++++

BERETNING OM GENNEMFOERELSEN AF KONKLUSIONERNE

fra det Europaeiske Raad af 18 . juni 1983

Vedtaget af Revisionsretten paa moedet den 6 . oktober 1983 , i henhold til EOEF-traktatens artikel 206a , efter henstilling fra Ministerraadet for De europaeiske Faellesskaber af 25 . juli 1983 .

INDHOLD

* Artikel * Side *

1 . GENERELLE BETRAGTNINGER * * 3 *

Indledning * 1.1 * 3 *

Faellesskabsindtaegterne * 1.2 * 3 *

Faellesskabsudgifterne * 1.3 * 3 *

2 . EUGFL , GARANTISEKTIONEN * * 4 *

Indledning * 2.1 * 4 *

Mangler ved forvaltningsordningen * 2.2 * 4 *

Selvforstaerkende virkning af garantiudgifterne * 2.2.1 - 2.2.3 * 4 *

Spredning af det oekonomiske ansvar for gennemfoerelsen * 2.2.4 - 2.2.7 * 5 *

Den decentraliserede forvaltningsordning fungerer ikke efter hensigten * 2.2.8 - 2.2.9 * 5 *

Omkostningselementer i markedspolitikken * 2.3 * 6 *

Omkostningernes fordeling efter markedsordning * 2.3.1 - 2.3.4 * 6 *

Manglende sammenhaeng mellem de relative prisniveauer * 2.3.5 - 2.3.7 * 7 *

Skaevhed i de interne og eksterne reguleringsforanstaltninger * 2.3.8 - 2.3.12 * 7 *

Ekstraudgifter som foelge af manglende faellesskabspraeference * 2.3.13 * 8 *

Udligningsstoettens vaegt * 2.3.14 - 2.3.17 * 8 *

Forvaerrende virkning af de agromonetaere foranstaltninger * 2.3.18 - 2.3.19 * 9 *

Resultater af politikken * 2.4 * 9 *

Omfanget af stoette til landbrugerne - land for land * 2.4.1 - 2.4.2 * 9 *

* Artikel * Side *

Resultaterne sammenholdt med traktatens maal * 2.4.3 * 9 *

Samlet resultat * 2.4.4 - 2.4.5 * 10 *

Konklusion : Aktionsmargen og mulige besparelser * 2.5 * 10 *

3 . STRUKTURFONDENE * * 11 *

Indledning * 3.1 * 11 *

EUGFL-udviklingssektionen * 3.2 * 11 *

Mangler i udnyttelsen af stoette til forarbejdning og afsaetning af landbrugsprodukter * 3.2.2 - 3.2.3 * 11 *

Svagheder i forvaltning , kontrol og vurdering af stoetten til modernisering af landbrugsbedrifter * 3.2.4 * 11 *

Mangelfuld forvaltning af stoetten til ugunstigt stillede omraader * 3.2.5 * 12 *

Forbindelse med markedspolitikken for landbruget * 3.2.6 - 3.2.7 * 12 *

Den europaeiske fond for Regionaludvikling * 3.3 * 12 *

Svagheder i udvaelgelsen af de investeringer , hvortil der ydes stoette * 3.3.2 * 12 *

Fondsstoetten som supplement * 3.3.3 * 13 *

Nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser * 3.3.4 * 13 *

Proceduren for fremskyndede betalinger * 3.3.5 * 13 *

Socialfonden * 3.4 * 14 *

Manglende maalsaetninger og kriterier * 3.4.1 - 3.4.4 * 14 *

Medlemsstaternes rolle * 3.4.5 - 3.4.6 * 14 *

Mangler ved tilskudsforvaltningen * 3.4.7 - 3.4.10 * 14 *

Afsluttende bemaerkninger om strukturfondene * 3.5 * 15 *

4 . UDVIKLINGSBISTAND * * 15 *

Indledning * 4.1 * 15 *

Begraensede resultater af bistanden * 4.2 * 16 *

Struktursvagheder i det tekniske og oekonomiske samarbejde * 4.3 * 16 *

Juridiske mangler og administrative svagheder i samarbejdet * 4.4 * 16 *

Foedevarehjaelp * 4.5 * 17 *

5 . AFSLUTTENDE BEMAERKNINGER * * 17 *

1 . GENERELLE BETRAGTNINGER

1.1 . Indledning

1.1.1 . I erklaeringen vedtaget af Det europaeiske Raad i Stuttgart den 18 . juni 1983 hedder det , at Revisionsretten vil blive anmodet om at undersoege forsvarligheden af den oekonomiske forvaltning af Faellesskabets aktiviteter og fremlaegge en beretning inden udgangen af 1983 . Denne beretning skal foelges op i Rettens aarsberetninger . Den 25 . juli rettede Ministerraadet en formel henstilling til Retten om at efterkomme denne anmodning . Retten forstaar Raadets henstilling derhen , at der ikke oenskes en egentlig revisionsberetning , men snarere et mere generelt udtryk for Rettens opfattelse af den oekonomiske forvaltning af Faellesskabets aktiviteter .

1.1.2 . Retten skal benytte lejligheden til at understrege , at den i sine udtalelser , aarsberetninger og saerberetninger allerede klart har udtalt sig om en lang raekke aspekter af de spoergsmaal , som behandles i denne beretning . Retten skal derfor beklage , at Raadet ikke har fastlagt en egentlig procedure til systematisk opfoelgning af dens saerberetninger .

1.2 . Faellesskabsindtaegterne

1.2.1 . I det seneste aarti har der vaeret megen tale om den oekonomiske uafhaengighed , Faellesskaberne skulle opnaa gennem ordningen for egne indtaegter . Men i praksis for saa vidt angaar moms , er den ikke blevet betragtet som en afgiftspaalaeggelse paa skatteyderen paa samme maade som en national skat . Det almindelige budget er hovedsagelig vedblevet med at vaere udgiftsbestemt . Der er desuden inden for EF ingen funktion , svarende til den , som varetages af finansministeren i de nationale regeringer .

1.2.2 . Ordningen for egne indtaegter har derfor ikke foert til stoerre oekonomisk bevidstgoerelse om nyttevirkningen af Faellesskabernes udgiftspolitikker , der efter hensigten skal traede i stedet for nationale politikker og resultere i stoerre nyttevirkning paa generelt EF-plan . Foerst da faren for at naa 1 % - graensen for momsindtaegter blev en kendsgerning , rettedes offentlighedens opmaerksomhed mod mulighederne for en bedre udnyttelse af Faellesskabets udgifter . Indtil da , havde interessen kun samlet sig om , hvordan indtaegterne kunne oeges .

1.2.3 . Den nuvaerende ordning har foert til saeraftaler for at begraense Det forenede Kongeriges , og senere Forbundsrepublikken Tysklands nettobidrag til budgettet . Gennemfoerelsen af disse aftaler har faaet karakter af nye programmer - dvs . saerforanstaltninger til fordel for Det forenede Kongerige - hvorved en del af omkostningerne ved eksisterende programmer simpelthen blev overfoert til Faellesskabets budget , og som derfor fra et EF-synspunkt var lidet fordelagtige .

1.2.4 . Et andet aspekt ved ordningen er tilbagebetaling til medlemsstaterne af 10 % af told og landbrugsimportafgifter til daekning af administrationsomkostninger . Denne sats bygger ikke paa faktisk afholdte omkostninger .

1.3 . Faellesskabsudgifterne

1.3.1 . Udgifterne behandles i de foelgende afsnit i denne beretning . Afsnit 2 vedroerer EUGFL , garantisektionen . Selve omraadet og problemerne i forbindelse hermed er komplicerede , og Rettens bemaerkninger og henstillinger kraever derfor en dybtgaaende behandling . De generelle konklusioner er anfoert i punkt 2.5.1 .

1.3.2 . Afsnit 3 indeholder Rettens bemaerkninger om de saakaldte strukturfonde ( EUGFL , udviklingssektionen , Regionalfonden og Socialfonden ) og de endelige bemaerkninger om disse tre fonde fremgaar af punkterne 3.5.1 til 3.5.6 . Afsnit 4 omhandler udviklingsbistand herunder udviklingsfondene og foedevarehjaelp .

1.3.3 . De afsluttende bemaerkninger er indeholdt i afsnit 5 .

2 . EUGFL , GARANTISEKTIONEN

2.1 . Indledning

2.1.1 . Offentligheden og de politiske myndigheder har gennem laengere tid vaeret klar over den fremtraedende plads , den faelles landbrugspolitik ( FLP ) indtager blandt faellesskabsaktionerne , men ogsaa , og isaer ved bestemte lejligheder , vaeret klar over omfanget af udgifterne til garanti af landbrugsmarkederne i forhold til Faellesskabets samlede finansielle interventioner . Der er i de hertil aarligt udarbejdede budgetter gjort en indsats for at begraense disse udgifters andel i det almindelige budget , men det faktisk gennemfoerte budget , som fremgaar af regnskaberne , er foerst i de allerseneste aar naaet ned under 70 % .

2.1.2 . I de seneste ti aar er de samlede bruttoudgifter ( uden Graekenland ) til den faelles landbrugspolitik i forbindelse med markedsordningerne steget fra 3 927 mio ECU i 1973 til 11 717 mio ECU i 1982 , hvilket nominelt betyder : naesten en tredobling ( + 198 % ) . Ser man paa nettoudgifterne efter fradrag af egne indtaegter fra landbruget ( landbrugsimportafgifter , sukkerafgifter ) , er stigningen paa 183 % . I reel vaerdi , under hensyntagen til en gennemsnitlig aarlig inflation paa 10,2 % , er stigningen imidlertid kun paa 18 % , dvs . en aarlig stigning paa 1,9 % .

