Særberetning nr. 12/2000

om Kommissionens forvaltning af EU-bistand til støtte for udviklingen af menneskerettigheder og demokrati i tredjelande, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, i EF-traktaten)

(2000/C 230/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

De væsentligste revisionsresultater er inddelt i tre kategorier. Retten har for det første konstateret følgende svagheder ved programmeringen:

a) Generelt bør Kommissionen definere foranstaltningerne til støtte for menneskerettighederne og demokrati klarere i landestrategierne (punkt 20 - 24).

b) I mange tilfælde var det lokalsamfund og lokale organisationer, der foreslog projekter, hvorefter Kommissionen vurderede projekterne og besluttede, om de skulle gennemføres; en sådan behovsbaseret metode er hensigtsmæssig på dette område til at øge ansvarsbevidstheden, men det bør ske på grundlag af mere præcist definerede prioriteringer og udvælgelseskriterier. De procedurer, der blev anvendt i forbindelse med de central- og østeuropæiske programmer, var de mest systematiske, for der var jævnligt blevet indkaldt interessetilkendegivelser (punkt 25 - 28).

c) Ved udvælgelsen af projekter vurderede Kommissionen ikke de projektansvarlige organers kapacitet omhyggeligt nok. Kommissionens procedurer på dette felt er dog blevet forbedret i forbindelse med indkaldelsen af forslag i juni 1999 (punkt 29 - 31).

Retten har for det andet undersøgt resultaterne af programmerne:

a) Projekterne var generelt spredt på for mange interventionsområder, og det har betydet, at de ikke har haft en rigtigt mærkbar effekt på demokratiet og menneskerettighederne i tredjelande (punkt 34 og 46).

b) De enkelte projekter var relevante nok, dvs. de vedrørte menneskerettigheder og demokrati i de pågældende lande, men der var ikke på forhånd fastsat resultatindikatorer, så effektiviteten og virkningerne kunne ikke måles (punkt 35 - 39 og 46).

c) Man havde ikke lagt tilstrækkelig vægt på, at aktiviteterne skulle fortsætte; på lang sigt får Kommissionens støtte dermed begrænset effekt (punkt 47 - 49).

d) Der var ikke altid lagt en velovervejet strategi for, hvordan EU's engagement til støtte for menneskerettigheder og demokrati kunne gøres mere synlig (punkt 50).

e) Resultaterne af evalueringen af programmerne er generelt positive, men nogle af dem bekræftede Rettens revisionsresultater, nemlig at målsætningerne ikke var præcist nok defineret, at effekten var begrænset, og at der ikke var nok forvaltningsressourcer (punkt 45 - 46).

For det tredje konstaterede Retten under revisionen et stort antal mangler ved Kommissionens forvaltning af programmerne:

a) Kommissionen havde ikke afsat tilstrækkelige personaleressourcer til forvaltningen af de forskellige programmer. Derfor ansatte de ansvarlige generaldirektorater supplerende eksterne forvaltningsressourcer på kontrakt. Retten mener, at alle de løsninger, der blev anvendt, var mangelfulde og uacceptable (punkt 54 - 63).

b) I en lang række tilfælde havde Kommissionen anvendt kontrakter med sådanne betingelser, som gælder for gavebistand. I realiteten leverede det projektansvarlige organ imidlertid Kommissionen tjenesteydelser, og det kræver andre kontraktbetingelser (punkt 64).

c) Der anvendtes ikke standardkontraktbestemmelser eller standardfinansieringsmekanismer (punkt 65 - 66).

d) Det finansielle tilsyn med kontrakterne var mangelfuldt, og der var afholdt ikke-støtteberettigede udgifter (punkt 70 - 71).

e) Anbefalingerne i evalueringsrapporterne blev ikke fulgt (punkt 73 - 74).

Ovenstående revisionsresultater viser, at Kommissionens fremgangsmåde ved forvaltningen af programmerne var uhensigtsmæssig. Kommissionens personaleressourcer og systemer er utilstrækkelige, og det betyder, at den ikke kan føre tilsyn med implementeringen af mange - ofte mindre - kontrakter i enkeltheder. Den bør derfor vælge en anden fremgangsmåde, som i højere grad fokuserer på, hvad partnerne udretter med den støtte, de modtager, og samtidig sørge for at få rimelig sikkerhed for, at midlerne anvendes korrekt til det formål, de er bevilget til (jf. "Konklusioner og anbefalinger").

INDLEDNING

Menneskerettigheder og demokrati har fået øget betydning

1. Siden slutningen af 1980'erne er der i takt med, at stadigt flere lande rundt om i verden er gået over til demokratiske styreformer, sket en hurtig og markant stigning i antallet af bistandsprogrammer, der finansieres af EU og andre større donorer til støtte for menneskerettigheder og demokrati. Disse programmer har to overordnede formål:

a) at fremme menneskerettigheder og demokrati i sig selv som et politisk gode, der vil give befolkningen en bedre tilværelse gennem større frihed og øget politisk medindflydelse, og ved at regeringen kan drages til ansvar

b) at støtte den opfattelse, at fremme af menneskerettigheder og demokrati er et væsentligt led i bestræbelserne på at skabe bæredygtig social og økonomisk udvikling.

2. Det Europæiske Råd i København i juni 1993 understregede, at én af betingelserne for, at de lande, der søgte om optagelse i EU, blev medlemmer, var, at de havde opnået institutionel stabilitet, som garanterer demokrati, retsstatsforhold, menneskerettigheder samt respekt for og beskyttelse af mindretal. I Kommissionens retningslinjer fra oktober 1999 for gennemførelsen af Phare-programmet i perioden 2000 - 2006(1) er det fremhævet, at disse kriterier fortsat er relevante i forbindelse med førtiltrædelsesbistand.

3. Ved at gøre beskyttelse og fremme af menneskerettigheder og demokrati til prioriterede indsatsområder i sine udviklingsprogrammer er EU gået i spidsen på dette område. EU har virket på to fronter:

a) for det første ved at lægge politisk pres på regeringer (ved at indgå aftaler, som indeholder krav om, at regeringer, der modtager EU-bistand, skal respektere principperne om frihed, demokrati, menneskerettigheder, grundlæggende frihedsrettigheder og retsstaten, og ved at blokere bistanden, hvis der lades hånt om disse principper)

b) for det andet ved at finansiere foranstaltninger gennem offentlige myndigheder og institutioner og gennem ngo'er og frivillige organer.

4. Den betydning, de politiske myndigheder i EU tillægger beskyttelsen af demokrati og menneskerettigheder, afspejles i traktaterne. I artikel 177 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab står der, at Fællesskabets politik på udviklingssamarbejdsområdet "skal bidrage til den generelle målsætning om udvikling og befæstelse af demokratiet og retsstaten samt til målsætningen om respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder". Desuden står der i artikel 11 i traktaten om Den Europæiske Union, at målsætningerne for EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik bl.a. er "udvikling og befæstelse af demokratiet og retsstatsprincippet". Også den ændrede fjerde Lomé-konventions artikel 5 omhandler indgående menneskerettigheder og demokrati.

5. På grundlag af indhøstede erfaringer og som følge af unionsmyndighedernes tiltagende interesse har Fællesskabet gennem årene taget initiativer til at få defineret en samlet strategi og prioriteringer på området menneskerettigheder og demokrati. Til sådanne initiativer hører forskningsopgaver, der blev overdraget Det Europæiske Universitetsinstitut i 1989 med henblik på at få identificeret prioriterede områder for Fællesskabets menneskerettighedsprogrammer, en meddelelse fra 1995 med et forslag om, at alle samarbejdsaftaler skulle indeholde en klausul om, at fremme og beskyttelse af menneskerettighederne er et væsentligt element i forbindelserne udadtil(2), og en undersøgelse i 1998 omfattende en analyse af juridiske, politiske, institutionelle og filosofiske aspekter ved Unionens nuværende rolle på dette område.

Retsgrundlaget og budgetrammerne er komplekse

6. For at fremme de overordnede politiske målsætninger i traktaterne omfatter de fleste af rådsforordningerne om bistand til tredjelande målsætninger vedrørende menneskerettigheder og demokrati. Alle de grundlæggende "geografiske" forordninger (Phare-, Tacis-, ALA- og MEDA-forordningerne) og andre tværgående forordninger om f.eks. integrering af ligestillingsaspektet i bistanden til tredjelande indeholder således bestemmelser om finansiering af foranstaltninger, der tager sigte på udvikling og befæstelse af demokratiet og retsstaten og på at fremme respekten for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder. Også i Rådets forordning om samfinansiering af foranstaltninger med europæiske ikke-statslige organisationer er der lagt særlig vægt på foranstaltninger, der tager sigte på styrkelse af det civile samfund og fremme og beskyttelse af menneskerettigheder og demokrati. Forordningen om decentraliseret samarbejde skal også bidrage til diversificering og styrkelse af det civile samfund og den grundlæggende demokratiseringsproces i udviklingslandene.

7. I hver enkelt rådsforordning er der defineret specifikke målsætninger vedrørende menneskerettigheder og demokrati og specifikke procedurer, og hver rådsforordning er retsgrundlaget for udgifter, som afholdes over en række bestemte budgetposter. Derfor kan foranstaltninger vedrørende menneskerettigheder og demokrati finansieres med midler fra mange forskellige budgetposter.

8. I 1994 iværksattes på Parlamentets anmodning det europæiske initiativ for demokrati og beskyttelse af menneskerettighederne. Hermed blev de ressourcer, som var udtrykkeligt øremærket til fremme af menneskerettigheder og demokratiske principper, samlet i budgettets afsnit B7 - 7 for at sikre en sammenhængende og effektiv indsats på dette felt.

9. Målsætningerne for de rådsforordninger, der ligger til grund for det europæiske initiativ, som Kommissionen stillede forslag om i 1997, og som blev vedtaget i april 1999(3), er imidlertid både ambitiøse og omfattende (jf. tabel 1) og dækker en bred vifte af aktiviteter, hvortil der også kan ydes støtte i henhold til andre forordninger. I punkt 75 foreslår Retten, at retsgrundlaget og budgetrammerne forenkles.

Tabel 1

De formål, der i henhold til Rådets forordninger kan bevilges midler til fra det europæiske initiativ for demokrati og beskyttelse af menneskerettighederne

Foranstaltninger, der tager sigte på at fremme og forsvare menneskerettighederne og andre grundlæggende frihedsrettigheder

- fremme og beskyttelse af borgerlige og politiske rettigheder

- fremme og beskyttelse af økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

- fremme og beskyttelse af menneskerettighederne, især for diskriminerede, fattige og dårligt stillede, der vil bidrage til at afhjælpe fattigdom og social udstødelse

- støtte til mindretal, etniske grupper og oprindelige folkeslag

- støtte til lokale, nationale, regionale eller internationale institutioner, herunder ngo'er, der arbejder for at beskytte, fremme eller forsvare menneskerettighederne

- støtte til rehabiliteringscentre for torturofre og til organisationer, der yder konkret hjælp til ofre for krænkelser af menneskerettighederne eller hjælper med til at forbedre forholdene på steder, hvor folk berøves deres frihed, med det formål at hindre tortur eller mishandling

- støtte til oplysning om menneskerettighederne, herunder undervisning og uddannelse

- støtte til aktioner, der omfatter overvågning af menneskerettighederne, herunder uddannelse af observatører

- fremme af lige muligheder for mænd og kvinder og af ikke-diskriminerende praksis, herunder foranstaltninger til bekæmpelse af racisme og fremmedhad

- fremme og beskyttelse af de grundlæggende frihedsrettigheder, som er nævnt i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder, især meningsfrihed, ytringsfrihed og samvittighedsfrihed samt retten til at udtrykke sig på sit modersmål.

Støtte til fremme af demokratiseringsprocessen

- fremme og styrkelse af retsstaten, navnlig støtte til sikring af den dømmende magts uafhængighed og konsolidering samt støtte til et fængselsvæsen, der respekterer mennesket; støtte til forfatnings- og lovgivningsreformer; støtte til initiativer til afskaffelse af dødsstraffen

- fremme af adskillelse af magtfaktorerne, således at navnlig den dømmende og den lovgivende magt sikres uafhængighed af den udøvende magt; støtte til institutionelle reformer

- fremme af pluralisme både politisk og i det civile samfund gennem styrkelse af de institutioner, som er nødvendige for at sikre samfundets pluralistiske karakter, herunder ngo'er, samt fremme af mediernes uafhængighed og ansvarlighed og støtte til pressefriheden og respekten for foreningsfriheden

- fremme af god regeringsførelse, navnlig gennem støtte til øget gennemsigtighed i forvaltningen samt forebyggelse og bekæmpelse af korruption

- fremme af befolkningens deltagelse i beslutningsprocessen på nationalt, regionalt og lokalt plan, især gennem fremme af mænds og kvinders lige deltagelse i det civile samfund, i det økonomiske liv og i politik

- støtte til valg, navnlig gennem støtte til uafhængige valgkommissioner og i form af materiel, teknisk og juridisk bistand til forberedelse af valg, herunder stemmeoptælling, foranstaltninger med henblik på at fremme særlige gruppers - navnlig kvinders - deltagelse i valg, samt gennem uddannelse af observatører

- støtte til nationale bestræbelser på adskillelse af det civile og det militære ansvar, støtte til oplysnings- og uddannelsesprojekter, der skal øge civilt og militært personales forståelse for betydningen af respekten for menneskerettighederne.

