DA Den Europæiske Unions Tidende C 182/6

RÅDETS UDTALELSE

af 8. juli 2008

om Polens opdaterede konvergensprogram, 2007-2010

(2008/C 182/02)

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker (1), særlig artikel 9, stk. 3,

under henvisning til henstilling fra Kommissionen,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg —

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

(1) Den 8. juli 2008 gennemgik Rådet Polens opdaterede konvergensprogram, der dækker perioden 2007-2010 (2).

(2) Polen har på det seneste gjort fremskridt med hensyn til at reducere forskellen i forhold til de gennemsnitlige indkomstniveauer i EU, idet den reale BNP-vækst steg fra omkring 4,5 % i gennemsnit i 2003-2005 til over 6 % i 2006-2007. Den arbejdskraftintensive vækst i produktionen forbedrede i høj grad situationen på arbejdsmarkedet, idet arbejdsløsheden faldt fra næsten 20 % i 2003 til 9,5 % i 2007. Foruden en ekstraordinær vækst i beskæftigelsen afspejler faldet i arbejdsløsheden en stadig mindre arbejdsstyrke som følge af migration. Forvridningerne af incitamenter til at tage arbejde, som forstærkes af en omfattende emigration, øger endvidere manglen på arbejdskraft i visse sektorer. Det stramme arbejdsmarked lægger pres på lønningerne, hvilket sammen med højere fødevare- og oliepriser har haft en negativ indvirkning på HICP-inflationen, som efter en periode med en vellykket afdæmpning fra 2005 til første halvdel af 2007 steg betydeligt i slutningen af 2007. Efter at være toppet med 6,25 % af BNP i 2003 faldt det offentlige underskud i gennemsnit med over 1 procentpoint om året og lå på 2 % af BNP i 2007. I de seneste år har resultaterne stort set været bedre end målene takket være positive vækstoverraskelser, som har resulteret i uventede indtægter, samt den ufuldstændige gennemførelse af udgiftsplaner. En yderligere budgetkonsolidering vil være stærkt afhængig af en reform af systemet for sociale overførsler (hovedsagelig førtidspensioner og invaliditetsydelser) og en forøgelse af erhvervsfrekvensen.

(3) I henhold til det makroøkonomiske scenario, der ligger til grund for programmet, forventes den reale BNP-vækst at falde gradvis fra 6,5 % i 2007 til 5,2 % i gennemsnit i resten af programperioden. Vurderet på baggrund af de disponible oplysninger (3) forekommer dette scenario at være baseret på plausible vækstantagelser. Programmets inflationsfremskrivninger forekommer at være i den lave ende, hvilket afspejler de overvejende positive antagelser om importpriserne og en forholdsvis lav stigning i den nominelle løn pr. ansat.

(4) Resultatet for det offentlige underskud i 2007 var 2,0 % af BNP, i forhold til de 3,4 %, der blev fremskrevet i konvergensprogrammet fra november 2006. Hovedårsagen var en langt højere real og nominel BNP-vækst end antaget i november 2006, men udgifterne blev også holdt nede. Virksomhedernes høje rentabilitet gav især mulighed for at bremse væksten i tilskud, mens det hurtige fald i arbejdsløsheden og den manglende indeksering i henhold til Hausnerplanen (4) også begrænsede væksten i sociale overførsler. Desuden var aflønningen af ansatte i den offentlige sektor lavere end planlagt. Endelig var de offentlige investeringer lavere end fremskrevet som følge af en langsommere absorbering af EU-midler end planlagt. Som helhed var udgiftskvoten 1,5 procentpoint lavere end fremskrevet i november 2006. På indtægtssiden viste indtægterne fra indirekte skatter og sociale bidrag sig at være bedre end forventet i november 2006, hovedsagelig takket være en langt højere beskæftigelse og lønvækst. Disse positive overraskelser blev udlignet af et dårligere resultat inden for andre indtægtsposter (direkte skatter som følge af en forhøjelse af skalatrinnene). Dette resulterede som helhed i en indtægtskvote, som lå en smule under den planlagte. Med en forbedring af den strukturelle saldo på ca. 1,5 procentpoint opfyldte budgetgennemførelsen i år 2007 rigeligt opfordringen i Rådets udtalelse af 27. februar 2007 om den forrige opdatering af konvergensprogrammet (5).

