ÅRSBERETNING for regnskabsåret 1997 (98/C 349/01)

Beretningen med institutionernes svar til Rettens bemærkninger er fremsendt til dechargemyndigheden og de øvrige institutioner.

Bernhard FRIEDMANN (Formand)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

INDHOLD

Side

Generel indledning 5

BERETNING OM AKTIVITETERNE I FORBINDELSE MED DET ALMINDELIGE BUDGET

Del I - Bemærkninger om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

Kapitel 1 - Egne indtægter 7

Kapitel 2 - Den fælles landbrugspolitik 21

Kapitel 3 - Strukturforanstaltninger 59

Kapitel 4 - Interne politikker 76

Kapitel 5 - Bistand til tredjelande 87

Kapitel 6 - Administrationsudgifter 108

Kapitel 7 - Finansielle instrumenter og bankaktiviteter 110

Del II - Revisionserklæringen om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

Kapitel 8 - Revisionserklæringen med underbyggende oplysninger 119

BERETNING OM 6. OG 7. EUROPÆISKE UDVIKLINGSFONDS AKTIVITETER

Del I - Bemærkninger om 6. og 7. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter 149

Del II - Revisionserklæring med underbyggende oplysninger om 6. og 7. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter 161

BILAG

Bilag I - Finansielle oplysninger om det almindelige budget og 6. og 7. Europæiske Udviklingsfond (1*) I

Bilag II - Beretninger og udtalelser vedtaget af Retten inden for de seneste fem år XLI

INSTITUTIONERNES SVAR

BERETNING OM AKTIVITETERNE I FORBINDELSE MED DET ALMINDELIGE BUDGET

Side

Del I - Bemærkninger om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

Kapitel 1 - Egne indtægter 18

Kapitel 2 - Den fælles landbrugspolitik 50

Kapitel 3 - Strukturforanstaltninger 71

Kapitel 4 - Interne politikker 83

Kapitel 5 - Bistand til tredjelande 100

Kapitel 7 - Finansielle instrumenter og bankaktiviteter 117

Del II - Revisionserklæringen om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

Kapitel 8 - Revisionserklæringen med underbyggende oplysninger 139

BERETNING OM 6. OG 7. EUROPÆISKE UDVIKLINGSFONDS AKTIVITETER

Del I - Bemærkninger om 6. og 7. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter 157

Del II - Revisionserklæringen med underbyggende oplysninger om 6. og 7. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter 171

GENEREL INDLEDNING

1. I denne årsberetning forelægger Revisionsretten resultaterne af revisionen af gennemførelsen af Den Europæiske Unions almindelige budget og af finansielle instrumenter og bankaktiviteter, der finansieres med fællesskabsmidler. Retten gør i årsberetningen institutionerne og Europas borgere opmærksomme på en lang række væsentlige problemer, som Kommissionen og de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne bør sætte ind på at løse. Årsberetningen er et væsentligt element i dechargeproceduren. Europa-Parlamentet meddeler under hensyntagen til Rådets henstilling decharge. Kommissionen udarbejd en beretning om, hvilke foranstaltninger den har truffet på baggrund af Europa-Parlamentets beslutninger med de bemærkninger, der ledsager afgørelsen om meddelelse af decharge for det almindelige budget, EKSF og EUF, samt på baggrund af de kommentarer, der ledsager Rådets henstilling om decharge.

2. Bemærkningerne i årsberetningen omhandler resultaterne af Rettens revision af indtægter og udgifter. Revisionen har også omfattet aspektet forsvarlig økonomisk forvaltning. Efter disse bemærkninger følger den revisionserklæring om regnskabernes rigtighed og om de underliggende budgettransaktioners lovlighed og formelle rigtighed, som Retten afgiver til Europa-Parlamentet og Rådet, samt Rettens bemærkninger i denne forbindelse.

3. Årsberetningen for regnskabsåret 1997 er opbygget anderledes end tidligere årsberetninger. Igennem årene er Rettens årsberetning nemlig blevet så omfattende, at det er blevet umuligt at forberede og afslutte den inden for rimelige frister. Og siden traktaten om Den Europæiske Union trådte i kraft, har dechargeproceduren også omfattet særberetningerne. Retten har derfor valgt at offentliggøre hovedparten af revisionsresultaterne i særberetninger, hvilket også har den fordel, at arbejdsbyrden kan fordeles bedre over hele året. I år indeholder hvert kapitel ikke de detaljerede resultater af forskellige undersøgelser, men generelle bemærkninger og et sammendrag af konklusionerne af det revisionsarbejde, som Retten har redegjort for i særberetninger offentliggjort siden udgivelsen af sidste årsberetning.

4. Den eksterne revisors revisionspåtegning af Revisionsrettens driftsregnskab og balance pr. 31. december 1997 og hans beretning om Revisionsrettens interne kontrolsystem og økonomiske forvaltning er offentliggjort i EFT C 318 af 15.10.1998.

5. Beretningen om De Europæiske Udviklingsfonde med revisionserklæringen om fondene forelægges for sig i forlængelse af beretningen om det almindelige budget.

Beretning om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

DEL I Bemærkninger om aktiviteterne i forbindelse med det almindelige budget

KAPITEL 1 (2*) Egne indtægter

1.0. INDHOLD Punkt

Indledning 1.1

Budgetgennemførelse 1.2

Traditionelle egne indtægter 1.3 - 1.24

Økonomisk forvaltning 1.3 - 1.9

Mangelfuld intern kontrol af medlemsstaternes regnskaber 1.4 - 1.5

Revision af medlemsstaternes sammenfattende årsregnskaber 1.6 - 1.7

Konklusion 1.8 - 1.9

Revision af anvendelsen af risikoanalysemetoder i toldkontrol og toldklarering af varer 1.10 - 1.24

Indledning 1.10 - 1.16

Rettens revision 1.17

Konklusion 1.18 - 1.24

Egne indtægter hidrørende fra moms og BNI 1.25 - 1.36

Ordningen for moms- og BNI-indtægter 1.25 - 1.29

Moms i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne 1.30 - 1.36

INDLEDNING

1.1. Rettens revision af traditionelle egne indtægter har omfattet Kommissionens og medlemsstaternes økonomiske forvaltning af fastlæggelse og opkrævning af fællesskabsindtægter. Revisionen har også omfattet anvendelsen af risikoanalysemetoder ved toldkontrol, og detaljerede bemærkninger herom er offentliggjort i en særberetning (3). Rettens undersøgelse af momsindtægterne og indtægterne beregnet på grundlag af bruttonationalindkomsten (BNI), der tegner sig for ca. 80 % af indtægterne på fællesskabsbudgettet, vedrørte navnlig disse indtægters art og deres konsekvenser for Fællesskabets finansieringssystem. Retten har også analyseret potentielle momsindtægtstab i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne. Bemærkningerne om revisionen af ovennævnte to områder, der resumeres i dette kapitel, er offentliggjort i to særberetninger (4).

BUDGETGENNEMFØRELSE

1.2. Tabel 1.1 viser Fællesskabets indtægter i regnskabsåret 1997, og figur 1.1 viser følgende:

a) De faktiske egne indtægter i regnskabsåret 1997 androg 80 547,7 mio. ECU eller 97,8 % af indtægterne i henhold til det endelige budget. Indtægterne er faldet med 1,3 % i forhold til regnskabsåret 1996 (81 275,1 mio. ECU).

b) De traditionelle egne nettoindtægter med fradrag af opkrævningsudgifter (1 574,7 mio. ECU) androg 14 172,3 mio. ECU eller 17,6 % af de samlede faktiske indtægter. Disse indtægter, der er steget med 4,3 % i forhold til regnskabsåret 1996, fordeler sig som følger:

- told svarende til et bruttobeløb på 13 607,7 mio. ECU eller 86,4 % af de traditionelle egne bruttoindtægter (15 747,0 mio. ECU) (5)- landbrugsafgifter svarende til et bruttobeløb på 1 025,2 mio. ECU eller 6,5 % af de traditionelle egne bruttoindtægter

- sukker- og isoglukoseafgifter svarende til et bruttobeløb på 1 114,0 mio. ECU eller 7,1 % af de traditionelle egne bruttoindtægter.

c) Egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften (moms) inklusive saldobeløb og justeringer (- 567,5 mio. ECU) androg i alt 34 351,5 mio. ECU (6) eller 42,6 % af de samlede faktiske indtægter. Indtægterne er formindsket med 6 % i forhold til regnskabsåret 1996, hvor de androg 36 535 mio. ECU.

d) BNI-indtægten inklusive saldobeløb og justeringer (- 544,9 mio. ECU) androg 26 891,7 mio. ECU (7) (heraf forbehold: 286,9 mio. ECU) eller 33,4 % af de samlede faktiske indtægter. Denne indtægt er steget med 27,7 % i forhold til det foregående regnskabsår, hvor den androg 21 058 mio. ECU. Den supplerende indtægt skulle kompensere for det foregående regnskabsårs overskudsnedgang og de negative saldobeløb og justeringer for tidligere regnskabsår.

e) Det disponible overskud fra det foregående regnskabsår (4 384,0 mio. ECU) og diverse indtægter (813,5 mio. ECU) udgør 6,4 % af de samlede faktiske indtægter svarende til et fald på 51,3 % i forhold til regnskabsåret 1996.

TRADITIONELLE EGNE INDTÆGTER

Økonomisk forvaltning

1.3. Rettens bemærkninger er baseret på systemanalyser, analytiske undersøgelser og efterprøvelse af procedurerne for centralisering af de traditionelle egne indtægter, som skal overdrages Kommissionen, samt stikprøver af transaktioner udvalgt i medlemsstaterne.

Figur 1.1 - Finansieringen af fællesskabsbudgettet

>START GRAFIK>

Finansieringen af budgettet 1996-1997 (mio. ECU)

Momsindtægter

BNI-indtægter

Traditionelle egne indtægter

Disponibelt overskud fra det foregående regnskabsår

Diverse indtægter

Tegnforklaring:

(x %; y %)

x %: andel af finansieringen af budgettet for regnskabsåret 1997

y %: afvigelser i 1997 i forhold til 1996.

Traditionelle egne indtægter 1996-1997 (mio. ECU)

Told

Sukker, isoglucose

Landbrugsafgifter

Opkrævningsudgifter

Tegnforklaring:

(x %) - x %: andel af de traditionelle egne indtægter.

Kilde:

Budgettet for 1997 og driftsregnskabet for 1996 og 1997.

>SLUT GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN FILM>

>TABELPOSITION>

Mangelfuld intern kontrol af medlemsstaternes regnskaber

1.4. Retten bemærkede i årsberetningen for regnskabsåret 1995, at før 1989 stillede en medlemsstat »samtlige beløb svarende til de konstaterede fordringer, inklusive beløbene svarende til ikke-inkasserede fordringer, til rådighed for Kommissionen. Pr. 1. januar 1989 androg konstaterede fordringer, der ikke var inkasseret og stillet til rådighed for Fællesskabet, i alt 93,8 mio. ECU. Dette beløb er ikke blevet tilbagebetalt, så det kunne opføres i det særskilte regnskab, men Kommissionen har ikke gjort indsigelse mod, at de nationale myndigheder trækker nedskrivninger fra i beløbene for løbende konstaterede fordringer. Hverken Kommissionen eller de nationale myndigheder har indført et overvågningssystem, der gør det muligt til enhver tid at fastslå det kumulerede beløb for sådanne fradrag« (8). Retten har undersøgt disse fradrag, som myndighederne i den pågældende medlemsstat har foretaget siden 1989, og konstateret, at der fra januar 1989 til juni 1997 er fratrukket i alt 5,944 mio. ECU for meget fra det beløb, der skulle overdrages Kommissionen. Kommissionen bør sørge for, at dette forhold bringes i orden.

1.5. I en anden medlemsstat tog toldmyndighederne den 16. juli 1996 5,67 mio. ECU vedrørende fire importangivelser ud af det særskilte regnskab, så beløbet kunne overføres til det regnskab, der er omhandlet i artikel 6, stk. 2, litra a), i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 (9), og overdrages Kommissionen. Disse 5,67 mio. ECU burde have været overdraget Kommissionen i september 1996, men det skete først i marts 1997 - altså med seks måneders forsinkelse.

Revision af medlemsstaternes sammenfattende årsregnskaber

1.6. Retten har med regelmæssige mellemrum påpeget i sine årsberetninger, at de traditionelle egne indtægter overdrages for sent, at Fællesskabet mister indtægter, fordi fordringer forældes efter tre år, og at der kan konstateres fejl eller uregelmæssigheder ved fastlæggelsen af told på varer, der er omfattet af en præferenceordning eller en suspensionsordning, og fejl eller mangler i de nationale instrukser. Disse bemærkninger vedrører de forskellige former for jævnligt forekommende uregelmæssigheder, som man genfinder i den underliggende dokumentation til revisionserklæringen, og som indvirker på beløbene opført i medlemsstaternes regnskaber. Ved revisionen, der omfattede regnskabsåret 1997, konstateredes igen tab af egne indtægter på grund af sådanne uregelmæssigheder. Fire medlemsstater havde f.eks. overdraget beløbene vedrørende konstaterede fordringer for sent. I stikprøven af undersøgte transaktioner beløb de konstaterede fordringer sig til 7,3 mio. ECU, og der var forsinkelser på mellem en og seks måneder. I medfør af artikel 11 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 (10) burde de pågældende medlemsstater have betalt morarente i de tilfælde, hvor beløbene var overdraget for sent.

