SÆRBERETNING NR. 8/98 om de tjenester i Kommissionen, der er ansvarlige for bekæmpelse af svig, navnlig Direktoratet for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF) med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (98/C 230/01)

1. INDLEDNING

Revisionens omfang

1.1. I begyndelsen af 1997 besluttede Retten at revidere de tjenester i Kommissionen, som er ansvarlige for at bekæmpe svig, navnlig Direktoratet for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF). Revisionsarbejdet har til dato omfattet en evaluering af de foranstaltninger, der er truffet til at skabe de retlige, organisatoriske og administrative rammer, der kan sikre, at UCLAF's opgave kan gennemføres med succes, en vurdering af UCLAF's effektivitet på grundlag af en undersøgelse af samtlige enheder i UCLAF, undersøgelser i Det Forenede Kongerige og Nederlandene (1) og en samlet undersøgelse af Sikkerhedskontorets og GD XIX og GD XX's arbejdsopgaver i forbindelse med bedrageribekæmpelse.

Vigtigste revisionsresultater

1.2. Kommissionen har, navnlig siden 1990, gjort en stor indsats for at bekæmpe svig. Dette har resulteret i, at der er indført et bedre retsgrundlag og et bedre administrativt grundlag på dette område (jf. punkt 2.4-2.6). Men de konventioner og protokoller, der er vedtaget under traktatens tredje søjle, er stadig ikke ratificeret (jf. punkt 2.11).

1.3. Der er oprettet en bedrageribekæmpelsesstruktur i Kommissionen (jf. punkt 2.20-2.23). De organisatoriske procedurer, herunder de procedurer, der anvendes i forbindelse med medlemsstaterne, er imidlertid ikke altid klare og ofte komplicerede og vanskelige at håndtere (jf. punkt 2.34, tabel 1, punkt 3.21-3.23 og 3.35-3.36). Hertil kommer, at sikkerhedsforanstaltningerne og -procedurerne ofte ikke anvendes korrekt (jf. punkt 2.28-2.32).

1.4. UCLAF har fået flere opgaver, flere beføjelser og mere personale. De midlertidigt ansatte udgør ca. 50 % af det samlede personale, hvilket resulterer i manglende kontinuitet i personalestrukturen (jf. punkt 3.2-3.4).

1.5. UCLAF's databaser var hverken fuldt ud operationelle eller effektive (jf. punkt 3.29-3.33). Databaserne anvendtes sjældent, og de oplysninger, tre af de fire operationelle enheder i UCLAF lå inde med, stemte ikke overens med oplysningerne i Præ-Irene-databasen (jf. punkt 3.8-3.10).

1.6. Ledelsesinformationssystemet var ikke så godt, at det kunne sikre effektiv styring af det store antal sager, der er under behandling i UCLAF (jf. punkt 3.10-3.12). Det betragtes endvidere som en alvorlig svaghed, at der ikke findes normer for dokumentation og behandling af sagsakter (jf. punkt 3.13-3.18).

1.7. Samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen hæmmes af den måde, de EU-ansattes privilegier og immuniteter håndhæves på (jf. punkt 3.24-3.26). Hertil kommer, at den nationale lovgivning har lagt alvorlige hindringer i vejen for UCLAF's arbejde, når UCLAF har aflagt kontrolbesøg på medlemsstaternes område (jf. punkt 3.20-3.23).

1.8. Inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb hindres af, at oplysningerne om de inddrevne beløb ikke er fuldstændige (jf. punkt 4.3-4.5). Endvidere opfylder medlemsstaterne ikke til punkt og prikke deres pligt til at sende alle oplysninger om disse inddrivelser til Kommissionen (jf. punkt 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 og 4.20).

1.9. Det skal bemærkes, at det i forbindelse med lovgivningen for EUGFL, Garantisektionen, er blevet vedtaget at udarbejde en såkaldt »sort liste«. Resultaterne har indtil videre været skuffende (jf. punkt 4.12-4.14).

1.10. Der er iværksat en række forebyggende foranstaltninger til bekæmpelse af bedrageri (jf. punkt 2.13-2.15 og 2.19). Det Fælles Forskningscenter (FFC) udarbejdede en risikoanalyseundersøgelse, men projektet var stærkt forsinket, og kun en del af de oprindeligt planlagte områder kunne dækkes af undersøgelsen (jf. punkt 2.16-2.18).

1.11. Nogle af de data om sager vedrørende svig, der er offentliggjort i Kommissionens årlige beretning om bedrageribekæmpelse, er ufuldstændige og derfor vildledende (jf. punkt 5.4-5.11).

1.12. Procedurerne for bekæmpelse af intern korruption og brud på tjenestepligterne er uklare og mangelfulde, og det er ansvarsfordelingen også (jf. punkt 6.3, 6.11-6.13). Navnlig er der ingen klare retningslinjer for efterforskningerne (jf. punkt 6.5-6.7), og der er ikke fastlagt en klar politik på dette område (som f.eks. en »nul-tolerancepolitik«) jf. punkt 6.8-6.9). Kommissionen tøver for længe med at ophæve immuniteten for EU-ansatte, der er mistænkt for korruption (jf. punkt 6.10).

2. KOMMISSIONENS ORGANISERING AF BEDRAGERIBEKÆMPELSEN

Kommissionens strategi for bedrageribekæmpelse

2.1. Organiseringen af bedrageribekæmpelsen i Kommissionen skete i flere faser, og de ressourcer, der blev stillet til rådighed på dette område, øgedes i samme takt.

2.2. Kommissionen oprettede først administrative enheder i en række GD'er (navnlig VI, XX og XXI), som skulle være ansvarlige for bedrageribekæmpelsen. I næste fase besluttede Kommissionen i 1987 (2) at oprette en central samordningstjeneste (Unité de Coordination de la Lutte Antifraude - UCLAF) under Generalsekretariatet og at oprette bedrageribekæmpelsesenheder under de forskellige GD'er. I begyndelsen af anden fase havde UCLAF en stab på ti tjenestemænd (heraf fem i stillingskategori A) under ledelse af en direktør. Ifølge planerne skulle de operationelle tjenester og UCLAF efterhånden få tildelt mere personale.

2.3. I den tredje fase, som startede i slutningen af 1994, skelnes der klart mellem to opgaver - dels skal der udvikles og gennemføres en fælles politik, dels skal der indsamles oplysninger, gennemføres undersøgelser og tilskyndes til korrigerende foranstaltninger, når Fællesskabets finansielle interesser er truet. Kommissionen besluttede at foretage en vidtgående centralisering af bedrageribekæmpelsen og overføre de forskellige GD'ers opgaver på dette område til UCLAF (3) (jf. punkt 2.5). Dermed blev hovedparten af personaleressourcerne og det meste af budgetkompetencen overført til UCLAF (jf. de finansielle oplysninger i bilag II).

2.4. Parallelt med denne udvikling blev det indre marked gennemført fuldt ud, og traktaten om Den Europæiske Union (TEU) trådte i kraft. Derfor lagde Kommissionen i 1994 en ny strategi for bekæmpelse af svig, der omfattede følgende fire hovedpunkter:

- tilstedeværelse »i marken«

- tættere samarbejde med medlemsstaterne

- styrkelse af fællesskabslovgivningen

- konvergens mellem medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser (4).

2.5. Kommissionen udarbejder hvert år et arbejdsprogram, som er baseret på dens strategi for bekæmpelse af svig (5), og som er bindende ikke blot for UCLAF, men for alle de tjenester, der udfører opgaver på dette område (jf. punkt 2.20-2.24). I arbejdsprogrammet for 1997/1998 forklarer Kommissionen, at det »tager sigte på at øge tilstedeværelsen »i marken« og videreføre samarbejdet med de nationale myndigheder«. Den har sat sig følgende hovedmål:

- afsløring af uregelmæssigheder - her mener Kommissionen, at det giver de bedste resultater, hvis indsatsen koncentreres om de alvorligste tværnationale sager

- inddrivelse af de involverede beløb - her er det Kommissionens hensigt at styrke opfølgningsforanstaltningerne

- forebyggelse via forbedring af systemerne og styrkelse af lovgivningen

- det skal understreges over for medlemsstaterne, at det påhviler dem at forvalte ordningen for de egne indtægter korrekt

- eventuelt senere etablering af et europæisk »retsligt område for beskyttelse af EU's finansielle interesser«, hvor strafferetlige sanktioner for overtrædelse af reglerne for Fælleskabets budget harmoniseres

- forberedelse af udvidelsen via udvikling af forbindelserne med ansøgerlandene.

Retten noterede sig Kommissionens meddelelse af 18. november 1997, »Improving action against incompetence, financial irregularities, fraud and corruption«, SEK(97) 2182/2. I første del af denne meddelelse beskrives den nuværende situation i Kommissionen, og den bekræfter Rettens indtryk som beskrevet i denne beretning. Del to indeholder forslag til, hvordan svaghederne ved den nuværende situation kan afhjælpes. Retten bifalder meddelelsens indhold, men kan ikke på nuværende tidspunkt vurdere virkningen af de forslag, der fremsættes heri. Rådet har vedtaget en handlingsplan (6) med specifikke henstillinger og retningslinjer for den fremtidige indsats på dette område.

2.6. At gøre UCLAF's tilstedeværelse »i marken« mere effektiv er klart Kommissionens ansvar. En række aspekter af UCLAF's indsats på dette område behandles i kapitel 3 i denne beretning. Det er Kommissionen, der skal tage initiativ til at forbedre fællesskabslovgivningen, selv om væsentlige ændringer formentlig vil kræve Rådets og Parlamentets medvirken. De fremskridt, der er sket i forbindelse med dette aspekt af Kommissionens strategi, behandles ikke i denne beretning. Et tættere samarbejde om efterforskning af svig og uregelmæssigheder og inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb involverer både Kommissionen og medlemsstaterne. Visse foranstaltninger kan træffes ved, at der vedtages retsakter under traktatens første søjle. Kapitel 4 i denne beretning omhandler sager, som UCLAF er involveret i, og hvor der er sket fremskridt med hensyn til finansiel opfølgning og inddrivelse. Konvergens mellem medlemsstaternes strafferetlige sanktioner forudsætter, at samtlige medlemsstaters regeringer iværksætter foranstaltninger under traktatens tredje søjle.

2.7. Fællesskabet har ikke sin egen strafferet, og derfor vedrører de normgivende retsakter under henholdsvis Unionens første og tredje søjle bekæmpelse af svig (og korruption) med fællesskabsmidler. I henhold til EF-traktatens artikel 209 A er medlemsstaterne forpligtet til at træffe de samme foranstaltninger til bekæmpelse af »fællesskabssvig« som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser. Det er hævet over enhver tvivl, at denne forpligtelse hører under et område, der er dækket af første søjle.

2.8. Afsløring af svig og retsforfølgning af personer, der begår svig, kræver imidlertid strafferetlig kompetence og strafferetlige beføjelser, og for at sikre opfyldelsen af denne forpligtelse blev det derfor fundet nødvendigt at gøre brug af instrumenter fra klassisk international ret - nemlig konventioner, der jo henhører under tredje søjle. Ved Fællesskabets normgivende retsakter kan der ikke indføres strafferetlige sanktioner. Til gengæld er det generelle begreb uregelmæssighed defineret både som en forsætlig (og dermed svigagtig) overtrædelse af fællesskabsreglerne og en overtrædelse, der sker på grund af forsømmelighed. Det er fastsat i retsakterne, at der skal pålægges administrative sanktioner, og der gives Kommissionen vide beføjelser til kontrol og inspektion med henblik på at afsløre sådanne uregelmæssigheder.

2.9. Under første søjle er der en række retsforskrifter vedrørende bekæmpelse af svig, men det er under tredje søjle, at der gives en definition på svig. Den 26. juli 1995 vedtog Rådet en retsakt om udarbejdelse af en konvention om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser (7). I denne konvention betragtes som svig, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser:

a) for så vidt angår udgifter, enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører uretmæssig oppebærelse eller tilbageholdelse af midler hidrørende fra De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller fra budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber, manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, med samme følge, eller uretmæssig anvendelse af sådanne midler til andre formål end dem, de oprindelig var bevilget til

b) for så vidt angår indtægter, enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører en uretmæssig formindskelse af indtægterne på De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller på budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber, manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt med samme følge, eller uretmæssig udnyttelse af en lovlig opnået fordel, med samme følge.

2.10. Det skal bemærkes, at i den nye Amsterdam-traktat er den tidligere artikel 209 A blevet udvidet, og det er nu fastsat, at de foranstaltninger, der træffes for at bekæmpe svig, der skader fællesskabsbudgettet, navnlig skal være ». . . afskrækkende og af en sådan art, at de yder en effektiv beskyttelse i medlemsstaterne«. Endvidere vedtager Rådet i henhold til den nye tekst . . . »efter høring af Revisionsretten de nødvendige foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af svig . . . med henblik på at yde en effektiv og ensartet beskyttelse i medlemsstaterne. Disse foranstaltninger berører ikke anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler«. Dette kunne være grundlaget for en fællesskabsaktion med henblik på også at harmonisere de nationale strafferetssystemer, uden at medlemsstaternes enekompetence på dette område i øvrigt indskrænkes. Der skal så indføres administrative sanktioner på et senere tidspunkt.