Støtte til foranstaltninger, der gennemføres i nært samråd med de kompetente instanser på området, til fremme af respekt for menneskerettighederne og demokratisering gennem forebyggelse af konflikter og afhjælpning af følgerne af sådanne konflikter

- støtte til kapacitetsopbygning, herunder etablering af lokale varslingssystemer

- støtte til foranstaltninger, der tager sigte på at skabe lige muligheder og bygge bro over de eksisterende skillelinjer mellem forskellige persongrupper

- støtte til foranstaltninger til fremme af fredelige løsninger på modstridende gruppeinteresser, herunder støtte til tillidsskabende foranstaltninger på menneskerettigheds- og demokratiseringsområdet for at forebygge konflikter og for at få genindført fredelige tilstande i samfundet

- fremme af den humanitære folkeret og af respekten for folkeretten hos alle parter, der er involveret i en konflikt

- støtte til internationale, regionale eller lokale organisationer, herunder ngo'er, der arbejder for at forebygge og løse konflikter, og som tager sig af problemerne efter en konflikt, herunder støtte til nedsættelse af internationale ad hoc-kriminalretter og oprettelse af en permanent international kriminalret, samt støtte og hjælp til ofre for menneskerettighedskrænkelser.

EU-foranstaltninger til støtte for demokrati og beskyttelse af menneskerettighederne

10. De politiske målsætninger er meget bredt formuleret, og aktiviteterne er spredt ud på alle de forskellige budgetkapitler, der vedrører bistand til tredjelande. Derfor har sigtet med Rettens revision ikke været at give et helhedsbillede af de samlede udgifter til foranstaltninger vedrørende menneskerettigheder og demokrati. Det ville nemlig nødvendigvis indebære ret arbitrære vurderinger af, hvilke udgifter der skulle medtages, og hvilke der skulle udelades.

11. Bilag 1 indeholder oplysninger om forpligtelser indgået og betalinger afholdt over budgetafsnit B7 - 7 (Europæisk initiativ for demokrati og beskyttelse af menneskerettighederne) i perioden fra 1994 til 1998. De faktiske forpligtelser beløb sig til i alt 397,1 mio. EUR, og betalingerne udgjorde 264,4 mio. EUR. I de følgende punkter redegøres der kort for de programstrategier, Kommissionen har fulgt inden for hvert af de væsentligste geografiske områder.

12. Phare- og Tacis-programmerne støtter opbygningen af demokratiske strukturer gennem finansiering af programmer, som er vedtaget i samråd med de enkelte lande, og som tager sigte på at styrke de demokratiske institutioner (f.eks. parlament, offentlig forvaltning og domstole).

13. Med henblik på at få udviklet et åbent civilsamfund gennem finansiering af foranstaltninger foreslået af ngo'er og frivillige organer har man navnlig benyttet to instrumenter, nemlig:

a) Lien-programmet (der finansieres via de generelle Phare- og Tacis-budgetposter); under dette program har Kommissionen ydet tilskud til ngo-foranstaltninger til fordel for vanskeligt stillede grupper. Programmet ligger på grænsen mellem programmer for generel og social udvikling og specifikke foranstaltninger vedrørende menneskerettigheder og demokrati.

b) Phare- og Tacis-demokratiprogrammerne (som er opført under særskilte poster i budgetafsnit B7 - 7); under disse programmer har man finansieret makro- og mikroprojekter.

14. Retten har indsamlet finansielle oplysninger vedrørende perioden 1993 - 1998 om de undersøgte programmer i de central- og østeuropæiske lande, jf. bilag 2. De samlede betalinger i denne periode udgjorde 243,9 mio. EUR; dog skal læseren være opmærksom på noten i bilaget.

15. For så vidt angår landene i Asien, Latinamerika og Middelhavsområdet, har den ansvarlige tjenestegren i Kommissionen primært anvendt de disponible midler fra budgetafsnit B7 - 7 til medfinansiering af mindre pilotforanstaltninger (f.eks. kurser for politibetjente om menneskerettighedsspørgsmål, vælgeroplysning og juridisk bistand) for at styrke både de demokratiske strukturer (opbygning af institutioner) og det civile samfund. Desuden er også større projekter, hvor menneskerettigheder og demokrati indgik som et væsentligt element (støtte til afholdelse af valg, støtte til offentlige myndigheder såsom politi og retsvæsen, projekter til fordel for gadebørn mv.), blevet finansieret via de generelle programmer for finansielt og fagligt samarbejde.

16. I forbindelse med samarbejdsaktiviteter i AVS-landene blev der anvendt en lignende fremgangsmåde, dvs. mindre pilotforanstaltninger (f.eks. menneskerettighedsobservatører og støtte til afholdelse af valg) blev finansieret over budgetafsnit B7 - 7, og når det var nødvendigt, blev større projekter vedrørende menneskerettigheder og demokrati finansieret via de nationale vejledende programmer under De Europæiske Udviklingsfonde (EUF). En betydelig del af midlerne fra afsnit B7 - 7 blev anvendt som tilskud til EUF-midlerne til finansiering af aktiviteter som f.eks. valgovervågning, støtte til fredsprocesser og udsendelse af menneskerettighedsobservatører; denne form for foranstaltninger er i andre regioner under andre omstændigheder blevet finansieret via den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Revisionens omfang

17. I hvert af de væsentligste geografiske områder(4) blev nogle lande udvalgt primært på grundlag af menneskerettighedsspørgsmålenes betydning de pågældende steder og omfanget af de EU-finansierede foranstaltninger. EU's overordnede menneskerettighedspolitik i disse lande blev undersøgt, og i hvert enkelt land blev der udvalgt en række projekter, hvis planlægning og gennemførelse blev undersøgt i enkeltheder. Størstedelen af disse projekter, som dækker perioden 1994 - 1998, hørte under det europæiske initiativ for demokrati og beskyttelse af menneskerettighederne, men revisionen omfattede også større projekter og programmer finansieret over de mere generelle budgetposter. Der blev aflagt revisionsbesøg i flere regioner og lande(5), mens revisionen for andre regioners og landes vedkommende udelukkende blev foretaget i Kommissionen(6).

18. Kommissionen har reageret på de detaljerede revisionsresultater med konkrete foranstaltninger, især i de tilfælde, hvor Retten anbefalede, at der blev foretaget yderligere undersøgelser af svagheder ved og uregelmæssigheder i forvaltningen (jf. punkt 71).

19. De revisionsresultater, der redegøres for i denne beretning, er af generel art og dækker alle de forskellige former for bistand og de fleste af de lande, foranstaltningerne gennemføres i. I de tilfælde, hvor bemærkningerne vedrører bestemte programmer, er det angivet.

STRATEGI FOR PROGRAMMERNE

Landestrategier

20. Det er Kommissionens politik inden for hvert enkelt samarbejdsprogram at udarbejde landestrategier, som er rammerne for aktionerne. En sådan strategi bør bl.a. omfatte en vurdering af den aktuelle situation i landet, og de prioriterede områder, hvor Kommissionen har til hensigt at yde støtte, bør defineres. Endvidere bør der opstilles rammer for identifikation, udvælgelse og gennemførelse af de enkelte foranstaltninger. I en sådan landestrategi bør indgå situationen på stedet, for så vidt angår demokrati og menneskerettigheder, og også den lokale politik på dette område, især når demokrati og beskyttelse af menneskerettigheder er centrale spørgsmål i det pågældende land(7).

21. Særlige forhold gør sig gældende for de lande, der ansøger om medlemskab af EU. Den Europaaftale, som hvert enkelt land har undertegnet, indebærer en forpligtelse til at indføre pluralistisk demokrati byggende på retsstaten, menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder og et flerpartisystem, der medfører frie demokratiske valg, og forpligtelse til at overholde princippet om markedsøkonomi og social retfærdighed, som udgør grundlaget for associeringen(8). Derfor har Kommissionen gjort menneskerettigheder og demokrati til særlige forudsætninger for tiltrædelsen.

22. I forbindelse med andre lande følges forskellige praksis, men Retten konstaterede kun få tilfælde, hvor Kommissionen rent faktisk havde vurderet situationen med hensyn til demokrati og menneskerettigheder i modtagerlandene og deres behov i denne forbindelse, eller hvor den havde udarbejdet en strategi specielt tilpasset hvert lands behov (med beskrivelse af centrale problemstillinger og forslag til løsninger). Selv i de tilfælde, hvor de overordnede landestrategidokumenter omhandlede støtte til menneskerettigheder og demokrati, som det var tilfældet for en række latinamerikanske landes vedkommende, var problemstillingerne beskrevet for vagt og alt for generelt til at kunne være grundlag for en målrettet indsats. I de fleste af de landestrategidokumenter om udviklingslandene i Asien og Latinamerika, som ALA-udvalget behandlede i 1998 og 1999, var menneskerettigheder og demokrati kun omtalt meget sporadisk eller slet ikke.

23. Retten konstaterede imidlertid, at Kommissionens delegationer fulgte situationen med hensyn til menneskerettigheder og demokrati i de enkelte lande på nært hold. F.eks. havde delegationerne i Chile og Peru i 1997 udarbejdet dokumenter med en klar beskrivelse af de største problemer og begivenheder inden for de forskellige delområder.

24. I mange af de reviderede lande vidste man godt, på hvilke centrale områder der var behov for en indsats. Derfor var foranstaltninger på disse områder naturligvis relevante. Det betyder imidlertid ikke, at der ikke længere er behov for at udarbejde en strategi med klart definerede mål og en klar prioritering(9). Formålet med en sådan strategi er jo ikke blot at give personalet nogle rammer og et grundlag for deres forvaltning af programmet, men også at give medlemsstaternes repræsentanter og de organer og ngo'er, der arbejder for menneskerettigheder og demokrati, en forståelse af, hvad Kommissionen ønsker at opnå.

Udvælgelse af projekter

25. På alle de områder, denne beretning omhandler, var det i mange tilfælde lokalsamfund og lokale organisationer, der foreslog projekter, hvorefter Kommissionen vurderede projekterne og besluttede, om de skulle gennemføres. Det er hensigtsmæssigt at anvende en behovsbaseret metode til at øge ansvarsbevidstheden, men det bør ske på grundlag af mere præcist definerede prioriteringer og udvælgelseskriterier.

26. Den tjenestegren i Kommissionen, der er ansvarlig for gennemførelsen af programmer i Central- og Østeuropa, indkaldte jævnligt interessetilkendegivelser, og den benyttede standardiserede udvælgelsesprocedurer. Denne fremgangsmåde gjorde det muligt at identificere behovene i det civile samfund via projektforslag fra lokale ngo'er. I praksis vedrørte de fleste af de udvalgte projekter menneskerettigheder, udvikling og styrkelse af ngo'er, uafhængige medier og parlamentarisk praksis.

27. Kommissionen erkendte i sin udtalelse om en række central- og østeuropæiske landes tiltrædelse af EU(10), at det nu er mere hensigtsmæssigt at lægge større vægt på spørgsmål af relevans for tiltrædelsen ved udvælgelsen af projekter inden for programmet for menneskerettigheder og demokrati.

28. De tjenestegrene i Kommissionen, som er ansvarlige for landene i Latinamerika og Middelhavsområdet og AVS-landene, anvendte procedurer for identifikation og udvælgelse af projekter, der var langt mere uformelle. Den eneste grund hertil var tilsyneladende, at disse tjenestegrene anvendte andre arbejdsmetoder. Her blev delegationerne anmodet om at udbrede kendskabet til programmerne og om at informere ngo'er og statslige organer om dem, men der blev ikke indkaldt interessetilkendegivelser. Størsteparten af projekterne var identificeret og vurderet af udsendte eksperter på kortvarige besøg i landene, eller de var udarbejdet efter direkte kontakter mellem lokale organisationer og delegationen/tjenestegrenene i Bruxelles. De godkendte projekter afspejlede de lokale organisationers prioritering, men denne procedure gav ikke sikkerhed for, at samtlige væsentlige behov var identificeret og dækket.

