Kommissionens beslutning

af 10. juli 2002

om Finlands støtteordning til fordel for captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne

(meddelt under nummer K(2002) 2410)

(Kun den finske og den svenske udgave er autentiske)

(EØS-relevant tekst)

(2002/937/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFORLØB

(1) Ved brev EUEC020-284 af 15. juli 1998 (registreret under nummer SG A/38 452) anmeldte de finske myndigheder Ålandsøernes ordning til fordel for captiveforsikringsselskaber til Kommissionen. Da Finlands anmeldelse blev fremsendt for sent (foranstaltningen havde allerede været i kraft siden 1993), kunne anmeldelsen ikke anses for værende gyldig efter EF-traktatens artikel 88, stk. 3. Finland fremsendte yderligere oplysninger til Kommissionen ved brev af 15. oktober 1998, 5. januar 1999 og 2. juni 1999. Den 13. juli 2000 henvendte Kommissionen sig endnu engang ved brev (D/53 912) til de finske myndigheder og bad dem bekræfte, at den pågældende statsstøtteforanstaltning aldrig havde været anvendt. De finske myndigheder bekræftede ved brev EUE096-217 af 25. august 2000 (A/37 109), at den pågældende statsstøtteforanstaltning aldrig har været anvendt efter sin ikrafttræden.

(2) Ved brev af 11. juli 2001 (SG 2001 D/289 763) meddelte Kommissionen Finland, at den havde besluttet at indlede den efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, fastlagte procedure over for støtten. Finlands kommentarer blev modtaget ved brev EUEC206-94 af 9. august 2001.

(3) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.

(4) Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter.

II. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN

1. Bestemmelserne i støtteordningen

(5) Den pågældende foranstaltning blev indført i Finland af Ålandsøerne med henblik på anvendelse i dette område. Den 9. december 1993 trådte en ændring af loven om lokal beskatning i kraft på Ålandsøerne (ÅFS 109/93). I henhold til denne ændring har captiveforsikringsselskaber, der opfylder visse betingelser, en skattefordel sammenlignet med den normale selskabsskattesats. Da ændringen blev vedtaget, var skattefordelen lig med 10 procentpoint. Captiveforsikringsselskaber betalte en lavere selskabsskat i stedet for den normale sats på 25 %, der var gældende på daværende tidspunkt.

(6) I 1995, 1996 og 1998 blev den nettofordel, der kunne opnås af captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne, ændret, fordi myndighederne besluttede at ændre den normale selskabsskattesats.

(7) Nærværende beslutning vedrører denne ændring samt efterfølgende ændringer heraf.

2. Betingelser

(8) I henhold til ændringen af 9. december 1993 kunne captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne oprindeligt kun gøre brug af skattefordelen, hvis følgende betingelser var opfyldt:

a) alle selskabets aktier eller deltagerrettigheder ejes af én og samme udenlandske ejer

b) kun selskabets ejer eller dets datterselskab kan handle i selskabet som forsikringskunde, og

c) ansvaret for selskabets daglige drift påhviler et aktieselskab, hvis virksomhed er genstand for underretnings- eller licenskrav i på Ålandsøerne.

3. Ændringer i den oprindelige foranstaltning, der er relevante for denne statsstøtteprocedure

(9) Den første ændring, der blev foretaget i 1995 (ÅFS 82/95), medførte, at foranstaltningen blev udvidet, så dens anvendelsesområde kom til at omfatte captiveforsikringsselskaber med indenlandske ejere, der tidligere var udelukket fra at gøre brug af foranstaltningen.

(10) I 1996 steg selskabsskatten i Finland til 28 %. Den fordel, der tidligere var indrømmet captiveforsikringsselskaber, blev derefter forhøjet (anden ændring) fra 10 til 11,2 procentpoint (ÅFS 40/96).

(11) I henhold til den tredje ændring, der blev foretaget i 1998 (ÅFS 82/95), blev fordelen sænket til 10 procentpoint (tredje ændring), hvorved den selskabsskattesats, som captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne skulle betale, blev ændret til 18 %. Der er ikke foretaget yderligere ændringer af foranstaltningen.