2.11. Foranstaltninger iværksat under tredje søjle i perioden 1995-1997 resulterede i, at Rådet vedtog to konventioner og to protokoller (den ene af dem er den konvention, der nævnes i punkt 2.9). Disse instrumenter vil imidlertid først kunne anvendes, når alle femten medlemsstater har ratificeret dem, men indtil nu har ingen medlemsstat ratificeret dem. De nuværende ordninger for retligt samarbejde er stadig baseret på bestemmelser i international ret, som stammer tilbage fra 1950'erne, hvor Europa hverken havde fælles institutioner eller fælles politikker, der finansieredes over et fælles budget, hvor samhandelen og finansstrømmene slet ikke havde det omfang, de har i dag, og hvor økonomisk kriminalitet blev begået af enkeltpersoner eller bander, der ikke, som det er tilfældet i dag, var organiseret i internationale netværk, som giver det udseende af at være lovlige (8).

2.12. Selv om alle de nye instrumenter bliver ratificeret ret hurtigt, skal der imidlertid alligevel træffes en række foranstaltninger, så retsgrundlaget for bedrageribekæmpelsespolitikken styrkes. De retlige procedurer er usammenhængende, og der er store forskelle mellem de forskellige medlemsstaters strafferetlige bestemmelser, navnlig med hensyn til strafferammen og straffens art, og det gør det vanskeligt at bekæmpe svig effektivt (9). Det er absurd, at vi stadig kan tolerere, at vore nationale grænser åbnes på vid gab for kriminelle, selv om vi fordømmer det, mens vi fortsat holder dem lukkede for dem, der er ansvarlige for at bekæmpe kriminaliteten, på trods af at vi derved risikerer, at vore lande bliver tilflugtssteder for kriminelle, og der bør gås radikalt til værks for at få løst dette problem (10).

Forebyggelse af svig

SEM 2000

2.13. Sammen med medlemsstaterne har Kommissionen taget hul på et omfattende arbejde i tre faser SEM 2000 (»Sound and Efficient Management 2000«), der skal gøre forvaltningen af fællesskabsmidlerne mere effektiv. De første to faser omfattede Kommissionens arbejde på at forbedre sin egen økonomiske forvaltning. Sigtet med den tredje fase er at forbedre medlemsstaternes forvaltning af fællesskabsmidlerne.

»Bedragerisikring« af lovgivningen2.14. På dette område vedtog Kommissionen i 1996 en række interne foranstaltninger med henblik på at bedragerisikre lovgivningen og de beslutninger, som har direkte eller indirekte finansielle følger (11). En stor del af den eksisterende fællesskabslovgivning er kompleks og uigennemsigtig og dermed særlig sårbar over for svig. At få foretaget de nødvendige ændringer af lovgivningen vil kræve en vedholdende indsats over en lang periode.

Varslingssystemet på området direkte udgifter2.15. I juli 1997 iværksatte Kommissionen et projekt, hvis sigte var at indføre et varslingssystem i tilfælde af administrative fejl eller svig begået af organisationer eller virksomheder, som får finansielle bidrag direkte fra Kommissionen (12). Det er endnu for tidligt at evaluere dets effektivitet.

Prioritering

2.16. UCLAF bør have et grundlag for at kunne beslutte, hvilke sager der skal prioriteres ved tildelingen af de begrænsede ressourcer, der er til rådighed til kontrol af følsomme områder og »højrisiko« operatører og/eller modtagere. Dette kræver til gengæld, at der fastsættes kriterier for, hvordan de forskellige informationer, enheden har til rådighed, udnyttes optimalt. Den 8. december 1995 indgik UCLAF en administrativ aftale med Det Fælles Forskningscenter (FFC) om udarbejdelse af en undersøgelse om:

- udvikling og anvendelse af mønstergenkendelsesmetoder i forbindelse med sager om svig lagret i Kommissionens databaser IRENE og Præ-Irene,

- vurdering af risikoparametre for transaktioner finansieret eller medfinansieret over fællesskabsbudgettet og

- beskrivelse af tendenser over en given periode og påvisning af eventuelle støttebeløbsdifferencer mellem referencesager og sager registreret i IRENE.

2.17. Det var oprindeligt meningen, at projektet skulle gennemføres inden for en periode på tolv måneder efter undertegnelsen af kontrakten. På grund af personaleproblemer og tekniske problemer startede arbejdet på projektet først i april 1996. Derfor blev det vedtaget at forlænge afleveringsfristen frem til udgangen af marts 1997. FFC gik med til, at supplerende materiale og resultaterne af drøftelsen om statistiske stikprøveudvælgelsesmetoder med Den Europæiske Revisionsret kunne indgå i arbejdet, og UCLAF godkendte derfor en ny forlængelse frem til udgangen af juli 1997. Resultaterne af undersøgelsen vil først få praktisk værdi for UCLAF, når edb-systemerne er blevet yderligere udbygget.

2.18. Oplysningerne i Præ-Irene- og IRENE-databaserne er ufuldstændige, og derfor blev arbejdet med mønstergenkendelse i forbindelse med svig begrænset til kun at omfatte bestemte områder i IRENE-databasen (støtte til forbruget af olivenolie, eksportrestitutioner til oksekød og egne indtægter). GD XX nægtede at give den endelige betaling sin påtegning. Situationen er altså stadig den, at UCLAF endnu ikke har udviklet et system til vurdering af dataene i disse databaser, som kan anvendes ved fastlæggelsen af prioriteringer.

Andre aktioner

2.19. Der er for nyligt blevet iværksat en række aktioner på toldområdet. UCLAF har endvidere arrangeret seminarer om svig og bekæmpelse af svig for medlemsstaternes tjenester (jf. bilag IV).

Ansvarsfordeling: UCLAF's mandat

2.20. UCLAF er i henhold til Kommissionens afgørelse af februar 1995 (13) ansvarlig for alle Kommissionens aktiviteter på området bedrageribekæmpelse. Sådanne aktiviteter omfatter navnlig:

- beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser,

- udformning af strategier for bekæmpelse af svig på alle områder,

- udvikling af de fornødne infrastrukturer til bekæmpelse af svig (databaser mv.),

- indsamling af oplysninger om tilfælde af svig og behandling af sådanne oplysninger og

- operationelle foranstaltninger (undersøgelser mv.).

2.21. Kommissionens forskelllige generaldirektorater er ansvarlige for at udforme og styre de fælles politikker på deres respektive områder og også for at kontrollere, om fælleskabslovgivningen anvendes korrekt. UCLAF og de pågældende tjenester skal arbejde tæt sammen, koordinere deres aktiviteter og udveksle alle de oplysninger, de har brug for i deres arbejde (14). I februar 1995 bad Kommissionens generalsekretær generaldirektørerne og kontorcheferne for de tjenester, der er ansvarlige for udgifter eller egne indtægter, om at sørge for, at alle forhold, der gav formodning om potentielt svig, omgående og systematisk blev indberettet til UCLAF.

2.22. I endnu en note fra april 1997 bad generalsekretæren generaldirektørerne og kontorcheferne om at gøre deres medarbejdere bekendt med de i noten fastsatte retningslinjer for aktioner, der skulle iværksættes i tilfælde af formodet svig, uregelmæssigheder eller brud på tjenestepligterne.

2.23. I henhold til generalsekretærens note er en tjenestemand, der får kendskab til et forhold, normalt forpligtet til at informere sin generaldirektør eller kontorchef så hurtigt som muligt. Generaldirektøren vil så straks informere den af følgende tjenester (GD XIX nævnes ikke), der er relevant for den pågældende sag:

- GD IX, hvis der er tale om eventuelle brud på tjenestepligterne eller en tjenstlig forseelse,

- GD XX i tilfælde af uregelmæssigheder vedrørende indgåelse af udgiftsforpligtelser og godkendelse af udgifter og fastlæggelse og inkassering af fællesskabsindtægter,

- UCLAF vedrørende alle spørgsmål, der har at gøre med formodet svig over for fællesskabsbudgettet, og

- Sikkerhedskontoret vedrørende alle spørgsmål, der har at gøre med personsikkerhed og sikring af Kommissionens ejendom og bygninger, herunder databeskyttelse, -formidling og -anvendelse (15).

2.24. De interne retningslinjer omfatter et system (»whistle-blowing mechanism«), som gør det muligt for en tjenestemand at informere ovennævnte tjenestegrene direkte. Retten fandt bevis for, at dette system er meget nyttigt (jf. punkt 6.8).

2.25. Direkte kontakt i bedragerisager mellem Kommissionen og de ansvarlige nationale myndigheder skal gå gennem UCLAF (16). Det er derfor UCLAF, der skal meddele retsmyndighederne i en medlemsstat, at der foreligger bevis for svig, eller at der er mistanke om svig i en specifik sag.

Sikkerhedsforanstaltninger

2.26. Ved afgørelse af 30. november 1994 har Kommissionen opstillet et sæt regler om sikkerhedsforanstaltninger, der skal træffes i forbindelse med klassificerede oplysninger udarbejdet eller formidlet i forbindelse med Den Europæiske Unions virksomhed (17).

2.27. Sigtet med afgørelsen er at sikre hensigtsmæssig beskyttelse af informationer på papir eller i elektronisk form og at sikre, at de regler for hemmeligholdelse, der er gældende i den anden institution eller den medlemsstat, der har ejendomsretten til oplysningerne, overholdes. Afgørelsen indeholder også en række specifikke bestemmelser om, hvordan dokumenter skal klassificeres, om adgang til og arkivering af fortrolige oplysninger, samt om clearing af tjenestemænd og andre ansatte med adgang til følsomme oplysninger.

2.28. Der er alvorlige mangler ved gennemførelsen af sikkerhedsforanstaltningerne, der er fastsat i afgørelsen. Kommissionens sikkerhedskontor foretog sikkerhedskontrol af UCLAF's lokaler i 1996. Et væsentligt aspekt, nemlig en undersøgelse af personalets egnethed i form af clearing eller specifikke undersøgelser, indgik ikke i denne sikkerhedskontrol. Efter denne sikkerhedskontrol anmodede UCLAF i maj 1997 om at få clearet 59 fastansatte medarbejdere og i juli om at få clearet yderligere tre fastansatte medarbejdere. Der blev ikke anmodet om at få clearet midlertidigt ansatte eller udsendte nationale eksperter, som tilsammen udgør mere end halvdelen af UCLAF's personale.

2.29. Ved udgangen af oktober 1997 var kun to af UCLAF's tjenestemænd blevet clearet, og i GD XIX og GD XX var ingen af de ansatte, der beskæftigede sig direkte med bekæmpelse af svig, blevet clearet.

2.30. Hertil kommer, at datasikkerheden i de andre tjenestegrene, der har adgang til oplysninger vedrørende bekæmpelse af svig (databaser, fortrolige dokumenter), ikke er blevet underkastet sikkerhedskontrol. Kommissionen har ikke undersøgt de personlige akter for de ansatte, som har adgang til fortrolige oplysninger. En sådan undersøgelse kunne formentlig give afgørende sikkerhedsgarantier.

2.31. UCLAF har endnu ikke ansat en fuldtids sikkerhedsmedarbejder (planlagt til 1998) og har heller ikke truffet afgørelse om andre grundlæggende principper såsom regler for, hvordan dokumenter klassificeres, hemmeligholdelsesprincipper for de forskellige klassificeringsniveauer, dokumentkontrol og registrering af dokumenter, der er klassificeret højere end til BEGRÆNSET DISTRIBUTION. For øjeblikket er det derfor op til den enkelte ansatte at beskytte de data, UCLAF ligger inde med.

2.32. UCLAF's ansvarsområder udvides hele tiden, og det er nu to år siden, Kommissionens tjenestegrene blev omorganiseret. Derfor er det bekymrende, at Kommissionens afgørelse af 30. november 1994 endnu ikke er gennemført fuldt ud. Og det giver anledning til meget alvorlig bekymring, at det ikke undersøges, om alle de ansatte, der har adgang til følsomme oplysninger, er egnede. Retten har fået kendskab til et bestemt tilfælde, hvor en tjenestemand i Kommissionen umiddelbart er uegnet til en specifik funktion, hvor han har adgang til følsomme oplysninger.