Udvælgelse af projektansvarlige organer

29. I Central- og Østeuropa måtte Kommissionens tjenestegrene i begyndelsen altid benytte partner-ngo'er fra EU til at gennemføre projekter til støtte til det lokale civile samfund. I mange tilfælde havde disse partnere imidlertid begrænsede beføjelser, som ikke var klart defineret, og den merværdi, de bibragte projekterne, stod ikke i rimeligt forhold til omkostningerne. Af denne grund, men også fordi de lokale ngo'er efterhånden har fået større erfaring og kapacitet, bør ngo'er fra EU fremover ikke længere inddrages så meget.

30. De tjenestegrene i Kommissionen, der er ansvarlige for udviklingslandene i Latinamerika og Middelhavsområdet, valgte at arbejde direkte sammen med lokale ngo'er. Derigennem kunne Kommissionen have etableret tætte og direkte forbindelser med det civile samfund på lokalt plan og bidraget aktivt til at styrke kapaciteten hos de organisationer, den arbejdede sammen med. Det er imidlertid tilsyneladende ikke lykkedes - af følgende grunde:

a) Projektdokumenterne indeholdt ingen eller kun meget få oplysninger om, at Kommissionen havde undersøgt partnernes stærke og svage punkter på det administrative, organisatoriske, finansielle, personalemæssige og teknologiske område tilstrækkeligt grundigt.

b) De administrative retningslinjer (budget- og rapporteringskrav) og procedurer (beslutninger, betalinger), som Kommissionens tjenestegrene havde fastsat, var i mange tilfælde mere en ekstra arbejdsbyrde end en hjælp for partnerne.

31. I juni 1999 offentliggjorde Kommissionen en samlet forslagsindkaldelse(11), der vedrørte størsteparten af budgetposterne under det europæiske initiativ for demokrati og menneskerettigheder. Der er tale om en væsentlig forbedring, der som helhed gør udvælgelsesprocedurerne mere gennemsigtige. Kommissionens tjenestegrene har opstillet nogle retningslinjer, som omfatter støtteberettigelseskriterier, der både går på projekternes indhold (tematiske områder) - et forsøg på prioritering - og på de organer, der skal stå for gennemførelsen (vedtægter, økonomisk soliditet mv.).

RESULTATERNE AF PROGRAMMERNE

Foranstaltningernes effektivitet, relevans og virkninger

32. Man kan kun vurdere effektiviteten, dvs. om målene for programmerne og projekterne er nået og målsætningerne opfyldt, hvis disse mål og målsætninger er klart defineret og på en sådan måde, at de er målbare. Det skal være beskrevet, hvordan de forskellige niveauer hænger sammen, og hvordan resultaterne af et projekt bidrager til at opfylde det overordnede programs mål. Tilsyns-, kontrol- og rapporteringssystemerne bør så give de oplysninger, der er nødvendige for en vurdering.

33. I punkt 1 og 22 påpeges det, at programmålene er meget bredt defineret, og at der ikke er udarbejdet anvendelige landestrategier, som er defineret i operationelle størrelser. Det gør det vanskeligt at vurdere projekternes effektivitet på program- eller landeniveau.

34. I de fleste af Kommissionens egne dokumenter betegnes dens menneskerettigheds- og demokratiprogrammer imidlertid som vellykkede, fordi de har bidraget til den styrkelse af det civile samfund, der har spillet en afgørende rolle for demokratiseringsprocessen i de pågældende lande. Noget af æren herfor kan tilskrives EU-programmerne, men et af de væsentligste resultater af revisionen, som underbygges af evalueringer, Kommissionen har ladet foretage af sine programmer(12), er, at Kommissionens projekter er blevet spredt ud på for mange forskellige indsatsområder, hvilket har svækket deres virkninger.

35. Målene for og resultaterne af de enkelte projekter var ikke klart defineret og kvantificeret, og der var ikke beskrevet en metode til vurdering af virkningerne. I mange tilfælde var selve projektaktiviteterne beskrevet som formålet med et projekt. Det gjaldt for samtlige undersøgte projekter, at der ikke var fastsat kriterier for bedømmelsen af, om et projekt var en succes, og der var heller ikke foreslået nogen evalueringsmetoder. Kommissionen indførte i samme periode målorienteret projektplanlægning ("Logical Framework"-analyse) af samarbejdsprogrammerne, men ved de fleste projekter under det europæiske initiativ for demokrati og beskyttelse af menneskerettighederne blev dette projektforvaltningsinstrument ikke anvendt(13).

36. Selv om der er organiseret og afholdt konferencer, møder og seminarer, betyder det ikke, at foranstaltningerne er effektive. Først og fremmest må der indbygges kvalitetsvurdering i sådanne aktiviteter. Man bør også i højere grad forsøge at finde frem til metoder til vurdering af, om sådanne arrangementer er effektive.

37. Det er bestemt ikke let at definere og opstille sådanne indikatorer på dette samarbejdsområde, og det er ikke altid muligt at sætte tal på dem. Og selv om det er meget vanskeligt eller endog umuligt at sætte tal på virkningerne, er der bestemt ingen grund til skepsis. Projektvirkningerne viser sig nemlig i mange tilfælde først på mellemlang og lang sigt.

38. Ikke desto mindre mener Retten, at Kommissionen bør sætte mere ind på at få defineret kriterier og referencedata, som resultaterne af aktiviteterne kan måles ud fra, og den bør indarbejde dem i projektdefinitionerne. Hvis det ikke sker, er der risiko for, at bistanden til tredjelande på dette felt ender med at blive finansiering af tilsyneladende relevante foranstaltninger, der rent subjektivt anses for at være effektive og have en positiv effekt, uden at der foreligger nogen form for objektiv dokumentation til støtte herfor.

39. Det er yderst vanskeligt at bedømme, om projekterne har været effektive, fordi projektoutput og projektformål ikke var klart defineret. Det havde nemlig den konsekvens, at de forskellige tilsynsinstrumenter ikke oplyste noget om effektiviteten:

a) De fleste af situationsrapporterne fra projektlederne var en kronologisk beskrivelse af de gennemførte aktiviteter, de omfattede kun i meget begrænset omfang en kvalitativ evaluering. Projektlederne havde stort set heller ikke sammenholdt resultater og planer. Rapporterne indeholdt ikke en vurdering af aktionernes relevans og effekt.

b) Rapporterne om tilsyn/evaluering, som var gennemført på stedet på Kommissionens foranledning for at få kontrolleret de igangværende projekter, indeholdt for få objektivt verificerbare oplysninger om projekternes effektivitet.

40. Retten fandt dog, at de fleste af de undersøgte B7 - 7-projekter var relevante, eftersom de vedrørte aktuelle behov i de pågældende lande. Det er måske ikke så overraskende, fordi begrebet intervention på området demokrati og støtte til menneskerettighederne var så bredt defineret, og fordi det var helt klart, hvor de pågældende lande havde de største behov.

41. De større undersøgte projekter, som blev finansieret via de mere generelle budgetposter, tog også sigte på de højestprioriterede behov i de pågældende lande. Da revisionen fandt sted, var projekterne dog endnu ikke så langt fremme, at der kunne uddrages konklusioner om deres effektivitet.

42. Mange af de undersøgte projekter havde ikke fungeret så effektivt som planlagt og ikke haft den forventede effekt, fordi det på forskellige stadier var gået langsomt med at gennemføre dem. F.eks. var de administrative procedurer for programmet for Latinamerika usmidige og ineffektive på trods af, at programmet primært finansierede korterevarende enkeltstående foranstaltninger; det gav store forsinkelser. For de fleste projekters vedkommende var der gået flere måneder, fra forslaget blev forelagt, til kontrakten blev undertegnet, og der var oven i købet eksempler på, at der var gået over et år, før der var indgået kontrakt.

43. Efter at kontrakterne var undertegnet, blev disse projekter i programmet for Latinamerika yderligere forsinket, fordi Kommissionens tjenestegrene var flere måneder om at overføre de første forskud, samtidig med at partnerorganisationerne ikke havde tilstrækkelig kapacitet til at forhåndsfinansiere aktiviteterne. I nogle tilfælde var de planlagte aktiviteter ikke længere relevante eller var allerede gennemført med andre midler, da EU-midlerne endelig kom til udbetaling.

44. Lignende problemer blev også konstateret i forbindelse med de Phare- og Tacis-programmer, revisionen omfattede.

Bemærkninger fra programevalueringerne

45. Kommissionen har finansieret flere evalueringer af menneskerettigheds- og demokratiprogrammerne(14), og de har alle på den ene eller den anden måde gået på programmernes effektivitet. Resultaterne af evalueringerne er generelt positive: EF-aktiviteterne har været hensigtsmæssige og nødvendige, og de har i væsentlig grad bidraget til demokratiseringsprocessen og til beskyttelse af menneskerettighederne forskellige steder i verden. Evalueringerne bekræfter, at de finansierede projekter - med ganske få undtagelser - var relevante i betragtning af de problemer, de pågældende lande stod over for. Det konstateredes også i evalueringerne, at EF-programmerne havde den væsentlige funktion, at de støttede og styrkede ngo'erne. Evalueringen af Phare- og Tacis-demokratiprogrammerne fra 1992 - 1997 og evalueringen af EF-foranstaltninger til støtte for menneskerettigheder og demokrati i perioden 1991 - 1993 gik endnu videre, for det blev påpeget heri, at ngo'erne gennem deres indsats også havde bidraget væsentligt til den demokratiske reformproces og til fremme af respekten for menneskerettighederne.

46. Evalueringerne bekræfter imidlertid også nogle af Rettens kritikpunkter, f.eks. følgende:

a) Det konstateredes i rapporten om evalueringen af programmet for Mellemamerika, at målsætningerne for menneskerettigheds- og demokratiprogrammerne som helhed var ambitiøse, men alt for generelt og upræcist defineret, og at der ikke var foretaget nogen prioritering. Det fremgik også af rapporten, at det skabte forvirring og usikkerhed, at projektgennemførelserne blev finansieret over mange forskellige - alt for mange - budgetposter.

b) I to evalueringsrapporter påpegedes det, at det var vanskeligt at vurdere effektiviteten, fordi der ikke var indikatorer og oplysninger om output og resultater på projektniveau.

c) Der er for mange småprojekter, som ikke får nogen rigtigt mærkbar effekt: det fremgik af rapporten om evalueringen af programmet for Mellemamerika, at projekterne måske nok har bidraget til at styrke ngo'erne og give dem større vægt i indsatsen til fordel for demokrati og menneskerettigheder, hvilket i sig selv er et positivt resultat, men at de formentlig kun har haft begrænset indvirkning på samfundet som helhed.

d) Det har haft en negativ indvirkning på programmernes implementering, at der har været for få ressourcer til forvaltningen, at systemerne har været utilfredsstillende, at man i kontrakterne har fokuseret på operationelle aspekter og detailspørgsmål og ikke så meget på politik og strategi, samt at gennemførelsen og udbetalingerne har været forsinket.

Bæredygtighed

47. Der kan kun opnås varige ændringer og levedygtige ngo'er, hvis der gøres en langsigtet indsats for at få løst problemerne, og hvis den udenlandske bistand opretholdes der, hvor mulighederne for alternative finansieringskilder er begrænsede. Kommissionen har imidlertid generelt ikke været tilstrækkeligt opmærksom på spørgsmålet om, hvorvidt aktiviteterne skulle fortsætte, efter at Kommissionens finansiering var ophørt. Kommissionen har primært fokuseret på etårige finansieringsprogrammer og har ikke indgået mere langsigtede forpligtelser, og den har ikke forsøgt at følge op på aktiviteterne, når først finansieringen var afsluttet. I Mellemamerika konstaterede Retten f.eks., at kun ét af de 14 undersøgte B7 - 7-projekter (et projekt vedrørende ejendomsretten til jord i Nicaragua) blev efterfulgt af et af Kommissionens langsigtede støtteprogrammer. Intet tydede på, at aktiviteterne under de øvrige projekter var fortsat, efter at Kommissionens finansiering var afsluttet, eller at der var fulgt op på aktiviteterne. Ifølge projektdokumenterne havde man ikke lagt særlig vægt på dette aspekt.

48. Nogle ngo'er, som har udført et godt stykke arbejde(15), og som f.eks. har en vigtig funktion som menneskerettighedernes "vagthund", kan ikke skaffe ressourcer fra alternative kilder, så de kan fortsætte arbejdet. Der er ofte tale om meget anerkendte initiativer, og spørgsmålet er, om EU bør indstille finansieringen efter kun et par år, når målet er styrkelse af menneskerettighederne.

49. Også i de tilfælde, hvor Kommissionen finansierer ngo'er, som afhjælper svagheder og mangler i det offentliges indsats, befinder Kommissionen sig i et dilemma: skal den fortsætte med at yde omfattende finansiel støtte, hvis det offentlige ikke kan overtage aktiviteterne, eller skal den lade være? I sådanne tilfælde bør Kommissionen forsøge at få myndighederne til at forpligte sig til gradvist at overtage en stigende del af omkostningerne. Ellers vil Kommissionens kortvarige støtte til sådanne projekter snarere være en humanitær gestus end en velovervejet indsats for at styrke menneskerettighederne gennem strukturelle forbedringer.

