Afklaring af Kommissionens henstillinger om anvendelsen af konkurrencereglerne på nye transportinfrastrukturprojekter (97/C 298/05)

(EØS-relevant tekst)

Indledning

1. En fremskyndelse af opbygningen af de transeuropæiske transportnet (TEN-transport) er et af de prioriterede områder i Fællesskabet for at udvikle konkurrenceevnen og væksten i Europa. Det fremgår af det arbejde, der er udført i Gruppen på Højt Plan vedrørende partnerskab mellem den offentlige og den private sektor om finansiering af transeuropæiske transportnet, at det er nødvendigt at skabe en retlig ramme, der kan fremme offentlige-private partnerskaber.

2. Anvendelsen af konkurrencereglerne opfattes ofte som en usikkerhedsfaktor, der bremser indskud af privat kapital i TEN-transportprojekterne på et tidligt stadium. Reglerne indebærer, at hvert projekts særlige karakteristika inddrages i sagsbehandlingen, bl. a. i forbindelse med indrømmelse af individuelle fritagelser for visse aftaler mellem virksomheder efter EF-traktatens artikel 85, stk. 3.

3. For at bidrage til en bedre information af alle de parter, der er involveret i opbygningen af infrastrukturerne, har Kommissionen allerede fremlagt henstillinger for Rådet og Europa-Parlamentet om anvendelsen af konkurrencereglerne i forbindelse med transportinfrastrukturprojekter (se årsberetningen fra december 1995 KOM(95) 571 af 30. maj 1996, bilag II i kapitlet om det transeuropæiske transportnet).

4. I konklusionerne fra Gruppen på Højt Plan blev det fremhævet, at der er behov for at afklare disse henstillinger, og Kommissionen præciserer derfor i denne meddelelse anvendelsen af konkurrencereglerne, bl.a. vedrørende:

- de generelle målsætninger på området

- behandlingen af TEN-transportprojekter

- betingelserne for fritagelser hvad angår reservation af kapacitet,

ligesom det forsøges at forene behovet for at sikre så høj en rentabilitet for projekterne som muligt med en fri og ikke-diskriminerende adgang til infrastrukturen.

Målsætninger

5. I sine bestræbelser på at styrke konkurrenceevnen og skabe arbejdspladser forsøger Kommissionen at sikre fri konkurrence og udvikling af samhandelen mellem medlemsstaterne, samtidig med at den kontrollerer, at de foranstaltninger, der foreslås eller vedtages, er forenelige med gennemførelsen af det offentliges opgaver af almindelig økonomisk interesse

6. Der skal mindes om, at de forskellige EU-politikker vedrørende en styrkelse af konkurrencen i transportsektoren hænger sammen, bl.a. gennem håndhævelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, anvendelse af traktatens konkurrenceregler og udbudsreglerne.

7. Offentlige-private partnerskabsprojekter skal under alle omstændigheder tage højde for den generelle transportpolitik, og for jernbaneprojekters vedkommende specielt Kommissionens hvidbog fra december 1992 (KOM(92) 494).

8. Den integrationsproces, der følger af gennemførelsen af det indre marked, skaber den økonomiske kontekst, som konkurrencepolitikken indgår i. Håndhævelsen af princippet om fri udveksling af transporttjenester, der fremgår af traktaten, sikres via den fælles transportpolitik.

9. Hvad angår jernbaner indføres der f.eks. ved direktiv 91/440/EØF for jernbaneselskaber og internationale sammenslutninger af jernbaneselskaber på visse betingelser en ret til adgang til medlemsstaternes jernbaneinfrastruktur med henblik på levering af internationale jernbanetjenester. Direktiv 91/440/EØF giver en retlig ramme, inden for hvilken reglerne for konkurrence mellem virksomhederne kan virke. Inden for denne retlige ramme kan virksomhederne indgå aftaler, hvis lovlighed skal vurderes i lyset af konkurrencereglerne.

