a) Under flerårige forpligtelser, der er opført som ikke-balanceførte forpligtelser, er der for strukturfondene opført 88 500 mio. ECU. Det er tvivlsomt, om dette beløb er korrekt, fordi der blev konstateret en lang række fejl i de beregninger, som ligger til grund for dette beløb.

(jf. punkt 19.20)

(b) Flerårige forpligtelser på ca. 4 200 mio. ECU vedrørende PHARE og TACIS er ikke medtaget under de ikke-balanceførte forpligtelser.

(jf. punkt 19.21)

(c) Fællesskabets forpligtelser vedrørende de ansattes erhvervede pensionsrettigheder er nævnt blandt de ikke-balanceførte forpligtelser, men der er ikke sat tal på.

(jf. punkt 19.22)

VII. Det samlede beløb for forskud eller acontobetalinger registreret i regnskabsåret som midlertidige budgetbetalinger er ansat netto ca. 19 000 mio. ECU for lavt.

(jf. punkt 19.23 - 19.25)

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

VIII. De fejl, der er beskrevet i afsnit VI b), indvirker på lovligheden og den formelle rigtighed af forpligtelsernes substans, fordi de beløb, der faktisk blev indgået forpligtelser for, overskred de af budgetmyndigheden fastsatte lofter for forpligtelsesbevillingerne.

(jf. punkt 19.26 - 19.27)

IX. Det mest sandsynlige skøn med hensyn til procentsatsen for substansfejl vedrørende de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne, er 5,4 % af de samlede registrerede budgetbetalinger på ca. 77 mia. ECU.

(jf. punkt 19.30)

X. Under revisionen konstateredes det, at der også i regnskabsåret 1996 forekom mange formelle fejl i betalingerne. Disse fejl vedrørte tilfælde, hvor de gældende forordninger og andre betingelser ikke var overholdt.

(jf. punkt 19.33 - 19.36)

XI. I en række tilfælde, som anslås at udgøre ca. 3,4 % af Fællesskabets betalinger, kunne Retten ikke fremskaffe tilstrækkeligt bevismateriale til at kunne afgive en positiv erklæring om, at fællesskabsmidlerne var anvendt korrekt.

(jf. punkt 19.27)

XIII. - Når bortses fra den effekt, de i punkt III-VII nævnte forhold har på regnskaberne, er det Rettens opfattelse, at regnskaberne for regnskabsåret 1996 giver et retvisende billede af Unionens indtægter og udgifter i regnskabsåret samt af den finansielle stilling pr. regnskabsårets udgang. - Det er Rettens opfattelse, at de transaktioner, der ligger til grund for de indtægter, der blev bogført i regnskabsåret, som helhed er lovlige og formelt rigtige, dog med forbehold af de i punkt 19.4 og 19.5 nævnte forhold. - Når bortses fra effekten af de forhold, der er gjort rede for i punkt VIII, er det Rettens opfattelse, at regnskabsårets forpligtelsestransaktioner som helhed er lovlige og formelt rigtige. - På grund af de i punkt IX-XI beskrevne forhold kan Retten ikke afgive en positiv erklæring om, at de transaktioner, der ligger til grund for regnskabsårets betalinger, som helhed er lovlige og formelt rigtige.

16; oktober 1997

B. Friedmann

Formand

Den Europæiske Revisionsret 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

OPLYSNINGER TIL UNDERBYGNING AF REVISIONSERKLÆRINGEN

Indledning

19.1. Denne tredje revisionserklæring (i denne beretning benævnt DAS (577) vedrører rigtigheden af Det Europæiske Fællesskabs regnskaber for regnkabsåret 1996 og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed.

Revisionens omfang

19.2. På en række af de områder, Retten har revideret, bliver transaktionerne senere efterprøvet af andre instanser, især som et led i regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen.

19.3. I selve revisionserklæringen indgår der ikke en vurdering af, om principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning er overholdt, et arbejde som Retten fortsat udfører og aflægger særskilt beretning om som led i sit øvrige revisionsarbejde.

19.4. Nogle forsætlige uregelmæssigheder til skade for Fællesskabets finansielle midler, herunder f.eks. at toldpligtige indførsler ikke toldangives, kan på grund af deres art ikke påvises ved hjælp af de sædvanlige revisionsprocedurer. Retten kan derfor ikke afgive en erklæring om, at der ikke forekommer sådanne tilfælde. Som led i den finansielle revision af egne indtægter i 1996 tog Rettens revision imidlertid direkte sigte på de procedurer, der anvendes til fastlæggelse og inkassering af told og landbrugsafgifter i tilfælde, hvor der forekommer svig og uregelmæssigheder. Der gøres rede for resultaterne af denne revision i kapitel 1 i årsberetningen.

19.5. Som følge af, at det er makroøkonomiske data, der ligger til grund for fastlæggelsen af de egne indtægter hidrørende fra BNI og moms (som udgør ca. 80 % af Fællesskabets indtægter), har sigtet med Rettens undersøgelser været at give en vurdering af, om procedurerne for beregning af disse data er af en sådan kvalitet, at de giver sikkerhed for, at dataene er rigtige. For så vidt angår det andet hovedelement i de egne indtægter, told og landbrugsafgifter (som udgør ca. 17 % af Fællesskabets indtægter), var det ikke muligt at skaffe sikkerhed for, at alle afgiftspligtige indførsler faktisk er blevet anmeldt, og at de tilsvarende indtægter er indgået. Rettens revision tog derfor sigte på at vurdere, om der anvendes hensigtsmæssige procedurer til sikring af, at Fællesskabets fordringer i forbindelse med told og landbrugsafgifter fastlægges, så snart de i toldbestemmelserne fastsatte betingelser for, hvornår en konstateret fordring skal bogføres og beløbet meddeles debitor, er opfyldt.

Regnskabernes rigtighed

Fællesskabets fordringer på medlemsstaterne er ansat for lavt [punkt III a) i revisionserklæringen]

19.6. På den konsoliderede balance (post III.A) er der for debitormedlemsstater opført et beløb på i alt 1 981,6 mio. ECU, svarende til fællesskabsinstitutionernes fordringer på medlemsstaterne pr. 31. december 1996. 1 064,2 mio. ECU (578) af dette beløb er fordringer vedrørende told og landbrugsafgifter, som medlemsstaterne har fastlagt og bogført i særskilte regnskaber (indtægtsregnskaber). I artikel 6, stk. 2, litra b), i Rådets forordning nr. 1552/89 af 29. maj 1989 (579) er kriterierne for medlemsstaternes anvendelse af de særskilte regnskaber fastlagt. Medlemsstaterne skal føre de særskilte regnskaber og indsende en kvartalsopgørelse af dem til Kommissionen.

19.7. Retten konstaterede, at de særskilte regnskaber taget under et stadig er behæftet med betydelige fejl, som har den konkrete effekt, at det samlede beløb på den konsoliderede balance for debitormedlemsstater ikke er fuldstændigt dækkende. Retten konstaterede navnlig, at de gældende procedurer ikke kunne sikre, at alle konstaterede fordringer vedrørende told og landbrugsafgifter, som enten ikke er dækket af garantier eller anfægtes, bogføres og værdiansættes korrekt i det særskilte regnskab. Retten er ikke i stand til at sætte tal på det beløb, hvormed de særskilte regnskaber og følgelig det samlede beløb for debitormedlemsstater er ansat for lavt, men det for lavt ansatte beløb i de særskilte regnskaber er sandsynligvis væsentligt.

Tilgodehavenderne hos medlemsstaterne i henhold til regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, er ansat for højt [punkt III b) i revisionserklæringen]

19.8. Kommissionen har som reaktion på en af Rettens bemærkninger erstattet fordringsoverslagene i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1995 med indtægtsordrer. Den samlede fordring, som således er opført på balancens aktivside pr. 31. december 1996 (792,2 mio. ECU) (580), og som er baseret på tal beregnet pr. udgangen af 1995, er imidlertid ansat 264,1 mio. ECU for højt, for der er ikke medregnet faktisk indgåede indtægter i form af negative udgifter, som hver enkelt berørt medlemsstat har anført i opgørelse for oktober måned 1996.

De likvide midler er ansat for lavt (punkt IV i revisionserklæringen)

19.9. Projekter, der gennemføres som et led i samarbejdet med landene i Latinamerika, Asien og Central- og Østeuropa, er omfattet af finansieringsaftaler indgået med myndighederne i modtagerlandene. Det er fast praksis, at Kommissionen på budgettet opfører bevillingsoverførsler til bankkonti, som er åbnet af projektforvaltningen i modtagerlandene. Lokale projektomkostninger betales så over disse bankkonti. Disse penge forbliver Kommissionens ejendom, indtil de er anvendt i overensstemmelse med de gældende regler til dækning af udgifter i forbindelse med de godkendte mål. I betragtning heraf finder Retten ikke, at Kommissionens praksis er i overensstemmelse med almindelig regnskabspraksis eller med de bestemmelser i finansforordningen, der gælder for aktioner, der er omfattet af finansieringsaftaler. Det bliver mere og mere almindeligt, at finansieringsaftalerne indeholder bestemmelser om, at saldobeløb på de relevante bankkonti forbliver Kommissionens ejendom. I finansforordningens artikel 111, stk. 7, er det endvidere fastsat, at »betalinger... i modtagerlandets valuta skal opgøres endeligt inden den endelige kontering. Denne opgørelse består i, at Kommissionen undersøger, om udgifterne er korrekt fastsat, anvist og betalt... efter forskrifterne i... finansforordning(en)«. Alt dette indebærer, at beløb, der er indsat på sådanne konti, men endnu ikke endeligt opgjort, bør afspejles i Kommissionens balance. Retten ser sig ikke i stand til at anslå størrelsen af sådanne udestående beløb, men der er formentlig tale om flere hundrede millioner ECU. Kommissionen fortolker ikke de pågældende artikler i finansforordningen på samme måde som Retten, og dette tyder på, at afsnit IX, som indeholder særlige bestemmelser om bistand til tredjelande, bør ændres i forbindelse med en generel revision af denne forordning.

19.10. Ved udgangen af regnskabsåret 1996 overførte Kommissionen i forbindelse med MEDIA-programmerne (konto B3-2010) et beløb på 25,9 mio. ECU til en bankkonto, som en virksomhed, der leverer tjenesteydelser i form af teknisk bistand til iværksættelsen af disse programmer, havde åbnet. Renteafkast af bankkonti og låntagernes afdrag på lån skal også indsættes på denne konto. Disse midler forbliver Kommissionens ejendom, men alligevel figurerer de ikke under balancens kassebeholdningsposter. Som følge af de ovenfor be-skrevne forhold er anvendelsen af disse midler i øvrigt ikke omfattet af Fællesskabets tilsyns- og kontrolprocedurer - der kræves blot en forhåndsgodkendelse fra de ansatte i GD X, som uden at have dækning herfor i finansforordningen i realiteten både fungerer som anvisningsberettiget og regnskabsfører, hvilket er i strid med finansforordningen.

19.11. På anmodning af Retten udsendte Kommissionen spørgeskemaer og erindringsskrivelser, fordi den ville afstemme bankindeståenderne med data fra bankernes egne saldomeddelelser. For så vidt angår bankkonti, der anvendes i forbindelse med støtte til Middelhavslandene, har indtil videre fem af i alt syv banker svaret, men Kommissionen har ikke foretaget nogen afstemninger. Fordi der ikke er foretaget sådanne afstemninger, og i betragtning af hvor væsentlige afvigelser der er tale om, kan det ikke bekræftes, at de pågældende tal på balancen (i alt 39,3 mio. ECU) er korrekte.

De uindfriede forpligtelser er ansat for højt [punkt V a) i revisionserklæringen]

19.12. Ved udgangen af 1996 var antallet af forpligtelser, der skulle indfries over opdelte bevillinger, af størrelsesordenen 60 000 til en samlet værdi af 47 911,7 mio. ECU, heraf var 422,5 mio. ECU dækket af betalingsbevillinger fremført fra 1996 til 1997.

