KOMMISSIONENS BESLUTNING af 14. juli 1998 om statsstøtte til Fabricantes Vascos de Herramientas SA (Favahe SA) og selskabets efterfølgere (meddelt under nummer K(1998) 2362) (Kun den spanske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (1999/143/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,

efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger, jf. artikel 93, og

ud fra følgende betragtninger:

I

Ved brev nr. SG(96) D/9851 af 19. november 1996 underrettede Kommissionen den spanske regering om, at den havde indledt proceduren efter artikel 93, stk. 2, med hensyn til støtte til den baskiske producent af håndværktøj Fabricantes Vascos de Herramientas SA (Favahe SA).

Favahes hovedkontor og produktionsanlæg lå i Baskerlandet (Vitoria og Irún), som er en region, der kan modtage regionalstøtte i medfør af artikel 92, stk. 3, litra c).

Koncernen blev oprettet i 1982 med henblik på at rationalisere udbuddet fra forskellige håndværktøjsproducenter i Baskerlandet og afpasse det efter efterspørgslen. De forventede positive resultater udeblev imidlertid. Koncernen iværksatte en række omstruktureringsforanstaltninger indtil 1991 uden at forbedre den økonomiske situation. I 1990 fik virksomheden et tab på 457 mio. ESP, og i 1991 nåede beløbet op på 686 mio. ESP.

I 1992 blev der udarbejdet en ny plan, ifølge hvilken koncernen skulle opnå positive resultater i 1994. Denne plan omfattede blandt andet optimering af udbuddet fra koncernens forskellige virksomheder, koordinering af virksomhedernes administrative strukturer, omorganisering og rationalisering af produktionen (hvorefter hver enkelt virksomhed skulle koncentrere sig om et enkelt segment af markedet) og en nedskæring af arbejdsstyrken fra 1 153 ansatte i 1992 til 714 i 1994.

For at finansiere omstruktureringen anmodede Favahe den selvstyrende baskiske regering om en garanti i medfør af dekret nr. 628/91, som skulle dække banklån på 825 mio. ESP til at iværksætte omstruktureringsplanen.

Ved nævnte dekret blev der indført et støtteprogram med mulighed for at give omstruktureringsstøtte til virksomheder i regionen. Støtten skulle gives i form af garantier for beløb, der stod i forhold til virksomhedens vanskeligheder. Ved brev af 28. april 1992 underrettede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den havde besluttet ikke at gøre indsigelse mod støtteordningen, men at det var nødvendigt at anmelde garantier til Kommissionen, når de pågældende virksomheder havde mere end 250 ansatte.

Garantien til Favahe blev stillet i december 1992 for en periode på syv år med en henstandsperiode for lånet på to år. Den spanske regering anmeldte imidlertid ikke støtten, selv om Favahes virksomheder havde mere end 250 ansatte.

Eftersom omstruktureringsplanen ikke gav de ventede resultater, og virksomheden fik et tab på ca. 580 mio. ESP i 1994, indgav Favahe konkursbegæring den 7. april 1995.

Kommissionen modtog forskellige anmeldelser af en mulig støtte i forbindelse med konkursen. Ifølge anmelderne var Favahes aktiver blevet overført til et nyoprettet selskab, Herramientas Eurotools SA, hvis bestyrelse flere af Favahes direktører var medlem af. Det nye selskab, Herramientas Eurotools SA, blev senere overtaget af det amerikanske multinationale selskab Snap-on, der betalte den regionale baskiske regering og provinsmyndighederne i Guipúzcoa og Alava 1,2 mia. ESP. Snap-on markedsførte håndværktøj af de mærker, Favahe oprindelig havde brugt, nemlig Acesa, Irimo og Palmera.

Kommissionen fandt, at den garanti, den baskiske regering havde stillet, indeholdt statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, og at den var ulovlig, idet den spanske regering havde tildelt den uden at opfylde den betingelse, som Kommissionen stillede i sin godkendelse af 28. april 1992, om at garantier til virksomheder med over 250 ansatte skulle anmeldes, jf. EF-traktatens artikel 93, stk. 3.

På daværende tidspunkt havde Kommissionen ikke kunnet få oplysninger fra den spanske regering, der gjorde det muligt at afgøre, om der blev indledt en procedure med hensyn til støtten, fordi betingelserne i det godkendte program ikke var opfyldt, og om garantien kom til udbetaling, da virksomheden gik konkurs. På baggrund af de oplysninger, Kommissionen havde adgang til, kunne den heller ikke afgøre, om der var tale om en eventuel ny støtte i forbindelse med Favahes konkurs, oprettelsen af Herramientas Eurotools SA og Snap-ons overtagelse af dette selskab.

Derfor fandt Kommissionen det nødvendigt at foretage en detaljeret undersøgelse, jf. EF-traktatens artikel 93, stk. 2, af garantien til Favahe, og af, hvorvidt de tidligere transaktioner eventuelt indeholdt et støtteelement, for at kunne afgøre, om støtten kunne betragtes som forenelig med fællesmarkedet i medfør af undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 3.

II

I det brev til den spanske regering, som blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (1), blev de øvrige medlemsstater og andre interesserede opfordret til at fremsætte deres bemærkninger til de pågældende foranstaltninger. Kommissionen modtog bemærkninger fra to af Favahes konkurrenter (en tysk og en britisk) samt fra den italienske og den franske sammenslutning af fabrikanter af håndværktøj. I disse bemærkninger hævdedes det, at støtten havde givet virksomhederne en urimelig fordel i konkurrencen, som havde gjort det muligt for dem at sælge deres produkter til priser, der var lavere end markedspriserne.

Den britiske konkurrent mente, at Favahe havde modtaget støtte fra de regionale myndigheder, der havde gjort det muligt at sælge produkterne til lave priser og konsolidere markedsudbuddet. Ifølge denne konkurrent havde køberen, Snap-on, fået en urimelig fordel i konkurrencen med andre britiske og europæiske fabrikanter af håndværktøj.

Den tyske konkurrent nævnte, at virksomhedens tilbud om at overtage Herramientas Eurotools aldrig blev besvaret.

Ifølge den italienske sammenslutning Assountensili (Associazione Nazionale Industrie degli Utensili a Mano e Strumenti di Misura) var dens medlemmer, som er de største italienske producenter af den type produkter, Favahe fremstillede, blevet udsat for aggressiv konkurrence fra Favahe, hvilket antagelig skyldtes den støtte, virksomheden havde modtaget. Det blev endvidere oplyst, at der ikke havde været offentlig udbud om salget af Favahe, og at en »udvalgt« køber havde fået en fordel, som fordrejede konkurrencen.

Den franske sammenslutning af producenter fra den mekaniske industri hævdede, at oprettelsen af Herramientas Eurotools var en »kunstig« transaktion, der skulle overføre Favahes aktiver til Eurotools, mens virksomhedens restancer med indbetaling af skatter og sociale bidrag blev holdt udenfor. På denne måde kunne Eurotools konkurrere aggressivt i flere medlemsstater og dermed fordreje konkurrencen ved at sælge til lavere priser end markedspriserne.

Sammenslutningen fremlagde desuden prisoplysninger fra forskellige konkurrenter i en række medlemsstater (f.eks. Spanien, Italien, Tyskland, Frankrig og Det Forenede Kongerige), som den sammenlignede med Palmeras og Acesas priser, og oplysninger om eksport- og importmængder (angivet i ton) for forskellige typer håndværktøj i 1995 fra Tyskland, Frankrig, Italien, Det Forenede Kongerige og Spanien.

III

De spanske myndigheder fremsendte deres bemærkninger til proceduren i breve af 24. juli, 9. oktober, 20. oktober og 30. oktober 1997.

Heri understregede de igen den vanskelige økonomiske situation, Favahe havde befundet sig i i begyndelsen af 1990'erne.

For at forbedre denne situation udarbejdede man i 1992 den strategiske plan. Denne plan, som Kommissionen fik tilsendt en kopi af, omfattede blandt andet en revision af alle produktionslinjer, en strategi til forbedring af markedsføringen, indførelse af et generelt kvalitetssystem og en fortsættelse af virksomhedens søgning efter en samarbejdspartner, der kunne styrke dens strategiske position på mellemlang og lang sigt. Imidlertid indeholdt planen ingen oplysninger om markedssituationen i den specifikke sektor af industrien, hvor virksomheden opererede, eller om den forventede udvikling i udbud og efterspørgsel på dette marked med forskellige overslag på grundlag af optimistiske, pessimistiske eller neutrale vurderinger.

Favahe kunne ikke selv finansiere omstruktureringen og anmodede derfor den baskiske regering om en garanti i medfør af dekret nr. 628/91 til dækning af lån på 825 mio. ESP til finansiering af gennemførelsen af den strategiske plan.

Den baskiske regering studerede planen og kom til den konklusion, at den opfyldte kravet om at genoprette virksomhedens rentabilitet på lang sigt og gøre den solvent på ny inden for en rimelig frist. Den besluttede derfor i december 1992 at stille garantien.

Med hensyn til at den tildelte støtte betragtes som ulovlig, erkendte de spanske myndigheder, at de ikke havde opfyldt deres forpligtelse til at anmelde foranstaltningen, men fremførte, at det skyldtes, at den strategiske plan krævede øjeblikkelig gennemførelse af foranstaltningerne, eftersom der var gået et år mellem anmodningen om støtten og fremlæggelsen af planen.

De spanske myndigheder erkendte desuden, at genoprettelsen af rentabiliteten var slået fejl på grund af en kraftigere afmatning af markedet end forudset i planen, og fordi den generelle økonomiske udvikling siden 1991 havde været ugunstig for Favahe. Koncernens afsætning faldt drastisk, og tabet voksede. Den 27. april 1995 erklærede domstolene derefter koncernen konkurs.

De spanske myndigheder påpegede endvidere, at oprettelsen af Herramientas Eurotools fandt sted inden konkursen og skete i overensstemmelse med gældende forretningspraksis. Virksomhederne i Favahe-koncernen overdrog ikke blot nogle af deres aktiver til Eurotools, men også deres passiver på daværende tidspunkt, og selskabets kapital blev forøget for at udligne forskellen herimellem. Alt dette fremgik af regnskaberne for Favahe-koncernens virksomheder. Forpligtelser pådraget i forbindelse med aktiverne blev opretholdt. Efter konkursen indgik aktierne i Eurotools i konkursboets aktiver sammen med alle andre aktiver til dækning af virksomhedens gæld.

Domstolene erklærede konkursen for frivillig, hvilket i henhold til spansk lov kun sker, når de kommer til den konklusion, at der ikke har været tale om svig.

Da Favahes konkurs blev bekendtgjort, viste den amerikanske virksomhed Snap-on sin interesse for at overtage de Eurotools-aktier, der indgik i konkursboet, samt alle andre aktiver. Snap-on afgav et tilbud til kuratorerne for de forskellige virksomheder på i alt 1,2 mia. ESP for samtlige aktier.

Desuden tilbød Snap-on at finansiere den finansielle rekonstruktion af Eurotools og den eksisterende aftale med virksomhedernes fagforeningsrepræsentanter om betaling af de udestående beløb for nedskæring af arbejdsstyrken, som under alle omstændigheder i henhold til spansk lov har karakter af privilegerede fordringer med uafhængig ret til dækning. Snap-ons yderligere tilbud om finansielle bidrag løb op i 1,8 mia. ESP, hvorved det samlede bidrag var på 3 mia. ESP. På denne måde nedbragte man stigningen i de konkursramte virksomheders passiver, som ellers ville have gjort det umuligt for nogen af kreditorerne, herunder den baskiske regering selv, at få dækket deres fordringer.

Da kuratorerne havde accepteret Snap-ons købstilbud, blev det forelagt for domstolene, der efter at have fastslået, at konkurserne var af hændelig karakter, formaliserede salget af aktierne. Derefter opløstes de selskaber, der indgik i koncernen, i overensstemmelse med gældende lovgivning.

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt der forelå andre konkrete dokumenterede tilbud fra andre potentielle købere end Snap-on, fastholder den spanske regering, at salget af aktierne er foregået i overensstemmelse med konkursproceduren uden indblanding fra de konkursramte selskaber. To af Favahes ledere udtalte på daværende tidspunkt til domstolene, at andre virksomheder end Snap-on havde vist interesse. En virksomhed havde således i første omgang været interesseret, men afgav ikke noget endeligt tilbud. Der var endvidere drøftelser med andre virksomheder, men de førte heller ikke til noget tilbud. Størstedelen af disse virksomheder ville kun betale en symbolsk pris for aktierne, nemlig én peseta. Kuratorerne valgte Snap-ons tilbud, fordi det var det mest indbringende.

IV

Proceduren efter artikel 93, stk. 2, har klarlagt Favahes situation og omstændighederne omkring de offentlige tilskud til virksomheden. Man kan således konkludere følgende med hensyn til de foranstaltninger, der førte til indledning af proceduren efter artikel 93, stk. 2:

a) Oplysningerne fra de spanske myndigheder viser, at konkursen forløb i overensstemmelse med gældende lovgivning, og at salget af virksomhedens aktiver var den løsning, der gav Favahes aktionærer de størst mulige indtægter. Den baskiske regering lod sin gæld indgå i konkursboet og søgte at geninddrive mest muligt i forbindelse med konkursproceduren. Der var ikke tale om nogen delvis eftergivelse af gæld, og en national domstol fastslog, at konkursproceduren var lovlig, og at den baskiske regering ikke havde fået særbehandling.

b) De spanske myndigheder garanterede skriftligt, at Eurotools ikke havde modtaget nogen form for støtte.

c) Der er ingen tvivl om, at den garanti på 825 mio. ESP, der blev stillet i 1992, indeholder statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 92, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Støtteelementet i denne form for garantier plejer at svare til forskellen mellem rentesatsen på et lån på normale markedsvilkår og den sats, der er opnået med garantien. Kommissionen har gentagne gange fastslået, at når intet kreditinstitut ville give et lån uden statsgaranti på grund af en virksomheds alvorlige økonomiske problemer, skal hele lånebeløbet betragtes som støtte (jf. Kommissionens beslutning 94/696/EF, Olympic Airways (2)).

Eftersom garantien var en betingelse for, at bankerne engagerede sig økonomisk i Favahe (de gav lånene for at finansiere omstruktureringen), indeholder den et klart støtteelement, som på grund af den meget store risiko ved garantien svarer fuldstændig til bankernes økonomiske engagement.

Støtten kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Der er tale om samhandel med produkter fra håndværktøjsindustrien mellem Spanien og andre medlemsstater. Ifølge oplysninger fra Eurostat (3) eksporterede Spanien i 1996 11 262 tons produkter af denne kategori til andre medlemsstater for 10,2 mio. ECU, medens der blev importeret 263 tons for 0,9 mio. ECU. I 1997 nåede den spanske eksport op på 17 345 tons for 14,5 mio. ECU, medens importen var på 277 tons for 0,8 mio. ECU. Favahe var aktiv på dette marked, som det fremgår af bemærkningerne, og som de spanske myndigheder erkender. Dermed kunne enhver støtte forbedre Favahes stilling på fællesmarkedet i forhold til andre konkurrenter, der ikke modtog nogen form for statsstøtte.

Garantien blev givet ulovligt, eftersom den spanske regering ikke anmeldte den, selv om det regionale støtteprogram, hvorunder garantierne til Favahe blev stillet i 1992, krævede individuel anmeldelse af garantier til virksomheder med over 250 ansatte.

Garantien er ikke forenelig med undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 2 og 3.

Hvad angår muligheden for, at støtten skulle kunne falde ind under en af undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 2, skal det bemærkes, at disse undtagelser ikke kan anvendes i den foreliggende sag på grund af sagens omstændigheder, og fordi den ikke opfylder betingelserne for anvendelsen heraf.

Desuden skal det bemærkes, at Favahe ikke ligger i et område, der er berettiget til regionalstøtte i medfør af artikel 92, stk. 3, litra a).

Selv om Favahes hovedkontor og produktionsanlæg lå i et industriområde i tilbagegang, jf. traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), skal det endvidere bemærkes, at formålet med støtten var at hjælpe en virksomhed med økonomiske problemer til at fortsætte sine aktiviteter på markedet snarere end at fremme den økonomiske udvikling af et område i tilbagegang.

Endelig opfylder garantien ikke betingelserne for en undtagelse i medfør af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), sammenholdt med Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (4).

Da Favahe fik lånet i 1992, var virksomheden afgjort kriseramt som defineret i ovennævnte rammebestemmelser (punkt 2.1) og ude af stand til at klare sig ved hjælp af egne midler.

Formålet med den garanti, de baskiske myndigheder stillede, var at yde et økonomisk bidrag til finansieringen af koncernens omstruktureringsplan. I henhold til punkt 3.2.2.i i ovennævnte rammebestemmelser er det imidlertid en absolut betingelse for godkendelse af sådan omstruktureringsstøtte, at Kommissionen har fået forelagt en passende omstruktureringsplan, der inden for et rimeligt tidsrum og på basis af en realistisk vurdering af virksomhedens fremtidige driftsvilkår skal kunne gøre virksomheden rentabel. Derfor skal omstruktureringsplanen tage hensyn til:

a) de omstændigheder, der skabte virksomhedens problemer

b) situationen på markedet i den specifikke sektor, hvor virksomheden opererer

c) den forventede udvikling i udbud og efterspørgsel på dette marked, herunder forskellige udviklinger på grundlag af optimistiske, pessimistiske eller neutrale vurderinger

d) virksomhedens særligt stærke og svage sider.

Den omstruktureringsplan for Favahe, som Kommissionen fik forelagt, omtalte ikke specielt markedssituationen i sektoren for håndværktøj eller udviklingen på grundlag af forskellige vurderinger. Havde det været tilfældet, skulle planen have taget hensyn til den fortsatte forværring af markedet for håndværktøj. I henhold til de oplysninger, Kommissionen råder over (5), betød forværringen et fald i den årlige produktion i EU-sektoren for håndværktøj på 10 % i perioden fra 1990 til 1994, sammenlignet med en årlig produktionsstigning på 9,1 % fra 1985 til 1990.

Denne udvikling i sektoren for håndværktøj kunne forudses, da planen blev udarbejdet. Det skete i 1992 og dermed midt i afmatningen på markedet. Med en så kort og nært forestående periode, som planen skulle basere sin hypotese på (1992-1994), kunne udsigterne for markedet vurderes ret præcist.

Ikke desto mindre tog hverken selve omstruktureringsplanen eller de baskiske myndigheder, der undersøgte mulighederne for at genoprette Favahes rentabilitet, disse forhold i sektoren i betragtning.

Kommissionen ville imidlertid have gjort det i forbindelse med anvendelsen af reglerne for tildeling af omstruktureringsstøtte, hvis den havde fået lejlighed til at undersøge garantien, inden den blev stillet, og den ville ikke have godkendt den påtænkte garanti uden en detaljeret analyse af, hvordan virksomheden kunne overleve på et marked i afmatning med udsigt til fortsat nedgang.

Eftersom Kommissionen ikke godkendte omstruktureringsplanen og den påtænkte garanti i 1992, vil den under alle omstændigheder ikke kunne gøre det i 1998 i henhold til ovennævnte rammebestemmelser.

På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at garantien til Favahe på 825 mio. ESP ikke kan komme i betragtning til nogen af undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 2 eller 3, og at den er uforenelig med EF's statsstøtteregler.

V

I sager, hvor det fastslås, at støtte er uforenelig med fællesmarkedet, kræver Kommissionen, at den pågældende medlemsstat sørger for at geninddrive den fra støttemodtageren (Kommissionens meddelelse af 24. november 1983 (6), se også Domstolens domme af 12. juli 1973 og 24. februar 1987 i sag 70/72, Kommissionen mod Tyskland (7) og 310/85, Deufil mod Kommissionen (8)). Da det er tilfældet med hensyn til de foranstaltninger til fordel for Favahe SA, som denne sag vedrører, skal støtten betales tilbage. At Favahe SA er gået konkurs og forsvundet fra markedet, berører overhovedet ikke denne betragtning.

Tilbagebetalingen af støtten skal foregå i overensstemmelse med spansk ret, herunder bestemmelserne for morarenter for gæld til staten, og renterne beregnes fra den dato, støtten blev udbetalt (Kommissionens brev til medlemsstaterne (SG(91) D/4577 af 4. marts 1991; se også Domstolens dom af 21. marts 1990 i sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen (9). I henhold til Domstolens retspraksis indebærer tilbagebetalingen af støtten, at de nævnte bestemmelser anvendes på en sådan måde, at de ikke i praksis umuliggør den tilbagebetaling, fællesskabsretten kræver. Processuelle eller andre vanskeligheder i forbindelse med foranstaltningens gennemførelse kan ikke indvirke på dens lovlighed (10) -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den garanti på 825 mio. ESP, som den baskiske regering stillede for Fabricantes Vascos de Herramientas SA og selskabets efterfølgere, er ulovlig, da den baskiske regering stillede den uden at opfylde de spanske myndigheders forpligtelse til at underrette Kommissionen så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kunne fremsætte sine bemærkninger hertil, jf. EF-traktatens artikel 93, stk. 3.

Støtten er uforenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 92, stk. 1, idet den ikke opfylder nogen af betingelserne for undtagelser i traktatens artikel 92, stk. 2 eller 3.

Artikel 2

Spanien sikrer, at den støtte, der omhandles i stk. 1, bringes til ophør og tilbagebetales i sin helhed inklusive renter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning.

Tilbagebetalingen af støtten skal foregå i overensstemmelse med procedurerne og bestemmelserne i spansk ret inklusive renter beregnet fra den dato, støtten blev udbetalt, til tilbagebetalingsdatoen, til en rentesats, der svarer til den referencesats, der anvendtes på denne dato til beregning af nettosubventionsækvivalenten for regionale støtteordninger i Spanien.

Disse bestemmelser anvendes på en sådan måde, at den tilbagebetaling, fællesskabsretten kræver, ikke umuliggøres i praksis. Ingen vanskelighed af proceduremæssig eller anden karakter ved at gennemføre denne foranstaltning påvirker dens gyldighed.

Artikel 3

Den spanske regering underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke forholdsregler den har truffet for at efterleve den.

Artikel 4

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.

Udfærdiget i Bruxelles, den 14. juli 1998.

På Kommissionens vegne

Karel VAN MIERT

Medlem af Kommissionen

(1) EFT C 71 af 7. 3. 1997, s. 2.

(2) EFT L 273 af 25. 10. 1994, s. 22.

(3) Produkt nr. 4417, kilde: Spanien.

(4) EFT C 368 af 23. 12. 1994, s. 12.

(5) Panorama of EU Industry, kapitel 12.26.

(6) EFT C 318 af 24. 11. 1983, s. 3.

(7) Sml. 1973, s. 813.

(8) Sml. 1987, s. 901.

(9) Sml. 1990, s. I-959.

(10) If. dommen i fodnote 9, præmis 58-63.