III. GRUNDE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN EFTER EF-TRAKTATENS ARTIKEL 88, STK. 2

(12) Ved gennemgangen af de oplysninger, som Finland fremsatte i forbindelse med den foreløbige vurdering som fastlagt i artikel 6 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(3), og som følge af de ændringer, der trådte i kraft i 1995, 1996 og 1998, anså Kommissionen det for muligt, at foranstaltningen kunne udgøre ikke-anmeldt statsstøtte. Betænkelighederne opstod især på grund af, at de ændringer, der blev foretaget efter Finlands tiltrædelse af Den Europæiske Union, udgjorde en meddelelsespligtig begivenhed efter EF-traktatens artikel 88, stk. 3.

(13) Da foranstaltningen tilsyneladende udgjorde driftsstøtte, rejste Kommissionen tvivl om, hvorvidt den var forenelig med fællesmarkedet. Efter Kommissionens faste praksis kan en sådan støtte ikke anses for at fremme udviklingen af visse økonomiske aktiviteter eller visse økonomiske områder.

(14) På grundlag heraf indledte Kommissionen derfor proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2.

IV. BEMÆRKNINGER FRA FINLAND

1. Baggrund

(15) Finlands bemærkninger blev modtaget ved brev EUEC206-94 af 8. august 2001 (registreret under SG(2001) A/9179 den 13. august 2001).

(16) Finland understregede, at Ålandsøernes selvstyrestatus er fastlagt i grundloven og klart anerkendt i folkeretten som tilkendegivet ved optagelsen i protokol nr. 2 om Ålandsøernes tiltrædelsestraktat.

(17) I henhold til paragraf 18, stk. 5, i lov nr. 1144/1991 om selvstyre er Ålandsøerne bemyndiget til at lovgive på områder, der vedrører deres ret til supplerende indkomstskat og diverse andre former for indkomstskat samt skat på erhverv og underholdning, der danner grundlag for beskatningen på områder, hvor skatten tilfalder Ålandsøerne og kommunerne.

(18) Den ålandske skatteforanstaltning blev vedtaget inden for rammerne af kommuneskatten og blev indarbejdet i paragraf 4a i lov om kommuneskat på Ålandsøerne (ÅFS 37/93).

(19) I henhold til de finske myndigheder er den ålandske økonomi baseret på et begrænset antal sektorer. Eftersom der er tale om øer, findes der strukturelle problemer, der har en tendens til at svække ålandske virksomheders konkurrenceevne. Forsikring og finansielle ydelser er sektorer, der passer godt til Ålandsøerne, da ulemperne ved at være et øområde ikke har samme indvirkning på disse sektorer.

(20) De finske myndigheder understregede, at i 1993, da foranstaltningen trådte i kraft, var der lavkonjunkturer på Ålandsøerne, og arbejdsløsheden var høj.

(21) I henhold til de finske myndigheder var ændringen i 1995, der udvidede omfanget af foranstaltningen til også at omfatte andre personer end udenlandske ejere, af mindre betydning. Konsekvenserne af ændringen slog igennem på nationalt plan, og den medførte ikke nogen ændring af skatteforanstaltningens status som eksisterende støtte (hvis Kommissionen finder, at den udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1).

(22) Endelig gav de finske myndigheder en detaljeret beskrivelse af de ændringer, der blev foretaget i den oprindelige ændring i 1996, da skattenedsættelsen blev forhøjet til 11,2 procentpoint, samt af den ændring, der blev foretaget i 1998, da skattenedsættelsen igen blev fastsat til 10 procentpoint.

(23) Ændringer i den almindelige selskabsskat, der blev indført efter 1998, har indirekte ført til ændringer i den skat, der skal betales af captiveforsikringsselskaber. På baggrund af den pågældende skatteforanstaltning skal et sådant selskab betale 19,3975 % i selskabsskat i skatteåret 2001.

2. De finske myndigheders vurdering af støttens karakter

(24) Finland understreger, at Ålandsøerne skal anses som værende et særskilt jurisdiktionsområde inden for de pågældende områder, da de lovgivende beføjelser udelukkende ligger hos det ålandske parlament.

(25) For det første argumenterer Finland, at den lavere skattesats for captiveforsikringsselskaber ikke fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige en virksomhed eller sektor. Endvidere påvirker den ikke samhandelen mellem medlemsstaterne. Foranstaltningen påvirker ikke konkurrencen mellem forsikringsselskaber, da selskaber, der kan gøre brug af skattefordelen, kun kan forsikre deres ejere eller deres datterselskaber. I henhold til de finske myndigheder påvirkes konkurrencen på forsikringsmarkedet ikke, da et captiveforsikringsselskab normalt genforsikrer sig selv på dette marked.

(26) De finske myndigheder hævder, at enhver fysisk eller juridisk person, uanset aktivitetsområde, kan opnå skattenedsættelsen gennem ejerskab af et captiveforsikringsselskab, hvorigennem de forsikrer deres risici. Den reducerede skattesats gælder kun, hvis et captiveforsikringsselskab forsikrer sine ejere eller sit datterselskab i henhold til de for selskaber gældende bestemmelser. Den foranstaltning, der gælder for sådanne selskaber, er derfor en ren erhvervsbeskatningsforanstaltning.

(27) For at kunne gøre brug af skattefordelen skal der være en tæt forbindelse mellem captiveforsikringsselskabet og dets ejere, og de skal derfor betragtes som én enhed. Finland argumenterer, at da den økonomiske fordel af skatteforanstaltningen tilfalder ejerne af et captiveforsikringsselskab, og da de kan drive virksomhed inden for en hvilken som helst sektor, skal skatteforanstaltningen anses for værende generel, og den kan således ikke betragtes som en foranstaltning, der påvirker samhandelen mellem medlemsstater.

(28) Ifølge Finland kan den foranstaltning, der anvendes på Ålandsøerne, ikke betragtes som selektiv, da den ikke fastlægger nogen krav med hensyn til den sektor, inden for hvilken ejerne driver virksomhed.

(29) Finland hævder også, at foranstaltningen ikke er selektiv ud fra et regionalt synspunkt, da Ålandsøerne er selvstyrende og udgør et særskilt jurisdiktionsområde i forhold til resten af Finland.

3. De finske myndigheders vurdering af spørgsmålet om forenelighed

(30) Hvad forenelighed angår mener Finland - i tilfælde af at Kommissionen vil betegne foranstaltningen som støtte - at undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), udelukker, at skatteforanstaltningen udgør uforenelig statsstøtte, i det mindste hvad angår captiveforsikringsselskaber, der har deres hjemsted uden for Mariehamn, som efter 1. januar 1998 ikke har været berettiget til undtagelsen for regional støtte efter denne artikel. Ifølge Finland skal Kommissionen huske på, at Ålandsøerne består af en gruppe øer, der har behov for en diversificering af deres økonomi.

(31) Finland hævder endvidere, at EF-traktatens artikel 158, der understreger behovet for, at Fællesskabet skal formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveau og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder eller øer, skal tages i betragtning. Det samme gælder erklæringen om øområder i bilaget til Amsterdam-traktaten. Punkt G i Rådets resolution af 1. december 1997 om en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning(4), hvori det anføres, at der vil blive taget særligt hensyn til de specielle karakteristika og ydre vilkår, der gælder for regionerne i den yderste periferi og småøer, skal ligeledes tages i betragtning. Ålandsøerne består af utallige små øer med dårligt afbalancerede erhvervsaktiviteter, der er begrænsede af det forhold, at området udgøres af et øhav. Den lavere skattesats for captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne fremmer erhvervsudviklingen i området.

(32) På baggrund af de ovenfor anførte argumenter mener Finland ikke, at den skatteforanstaltning, der gælder for captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne, udgør statsstøtte. Endvidere er Finland af den opfattelse, at foranstaltningen ikke ville være uforenelig med fællesmarkedet, hvis den skulle blive betragtet som statsstøtte.

(33) Endelig påpegede Finland, at da skatteforanstaltningen endnu ikke har fundet anvendelse i en aktuel sag, vil spørgsmålet om tilbagebetaling ikke opstå, hvis Kommissionen beslutter, at foranstaltningen udgør uforenelig statsstøtte.

V. VURDERING AF STØTTEN

1. Anvendeligheden af EF-traktatens Artikel 87, stk. 1

(34) I henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er statsstøtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstater.

(35) For at blive betragtet som forbudt støtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, skal en foranstaltning opfylde følgende fire kriterier:

a) foranstaltningen skal give modtagerne en fordel, som reducerer de omkostninger, de normalt afholder i forbindelse med deres virksomhed

b) fordelen skal ydes ved hjælp af statsmidler

c) foranstaltningen skal påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstater

d) foranstaltningen skal være specifik eller selektiv, således at den begunstiger "visse virksomheder eller visse produktioner".

I overensstemmelse hermed har Kommissionen undersøgt foranstaltningen i forhold til de i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, fastlagte betingelser som følger:

(36) For det første hvad angår bestemmelsen om, at "foranstaltningen skal give modtagerne en fordel": En lavere skattesats udgør en fordel for en virksomhed i og med, at den gør det muligt for virksomheden at tilbageholde en større del af sit overskud enten for fordeling til sine medlemmer eller aktionærer eller for reinvestering, og den begunstiger derfor de virksomheder, der er berettiget til at gøre brug af satsen.

(37) I henhold til punkt 9 i meddelelsen fra Kommissionen om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende beskatning af virksomhederne(5), kan skattefordelen ydes gennem forskellige former for reduktion af virksomhedens byrder og især gennem en reduktion af skattebeløbet.

(38) Fritagelsen for forpligtelsen til at betale det fulde selskabsskattebeløb, der gælder for captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne, opfylder dette kriterium, både hvad angår selve captiveforsikringsselskaberne og de grupper af virksomheder, de tilhører.

(39) For det andet hvad angår bestemmelsen "ydet ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form": Indrømmelsen af en skattenedsættelse indebærer et tab af skatteindtægter, der i henhold til punkt 10 i meddelelsen fra Kommissionen om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter(6). Som bekræftet af EF-Domstolen gælder dette kriterium ligeledes støtte ydet af medlemsstaternes regionale eller lokale myndigheder(7).

(40) I denne sag er skattelettelsen ydet af de ålandske myndigheder. Kriteriet om statsmidler kan således betragtes som opfyldt.

(41) For det tredje hvad angår bestemmelsen om, at "støtten fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene": EF-Domstolen har gentagne gange afsagt kendelse om, at samhandelen inden for Fællesskabet skal betragtes som påvirket fra det øjeblik, hvor den støttemodtagende virksomhed udfører en økonomisk aktivitet, der er genstand for samhandel mellem medlemsstater.

(42) De finske myndigheder hævder, at den lavere skattesats, der gælder for captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne, ikke fordrejer konkurrencevilkårene, da de støtteberettigede virksomheder forsikrer deres ejere eller deres datterselskaber og derfor ikke konkurrerer med hinanden. Desuden hævder Finland, at der ikke sker nogen fordrejning af samhandelen, da captiveforsikringsselskaber går ind på genforsikringsmarkedet.

(43) Hér er det Kommissionens opfattelse, at virkningen af støtten på samhandelen mellem medlemsstater er uafhængig af det formål, støtten ydes til(8).

(44) Ifølge de finske myndigheder påvirkes konkurrencen på forsikringsmarkedet ikke, da et captiveforsikringsselskab normalt genforsikrer sig selv på dette marked. Kommissionen betragter forsikringsmarkedet som et åbent marked, og forsikring er derfor genstand for samhandel inden for Fællesskabet.

(45) Kommissionen er af den opfattelse, at captiveforsikringsselskaber udligner risiciene på forsikringsmarkedet gennem intern genforsikring. I den henseende udgør genforsikring af koncernforbundne selskaber ikke et særskilt forsikringsmarked, da koncernforbundne selskaber normalt kan forsikres af andre selskaber, der driver virksomhed på det åbne marked. Det forhold, at forsikringstageren er et captiveforsikringsselskab, er i denne henseende irrelevant.

(46) Da foranstaltningen begunstiger oprettelsen af captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne til fordel for deres ejere, der reelt eller potentielt er i stand til at handle med selskaber i andre medlemsstater, påvirkes konkurrencen mellem medlemsstater.

(47) I denne henseende udelukker den kendsgerning, at forsikringstageren er et captiveforsikringsselskab, ikke virkningerne.

(48) For det fjerde hvad angår bestemmelsen om, at "støtten begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner": De finske myndigheder hævder, at da den økonomiske fordel af skatteforanstaltningen tilfalder ejerne af et captiveforsikringsselskab, og da foranstaltningen ikke fastsætter nogen krav med hensyn til den sektor, inden for hvilken ejerne driver virksomhed, skal den betragtes som generel.

(49) I forbindelse med gennemgangen af den pågældende skatteforanstaltning kan en foranstaltning være selektiv, idet den ydes enten som en undtagelse fra de ved lov eller administrativt fastsatte fiskale bestemmelser eller som følge af skønsmæssig praksis fra skattemyndighedernes side.

(50) I denne sag betragter Kommissionen foranstaltningen som specifik eller selektiv, da den udelukkende begunstiger captiveforsikringsselskaber som første modtagere af skattelettelsen, når de nødvendige betingelser er opfyldt.

(51) Foranstaltningen udelukker forsikringsselskaber, der normalt forsikrer ikke-koncernforbundne selskaber, fra at drive virksomhed på det samme marked under de samme betingelser som captiveforsikringsselskaber. Foranstaltningen fastsætter betingelser, der næppe kan opfyldes af andre selskaber, der forsikrer ikke-koncernforbundne, associerede selskaber.

(52) Kriteriet vedrørende selektivitet opfyldes endvidere af den kendsgerning, at de forhold, hvorunder foranstaltningen gælder, implicit kræver en vis økonomisk styrke og derfor kun kunne gælde for selskaber af en tilstrækkeligt størrelse. Desuden forhindrer den derved andre (ejere) forsikringsselskaber, der driver virksomhed i andre sektorer, i at gøre brug af skattelettelsen. Oprettelsen af et captiveforsikringsselskab indebærer således, at gruppen af virksomheder, der vil blive udstedt forsikringspolicer til, er stor nok til at generere en omsætning, der gør det muligt at dække de faste omkostninger samt at give overskud. F.eks. kan man næppe forestille sig, at en koncern i tekstilbranchen, der er dannet af tre selskaber med hver ti medarbejdere, ville have råd til at etablere et captiveforsikringsselskab. Der er næppe tvivl om, at de faste omkostninger i forbindelse hermed ikke ville blive opvejet af de præmier, de tre selskaber i koncernen skulle betale. Af disse årsager er foranstaltningen primært møntet på koncerner, der er store nok til at have råd til at etablere et captiveforsikringsselskab.

(53) Det er Kommissionens opfattelse, at den ålandske foranstaltning udgør driftsstøtte til de støtteberettigede virksomheder efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Kommissionen skal derfor afgøre, om en sådan støtte kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet i henhold til de i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, fastlagte undtagelser.

2. Betegnelse af foranstaltningen som ulovlig støtte

(54) Foranstaltningen trådte i kraft første gang i 1993. På daværende tidspunkt var Finland endnu ikke medlem af Den Europæiske Union. I henhold til artikel 1, litra b)-i), i forordning nr. 659/1999 kunne en sådan ordning betegnes som en eksisterende støtte. Som tidligere nævnt blev der ikke desto mindre foretaget to ændringer i hhv. 1995 og 1996.