Interne administrative undersøgelser

2.33. Før der træffes beslutning om retsforfølgning i en sag, skal UCLAF foretage en administrativ undersøgelse for at samle tilstrækkeligt bevismateriale og tage stilling på grundlag af undersøgelsesresultaterne. Der er velkendte eksempler (f.eks. i turistsektoren) på, at sagsakter er blevet unddraget UCLAF's medarbejdere og belastende dokumenter systematisk er blevet destrueret. Sådanne tilfælde viser, at det ikke er nok at instruere medarbejderne om, at tilfælde, hvor der er mistanke om svig, skal indberettes til UCLAF. UCLAF bør have beføjelser til på det tidligst mulige stadium at få adgang til alle de anvisningsberettigedes sagsakter. I et forsøg på at forbedre forholdene godkendte Kommissionens generalsekretær i april 1996 en procedure, der bemyndiger UCLAF til at foretage ransagninger, når generalsekretæren og generaldirektøren for Personale og Administration forudgående har godkendt et forslag fremsat af UCLAF's direktør.

2.34. Tabel 1 er en oversigt over de metoder, der anvendes ved gennemførelsen af en række af UCLAF's operationelle opgaver. Den viser også, at der er områder, hvor der er alvorlige svagheder, f.eks. ved definitionen af UCLAF's beføjelser, når tjenestemænd i Kommissionen skal afhøres, og ved beslaglæggelse af sagsakter og ransagning af kontorer i Kommissionens bygninger.

3. UCLAF's ORGANISATION

Struktur

3.1. UCLAF består i dag af to horisontale enheder, F1 og F2, og fire operationelle enheder, F3-F6. F1 yder bistand i forbindelse med generelle spørgsmål, retlige spørgsmål og koordinering, og F2 i forbindelse med efterretning (»intelligence«), information og evaluering af lovgivningen. F3 er ansvarlig for strukturfondene og andre områder, F4 for ind-/udførsel af landbrugsprodukter, F5 for de fælles landbrugsmarkedsordninger og F6

>TABELPOSITION>

for egne indtægter. UCLAF's direktør bistås desuden af en konsulent med specifikke beføjelser på områderne ekstern uddannelse, seminarer, forbindelserne med medierne og koordinering af undersøgelserne.

Personaleressourcer i dag

3.2. For at kunne besætte ledige stillinger så hurtigt som muligt og få medarbejdere med erfaring inden for bedrageribekæmpelse udvalgte og ansatte UCLAF på midlertidige kontrakter i 1994/1995 et stort antal nationale embedsmænd, der havde den ønskede erfaring, og hvis kvalifikationer tilsammen dækkede det finansielle område, politiet, toldvæsenet, det juridiske område og skattevæsenet. Antallet af ansatte i UCLAF og deres administrative stilling pr. 15. september 1997 vises i tabel 2. Af det samlede antal ansatte på 126 er kun 60 (48 %) tjenestemænd. 66 (52 %) er midlertidigt ansatte, herunder 33, hvis kontrakter udløber i 1997 (50 %) og 33, hvis kontrakter udløber i 1998 (50 %). Hertil kommer, at der i GD XIX og XX stadig er 20 ansatte med visse beføjelser på området bedrageribekæmpelse.

3.3. Den hurtige ansættelse af midlertidigt ansatte gjorde, at UCLAF blev operationel på meget kort tid, men det betyder også, at mange af disse ansatte vil forlade tjenesten samtidig, når deres kontrakt udløber, og det vil kunne skabe alvorlige problemer. UCLAF har derfor sat de fornødne procedurer i gang for at kunne afholde en almindelig udvælgelsesprøve med henblik på at ansætte efterforskningsspecialister. UCLAF er imidlertid af den opfattelse, at det er nødvendigt at finde en balance mellem ansættelse af tjenestemænd og regelmæssig rokering af midlertidigt udstationeret personale fra de ansvarlige nationale myndigheder.

3.4. UCLAF er senere gået over til en anden praksis og har ansat erfarne nationale juridiske eksperter eller dommere. En fortsættelse af denne politik, der tager sigte på

>TABELPOSITION>

at oprette en forbindelsesenhed i UCLAF med ekspertise i retsforfølgning bestående af strafferetseksperter, og som kan yde bistand og rådgive og koordinere sagsakterne i samarbejde med de nationale retsmyndigheder, ville være et værdifuldt supplement til bedrageribekæmpelsen. Situationen kan forbedres yderligere, hvis der ansættes flere erfarne dommere eller juridiske eksperter, så det sikres, at UCLAF kan trække på mindst én dommers eller anden tilsvarende national embedsmands ekspertise pr. medlemsstat.

Finansielle ressourcer

3.5. Anvendes Kommissionens metoder (18) til beregning af personale- og lokaleomkostninger, og justeres omkostningerne, så der tages højde for UCLAF's tjenesterejseudgifter, kan UCLAF's udgifter for regnskabsåret 1996 anslås til ca. 12,4 mio. ECU.

3.6. Ud over UCLAF's udgifter til personale og lokaler androg Kommissionens udgifter til bedrageribekæmpelse 11,1 mio. ECU i 1996 og (anslået) 11,9 mio. ECU i 1997 (jf. bilag II).

3.7. De bevillinger til bedrageribekæmpelse, som udelukkende er tildelt Kommissionen, omfatter bevillinger specifikt til UCLAF, f.eks. til specialiserede edb-programmer, adgang til databaser, visse computere mv. I praksis er disse bevillinger opført under konto A3-5 3 0 og i nogle særlige tilfælde under konto A3-5 3 1. De bevillinger til bedrageribekæmpelse, der tildeles medlemsstaterne direkte, anvendes af UCLAF til finansiering af nationale kontrolstrukturer, til aflønning af eksperter i nationale efterforskninger eller fælles efterforskninger med Kommissionen, til uddannelse og til medfinansiering af en række programmer vedrørende indførelsen af nye kontrolmetoder.

Arbejdsmetoder

3.8. Grundlaget for UCLAF's operationelle arbejde er hovedsagelig de informationer, der modtages fra de forskellige tilgængelige kilder (jf. punkt 3.28). Disse oplysninger vurderes af UCLAF's ansatte, som på grundlag af de modtagne oplysninger træffer afgørelse om, hvorvidt der skal iværksættes en undersøgelse. Retten forsøgte at kortlægge, hvordan en sag sættes i gang og behandles, hvordan der rapporteres om den, og hvordan den afsluttes. Der er imidlertid intet fælles system, og forsøg på standardisering, navnlig ved hjælp af det interne styringssystem Præ-Irene (jf. bilag III), har ikke givet særligt gode resultater.

3.9. Der var tydelige forskelle i den måde, enhederne anvendte edb-systemet Præ-Irene på. Nogle steder anvendtes systemet næsten fuldt ud, og andre steder anvendtes edb-værktøjet minimalt og kun til at føre en enkel, endog ufuldstændig liste over sager med forbindelse til enheden. Et betragteligt antal af de indtastede sager blev aldrig ajourført via systemet. De enheder, som ikke brugte det interne styringsværktøj Præ-Irene fuldt ud, anvendte en lang række metoder til at følge sagerne, herunder regneark udviklet i enheden og møder mellem enhedens efterforskningsmedarbejdere. De lister over sager, der var udarbejdet på grundlag af disse forskellige styringsværktøjer, stemte ikke overens, for så vidt angår antallet af sager.

3.10. Tabel 3 viser det antal sager, der er lagret i UCLAF's database Præ-Irene, og dem, der er opført på andre former for lister i de forskellige operationelle enheder.

>TABELPOSITION>

3.11. I enhederne behandles sagerne normalt af en medarbejder, som er ansvarlig over for en koordinator og i sidste ende over for kontorchefen. I betragtning af det store antal sager, der behandles af de fleste af enhederne, må der stilles spørgsmålstegn ved, om ledelsen er i stand til at overvåge og forvalte specifikke sager effektivt uden et hensigtsmæssigt ledelsesinformationssystem.

3.12. I betragtning af, at antallet af sager i tre af de fire enheder er oppe på flere hundrede, er det klart, at kontorchefen ikke til enhver tid kan have alle de fornødne oplysninger til rådighed. Koordinatoren er nødt til at sikre sig, at de sager, han kontrollerer, opfylder de fastlagte kriterier, og at ledelsen informeres om fremskridt/problemer vedrørende de igangværende sager. Det ville være en fordel at have en hensigtsmæssig stillingsbeskrivelse for koordinatoren samt et struktureret ledelsesrapporteringssystem, der var fælles for samtlige enheder. I dag går koordinatorernes tid alt for ofte med at behandle et stort antal sager, som de personligt er ansvarlige for, samtidig med at de stadig er ansvarlige for at koordinere sager, der behandles af de enkelte efterforskningsmedarbejdere.

Styring af sagsakter

3.13. De fleste af sagerne er fortrolige, og derfor er det, helt korrekt, kun dem, der har behov for at kende sagens detaljer, der ligger inde med disse oplysninger. Sådanne personer er ofte efterforskningsmedarbejderen, dennes koordinator og kontorchefen. Der bør imidlertid være indbygget sikkerhedsforanstaltninger i et sådant system, så det udførte arbejde beskyttes og kan være til nytte på et senere tidspunkt.

3.14. Med den struktur, UCLAF har i dag, hvor ca. 50 % af efterforskningsmedarbejderne er ansat på midlertidige kontrakter, som udløber om mindre end et år, vil det for et betragteligt antal sagers vedkommende ikke være den medarbejder, som oprindeligt satte sagen i gang, der også afslutter den endeligt. Sagsakterne bør derfor være velstrukturerede, så en ny UCLAF-medarbejder kan overtage sagen, når det bliver nødvendigt. Sagsakterne i de fleste af de sager, revisorerne undersøgte, var ikke opbygget efter en standardmodel, og der forelå ingen instrukser til efterforskningsmedarbejderne om, hvordan akterne skulle struktureres. Hertil kommer, at der ikke var retningslinjer for, hvordan dokumentation og noter skulle arkiveres for at kunne opfylde de minimumskrav til bevismidler i straffesager, der er fastsat i medlemsstaternes nationale ret.

3.15. Blandt de sagsakter, Retten undersøgte, var nogle (de færreste) velstrukturerede og forsynet med register og noter, og andre bestod stort set kun af en række dokumenter samlet tilfældigt i ringbind. Blandt de konstaterede mangler var de almindeligste, at sagsdokumenterne ikke var registreret på akterne (intet journalnummer, ofte ingen dato(er), ingen angivelse af kilde og ofte heller intet sagsresumé). De situations-/inspektionsrapporter, som figurerede blandt sagsakterne, var ikke opbygget efter samme mønster, og de dækkede tilsyneladende ikke en bestemt tidsramme, f.eks. halvårsrapporter eller inspektionsrapporter afleveret et bestemt antal måneder efter kontrolbesøget mv. Sagsakterne indeholdt endvidere sjældent noget bevis på, at koordinatoren og/eller dennes kontorchef havde gennemgået dem. Ressource- og tidsforbruget på hver enkelt sag var ikke registreret. Hertil kommer, at der ikke var nogen henvisninger til beslægtede sager. En medarbejder havde overtaget og/eller udarbejdet seks sæt sagsakter om den samme mistænkte.

3.16. Sammenlignet med den systematiske måde, hvorpå mange nationale efterforskningstjenester er nødt til at samle et efterforskningsdossier til anklageren, er det vanskeligt at se, hvordan UCLAF' sagsakter kan danne grundlag for en sag, der er undergivet national ret. Nationale bestemmelser vedrørende fremlæggelse af bevismidler, om hvilken type materiale der kan anvendes, og hvilken der ikke kan mv., er kun nogle af de krav, som Kommissionen vil blive nødt til at overholde, når den anvender den ny forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 om kontrol og inspektion på stedet (jf. bilag I, punkt 20-22).

3.17. Der bør indføres overordnede retningslinjer (eller i hvert fald et sæt minimumskrav) for sagsakternes form og indhold. UCLAF er vokset fra at have ti medarbejdere i 1987 til at have 126 i dag, og dette kombineret med den øgede mængde sager, der skal behandles, kræver en mere effektiv personaleledelse og et mere effektivt tilsyn med sagerne.

3.18. En konsekvens af, at sagerne ikke styres godt nok, er, at det til enhver tid bliver muligt at manipulere sagsakterne og tilføje eller fjerne dokumenter. Med gode juridiske rådgivere vil tiltalte herved kunne drage UCLAF's troværdighed eller de fremlagte bevismidlers værdi i tvivl.

Samarbejde med medlemsstaterne

Begrænset handlefrihed for Kommissionens tjenestegrene

3.19. Selve bedrageribekæmpelsen og efterfølgende administrative eller retlige procedurer bør være baseret på gensidig tillid og et omfattende og loyalt samarbejde mellem de kompetente organer i medlemsstaterne og Kommissionens struktur til bedrageribekæmpelse. Gensidig tillid er af altafgørende betydning for, at politikker, der forudsætter et fuldstændigt samarbejde, kan iværksættes og give resultater. Det gælder navnlig efterforskninger, der foretages i fællesskab. Bedrageribekæmpelsens succes afhænger også af ansvarsfordelingen og informationsudvekslingen mellem Kommissionens struktur til bedrageribekæmpelse og de tilsvarende tjenester i medlemsstaterne.

