SAERBERETNING NR. 1/90 om en raekke oplagringsforanstaltninger inden for svinekoedsektoren med Kommissionens svar (90/C 76/01)

(Bemaerkninger, EOEF-Traktatens artikel 206a, stk. 4)

>TABELPOSITION>

1. Indledning

1.1. Denne saerberetning indeholder Rettens bemaerkninger dels om almindelige foranstaltninger til privat oplagring inden for svinekoedsektoren dels om undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet for svinekoed, der er ivaerksat paa grund af den sundhedsmaessige situation inden for omraader ramt af epizootiske sygdomme. Bemaerkningerne bygger paa resultaterne af Rettens revision i de tre medlemsstater Belgien, Italien og Nederlandene, hvor der er truffet undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet. Disse tre medlemsstater hoerer ogsaa blandt de lande, der modtager den mest omfattende stoette under de almindelige foranstaltninger til stoette til privat oplagring. Eftersom privat oplagring er blevet anvendt som en undtagelsesstoetteforanstaltning, og revisionsresultaterne vedroerende almindelig privat oplagring er vaesentlige, finder Retten det hensigtsmaessigt at behandle disse to foranstaltninger sammen med resultaterne af revisionen af undtagelsesstoetteforanstaltningerne.

Budgetudgifter

1.2. Faellesskabernes udgifter i forbindelse med stoette til privat oplagring og undtagelsesstoetteforanstaltninger har hidtil vaeret opfoert samlet under artikel 231 i budgettet. Udgifterne har i de sidste seks aar andraget gennemsnitligt ca. 50 mio ECU om aaret. Der har dog vaeret betydelige udsving i de enkelte aar, hovedsagelig afhaengigt af om der har vaeret gennemfoert undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet. Udgifterne afholdt over artikel 231 vedroerende samtlige medlemsstater i perioden 1983-1988 fremgaar af tabel 1. Tallene viser, at Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Italien og Nederlandene tegner sig for den stoerste stoette. I 1987 og 1988 og i et vist omfang ogsaa i 1984 vedroerte en vaesentlig del af udgifterne ogsaa Danmark. Frankrig har en betydelig svinekoedssektor, men tegner sig alligevel kun for en mindre andel af udgifterne vedroerende oplagringsforanstaltninger.

1.3. Tabellens mest bemaerkelsesvaerdige oplysninger vedroerer stigningen i udgifterne vedroerende Belgien fra 4,1 mio ECU i 1984 til 52,3 mio ECU i 1985 og til 54,6 mio ECU i 1986. Stigningen skyldes, at der over EF-budgettet blev afholdt udgifter til daekning af saerlige stoetteforanstaltninger efter et udbrud af afrikansk svinepest i 1985. Tabellen viser til gengaeld ikke en tilsvarende stigning i udgifterne vedroerende Nederlandene og Italien, hvor der i 1983, 1985, 1986 og 1987 ivaerksattes saerlige stoetteforanstaltninger, som blev finansieret over EUGFL, Garantisektionen.

2. Almindelige foranstaltninger til stoette til privat oplagring

2.1. Retsgrundlaget og principperne for EF's stoette til privat oplagring er nedfaeldet i Raadets forordning (EOEF) nr. 2759/75(). I Raadets forordning (EOEF) nr. 2763/75() fastsaettes almindelige regler om ydelse af stoette. Der fastsaettes detaljerede gennemfoerelsesbestemmelser i specifikke gennemfoerelsesforordninger hver gang, der vedtages stoetteforanstaltninger. Kommissionen traeffer afgoerelse om, hvorvidt en foranstaltning skal finde anvendelse eller ophaeves, efter at have forelagt sagen for forvaltningskomitéen(), og fastsaettelse af de produkter, der skal vaere genstand for interventionsforanstaltninger, og af stoerrelsen af stoetten til privat oplagring sker efter samme procedure.

2.2. Der kan traeffes bestemmelse om ydelse af stoette til privat oplagring, naar prisen paa Faellesskabets marked paa slagtede svin ligger paa et gennemsnit, som er 103 % under basisprisen, og der maa regnes med, at det fortsat holder sig paa dette niveau(). Raadet fastsaetter hvert aar basisprisen. Ved fastsaettelsen tages der hensyn til noedvendigheden af, at basisprisen bidrager til stabilisering af markedspriserne uden at medfoere dannelse af strukturbetingede overskud inden for Faellesskabet. Prisen paa Faellesskabets marked bestemmes efter de priser, som er konstateret i hver medlemsstat paa Faellesskabets repraesentative markeder og afvejet med de koefficienter, som udtrykker den relative betydning af svinebestanden i hver medlemsstat. Sammenligninger kan foretages paa grundlag af Faellesskabets handelsklasseskema for svinekroppe, der skal tages i anvendelse ved fastsaettelse af priserne for svinekroppe.

2.3. Ved privat oplagring oplagrer erhvervsdrivende, som interventionsorganerne mod en sikkerhedsstillelse har indgaaet kontrakt med, saerlige produkter for egen regning og risiko. Lagerholderne forpligter sig i henhold til en saadan kontrakt til at oplagre produkterne i en bestemt periode mod udbetaling af et stoettebeloeb, som fastsaettes under hensyntagen til produkttype, vaegt og oplagringstid. Interventionsorganet udbetaler stoettebeloebet, naar det har konstateret, at de kontraktlige forpligtelser er overholdt. Stoettebeloebet fastsaettes enten inden for rammerne af en licitationsprocedure eller paa forhaand som et fast beloeb. I praksis er det altid sidstnaevnte fremgangsmaade, der anvendes.

2.4. Tabel 2 viser den samlede stoette, der fra 1983 er ydet til privat oplagring, fordelt paa aar, forordning og maengde. Artikel 4-foranstaltninger er almindelige foranstaltninger til stoette til privat oplagring omfattende hele Faellesskabets omraade. Artikel 20-foranstaltninger er undtagelsesforanstaltninger, der traeffes som foelge af sygdomme hos dyr, og som indebaerer indgaaelse af kontrakter om privat oplagring. Artikel 20-foranstaltningerne behandles i kapitel 3.