Synlighed

50. Et fælles mål for Kommissionens bistand til tredjelande er at gøre EU mere synlig. Denne politik bør imidlertid følges op af en grundigt gennemtænkt strategi for, hvordan målet skal nås. I forbindelse med menneskerettigheds- og demokratiprogrammerne bestod Kommissionens indsats for at gøre aktionerne mere synlige stort set kun i at prøve at få organisationerne til at nævne EU-bistanden i deres PR-materiale.

51. Kommissionen lagde ikke tilstrækkelig vægt på sit image som en betydningsfuld og kreativ donor, der støtter demokratiseringsprocesserne i de pågældende lande aktivt. I mange tilfælde gav den indtryk af at være uorganiseret og ineffektiv. Det har været frustrerende for partnerorganisationerne, at der ikke findes en samordnet og ensartet strategi for EU-programmerne i et givet land, at de administrative procedurer er så langsommelige og omstændelige, og at der hen ad vejen involveres så mange projektledere fra Kommissionen.

52. Mange af de besøgte organisationer gav tydeligt udtryk for deres frustration over Kommissionen. Det er ikke så afgørende, om organisationernes begrundelser for denne frustration er rimelige. Det afgørende er, at det positive image, indsatsen på dette felt giver EU og Kommissionen, hurtigt ændres til noget negativt, fordi Kommissionen opfattes som en usmidig donor, der ikke har styr på tingene.

KOMMISSIONENS FORVALTNING AF PROGRAMMERNE

Organisation og forvaltningsressourcer

53. I den periode, revisionen omfatter, var forvaltningen af menneskerettigheds- og demokratiprogrammerne spredt på flere tjenestegrene i Kommissionen. En afdeling i GD IA(16) var ansvarlig for programmerne i Central- og Østeuropa og De Nye Uafhængige Stater og forestod den overordnede koordinering via en gruppe med repræsentanter fra de forskellige afdelinger. GD VIII havde et kontor, der var ansvarligt for disse foranstaltninger i AVS-landene, og som, i størsteparten af den periode revisionen dækkede, også var ansvarligt for menneskerettigheds- og demokratiforanstaltninger i Asien. GD IB forvaltede programmerne for Latinamerika og Middelhavsområdet og overtog i 1998 ansvaret for menneskerettigheds- og demokratiforanstaltninger i Asien fra GD VIII.

54. Både i Bruxelles og ved delegationerne var det begrænset, hvad Kommissionen havde afsat af personaleressourcer finansieret over driftsbevillingerne (del A i det almindelige budget) til disse programmer (i perioder havde f.eks. kun en enkelt tjenestemand det særlige ansvar for programmet for Latinamerika), og de dækkede langtfra de konkrete behov. Derfor gjorde Kommissionen omfattende brug af eksterne organisationer såsom kontorer for faglig bistand til forskellige administrative, finansielle og ledelsesmæssige funktioner.

55. I forbindelse med Phare- og Tacis-programmerne blev en stor del af forvaltningen af og tilsynet med Lien- og demokrati-makroprojekterne givet i underentreprise til henholdsvis Centre Européen du Volontariat (CEV)(17) og European Human Rights Foundation (EHRF). Disse organisationer stod for forudgående projektvurdering, udarbejdelse af kontrakter, tilsyn og forhåndsgodkendelse af situationsrapporter og officielle afsluttende rapporter. Den endelige beslutning om udvælgelse af projekter, undertegnelse af kontrakter og afholdelse af betalinger, når rapporterne var godkendt, forblev Kommissionens ansvar.

56. Fra 1994 til 1997 fik EHRF udbetalt 7,8 mio. EUR til dækning af udgifterne til fire store opgaver, som den udførte på Kommissionens vegne:

a) ydelse af mindre tilskud til menneskerettighedsforeninger i alle lande

b) forvaltning af "demokrati"-makroprojekter under Phare- og Tacis-programmerne

c) tilvejebringelse af kontorfaciliteter og støttepersonale til Kommissionens tjenestegrene

d) udbetaling af tilskud til ngo'er, som arbejdede med menneskerettighedsspørgsmål i Bosnien-Hercegovina.

57. Alle kontrakterne med EHRF i denne periode blev indgået uden forudgående udbudsprocedure, selv i de tilfælde, hvor der var tale om tjenesteydelser af mere eller mindre kommerciel karakter. Kommissionen havde ikke revideret EHRF's administrationsudgifter, selv om en række juridiske spørgsmål vedrørende EHRF ikke blev afklaret i denne periode, især organisationens ansættelses- og lønningssystemer og procedurerne for forelæggelse af regnskaberne, navnlig forelæggelsen for de belgiske myndigheder. Og endelig skal det anføres, at der i perioden 1994 - 1998 ikke blev ført regelmæssigt tilsyn med de vedtægtsbestemte administrative organer i EHRF, som stort set udelukkende handler på Kommissionens vegne. Dermed fik de for stort spillerum i forvaltningen.

58. I november 1997 blev der undertegnet en kontrakt mellem Kommissionen og et konsulentfirma, IBF, om faglig bistand til tre tværgående programmer under Phare og Tacis(18). IBF skulle bl.a. indgå medfinansieringskontrakter med støttemodtagere, foretage udbetalinger til dem, varetage den administrative opfølgning af projekterne og udarbejde informationsmateriale. De fleste af de opgaver, der blev indgået kontrakt om med IBF, svarer til dem, der varetages af den fælles Relex-forvaltningstjeneste (SCR).

59. I de fleste Phare-lande har Kommissionen også oprettet fonde, der som selvstændige indenlandske finansieringsorganer yder støtte til det civile samfund. Disse fondes vigtigste opgave er at formidle gavebistand til lokale ngo'er. Bestyrelsen for en sådan fond består typisk af personer, som er aktive i det civile samfund, og hvert bestyrelsesmedlem skal godkendes af regeringen. I Slovakiet og Bulgarien har Kommissionens delegationer givet disse fonde forvaltningen af demokrati- og Lien-mikroprojekter i underentreprise.

60. Det fremgik af en rapport om evaluering af disse fonde for støtte til det civile samfund(19), at de typisk ikke havde udarbejdet strategier for, hvordan de skulle løse deres opgave, og at de ikke kunne fremvise relevant dokumentation om resultaterne af de projekter, de havde finansieret. Det var primært kredse udenfor, der havde taget initiativet til og været drivkraften bag disse projekter. Det ville også være hensigtsmæssigt at lade direktørerne for fondene deltage i managementkurser.

61. I Mellemamerika havde "Instituto Relaciones Latino-Americanas" (IRELA) fået tildelt flere kontrakter om undersøgelser og forskellige koordineringsaktiviteter, om projektidentifikation og om tilsyn med Kommissionens menneskerettigheds- og demokratiprogram. Kontraktbeløbene, i alt over 1 mio. EUR, blev i perioden 1992 - 1998 anvendt til at finansiere, hvad der i praksis var en koordinerings- og tilsynsenhed i Kommissionens delegation i Costa Rica.

62. Kommissionen havde undertegnet to kontrakter om tjenesteydelser i Sydamerika med en almennyttig organisation, som havde udarbejdet rapporter og pressemeddelelser og tilrettelagt ekspertmøder og et seminar. I henhold til kontrakterne var organisationens hovedopgave imidlertid at identificere projekter på stedet, at føre tilsyn med projekter og at være en støtte for programenheden i Bruxelles.

63. Programmet for Latinamerika samt Phare- og Tacis-programmerne blev lettere at gennemføre, fordi man sikrede sig yderligere ressourcer gennem underentreprisekontrakter. Kommissionens udliciteringspraksis giver dog anledning til bekymring på en række områder:

a) Via denne praksis anvendte Kommissionen i realiteten budgetbevillinger, der var bestemt til programgennemførelse, til personale- og andre driftsudgifter, som den på grund af budgetstramninger ikke havde fået bevillinger til. I nogle tilfælde var der ikke overensstemmelse mellem budgetanmærkningerne til de pågældende poster og kontraktbetingelserne.

b) Disse kontrakter blev indgået ved underhåndsaftale. Kommissionen har med urette henvist til artikel 112 - 118 i finansforordningen som begrundelse for ikke at have forelagt kontrakterne for Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler.

c) Kommissionens tjenestegrene havde i mange tilfælde foreslået de pågældende organisationer de personer, der blev ansat på kontrakterne. Nogle af dem havde tidligere været ansat på midlertidige kontrakter i de pågældende tjenestegrene(20).

d) Når Kommissionens tjenestegrene udliciterer projektidentifikation, -forberedelse og -tilsyn i en længere periode, er der risiko for, at de ikke selv er tilstrækkeligt godt informeret om programmernes gennemførelse, og at de må forlade sig på eksterne medarbejderes viden og ekspertise.

e) Fordi der ikke er nogen konkurrence, og fordi partnerne er afhængige af Kommissionens bidrag, er der risiko for for høje priser. I nogle tilfælde havde disse organisationer anmodet om beløb, som var blevet udbetalt som engangsbeløb, selv om partneren ikke havde fremlagt de nødvendige bilag. I nogle tilfælde var der også anmeldt ikke-støtteberettigede udgifter, som Kommissionen havde dækket. Foranlediget af Rettens revisionsresultater har Kommissionen nu påbegyndt en indgående undersøgelse af en af disse organisationer (IRELA).

Administrative regler, retningslinjer og procedurer

Gavebistand kontra kontrakter om tjenesteydelser

64. Menneskerettigheds- og demokratiprogrammerne blev primært implementeret via gavebistand til organisationer i det civile samfund. I den periode, revisionen omfatter, var Kommissionens regler for forvaltning af gavebistand imidlertid ikke særligt klart defineret, og Retten konstaterede, at Kommissionen i mange tilfælde havde anvendt gavebistand, hvor andre mekanismer ville have været mere korrekte, især hvor det drejede sig om levering af varer eller tjenesteydelser:

a) I mange menneskerettigheds- og demokratiprojekter indgik tilrettelæggelse og afholdelse af konferencer, møder og uddannelseskurser og undersøgelser. På alle disse områder er det vanskeligt at sondre mellem gavebistand og kontrakter om tjenesteydelser. Kommissionens tjenestegrene var imidlertid ikke tilstrækkeligt opmærksomme på, at der her bør sondres mellem forskellige kontrakt- og procedureformer.

b) Retten kritiserede i særberetningen om de palæstinensiske valg(21), at der var indgået kontrakter om logistisk støtte til valgovervågningsdelegationer ved underhåndsaftale. Ved gennemgang af en stikprøve af kontrakter om menneskerettigheds- og demokratiprojekter i Mozambique, Rwanda og Haiti konstaterede Retten, at seks ud af de ni undersøgte kontrakter i realiteten var kontrakter om tjenesteydelser, men at kontrakterne i samtlige tilfælde var indgået ved underhåndsaftale.

c) Nogle af de undersøgte projekter var blevet tildelt ngo'er, fordi man mente, at kun ngo'er havde de rette forudsætninger for at gennemføre projekter på dette felt. Ved mange menneskerettigheds- og demokratiforanstaltninger kan det meget vel være rigtigt, men det er det ikke nødvendigvis, når foranstaltningerne består i levering af varer (f.eks. kontorudstyr) og tjenesteydelser (f.eks. uddannelse og administration).

Tildeling af kontrakter og samfinansiering

65. Kontrakternes form og indhold varierede. Kravene til kontrakterne (regnskabs- og rapporteringskrav, betalingsordninger mv.) var forskellige fra tjenestegren til tjenestegren. I nogle tilfælde havde en tjenestegren anvendt forskellige kontrakttyper til at dække samme type foranstaltninger.

66. Hver tjenestegren i Kommissionen havde sine egne regler for, hvornår omkostninger var støtteberettigede, og hvornår der kunne ydes finansiel støtte til organisationernes drift. Generelt tilstræbte tjenestegrenene imidlertid alt for ofte at finansiere, hvad de betragtede som særskilte projekter, også når der faktisk var tale om organisationens normale aktiviteter, der snarere burde have været finansieret som institutionel støtte. Resultatet var, at Kommissionens bidrag blev øremærket til projekter, der ikke var hensigtsmæssige, og at der blev stillet budget- og regnskabskrav, som bevirkede, at kontrollen blev koncentreret om input i stedet for om output.

67. I forbindelse med menneskerettigheds- og demokratistøtteprogrammet for AVS-landene ydede Kommissionen betydelige finansielle bidrag til internationale aktioner med flere donorer. Retten har tidligere påpeget en række problemer, Kommissionen har med at udforme projekterne, når den ikke er den eneste donor. Retten anbefalede, at man undgik uhensigtsmæssig øremærkning af midlerne(22). De sager, denne revision omfattede, bekræfter Rettens tidligere bemærkninger.

