Aktivitetsrapport om Oplysnings-, Analyse- og Udvekslingscentret for Asyl (CIREA) for 1994 og 1995 (Tekst godkendt af Rådet den 26. maj 1997) (97/C 191/05)

I henhold til ministerafgørelsen om oprettelse af Oplysnings-, Analyse- og Udvekslingscentret for Asyl (CIREA) skal dette udarbejde en aktivitetsrapport til Rådet. CIREA har allerede udarbejdet en rapport for første og andet halvår 1993. I nærværende rapport beskrives CIREA's aktiviteter i årene 1994 og 1995.

I. GENERELLE BETRAGTNINGER

a) Antal møder

CIREA holdt i 1994 fire møder (1) (den 21. januar, den 23. september, den 19. oktober og den 8. december) og i 1995 otte møder (den 13. februar, den 5. april, den 4. maj, den 1. juni, den 7. september, den 6. oktober, den 8. november og den 12. december).

Fra og med især andet halvår 1994 har CIREA øget antallet af møder og udvidet sit arbejde betydeligt gennem en mere alsidig og dybtgående udveksling af synspunkter om asylspørgsmål.

Som hovedregel deltager de nationale eksperter, der står for behandlingen af asylansøgninger, i CIREA's møder. Dog mødtes lederne af de instanser, der i medlemsstaterne står for tildelingen af flygtningestatus, for første gang i CIREA-regi den 1. juni 1995 under fransk formandskab.

b) UNHCR's deltagelse i møderne

I forlængelse af initiativer, som i første række udgik fra CIREA og siden hen blev godkendt i De Faste Repræsentanters Komité (2. afdeling), blev De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) indbudt til at deltage i CIREA's møder fra og med første halvår af 1995. UNHCR fik ikke observatørstatus, men blev bedt om at bidrage til CIREA's behandling af konkrete punkter på dagsordenen.

UNHCR har ydet et nyttigt bidrag til drøftelserne i CIREA. Endvidere har det fremlagt skriftlige indlæg om tredjelande, der forårsager strømme af asylansøgere. Disse baggrundsnotater er blevet udarbejdet af UNHCR's Flygtningedokumentationscenter på grundlag af offentligt tilgængelige data (med kildeangivelse).

c) Forberedelserne med henblik på de nye medlemsstaters tiltrædelse

CIREA fortsatte de uformelle konsultationer, der blev indledt i 1993 med de nye medlemsstater, der på daværende tidspunkt havde udtrykt ønske om at tiltræde Den Europæiske Union, for at få et bedre kendskab til disse landes asylpolitik. CIREA holdt møde med repræsentanter for Østrig og Sverige. Man drøftede her den gældende interne asyllovgivning, de institutionelle rammer for afgørelser i asylsager, antallet af asylansøgere, asylansøgernes oprindelse samt visse aspekter i forbindelse med fordrevne fra det tidligere Jugoslavien.

CIREA havde ikke lejlighed til at holde møde med Finland, men har modtaget en note med en detaljeret beskrivelse af flere relevante faktorer omkring asyl (behandling af asylansøgninger, begrundelse for afgørelserne, ankemuligheder og afgørelsesproceduren i asylsager).

II. VEDTAGELSE AF AKTER OM CIREA'S FUNKTION

I løbet af 1994 vedtog Rådet følgende afgørelser vedrørende CIREA:

- procedure for udarbejdelse af rapporter i forbindelse med fælles vurdering af situationen i tredjelande

- retningslinjer vedrørende indholdet af de fælles rapporter om tredjelande (2)

- regler for udsendelse af fælles rapporter om situationen i visse tredjelande og deres fortrolighed (3).

III. ARBEJDET I CIREA I 1994 OG 1995

a) Vurdering af situationen i tredjelande, der forårsager strømme af asylansøgere

I løbet af 1994 og 1995 drøftede CIREA indgående situationen i følgende tredjelande eller regioner, som forårsager strømme af asylansøgere til flere medlemsstater:

- Albanien

- Bhutan

- Bhutanske statsborgere af nepalesisk afstamning

- Kaukasus

- Bulgarien

- Myanmar

- Irak

- Uafhængige republikker (Georgien, Aserbajdsjan) og republikker i Den Russiske Føderation (Nordossetien, Ingusjetien, Tjetjenien)

- Rumænien

- Sri Lanka

- Islamisk fundamentalisme (Iran, Egypten, Tunesien, Algeriet)

- Tyrkiet

- Zaire

CIREA har også behandlet forhold vedrørende andre tredjelande, men mindre indgående end ovennævnte lande; det drejer sig om:

- Cuba

- Burundi

- Mauretanien

- Rwanda

- Sierra Leone

- Albanere fra Kosovo.