(5) Hovedmålet for budgetstrategien er en varig reduktion af det strukturelle offentlige underskud (konjunkturkorrigeret underskud ekskl. engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger) med det formål at nå den mellemfristede målsætning for budgetstillingen, som er et strukturelt underskud på 1 % af BNP, i 2011, dvs. et år efter programperioden. Dette er i overensstemmelse med det forrige konvergensprogram, ifølge hvilket den mellemfristede målsætning skulle nås »efter 2010«. Efter en forværring med 0,5 procentpoint til 2,5 % af BNP i 2008 forventes det samlede underskud forbedret til 1,5 % senest i 2010. Den primære saldo følger en lignende kurs og forventes at stige fra – 0,2 % af BNP i 2008 til 0,8 % i 2010. På baggrund af en begrænset vækst i produktionen forventes ændringerne i den strukturelle saldo beregnet i henhold til den i fællesskab aftalte metode at være større, idet det strukturelle underskud indsnævres fra ca. 2,75 % af BNP i 2008 til lidt over 1 % i 2010. Budgettilpasningen er udgiftsbaseret og back-loaded til 2009 og 2010. I 2008 skyldes forværringen af underskuddet hovedsagelig en stærk stigning i investeringskvoten samt et stort fald i de sociale bidrag (opvejes delvis af en stigning i andre indtægter). I 2009-2010 skal konsolideringen hovedsagelig nås gennem tilbageholdenhed med hensyn til aflønning af ansatte, sociale overførsler og forbrug i produktionen. Det planlagte tempo i underskudsreduktionen mellem 2007 og 2009 er lavere end i den forrige opdatering, men udgangspunktet (2007) og hvert af de nye underskudsmål i opdateringen af konvergensprogrammet fra marts 2008 er bedre end målene i opdateringen fra november 2006.

(6) Usikkerhedsmomenterne i forbindelse med budgetfremskrivningerne i programmet synes i det store og hele at være afbalancerede i 2008, men resultaterne kunne være værre end fremskrevet i programmet derefter. Programmets underskudsmål for 2008 er det samme som i prognosen fra foråret 2008 (2,5 % af BNP). Likviditetsdataene for det centrale budget for første kvartal af 2008 tyder på et indtægtsresultat, som ligger over budgetfremskrivningerne, men programmet antager en lidt højere vækst i 2008 end i Kommissionens prognose fra foråret 2008, og et stadig stigende lønpres i den offentlige sektor indebærer en risiko for de offentlige finanser. På den anden side vil en højere inflation end antaget i programmet reducere udgiftskvoten i 2008, idet udgifterne hovedsagelig fastsættes i nominelle termer. I 2009 kunne den højere inflation i 2008 imidlertid stimulere lønvæksten i den offentlige sektor og medføre højere pensioner og sociale ydelser end antaget i programmet, hvilket yderligere skærpes af en reform af indekseringsmekanismen, som fra 2008 knytter de sociale ydelser ikke blot til forbrugerpriserne, men delvis også til lønningerne. Mens parlamentet allerede har vedtaget skattenedsættelser, er de opvejende foranstaltninger endnu ikke specificeret og gennemført. Hvis den yderligere høje vækst i beskæftigelsen, som antages af regeringen, ikke fastholdes, kan det være vanskeligt at videreføre den jobskabende og vækstbaserede budgetkonsolidering efter 2008. På den anden side tegner udviklingen i den offentlige saldo godt: indtægterne har ofte vist sig at være højere end fremskrevet, mens udgiftsplanerne ikke er blevet opfyldt.

(7) På baggrund af denne risikovurdering forekommer budgetstillingen i programmet at være forenelig med en holdbar korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud senest i 2007 som henstillet af Rådet. Det vil imidlertid ikke inden for programperioden kunne sikres, at der er en sikkerhedsmargen mod overskridelse af underskudsgrænsen på 3 % af BNP. Endvidere er budgetstillingen i programmet muligvis ikke tilstrækkelig til at sikre, at den mellemfristede budgetmålsætning nås i 2011 som forudset i programmet. Eftersom økonomien har gode vækstbetingelser, er det tilpasningstempo i retning af den mellemfristede målsætning, der er indeholdt i programmet, ikke tilstrækkeligt, og det må styrkes i 2008 for at være i overensstemmelse med stabilitets- og vækstpagten. Derefter bør det understøttes af foranstaltninger. Skulle der vise sig et inflations- og lønpres, vil der desuden være behov for en strammere finanspolitisk stilling end planlagt i programmet for at undgå overophedning.