10. Der bør her sondres mellem konkurrencereglerne og udbudsreglerne, der alt for ofte sammenblandes. Fællesskabets konkurrenceregler således som fastlagt i traktaten, herunder især artikel 85 og 86, indeholder ingen specifikke bestemmelser om udbudsprocedurer.

11. Som nævnt i Kommissionens årsberetning fra december 1995 og i den endelige rapport fra Gruppen på Højt Plan vedrørende partnerskab mellem den offentlige og den private sektor om finansiering af transeuropæiske transportnet gælder der to særskilte regelsæt på fællesskabsniveau for offentlige indkøb i forbindelse med transportinfrastruktur, nemlig direktiv 93/37/EØF om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter og direktiv 93/38/EØF om samordning af fremgangsmåderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation.

12. Anvendelse af udbudsreglerne på transportinfrastrukturprojekter behandles ikke i denne meddelelse. Den giver udelukkende en afklaring af Kommissionens henstillinger om anvendelsen af konkurrencereglerne efter traktatens artikel 85 og 86 på TEN-transportprojekter.

13. Konkurrencepolitikken omfatter tre store aktivitetsområder, nemlig konkurrencebegrænsende aftaler og praksis, regulerede eller monopolistiske sektorer samt statsstøtte. Kommissionen har en række indbyrdes afhængige instrumenter til sin rådighed for at gennemføre denne politik. Reglerne om konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af dominerende stilling, bestemmelserne om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser og statsstøtte samt reglerne om liberalisering af markederne har alle samme formål, nemlig at forhindre konkurrenceforvridning i det indre marked.

14. Ved anvendelsen af Fællesskabets konkurrenceregler sikrer Kommissionen især, at virksomhederne ikke forsøger at fjerne det indre markeds konkurrencefremmende virkninger ved at indgå aftaler, der tager sigte på at indføre eller fastholde en opdeling af markedet. Dette ses f.eks. i forbindelse med visse typer af vertikale aftaler og/eller distributionssystemer og uberettiget afvisning af at lade tredjemænd få ikke-diskriminerende adgang til den infrastruktur, der er nødvendig for udøvelsen af deres aktivitet.

15. Denne indsats har hjemmel i reglerne om konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af dominerende stilling, dvs. traktatens artikel 85 og 86.

16. Således forbyder traktatens artikel 85 konkurrencebegrænsende aftaler mellem virksomheder, der vil kunne påvirke handelen mellem medlemsstaterne, og som har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for fællesmarkedet.

17. Denne bestemmelse kan imidlertid erklæres uanvendelig på aftaler, der opfylder følgende fire betingelser:

- de bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne eller til at fremme den tekniske eller økonomiske udvikling

- der sikres samtidig forbrugerne en rimelig andel af fordelen derved

- der pålægges ikke de pågældende virksomheder begrænsninger, som ikke er nødvendige for at nå disse mål

- virksomhederne får ikke mulighed for at udelukke konkurrencen for en væsentlig del af de pågældende varer.

18. I det omfang det påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, er det ifølge traktatens artikel 86 forbudt, at en eller flere virksomheder misbruger en dominerende stilling på fællesmarkedet eller en væsentlig del heraf. I modsætning til artikel 85 gives der i artikel 86 ingen fritagelsesmuligheder.

19. Kommissionen er hvad angår anvendelsen af disse bestemmelser rede til at give parterne i infrastrukturprojekter en bedre information (offentlige myndigheder, transportvirksomheder, banker og private investorer). Projektinitiativtagerne opfordres derfor til at kontakte Kommissionens tjenestegrene, hvis de ønsker oplysninger og råd. Kommissionens tjenestegrene vil gennemgå projekterne i fuld fortrolighed. For alle oplysninger om konkurrencereglerne bedes de projektansvarlige kontakte Generaldirektorat IV eller Kommissionens »One-Stop Help Desk« (telefax (32-2) 295 65 04).

20. De projektansvarlige kan ligeledes kontakte de nationale konkurrencemyndigheder, der vil kunne give alle nødvendige oplysninger om konkurrencereglerne.