Som hovedregel har disse drøftelser taget udgangspunkt i medlemsstaternes besvarelser af et spørgeskema om det pågældende land eller den pågældende region. Navnlig følgende elementer har været inddraget:

- statistiske oplysninger (antal asylansøgere, imødekomne ansøgninger i procent)

- asylansøgningens typologi (ansøgerens profil (f.eks. etnisk afstamning eller religion))

- anførte grunde

- rejserute siden afrejsen fra hjemlandet

- vurdering af ansøgningen i forhold til Genève-konventionen (hvordan analyseres asylansøgningerne; begrebet »internt asyl«; behandling af specifikke tilfælde)

- situationen i hjemlandet

- den berørte medlemsstats praksis med hensyn til behandling af asylansøgninger, og

- de foranstaltninger, der træffes, såfremt flygtningestatus ikke tildeles.

I visse tilfælde har medlemsstaterne kunnet vurdere situationen på grundlag af fælles rapporter, der i første omgang er blevet udarbejdet af cheferne for medlemsstaternes missioner i det berørte tredjeland og siden hen er blevet godkendt af FUSP-instanserne. Takket være disse rapporter kan der tages hensyn til både en vurdering på stedet og en samlet vurdering, i den udstrækning en sådan er af asylpolitisk relevans (4).

Flygtningehøjkommissariatet har systematisk fremlagt baggrundsnotater om situationen i disse tredjelande med en fremhævning af de punkter, der har været af særlig interesse for CIREA. Disse notater er blevet udarbejdet på grundlag af offentligt tilgængelige oplysninger på området.

Derudover har CIREA med udbytte inddraget rapporterne fra de undersøgelsesmissioner, som de enkelte medlemsstater har gennemført på stedet. I disse rapporter tages der hensyn til de overordnede principper, der bestemmer den organisatoriske opbygning af landet, og til forholdenes indvirkning på de mennesker, som bor der (jf. punkt III, litra b)).

Endelig har CIREA modtaget nogle rapporter fra ikke-statslige organisationer, som er blevet fremsendt på disse organisationers eget initiativ.

b) Fælles undersøgelsesmissioner i asylansøgernes hjemlande

I 1995 undersøgte CIREA muligheden for at gennemføre fælles undersøgelsesmissioner med deltagelse af flere medlemsstater i asylansøgernes hjemlande. Sådanne missioner skulle ligeledes gøre det muligt at få et bedre overblik over situationen på stedet med hensyn til visse tekniske og generelle forhold, som er vanskelige at få kendskab til i medlemsstaterne, men hvor viden herom gør, at man bedre kan bedømme asylansøgningerne. CIREA og styringsgruppen har ikke haft lejlighed til at tage endelig stilling i sagen.

I stedet er det blevet besluttet, at hver enkelt medlemsstat skal underrette de øvrige medlemsstater om resultaterne af de undersøgelsesmissioner, den måtte have gennemført i et tredjeland, i den udstrækning missionen vedrører asylspørgsmål. Endvidere kan den pågældende medlemsstat før gennemførelsen af en undersøgelsesmission opfordre andre medlemsstater til at deltage i missionen eller notere sig de spørgsmål og synspunkter, som de øvrige medlemsstater måtte have fremført i CIREA, således at der tages hensyn hertil i forbindelse med missionen. Med dette for øje er det blevet besluttet, at der på dagsordenen for hvert møde i CIREA skal opføres et punkt om undersøgelsesmissioner, som medlemsstaterne har gennemført eller påtænker at gennemføre i asylansøgernes hjemlande.

I 1995 har CIREA fået rapporter om undersøgelsesmissioner i Sri Lanka, Zaire og Etiopien.

c) Udveksling af oplysninger om asylspørgsmål

Ved begyndelsen af hvert møde har medlemmerne af CIREA mundtligt og skriftligt udvekslet oplysninger om interne aspekter og om udviklingen på internt plan. Opmærksomheden har her bl.a. været rettet mod følgende aspekter:

- Foretagne eller påtænkte lovgivningsmæssige eller administrative ændringer på asylområdet i medlemsstaterne. I den forbindelse er det værd at erindre om, at et ret stort antal medlemsstater har ændret deres interne asyllovgivning på flere områder (bl.a. NL, GR, E, DK, P). Disse ændringer, som ligger i forlængelse af de ændringer, som flere medlemsstater gennemførte i 1993, har undertiden medført markante ændringer i asylbestemmelserne. I andre tilfælde har ændringerne drejet sig om specifikke spørgsmål som f.eks. støtte til frivillig repatriering, hvilke opholdstilladelser der skal udstedes til asylansøgere eller ordningen for modtagelse af udlændinge i modtagelsescentre.