>TABELPOSITION>

2.5. Bemaerkningerne i denne del af saerberetningen falder i to afsnit. Retten behandler for det foerste foelgende to forhold i forbindelse med Kommissionens beslutningsprocedurer: Bestemmelserne vedroerende udloesning og ophoer af stoette til privat oplagring i henhold til artikel 4 er ikke tilstraekkeligt omfattende, og der er mangler ved den beregningsmetode, der anvendes ved fastsaettelse af stoettebeloebet pr. enhed. For det andet behandles Kommissionens og medlemsstaternes forvaltning af og kontrol med selve foranstaltningerne.

Ivaerksaettelse af oplagringsforanstaltninger

2.6. Stoette til privat oplagring inden for svinekoedsektoren ydes ikke automatisk. Kommissionen har i denne forbindelse et frit skoen. Det er kendetegnende for grundforordningen, at den er fleksibel og giver Kommissionen mulighed for naar som helst selv at tage initiativ til at ivaerksaette en interventionsforanstaltning eller bringe den til ophoer. Kommissionen fastsaetter endvidere selv, ved hvilket prisniveau interventionsorganerne faar adgang til markedet. I forordningen fastsaettes der kun en enkelt betingelse, som skal opfyldes, for at Kommissionen kan ivaerksaette foranstaltninger til stoette til privat oplagring, nemlig at markedsprisen for svinekroppe ligger paa et gennemsnit, som er under 103 % af basisprisen, og at der maa regnes med, at det fortsat holder sig paa dette niveau.

2.7. Fra 1982 har basisprisen efter successive stigninger i forbindelse med den aarlige fastsaettelse af landbrugspriserne vaeret betydeligt hoejere end prisen paa Faellesskabets marked, og den har repraesenteret en abstrakt vaerdi, som ikke afspejler den faktiske markedssituation. Basisprisen fungerer ikke laengere som indikator for, hvornaar der kan ivaerksaettes foranstaltninger til stoette til privat oplagring. Kommissionen har derfor fastlagt et prisindeks for svinekoed og svinefoder, der er den vigtigste markedsindikator. Udviklingen i dette indeks har faaet afgoerende betydning for, om der skal ivaerksaettes foranstaltninger. Beslutninger om at yde stoette til privat oplagring eller om at bringe udbetalingen til ophoer traeffes saaledes paa grundlag af en mekanisme, som ikke er fastlagt i forordningen. Det er utilfredsstillende, og Retten mener, at enten boer basisprisen reduceres, saaledes at den afspejler den faktiske markedssituation, eller ogsaa boer forordningen aendres, saaledes at prisindekset for svinekoed og svinefoder bliver bestemmende for, om der skal ivaerksaettes foranstaltninger.

Beregning af stoettebeloeb pr. enhed

>TABELPOSITION>

2.8. Stoetten til privat oplagring fastsaettes pr. vaegtenhed og beregnes under hensyntagen til diverse udgifter saasom leje af lagerfaciliteter, udgifter i forbindelse med indfrysning og arbejdskraft samt andre finansieringsudgifter. Retten konstaterede imidlertid, at beloebet ikke er aendret siden 1983, mens rentesatser og specielt energiudgifter er faldet betydeligt siden 1985, og det har nedbragt lagerholdernes udgifter i samtlige medlemsstater. Da sigtet med stoetten til dels er at tilskynde til oplagring af svinekoed, boer der ved fastsaettelsen af stoettebeloebet i hoejere grad tages hensyn til markedsforholdene for svinekoed og udviklingen i oplagringsudgifterne. Hertil kommer, at selv om forordning (EOEF) nr. 1092/80() giver hjemmel til anvendelse af to fremgangsmaader ved fastsaettelse af stoetten til privat oplagring, nemlig licitation og forudfastsaettelse med et fast beloeb, har Kommissionen aldrig taget foerstnaevnte fremgangsmaade i anvendelse. Den undlader saaledes at anvende en metode, der kunne sikre, at stoettebeloebet blev fastsat paa et mere oekonomisk forsvarligt niveau.

Forvaltning og kontrol

Delt forvaltning

2.9. Gennemfoerelsen af ordningen med stoette til privat oplagring inden for svinekoedsektoren er ligesom i forbindelse med de fleste foranstaltninger, der finansieres over EUGFL, Garantisektionen, karakteriseret ved delt forvaltning og kontrol. Det paahviler i henhold til de gaeldende forordninger medlemsstaterne selv og navnlig de nationale interventionsorganer og tilsynsmyndigheder loebende at kontrollere, hvorledes foranstaltningen gennemfoeres. Nationale strukturer, regler og traditioner er saaledes i hoej grad bestemmende for, hvorledes ordningen ivaerksaettes.

2.10. Forordningerne giver de nationale myndigheder et betydeligt spillerum med hensyn til fastlaeggelse af, hvilke former for kontrolforanstaltninger der skal ivaerksaettes samt omfanget og hyppigheden heraf. Da Kommissionen ikke har udstedt klare retningslinjer, bestaar der i realiteten store forskelle mellem de enkelte medlemsstaters kontrolforanstaltninger. I pkt. 2.13-2.25 behandles en raekke vaesentlige svagheder ved disse nationale ordninger.

2.11. Retten har tidligere() paapeget, at naar medlemsstaterne har ansvaret for den daglige gennemfoerelse af og kontrol med foranstaltninger, paahviler der Kommissionen en vaesentlig opgave med hensyn til kontrol og tilsyn med medlemsstaternes gennemfoerelse af foranstaltningerne. Kommissionen boer soerge for, at medlemsstaternes foranstaltninger koordineres i en saadan udstraekning, at der sikres et minimum af overensstemmelse mellem de nationale kontrolforanstaltninger.

2.12. Retten har imidlertid bemaerket, at trods bestemmelserne i artikel 12 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1092/80 har Kommissionen ingen detaljerede beskrivelser af medlemsstaternes kontrolordninger vedroerende denne foranstaltning. I forbindelse med regnskabsafslutningen er der kun foretaget bilagskontrol af udvalgte oplagringskontrakter, og den har ikke vaeret tilstraekkeligt fyldestgoerende til, at Kommissionen har kunnet paavise de svagheder ved de nationale ordninger, som behandles i det foelgende.