Procedure for behandling af projekter

21. I konklusionerne fra Gruppen på Højt Plan vedrørende partnerskab mellem den offentlige og den private sektor om finansiering af transeuropæiske transportnet understreges betydningen af en retlig ramme, der kan fremme offentlige-private partnerskaber.

22. I den henseende og under overholdelse af konkurrencereglerne skal Kommissionen inddrage hvert projekts særlige karakteristika i sagsbehandlingen.

23. Mange TEN-transportprojekter kræver forudgående aftaler, der implicerer mange parter. De nye infrastrukturprojekter på jernbaneområdet kræver særlig opmærksomhed, dels på grund af udviklingen i jernbanesektoren, og dels på grund af de vanskeligheder, der er forbundet med at finansiere projekter med lav rentabilitet.

24. Deltagere i projekter, der kræver store investeringer, ønsker retssikkerhed for deres forpligtelser allerede fra det indledende projektstadium. Projektinitiativtagerne ønsker derfor inden for en rimelig frist at få en formel stillingtagen fra Kommissionen om lovligheden af deres projekt.

25. Kommissionens tjenestegrene, herunder især Generaldirektorat IV, der har ansvaret for konkurrencepolitikken, opfordrer parterne til at tage kontakt på et tidligt stadium, når projektet er på diskussions- og planlægningsstadiet, og inden der undertegnes aftaler. En sådan fremgangsmåde skulle gøre det muligt at undgå, at der opstår vanskeligheder efter anmeldelsen af aftaler, der kunne forsinke sagsbehandlingen. Fremgangsmåden betyder ligeledes, at Kommissionen holdes fuldt orienteret om projekter allerede fra starten, hvorved den får mulighed for at behandle sagerne hurtigere, bl.a. med henblik på en fritagelse efter traktatens artikel 85, stk. 3.

26. For at parterne kan vide, på hvilket tidspunkt de vil kunne forvente svar fra Kommissionen, blev det i henstillingerne fra december 1995 angivet, at Kommissionen ville bestræbe sig på at træffe en endelig beslutning inden for en frist på højst seks måneder efter anmeldelsen af en aftale, forudsat at parterne har kontaktet Kommissionens tjenestegrene inden indgåelsen af den omhandlede aftale, og at Kommissionen disponerer over alle de oplysninger, der er nødvendige for behandlingen af projektet.

Finansiel rentabilitet og fri adgang til infrastrukturerne

27. De oplysninger, som Kommissionens tjenestegrene får fra initiativtagerne til jernbaneinfrastrukturprojekter, giver anledning til flere spørgsmål om anvendelsen af konkurrencereglerne og projekternes økonomiske rentabilitet. Det gælder først og fremmest inddragelse af de forskellige konkurrerende transportformer, spørgsmålet om adgang til infrastrukturerne og taksterne for adgang til infrastrukturen.

a) Inddragelse af de forskellige konkurrerende transportformer

28. En grundig vurdering af et projekt kræver, at man definerer det relevante marked. Denne definition fører naturligt til, at andre transportformer inddrages for at vurdere de forskellige formers substituerbarhed og komplementaritet (se bl.a. beslutning om Night Services af 21. september 1994, EFT L 259 af 7. 10. 1994, s. 20, betragtning 19ff).

b) adgang til infrastrukturerne

29. Samtidig med at der tages højde for det særlige regelsæt for jernbanetransport, er formålet med anvendelsen af konkurrencereglerne at undgå, at markedet opsplittes på grund af konkurrencebegrænsende praksis, som f.eks. uberettiget afvisning af at lade tredjemænd få ikke-diskriminerende adgang til den infrastruktur, der er nødvendig for udøvelsen af deres aktivitet.

30. Der skal sondres klart mellem følgende to begreber, nemlig dels ret til adgang, der følger af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, og dels aftaler om reservation af infrastrukturkapacitet til drift af de transporttjenester, der er planlagt for en vis periode.