(55) Den første ændring, der blev foretaget i 1995, bestod af en udvidelse af gruppen af støtteberettigede virksomheder under ordningen til at omfatte virksomheder hjemmehørende på Ålandsøerne. Disse var oprindeligt udelukket fra at gøre brug af ordningen. Da ændringen medførte en udvidelse af den eksisterende ordning, skulle den have været anmeldt til Kommissionen som fastlagt i EF-traktatens artikel 88, stk. 3. Men denne ændring kunne ikke påvirke den situation, som de virksomheder, der ikke var hjemmehørende på Ålandsøerne, befandt sig i, og som forblev uændret. Den første ændring udgjorde derfor en begivenhed, der kunne adskilles fra den oprindelige, eksisterende ordning, og som ikke forandrede denne ordning, der kun gjaldt virksomheder, der ikke var hjemmehørende på Ålandsøerne. I 1995 var det kun anvendelsen af ordningen på virksomheder hjemmehørende på Ålandsøerne, der skulle betragtes som ulovlig støtte.

(56) Den anden ændring fandt sted i 1996 og bestod af en stigning i skattelettelsen fra de tidligere 10 procentpoint til 11,2 procentpoint. Denne ændring gjaldt både for virksomheder, der var hjemmehørende på Ålandsøerne, og for ikke-hjemmehørende virksomheder. Der er ingen tvivl om, at denne ændring øgede fordelen ved ordningen, og at den derfor udgjorde en anmeldelsespligtig begivenhed efter EF-traktatens artikel 88, stk. 3. Som for den i 1995 foretagne ændring skal der derfor tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt ændringen kan adskilles fra den oprindelige, eksisterende ordning. I modsætning til den ændring, der blev foretaget i 1995, gjaldt den i 1996 foretagne ændring ikke kun som tidligere nogle af de støtteberettigede virksomheder. Der var heller ikke tale om en undtagelse vedrørende en anden form for skat end den af ordningen allerede omfattede skat, nemlig selskabsskat. Kommissionen er af den opfattelse, at en sådan ændring ikke kan adskilles fra den oprindelige captiveforsikringsordning, der blev indført i 1993. Den i 1996 foretagne ændring medførte en større begunstigelse af de støtteberettigede virksomheder, der ikke kan sættes tal på. Stigningen i skattenedsættelsen, om det så kun er ét procentpoint, kan have en multiplikatorvirkning, der ikke kan specificeres særskilt. Denne multiplikatorvirkning opstår som følge af, at den yderligere skattenedsættelse vil øge de støtteberettigede virksomheders konkurrenceevne. Denne yderligere fordrejning kan ikke kvantificeres, og det er derfor ikke muligt at adskille denne ændring fra resten af ordningen.

(57) Af disse årsager kan den i 1996 foretagne ændring ikke betragtes som en handling, der kan adskilles fra den oprindelige ordning, da den ændrede virkningerne af ordningen og gjorde den til en ny ordning, der skulle have været anmeldt til Kommissionen som fastlagt i EF-traktatens artikel 88, stk. 3.

(58) Captiveforsikringsordningen blev derfor til ulovlig støtte på denne dato. Det forhold, at ordningen blev ændret igen i 1998 og genskabt i sin oprindelige ordlyd fra 1993 (med en fordel begrænset til 10 procentpoint), genskaber ikke dens status som en eksisterende støtte. Den manglende anmeldelse af den anden ændring gjorde helt klart foranstaltningen ulovlig. Ændring af en ulovlig ordning, uanset om formålet er at gøre den identisk med en tidligere eksisterende ordning, kan ikke genskabe dens status som eksisterende støtte. At der ikke er nogen virksomhed, der har gjort brug af ordningen til dato, ændrer ikke den kendsgerning, at de i 1995 og 1996 foretagne ændringer i den oprindelige ordning fra 1993 skulle have været anmeldt.

3. Støtteforanstaltningens forenelighed med EF-traktaten

(59) Foranstaltninger, der er omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er generelt uforenelige med fællesmarkedet, medmindre de falder ind under en af undtagelserne i artikel 87, stk. 2 eller 3. Især kan undtagelserne kun gøres gældende, når det kan påvises, at uden støtten ville markedskræfterne ikke være tilstrækkelige til selv at tilskynde de støttemodtagende virksomheder til at handle på en måde, der ville gøre det muligt at nå et af de i undtagelserne nævnte mål.