3.20. For at give inspektørernes resultater øget retsvirkning er det i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 fastsat, at rapporter udarbejdet af UCLAF-medarbejdere udgør gyldige bevismidler i retssager (19). Kommissionen forbereder og gennemfører kontrol og inspektion på stedet i nært samarbejde med den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder, som underrettes i god tid om kontrollens og inspektionens indhold, formål og retsgrundlag.

3.21. I henhold til den ny forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 skal Kommissionens inspektører »overholde de procedureregler, der er fastsat i den pågældende medlemsstats lovgivning« og »sørge for, at deres kontrol- og inspektionsrapporter udarbejdes under hensyntagen til de procedurekrav, der er fastsat i den pågældende medlemsstats nationale ret.« Det betyder, at UCLAF skal tage højde for en mængde forskellige ordninger og procedurer. I medlemsstaterne gælder der således 15 forskellige lovgivninger, som UCLAF skal tage hensyn til, hvortil kommer, at der i de enkelte medlemsstater findes forskellige efterforskningsorganer og udøvende myndigheder (retsmyndigheder specialiseret i at bekæmpe økonomisk kriminalitet og traditionelle udøvende myndigheder som forskellige politikorps, organer, der driver efterforskning på toldområdet, skattemyndigheder, myndigheder, der fører tilsyn med erhvervslivet, domstole mv.), som alle kan have forskellige regler, der skal overholdes. Enhver fremtidig udvidelse af EU vil kun gøre denne situation endnu mere kompliceret.

3.22. UCLAF forsøger at løse problemet ved at udarbejde retningslinjer for, hvordan undersøgelserne skal gennemføres i henhold til den nye forordning. UCLAF har imidlertid endnu ikke fået et komplet sæt nationale love, regler og procedurer fra medlemsstaterne, som disse er blevet anmodet om at fremsende. Selv når dette er sket, vil der uundgåeligt gå lang tid, før der kan opstilles fuldt dækkende retningslinjer. Endvidere kan denne foranstaltning kun gennemføres med bistand fra erfarne udstationerede medarbejdere fra medlemsstaterne (både til efterforskningsopgaver og andre opgaver).

3.23. Den ny forordning giver vide beføjelser, og samtidig har den kontrol og inspektion, der gennemføres under denne forordning, nu fået betegnelsen efterforskning af svig. De første erfaringer har vist, at det har betydet, at juridiske repræsentanter for besøgte organer har fulgt UCLAF-tjenestemændenes arbejde meget nøje. De problemer, der er beskrevet i det foregående og i punkt 3.22, forklarer, hvorfor UCLAF til dato kun har aflagt fem kontrolbesøg under den nye forordning.

Behandling af forelagte anmodninger

3.24. I samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne er det særlig vigtigt, at fællesskabsmyndighederne og de nationale myndigheder behandler de anmodninger, der fremsættes af deres partnere, konstruktivt. Når Kommissionen har samlet tilstrækkeligt bevismateriale i en sag og indbragt den for de kompetente nationale myndigheder, er det medlemsstaten, der afgør, om der skal iværksættes en procedure. Men når medlemsstaten anmoder Kommissionen om hjælp under en efterforskning, skal Kommissionen bl.a. anvende protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter på en sådan måde, at medlemsstaten kan træffe de fornødne foranstaltninger.

3.25. De privilegier og immuniteter, som i henhold til protokollen indrømmes De Europæiske Fællesskaber, har kun en funktionel karakter, idet de har til formål at undgå, at der opstilles hindringer for Fællesskabernes funktion og uafhængighed (20). Hvis der ikke er nogen fare for, at der opstilles hindringer, er Kommissionen derfor forpligtet til at ophæve sine lokalers ukrænkelighed og tillade de kompetente nationale myndigheder at ransage dem (artikel 1). Hertil kommer, at selv om det er fastsat i protokollens artikel 12, at tjenestemænd er fritaget for retsforfølgning for de i embeds medfør foretagne handlinger, skal Kommissionen ophæve immuniteten, når dette ikke strider mod Fælleskabernes interesser (artikel 18). I henhold til artikel 19 i tjenestemandsvedtægten, skal ansættelsesmyndigheden give sit samtykke, hvis en tjenestemand anmodes om at afgive vidneforklaring om forhold vedrørende en straffesag og dermed også om dokumenter, der er beslaglagt under en ransagning. Dette samtykke kan kun nægtes, såfremt Fællesskabernes interesser kræver det, og såfremt afslaget ikke kan få strafferetlige følger for tjenestemanden.

3.26. Retten konstaterede adskillige problemer i forbindelse med konkrete sager. I tre af de sager, Retten undersøgte, havde medlemsstaterne ikke iværksat de procedurer, Kommissionen havde anmodet om, selv om UCLAF havde fremlagt beviser. I nogle sager er det nødvendigt, at medlemsstaterne samarbejder indbyrdes, men i en af de undersøgte sager konstaterede Retten, at dette samarbejde ikke fandt sted. UCLAF får ikke altid samtlige oplysninger om, hvorfor der ikke samarbejdes, og det er derfor vanskeligt at komme videre med sagen. I to af de sager, Retten undersøgte, havde Kommissionen ikke anmodet de pågældende medlemsstater om at iværksætte procedurer - eller den havde gjort det på et meget sent tidspunkt - selv om de fremlagte beviser gav grundlag for at formode, at der forelå alvorlige uregelmæssigheder. I en anden sag havde Kommissionen først ophævet tre tjenestemænds immunitet ca. tyve måneder efter, at den kompetente nationale myndighed havde fremsat anmodning herom (jf. også punkt 6.10).

3.27. Begge de besøgte medlemsstater rettede den kritik mod UCLAF, at selve igangsætningen af en sag gik tilfredsstillende, men at det efterfølgende arbejde og opfølgningen kunne være bedre. Der blev peget på, at medlemsstaten ikke blev hørt, og at der manglede feed-back. I en konkret sag kontaktede en medlemsstat UCLAF under forberedelsen af en procedure, men UCLAF stillede ikke alle oplysninger til rådighed. Medlemsstaten foretog så ransagning og fandt oplysninger om en sag om formodet svig, som allerede fandtes blandt UCLAF's sagsakter. Et andet problem, der blev peget på, var, at UCLAF havde iværksat efterforskninger, som derefter tilsyneladende uden grund var blevet indstillet. I en konkret sag fandt medlemsstaten det bekymrende, at en sag om formodet svig indberettet over et år tilbage, kunne ligge så længe i UCLAF, uden at der blev truffet konkrete foranstaltninger. Endelig blev det kritiseret, at UCLAF i nogle tilfælde ikke fremsendte en inspektionsrapport eller en skrivelse, når arbejdet i medlemsstaterne var afsluttet. I en bestemt sag var de implicerede tjenestegrene i Kommissionen efter to år endnu ikke blevet enige om, hvorvidt der var begået svig.

Informations- og efterretningssystemer

Databaser

3.28. Søgning efter og indsamling af oplysninger af betydning for bedrageribekæmpelse, og som endnu ikke foreligger officielt, udnyttelse af oplysninger, der ganske vist foreligger, men i en anden sammenhæng, og kombination af oplysninger fra forskellige kilder til et sammenhængende hele er tilsammen et vigtigt instrument til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Metodisk udnyttelse af et sådant efterretningssystem vil give bedre indsigt i de forskellige former for svig og mere viden om dem, der begår den, og burde også være med til at sikre, at fællesskabsmidlerne beskyttes [så omkostningseffektivt som muligt]. I forbindelse med bedrageribekæmpelse er der tale om enorme mængder af oplysninger, og det er derfor nødvendigt at have detaljeret kendskab til resultaterne af arbejdet på dette område fra det øjeblik, den indledende efterforskning sættes i værk, til beløbene inddrives, og der idømmes sanktioner.

3.29. I marts 1994 offentliggjorde Kommissionen sin strategi for bekæmpelse af svig, og på grundlag af dette arbejdsprogram investerede den en mængde ressourcer i udvidelse af databaserne og informationsnetværkene og i udvikling af en rationel og integreret metode. Som det fremgår af tabel 4, anvendes IRENE-databasen, hvori de tilfælde af svig og uregelmæssigheder, som medlemsstaterne har indberettet, er registreret, stadig kun i meget begrænset omfang.

3.30. Det fremgår af punkt 3.10, at UCLAF's interne forvaltningsdatabase Præ-Irene ikke har været en ubetinget succes. UCLAF arbejder for øjeblikket på IRENE 95, hvori IRENE og Præ-Irene skal integreres og

>TABELPOSITION>

forbindes med andre informationskilder. Projektet »UCLAF Integrated Information Management System« (UCLAF's integrerede informationsforvaltningssystem UIMS), som skulle samle og fortolke al disponibel information og danne grundlag for efterretningsvirksomhed og efterforskningsarbejde på alle områder af interesse for Fællesskabet, er blevet opgivet. I stedet er IIIMS-projektet (Integrated Information Intelligence Management System, integreret informations- og efterretningsforvaltningssystem) blevet iværksat. Inden for rammerne af DAF-projektet (documentation antifraude - dokumentation om bedrageribekæmpelse) blev der til brug for medlemsstaterne (Det Forenede Kongerige, Spanien, Portugal og Grækenland) udarbejdet fire edb-registre over disse medlemsstaters systemer til afsløring og forebyggelse af svig. Dette projekt blev opgivet, fordi medlemsstaterne ikke ville garantere, at de ville fremsende de nødvendige data, så registrene hele tiden kunne ajourføres. APSO (Antifraud Policy Support Office - kontor til støtte for bedrageribekæmpelsespolitikken), som skal bistå med at fremskaffe den store mængde nødvendige oplysninger, vil først blive operationelt, når der officielt er godkendt en aftale med Det Fælles Forskningscenter (FFC). For øjeblikket er der kun en »støttecelle« i UCLAF bestående af en tjenestemand i stillingskategori B, som finder oplysninger frem, når efterforskningsmedarbejdere anmoder herom.

3.31. Udviklingen af databaser over informationer og oplysninger om enkeltsager er gået meget langsomt og har været forbundet med problemer. Databaserne anvendes kun lidt, og de oplysninger, der er registreret i dem, er delvis upålidelige. Det er derfor yderst tvivlsomt, om nogen af edb-værktøjerne kan siges at være fuldt operationelle. I stedet for at oprette en grundlæggende base med f.eks. en liste over igangværende sager har man for ofte udskiftet databaserne med nyere og mere lovende modeller.

3.32. I dag har de nationale efterforskningstjenester ikke direkte adgang til IRENE/Præ-Irene, og der er således risiko for, at UCLAF og de nationale myndigheder uden at være klar over det efterforsker den samme sag, og at deres arbejde derfor overlapper hinanden.

3.33. Under revisionsbesøgene i de to medlemsstater gav de embedsmænd, Retten mødte, udtryk for, at UCLAF burde investere flere ressourcer i tværnationalt efterretningsarbejde i stedet for at øge antallet af inspektioner, fordi UCLAF på dette område kunne yde det største bidrag til en effektiv bedrageribekæmpelse. [De uofficielle kontakter mellem UCLAF og Europol kunne således udbygges, og der kunne oprettes et europæisk efterretningssystem (21)].

3.34. På området direkte udgifter har UCLAF ikke en eneste database, der kan koble oplysninger om fastlagte og/eller inddrevne beløb sammen med tilfælde af svig eller uregelmæssigheder. UCLAF skal behandle et stigende antal sager på dette område, og det bør derfor overvejes at oprette en sådan database.

3.35. SCENT-systemet og toldvæsenets informationssystem (TIS) er udviklet med henblik på medlemsstaternes toldvæsener (jf. bilag III). I 1994 blev der truffet følgende foranstaltninger til at forbedre toldprocedurerne for fællesskabsforsendelse:

- Der blev opstillet en liste over følsomme varer, der frembyder en særlig risiko for svig (22).

- Der blev indført et varslingssystem (Early Warning System, EWS), hvorigennem afgangs- og bestemmelsestoldsteder kan udveksle oplysninger om følsomme varer, og afgangstoldstedet kan blive underrettet, når varer ikke er blevet frembudt.

3.36. Ifølge de besøgte medlemsstater er EWS besværligt at håndtere. Det burde være 100 % edb-styret og fungere mere selektivt. Samme kritik blev fremsat om anmodninger under de forskellige ordninger for gensidig bistand. Da der ofte er et stort arbejde forbundet med at behandle disse anmodninger, ville det virke motiverende på de nationale tjenester, hvis baggrunden for anmodningerne blev forklaret, eller hvis der blev afholdt ad hoc-møder.

Andre informationskilder

3.37. Kommissionen indførte i november 1994 et system, der er tilgængeligt døgnet rundt. I hver medlemsstat kan man indtelefonere meddelelser om EU-bedrageri på et frikaldsnummer. I 1995 og 1996 modtog Kommissionen mere end 8 000 opkald, hvoraf et meget begrænset antal gav anledning til yderligere efterforskning. Ca. 50 resulterede i en officiel undersøgelse. Kommissionen anvender også informanter og har oprettet en post på 200 000 ECU på budgettet til aflønning af disse. I perioden 1995-1997 blev der kun i tre tilfælde udbetalt vederlag over denne budgetpost.