2.1.3 . Denne relative foroegelse af udgifterne til den faelles landbrugspolitik kan vurderes ved at sammenholde dem

a ) med den del af Faellesskabets BNP , som er anvendt hertil , nemlig gennemsnitlig 0,34 % i den foerste femaarsperiode og 0,44 % i den anden femaarsperiode og

b ) med Faellesskabets udgifter til forbrug af foedevarer , hvoraf de gennemsnitlig udgjorde 1,8 % i 1973 til 1977 og 2,2 % i 1978 til 1982 .

2.1.4 . I traktaten er hovedreglerne for faellessmarkedets funktion , bl.a . konkurrencereglerne , udtrykkeligt underlagt de specifikke maal for den faelles landbrugspolitik . Disse maal sigter mod :

a ) foroegelse af landbrugets produktivitet og rationel udvikling af landbrugsproduktionen ,

b ) bevarelse af en rimelig levestandard for landmaendene ,

c ) stabilisering af markederne ,

d ) forsyningssikkerhed og

e ) fastsaettelse af , ud fra et forbrugersynspunkt , rimelige priser .

Hverken i traktaten eller i de heraf afledte retsakter naevnes nogen indbyrdes prioritering eller kriterier , der goer det muligt at vurdere , i hvilken udstraekning maalene er naaet .

2.2 . Mangler ved forvaltningsordningen

Selvforstaerkende virkning af garantiudgifterne

2.2.1 . I praksis er der ved valg af politik skiftevis lagt hovedvaegt paa indkomst - og sikkerhedsmaalene . Det er kommet til udtryk i forbindelse med beslutningerne om ivaerksaettelse af grundforordninger for hver markedsordning og ved de aarlige beslutninger om priser for produktionsaaret ( normalt fra 1 . april til 31 . marts ) , som traeffes af landbrugsministrene , forsamlet i Raadet . De finansielle foelger heraf betragtes , analogt med vilkaarene i traktatens artikel 203 , stk . 4 , som udgifter " der noedvendigt foelger af traktaten eller af retsakter udstedt i henhold til denne " , og er derfor opfoert i budgettet . Rent kronologisk vedtager budgetmyndigheden altsaa budgettet paa et tidspunkt , hvor beslutningerne vedroerende forordninger og priser allerede er truffet for det indevaerende produktionsaar , mens beslutningerne vedroerende det foelgende produktionsaar oftest vil kraeve et aendrings - og tillaegsbudget .

2.2.2 . Landbrugsafgifternes " obligatoriske " karakter indebaerer :

a ) at budgetmyndigheden , hvad angaar disse udgifter , hverken kan sikre sig , at landbrugspolitikken er konsekvent , eller reelt foretage nogen prioritering og ,

b ) at budgettet kun giver ganske faa rammer for udgifterne i det paagaeldende aar , idet kun de samlede bevillinger til EUGFL , garantisektionen , har en vis begraensende virkning , og idet udgifterne under de enkelte kapitler blot opfoeres efterfoelgende .

Det ville imidlertid vaere muligt at forstaerke budgetoverslagenes begraensende virkning , f.eks . ved systematisk at knytte dem sammen med producenternes medfinansiering af enhver overskridelse af overslagene .

2.2.3 . Set paa denne baggrund forekommer den ramme , der saettes af det almindelige budget alene , utilstraekkelig til forvaltningen af landbrugsmarkederne . Der kunne indfoeres en ordning , hvor producenterne , produkt for produkt , deltager i finansieringen af overskridelser af budgetbevillingerne . EUGFL , garantisektionen , kunne da indsaette sine tilskud - som fastsaettes under budgetproceduren - paa lige saa mange saerkonti , som der er markedsordninger . Paa disse konti skulle saa indgaa de forskellige finansieringer , der vedroerer de enkelte markedsordninger ; egne indtaegter fra landbruget , producentbidrag , tilskud fra EUGFL , garantisektionen .

Spredning af det oekonomiske ansvar for gennemfoerelsen

2.2.4 . Gennemfoerelsesforanstaltningerne til grundforordninger eller prisbeslutninger vedtages i nogle tilfaelde af landbrugsministrene forsamlet i Raadet , som saaledes forbeholder sig ret til at gribe ind i forvaltningen , og i andre tilfaelde af Kommissionen gennem de saakaldte forvaltningskomiteer ( 1 ) , der igen er sammensat af repraesentanter fra medlemsstaterne , der stemmer efter samme regler som Raadet . I begge tilfaelde er proceduren egentlig en meget kortsigtet " samforvaltning " af landbrugsmarkederne , eftersom beslutninger med finansiel virkning , saasom fastsaettelse af landbrugsimportafgiftssatsen og eksportrestitutionerne eller fastsaettelse af omfanget af og prisen for udbydelse i licitation af offentlige lagre , faktisk vedtages paa moeder mellem nationale og EF-sagkyndige .

2.2.5 . Denne " samforvaltning " gennemfoeres bedst muligt efter saerlige kriterier for de enkelte markedsordninger , oftest ved kompromiser mellem nationale eller sektorale interesser , men ikke efter en helhedslinje for den europaeiske landbrugspolitik og endnu mindre efter en for den oekonomiske forvaltning noedvendig helhedslinje . Foranstaltninger , der vedtages paa disse betingelser , bliver normalt til " velerhvervede rettigheder " og staar derfor reelt ikke til at aendre .

2.2.6 . Der er flere maader til under ét eller hver for sig at boede paa disse forhold . Det er foerst og fremmest tilfaeldet med alt , der oeger Kommissionens ansvar for budgettets gennemfoerelse , som defineret i traktatens artikel 205 , i forhold til landbrugseksperterne . Det er ligeledes tilfaeldet med alt , som oeger indflydelsen af medlemsstaternes oekonomiske eksperter i forhold til landbrugseksperterne , og generelt set med alt , som goer det muligt regelmaessigt at saette spoergsmaalstegn ved effektiviteten under de bestaaende forhold .

2.2.7 . Revisionsretten ser sig foranlediget til kraftigt at understrege , at noeglen til en bedre faellesskabskontrol med disse landbrugsudgifter hovedsagelig ligger i

a ) en aendring af beslutningsprocesserne i den netop foreslaaede retning ,

b ) i en forbedring af Kommissionens egne informationsmetoder for at naa frem til en mere sammenhaengende definition af maalene for faellesskabsaktionerne og en mere systematisk vurdering af resultaterne heraf .

Den decentraliserede forvaltningsordning fungerer ikke efter hensigten

2.2.8 . Gennemfoerelsesreglerne for bevillingsforvaltning afviger i henhold til en finansieringsordning , der blev indfoert i 1970 , i hovedsagen fra reglerne for det almindelige budget . Denne ordning , som i princippet er konsekvent , har i loebet af aarene afsloeret utilstraekkeligheder og uregelmaessigheder , som Retten har haft lejlighed til at kritisere i sine forskellige aarsberetninger :

a ) de noedvendige bevillinger til daekning af medlemsstaternes udgifter stilles til raadighed for dem i form af maanedlige forskud , som medlemsstaterne selv fordeler mellem de udbetalende organer ( der findes i dag 36 udbetalende organer ; men deres antal og vedtaegter varierer uafladeligt efter medlemsstaternes egen afgoerelse ) . Proceduren giver anledning til , at medlemsstaterne fremsaetter anmodninger om umaadeholdne forskudsbeloeb , som Kommissionen har svaert ved at kontrollere , og hvorved der paa bekostning af Faellesskabet opbygges likvide beholdninger i medlemsstaterne ;

b ) ordningen ved samlede forskud indebaerer fare for bevillingsoverskridelse ved regnskabsaarets udgang , idet Kommissionen foerst da med en vis forsinkelse kan faa kendskab til medlemsstaternes faktiske udgifter , isaer til transaktioner vedroerende offentlige lagre . Paa den anden side har Raadet som foelge af ordningen med foertidig nedskrivning af lagrene givet Kommissionen frie haender til at udnytte de bevillinger , der eventuelt maatte vaere disponible ved regnskabsaarets udgang ;

c ) foerst med betydelige forsinkelser , paa fem til seks aar i stedet for fristen paa ét aar efter den paagaeldende forvaltning , foretager Kommissionen - efter kontrol af de udbetalende organers transaktioner - den aarlige afslutning af medlemsstaternes regnskaber , hvor den eventuelt lader visse beloeb paahvile medlemsstaterne . Ved den sidste beslutning af 14 . januar 1983 er regnskaberne for 1976 og 1977 afsluttet , dvs . af de 81 700 mio ECU , der er brugt fra 1971 til 1982 , er 27 300 mio ECU blevet slutafregnet . Dette forhold , som Retten analyserede indgaaende i en saerberetning , offentliggjort den 12 . oktober 1982 ( 2 ) , er udtryk for mangler ved den interne kontrol , og taget i bredeste forstand , ved hele faellesskabsordningen for udgifter paa landbrugsomraadet ; denne kontrol er i dag delt skarpt op mellem finansinspektoeren og de tjenestegrene , der er ansvarlige for kontrollen af regnskabsafslutning og for samordning af bekaempelse af uregelmaessigheder , hvorimod de ikke har foerstnaevntes autonomi . Det lader til , at beslutningerne om regnskabsafslutning har tendens til i stigende grad at naerme sig et kompromis med de enkelte medlemsstater frem for en sanktion af den oekonomiske forvaltning .