68. Den ansvarlige tjenestegren i Kommissionen forklarede sin tøven med at deltage i FN's særlige fonde (UN Trust Funds) med, at den fandt det vanskeligt at føre tilsyn med sådanne finansieringer, og at EU-bistanden ikke ville være synlig. Eksemplet med FN's særlige fond oprettet med henblik på valget i Mozambique gav al mulig grund til at udvise tilbageholdenhed: regnskabsrapporterne blev først indsendt tre år efter ONUMOZ-aktionens afslutning, og regnskaberne var summariske og udviste saldi, som ikke var udnyttet, men det fremgik ikke, hvad der skulle ske med midler, der ikke var udnyttet. Kommissionen fik ikke en rapport om gennemførelsen af valgene.

69. Trods dette særligt alvorlige eksempel på en dårlig indsats og på manglende opfyldelse af de kontraktlige forpligtelser bør Kommissionen ikke fuldstændigt opgive denne form for finansieringsmekanisme. Kommissionen er en vigtig finansieringskilde ved sådanne aktioner og bør som sådan - støttet af medlemsstaterne - gøre sin position gældende, så det sikres, at FN indfører hensigtsmæssige rapporterings-, regnskabs- og revisionsmekanismer, som Kommissionen kan acceptere. Samfinansiering via én enkelt struktur og organisation burde - hvis foranstaltningen gennemføres ordentligt - være en mere økonomisk, produktiv og effektiv løsning ved internationalt finansierede aktioner end parallelt gennemførte aktioner.

Finansielt tilsyn

70. Der blev afdækket en række væsentlige svagheder ved Kommissionens finansielle tilsyn med kontrakterne. Et af de mest almindelige og stærkeste kritikpunkter fra projektpartnernes side var, at Kommissionens regler pålagde dem en stor arbejdsbyrde inden for administration og finansforvaltning, men paradoksalt nok havde disse procedurer ikke kunnet forhindre følgende svagheder:

a) Budgetteringen af projekterne var mangelfuld, og der var ikke anvendt sædvanlige standarder eller definitioner; det gjorde tilsynet og kontrollen vanskeligere for Kommissionens tjenestegrene.

b) Reglerne om underentrepriser og indkøb var ikke formuleret klart nok. F.eks. var der i kontrakterne forvaltet af de tjenestegrene, der var ansvarlige for programmerne i Latinamerika og Middelhavsområdet, kun anført et krav om, at der skulle indhentes tre tilbud ved indkøb af varer og udstyr - sådanne indkøb var et marginalt element i de fleste kontrakter. Der var ikke fastsat nogen regler for ansættelse af eksperter eller projektmedarbejdere eller for udlicitering af opgaver som f.eks. trykning. Retten konstaterede flere eksempler på en utilfredsstillende ansættelses- og udliciteringspolitik(23).

c) I nogle tilfælde havde projektpartnerne betragtet budgetterede beløb som faste priser eller engangsbeløb, som Kommissionen ikke behøvede andre bilag for end udgiftsopgørelser. Hverken Kommissionens centrale tjenestegrene, delegationerne eller de konsulenter, Kommissionen havde ansat til at føre tilsyn med gennemførelsen af projekterne, kontrollerede, om udgifterne faktisk var afholdt som anmeldt. I Mellemamerika konstaterede Rettens revisorer f.eks. i otte projekter (ud af 14 undersøgte), at der var fejl i de endelige betalinger, eller der kunne ikke redegøres nærmere for betalingerne.

d) Der var finansieret ikke-støtteberettigede udgifter. Kommissionen havde finansieret udgifter, der var påløbet før tidspunktet for en kontrakts undertegnelse, og udgifter til poster, der ikke var omfattet af kontrakten.

71. Foranlediget af Rettens revisionsresultater og dens bemærkninger om ovennævnte uregelmæssigheder ved programmet for Mellemamerika lovede Kommissionen at gennemgå de endelige betalingsanmodninger, som tilsynsenheden havde godkendt, endnu en gang. Efter at have revideret en række kontrakter med en bestemt organisation indledte Kommissionen desuden i marts 1999 en grundig revision af samtlige kontrakter indgået med den pågældende organisation og af det finansielle tilskud, organisationen havde fået til administrationsudgifter.

72. Det fremgår af ovenstående revisionsresultater, at Kommissionens strategi, som går ud på at forsøge at styre et stort antal små og mellemstore kontrakter gennem relativt detaljerede kontrolforanstaltninger med vægt på input, ikke er hensigtsmæssig. Kommissionen har hverken personaleressourcer eller systemer til at gøre det effektivt.

Feedback

73. Kommissionen har foretaget en række evalueringer af sine menneskerettigheds- og demokratiforanstaltninger (jf. punkt 45). Evalueringen af programmet for Mellemamerika var grundlaget for Kommissionens revision af strategien på dette felt, og resultatet blev, at der i slutningen af 1998 blev vedtaget et flerårigt program. Det står imidlertid endnu ikke klart, om der er gjort noget effektivt ved de alvorlige kritikpunkter, der påpeges i denne evaluering, nemlig at der ikke er foretaget en prioritering, at det forvirrer med så mange forskellige budgetposter til finansiering af menneskerettigheds- og demokratiforanstaltninger, at der ikke er fastsat resultatindikatorer, og at det har givet mange problemer, at der er for få forvaltningsressourcer, og at de administrative og finansielle regler er uhensigtsmæssige.

74. Retten fandt ingen beviser på, at den evaluering af Phare- og Tacis-demokratiprogrammet, der blev offentliggjort i marts 1998, havde indvirket væsentligt på den revision af politikken på dette område, som Kommissionen samtidig gennemførte.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

Retsgrundlaget og budgetrammerne bør forenkles

75. Kommissionen bør forelægge Rådet og Europa-Parlamentet forslag til forenkling af det gældende retsgrundlag og budgetrammerne for bistand til tredjelande. Man kunne f.eks. have et begrænset antal "overordnede" forordninger for de største programmer (f.eks. MEDA, ALA, Tacis), hvor hver forordning indeholder bestemmelser om sådanne aspekter som styrkelse af menneskerettigheder og demokrati, både som betingelse for bistand og som indsatsområde, om nødvendigt med mere detaljerede retningslinjer, som offentliggøres særskilt.

Projekter og partnere bør udvælges omhyggeligere

76. Den Europæiske Union er på dette område gået i spidsen ved at erklære beskyttelse og fremme af menneskerettigheder og demokrati for prioriterede indsatsområder for sine udviklingsprogrammer, og den har bekræftet sin holdning ved at nedfælde disse mål i selve traktaterne. Unionen skal imidlertid træffe yderligere foranstaltninger til, at disse hensigter føres ud i livet.

77. For det første bør der foretages indgående analyser af forholdene i hvert land, før der udarbejdes klare landestrategier, som skal være rammerne for velafvejede og målrettede projekter i det pågældende land. For det andet bør indsatsområderne prioriteres, så det undgås, at de finansielle midler spredes i små portioner på alt for mange projekter. For det tredje bør procedurerne for udvælgelse af projekter og partnere forbedres og anvendes konsekvent. I juli 1999 blev der indkaldt forslag til 1999-programmet. Det er et vigtigt skridt i den rigtige retning, for så vidt angår prioriteringen.

Der bør fastlægges program- og projektresultatindikatorer, og resultaterne bør følges op

78. Kommissionen bør indføre objektive tilsynssystemer på både program- og projektniveau. Med henblik herpå bør den fastlægge retningslinjer for, hvordan den skal bedømme resultaterne af de finansierede foranstaltninger, og den bør udarbejde egnede og kvantificerbare indikatorer. På grundlag af dem bør resultaterne måles med jævne mellemrum.

EU-bistandens effekt på lang sigt bør sikres gennem bæredygtige foranstaltninger

79. Programmer til fremme og beskyttelse af menneskerettigheder og demokrati forudsætter et engagement på mellemlang eller lang sigt. Kommissionen bør derfor gå bort fra sin nuværende praksis med at finansiere enkeltstående etårige foranstaltninger og i stedet yde mere vedvarende og langsigtet støtte til organisationer, der har potentialet til at styrke menneskerettighederne og demokratiet i et land effektivt.

80. Når Kommissionen godkender og iværksætter bistand, bør den også sikre sig, at modtagerorganerne styrker deres organisatoriske, administrative, finansielle og tekniske strukturer så meget, at de kan videreføre aktiviteterne effektivt, efter at EU's finansielle bistand er ophørt.

81. Kommissionen bør følge op på organisationernes aktiviteter, efter at den finansielle bistand er ophørt. Det giver den ikke blot mulighed for at bedømme bistandens bæredygtighed, men også for at blive informeret direkte på stedet om menneskerettighedssituationen og demokratiet i disse lande.

Hensigtsmæssige procedurer for forvaltningen af gavebistandsprogrammer

82. Menneskerettigheds- og demokratiprogrammerne består primært af forholdsvis mange mindre og mellemstore kontrakter med en lang række forskellige organisationer over hele verden. Mange af disse samarbejdspartnere har en sådan struktur, at deres systemer til finansiel forvaltning og kontrol ikke er særligt avancerede. Kommissionen skal i henhold til finansforordningen sikre sig, at de midler, den bevilger som bistand, anvendes formelt rigtigt og forsvarligt, men den kan ikke kontrollere den finansielle implementering i enkeltheder. Det er heller ikke en tilfredsstillende løsning at overlade opgaven til kontorer for faglig bistand.

83. Kommissionen bør vedtage procedurer, hvormed der lægges større vægt på, hvad partnerne udretter med de midler, de får udbetalt, og som giver rimelig sikkerhed for, at midlerne anvendes korrekt til de formål, de er bevilget til. For de mellemstore og store projekters vedkommende bør overvågnings-, tilsyns- og kontrolfunktionerne primært lægges ud til delegationerne, som bør have bemyndigelse til at indgå kontrakter med lokale revisorer, som får de fornødne beføjelser til at kontrollere den finansielle implementering.

84. I forbindelse med programmer, der omfatter mikrogavebistand, bør Kommissionen gøre brug af lokale organer og lade den pågældende delegation deltage i forvaltningen. Sådanne organer, som normalt har et solidt kendskab til de lokale forhold, kunne bedømme ansøgninger og bevilge gavebistand. Modtagerorganisationen kunne så indsende rapporter om, hvad midlerne er anvendt til. Det ansvarlige organ skulle kunne nægte yderligere tilskud til den pågældende organisation, såfremt det ikke kan godkende rapporterne. De fonde for støtte til det civile samfund, der er oprettet i de fleste Phare-lande, er et godt eksempel, som kan følges andre steder, hvis de i punkt 60 anførte svagheder afhjælpes.

85. Når Kommissionen deltager i internationale aktioner, som flere donorer yder støtte til, bør den tilskynde til, at alle anvender fælles finansieringsstrukturer og organisationsformer. Kommissionen bør - helst med medlemsstaternes støtte - gøre sin position gældende, så det sikres, at der indføres egnede fælles rapporterings-, regnskabs- og revisionsmekanismer.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 18. maj 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) SEK(1999) 1596 af 13.10.1999.

(2) KOM(96) 672 endelig udg. af 17. januar 1997.

(3) Rådets forordninger (EF) nr. 975/1999 og 976/1999 af 29.4.1999, EFT L 120 af 8.5.1999.

(4) Central- og Østeuropa, De Nye Uafhængige Stater, Sydamerika, Mellemamerika, Asien, Middelhavsområdet og Mellemøsten, Afrika, Vestindien og Stillehavet.

(5) El Salvador, Guatemala, Haiti, Mozambique, Nicaragua, Palæstina, Panama, Rwanda og Tyrkiet.

(6) El Salvador, Guatemala, Haiti, Mozambique, Nicaragua, Palæstina, Panama, Rwanda og Tyrkiet.

(7) Kommissionens mener, at landestrategidokumenterne primært skal dække de generelle bistandsprogrammer for det finansielle, faglige og økonomiske samarbejde, men ikke nødvendigvis alle aspekter af dens samarbejde med et bestemt land. Der skal udarbejdes særskilte strategidokumenter om andre aspekter som f.eks. menneskerettigheder og demokrati. Retten mener imidlertid, at der kun bør være ét strategidokument, som skal dække alle væsentlige samarbejdsområder.

(8) Ansøgerlande skal opfylde Københavnskriteriet om institutionel stabilitet, som garanterer demokrati, retsstatsforhold, menneskerettigheder samt respekt for og beskyttelse af mindretal. Desuden skal de tage fat på at løse de problemer, som Kommissionen påpeger i de analyser af ansøgerlandenes udvikling i retning af en pluralistisk økonomi, som er offentliggjort i Agenda-2000-serien.