(8) Polen ser ud til at stå over for en lav risiko med hensyn til holdbarheden i de offentlige finanser. Selv om budgetstillingen i 2007 omfatter et mindre strukturelt primært underskud, der er baseret på konvergensprogrammet, er den langsigtede budgetmæssige indvirkning af aldringen ifølge de fremskrivninger, der blev foretaget i 2005, og på grundlag af den fælles metodologi blandt de laveste i EU. Fra 2008 vil de sociale ydelser imidlertid ikke blot blive indekseret i forhold til forbrugerpriserne, men også delvis i forhold til lønningerne, hvilket vil øge udgifterne på lang sigt. En yderligere konsolidering af de offentlige finanser, herunder reformen af førtidspensioneringsordningen (indførelse af »efterløn«, som begrænser førtidspensionering til visse erhverv) som ønsket i konvergensprogrammet, vil derfor bidrage til både at stimulere arbejdskraftens aktivitet og beskæftigelsen og begrænse risiciene i forbindelse med holdbarheden af de offentlige finanser.

(9) Konvergensprogrammet synes at være i overensstemmelse med rapporten fra oktober 2007 om gennemførelsen af det nationale reformprogram. Begge programmer lægger bl.a. op til en reform af førtidspensioneringsordningen og invaliditetsydelserne, en reform af landbrugernes sociale fond, en reform på sundhedsområdet, en omorganisering og decentralisering af de offentlige finanser og en flerårig budgetplanlægning. Konvergensprogrammet indeholder imidlertid ikke en kvalitativ vurdering af den samlede indvirkning af rapporten fra oktober 2007 om gennemførelsen af det nationale reformprogram inden for den mellemfristede finanspolitiske strategi (f.eks. en drøftelse af indvirkningerne på den potentielle vækst og beskæftigelsen). Programmet rummer dog systematiske oplysninger om de direkte budgetomkostninger ved de vigtigste reformer, der er indeholdt i det nationale reformprogram.

(10) Konvergensprogrammets budgetstrategi er delvis i overensstemmelse med de landespecifikke overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, der er inkluderet i de integrerede retningslinjer med hensyn til budgetpolitik, som er udstukket i forbindelse med Lissabonstrategien. Selv om programmet forventer en fortsat finanspolitisk konsolidering, nævnes der ikke yderligere mekanismer til bedre kontrol med udgifterne.

(11) Hvad angår de datakrav, der er anført i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammerne, har programmet visse mangler i de frivillige data.

Den samlede konklusion er, at efter korrektionen af det offentlige underskud i 2007, og mens underskuddet og gælden fortsat vil ligge under referenceværdierne på henholdsvis 3 % og 60 % af BNP, forventer programmet en forværring af den offentlige saldo med 0,5 procentpoint af BNP i 2008 og et back-loaded fremskridt i retning af den mellemfristede budgetmålsætning i de efterfølgende år på baggrund af gunstige vækstudsigter. I 2008 er den fremskrevne strukturforværring på næsten 0,5 procentpoint af BNP ikke i overensstemmelse med stabilitets- og vækstpagten. Som følge af risiciene i forbindelse med budgetmålene fra 2009, som hovedsagelig skyldes manglen på specificerede foranstaltninger, vil den mellemfristede budgetmålsætning formentlig ikke blive nået senest i 2011 som planlagt i programmet. Endvidere vil der, hvis der skulle opstå inflationspres, være behov for en strammere finanspolitisk linje end beskrevet i programmet. Hvad angår den langsigtede holdbarhed af de offentlige finanser, ser Polen ud til at stå over for en lav risiko, men førtidspensioneringssystemet trænger til en reform.

På baggrund af ovennævnte vurdering og behovet for at sikre holdbare offentlige finanser opfordres Polen til at udnytte de gunstige vækstbetingelser til at øge tempoet i den strukturelle tilpasning i retning af den mellemfristede budgetmålsætning, herunder i lyset af et eventuelt inflationspres, ved at anvende eventuelle ekstraindtægter og ubrugte ressourcer til gældsnedbringelse i 2008 og ved at specificere og gennemføre foranstaltninger, især på udgiftssiden, i de følgende år.