19.13. Retten undersøgte en stikprøve på 173 uindfriede forpligtelser svarende til 982 mio. ECU. De var udvalgt blandt uindfriede forpligtelser indgået før 1995, hvorunder der i to på hinanden følgende regnskabsår ikke var registreret nogen betalinger. Populationen, som stikprøven blev udtaget af, omfatter 8 518 restbeløb til en værdi af 6 212 mio. ECU, herunder 2 060 restbeløb til en samlet værdi af 944 mio. ECU indgået før 1992, og hvorunder der de sidste tre på hinanden følgende regnskabsår ikke er registreret nogen betalinger.

19.14. Retten konstaterer på grundlag af disse undersøgelser, som Kommissionens anvisningsberettigede tjenestegrene har deltaget direkte i, at Kommissionen ikke har kunnet dokumentere, at der for ca. 17,0 % af disse uindfriede forpligtelser til en værdi af 1 053 mio. ECU, stadig var en tilsvarende forpligtelse til at afholde betalinger på et senere tidspunkt. Retten skønner endvidere, at der for mindst 9,4 % af disse forpligtelser eller ca. 587 mio. ECU ikke længere var en tilsvarende forpligtelse til at afholde betalinger.

19.15. Retten skønner endvidere, at transaktioner, der er blokeret af retlige årsager, og hvor der formodentlig ikke længere findes tilsvarende faktiske forpligtelser, men som Kommissionen ikke kan frigøre, andrager ca. 14 % af forpligtelserne eller ca. 864 mio. ECU.

19.16. Datoerne for, hvornår forpligtelserne senest skulle være indfriet, var ofte overskredet, undertiden med flere år. Af det samlede antal forpligtelser, som endnu ikke var indfriet ved udgangen af 1996, var fristen for ca. 9 000 forpligtelser overskredet.

19.17. Rettens andre undersøgelser på et specifikt område, har bekræftet disse resultater. På grundlag af risikoorienteret revision af ca. hundrede af de seks hundrede forpligtelser under TACIS- og PHARE-programmerne, der blev indgået fra 1990 til 1994, kan det samlede beløb for uindfriede forpligtelser i forbindelse med disse programmer, som ved udgangen af 1996 havde mistet deres berettigelse, anslås til omkring 100 mio. ECU (jf. bind I, punkt 14.12-14.15).

19.18. Situationen vedrørende uindfriede forpligtelser er altså stadig ikke tilfredsstillende, selv om der er sket åbenbare forbedringer på en række områder. De anvisningsberettigede og Generaldirektoraterne for hhv. Budget og Finanskontrol bør træffe foranstaltninger, der sikrer, at de uindfriede forpligtelser fremover giver et retvisende billede af Fællesskabets faktiske forpligtelser. Ud over at annullere alle forpligtelser, for hvilke der ikke længere findes tilsvarende formelle retlige forpligtelser, bør Kommissionen opføre den anslåede værdi af de uindfriede forpligtelser, som formentlig ikke vil give anledning til betalinger i senere regnskabsår, i regnskaberne. Det ville gøre det nemmere at vurdere behovet for betalingsbevillinger i de kommende budgetter.

Forpligtelserne i budgetregnskaberne er ansat for lavt [punkt V b) i revisionserklæringen]

19.19. På en række områder, der dækkes af opdelte bevillinger, har Kommissionen valgt at følge en uhensigtsmæssig praksis, som bevirker, at faktiske forpligtelser i nogle tilfælde ikke afspejles som forpligtelser i budgetregnskaberne. Denne situation er opstået, fordi Kommissionen besluttede at indgå forpligtelser, som ikke var dækket af forpligtelsesbevillingerne i budgettet. Som følge heraf er både de forpligtelser, der endnu ikke var indfriet ved udgangen af 1996 (581), og de samlede forpligtelser i regnskabsåret 1996 ansat 1 302 mio. ECU for lavt. Dette beløb omfatter:

(a) 685 mio. ECU vedrørende finansieringsafgørelser i forbindelse med samarbejdet med Middelhavslandene og Indien (jf. Bind 1, punkt 13.11-13.16) og

(b) 617 mio. ECU vedrørende internationale fiskeriaftaler (jf. Bind 1, punkt 9.18-9.19).

Disse flerårige forpligtelser figurerer end ikke blandt de ikke-balanceførte forpligtelser, som er en del af regnskaberne (582).

Forpligtelserne med henblik på strukturfondene er ansat for lavt [punkt VI a) i revisionserklæringen]

19.20. Under afgivne forpligtelser pr. 31. december 1996 (uden for balancen) har Kommissionen for strukturfondene anført et beløb på 88 513,9 mio. ECU (planlagt støtte i 1996-priser for perioden 1994-1999, som der ikke er indgået forpligtelser for), som omfatter et beløb på 8 476,8 mio. ECU til EF-initiativerne. Disse beløb svarer til differencen mellem programmeringen af strukturfondene i programmeringsperioden 1994-1999 og de kumulerede forpligtelser for perioden 1994-1996, der er registreret i SINCOM. Disse forpligtelser omfatter ligesom sidste år forpligtelser vedrørende tidligere programmeringsperioder, som burde have været holdt uden for denne beregning. Som følge heraf er beløbene for ikke-balanceførte forpligtelser ansat for lavt. De data, som ligger til grund for de beløb, der er registreret som ikke-balanceførte forpligtelser med henblik på strukturfondene, og som Retten har fået stillet til rådighed med henblik på revisionen, giver desuden anledning til en række yderligere bemærkninger. Det væsentligste er, at det centrale bogholderis tal ikke er afstemt med de anvisningsberettigedes tal. Den samlede effekt af de konstaterede usædvanlige forhold er, at beløbet for ikke-balanceførte forpligtelser er ansat mindst 2 000 mio. ECU for lavt.

Flerårige forpligtelser vedrørende PHARE- og TACIS-foranstaltninger er ikke medtaget under ikke-balanceførte forpligtelser [punkt VI b) i revisionserklæringen]

19.21. Forpligtelserne i henhold til de flerårige vejledende programmer for PHARE og TACIS, som endnu ikke er opført som forpligtelser i budgetregnskabet, figurerer ikke blandt de ikke-balanceførte forpligtelser, som er en del af regnskaberne (583). Pr. 31. december 1996 androg de pågældende beløb ca. 2 900 mio. ECU for PHARE og 1 300 mio. ECU for TACIS. I forbindelse med PHARE undertegnes de vedtagne programmer af Kommissionen og de berørte tredjelande. I sådanne tilfælde er det endog et spørgsmål, om disse forpligtelser ikke burde opføres som forpligtelser i budgetregnskaberne, fordi opdelte bevillinger netop skal dække flerårige forpligtelser af denne art.

Der er ikke sat tal på forpligtelserne vedrørende pensioner [punkt VI c) i revisionserklæringen]

19.22. I 1996 har Kommissionen for første gang i de forklarende bemærkninger til de ikke-balanceførte forpligtelser givet en samlet oversigt over, hvordan Fællesskabets pensionsordning fungerer. Den har imidlertid ikke sat tal på. Sammenlignet med regnskabsåret 1995 (hvor pensionsordningen blot figurerede som en »pro memoria«-registrering under de ikke-balanceførte forpligtelser) er den måde, pensionerne figurerer på i 1996, en forbedring. Kommissionen har til hensigt at få foretaget en ny aktuarberegning i 1997, hvor alle nødvendige elementer tages i betragtning, således at der kan fastlægges det beløb, der i henhold til internationale principper for god regnskabsskik bør figurere i regnskaberne.

Budgetbetalinger i form af forskud og acontobetalinger er ansat for lavt (punkt VII i revisionserklæringen)

19.23. På anmodning af Retten og Europa-Parlamentet har Kommissionen siden 1995 sørget for, at der i dens regnskabssystem skelnes mellem regnskabsårets betalinger i form af forskud/acontobetalinger og i form af endelige betalinger. Dermed skulle Kommissionen kunne vise stillingen pr. regnskabsårets udgang for betalinger, der ikke er endelige, i driftsregnskabet(584).

19.24. Retten har anvendt identifikationsparametrene i SINCOM-regnskabssystemet og beregnet, at der i regnskabsåret 1996 er afholdt midlertidige betalinger for 19 068 mio. ECU. Det beløb på 1 736 mio. ECU, som Kommissionen har offentliggjort i driftsregnskabet for 1996 (585) er altså ansat ca. 17 000 mio. ECU for lavt på grund af programfejl i de beregningssystemer og edb-programmer, Kommissionen bruger ved beregningen af dette tal (det væsentligste eksempel herpå er, at forskud/acontobeløb, der endnu ikke er registreret under afregnede forpligtelser, ikke er opført under midlertidige betalinger pr. regnskabsårets udgang).

19.25. Det har endvidere indvirket på det resultat, Retten har regnet sig frem til, at de anvisningsberettigede ikke altid har fulgt regnskabførerens og finanskontrollens instrukser om kontering af midlertidige betalinger. Transaktioner til en samlet værdi af mindst 2 000 mio. ECU, først og fremmest på området foranstaltninger udadtil og strukturforanstaltninger, er ikke identificeret i regnskaberne som midlertidige delbetalinger, og de samlede midlertidige betalinger er som følge heraf ansat for lavt med et tilsvarende beløb.

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

Fejl, der indvirker på forpligtelsestransaktionernes lovlighed og formelle rigtighed

Substansfejl (586) med hensyn til forpligtelsernes lovlighed og formelle rigtighed (punkt VIII i revisionserklæringen)

19.26. I punkt 19.19 redegøres der for de tilfælde, hvor Kommissionens faktiske forpligtelser overskred de af budgetmyndigheden fastsatte lofter for forpligtelsesbevillingerne.

Begrænsninger for revisionen af betalingerne (punkt IX i revisionserklæringen)

19.27. I en række tilfælde i stikprøven af betalinger - som anslås til at udgøre ca. 4,3 % af fællesskabsbudgettet for 1996 - kunne Retten ikke fremskaffe tilstrækkeligt bevismateriale til at kunne afgive en positiv erklæring om, at fællesskabsmidlerne var anvendt korrekt. Hovedårsagerne til, at den ikke kan afgive erklæring om en række enkelttransaktioner, er følgende:

(a) På området offentlig oplagring af landbrugsprodukter var der problemer med at afstemme tallene i de månedlige udgiftsanmeldelser med de underliggende bilag, og procedurerne for lageroptælling var generelt behæftet med svagheder. Som følge heraf var der usikkerhed om, hvor stort et beløb der skulle betales over fællesskabsbudgettet.

(b) Uforudsete retlige eller fysiske omstændigheder i nogle medlemsstater resulterede i, at Retten ikke kunne få adgang til de dokumenter, der var nødvendige for revisionen.

Fejl, der indvirker på lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne

Substansfejl med hensyn til lovligheden og den formelle rigtighed af betalingerne (punkt IX i revisionserklæringen)

19.28. Rettens revision skal som anført i punkt 1.32 i DAS-beretningen for 1994 (587) dække samtlige niveauer af forvaltningen af fællesskabsmidlerne - fra Kommissionens centrale regnskaber og til de endelige støttemodtagere i medlemsstaterne og andre steder. Sigtet med Rettens revision med henblik på revisionserklæringen er at fastslå, om den påviste fejlprocent i stikprøven af transaktioner, der er efterprøvet ned til de endelige modtageres niveau, er så lav, at den kan afgive en positiv erklæring om, at regnskaberne som helhed er rigtige, og at de underliggende transaktioner som helhed er lovlige og formelt rigtige. Til underbygning af sine konklusioner ekstrapolerer Retten stikprøveresultaterne og når frem til et skøn med hensyn til, hvor stor en procentsats de påviste substansfejl udgør. Disse skøn skal betragtes som indikatorer for beløbsstørrelser inden for en øvre og nedre grænse med en sikkerhedsgrænse på 95 % og ikke som nøjagtige målinger.