1.7. I medfør af artikel 7 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1355/96 af 8. juli 1996 (11) om ændring af Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 foretages der ikke længere berigtigelse af hver enkelt medlemsstats sammenfattede regnskab efter den 31. december i det tredje år efter et bestemt regnskabsår. Endvidere har Kommissionen forelagt et forslag (12) til ændring af artikel 17 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om, at de ikke-inddrevne beløb annulleres i det særskilte regnskab efter udløbet af en bestemt frist, som i forslaget er fastsat til senest efter fem år.

Konklusion

1.8. De to ændringer af forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 (jf. punkt 1.7) burde medføre, at Kommissionen indfører sådanne procedurer, som er gældende for regnskabsafslutningen af landbrugsafgifterne, og inden udløbet af de i punkt 1.7 omhandlede frister reviderer hver enkelt medlemsstats sammenfattende årsregnskab, eller at den i det mindste får attesteret de pågældende regnskaber i overensstemmelse med de regler, der gælder for revision af regnskaber.

1.9. Kommissionen bør fortsat gøre en indsats for, at forvaltningen og kontrollen af de traditionelle egne indtægter forbedres i medlemsstaterne, så de samme former for uregelmæssigheder ikke bliver ved at forekomme.

Revision af anvendelsen af risikoanalysemetoder i toldkontrol og toldklarering af varer (13)Indledning

1.10. Medlemsstaterne har ansvaret for at inkassere de traditionelle egne indtægter (14,2 mia. ECU eller ca. 17,7 % af det samlede fællesskabsbudget i 1997).

1.11. Det indre marked blev gennemført den 1. januar 1993, og samtidig trådte de konsoliderede fællesskabsforskrifter på toldområdet i kraft. Sigtet med disse forskrifter var at sikre, at toldforskrifterne anvendtes ensartet i hele Fællesskabet. I toldkodeksen og efterfølgende bestemmelser om ændringer heraf fastsættes, hvilke konkrete kontroller toldadministrationerne skal foretage for at beskytte Fællesskabets finansielle interesser.

1.12. Økofin-Rådet (økonomi- og finansministrene) godkendte den 23. november 1992, at der blev brugt risikoanalysemetoder til at målrette den finansielle kontrol. Økofin-Rådet henstillede, at Kommissionen inden udgangen af 1993 vedtog foranstaltninger med henblik på at indføre målrettet revision på grundlag af risikoanalyse i alle sektorer, hvor der skulle foretages kontrol.

1.13. I efterfølgende fællesskabsforskrifter på toldområdet er der kun foreskrevet anvendelse af risikoanalyseteknikker i kontrollen af varer importeret under forenklede toldprocedurer ad luftvejen eller ad søvejen (14). Endvidere er toldmyndighederne i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 210/97/EF af 19. december 1996 om vedtagelse af et handlingsprogram for toldvæsenet i EF (Told 2000) (15) forpligtede til at anvende risikoanalysemetoder, når de skal afgøre, hvordan og hvornår de skal udøve deres kontrolmandat.

1.14. I en række dokumenter vedtaget af Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen fremhæves behovet for at anvende de nyeste toldteknikker og mere effektive arbejdsmetoder som f.eks. informationsteknologi, risikoanalyse og udvælgelse ved hjælp af risikoprofiler, fælles og samordnet risikoforvaltning og avancerede revisionssystemer. Disse institutioner kræver, at de nationale toldadministrationer fungerer, som om de udgjorde en enkelt administration, og har opfordret medlemsstaterne til at samarbejde tæt og koordinere deres indsats om opfyldelsen af disse fælles mål.

1.15. Kommissionen bemærker, at medlemsstaterne ikke anvender samme inspektionsteknikker, men den tror på, at forholdene vil blive bedre, når der udvikles risikoanalysemetoder. Den håber, at der inden for rammerne af Told 2000-programmet kan tegnes »risikoprofiler«, der dækker hele Fællesskabet. I forbindelse med nogle toldordninger vil den opfordre medlemsstaterne til systematisk at bruge risikoanalysemetoder i deres kontrolforanstaltninger og følge de retningslinjer for risikoanalyse, som bør anvendes i hele Fællesskabet.

1.16. Der blev udsendt ikke-bindende retningslinjer, der var udarbejdet af Kommissionens tjenester i samarbejde med medlemsstaterne, til medlemsstaterne i oktober 1997. Disse retningslinjer skal anvendes på forsøgsbasis fra udgangen af december år 2000.

Rettens revision

1.17. Rettens revision i otte medlemsstater (Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige) vedrørte anvendelsen af risikoanalyse ved toldkontrol i forbindelse med fysisk kontrol af varer og angivelseskontrol af importangivelser, der indvirker på Fællesskabets egne indtægter. Revisionen omfattede også de kontrol- og samordningsfunktioner, de forskellige tjenestegrene i Kommissionen varetager. I medlemsstaterne tog revisionen sigte på forvaltningen og effektiviteten af de anvendte teknikker, hvordan informationskilder blev anvendt, og i hvilket omfang der fandtes tilbagemeldingsmekanismer. I de medlemsstater, hvor der ikke blev anvendt formelle risikoanalysemetoder, var målet for revisionen at efterprøve, om de alternative metoder til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser var effektive.

Konklusion

1.18. Det af Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen og medlemsstaterne udtrykte ønske om, at Fællesskabets toldmyndigheder skal handle som en enkelt administration og samarbejde for at opnå ensartede resultater i Fællesskabets toldområde ved effektiv, produktiv og ensartet anvendelse af Fællesskabets regler, er langt fra blevet opfyldt.

1.19. Generelt er viljen der til at fremme brugen af risikoanalyse i toldadministrationen, men en stor del af kontrolarbejdet på lokalt plan er ineffektivt, fordi indsatsen ikke samordnes. Der er navnlig ingen samordning af bestemmelsen af varer og omstændigheder forbundet med særlig risiko.

1.20. Retten fandt tilstrækkeligt bevis for, at mange oplysninger om risikoområder videregives til de toldkontorer, der foretager klareringen. Inden sådanne store mængder oplysninger videresendes til et toldkontor, analyseres de ikke indgående for at få konstateret den potentielle effekt af disse risici på det pågældende toldkontor. Desuden kan kontrolressourcerne blive anvendt forkert.

1.21. I alle de besøgte medlemsstaters toldklareringssystemer anvendes der en form for filtreringssystemer, hvor udvalgte angivelser frasorteres på grundlag af forudfastsatte risikoprofiler til fysisk kontrol eller angivelseskontrol. Disse filtreringssystemer fungerer imidlertid ikke så effektivt og giver ikke så gode resultater, som forventet. Det skyldes, at der ikke findes nogen koordination på tværs af grænserne på området risikoprofiler, at der ikke foretages egentlig risikoanalyse på mange områder, at der ikke meldes tilbage med kontrolresultater, at nogle edb-systemer er mangelfulde, og at toldmyndighederne i nogle tilfælde ikke har forstået, hvad formålet er med et udvælgelsessystem.

1.22. Der findes lige så mange forskellige risikoanalysemetoder som besøgte medlemsstater i forbindelse med denne revision. Selv om der formentlig er almindelig enighed om, at der er behov for en risikometodologi, og selv om Kommissionen med sine retningslinjer har afstukket ruten for dens indførelse, tyder udviklingen på nuværende tidspunkt på, at fællesskabsforskrifterne anvendes ukoordineret og uensartet.

1.23. Fem år efter gennemførelsen af det indre marked og seks år efter at Matthaeus-programmet (16) blev iværksat, burde de iværksatte programmer vedrørende faglig uddannelse og udveksling have resulteret i mere effektiv samordning. Men hvis der blev oprettet fælles specialiserede enheder eller tjenester, der f.eks. skulle varetage planlægnings- og kontrolaktiviteter på fællesskabsniveau, kunne der sikres en vis integration af toldadministrationerne og dermed bedre samordning medlemsstaterne imellem.

1.24. Der skal stadig gøres et stort arbejde, før alle medlemsstaterne har effektive, produktive og ensartede risikoanalysesystemer. Kommissionen bør udarbejde hensigtsmæssige forslag til nødvendige foranstaltninger og også træffe administrative beslutninger, der kan sikre, at risikoanalysemetoderne giver bedre resultater i hele Fællesskabet.

EGNE INDTÆGTER HIDRØRENDE FRA MOMS OG BNI

Ordningen for moms- og BNI-indtægter

1.25. Fællesskabets finansieringssystem er blevet ændret tre gange i løbet af de sidste ti år, men det er stadig ikke tilstrækkeligt kohærent og gennemskueligt, og det fungerer ikke optimalt. Selv om der ligger omfattende statistiske data til grund for fastsættelsen af beregningsgrundlaget, anvendes der stadig ikke instrumenter til måling af disse datas kvalitet.

1.26. Finansieringssystemet har udviklet sig i en sådan retning, at BNI har fået større vægt. Loftet over de samlede budgetmidler fastsættes i øvrigt på grundlag af BNI. Rådet har vedtaget et nyt europæisk nationalregnskabssystem (ENS, 1995-udgaven), der skal anvendes fra 1999 ved beregningen af BNI. Imidlertid vil det tidligere ENS (1979-udgaven) fortsat blive anvendt i forbindelse med finansieringen af fællesskabsbudgettet. Det forventes imidlertid, at det nye ENS vil resultere i væsentlige metodologiske ændringer og give mulighed for mere præcise sammenligninger mellem medlemsstaterne. Da der ikke anvendes den mest fuldstændige udgave af de økonomiske aggregater, og der ikke findes et instrument til måling af kvaliteten, får man et skævt billede af medlemsstaternes bidragsevne.

1.27. Fiskale indtægtstab kan indvirke på både moms-indtægterne og BNI-indtægterne, navnlig hvis der ikke er taget tilstrækkeligt hensyn til undergrundsøkonomien ved beregningen af BNI. På grundlag af de nationale regnskaber, kan disse tab anslås til at være omfattende, men først ved udgangen af 1998 kan det konstateres, hvor udtømmende (17) de nationale regnskaber er. Tabet peger i retning af et meget mere omfattende fænomen, der indvirker på hele det fiskale område. Efter en særlig beregningsmetode kan differencen mellem den inkasserede og den teoretiske moms for ni medlemsstaters vedkommende anslås til gennemsnitligt 70 mia. ECU om året (1991-1993). Denne difference er blevet mere end fordoblet i forhold til en tilsvarende beregning foretaget for ti år siden.

1.28. Der er det usædvanlige forhold ved ordningen, at en enkelt medlemsstat foretager indtægtskorrektion. Andre medlemsstater kunne imidlertid også gøre det. Det koncept, indtægtskorrektionen bygger på, nemlig at man af differencen mellem indbetalinger og udbetalinger skal kunne se, hvilke fordele en medlemsstat har af sit unionsmedlemsskab, kan anfægtes. Det fremgår af en undersøgelse, Retten har ladet foretage, at en og samme fællesskabsudgifts afsmittende virkning på produktionen kan variere meget fra medlemsstat til medlemsstat. Effekten af fællesskabsfinansieringerne kan derfor ikke vurderes alene ud fra de registrerede pengestrømme. Spørgsmålet om budgetuligevægte kan, som erklæret af Rådet på topmødet i Fontainebleau, bedst løses gennem udgiftspolitikken, navnlig ved vedtagelsen af budgettet.

1.29. Finansieringssystemet bør tages op til overvejelse, navnlig i lyset af den kommende udvidelse af Den Europæiske Union. Ethvert finansieringssystem bør bygge på klare forudsætninger, og der skal være sammenhæng mellem arten af de valgte indtægter og reglerne for opkrævning af og kontrol med indtægterne.

Moms i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne

1.30. Den nuværende overgangsordning for opkrævning af moms i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne blev indført den 1. januar 1993 samtidig med oprettelsen af det indre marked og afskaffelsen af kontrol ved grænserne inden for Unionen. Der opkræves ikke længere moms ved varernes indførsel, men på et senere tidspunkt, på grundlag af periodeangivelser, som de afgiftspligtige indsender. Selv om der er indført en ordning for efterfølgende udveksling af momsoplysninger mellem medlemsstaterne (VIES), er mulighederne for svig forøget.

1.31. Det er generelt kendetegnende for bekæmpelsen af svig i medlemsstaterne, at der ikke er fastlagt en samlet strategi. Dermed er der risiko for, at indsatsen på nationalt plan får højeste prioritet, hvilket kan medføre, at de disponible ressourcer spredes på for mange aktioner og ikke udnyttes effektivt. Medlemsstaterne definerer svig forskelligt og anvender derfor ikke de samme sanktioner. Det kan svække disse sanktioners afskrækkende effekt. Disse forskelle mellem medlemsstaternes retlige og administrative bestemmelser er også risikofaktorer, som svindlere kan udnytte.

1.32. Medlemsstaterne udnytter ikke de eksisterende samarbejdsinstrumenter fuldt ud. Det skyldes ofte langsommelige procedurer og især de lokale forvaltningers manglende kendskab til instrumenterne.

1.33. Kommissionens indsats består stort set kun i at fremme udvekslingen af erfaringer mellem de nationale tjenester. Den har endnu ikke været i stand til at påvise mangler ved de nationale systemer til bekæmpelse af svig, og den har heller ikke fremsat forslag om, hvordan medlemsstaterne kan forbedre systemerne.

1.34. Da der ikke findes et acceptabelt alternativ, vil den nuværende »overgangsordning« være gældende en række år fremover. Der kan ikke forventes væsentlige forbedringer, fordi der ikke er en klar vilje til at prioritere bekæmpelse af svig i samhandelen mellem medlemsstaterne højt.