Kontrol i medlemsstaterne

2.13. Afdelingen for oekonomisk forvaltning eller markedsafdelingen under et interventionsorgan foretager dels den rent administrative kontrol af kontrakter vedroerende privat oplagring og stoetteansoegninger dels bilagskontrol i forbindelse hermed. Udbetalinger af stoette til privat oplagring skal anvises af disse afdelinger. Retten mener, at en finansafdeling, f.eks. en finansinspektoer, eller en intern revisor boer foretage uafhaengig kontrol af disse afdelinger.

2.14. I de tre medlemsstater, Retten besoegte, konstaterede den imidlertid, at interventionsorganernes finansafdelinger udelukkende havde en regnskabsmaessig funktion, og at de ikke kunne foretage andet end formel kontrol af betalingsanvisninger fra markedsafdelingerne. I de perioder, der var omfattet af Rettens revision, var der ikke foretaget effektiv intern revision af de afdelinger, der anviste betalinger. Retten goer dog opmaerksom paa, at efter at den har fremsendt udfoerlige bemaerkninger til de paagaeldende medlemsstater, har de ansvarlige myndigheder forpligtet sig til at gennemfoere saadanne aendringer, at der sikres en effektiv intern revision af disse forretningsgange. I Belgien er der allerede blevet oprettet en mindre intern revisionsenhed.

Tilrettelaeggelse af fysisk kontrol

2.15. Retten konstaterede i de tre medlemsstater, den besoegte, at der ikke var tilstraekkelige ressourcer til raadighed til at foretage inspektion og teknisk kontrol af koelehusene. De paagaeldende inspektionstjenester - i Belgien »Inspection Générale Economique« (IGE), i Nederlandene »Buitendienst« og i Italien »Ispettorati Provinciali dell'Agricoltura« (IPA) eller et tilsvarende organ - skal varetage en lang raekke andre opgaver i forbindelse med nationale foranstaltninger og EF-foranstaltninger. Der er kun afsat begraenset tid og mandskab til kontrol af privat oplagret svinekoed.

Oplagring

2.16. EF-lovgivningen og national lovgivning paalaegger lagerholderen en raekke forpligtelser. For at sikre, at de ogsaa opfyldes, er det afgoerende, at der foeres tilsyn med samtlige procedurer i forbindelse med indlagring. Der var imidlertid ingen garanti for, at dette skete. Denne bemaerkning bygger paa foelgende forhold:

(a)Der er ikke tilstraekkelige ressourcer til raadighed til at foretage denne kontrol (jf. pkt. 2.15).

(b)Ofte er et meget betydeligt antal delleverancer omfattet af en enkelt kontrakt. Disse leverancer bestaar ofte af meget smaa maengder, som leveres over flere dage, og det goer det endnu vanskeligere at foere kontrol.

(c)Lagerholderen skal inden indlagringen give det kontrollerende interventionsorgan meddelelse om dag og sted for indlagringen af svinekoed, men ofte er disse oplysninger ufuldstaendige og hyppigt baseret paa telefonsamtaler, som ikke er registreret.

(d)Ofte fandt Retten intet direkte bevis for, at der havde vaeret en kontrolfoerende til stede under indlagringen af produkter - f.eks. i form af behoerigt udfyldte standardindberetningsskemaer vedroerende hver delleverance (saadanne skemaer anvendes ikke i Italien og kun sporadisk i Belgien, og de er foerst for nylig indfoert i Nederlandene) eller registrering af leverancen i den paagaeldende kontrahents boeger (en saadan ordning anvendes ikke i Belgien og Nederlandene og kun sporadisk i Italien).

2.17. Af de betingelser, der skal opfyldes, naar produkter oplagres privat, er vejning af produktet ved indlagring af afgoerende betydning. Produktets vaegt ved indlagringen er nemlig bestemmende for stoettens stoerrelse. Retten konstaterede foelgende svagheder ved denne procedure:

(a)Naar den kontrolfoerende ikke er til stede under indlagringen af delleverancer, foreligger kun oplysningerne fra kontrahenten. Det er ikke acceptabelt.

(b)Ofte kan kontrahenten ikke fremlaegge vejesedler, eller han opbevarer ikke saadanne som bevis for den anfoerte vaegt, og de nationale kontrolmyndigheder forlanger ikke at se vejesedler.

(c)I adskillige tilfaelde fandt Retten intet bevis - i form af forsegling eller en fastgjort plakette med segl - for, at de nationale veje- og maalemyndigheder havde godkendt eller kontrolleret vaegtene. I andre tilfaelde var attesteringen foretaget flere aar tidligere.

Fysisk kontrol i oplagringsperioden

2.18. I henhold til EF-lovgivningen() skal lagerholderen oplagre den aftalte maengde af det paagaeldende produkt i den fastsatte periode uden at forandre eller udskifte de oplagrede produkter eller flytte dem mellem forskellige lagre. Regelmaessig kontrol i oplagringsperioden boer sikre, at denne bestemmelse overholdes. Retten paaviste en raekke svagheder ved medlemsstaternes procedurer:

(a)i Nederlandene foretages der ikke systematisk kontrol med regelmaessige mellemrum,

(b)i Italien fik Retten ikke forelagt kontrolrapporter som bevis for saadan regelmaessig kontrol,

(c)i Belgien foretages der ikke regelmaessig kontrol.

2.19. I Belgien har det siden 1984/1985 vaeret obligatorisk at lade produkter i privat oplagring forsegle. Forsegling anvendes ikke generelt i Italien - i omraadet omkring Rom anvendtes forsegling, men ikke i omraadet omkring Modena. Forsegling anvendes ikke i Nederlandene. Denne fremgangsmaade er ikke fastsat ved gaeldende EF-lovgivning, men forsegling er en effektiv metode til at sikre de noedvendige garantier for, at der ikke er begaaet svindel med produkter, som er oplagret eller skal oplagres.

2.20. Ved oplagringsperiodens udloeb attesterer inspektoererne ofte, at betingelserne i kontrakten er opfyldt. De giver ingen yderligere oplysninger. Almindeligvis fremlaegges der ikke bevis for, hvilken form for kontrol der er foretaget, og specielt ikke resultaterne af kontrolvejningen eller oplysninger om svind, der skyldes forlaengelse af oplagringsperioden (jf. ogsaa pkt. 2.23(a)).

Oplagringsforhold

2.21. I henhold til artikel 3, stk. 2, litra (d) og (e), i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1092/80 skal lagerholderen oplagre produktet i partier, der let kan identificeres, og goere det muligt for interventionsorganet til enhver tid at kontrollere, at alle kontraktens forpligtelser overholdes. Retten konstaterede, at der i de koelehuse, den besoegte, var saadanne oplagringsforhold, at det ikke var muligt at foretage tilfredsstillende fysisk kontrol inden for et rimeligt tidsrum. Typiske problemer i denne forbindelse var foelgende:

(a)der var ingen passage mellem varepartierne,

(b)hvor der var passage mellem partierne, var den spaerret af stablede paller og containere,

(c)der fandtes ingen plan over, hvorledes koelehuset var indrettet, og hvordan partierne var placeret,

(d)i koelehuset havde man ikke adskilt de partier, hvortil der var ydet EF-stoette, fra dem, der ikke var omfattet af stoetteordningen.

2.22. Retten konstaterede endvidere, at det i mange tilfaelde var umuligt at kontrolveje visse partier. Det skyldtes foelgende forhold:

(a)de enkelte containere indeholdt flere forskellige varepartier,

(b)maerkesedlerne paa containerne indeholdt ikke oplysninger om partiernes vaegt (brutto og tara),

(c)det var ikke muligt at se den direkte sammenhaeng mellem de kontrolfoerendes dokumenter og oplysningerne paa maerkesedlerne paa containerne.

Kontrolrapporter

2.23. Retten konstaterede en raekke svagheder ved kontrolrapporterne:

(a)Der var uoverensstemmelser mellem oplysningerne i inspektoerernes kontrolrapporter og i andet underliggende materiale, f.eks. med hensyn til antal delleverancer, datoer for transaktioner i forbindelse med oplagring og vaegtangivelser.

(b)Der er ikke fastlagt bestemmelser om, hvilke standardoplysninger der skal fremgaa af inspektoerernes kontrolrapporter, og i praksis er der betydelige forskelle i deres indhold. I nogle rapporter henvises der til en lang raekke kontrolpunkter, i andre attesteres det kun, at kontrahenten har opfyldt de kontraktlige forpligtelser, uden at der fremlaegges bevis for udfoert kontrol.

(c)Retten konstaterede en raekke tilfaelde i Italien, hvor den afsluttende rapport om oplagring var blevet udarbejdet temmelig laenge efter datoen for den sidste leverance. En saadan forsinkelse er en svaghed ved kontrolsystemet og tillige til skade for kontrahenten, som foerst faar udbetalt stoetten efter den dag, rapporten er dateret.

2.24. Det er afgoerende, at alle de registre, og alt det bilagsmateriale, der fremlaegges til stoette for en kontrakt vedroerende privat oplagring, og som kan vaere bevis for lovligheden og den formelle rigtighed af den udbetalte stoette, opbevares samlet. Interventionsorganerne boer endvidere vaere forpligtet til at lade saadant materiale indgaa i de registre, det paahviler dem at foere. Dette er ikke tilfaeldet i Belgien, hvor f.eks. kontrolrapporter og dyrlaegeattester opbevares paa kontorerne under »Inspection Générale Economique«.

Lagerregnskaber

2.25. Virksomhederne foerer som regel ikke lagerboeger, hvor der for hver kontrakt findes en detaljeret fortegnelse over oplagrede produkter. Ved hjaelp af en saadan lagerfortegnelse ville det ellers til enhver tid vaere muligt at foelge lagerbevaegelser, lige fra produkterne indlagres, til de udlagres. Denne mangel goer regnskaberne mindre gennemskuelige og goer det tillige vanskeligt at foretage bilagskontrol i selve virksomheden. I Belgien og Italien foretager inspektoererne ikke kontrol af virksomhedernes handelsdokumenter, men kun fysisk kontrol. Kun i Nederlandene har man indfoert en kombination af fysisk kontrol og bilagskontrol. Her er en saadan kombination noedvendig, for ofte ejer kontrahenter i Nederlandene ikke selv koelehusene. Kontrol af kontrahentens lagerboeger og af koelehusfaciliteterne foretages i saadanne tilfaelde i forbindelse med den kontrol, der foretages i loebet af oplagringsperioden. Som anfoert i pkt. 2.18 foretages denne kontrol imidlertid ikke systematisk.

Rettens henstillinger vedroerende almindelige foranstaltninger til privat oplagring

2.26. Retten finder det helt i overensstemmelse med principperne om decentral forvaltning, at det i EF-forordningerne med udfoerlige gennemfoerelsesbestemmelser eventuelt suppleret med retningslinjer fra Kommissionens tjenestegrene fastsaettes, hvilke centrale kontrolpunkter medlemsstaternes kontrolfoerende myndigheder skal koncentrere sig om. Efter Rettens opfattelse er dette afgoerende for, at decentral forvaltning kan fungere tilfredsstillende paa EF-plan.

2.27. Retten foreslaar derfor nedenstaaende aendringer til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1092/80 med supplerende retningslinjer:

(a)Der boer fastlaegges mindstekrav med hensyn til fysisk kontrol og kontrolbesoeg ved indlagring, i oplagringsperioden og ved udlagring (pkt. 2.16-2.20).

(b)Der boer indfoeres mere praecise regler med hensyn til lagerholderens pligt til at meddele dag og sted for indlagring samt produkternes vaegt ved indlagringen (pkt. 2.16(c)).

(c)Kontrahentens muligheder for at lade produkter, som er omfattet af en enkelt kontrakt, indlagre i mindre partier ad gangen boer begraenses (pkt. 2.16(b)).

(d)Alle besoeg aflagt af kontrolfoerende/inspektoerer boer dokumenteres ved en skriftlig rapport, hvori anfoeres centrale kontrolpunkter. Der boer fastlaegges mindstekrav til indholdet af saadanne rapporter (pkt. 2.16(d) og 2.20).