2.2.9 . De reformer , der boer indfoeres , er i overensstemmelse med bevarelsen af et i princippet decentraliseret system , dvs . at medlemsstaterne overlades ansvaret for gennemfoerelsen af faellesskabsforanstaltningerne . I forhold til den nuvaerende situation maa det for fremtiden vaere muligt for de udbetalende organer at undgaa i det mindste visse uoverensstemmelser .

a ) De udbetalende organer boer godkendes af Kommissionen for derved fra medlemsstat til medlemsstat at tilstraebe bedre overensstemmelse mellem organernes befoejelser og opbygning .

b ) Der boer oprettes konti til disse organer direkte i Faellesskabets navn uden medlemsstaternes finansforvaltninger som mellemled .

c ) Endelig boer de nationale kontrolorganer og de forskellige former for faellesskabskontrol integreres i en faelles , mere oekonomisk og mere paalidelig ordning . Denne harmonisering boer ledsages af en mere effektiv kontrol med handelsdokumenter , efter de retningslinjer , der er afstukket i direktiv 77/435/EOEF , der desvaerre endnu kun delvis er taget i anvendelse .

2.3 . Omkostningselementer i markedspolitikken

Omkostningernes fordeling efter markedsordning

2.3.1 . Opmaerksomheden henledes som oftest paa omfanget af budgetbevillinger til de vigtigste markeder . De mest udgiftskraevende markeder har hele tiden vaeret :

a ) maelk , sukker , korn og koed ( i alt 65 % af udgifterne i 1982 ) ;

b ) olivenolie og tobak ( i alt 10 % i 1982 ) ;

c ) og i den senere tid olieholdige froe , frugt og groensager samt vin ( i alt 18 % i 1982 ) .

2.3.2 . Den procentuelle stoette ( dvs . forholdet mellem nettobudgetudgift/produktets endelige vaerdi ) viser imidlertid en ganske anden fordeling for saa vidt angaar de relative omkostninger til produkterne : de produkter , der modtager mest stoette , er tobak , olivenolie og olieholdige froe med 40 til 60 % , de , der modtager mindst stoette , er sukker , vin , koed eller frugt og groensager med under 10 % , idet korn og maelk og mejeriprodukter indtager en mellemstilling med 10 til 20 % .

2.3.3 . Disse spring vidner om meget forskelligartede forhold , som bl.a . skyldes arten af de udviklingsforanstaltninger og reguleringer , der er ivaerksat . Det bedste eksempel paa en gennemfoert markedsordning er uden tvivl sukkersektoren , hvis nettobudgetudgifter ( 300 - 500 mio ECU i 1981 til 1982 ) noejagtig svarer til den finansielle modydelse for en importaftale til fordel for AVS-landene , og hvis garantiordning indebaerer fuldstaendig anvendelse af medansvarsafgiftsreglen , i henhold til hvilken producenterne gennem bidrag deltager i den interne regulering og fuldt ud afholder omkostningerne ved eksport af overskudsproduktionen .

2.3.4 . Alle de oevrige sektorer er derimod behaeftet med adskillige mangler , som mere eller mindre haenger sammen :

a ) det inkonsekvente ved udviklingsforanstaltninger gennem prisene , da det indbyrdes prisforhold mellem de forskellige produkter ikke laengere svarer til landbrugsoekonomiens nuvaerende struktur ;

b ) uligevaegten mellem de interne reguleringsmetoder ( offentlige opkoeb til intervention , foranstaltninger med kontrolleret oplagring , og tilbagekoeb ) samt ekstern regulering ( importafgifts - og restitutionsordningen ) .

Foelgen af disse mangler :

c ) betydelige ekstraomkostninger som foelge af den manglende faellesskabspraeference ;

d ) overhaandtagende udligningsstoette

og de forstaerkes som foelge af :

e ) virkningen af de monetaere udligningsbeloeb .

Manglende sammenhaeng mellem de relative prisniveauer

2.3.5 . Det boer overvejes om de oprindelige beslutninger om priser , truffet i forbindelse med ivaerksaettelsen af de vigtigste markedsordninger ( korn 1966 , maelk og mejeriprodukter 1968 , koed 1968 ) , stadig er tilpasset de nuvaerende forhold paa det interne marked og paa verdensmarkedet , da deres struktur ( indbyrdes prisforhold ) ikke er blevet vaesentligt aendret siden begyndelsen .

2.3.6 . Der er imidlertid indtruffet flere begivenheder , som har aendret markedsforholdene , hvoriblandt i foerste raekke at USA aendrede politik i 1971 for at formindske stoetten til basisprodukter , foerst og fremmest korn , og derved , med mindre omkostninger , at forbedre maelke - og koedproducenternes indkomst . Denne foranstaltning har medfoert dels en foroegelse af forskellen mellem europaeiske og amerikanske kornpriser og hermed en fordyrelse af eksporten af europaeisk korn i overskudshoestaarene , og dels at amerikanske basisprodukter blev mere konkurrencedygtige ( foderkorn , soja og andre proteinholdige afgroeder osv . ) og herigennem ligeledes en fordyrelse af stoetten til den tilsvarende europaeiske produktion saavel som til faerdigvarer ( maelk og koed ) . Samtidig var der tendens til , at den samlede europaeiske kornproduktion , som blev overbegunstiget af priserne , ville vokse til overskudsproduktion fra 1979/1980 , isaer for saa vidt angaar korn til menneskekonsum , hvilket kunne forstaerke forskellene og udgifterne til faellesskabsstoerten .

2.3.7 . Under disse omstaendigheder er det siden 1981 ( 3 ) taget under overvejelse at aendre ideen i hele systemet i samme retning som i USA , dvs . ved at tilnaerme stoettepriserne for europaeisk korn til de uden for EF anvendte for herved at saenke den relative pris paa korn i forhold til de relative priser paa alle biproduktioner af korn eller kornsubstitutione : okse - og svinekoed , aeg og fjerkrae , maelk . Derved kunne der genskabes ligevaegt paa samtlige beroerte markeder , som i dag tegner sig for mere end 60 % af vaerdien af Faellesskabets landbrugsproduktion , og hvis kumulerede budgetudgifter i sig selv andrager 60 % af EUGFL's udgifter . Den forventede besparelse vil kun kunne opnaas gradvis og er stadig vanskelig at saette tal paa ; den kan imidlertid anslaas til flere milliarder ECU i forbindelse med det nuvaerende budget .

Skaevhed i de interne og eksterne reguleringsforanstaltninger

2.3.8 . Denne skaevhed goer sig isaer gaeldende inden for to af de stoerste sektorer med strukturelt overskud , nemlig maelk og koed .

Maelkesektoren

2.3.9 . Det har i denne sektor ( bruttoudgifter i 1982 paa 3,8 mia ECU ) vist sig , at den medansvarsordning , der blev indfoert i 1977 , ikke kunne bremse produktionen . Overskudsproduktionen , oplagret eller e * , har maattet afsaettes til lave priser paa det eksterne marked ( smoer ) eller til foder i skarp konkurrence med importerede produkter ( skummetmaelk ) . Opkraevning af afgifter paa 537 mio ECU ( i 1982 ) hos producenterne har snarere fremmet nye ekstraudgifter , fordi en del af provenuet blev anvendt til et nyt handlingsprogram , hvis berettigelse aldrig er blevet godtgjort .

2.3.10 . Den eneste effektive foranstaltning , indfoert i 1977 , nemlig opkraevning af en ekstra afgift hos producenter , der skabte nye overskudsproduktioner , og som ligeledes burde have givet 500 mio ECU i ind * gter om aaret , blev aldrig gennemfoert . Det skal desuden naevnes , at enhver intern afgiftsordning , som tager form af en skatteindtaegt , indebaerer hoeje administrationsudgifter paa nationalt plan og , med den nuvaerende finansforordning , foranlediger budgetmaessige uregelmaessigheder paa faellesskabsplan , al den stund regnskabsfoeringen sker som en formindskelse af udgifterne og ikke som en indtaegtsfoering ( 4 ) .

Oksekoedssektoren

2.3.11 . Denne sektor ( 1,2 mia ECU i 1982 ) har laenge vaeret praeget af skaevhed som foelge af importaftaler om 400 000 tons forarbejdet eller uforarbejdet koed om aaret . Foelgerne heraf ses af en hel raekke forhold :

a ) et stadigt pres paa markedsprisen , som har holdt sig langt under orienteringsprisen ,

b ) det er noedvendigt at eksportere overskudsproduktionen med tab og

c ) en modsat virkning af interventionen , som i stedet for at hjaelpe med til at indhente orienteringsprisen , har medvirket til paa Faellesskabets bekostning at saenke koedets vaerdi ved med tab at tilbagekanlisere 300 000 tons koed om aaret .

2.3.12 . Det ser ud til , at den senere smidiggoerelse af interventionsautomatikken har forbedret dette forhold , som imidlertid stadig er tynget af kravet om at udligning af forskellen mellem orienteringsprisen og markedsprisen skal ske ved bekostelige praemier af tvivlsom nyttevirkning .

Ekstraudgifter som foelge af manglende faellesskabspraeference .