Sammenligning af centrale makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger

2006 2007 2008 2009 2010 Realt BNP (%-ændring) KP marts 2008 6,2 6,5 5,5 5,0 5,0 KOM april 2008 6,2 6,5 5,3 5,0 n.a. KP november 2006 5,4 5,1 5,1 5,6 n.a. HICP-inflation (%) KP marts 2008 1,3 2,6 3,5 2,9 2,5 KOM april 2008 1,3 2,6 4,3 3,4 n.a. KP november 2006 1,4 2,1 2,5 2,5 n.a. Outputgab (6) (% af potentielt BNP) KP marts 2008 0,5 1,1 0,7 – 0,2 – 0,9 KOM april 2008 (7) 0,6 1,2 0,5 – 0,7 n.a. KP november 2006 0,5 0,5 0,3 0,4 n.a. Nettolångivning/låntagning vis-a-vis resten af verden (% af BNP) KP marts 2008 – 2,6 – 2,6 – 3,5 – 4,2 – 4,6 KOM april 2008 – 2,5 – 2,6 – 2,3 – 3,6 n.a. KP november 2006 – 1,6 – 1,8 – 2,2 – 2,7 n.a. Offentlig saldo (% af BNP) KP marts 2008 – 3,8 – 2,0 – 2,5 – 2,0 – 1,5 KOM april 2008 – 3,8 – 2,0 – 2,5 – 2,6 n.a. KP november 2006 – 3,9 – 3,4 – 3,1 – 2,9 n.a. Primær saldo (% af BNP) KP marts 2008 – 1,1 0,2 – 0,2 0,3 0,8 KOM april 2008 – 1,1 0,6 0,2 0,1 n.a. KP november 2006 – 1,5 – 1,0 – 0,7 – 0,6 n.a. Konjunkturkorrigeret saldo (6) (% af BNP) KP marts 2008 – 4,0 – 2,4 – 2,8 – 1,9 – 1,1 KOM april 2008 – 4,0 – 2,5 – 2,7 – 2,3 n.a. KP november 2006 – 4,1 – 3,6 – 3,2 – 3,0 n.a. Strukturel saldo (8) (% af BNP) KP marts 2008 – 4,0 – 2,4 – 2,8 – 1,9 – 1,1 KOM april 2008 – 4,0 – 2,5 – 2,7 – 2,3 n.a. KP november 2006 – 4,1 – 3,6 – 3,2 – 3,0 n.a. Offentlig bruttogæld (% af BNP) KP marts 2008 47,6 44,9 44,2 43,3 42,3 KOM april 2008 47,6 45,2 44,5 44,1 n.a. KP november 2006 48,9 50,0 50,3 50,2 n.a. Konvergensprogram (KP); økonomiske prognoser fra foråret 2008 fra Kommissionens tjenestegrene (KOM); beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene.

(1) EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. Ændret ved forordning (EF) nr. 1055/2005 (EUT L 174 af 7.7.2005, s. 1). De dokumenter, der henvises til i denne tekst, findes på følgende websted:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Opdateringen blev forelagt 16 uger efter fristen den 1. december, der er fastsat i adfærdskodeksen, som følge af dannelsen af en ny regering i november efter parlamentsvalget i oktober.

(3) Vurderingen bygger bl.a. på Kommissionens prognoser fra foråret 2008 og Kommissionens vurdering af rapporten fra oktober 2007 om gennemførelsen af det nationale reformprogram.

(4) Det mest omfattende og konkrete forsøg på udgiftsreform hidtil, foreslået i 2003 med det formål at reducere de offentlige udgifter til social beskyttelse, offentlig administration og statsstøtte. Hausnerplanen erstattede bl.a. den årlige indeksering med en indeksering, efter at den kumulerede inflation overstiger 5 % eller hvert tredje år (afhængigt af hvad der indtræder først).

(5) EUT C 72 af 29.3.2007, s. 13.

(6) Outputgab og konjunkturkorrigerede saldi i henhold til programmerne som genberegnet af Kommissionens tjenestegrene på basis af oplysningerne i programmerne.

(7) Baseret på en skønnet potentiel vækst på henholdsvis 5,2 %, 5,9 %, 6,0 % og 6,2 % i perioden 2006-2009.

(8) Konjunkturkorrigeret saldo, ekskl. engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger. Der er ingen engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger i det seneste program og Kommissionens prognose fra efteråret.

Kilde:

Konvergensprogram (KP); økonomiske prognoser fra foråret 2008 fra Kommissionens tjenestegrene (KOM); beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene.