DA Den Europæiske Unions Tidende L 174/1

KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2016/1031

af 6. november 2015

om de foranstaltninger SA.35956 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/N) som Estland har iværksat til fordel for AS Estonian Air

og

om de foranstaltninger SA.36868 (14/C) (ex 13/N) som Estland planlægger at iværksætte til fordel for AS Estonian Air

(meddelt under nummer C(2015) 7470)

(Kun den engelske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

under henvisning til Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 108, stk. 2, med hensyn til støttesag SA.35956 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/N) (1) og med hensyn til støttesag SA.36868 (14/C) (ex 13/N), (2)

efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser, under henvisning til deres bemærkninger og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

1.1. Sagen om redningsstøtte (SA.35956)

(1) Ved brev af 3. december 2012 oplyste Estland Kommissionen om sine planer om at yde redningsstøtte til AS Estonian Air (i det følgende benævnt »Estonian Air« eller »luftfartsselskabet«) og om en række tidligere foretagne kapitaltilførsler. Der blev afholdt et møde med de estiske myndigheder den 4. december 2012.

(2) På baggrund af kontakterne forud for anmeldelsen ved SANI-meddelelse nr. 7853 af 20. december 2012 anmeldte Estland den planlagte tildeling af redningsstøtte til luftfartsselskabet — i form af en lånefacilitet på 8,3 mio. EUR — til Kommissionen.

(3) Af den information, som de estiske myndigheder fremsendte, fremgik det, at den første rate af redningslånet blev udbetalt til Estonian Air den 20. december 2012. Derfor registrerede Kommissionen sagen som uanmeldt støtte (13/NN) og meddelte Estland omklassificeringen af sagen ved brev af 10. januar 2013. Kommissionen anmodede endvidere om yderligere oplysninger ved brev af 10. januar 2013, som Estland besvarede den 21. januar 2013.

(4) Ved brev af 20. februar 2013 informerede Kommissionen Estland om, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten, med hensyn til redningsstøtten på 8,3 mio. EUR og de tidligere tildelte foranstaltninger.

(5) Ved brev af 4. marts 2013 meddelte Estland Kommissionen sin beslutning af 28. februar 2013 om at forhøje det redningslån, som Estonian Air havde fået bevilget, med 28,7 mio. EUR. Ved brev af 16. april 2013 meddelte Kommissionen Estland, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten, med hensyn til den supplerende redningsstøtte (under ét, sammen med den i betragtning 4 nævnte afgørelse, i det følgende benævnt »indledningsafgørelserne om redningsstøtten«).

(6) Estland fremsatte bemærkninger til indledningsafgørelserne om redningsstøtten ved brev af 9. april og 17. maj 2013. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 8. april 2013, som Estland besvarede den 18. april 2013.

(7) Indledningsafgørelserne om redningsstøtten blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 29. maj 2013 (3). Kommissionen opfordrede alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den pågældende støtte. Kommissionen modtog bemærkninger fra to interesserede parter, nemlig International Airlines Group (i det følgende benævnt »IAG«) og Ryanair. Disse bemærkninger videresendte Kommissionen til Estland, som fik mulighed for at reagere herpå. Kommissionen modtog Estlands bemærkninger hertil den 5. august 2013.

1.2. Sagen om omstruktureringsstøtte (SA.36868)

(8) Efter at have været i uformel kontakt med Kommissionen anmeldte Estland en omstruktureringsplan, herunder en rekapitalisering af luftfartsselskabet på 40,7 mio. EUR, den 20. juni 2013 ved SANI-meddelelse nr. 8513. Anmeldelsen blev registreret under nr. SA.36868 (13/N).

(9) Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 16. juli og 28. oktober 2013, som de estiske myndigheder besvarede ved brev af 28. august og 25. november 2013. Estland fremsendte supplerende oplysninger pr. e-mail af 22. december 2013.

(10) Kommissionen modtog endvidere en klage fra Ryanair af 23. maj 2013 over Estlands påtænkte forhøjelse af Estonian Airs kapital samt en aftale mellem Estonian Air og Tallinn Airport om salg og tilbageleje af en kontorbygning ejet af Estonian Air. Den 25. juni 2013 videresendte Kommissionen klagen til Estland. Estlands bemærkninger blev fremsendt ved brev af 5. august 2013 (4).

(11) Ved brev af 4. februar 2014 underrettede Kommissionen Estland om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, vedrørende den anmeldte omstruktureringsstøtte (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen om omstruktureringsstøtten«) (5).

(12) Estland fremsatte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen om omstruktureringsstøtten ved brev af 19. marts 2014. Der blev afholdt et møde med de estiske myndigheder og Estonian Air den 7. maj 2014 efterfulgt af en telefonkonference den 30. juni 2014. Desuden blev der afholdt et møde med de estiske myndigheder og deres retlige repræsentant den 28. august 2014, hvorefter Estland fremsendte supplerende oplysninger pr. e-mail den 10. september 2014.

(13) Den 31. oktober 2014 fremsendte de estiske myndigheder en ændret omstruktureringsplan. Derefter blev der afholdt møder med de estiske myndigheder den 23. november, den 11. december og den 19. december 2014, og de estiske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger den 3., 10. og 19. december 2014.

(14) Yderligere oplysninger blev fremsendt af de estiske myndigheder den 14., 27. og 28. januar, den 13. februar, den 11. marts, den 8. og 30. april, den 27. maj, den 17. juli og den 26. august 2015. Endvidere blev der afholdt møde med de estiske myndigheder den 14. og 15. januar, den 27. marts, den 21. april (telefonkonference), den 7. maj (telefonkonference), den 28. maj og den 15. september 2015.

(15) Indledningsafgørelsen om omstruktureringsstøtten blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 9. maj 2014 (6). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningerne. Kommissionen modtog bemærkninger fra to interesserede parter, nemlig Ryanair og en part, som ikke ønsker sin identitet offentliggjort. Disse bemærkninger videresendte Kommissionen til Estland, som fik mulighed for at reagere herpå. Kommissionen modtog Estlands bemærkninger hertil den 15. august 2014.

(16) Ved brev af 8. oktober 2015 gav Estland Kommissionen tilsagn om at give afkald på sin ret ifølge traktatens artikel 342 og artikel 3 i forordning (EØF) nr. 1 (7) og lade nærværende afgørelse vedtage og offentliggøre på engelsk.

2. DET ESTISKE MARKED FOR LUFTTRANSPORT

(17) Estlands primære lufthavn er Tallinn Airport, som i 2013 betjente 1,96 mio. passagerer i forhold til 2,21 mio. passagerer i 2012, dvs. en nedgang på 11,2 %. I 2013 foretog 13 forskellige luftfartsselskaber ruteflyvninger til og fra Tallinn, og der blev drevet i alt 20 helårsruter (8). I 2014 betjente Tallinn Airport 2,02 mio. passagerer, hvilket var en stigning på 3 % i forhold til 2013. I alt 15 forskellige luftfartsselskaber drev 20 helårsruter (9).

(18) Estonian Air befordrede 27,6 % af de passagerer, der fløj via Tallinn i 2013, i forhold til 40,2 % i 2012, men bevarede dog sin førende stilling. Også i 2013 befordrede Ryanair og Lufthansa henholdsvis 15,1 % og 10,5 % af passagererne til/fra Tallinn tæt fulgt af Finnair og airBaltic (10). I 2014 faldt Estonian Airs andel af det samlede passagertal til 26,6 % efterfulgt af Lufthansa med 13,4 % og Ryanair med 11,5 % af det samlede antal passagerer (11).

(19) På grund af den estiske økonomis stabilitet i 2013 var passagerernes efterspørgsel efter lufttransport fortsat stor, hvilket gav andre luftfartsselskaber lejlighed til at øge deres udbud og markedsandel (12). I 2013 begyndte Turkish Airlines at drive ruter til/fra Istanbul, og Ryanair føjede syv nye ruter til, mens Lufthansa og airBaltic øgede antallet af afgange. I 2014 åbnede nye luftfartsselskaber ruteflyvninger fra Tallinn, f.eks. TAP Portugal (til/fra Lissabon) og Vueling (til/fra Barcelona) (13).

(20) Ifølge koncessionshaveren i Tallinn Airport kan hele Estland anses for at være opland for denne lufthavn. Samtidig ligger det meste af Estland inden for andre internationale lufthavnes opland, f.eks. Helsinki, Riga og Skt. Petersborg (14).

3. STØTTEMODTAGEREN

(21) Estonian Air, som er et aktieselskab efter estisk lov, er Estlands nationale luftfartsselskab og hjemmehørende i Tallinn Airport. I øjeblikket har luftfartsselskabet ca. 160 ansatte og en flåde på syv fly.

(22) Estonian Air blev efter Estlands uafhængighed i 1991 dannet som et statsejet selskab af en division af det russiske luftfartsselskab Aeroflot. Efter en privatiseringsproces og efterfølgende ændringer i luftfartsselskabets ejerskabsstruktur ejes Estonian Air nu af Estland (97,34 %) og SAS Group (i det følgende benævnt »SAS«) (2,66 %).

(23) Estonian Air deltager i et joint venture: Eesti Aviokütuse Teenuste AS (andel på 51 %), som leverer tankningstjenester til fly i Tallinn Airport. Estonian Air deltog også i et andet joint venture, nemlig AS Amadeus Eesti (andel på 60 %), som leverer bookingsystemer og support til estiske rejsebureauer, men primo 2014 solgte selskabet sin andel til Amadeus IT Group, S.A. (15) Estonian Air havde også et 100 % ejet datterselskab, AS Estonian Air Regional, som drev kommercielle flyvninger til nabodestinationer i samarbejde med Estonian Air. Dette datterselskab blev solgt i juni 2013 til Fort Aero BBAA OÜ, der driver flyvninger med privatfly (16).

(24) Estonian Air har siden 2006 lidt store tab. Mere end halvdelen af luftfartsselskabets egenkapital forsvandt fra 2010 til 2011. I den periode mistede luftfartsselskabet over en fjerdedel af sin kapital.

(25) Trods kapitaltilførsler i 2011 og 2012 forværredes luftfartsselskabets økonomiske situation yderligere i 2012. I maj 2012 pådrog selskabet sig et månedligt tab på 3,7 mio. EUR og dermed mere end det budgetterede tab på 0,9 mio. EUR. Efter første halvdel af 2012 var Estonian Airs tab løbet op i 14,9 mio. EUR (17). I juni 2012 reviderede Estonian Air sin prognose for 2012 og anslog et driftstab på 25 mio. EUR for hele året (ifølge det oprindelige budget skulle tabet have været på 8,8 mio. EUR). Inden udgangen af juli 2012 var Estonian Air gået teknisk konkurs ifølge estisk ret. I regnskabsåret 2012 led luftfartsselskabet et tab på 49,2 mio. EUR.

(26) Estonian Airs nettotab i 2013 beløb sig til 8,1 mio. EUR (18). I 2014 blev nettotabet på 10,4 mio. EUR (19).

4. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG OMSTRUKTURERINGSPLANEN

(27) Dette afsnit indeholder en beskrivelse af de omhandlede foranstaltninger, både i henseende til redningssagen (SA.35956), dvs. foranstaltning nr. 1-5, og omstruktureringsplanen, som blev anmeldt under omstruktureringssagen (SA.36868).

4.1. Kapitalforhøjelsen i 2009 (foranstaltning nr. 1)

(28) Tallinn Airport og luftfartsselskabet var ét selskab indtil 1993, hvor luftfartsselskabet blev skilt ud som en selvstændig enhed. I 1996 privatiserede Estland 66 % af aktierne i luftfartsselskabet. Efter privatiseringen var aktierne fordelt som følger: 49 % ejet af Maersk Air, 34 % ejet af Estlands økonomi- og kommunikationsministerium og 17 % ejet af Cresco Investment Bank (i det følgende benævnt »Cresco«), en lokal investeringsbank. I 2003 købte SAS Maersk Airs andel på 49 %, mens de øvrige ejere beholdt deres andele.

(29) Ifølge oplysningerne fra Estland søgte luftfartsselskabet at rejse ny kapital hos sine aktionærer i 2009 af to primære årsager. For det første foretog Estonian Air i begyndelsen af 2008 en kontant udbetaling på […] (*) mio. EUR på tre nye Bombardier-regionalfly, som selskabet ville købe for at opgradere sin flåde til mere effektive fly. For det andet lykkedes forretningsmodellen ikke som følge af presset fra finanskrisen, og luftfartsselskabet fik mod slutningen af året likviditetsproblemer.

(30) I februar 2009 gik alle aktionærerne med til en forholdsmæssig kapitalforhøjelse til luftfartsselskabet og forhøjede dermed dets kapital med 7,28 mio. EUR. Estland tilførte 2,48 mio. EUR kontant, mens Cresco tilførte 1,23 mio. EUR, også kontant. SAS tilførte i alt 3,57 mio. EUR, heraf kontant 1,21 mio. EUR og 2,36 mio. EUR i form af et lån konverteret til egenkapital. Ejerstrukturen i Estonian Air ændredes ikke som følge af foranstaltning nr. 1.

4.2. Salget af groundhandlingafdelingen i 2009 (foranstaltning nr. 2)

(31) I juni 2009 solgte Estonian Air sin groundhandlingforretning til den statsejede Tallinn Airport for 2,4 mio. EUR. På salgstidspunktet var Tallinn Airport 100 % ejet af Estland.

(32) De estiske myndigheder forklarede, at dette ikke foregik i et åbent, gennemsigtigt og betingelsesløst udbud. Desuden blev købsprisen ikke baseret på en ekspertudtalelse, men på den bogførte værdi af de aktiver, der var sat til salg. Afskrevne aktiver blev taget i betragtning ved at forhøje værdien. Ifølge de estiske myndigheder blev prisen fastlagt ved direkte forhandlinger mellem Tallinn Airport og Estonian Air.

4.3. Kapitaltilførslen i 2010 (foranstaltning nr. 3)

(33) Den 10. november 2010 foretog Estland en kontant kapitaltilførsel på 17,9 mio. EUR (280 mio. EEK) til Estonian Air, mens SAS ydede en konvertering af et lån til egenkapital på 2 mio. EUR. Samtidig købte SAS Crescos andel på 17 % i luftfartsselskabet til gengæld for afskrivning af et lån på […] EUR, som Cresco havde hos SAS, hvormed Cresco ikke længere var aktionær.

(34) Beslutningen om at købe aktiemajoriteten i luftfartsselskabet byggede på en forretningsplan fra 2010 (i det følgende benævnt »forretningsplanen fra 2010«). Samtidig ønskede Estland at sikre varige flyforbindelser mellem Tallinn og de vigtigste forretningsdestinationer og mente, at overtagelsen af kontrollen med luftfartsselskabet via en kapitaltilførsel var den bedste måde at nå det mål på.

(35) Kapitalen blev øjensynlig brugt til en forudbetaling på […] mio. USD for tre fly af typen Bombardier CRJ900, som blev leveret i 2011, samt til delvist at dække nettotabene i 2011 på 17,3 mio. EUR.

(36) Som følge af kapitaltilførslen i 2010 blev Estland majoritetsaktionær med 90 % af aktierne i Estonian Air, mens SAS' andel blev udvandet til 10 %. Som angivet i betragtning 33 ophørte Cresco — som havde ejet 17 % af aktierne i Estonian Air efter privatiseringen af luftfartsselskabet i 1996 — med at være aktionær og besluttede ikke at tilføre mere kapital til luftfartsselskabet (20).

4.4. Kapitalforhøjelsen i 2011/12 (foranstaltning nr. 4)

(37) I november 2011 besluttede Estland at yde en kapitaltilførsel på 30 mio. EUR til Estonian Air og øge sin andel til 97,34 %. Kapitaltilførslen blev delt i to rater a 15 mio. EUR, hvoraf den første blev betalt den 20. december 2011 og den anden den 6. marts 2012. SAS deltog ikke i denne kapitaltilførsel, og selskabets aktieandel blev udvandet fra 10 % til 2,66 %. Siden da har ejerstrukturen i Estonian Air ikke ændret sig.

(38) Kapitaltilførslen byggede øjensynlig på en forretningsplan fra oktober 2011 (i det følgende benævnt »forretningsplanen fra 2011«). Forretningsplanen fra 2011 var baseret på den antagelse, at et større rutenet og hyppigere afgange ville forbedre luftfartsselskabets konkurrenceevne. Man formodede, at en god hovedlufthavnsstruktur (et »hub and spoke«-net) ville tiltrække passagerer og give den nødvendige fleksibilitet til at omfordele trafikken gennem en hovedlufthavn for at imødegå sæsonudsving eller pludselige ændringer i efterspørgslen. Desuden mente man, at trafikmængden gennem hovedlufthavnen ville gøre det muligt at anvende større fly og dermed opnå en reduktion af omkostningerne pr. sæde. Den regionale rutenetmodel ansås for at give luftfartsselskabet mulighed for at vokse i størrelse og mindske risiciene. Forretningsplanen fra 2011 indebar også en forøgelse af antal forbindelser til og fra Estland, en forøgelse af flyflåden og dermed også en udvidelse af personalet til at håndtere flere flyvninger.

(39) Ifølge forretningsplanen fra 2011 ville Estonian Air få brug for 30 mio. EUR fra sine aktionærer og lån fra den private bank […]. Selv om kreditudvalget i bankens estiske filial angiveligt godkendte lånet, blev det dog i sidste ende afvist af det øverste kreditudvalg i […] i november 2011. Uanset denne afvisning besluttede Estland at yde 30 mio. EUR til Estonian Air.

4.5. Redningslånet (foranstaltning nr. 5)

(40) I lyset af Estonian Airs dårlige halvårsresultat i 2012 (tab på 14,9 mio. EUR) blev det klart for luftfartsselskabets ledelse, at »hub and spoke«-strategien i forretningsplanen fra 2011 ikke var lykkedes. På denne baggrund besluttede Estland at yde supplerende støtte til luftfartsselskabet i form af redningsstøtte.

(41) Redningsforanstaltningen bestod i et lån på 8,3 mio. EUR til 15 % i rente p.a. ydet af Estlands finansministerium. Allerede den 20. december 2012 udbetaltes lånets første rate på 793 000 EUR, mens den anden på 3 mio. EUR blev udbetalt den 18. januar 2013, og de resterende 4,507 mio. EUR den 11. februar 2013 (21). Estland forpligtede sig til senest seks måneder efter den første gennemførelse af redningsstøtteforanstaltningen, dvs. inden den 20. juni 2013, at tilsende Kommissionen en omstruktureringsplan eller en likvidationsplan eller bevis for, at lånet var blevet tilbagebetalt fuldt ud.

(42) Den 4. marts 2013 informerede de estiske myndigheder Kommissionen om deres beslutning af 28. februar 2013 om at forhøje redningslånet med 28,7 mio. EUR på baggrund af en anmodning fra Estonian Air med angivelse af dets likviditetsbehov. Af denne forhøjelse blev 16,6 mio. EUR ydet til luftfartsselskabet den 5. marts 2013 efter underskrivelse af en ændring til den tidligere låneaftale, mens de resterende 12,1 mio. EUR af redningsstøttefaciliteten blev ydet til Estonian Air den 28. november 2014 (22). Betingelserne for ydelsen af det supplerende redningslån var de samme som for det oprindelige redningslån, nemlig at lånet oprindelig skulle være tilbagebetalt senest den 20. juni 2013 (tilbagebetalingen blev så udskudt efter anmeldelsen af omstruktureringssagen) med påløbne renter på 15 % p.a.

(43) Redningslånets samlede sum var således 37 mio. EUR, som var udbetalt til Estonian Air i flere rater som beskrevet i betragtning 40 og 41.

(44) Den 5. december 2013 besluttede Estland på anmodning af Estonian Air at sænke renten på redningslånet fra de oprindelige 15 % til 7,06 % fra juli 2013. Ifølge de estiske myndigheder var baggrunden for denne beslutning, at luftfartsselskabets risikoprofil havde ændret sig, siden rentesatsen blev fastsat i december 2012.

4.6. Den anmeldte omstruktureringsstøtte og omstruktureringsplanen (foranstaltning nr. 6)

(45) Den 20. juni 2013 anmeldte Estland en omstruktureringsstøtte på 40,7 mio. EUR til Estonian Air i form af en kapitaltilførsel på baggrund af en omstruktureringsplan (i det følgende benævnt »omstruktureringsplanen«), der dækkede en femårig omstruktureringsperiode fra 2013 til 2017.

4.6.1. Genoprettelse af rentabiliteten inden 2016

(46) Omstruktureringsplanens mål er at genoprette Estonian Airs langsigtede rentabilitet inden 2016. I omstruktureringsplanen antages det, at det er muligt at vende den eksisterende situation fra et negativt resultat før skat (EBT) på ‒49,2 mio. EUR i 2012 til at gå i nul inden 2015 og til overskud inden 2016. Ifølge omstruktureringsplanens antagelser vil Estonian Air generere et EBT på 1,3 mio. EUR inden 2016. Tabel 1 Driftsregnskab 2009-2017 (mio. EUR) 2009 2010 2011 2012 2013(f) 2014(f) 2015(f) 2016(f) 2017(f) Indtægter 62,759 68,583 76,514 91,508 71,884 73,587 76,584 78,790 80,490 EBITDA (23) 2,722 3,181 (6,830) (10,037) 6,510 8,454 9,918 10,000 10,813 EBT (4,434) (2,617) (17,325) (49,218) (7,052) (1,577) (0,002) 1,296 2,031 EBT-margin (7 %) (4 %) (23 %) (54 %) (10 %) (2 %) (0 %) 2 % 3 % Samlet egenkapital 7,931 (24) 23,958 36,838 (14,683) 18,964 17,387 17,385 18,681 20,712

(47) Med hensyn til rentabiliteten skal omstruktureringsplanen sikre et afkast af investeret kapital (»ROCE«) på 6,2 % og en egenkapitalforrentning (»ROE«) på 6,9 % inden 2016 og på henholdsvis 9,8 % og 8,9 % inden 2017. Tabel 2 Forventet ROE og ROCE 2013-2017 (mio. EUR) 2013 2014 2015 2016 2017 ROE (37,2 %) (9,1 %) (0,0 %) 6,9 % 9,8 % ROCE (6,6 %) 0,8 % 7,1 % 6,2 % 8,9 %

4.6.2. Omstruktureringsforanstaltninger

(48) For at opnå disse resultater rummer omstruktureringsplanen en række centrale foranstaltninger. F.eks. nedbringer Estonian Air størrelsen af sin flåde fra 11 fly i december 2012 til syv fly pr. august 2013. Luftfartsselskabet rationaliserer også flåden, idet den oprindelige flådesammensætning (fire Embraer E170, tre Bombardier CRJ900, tre Saab 340 og en Boeing 737) planlægges ændret til at indeholde en enkelt type, nemlig syv fly af typen CRJ900, inden udgangen af 2015. Af disse syv fly ville fem blive brugt til at beflyve luftfartsselskabets rutenet, og de resterende to skulle wet leases eller chartres ud.

(49) Estonian Air har skåret ned i sit rutenet fra 24 forbindelser i 2012 til 12 forbindelser, hvoraf to er sæsonafhængige (25). Luftfartsselskabet lukkede således 12 ruter, hvilket betegnes som modydelser (se tabel 3). Indskrænkningen af rutenettet indebærer en kapacitetsnedsættelse på 37 % målt i ASK (26) og 35 % målt i udbudte sæder (i 2013-tal sammenlignet med 2012). Desuden nedsatte Estonian Air ASK med 23 % på de ruter, der blev bibeholdt som kerneforretningen.

(50) Estonian Air har allerede reduceret sit personale fra 337 ansatte i april 2012 til 197 i marts 2013 og ca. 160 i dag, dvs. mere end den oprindelige plan om at nedbringe antallet af ansatte til 164. Desuden solgte Estonian Air en kontorbygning og en hangar til Tallinn Airport.

(51) Ifølge omstruktureringsplanen agter Estonian Air også at indføre en ny prismodel (færre bookingklasser/prisgrupper og billetprisreguleringer samt produktopdeling for at generere flere supplerende indtægter) og en række foranstaltninger til at forbedre kvaliteten af selskabets service, herunder salgskanalerne herfor. Især vil Estonian Air gerne øge sine indtægter fra markedsføringskampagner — primært via digitale kanaler — fra [200 000-500 000] EUR i 2013 til [1,5-2,5 mio.] EUR i 2017. Også det nye onlineservicegebyr vil øge indtægterne fra [200 000-500 000] EUR i 2013 til [1-2 mio.] EUR i 2017. Disse foranstaltninger bør øge indtægterne med [10-20] mio. EUR de næste fem år.

(52) Desuden planlægger Estonian Air ifølge omstruktureringsplanen at indføre en række foranstaltninger til nedbringelse af omkostningerne, herunder indgåelse af en overenskomst om lønstigninger, ferie og pilotudnyttelse, indførelse af et multifunktionelt medarbejderkoncept, især til backoffice-personalet, øget brændstofeffektivitet via bedre flydrift, herunder reduceret startydelse og finjustering, reducerede distributions- og provisionsomkostninger, effektiviseringsgevinster ved at skifte til en enkelt type fly samt genforhandling af kontrakter om groundhandling, catering og lufthavnsafgifter. Disse foranstaltninger bør give [20-30] mio. EUR de næste fem år.

(53) Desuden rummer omstruktureringsplanen en omorganisering af luftfartsselskabets topledelse.

4.6.3. Modydelser

(54) Som led i omstruktureringen lukkede Estonian Air i alt 12 ruter, hvilket betegnes som en modydelse. I omstruktureringsplanen understreges også, at de afgivne slots i London Gatwick (LGW), Helsinki (HEL) og Wien (VIE) bør regnes for en modydelse, idet der er tale om koordinerede lufthavne (med kapacitetsproblemer). Tabel 3 Ruter lukket som modydelse (mio. EUR) Destination Belægningsfaktor (2012) Niveau 1-bidrag (27) (2012) DOC-bidrag (28) (2012) Fortjenstmargin (2012) Nedlagt kapacitet målt i ASK (i % sammenlignet med samlet kapacitet inden omstrukturering) Hannover (HAJ) 66 % 82 % –18 % –67 % 2 % Helsinki (HEL) 54 % 60 % –64 % – 126 % 1 % Joensuu (JOE) 60 % 77 % –35 % – 111 % 0 % Jyväskylä (JYV) 53 % 76 % –40 % – 117 % 0 % Kajaani (KAJ) 42 % 75 % –82 % – 168 % 0 % Riga (RIX) 45 % 59 % – 143 % – 310 % 1 % London Gatwick (LGW) 80 % 85 % –1 % –1 % 5 % Tartu (TAY) 42 % 62 % – 100 % – 183 % 1 % Tbilisi (TBS) 76 % 84 % –27 % –89 % 4 % Kuressaare (URE) 33 % 86 % 8 % –36 % 0 % Venedig (VCE) 87 % 84 % 10 % –35 % 1 % Wien (VIE) 71 % 84 % –13 % –13 % 3 %

4.6.4. Egetbidrag

(55) Ifølge omstruktureringsplanen ville egetbidraget bestå i 27,8 mio. EUR fra det planlagte salg af tre fly i 2015, 7,5 mio. EUR fra salget af ejendomme, 2 mio. EUR fra salget af andre aktiver end kerneaktiver og 0,7 mio. EUR i form af et nystiftet lån hos […]. Med samlede omstruktureringsomkostninger på 78,7 mio. EUR ville egetbidraget (på i alt 38 mio. EUR) svare til 48,3 % af omstruktureringsomkostningerne. Den resterende del af omstruktureringsomkostningerne skulle finansieres gennem omstruktureringsstøtte på 40,7 mio. EUR ydet af Estland i form af egenkapital, hvoraf en del skulle bruges til at tilbagebetale redningslånet.

4.6.5. Risiko- og scenarieanalyse

(56) Omstruktureringsplanen indeholder en scenarieanalyse med et basisscenarie, som omstruktureringsplanen bygger på, et optimistisk scenarie og et pessimistisk scenarie. På den ene side antages det i det optimistiske scenarie, at der er en årlig vækst i BNP i Europa på 5 %, en vækst i supplerende indtægter på 7 mio. EUR fra bedre produktpositionering og en gennemsnitlig stigning i passagertallet på 5 %. Ifølge omstruktureringsplanen ville det optimistiske scenarie medføre et positivt EBT allerede i 2014. På den anden side bygger det pessimistiske scenarie på den antagelse, at væksten i BNP i Europa fortsat vil være lav indtil 2017, hvilket vil medføre et fald i passagertallet på 12 %. De negative følger af det faldende passagertal ville dog blive afbødet gennem en række ledelsesmæssige foranstaltninger, nemlig 10 % færre returflyvninger, 1 % højere billetpriser, en stigning i supplerende indtægter pr. passager fra 4,5 EUR i 2015 til 6,5 EUR i 2017, 10 % lavere konsulentomkostninger og andre administrative omkostninger og yderligere nedskæring i antal besætningsmedlemmer (fem piloter og fem kabinemedarbejdere fra 2014 til 2016). Under hensyntagen til de afbødende ledelsesmæssige foranstaltninger ville det pessimistiske scenarie udløse et beskedent positivt EBT i 2017, men stadig føre til negativ nettolikviditet før finansiering. Ifølge omstruktureringsplanen er det ikke nødvendigt med supplerende finansiering i nogen af scenarierne. Tabel 4 Scenarieanalyse 2013-2017 (mio. EUR) 2013 2014 2015 2016 2017 Optimistisk scenarie EBT [(8)-(7)] [0-1] [3-4] [6-7] [9-10] Nettolikviditet før finansiering [(10)-(9)] [7-8] [6-7] [5-6] [8-9] Pessimistisk scenarie EBT [(8)-(7)] [(4)-(3)] [(3)-(2)] [(1)-0] [0-1] Nettolikviditet før finansiering [(10)-(9)] [2-3] [1-2] [(1)-0] [(1)-0]

(57) Omstruktureringsplanen indeholder også en følsomhedsanalyse af basisscenariet, som dækker udvalgte faktorer: 5 % eller 10 % fald i ydelsesmål, 5 % fald i passagertal, 5 % eller 10 % stigning i brændstofpriser, 5 % eller 10 % fald i forventet salgspris for de fly, der skulle sælges i 2015 (se betragtning 55 ovenfor) og 5 % kursudsving på USD over for EUR. I omstruktureringsplanen ser man på den virkning, som den enkelte faktor vurderet for sig ville have på genopretningen af luftfartsselskabet, og konkluderer, at der i alle tilfælde ville blive brug for supplerende finansiering på mellem [1-10] mio. EUR og [30-40] mio. EUR (undtagen hvis USD/EUR-kursen stiger med 5 %). Desuden ville man i de fleste tilfælde ikke kunne gå i nul inden udgangen af den planlagte omstruktureringsperiode, nemlig 2017.

4.7. Den ændrede omstruktureringsplan af 31. oktober 2014

(58) Den 31. oktober 2014 fremsendte de estiske myndigheder en væsentligt ændret omstruktureringsplan. Ændringerne af planen vedrører navnlig følgende forhold: 1) plan om, at Estonian Air overtages af en privat investor, det estiske investeringsselskab Infortar (29), som forventes at købe […] % af aktierne af Estland inden […] 2015 2) forlængelse af omstruktureringsperioden fra fem til over seks år med startdatoen rykket frem fra 2013 til november 2010 og slutdatoen fra ultimo 2017 til november 2016 3) en ændret forretningsplan, hvor man tager hensyn til privatisering og forventede synergieffekter med færgeselskabet Tallink, delvist ejet af Infortar, samt yderligere justeringer som følge af nylig udvikling (Ukrainekrisen, lavere passagertal end forventet på visse ruter på grund af konkurrence osv.).

(59) Ved at startdatoen for omstruktureringsperioden rykkes frem til november 2010, kommer kapitaltilførslen i 2010 (foranstaltning nr. 3) og kapitalforhøjelsen i 2011/12 (foranstaltning nr. 4) til at fremstå som omstruktureringsstøtte i den ændrede omstruktureringsplan. Det samlede omstruktureringsstøttebeløb ville dermed stige fra 40,7 mio. EUR i henhold til den oprindelige omstruktureringsplan til 84,7 mio. EUR.

(60) Som resultat af forlængelsen af omstruktureringsperioden og den private investors indtræden i 2015 dækker den ændrede omstruktureringsplan tre separate forretningsstrategier baseret på hver sin tilhørende forretningsplan: 1) 2011-april 2012: strategi for ekspansion og udvikling af et regionalt »hub and spoke«-selskab (i vidt omfang finansieret ved hjælp af de to statslige kapitaltilførsler i henhold til foranstaltning nr. 3 og 4 og baseret på en forretningsplan udarbejdet af den nye ledelse, der blev udpeget, efter at staten havde erhvervet 90 % af Estonian Airs aktier i november 2010), herunder: a) udvidelse af flåden fra otte til 11 fly (plus to yderligere, der er bestilt) b) udvikling af Tallinn Airport til en regional hovedlufthavn med drift af betydeligt flere ruter (fra 13 i marts 2011 til 24 i september 2012) c) øget antal medarbejdere fra 255 til 337 2) april 2012-2014: strategi for kapacitetsnedsættelse og ændring af forretningsmodellen til at være et regionalt rutenetselskab med fokus på et begrænset antal kerneruter. Foranstaltningerne omfattede blandt andet: a) indskrænkning af flåden fra 11 til syv fly b) nedskæring af antal befløjne ruter fra 24 til 12 c) nedskæring af antal medarbejdere fra 337 til 164 d) udskiftning af administrerende direktør og topledelse 3) 2015-2016: strategi for privat investors indtræden, synergieffekter med færgeselskabet Tallink og yderligere justeringer på baggrund af svagere resultater i 2014: a) fortsat fokus på [5-15] kerneruter, men øget antal sæsonbestemte forbindelser fra [1-5] til [5-10] inden 2016 b) supplering af de aktuelle syv fly med […] små regionale fly af typen ATR42 (wet leasede) til at betjene de ekstra sæsonbestemte forbindelser c) udnyttelse af indtægts- og udgiftssynergier med den private investor og dennes datterselskaber (Tallink færger, hoteller, taxa osv.).

(61) De estiske myndigheder hævder, at omstruktureringsperioden fra november 2010 til november 2016, nemlig fra statens køb af 90 % af aktierne i Estonian Air, og indtil luftfartsselskabet igen opnår rentabilitet ifølge den ændrede omstruktureringsplan, trods ændrede strategier kan betragtes som led i et kontinuerligt omstruktureringsforløb med det ene mål at gøre luftfartsselskabet rentabelt og økonomisk bæredygtigt. De hævder, at det er én langsigtet proces med varierende taktik for, hvordan det ønskede resultat opnås: Da det først blev konstateret, at »hub and spoke«-strategien ikke virkede, blev den opgivet og erstattet med en anden strategi, men med samme mål om rentabilitet og levedygtighed.

(62) Ifølge den ændrede omstruktureringsplan genoprettes rentabiliteten inden 2016 efter en seksårig omstruktureringsperiode som vist i tabel 5. Tabel 5 Driftsregnskab 2011-2016 (mio. EUR) 2011 2012 2013 2014(f) 2015(f) 2016(f) Indtægter 76,514 91,508 72,123 68,463 81,244 97,098 EBITDA (6,830) (10,037) 6,943 5,735 11,907 21,715 EBT (17,325) (49,218) (8,124) (11,417) (3,316) 3,874 EBT-margin (23 %) (54 %) (11 %) (17 %) (4 %) 4 % Samlet egenkapital 36,838 (14,683) (22,808) (32,406) 6,548 10,423

(63) Sammenlignet med den oprindelige omstruktureringsplan skulle luftfartsselskabet øge sit fokus på andre ruter og forretningsaktiviteter end kerneruterne og -forretningen (f.eks. føje yderligere sæsonbestemte forbindelser til eller udvide sin wet lease-forretning). Endvidere skulle luftfartsselskabet udnytte en række synergieffekter, som det kunne udvikle sammen med Tallink på både indtægts- og udgiftssiden. Derfor er der i den ændrede omstruktureringsplan regnet med meget større vækst i indtægterne i 2015 og 2016 end i den oprindelige omstruktureringsplan.

(64) For så vidt angår egetbidraget, er der i den ændrede omstruktureringsplan fastsat et samlet egetbidrag på [100-150] mio. EUR svarende til [50-60] % af omstruktureringsomkostningerne. Dette beløb inkluderer — ud over indtægterne fra salget af aktiver og et nyt lån, som allerede indgik i den oprindeligt anmeldte omstruktureringsplan — den finansiering, der blev ydet af SAS i 2010 i form af egenkapital og lån ([…] mio. EUR), den finansiering af købet af fly i 2011, der blev ydet af Export Development Canada (EDC) og […] ([…] mio. EUR), et planlagt bidrag til egenkapitalen fra Infortar i 2015 ([…] mio. EUR) og en koncernintern kreditbevilling, som Infortar skulle yde i 2015 ([…] mio. EUR).

(65) Den modydelse, der foreslås i den ændrede omstruktureringsplan, omfatter en indskrænkning af flåden, lukning af ruter og en deraf følgende nedbragt markedsandel. Fra 2010 til 2016 ville luftfartsselskabet have indskrænket sin permanente flåde med ét fly (fra otte til syv). I forhold til 2012 ville nedskæringen i 2016 omfatte fire fly. Endvidere indeholder den ændrede omstruktureringsplan fra 2010 til 2016 en samlet nedskæring af antal ruter fra [20-25] til [15-20]. Selv om luftfartsselskabet indstillede flyvningen på otte ruter (Athen, Barcelona, Dublin, Rom, Hamborg, London, Berlin og Kuressaare), ville der blive føjet tre nye ruter til (Göteborg, Split og Trondheim). Samlet set ville kapaciteten i luften forblive stabil med [1 000-1 200] mio. ASK i 2016 sammenlignet med [1 000-1 200] mio. ASK i 2011. Hvad angår markedsandelen, hævder de estiske myndigheder, at Estonian Airs markedsandel faldt fra 40,2 % i 2012 til 26,3 % i 2014.

(66) Med hensyn til den private investors indtræden skulle Infortar ifølge den ændrede omstruktureringsplan ikke betale staten noget for dens andel i Estonian Air. I stedet skulle Infortar indskyde kapital for […] mio. EUR i Estonian Air (og dermed inden april 2015 købe mellem […] af selskabets aktier) og yde en supplerende koncernintern kreditbevilling på […] mio. EUR. Den estiske stat skulle tilvejebringe den resterende del af redningslånet (op til […] mio. EUR) og derefter afskrive størstedelen af sine lån (op til […] mio. EUR), udtræde som aktionær ved at gå med til at reducere sin aktiekapital til nul og derefter give afkald på sin ret til at tegne sig for den nye kapitalforhøjelse, samtidig med at den muligvis beholdt op til […] % af aktierne i Estonian Air.

(67) Infortar blev ikke valgt på baggrund af en åben, gennemsigtig og betingelsesløs udbudsprocedure, men gennem direkte forhandlinger med Estland. De estiske myndigheder hævder, at der ikke var tid til at tilrettelægge en langvarig udbudsprocedure, og at de aktivt henvendte sig til en række potentielle investorer, samtidig med at andre også fik lejlighed til at udtrykke interesse. Infortar var det eneste selskab, der udtrykte reel interesse og understøttede dette ved at bidrage til den ændrede omstruktureringsplan. Yderligere hævder de estiske myndigheder, at værdien af Estonian Air var fastslået af en uafhængig og velanskreven ekspert, som konkluderede, at værdien af Estonian Airs samlede egenkapital pr. 31. marts 2015 set fra en potentiel privat investors perspektiv ville ligge inden for et spænd på […] mio. EUR.

5. AFGØRELSERNE OM AT INDLEDE PROCEDUREN

5.1. Indledningsafgørelserne om redningsstøtten

(68) Den 20. februar 2013 besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henseende til de tidligere tildelte foranstaltninger (foranstaltning nr. 1-4) og redningslånet. Den 4. marts 2013 udvidede Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure til forhøjelsen af redningslånet.

(69) I indledningsafgørelserne om redningsstøtten betonede Kommissionen, at Estonian Air løbende havde lidt betydelige tab siden 2006. Endvidere bemærkede Kommissionen, at luftfartsselskabet udviste nogle af de sædvanlige tegn på at være en kriseramt virksomhed efter Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (30) (i det følgende benævnt »2004-rammebestemmelserne«), og at over halvdelen af luftfartsselskabets egenkapital forsvandt mellem 2010 og 2011. Inden udgangen af juli 2012 var Estonian Air desuden gået teknisk konkurs ifølge estisk ret. På denne baggrund var det Kommissionens foreløbige holdning, at Estonian Air var en kriseramt virksomhed i årene 2009-2012.

(70) Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om de omhandlede foranstaltninger og drog den foreløbige konklusion, at de indebar uforenelig statsstøtte. Kommissionen bemærkede med hensyn til foranstaltning nr. 1, at den ganske vist forekom at være udført på pari passu-vilkår af luftfartsselskabets daværende tre aktionærer, men at de nye aktier blev købt kontant og gennem konvertering af lån til egenkapital. Eftersom Kommissionen ikke fik detaljerede oplysninger om, hvilke aktionærer der havde tilført frisk kapital, og hvilke der havde accepteret at konvertere lån til egenkapital, kunne Kommissionen ikke udelukke, at Estonian Air havde fået en uberettiget fordel, og konkluderede derfor foreløbig, at foranstaltning nr. 1 indebar ulovlig statsstøtte. Hvad angår foranstaltningers forenelighed med det indre marked, bemærkede Kommissionen, at kun traktatens artikel 107, stk. 3, syntes at kunne finde anvendelse på baggrund af luftfartsselskabets vanskeligheder. Imidlertid drog Kommissionen den foreløbige konklusion, at dette ikke var tilfældet, eftersom flere af kriterierne i 2004-rammebestemmelserne ikke var opfyldt af foranstaltning nr. 1.

(71) Hvad angår foranstaltning nr. 2, bemærkede Kommissionen, at Tallinn Airport på salgstidspunktet var 100 % ejet af Estonian Air, og at den faldt ind under økonomi- og kommunikationsministeriets jurisdiktion, hvilket tydede på, at aktierne i Tallinn Airport kunne tilregnes staten. Da der desuden ikke var foregået et åbent, gennemsigtigt og betingelsesløst udbud, kunne Kommissionen ikke automatisk udelukke, at Estonian Air havde fået en uberettiget fordel, og konkluderede derfor foreløbig, at foranstaltning nr. 2 indebar ulovlig statsstøtte. Den konkluderede også foreløbig, at støtten var uforenelig, eftersom kriterierne i 2004-rammebestemmelserne ikke var opfyldt, herunder at der eventuelt var sket brud på princippet om engangsstøtte.

(72) Med hensyn til foranstaltning nr. 3 bemærkede Kommissionen først, at den ikke blev udført på pari passu-vilkår. Den betonede også — i lighed med foranstaltning nr. 2 — at bidragene fra staten og SAS var af forskellig art (frisk kapital fra staten vs. konvertering af gæld fra SAS) og forskelligt omfang. For så vidt angår forretningsplanen fra 2010, tvivlede Kommissionen på, at den kunne anses for at være tilstrækkeligt solid til at konkludere, at en fornuftig privat investor ville have indgået den pågældende transaktion på samme vilkår, og bemærkede endvidere, at Cresco tilsyneladende var uenig i planen og afviste at tilføre luftfartsselskabet flere penge. Desuden bemærkede Kommissionen, at Estland havde anført, at beslutningen om at forhøje kapitalen i 2010 var truffet for at sikre varige flyforbindelser til de vigtigste forretningsdestinationer og opnå kontrol over luftfartsselskabet. På det grundlag konkluderede Kommissionen foreløbig, at foranstaltning nr. 3 indebar ulovlig statsstøtte, som ville være uforenelig med det indre marked, idet den ikke forekom at opfylde lovkravene i 2004-rammebestemmelserne.

(73) Kommissionen vurderede, om foranstaltning nr. 4 ville være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Først udtrykte den tvivl om, hvorvidt forretningsplanen fra 2011 var pålidelig, og hvorvidt det var realistisk at mene, at kun et større rutenet og flere afgange — hvilket ville kræve en kapacitetsforøgelse med hensyn til forbindelser, flåde og personale — ville kunne forbedre luftfartsselskabets konkurrenceevne. Kommissionen bemærkede også, at vækstprognosen i forretningsplanen fra 2011 forekom alt for optimistisk, og den foreslåede »hub and spoke«-strategi yderst risikabel, hvilket syntes at blive bekræftet af det forhold, at hverken den resterende private aktionær (SAS) eller en privat kreditor ([…]) var villig til at deltage i transaktionen. I lyset af disse overvejelser drog Kommissionen den foreløbige konklusion, at foranstaltning nr. 4 indebar ulovlig statsstøtte, og at den ikke opfyldte kriterierne for rednings- eller omstruktureringsstøtte i henhold til 2004-rammebestemmelserne.

(74) Hvad endelig angår redningslånet (foranstaltning nr. 5), anfægtede Estland ikke forekomsten af støtte. Kommissionen bemærkede foreløbig, at støtten syntes at opfylde de fleste kriterier i afsnit 3.1 i 2004-rammebestemmelserne om redningsstøtte. Imidlertid nærede Kommissionen tvivl om, hvorvidt princippet om engangsstøtte var blevet overholdt, idet foranstaltning nr. 1-4 kunne have indebåret ulovlig og uforenelig støtte. Eftersom de estiske myndigheder ikke gav nogen begrundelse for en undtagelse fra princippet om engangsstøtte, drog Kommissionen den foreløbige konklusion, at foranstaltning nr. 5 kunne betegnes som ulovlig og uforenelig støtte.

(75) Med hensyn til den del af redningslånet, der ikke var blevet udbetalt på det pågældende tidspunkt, nemlig 12,1 mio. EUR (se betragtning 42 og 43 ovenfor), mindede Kommissionen Estland om den opsættende virkning af traktatens artikel 108, stk. 3. Den tilføjede, at Estland skulle afholde sig fra at yde dette beløb til Estonian Air, indtil Kommissionen havde truffet sin endelige afgørelse.

5.2. Indledningsafgørelsen om omstruktureringsstøtten

(76) Den 20. juni 2013 anmeldte Estland en omstruktureringsstøtte til Estonian Air på 40,7 mio. EUR i form af egenkapital på baggrund af en omstruktureringsplan (foranstaltning nr. 6). Foranstaltningens karakter af statsstøtte blev ikke anfægtet af Estland, bl.a. fordi den planlagte kapitaltilførsel ville komme direkte fra statens budget og udelukkende gavne Estonian Air på vilkår, som en fornuftig markedsøkonomisk investor normalt ikke ville acceptere.

(77) Kommissionen vurderede derefter foreneligheden af foranstaltning nr. 6 på grundlag af bestemmelserne om omstruktureringsstøtte i 2004-rammebestemmelserne. Kommissionen drog den foreløbige konklusion, at Estonian Air ville være berettiget til omstruktureringsstøtte, eftersom selskabet ville kunne betragtes som en kriseramt virksomhed (se betragtning 69).

(78) Dernæst undersøgte Kommissionen, om omstruktureringsplanen ville gøre det muligt for Estonian Air at genoprette sin langsigtede rentabilitet. Kommissionen bemærkede, at både scenarieanalysen og følsomhedsanalysen af omstruktureringsplanen afdækkede betydelige svagheder. Navnlig bemærkede den, at Estonian Air i det pessimistiske scenarie ville nå et beskedent positivt EBT i 2017. Imidlertid ville nettolikviditeten før finansiering fortsat være negativ, selv efter at luftfartsselskabets ledelse havde vedtaget yderligere omstruktureringsforanstaltninger (se tabel 4). Desuden viste følsomhedsanalysen, at relativt små ændringer i antagelserne isoleret set ville udløse et behov for yderligere finansiering, undtagen i et enkelt tilfælde. På den baggrund tvivlede Kommissionen på, at den oprindelige omstruktureringsplan gav et solidt grundlag for at genoprette Estonian Airs langsigtede rentabilitet.

(79) Hvad angår modydelser, udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt frigivelsen af slots i en række koordinerede lufthavne kunne accepteres. Det var nødvendigt med yderligere oplysninger om lufthavnenes kapacitetsproblemer og den økonomiske værdi af slotsene, for at Kommissionen kunne vurdere, om disse slots kunne accepteres som modydelser. Hvad angår lukningen af 12 ruter som modydelser (se betragtning 54 ovenfor), var det uklart for Kommissionen, hvordan »niveau 1-bidraget«, »DOC-bidraget« og fortjenstmarginen på disse ruter var blevet beregnet. Kommissionen bemærkede, at forskellen mellem disse rentabilitetsindikatorer var udtalt, og at det ikke stod klart, om Estonian Air ville blive nødt til at lukke ruterne under alle omstændigheder for at genoprette rentabiliteten. Navnlig bemærkede Kommissionen, at alle ruterne havde en negativ fortjenstmargin. Hvis Kommissionen desuden skulle bruge DOC-bidragsniveauet til at vurdere ruterentabiliteten, ville kun to ruter — svarende til en kapacitetsnedbringelse på ca. 1 % i ASK — have et DOC-bidragsniveau på over 0 og dermed være acceptabel.

(80) Med hensyn til Estonian Airs foreslåede egetbidrag på 38 mio. EUR (eller 48,3 % af de samlede omstruktureringsomkostninger på 78,7 mio. EUR) bemærkede Kommissionen, at det i princippet så acceptabelt ud. Imidlertid udtrykte Kommissionen tvivl om salget af de tre fly af typen CRJ900 i 2015, salget af AS Estonian Air Regional og salget af Estonian Airs andel på 51 % i Eesti Aviokütuse Teenuste AS. Kommissionen vurderede ikke desto mindre, at salget af ejendomme, optagelse af et nyt lån hos […] og salget af Estonian Airs andel på 60 % i AS Amadeus Eesti kunne accepteres som egetbidrag.

(81) Endelig mindede Kommissionen om, at den i indledningsafgørelserne om redningsstøtten havde udtrykt tvivl med hensyn til foreneligheden af foranstaltning nr. 1-5, som kunne føre til et brud på princippet om engangsstøtte.

(82) På den baggrund tvivlede Kommissionen på, at den anmeldte omstruktureringsforanstaltning overholdt 2004-rammebestemmelserne og ville være forenelig med det indre marked. Den bad Estland fremsætte bemærkninger og fremsende alle oplysninger, som kunne bidrage til vurderingen af kapitaltilførslen, der var anmeldt som omstruktureringsstøtte.

(83) Hvad angår klagen af 23. maj 2013 over aftalen om salg og tilbageleje mellem Estonian Air og Tallinn Airport (se betragtning 10 ovenfor), konkluderede Kommissionen, at den ikke gav Estonian Air en uberettiget fordel, og udelukkede derfor forekomsten af statsstøtte.

6. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSERNE

6.1. Bemærkninger fra Estland

(84) Estland fremsatte bemærkninger til Kommissionens indledningsafgørelser om redningsstøtten ved brev af 9. april og 17. maj 2013. Hvad angår foranstaltning nr. 1, mener Estland, at investeringen blev foretaget på grundlag af en troværdig forretningsplan og en positiv værdiansættelse af luftfartsselskabet. Estland anfører, at SAS' bidrag (som delvis bestod i en konvertering af et lån til egenkapital) skal ses i en bredere sammenhæng, hvor SAS havde ydet lån til Estonian Air for […] mio. EUR i 2008 og […] mio. EUR i 2009. Med hensyn til statens deltagelse forklarer Estland, at man baserede sin beslutning på en værdiansættelsesrapport udfærdiget af økonomi- og kommunikationsministeriet, ifølge hvilken værdien af luftfartsselskabet efter investeringen ville overstige værdien inden investeringen. Desuden understreger Estland, at hver aktionær foretog sin egen analyse af transaktionen, og at de alle besluttede at tilføre kapital proportionalt med deres aktieposter, hvilket ville gøre foranstaltning nr. 1 pari passu.

(85) Estland bemærker for det første om foranstaltning nr. 2, at fraværet af et udbud på ingen måde berettiger den konklusion, at der forekommer statsstøtte, og at salget under alle omstændigheder byggede på en transaktionsværdi, som afspejlede den sande markedspris for Estonian Airs groundhandlingforretning, som endvidere var overskudsgivende. Ifølge Estland bestod foranstaltning nr. 2 i salget af groundhandlingaktiverne i luftfartsselskabet uden ansatte eller passiver, og den bogførte værdi af aktiverne repræsenterede en minimumspris. Desuden mener Estland, at transaktionen var sammenlignelig med lignende transaktioner. Estland understregede endvidere, at Tallinn Airport er en uafhængig enhed uden statslig indblanding, og at alle medlemmer af ledelsen og bestyrelsen er uafhængige forretningsfolk og ikke repræsentanter for eller udpeget af staten.

(86) Desuden leverer Estland præciseringer af den nøjagtige struktur i foranstaltning nr. 3, som den heller ikke anser for at indebære støtte. Estland hævder også, at SAS' deltagelse beløber sig til […] mio. EUR, nemlig 2 mio. EUR tilført kontant plus erhvervelsen af Crescos andel på […] mio. EUR. For så vidt angår forretningsplanen fra 2010, mener Estland, at planen var baseret på bæredygtig vækst og byggede på positive forventninger til genopretning af den estiske økonomi og væksten samt de forventninger, som IATA (International Air Transport Association) dengang nærede til væksten i den internationale trafik. Ifølge Estland indeholdt forretningsplanen fra 2010 alle de nødvendige bevæggrunde for en fornuftig og troværdig investeringsbeslutning. Hvad angår det forhold, at staten gjorde sig makroøkonomiske overvejelser, hævder Estland, at disse overvejelser ikke var de eneste bevæggrunde for statens investeringsbeslutning. Estland oplyser også en værdiansættelse af luftfartsselskabet udført af en ledende økonomisk analytiker i økonomi- og kommunikationsministeriet, som viser, at Estonian Airs samlede egenkapital efter den supplerende investering (på basis af det forventede tilbagediskonterede cash flow) var [0-10] mio. EUR.

(87) Med hensyn til statens beslutning om at investere 30 mio. EUR i 2011/12 (foranstaltning nr. 4) bemærker Estland for det første, at det østeuropæiske marked i 2011 havde forholdsvis stabile vækstprognoser, og at det europæiske luftfartsmarked i sommeren 2011 endnu ikke var turbulent. Estland hævder desuden, at SAS ikke deltog i foranstaltning nr. 4, fordi selskabet havde alvorlige økonomiske vanskeligheder på det tidspunkt. Hvad angår det […] lån, som luftfartsselskabet skulle have haft, men som aldrig blev ydet alligevel, mener Estland, at det skal vurderes adskilt fra egenkapitalinvesteringen. Estland understreger også, at forretningsplanen fra 2011 var solid og troværdig, og at den omfattede en ekspansionsstrategi baseret på en solid og detaljeret økonomisk analyse af luftfartsmarkedet i regionen og de omkringliggende landes forventede økonomiske udvikling. Estland hævder også, at luftfartsselskabets egenkapital i 2011 var værdifuld både før og efter kapitaltilførslen. Selv om Estland erkender, at forretningsplanen fra 2011 ikke var rentabel og blev opgivet medio 2012, hævder man, at staten på tidspunktet for beslutningen om at udføre foranstaltning nr. 4 mente, at luftfartsselskabet ville kunne genoprette rentabiliteten.

(88) Hvad angår redningslånet (foranstaltning nr. 5), er Estland af den holdning, at alle betingelser for redningsstøtte i 2004-rammebestemmelserne var opfyldt. Estland mener dog, at Estonian Air først kunne anses for at være kriseramt i juni/juli 2012. Da Estland konkluderer, at foranstaltning nr. 1-4 ikke indebar statsstøtte, er der ikke sket brud på princippet om engangsstøtte i 2004-rammebestemmelserne. Estland tilføjer ikke desto mindre, at hvis Kommissionen alligevel skulle konstatere et brud på princippet om engangsstøtte, bør den tage hensyn til, at Estonian Air kun betjener 0,17 % af trafikken i Europa, og at ydelsen af støtten ikke har haft skadelige følgevirkninger for andre medlemsstater eller medført urimelige konkurrencefordrejninger.

(89) I sine bemærkninger af 19. marts 2014 til indledningsafgørelsen om omstruktureringsstøtte (foranstaltning nr. 6) gentager Estland argumenterne vedrørende princippet om engangsstøtte. Hvad angår genoprettelsen af Estonian Airs langsigtede rentabilitet, mener Estland, at Kommissionen bør inddrage ledelsens afbødende foranstaltninger i følsomhedsanalysen, eftersom det er normal forretningsgang.

(90) Estland leverer også en række præciseringer af, hvordan man har beregnet niveau 1- og DOC-bidraget og fortjenstmarginen på de ruter, der blev tilbudt lukket som modydelse (se betragtning 79). Ifølge Estland angiver niveau 1-bidraget den marginalindtægt, som hver passager genererer eksklusive flyvningsomkostninger, mens DOC-bidraget angiver det bidrag, som en passager genererer inklusive alle variable omkostninger ved en flyvning, men ikke de flyrelaterede omkostninger eller andre kapacitetsomkostninger. Estland hævder endvidere, at ruterne skal betragtes som acceptable modydelser, fordi de alle havde et positivt niveau 1-bidrag, og afviser Kommissionens argument om, at de lukkede ruter ikke ville være rentable i henhold til den nye forretningsmodel.

(91) Med hensyn til egetbidraget forklarer Estland, at værdiansættelsesrapporten med henblik på salg af fly er realistisk og giver oplysninger om salgsprisen på AS Estonian Air Regional og Estonian Airs andel i AS Amadeus Eesti.

6.2. Bemærkninger fra interesserede parter

(92) Hvad angår indledningsafgørelserne om redningsstøtten, modtog Kommissionen bemærkninger fra IAG og Ryanair.

(93) IAG hævder at være berørt af redningsstøtten til Estonian Air i kraft af sine investeringer i FlyBe og selskabets forbindelser til Finnair. IAG bemærker også, at forbindelserne til og fra Estland efter dets mening ikke ville blive hæmmet, selv om Estonian Air skulle forsvinde fra markedet. IAG udtrykte bekymring over det angivelige brud på princippet om engangsstøtte.

(94) Ryanair bifalder Kommissionens formelle undersøgelse af redningsstøtten til Estonian Air, især i lyset af Estonian Airs ineffektivitet sammenlignet med Ryanair. Til foranstaltning nr. 1-5 bemærker Ryanair for det første, at Cresco besluttede at opgive sin andel, hvilket må ses som et tydeligt tegn på, at kapitaltilførslerne ikke var forenelige med det markedsøkonomiske investorprincip. Ryanair bemærker, at lavprisselskaber er et bedre alternativ til nationale luftfartsselskaber som Estonian Air, og at EU-retten ikke anerkender, at enhver medlemsstat har ret til at have et nationalt luftfartsselskab. Endelig hævder Ryanair, at selskabets markedsstilling berøres direkte og i betydelig grad af statsstøtten til Estonian Air, og at denne støtte er stærkt konkurrenceforvridende.

(95) Med hensyn til indledningsafgørelsen om omstruktureringsstøtte fremsendte to interesserede parter bemærkninger, hvoraf den ene var Ryanair, og den anden ikke ønsker sin identitet offentliggjort.

(96) Den interesserede part, som ikke ønsker sin identitet offentliggjort, mener, at Estonian Airs omstruktureringsplan hverken er troværdig eller realistisk set i lyset af, at selskabets tab i 2012 var usædvanligt store og medførte en nettofortjeneste på ‒50 %. Hvad angår omstruktureringen af flåden og driften, mener den interesserede part, at Estonian Airs plan om at bruge to fly til charterflyvninger ikke kan betale sig på grund af det meget konkurrenceprægede marked, og kritiserer den nye flådes flysammensætning. Den interesserede part bemærker også, at beregningen af rentabiliteten på ruterne, der skulle opgives som modydelse, viser, at de ikke er acceptable, og drager den konklusion, at omstruktureringsstøtten alt i alt ikke bør tillades. Endelig leverer den interesserede part et casestudie om Ungarns forbindelser efter Malévs konkurs og drager den konklusion, at markedet i tilstrækkelig grad kan kompensere for tabet af et nationalt luftfartsselskab.

(97) Ryanair bemærker for det første, at Kommissionen bør vurdere, om Estland havde andre valgmuligheder (f.eks. likvidation) frem for at yde statsstøtte. Ryanair hævder også, at antagelserne i omstruktureringsplanen er yderst optimistiske, og at planen var dømt til at mislykkes. F.eks. mener Ryanair, at det er urealistisk, at Estonian Air vil kunne sælge nogle af sine fly for at skaffe kapital. Ryanair mener heller ikke, at de 12 ruter, Estonian Air ville lukke, er rentable, og at de følgelig ikke kan regnes for modydelse. Endvidere bemærker Ryanair, at betingelserne i 2004-rammebestemmelserne ikke er opfyldt, navnlig ikke princippet om engangsstøtte. Endelig gentager Ryanair, at støtten til Estonian Air skader Ryanairs markedsposition i væsentlig grad.

6.3. Estlands kommentarer til de interesserede parters bemærkninger

(98) Estland fremsatte detaljerede bemærkninger til de interesserede parters argumenter. Hvad angår IAG's bemærkninger til indledningsafgørelserne om redningsstøtten, bemærker Estland, at Estonian Air og FlyBe ikke beflyver de samme lufthavne og dermed ikke er konkurrenter. Med hensyn til landets forbindelser med omverden mener Estland, at landet ville blive berørt, hvis Estonian Air forsvinder fra markedet, og hævder, at lavprisselskaber ikke sikrer den type forbindelser, som er vigtige for Estland.

(99) Til Ryanairs bemærkninger om indledningsafgørelserne om redningsstøtte bemærker Estland, at lavprisselskabernes effektivitet ikke kan sammenlignes med regionale luftfartsselskabers. Hvad angår statens rationale for at investere i luftfartsselskabet, bemærker Estland, at et rentabelt og levedygtigt luftfartsselskab er meget vigtigt, da det forsyner Estland med regelmæssige og pålidelige forbindelser til en række lande, som udgør Estlands centrale økonomiske samhandelspartnere, hvilket er en rolle, som ikke opfyldes af luftfartsselskabets primære konkurrenter. Endelig hævder Estland, at lavprisselskabernes manglende succes i Estland skyldes markedets beskedne størrelse, ikke Estonian Airs tilstedeværelse, og udelukker, at Ryanair er i konkurrence med Estonian Air, eftersom de to har hver sin kundemålgruppe.

(100) Estland kommenterer også de bemærkninger, der er indløbet til indledningsafgørelsen om omstruktureringsstøtte. Hvad angår bemærkningerne fra den interesserede part, som ikke ønsker sin identitet offentliggjort, kommenterer Estland kun nogle af dem, idet man anfører, at en ny omstruktureringsplan var under udarbejdelse, og at de resterende bemærkninger derfor ikke længere var relevante. Estland anfører ikke desto mindre, at der ikke er overkapacitet på ruterne til og fra Estland, og at der ikke er risiko for at underminere det indre marked ved at flytte en urimelig andel af strukturtilpasningerne til andre medlemsstater. Hvad angår sammenligningen med casestudiet af Ungarns forbindelser til omverden, hævder Estland, at det estiske marked er lille og isoleret, at Estonian Airs forsvinden ville betyde et kvantitativt og kvalitativt tab af flyforbindelser, og at Estlands tilfælde er mere lig den situation, som Litauen var i efter det litauiske nationale luftfartsselskab FlyLAL's konkurs, hvilket — ifølge Estland — kostede Litauen 26 % af landets mobilitetsfaktor (31) sammenlignet med 4 % for Ungarns vedkommende.

(101) I henseende til Ryanairs bemærkninger gentager Estland, at Ryanairs position ikke ville blive berørt af statsstøtten til Estonian Air. Desuden mener Estland, at Ryanairs påstand om, at Estonian Air burde afvikles, ikke understøttes af data. Endelig gentager Estland, at der ikke er sket brud på princippet om engangsstøtte ved foranstaltning nr. 1-3.

7. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE OG OMSTRUKTURERINGSPLANEN

(102) I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Støttebegrebet omfatter således enhver fordel, som finansieres direkte eller indirekte af statsmidler og ydes af staten selv eller af organer, der optræder på vegne af staten.

(103) For at udgøre statsstøtte skal en foranstaltning finansieres af statsmidler og kunne tilregnes staten. I princippet omfatter statsmidler en medlemsstats midler og dens offentlige myndigheders midler samt midler fra offentlige virksomheder, som de offentlige myndigheder enten direkte eller indirekte udøver en kontrollerende indflydelse på.

(104) For at afgøre, om de forskellige omhandlede foranstaltninger gav Estonian Air en økonomisk fordel, og derfor om foranstaltningerne indebar statsstøtte, vil Kommissionen vurdere, om luftfartsselskabet fik en økonomisk fordel, det ikke ville have opnået på normale markedsvilkår.

(105) Kommissionen anvender det markedsøkonomiske investorprincip til at teste dette. I henhold til dette princip vil der ikke være tale om statsstøtte, hvis en privat investor, der handler under normale markedsøkonomiske vilkår, og som er af en størrelse, der kan sammenlignes med den offentlige sektors forvaltningsorganer, under tilsvarende omstændigheder kunne være foranlediget til at yde støttemodtageren de omhandlede foranstaltninger. Kommissionen skal derfor vurdere, om en privat investor ville have gennemført de omhandlede transaktioner på de samme vilkår. En hypotetisk privat investor handler som en fornuftig investor, der ønsker at maksimere sin fortjeneste uden dog at løbe en for stor risiko i forhold til afkastet. I princippet udgør en tilførsel af offentlige midler ikke statsstøtte, hvis denne tilførsel sker på pari passu-vilkår, dvs. samtidig med et betydeligt indskud af kapital fra en privat investor under sammenlignelige omstændigheder og på tilsvarende vilkår.

(106) De pågældende foranstaltninger skal endelig fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(107) Da de omhandlede foranstaltninger udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, skal deres forenelighed med det indre marked vurderes på baggrund af undtagelserne i samme artikels stk. 2 og 3.

7.1. Forekomst af statsstøtte

7.1.1. Foranstaltning nr. 1

(108) Kommissionen vil først vurdere forekomsten af støtte i henseende til kapitaltilførslen på 2,48 mio. EUR i 2009 (foranstaltning nr. 1). Som forklaret i betragtning 105 vurderes det, at en tilførsel af offentlige midler ikke giver en uberettiget fordel — og ikke udgør støtte — hvis det sker på pari passu-vilkår.

(109) I den henseende bemærker Kommissionen, at foranstaltning nr. 1 blev foretaget af aktionærerne i Estonian Air på det pågældende tidspunkt, proportionalt med deres andel, nemlig med 34 % fra Estland (2,48 mio. EUR), 49 % fra SAS (3,57 mio. EUR) og 17 % fra Cresco (1,23 mio. EUR). Estland har bekræftet, at staten og Cresco alene indskød kontanter, mens SAS tilførte 1,21 mio. EUR kontant og 2,36 mio. EUR i form af konvertering af et lån til egenkapital. Desuden forklarede Estland, at SAS ydede Estonian Air et lån på […] mio. USD i 2008 og […] mio. EUR i 2009 (se betragtning 84).

(110) I indledningsafgørelserne om redningsstøtten bemærkede Kommissionen, at indskuddenes forskellige art (tilførsel af frisk kapital vs. konvertering af gæld fra SAS) var tilstrækkeligt til at skabe begrundet tvivl om, hvorvidt foranstaltning nr. 1 blev foretaget på pari passu-vilkår. Imidlertid har de af Estland fremsendte oplysninger fjernet tvivlen hos Kommissionen, idet kapitalindskuddene skete på klare pari passu-vilkår, i det mindste med Cresco. Både staten og Cresco bidrog med et ret betydeligt kontant beløb i frisk kapital proportionalt med deres aktieandel. Desuden er både Crescos og SAS' samlede bidrag betydelige og sammenlignelige med statens. Desuden skal SAS' konvertering af lån til egenkapital ses i sammenhæng med selskabets tidligere lån til Estonian Air i 2008 og 2009, som viser, at SAS troede på luftfartsselskabets levedygtighed.

(111) En privat andel på 66 % er åbenlyst ikke ubetydelig i sammenligning med den offentlige deltagelse ifølge fast retspraksis (32). Desuden er der intet, der tyder på, at SAS' og Crescos beslutning om at investere i Estonian Air kunne have påvirket statens adfærd.

(112) Endvidere henviser Kommissionen til luftfartsretningslinjerne fra 1994 (33), ifølge hvilke »kapitalindsprøjtning ikke betyder statsstøtte, når det offentliges beholdning i et selskab skal øges, forudsat at den indsprøjtede kapital er proportional med antallet af de aktier, som myndighederne besidder, og ledsages af kapitalindsprøjtning fra en privat aktionær; den private investors beholdning skal have reel økonomisk betydning«. Det følger heraf, at dette er tilfældet for foranstaltning nr. 1.

(113) På den baggrund mener Kommissionen, at Crescos beslutning om at investere i Estonian Air blev truffet pari passu med statens, og at både Crescos og SAS' investering var betydende. Endvidere har Kommissionen ingen grund til at betvivle, at SAS og Cresco besluttede at investere i Estonian Air med gevinst for øje. Kommissionen konkluderer derfor, at finansieringen af Estonian Air ved hjælp af kapitaltilførslen på 2,48 mio. EUR (foranstaltning nr. 1) ikke gav Estonian Air en uberettiget fordel, og at forekomsten af statsstøtte derfor kan udelukkes, uden at det er nødvendigt yderligere at vurdere, om resten af de kumulative betingelser i traktatens artikel 107, stk. 1, ville være opfyldt.

7.1.2. Foranstaltning nr. 2

(114) I juni 2009 solgte Estonian Air sin groundhandlingforretning til den 100 % statsejede Tallinn Airport for 2,4 mio. EUR (foranstaltning nr. 2). Med hensyn til at fastsætte prisen foregik dette ikke via et åbent, gennemsigtigt og betingelsesløst udbud, ej heller blev der bestilt en værdiansættelse hos uafhængige vurderingsmænd. I stedet blev prisen fastsat ved direkte forhandlinger mellem Tallinn Airport og Estonian Air.

(115) Kommissionen bemærker, at den ikke kan udelukke forekomst af statsstøtte, når der ikke har været gennemført et udbud eller udført en uafhængig værdiansættelse. Derfor er Kommissionen nødt til at vurdere transaktionen og dens sammenhæng nøjere for at fastslå, om den gav Estonian Air en uberettiget fordel.

(116) Estland forklarede i løbet af den formelle undersøgelsesprocedure, at groundhandlingforretningen var rentabel fra 2005 til 2008, dvs. i årene forud for salget. Desuden foregik transaktionen i form af et salg af et aktiv uden passiver eller ansatte eller andre nedarvede omkostninger. Med henblik på at fastsætte prisen blev den bogførte værdi af aktiverne valgt som minimumspris. Endvidere fremsendte de estiske myndigheder deres interne analyse, der viste, at den omsætningsbaserede værdiansættelse (EV/Sales (34)) for transaktionen svarer til de værdier, som kan iagttages for flere andre transaktioner i en peergruppe med groundhandlingforretninger. Dette tyder på, at transaktionen fandt sted på markedsvilkår.

(117) Estland hævder desuden, at Tallinn Airport, til trods for at den er 100 % statsejet, er uafhængig af staten, og at alle medlemmer af ledelsen og bestyrelsen er uafhængige forretningsfolk og ikke repræsentanter for staten. I indledningsafgørelserne om redningsstøtten udtrykte Kommissionen tvivl med hensyn til, om Tallinn Airports handlinger kunne tilregnes staten, set i lyset af at økonomi- og kommunikationsministeriet var eneste aktionær i Tallinn Airport, og at den faldt ind under ministeriets jurisdiktion.

(118) Imidlertid har EU-Domstolen konsekvent afgjort, at den omstændighed, at en offentlig virksomhed under statens kontrol træffer en foranstaltning, ikke i selv er tilstrækkeligt til at tilregne staten den. Domstolen forklarede da også i Stardust Marine-dommen og senere retspraksis, at den for at kunne fastslå tilregnelse til staten måtte »undersøge, om de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde må anses for at være impliceret i vedtagelsen af denne foranstaltning« (35). Med hensyn til foranstaltning nr. 2 kan Kommissionen ikke konkludere, at Tallinn Airports beslutning om at investere i Estonian Air kunne tilregnes staten. Kommissionen fandt heller ingen indirekte beviser herfor, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen. Af disse grunde finder Kommissionen, at Tallinn Airports beslutning om at deltage i foranstaltning nr. 2 ikke kan tilregnes Estland.

(119) Eftersom Tallinn Airports beslutning om at deltage i foranstaltning nr. 2 ikke kunne tilregnes staten, og transaktionen øjensynlig fandt sted på markedsvilkår, udelukker Kommissionen, at der forekommer statsstøtte i forbindelse med foranstaltning nr. 2, uden at det er nødvendigt med en yderligere vurdering af, om resten af de kumulative betingelser ifølge traktatens artikel 107, stk. 1, er opfyldt.

7.1.3. Foranstaltning nr. 3

(120) Hvad angår kapitaltilførslen i 2010 (foranstaltning nr. 3), forklarede Estland i løbet af den formelle undersøgelsesprocedure, at staten tilførte 17,9 mio. EUR kontant, mens SAS konverterede et lån på 2 mio. EUR til egenkapital. Samtidig erhvervede SAS Crescos andel af Estonian Air for […] mio. EUR (til gengæld for afskrivning af et lån på […] mio. EUR, som Cresco havde hos SAS). Dermed ophørte Cresco med at være aktionær, statens deltagelse steg til 90 %, og SAS' andel blev udvandet til 10 %. Estland hævder, at landets beslutning om igen at investere i Estonian Air byggede på forretningsplanen fra 2010.

(121) Kommissionen bemærker for det første, at statens og SAS' indskud fandt sted under forskellige former og med beløb, der ikke var proportionale med indskydernes aktieandel. Et indskud på 17,9 mio. EUR i frisk kapital fra staten kan ikke sammenlignes med SAS' konvertering af et lån på 2 mio. EUR til egenkapital, især da Estland ikke har leveret bevis for, at der var stillet fuld sikkerhed for lånet, og dermed at SAS ville have påtaget sig en ny risiko ved at konvertere lånet til egenkapital. Hvad angår SAS' afskrivning af et lån på […] mio. EUR, som Cresco havde hos SAS, til gengæld for Crescos andel i Estonian Air, bemærker Kommissionen, at denne transaktion ikke tilførte Estonian Air friske penge. Desuden er det usikkert, om SAS løb en ny risiko ved at acceptere gældsafskrivningen til gengæld for Crescos andel i Estonian Air. Disse elementer er tilstrækkelige til, at Kommissionen kan konkludere, at foranstaltning nr. 3 ikke foregik på pari passu-vilkår.

(122) De estiske myndigheder hævder, at foranstaltning nr. 3 var forenelig med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev vedtaget på grundlag af forretningsplanen fra 2010, som de anser for solid og troværdig. Ifølge planen ville Estonian Air gå i nul allerede i 2013, hvis selskabet ændrede flådesammensætningen ifølge planen, og fortsat være særdeles rentabelt derefter indtil mindst 2020.

(123) Kommissionen erkender, at forretningsplanen fra 2010 analyserer luftfartsselskabets situation, men den har ikke desto mindre sine mangler, som gør den upålidelig som grundlag for en markedsorienteret investeringsbeslutning. F.eks. er de økonomiske prognoser baseret på overdrevent ambitiøse tal for væksten i antal passagerer (gennemsnitlig årlig vækst på over 6 % i perioden 2010-2020). Sådanne vækstprognoser forekommer meget optimistiske i lyset af den globale økonomiske og finansielle krise i 2009. Forretningsplanen fra 2010 henviser til skøn fra IATA på over 5 % gennemsnitlig vækst de følgende fire år. Imidlertid anfører IATA også, at dette opsving vil være geografisk meget ujævnt fordelt, og at man ikke forventer en hurtig genopretning i Europa (36).

(124) En anden mangel er, at følsomhedsanalysen af forretningsplanen fra 2010 forekommer utilstrækkelig. For så vidt angår risikoen for lavere passagertal, anfører staten, at et fald på 10 % i passagertallet ville nedbringe nettoresultatet med ca. 6,4 mio. EUR de første to år, hvilket mindst ville fordoble det forventede negative nettoresultat for de samme to år. Men forretningsplanen fra 2010 angiver ikke konsekvenserne for den samlede analyserede periode og de specifikke korrigerende foranstaltninger, der skulle træffes.

(125) Kommissionen understreger også, at Cresco besluttede ikke at investere yderligere i Estonian Air og i stedet sælge sin andel til SAS. Selv om Cresco kan have haft forskellige grund hertil, forekommer det logisk at tro, at forretningsplanen fra 2010 ikke var tilstrækkelig til at forsikre den private investor om, at investeringen ville give afkast. Et lignende argument kan anvendes på SAS, som besluttede at deltage i kapitaltilførslen i 2010, men ikke proportionalt med selskabets andel, som derfor blev udvandet til kun 10 % i forhold til den tidligere andel på 49 %.

(126) De estiske myndigheder hævder også, at den værdiansættelse, som staten foretog i 2010, fik det resultat, at luftfartsselskabet ville have en positiv værdi efter investeringen. Ved denne værdiansættelse blev værdien af egenkapitalen udregnet på basis af en analyse af det tilbagediskonterede cash flow ved inddragelse af de forventede cash flows i årene 2010-2019 plus en terminalværdi efter 2019 på [0-10] mio. EUR (tilbagediskonteret) fratrukket en nettogæld på [0-10] mio. EUR. På dette grundlag ville den samlede værdi af egenkapitalen i et scenarie efter investeringen beløbe sig til [0-10] mio. EUR. Ved en alternativ værdiansættelsesmetode med sammenligning med finansielle indikatorer for fem mindre, offentligt handlede virksomheder blev værdien af Estonian Air beregnet til ca. [5-15] mio. EUR.

(127) Imidlertid kan Kommissionen ikke betragte denne værdiansættelse som et gyldigt grundlag for, at en hypotetisk privat investor ville acceptere investeringen. For det første giver værdiansættelsen selv et fingerpeg om væsentlige risici, usikkerheder og følsomhed over for de anvendte antagelser, og det anføres, at prognoserne bør anvendes med forsigtighed (37). Yderligere bliver et antal afgørende underliggende antagelser for værdiansættelsen ikke underbygget. Navnlig er det ikke oplyst, hvad grundlaget er for bestemmelse af den betydelige terminalværdi (som udgør over 60 % af det beregnede samlede tilbagediskonterede cash flow). At vælge en lavere terminalværdi kunne endda føre til en negativ samlet værdi af egenkapitalen. For det andet anføres det i værdiansættelsen, at foranstaltningerne i forretningsplanen fra 2010 muligvis ikke er tilstrækkelige til at løse visse af Estonian Airs problemer med den økonomiske bæredygtighed (f.eks. tabsgivende drift af turbopropflyet Saab 340). Derfor antages det i den cash flow-baserede beregning, at der sker yderligere ændringer, med det resultat, at den afviger fra forretningsplanen fra 2010, som var grundlaget for investeringen. For det tredje er en værdiansættelse baseret på en sammenligning med andre luftfartsselskaber yderst skrøbelig. Den sammenligner Estonian Air med kun fem luftfartsselskaber, hvoraf de tre har en kapacitet, der er flere gange større end Estonian Airs. På grund af Estonian Airs dårlige økonomiske situation er det eneste referencegrundlag, der realistisk kunne anvendes, forholdet mellem pris og indtægter fra salg, mens forhold baseret på andre indikatorer giver meget anderledes resultater. For det fjerde kan værdiansættelsen, selv om man accepterer disse resultater, ikke forklare, hvorfor en privat investor ville have accepteret at tilføre 17,9 mio. EUR i frisk kapital for at opnå en andel på 90 % i et selskab, hvis samlede egenkapitalværdi skønnes til kun [0-10] mio. EUR (eller maksimalt [5-15] mio. EUR). Endelig analyserede de estiske myndigheder ikke et kontrafaktisk scenarie til kapitalforhøjelsen for at sammenligne det forventede afkast af deres investering med resultaterne af eventuelle alternative scenarier. Selv om det måske giver økonomisk mening for en eksisterende aktionær at investere yderligere kapital i et nødlidende selskab for at beskytte sin investering, ville en sådan investor normalt sammenligne en sådan investering med omkostninger/indtægter i eventuelle alternative scenarier, herunder måske afvikling af selskabet.

(128) Desuden fremsendte de estiske myndigheder den 9. april 2014 oplysninger om, at kapitalforhøjelsen ikke var motiveret alene af, hvor økonomisk attraktiv investeringen var. Estland erkender, at formålet med forretningsplanen fra 2010, nemlig at sikre varige flyforbindelser til vigtige forretningsdestinationer, »faldt sammen med statens egne makroøkonomipolitiske mål«. Selv om Estland hævder, at disse overvejelser ikke var de eneste bevæggrunde for statens investeringsbeslutning, tyder det på, at staten ikke alene havde overskudsgivende investeringer i tankerne. I denne henseende fremgår det, at medlemmerne af Estlands regering på tidspunktet for iværksættelse af foranstaltning nr. 3 udtalte, at »[regeringens] holdning har været, at Estonian Air er et strategisk vigtigt selskab for landet, og vi er klar til at overtage en majoritetsandel« (38), og at »det er meget vigtigt at sikre forbindelser fra […] Tallinn til en række andre vigtige byer« (39), hvilket ikke forekommer at være hensyn, som en fornuftig markedsøkonomisk investor ville tage i forbindelse med en investeringsbeslutning. I den forbindelse minder Kommissionen også om, at Domstolen i Boch-dommen fastslog, at det »navnlig [skal] vurderes, om en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforhøjelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (40).

(129) Under hensyntagen til fraværet af en privat investor, der var villig til at investere frisk kapital i Estonian Air på en måde, der var sammenlignelig med statens, svaghederne i forretningsplanen fra 2010 og forekomsten af makroøkonomiske målsætninger, der var irrelevante for en privat investor, konkluderer Kommissionen alt i alt, at foranstaltning nr. 3 ikke var forenelig med det markedsøkonomiske investorprincip.

(130) For at udgøre statsstøtte skal en foranstaltning desuden stamme fra statsmidler og kunne tilregnes staten. Dette kriterium anfægtes ikke i forbindelse med kapitaltilførslen i 2010, idet det var økonomi- og kommunikationsministeriet i Estland, der som aktionær i luftfartsselskabet tilførte det kontanter fra statens budget.

(131) Endelig bemærker Kommissionen, at foranstaltningen påvirker samhandelen og truer med at fordreje konkurrencen mellem medlemsstaterne, idet Estonian Air er i konkurrence med andre luftfartsselskaber i Den Europæiske Union, især efter ikrafttrædelsen af tredje fase af liberaliseringen af luftfartssektoren (»tredje pakke«) den 1. januar 1993 (41). Foranstaltning nr. 3 gjorde det således muligt for Estonian Air at fortsætte driften, uden at selskabet, i modsætning til sine konkurrenter, skulle lide under de konsekvenser, som selskabets ringe økonomiske resultater normalt ville have.

(132) Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning nr. 3 indebar statsstøtte til fordel for Estonian Air.

7.1.4. Foranstaltning nr. 4

(133) Hvad angår den kontante kapitaltilførsel på 30 mio. EUR, som Estland besluttede i december 2011 (foranstaltning nr. 4), mener Estland ikke, at den indebar statsstøtte. Ingen anden investor deltog i denne kapitaltilførsel, hvorfor SAS' andel blev udvandet fra 10 % til 2,66 %, mens statens andel steg fra 90 % til 97,34 %.

(134) De argumenter, som de estiske myndigheder har fremsat under den formelle undersøgelsesprocedure, har fortsat ikke overbevist Kommissionen. For det første blev investeringsbeslutningen truffet af staten alene uden privat medvirken: SAS besluttede ikke at deltage i denne kapitaltilførsel, og den private bank […], som oprindelig overvejede at yde Estonian Air et lån, afviste i sidste ende alligevel at yde det. Derfor kan investeringen ikke betragtes som foretaget på pari passu-vilkår.

(135) Desuden var der i forretningsplanen fra 2011, på grundlag af hvilken investeringsbeslutningen blev truffet, lagt en ekspansionsstrategi og planlagt en radikal ændring af forretningsmodellen fra en model med ruter fra punkt til punkt til en »hub and spoke«-model på grundlag af et regionalt rutenet. Estland har fremsendt en præsentation af planen, ifølge hvilken luftfartsselskabet ville købe nye fly (en forøgelse fra syv fly i 2011 til 13 i 2013 og 2014) og gøre Tallinn til hovedlufthavn for ruter mellem Europa og Asien. Ifølge denne præsentation ville Estonian Air få brug for 30 mio. EUR fra sin aktionær og […] mio. EUR i form af et lån fra […]. Trods det forhold, at […] i sidste ende besluttede ikke at yde lånet, betoner Kommissionen, at Estland ydede 30 mio. EUR uden at tage hensyn til den virkning, som […] beslutning ville få for resultatet af forretningsplanen fra 2011. Dette kan ikke anses for at være fornuftig adfærd hos en oplyst markedsøkonomisk investor.

(136) Det forekommer også urealistisk at mene, at Estonian Air næsten ville kunne tredoble sine indtægter på kun fire år og gå fra et EBT på ‒15,45 mio. EUR i 2011 til 4,2 mio. EUR i 2014, især i lyset af den økonomiske og finansielle krise. I den forbindelse minder Kommissionen om, at fortjenstmarginerne i luftfartsbranchen i 2011 ifølge IATA's økonomiske prognoser fra december 2011 (42) var presset af olie- og brændstofprisernes himmelflugt. For 2012 forventede IATA, at den europæiske luftfartsbranche ville blive presset af den økonomiske turbulens, som ville blive resultatet af regeringsledernes manglende løsning på statsgældskrisen i EU. I betragtning af at de europæiske luftfartsselskaber sandsynligvis ville blive hårdt ramt af recession på deres hjemmemarked, var IATA's prognose for europæiske luftfartsselskaber for 2012 en EBIT-margin på 0,3 % med et nettotab efter skat på 0,6 mia. USD (dvs. 0,46 mia. EUR).

(137) Det forekommer også urealistisk at mene, at Estonian Air ville øge antallet af sæder fra 1 mio. i 2011 til 2,45 mio. i 2014 og samtidig øge belægningsfaktoren betydeligt i samme periode fra 59,2 % til 72,3 %. De primære risici forekommer endvidere undervurderede, og de afbødende foranstaltninger synes ikke at være tilstrækkeligt nøje vurderet. »Hub and spoke«-modellen blev meget brat opgivet allerede medio 2012 i lyset af luftfartsselskabets yderst negative resultater.

(138) Desuden tages der i forretningsplanen fra 2011 udtrykkeligt hensyn til forskellige makroøkonomiske og politiske fordele for staten, hvilket er irrelevant set fra en privat investors synspunkt. F.eks. angives det i planen, at fordelene ved investeringen for Estland er betydelige, og der står udtrykkeligt, at »den valgte rutenetmodel blev foretrukket af hensyn til de aktuelle behov hos forretningsfolk og regeringen«. Endvidere ville der ifølge planen som resultat af investeringen blive skabt 2 000 arbejdspladser, og Estland ville forbedre sin globale konkurrenceevne. De estiske myndigheder angiver videre, at den foreslåede strategi passede ind i regeringens handlingsplan for 2011-2015 om at opbygge direkte flyforbindelser til alle større europæiske forretningscentre og gøre Tallinn Airport til hovedlufthavn for flyvninger mellem Asien og Europa. Af de i betragtning 128 forklarede grunde ville sådanne hensyn ikke indgå i en fornuftig markedsøkonomisk investors investeringsovervejelser.

(139) Derfor mener Kommissionen, at foranstaltning nr. 4 giver Estonian Air en selektiv, uberettiget fordel. Af de samme grunde som anført i betragtning 130 og 131 mener Kommissionen, at foranstaltning nr. 4 hidrører fra statsmidler og kan tilregnes staten, og at den påvirker samhandelen og truer med at fordreje konkurrencen mellem medlemsstaterne.

(140) Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning nr. 4 indebar statsstøtte til fordel for Estonian Air.

7.1.5. Foranstaltning nr. 5

(141) Kommissionen konkluderer, at redningslånet bør anses for at være statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, eftersom lån, der ydes for statsmidler, giver Estonian Air en selektiv fordel, som påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og truer med at fordreje konkurrencen (se betragtning 131). I lyset af Estonian Airs økonomiske situation (selskabet havde været tabsgivende siden 2006, og inden udgangen af juli 2012 var det gået teknisk konkurs ifølge estisk ret — jf. afsnit 7.4.1) var det højst usandsynligt, at en privat kreditor ville være villig til at yde yderligere lån til at dække Estonian Airs alvorlige likviditetsproblemer. De estiske myndigheder anser selv denne foranstaltning for at være statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, idet de hævder, at betingelserne for redningsstøtte i 2004-rammebestemmelserne var opfyldt.

7.1.6. Foranstaltning nr. 6

(142) De estiske myndigheders beslutning om at tilføre Estonian Air 40,7 mio. EUR i form af egenkapital bør betragtes som statsstøtte. Kapitaltilførslen kommer direkte fra statens budget og er dermed statslige midler. Eftersom tilførslen udelukkende gavner ét selskab (nemlig Estonian Air) og blev ydet på betingelser, som en fornuftig markedsøkonomisk investor normalt ikke ville acceptere (økonomiske vanskeligheder hos Estonian Air, investering ikke baseret på en passende analyse af investeringsafkastet, men på hensyn til offentlige interesser såsom forbindelser mellem Estland og omverden og Estonian Airs strategiske betydning for estisk økonomi), giver den planlagte kapitaltilførsel endvidere Estonian Air en selektiv fordel. Desuden påvirker foranstaltningen samhandelen mellem medlemsstaterne og truer med at fordreje konkurrencen (se betragtning 131). Denne foranstaltning gjorde det således muligt for Estonian Air at fortsætte driften, uden at selskabet, i modsætning til sine konkurrenter, skulle lide under de konsekvenser, som selskabets ringe økonomiske resultater normalt ville have. De estiske myndigheder anser selv denne foranstaltning for at være statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, idet de hævder, at betingelserne for omstruktureringsstøtten i 2004-rammebestemmelserne var opfyldt.

(143) Kommissionen konkluderer derfor, at den anmeldte omstruktureringsstøtteforanstaltning udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. De estiske myndigheder anfægter ikke denne konklusion.

7.1.7. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte

(144) Af de grunde, der er nævnt i betragtning 108-119, konkluderer Kommissionen, at foranstaltning nr. 1 og 2 ikke indebar statsstøtte til Estonian Air efter traktatens artikel 107, stk. 1.

(145) Af de grunde, der er anført i betragtning 120-143, mener Kommissionen imidlertid, at foranstaltning nr. 3, 4, 5 og 6 udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, og vil derfor vurdere deres lovlighed og forenelighed med det indre marked.

7.2. Støttens lovlighed

(146) I henhold til traktatens artikel 108, stk. 3, må en medlemsstat ikke gennemføre en støtteforanstaltning, før Kommissionen har vedtaget en afgørelse om godkendelse af foranstaltningen.

(147) Kommissionen bemærker for det første, at Estland iværksatte foranstaltning nr. 3, 4 og 5 uden på forhånd at anmelde dem til Kommissionen med henblik på godkendelse. Kommissionen beklager, at Estland ikke overholdt standstill-forpligtelsen og således ikke har overholdt sin forpligtelse i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3.

(148) Hvad angår foranstaltning nr. 6, forstår Kommissionen, at kapitaltilførslen på 40,7 mio. EUR endnu ikke er foretaget. Traktatens artikel 108, stk. 3, er dermed i henseende til den anmeldte omstruktureringsstøtteforanstaltning blevet overholdt.

7.3. Godkendelse af den ændrede omstruktureringsplan af 31. oktober 2014

(149) Før analysen af de i afsnit 7.1 beskrevne støtteforanstaltningers forenelighed er Kommissionen nødt til at fastslå, hvilken af de fremsendte omstruktureringsplaner en sådan analyse skal bygge på. Eftersom den ændrede omstruktureringsplan fra oktober 2014 markant udvider omstruktureringsperioden fra fem år til seks år og en måned, fremrykker startdatoen med over to år og inddrager yderligere støtteforanstaltninger, kan den ikke betragtes som en simpel udvikling af den anmeldte omstruktureringsplan fra juni 2013.

(150) Som beskrevet i afsnit 4.7 betyder udvidelsen af omstruktureringsperioden reelt, at tre adskilte og modsatrettede forretningsstrategier skulle kombineres i én og samme omstruktureringsplan. Estonian Airs strategi i 2011 og primo 2012 var at udvide driften (flere fly, ruter, medarbejdere osv.) med det formål at blive et regionalt »hub and spoke«-selskab, mens strategien i 2012-2014 (udviklet af en nyudnævnt topledelse) var nøjagtig den modsatte, nemlig kapacitetsnedskæringer og fokus på en begrænset række kerneruter fra punkt til punkt. Endvidere er der som det sidste led i omstruktureringsplanen for 2015-2016 indlagt en begrænset ekspansion i lyset af Infortars indtræden. Omstruktureringsplanen ville således kombinere flere radikalt forskellige forretningsstrategier baseret på forskellige forretningsplaner og udarbejdet af forskellige topledelser med vidt forskellige forretningsmålsætninger.

(151) Det er klart, at de i afsnit 4.7 beskrevne strategier oprindelig (i november 2010, da den tredje foranstaltning blev truffet) ikke blev opfattet som én sammenhængende omstruktureringsplan. Desuden er forskellene mellem dem af en sådan karakter, at de ikke kan anses for rene tilpasninger af den oprindelige plan, der blev anmeldt i juni 2013 som reaktion på udviklingen under gennemførelsen heraf. Kombinationen af dem i en enkelt plan sker efterfølgende med det ene åbenlyse mål at inddrage statens foranstaltninger i perioden 2010-2012 (nemlig foranstaltninger nr. 3 og 4) i omstruktureringsstøtten i et forsøg på at undgå et brud på princippet om engangsstøtte for den oprindeligt anmeldte omstruktureringsstøtte. Dertil kommer, at en godkendelse af den ændrede omstruktureringsplan ville føre til en absurd situation, hvor en del af den vurderede omstruktureringsstøtte blev brugt i 2011/12 til at udvide Estonian Airs kapacitet og drift, mens en anden del af omstruktureringsstøtten efterfølgende blev brugt til at indskrænke kapacitet og drift fra 2013. Ingen enkelt omstruktureringsplan ville have indeholdt begge disse indbyrdes uforenelige strategier.

(152) Endvidere bemærker Kommissionen, at hvis Estland havde anmeldt — og Kommissionen godkendt — foranstaltning nr. 3 og 4 som omstruktureringsstøtte, ville ydelse af ny støtte i 2013 ubestrideligt have betydet et brud på princippet om engangsstøtte. Hvis Kommissionen godkendte den ændrede omstruktureringsplan, som på grund af udvidelsen af omstruktureringsperioden bagud i tid omfatter foranstaltning nr. 3 og 4, ville Estland stå sig bedre ved ikke at anmelde støtten, end hvis den havde anmeldt den.

(153) Førhen har Kommissionen accepteret forekomsten af kontinuerlige omstruktureringsforløb baseret på en enkelt omstruktureringsstrategi med visse ændringer og udviklinger gennem tiden, men aldrig med fuldstændig modsatrettede forretningsstrategier som i dette tilfælde. I f.eks. Varvaressos-afgørelsen (43) fandt Kommissionen, at de foranstaltninger, denne virksomhed fik bevilget mellem 2006 og 2009, skulle vurderes som led i et kontinuerligt omstruktureringsforløb på grundlag af omstruktureringsplanen fra 2009 (som dækker perioden 2006-2011). Omstruktureringsplanen fra 2009 for Varvaressos blev anset for at være en videreudvikling af en »strategisk plan og forretningsplan« fra 2006 og baseret på den samme forretningsstrategi med grundlæggende set de samme omstruktureringsforanstaltninger, som blev iværksat i 2006 og løbende blev gennemført frem til 2009 og senere. Forholdene i Varvaressos-sagen var således væsentligt anderledes end nærværende sag, hvor forretningsmodellen er ændret radikalt to gange i løbet af den udvidede omstruktureringsperiode.

(154) Af disse årsager mener Kommissionen, at den ændrede omstruktureringsplan fra oktober 2014 ikke kan godkendes som grundlag for vurderingen af den anmeldte omstruktureringsstøtte. Vurderingen af støtten vil derfor blive baseret på den oprindeligt anmeldte omstruktureringsstøtte fra juni 2013.

(155) Kommissionen bemærker også, at hvis den rent hypotetisk skulle godkende den ændrede omstruktureringsplan som basis for sin vurdering af omstruktureringsstøtten (hvilket den altså ikke gjorde), ville der stadig være væsentlige problemer med foreneligheden (såsom den usædvanligt lange omstruktureringsperiode på over seks år (44), og de åbenlyst utilstrækkelige afbødende foranstaltninger, der trods stigningen i det samlede støttebeløb er endnu mindre betydende end i omstruktureringsplanen fra juni 2013).

(156) Endelig kunne privatiseringen af Estonian Air gennem statens salg af […] % af sine aktier til Infortar til en negativ pris uden en udbudsprocedure afføde yderligere bekymringer om eventuel støtte til Infortar. Trods en uafhængig ekspertundersøgelse bestilt af de estiske myndigheder, hvor Estonian Airs samlede egenkapital værdisættes til et beløb i intervallet […] mio. EUR på tidspunktet for Infortars erhvervelse af disse aktier, ville Infortar reelt ikke skulle betale staten noget for denne aktiepost.

7.4. Støttens forenelighed

(157) Da foranstaltning nr. 3, 4, 5 og 6 udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, skal deres forenelighed med det indre marked vurderes på baggrund af undtagelserne i samme artikels stk. 2 og 3. Ifølge Domstolens retspraksis er det medlemsstatens ansvar at anføre mulige grunde til foreneligheden med det indre marked og vise, at betingelserne for en sådan forenelighed er opfyldt (45).

(158) De estiske myndigheder mener, at foranstaltning nr. 5 og 6 indebærer statsstøtte, og har derfor fremsat argumenter for vurdering af deres forenelighed på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og navnlig 2004-rammebestemmelserne.

(159) På baggrund af den oprindeligt anmeldte omstruktureringsplan mener de estiske myndigheder imidlertid ikke, at foranstaltning nr. 3 og 4 indebærer statsstøtte, og har ikke fremsat eventuelle begrundelser for deres forenelighed. Kommissionen har ikke desto mindre vurderet, hvorvidt nogen af de mulige forenelighedsgrunde efter traktaten kunne finde anvendelse på disse foranstaltninger.

(160) Som fastlagt i indledningsafgørelserne om redningsstøtten mener Kommissionen som følge af arten af foranstaltning nr. 3 og 4, at undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2, ikke kan finde anvendelse. Den samme konklusion ville gælde for undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 3, litra d) og e).

(161) I lyset af den vanskelige økonomiske situation, som Estonian Air befandt sig i, da foranstaltning nr. 3 og 4 blev ydet (se betragtning 24-26 ovenfor), ser det ikke ud til, at undtagelsen vedrørende udvikling af visse områder eller sektorer i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), kunne finde anvendelse. Dette til trods for, at Estonian Air befinder sig i et støtteberettiget område og kunne være berettiget til regionalstøtte. Kommissionen bemærker desuden, for så vidt angår krisereglerne i de midlertidige rammebestemmelser (46), at foranstaltning nr. 3 og 4 ikke opfylder betingelserne for anvendelsen heraf.

(162) Det følger heraf, at foreneligheden af foranstaltning nr. 3 og 4 kun kan vurderes på baggrund af traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), som bestemmer, at statsstøtte kan tillades, hvis den ydes for at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Navnlig bør foreneligheden af foranstaltning nr. 3 og 4 vurderes i lyset af 2004-rammebestemmelserne (47) og desuden med tanke på bestemmelserne i luftfartsretningslinjerne fra 1994. I betragtning af udbetalingen af den resterende del af redningslånet den 28. november 2014 skal foranstaltning nr. 5 vurderes efter EU's rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af ikke-finansielle kriseramte virksomheder (i det følgende benævnt »2014-rammebestemmelserne«) (48).

(163) Kommissionen vil derefter vurdere, om Estonian Air på tidspunktet for iværksættelse af foranstaltning nr. 3, 4, 5 og 6 var berettiget til rednings- og/eller omstruktureringsstøtte i henhold til 2004-rammebestemmelserne (foranstaltning nr. 3, 4 og 6) henholdsvis 2014-rammebestemmelserne (foranstaltning nr. 5).

7.4.1. Estonian Airs vanskeligheder

(164) Ifølge punkt 9 i 2004-rammebestemmelserne anser Kommissionen en virksomhed for kriseramt, når virksomheden ikke med egne finansielle midler eller med de midler, som virksomheden kan opnå fra ejeren/aktionærer og kreditorer, er i stand til at standse de tab, som uden de offentlige myndigheders indgriben næsten med sikkerhed vil medføre virksomhedens ophør på kort eller mellemlang sigt.

(165) I punkt 10 i 2004-rammebestemmelserne klarlægges det, at et selskab med begrænset ansvar anses for at være kriseramt, når over halvdelen af den tegnede kapital er forsvundet, og over en fjerdedel af denne kapital er gået tabt i løbet af de sidste 12 måneder, eller når en virksomhed efter de nationale regler opfylder betingelserne for konkursbehandling.

(166) I punkt 11 i 2004-rammebestemmelserne tilføjes det, at selv hvis ingen af de i punkt 10 nævnte omstændigheder foreligger, kan en virksomhed alligevel anses for kriseramt, især hvis de sædvanlige tegn på, at en virksomhed er kriseramt, er til stede, såsom voksende underskud, faldende omsætning, voksende lagerbeholdninger, overskudskapacitet, faldende cash flow, stigende gældsætning, stigende finansieringsudgifter og faldende eller opbrugt nettoformue.

(167) Kommissionen bemærker for det første, at Estonian Air løbende har lidt tab siden 2006: Tabel 6 Estonian Airs nettoresultater siden 2006 (1000 EUR) 2006 –3 767 2007 –3 324 2008 –10 895 2009 –4 744 2010 –3 856 2011 –17 120 2012 –51 521 2013 –8 124 2014 –10 405 Kilde: Estonian Airs årsrapporter: http://estonian-air.ee/en/info/about-the-company/financial-reports/ Fra 2006 til 2010 er Estonian Airs årsrapporter udtrykt i EEK. Den anvendte omregningskurs er 1 EUR = 15,65 EEK.

(168) Estonian Airs betydelige tab udgør det første tegn på luftfartsselskabets vanskeligheder. Desuden forekom også nogle af de sædvanlige tegn på en kriseramt virksomhed. F.eks. fremgår det, at Estonian Airs renteudgifter har været konstant stigende siden 2008: Tabel 7 Estonian Airs renteudgifter siden 2006 (EUR) 2006 –94 523 2007 –99 764 2008 –94 842 2009 – 212 309 2010 – 337 325 2011 –2 010 000 2012 –2 436 000 2013 –4 212 000 2014 –3 474 000 Kilde: Estonian Airs årsrapporter: http://estonian-air.ee/en/info/about-the-company/financial-reports/ Fra 2006 til 2010 er Estonian Airs årsrapporter udtrykt i EEK. Den anvendte omregningskurs er 1 EUR = 15,65 EEK.

(169) Estonian Airs afkast på aktiver og egenkapital har konsekvent været negativt siden 2006, mens forholdet mellem gæld og egenkapital var konstant stigende fra 2006 til 2008, da det nåede [80-90] %. Grunden til, at dette forhold var faldende i 2009 og 2010, var, at der de to år blev tilført kapital, og ikke, at Estonian Airs gæld blev nedbragt. Desuden eksploderede Estonian Airs nettogæld fra [5-10] mio. EUR i 2010 til [40-50] mio. EUR i 2011. Nettogælden fortsatte med at vokse yderligere i 2012 ([50-60] mio. EUR), 2013 ([50-60] mio. EUR) og 2014 ([60-70] mio. EUR).

(170) Endvidere forklarede de estiske myndigheder, at luftfartsselskabet ultimo november 2011 kun havde 3,1 mio. EUR i likviditet og var på vej til at bryde en likviditetsoverenskomst […] ved udgangen af året, hvilket ville betyde, at luftfartsselskabet ikke ville kunne honorere sine lån […]. Estonian Air standsede også betalingerne til en række større leverandører i november 2011, og inden udgangen af måneden var driftskapitalen ude af balance: De udestående fordringer var 5,5 mio. EUR, mens leverandørgælden var 10,6 mio. EUR. Uden foranstaltning nr. 4 ville luftfartsselskabet have misligholdt sine lån […]. Misligholdelse er et typisk tegn på en kriseramt virksomhed.

(171) Kommissionen bemærker også, at mere end halvdelen af luftfartsselskabets egenkapital forsvandt fra 2010 til 2011. I den periode mistede luftfartsselskabet over en fjerdedel af sin kapital. Derfor synes kriteriet i punkt 10