2.3.13 . Ekstraudgifterne som foelge af manglende faellesskabspraeference kan sammenfattes i en fortegnelse med beloeb , hvis vaesentligste poster ud over sukkerimporten fra AVS-landene findes i sektorerne for maelk og mejeriprodukter ( new zealandsk smoer , ost , konkurrerende fedtstoffer til smoer ) , okse - og svinekoed ( kvoter uden afgiftsopkraevning ) , olivenolie og olieholdige froe ( fedtstoffer og konkurrenrende olier ) , samt , hvilket indvirker paa flere markeder , ved import af substituerende varer for korn . De samlede ekstraudgifter som foelge af manglende faellesskabspraeference varierer skoensmaessigt fra to til fire mia ECU i ikke-oppebaarne indtaegter og udgifter .

Udligningsstoettens vaegt

2.3.14 . En raekke foranstaltninger , der finansieres af EUGFL , garantisektionen , er praeget af naeppe at have nogen indflydelse paa markedsligevaegten , og at de samtidig medfoerer ret betragtelige udgifter . Retten har fremsat en raekke bemaerkninger om disse forhold i sine aarsberetninger og saerberetninger , isaer vedroerende de forskellige former for stoette til afsaetning af mejeriprodukter ( skolemaelk , levering af smoer til forsvaret , operation julesmoer og andre former for stoette til afsaetning af smoer paa det interne marked , stoette til afsaetning af flydende skummetmaelk , skummetmaelkspulver eller skummetmaelk i form af kasein ) . Det fremgik klart heraf , at disse foranstaltninger ( 1,8 mia ECU i 1982 ) i adskillige tilfaelde kun resulterede i bekostelige overfoersler , som er vanskelige at afskaffe , til gunst for visse forbrugere , privatpersoner eller industrien , uden at bevirke en maerkbar forbrugsstigning .

2.3.15 . Retten skal henlede opmaerksomheden paa en raekke andre foranstaltninger , hvis resultat i forhold til budgetudgifterne umiddelbart set forekommer saerlig ringe . Som eksempel kan naevnes :

a ) stoette til stivelsesindustrien , som paany er blevet konkurrencedygtig i forhold til konkurrerende produkter paa basis af olieprodukter ( 135 mio ECU i 1982 ) ;

b ) stoette til haard hvede , hvis eneste formaal er en prissaenkning paa dejvarer ( 165 mio ECU i 1982 ) ; og

c ) praemien til tobak , som skal stoette en begraenset producentgruppes indkomst ved at betale dem tre gange verdensmarkedsprisen ( 575 mio ECU i 1982 ) .

2.3.16 . Omfanget af de forskellige former for prisudligningsstoette er som helhed betragteligt ( 5,5 mia ECU i 1982 ) . Det store antal stoetteforanstaltninger ( konstant omkring 100 ) synes snarere at opfylde et oenske om en kategoribestemt eller geografisk omfordeling end en indsats for rationelle markedsordninger . Det er ligeledes foelgen af de ovenfor naevnte mangler i forbindelse med garantiordningen , prisstrukturerne og den manglende faellesskabspraeference .

2.3.17 . Disse foranstaltninger er kilden til fundamentale forvaltnings - og kontrolproblemer , baade i retning af formel rigtighed og en vurdering af resultaterne , som oftest er minimale i forhold til medlemsstaternes hoeje administrationsudgifter . Denne udgiftskategori boer derfor goeres til genstand for en saerlig streng kritisk gennemgang . Enhver afskaffelse af en foranstaltning vil uvaegerligt kollidere med sektorale interesser . Ivaerksaettelsen af de i pkt . 2.3.7 ovenfor omtalte strukturaendringer og prisniveauer , skulle imidlertid goere det muligt at finde en afklaring paa stoerstedelen af disse problemer .

Forvaerrende virkning af de agromonetaere foranstaltninger

2.3.18 . Samtlige markeder paavirkes i deres funktion af de monetaere udligningsbeloeb ( MUB ) , hvis bevarelse har haft varige , og i dag velkendte , virkninger paa selve den europaeiske landbrugsstruktur . Man glemmer dog i reglen at bemaerke :

a ) at de indebaerer en opkraevnings-/udbetalingsordning , der vedroerer et samlet beloeb paa en til to mia ECU ,

b ) at ordningen er en staerk tilskyndelse til spekulation og/eller svig , men er yderst vanskelig at kontrollere uden meget streng graensekontrol , herunder ved Faellesskabets indre graenser , og

c ) at nettobudgetudgiften hertil i de senere aar - alt efter hvor hurtigt de groenne valutaer har tilpasset sig svingningerne i de reelle valutaer , - har varieret mellem 700 og 800 mio ECU i tidsrummet 1977 til 1979 og mellem 200 og 300 mio ECU i tildsrummet 1980 til 1982 .

2.3.19 . Den eneste mulige loesning paa de forskellige aspekter af problemet med MUB er ivaerksaettelsen af en automatisk og fremskyndet ordning til afskaffelse heraf . De tvangsindgreb , der vil foelge med denne automatiske ordning vil igen - men denne gang i retning af en tilbagevenden til markedsenheden - tynge alle de oevrige landbrugspolitiske beslutninger og isaer de aarlige prispolitiske beslutninger .

2.4 . Resultater af politikken

Omfanget af stoette til landbrugerne - land for land

2.4.1 . Det kan vaere interessant af foretage en sammenholdelse af omfanget af de faellesskabsmidler , der er udbetalt i hver medlemsstat , med omfanget af de enkelte landes aktiviteter paa landbrugsomraadet . Stoetteprocenten til landbruget ( dvs . forholdet mellem faellesskabsudgifter afholdt af medlemsstaterne/bruttovaerditilvaeksten i deres landbrug ) varierer i virkeligheden staerkt fra land til land , idet den i loebet af de seneste fem aar , hvor den har kunnet maales , dvs . fra 1977 til 1981 , var paa mere eller mindre 30 % i fire lande ( i raekkefoelgen Belgien , Nederlandene , Irland , Danmark ) , og faldende til 15 til 20 % i Forbundsrepublikken Tyskland og Det forenede Kongerige , videre til 13 % i Frankrig og Luxembourg og endelig 8 % i Italien .

2.4.2 . Skoent stedet for udgifternes afholdelse ikke udelukkende svarer til et lands egentlige landbrugsvirksomhed , giver saa tydelige forskelle dog uvaegerlig anledning til overvejelser , om markedsordningspolitikken er tilpasset de faktiske forhold paa landbrugsomraadet .

Resultaterne sammenholdt med traktatens maal

2.4.3 . Da der mangler en forhaandsdefinition af de kriterier , hvorefter man kunne saette resultaterne af den faelles landbrugspolitik i forhold til de maal , der er fastsat i traktatens artikel 39 ( jf . punkt 2.1.4 ) , kan man vurde * resultaterne af EF's landbrug ud fra en gennemgang af hovedtendenserne , som har praeget dets udvikling i det seneste aarti , og isaer ved at foretage sammenholdelser med andre udviklede lande :

a ) Landbrugets produktivitet : beskaeftigelsen i landbruget har vaere konstant faldende i de seneste 20 aar , dog med tendens til et langsommere fald i loebet af det seneste aarti , mens Faellesskabets samlede produktion har vaeret stigende . Kvantitativt er produktiviteten saaledes yderligere forbedret , og endda hurtigere end i de sammenlignelige lande .

b ) Landbrugsindkomst : landbrugsindkomsten pr . aarbejdsenhed har vaeret stabil fra 1973 til 1978 . Den er derefter faldet svagt , med en vis stigende tendens i 1982 , men er ikke undergaaet de vaesentlige aendringer , der har kunnet konstateres i visse lande , som Australien eller New Zealand .

c ) Stabilisering af markederne : det er vanskeligt at isolere dette kriterium fra alle de andre , og det skal selvfoelgelig vurderes fra marked til marked . Dette maal er generelt naaet for de produkter , der i saerlig grad er genstand for international spekulation , saasom sukker og korn , og i mindre omfang for de oevrige produkter , hvis ligevaegt afhaenger af en kombination af variabler for de forskellige produktionsaar og internationale styrkeforhold af mere statslig end handelsmaessig art , isaer for saa vidt angaar biprodukter fra maelk , fedtstoffer og substituerende varer for korn .

d ) Forsyningssikkerhed ( og indirekte handelsbalance ) : selvforsyningsgraden er vokset inden for de fleste markeder ; det normale modstykke hertil er faren for begraenset overskudsproduktion , som det midlertidigt kan vaere vanskeligt at overfoere eller afsaette paa verdensmarkedet . Et unormalt modstykke kan imidlertid ogsaa vaere resultatet heraf , naar Faellesskabets forsyningsbalance ( produktion + import ) udviser et strukturbestemt overskud . Det skal ligeledes understreges , at udviklingen i den animalske produktion ( maelk , koed ) er gaaet i retning af en stoerre afhaengighed for Faellesskabet p * a . forbrug af raastoffer og hjaelpestoffer ( fo * ) .

e ) Forbrugerpriser : over for et generelt stabilt forbrug og en langsom harmonisering af forbrugsvanerne , forbundet med en aabning af markederne , er forbrugerpriserne paa levnedsmidler inden for Faellesskabet steget i takt med den almindelige prisstigning , mens samme priskategori i de oevrige OECD-lande generelt er steget hurtigere end priserne paa andre varer eller tjenesteydelser .