1.35. Medlemsstaterne og Kommissionen burde indføre systemer, der gør det muligt at måle svigens omfang mere præcist og navnlig regelmæssigt at evaluere effektiviteten såvel af kontrollen som af fællesskabsbestemmelserne.

1.36. Der bør også hurtigst muligt sættes ind på at få harmoniseret de nationale administrationers indsats. Hvis deres kontrolmetoder og -strategier blev tilpasset indbyrdes, ville man kunne bekæmpe dette stadigt mere multinationale fænomen mere effektivt.

KOMMISSIONENS SVAR

TRADITIONELLE EGNE INDTÆGTER

Mangelfuld intern kontrol af medlemsstaternes regnskaber

1.4. Som Kommissionen anførte i sit svar på årsberetningen for regnskabsåret 1995, har den ikke modsat sig, at der foretages fradrag i de løbende konstaterede fordringer for de beløb, der betragtes som endeligt uinddrivelige, og som vedrører perioden inden 1. januar 1989. Kommissionen følger udviklingen i sagen og har anmodet medlemsstaten om en bekræftelse af de elementer, som de omstændigheder, Retten har konstateret, er baseret på. Efter modtagelsen af de oplysninger, der er anmodet om, vil medlemsstaten, såfremt der er grund til det, blive opfordret til at foretage de relevante korrektioner og til at indbetale de skyldige morarenter.

1.5. Så snart Kommissionen i april 1997 var blevet underrettet om det forhold, Retten havde konstateret, anmodede den om indbetaling af et beløb på 184 876 ECU i morarenter, og dette beløb blev indbetalt i september samme år.

Revision af medlemsstaternes sammenfattende årsregnskaber

1.6. Det beløb på 7,3 mio. ECU, som Retten omtaler, kan føres tilbage til uregelmæssigheder, som skyldes fire medlemsstaters fejlagtige anvendelse af fællesskabsbestemmelserne. I mellemtiden har Kommissionen taget kontakt til de pågældende medlemsstater for at få korrigeret situationen, og den vil, såfremt det er relevant, anmode om morarenter.

Konklusion

1.8. Proceduren for budgettets gennemførelse med hensyn til indtægter er ret forskellig fra proceduren for udgifter, eftersom den førstnævnte afspejler millioner af underliggende transaktioner og bygger på en meget kompleks lovgivning. I forbindelse med tredje fase af SEM 2000-initiativet har Kommissionen undersøgt muligheden af på indtægtsområdet at indføre en ordning for regnskabsafslutning af samme type som den, der anvendes i forbindelse med landbrugsudgifterne. Men undersøgelsen viste, at det ikke var muligt at gå videre i denne retning på grund af de særlige procedurer, der gælder for indtægtsområdet. Til gengæld har man ment at kunne opnå et bedre beskyttelse af EU's finansielle interesser, hvis de nuværende fællesskabsbestemmelser blev styrket, specielt bestemmelserne om medlemsstaternes afskrivning af uinddrivelige fordringer. Dette medførte, at Kommissionen i juli 1997 foreslog en ny procedure for afskrivning, som indebærer, at den enkelte medlemsstat efter en vis tid skal begrunde sine handlinger, specielt i tilfælde af manglende inddrivelse, hvilket skal ske gennem en obligatorisk indberetning af sager, der involverer beløb over et bestemt loft.

Hvad angår troværdigheden af det regnskab, der forelægges af medlemsstaterne, skal det understreges, at Kommissionens kontrol inden for området egne indtægter er en kontrol af den type, der ligger til grund for enhver godkendelsesprocedure - med de begrænsninger, de disponible midler sætter. I øvrigt kan regnskabet over de egne indtægter i visse medlemsstater ligeledes blive kontrolleret af de nationale revisionsinstanser. Det er klart, at Kommissionens kontrol på grund af den begrænsede rækkevidde ikke kan give anledning til en samlet bedømmelse af medlemsstaternes regnskaber over egne indtægter. Ikke desto mindre har den en vis effektivitet og resulterer ofte i betydelige finansielle korrektioner.

Revision af anvendelsen af risikoanalysemetoder i toldkontrol og toldklarering af varer

Indledning

1.11. Det er rigtigt, at medlemsstaterne har en generel kontrolforpligtelse, men det er også klart, at de gives mulighed for at fastslå, efter hvilke retningslinjer den generelle og den konkrete kontrol skal gennemføres.

1.12 - 1.13. I beslutningen om Told 2000-programmet fastslås, inden for hvilke institutionelle rammer de nationale toldforvaltninger skal arbejde. Formålet med retsakten er at etablere en balance mellem fællesskabsinstitutionernes og medlemsstaternes respektive roller og at opretholde denne balance, samtidig med at tanken om at handle som en enhed inden for partnerskabet godtages. Den første rapport om gennemførelsen og virkningen af Told 2000-programmet vil snarest blive forelagt Europa-Parlamentet og Rådet af Kommissionen.

Selv om Økofin-Rådet i 1992 understregede betydningen af, at finanskontrollen anvender metoder til risikoanalyse, blev rammerne inden for toldområdet fastlagt med beslutningen om Told 2000-programmet fra 1996. Beslutningen dækker toldlovgivningen som helhed, således at det ikke længere er nødvendigt - uden at det dog udelukkes - at indsætte henvisninger til disse arbejdsmetoder i toldkodeksen. Hvad angår de moderne kontrolmetoder, efterlader beslutningen om Told 2000 ikke nogen tvivl med hensyn til Kommissionens rolle; den er at »støtte« eller at »tilskynde« til foranstaltninger, som det er op til medlemsstaterne at definere og gennemføre (artikel 9, punkt 1).

1.14 - 1.16. Inden for de rammer, som er fastsat for Kommissionens indsats, udarbejdede den i 1997 nogle »retningslinjer«, som anvendes til at opstille »risikoprofiler«.

Fastlæggelsen af disse »retningslinjer« er et middel, der skal »tilskynde« til en proces med samordning af arbejdsmetoderne. Men denne proces ligger ude i fremtiden, hvilket Retten også fastslår i den del af sin specialrapport, der omhandler de faktuelle forhold. De arbejdsmetoder, der anvendes i medlemsstaterne, er stadig i vid udstrækning bestemt af andre faktorer, hvad enten det drejer sig om tjenesternes opbygning, uddannelse af personalet, adgangen til ressourcer eller datamatiseringen af procedurerne.

Konklusion

1.19. Betingelserne for en bedre koordinering burde være mest favorable, når toldprocedurerne er blevet datamatiseret. Situationen i denne henseende er i øjeblikket noget forskellig i medlemsstaterne. Udviklingen af toldprocedurer med en transnational struktur, som tilfældet vil være med NCTS (New Computerized Transit System) skulle kunne bidrage til den ønskede koordinering, under forudsætning af at der anvendes et identificeringssystem for varer, som er baseret på en kodificeret nomenklatur.

1.20. En intensiv og ustruktureret overførsel af al slags information til de perifert beliggende toldkontorer er ganske rigtigt et problem, der bør undersøges og løses. Problemet kunne for fremtiden behandles inden for de fora, der skal gennemføre beslutningen om Told 2000-programmet.

1.21 - 1.22. De forskelligartede kontrolsystemer i medlemsstaterne og manglen på transnationale strukturer skyldes, at toldunionen ikke forvaltes af en enkelt toldforvaltning. Denne situation afspejles i Europa-Parlamentets og Rådets holdning til problemet, som fremgår af beslutningen om Told 2000 (se ovenstående punkt 1.12. og 1.13).

Tilnærmelsen mellem de forskellige arbejdsmetoder bør komme til udtryk gennem et pilotprojekt, som gennemføres inden for rammerne af beslutningen. Et sådant projekt er allerede i gang med deltagelse af seks medlemsstater.

1.23. Programmerne for uddannelse og udveksling af embedsmænd, som fastlægges inden for rammerne af Matthaeus-programmet, fremmer generelt åbenhed og samordnet adfærd. Desuden vil fastlæggelsen af en EU-politik for uddannelse på toldområdet, en fælles kerne af uddannelsesprogrammer (se artikel 14 i beslutningen om Told 2000) samt en sammenslutning i netværk af de nationale toldskoler være instrumenter, som bl.a. kunne skabe en større ensartethed i de nationale arbejdsmetoder. På længere sigt skulle disse kunne blive mere samordnet, selv om de for øjeblikket i vid udstrækning er bestemt af en række andre faktorer (se ovenstående punkt 1.14-1.16).

Oprettelsen af specialiserede enheder på fællesskabsplan vil kun give mening, hvis de får en operativ funktion. En sådan struktur ville uden tvivl være egnet for en fælles toldforvaltning, men et sådant system går klart ud over det forvaltningsinstrument baseret på partnerskab, som anbefales i Told 2000.

Derimod kunne man tænke sig, at medlemsstaterne indbyrdes opretter en struktur, der kan varetage denne operative funktion.

1.24. Kommissionens arbejde fortsætter inden for de rammer, der er fastlagt gennem beslutningen om Told 2000, som ikke giver noget retsgrundlag for at gribe ind med fastsættelse af bestemmelser for, hvorledes medlemsstaternes toldmyndigheder skal gennemføre deres kontrol.

EGNE INDTÆGTER HIDRØRENDE FRA MOMS OG BNI

Ordningen for moms- og BNI-indtægter

1.25. Kommissionen finder ikke, at forskningen vedrørende de makroøkonomiske aggregaters kvalitet er helt tilfredsstillende, og den har delvis som svar herpå iværksat et forskningsprojekt, som omfatter en analyse og evaluering af kvaliteten af nationalregnskabernes aggregater. Eurostat har bestilt to undersøgelser på dette område, den ene gennemføres af Italiens statistiske kontor (ISTAT) og den anden af Det Forenede Kongeriges statistiske kontor (ONS). Resultaterne af disse undersøgelser vil foreligge i henholdsvis 1998 og 1999.

1.26. Kommissionen deler fuldt ud Rettens kritik af opretholdelsen - af budgetmæssige grunde - af den tidligere version af ENS (1979-udgaven). Det er rigtigt, at beregningen af BNI på grundlag af den nye udgave af ENS fra 1995 ville give et bedre billede af medlemsstaternes bidragsevne. Kommissionen beklager situationen og har allerede givet udtryk for sin holdning til spørgsmålet.

1.27. Som Retten fastslår det, er momsbedrageri kun et enkelt aspekt af fænomenet svig, som berører al beskatning og alle øvrige obligatoriske afgifter.

Men på grund af den anvendte mekanisme med opdelte indbetalinger af moms, har denne skat et indbygget kontrolelement, som karakteriser den i forhold til andre former for beskatning. Kommissionen har allerede truffet og vil i fremtiden træffe de nødvendige initiativer, der kan sætte den i stand til at samarbejde effektivt med medlemsstaterne om bekæmpelse af momsbedrageri.

1.28. Kommissionen finder også, at den korrektionsmekanisme, der i øjeblikket anvendes for en enkelt medlemsstats vedkommende, må anses for unormal. Den er ligeledes enig i de øvrige bemærkninger, som Retten fremsætter under dette punkt.

1.29. Kommissionen har allerede indledt overvejelser over EU's finansieringssystem, på grundlag af bl.a. de bemærkninger, Retten fremsætter.

Moms i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne

1.31 - 1.36. Kommissionen mener ligesom Retten, at den har et ansvar for at påpege manglerne ved de nationale systemer med hensyn til bedrageribekæmpelse og for at foreslå medlemsstaterne passende løsninger. Kommissionen er også enig i, at en styrkelse af de nationale kontrolstrategier med en integreret risikoanalyse er nødvendig for, at bedrageribekæmpelsen kan lykkes, og at det er nødvendigt at forbedre midlerne til administrativt samarbejde, som i øjeblikket er underudnyttet.

Kommissionen er imidlertid klar over, at mulighederne for, at medlemsstaterne tager dens henstillinger til følge, helt afhænger af den reelle merværdi, de kan tilføre. De komplicerede procedurer for indsamling af data og for kontrol, som i øjeblikket anvendes i medlemsstaterne med deres forskellige retlige og administrative systemer, bør ikke undervurderes. Indtil for nylig har Kommissionen ikke haft tilstrækkelig erfaring til at foretage så dybtgående evalueringer og fremkomme med henstillinger, sådan som Retten foreslår. Den erfaring, der er opbygget i løbet af årene, giver nu Kommissionen mulighed for at påtage sig det ansvar, som Retten omtaler. Den tredje rapport i henhold til artikel 12 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 indeholdt allerede en række henstillinger vedrørende kontrol og strategier for samarbejde om bedrageribekæmpelse.

Kommissionen er enig med Retten i, at det er nødvendigt at etablere et system, som til stadighed måler, hvor effektiv medlemsstaternes opkrævning af moms er, samt deres kontrolprocedurer. Kommissionen vil derfor som opfølgning af Rettens henstillinger træffe foranstaltninger til at analysere og evaluere hver medlemsstats kontrolsituation. Hensigten er, at Kommissionen skulle være i stand til at fremkomme med mere prægnante forslag i forbindelse med den fjerde artikel 12-rapport og med den tredje rapport i henhold til artikel 14 i forordning (EØF) nr. 218/92.