(60) I denne sag kan det konkluderes, at de i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, fastlagte undtagelser ikke kan anvendes, da støtten ikke er rettet mod de i disse bestemmelser anførte mål.

(61) I henhold til artikel 87, stk. 3, litra a) betragtes støtte som forenelig med fællesmarkedet, når den skal fremme den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse. Kommissionen er af den opfattelse, at Ålandsøerne ikke udgør et sådant område, og at denne bestemmelse derfor ikke gælder.

(62) Hvad angår den i artikel 87, stk. 3, litra b) og d) nævnte udvidelse, har den pågældende støtte ikke til hensigt at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse eller at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Finlands økonomi, og den har heller ikke til hensigt at fremme kulturen eller bevare en kulturarv.

(63) Endelig skal det undersøges, om støtten kan falde ind under den i artikel 87, stk. 3, litra c), fastlagte undtagelse, i henhold til hvilken støtte til fremme af udviklingen i visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.

(64) Finland hævder, at de i artikel 87, stk. 3, litra c), fastlagte undtagelsesbestemmelser udelukker, at skatteforanstaltningen udgør en uforenelig statsstøtte, i det mindste hvad angår captiveforsikringsselskaber, der har deres hjemsted uden for Mariehamn, som efter 1. januar 1998 ikke har været omfattet af undtagelsen vedrørende regional støtte som fastlagt i denne artikel.

(65) Finland argumenterer videre, at EF-traktatens artikel 158 skal tages i betragtning, og at det samme gælder erklæringen om øområder i bilaget til Amsterdam-traktaten.

(66) I overensstemmelse med EF-traktatens artikel 158 er Kommissionen af den opfattelse, at Fællesskabet skal udvikle og fortsætte sin indsats for at styrke sin økonomiske og sociale samhørighed med henblik på at fremme en harmonisk udvikling af Fællesskabet.

(67) I denne sag mener Kommissionen, at foranstaltningen er begrænset til captiveforsikringsselskaber, og at den i kraft af sit indhold ikke kan betegnes som en undtagelse efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), i henhold til hvilken støtte kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, hvis den "fremmer udviklingen i visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse".

(68) Under alle omstændigheder udelukker vurderingen i henhold til EF-traktatens artikel 158 ikke vurderingen i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), da sidstnævnte er et instrument, hvormed den harmoniske udvikling af Fællesskabet sikres i overensstemmelse med formålet i EF-traktatens artikel 158.

(69) Endvidere argumenterer de finske myndigheder, at det også er nødvendigt at tage punkt G i Rådets resolution af 1. december 1997 vedrørende en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning(9) i betragtning, i henhold til hvilken der vil blive taget særligt hensyn til de specielle karakteristika og ydre vilkår, der gælder for regionerne i den yderste periferi og småøer. I denne henseende skal man huske på, at de kriterier, der i forbindelse med adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning anvendes til vurdering af den skadelige karakter af en foranstaltning, ikke er relevante, for så vidt angår foranstaltningens forenelighed med fællesmarkedet.

(70) I denne forbindelse er det Kommissionens mening, at en vurdering af de pågældende støtteforanstaltningers forenelighed kræver, at der skelnes mellem investeringsstøtte og driftsstøtte. Reglerne vedrørende captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne er ikke forbundet med en investering eller jobskabelse, og Kommissionen mener, at de udgør en permanent fritagelse for udgifter, der normalt skulle afholdes af disse selskaber som et led i den daglige drift af deres virksomhed.

(71) Derfor mener Kommissionen, at støtteforanstaltningen udgør driftsstøtte.

(72) Driftsstøtte er i princippet forbudt. Kommissionen giver p.t. kun tilladelse hertil i ganske særlige tilfælde og under forbehold af visse betingelser, f.eks. i forbindelse med visse typer støtte til miljøbeskyttelse(10) og i områder, herunder områder i den yderste periferi, der falder ind under undtagelserne for støtte efter artikel 87, stk. 3, litra a), på betingelse af, at den er velbegrundet, og at omfanget af støtten står i forhold til de ulemper, den skal opveje(11).