Samlet resultat

2.4.4 . Det fremgaar af foranstaaende kendsgerninger , at udviklingen i Faellesskabets selvforsyning for de fleste varers vedkommende hverken er sket paa forbrugernes bekostning eller med urimelig fortjeneste til producenten , men at den er opnaaet takket vaeret en relativ foroegelse af budgetbyrden . De handelsmaessige afhaengighedsforhold udadtil er desuden snarere blevet forskubbet end begraenset .

2.4.5 . Endelig konstateredes det , at 70 % af midlerne til garanti i 1981 var blevet udbetalt til landbrugsvareproducenter . Denne udvikling , som leder laridbruget ind i en mere og mere kompleks omlaegningsproces , svarer til en stadig vaerdiforoegelse af basisprodukterne . Der boer selvfoelgelig i interventionsmekanismerne tages hensyn hertil , saaledes at det sikres at maalgruppen for foranstaltningerne , dvs . landbrugere eller forbrugere , virkelig naas .

2.5 . Konklusion : Aktionsmargen og mulige besparelser

2.5.1 . Faellesskabets ansvarlige politiske myndigheders aktionsmargen er sandsynligvis stoerre , med hensyn til at opfylde den faelles landbrugspolitiks maal og foelge dens grundprincipper , end det generelt erkendes . Paa den ene side ses en tydelig tendens til en foroegelse af udgifterne til landbruget og til en langsommere forbedring af resultaterne : det er denne tendens , der udtrykt i budgetudgifter er blevet tydeligere i sidste halvdel af ander tiaar . Paa den anden side findes der en raekke loesninger saasom :

a ) organisering af medansvarsafgiften og dermed af en begraensning af garantierne ,

b ) omstrukturering af de relative priser ,

c ) ivaerksaettelse af faellesskabspraeferencen , hvor den mangler ,

d ) automatisk og fremskyndet regulering af de groenne valutaer for at begraense den budgetmaessige virkning af de monetaere udligningsbeloeb og lette en tilbagevenden til oekonomisk ligevaegt ved den fri konkurrence og

e ) systematisk revision og nedskaering af ordninger for direkte udligningsstoette , som er ineffektive , eller skaber situationsbetingede indtaegter .

De budgetmaessige virkninger af disse loesninger er ikke fuldstaendig kumulative , men tilsammen udgoer de afgjort en vigtig del af de 16 til 18 mia ECU , der i dag staar paa spil .

3 . STRUKTURFONDENE

3.1 . Indledning

3.1.1 . De tre fonde med faellesbetegnelsen strukturfonde er EUGFL , udviklingssektionen , Regionalfonden og Socialfonden .

3.1.2 . Som det fremgaar af artikel 39 i EOEF-traktaten har den faelles landbrugspolitik bl.a . til formaal " at foroege landbrugets produktivitet ved at fremme den tekniske udvikling , ved rationalisering af landbrugsproduktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne , isaer arbejdskraften " . For at fremme opfyldelsen af dette formaal yder EUGFL , garantisektionen , oekonomisk stoette til saakaldte " horisontale " aktioner , omfattende hele Faellesskabet , og til " regionale " aktioner , der tager sigte paa bestemte regioner i Faellesskabet . Forpligtelsesbevillingerne paa budgettet for 1983 andrager 802,2 mio ECU .

3.1.3 . Formaalet med Den europaeiske fond for Regionaludvikling ( EFRU ) , oprettet i henhold til Raadets forordning ( EOEF ) nr . 724/75 af 18 . marts 1975 , er at afhjaelpe de alvorligste regionale skaevheder , isaer hvor disse skyldes landbrugets dominerende stilling , industrielle forandringer og en strukturel underbeskaeftigelse . Forpligtelsesbevillingerne paa budgettet for 1983 andrager 2 010 mio ECU .

3.1.4 . Den europaeiske Socialfond blev oprettet i henhold til artikel 123 i EOEF-traktaten " for at forbedre arbejdskraftens beskaeftigelsesmuligheder inden for faellessmarkedet og saaledes bidrage til en hoejnelse af levestandarden " og " lette arbejdskraftens adgang til beskaeftigelse og fremme dens geografiske og faglige bevaegelse inden for Faellesskabet " . Den nuvaerende ordning fra 1 . januar 1977 , som bliver udskiftet til naeste aar , er resultatet af en raadsafgoerelse og gaar i det vaesentligste ud paa med medlemsstaterne at samfinansiere faglig uddannelse af saerlige kategorier af arbejdssoegende . De paa faellesskabsbudgettet for 1983 til dette formaal afsatte forpligtelsesbevillinger andrager 1 696,5 mio ECU .

3.1.5 . Selv om de midler , der stilles til raadighed for disse fonde , er oeget staerkt i de senere regnskabsaar fra et samlet beloeb paa 1 442,1 mio RE i 1977 til 4 508,6 mio ECU i 1983 , er betingelserne for deres forvaltning ikke aendret tilsvarende , hvilket vil fremgaa af de i de foelgende afsnit fremsatte betragtninger .

3.2 . EUGFL-udviklingssektionen

3.2.1 . De foelgende betragtninger drejer sig specielt om de to mest repraesentative horisontale aktioner : Raadets forordning ( EOEF ) nr . 355/77 om forbedring af vilkaarene for forarbejdning og afsaetning af landbrugsvarer , og Raadets direktiv 72/159/EOEF om modernisering af landbrugsbedrifter . Der fremsaettes ligeledes helhedsbetragtninger vedroerende de regionale aktioner .

Mangler i udnyttelsen af stoette til forarbejdning og afsaetning af landbrugsprodukter

3.2.2 . De investeringer , hvortil der ydes tilskud , skal i henhold til de gaeldende bestemmelser indgaa i saerlige programmer .

a ) De programmer , Retten har undersoegt , indeholder almindeligvis en god analyse af de omhandlede produktionssektorer , med anfoerelse af de noedvendige nyorienteringer og de samlede maal . Men de menneskelige , tekniske og finansielle midler , der skal bringes i anvendelse , naevnes med langt mindre klarhed , og det fremgaar ikke tydeligt , hvilke investeringer der skal finansieres eller stoerrelsen heraf , produktionsmetoderne endsige den indvirkning paa landbrugsbedrifterne , der er tilsigtet .

b ) Kommissionens fastlaeggelse af udvaelgelseskriterier giver mulighed for at foraedle de elementer , der foerer til udvaelgelsen af projekterne . Men de kriterier , der vedtages hvert aar , angiver i hoejere grad , hvilke produktioner , der skal holdes ude fra fondens interventioner , end hvilke operationer der skal nyde fremme , og de udgoer derfor ikke det bedst taenkelige redskab for udvaelgelse af projekterne .

3.2.3 . Visse modtagere forsoemmer at tilsende Kommissionen den standardrapport om de oekonomiske resultater af de investeringer , hvortil der er ydet tilskud , og som de normalt skal fremsende inden to aar . Disse oplysninger er imidlertid uundvaerlige , naar det skal vurderes , om det er lykkedes at integrere projekterne i den oekonomiske sammenhaeng . Kommissionen tager ikke skridt til systematisk at udnytte de oplysninger , den faar .

Svagheder i forvaltning , kontrol og vurdering af stoetten til modernisering af landbrugsbedrifter

3.2.4 . I direktiv nr . 72/159/EOEF naevnes udviklingsplanen som et grundelement til fremme af landbrugsbedrifterne og til foroegelse af moderniseringen og indtaegterne , og der er i direktivet fastsat en ydelse af stoette til ivaerksaettelsen af disse udviklingsplaner .

a ) Ordningen indebaerer , at der foeres et detaljeret driftsregnskab , samt at landbrugeren har et vist kendskab til forvaltning . Ordningen synes endvidere teknisk at vaere ret kraevende , isaer naar det betaenkes , at den henvender sig til mindre begunstigede sociale og erhvervsmaessige kredse .

b ) Landbrugerne kan ikke uden passende administrative og tekniske forudsaetninger vurdere konsekvenserne , hvad angaar investeringernes rentabilitet af de muligheder , der tilbydes paa mellemlang sigt ved de forskellige landbrugsproduktioner . Det er derfor hovedsagelig i de regioner , hvor disse forudsaetninger forefindes , at direktivet kan baere frugt .

c ) Trods de bestraebelser , nationale myndigheder og erhvervsorganisationer har udfoldet , har der endnu ikke kunnet udarbejdes en egentlig metode til maaling og vurdering af planernes succes . Der er for mange ydre faktorer , der paavirker en plans gennemfoerelse , foerst og fremmest udviklingen i priser og levestandard , til at resultaterne kan sammenlignes med prognoserne . Planen fremstaar derfor som et udviklingsredskab , det er vanskeligt at kontrollere .

Mangelfuld forvaltning af stoetten til ugunstigt stillede omraader

3.2.5 . I loebet af de seneste regnskabsaar har der vaerer en betydelig vaekst i antallet af aktioner til fordel for ugunstigt stillede omraader . Det drejer sig navnlig om infrastrukturarbejder , samt om aktiviteter inden for skovbrug , uddannelse , eller paa andre omraader , som haenger sammen med forbedring af landbruget . I Raadets forordninger om disse aktioner fastsaettes aktionernes formaal , de generelle vilkaar for stoetten , og aktionernes varighed , og det er saedvanligvis med henblik paa ivaerksaettelsen af finansieringen bestemt , at de paagaeldende medlemsstater skal udarbejde programmer , der skal forelaegges Kommissionen til godkendelse .

a ) En foroegelse af antallet af saadanne aktioner indebaerer en risiko for , at Faellesskabets interventioner udvandes , isaer i betragtning af hvor begraensede midler udviklingssektionen raader over .

b ) Udarbejdelsen af programmer i henhold til forskrifterne , er ofte en stilistisk opgave . Kommissionen kommer derved i den situation at skulle godkende et vagt og i praksis lidet nyttigt program for gennemfoerelsen af finansieringerne , eller at skulle forlaenge den fornoedne frist til igangsaettelse af aktionen betydeligt , indtil programmet udfoermes bedre .

c ) Programmernes effektivitet afhaenger ligeledes af , om de myndigheder , der i medlemsstaterne har ansvaret for igangsaettelsen , raader over de finansielle , tekniske og administrative midler , der er noedvendige for programmernes gennemfoerelse . Denne forudsaetning har hidtil ikke altid vaeret til stede , og i enkelte tilfaelde har forskud til finansiering af projekter , der var bevilge * over Faellesskabets budget , henstaaet uudnyttet paa grund * betydelige forsinkelser i gennemfoerelsen af arbejdet og har endda maattet tilbagebetales til Kommissionen .

Forbindelse med markedspolitikken for landbruget

3.2.6 . Ved fastlaeggelsen af maal og gennemfoerelsesbestemmelser synes det over for hjemmemarkedernes og de internationale markeders k * av ikke tilstraekkeligt at ville aendre landbrugsstrukturerne for at naa frem til en bedre udvikling af produktionen . Der findes ikke inden for EUGFL , udviklingssektionen , noget klart og praecist affattet program for stoette til landbrugsbedrifterne for at ophoere med at producere overskudsvarer . De eneste aktioner , der har vaeret forsoegt med henblik herpaa , er mislykket , fordi de * nanglede en noejagtig formaalsdefinition og en tilstraekkelig selektiv udvaelgelse af modtagerne .

3.2.7 . Tvaertimod er mange investeringer i forskellige landbrugsproduktioner ( mejeriprodukter og vin ) blevet finansieret uden hensyn til , om der opstod skaevheder paa markedet . Det ville saaledes maaske have vaeret at foretraekke , om man havde indfoert en praemieringsordning for lukning af mejerier , ledsager af en passende hjaelp til producenterne , i omraader , det geografisk er delt paa grund af deres produktions saerlige kar * kteristika , frem for at fordele tilskud til skabelse af * eller udvikling af en allerede eksisterende - overskudskapacitet . Udviklingspolitikken boer ses som led i en genoprettelse af ligevaegten paa de samlede landbrugsmarkede * og produktionsomraader .

3.3 . Den europaeiske fond for Regionaludvikling

3.3.1 . De foelgende betragtninger drejer sig hovedsagelig om visse elementer , som beringer effektiviteten af EFRU's interventioner , isaer i forbindelse med den saakaldte kvotabestemte del , der udgoer 9 * % af stoetten , og som bevilges til investeringer som led i regionaludviklingsprogrammerne .

Svagheder i udvaelgelsen af de investeringer , hvortil der ydes stoette

3.3.2 . Interventionerne maa , for at blive effektive , koncentreres om prioriterede omraader . De oekonomisk ansvarlige maa raade over oplysninger , de kan anvende til at traeffe deres egne beslutninger . Fondens maal , interventionsvilkaar og midler boer fremgaa klart . Det er imidlertid konstateret , at :

a ) De programmer , medlemsstaterne udformer , bliver ikke forelagt Kommissionen til godkendelse . De bliver blot sendt til Kommissionen ; for at den kan traeffe afgoerelse om , hvilke omraader der skal prioriteres til fondens interventioner . Deres vage karakter goer dem lidet anvendelige til en vurdering og en udvaelgelse af projekter .

b ) I Kommissionen har gennemgangen af programmerne ikke foert til en afgoerelse om , hvilke omraader der foerst og fremmest skal nyde godt af fondens interventioner . Der er ikke fastlagt kriterier for udvaelgelsen blandt de stoetteberettigede projekter . Der er lidet kendskab til den eventuelle forundersoegelse og til begrundelserne for den endelige udvaelgelse .

c ) Naar medlemsstaterne er tilboejelige til at forelaegge fonden et antal stoetteanmodninger , der kun lige netop overstiger den finansieringskvote , der tilkommer dem , medfoerer det , at enhver udvaelgelse af projekter paa faellesskabsplan bliver staerkt begraenset . Der boer derfor indfoeres passende bestemmelser , der giver mulighed for en egentlig udvaelgelse paa faellesskabsplan .

d ) Der er naer tilknytning mellem de investeringer , hvortil der ydes stoette , og Faellesskabets politik for de saakaldte kvotafri aktioner . Det har imidlertid vist sig , at disse aktioner er for laenge om at komme igang ( i 1982 , dvs . fire aar efter at de var bevilget , var der kun anvendt omkring 22 % af de bevillinger , der var disponible til forpligtelser ) , og forvaltningen af dem stoeder paa forhindringer , der navnlig skyldes vanskeligheder med at naa en tilstraekkelig noeje definition af de enkelte projekter .

Fondsstoetten som supplement

3.3.3 . Fondens stoette boer ikke faa medlemsstaterne til at daempe deres egen indsats paa regionaludviklingsomraadet . Fondens stoette boer tvaertimod vaere et supplement hertil . Det ville vaere at svigte formaalet med fondens stoette , hvis den medfoerte en nedsaettelse af den stoette , medlemsstaternes offentlige myndigheder bevilger til de samme former for interventioner . De dokumenter , der oversendes af medlemsstaterne , indeholder imidlertid ikke oplysninger , der goer det muligt at sikre sig , at Faellesskabets stoette faktisk udgoer et supplement . Der angives saaledes intet om det samlede beloeb til eller udviklingen i det offentliges finansieringstilskud til udviklingen af de forskellige regioner .

Nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser

3.3.4 . Et af EFRU's formaal er at bidrage til nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser . Naar der traeffes afgoerelse om fondens stoette , er det isaer under hensyntagen til investeringens direkte eller indirekte indvirkning paa beskaeftigelsen , og et projekt inden for industri , haandvaerk eller servicefag er kun tilskudsberettiget , hvis det skaber eller bevarer mindst ti arbejdspladser .

a ) Overslagene over arbejdspladser er af meget relativ vaerdi , fordi de baade inden for virksomhederne og set i sammenhaeng med virksomhedernes oekonomiske opland paavirkes af en lang raekke variabler , hvis udvikling og samspil i vidt omfang er vilkaarlige .

b ) I fondens sagsakter findes ingen overslag eller andre oplysninger om investeringernes virkning paa beskaeftigelsen i forbindelse med infrastrukturprojekterne , som udgoer langt den stoerste del af de finansierede aktioner . For saa vidt angaar den indirekte virkning gaelder stort set det samme om industriinvesteringerne .

c ) De overslag eller oplysninger om beskaeftigelsen , der findes i fondens sagsakter , drejer sig kun om investeringernes direkte virkning for industri - , haandvaerks - eller servicevirksomheder , og de angives som et antal arbejdspladser , der skal skabes eller bevares ved hjaelp af stoetten . Dette antal giver ikke udtryk for den samlede nettoindflydelse , investeringen kan faa paa beskaeftigelsen i samtlige virksomheder i regionen , og har derfor kan ringe vaerdi .

Proceduren for fremskyndede betalinger

3.3.5 . Proceduren for fremskyndede betalinger , der blev indfoert i 1979 , giver mulighed for at tilbagebetale den offentlige stoette , medlemsstaterne har udbetalt , indtil 75 % af Faellesskabets stoette , forudsat at mindst 30 % af de betalinger , der udgoer beregningsgrundlaget for fondens stoette , allerede er afholdt . Retten har foretaget en undersoegelse , der viser , at dette system paa ingen maade har bidraget til at afkorte fristerne for gennemfoerelse af projekterne . Saa langt fra at stige har antallet af afsluttede sager derimod haft en tendens til at falde .

3.4 . Socialfonden

Manglende maalsaetninger og kriterier

3.4.1 . I artikel 125 i selve traktaten opstilledes oprindeligt fondens maalsaetninger i en praecis formuleret ordning , der opfyldte kravene under forhold med fuld beskaeftigelse . Faglig omskoling og boligaendring - hvortil der ydedes samfinansiering inden for Faellesskabet - skulle fremme arbejdskraftens bevaegelighed inden for Faellesskabet . Raadet har imidlertid i henhold til den nuvaerende ordning fra 1977 med hensyn til fondens maalsaetninger kun fastsat bestemmelser om de forskellige maalgrupper samt arten af tilskudsberettigede udgifter - for at holde udgifter uden direkte tilknytning til foranstaltningen udenfor - og fastlagt en procentsats for Faellesskabets intervention ( i reglen 50 % , 55 % til projekter i de seks hoejest prioriterede regioner ) .

3.4.2 . Kommissionen derimod vedtager hvert aar de kriterier , den finder , boer anvendes ved udvaelgelsen af medlemsstaternes ansoegninger . Disse kriterier , kaldet " retningslinjer " , kan udelukke visse former for virksomhed , omend de ifoelge forordningen er tilskudsberettigede . Der tages hensyn til foelgende : maalgrupperne , virksomhedsart og sidst , men ikke mindst , tilhoersforhold til bestemte regioner .

3.4.3 . " Retningslinjerne " indarbejdes derefter i det af Kommissionen opstillede budgetforslag . Men eventuelle aendringer foretaget af Raadet og Parlamentet medfoerer ikke uden videre en tilpasning af retningslinjerne , der herved mister en del af deres oprindelige betydning . Desuden er det kun muligt at undgaa en overskridelse af budgetrammen , hvis Kommissionen foretager en " vejet nedskaering " af de enkelte medlemsstaters ansoegninger . Denne nedskaering foretages ud fra statistiske oplysninger om den sociale og oekonomiske situation i medlemsstaterne , uden at der tages hensyn til forholdene i de enkelte sektorer . Faellesskabselementet i denne procedure svaekkes saaledes kraftigt , hvilket ogsaa gaelder procedurens nyttevirkning for den enkelte sektor .

3.4.4 . Denne kortfattede beskrivelse viser tydeligt , at der ikke findes nogen definition paa faellesskabsplan af den af fonden finansierede socialpolitik , hvilket baade gaelder formaalene og de enkelte foranstaltninger , der tager sigte herpaa . Foranstaltningerne er saadan set nationale og traeffes ikke paa Faellesskabets initiativ .

Medlemsstaternes rolle

3.4.5 . Med hensyn til de af medlemsstaterne finansierede aktioner er det noedvendigt at skelne mellem foranstaltningerne , om de svarer til , eller ikke svarer til , forpligtelser paalagt det offentlige i henhold til den nationale lovgivning . I det foerste tilfaelde virker Faellesskabets tilskud ikke som en egentlig tilskyndelse . Der er kun tale om en godtgoerelse i forbindelse med en intervention , som medlemsstaten alligevel skulle have finansierer . Dette er ikke tilfaeldet , naar der er tale om aktioner paa foranledning af offentlige eller private organer med finansiel autonomi . Kun i denne forbindelse kan Faellesskabets intervention spille en supplerende rolle .

3.4.6 . Gennem en harmonisering af de nationale love og bestemmelser for aktioner finansieret af Socialfonden kunne det blive betydelig lettere at koncentrere interventionerne om de af Faellesskabet fastsatte og prioriterede maal . Desvaerre er denne harmonisering ikke gennemfoert , og medlemsstaterne maa derfor selv vaelge , hvilke af de i henhold til Faellesskabets retningslinjer tilskudsberettigede projekter , der kan paaregnes at indbringe det stoerst mulige udbytte , og de fremlaegger dem i spredt raekkefoelge .

Mangler ved tilskudsforvaltningen .

3.4.7 . I henhold til fondsforordningen skal Kommissionen tilpasse sine retningslinjer til den oekonomiske og sociale situation i Faellesskabet . Men efter hvad Retten erfarer , foretages der ingen systematiske undersoegelser i denne henseende . Selv muligheden for at udnytte " forundersoegelser og modelforsoeg " finansieret af fonden udnyttes hverken fuldt ud eller systematisk .

3.4.8 . Der sikres ingen opfoelgning af projekterne under deres forloeb . Kommissionen noejes med at udbetale forskud blot mod medlemsstaternes bekraeftelse af , at projektet er naaet til forskellige stadier . Paa det afsluttende stadium foretages gennemgangen af betalingsanmodningerne primaert ud fra en g * nemfoerelsesrapport , som skal godtgoere , at udgifterne er tilskudsberettigede . Ved denne lejlighed foretages der ingen undersoegelse med henblik paa at bestemme resultaterne af de finansierede aktioner og deres nyttevirkning .

3.4.9 . Retten har ligeledes konstateret , at ordningen med delegering af forvaltningsansvaret til medlemsstaterne hverken er fulgt op eller vurderet for at sikre , at den er paalidelig . Kommissionen har heller ikke foretaget de foreskrevne efterfoelgende vurderinger med henblik paa tilpasning af politikken til situationen paa arbejdsmarkedet .

3.4.10 . Da Kommissionen af praktiske grunde stod for at skulle definere en raekke faelles betingelser for at modtage stoette , noejedes den med at anvende de i de enkelte medlemsstater gaeldende definitioner paa f.eks . offentlige eller private tilskudsberettigede organer eller unge arbejdssoegende , arbejdstagere , der trues af arbejdsloeshed , vandrende arbejdstagere , handicappede .

3.5 . Afsluttende bemaerkninger om strukturfondene

3.5.1 . Den nuvaerende situation er i mange tilfaelde praeget af mangelfuld formulering af maalsaetningerne . Uden om Regionalfonden er der efterhaanden indfoert regionale elementer i EUGFL , udviklingssektionen , og Socialfonden . Dette forhold , som giver anledning til en vis sammenblanding af begrebet regionalpolitik og det regionale aspekt i en sektorpolitik , ligger til grund for den alt for uklare formulering af mange maalsaetninger . Derfor er gennemfoerelsesforanstaltningerne med henblik paa disse maalsaetninger ofte yderst mangelfuldt tilpassede .

3.5.2 . Naar Raadet skal udstede forordninger , goer manglerne ved maalsaetningerne det ofte vanskeligt at finde frem til passende instrumenter og kriterier . Kommissionen har for sit vedkommende ikke altid benyttet sig af den mulighed , som den har , til at supplere udvaelgeseskriterierne for stoettetildeling med en raekke prioriteringsregler . Under disse omstaendigheder sikres det ikke , at faellesskabsstoetten faar karakter af at vaere et supplement , og ordningen udarter sig til kun at formidle en delvis tilbagebetaling af udgifter paa de nationale budgetter .

3.5.3 . Kommissionen goer isaer en indsats for at sikre maksimal udnyttelse af de disponible bevillinger . Den koncentrerer sig i for hoej grad om den loebende forvaltning og foelger saaledes naeppe strukturfondenes aktiviteter i medlemslandene . Den raader ikke over saa mange oplysninger , at den kan foretage en serioes vurdering af resultaterne af Faellesskabets finansieringer . Kommissionen foretager saaledes ikke en systematisk vurdering af resultaterne af de forskellige politikker .

3.5.4 . Der er koordineringsproblemer i forbindelse med formaalene , forordningerne og forvaltningen . Det er isaer ved ivaerksaettelsen paa stedet , at hensigtsmaessige procedurer kunne forhindre modstridende resultater og dobbelt arbejde . I oejeblikket goer Kommissionen forsoeg paa at lave en koordinering , men uden at have tilstraekkeligt kendskab til forholdene i regionerne .

3.5.5 . Sammenfattende er det billede , som i oejeblikket tegner sig af strukturfondenes oekonomiske forvaltning , saa meget mere skuffende , som dette omraade let kunne omfattes af et effektivt forvaltningssystem , hvor Kommissionen og medlemsstaterne paa grundlag af et detaljeret fleraarigt program kunne samarbejde om alt fra beslutningsprocessen og frem til opfoelgning paa stedet .

3.5.6 . Ved anvendelse af en saadan faelles politik burde der i foerste raekke soerges for :

a ) at Raadet paa forslag fra Kommissionen giver en klar formulering af maalsaetningerne ;

b ) at Kommissionen opstiller noeje kriterier for tildeling af faellesskabsstoette ; og

c ) at Kommissionen foretager en systematisk vurdering af de af Faellesskabet stoettede projekter .

4 . UDVIKLINGSBISTAND

4.1 . Indledning

4.1.1 . Det europaeiske Faellesskab har indgaaet en lang raekke aftaler , der tager sigte paa at indfoere en ny form for forbindelser mellem industrilandene og udviklingslandene . Udviklingsbistanden , som finansieres af De europaeiske Fonde eller over Faellesskabets budget , er det staerkeste udtryk for en sand faellesskabspolitik . Efter udarbejdelsen i faellesskab med modtagerlandene inden for rammerne af en fleraarig planlaegning gennemfoeres , finansieres og kontrolleres den i vidt omfang af Faellesskabets organer .

4.1.2 . Bistanden er hoejt vaerdsat i modtagerlandene , fordi den helt uden politiske betingelser betyder en vaerdifuld valutatilfoersel , og da den almindeligvis ledsages af en relevant teknisk bistand . I 1982 var bistanden paa 1,6 mia ECU , svarende til 10 % af den samlede stoette fra Faellesskabets medlemsstater , hvoraf 893 mio ECU til teknisk og oekonomisk samarbejde og 707 mio til foedevarehjaelp .

4.1.3 . Da antallet af lande , der modtager bistand fra Faellesskabet , konstant er vokset , og da de disponible midler i stadig hoejere grad er blevet udhulet af inflationen , maa de ledere , der har ansvaret for forvaltningen af bistanden vaere yderst omhyggelige med at anvende den bedst muligt og med at undgaa unoedigt spild .

4.2 . Begraensede resultater af bistanden

4.2.1 . Naar man generelt sammenholder resultaterne med de maal , der oprindelig var sat for udviklingsbistandens hovedomraade , det tekniske og oekonomiske samarbejde , fremgaar det , at det med dette samarbejde ikke i hoejere grad er lykkedes at inkorperere modtagerlandenes oekonomi i verdensoekonomien gennem udvikling af eksportafgroeder eller at skabe konkurrencedygtige industricentre . Det er endvidere paa grund af manglende midler heller ikke lykkedes at afhjaelpe de struktursvagheder , der truer natur - og menneskemiljoe i disse regioner i form af oerkendannelse , skovrydning , udpining af jorden og den tiltagende slumdannelse i storbyerne .