19.29. Den samlede ikke-ekstrapolerede værdi af substansfejl vedrørende betalingerne - herunder også medregnet fejl uden for stikprøven - andrager 273 mio. ECU. Disse fejl skyldes ikke nødvendigvis, at dette beløb forsætligt er unddraget Fællesskaberne. Det kan også være, at uretmæssigt udbetalte beløb ikke bliver tilbagesøgt. I forbindelse med EUGFL, Garantisektionen, bør Kommissionen tage Rettens resultater i betragtning, når den afslutter årsregnskaberne. I forbindelse med strukturfondene, hvor der ikke findes en tilsvarende regnskabsafslutningsprocedure, vil specifikke påviste fejl eventuelt blive korrigeret i regnskaberne for de igangværende programmer. Når det kan bevises, at støttemodtagerne ikke har handlet i god tro, er det op til de nationale myndigheder at tilbagesøge de pågældende beløb og betale dem tilbage til fællesskabsbudgettet. Da der er tale om ekstrapolation af stikprøveresultater, kan specifikke beløb, der skal tilbagesøges, naturligvis ikke identificeres på grundlag af Rettens skøn over det mest sandsynlige omfang af substansfejl.

19.30. Det anslås, at den samlede procentsats for substansfejl - dvs. målelige fejl, der direkte indvirker på beløbet for de underliggende transaktioner vedrørende Fællesskabets udgifter - ligger inden for et interval, der går fra 3,5 % til 8,3 % af de samlede betalinger. Det mest sandsynlige skøn er 5,4 % af de samlede betalinger. For EUGFL, Garantisektionen, er fejlprocenten ligesom de to foregående regnskabsår lavere end for budgettet som helhed. Retten har noteret sig, at der er truffet foranstaltninger til at forbedre den økonomiske forvaltning på dette område. Der bør ske tilsvarende forbedringer i forvaltningen af strukturfondene, så man kan få rimelig sikkerhed for, at midlerne anvendes korrekt. Derved vil fejlprocenten, som stadig er højere end for budgettet som helhed, også kunne reduceres. Kommissionens beslutninger om at skærpe bestemmelserne i artikel 23 og 24 i forordning nr. 2082/93 om strukturfondene (588) er skridt i den rigtige retning.

19.31. Fejlprocenten i de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne i regnskabsåret 1996, skønnes at være så høj, at Retten ikke kan afgive en samlet positiv erklæring om disse transaktioners lovlighed og formelle rigtighed.

19.32. De fleste af substansfejlene vedrører transaktionernes berettigelse til fællesskabsfinansiering. Andre substansfejl vedrører de faktiske forhold, der ligger til grund for udgifterne, og fejl i beregningerne af udgifter anmeldt med henblik på finansiering og i beregning af fællesskabsstøtten. Og i nogle tilfælde foreligger der ikke underliggende dokumentation for betalingerne, eller denne dokumentation er ikke fyldestgørende. Udtrykt i effekt på de finansierede beløb kan de fleste fejl henføres til medlemsstaterne (90 %), navnlig til støttemodtagerne (60 %) og også til de lokale (20 %) og centrale myndigheder (10 %), der forvalter transaktionerne. I punkt 20.9-20.10 redegøres der yderligere for sådanne fejl konstateret under revision af EUGFL, Garantisektionen, og i punkt 21.16-21.17 redegøres der for sådanne fejl påvist på strukturfondsområdet. Den anslåede værdi af fejl i forbindelse med strukturfondene har ikke nødvendigvis nogen indvirkning på Kommissionens betalinger i form af forskud. Da de underliggende transaktioner er finansieret med EU-midler, er der imidlertid risiko for, at sådanne fejl får vedvarende indvirkning på det almindelige budget, såfremt de ikke påvises og korrigeres.

Formelle fejl med hensyn til lovligheden og den formelle rigtighed af betalingerne (punkt X i revisionserklæringen)

19.33. Der blev fundet mange formelle fejl - fejl uden nogen direkte målelig effekt på beløbene for de transaktioner, der ligger til grund for udbetalingen af fællesskabsmidler - både på de områder, der tegner sig for hovedparten af fællesskabsudgifterne (EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene - hhv. punkt 20.11 og 20.12 og punkt 21.18 og 21.19 indeholder en nærmere analyse - og på andre områder såsom udviklingssamarbejdet med landene i Middelhavsområdet, Latinamerika, Asien og Central- og Østeuropa samt administrationsudgifter. Der forekom flest formelle fejl på strukturfondsområdet.

19.34. De allerfleste af disse formelle fejl (70 %) vedrører tilfælde, hvor de i henhold til lovgivningen gældende betingelser for den senere gennemførelse af den finansierede aktion ikke var opfyldt, og i mindre målestok (20 %) tilfælde, hvor de i forordningerne fastsatte forvaltnings- eller kontrolprocedurer ikke var overholdt. Betragtet under et kan de fleste af disse fejl henføres til medlemsstaterne (80 %), først og fremmest til de centrale (35 %) og lokale organer (25 %), der forvalter transaktionerne.

19.35. De formelle fejl, der kan henføres til fællesskabsinstitutionerne (20 %), vedrører hovedsagelig manglende overholdelse af forvaltnings- og kontrolprocedurerne.

19.36. De formelle fejl, der kan henføres til medlemsstaterne, har følgende karakteristika:

(a) De fleste af de mange formelle fejl vedrører tilfælde, hvor støttemodtagerne eller de organer, der medvirker ved gennemførelsen af aktionerne, ikke har opfyldt deres forpligtelser, navnlig forpligtelsen til at føre et særskilt regnskab over aktioner, der finansieres over fællesskabsbudgettet. Fejledne vedrørte også specielt kvaliteten af de bilag, der skal fremlægges som dokumentation for udgiftsanmeldelserne.

(b) De øvrige formelle fejl skyldes først og fremmest, at den kontrol, som de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne er forpligtede til at indføre og foretage, er utilstrækkelig.

Regnskabsprincipper, -praksis og -procedurer

Regnskabsprincipper og -praksis

19.37. Retten har i tidligere beretninger og navnlig i DAS-beretningerne for 1994 og 1995 (589) fremhævet, at der bør indføres regnskabspraksis, der garanterer kontinuiteten i de oplysninger, der gives i de konsoliderede regnskaber (dette indebærer også en ensartet regnskabsmæssig behandling i de enkelte institutioner), og sikrer, at disse oplysninger er fuldstændige, samt at deres informative værdi forbedres. I DAS-beretningen for 1995 omtalte Retten en undersøgelse af, hvilke regnskabsprincipper det ville være mest hensigtsmæssigt at følge ved opstillingen af Fællesskabets regnskaber. Der var tale om en ekstern undersøgelse udarbejdet for Kommissionen, og Retten havde på det tidspunkt endnu ikke fået forelagt resultaterne heraf. Retten har nu haft mulighed for at gennemgå undersøgelsen og konstaterer, at der heri peges på områder i balancen, hvor der er behov for større kontinuitet i den regnskabsmæssige behandling. Disse resultater bekræfter Rettens egne resultater af revisionen af de senere års regnskaber, herunder regnskaberne for 1996. Kommissionen er for øjeblikket ved at udarbejde en vejledning i, hvordan disse problemer skal behandles i forbindelse med konsolideringen af regnskaberne.

19.38. Efter Rettens opfattelse er der stadig behov for en klar vejledning i, hvilke regnskabsprincipper og -praksis, der skal anvendes ved opstillingen af Det Europæiske Fællesskabs regnskaber. I denne vejledning kunne det f.eks. fastslås, hvilke regnskabsprincipper driftsregnskabet skal baseres på (f.eks. på kasseregnskabsprincippet eller periodiseringsprincippet), og hvilke principper der skal anvendes ved værdiansættelsen af balanceposterne (navnlig med hensyn til nedskrivning af anlægsaktiver), ligesom den kunne indeholde rammerne for hensigtsmæssig afstemning af disse to regnskaber. Under udarbejdelsen af denne vejledning bør Kommissionen tage de direktiver i betragtning, der gælder for virksomheder inden for Fællesskabet, samt de normer, som de internationale organer, der fastsætter regnskabsnormer, har udarbejdet, navnlig dem, der gælder for regnskaberne for organer i den offentlige sektor.

19.39. Ensartet og dækkende regnskabspraksis er ikke et mål i sig selv. Den kan snarere tjene som den grundlæggende ramme for regnskabsaflæggelse, således at Kommissionen på dette grundlag kan opstille regnskaber, som imødekommer brugernes, dvs. budgetmyndighedens, behov. Kommissionen skal navnlig kunne fremlægge årsregnskaber for budgetmyndigheden, som ikke blot er kortfattede og letforståelige, men som også gør Kommissionens transaktioner mere gennemsigtige og giver et klarere billede af Kommissionens finansielle stilling pr. 31. december 1997.

Regnskabsprocedurer

19.40. Mange af oplysningerne i balancen og vedrørende de ikke-balanceførte forpligtelser er baseret på informationer, som ikke er trukket ud af basisregnskabssystemet, men som Kommissionens regnskabsfører modtager ad hoc. Rettens bemærkninger i forbindelse med DAS'en, navnlig dens bemærkninger om anlægsaktiver og ikke-balanceførte forpligtelser, viser, at disse procedurer alt for ofte ikke sikrer, at oplysningerne i regnskaberne er fuldstændige og rigtige. Kommissionen bør sikre, at der fastlægges klart definerede regnskabsprocedurer for disse områder, som, såfremt de følges, vil sikre, at de anvisningsberettigede i de operationelle generaldirektorater fremlægger de fornødne oplysninger, der skal registreres i regnskaberne.

KOMMISSIONENS SVAR

OPLYSNINGER TIL UNDERBYGNING AF REVISIONSERKLÆRINGEN

Regnskabernes rigtighed

Fællesskabets fordringer på medlemsstaterne er ansat for laut [punkt III(a) i revisionserklæringen]

19.7. Det er Kommissionens opfattelse, at forvaltningen af B-regnskabet, som blev indført i 1990, er blevet markant bedre, efter at de indledende problemer er blevet løst. På lovgivningsniveau er der blevet truffet nogle konkrete foranstaltninger, som skulle gøre forvaltningen mere gennemsigtig. Men da regnskabet føres på lokalt plan, er der undertiden nogle punktuelle problemer, som i de fleste tilfælde er rent formelle. Disse fejl burde imidlertid ikke føre til, at man over en kam konkluderer, at regnskabet er upålideligt.

Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at det særskilte regnskab ikke nødvendigvis indeholder alle Fællesskabets fordringer. Herudover er det dens opfattelse, at de konkrete EU-fordringer i visse tilfælde er for højt sat i det særskilte regnskab, for nogle af beløbene har figureret i regnskabet så længe, at der ikke er nogen reel chance for at få dem inddrevet.

Som løsning på dette problem fremsatte Kommissionen den 3. juli 1997 et ændringsforslag til forordning 1552/89 med det formål at stramme den procedure op, der anvendes, når det ikke har været muligt at inddrive et beløb inden for en bestemt tidsfrist, og beløbet derfor må erklæres for uinddriveligt.

Tilgodehavenderne has medlemsstaterne i henhold til regnskabsafslutningen for EUGFL,Garantisektionen, er ansat for højt [punkt III(b) i revisionserklæringen]

19.8. Det er rigtigt, at de samlede fordringer ved en fejltagelse pr. 31.12.1996 var fastsat for højt, nemlig 264,1 mio. ECU for meget. Lige så snart fejlen blev opdaget, annullerede Kommissionen dog de pågældende inddrivelsesanmodninger.

Man er for øjeblikket i færd med at indføre et opfølgningssystem i regnskabsafdelingerne, som skulle forhindre, at fejlen gentages.

De likvide midler er ansat [punkt IV i revisionserklæringen]

19.9. Bestemmelserne i artikel 111, stk. 7, anvendes i forbindelse med finansprotokoller, hvor der er blevet udnævnt en delegeret betalingsmyndighed. I disse tilfælde skal de kontante forskud, der udbetales gennem et pengeinstitut, som omtalt i artikel 111, stk. 7, i finansforordningen, opgøres endeligt, inden de konteres Fællesskabets budget.

Hvis støtten ydes direkte uden at være omfattet af en finansprotokol, er det ikke proceduren i artikel 111, stk. 7, der anvendes i forbindelse med budgetgennemførelsen, men derimod bestemmelserne i artikel 40-53 i finansforordningen, hvilket er i overensstemmelse med finansforordningens artikel 105, stk. 1.

Ifølge Kommissionen ville man kunne undgå de fortolkningsforskelle, der er blevet konstateret i denne sammenhæng, hvis finansforordningen var mere klar. Det vil Kommissionen forsøge at råde bod på i forbindelse med den generelle revision af finansforordningen. Der vil under dette arbejde blive taget hensyn til Revisionsrettens bemærkninger i dens udtalelse nr. 4/97 om den 7. ændring af finansforordningen.