(e)Der boer indfoeres faste regler for, hvilke fremgangsmaader der skal anvendes ved attestering af vaegten af et produkt, der indlagres i henhold til kontrakt (pkt. 2.17).

(f)Der boer indfoeres en ordning med regelmaessig kontrol i loebet af oplagringsperioden. Hyppigheden af saadan kontrol boer fastlaegges, kontrollen boer omfatte et repraesentativt udsnit af de indgaaede kontrakter, og det boer fastsaettes, hvilke punkter den skal omfatte (pkt. 2.18-2.20).

(g)Forsegling af produkter, der oplagres privat i henhold til kontrakt, boer goeres obligatorisk (pkt. 2.19).

(h)For hvert produkt under privat oplagring i henhold til kontrakt boer der foeres lagerregnskaber (pkt. 2.25).

(i)Der boer fastlaegges mindstekrav med hensyn til bilagskontrol og noedvendigheden af at foretage sammenholdelse af de oplysninger, der fremgaar af dokumenter vedfoejet kontrakten, med de paagaeldende virksomheders handelsdokumenter (pkt. 2.25).

3. Undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet paa grund af sygdom hos dyr

Generelle forhold

3.1. I henhold til artikel 20 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2759/75 kan der traeffes undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet i forbindelse med veterinaeraktioner, der begraenser samhandlen inden for Faellesskabet eller med tredjelande, og som er ivaerksat med henblik paa at bekaempe sygdom hos dyr. Artiklen angiver ikke naermere, hvilken form for foranstaltninger, der boer traeffes, idet det overlades til Kommissionen at traeffe afgoerelse herom i hvert enkelt tilfaelde efter at have forelagt sagen for forvaltningskomitéen.

3.2. I 1980'erne blev der i Faellesskabet konstateret en raekke tilfaelde af afrikansk svinepest og mund- og klovesyge, som er yderst smitsomme sygdomme. Desuden var der problemer med endemisk afrikansk svinepest paa Den Iberiske Halvoe og paa Sardinien. Der blev konstateret afrikansk svinepest paa det italienske fastland i 1983, i Belgien i 1985 og i Nederlandene i 1986. Der udbroed mund- og klovesyge i Danmark i 1982 og 1983 og i Italien fra 1984 til 1988.

3.3. I forbindelse med hvert udbrud blev der ivaerksat saerlige veterinaeraktioner med henblik paa at bekaempe sygdommen. Som eksempler kan anfoeres:

(a)epidemiologiske undersoegelser med henblik paa at identificere samtlige smittede dyr og kortlaegge samtlige landbrugsbedrifter, der havde direkte eller indirekte kontakt med smittede dyr,

(b)oejeblikkelig nedslagtning og destruktion af smittede dyr og af dyr paa landbrugsbedrifter, der havde direkte kontakt med smittede dyr,

(c)serologiske undersoegelser af dyr inden for det omraade, der af veterinaermyndighederne er erklaeret smitteramt,

(d)vaccinationer,

(e)vaesentlige restriktioner med hensyn til - og i nogle tilfaelde totalt forbud mod - almindelig kommerciel nedslagtning og transport af svin og svinekoed inden for samt ind og ud af det smitteramte omraade.

3.4. Udgifterne til veterinaeraktioner (vaccinationer, serologiske undersoegelser, kompensation til landbrugere for tvungen nedslagtning og destruktion af smittede dyr og dyr fra landbrugsbedrifter, der har haft direkte kontakt med smittede dyr) finansieres dels via nationale midler, dels via faellesskabsmidler, der ydes over artikel 380 (udgifter paa landbrugsomraadet uden for EUGFL).

3.5. Desuden blev der indfoert foranstaltninger til stoette for markedet i de smitteramte omraader med henblik paa at imoedegaa de veterinaere restriktioners forstyrrende indvirkning paa markedet. I forbindelse med saadanne foranstaltninger er det vigtigt at tage i betragtning, at producenterne boer have mulighed for at afsaette deres dyr under kontrollerede forhold. Paa den maade kan man soege at hindre, at producenterne omgaar restriktionerne med hensyn til transport og nedslagtning.

3.6. Tabel 2 omfatter samtlige undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet i henhold til artikel 20. Retten skal goere opmaerksom paa, at Kommissionen i 1983 - da der udbroed mund- og klovesyge paa Fyn i Danmark - indfoerte en foranstaltning til stoette for markedet i henhold til artikel 4 (almindelig privat oplagring) til fordel for hele Danmark() fremfor foranstaltninger i henhold til artikel 20, begraenset til Fyn. Sundhedstilstanden blandt dyr i Danmark blev i betragtningerne til forordningen anfoert som en begrundelse for foranstaltningen. Retsgrundlaget var imidlertid ikke korrekt, idet foranstaltninger i henhold til artikel 4 udelukkende kan anvendes paa hele Faellesskabet, og det ikke er hensigten, at saadanne foranstaltninger skal afhjaelpe problemer, som opstaar paa grund af sygdomme hos dyr. En uge efter at foranstaltningen blev vedtaget, blev den erstattet med en almindelig oplagringsforanstaltning for hele Faellesskabet(), uden omtale af sygdomme hos dyr i Danmark.

3.7. Selv om de paagaeldende foranstaltninger er direkte forbundet med veterinaeraktioner, der har til formaal at begraense og udrydde sygdom, finansieres udgifterne over artikel 231 i budgettet, dvs. over EUGFL, Garantisektionen. Med hensyn til de foranstaltninger, der blev gennemfoert i de tre medlemsstater, som denne beretning vedroerer, var der betydelig forskel med hensyn til saavel strategien som resultaterne.