4. FINANSIEL OPFØLGNING OG INDDRIVELSE

Generelle bemærkninger

4.1. Inddrivelse er en grundlæggende forpligtelse og det logiske resultat af efterforskningsarbejdet, for det indebærer blot, at der igen bliver bragt orden i forholdet til skatteborgeren ved, at en ulovligt erhvervet finansiel fordel fratages den person eller organisation, der har begået den pågældende ulovlighed. Inddrivelse er derfor også et af parametrene for, om bekæmpelsen af svig har givet resultater.

4.2. Principielt kan kun medlemsstaterne inddrive beløb vedrørende svig og uregelmæssigheder på området egne indtægter og indirekte udgifter, og de skal i den forbindelse følge fællesskabslovgivningen og den nationale lovgivning. Kommissionen skal derfor sørge for, at medlemsstaterne i henhold til de gældende procedurer regelmæssigt udarbejder rapporter til Kommissionen, så de fornødne foranstaltninger kan træffes på fællesskabsniveau på grundlag af de eksisterende retsmidler (23). I forbindelse med direkte udgifter handler Kommissionen imidlertid i vid udstrækning selvstændigt (24).

4.3. I særberetningen til underbygning af revisionserklæringen om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget for regnskabsåret 1995 (25) bemærkede Retten, at Kommissionen bør oplyse de anmeldte eller konstaterede beløb for tilfælde af svig og uregelmæssigheder, samt om det er muligt at inkassere dem. I sin beretning for 1993 om bedrageribekæmpelse meddelte Kommissionen, at man i samarbejde med de øvrige operationelle GD'er ville anvende databasen IRENE til finansiel kontrol af inddrivelser af uberettiget udbetalte midler som følge af svig og uregelmæssigheder, og at kapaciteten ville blive udnyttet maksimalt takket være en kvantitativ og kvalitativ forbedring af input (26). Men en række problemer er stadig ikke løst.

4.4. UCLAF skal fungere som katalysator og systematisk opfordre de anvisningsberettigede GD'er til forudgående at fastslå, om der er tale om sikre, opgjorte og eksigible fordringer, og på grundlag heraf udarbejde et fordringsoverslag eller et overslag over de indtægtsordrer, der skal udstedes. UCLAF sender de oplysninger, medlemsstaterne har indsendt i medfør af forordning (EØF) nr. 595/91 (EUGFL, Garantisektionen), (EF) nr. 1681/94 (strukturfondene) og (EF) nr. 1831/94 (27) (Samhørighedsfonden), (som er registreret i IRENE-databasen) til GD XIX, så de kan opføres under Kommissionens »ikke-balanceførte poster«. Af historiske grunde sender medlemsstaterne deres opgørelser i henhold til forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 (traditionelle egne indtægter) til GD XIX. Disse oplysninger fremsendes på papir, og GD XIX må derfor indtaste dem manuelt i IRENE-databasen. Det var meningen, at medlemsstaterne fra begyndelsen af 1997 selv skulle overføre oplysningerne direkte til databasen via et elektronisk system. På grund af en række problemer anvendes systemet imidlertid ikke af alle medlemsstater.

4.5. IRENE kan stadig ikke give et retvisende billede af stillingen for så vidt angår inkassering af beløb vedrørende indberettede tilfælde af svig og uregelmæssigheder. Inkasseringsprocedurerne fungerer ikke godt nok, fordi de forskellige berørte GD'er ikke samarbejder tilstrækkeligt. De søger i stedet at finde individuelle løsninger på deres egne specifikke problemer. Det skaber også store problemer, at de interne administrative procedurer i Kommissionen og i medlemsstaterne fungerer så langsomt, og at procentsatsen for sager, hvor de involverede erhvervsdrivende har indbragt beslutningerne om inkassering for de nationale domstole, er meget høj. Hertil kommer, at de tal, der er angivet i tidligere beretninger om bedrageribekæmpelse, ikke er pålidelige (jf. punkt 5.4).

Traditionelle egne indtægter

4.6. I henhold til afgørelsen om ordningen for de egne indtægter og forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 om gennemførelse af denne afgørelse er medlemsstaterne forpligtede til at fastlægge, bogføre og inddrive enhver fordring, der er opstået som følge af svig eller uregelmæssigheder (28). Kommissionen overvåger, at de nationale myndigheder faktisk iværksætter og gennemfører opkrævningsprocedurerne, så medlemsstaterne kan meddeles decharge, når deres forvaltning kan anses for at have været tilfredsstillende. I tilfælde af, at beløb ikke kan inddrives som følge af en virksomheds insolvens eller på grund af forældelse, skal medlemsstaten kunne godtgøre, at den har gjort alt, hvad der var muligt for at inddrive beløbene, inden den fritages for at stille dem til rådighed for Fællesskabet.

4.7. Den største vanskelighed ved at sikre en effektiv finanskontrol er, at der er tale om to kompetenceområder, nemlig bogføringen, som normalt påhviler regnskabstjenesterne, og efterforskningen af og rapporteringen om svig, som normalt påhviler særlige afdelinger. Det er derfor vanskeligt at sammenholde de data, der er indtastet i IRENE, med medlemsstaternes data. Dette skyldes delvis, at det særskilte regnskab, B-regnskabet, ikke kun indeholder beløb vedrørende svig og uregelmæssigheder, hvilket i øvrigt heller ikke var sigtet med dette regnskab.

4.8. Kommissionen bør konstant føre tilsyn med stillingen, for så vidt angår inddrivelse af egne indtægter, og eventuelt fremsætte forslag til foranstaltninger, når den konstaterer, at de nationale foranstaltninger ikke er fyldestgørende. Hertil kommer, at som følge af de tekniske problemer, der er beskrevet i punkt, omfattede IRENE pr. september 1997 kun oplysninger vedrørende 1996 og 1997 for henholdsvis syv og otte medlemsstater, og at dataene vedrørende traditionelle egne indtægter i næsten et år ikke systematisk er blevet ajourført.

4.9. Det er også et problem, at medlemsstaterne indtil juli 1996 ikke var forpligtede til regelmæssigt at ajourføre deres opgørelser og systematisk meddele Kommissionen de inddrevne beløb. I henhold til den ændrede forordning indsender medlemsstaterne nu en detaljeret ajourført kvartalsopgørelse over beløb, der er inddrevet i forbindelse med svig og uregelmæssigheder.

EUGFL, Garantisektionen

4.10. I de senere år er der sket en række forbedringer på området EUGFL, Garantisektionen: 5 370 sager (ud af i alt 6 878 sager) vedrørende uregelmæssigheder indberettet før 1993 er afsluttet, dvs. at medlemsstaterne har inddrevet samtlige forfaldne beløb (5 043 sager), eller at Kommissionen i forbindelse med regnskabsafslutningen (29) har besluttet, at medlemsstaten (30) (28 sager) eller Fællesskabet (299 sager) skal debiteres de beløb, der ikke kan inddrives. Det bør imidlertid fremhæves, at disse sager drejede sig om relativt små beløb (i alt 228,7 mio. ECU), og at sager, hvor der skal inddrives store beløb, ofte tager meget lang tid på grund af de retlige procedurer, der skal følges. På området EUGFL, Garantisektionen, var 1 508 sager meddelt før 1993 og omfattende 549 mio. ECU endnu ikke afsluttet. I 400 sager var der indledt retsforfølgning. To medlemsstater (Italien og Tyskland) tegnede sig for over 80 % af samtlige retssager.

4.11. Det skal understreges, at ikke alle medlemsstater opfylder deres forpligtelse til at indsende opgørelser i henhold til forordning (EØF) nr. 595/91. Men dette forhold er ikke nævnt i forklaringen til de »Ikke-balanceførte forpligtelser - eventualforpligtelser og -fordringer«, som er en del af Kommissionens regnskaber for 1996.

Styrkelse af lovgivningen på landbrugsområdet

4.12. I 1995 vedtog Rådet forordning (EF) nr. 1469/95 (31) om foranstaltninger, der skal træffes over for visse erhvervsdrivende, der drager fordel af transaktioner finansieret af EUGFL, Garantisektionen, og som frembyder en risiko for manglende pålidelighed. Kommissionens forordning (EF) nr. 745/96 (32) om gennemførelsesbestemmelser til denne forordning har skullet anvendes siden 1. juli 1996.

4.13. Det er første gang, at der i fællesskabslovgivningen er skabt hjemmel for at udarbejde en liste over erhvervsdrivende (en såkaldt »sort liste«), såvel enkeltpersoner som virksomheder, som forsætligt eller ved grov uagtsomhed har begået en uregelmæssighed, og som de kompetente nationale myndigheder kan anvende, når de skal træffe de fornødne præventive foranstaltninger. Medlemsstaterne kan skærpe kontrollen med disse erhvervsdrivende eller indføre andre foranstaltninger, som kan gå så vidt som til indstilling af betalingerne og midlertidig udelukkelse fra at deltage i ordningerne. UCLAF har installeret et edb-system til at lagre og forarbejde dataene og til at sikre, at de videreformidles til de andre nationale myndigheder.

4.14. Pr. 30.6.1997 havde Kommissionen kun modtaget fire meddelelser fra tre medlemsstater (33). Ifølge de opgørelser, medlemsstaterne havde indsendt i medfør af artikel 3 i forordning (EØF) nr. 595/91, skulle et større antal erhvervsdrivende imidlertid have været sat på den sorte liste (34). Enhver meddelelse skal nemlig indsendes »hurtigst muligt« (artikel 1 i forordning (EF) nr. 1469/95) på grundlag af »den første, også interne, skriftlige vurdering fra en kompetent administrativ eller retslig myndighed, ved hvilken det på grundlag af konkrete forhold kan konkluderes, at der forsætligt eller ved grov uagtsomhed er begået en uregelmæssighed, uden at dette dog berører muligheden for, at denne konklusion senere enten kan revideres eller trækkes tilbage som følge af udviklingen i den administrative eller retslige procedure« (artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 745/96). Kommissionen (UCLAF) vil sammen med medlemsstaterne undersøge grundene til, at der ikke er meddelt flere tilfælde, og hvilken procedure der skal følges i sager, der efterforskes af UCLAF (35).

Strukturfondene

4.15. I artikel 23 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 er medlemsstaternes og Kommissionens roller defineret som følger: Hovedansvaret påhviler medlemsstaterne, som træffer de nødvendige foranstaltninger til »at forebygge og forfølge uregelmæssigheder« og til »at få tilbagebetalt midler, der er gået tabt«. Medlemsstaterne »underretter Kommissionen om de foranstaltninger, der træffes i den henseende, og især om sagens forløb i tilfælde af administrativ og retlig forfølgelse« (artikel 23, stk. 1). Kommissionen har beføjelse til at kontrollere, om disse foranstaltninger gennemføres (artikel 23, stk. 2).

4.16. Den adfærdskodeks, som Kommissionen havde opstillet til regulering af betingelserne for medlemsstaternes indberetning af tilfælde af uregelmæssigheder, blev imidlertid annulleret af Domstolen med den begrundelse, at adfærdskodeksen gik videre, end bestemmelserne i artikel 23, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4253/88 (36) åbnede mulighed for. Domstolens dom satte ikke spørgsmålstegn ved det retlige grundlag for medlemsstaternes underretningspligt, men bevirkede, at antallet at modtagne meddelelser aftog (37).

4.17. Artikel 23, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4253/88 blev ændret i 1993. Det er nu fastsat, at Kommissionen fastsætter de detaljerede bestemmelser vedrørende gennemførelsen af dette stykke. På grundlag af denne bestemmelse vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 1681/94 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af strukturpolitikkerne, samt om oprettelse af et informationssystem på dette område (38).

4.18. Inden for rammerne af EUGFL, Garantisektionen, er det muligt på grundlag af regnskabsafslutningsproceduren at holde en medlemsstat ansvarlig for enhver forsømmelighed i forbindelse med tilbagebetaling af beløb, der vedrører uregelmæssigheder, og at debitere den pågældende medlemsstat de beløb, der burde have været tilbagebetalt. Strukturfondsforordningerne giver derimod ikke hjemmel til denne mulighed. Det Europæiske Råd forsamlet i Madrid i december 1995 opfordrede Kommissionen og Rådet til at undersøge muligheden for at udvide dette system for regnskabsafslutning til at omfatte andre budgetområder. Den 15. oktober 1997 fremlagde Kommissionen et dokument, i henhold til hvilket den agter at fastsætte nettokorrektioner og muligvis faste korrektioner på strukturfondsområdet, hvilket er i overensstemmelse med artikel 24 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 (39).