(9) I svaret til revisorernes bemærkninger i et sektorbrev anførte en delegation, at der ikke forelå nogen strategi på tryk, men at en sådan kunne udledes af hele den finansierede projektpakke. Alle projekter blev gennemført i områder, hvor menneskerettighederne og demokrati gav anledning til alvorlig bekymring.

(10) Agenda 2000.

(11) Indkaldelse af forslag 1999/C 170/10 vedrørende europæisk initiativ for demokrati og menneskerettigheder, offentliggjort den 17.6.1999.

(12) "Evaluation of EC positive measures in favour of human rights and democracy (1991 - 1993)", GD I, maj 1995; "PHARE Democracy Programme 1992 Evaluation Report of the Pilot Phase", E. Eberhardt, august 1995; "Evaluation of the PHARE and TACIS Democracy Programme 1992 - 1997", ISA Consult, European Institute, Sussex University og GJW Europe, september 1997; "Analysis and evaluation of the programme of support for democracy and human rights in Central America (November-December 1997)", V. Zapatero, P. Subra de Bieusses og I. Astarloa. Andre evalueringer på dette område er: "Evaluation of MEDA democracy programme", Euronet Consulting, april 1999; "Evaluation on the European special programme in South Africa", oktober 1996; "International Alert's activities in conflict prevention", maj 1998; AWEPA's (Association of Western European Parliamentarians) aktiviteter, november 1998; valget i Mozambique, februar 1999.

(13) Det blev anvendt ved Phare-demokratiprogrammet og de projekter af mere generel art, som er finansieret i forbindelse med det faglige og finansielle samarbejde.

(14) Jf. fodnote 2 på side 8.

(15) F.eks. Grazhdansky Kontrol - Citizens Watch og Soldatermødrene i St. Petersborg (en ngo, der forsvarer indkaldte russiske soldaters juridiske rettigheder).

(16) Som led i reorganiseringen af Kommissionens tjenestegrene i 1999 blev en del af GD IA og GD IB overflyttet til Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser, og GD VIII blev ændret til Generaldirektoratet for Udvikling.

(17) International sammenslutning, der på EU-plan skal koordinere nationale organisationer, som på frivillig basis deltager i udviklingssamarbejde.

(18) Phare- og Tacis-demokratiprogrammet, Phare- og Tacis-Lien-programmet og Phare-partnerskabsprogrammet.

(19) Charities Aid Foundation (CAF), februar 1997.

(20) Retten kritiserede lignende procedurer i særberetning nr. 2/97 om humanitær bistand, EFT C 143 af 12.5.1997.

(21) Særberetning nr. 4/96 om regnskabet for den europæiske valgenhed, der blev oprettet ved en fælles FUSP-aktion vedrørende overvågning af det palæstinensiske valg, EFT C 57 af 24.2.1997, punkt 24 - 25.

(22) Årsberetningen for regnskabsåret 1995 med institutionernes svar, EFT C 340 af 12.11.1996, punkt 11.29 - 11.57.

(23) F.eks. konstateredes det i et land, at de samme personer havde poster i en modtagerorganisation og blev ansat som projektmedarbejdere i en anden. I forbindelse med et projekt blev der indgået en kontrakt med et trykkeri, der dækkede det fulde budgetterede beløb til trykning (45000 ECU). Der var ikke indhentet konkurrerende pristilbud, og det var ikke specificeret, hvad der skulle leveres i henhold til kontrakten. Kommissionen havde ikke fundet disse forhold.

Bilag 1

Oversigt over EU's støtteforanstaltninger til fordel for menneskerettigheder og demokrati i tredjelande i perioden 1994 - 1998

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Udviklingen i betalingerne afholdt over hvert års forpligtelser i perioden 1994 - 1998

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Bilag 2

Analyse af foranstaltninger til støtte for demokrati og menneskerettigheder finansieret via Phare- og Tacis-programmerne (1993 - 1998)

>TABELPOSITION>

Bilag 3

Anvendte forkortelser

ALA Udviklingslandene i Latinamerika og Asien

AVS De lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet, som er med i Lomé-konventionen

CEV Centre Européen du Volontariat

EHRF European Human Rights Foundation

EU Den Europæiske Union

EUF Den Europæiske Udviklingsfond

FN De Forenede Nationer

GD Generaldirektorat

IBF Institut belge de formation

IRELA Instituto Relaciones Latino-Americanas

Lien Link Inter European NGOs

MEDA Euro-Middelhavspartnerskabet

Ngo Ikke-statslig organisation (non governmental organisation)

ONUMOZ FN's mission i Mozambique

Phare EF-program for bistand til landene i Central- og Østeuropa

SCR Den fælles RELEX-forvaltningstjeneste

Tacis Faglig bistand til De Nye Uafhængige Stater

Kommissionens svar

RESUMÉ

Kommissionen betragter Revisionsrettens beretning om EU's indsats i tredjelande til fordel for menneskerettigheder og demokrati som et vigtigt bidrag til vurderingen af det velbegrundede i EF-initiativerne og afdækningen af de problemer, der skal løses for at gøre indsatsen mere sammenhængende og overskuelig.

- Med henblik på større sammenhæng og overskuelighed:

a) Kommissionen deler Rettens opfattelse af, at der bør foretages en mere systematisk vurdering af forholdene vedrørende menneskerettigheder og demokrati i hvert enkelt modtagerland, og at der bør refereres hertil i alle landestrategierne: Kommissionen er i færd med at udarbejde nye retningslinjer for, hvordan dette kan gøres mere systematisk (se også svaret på punkt 20 - 24).

Hidtil har Kommissionen udarbejdet strategier for lande i nogle egne af verden, som også omhandler menneskerettigheder og demokrati. Man har især koncentreret sig om følgende:

- de nye ansøgerlande (Europaaftaler, hvori spørgsmål vedrørende menneskerettigheder og demokrati indgår som specifikke krav i forbindelse med tiltrædelsen)

- AVS-landene (EUF-finansierede foranstaltninger vedrørende menneskerettigheder er indarbejdet i strategien og det vejledende program for hvert enkelt land).

b) Der anvendes mange forskellige metoder ved udvælgelsen af projekter for at tage hensyn til de forskelligartede behov i relation til menneskerettigheder og til de specifikke lokale forhold. Man forsøger at finde den bedst mulige balance mellem Kommissionens prioritering af opgaverne og ngo'ernes behov ud fra en formodning om, at behovsbaserede projekter i højere grad end udbudsbaserede projekter må forventes at imødekomme modtagernes reelle behov (under forudsætning af, at det er de virkeligt berørte parter, der definerer for behovene) og dermed har bedre chancer for at give bæredygtige resultater (se også svaret på punkt 25 - 28).

c) Kommissionen forsøger i hvert enkelt tilfælde at vurdere kapaciteten hos de organisationer, den vælger som projektansvarlige. Det kan forekomme, at der kun er et meget begrænset udvalg af ngo'er (se også svaret på punkt 29 - 31).

- Med henblik på større åbenhed omkring foranstaltningerne:

a) I relation til menneskerettigheder er de mest markante projekter ikke altid dem, der gennemføres af store europæiske ngo'er, men ofte mindre projekter, der gennemføres af lokale ngo'er, som bidrager til gradvist at styrke det lokale civilsamfund og skabe det nødvendige demokratiske grundlag.

b) Anvendelsen af indikatorer til at måle mere end blot effektiviteten og virkningerne af et projekt vedrørende menneskerettigheder er et spørgsmål, der optager Kommissionen stærkt. I marts 1998 forelagde den en meddelelse med titlen "Udfordringer i partnerskabet mellem Den Europæiske Union og AVS-staterne: Demokratiet og retsstatens principper, menneskerettigheder og god regeringsførelse", hvori den skitserede forskellige elementer, der kan anvendes som indikatorer.

Kommissionens tjenestegrene har siden da arbejdet videre med spørgsmålet. Man skal være opmærksom på, at de undersøgelser, der er gennemført af andre organer, såsom OECD og FN's Højkommissariat for Menneskerettigheder, foreløbig ikke har givet nogen endelige resultater.

Den første evaluering, som Kommissionens tjenestegrene har foretaget af "menneskerettighedsprojekterne" i AVS-landene, var alvorligt hæmmet af, at man ikke havde nogen indikatorer, der kunne anvendes som målestok. Først lidt efter lidt har man på grundlag af successive evalueringer fundet frem til pålidelige analyseelementer (se også svaret på punkt 32 - 39).

c) Visse foranstaltninger kan ikke anskues ud fra et bæredygtighedssynspunkt, fordi de er - eller kun bør være - midlertidige. I de lande, hvor forholdene tillader det, tilstræber man en dialog med myndighederne og forsøger at udarbejde en fælles strategi for at forbedre situationen med hensyn til menneskerettighederne i det pågældende land. Hensigten er netop, at foranstaltninger vedrørende demokrati, retsstatsprincipper og også menneskerettigheder gradvist skal finansieres via landets eget statsbudget (i det omfang, det overhovedet er muligt). For at nå det mål mobiliserer man de forskellige instrumenter - budgetpost, opmuntringsstøtte, nationalt vejledende program og politisk dialog - og disse instrumenter skal anvendes kombineret (se også svaret på punkt 47 - 49).

d) Kommissionen er enig i Revisionsrettens bemærkninger om, at det er nødvendigt at gøre EU's initiativer mere synlige (se også svaret på punkt 50).

e) De evalueringer, Kommissionen har foretaget, har generelt været positive og har bekræftet, at de pågældende projekter og programmer har ydet et væsentligt bidrag til støtte for demokratiet og menneskerettighederne (se svaret på punkt 46).

- Med henblik på en bedre forvaltning af foranstaltningerne:

a) Kommissionen forsøger at finde egnede løsninger på problemerne i relation til behovet for ekspertise og ressourcer. Der er nedsat arbejdsgrupper, der skal undersøge de forskellige muligheder for at lægge opgaver ud til eksterne konsulenter.

b) Kommissionen er klar over, at der ikke i tilstrækkelig grad sondres mellem tilskud og andre former for kontrakter, og har i sinde at tydeliggøre denne sondring ved at indføre regler for tilskud i forbindelse med de planlagte ændringer af finansforordningen (se også svaret på punkt 64).

c) Kommissionen har nu taget initiativ til at standardisere kontraktbestemmelser og finansielle mekanismer (se svaret på punkt 65 - 66).

d) Der er for nyligt indført forenklede standardregler for indkøb, der sikrer, at der kun effektueres betalinger til dækning af støtteberettigede udgifter (se svaret på punkt 70 - 71).

e) Konklusionerne af evalueringen af de projekter, der er gennemført under Phare- og Tacis-demokratiprogrammerne, er siden Revisionsrettens undersøgelse blevet indarbejdet i de nye forordninger (EF) nr. 975/1999 og (EF) nr. 976/1999 (EFT L 120 af 8.5.1999), der nu er vedtaget. Også i den indkaldelse af forslag, som blev offentliggjort i juli 1999, er der taget hensyn til ovennævnte konklusioner.

Revisionsretten anbefaler, at Kommissionen i højere grad fokuserer på, hvad partnerne udretter, og sikrer sig rimelig garanti for, at midlerne anvendes til det formål, hvortil de er bevilget. Den af Retten foreslåede fremgangsmåde vil kræve ændringer i forvaltningsmetoderne; det er i øjeblikket til overvejelse som led i den generelle reform af Kommissionen. Det centrale problem er misforholdet mellem størrelsen af de midler, der forvaltes, og de menneskelige ressourcer, der skal forvalte dem.

INDLEDNING

Menneskerettigheder og demokrati har fået øget betydning

1 - 5. EF's indsats i relation til menneskerettigheder blev iværksat trinvist, fordi det drejede sig om et område, hvor man ikke havde nogen erfaringer at bygge på. Selve menneskerettighedsbegrebet, som slet ikke er nævnt i Rom-traktaten, figurerer således første gang i præamblen til den europæiske fælles akt; begrebet optræder efterfølgende i Maastricht-traktaten og har i Amsterdam-traktaten fået afgørende betydning for EU's indsats på alle områder. Sideløbende hermed er der forekommet referencer til menneskerettighederne ikke blot i forskellige erklæringer, men også i aftaler, navnlig artikel 5 i den reviderede Lomé-konvention IV. Denne reference er yderligere udbygget i den nye partnerskabsaftale, der skal undertegnes i juni 2000.

Det betyder, at de forskellige former for interventioner i mange tilfælde har været forsøg, der har haft til formål at vurdere det velbegrundede i indsatsen og mulighederne for at imødekomme behovene.