KAPITEL 2 (18*) Den fælles landbrugspolitik

2.0. INDHOLD Punkt

Indledning 2.1

DEL I - Budgetforvaltning 2.2 - 2.25

Budgetgennemførelsen 2.2 - 2.23

Regnskabsårets bevillinger 2.2 - 2.10

Forskud 2.11

Bogføring af udgifter 2.12

Negative udgifter og beløb 2.13 - 2.16

Direkte udgifter 2.17 - 2.18

Foranstaltninger, der udløser landbrugsudgifter 2.19 - 2.22

Udviklingen i 1993-1997 2.23

Edb-forvaltningssystemer 2.24 - 2.25

DEL II - Hård hvede 2.26 - 2.54

Indledning 2.26 - 2.29

Støtteordningens udvikling 2.30 - 2.49

Støtten pr. ton 2.30 - 2.33

1976-reformen 2.34 - 2.40

MacSharry-reformen af 1992 2.41 - 2.46

Tilpasningen i 1997 2.47 - 2.49

Markedet for hård hvede siden 1992-reformen 2.50 - 2.52

Konklusion 2.53 - 2.54

DEL III - Resumé af særberetninger om EUGFL og fiskeripolitikken vedtaget siden sidste årsberetning 2.55 - 2.92

Særberetning nr. 2/98 om afslutning af regnskaberne for regnskabsåret 1993 2.55 - 2.57

Særberetning nr. 21/98 om godkendelses- og attesteringsproceduren i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1996 2.58 - 2.65

Særberetning nr. 4/98 om indførsel til Fællesskabet til lavere importafgiftssats og afsætning af newzealandske mejeriprodukter og schweizisk ost 2.66 - 2.69

Særberetning nr. 19 om Fællesskabets finansiering af visse foranstaltninger truffet som følge af BSE-krisen 2.70 - 2.81

Særberetning nr. 18/98 om EF-foranstaltninger til fremme af oprettelsen af blandede selskaber i fiskerisektoren 2.82 - 2.86

Særberetning nr. 20/98 om revisionen af den fysiske kontrol af landbrugsprodukter, hvortil der ydes eksportrestitutioner 2.87 - 2.92

INDLEDNING

2.1. Dette kapitel omhandler Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, EUGFL, Garantisektionen, samt de udgifter, der er opført under kapitel B2-51. Det består af tre dele. Del I omhandler budgetforvaltningen i regnskabsåret 1997 og indeholder bemærkninger om budgetgennemførelsen i regnskabsåret 1997 og om edb-systemerne til forvaltning af landbrugsudgifterne, del II omhandler hård hvede, og i del III gives der et resumé af de særberetninger om EUGFL, der er vedtaget siden sidste årsberetning.

DEL I - BUDGETFORVALTNING

BUDGETGENNEMFØRELSEN

Regnskabsårets bevillinger

2.2. De oprindelige bevillinger til EUGFL, Garantisektionen, (undersektion B1) for regnskabsåret 1997 (19) androg 41 233 mio. ECU, heraf 500 mio. ECU til den monetære reserve.

2.3. Ændrings- og tillægsbudget nr. 1/97 (20) vedrørte ikke bevillingerne opført i undersektion B1 (jf. tabel 2.1). Dog blev der i løbet af regnskabsåret foretaget en række overførsler mellem konti (1 327,4 mio. ECU), mellem artikler (1 212,2 mio. ECU) og mellem kapitler (2 320 mio. ECU) (jf. tabel 2.2). I absolut værdi androg disse ændringer 4 859,6 mio. ECU eller 11,8 % af det oprindelige budget.

2.4. De samlede bevillinger (den monetære reserve ikke medregnet) til undersektion B1 var både før og efter disse ændringer (henholdsvis 40 733 og 40 709 mio. ECU) lavere end landbrugsretningslinjen (41 805 mio. ECU) (21) (jf. tabel 2.1).

2.5. Budgetgennemførelsen holdt sig inden for det rammebeløb, landbrugsretningslinjen er fastsat til, men der er foretaget betydelige ændringer i forhold til de oprindelige bevillinger, og udnyttelsesgraden for de forskellige konti varierede.

2.6. Udgifterne over undersektion B1 androg 40 423,1 mio. ECU (jf. tabel 2.1) og var således som helhed lavere end de endelige disponible bevillinger (-0,7 %), og den monetære reserve blev ikke anvendt. For 24 budgetposter fordelt over næsten hele budgettet var udnyttelsesgraden dog mindre end 50 % af de oprindelige bevillinger, og den samlede underudnyttelse androg 973,5 mio. ECU.

2.7. For 13 budgetposter var udnyttelsesgraden derimod mere end 150 % højere end de oprindelige bevillinger, og den samlede overudnyttelse androg 2 061,8 mio. ECU. Udgifterne over konto B1-2320 »Ekstraordinære foranstaltninger til støtte af markedet« (407 mio. ECU) var således 41 gange højere end den oprindelige bevilling. Udgifterne over konto B1-1052 »Producentstøtte - rapsfrø, solsikkefrø og sojabønner« overskred den oprindelige bevilling på 1 276,1 mio. ECU med 1 136 mio. ECU.

2.8. Endelig fik 27 budgetposter, hvor der oprindelig var opført et »p.m.« (pro memoria) (hovedsagelig lageromkostninger), tilført bevillinger via overførsler (162,1 mio. ECU).

2.9. Fordelingen af udgifterne pr. medlemsstat og efter art fremgår af tabel 2.3 og 2.4. I tabel 2.5. gives der en oversigt over regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen.

2.10. Pr. 31. december 1996, dvs. to en halv måned inde i EUGFL-regnskabsåret 1997, var der allerede indgået forpligtelser og afholdt betalinger for ca. halvdelen af regnskabsårets udgifter (20 700,0 mio. ECU). Af dette beløb vedrørte 13 821,8 mio. ECU, eller 66,8 % af regnskabsårets udgifter, otte foranstaltninger vedrørende markafgrøder, arealudtagning, olivenolie og ammekopræmien.

Forskud

2.11. Der blev ikke konstateret usædvanlige forhold ved den procedure, der anvendes ved fastsættelsen af forskuddene til medlemsstaterne. Det er imidlertid vanskeligt at efterprøve Kommissionens beslutninger alene ved gennemgang af regnskabsbilagene, og det er derfor nødvendigt at gennemgå den anvisningsberettigedes sagsakter, som er de eneste, der indeholder de fornødne oplysninger. I henhold til finansforordningen (22) er forpligtelserne vedrørende forskuddene nemlig ikke underlagt den kontrol, der normalt foretages af finansinspektøren. Hertil kommer, at forvaltningen af forskuddene, som ikke er integreret i AGREX-systemet (jf. punkt 2.24), stadig er tung. Endelig overfører 13 medlemsstater ikke de fornødne data elektronisk, og disse skal derfor indtastes manuelt.

Bogføring af udgifter

2.12. I finansforordningen (23) er det fastsat, at forpligtelsen vedrørende de udgifter, medlemsstaterne har anmeldt, indgås inden for en frist af to måneder efter modtagelsen af opgørelserne. Denne frist overholdes aldrig. På årsbasis registreres forpligtelserne gennemsnitligt 17 dage for sent, og det gør det vanskeligt at kontrollere udviklingen i landbrugsudgifterne på grundlag af regnskabet (SINCOM). Disse forsinkelser skyldes navnlig, at det tager lang tid at gennemføre de i henhold til bestemmelserne fastsatte procedurer for kontrol og godkendelse af udgifter og procedurerne i forbindelse med bevillingsoverførsler.

Negative udgifter og beløb

2.13. Praksis med de såkaldte negative udgifter og de mange korrektioner indebærer, at man kun kan danne sig et korrekt billede af regnskaberne ved at analysere dem indgående. Regnskabet over undersektion B1 (40 674,9 mio. ECU) omfatter således negative posteringer på i alt 4 329,6 mio. ECU. Disse beløb er ikke regnskabsført efter almindeligt anerkendte regnskabsprincipper, og det er meget vanskeligt at rekonstruere dem (jf. tabel 2.6).

2.14. På grund af retsgrundlaget og proceduren med medlemsstaternes udgiftsanmeldelser (og navnlig fordi medlemsstaterne anmelder samlede beløb) er det ikke muligt at vurdere de samlede negative posteringer præcist. Disse omfatter:

a) korrektioner af udgiftsopgørelserne foretaget på initiativ af medlemsstaterne eller af Kommissionen

b) tilbagebetalinger af uberettiget udbetalte beløb

c) indtægter, som fejlagtigt kaldes »negative«, som f.eks. tillægsafgiften på mælk (440,7 mio. ECU i 1997)

d) konsekvenserne af beslutningerne om afslutning af regnskaberne for regnskabsårene 1993 og 1996 (996,8 mio. ECU i 1997).

2.15. Kommissionen burde sikre sig, at bestemmelserne om, at en udgift kan afvises, når bestemte frister er overskredet, ikke omgås ved, at der foretages en korrektion af en tidligere opgørelse vedrørende udgifter, der allerede er blevet afvist.

2.16. Der opføres ikke altid nogen bevilling på de budgetposter, der vedrører »negative« udgifter, men kun et »p.m.« (pro memoria). Kommissionen tager så beløb fra de konti, hvor disse beløb er regnskabsført, og opfører dem under andre poster (641,8 mio. ECU i 1997). Som endnu engang påpeget i Rettens udtalelse nr. 4/97 om ændring af finansforordningen (24) har begrebet »negative udgifter« ikke hjemmel i finansforordningen. Endvidere er det i strid med de i finansforordningen definerede budgetprincipper at formålsbestemme indtægter og anvende dem til at forhøje budgetposter. Denne procedure sikrer ikke den nødvendige budgetgennemsigtighed.

Direkte udgifter

2.17. En række udgifter (landbrugsundersøgelser, kontrol og forebyggende foranstaltninger mv.), som normalt medfinansieres af medlemsstaterne og koordineres af Kommissionen, er altså ikke omfattet af den normale udgiftsanmeldelsesprocedure. Forpligtelserne og betalingerne vedrørende sådanne udgifter androg i regnskabsåret 1997 henholdsvis 528,5 mio. ECU og 215,6 mio. ECU (jf. tabel 2.7).

2.18. Revisionen i Kommissionen af en repræsentativ stikprøve (40 forpligtelser og 40 betalinger svarende til henholdsvis 75 mio. og 30 mio. ECU) af transaktioner på en række artikler (B1-360, B2-510, B2-512, B2-513, B2-517 og B2-518) viste, at der ikke føres tilstrækkeligt strengt tilsyn med disse udgifter, og det bekræfter de bemærkninger, Retten tidligere har fremsat (25). 80 % af de 80 undersøgte transaktioner var ikke i overensstemmelse med bestemmelserne (fristerne var overskredet, procedurerne for tildeling af fællesskabsmidler var ikke fulgt, og der var ikke fremsendt gennemførelsesrapporter) og er derfor formelle fejl, jf. revisionserklæringen (punkt 8.49-8.50). Hertil kommer, at eftersom bestemmelserne ikke er særlig restriktive, ligger Kommissionen ikke altid inde med den fornødne dokumentation for, at det var berettiget at afholde sådanne udgifter, og at målene for de gennemførte foranstaltninger er opfyldt. Kommissionen burde derfor føre bedre tilsyn med disse udgifter.

Foranstaltninger, der udløser landbrugsudgifter

2.19. EUGFL, Garantisektionens regnskaber for regnskabsåret 1997 omfatter dels de »direkte« udgifter, der er afholdt af Kommissionen i regnskabsåret 1997, dels de udgifter medlemsstaterne har betalt mellem den 16. oktober 1996 og den 15. oktober 1997. Medlemsstaterne anmelder sidstnævnte efter en underkontoplan, der anvendes ved budgetgennemførelsen, hvor udgifterne henføres til et bestemt retsgrundlag og/eller et bestemt høstår.

2.20. Som edb-systemet AGREX og den eksisterende underkontoplan er opbygget, kan ca. 20 % af de udgifter, der blev indgået forpligtelser for i 1997, imidlertid ikke henføres til et bestemt høstår eller et bestemt regnskabsår (det gælder f.eks. 2 064,8 mio. ECU vedrørende ledsageforanstaltninger, 1 878,1 mio. ECU vedrørende mejeriprodukter, 1 809,4 mio. ECU vedrørende oksekød og 550,2 mio. ECU vedrørende frugt og grøntsager). Specielt når støtten udbetales i flere trancher, kan det ikke altid kontrolleres på grundlag af udgiftsanmeldelserne, hvilken tranche der er tale om, og sikres, at princippet om etårighed overholdes. Forudsætningen for at kunne holde udgifterne under kontrol er imidlertid, at man for hver enkelt foranstaltning kan sammenholde den budgetterede udgift med den faktisk afholdte udgift.

2.21. Endelig vedrører mere end 3 300 mio. ECU udgifter, der går tilbage til høståret 1995 og tidligere høstår. I regnskaberne for samme foranstaltning er der ofte opført udgifter, som er afholdt over bevillingerne til tre på hinanden følgende høstår eller endnu flere. Blandt disse udgifter figurerer bl.a. eksportrestitutioner, hvor man allerede på eksporttidspunktet kunne beregne den potentielle finansielle byrde.

2.22. Ved Kommissionens forordning (EF) nr. 296/96 (26) er der indført en ordning, som skal begrænse medlemsstaternes muligheder for at få godkendt anmeldte udgifter, der vedrører tidligere regnskabsår. Kommissionen har således undersøgt ca. 60 % af de udgifter, der blev anmeldt i 1997 (24 056,9 mio. ECU). De udgifter, der blev anmeldt for sent, androg ca. 668 mio. ECU. I henhold til en bestemmelse accepteres det, at 4 % af de allerede godkendte udgifter anmeldes for sent, og det fremgik af en rapport fra Kommissionen (27), at hvis man havde fulgt reglerne nøje, var udgifter, der ultimo august 1997 kunne opgøres til 129,1 mio. ECU, ikke blevet anerkendt. Kommissionen udnyttede imidlertid sine diskretionære beføjelser og undlod kun at anerkende 25 mio. ECU.

Udviklingen i 1993-1997

2.23. Retten har undersøgt udviklingen i budgettet for EUGFL, Garantisektionen, og budgetgennemførelsen i perioden 1993-1997 (jf. tabel 2.8) og konstateret følgende:

a) I denne periode øgedes landbrugsretningslinjen kun med 14 %, men udgifterne steg med 6 290 mio. ECU (18,9 %) mod 29 % for budgettet som helhed. Hovedparten af denne stigning blev anvendt på posterne »Markafgrøder«, »Oksekød« og »Ledsageforanstaltninger«. Derimod faldt udgifterne til »Mejeriprodukter« i særlig grad.

b) Siden 1994 er budgettet konstant blevet ansat for højt, selv om omfanget af overskydende bevillinger er faldet fra 9,3 % til 0,7 %.

c) I forhold til 1996 er afvigelserne pr. budgetrubrik mellem overslag og budgetgennemførelse blevet lidt mindre i 1997, men de er stadig større end i 1993.

EDB-FORVALTNINGSSYSTEMER

2.24. Til bogføring af udgifterne over EUGFL, Garantisektionen, anvendes følgende to edb-systemer: AGREX-systemet, der forvaltes af G2 i GD VI, og som er fra 1988, og SINCOM-systemet, der blev indført i 1990, og som forvaltes af GD XIX. Som led i revisionen har Retten afstemt dataene i de to systemer og fået bekræftet, at de stemmer overens, og at bogføringstransaktionerne følgelig er pålidelige. Arbejdsgangene fungerer imidlertid ikke tilfredsstillende af følgende årsager:

a) De to systemer kan ikke kommunikere med hinanden, og dataene i det ene system kan ikke umiddelbart sammenholdes med dem i det andet (navnlig fordi beløbene i det ene system er i nationale valutaer og i det andet i ecu).

b) AGREX-systemet er behæftet med følgende svagheder:

- Systemet er teknisk forældet og svært at kontrollere, og fordi det hele tiden har skullet tilpasses retsgrundlaget, som er blevet ændret meget siden 1988, er det blevet yderst kompliceret.

- Det kan stadig kun anvendes af en enhed i GD VI, og det anvendes ikke nok i forbindelse med alarmsystemet.

- Der er ingen bogføringstekst, og det er derfor ikke muligt at få klarlagt den anvisningsberettigedes beslutninger.

- Endelig kan systemet ikke behandle datoer fra år 2000 og frem.

c) Funktionerne i det officielle regnskabssystem SINCOM er ikke tilpasset til EUGFL's særlige retsgrundlag. Der vil snart blive indført et nyt regnskabssystem (SINCOM 2), men det ændrer ikke noget ved denne situation.

2.25. Kommissionen burde derfor anskaffe sig et integreret edb-system, som den anvisningsberettigede, finansinspektøren og regnskabsføreren kan bruge, som er kompatibelt med og nemt kan kommunikere med SINCOM 2, og hvor dataene er tilgængelige for samtlige brugere.

DEL II - HÅRD HVEDE

INDLEDNING

2.26. Hård hvede er en særlig hvedeart med hårde, glasklare, gennemsigtige kerner. Den anvendes hovedsageligt til fremstilling af levnedsmidler såsom pasta, gryn og groft mel. I 1996 tegnede hård hvede sig for 8,7 mio. ton (4,2 % af Fællesskabets samlede kornproduktion, ris ikke medregnet (28)). De største producentlande er Italien, som tegner sig for mere end halvdelen af den samlede produktion, Grækenland, Spanien og Frankrig. Med en produktion på 25 % er Fællesskabet den største producent af hård hvede til verdensmarkedet.

2.27. Da den fælles markedsordning for korn blev indført (1967) (29), producerede Italien mere end 90 % af Fællesskabets produktion af hård hvede, og denne kornsort blev med det samme omfattet af ordningen. Tabel 2.9 viser, at støtten til hård hvede siden da er steget kraftigt. Retten fandt denne udvikling bekymrende og fremsatte bemærkninger om hård hvede i 1989 (30), hvor særstøtten var på 365 mio. ECU, og eksportrestitutioner og interventionsopkøb tegnede sig for ca. 400 mio. ECU.

2.28. I 1993 lå den samlede støtte til hård hvede på 830 mio. ECU (indtægter på ca. 14 mio. ECU fra salg fra tidligere nedskrevne lagre ikke medregnet), og i 1997 på 1 743,4 mio. ECU fordelt mellem Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Østrig, Portugal og Det Forenede Kongerige (jf. tabel 2.10). Med en støttesats på 182 ECU/ton i 1996, dvs. 113 % af produktionsværdien, er hård hvede et af de mest subventionerede produkter i Fællesskabet.

2.29. Retten har foretaget en undersøgelse af forvaltningen af markedet på fællesskabsniveau med henblik på at:

a) analysere, hvorfor udgifterne er steget så kraftigt, når produktionen ikke er steget tilsvarende

b) undersøge, om støtteniveauet er foreneligt med målene for støtten til fremme af produktionen af hård hvede.

STØTTEORDNINGENS UDVIKLING

Støtten pr. ton

2.30. Hård hvede blev helt fra begyndelsen behandlet anderledes end andre kornsorter, fordi der blev indført en dobbelt støtteordning. Som for andre kornsorter fastsatte Rådet årlige indikativ- (31) og interventionspriser (32) for hård hvede. Forholdet mellem interventionsprisen for hård hvede og interventionsprisen for blød hvede skulle afspejle prisforholdet mellem de to sorter på verdensmarkedet. Dette forholdstal blev fastsat til 120 %, og derfor blev interventionsprisen for hård hvede fastsat til 110,24 regningsenheder (RE) pr. ton.

2.31. I 1967 blev interventionsprisen for hård hvede betragtet som værende for lav til at kunne sikre landbrugerne en tilstrækkelig indkomst, fordi de fleste bedrifter var små og udbyttet i de vigtigste producerende regioner lavt. Ud over prisstøtten blev der derfor indført en særlig producentstøtte for hvert ton høstet hård hvede. Denne støtte dækkede forskellen mellem interventionsprisen og en højere »garanteret mindstepris«, der blev fastsat i handelscentret i den region, der havde det største produktionsoverskud af hård hvede (dengang Palermo i Italien).

2.32. For at lette administration og kontrol ønskede Kommissionen i 1974 at indføre en enhedsordning. På grund af høje priser på verdensmarkedet kunne interventionsprisen sættes op, og særstøtten kunne dermed have været afskaffet. Rådet godkendte, at interventionsprisen blev sat op, men det fastholdt støtten, dog på et lavere niveau. Interventionsprisen steg med 48,73 RE/ton, og dermed fik producenterne udbetalt 27 % mere end tidligere, mens støtten kun blev sat ned med 7,23 RE/ton (jf. tabel 2.11). Interventionsprisen for hård hvede steg til 163 % af interventionsprisen for blød hvede og kom dermed ud af trit med priserne på verdensmarkedet. Da markedspriserne faldt, fastholdt man det høje niveau for interventionspriserne.

2.33. I henhold til forordningen var ydelsen af støtte ikke begrænset til de traditionelle produktionsområder, og den fordelagtige støtteordning medførte derfor, at man begyndte at producere hård hvede i nordlige regioner, hvor der ydermere opnåedes højere udbytter og god kvalitet.

1976-reformen

2.34. Som et forsøg på at vende denne udvikling blev støtten pr. ton i 1976/77 (33) ændret til en arealstøtte pr. hektar, som kun kunne ydes i et bestemt antal »traditionelle« områder eller regioner. Der blev imidlertid ikke fastsat kriterier for, hvornår et »område« kunne betragtes som traditionelt.

2.35. Endvidere blev ugunstigt stillede landbrugsområder (34) tilføjet på listen over »traditionelle produktionsområder« i bilaget til den nye forordning, hvorved ordningen fik et socialt og strukturelt sigte. Dette sigte blev imidlertid aldrig udtrykkeligt nævnt i en forordning, og det blev heller ikke præciseret, hvordan der skulle tages hensyn til det ved fastsættelsen af støttesatsen.

2.36. Konsekvensen af ændringerne blev, at både interventionsprisen og støtten hvert år blev fastsat på grundlag af et kompromis i Rådet og ikke af en nøjagtig beregning baseret på kriterier, som afspejlede de fastlagte mål. Interventionspriserne for hård hvede steg hurtigere end interventionspriserne for blød hvede, og støttesatserne steg også. Tabel 2.12 viser, at i 1975/76 udgjorde interventionsprisen for hård hvede 162 % af interventionsprisen for blød hvede, og at den i 1985/86 var steget til 174 %. Interventionsprisen for hård hvede var på det tidspunkt 312,08 ECU/ton og støtten 101,31 ECU/hektar.

2.37. Hertil kom, at antallet af støtteberettigede regioner blev ved med at stige. Selv om det ikke var præciseret i forordningen, var det oprindelige kriterium for traditionelle produktionsområder, at hård hvede skulle udgøre mere end 50 % af den pågældende regions samlede kornproduktion. Da Grækenland, Spanien og Portugal indtrådte i Fællesskabet, blev denne uskrevne tærskel sænket gradvist, først styrtdykkede den til 8 % ved Grækenlands tiltrædelse, og derefter nedsattes den til 1,5 % ved Spaniens og Portugals tiltrædelse.

2.38. Det lykkedes derfor ikke med 1976-reformen at begrænse støtten til hård hvede til traditionelle områder. Interventionsprisen blev sat så højt, at det selv uden støtte blev attraktivt at producere hård hvede. De højere udbytter, der blev opnået i »nordlige« medlemsstater, mere end kompenserede landbrugerne for den manglende støtte. I 1985 var gennemsnitsudbyttet i Tyskland f.eks. 5,8 ton/ha sammenlignet med 1,94 ton/ha i Grækenland (jf. tabel 2.13). I 1981/82 blev Fællesskabet selvforsynende med hård hvede, og produktionen steg til 221,6 % af den interne efterspørgsel i 1991/92 (jf. tabel 2.14).

2.39. Som følge af strukturelt betinget overskudsproduktion stod Fællesskabet over for det problem, at udgifterne til korn generelt øgedes mere og mere. Interventionsprisen for blød hvede blev derfor fastfrosset, og interventionsprisen for hård hvede blev gradvist sat ned for at reducere hård hvede/blød hvede-kvotienten. I 1992/93 var interventionsprisen imidlertid stadig 135 % af interventionsprisen for blød hvede.

2.40. Samtidig med, at interventionsprisen faldt fra 312 ECU i 1985/86 til 221 ECU i 1992/93, blev arealstøtten i samme periode sat op fra 101,31 ECU til 181,88 ECU (jf. tabel 2.12). Stigningen i arealstøtte opvejede i gennemsnit halvdelen af faldet i interventionsprisen (35). Fra 1986 steg de samlede budgetudgifter støt som følge af høje eksportrestitutionsniveauer og voksende interventionslagre, og i 1992 var de nået op på 1 337,8 mio. ECU.

MacSharry-reformen af 1992

2.41. Ved forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 (36) om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder, blev alle institutionelle kornpriser fastsat på samme niveau. Producenter af hård hvede uden for de traditionelle produktionsområder får en basisgodtgørelse for korn, og producenter i de traditionelle produktionsområder får en særlig supplerende arealstøtte pr. hektar. Den nye støtteordning tager sigte på følgende:

a) at dæmpe produktionen af hård hvede uden for de traditionelle produktionsområder og

b) at kompensere producenterne af hård hvede for det indkomsttab, der følger af, at den institutionelle pris for hård hvede tilpasses priserne for de øvrige kornsorter.

2.42. I overensstemmelse med målet om, at producenterne skulle kompenseres for indkomsttab, blev beløbet for særstøtten fastsat på grundlag af støtten for 1991/92, hvor ordningen for længst var kommet ud af trit med det oprindelige økonomiske mål (jf. punkt 2.30), og forholdet mellem interventionspriserne for hård hvede og blød hvede ikke længere afspejlede prisforholdet på verdensmarkedet (jf. tabel 2.15). Den nye særstøtte blev fastsat til 297 ECU/ha for høståret 1993/94 uden hensyntagen til dette prisforhold. Efter at den »grønne« kurs var faldet med 20,6, % blev støtten i 1995 forhøjet tilsvarende til 358,6 ECU/ha. Da støtten forblev konstant i national valuta, havde denne stigning ingen budgetmæssig virkning.

2.43. Særstøtten blev ydet med det fulde beløb fra det første år efter reformens indførelse. Der var ingen overgangsperiode, hvor støttesatsen blev forhøjet tre gange, som det var tilfældet med basisgodtgørelsen.

2.44. I Grækenland (Thrakien) og Spanien (den selvstyrende region Navarra og provinserne Salamanca, Toledo og Zamora) blev arealerne i de traditionelle produktionsområder, der var berettigede til særstøtten, udvidet under denne ordning.

2.45. Særstøtten blev udbetalt på grundlag af »individuelle rettigheder« registreret i officielle registre. De individuelle rettigheder er udtrykt i hektar og svarer til det maksimumsareal, som hver modtager kan få udbetalt støtte for. De er fastsat som det højeste antal hektarer, som var tilsået med hård hvede, og hvortil der kunne opnås støtte i et af de fire referencehøstår (1988/89-1991/92). Producenten kunne selv vælge, hvilket høstår der skulle anvendes.

2.46. Efter reformens indførelse blev der foretaget følgende ændringer, som hver gang medførte, at arealerne blev udvidet, og udgifterne steg:

a) For Spaniens vedkommende blev høståret 1992/93 tilføjet som det femte referenceår, dog med et nationalt loft på 570 000 ha; det er værd at lægge mærke til, at der kun blev dyrket hvede på ca. 150 000 ha, før Spanien blev medlem af EF.

b) For Portugal blev høstårene fra 1988/89-1990/91 tilføjet som referenceår, dog med et nationalt loft på 35 000 ha.

c) Regionen Umbria (Italien) blev godkendt som traditionelt produktionsområde med et loft på 5 000 ha.

d) De franske departementer Ardèche og Drôme og regionen Midi-Pyrénées blev også godkendt som traditionelle produktionsområder med et loft på 63 355 ha.

e) Der blev indført en særlig nedsat støtte for områder, med en »veletableret produktion af hård hvede«; Frankrig og Østrig fik således godkendt henholdsvis 50 000 og 5 000 ha; støtten andrager 138,9 ECU/ha.

Tilpasningen i 1997

2.47. I 1996 forelagde Kommissionen et forslag om konvertering af de »individuelle rettigheder« til maksimale garantiarealer (37). Først efter mere end et års drøftelser blev der i oktober 1997 opnået enighed herom i Rådet (38). De maksimale garantiarealer skal anvendes fra høståret 1999/2000.

2.48. De af Kommissionen foreslåede maksimale garantiarealer blev udvidet med 4 %, og særstøtten til traditionelle produktionsområder blev nedsat med 4 % (yderligere oplysninger gives i tabel 2.16). Der blev godkendt endnu et traditionelt område i Østrig, og der blev oprettet yderligere ikke-traditionelle områder i Tyskland, Det Forenede Kongerige, Italien og Spanien. Nedsættelsen af støtten modsvarer blot udvidelsen af de maksimale garantiarealer og er ikke baseret på indgående behovsanalyser. Heller ikke denne gang blev der opstillet præcise kriterier for, hvornår et område kunne anerkendes som »traditionelt« eller som en region med en veletableret produktion af hård hvede.

2.49. 1997-ændringerne figurerer også i de forslag, Kommissionen har fremsat i Agenda 2000. (39).

MARKEDET FOR HÅRD HVEDE SIDEN 1992-REFORMEN

2.50. Siden Spaniens og Portugals tiltrædelse af Fællesskabet er produktionen af hård hvede vokset fra 7,2 mio. ton i 1986 til den hidtidige rekord på 11,2 mio. ton i 1991 (jf. tabel 2.9 og 2.17). I 1992 faldt den til 9 mio. ton. Siden MacSharry-reformens indførelse har den svinget mellem 7 og 8,5 mio. ton. Ser man bort fra rekordhøsten i 1991 og 1992, har der siden reformens indførelse i gennemsnit været en årlig produktionsstigning på ca. 1 mio. ton.

2.51. For årene 1991/92 var der ud over en rekordproduktion også tale om det største tilsåede areal nogensinde. Muligvis hænger udvidelsen sammen med reformvarslerne.

2.52. Tabel 2.14 viser, at Fællesskabets interne forbrug af hård hvede er steget siden MacSharry-reformen. I perioden 1992-1995 var korntilførslerne til verdensmarkederne endvidere små, og disse to forhold bevirkede, at den stigende produktion kunne absorberes, og at det også var muligt at afvikle eksisterende lagre. I 1995/96 var EF underforsynet med hård hvede. Samtidig med at forbruget af hård hvede steg, udlignedes forskellen mellem markedsprisen for hård hvede og blød hvede, som i årene forud for MacSharry-reformen havde været på 35 %, næsten helt (jf. tabel 2.18).

KONKLUSION

2.53. Oprindeligt var særstøtten til hård hvede baseret på den faktiske produktion og på en defineret prisforskel mellem hård og blød hvede, men denne ordning blev hurtigt erstattet med en ordning, hvor man forhandlede sig frem til interventionsprisen for hård hvede og støtten baseret på det dyrkede areal. Priserne blev ikke fastsat på grundlag af objektive faktorer. Sidst i 1980'erne blev effekten af den lavere interventionspris på producenternes mindsteindkomst omtrent halveret ved, at arealstøtten blev sat op. Da MacSharry-reformen trådte i kraft i 1992, blev halveringen af interventionsprisen fuldt ud opvejet af stigninger i arealstøttesatsen. Siden midten af 1980'erne har ikke kornsalg, men derimod arealstøtte, som betales over EU-budgettet, udgjort en stadigt stigende andel af producenternes samlede indkomst, og det har medført stadigt stigende udgifter for EU. I perioden 1993-1994, hvor der var mangel på korn på verdensplan, bevirkede salg fra overskudslagre, at denne udvikling midlertidigt blev vendt, men den er senere fortsat i samme retning. Arealstøtten tegner sig for godt og vel halvdelen af hård hvede-producenternes samlede indkomst.

2.54. Der er ingen klar begrundelse for at indrømme producenterne af hård hvede denne særbehandling. For andre markafgrøder justeres arealstøttebeløbene, så de afspejler de relative gennemsnitsudbytter for de forskellige afgrøder (f.eks. majs og oliefrø). Hvis støtten til producenterne af hård hvede blev fastsat ud fra samme principper som for majs og oliefrø, ville den nuværende sats pr. hektar fra og med 1995/96 falde med ca. 30 % til 250 ECU (jf. tabel 2.19). Var denne fremgangsmåde blevet fulgt fra 1993 og fremover, ville der for 4-års-perioden 1994-1997 have været opnået en udgiftsbesparelse på EU-budgettet på over 3 000 mio. ECU.

DEL III - RESUMÉ AF SÆRBERETNINGER OM EUGFL OG FISKERIPOLITIKKEN VEDTAGET SIDEN SIDSTE ÅRSBERETNING

SÆRBERETNING NR. 2/98 OM AFSLUTNING AF REGNSKABERNE FOR REGNSKABSÅRET 1993 (40)2.55. I henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 (41) foretager Kommissionen inden udløbet af det år, der følger efter det pågældende regnskabsår, en endelig opgørelse af de udgifter, medlemsstaterne har anmeldt. I 1997 vedtog Kommissionen to beslutninger (42) om afslutning af regnskaberne over udgifterne for regnskabsåret 1993 (som medfører korrektioner i disse udgifter på 647,8 mio. ECU). Disse beslutninger blev altså vedtaget i 1997 med tre års forsinkelse.

2.56. I særberetning nr. 2/98 (43) om afslutning af regnskaberne for regnskabsåret 1993 kritiserer Retten navnlig, at der på en række områder, bl.a. fastsættelsen af korrektionerne, ikke er logisk sammenhæng i Kommissionens politik (foranstaltninger eller medlemsstater er ikke dækket godt nok; der er ikke fastsat klare kriterier for anvendelsen af faste korrektioner; sammenlignelige forhold behandles forskelligt; korrektioner er blevet nedsat på grundlag af endnu ikke gennemførte systemforbedringer; inddrivelse af ikke-støtteberettigede beløb er blevet udskudt).

2.57. Regnskaberne for regnskabsåret 1995 er endnu ikke afsluttet. Siden regnskabsåret 1996 har der som følge af de ændringer, der er fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1287/97 af 22. maj 1995 (44) og Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 (45), skullet anvendes en anden procedure. I 1997 vedtog Kommissionen to beslutninger (46) om afslutning af regnskaberne over udgifter for regnskabsåret 1996.

SÆRBERETNING NR. 21/98 OM GODKENDELSES- OG ATTESTERINGSPROCEDUREN I FORBINDELSE MED REGNSKABSAFSLUTNINGEN FOR REGNSKABSÅRET 1996 (47)2.58. De nye procedurer for godkendelse af udbetalende organer og regnskabsafslutning i forbindelse med udgifter afholdt over EUGFL, Garantisektionen, blev anvendt for første gang i regnskabsåret 1996. Retten har undersøgt og evalueret Kommissionens tjenestegrenes arbejde og undersøgt, om de nye regler var blevet anvendt korrekt. Kommissionen og medlemsstaterne har i mellemtiden arbejdet på at forbedre situationen, og de nye procedurer bør derfor ikke kun evalueres på grundlag af det første års resultater.

2.59. Medlemsstaterne skulle have godkendt deres udbetalende organer pr. 16. oktober 1995, men ved begyndelsen af regnskabsåret 1996 var kun 50 af 66 udbetalende organer blevet godkendt. 90 udbetalende organer, hvoraf nogle kun er ansvarlige for meget få udgifter, blev endelig godkendt i 1997. En række medlemsstater bør gøre en større indsats for at begrænse antallet af udbetalende organer.

2.60. Under Rettens revision i 1997 konstateredes svagheder i mange af de besøgte udbetalende organer. Der blev konstateret svagheder ved den interne kontrol, der var ingen edb-sikkerhed, ligesom de udbetalende organers overvågning af uddelegerede funktioner og regnskabsføringen var behæftet med svagheder, som burde have fået de pågældende medlemsstater til at træffe de fornødne foranstaltninger.

2.61. De attesterede regnskaber skulle indsendes senest den 10. februar 1997, men i mange tilfælde konstaterede Kommissionen, at de attesterede regnskaber var blevet indsendt for sent eller var utilfredsstillende. To medlemsstater (Det Forenede Kongerige og Grækenland) indsendte ikke attesterede regnskaber rettidigt. Det attesterende organ i Spanien kunne ikke rettidigt udtale sig om de fleste af de udgifter, der var afholdt regionalt, og det blev senere revideret af private eksterne revisorer.

2.62. Som en hjælp for de attesterende organer udstedte Kommissionen retningslinjer for attestering af regnskaber, men den gjorde det for sent (i september 1996, hvor det meste revisionsarbejde skulle være påbegyndt). Var det sket tidligere, kunne man have undgået en række misforståelser og forsinkelser.

2.63. På grund af svaghederne og forsinkelserne i nogle medlemsstater dækkede beslutningen om regnskabsafslutning af 5. maj 1997, der skulle have været truffet inden den 30. april 1997 i henhold til forordningen, kun 33 % af udgifterne. Resten blev afsluttet ved beslutningen af 30. juli 1997, efter at de attesterende organer havde foretaget supplerende revision.

2.64. Til sidst blev alle de attesterede regnskaber afsluttet af Kommissionen, selv om de forelagte regnskaber var af blandet kvalitet, men de fleste af forbeholdene, der kunne opgøres til mindst 43,3 mio. ECU, blev ikke taget i betragtning i denne beslutning. I beslutningen om regnskabsafslutning blev de finansielle korrektioner, som den ansvarlige tjeneste i Kommissionen i forbindelse med den daglige forvaltning af udgifter under EUGFL, Garantisektionen, tidligere havde fastsat til 77,3 mio. ECU i beslutningen om regnskabsafslutning, nedsat til 55,1 mio. ECU.

2.65. Kommissionens beslutninger om regnskabsafslutning for 1996-udgifterne hindrer ikke Kommissionen i at udelukke udgifter på et senere tidspunkt på grundlag af senere kontroltest. Kommissionen bør anvende egnede interne kontrolprocedurer, der sikrer, at korrektionerne er tilstrækkeligt dokumenteret, og at svagheder systematisk påvises og følges op under den efterfølgende kontroltest.

SÆRBERETNING NR. 4/98 OM INDFØRSEL TIL FÆLLESSKABET TIL LAVERE IMPORTAFGIFTSSATS OG AFSÆTNING AF NEWZEALANDSKE MEJERIPRODUKTER OG SCHWEIZISK OST (48)2.66. I kølvandet på Det Forenede Kongeriges tiltrædelse af EØF blev der indført kontingenter for import af smør og ost fra New Zealand til lavere afgiftssatser på betingelse af, at visse kriterier, navnlig med hensyn til produkternes fedtindhold, var overholdt. Der anvendes også lavere importafgiftssatser på schweizisk ost, som Den Europæiske Union traditionelt har været det største marked for. Under revisionen konstateredes der væsentlige svagheder ved de kontrolsystemer, der skulle sikre, at betingelserne for den lavere afgiftssats var opfyldt. Kommissionen og de britiske toldmyndigheder havde forladt sig 100 % på IMA1-certifikaterne udstedt af de ansvarlige newzealandske organer, som ikke havde opfyldt en række af deres forpligtelser. Under disse omstændigheder er der ingen garanti for, at de gældende bestemmelser og betingelser for import til nedsat afgiftssats nogensinde er blevet overholdt. Som følge af, at kontingentlofterne er overskredet og kriterierne ikke overholdt, navnlig kriteriet om fedtindholdet, er der indbetalt ca. 410 mio. ECU for lidt i egne indtægter. Heraf kan kun ca. 118 mio. ECU tilbagesøges, resten ikke, fordi fordringerne er forældede.

2.67. Den manglende overholdelse af kontingentlofterne, af kriterierne og af kravet om, at der skal forelægges licenser, har resulteret i, at der er indbetalt for lidt i egne indtægter. I juli 1998 anslog toldvæsenet i Det Forenede Kongerige, at der var tale om et indtægtstab på mere end 400 mio. ECU. På dette tidspunkt havde toldvæsenet i Det Forenede Kongerige udstedt indtægtsordrer for ca. 226 mio. ECU, hvori der også var medregnet beløb vedrørende sager, der ikke er omfattet af Rettens beretning.

2.68. Under undersøgelser, som franske og italienske myndigheder og uafhængige organer i Tyskland på Rettens foranledning har foretaget af import af schweizisk ost, blev der konstateret alvorlige uregelmæssigheder. Rådet har siden ændret reglerne for import af schweizisk ost, og de schweiziske myndigheder kan ikke længere udstede IMA1-certifikater til import til lavere afgiftssatser.

2.69. Retten henstiller til Kommissionen, at den sørger for, at de skyldige beløb bliver tilbagesøgt, og at den inddrager den newzealandske organisations tilladelse til at udstede IMA1-certifikater. Endvidere bør reglerne gøres klarere, retsgrundlaget styrkes og kontrolfrekvensen i forbindelse med import til lavere afgiftssatser øges. Endelig bør det også tages op til fornyet overvejelse, om ordningen med IMA1-certifikater til import til lavere afgiftssatser er hensigtsmæssig.

SÆRBERETNING NR. 19/98 OM FÆLLESSKABSFINANSIERING AF VISSE FORANSTALTNINGER TRUFFET SOM FØLGE AF BSE-KRISEN (49)Indledning

2.70. For at kunne finansiere specifikke foranstaltninger til afhjælpning af BSE-krisen over EUGFL har Rådet vedtaget en række forordninger. I medfør af disse blev der hurtigt overført midler fra 1996- og 1997-budgetterne til medlemsstaterne, som i medfør af forordningerne kunne vælge mellem en lang række måder at gennemføre disse foranstaltninger på. Det Forenede Kongerige fik ca. 25 % (550 mio. ECU) af det samlede beløb (2 149 mio. ECU) stillet til rådighed til ordningen for kvæg over tredive måneder (OTMS) og den selektive frasorteringsordning (SCS), mens resten blev fordelt mellem samtlige medlemsstater stort set i forhold til størrelsen af deres nationale kvægbestande. Det var Rådets erklærede mål at handle hurtigt for at beskytte menneskers og dyrs sundhed og for at støtte oksekødsproducenterne. Disse stod allerede over for problemer med et marked, der var ude af balance, og hvis produktionscyklus var ved at toppe.

2.71. I beretningen gør Retten rede for sin undersøgelse af Fællesskabets udgifter til foranstaltninger truffet for at fjerne kreaturer/kød fra fødevarekæden, som skønnes at være til fare for folkesundheden, og for at støtte producenterne og begrænse produktionen.

Elimineringsforanstaltninger

2.72. Der er hovedsagelig tale om veterinære foranstaltninger (som normalt medfinansieres med 50 %), men som Fællesskabet alligevel har medfinansieret med 70 % og opført under EUGFL, Garantisektionen, som foranstaltninger til støtte af markedet.

2.73. Der blev konstateret betydelige svagheder ved gennemførelsen af elimineringsforanstaltningerne:

a) OTMS-ordningen skabte alvorlige logistiske problemer i Det Forenede Kongerige. Der blev ikke foretaget krydskontrol for at sikre, at der ikke blev anmodet om betaling under to ordninger. Da der ikke var et fuldstændigt kontrolspor, kunne der ikke opnås sikkerhed for, at alle de dyr, der var ansøgt om betaling for, også var destrueret på den i forordningerne foreskrevne måde.

b) De belgiske myndigheders beslutning om ikke at slagte og destruere kalve importeret fra Det Forenede Kongerige mindskede foranstaltningens effekt, og medvirkede ikke til at genoprette forbrugernes tillid til oksekød. I Frankrig og Nederlandene blev alle disse kalve slagtet, men der er intet bevis for, at samtlige slagtekroppe er blevet destrueret som foreskrevet.

c) Den af Kommissionens fastsatte tidsfrist for genopkøb af tidligere interventionsoksekød i Det Forenede Kongerige var ikke forenelig med målet om at tilbagekøbe kød, der kunne stamme fra dyr, som var mere end tredive måneder gamle på slagtetidspunktet.

d) Ifølge nogle forskningsresultater vil Det Forenede Kongeriges selektive frasorteringsordning kun få marginal effekt på udryddelsen af BSE. 65 000 af de dyr, som var omfattet af ordningen, og som alle var født før juli 1993, har ikke kunnet spores.

Markedsforanstaltninger

2.74. I de forslag, Kommissionen fremsatte forud for Rådets vedtagelse af forordning (EF) nr. 1357/96, var der kun fastsat tillægsbetalinger til producenter, som var berettigede til at få udbetalt den særlige oksekødspræmie og ammekopræmien. Rådet vedtog også at tildele medlemsstaterne engangsbeløb, så de også kunne yde støtte til andre kategorier af producenter. Rådets forordning (EF) nr. 2443/96 gik endnu videre og bevilgede medlemsstaterne 500 mio. ECU i forhold til størrelsen af deres respektive kvægbestande. Disse midler gjorde det muligt for medlemsstaterne at kompensere producenterne for dyr, som normalt ikke ville være berettigede til at få udbetalt præmier, og som ikke er registreret i pålidelige databaser. Producentgrupper, hvis indkomst hovedsagelig kommer fra andre kilder end oksekødsproduktion, navnlig mælke- og kalvekødsproduktion, har også modtaget fællesskabsstøtte.

2.75. Forordningerne gav i vid udstrækning medlemsstaterne mulighed for selv at bestemme, hvordan de ville udbetale støtten, og det resulterede i, at der for samme kategori af dyr blev udbetalt støtte efter meget forskellige satser. Såfremt for meget udbetalte beløb ikke tilbagebetales, kan det være, at ikke alle producenter, som i kalenderåret 1996 var berettiget til at få udbetalt præmier for flere dyr end i 1995, kan få betalt det fulde beløb.

2.76. For så vidt angår de foranstaltninger, der er truffet for at kontrollere produktionen, kan forarbejdningsstøtteordningen for kalve siges at være berettiget af økonomiske årsager, hvorimod ca. 40 % af de beløb, der er udbetalt til producenterne i form af præmier for tidlig markedsføring, savner enhver begrundelse. Det er endnu for tidligt at vurdere virkningerne af kalveforarbejdningsstøtteordningen, men præmien for tidlig markedsføring har kun begrænset indvirkning på produktionen af rødt kød og har været forbundet med høje omkostninger.

Konklusion

2.77. Mange af de foranstaltninger, der træffes i forbindelse med krisesituationer, er nærmest veterinære foranstaltninger, og det bør derfor igen overvejes, hvor stor en del af de finansielle omkostninger forbundet med sådanne kriseforanstaltninger der skal betales over fællesskabsbudgettet.

2.78. Det Forenede Kongerige førte ikke tilstrækkeligt effektivt tilsyn med, at foderforbuddet blev overholdt. Mange af de dyr, der udviklede BSE (36 000), var født efter, at forbuddet var indført. Der blev vedtaget forskellige fremgangsmåder for at få frasorteret BSE-smittede bestande og slagtet britiske kalve, der var blevet eksporteret før eksportforbuddet.

2.79. Den kontrol, der blev foretaget i forbindelse med regnskabsafslutningen, omfattede først og fremmest Det Forenede Kongerige og betalinger afholdt i medfør af Rådets forordning (EF) nr. 1357/96. Endvidere aflagde Kommissionens dyrlæger en lang række besøg i medlemsstaterne. Der blev imidlertid ikke gennemført tilstrækkeligt strenge og konsekvente foranstaltninger, hverken i medlemsstaterne eller på tværs af medlemsstaterne, på områder som slagtning af britiske kalve eksporteret før forbuddet, genopkøb af tidligere interventionsoksekød, frasorteringsordninger, kompensation til landbrugere i medfør af forordning (EF) nr. 2443/96 og kalveordningerne.

2.80. Den manglende kontinuitet i den måde, støtten blev ydet på, undergravede de foranstaltninger, der blev truffet for at sikre landbrugerne en rimelig kompensation. Dette skyldtes først og fremmest, at de to vigtigste foranstaltninger (Rådets forordning (EF) nr. 1357/96 og (EF) nr. 2443/96) gjorde det muligt for medlemsstaterne at udbetale beløb, som ikke havde nogen forbindelse med de traditionelle ordninger vedrørende den særlige oksekødpræmie og ammekødspræmien, og som dermed ikke var omfattet af IACS's (Integrated Administration and Control System) kontrol.

2.81. BSE og følgerne heraf har vist, at EU snarest bør lægge og vedtage en strategi (dvs. en handlingsplan) for, hvordan man skal sætte ind samordnet, effektivt og i tide, når der opstår sådanne kriser.

SÆRBERETNING NR. 18/98 OM EF-FORANSTALTNINGER TIL FREMME AF OPRETTELSE AF BLANDEDE SELSKABER I FISKERISEKTOREN (50)2.82. Ordningen med blandede selskaber blev indført af Rådet i 1990. Sigtet med ordningen var at bidrage til en reduktion af EF-fiskeriflådens samlede kapacitet, som på daværende tidspunkt var på 2,3 mio. ton og at yde hjælp til bæredygtige alternativer for de berørte fiskerfartøjer. Til dato er 188 projekter blevet godkendt, og 290 fartøjer med en kapacitet på 113 710 ton er blevet slettet af Fællesskabets fortegnelse over fiskerfartøjer. Omkostningerne forbundet hermed andrager 298 mio. ECU.

2.83. Gennemførelsen af ordningen var behæftet med følgende svagheder:

a) Der er blevet beregnet forkerte støttebeløb, fordi der er anvendt forskellige metoder til måling af fartøjer.

b) Der var ikke fastsat tidsfrister for reparationer og tilpasninger i beslutningerne om støttegodkendelse.

c) Der er blevet godkendt støtte for fartøjer, der ikke var i drift og derfor ikke var støtteberettigede.

d) Tidligere udbetalt EF-støtte til nybygning eller modernisering af de fartøjer, der indgik i de blandede selskaber, er ikke altid blevet tilbagesøgt som foreskrevet, enten fordi medlemsstaten afslog at anvende bestemmelserne i forordningerne, eller fordi kontrolprocedurerne var ineffektive.

e) I en række tilfælde var der ikke indgået de fornødne aftaler mellem partnerne, som skulle sikre, at de blandede selskaber var levedygtige.

f) Der var udbetalt støtte for sunkne fartøjer, uden at medlemsstaterne eller Kommissionen havde undersøgt omstændighederne ved de pågældende forlis; selv om støttemodtagerne ikke har opfyldt deres forpligtelser, er der ikke taget skridt til hverken at tilbagesøge eller ophæve støtten.

g) Fællesskabsstøtten til projekter med blandede selskaber er dobbelt så høj som støtten ved eksport af et fartøj. Ordningen burde derfor have omfattet passende garantier, der skulle sikre, at støttemodtagerne i en mindsteperiode overholdt deres forpligtelse til at holde fartøjerne i drift og forsyne EU-markedet med fisk.

2.84. Generelt konstateredes det under revisionen, at Kommissionen og medlemsstaterne bør administrere ordningen strengere for at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning.

2.85. Kommissionen bør tage sine tilsyns- og kontrolprocedurer op til revision og tilbagesøge EU-støtte, som ikke er anvendt i overensstemmelse med forordningerne.

2.86. For så vidt angår foranstaltningens effektivitet konstateredes følgende:

a) En tredjedel (113 710 ton) af den samlede reduktion af fartøjskapaciteten siden foranstaltningens vedtagelse kan tilskrives foranstaltningen. Den har imidlertid praktisk taget ikke haft nogen effekt på det samlede fiskeri i EF-farvande, hvilket ses af, at de årlige fangstmængder har ligget på et stabilt niveau.

b) Ca. 90 % af de fartøjer, projekterne omfattede, fiskede allerede i tredjelandsfarvande; alligevel undersøgte man ikke konsekvenserne af omlægningen for de internationale fiskeriaftaler (IFA'er), EU har indgået.

SÆRBERETNING NR. 20/98 OM REVISIONEN AF DEN FYSISKE KONTROL AF LANDBRUGSPRODUKTER, HVORTIL DER YDES EKSPORTRESTITUTIONER (51) (52)Baggrund

2.87. I EUGFL-regnskabsåret 1996 beløb udgifterne til eksportrestitutioner, som udbetales til eksportører af landbrugsprodukter som kompensation for differencen mellem de interne EU-priser og den lavere verdensmarkedspris, sig til ca. 5 600 mio. ECU (13 % af EU's landbrugsudgifter). Restitutionssatserne varierer alt efter de pågældende produkters art og anvendes på de udførte mængder. Restitutionerne finansieres over EU-budgettet, men det er medlemsstaterne, der er ansvarlige for at afholde betalingerne og foretage kontrol, og de skal også kontrollere, at restitutionsbeløbene er lovlige og formelt rigtige.

2.88. Medlemsstaternes toldmyndigheder har den vanskelige opgave, at de skal beskytte EU-budgettet ved hjælp af fysisk kontrol, uden at det skaber unødige hindringer for handelsstrømmen. I EUGFL-regnskabsåret 1996 udførte toldmyndighederne i medlemsstaterne i alt 100 000 fysiske kontroller i hele EU. I forordningerne er der fastsat en minimumskontrolsats for fysisk kontrol på 5 %. Ved en væsentlig del af disse kontroller var det obligatorisk at foretage laboratorieanalyser. Sådanne analyser medfører betydelige administrative omkostninger både for toldmyndighederne og eksportørerne. Det er derfor bydende nødvendigt, at kontrollen er målrettet, og at den gennemføres effektivt. I 1994 blev forordning (EØF) nr. 386/90 ændret, primært for at gøre det muligt at anvende risikoanalyser ved udvælgelsen af varer til fysisk kontrol. Rettens revision i medlemsstaterne omfattede anvendelsen af risikoanalyser og en evaluering af effektiviteten af procedurerne for udvælgelse af varer til fysisk kontrol.

Vigtigste revisionsresultater

2.89. Generelt er fysisk kontrol et vigtigt redskab for toldmyndighederne, men afhængigt af foranstaltningen er det måske ikke altid den mest effektive og hensigtsmæssige kontrolmetode. Fordi det ikke er obligatorisk at anvende risikoanalyse, varierer procedurerne for udvælgelse af varer til fysisk kontrol betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. I henhold til lovgivningen skal hvert enkelt toldsteds fysiske kontrol udgøre en bestemt procentsats, og det hindrer optimal anvendelse af risikoanalyse. Det er i den forbindelse også et problem, at oplysningerne i medlemsstaternes databaser ikke er fyldestgørende. Hverken medlemsstaterne eller Kommissionen har evalueret, hvor effektivt procedurerne for udvælgelse af varer til fysisk kontrol har fungeret. Den efterfølgende kontrol, medlemsstaterne foretager i medfør af forordning (EØF) nr. 4045/89, samordnes ikke tilstrækkeligt.

Vigtigste henstillinger

2.90. Kommissionen bør overveje at skabe et retsgrundlag, der sikrer en afbalanceret kombination af fysisk kontrol (ved udgangstoldstedet) og efterfølgende kontrol.

2.91. Medlemsstaterne bør tilskyndes til at lægge mere vægt på kvaliteten og effektiviteten af den fysiske kontrol frem for blot at sikre, at de i forordningen fastsatte kontrolsatser overholdes. Det henstilles til Kommissionen at tage en række henstillinger i betragtning, så procedurerne for udvælgelse af varer til fysisk kontrol kan fungere mere effektivt. Først og fremmest foreslår Retten, at anvendelsen af risikoanalyser i medlemsstaterne gøres obligatorisk. Retsforskrifterne om fysisk kontrol bør gøres mere fleksible, samtidig med at medlemsstaterne i højere grad gøres ansvarlige for, at sådanne kontroller er effektive.

2.92. Mere generelt er risikoanalyse et effektivt ressourceforvaltningsredskab, som bør anvendes på andre områder i forbindelse med eksportrestitutioner. Hvis medlemsstaterne skal forvalte deres ressourcer effektivt, skal der skabes et bredere retsgrundlag for risikoanalyse, således at medlemsstaterne ikke alene kan udvælge transaktioner inden for de enkelte foranstaltninger, men også fordele ressourcer til foranstaltninger på basis af den relative risiko for EU-budgettet.

KOMMISSIONENS SVAR

DEL I - BUDGETFORVALTNING

BUDGETGENNEMFØRELSEN

Regnskabsårets bevillinger

2.5 - 2.8. Retten fremhæver forskellene mellem overslagene over landbrugsudgifterne og de faktiske udgifter. Kommissionen minder om, at det er vanskeligt at udarbejde overslag på landbrugsområdet, hvilket Retten i øvrigt understregede i sin årsberetning for regnskabsåret 1996 (EFT C 348 af 18. november 1997, punkt 2.15, s. 58).

Kommissionen har imidlertid konstateret en klar forbedring af overslagene over den direkte støtte, der repræsenterer en stor del af landbrugsudgifterne. Det er til gengæld rigtigt, at situationen for markedsinterventionerne er mere kompliceret, for så vidt som der indgår meget usikre parametre i overslaget (produktion, verdensmarkedspriser osv.). For at forbedre overslagene har Europa-Parlamentet og Rådet accepteret, at Kommissionen indtil den 31. oktober kan fremlægge en ændringsskrivelse, som afspejler den seneste udvikling på landbrugsmarkederne. Endvidere har Kommissionen for så vidt angår FBF 1999 i sine overslag taget hensyn til resultaterne af en undersøgelse, der er udført af en ekspert uden for Kommissionen, og hvori det på basis af en statistisk analyse af gamle data blev konkluderet, at der var systematiske fejl vedrørende flere budgetposter inden for landbrugsområdet.

Endelig er forskellene for regnskabsåret 1997 blevet gjort til genstand for en udførlig analyse, hvis resultater Kommissionen offentliggjorde i Forvaltningsregnskab og balance vedrørende budgettransaktionerne for regnskabsåret 1997 (bind I, del 2: »analyse af finansforvaltningen«, SEK(1998) 519, s. 29-135).

For de særlige sektorer, der er nævnt under punkt 2.7., ønsker Kommissionen at præcisere følgende:

- Overforbruget for konto B1-2320 skyldes markedsforanstaltninger som led i bekæmpelsen af epizootien svinepest, bl.a. godtgørelserne, hvoraf EUGFL, Garantisektionen, finansierer 70 %, og som udbetales til dækning af indkomsttab som følge af slagtning af sunde dyr i iagttagelsesdistrikter og overvågningsområder. Omfanget af denne epizooti kunne nemlig ikke forudses på det tidspunkt, hvor budgettet blev opstillet.

- For så vidt angår konto 1052 »Producentstøtte - rapsfrø, solsikkefrø og sojabønner«, skyldes bevillingsoverskridelsen forskudsudbetalingen vedrørende regnskabsåret 1997, for hvilket år budgetmyndigheden ikke havde opført bevillinger. Dette hang sammen med Kommissionens forslag om fremførsel af disse forskud til regnskabsåret 1998. Rådet har imidlertid rettet sig efter Europa-Parlamentets udtalelse og undladt at tage stilling til forslaget om fremførsel af disse forskud, derfor er udgifterne hertil (1 313 mio. ECU) blevet afholdt over 1997-budgettet.

Forskud

2.11. Den meddelelse, der er fastsat i artikel 3, stk. 3 og 4, i forordning (EF) nr. 296/96, indeholder den dokumentation, der ligger til grund for forskudsfastsættelsen. Denne meddelelse, der skal fremsendes den 10. i hver måned, vedrører de udgifter opdelt på kapitler, der er afholdt måneden forinden, dvs. 25-30 oplysninger pr. medlemsstat.

Imidlertid gennemgår Kommissionen i overensstemmelse med beslutningen om budgetdisciplin af 31. oktober 1994 de vilkår, hvorunder betalingerne er afholdt, bl.a. om bestemmelserne og betalingsfristerne er overholdt. Således bevirker tvivlsomme udgifter og udgifter, der ikke er afholdt inden for fristen, at forpligtelsen suspenderes, indtil medlemsstaterne har fremsendt bilag. Endelig bliver det efter gennemgangen af disse bilag besluttet, enten at udgiften godkendes endeligt, eller at den helt eller delvist afvises med en deraf følgende nedsættelse af senere betalinger til medlemsstaterne.

Der er ved at blive udarbejdet tilpasninger og forbedringer af systemet, som vil muliggøre indtastning og automatisk fremsendelse med SINCOM; disse forbedringer skulle kunne være operationelle fra starten af 1999.

Bogføring af udgifter

2.12. Som anført i ovenstående punkt har indførelsen af budgetdisciplinen medført en betydelig styrkelse af kontrollen med udgifterne for EUGFL, Garantisektionen, hvilket gør det nødvendigt hver måned at foretage en detaljeret gennemgang af hundredvis af poster. Denne styrkelse af kontrollen er én af årsagerne til de forsinkelser, som Retten nævner, hvortil kommer de procedurer, der gælder for bevillingsoverførsler. Uden at se bort fra vigtigheden af at overholde fristerne for udgiftskonteringen, finder Kommissionen, at det, for at sikre en forsvarlig finansiel forvaltning af EF-midlerne i overensstemmelse med budgetmyndighedens beføjelser, er vigtigt, at der gennemføres en forhåndskontrol af EUGFL-udgifterne.

Overvågningen af landbrugsudgifterne inden for rammerne af alarmsystemet er ikke baseret på regnskabstal. Den er for måned n baseret på de udgiftsmeddelelser for de enkelte kapitler, der fremsendes den 10. i måned n+1 for måned n, og på de detaljerede anmeldelser, der fremsendes den 20. i måned n for måned n-1. For måned n sker konteringen i måned n+3, hvilket har vist sig at være for sent til, at overvågningen kan blive hensigtsmæssig.

Negative udgifter og beløb

2.13 - 2.14. Udgiftsanmeldelserne sker efter en meget detaljeret kontoplan. Denne kontoplan gør det muligt for regnskabsåret 1997 at rekonstituere negative posteringer på 1 720,77 mio. ECU (ud af de i alt 4 329,6 mio. ECU, som Retten nævner) svarende til de udgiftskategorier, der omhandles i litra b) (tilbagesøgninger af uberettiget udbetalte beløb), litra c) (negative udgifter) og litra d) (regnskabsafslutning). Forskellen på 2 608,83 mio. ECU skulle så svare til korrektionerne af udgiftsanmeldelserne. Disse vedrører medlemsstaternes konteringsfejl, der på korrektionstidspunktet giver anledning til to posteringer: den ene negativ, som reducerer udgifterne på den fejlagtigt anvendte budgetpost, den anden positiv, som øger udgifterne med samme beløb for den reelt berørte post, hvor disse posteringer er de eneste, som er egnet til at korrigere konteringsfejl.

Hvad angår de under litra c) nævnte indtægter, som ifølge Retten upassende betegnes som negative udgifter, bemærker Kommissionen, at denne definition er i overensstemmelse med EF's landbrugs- og budgetbestemmelser. Imidlertid har Kommissionen i et arbejdsdokument om omarbejdning af finansforordningen fremsat forslag om, at de negative beløb medtages i budgettet (Kommissionens arbejdsdokument af 22. juli 1998, SEK(1998) 1228, endelig udg., s. 19-21). Dette arbejdsdokument vil i de kommende måneder blive anvendt til på ny at behandle hele denne problematik.

Det skal i den forbindelse erindres, at det, der kaldes »negative udgifter«, i de fleste tilfælde er tilbagesøgning af beløb, der allerede er betalt over bevillingerne under EUGFL, Garantisektionen. Der er nemlig tale om følgende:

For så vidt angår tilbagesøgninger, der skyldes afsløring af uregelmæssigheder eller svig, samt følgerne af regnskabsafslutningen, er det klart, at der har været en forudgående betaling måneder eller regnskabsår forinden, idet der ellers ikke ville være mulighed for at tilbagesøge beløb.

For så vidt angår salg til offentlig oplagring, er der dels tale om tilbagesøgning af udgifter til lagernedskrivning, som er foretaget i det foregående regnskabsår, dels følgerne af en bogføring, der skal fastsætte den værdi, som skal konteres på posten vedrørende udgifterne til de socialt dårligt stillede. Endvidere er der ingen finansielle strømme forbundet med regnskabsposteringer, der finder sted som følge af denne transaktion i samme måned.

For så vidt angår mælkeafgiften, medfører den overproduktion, der ligger til grund for disse inkasseringer, en yderligere udgift i denne sektor.

2.15. Landbrugsstøtteforanstaltningernes komplicerede karakter illustreres af antallet af underkonti (ca. 1 700), som medlemsstaterne hver måned har benyttet ved fremsendelsen af deres udgiftsanmeldelser til EUGFL. Dette medfører uundgåeligt forkerte konteringer af udgifter, som først anmeldes under nogle poster for derefter at tilbageføres til andre poster.

Kommissionen følger opmærksomt disse tilbageførsler, specielt når fristerne er overskredet, idet sådanne tilfælde kan dække over et forsøg på at undgå korrektioner ved at foretage konteringen på en anden underkonto med en senere frist. Ifølge bestemmelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 296/96 kan der foretages en grundig kontrol af tilbageførslerne inden for rammerne af regnskabsafslutningsproceduren og eventuelt inden for rammerne af overensstemmelsesproceduren for at efterprøve deres korrekthed.

2.16. For nogle budgetposter, der i givet fald indeholder negative udgifter, omfatter budgetoverslaget følgende:

- udgifter til regnskabsafslutning

- oplagringsomkostninger

- medansvarsafgiften i mælkesektoren. Det er rigtigt, at det før 1998 var vanskeligt at udarbejde andre overslag end ét vedrørende mælkekvoternes overholdelse, dvs. opførelsen af et »p.m.«, idet overslaget blev udarbejdet inden mejeriårets begyndelse. Da Kommissionen siden 1998 har været bemyndiget til at udarbejde en ændringsskrivelse frem til den 30. oktober, er det muligt bedre at ansætte den forventede mælkeproduktion, idet halvdelen af produktionsåret allerede er forløbet på nævnte tidspunkt.

Andre budgetposter, som er forbundet med tilbagesøgninger som følge af afsløringen af uregelmæssigheder eller svig (alle konti B1-...90), gøres ikke til genstand for budgetoverslag og forsynes med et »p.m.«, idet det er vanskeligt at vide, i hvilken sektor der eventuelt afsløres svig og til hvilket beløb.

Kommissionen ønsker imidlertid at nævne, at opførelsen af et »p.m.« ikke nødvendigvis er udtryk for, at der ikke findes noget overslag. F.eks. er det for oplagringsomkostningernes vedkommende således, at de anvendte lagerhypoteser (begyndelseslageret, køb, salg osv.) i visse tilfælde giver anledning til en uvæsentlig udgift, som fører til opførelsen af et »p.m.«.

Direkte udgifter

2.17 - 2.18. Svarene på bemærkni