4.19. På strukturfondsområdet giver enhver uregelmæssig adfærd eller forsømmelighed, som resulterer i misbrug eller ulovlig anvendelse af betalinger, anledning til, at Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne foretager en undersøgelse af sagen inden for rammerne af partnerskabet (40). I praksis er det sjældent, at de inddrevne beløb tilbagebetales, de kan i stedet under visse betingelser, dvs. når medlemsstaten har meddelt uregelmæssigheden i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1681/94, og omprogrammeringen er sket i fuld gennemsigtighed, genanvendes eller omprogrammeres til andre transaktioner eller endelige støttemodtagere end dem, der var involveret i uregelmæssigheden. For 1996 opførte Kommissionen beløbet for medlemsstaternes meddelelser i medfør af forordning (EF) nr. 1681/94 med det fulde beløb på 81,8 mio. ECU under »ikke-balanceførte forpligtelser«, selv om tilbagebetalingerne til fællesskabsbudgettet anslås at andrage et ret beskedent beløb. Der er ingen forklaring herpå i de forklarende noter. Det er endvidere ikke nævnt, at nogle medlemsstater ikke systematisk meddeler alle sager eller resultater af inddrivelsesprocedurer, og således ikke opfylder deres forpligtelser.

4.20. Der findes relevante regler for genanvendelse af midler (dvs. de tildeles et andet projekt end det, hvor der er begået uregelmæssigheder), men anvendelse af disse regler forudsætter navnlig, at det defineres, hvilke typer sager der skal meddeles, og at der indføres procedurer for, hvordan rapporterne skal behandles i Kommissionen. Forholdene er i dag generelt utilfredsstillende. Der er til dato ikke udarbejdet et »vademecum«, hvori det beskrives, hvilke uregelmæssigheder der skal meddeles. Der sker ingen egentlig opfølgning af de uregelmæssigheder, medlemsstaterne har meddelt. I april 1995 blev der afholdt et møde mellem tjenestegrenene, hvori repræsentanter for de GD'er, der er anvisningsberettigede for strukturfondsbevillingerne, samt GD XIX og GD XX, Den Juridiske Tjeneste og UCLAF deltog. På dette møde blev der vedtaget praktiske retningslinjer for afslutning af programmer, men disse retningslinjer er ikke blevet anvendt tilfredsstillende. De GD'er, der er anvisningsberettigede for strukturfondsbevillingerne, udnytter ikke deres adgang til IRENE-databasen. I februar 1997 sendte UCLAF dem en note, hvori der var anført en række sager, hvor artikel 24 i forordning (EØF) nr. 4253/88 skulle anvendes, samt sager, hvor der indtil da var modtaget meddelelser i medfør af forordning (EF) nr. 1681/94. UCLAF har imidlertid ikke fået megen feed-back på denne note.

4.21. Medlemsstaternes meddelelser indeholder undertiden forkerte oplysninger, eller de er ufuldstændige. I nogle tilfælde er det vanskeligt at afgøre, hvilket specifikt projekt i et specielt program der er tale om. Det er derfor vanskeligt for Kommissionen at kontrollere en eventuel omprogrammering. Der er et særligt problem vedrørende den italienske region Campanien. Ved udgangen af 1996 meddelte regionen mere end 1 000 tilfælde af uregelmæssigheder direkte til UCLAF. Der var tale om så mange tilfælde og så mange fejl og udeladelser i meddelelserne, at blot en gennemgang af materialet i akterne ville have holdt samtlige ansatte i UCLAF beskæftiget i meget lang tid. Sagerne blev derfor ikke indtastet i IRENE, men sendt til Italiens Faste Repræsentation i Bruxelles til videre behandling og klassificering. Men i og med at Kommissionen har modtaget meddelelserne, vil det blive yderst vanskeligt at afslutte programmerne i denne region lovligt og formelt rigtigt.

5. INFORMATIONERNE I DEN ÅRLIGE BERETNING OM BEDRAGERIBEKÆMPELSE ER IKKE PÅLIDELIGE

De fremlagte data

5.1. De tal vedrørende uregelmæssighedernes indvirkning på fællesskabsbudgettet, som Kommissionen har fremlagt i de årlige beretninger om bedrageribekæmpelse, viser det finansielle omfang af uregelmæssigheder, som medlemsstaterne officielt har indberettet, samt tal, der vedrører uregelmæssigheder afsløret af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne.

5.2. I publikationer af nyere dato bliver disse tal nævnt som en slags præstationsindikator til sammenligning af sagernes gennemsnitsværdi og den samlede værdi for uregelmæssighederne i begge kategorier (41). I sin beretning for 1996 om bedrageribekæmpelse er Kommissionen selv inde på noget lignende. Ifølge dette dokument, der er godkendt af Kommissionen, kan den gennemsnitlige indvirkning på budgettet af sager, som Kommissionen efterforsker (dvs. sager, der ikke officielt er meddelt af medlemsstaterne) opgøres til 1,6 mio. ECU. Tilfælde af svig eller uregelmæssigheder meddelt af medlemsstaterne i medfør af de forskellige forordninger andrager i gennemsnit 130 000 ECU.

5.3. Ifølge kommissionen behandles under 5 % af det samlede antal afslørede tilfælde af Kommissionen i nært samarbejde med medlemsstaternes undersøgelsesmyndigheder. Disse sager repræsenterer over halvdelen af de beløb, der står på spil (42). Dette er grunden til, at Kommissionen med fuldt overlæg har valgt at koncentrere indsatsen om at bekæmpe de organiserede og avancerede former for bedrageri, da omfanget af denne form for svindel, der ofte er karakteriseret ved, at der opereres i flere lande, sjældent kan gennemskues af det enkelte land uden den støtte, som kun Fællesskabet er i stand til at yde (43).

Dataenes pålidelighed

5.4. Retten har forsøgt at analysere tallene i 1996-beretningen om bedrageribekæmpelse og vurdere, om de giver et retvisende billede af de faktiske forhold. Teoretisk set svarer de tal, der fremlægges i medlemsstaternes officielle meddelelser, til de samlede beløb, medlemsstaterne har givet meddelelse om i medfør af de forskellige forordninger om fællesskabsindtægter og -udgifter, og som med undtagelse af egne indtægter er registreret i IRENE-databasen (jf. punkt og bilag I, tabel 1).

5.5. For 1996 indeholder IRENE på området traditionelle egne indtægter 645 tilfælde meddelt af medlemsstaterne til en samlet værdi af 123,1 mio. ECU. I 1996-beretningen om bedrageribekæmpelse er der angivet 1 950 tilfælde til et samlet beløb af 320 mio. ECU. I en fodnote forklares det, at der i dette tal også indgår et skøn for andet halvår. I tidligere år har det været praksis at gange antallet/beløbet vedrørende første halvår med to. Der er derfor en væsentlig difference mellem de offentliggjorte tal og de tal, der kan udtrækkes af IRENE.

5.6. I forbindelse med egne indtægter burde problemet ikke opstå fremover, eftersom medlemsstaterne i henhold til Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 (44) skal indberette opdagede tilfælde af uregelmæssigheder oftere, dvs. hvert kvartal. (jf. punkt 4.9).

5.7. De tal, der i tabel 5 fremlægges som uregelmæssigheder afsløret af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne, svarer til skøn over den finansielle betydning af de sager, der er under behandling i UCLAF. Disse sager kommer fra forskellige kilder og burde teoretisk svare til det samlede antal sager, der er lagret i UCLAF's database Præ-Irene. Præ-Irene-databasen er endnu ikke fuldt operationel, og derfor var det kun tallene for en af de fire enheder, der var taget fra denne kilde. For de øvrige tre enheders vedkommende blev der udarbejdet en note til den enhed, der var ansvarlig for at udarbejde årsberetningen. I denne note var det samlede anslåede beløb for den finansielle indvirkning af de sager, der var under behandling, angivet. En undersøgelse af disse tal viste, at ca. 88 % af de angivne beløb kunne henføres til kun 12 % af sagerne. På grundlag af arbejde udført i 1996 af »task force for cigaretter« og »task force for alkohol« var der registreret et beløb for Fællesskabernes skønsmæssigt ansatte tab i momsindtægter svarende til ca. 36 % af denne kategoris finansielle indvirkning på budgettet. Dette tal bør ikke sammenlignes direkte med de tal, medlemsstaterne har meddelt officielt.

5.8. Den samlede værdi af sagerne i tabel 5 er højere end den faktiske værdi af de sager, der er lagret i Præ-Irene (2 460 mio. ECU), fordi 49 af dem har mere end én kilde. I skemaet herover tæller de derfor mere end én gang. Over 142 sager lagret i Præ-Irene har ingen kildeangivelse.

5.9. Det fremgår ikke klart af beretningerne, at disse tal, der fremlægges som afslørede uregelmæssigheder, er skøn. Kilder uden for Kommissionen eller medlemsstaterne er ikke angivet. Hertil kommer, at tallene ikke ajourføres hvert år med henblik på at afspejle eventuelle ændringer i indvirkningen af de enkelte sager, inkasserede beløb, ændringer i den anslåede værdi, sager der henlægges mv. Mange sager, som oprindelig var registreret som uregelmæssigheder afsløret af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne, vil komme til at indgå i en officiel meddelelse og vil derfor senere blive registreret som sådan. Sager fra tidligere år opdateres ikke, og det skaber risiko for, at nogle sager registreres under begge kategorier og derfor »tælles to gange«.

5.10. Rettens revision førte til, at der blev registreret to »UCLAF-sager« i Præ-Irene-databasen til et samlet beløb af 30 mio. ECU uden angivelse af kilde. I årsberetningerne for 1995 og 1996 var disse to sager angivet med en værdi på 58,5 mio. ECU. Ni meddelelser fra fire medlemsstater om de samme sager er registreret i IRENE med et samlet beløb på 58,8 mio. ECU. Når et antal uregelmæssigheder (fordelt på erhvervsdrivende eller forhold), som medlemsstaterne har indberettet til registrering i IRENE, samles under en enkelt UCLAF-sag, får læseren af årsberetningerne det fejlagtige indtryk, at en

>TABELPOSITION>

UCLAF-sags gennemsnitlige værdi er højere end den gennemsnitlige værdi af de sager, der behandles af medlemsstaterne. I det nævnte eksempel er gennemsnitsværdien af en UCLAF-sag 29 mio. ECU, hvorimod gennemsnitsværdien af en af medlemsstaternes sager kun er 7 mio. ECU.

5.11. Det fremgår af årsberetningerne, at det er de særlige task groups (navnlig på områderne cigaretter og tekstiler), der har opnået de bedste resultater udtrykt i værdi. Dette skal imidlertid tages med forsigtighed, eftersom der er tale om skøn, og der ikke findes nøjagtige tal for faktiske tilbagebetalinger til eller besparelser på fællesskabsbudgettet.

6. KORRUPTION OG BRUD PÅ TJENESTEPLIGTERNE

Bekæmpelse af korruption

6.1. Ved korruption (jf. bilag I, punkt 26), som ofte forekommer i forbindelse med organiseret kriminalitet, forstås misbrug af magt eller andre uregelmæssigheder i beslutningsprocessen foranlediget af utilbørlig tilskyndelse eller gevinst. Korruption skader Unionens interesser på mange måder. Den er ikke kun til skade for De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, men undergraver også fornuftige beslutningsprocesser, virker konkurrenceforvridende og er i strid med principperne for fri konkurrence, navnlig det indre markeds funktion.

6.2. Det er almindeligt anerkendt, at korruption bør bekæmpes på EU-niveau, og der er taget et antal initiativer, der er relevante i indsatsen mod korruption (45). Disse initiativer indgår imidlertid ikke i en samlet politik, og den 21. maj 1997 vedtog Kommissionen derfor en meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet (46), hvori den redegjorde for de vigtigste elementer i en samlet EU-politik mod korruption. Dokumentet giver Kommissionen et godt grundlag for at fremsætte forslag om og træffe foranstaltninger til bekæmpelse af korruption på bestemte områder, men dækker ikke korruption internt i fællesskabsinstitutionerne. Kommissionens arbejdsprogrammer for bedrageribekæmpelse indeholder heller ingen strategi for, hvordan man tackler korruption. (47).

Ansvarsfordeling

6.3. Det er uklart, hvem der er ansvarlig for at bekæmpe intern korruption. I generalsekretærens note »Action to be taken in cases of suspected fraud, irregularities and breaches of discipline« af 14.4.1997 påpeges det, at UCLAF har ansvaret for alle spørgsmål vedrørende tilfælde af formodet svig over for fællesskabsbudgettet. I maj 1996 understregede UCLAF's direktør, at der for at undgå tvivl om UCLAF's beføjelser burde foreligge en klar skriftlig henvisning til korruption, men der er stadig ingen klar officiel skriftlig instruks om, hvilken tjeneste der skal tage sig af denne opgave.

6.4. UCLAF skal for tiden behandle ca. 40 sager med »interne aspekter«. UCLAF har valgt dette udtryk, fordi det ofte er vanskeligt at se, hvornår der er tale om korruption, interessekonflikter, uberettiget begunstigelse eller dårlig ledelse, og fordi sagerne kan omfatte et eller flere af disse elementer. De fleste af disse sager vedrører direkte udgifter, men der er også sager, der vedrører EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene.