19.10. Kommissionen (GD X) undertegnede i 1996 en kontrakt med et formidlingsorgan (programmet MEDIA assistance, P.M.A., med speciale i finansforvaltning). Der er blevet åbnet en bankkonto med dobbelt undertegnelseskrav:

- Indehaver: MEDIA assistance S.C.;

- Underskrifter: Alle betalingsordrer skal påtegnes af Kommissionen (GD X) og undertegnes af kontrahenten. Dette har til virkning, at indehaveren ikke kan foretage bevægelser på kontoen uden Kommissionens mellemkomst (ved en repræsentant for GD X);

- Renter: skal en gang i kvartalet overføres til Kommissionens konto;

- Åbning, overførsel og lukning af kontoen og ændring af de for kontoen gældende vilkår kræver en forudgående skriftlig tilladelse fra Kommissionen (GD X). Kontoindehaveren forpligter sig til at give afkald på sine rettigheder i forhold til kontoen, hvis kontrakten ophæves, og når den udløber.

I det tilfælde, der påpeges af Revisionsretten, er problematikken den samme som den, der generelt gør sig gældende for kreditformidlende organer (af typen tekniske bistandskontorer), som står for formidlingen til de endelige modtagere. Regnskabsafdelingerne vil gerne i samarbejde med de anvisningsberettigede og Revisionsretten se på, hvordan man bedst ville kunne gennemføre disse transaktioner både med hensyn til deres budgetmæssige gennemførelse og opførelsen i opgørelserne over de midler, som de kreditformidlende organer ligger inde med. Disse overvejelser bør ske i forlængelse af fastsættelsen af de generelle regnskabsprincipper for EU's finansielle oversigt, som Kommissionen forpligter sig til at fastsætte forud for offentliggørelsen af den konsoliderede finansielle oversigt for 1997.

19.11. Oplysningerne vedrørende afstemningen af saldoen på bankkontiene med de tilsvarende poster på det almindelige regnskab blev indberettet til regnskabsføreren i midten af juli 1997.

Kommissionen undersøger, hvordan det kan sikres, at regnskabsføreren i tide råder over de oplysninger, han har brug for for at kunne vurdere, om beløbene på kontoen er rigtige, og om eventuelle fejl og uoverensstemmelser er blevet rettet.

De uindfriede forpligtelser er ansat for højt [punkt V a) i revisionserklæringen]

19.12 - 19.14. Kommissionen er opmærksom på, at det er et problem med de ubetalte forpligtelser, og at der bør udarbejdes et mere systematisk opfølgningssystem. Regnskabsførerens anvisninger fra de seneste år går i samme retning som Revisionsrettens bemærkninger.

19.15. Som anført under punkt 19.12-19.14 er Kommissionen enig med Revisionsretten i, at hvis forpligtelserne ikke svarer til nogen reelle forpligtelser, bør de frigøres. Det er imidlertid ikke altid muligt at foretage en hurtig frigørelse.

I tilfælde, hvor forpligtelserne er blokeret af retlige årsager, er Kommissionen, som understreget af Revisionsretten, nødt til at afvente de retlige myndigheders afgørelse, inden den kan frigøre beløbet.

I visse tilfælde kan beløbet desuden først frigøres efter programmet eller projektets afslutning, eller hvis støttemodtageren giver sin tilslutning.

Herudover har Kommissionen selv i en række tilfælde taget initiativ til at frigøre beløbene i begyndelsen af det efterfølgende regnskabsår eller på foranledning af Revisionsrettens undersøgelse.

19.17. I begyndelsen af i år blev der indført en procedure for afslutning af programmer, der er udløbet. Det er blevet fastlagt, hvilke programmer og kontrakter der er udløbet, og der er blevet udarbejdet et revisionsprogram og en inddrivelsesplan for de banksaldi, der ikke er blevet anvendt. Indtil udgangen af juni 1997 blev der således lukket 78 af de centraliserede programmer, som var udløbet, der blev gennemgået 1 586 af de centraliserede kontrakter, der var udløbet (hvoraf 937 var afsluttet), og der er blevet foretaget 148 frigørelser (delvise eller endelige frigørelser) til et samlet beløb på 34 172 059 ECU. Med hensyn til de decentrale programmer er der blevet iværksat 21 endelige revisioner, og der er blevet udstedt inddrivelsesanmodninger til et samlet beløb på over 2 mio. ECU. Frigørelserne for de programmer, der er udløbet, kan først finde sted, når de endelige revisioner har fundet sted.

Eftersom afslutningerne skal gennemføres med det nuværende personale, vil en større stigning i dette arbejde have en negativ indvirkning på udførelsen af andre opgaver (f.eks. forlængelsen af betalingsfrister).

19.18. Som et resultat af de interne instruktioner og Revisionsrettens undersøgelse har størstedelen af de berørte tjenestegrene i regnskabsåret 1997 nøje fulgt de ubetalte restbeløb, og de har foretaget de nødvendige frigørelser og afslutninger. Flere anvisningsberettigede har endog indført et særligt afslutnings- og overvågningsprogram. Kommissionen sikrer, at disse bestræbelser fortsættes, og at de kommer til at indgå i de pågældende tjenestegrenes løbende aktiviteter.

Kommissionen vil overveje Revisionsrettens ide om, at det i regnskaberne skal angives, hvilke betalinger der sandsynligvis ikke vil finde sted.

Forpligtelserne i budgetregnskaberne er ansat for lavt [punkt V b) i revisionserklæringen]

19.19. I Kommissionens svar på punkt 13.11-13.16 og 9.18-9.19 i Revisionsrettens årsberetning for 1996 forklares det, hvorfor den mener, at disse transaktioner er i orden.

Kommissionen er indforstået med i disse to tilfælde at fremlægge nogle yderligere oplysninger i en bemærkning til balancen.

Den er dog opmærksom på, at der som påpeget af Revisionsretten er tale om et generelt problem. Den forbeholder sig ret til i forbindelse med en kommende generel revision af finansforordningen som omtalt i punkt 19.9 at tage de gældende bestemmelser op til overvejelse.

Forpligtelserne med henblik på strukturfondene er ansat for lavt [punkt VI a) i revisionserklæringen]

19.20. Med det formål at kunne foretage de nødvendige korrektioner er Kommissionen for øjeblikket i færd med i samarbejde med de ansvarlige GD'er at sammenligne de planlagte beløb efter mål og medlemsstat. De har fået tilsendt de forskellige tabeller til kontrol og eventuelle bemærkninger.

Flerårige forpligtelser vedrørende PHARE- og TACIS-foranstaltninger er ikke medtaget under ikke- balanceførte forpligtelserne [punkt VI b) i revisionserklæringen]

19.21. De flerårige vejledende programmer (MIP) er ikke retligt bindende for Kommissionen og samarbejdslandene, og de skal derfor ikke betragtes som budgetforpligtelser. Programmernes finansielle oplysninger er kun vejledende. De flerårige vejledende programmer anvendes som udgangspunkt for detailplanlægning og forhandlinger mellem Kommissionen og samarbejdslandene. Under forhandlingerne udarbejdes de nationale operationelle årsprogrammer, som fører til forpligtelser for budgettet.

Med henblik på de tilfælde, hvor programmerne også aftales med modtagerlandene, og der således bliver tale om en politisk forpligtelse, vil Kommissionen undersøge, hvordan dette om nødvendigt kan fremgå af de oplysninger, der gives uden for balancen.

Der er ikke sat tal på forpligtelserne vedrørende pensioner [punkt VI c) i revisionserklæringen]

19.22. Det er Kommissionens hensigt, at der i den finansielle oversigt, der udarbejdes pr. 31.12.1997, skal opgives et skøn over de samlede finansielle forpligtelser til pensioner.

De endelige resultater af aktuarundersøgelsen vil dog først foreligge ved udgangen af 1998.

Budgetbetalinger i form af forskud og acontobetalinger er ansat for lavt [punkt VII i revisionserklæringen]

19.23 - 19.24. Der er ganske rigtigt fejl i tabel 15 i forvaltningsregnskabet og den konsoliderede balance. Fejlene skyldes datadefinitionen i de programmer, der anvendes til at udvælge oplysningerne. Programmerne vil blive kontrolleret og rettet.

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

Fejl, der indvirker på forpligtelses-transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed

Væsentlige fejl med virkning for forpligtelsernes lovlighed og formelle rigtighed (punkt VIII i revisionserklæringen)

19.26. Som angivet under punkt 19.19, er det Kommissionens holdning, at disse afgørelser er i overensstemmelse med de gældende bestemmelser.

Begrænsninger for revisionen af betalingerne (punkt XI i revisionserklæringen)

19.27. I flere tilfælde har Kommissionen ligesom Revisionsretten haft svært ved at danne sig et klart billede af, hvordan det forholder sig i de nævnte tilfælde. Dette skyldes, at Revisionsrettens sektorskrivelser til medlemsstaterne om de undersøgte tilfælde flere gange er blevet sendt for sent, og medlemsstaterne har derfor ikke ifølge deres egne oplysninger været i stand til at svare inden for en rimelig frist. Kommissionen råder derfor kun over Revisionsrettens oplysninger og kender ikke modtagermedlemslandets holdning, hvilket er nødvendigt for, at den kan danne sig et overblik og tage stilling til, om der eventuelt skal foretages en undersøgelse på stedet. Kommissionen beklager, at de resultater, som Revisionsretten når frem til, bl.a. er baseret på en række tilfælde, som Kommissionen ikke har kunnet udtale sig om, da den ikke har de nødvendige oplysninger.

a) Med hensyn til det særlige problem, der påpeges af Revisionsretten, kan følgende bemærkes:

I artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1663/95 kræves det, at de attesterende organer udarbejder en rapport om udgiftsoversigter, interventionstransaktioner og beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. På baggrund af resultaterne af attesteringsproceduren for 1996 har Kommissionen udsendt nogle retningslinjer vedrørende revisionen af interventionslagre i 1997 til de attesterende organer i medlemsstaterne. Herudover forsøger den i samarbejde med de betalende organer at opnå en bedre forvaltning af interventionslagrene, og den har truffet nogle foranstaltninger, der bevirker, at der tages større hensyn til statusopgørelserne ved årets udgang.

Med indførelsen af nogle kriterier for godkendelsen af de betalende organer og den nylige vedtagelse af forordning (EF) nr. 2148/96 (evaluering og kontrol af de offentlige interventionslagre) skulle det være muligt hurtigt at forbedre forvaltningen og kontrollen af interventionslagrene.

Fejl, der indvirker på lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne

19.28 - 19.36. Kommissionen noterer sig de overordnede resultater i revisionsreklæringen. Den er enig med Revisionsretten i, at antallet af fejl stadig er for stort. Det er dog Kommissionens opfattelse, at Revisionsrettens resultater skal fortolkes med forsigtighed, da alle statistiske metoder er forbundet med en vis usikkerhed, og der endnu kræves flere år, inden DAS-kontrollen er så veludviklet, at der kan siges noget præcist om tendenserne i fejlene.

Den samlede fejlprocent, som Revisionsretten er nået frem til, skyldes flere forskellige forhold. 90 % af fejlene vedrører transaktioner foretaget i medlemsstaterne, og 10 % vedrører transaktioner, der udelukkende henhører under Kommissionens kompetence.

Inden for EUGFL, Garantisektionen, hvor de strukturer, der anvendes til forvaltning af EU-midlerne, er relativt enkle, har Kommissionen hurtigt kunnet gennemføre nogle omfattende reformer, som allerede ser ud til at have båret frugt. Revisionsretten har for øvrigt selv bemærket, at der er sket forbedringer (jf. Indledningen punkt 0.35).

På strukturfondsområdet er situationen mere kompleks. De mange interventionsniveauer (Fællesskabet, medlemsstat, region, kommune, kontrahent osv.), de mange forskellige procedurer og strukturernes kompleksitet bevirker, at der er stor risiko for, at der sker fejl. Dette er dog ikke nødvendigvis ensbetydende med, at forvaltningen er dårligere. Og endelig er det ikke let med sikkerhed at vurdere, hvilken finansiel betydning disse fejl har for Fællesskabets budget.