Blandt de initiativer, Europa-Kommissionen har iværksat på dette område, er det på sin plads at nævne dem, der er af mere strategisk art og tager sigte på at opstille nogle grundlæggende retningslinjer, nemlig følgende:

- I 1995 vedtog Kommissionen to meddelelser:

- den ene gør status over de hidtidige resultater og fastlægger en prioritering af opgaverne ("Den Europæiske Union og de udenrigspolitiske aspekter af menneskerettighederne fra Rom- til Maastricht-traktaten og i tiden fremover", KOM(95) 567 endelig udg.)

- den anden meddelelse drejer sig om, at der i alle aftaler bør figurere en bestemmelse om, at fremme og beskyttelse af menneskerettighederne er et væsentligt element i EU's eksterne forbindelser.

- I marts 1998 vedtog Kommissionen en meddelelse med titlen "Udfordringer i partnerskabet mellem Den Europæiske Union og AVS-staterne: Demokratiets og retsstatens principper, menneskerettigheder og god regeringsførelse", hvori der peges på forskellige elementer, der kan anvendes som indikatorer.

- Kommissionen har ladet Det Europæiske Universitetsinstitut gennemføre to undersøgelser:

- den ene fra 1998 dannede grundlag for den første status over EU's rolle på menneskerettighedsområdet og skitserede hovedelementerne i en handlingsstrategi

- den anden fra 1989 analyserede de juridiske, politiske, institutionelle og ideologiske aspekter i relation til EU's interne og eksterne aktiviteter med henblik på at finde frem til de prioriterede emner for et EF-handlingsprogram vedrørende menneskerettigheder.

Europa-Kommissionen forbereder en ny meddelelse, som forventes offentliggjort i anden halvdel af 2000.

Kommissionen har altid været meget bevidst om problemstillingerne på dette felt og iværksatte da også forskellige undersøgelser for at afdække de vigtigste indsatsområder og fastlægge sin strategi, før den forelagde den "adfærdskodeks", som blev vedtaget i oktober 1999 i forbindelse med forelæggelsen af Phare-programmerne for 2000 - 2006.

Retsgrundlaget og budgetrammerne er komplekse

6 - 9. I betragtning af disse spørgsmåls store vigtighed har der været en voksende tendens til at lade bestemmelser om menneskerettigheder og demokrati indgå i de geografisk baserede forordninger om EU's eksterne forbindelser i takt med, at man har fundet det nødvendigt at integrere dem i EF-politikkerne og forbedre samarbejdet med de forskellige lande om menneskerettighedsaktiviteter. Dette samarbejde til støtte for menneskerettigheder og demokrati er et væsentligt element i den strategi for EF-støtten, der skal forhandles med hvert enkelt land eller region.

Kommissionen sondrer mellem anvendelse af henholdsvis kapitel B7 - 7 på budgettet og de geografiske samarbejdsprogrammer - ikke i relation til emnet, men i relation til karakteren af de forskellige foranstaltninger, der skal gennemføres. Især hvor det drejer sig om interventioner i større målestok, hvor staten spiller en vigtig rolle som samarbejdspartner ved gennemførelsen af en aktivitet, eller hvor det drejer sig om en opfølgning på et pilotprojekt, som tidligere er gennemført med midler fra kapitel B7 - 7 på budgettet, og som har givet særligt værdifulde resultater, der berettiger til at fortsætte indsatsen, eller hvor der er tale om at videreføre og udbygge en tidligere pilotaktivitet i større målestok, er det helt berettiget at anvende midler fra de budgetposter, der er oprettet i tilknytning til de geografisk baserede forordninger. Hvis det til gengæld drejer sig om aktiviteter, der er relativt begrænsede, og hvor ikke-statslige organisationer (ngo'er) optræder som vigtige partnere, er det mere oplagt at trække på kapitel B7 - 7.

Efter at forordningerne (EF) nr. 975/1999 og (EF) nr. 976/1999 er trådt i kraft, står det klart, at al fremtidig bistand til valghandlinger og valgovervågning skal finansieres under første søjle. Det skal ske på grundlag af komplementaritetsprincippet: finansiering af aktioner til fordel for et bestemt land skal primært hidrøre fra samarbejdsinstrumenterne (Lomé-konventionen, ALA, Obnova, Phare, Tacis m.fl.). Finansiering af tematiske foranstaltninger, såsom uddannelse, medier, folkeoplysning og vælgerorientering, skal komme fra kapitel B7 - 70. Der indgår ganske vist i dette kapitel en særlig budgetpost til støtte for den demokratiske omstillingsproces og kontrol med afholdelse af valg (B7 - 709), men der er ikke afsat tilstrækkelige midler til at dække alle de forpligtelser vedrørende bistand til valghandlinger og valgovervågning, som EF må forvente at skulle opfylde i løbet af hvert regnskabsår. Det er således nødvendigt fortsat at tage af de midler, der er afsat til samarbejdsinstrumenterne. Desuden tager støtten fra kapitel B7 - 70 primært sigte på ngo'er og internationale organisationer. Medlemsstaterne kan naturligvis stille yderligere midler til rådighed.

For at tydeliggøre sondringen mellem kapitel B7 - 7 og forordningerne (EF) nr. 975/1999 og (EF) nr. 976/1999 og de geografiske budgetposter overvejer Kommissionen at omstrukturere dette kapitel i budgetforslaget for 2001. Den nuværende kombination af 11 geografiske og tematiske budgetposter (12, hvis man medregner budgetposten vedrørende børns rettigheder i kapitel B7 - 6) vil blive reduceret for at give en mere tematisk baseret indfaldsvinkel til de aktiviteter, der skal gennemføres i henhold til forordningerne.

EU-foranstaltninger til støtte for demokrati og beskyttelse af menneskerettighederne

10. Kommissionen noterer sig, at Revisionsretten erkender, at de politiske målsætninger er bredt dækkende, og at foranstaltningerne skal finansieres under meget forskelligartede vilkår.

16. Samarbejdet med AVS-landene omkring menneskerettigheder fortjener særlig opmærksomhed. Der er i årenes løb udviklet en effektiv strategi for at fremme initiativer i et AVS-land til fordel for demokratiet med anvendelse af midler fra kapitel B7 - 7 på budgettet som et supplement. Denne komplementaritet er særligt veludviklet i relation til støtte til valghandlinger. Med hensyn til valghandlinger har Kommissionen i en meddelelse fra april 2000 til Europa-Parlamentet og Rådet redegjort for de foreløbige erfaringer og foreslået nye retningslinjer for den fremtidige indsats.

Revisionens omfang

18. Kommissionen noterer sig, at Revisionsretten erkender, at Kommissionen har reageret med konkrete initiativer på Rettens tidligere bemærkninger til programmerne.

STRATEGI FOR PROGRAMMERNE

Landestrategier

20 - 24. Kommissionen er enig i Revisionsrettens synspunkt om, at det er nødvendigt at medtage forholdene i relation til demokrati og menneskerettigheder i de dokumenter, hvori prioriteringen af indsatsen i de enkelte lande er fastlagt. Man arbejder i øjeblikket på at finde en model for et strategidokument, der kan anvendes af samtlige tjenestegrene, som beskæftiger sig med de eksterne forbindelser.

Udvælgelse af projekter

25 - 28. Skal man imødekomme de mange forskelligartede behov i relation til menneskerettigheder og demokrati, er det nødvendigt at følge flere forskellige modeller ved udvælgelsen af projekterne afhængigt ikke blot af forholdene i landet (problemstillinger i relation til historie, kultur m.m.), men også afhængigt af målsætningerne, som kan dreje sig om at skabe udvikling på såvel kort som mellemlang og lang sigt.

25. Det er vigtigt, at lokalsamfundene får mulighed for at give udtryk for deres ønsker og behov og deres egen prioritering af indsatsen inden for en generel ramme, som er i overensstemmelse både med de relevante forordninger og med landets overordnede behov.

26. Modellen med indkaldelser af forslag er velegnet til forholdene i de områder, hvor der er mange muligheder for at intervenere via mikroprojekter og via et direkte samarbejde med de statslige myndigheder. I denne sammenhæng giver indkaldelser af forslag mulighed for at udvælge projekter, hvis gennemførelse kan strække sig over meget længere tid, og som er centreret omkring de særligt følsomme problemstillinger i relation til de demokratiske rammer, medierne og parlamentarisk praksis.

27 - 28. Selv om målsætningerne i de lande, der ansøger om medlemskab af EU, er de samme som i de latinamerikanske lande, AVS-landene og endog Middelhavslandene, nemlig at bidrage til at forbedre situationen med hensyn til respekten for menneskerettighederne, er det klart, at man må vælge de instrumenter, som er de bedst egnede til de konkrete forhold, der i øvrigt kan være meget forskelligartede. Det er baggrunden for, at man har valgt modellen med ekspertbesøg, som giver mulighed for at afdække de særlige behov, der gør sig gældende i den enkelte situation.

Udvælgelse af projektansvarlige organer

29 - 31. Modellen med indkaldelser af forslag er en meget nyttig løsning, men i betragtning af den tid, der medgår med forberedelsen, offentliggørelsen, udvælgelsen og de endelige beslutninger, er den bedst egnet til projekter, der skal gennemføres over en længere periode. Der benyttes også andre modeller for at imødekomme behovene i relation til menneskerettigheder, navnlig når akutte behov kræver en omgående indsats.

Specielt med hensyn til Central- og Østeuropa er der i det nye Phare-Access-program taget hensyn til styrkelsen af lokale ngo'er, og det kræves, at de ledende organisationer, der har hovedansvaret for de støttede projekter, skal være baseret i Phare-ansøgerlandene. Europæiske ngo'er kan kun deltage som supplerende partnere.

RESULTATERNE AF PROGRAMMERNE

Foranstaltningernes effektivitet, relevans og virkninger

32 - 39. Kommissionen erkender, at kvaliteten af projekter og programmer kan forbedres ved, at der på forhånd fastsættes målsætninger og mål og anvendes kontrollerbare indikatorer som et forvaltningsredskab. Der er rent faktisk gjort en stor indsats i relation til størsteparten af budgetposterne i kapitel B7 - 7 i 1999 for at indføre "logiske rammeanalyser" i finansieringsforslagene og dermed lette den efterfølgende projektforvaltning.

Uanset hvor relevant det kan være at operere med kontrollerbare indikatorer, er det vigtigt at understrege, at projekter vedrørende menneskerettigheder vanskeligt lader sig kvantificere.

En yderligere fordel ved at fokusere på projektresultaterne ligger i, at man derved skaber tættere kontakt mellem de forskellige deltagere i projektets gennemførelse. Ved at drøfte projektmålsætningerne med alle de involverede parter kan man skabe større tilslutning til og interesse for projektets udformning.

42 - 43. Kommissionen er enig i, at projektgennemførelsen - især i Latinamerika - har været præget af langsommelighed. Problemet har været, at man har manglet menneskelige ressourcer og ikke har formået at tilpasse procedurerne til de specifikke behov hos de ngo'er, som arbejdede med menneskerettighedsprogrammer.

Bemærkninger fra programevalueringerne

46. Revisionsretten bemærker, at de evalueringer, Kommissionen har finansieret, generelt har været positive, at aktiviteterne har ydet et væsentligt bidrag til støtte for beskyttelsen af menneskerettighederne, at projekterne har været relevante, og at de har været med til styrke ngo'erne.

Bæredygtighed

47 - 49. Kommissionen er som hovedregel meget opmærksom på aktiviteternes videreførelse, også efter at EF-finansieringen er ophørt. Man skal dog være klar over, at kapitel B7 - 7 tager sigte på enkeltstående foranstaltninger; midler herfra kan - bortset fra i undtagelsestilfælde - ikke anvendes direkte til at dække driftsomkostninger.

Det er klart, at man skal undgå at gøre organisationernes indsats i marken afhængig af EF-initiativerne. Eftersom det endelige mål er at udvikle organisationernes egen kreativitet og støtte deres egne initiativer, kan en eventuel videreførelse af disse "pilotprojekter" indgå i andre, mere velegnede sammenhænge, f.eks. det almindelige udviklingssamarbejde.

Disse problemer vil i nær fremtid kunne tages op til fornyet overvejelse i forbindelse med udarbejdelsen af "landestrategierne", og der kan i givet fald udtænkes løsninger for de mest værdifulde projekter.

Synlighed

50. Kommissionen deler Revisionsrettens opfattelse af, at det er nødvendigt at gøre EU's indsats mere synlig. Der bør satses på:

- for det første at sikre en mere ensartet præsentation, så man undgår at skabe forvirring i offentligheden omkring logoerne for de forskellige programmer (Phare, Tacis, Obnova m.fl.), men i stedet udelukkende operere med EU-modellen

- for det andet at sikre, at spørgsmålet om fremhævelsen af EU's rolle behandles systematisk allerede fra starten under forhandlingerne om et projekt, ved udarbejdelsen af kontrakten og efterfølgende ved projektets gennemførelse.