- Gældende retspraksis i visse medlemsstater.

- Hvilke hjemregioner eller -lande, der i månederne op til hvert møde har forårsaget det største antal asylansøgere i hver enkelt medlemsstat.

- Hvilke nationale procedurer der gælder for asylansøgere, der ankommer til grænsen.

- Eventuelle tilbagetagelsesaftaler, som hver enkelt medlemsstat har indgået med tredjelande.

- Visumpolitiske foranstaltninger, i den udstrækning de kan få indvirkning på asylområdet.

- Udveksling af synspunkter om repatriering af afviste asylansøgere.

- Udveksling af synspunkter om lovgivningen i de enkelte medlemsstater med hensyn til, om der kan udstedes opholdstilladelse til asylansøgere, der ikke opfylder betingelserne i 1951-konventionen.

- Hvor ofte medlemsstaterne modtager asylansøgninger fra uledsagede mindreårige, og hvordan de løser sådanne situationer.

- Retshjælp til asylansøgere.

- Undervisning af børn af asylansøgere.

d) Henvendelser til tredjelandes myndigheder

I lighed med de initiativer, der blev taget i 1993, har CIREA indhentet de nødvendige oplysninger, således at de kompetente myndigheder har kunnet rette henvendelse til de kinesiske myndigheder i forbindelse med det store antal asylansøgere af kinesisk afstamning, som efter at have fået afslag på deres asylansøgning er forblevet på en medlemsstats område, hvor de følgelig opholder sig ulovligt. Disse oplysninger er blevet videregivet til FUSP's instanser med henblik på konkrete henvendelser på stedet.

CIREA har foretaget sig noget lignende for så vidt angår vietnamesiske asylansøgere med henblik på at forberede en henvendelse til de vietnamesiske myndigheder.

e) Undersøgelse af forskellene mellem medlemsstaterne med hensyn til, hvor stor en procentdel af asylansøgerne der tildeles flygtningestatus

CIREA har undersøgt forskellene mellem medlemsstaterne med hensyn til, hvor stor en procentdel af asylansøgerne der tildeles flygtningestatus. I den forbindelse har medlemsstaterne haft mulighed for indgående at drøfte grundene til, at tallene i visse tilfælde afviger fra den ene medlemsstat til den anden, selv om der er tale om asylansøgere fra samme tredjeland eller samme region. En tilsvarende sammenligning er indgået som led i vurderingen af situationen i de tredjelande, der forårsager strømme af asylansøgere.

f) Statistik

CIREA har udarbejdet en hel del statistikker over, hvor mange asylansøgere der har indgivet en asylansøgning i en medlemsstat, og hvor stor en procentdel af ansøgningerne medlemsstaterne har imødekommet. Disse data vedrører 1994 og 1995. De er opgjort efter geografisk område (hele verden, Europa, Asien, Afrika, Amerika og Oceanien) og omhandler desuden de tredjelande, der forårsager de største strømme af flygtninge til Den Europæiske Union.

Der erindres om, at sådanne statistikker er et middel til hurtigt at informere medlemsstaterne om udviklingen på asylområdet, især om antallet af asylansøgninger, der er indgivet i medlemsstaterne. Formålet er ikke at opstille endelige statistikker for hver enkelt medlemsstat.

g) Uddybning af emner i tilknytning til den fælles holdning vedrørende harmoniseret anvendelse af definitionen af udtrykket »flygtning« i artikel 1 i Genève-konventionen

Asylgruppen behandlede i 1994 og 1995 et udkast til fælles holdning vedrørende harmoniseret anvendelse af definitionen af udtrykket flygtning i artikel 1 i Genève-konventionen (5).