Gennemfoerelse af foranstaltningerne i Belgien

3.8. I marts 1985 blev der konstateret afrikansk svinepest i Belgien i en opdraets- og opfedningsenhed i Vest-Flandern, der er det stoerste produktionsomraade i landet. Der blev ivaerksat en raekke veterinaeraktioner, herunder nedslagtning og destruktion, med henblik paa at begraense og udrydde sygdommen, og der blev indfoert restriktioner med hensyn til transport af svin og svinekoed inden for Belgien og ud af landet. Sygdommen udbroed i et omraade med omfattende svineproduktion. Stoerstedelen af produktionen af svin og svinekoed afsaettes uden for omraadet, og der blev derfor lagt stor vaegt paa at undgaa officiel eller illegal transport af svin eller svinekoed, som kunne sprede sygdommen til den resterende del af Faellesskabets svinebestand.

3.9. Der blev vedtaget undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet i henhold til artikel 20 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2759/75, og der blev endvidere truffet saerlige bestemmelser, som skulle goere det muligt at anvende koed fra ikke-smittede svin i smitteramte omraader til fremstilling af svinekoedsprodukter efter varmebehandling i henhold til en fremgangsmaade foreskrevet af Kommissionens Videnskabelige Veterinaerkomité(). Disse foranstaltninger er af saerlig betydning paa grund af deres antal, forskelligartethed og komplicerede beskaffenhed.

Stoette til privat oplagring

3.10. Den 8. marts 1985 blev det konstateret, at der var udbrudt afrikansk svinepest, og en uge senere traf Kommissionen en undtagelsesforanstaltning til stoette for markedet i form af stoette til privat oplagring(). Da de belgiske veterinaermyndigheder endnu ikke havde afgraenset det smitteramte omraade, og da de nationale veterinaere restriktioner paa dette tidspunkt omfattede hele Belgien, var den foerste faellesskabsforanstaltning ikke specielt rettet mod dyr i det smitteramte omraade, men fandt anvendelse paa produkter, der hidroerte fra svin, som var opdraettet og slagtet et hvilket som helst sted i Belgien. Stoettesatserne svarede til de normale stoettesatser for privat oplagring, dvs. de blev fastsat saaledes, at de skulle kunne daekke de gennemsnitlige oplagringsudgifter for produkterne i kontraktperioden. Ansoegninger om stoette i forbindelse med denne generelle foranstaltning blev indsendt i perioden fra den 18. marts til den 26. april 1985 og vedroerte kun 1 992 t svinekoed.

3.11. Den 26. marts, dvs. to dage efter at veterinaermyndighederne havde afgraenset sygdommen til et noeje fastlagt omraade, og en uge efter at den foerste foranstaltning var truffet, vedtog Kommissionen en anden foranstaltning, som kun skulle finde anvendelse inden for det omraade, der af veterinaermyndighederne var fastlagt som smitteramt omraade(). Denne foranstaltning fandt anvendelse sideloebende med den foerste foranstaltning, som fortsatte; ansoegninger skulle indsendes i perioden fra den 27. marts til den 17. april. Stoettebeloebet blev fordoblet udelukkende i forbindelse med den anden foranstaltning i et forsoeg paa at goere foranstaltningen mere effektiv. Ved flere lejligheder blev ordningen for privat oplagring aendret yderligere:

(a)afgraensningen af det smitteramte omraade blev aendret,

(b)fristen for indgaaelse af kontrakter, som oprindelig omfattede perioden fra den 18. marts til den 26. april, blev forlaenget til den 30. september 1985,

(c)oplagringsperioden blev flere gange forlaenget paa grund af de store koedmaengder og de generelle forhold paa markedet, og endvidere som foelge af den tid, det tog at traeffe beslutninger om forarbejdning af koedet og om de krav, der skulle stilles i denne forbindelse.

Interventionsorganets opkoeb af privat oplagret koed

3.12. Den 2. april 1985, blot en uge efter at den anden foranstaltning vedroerende privat oplagring, med hoejere stoettesats, var indfoert, vedtog Kommissionen en forordning, som skulle begraense de oekonomiske risici for de erhvervsdrivende, der benyttede foranstaltningen(). Denne foranstaltning var et udtryk for de betaenkeligheder, Kommissionen naerede med hensyn til, hvorvidt afsaetningen af oplagret svinekoed kunne blive skadet af den fortsat alvorlige sundhedsmaessige situation inden for svinekoedssektoren. Naar koed ikke kunne afsaettes til konsum, inden det havde vaeret udsat for en varmebehandling, der var tilstraekkelig til at forhindre en senere udbredelse af sygdommen, eller naar koedet af samme grund skulle destrueres, fik de erhvervsdrivende ret til at saelge koedet til interventionsorganet til en pris svarende til 110 % af markedsprisen med fradrag af et beloeb svarende til 30 % (senere aendret til 40 %) af den stoette til privat oplagring, de havde modtaget. I de fleste tilfaelde indebar salg til interventionsorganet blot overdragelse af ejendomsretten til koedet ved hjaelp af posteringer uden fysisk overdragelse, idet 81 % af det koed, der blev solgt paa denne maade, forblev paa samme lager.

3.13. Allerede en maaned efter, at der var konstateret afrikansk svinepest, naerede Kommissionen saaledes betaenkeligheder med hensyn til mulighederne for at afsaette det koed, der blev oplagret privat. Disse betaenkeligheder foranledigede dog ikke, at den ordning, der tog sigte paa oplagring af det smitteramte koed, blev taget op til fornyet overvejelse.

3.14. Selv om den principielle beslutning om salg til interventionsorganet blev truffet den 2. april 1985, blev det foerst den 19. juli 1985 med offentliggoerelsen af direktiv 85/403/EOEF fastlagt, hvilken varmebehandling, der skulle foretages. Gennemfoerelsesbestemmelserne for tilbagekoebsforanstaltningen blev foerst endeligt vedtaget efter dette tidspunkt, nemlig den 29. juli 1985(). Denne forsinkelse paa fire maaneder viser, at Kommissionen ikke var forberedt paa at omsaette de vedtagne foranstaltninger til praksis.

Saerlig stoette

3.15. I et forsoeg paa at tilskynde de erhvervsdrivende til at afsaette deres lagre af svinekoed paa markedet frem for til interventionsorganet indfoerte Kommissionen en saerlig stoette, hvis stoerrelse i princippet skulle fastsaettes ved en maanedlig licitation. Kun 2,5 % af det paagaeldende koed blev imidlertid afsat paa denne maade.

Salg af tilbagekoebt koed

3.16. I oktober 1985() besluttede Kommissionen at saelge det tilbagekoebte koed. I foerste omgang foregik salget paa grundlag af maanedlige licitationsbekendtgoerelser vedroerende koed til konsum med faste priser for de maengder, der ikke blev solgt ved licitation. Paa grund af forarbejdningens middelmaadige resultater og forringelsen af koedets kvalitet som foelge af oplagringstiden besluttede Kommissionen derefter i december 1985 at saelge koedet, som nu kun kunne anvendes til destruktion (dvs. til fremstilling af mel, benmel og fedt til industriel anvendelse). Foerst i maj 1986 blev ordningen med salg af koed til konsum ved licitation afholdt paa maanedsbasis udskiftet med ordningen med salg til forudfastsatte faste priser.

Godtgoerelse af salgsprisen til koeber

3.17. I henhold til bestemmelser, som blev vedtaget i november 1985(), skulle interventionsorganet endelig godtgoere koeber prisen for koed solgt fra interventionslagre i de tilfaelde, hvor koeber fandt, og de ansvarlige belgiske myndigheder bekraeftede, at koedet efter optoening ikke laengere var egnet til konsum. AArsagen til den mangelfulde kvalitet skulle fastlaegges af myndighederne, som i givet fald skulle have regresret over for den oprindelige lagerholder. I henhold til de nationale myndigheder udgjorde den samlede maengde koed, som paa denne maade blev afvist som uegnet til konsum, kun 40,8 t.

Kommissionens undersoegelse af oplagringsforholdene

3.18. Til trods for foranstaltningernes saerlige karakter og vanskelighederne i forbindelse med deres gennemfoerelse, og selv om der i den sidste halvdel af 1985 indloeb oplysninger om eventuelle uregelmaessigheder, foretog Kommissionen foerst i marts 1986 undersoegelser paa stedet i henhold til artikel 9, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70. Et hold medarbejdere fra Kommissionen og repraesentanter for medlemsstaterne foretog med bistand fra sagkyndige, som Kommissionen specielt havde engageret, en undersoegelse af halvdelen af de 28 beroerte fryselagre og af to forarbejdningsvirksomheder. Det fremgik af undersoegelsen, som omfattede analyser paa specialiserede laboratorier af stikproever udtaget i forbindelse med undersoegelsen, at oplagringsforholdene for stoerstedelen af koedet, og isaer for svinekroppe, var utilfredsstillende. Enten var koedet ikke indpakket, eller det var daarligt indpakket, kroppene var stablet oven paa hinanden, nogle koedstykker havde fryseskader og var snavsede, og hygiejneforholdene var generelt daarlige.

3.19. Selv om forordningerne om undtagelsesforanstaltningen ikke indeholdt en saerlig bestemmelse om kvalitetskontrol, naar koedet overgik til offentlig interventionsoplagring, burde myndighederne ikke have undladt at foretage den kontrol af opbevaringsforholdene for offentligt oplagrede produkter, der er foreskrevet i artikel 2, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 3247/81(). Myndighederne burde derfor have konstateret ovennaevnte problemer og f.eks. have naegtet at koebe koedet. Efter foerst at have fremsat forslag om at afvise finansieringen af udgifter i forbindelse med 9 fryselagre besluttede Kommissionen imidlertid i sidste ende kun at afvise finansieringen af udgifterne i forbindelse med kroppe paa to fryselagre, hvor opbevaringsforholdene blev fundet helt utilstraekkelige. Kommissionen afviste at finansiere i alt 7,7 mio ECU af udgifterne i 1985 og 1986().

3.20. Det fremgik imidlertid af resultaterne af de laboratorieanalyser, der blev foretaget af stikproever udtaget i forbindelse med undersoegelsen, at kvaliteten af en stoerre maengde koed var forringet paa grund af manglende overholdelse af betingelserne for offentlig oplagring. Desvaerre blev analyserne foretaget 6-8 uger efter, at stikproeverne blev udtaget, og Kommissionen havde ikke truffet de noedvendige forholdsregler for at sikre, at stikproeverne blev udtaget paa den maade, der var aftalt med medlemsstaterne, saaledes at de ikke kunne anfaegtes. Af den grund kunne Kommissionen ikke laegge samtlige resultater af sin egen undersoegelse, herunder resultaterne af laboratorieanalysen, til grund for beslutningerne om at afvise finansieringen af udgifter.

Udgifter til foranstaltningerne finansieret over budgettet for EUGFL, Garantisektionen

3.21. Af de 40 956 t privat oplagret koed tilbagekoebte interventionsorganet 37 211 t, mens der blev ydet saerlig stoette til 922 t. Den resterende maengde forblev paa private lagre for senere at blive afsat af lagerholderne for egen regning, fordi de ikke opfyldte samtlige betingelser for interventionsopkoeb. I forbindelse med salgene afsatte interventionsorganet ca. 11 500 t til konsum til en gennemsnitspris af 800 ECU/t. Stoerstedelen, dvs. ca. 25 500 t, blev imidlertid solgt til destruktion til en meget lav gennemsnitspris af 12 ECU/t. Under hensyntagen til de udgifter, som Kommissionen efter ovennaevnte undersoegelse afviste at finansiere i forbindelse med regnskabsafslutningen udgjorde nettoudgifterne for EUGFL i forbindelse med hele foranstaltningen 95,8 mio ECU (jf. tabel 3), svarende til en nettoudgift paa 2 340 ECU/t koed. De samlede nettoudgifter var fordelt med 26,2 mio ECU paa stoette til privat oplagring og 69,6 mio ECU paa udgifter i forbindelse med offentlig oplagring (isaer tab ved salg). Desuden androg udgifterne til veterinaeraktioner (konto 380, punktvise veterinaeraktioner) 1,9 mio ECU.