KOMMISSIONENS FORVALTNING AF PROGRAMMERNE

Organisation og forvaltningsressourcer

53. Kommissionen er enig i Revisionsrettens kritik af, at den måde tjenestegrenene med ansvaret for menneskerettighedsspørgsmål tidligere var organiseret på, gav anledning til problemer; i erkendelse heraf har Kommissionen besluttet at placere forvaltningen af samtlige budgetposter i kapitel B7 - 7 i én enkelt struktur ved bl.a. at lægge den tidligere enhed "Menneskerettigheder og AVS" fra GD Relex sammen med enheden "Menneskerettigheder og demokratisering".

Spørgsmålet om støtten til delegationerne vil blive taget op i forbindelse med programmeringen af budgetposterne i kapitel B7 - 7 og i den meddelelse om strategien vedrørende menneskerettigheder, som Kommissionen har til hensigt at vedtage i første halvdel af 2000.

54. Kommissionen er helt enig i Revisionsrettens bemærkninger om de utilstrækkelige personaleressourcer. Der blev allerede i september 1999 truffet beslutning om at samle disse ansvarsområder i en enkelt enhed og dermed også de personaleressourcer, der er afsat til at forvalte midlerne fra kapitel B7 - 7 og initiativerne vedrørende menneskerettigheder og demokrati.

55 - 57. Med hensyn til mulighederne for at lægge opgaver ud til organisationer, som ligger uden for det offentliges ansvarsområde, er Kommissionen i færd med at undersøge, hvordan man bedst kan skabe et bæredygtigt grundlag for de støtteaktiviteter vedrørende menneskerettighederne, der lægges uden for Kommissionens regi.

58. Med hensyn til de opgaver, som ifølge Revisionsretten skulle være overdraget til IBF, var kontrakten indgået, inden SCR (Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser) blev oprettet. Siden er IBF's kontrakt blevet ændret, og Kommissionen har via SCR selv overtaget ansvaret for indgåelse af kontrakter og effektuering af betalinger.

59. Bestyrelserne for fondene for støtte til civilsamfundet bør per definition være uafhængige af staten, og medlemmerne godkendes ikke af regeringen (regeringen har dog ret til at udpege et af bestyrelsesmedlemmerne).

60. Programmet er behovsbaseret inden for den prioritering af opgaverne, som Kommissionen har fastlagt for fondene for støtte til civilsamfundet. Der gennemføres i øjeblikket ledelseskurser, men der er helt klart behov for mere ledelsesmæssig uddannelse.

Som en forvaltningsmekanisme, der er etableret af Kommissionen, har disse fonde primært gennemført programmer for udvikling af civilsamfundet, som Kommissionen selv har godkendt, hvorfor det er logisk, at "initiativ og momentum primært er kommet udefra".

62. Personalemangel har fået Kommissionen til at gøre omfattende brug af kontrakter om faglig bistand, og denne fremgangsmåde er som hovedregel blevet anset for hensigtsmæssig til opgaver i forbindelse med projektforslag, opfølgning og evaluering.

63. For at kunne gennemføre projekterne på trods af manglende personaleressourcer har Kommissionen altid bestræbt sig på at udnytte de muligheder, den har haft til rådighed, naturligvis under overholdelse af de gældende regler.

Der består ganske rigtigt en risiko for, at omfattende brug af eksterne konsulenter kan medføre, at Kommissionens tjenestegrene kun i begrænset omfang inddrages i udvælgelsen af projekter, forberedelse og tilsyn, og at graden af afhængighed vil være forbundet med karakteren og omfanget af de opgaver, der er lagt ud til eksterne konsulenter. Spørgsmålet behandles i hvidbogen om de generelle reformer i Kommissionen.

Kommissionen er i øjeblikket ved at foretage en revision af organisationen IRELA (Instituto de Relaciones Europeo) (se svaret på punkt 70 - 72).

Administrative regler, retningslinjer og procedurer

Gavebistand kontra kontrakter om tjenesteydelser

64. Kommissionen noterer sig - ligesom Revisionsretten - at sondringen mellem tilskud og andre former for kontrakter ikke er klar. Kommissionen har vist sin vilje til at gøre denne sondring mere entydig ved at indføje regler om tilskud i de planlagte ændringer af finansforordningen.

Mange projekter, som er gennemført af ngo'er på forskellige områder i relation til ekstern bistand, herunder også menneskerettigheder, kræver input i et vist omfang i form af indkøb, tjenesteydelser og/eller anlægsarbejder. Netop derfor har Kommissionen generelt i tilskudskontrakterne med de pågældende ngo'er indføjet pligt til at følge bestemte procedurer i så henseende.

a) Kommissionen har indført sådanne procedurer i alle de standardkontrakter om tilskud, som tjenestegrenene indgik i november 1999, og har samtidig bragt reglerne i overensstemmelse med de nye regler om kontraktprocedurer vedrørende leverancer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsarbejder i forbindelse med ekstern bistand, som Kommissionen vedtog den 10. november 1999.

Kontrakter med bureauer for faglig bistand i forbindelse med Lien og partnerskabsprogrammerne er indgået som regulære tjenesteydelseskontrakter efter en konkurrencebaseret udbudsprocedure.

b) Hvad angår menneskerettighedsobservatørerne i Rwanda, er det korrekt, at GTZ stod for ledelsen af observatørerne på grundlag af en underhåndsaftale. Dette valg var begrundet i den høje kvalitet af det arbejde, der udføres af organisationen GTZ, som i forvejen var etableret på stedet, og som kunne lede operationen med succes, hvilket i øvrigt er blevet bekræftet af de evalueringer, som er foretaget af såvel Kommissionen som af FN's Højkommissariat for Menneskerettigheder.

Det faktum, at det var vigtigt at få observatørerne udsendt omgående, og at man ikke på forhånd vidste, hvor længe operationen skulle vare (den var oprindeligt fastsat til tre måneder), gav yderligere grund til at vælge den pågældende procedure.

Tildeling af kontrakter og samfinansiering

65 - 66. Kommissionen erkender, at kontraktbestemmelserne og de finansielle mekanismer, der var fastsat i disse bestemmelser, ikke var tilstrækkeligt standardiseret. Denne mangel er nu afhjulpet med indførelsen i november 1999 af ovennævnte standardkontrakt om tilskud, som blev obligatorisk for Kommissionens tjenestegrene fra 1. januar 2000.

Med hensyn til finansiering af ngo'ers kerneaktiviteter overvejer Kommissionen i øjeblikket spørgsmålet i forbindelse med de mere generelle overvejelser omkring Kommissionens forbindelser med ngo'er og finansieringen af deres aktiviteter, og Kommissionen vil foretage den fornødne afklaring på dette grundlag. Der er refereret til denne problemstilling i punkt 3.1 i det diskussionsoplæg, som Kommissionen fik forelagt den 18. januar 2000 af formanden og næstformand, Neil Kinnock, og som drejer sig om, hvordan der opbygges et tættere partnerskab mellem Kommissionen og ngo'erne.

De berørte tjenestegrene vil tilstræbe, at der anvendes standardkontraktformularer til samme typer foranstaltninger. Der vil blive fastsat standardregler for vurderingen af, hvilke omkostninger der er støtteberettigede.

68 - 69. Kommissionen overvejer nye procedurer for sin deltagelse i internationale operationer som f.eks. FN's særlige fonde. Disse procedurer kan indebære anvendelse af ensartede finansieringsstrukturer og ensartet tilrettelæggelse af arbejdet med hensyn til indberetnings-, regnskabs- og revisionsmekanismer.

Finansielt tilsyn

70 - 72. Kommissionen forsøger at forvalte et stort antal kontrakter uden at have de fornødne personaleressourcer og systemer til sin rådighed, og Revisionsretten antyder, at det ville have været mere hensigtsmæssigt at undlade at basere sig på kontrolforanstaltninger, der fokuserer på input. Der kan være situationer, hvor det er problematisk at fokusere på output, især hvis de kun vanskeligt lader sig kvantificere.

Forenklede standardregler for underentrepriser og indkøb indgår i RELEX' nye standardkontrakt om tilskud; det fremgår tydeligt af denne kontrakt, at kun faktisk afholdte omkostninger anses for støtteberettigede, og det er nærmere specificeret, hvilke omkostninger der er støtteberettigede.

I konsekvens af Revisionsrettens bemærkninger er Kommissionen i færd med at foretage en revision, og resultaterne heraf vil foreligge på et senere tidspunkt.

Feedback

73. Den nævnte evaluering gav anledning til at udvide nogle af de instrumenter, der anvendtes i Central- og Østeuropa i forbindelse med de pågældende programmer, til også at omfatte andre regioner. Også de nærmere vilkår for deres implementering tog afsæt i evalueringen. Endelig blev der ved udformningen af Access-programmet og vurderingen af Lien-programmet taget hensyn til nævnte evaluering.

KONKLUSIONER OG HENSTILLINGER

Retsgrundlaget og budgetrammerne bør forenkles

75. Kommissionen er ikke enig i, at en forenkling af de nuværende budgetmæssige og retlige rammer bør indebære en begrænsning af antallet af forordninger, der danner grundlag for menneskerettighedsaktiviteterne, til udelukkende at omfatte de geografisk baserede forordninger. Den mener heller ikke, at en forordning om aktiviteter til støtte for menneskerettigheder og demokrati i tilstrækkelig grad kan dække den indsats på området, der er fastsat i traktaten. Der er behov for begge dele for at give traktatens bestemmelser fuld virkning (se også svaret på punkt 6 - 9).

Projekter og partnere bør udvælges omhyggeligere

76 - 77. Kommissionen deler Revisionsrettens opfattelse af, at det er nødvendigt at udbygge modellen med landestrategier. Det kan i lande med demokratisk styre gøres via en løbende dialog med myndighederne og civilsamfundet på grundlag af en forudgående undersøgelse af forholdene.

Indkaldelserne af forslag bør i videst muligt omfang indgå som naturlige elementer i sådanne landestrategier.

Kommissionen mener, at der skal findes en vanskelig balance mellem udvælgelsen af projekter på grundlag af den fastsatte prioritering og anvendelsen af indkaldelser af forslag som en metode til at forbedre procedurerne for udvælgelse af projekter og partnere. Kommissionen går derfor ind for, at der opereres med et supplerende sæt instrumenter for anvendelsen af kapitel B7 - 7 på budgettet. Indkaldelser af forslag er en overskuelig metode til at kombinere EF's prioritering af opgaverne med udvælgelsen af gode projekter, som de for gennemførelsen ansvarlige partnere fuldt ud kan tilslutte sig og medvirke aktivt i. Metoden kan dog kun anvendes til udvælgelse af længerevarende projekter. Det betyder, at et sådant projekt under ingen omstændigheder vil kunne tage sigte på akutte og hastende behov.

Når det drejer sig om særligt hastende aktiviteter, er det fortsat det mest hensigtsmæssige at udvælge målrettede projekter: her kan nævnes et eksempel fra AVS-samarbejdet, hvor bevillingen af midler fra kapitel B7 - 7 kan anvendes som et incitament til at programmere større beløb til samme formål inden for de mere generelle geografiske programmer.

Hvad angår den støtte til civilsamfundet, som foreslås af mindre organisationer, der arbejder i helt nye demokratier, finder Kommissionen det vanskeligt at anvende udbudssystemet, således som Revisionsretten foreslår; systemet er mere velegnet til større projekter.

Der bør fastlægges program- og projektresultatindikatorer, og resultaterne bør følges op

78. Udarbejdelsen af pålidelige analyseindikatorer er en vanskelig opgave, og både Kommissionen, OECD og FN's Højkommissariat for Menneskerettigheder arbejder i øjeblikket på sagen. Undersøgelserne skal være meget grundige, for det drejer sig om at måle ikke blot effektiviteten og virkningerne af indsatsen, men også mere generelle forbedringer i forholdene i det pågældende land.

Som tidligere nævnt erkender Kommissionen, at kvaliteten af projekter og programmer kan forbedres ved på forhånd at fastlægge målsætninger og opstille mål og anvende kontrollerbare indikatorer som et forvaltningsredskab.

Det kan dog være meget udgiftskrævende at forvalte systematiske tilsyn. Det er Kommissionens opfattelse, at fornuftige stikprøvesystemer bør indgå i et hensigtsmæssigt tilsynssystem.

EU-bistandens effekt på lang sigt bør sikres gennem bæredygtige foranstaltninger

79 - 81. Kommissionen er enig i, at der bør følges op på organisationernes aktiviteter, efter at EF's finansielle bistand er ophørt. Kommissionen vil holde sig dette for øje fremover i det omfang, ressourcerne tillader det.

I EF's politik til fordel for tredjelande lægges der stor vægt på organisationernes egen evne til at bidrage t