For at afhjælpe denne situation har Kommissionen truffet en række foranstaltninger, som har gjort det muligt at forbedre forvaltningen. Den 23. april 1997 vedtog den f.eks. på strukturfondsområdet et dokument om reglerne for støttetildeling. Og den 15. oktober 1997 vedtog den herudover en forordning, hvori der fastsættes nogle præcise regler for medlemsstaternes kontrol af strukturfondene (jf. punkt 21.6). Det skulle altsammen gøre det muligt inden for nær fremtid at opnå de ønskede forbedringer.

Endelig ville det på baggrund af den fejlprocent, som Revisionsretten har påpeget, være nyttigt, hvis man kunne måle, hvordan Kommissionens forvaltning ser ud i forhold til andre administrationer med hensyn til effektivitet. Det er desværre ikke muligt at lave en relevant sammenligning, da der ikke i medlemsstaterne findes en revisionsordning, der ligner DAS, og strukturfondene heller ikke kan sammenlignes med andre størrelser på grund af ordningen med en fælles forvaltning.

19.32. Kommissionen er enig med Revisionsretten, når den med henblik på strukturfondsområdet bemærker, at det anslåede omfang af de fejl, som den betragter som væsentlige fejl ved udbetalingerne, ikke nødvendigvis har nogen betydning for de udbetalinger, som Kommissionen foretager i form af forskud. Det er fortsat Kommissionens opfattelse, at denne type fejl bør behandles adskilt fra de væsentlige fejl. Den behandler dog fejlene med den nødvendige omhu, og når den bliver opmærksom på fejl, anmoder den om, at de bliver rettet, eller den gør det selv.

Kommissionen har med interesse noteret de tilfælde, som Revisionsretten har fremhævet inden for EUGFL, Garantisektionen. I størstedelen af disse tilfælde falder Revisionsrettens bemærkninger sammen med Kommissionens, og de nødvendige korrektioner vil blive foretaget i forbindelse med regnskabsafslutningen. Det vil således med rimelighed kunne fastslås, at der ikke længere vil være tale om tab af betydning for fællesskabsbudgettet.

Kommissionen vil dog gerne understrege, at det er svært fuldstændig at undgå menneskelige fejl, medmindre man kontrollerer alle transaktioner. Af hensyn til omkostningseffektiviteten kan det selvfølgelig ikke lade sig gøre.

Regnskabsprincipper, -praksis og -procedurer

Regnskabsprincipper og -praksis

19.37 - 19.39. I lighed med hvad Revisionsretten foreslår, er det Kommissionens opfattelse, at man bør formalisere de regnskabsprincipper, der ligger til grund for udarbejdelsen af EU's regnskaber. Kommissionen vil i praksis fastlægge sin regnskabspolitik under hensyntagen til, at den er en offentlig institution, og den vil lade sig inspirere af principperne i det fjerde og syvende direktiv og de internationale standarder, når de kan anvendes på den offentlige sektor, samt de procedurer, der er fastlagt af internationale organisationer. I denne sammenhæng ønsker regnskabsførerens tjenestegrene at takke Revisionsrettens tjenestegrene for den dokumentation, som de har fået tilsendt. Det er Kommissionens mål i samarbejde med Revisionsretten at få fastsat nogle referencestandarder og klarlagt deres betydning for opbygningen og præsentationen af den finansielle oversigt inden udarbejdelsen af forvaltningsregnskabet og den konsoliderede balance for regnskabsåret 1997.

Regnskabsprocedurer

19.40. Kommissionen har med hjælp fra en ekstern konsulent udarbejdet en konsolideringsvejledning. Vejledningen vil blive forelagt de øvrige institutioner til godkendelse, inden den bliver taget i brug ved udarbejdelsen af Den Europæiske Unions konsoliderede balance. Vejledningen vil gøre det muligt for Kommissionen at fastslå, hvad konsolideringen af regnskaberne i såvel Kommissionen som alle de andre institutioner omfatter, og den sikrer ligeledes, at der udarbejdes standardiserede oplysninger efter alment anerkendt revisionspraksis.

KAPITEL 20(590*) Analyse af udgifterne afholdt over EUGFL, Garantisektionen, og af udgifterne til fiskerisektoren

20.0. INDHOLD Punkt

Indledende oplysninger 20.1

Godkendelse af udbetalende organer og attestering af regnskaberne 20.2 - 20.5

Regnskabernes rigtighed 20.6 - 20.7

Analyse af Rettens revisionsresultater vedrørende lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for betalingerne 20.8 - 20.12

Substansfejl 20.9 - 20.10

Formelle fejl 20.11 - 20.12

Områder, hvor Retten kun har opnået begrænset sikkerhed 20.13

Identifikation af et særligt risikoforbundet område 20.14

Generel konklusion 20.15 - 20.17

INDLEDENDE OPLYSNINGER

20.1. Udgifterne under EUGFL, Garantisektionen, og udgifterne til fiskerisektoren udgjorde i 1996 ca. 51,3 % (ca. 39 430 mio. ECU) af de samlede budgetbetalinger. De omfatter alle udgifter under undersektion B1, Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (39 081 mio. ECU) og under afsnit B2-5 - Andre landbrugsforanstaltninger (81 mio. ECU) samt udgifterne under afsnit B2-9 - Andre fiskeri- og havrelaterede foranstaltninger (17 mio. ECU) og kapitel B7-80 - Internationale fiskeriaftaler (251 mio. ECU). Undersektion B1, udgifterne til den fælles landbrugspolitik, som tegner sig for 99 % af de samlede udgifter på området, forvaltes udelukkende af de udbetalende organer i medlemsstaterne. 1996 var det første år, hvor de nye regler for de udbetalende organer og for regnskabsafslutning fandt anvendelse. Disse regler blev indført ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995(591) om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 729/70(592), og gennemførelsesbestemmelserne hertil blev fastsat ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995(593).

GODKENDELSE AF UDBETALENDE ORGANER OG ATTESTERING AF REGNSKABERNE

20.2. I DAS'en for regnskabsåret 1995(594) fremhævede Retten de nye procedurers betydning for en mere effektiv styring af EUGFL, Garantisektionens udgifter. På grundlag af attesteringen af regnskaberne og Kommissionens beslutning om regnskabsafslutning i tilknytning hertil, som er betinget af, at regnskaberne er »fuldstændige, nøjagtige og pålidelige«, kan der træffes beslutning om en række finansielle korrektioner. Kommissionen vil fortsat foretage supplerende kontrol af, om EU-bestemmelserne er overholdt både i de udbetalende organer og hos de endelige modtagere. Denne kontrol, som foretages på et senere tidspunkt, er af afgørende betydning for evalueringen af de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, og den kan resultere i, at der foretages yderligere finansielle korrektioner i forbindelse med udgifter, der er afholdt op til 24 måneder forud for den dato, hvor medlemsstaten har fået meddelelse om den finansielle korrektion.

20.3. Hovedelementerne i de nye procedurer er, at medlemsstaterne formelt skal godkende de udbetalende organer, og at et attesterende organ skal attestere årsregnskaberne. Årsregnskaberne over EUGFL, Garantisektionens udgifter for et givet regnskabsår samt regnskabsattesterne og rapporterne fra det attesterende organ skal indsendes til Kommissionen senest den 10. februar det følgende år. Inden den 31. marts skal Kommissionen meddele medlemsstaterne resultaterne af sin kontrol af de indsendte oplysninger samt eventuelle forslag til ændringer. Beslutningen om regnskabsafslutning skal tages senest den 30. april samme år, og heri fastsættes de beløb, der finansieres over EUGFL, Garantisektionen.

20.4. Trods ovennævnte bestemmelser traf Kommissionen først den 5. maj 1997(595) beslutning om afslutning af regnskaberne for 1996, og denne beslutning omfattede ikke regnskaberne i deres helhed. Da den i forordningen fastsatte frist udløb, kunne der ikke træffes endelig beslutning om regnskabsafslutning, for så vidt angik

(a) de medlemsstater, som endnu ikke havde indsendt attesterede regnskaber (Det Forenede Kongerige og Grækenland) og

(b) de udbetalende organer, hvor Kommissionen på grundlag af sin evaluering af attesteringsrapporten eller efterfølgende stedlig kontrol hos det pågældende organ havde konstateret, at der ikke var foretaget fyldestgørende revision, eller at særlige problemer skulle afklares (dette gælder alle udbetalende organer i Frankrig og Portugal, tre centrale udbetalende organer og et regionalt i Spanien, de tyske delstater Rheinland-Pfalz og Sachsen og tre af de fire udbetalende organer i Italien).

20.5. Kommissionens beslutning af 5. maj 1997 omfattede derfor kun 12 936,6 mio. ECU eller ca. 33 % af EUGFL, Garantisektionens samlede udgifter. For de øvrige udbetalende organer, der tegner sig for ca. 67 % af de samlede anmeldte udgifter, blev der den 30. juli 1997(596) truffet endelig beslutning om regnskabsafslutning vedrørende de udgifter, der kunne godkendes i 1996. Tabel 20.1. viser de beløb, som hver af disse beslutninger om regnskabsafslutning omfatter, inklusive beløbene for de finansielle korrektioner.

REGNSKABERNES RIGTIGHED

20.6. Retten har overvejet, hvilken effekt den nye ordning kan få i DAS-sammenhæng. Gennemføres ordningen tilfredsstillende, bør regnskaberne blive mere pålidelige. Desuden kan de revisionsprocedurer, det pålægges de attesterende organer at gennemføre, give et bedre grundlag for vurderingen af, hvordan systemerne til efterprøvelse af transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed fungerer, men der foreligger endnu ikke tilstrækkelige oplysninger om dette aspekt ved de nye procedurer. Ordningen har bevirket, at der kan konstateres forbedringer i 1996, men der er stadig lang vej igen. I en række medlemsstater har attesterende organer afgivet revisionserklæringer, hvor de har taget forbehold på en række punkter over for ét eller flere af de udbetalende organer.

20.7. Retten bemærker for eksempel, at de udbetalende organer i Det Forenede Kongerige først den 22. maj 1997 indsendte de endelige regnskaber til det attesterende organ, som afgav en erklæring med forbehold. Der havde været problemer med at afstemme registreringerne i de operationelle systemer, som anvendes af de udbetalende organer, der forvalter de forskellige ordninger, med regnskaberne. Desuden var nogle af de udbetalende organers regnskaber ikke blevet afstemt med forbindelsesorganets regnskaber - forbindelsesorganet skal indsende de månedlige udgiftsanmeldelser til Kommissionen. Disse udgiftsanmeldelser udarbejdes fortsat på grundlag af forskud til de udbetalende organer, og ikke som foreskrevet i forordning 296/96(597) på grundlag af de udbetalende organers faktiske udbetalinger til støttemodtagerne. Spørgsmålet er, om alle disse problemer vil være løst inden regnskabsåret 1998. I en række andre medlemsstater konstaterede Retten også problemer i forbindelse med attesteringerne, og disse tilfælde er Retten i færd med at undersøge.

ANALYSE AF RETTENS REVISIONSRESULTATER VEDRØRENDE LOVLIGHEDEN OG DEN FORMELLE RIGTIGHED AF DE TRANSAKTIONER, DER LIGGER TIL GRUND FOR BETALINGERNE

20.8. I 1996 tegnede udgifterne under EUGFL, Garantisektionen, sig stadig for over halvdelen af de samlede betalinger over det almindelige budget, og derfor vedrørte over halvdelen af de transaktioner, der blev efterprøvet i Rettens stikprøve, dette område. Resultaterne af undersøgelsen af denne stikprøve og andre relevante oplysninger i årsberetningen, herunder især undersøgelsen af arealstøtten for markafgrøder (jf. punkt 3.1-3.79), giver efter Rettens opfattelse et rimeligt grundlag for at drage en række generelle konklusioner om EUGFL, Garantisektionens udgifter som helhed.