For at tilvejebringe et bedre fundament for arbejdet i Asylgruppen har CIREA drøftet flere forskellige aspekter:

- behandlingen af asylansøgninger indgivet af personer, der stammer fra et område, som er ramt af borgerkrig eller en voldelig eller udbredt intern konflikt. I den forbindelse har man navnlig søgt at afklare, om frygten for forfølgelse i sådanne tilfælde kan henføres til de grunde, der er angivet i artikel 1, afsnit A, i Genève-konventionen. Med henblik herpå har CIREA behandlet situationen i visse tredjelande, der er ramt af voldsomme interne konflikter (Angola, Somalia og Liberia).

- Anvendelsen af artikel 1, afsnit C, stk. 5, i Genève-konventionen på rumænere, som er blevet tildelt flygtningestatus.

- Medlemsstaternes praksis med hensyn til anvendelsen af artikel 1, afsnit F, i Genève-konventionen og listen over de mellemfolkelige aftaler, som vil kunne komme på tale i forbindelse med denne artikel.

h) Retningslinjer for udsendelse af fælles rapporter og disses fortrolighed (6)

I lobet af 1994 fastsatte Rådet nogle retningslinjer for udsendelsen af fælles rapporter om situationen i visse tredjelande og for sådanne rapporters fortrolighed. Det blev navnlig besluttet:

- at de nationale myndigheder, som er kompetente i asyl- og udlændigespørgsmål, kan bruge disse rapporter sammen med de andre oplysninger, de har til rådighed

- at disse rapporter alt efter de nationale procedurer kunne blive gjort tilgængelige for personer, der er parter i en sag i forbindelse med anke af en afgørelse, som er truffet af de myndigheder, der er kompetente i asyl- og udlændingespørgsmål.

i) Specifikke forberedende møder i CIREA om bestemte hjemlande

CIREA har indledt overvejelser om, hvorvidt det vil være hensigtsmæssigt at drøfte situationen i visse tredjelande, som kun er af speciel betydning for enkelte medlemsstater. Dette initiativ skyldes, at medlemsstaterne lægger vægt på, at der foretages en sådan evaluering i CIREA-regi. I sådanne møder skal deltage de medlemsstater, som måtte ønske det, og som føler et akut behov for at få afholdt sådanne møder. CIREA havde ved udgangen af 1995 endnu ikke afsluttet sine overvejelser om disse spørgsmål.

j) Samlede asylbestemmelser

CIREA har ajourført tekstsamlingen om europæisk asylpraksis. Den indeholder de vigtigste retsakter og andre bestemmelser på asylområdet, som er vedtaget af medlemsstaterne før og efter ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union.

k) Iværksættelse af samarbejdet mellem UNHCR's Flygtningedokumentationscenter (CDR) og CIREA

Ifølge ministerafgørelsen om oprettelse af CIREA skal der i forbindelse med den informationsudveksling på asylområdet, der skal etableres mellem medlemsstaterne, tages hensyn til de data, der er lagret hos De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR). Det er endvidere hensigten, at CIREA skal foreslå etablering af enhver form for samarbejde, der skønnes hensigtsmæssigt.

Med henblik herpå har CIREA overvejet, om det vil være hensigtsmæssigt at etablere et system, som gør det muligt for medlemsstaterne at konsultere dataene i UNHCR's Flygtningedokumentationscenter (CDR) via en database, der installeres i Generalsekretariatet for Rådet.

Under drøftelserne om denne sag blev den idé søsat, at man skulle overveje, om der kunne etableres et elektronisk system til udveksling af oplysninger. Hver enkelt medlemsstat skulle i det elektroniske system angive, hvilke aspekter den ønskede oplysninger om fra de andre medlemsstater. Denne besked skulle automatisk sendes til alle medlemmer af CIREA samtidig. Hver enkelt medlemsstat skulle derefter inden for en bestemt frist fastsat af den medlemsstat, der udbad sig oplysningerne, bestræbe sig på at efterkomme anmodningen. CIREA fik ikke lejlighed til at tage endelig stilling til dette spørgsmål inden udgangen af 1995.

(1) Heraf tre i andet halvår.

(2) EFT nr. C 274 af 19. 9. 1996, s. 52.

(3) EFT nr. C 274 af 19. 9. 1996, s. 43.

(4) I 1994 og 1995 blev der udarbejdet fælles rapporter om følgende lande: Zaire, Albanien, Bulgarien, Tyrkiet, Sri Lanka, Kina, Angola og Nigeria.

(5) Dette instrument er i mellemtiden blevet vedtaget af Rådet (EFT nr. L 63 af 13. 3. 1996, s. 2).

(6) EFT nr. C 274 af 19. 9. 1996, s. 43.