31. Indrømmelse af adgangsret til jernbaneselskaber henhører under de offentlige myndigheder, der handler i overensstemmelse med de gældende regler på EU-niveau og nationalt niveau (på jernbaneområdet bl.a. artikel 10 i direktiv 440/91/EØF og direktiv 95/19/EF). Et af formålene med disse bestemmelser er at sikre frie konkurrencevilkår og udvikling af samhandelen mellem medlemsstaterne uden derved at bringe de offentlige myndigheders opgaver af almindelig økonomisk interesse i fare.

32. Reservation af infrastrukturkapacitet til en operatør, der udbyder i forvejen planlagte transporttjenester, sikres ved en aftale mellem infrastrukturforvalteren eller det organ, der er ansvarligt for tildeling af kapacitet, og transportvirksomheden. En sådan aftale må ikke forveksles med den kompetente myndigheds indrømmelse af en adgangsret. Den vil endvidere kunne falde ind under anvendelsesområdet for traktatens artikel 85 eller 86.

33. Under høringerne i forbindelse med udarbejdelsen af Kommissionens anbefalinger fra december 1995 og arbejdet i Gruppen på Højt Plan vedrørende partnerskab mellem den offentlige og den private sektor om finansiering af transeuropæiske transportnet insisterede deltagerne på, at infrastrukturforvalteren, hvis han ønsker det, skal kunne reservere i hvert fald en del af kapaciteten til de transportvirksomheder, der bidrager til projektets finansielle gennemførlighed. Der er ligeledes spørgsmålet om anvendelsen af transportmateriel indkøbt af virksomheder, der også er projektinitiativtagere.

34. Den omhandlede infrastruktur kræver store investeringer, der skal afskrives over en lang periode, og som generelt ikke er særlig rentable. Det er derfor rimeligt, at projektinitiativtagerne ønsker visse garantier for anvendelsen af den nye infrastruktur og betaling af brugerafgifter.

35. Projektinitiativtagerne erkender imidlertid, at reservation af kapacitet for en lang periode er i modstrid med princippet om fri adgang til infrastrukturen og fri konkurrence.

36. I tilfælde af overbelastning af infrastrukturen kan aftaler om reservation af kapacitet, der ikke er absolut nødvendige for driften af transporttjenester, blive et middel til at forhindre, at andre transportvirksomheder, der har de nødvendige adgangsrettigheder, får adgang til infrastrukturen. En sådan praksis er i modstrid med konkurrencereglerne. Det skal sikres, at særaftaler mellem deltagere i et infrastrukturprojekt ikke forhindrer adgang for transporttjenester, der er godkendt efter bestemmelserne i direktiv 91/440/EØF og 95/19/EF.

37. Endvidere kan infrastrukturadgang for forskellige brugere, der udbyder konkurrerende transporttjenester eller tjenester på forskellige markeder, lette finansieringen af infrastrukturen på grund af større brugerafgifter. Hvis f.eks. flere transportvirksomheder, der udbyder godstransporttjenester på en og samme strækning eller forskellige transporttjenester, som f.eks. godstransport og personbefordring, får adgang til en og samme jernbaneinfrastruktur, vil det føre til betaling af flere brugerafgifter.

38. De anbefalinger, som Kommissionen vedtog i december 1995, hviler på følgende generelle kriterier:

i) Når en infrastrukturoperatør allerede ved projektets start ønsker at give transportvirksomheder mulighed for at reservere kapacitet, bør alle potentielt interesserede virksomheder i Fællesskabet have tilbud herom.

ii) Den kapacitet, der reserveres til en bestemt virksomhed, skal stå i et passende forhold til de direkte eller indirekte økonomiske forpligtelser, som denne virksomhed har påtaget sig, og skal svare til de driftsmæssige krav, der er planlagt over en passende periode.

iii) En ny infrastruktur er i reglen ikke overbelastet straks fra idrifttagningen. Derfor bør den samlede disponible kapacitet ikke reserveres en virksomhed eller gruppe af virksomheder i henhold til artikel 3 i direktiv 91/440/EØF. En del af kapaciteten skal stadig være til rådighed for at kunne give andre virksomheder mulighed for at tilbyde konkurrerende transporttjenester.

iv) Indehaverne af brugsrettigheder kan ikke modsætte sig fratagelsen af disse rettigheder, hvis de ikke udnytter dem.

v) Løbetiden for aftaler om kapacitetsreservation må ikke overskride visse grænser, som skal fastlægges i hvert enkelt tilfælde.