Substansfejl

20.9. Hver tiende af de transaktioner vedrørende EUGFL, Garantisektionen, der indgik i stikprøven udtaget med henblik på 1996-revisionen, var behæftet med substansfejl. De fleste fejl havde imidlertid en forholdsvis begrænset effekt på de udbetalte beløb, og den mest sandsynlige procentsats for fejl, som indvirker på de samlede udgifter under EUGFL, Garantisektionen, skønnes for 1996 som for de to foregående år at være lavere end den gennemsnitlige procentsats for det almindelige budget som helhed (jf. punkt 19.30). Alle fejl, der konstateredes i Rettens stikprøve, kunne henføres til medlemsstaterne. For så vidt angik effekten på de udbetalte beløb, kunne 70 % af fejlene henføres til forvaltningsorganerne og ca. 30 % til de endelige modtagere.

20.10. De væsentligste former for konstaterede fejl, hvorunder størsteparten af substansfejlene hører, er følgende:

(a) Fejl vedrørende udgifternes støtteberettigelse, herunder især:

(i) Differencer mellem faktiske og anmeldte mængdeangivelser (jordarealer, produkter eller besætninger). Der konstateredes et væsentligt antal fejl (dog med relativt begrænset effekt på de udbetalte beløb) inden for hektarstøtteordningerne, hvor de endelige modtagere havde anmeldt større arealer end de faktisk tilsåede.

(ii) Betalinger vedrørende produkter eller modtagere, der ikke opfyldte støtteberettigelseskriterierne.

(iii) Betalinger foretaget uden for støtteberettigelsesperioden.

(b) Fejl i beregningen af fællesskabsstøttebeløbet, herunder især:

(i) Ukorrekte satser (støttesatser, valutakurser, koefficienter mv.), ukorrekte beregningsmetoder samt overskridelser af lofterne for EU's andel af de samlede omkostninger. Denne type fejl havde næsten ingen effekt på de udbetalte beløb.

(ii) Forordningernes bestemmelser om generel nedsættelse af støttesatserne blev ikke fulgt. Fejl af denne art konstateredes hovedsagelig i Spanien, hvor de nationale myndigheder i strid med forskrifterne undlod at iværksætte sanktioner svarende til 137 mio. ECU som følge af, at basisarealet, der berettigede til hektarstøtte for markafgrøder, var ansat for højt. I medfør af Rådets forordning (EF) nr. 1422/97 af 22. juli 1997(598) og Kommissionens gennemførelsesforordning (EF) nr. 1716/97 af 3. september 1997(599) fritages Spanien for sådanne sanktioner i forbindelse med produktionsåret 1995/96.

(c) Væsentlig dokumentation for, at betalingerne er berettigede - i forbindelse med eksportrestitutioner bl.a. bevis for varernes ankomst til den endelige destination - forelå ikke eller var upålidelig.

Formelle fejl

20.11. I forbindelse med EUGFL, Garantisektionens udgifter forekommer der meget hyppigt formelle fejl, selv om det skønnes, at de forekommer mindre hyppigt her end på andre budgetområder. Hovedparten af fejlene konstateredes hos de udbetalende organer, dog var en medvirkende årsag i nogle tilfælde, at forordningerne var blevet bekendtgjort for sent.

20.12. De mest karakteristiske former for formelle fejl var følgende:

(a) De fastsatte betingelser for gennemførelse af foranstaltninger finansieret over fællesskabsbudgettet var ikke opfyldt:

(i) De foreskrevne frister for betaling til modtagerne eller for overførsel af præmierettigheder var ikke overholdt.

(ii) Den underliggende dokumentation var ufuldstændig (først og fremmest i forbindelse med eksportrestitutioner).

(iii) Andre fællesskabsregler var ikke fulgt (forpligtelsen til at føre registre, nogle kontrakter var ufuldstændige, anmeldelser til underbygning af, at kravet om mindsteudbytte var overholdt, var ukorrekte mv.).

(b) Forvaltnings- og kontrolprocedurer, som de udbetalende organer skal følge i henhold til forordningerne, især stedlig kontrol af de endelige modtagere af arealstøtte, blev ikke iværksat og gennemført godt nok.

OMRÅDER, HVOR RETTEN KUN HAR OPNÅET BEGRÆNSET SIKKERHED

20.13. Som beskrevet i punkt 19.27 var den dokumentation, de ansvarlige myndigheder forelagde, på nogle områder ikke tilstrækkeligt fyldestgørende til, at Retten kunne få sikkerhed for, at fællesskabsmidlerne var anvendt korrekt. Dette problem gør sig navnlig gældende på følgende områder:

(a) På området offentlig oplagring i Italien, Irland og Det Forenede Kongerige konstaterede Rettens revisorer og de attesterende organer en række mangler, bl.a. at den fysiske kontrol af lagerbeholdninger ikke var tilstrækkelig effektiv. Retten har også noteret sig, at de attesterende organer har begrænset omfanget af deres revisionsbemærkninger vedrørende offentlig oplagring i Spanien og Portugal.

(b) På området oplagring af sukker i Danmark var metoderne til måling af lagrene blevet ændret, og derfor herskede der usikkerhed med hensyn til, hvor stort et beløb der skulle finansieres i regnskabsåret. I Sverige indvirkede det på lageropgørelserne, at overskud og svind ikke var registreret korrekt.

(c) På området fåre- og gedepræmier i Grækenland konstateredes der svagheder i kontrolsystemet, og den faktiske besætning kunne ikke fastslås, fordi der ikke fandtes et pålideligt register.

IDENTIFIKATION AF ET SÆRLIGT RISIKOFORBUNDET OMRÅDE

20.14. I henhold til Rådets forordning(600) (EF) nr. 2466/96 blev ikrafttrædelsen af anden fase af det integrerede system for forvaltning og kontrol, som omfattede oprettelse af et alfanumerisk system til identifikation af landbrugsarealer, der berettigede til støtte under hektarstøtteordningerne, udskudt til januar 1997. Kun nogle få medlemsstater havde for produktionsåret 1995/96 foretaget pålidelig krydskontrol af landbrugsarealerne (jf. også punkt 3.1-3.79). For så vidt angår husdyrpræmier, blev kontrollen af ansøgningernes støtteberettigelse mindre effektiv, fordi det havde trukket i langdrag med at få udviklet edb-systemer (jf. punkt 4.18, 4.45 og 4.82). I de medlemsstater, som ikke havde iværksat det integrerede system fuldt ud for produktionsåret 1995/96, vil der derfor stadig være risiko for, at arealer er blevet anmeldt mere end én gang, eller at uberettigede ansøgninger om husdyrpræmier ikke er blevet påvist, fordi sådan kontrol ikke har fundet sted, eller fordi kontrollen ikke har været tilstrækkeligt effektiv.

GENEREL KONKLUSION

20.15. Udgifterne, der afholdes over EUGFL, Garantisektionen, forvaltes i udpræget grad decentralt, og kontrollen af dem er i de seneste år blevet systematisk skærpet. Såvel Kommissionens som de udbetalende organers kontrolbeføjelser er blevet defineret klart. Alligevel viser Rettens revision, at denne kontrol, hvis sigte er, at der påvises og korrigeres fejl i støttemodtagernes udgiftsanmeldelser, før støtten udbetales, i visse tilfælde ikke er fyldestgørende. Det er af afgørende betydning, at de ansvarlige udbetalende organer indfører og gennemfører alle kontrolprocedurer effektivt.

20.16. Kommissionen bør fortsat insistere på, at den første fase af den nye regnskabsafslutningsprocedure indføres hvert år i alle medlemsstater efter den tidsplan, der er fastsat i forordningen. De attesterende organers revision er et centralt element i Kommissionens kontrol af de udbetalende organers arbejde og navnlig i dens tilsyn med, at den interne revision og andre interne kontrolsystemer fungerer effektivt. Det er vigtigt, at Kommissionen når sit mål, nemlig at sætte tempoet op for gennemførelsen af den anden fase af regnskabsafslutningsproceduren, hvor Kommissionens egne tjenestegrene skal efterprøve, om fællesskabsbestemmelserne er overholdt, for den kan ikke længere foretage korrektioner vedrørende transaktioner, der ligger mere end to år tilbage.

20.17. Samtidig med disse forbedringer på området efterfølgende revision bør der indføres effektiv forvaltningskontrol af samtlige markedsordninger. Det integrerede system for forvaltning og kontrol omfattende afgrødestøtte og husdyrpræmier bør anvendes effektivt overalt i EU, og der bør hurtigst muligt udarbejdes fuldstændige registre over arealer med andre afgrøder (vin og olivenolie) (jf. også punkt 3.1-3.79). Gennemføres disse foranstaltninger planmæssigt, vil man være nået langt i bestræbelserne på at få nedbragt antallet af de fejl, der stadig forekommer, og på at få bragt den usikkerhed ud af verden, der stadig består med hensyn til nogle områder af udgifterne til landbrugsgarantiforanstaltningerne i 1996.

KOMMISSIONENS SVAR

GODKENDELSE AF UDBETALENDE ORGANER OG ATTESTERING AF REGNSKABERNE

20.4 - 20.5. Efter at medlemsstaterne havde indberettet de nødvendige oplysninger, og de havde gennemført de yderligere revisionsopgaver, som de var blevet bedt om, kunne Kommissionen den 31. juli 1997 afslutte regnskaberne for alle de udbetalende organer. Det er Kommissionens håb, at medlemsstaterne på baggrund af erfaringerne fra det første år med den nye påtegningsprocedure i praksis træffer nogle foranstaltninger, som sætter dem i stand til at fremlægge deres regnskaber og påtegninger inden for den fastsatte tidsfrist.

REGNSKABERNES RIGTIGHED

20.6 - 20.7. Anvendelsen af påtegningsproceduren har været tilfredsstillende, eftersom 1996 var det første år, den blev anvendt, og den forventes at blive yderligere forbedret, så det sikres, at medlemsstaternes kontrolsystemer i højere grad fungerer efter hensigten. Kommissionen vil bestræbe sig på at nå dette mål. I de tidligere år blev regnskaberne fra de udbetalende organer i medlemsstaterne ikke revideret, før de blev sendt til Kommissionen. Den nye påtegningsprocedure, som er baseret på, at regnskaberne revideres efter internationale standarder, inden de fremlægges, har bevirket, at regnskaberne fra de udbetalende organer i 1996 er blevet mere pålidelige.

På grund af påtegningsprocedurens stramme krav har de udbetalende organer i det første år været nødt til at indordne sig under en ny konkret finansdisciplin, som i mange tilfælde har bevirket, at det har været nødvendigt at ændre de eksisterende ordninger. Mange af ændringerne var foretaget ved påtegningsprocedurens afslutning, hvorimod der til en del andre kræves længere tid. Selvom der i flere revisionsrapporter var taget forbehold, var det ikke tilstrækkeligt til ikke at tage dem med i afgørelsen om regnskabsafslutningen. Kommissionen har allerede foretaget nogle finansielle korrektioner for 1996. Og der vil kunne ske yderligere korrektioner i forbindelse med den efterfølgende kontrol under regnskabsafslutningen.

Problemerne i Det Forenede Kongerige med at udarbejde regnskaberne for 1996 havde intet med den nye påtegningsprocedure at gøre, da de skyldtes indførelsen af et nyt edb-styret regnskabssystem. Kommissionen følger nøje situationen, navnlig med hensyn til om godkendelsesbetingelserne i Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 overholdes. Fra den 16. oktober 1997 vil de udbetalende organer i Det Forenede Kongerige en gang om måneden udarbejde en udgiftserklæring baseret på de faktiske udgifter.

ANALYSE AF RETTENS REVISIONSRESULTATER VEDRØRENDE LOVLIGHEDEN OG DEN FORMELLE RIGTIGHED AF DE TRANSAKTIONER, DER LIGGER TIL GRUND FOR BETALINGERNE

Væsentlige fejl og formelle fejl

20.9 - 20.12. Kommissionen er enig i, at eventuelle fejl må opstå i medlemsstaterne, da det er medlemsstaterne, der står for udbetalingen af Garantifondens midler. Der må regnes med en vis fejlmargen i forbindelse med udbetalingerne, da udgifterne til kontrol af samtlige betalingsanmodninger ville overstige fordelene. Man er derfor nødt til at sætte sin lid til EU-instrumenterne og den afskrækkende virkning af de sanktioner, der tages i brug, når der afsløres ukorrekte anmodninger, og at inddrivelsen af fejlagtigt udbetalte beløb forhøjes med bøder. I løbet af de to faser af regnskabsafslutningen vil Kommissionen også fremover kontrollere, at medlemsstaternes kontrolprocedurer er effektive, og at de anvender de fastsatte sanktioner, når der afsløres uregelmæssigheder. Resultaterne af Revisionsrettens revisionserklæring for 1996 antyder, at Kommissionens bestræbelser bærer frugt.

20.10. b) ii. Spanien har ganske rigtigt ikke anvendt de sanktioner, der træder i kraft ved overskridelse af basisarealet. Rådet har imidlertid i sin forordning (EF) nr. 1422/97 foreskrevet, at sanktionssystemet med tilbagevirkende kraft for produktionsåret 1995-96 ikke skal anvendes ved usædvanlige vejrforhold, og den manglende anvendelse af sanktionerne har derfor ikke haft nogen indvirkning på Fællesskabets budget. Der skal ikke foretages nogen sanktioner i de nævnte regioner. I de tjenestegrene, der tager sig af regnskabsafslutningen, tilser man, at dispensationen anvendes korrekt.

Områder, hvor Retten kun har opnået begrænset sikkerhed

20.13. Ved kontrollen af regnskabsafslutningen har man baseret sig på resultaterne af en stikprøveundersøgelse af regnskabsbilagene fra offentlige oplagringsvirksomheder. Kontrollen foretages af de organer, der påtegner de udbetalende organers regnskaber.

Ved kontrollen af regnskabsafslutningen har der i forbindelse med EUGFL's udgifter under Garantisektionen vist sig at være nogle uoverensstemmelser i forbindelse med offentlig oplagring og fårepræmier. Herudover er man i alle medlemsstater ved at gennemføre en systematisk kontrol af fortegnelserne over den oprindelige lagerbeholdning i regnskabsåret 1996 og den endelige lagerbeholdning i regnskabsåret 1997.

IDENTIFIKATION AF ET SÆRLIGT RISIKOFORBUNDET OMRÅDE

20.14. Kommissionen fører nøje tilsyn med, at det integrerede kontrolsystem indføres korrekt. Medlemsstater, som ikke har været i stand til at indføre alle dele af systemet i 1996 og 1997, er blevet bedt om at øge det antal betalingsanmodninger, der er blevet kontrolleret på stedet.

GENEREL KONKLUSION

20.15. Som et resultat af ændringen af Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 og vedtagelsen af Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 er det lykkedes Kommissionen at få gennemført en omfattende reform af den finansielle forvaltning af EUGFL's midler i medlemsstaternes udbetalende organer. I 1996 arbejdede Kommissionen tæt sammen med medlemsstaterne om at få den finansielle kontrol styrket og tydeliggjort de udbetalende og påtegnende organers ansvar. I løbet af 1996 blev der foretaget en række forbedringer (f.eks. i forbindelse med kontrol forud for udbetalingerne, interne kontrolprocedurer og interne revisionsfunktioner), og situationen var derfor generelt langt bedre ved årets udgang end ved dets begyndelse. Der er således blevet gjort væsentlige fremskridt. I de tilfælde, hvor dette ikke har været tilfældet, og det være sig i forbindelse med både betalingssystemerne og det integrerede kontrolsystem, vil Kommissionen foretage en ekstra kontrol, og der vil blive taget passende finansielle skridt i de tilfælde, hvor der er uoverensstemmelser i regnskabsafslutningerne.

20.16. Kommissionen har over for medlemsstaterne henstillet, at de overholder fristen for fremlæggelse af de udbetalende organers årsregnskaber (den 10. februar). Dette har den gjort både skriftligt og på møder, hvor man har diskuteret påtegningsprocedurerne med medlemsstaterne. Kommissionen vil give medlemsstaterne meddelelse om, at den med virkning fra 1997 med henvisning til budgetdisciplinen bl.a. vil tilbageholde forskud i de tilfælde, hvor de udbetalende organer ikke fremlægger deres regnskaber inden for den lovbefalede frist.

20.17. Kommissionen hjælper direkte de medlemsstater, der udarbejder matrikelregistre ved hjælp af luftfotos og forskellige ordninger til fastlæggelse af overfladearealet. Medlemsstater, som ikke overholder de frister, der er blevet fastsat for udarbejdelsen af sådanne registre, risikerer, at Fællesskaberne nægter at finansiere en del af deres udbetalinger med henvisning til, at den administrative kontrol ikke har været tilstrækkelig.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

NB: Ecu-værdien af de beløb, der skal tilbagebetales, er til dels tilnærmet, fordi omregningskursen for de sidste betalingsrater endnu ikke er fastlagt.

KAPITEL 21(601*) Analyse af strukturfondsudgifterne

21.0. INDHOLD Punkt

Strukturfondsregnskaberne 21.1 - 21.6

De systemer, der anvendes til styring af strukturfondsaktioner 21.7 - 21.15

Samlet vurdering i forbindelse med DAS'en 21.7

Udgiftssystemer og fejlrisici 21.8 - 21.14

Kontrol i medlemsstaterne 21.8 - 21.9

Oplysninger om udgifterne 21.10 - 21.11

Afslutningsprocedurer 21.12

Definition af støtteberettigelse 21.13

Den nationale lovgivnings indvirkning 21.14

Forskuddenes størrelse 21.15

Resultaterne af DAS-revisionen for 1996 21.16 - 21.19

Korrigerende foranstaltninger 21.20 - 21.22

STRUKTURFONDSREGNSKABERNE

21.1. Strukturfondene og andre strukturinstrumenter tegner sig for omkring 24 426 mio. ECU eller ca. 31,8 % af de samlede budgetbetalinger. I 1996 blev der i alt indgået forpligtelser for 28 672 mio. ECU, og heraf var 16 345 mio. ECU endnu ikke indfriet ved årets udgang. I bind I, punkt 6.2-6-3, 7.6-7-14 og 8.1-8.5, redegøres der yderligere for budgetbeløbene vedrørende de forskellige strukturfonde.

21.2. Strukturfondsinterventionerne består hovedsagelig af operationelle programmer, som Kommissionen godkender på grundlag af forslag fra medlemsstaterne, og som kan vare op til seks år. Forpligtelserne vedrørende disse interventioner indgås i årlige trancher i programmeringsperioden i overensstemmelse med de relevante programmeringsdokumenter. Foranstaltningerne medfinansieres normalt af offentlige myndigheder i medlemsstaterne.

21.3. Når et operationelt program iværksættes, udbetaler Kommissionen uden særlige betingelser et første beløb i form af et forskud på en nærmere fastsat procentdel (normalt 50 %) af den første tranche. Senere forskud kommer til udbetaling, når medlemsstaterne har bekræftet over for Kommissionen, at en given procentdel af de(t) første forskud faktisk er blevet brugt i overensstemmelse med fællesskabsmålene og de gældende bestemmelser. Det er ikke fastsat i forordningerne, at der i disse erklæringer skal gøres detaljeret rede for udgifterne. Når programmeringsperioden udløber, indsender medlemsstaten en rapport om aktionens forløb og en endelig udgiftsopgørelse, og på grundlag af disse dokumenter, hvori der skal gøres detaljeret rede for udgifterne, foretager Kommissionen en endelig opgørelse og udbetaler eventuelt et restbeløb. De mellemliggende årlige trancher afsluttes også ved udbetaling af et restbeløb. Kommissionen træffer beslutning om afslutningen af de årlige trancher på grundlag af de årlige gennemførelsesrapporter, som medlemsstaterne udarbejder og indsender. Det er ikke fastlagt, hvor omfattende disse rapporter skal være og heller ikke, hvad de skal indeholde, og bortset fra rapporterne vedrørende Socialfonden indeholder de normalt ikke detaljerede oplysninger om udgifterne. Kommissionen kan derfor ikke påvise og udelukke ikke-støtteberettigede udgifter.

21.4. I Kommissionens regnskaber blev der under strukturfondsbetalinger indtil 1995 ikke skelnet mellem forskudsbetalinger og endelige betalinger. Sådanne oplysninger skulle nu fremgå af tabel 15 i driftsregnskabet, men tallene i tabellen er ikke pålidelige, hvilket Kommissionen også erkender i sit svar til punkt 19.23-19.25. Hertil kommer, at fordi forpligtelserne er fordelt på årlige trancher, betyder regnskabsmæssig afslutning af forpligtelserne ikke, at det pågældende program afsluttes, eller at der fastlægges endelige udgifter - bortset fra for socialfondsprogrammerne, fastlægges der først endelige udgifter, når forpligtelsen vedrørende den sidste tranche afsluttes regnskabsmæssigt. Hertil kommer, at den regnskabsmæssige afslutning af forpligtelser vedrørende årlige trancher er en kunstig og vildledende procedure, fordi Kommissionen på nogle områder (navnlig EUGFL, Udviklingssektionen) fordeler betalinger vedrørende senere trancher på forpligtelser fra tidligere trancher (hvorved de afsluttes, før restbeløbet er udbetalt) og/eller undlader at justere forpligtelserne efter omprogrammeringer (jf. DAS-beretningen for 1995, bind I, punkt 3.34-3.35). Endelig indeholder årsregnskaberne ingen oplysninger om de forskellige programperioder eller -trancher og giver derfor ikke et klart billede af, hvor langt man er kommet i gennemførelsen af de forskellige programmer. Der offentliggøres ingen regnskaber over afsluttede programmer eller programtrancher.

21.5. Der er således ingen umiddelbar forbindelse mellem transaktionerne på støttemodtagerniveau og Kommissionens betalinger, som hovedsagelig er forskud. Det er kun, når restbeløbene udbetales, at der er en klar og definitiv forbindelse mellem de anmeldte udgifter og Kommissionens samlede betalinger.

21.6. Retten har søgt at danne sig et repræsentativt billede af de udgifter, der ligger til grund for anmeldelserne. Den har revideret betalinger til de endelige støttemodtagere på grundlag af stikprøver af tilfældigt udvalgte transaktioner. De konstaterede fejl vedrører derfor hovedsagelig transaktioner gennemført af de formidlende administrative organer eller de endelige støttemodtagere. Da medlemsstaterne i mange tilfælde anmelder et større beløb end det minimumsbeløb, der kræves, for at der kan udbetales forskud, indikerer disse fejl ikke nødvendigvis, at Kommissionens forskudsbetalinger er ukorrekte. Under revisionen blev der dog påvist en række eksempler, hvor det var klart, at beløbet for de støtteberettigede udgifter, som lå til grund for en udgiftsanmeldelse, ikke var stort nok til, at det på udbetalingstidspunktet var berettiget at udbetale det beløb, Kommissionen faktisk havde betalt. I nogle tilfælde ville korrekte anmeldelser have resulteret i, at Kommissionens betalinger var blevet udskudt til senere, men i andre tilfælde, hvor der var tale om udbetaling af restbeløb, indvirker fejlene direkte på beløbene for Kommissionens betalinger.

DE SYSTEMER, DER ANVENDES TIL STYRING AF STRUKTURFONDS AKTIONER

Samlet vurdering i forbindelse med DAS'en

21.7. Retten har i årsberetningerne og i DAS-beretningerne for 1994 og 1995 gjort opmærksom på svagheder ved den måde, strukturfondsaktionerne planlægges, forvaltes og regnskabsføres på (jf. bind I, punkt 6.9-6.45 om Regionaludviklingsfonden og punkt 7.35-7.57 og 8.6-8.69 om henholdsvis Socialfonden og EUGFL, Udviklingssektionen). Målene er ikke opstillet på en sådan måde, at det kan måles, om der sker fremskridt, det er ikke tilstrækkeligt klart fastlagt, hvilke udgifter der er berettigede til fællesskabsstøtte, der er ikke indført pålidelige regnskabssystemer, og den kontrol, der foretages, er ikke god nok til at kunne sikre, at udgiftsanmeldelserne kun omfatter støtteberettigede udgifter. Med SEM 2000-initiativet gør Kommissionen en væsentlig indsats for at få løst disse problemer. Kommissionen og medlemsstaterne er blevet enige om nye regler for støtteberettigelse, og Kommissionen har netop vedtaget en forordning om styrkelse af de regnskabs- og kontrolmæssige rammer.