(73) Hvis der indrømmes en undtagelse på baggrund af regionale kriterier, skal Kommissionen især sikre, at de pågældende foranstaltninger vedrører reelle, regionale ulemper. Det er et åbent spørgsmål, hvorvidt der forefindes reelle, regionale ulemper for aktiviteter, for hvilke meromkostningerne har en mindre betydning, f.eks. transportomkostningerne for forsikringsaktiviteter.

(74) Da foranstaltningen udgør en driftsstøtte, medfører den ikke nogen væsentlig fremme af den regionale udvikling, da dens positive virkninger vil ophøre, så snart den trækkes tilbage og derfor er begrænsede rent tidsmæssigt. Da foranstaltningen er rettet specifikt mod captiveforsikringsselskaber, mener Kommissionen ikke, at den kompenserer for nogen reelle, regionale ulemper på Ålandsøerne, hvad meromkostninger angår. Det kan tilføjes, at ordningen på grund af karakteren af den økonomiske aktivitet ikke gavner regionens økonomiske udvikling i væsentlig udstrækning.

(75) Da driftsstøtten i den nuværende sag ikke falder ind under nogen af undtagelserne i betingelserne i traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), b) eller c), mener Kommissionen, at støtten skal betragtes som uforenelig med fællesmarkedet efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.

4. Tilbagebetaling af støtte

(76) I forbindelse med indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure blev de finske myndigheder og interesserede parter bedt om at fremsætte bemærkninger til sådanne berettigede forventninger, der måtte stille sig hindrende i vejen for tilbagebetaling af støtten i tilfælde af, at den ville blive betegnet som værende ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet. Da der ikke er nogen virksomheder, der har gjort brug af den pågældende ordning efter dens ikrafttræden, er spørgsmålet vedrørende tilbagebetaling irrelevant.

VI. KONKLUSION

(77) Med hensyn til de oplysninger, som Finland har givet Kommissionen, og de foranstaltninger, der er omfattet af beslutningen om at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, finder Kommissionen, at:

(78) Finland ulovligt har indført skatteordningen for captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne, hvad angår de i 1995 og 1996 foretagne ændringer, i strid med EF-traktatens artikel 88, stk. 3.

(79) Kommissionen finder ligeledes, at foranstaltningen til fordel for captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne ikke opfylder nogen af de i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), b) eller c), fastlagte kriterier. Foranstaltningen er derfor uforenelig med fællesmarkedet i henhold til disse bestemmelser -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den statsstøtte, som Finland har gennemført til fordel for såkaldte captiveforsikringsselskaber på Ålandsøerne (ÅFS 109/93 med efterfølgende ændringer), er uforenelig med fællesmarkedet.

Artikel 2

Finland skal ophæve den i artikel 1 omhandlede støtteordning.

Artikel 3

Finland underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.

Artikel 4

Denne beslutning er rettet til Republikken Finland.

Udfærdiget i Bruxelles, den 10. juli 2002.

På Kommissionens vegne

Mario Monti

Medlem af Kommissionen

(1) EFT L 309 af 1.11.2001, s. 4.

(2) Se fodnote 1.

(3) EFT C 83 af 27.3.1999, s. 1.

(4) EFT C 2 af 6.1.1998.

(5) EFT C 384 af 10.12.1998, s. 3.

(6) Med hensyn til begrebet "skatteudgifter", se "Tax expenditures. Recent experiences", OECD. Paris, 1996. Se også Stanley S. Surrey, "Tax incentives as a device for implementing government policy: A comparison with direct government expenditures", Harvard Law Review, bind 83, nr. 4, s. 705-738.

(7) Se sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 1987, s. 4013.

(8) Se sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml.1976, s. 709, præmis 13.

(9) Se fodnote 4.

(10) Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse (EFT C 74 af 10. 3.1998, s. 9).

(11) Retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (EFT C 74 af 10.3.1998, s. 9).