Ingen klare retningslinjer for administrative efterforskninger

6.5. I en organisation af Kommissionens størrelse må det forventes, at sådanne sager kan forekomme, alligevel er der ikke vedtaget nogen standardprocedure for, hvordan de skal behandles. Selv om nogle af sagerne var flere år gamle, foregik efterforskningen af dem efter ad hoc-procedurer. Der er ingen klare retningslinjer for, hvordan den administrative efterforskning skal foretages. Det er stadig ikke klart, hvilke beføjelser UCLAF-tjenestemændene og Sikkerhedkontoret har til at ransage lokaler, beslaglægge ejendom og dokumenter og udspørge tjenestemænd, og hvilke rettigheder og forpligtelser de mistænkte har. Endnu mere alvorligt er det måske, at det ikke er klart, på hvilket stadium de nationale anklagemyndigheder skal underrettes og dermed, hvornår en sag tager den afgørende vending fra at være en administrativ undersøgelse til en retlig undersøgelse (48).

6.6. Som situationen tegner sig i dag, er der alvorlig og uacceptabel risiko for, at enhver efterforskning vil slå fejl, fordi bestemmelserne vedrørende efterforskning af sådanne sager ikke overholdes, og en senere retssag derfor vil blive afvist.

6.7. Reglerne for indsamling og senere anvendelse af bevismidler er markant forskellige i de forskellige medlemsstater. Dette gælder i særlig grad dokumenter, som en person, der senere rejses sigtelse mod i en retssag, har fremlagt under en forudgående administrativ efterforskning. Reglerne om, at ulovligt fremskaffede bevismidler skal udelukkes, og om, hvornår en mistænkt indtræder i en sigtets rettigheder (navnlig retten til at få forelagt anklagerne, retten til ikke at udtale sig, retten til at blive bistået af en forsvarsadvokat efter eget valg mv.) er også forskellige fra medlemsstat til medlemsstat (49).

»Nul-tolerancepolitik«

6.8. Mange af de sager, der efterforskes af UCLAF, er blevet igangsat af medarbejdere i Kommissionen, som har indberettet, at de nærede mistanke til andre tjenestemænd. I alle former for organisationer har dette været en af de vigtigste imformationskilder, når korrupt praksis er blevet afsløret (50). For at der kan skabes et miljø, der sikrer, at sådanne oplysninger viderebringes, og hvor svigagtig eller korrupt adfærd ikke tolereres, skal Kommissionens politik være klar og utvetydig.

6.9. Det skal være et grundlæggende princip i organisationen, at svig ikke accepteres, og ledelsen skal være parat til at demonstrere, at ethvert tilfælde af formodet svig eller korruption internt i organisationen, brud på tjenestepligterne eller dårlig ledelse vil blive efterforsket professionelt, og at de fornødne disciplinære sanktioner vil blive iværksat strengt og i fuld åbenhed, hvis der findes bevis for de formodede forhold. Skal fællesskabsinstitutionerne føre en sådan »nul-tolerancepolitik« (51), bør grundlaget være, at reglerne i tjenestemandsvedtægten og i finansforordningen overholdes nøje. Retten har tidligere kritiseret, at det disciplinære og økonomiske ansvar, der påhviler de ansatte med finansielle nøglefunktioner - anvisningsberettigede, finansinspektører, regnskabsførere og forskudsforvaltere - ikke er defineret, og at der ikke er fastlagt retningslinjer for, hvornår dette ansvar skal gøres gældende (52).

6.10. Enhver burde have pligt til at underrette de ansvarlige anklagemyndigheder om alle forhold, der rejser mistanke om svig og korruption. Det bør i denne sammenhæng gøres meget klart, at »Protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter« ikke kan og ikke vil blive anvendt til at beskytte et medlem af ledelsen eller en medarbejder. Kommissionen bør ikke kræve af en medlemsstats ansvarlige retsmyndigheder, at de skal fremsende relevante dokumenter til underbygning af en anmodning om ophævelse af en tjenestemands immunitet. En motiveret anmodning fremsat på grundlag af specifikke nationale regler og procedurer burde være nok. Hvis Kommissionen er overbevist om, at den pågældende tjenestemand har opfyldt sine forpligtelser, kan den yde den pågældende juridisk bistand i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 24. I den forbindelse bør det ikke glemmes, at det kun er via en officiel efterforskning og eventuelt en retssag, at det kan fastslås, om en sigtet er skyldig eller uskyldig i henhold til straffeloven (53).

Konstaterede problemer

6.11. Kommissionens politik i dag er alt andet end klar. Sager får lov til at trække ud i årevis, og de involverede medarbejdere forflyttes, men forbliver i organisationen (54). I mange af de undersøgte sager var UCLAF ude af stand til at fremskaffe tilstrækkeligt bevis for korruption. Det kan skyldes, at den oprindelige mistanke ikke var begrundet, eller at UCLAF ikke har kunnet konstatere, at der var begået noget ulovligt. Det er under alle omstændigheder vanskeligt for UCLAF at fremskaffe tilstrækkeligt bevis, hvis de betalte beløb f.eks. er blevet givet videre til tredjemand, for ingen fællesskabsinstitution har beføjelse til at ransage en privat bolig, analysere bankkonti mv. Sådanne aktioner kan kun gennemføres med de berørte personers samtykke, eller hvis de kompetente retsmyndigheder giver tilladelse dertil. Men i samtlige undersøgte sager, hvor der var formodning om korruption, var UCLAF i stand til at fremskaffe klare beviser for, at der var sket brud på tjenestepligterne (alvorlige eksempler på dårlig ledelse, uberettiget begunstigelse, interessekonflikter mv.). Der er imidlertid kun iværksat disciplinære foranstaltninger i nogle få, særlige tilfælde (55).

6.12. Der var tilfælde, hvor der blev foretaget en administrativ undersøgelse (under efterforskningen eller efter at UCLAF havde fremlagt sin endelige rapport), som ikke var dækket af tjenestemandsvedtægten eller en anden retsakt. I sådanne tilfælde kan den tjenestemand, der har fået pålagt at efterforske sagen ad hoc (normalt en direktør, der er uafhængig af det involverede GD) let få problemer (udarbejdelse af rapporter/referater efter møder/samtaler/forhør, tilstedeværelse af advokater, ransagning/beslaglæggelse af dokumenter). Der er heller ingen retningslinjer for, hvordan sådanne efterforskninger skal foretages.

6.13. På baggrund af de hidtidige erfaringer er det et spørgsmål, om UCLAF, som enheden er opbygget i dag, bør være ansvarlig for at behandle korruptionssager, hvor ansatte i Kommissionen er involveret. Dette ansvar kunne være uforeneligt med partnerskabet mellem de operationelle GD'er og UCLAF, der er en forudsætning for, at UCLAF's efterforskning kan give resultater. Det bør overvejes at oprette en særskilt enhed, som enhver mistanke om korruption automatisk skulle indberettes til, og som skulle have de fornødne beføjelser og ressourcer til at foretage den nødvendige efterforskning.

7. KONKLUSION

7.1. Retten har ikke foretaget en tilbundsgående revision i medlemsstaterne og i Kommissionens operationelle GD'er. De resultater, der redegøres for her, vedrører først og fremmest UCLAF. Kommissionen har, navnlig siden 1990, gjort en særdeles stor indsat for at bekæmpe svig med fællesskabsmidler, og denne indsats har resulteret i, at der er indført et bedre retsgrundlag og administrativt grundlag for bedrageribekæmpelsen. I slutningen af 1994 begyndte Kommissionen at opbygge UCLAF som en central tjeneste med den fornødne ekspertise inden for det finansielle område, politiet, toldvæsenet, retsvæsenet og skattevæsenet. Det er imidlertid bydende nødvendigt, at sikkerhedsforanstaltningerne, de interne ledelsesprocedurer, informations- og efterretningssystemerne og samarbejdet med de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne styrkes.

7.2. Det er vanskeligt at foretage en samlet evaluering af UCLAF's hidtidige resultater. Men de opgørelser over inddrevne beløb, som medlemsstaterne har meddelt, og som figurerer i de årlige beretninger om bedrageribekæmpelse, er ikke pålidelige, og der skelnes ikke mellem inddrivelser som følge af uregelmæssigheder afsløret af UCLAF og uregelmæssigheder afsløret af de nationale myndigheder. Hertil kommer, at der på området direkte udgifter ikke forefindes let tilgængelige oplysninger om det samlede beløb, der skal inddrives som følge af UCLAF's efterforskninger. Instrumenter som »sort liste« og »bedragerisikring« af lovgivningen er først blevet indført for nyligt og har indtil videre kun haft begrænset virkning.

7.3. UCLAF bør have et forvaltningssystem med oplysninger, der viser stillingen for aktuelle eller tidligere sager lige fra det tidspunkt, hvor enheden første gang modtager oplysninger om formodede uregelmæssigheder, til den administrative undersøgelse, indbringelsen af sagen for de nationale myndigheder, den strafferetlige efterforskning, retsforfølgningen, selve retssagen, domsafsigelsen og inddrivelsen af beløbene. Uden et sådant system er det så godt som umuligt at foretage en samlet evaluering af UCLAF's indsats.

7.4. De første foranstaltninger er truffet inden for rammerne af et ambitiøst program, hvis sigte er bekæmpelse af svig på alle niveauer samtidigt (forebyggelse, sanktioner og administrativt og retligt samarbejde). Der skal stadig gøres en betydelig indsats, for at disse initiativer kan få fuld virkning. Ingen af de konventioner og protokoller, der er vedtaget under tredje søjle, er endnu ratificeret.

7.5. Svig over for fællesskabsbudgettet er ofte grænseoverskridende. De organer, der bekæmper svig, samordner imidlertid ikke indsatsen, men følger en lang række forskellige procedurer, og det er meget tidskrævende. Svindlerne kan derimod foretage tidstro transaktioner via deres internationale net af kontakter. De eksisterende procedurer kan simpelt hen ikke hamle op med de nye kriminelle netværk. Bistand fra Kommissionen og udveksling af oplysninger mellem UCLAF og retsmyndighederne i medlemsstaterne er begyndelsen til en løsning på dette problem. Det er imidlertid stadig en meget stor hindring, at der ikke findes fælles normer for bevismidler, så medlemsstaterne som følge heraf ikke kan godtage beviser, der er indsamlet i andre medlemsstater. Der bør derfor oprettes et »europæiske retsligt område« (56) med en række klart afgrænsede mål, hvor der tages hensyn til, at institutionerne har et særligt ansvar for at beskytte Fællesskabernes finansielle interesser.

7.6. UCLAF's rolle er vanskelig. Den skal udføre administrative opgaver i forbindelse med beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser, hvilket henhører under første søjle, men har, uden støtte fra en uafhængig europæisk retsmyndighed med beføjelser til at igangsætte og lede efterforskninger og i givet fald indlede retssager, også ansvar for retlige efterforskninger, som hører under tredje søjle. Den forbindelsesfunktion og strafferetlige sagkundskab, der beskrives i punkt 3.4, er kun en midlertidig løsning på disse problemer (57). Den 25. november 1997 forelagde Kommissionen en meddelelse til Europa-Parlamentets budgetkontroludvalg (SEK(97) 2198/2) med titlen »Improving Action against Incompetence, Financial Irregularities, Fraud and Corruption«.

7.7. UCLAF har ingen beføjelser til at foretage undersøgelser, der vedrører andre fællesskabsinstitutioner. Dette må betragtes som en alvorlighed svaghed ved de retlige og organisatoriske rammer for bekæmpelse af svig i fællesskabssammenhæng. Der bør først og fremmest gøres en indsats for at få dette problem løst, og det bør der tages højde for i ethvert forslag til omlægning af bedrageribekæmpelsen på fællesskabsplan. I denne sammenhæng bør Europols og UCLAF's ansvar også defineres på en måde, så synergien mellem dem kan sikres.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 10. og 11. juni 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) I henhold til retsgrundlaget og det administrative grundlag påhviler ansvaret for at træffe foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, først og fremmest medlemsstaterne (jf. kapitel 2). Det blev derfor besluttet, at denne del også skulle omfatte kontrol på nationalt niveau.

(2) KOM(87) 572 endelig udg.

(3) SEK(95) 249. Det skal understreges, at UCLAF har andre arbejdsopgaver end dem, der vedrører undersøgelser, jf. punkt 2.20.

(4) KOM(94) 92 endelig udg.

(5) Kommissionens arbejdsprogram for 1997/1998 om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og bedrageribekæmpelse (KOM(97) 199) indeholder også en kort evaluering af de resultater, der er nået siden 1994.

(6) EFT C 251 af 15.8.1997.

(7) EFT C 316 af 27.11.1995.

(8) Jf. »Fraud without frontiers«, en undersøgelse om internationalt svig i Den Europæiske Union udarbejdet for Europa-Kommissionen (Task force Retlige og Indre Anliggender) af Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997.

(9) Jf. den afsluttende beretning »Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d'harmonisation«, i »Seminar on The Legal Protection of the Financial Interests of the Community«, Bruxelles, november 1993, Oak Tree Press, Dublin 1994.