4.2.2 . Derimod har denne bistand vaeret et nyttigt tilskud til udviklingen i visse sektorer i modtagerlandene , isaer paa det sanitaere omraade og inden for uddannelse og transportinfrastrukturer . Den gavnlige virkning for landbruget er vanskeligere at maale , men der er blevet forbedret ved overgangen til integrerede projekter , som tager stoerre hensyn til de menneskelige aspekter , og som imoedekommer behovet for at give levnedsmiddelforsyningen foerste prioritet .

4.3 . Struktursvagheder i det tekniske og oekonomiske samarbejde

4.3.1 . Planlaegningen af bistanden , som foregaar efter lande og efter samlede beloebsrammer , er i hoejere grad inspireret af kriterierne om en retfaerdig geografisk og politisk fordeling end af en kritisk vurdering af vaerdien af de enkelte projekter , der skal gennemfoeres . Men hertil kommer , at Kommissionen hverken under forundersoegelserne eller under den efterfoelgende kontrol tillaegger vurderingen af projekterne den samme betydning som Verdensbanken eller Den internationale sammenslutning for oekonomisk Udvikling .

4.3.2 . Forvaltningen af Faellesskabets bistand er praeget af tung administration , for lange frister for forundersoegelserne , en mangfoldighed af beslutningstagere samt af mangelen paa en databank , som kunne give mulighed for at drage laere , positiv eller negativ , af de projekter af samme art , der tidligere har vaeret gennemfoert .

4.3.3 . Faellesskabet er tilboejelig til at overvurdere modtagerlandenes og isaer de fattigste AVS-landes oekonomiske og administrative evne til at beskrive , medfinansiere og vedligeholde projekterne . Som forholdene udvikler sig i oejeblikket , vil der i stadig hoejere grad i forvejen blive lagt beslag paa Faellesskabets bistand med regelmaessigt tilbagevendende udgifter til projekter , der er blevet finansieret tidligere .

4.4 . Juridiske mangler og administrative svagheder i samarbejdet

4.4.1 . I modsaetning til Verdensbanken og Den internationale sammenslutning for oekonomisk Udvikling , som afviser at lade nogen form for national beskatning indgaa i finansieringen af projekterne , fortsaetter Faellesskabet med at betale forskellige former for afgifter , skatter og andre ydelser , der opkraeves af modtagerlandenes regeringer . Denne skaevhed , der ogsaa er et resultat af aftalerne med middelhavslandene , boer goeres til genstand for en samlet forhandling og en generel forordning , der skal erstatte de nugaeldende empiriske delaftaler og sikre , at alle Faellesskabets bidrag bliver fritaget for national beskatning .

4.4.2 . Med henblik paa en bedre anvendelse af midlerne boer Faellesskabet formindske antallet af dobbeltbetalinger og af synkroniseringsfejl , der skyldes den manglende samordning af bistanden , som Retten har konstateret baade internt i Faellesskabets institutioner og i samordningen med den bilaterale og multinationale bistand .

4.4.3 . Bistanden af budgetmidler , som i stadig stigende omfang forvaltes af Den europaeiske Investeringsbank i Faellesskabets navn , er ikke noedvendigvis underlagt princippet om Faellesskabets foersteprioritet ved leveringer . Bistanden kontrolleres endvidere ikke paa fyldestgoerende maade af Faellesskabets organer , og den faktureres paa langt ringere vilkaar end lignende tjenesteydelser , der leveres af andre internationale udviklingsbanker .

4.4.4 . I forbindelse med samarbejdsaftalerne med middelhavslandene konstateres der paa grund af administrative vanskeligheder betydelige forsinkelser og manglende udnyttelse af bevillinger . Disse vanskeligheder skyldes bl.a . det forhold , at forslaget til finansforordning om gennemfoerelse af protokol nr . 1 til samarbejdsaftalerne med Maghreb-landene og Machrak-landene samt protokollerne indgaaet med Malta og Cypern fra 1978 endnu ikke er vedtaget .

4.4.5 . Endelig er det beklageligt , at Kommissionen og middelhavslandene ikke har kunnet blive enige om opstilling af et faelles udkast til almindelige udbudsbetingelser gaeldende for kontrakter finansieret af Faellesskabet . Det giver saaledes til stadighed anledning til juridiske konflikter og tidsspilde , at Faellesskabets og de nationale regler bestaar side om side .

4.5 . Foedevarehjaelp

4.5.1 . Modtagerlandenes ernaeringsunderskud er meget ofte en foelge af en centralistisk politik , som goer det lidet tillokkende at tilvejebringe produktionskapaciteten , og som hindrer en overlevelsesoekonomi i at udvikle sig til en udvekslingsoekonomi . Enhver strategi , der tager sigte paa en stoerre selvforsyning med foedevarer i AVS-landene , isaer de lande , der har tropisk eller aekvatorialt klima , maa derfor tage hensyn til de politiske og strukturelle blokeringer , der hindrer produktions - og salgsinitiativer i at udvikle sig fuldt ud .

4.5.2 . Det maa , i det mindste i det indledende stadium , tillaegges den stoerste betydning at udbrede kendskabet til enkle fremgangsmaader , som f.eks . overrisling i mindre maalestok og inddragelse af husdyr i bearbejdning og goedning af jorden i lighed med aarhundredgamle metoder hos asiatiske boender , som er i stand til paa sammenlignelige arealer at ernaere en befolkning , der er mange gange stoerre end den afrikanske .

4.5.3 . I oevrigt skal Retten minde om , at den siden 1978 , og isaer i saerberetningen om fodevarehjaelp , til stadighed har gjort budgetmyndighederne og Kommissionen opmaerksom paa en raekke elementaere tekniske mangler , hvis afhjaelpning ville have formindsket spildet foeleligt og ville have bidraget til at hjaelpe de noedstedte befolkninger paa rette tidspunkt . I oevrigt oensker Retten at understrege , at den eftergivenhed , der goer sig gaeldende i forbindelse med gennemfoerelsen af de modydelser , modtagerlandene har forpligtet sig til efter modtagelse af Stabex-overfoersler og foedevarehjaelp med videresalg for oeje , meget ofte har hindret , at hjaelpen fik den forstaerkende virkning , der var tilsigtet med de paagaeldende konventioner .

5 . AFSLUTTENDE BEMAERKNINGER

5.1 . Med denne beretning har Retten ikke alene villet henlede opmaerksomheden paa de svagheder , som efter dens opfattelse undergraver den oekonomiske forvaltning af Faellesskabets aktiviteter , men den har ogsaa fremsat specifikke forslag om , hvordan forholdene kunne forbedres . Disse forslag falder i to kategorier . Den ene kategori beroerer hovedsagelig garantiudgifter for landbruget ( se punkt 2.5 ) og omhandler metoder til at opnaa meget vaesentlige besparelser uden samtidig at bringe en heldig gennemfoerelse af de paagaeldende foranstaltninger i fare . I den anden kategori forslag anvises metoder til at faa bedre resultater med det nuvaerende udgiftsniveau . Dette gaelder isaer strukturfondene og udviklingsbistanden . Der udoeves til stadighed pres for at faa stoerre bevillinger til disse omraader , og efter Rettens opfattelse skyldes dette i det mindste delvis , at de midler , der for oejeblikket saettes ind , ikke har den tilsigtede virkning , de skulle . Hvis deres nyttevirkning kunne oeges ( se punkterne 3.5.1 til 3.5.6 ) , ville det maaske kunne daempe presset for stoerre udgifter .

5.2 . Det er ogsaa et spoergsmaal , om mange af de aktiviteter , Faellesskabets fonde finansierer , er udtryk for en virkelig faellesskabspolitik . Paa visse omraader bidrager Faellesskabet kun til at betale en del af omkostningerne ved foranstaltninger , der er af rent national interesse ( jf . bl.a . punkterne 3.3.2.c og 3.4.4 til 3.4.6 ) . Selv naar det angaar landbrugsgaranti , hvor der som regel er en faelles politik , er visse udgiftskategorier kun udtryk for nationale og sektorale saerinteresser ( jf . punkterne 2.2.5 og 2.3.14 til 2.3.16 ) .

5.3 . Retten skal afslutte denne gennemgang af den oekonomiske forvaltning i Faellesskaberne med i saerlig grad at henlede opmaerksomheden paa en svaghed , der bliver ved at praege de fleste stoerre aktivitetsomraader . Til trods for Kommissionens ansvar for gennemfoerelsen af budgettet i hendhold til artikel 205 i EOEF-traktaten ( og tilsvarende bestemmelser ) , er denne opgave i praksis delt op mellem Kommissionen og de nationale myndigheder eller forvaltningskomiteer , der faktisk repraesenterer medlemsstaterne . Dette forflygtiger atter ansvaret for de oekonomiske konsekvenser af de paagaeldende aktioner og beslutninger .

Vedtaget af Retten paa moedet den 6 . oktober 1983 .

For Revisionsretten

Pierre LELONG

Formand

( 1 ) 19 komiteer ( jf . fortegnelsen i EFT nr . L 19 af 24 . 1 . 1983 , s . 314 ) .

( 2 ) EFT nr . C 313 af 29 . 11 . 1982 .

( 3 ) Ref . COM(81 ) 608 endelig udg . Retningslinjer for EF's landbrug , pkt . 59 til 64 .

( 4 ) Jf . bl.a . Revisionsrettens saerberetning offentliggjort i 1980 , samt aarsberetningerne for 1979 , 1980 og 1982 .