39. Disse anbefalinger kan ikke erstatte en behandling af de konkrete sager efter de gældende procedureregler.

40. For at præcisere anvendelsesområdet for anbefalingerne fra december 1995 er det ikke desto mindre nødvendigt at gøre følgende bemærkninger:

- Anbefalingerne berører ikke de gældende udbudsregler, herunder bestemmelserne i direktiv 93/37/EØF og 93/38/EØF. Det vil sige, at de ikke skaber nye forpligtelser på udbudsområdet, men blot har til formål at gøre projektinitiativtagerne bekendt med fordelene ved en forudgående information af de potentielle brugere. Denne fremgangsmåde gør det muligt dels at tiltrække det størst mulige antal infrastrukturbrugere, og dels at nedbringe risikoen for klager fra transportvirksomheder, der kunne føle sig tilsidesat, hvis der ikke informeres tilstrækkeligt.

- Aftaler om reservation af kapacitet, der er begrundet med driftsmæssige krav, giver normalt ikke anledning til vanskeligheder hvad angår anvendelse af konkurrencereglerne, så længe infrastrukturen ikke er overbelastet, idet der ikke er tale om adgangshindringer.

- I tilfælde af overbelastning vil en aftale om reservation af infrastrukturkapacitet, der er nødvendig af hensyn til en effektiv drift af transporttjenester, der er planlagt for en vis periode, kunne begrunde en fritagelse efter bestemmelserne i artikel 85, stk. 3, hvis alle de nødvendige betingelser er opfyldt.

41. Formålet med anbefalingerne er at informere initiativtagerne til infrastrukturprojekter om nødvendigheden af at indføre ordninger for kapacitetstildeling, der er tilstrækkelig fleksible inden for en vis tidshorisont, og som ikke skaber konkurrenceforvridning mellem brugerne, samtidig med at brugernes legitime interesser sikres i en vis periode, herunder især de brugere, der har støttet projektet helt fra projektstarten.

42. En klar ansvarsfordeling hvad angår tildeling af kapacitet vil kunne lette behandlingen af de anmeldte projekter. Eksempelvis vil følgende fordeling kunne forebygge interessekonflikter hvad angår kapacitetstildeling:

- infrastrukturforvalteren er ansvarlig for en ikke-diskriminerende tildeling af kapacitet og udbyder ikke selv transporttjenester på infrastrukturen

- infrastrukturforvalteren udbyder transporttjenester på infrastrukturen (eller udøver brugerkontrol), og et uafhængigt organ har ansvaret for en ikke-diskriminerende tildeling af kapacitet.

c) Takster for adgang til infrastrukturen

43. Hvad angår takster for adgang til infrastrukturen kan infrastrukturforvalteren sætte sig som mål at tiltrække det størst mulige antal brugere straks fra projektets start og tilbyde attraktive takster i en opstartsperiode. En sådan takstpolitik er i princippet ikke i modstrid med konkurrencereglerne, hvis taksterne i den omhandlede periode uden forskelsbehandling finder anvendelse på alle konkurrerende brugere. Traktatens konkurrenceregler forbyder ulige betingelser for de samme tjenester, hvilket fører til konkurrenceforvridning, der kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

44. Hvis projektinitiativtagerne ønsker yderligere oplysninger om disse spørgsmål, kan de kontakte Kommissionens tjenestegrene, særlig Generaldirektorat IV, der er ansvarlig for konkurrencepolitikken (se punkt 19).