(10) Jf. »Et Europæisk Retsligt Område (i det følgende benævnt Corpus Juris) med strafferetlige bestemmelser til beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser.« En undersøgelse, der på Europa-Parlamentets anmodning blev gennemført af forskere fra Sammenslutningen af Europæiske Jurister til Beskyttelse af Fællesskabets Finansielle Interesser, under Kommissionens Generaldirektorat for Finanskontrols auspicier, Paris 1997.

(11) SEK(96) 1802/4 (Implementering af henstilling nr. 7 i SEM 2000, fase II).

(12) SEK(97) 1562.

(13) SEK(95) 249.

(14) Ud over disse generelle retningslinjer er der fastsat detaljerede regler for ansvarsfordelingen på områderne landbrug, told og indirekte beskatning.

(15) Generalinspektoratet betragtes ikke som det rigtige kontaktorgan i disse sager, fordi det ikke tager sig af løbende forvaltningsopgaver. Dets funktion er at overvåge, at de forskellige tjenestegrene i Kommissionen følger de gældende regler, og at de opnåede resultater står i rimeligt forhold til de anvendte ressourcer.

(16) Direkte kontakt med medlemsstaternes myndigheder med ansvar for sikkerhedsspørgsmål skal gå gennem Sikkerhedskontoret.

(17) KOM(94) 3282 af 1. marts 1995 som erstatter afgørelse af 7. juli 1986 om de hemmeligholdelsesregler, der gælder for dokumenter, og om de sikkerhedsforanstaltninger, der skal træffes i forbindelse med klassificerede dokumenter.

(18) Dokument DG IX, ref. IX.01/PT D(97) 1552.

(19) Jf. henstilling 20 i den endelige beretning fra Europa-Parlamentets midlertidige undersøgelsesudvalg om ordningen for fællesskabsforsendelse (PE 220 895/endel.).

(20) Jf. Domstolens kendelse af 13. juli 1990, sag C-2/88-Imm. Zwartfeld, Sml. 1990, s. I-3372, punkt 19.

(21) Jf. også Handlingsplan til bekæmpelse af organiseret kriminalitet, særlig s. 9, EFT C 251 af 15.8.1997.

(22) Afgørelse nr. 2/94 af 8. december 1994 truffet af Den Blandede Kommission EØF/EFTA »Fælles forsendelse«, EFT L 371 af 31.12.1994. Følsomme varer er varer, som er pålagt store afgifter ved indførsel i Fællesskabet, eller for hvilke der udbetales særlig store restitutionsbeløb ved udførsel til et tredjeland.

(23) Forordning (EØF) nr. 595/91 for så vidt angår EUGFL, Garantisektionen, forordning (EØF) nr. 4253/88 for så vidt angår strukturfondene og forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 for så vidt angår egne indtægter.

(24) Kommissionen er imidlertid ikke beføjet til at tvangsinddrive fastlagte fordringer.

(25) EFT C 395 af 31.12.1996.

(26) Jf. Kommissionens beretning for 1993 »Beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Bedrageribekæmpelse«, KOM(94) 94 endelig udg., s. 51.

(27) UCLAF har til dato ikke modtaget nogen meddelelser i henhold til forordning (EF) nr. 1831/94.

(28) Jf. Den Europæiske Revisionsrets årsberetning for 1996.

(29) Regnskabsafslutningsproceduren er fastlagt i artikel 8, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 og i artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 595/91.

(30) Beløbet debiteres medlemsstaten, hvis den ikke har gjort, hvad den kunne for at inddrive de pågældende beløb, eller hvis den har udvist forsømmelighed.

(31) EFT L 145 af 29.6.1995.

(32) EFT L 102 af 25.4.1996.

(33) Frankrig, Nederlandene og Det Forenede Kongerige.

(34) I KOM(97) 417 fremhæver Kommissionen, at medlemsstaterne alene på eksportrestitutionsområdet har meddelt 72 uregelmæssigheder, som alle overskrider loftet på 100 000 ECU (i artikel 2, stk. 2, i forordning (EF) nr. 745/96 er det fastsat, at dette loft gælder for uregelmæssigheden som sådan eller sammen med andre uregelmæssigheder, som en og samme erhvervsdrivende har begået i en periode på et år).

(35) Jf. KOM(97) 417 endelig udg., side 2 og 3.

(36) Domstolens dom af 13. november 1991, sag 303/90 Frankrig mod Kommissionen.

(37) Jf. Kommissionens årsberetning for 1994 »Beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, bekæmpelse af svig«, KOM(95) 98 endelig udg., side 10.

(38) EFT L 178 af 12.7.1994.

(39) Jf. også forordning (EF C(97) 3151 endelig udg. - II) (EF) nr. 2064/97 af 15. oktober 1997, EFT L 290 af 23.10.1997.

(40) Artikel 24 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 som ændret ved forordning (EØF) nr. 2082/93.

(41) J. Bösch-betænkningen (PE 222.169), s. 5-6, eller UK Parliament Select Committee on European Legislation, Fight against Fraud Programme, London 1997, s. xxiii.

(42) Jf. Beretningen om bedrageribekæmpelse for 1996, KOM(97) 200 endelig udg. af 6. maj 1997, s. 25. Årsberetningen for 1997 er i mellemtiden blevet offentliggjort. Denne beretning indgik ikke i Rettens revision.

(43) Jf. årsberetningen for 1995 om bedrageribekæmpelse, KOM(96) 173 endelig udg., s. 80.

(44) EFT L 175 af 13.7.1996.

(45) I konventionen om bekæmpelse af bestikkelse (jf. punkt 2.4 i denne beretning), Europa-Parlamentets beslutning om bekæmpelse af korruption af 15. december 1995 (ordfører: Heinke Salisch) og Gruppen på Højt Plans handlingsplan til bekæmpelse af organiseret kriminalitet, EFT C 251 af 15.8.1997, fremhæves det, hvor vigtigt det er at styrke kampen mod korruption. Den 6. oktober 1997 blev der endvidere vedtaget en fælles holdning vedrørende drøftelserne i Europarådet og i OECD om bekæmpelse af korruption, EFT L 279 af 13.10.1997.

(46) KOM(97) 192 endelig udg. Dette dokument blev udarbejdet af task force »Retlige og Indre Anliggender«.

(47) Europa-Parlamentet har i den forbindelse eksplicit kritiseret arbejdsprogrammet for 1997 (jf. PE 222.169).

(48) Bösch-betænkningen (PE 222.169, s. 2) kritiserer også »de mangelfulde bestemmelser for bekæmpelse« af »korruption helt ind i Kommissionens egne rækker«.

(49) Af. »Corpus Juris« s. 134-140.

(50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy august 1997.

(51) Jf. Fraud without Frontiers, et resumé af en undersøgelse om internationalt svig inden for Den Europæiske Union udarbejdet for De Europæiske Fællesskaber af Deloitte & Touche European Fraud and International Disputes Group, s. 1.

(52) Udtalelse nr. 4/97 fra Revisionsretten, i det følgende benævnt udtalelse nr. 4/97, om forslag til Rådets forordning (Euratom, EKSF, EF) om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, EFT C 57 af 23.2.1998.

(53) JF. Domstolens kendelse af 13. juli 1990, Sag C-2/88, Imm. Zwartfeld, Sml. 1990, s. I-3372, punkt 19.

(54) Bösch-betænkningen (PE 222.169, side 12) kritiserer også, at der ikke føres en nul-tolerancepolitik: »En række nylige tilfælde har sat fokus på, hvordan en relativt slap finanskultur inden for Kommissionen har skabt grobund for, at der kunne forekomme tilfælde af korruption inden for dens egne rækker, og, hvad der er endnu mere foruroligende, som først blev efterforsket efter lang tids forløb.«.

(55) Jf. også Rettens udtalelse nr. 4/97, navnlig punkt 5.20-5.23.

(56) Tale holdt af Europa-Parlamentets formand, Klaus Hänsch, på den interparlamentariske konference om bedrageribekæmpelse, der blev afholdt den 23. og 24. april 1996 på Budgetkontroludvalgets initiativ.

(57) Men det løser ikke det problem, at UCLAF ikke er beføjet til at behandle sager om svig i andre fællesskabsinstitutioner. Hertil kommer, at der kan sættes spørgsmålstegn ved, om UCLAF bør have ansvar for bekæmpelse af korruption.

BILAG I

RETSGRUNDLAGET FOR BEDRAGERIBEKÆMPELSEN

Indledning

1. Så godt som alle Fællesskabets egne indtægter opkræves af medlemsstaterne, som udbetaler ca. 80 % af fællesskabsmidlerne (først og fremmest over EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene) til de endelige modtagere (indirekte udgifter). Landbrugsudgifterne forvaltes af de nationale udbetalende organer. Strukturfondene administreres af de nationale myndigheder, som er ansvarlige for gennemførelsen af fællesskabsprogrammerne, navnlig på regionalt og lokalt niveau. Kommissionen spiller en vigtig rolle som koordinator og tilsynsførende. De seneste ændringer i lovgivningen har styrket Kommissionens kontrolfunktion.

2. Direkte udgifter er udgifter, som Kommissionen selv forvalter i henhold til en kontrakt, uden at medlemsstaterne er pålagt formelle forpligtelser. Sådanne udgifter er udgifter inden for administration, industri, turisme, forskning, miljø, det indre marked, kultur og audiovisuelle medier, Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) og samarbejdet med landene i Central- og Østeuropa (Phare), de uafhængige stater i det tidligere Sovjetunionen (Tacis), Middelhavslandene (MED) og landene i Latinamerika og Asien.

De to søjler og bedrageribekæmpelsen

3. Med ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union (TEU) blev der skabt en ny institutionel ramme for bedrageribekæmpelsen baseret på første og tredje søjle.

Første søjle

Bestemmelser i de tre fællesskabstraktater

4. I de tre fællesskabstraktater, traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktaten), traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab (Euratom-traktaten) og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF-traktaten) blev der formelt indført specifikke bestemmelser om bedrageribekæmpelse under den såkaldte første søjle i Unionsstrukturen (EF-traktatens artikel 209 A, Euratom-traktatens artikel 183 A og EKSF-traktatens artikel 78 i). I disse traktater er det klart fastsat (1), at medlemsstaterne er forpligtet til at træffe »de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser«. Medlemsstaterne skal samordne »deres optræden med henblik på at beskytte Fællesskabets finansielle interesser mod svig. Med henblik herpå tilrettelægger de med hjælp fra Kommissionen et snævert, løbende samarbejde mellem de kompetente tjenester i deres administrationer.«

5. Som vogter af traktaterne skal Kommissionen sørge for, at denne forpligtelse opfyldes. Samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen er underlagt nærhedsprincippet, så det sikres, at Fællesskabets finansielle interesser beskyttes mest hensigtsmæsigt.

6. Det Europæiske Råd i Amsterdam den 16. og 17. juni 1997 overvejede en række forslag til ændring af traktaten med henblik på beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Et dansk forslag om at indføre et specifikt retsgrundlag for foranstaltninger til bekæmpelse af svig blev vedtaget. I den nye traktat skal der indføjes et nyt stykke i artikel 209 A, hvorved sådanne foranstaltninger kan vedtages med kvalificeret flertal efter fremgangsmåden med fælles beslutningstagning og efter høring af Revisionsretten (2). Det er imidlertid fastsat i dette stykke, at foranstaltningerne ikke berører anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler (3).

Rådgivende udvalg og forebyggelse af svig

7. Den 23. februar 1994 vedtog Kommissionen en afgørelse (4) om nedsættelse af et rådgivende koordineringsudvalg for bekæmpelse af svig (CoCoLaf) (5). Det skal rådgive Kommissionen om alle spørgsmål vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af svig og vedrørende den retlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Udvalget består af to repræsentanter for hver medlemsstat, og dets formandskab varetages af Kommissionen (UCLAF). Det kan nedsætte arbejdsgrupper, der skal tage sig af særlige spørgsmål.

Horisontale forordninger

Indberetning og kontrol

8. I henhold til den eksisterende lovgivning under første søjle påhviler ansvaret for at iværksætte foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, først og fremmest medlemsstaterne, som gennem deres myndigheder råder over de fornødne midler til at foretage kontrol, til at afsløre og bekæmpe svig over for Unionens budget og til at pålægge sanktioner. Informationsstrømmen fra medlemsstaterne til Kommissionen og kvaliteten af disse oplysninger er af afgørende betydning for, at den kan udføre sit arbejde. Derfor er en hel række områder nu omfattet af forordninger, der definerer Kommissionens og medlemsstaternes ansvar for indberetning af svig og uregelmæssigheder.

9. Det gælder generelt for de forordninger, der indeholder bestemmelser om kontrol af Fælleskabets indtægter og udgifter, at instrumenterne til kontrol af indtægterne er mere effektive end instrumenterne til beskyttelse af Fællesskabets udgifter, og at landbrugsudgifterne tilsyneladende kontrol