Udgiftssystemer og fejlrisici

Kontrol i medlemsstaterne

21.8. De mange substansfejl vedrørende støtteberettigelse, der blev påvist i den stikprøve, der blev udtaget med henblik på DAS'en for 1996 - der var fejl i næsten alle medlemsstaterne - bekræfter, at de eksisterende administrative systemer og kontrolsystemer ikke sikrer, at alle de af Fællesskabet medfinansierede udgifter er støtteberettigede, og at fællesskabsbestemmelserne og-forordningerne er overholdt. Hovedansvaret for korrekt økonomisk forvaltning og kontrol påhviler medlemsstaterne. Når Kommissionen udøver sin funktion som ansvarlig for gennemførelsen af EU-budgettet, bør den imidlertid sikre sig, at medlemsstaterne indfører hensigtsmæssige systemer og kontrolforanstaltninger, som anvendes konsekvent. Sker det ikke, har den europæiske skatteyder ikke rimelig sikkerhed for, at fællesskabsmidlerne anvendes korrekt.

21.9. På to væsentlige områder under EUGFL, Udviklingssektionen, er det udtrykkeligt fastsat i fællesskabslovgivningen, at der skal foretages fysisk kontrol af en på forhånd fastsat procentdel af støttemodtagerne. Under revisionen fandt Retten eksempler på, at der ikke forelå dokumentation for denne kontrol, eller, at den slet ikke blev foretaget (jf. bind I, punkt 8.44, 8.45 og 8.65).

Oplysninger om udgifterne

21.10. Effektive kontrol- og tilsynssystemer kræver, at der foreligger tilstrækkeligt detaljerede oplysninger om, hvordan midlerne anvendes, men Retten har ofte konstateret, at der ikke foreligger sådanne oplysninger om strukturfondsudgifterne på regionalt og nationalt niveau og på fællesskabsniveau. Såfremt det blev gjort obligatorisk at fremlægge sådan dokumentation, ville det få såvel de endelige støttemodtagere som dem, der udarbejder anmeldelserne, til at overveje arten af de udgifter, der søges finansieret af Fællesskabet, og til at undersøge, om de er i overensstemmelse med reglerne og forordningerne.

21.11. Hvis der forelå fyldestgørende oplysninger om udgifterne, ville det være muligt at påvise en række fejl, såsom at der finansieres ikke-støtteberettigede udgifter, at der ikke er foretaget medfinansiering, at der er anmeldt budgetterede eller forventede udgifter i stedet for faktiske udgifter, og at samme projekt finansieres over flere fonde. Sådanne oplysninger ville endvidere give Kommissionen og Retten grundlag for at foretage effektiv risikoorienteret kontrol af de anmeldte udgifter.

Afslutningsprocedurer

21.12. Som nævnt i punkt 21.3 er udgifter i forbindelse med strukturfondsprogrammer ikke endelige, før de operationelle programmer er afsluttet, og på dette tidspunkt bør der foretages fyldestgørende kontrol af samtlige anmeldte udgifter. De første resultater af Rettens detaljerede revision på dette område i forbindelse med Regionaludviklingsfonden (jf. bind I, konklusionen i punkt 6.39) viser imidlertid, at i mange af de undersøgte tilfælde kunne man ikke forlade sig på, at ikke-støtteberettigede udgifter i udgiftsanmeldelser fra tidligere år ville blive påvist i forbindelse med medlemsstaternes kontrol og udelukket fra finansiering. Medmindre især medlemsstaternes kontrolprocedurer forbedres væsentligt, er der derfor alvorlig risiko for, at den type fejl, som Retten konstaterede i underliggende transaktioner udvalgt fra udgiftsanmeldelser til underbygning af forskudsudbetalinger, heller ikke bliver opdaget, når programmerne afsluttes, og restbeløbet udbetales.

Definitionen af støtteberettigelse

21.13. Støtteberettigelseskriterierne er så upræcist defineret, at medlemsstaterne til tider har fortolket dem forskelligt, og kombineret med, at der ikke findes effektive kontrol- og tilsynsprocedurer, har det også resulteret i, at nogle støttemodtagere har anmeldt udgifter, der ikke var støtteberettigede. Der gives eksempler herpå i forbindelse med Regionaludviklingsfonden (jf. bind I, punkt 6.45 og 6.46 og Socialfonden (jf. bind I, punkt 7.39-7.41 og 7.47). Der er endvidere risiko for, at der opstår fejl, fordi støtteberettigelseskriterierne ikke videreformidles på korrekt eller hensigtsmæssig måde i medlemsstaterne. Retten nævner eksempler herpå i forbindelse med Regionaludviklingsfonden (jf. bind I, punkt 6.65).

Den nationale lovgivnings indvirkning

21.14. Forvaltning af og regnskabsaflæggelse for aktiviteter, som medfinansieres af medlemsstaterne, sker ofte på grundlag af allerede eksisterende nationale ordninger. Disse ordninger strider undertiden mod de relevante fællesskabsbestemmelser, og resultatet kan være, at der ansøges om at få godtgjort udgifter, som måske ikke er støtteberettigede i henhold til fællesskabsbestemmelserne. Nogle operationelle programmer omfatter også betaling af gebyrer og provisioner, der er pålagt efter national lov, men som burde udelukkes fra fællesskabsfinansiering.

Forskuddenes størrelse

21.15. Normalt svarer de første forskud til ca. 50 % af de samlede udgifter under en bestemt årlig tranche. I programmeringsdokumentet, hvori de enkelte forskuds størrelse er fastsat, kan en medlemsstats kapacitet til at absorbere udgifter hurtigt ved programmets start være overvurderet, så der udbetales større forskud end nødvendigt. Konsekvensen af, at der således udbetales for store forskud, er ikke blot, at de likvide fællesskabsmidler anvendes uproduktivt, men kan også føre til, at fællesskabslovgivningen om fristerne for overførsel af midlerne fra medlemsstaterne til modtagerne overtrædes. Retten påviste eksempler herpå på socialfondsområdet (jf. bind I, punkt 7.13 og 7.14). Hvis det står klart, at en medlemsstat er ude af stand til at gennemføre et program inden for den planlagte tid, kan de resterende beløb omprogrammeres til senere år, hvorved det første forskud under den følgende tranche udbetales hurtigere.

RESULTATERNE AF DAS-REVISIONEN FOR 1996

21.16. Det skønnes, at fejlprocenten for substansfejl på strukturfondsområdet ligesom i de to foregående regnskabsår er højere end for det almindelige budget som helhed (jf. punkt 19.30). I værdi kan ca. ni tiendedele af de påviste substansfejl på strukturfondsområdet henføres til medlemsstaterne. Heraf kan ca. to tredjedele henføres til de endelige modtagere af fællesskabsmidler, mens resten stort set opstod på lokalt niveau.

21.17. De fleste af de påviste substansfejl fordeler sig på følgende kategorier:

(a) Kriterierne for støtteberettigelse, for så vidt angår aktionens eller de anmeldte udgifters art eller støtteberettigelsesperioden, var ikke opfyldt.

(b) Der er anmeldt udgifter, som ikke var betalt, da anmeldelsen blev indsendt.

21.18. Der var en meget høj forekomst af formelle fejl i form af brud på de regler og kontrolforskrifter, der er gældende for strukturfondsudgifter. Over fire femtedele af disse fejl kunne henføres til medlemsstaterne, og de var nogenlunde ligeligt fordelt på centralt og lokalt niveau samt de endelige støttemodtagere.

21.19. Næsten to tredjedele af disse formelle fejl var overtrædelser af de i forordningerne fastsatte betingelser for den senere gennemførelse af den foranstaltning, der finansieres over fællesskabsbudgettet:

(a) Udgifter afholdt med EF-midler var ikke registreret særskilt i de nationale regnskabssystemer og de endelige støttemodtageres regnskabssystemer.

(b) Der forelå ikke fuldstændige eller relevante data om underliggende transaktioner.

KORRIGERENDE FORANSTALTNINGER

21.20. En første væsentlig betingelse for, at strukturfondsudgifterne kontrolleres hensigtsmæssigt, og at risikoen for, at Fællesskabet lider tab, eller for, at andre fejl derved mindskes, er, at der indsendes fuldstændige og detaljerede oplysninger om de finansierede udgifter. Retten noterer sig, at Kommissionen i forbindelse med SEM 2000 har iværksat undersøgelser, der går i denne retning. På grundlag af sådanne oplysninger kunne programmerne også forvaltes mere produktivt, tilsynet med aktionerne kunne blive mere produktivt og effektivt, og målopfyldelsesgraden for fællesskabsmålene kunne bedre evalueres.

21.21. Kommissionen bør fortsat lægge pres på medlemsstaterne for at få dem til at indføre effektive forvaltnings- og kontrolsystemer, der sikrer, at fællesskabskriterierne opfyldes. De bør omfatte procedurer, der sikrer, at der informeres fyldestgørende og korrekt om fællesskabsbetingelserne, at ansøgninger om fællesskabsfinansiering undersøges godt nok, og at der fastsættes nærmere regler for fyldestgørende analyse og efterprøvelse af udgifterne. Systemerne bør også sikre, at der permanent føres effektivt tilsyn med projektkvalitet og -beløb.

21.22. De kommende foranstaltninger i forbindelse med SEM 2000-programmet skulle resultere i en vis forbedring af forvaltningen og kontrollen af strukturfondsprogrammerne i anden halvdel af den igangværende programperiode. Disse ændringer løser imidlertid ikke alle de problemer forbundet med strukturfondsforanstaltningerne, som Retten og Kommissionen har påpeget i adskillige beretninger og rapporter. Grundforordningerne bør tages op til fornyet overvejelse inden den næste programmeringsperiode, der løber fra år 2000. Nærhedsprincippet bør følges, når de ansvarlige forvaltninger i medlemsstaterne udvælger de konkrete foranstaltninger, der skal medfinansieres, og samtidig bør der tages højde for følgende i forordningerne:

(a) Støtteberettigede udgifter skal defineres helt klart i forordningerne.

(b) Der skal fastlægges klare og omfattende bestemmelser om rapportering og regnskabsaflæggelse.

(c) Myndighederne i medlemsstaterne bør øge indsatsen på områderne kontrol og attestering af udgifter.

(d) Der bør kunne foretages finansielle korrektioner, når myndighederne anvender strukturfondsmidlerne i strid med forordningerne.

KOMMISSIONENS SVAR

STRUKTURFONDREGNSKABERNE

21.3. Medlemsstaternes udgiftserklæringer er i almindelighed lige så detaljerede som de finansielle oversigter, der findes i programmeringsdokumenterne og i Kommissionens afgørelser om samfinansiering.

I juni 1995 udarbejdede Kommissionen en model for opstillingen af årsrapporter. Modellen, der derefter blev sendt til medlemsstaterne, danner også grundlag for endelige rapporter. Modellen er ikke og bør ikke være en stiv ramme, der presses ned over medlemsstaterne: Da programmerne har vidt forskelligt indhold, skal de nationale myndigheder give de oplysninger, der anmodes om i modellen, men de kan selv bestemme, hvorledes opstillingen skal være.

Formålet med disse rapporter er ikke, at Kommissionen skal identificere ikke-støtteberettigede udgifter. Dette ville ikke være praktisk muligt i betragtning af programmernes størrelse og de involverede beløb. Kommissionen forsøger at identificere ikke-støtteberettigede udgifter på andre måder, f.eks. ved kontrol på stedet. Kommissionen vil dog gerne understrege, at hovedansvaret for, at kun støtteberettigede udgifter forelægges for Kommissionen med henblik på samfinansiering, ligger hos de forskellige myndigheder i medlemsstaterne.

21.4. I sit svar på punkt 3.34 og 3.35 i DAS-rapporten 1995 forklarede Kommissionen sin holdning til Rettens påstand, at Kommissionen »efter en omprogrammering undlader at tilpasse forpligtelserne«. Hvis en omprogrammering medfører, at en eksisterende finansiel forpligtelse nu er større end det tilsvarende beløb i finansieringsplanen for programmet, gør Kommissionen det, at den i stedet for at frigøre differencen modregner denne i den følgende forpligtelse. Det er Kommissionens opfattelse, at det er fuldt ud berettiget at anve