>TABELPOSITION>

Generel vurdering af foranstaltningerne i Belgien

3.22. Denne gennemgang af undtagelsesforanstaltningerne til stoette for markedet i Belgien viser, at det hverken var muligt at laegge sparsommeligheds- eller produktivitetsprincippet til grund ved anvendelsen af faellesskabsmidler i forbindelse med disse foranstaltninger. Kommissionens og medlemsstaternes oekonomiske forvaltning var derfor ikke forsvarlig. Man burde paa det paagaeldende tidspunkt have indset, at hele den strategi, der blev lagt, var urealistisk. Det var fejlagtigt at antage, at der kunne ydes stoette til markedet ved at oplagre koed, som eventuelt var inficeret med smitstoffer, naar der paa forhaand var uvished om mulighederne for i sidste ende at afsaette koedet til markedsprisen. Da Kommissionen en maaned efter, at der var konstateret udbrud af afrikansk svinepest, efterhaanden blev klar over, at de vedvarende sundhedsmaessige problemer inden for husdyrbruget kunne faa alvorlige konsekvenser for afsaetningen af de oplagrede produkter, burde den have taget oplagringsforanstaltningen op til fornyet overvejelse, bl.a. med henblik paa at sikre Faellesskabets midler. Det er ikke overraskende, at en fortsaettelse af oplagringspolitikken under disse omstaendigheder medfoerte en gennemsnitlig udgift for faellesskabsbudgettet paa 2 340 ECU/t, hvilket er betydeligt mere end den gennemsnitlige markedspris paa 1 725 ECU/t for kroppe af handelsklasse II i Belgien i denne periode. Disse tal viser, at samtidig med at der som tilsigtet blev ydet stoette til markedet for svinekoed i det smitteramte omraade, opnaaede forarbejdningsindustrien ogsaa vaesentlige fordele over faellesskabsbudgettet.

3.23. Desuden gennemfoerte medlemsstaten ikke foranstaltningerne paa en hensigtsmaessig maade. Kommissionen forsoegte at opgoere de finansielle virkninger og at afvise finansieringen af udgifter i forbindelse med regnskabsafslutningen, men undersoegelsen blev foretaget for sent, den var mangelfuld, og berigtigelserne var ret begraensede.

3.24. Rettens konklusion bygger paa foelgende forhold:

(a)Da Kommissionen traf de foerste afgoerelser om at yde stoette til markedet, havde den ikke gjort sig klart, hvad der videre skulle ske med koedet. Som en foreloebig foranstaltning aabnede den mulighed for oplagring af store maengder koed, med betydelige udgifter til foelge, uden at der var en rimelig mulighed for at afsaette koedet til markedsprisen.

(b)Varmebehandling af koedet fik hverken tilslutning blandt forarbejdningsindustrien eller blandt detailhandlerne, som frygtede, at belgiske svinekoedsprodukter ikke laengere ville vaere kendt som kvalitetsvarer. Forbrugerorganisationerne tog ligeledes afstand fra varmebehandlingen. Italien anfaegtede denne behandling ved ganske enkelt at lukke graenserne for belgisk svinekoed().

(c)Der forefandtes ikke et tilstraekkeligt antal egnede faciliteter til fryseoplagring af koedet, hvilket burde have vaeret konstateret, inden det blev besluttet at ivaerksaette oplagringsprogrammet. Foelgelig maatte der gives tilladelse til oplagring paa fryselagre, hvor man ikke overholdt de foreskrevne normer for hygiejne, hvilket uundgaaeligt medfoerte en kvalitetsforringelse.

(d)Der var alvorlig mangel paa kontrol paa det tidspunkt, hvor koed overgik fra privat til offentlig oplagring. I de tilfaelde, hvor koedet reelt blev flyttet fra et lager til et andet (6 786 t), blev det vejet og indpakket paa tilfredsstillende maade under interventionsmyndighedernes tilsyn, og vaegten blev registreret loebende. Med hensyn til de resterende 30 425 t, som forblev paa det samme lager, blev imidlertid hverken vaegten eller kvaliteten kontrolleret; i kontrolrapporterne blev blot gengivet den vaegt og de oevrige karakteristika, der blev registreret, da koedet blev indlagret paa privatlager().

3.25. Endvidere var afgoerelserne om den oekonomiske forvaltning utilfredsstillende:

(a)Foranstaltningerne vedroerende privat oplagring omfatter baade slagtekroppe og udskaeringer af stoerre foraedlingsvaerdi, som f.eks. skinker, forender og forskellige udbenede stykker, for hvilke der skulle betales hoejere stoettebeloeb til privat oplagring end for slagtekroppe. Dertil kommer, at i henhold til forordningerne var markedsprisen for disse stykker lig prisen for svinekroppe af handelsklasse II, multipliceret med en koefficient paa 0,87-1,62. I betragtning af hvilke forskellige udskaeringer, det drejede sig om, kan koefficientens vaegtede gennemsnit anslaas til 1,2651. Retten skoenner derfor, at den gennemsnitlige tilbagekoebspris reelt blev forhoejet med 26,5 % i forhold til den tilbagekoebspris, der udelukkende var baseret paa prisen for svinekroppe af handelsklasse II. Denne forhoejelse blev ikke daekket af den endelige salgspris.

(b)Selv om tilbagekoebsprisen skulle vaere tilstraekkelig attraktiv for markedet, var det for hoejt at saette den lig med markedsprisen + 10 %, idet markedsprisen i Belgien paa det paagaeldende tidspunkt var unaturligt hoej som foelge af manglende udbud, der igen skyldtes restriktionerne med hensyn til transport af svin.

(c)Priserne for det koed, der blev solgt til konsum, svarede kun til en tredjedel af de saedvanlige salgspriser, og priserne for koed til destruktion var urimeligt lave og laa langt under de davaerende markedspriser for saadanne produkter.

3.26. Ovenstaaende to punkter viser, at de offentlige myndigheder ikke gjorde sig klart, at betingelserne for en saadan stoerre intervention snarere ville blive fastsat af markedet end af myndighederne selv. Markedet blev naturligvis opmaerksom paa, at myndighederne laa inde med store maengder svinekoed, som skulle afsaettes hurtigt, uden at der var et normalt marked herfor, og at en stor del af koedet var af ringe kvalitet. De forarbejdningsvirksomheder, som kunne forarbejde koedet med henblik paa konsum, havde ikke mulighed for at forarbejde 30 000 t inden for et kort tidsrum. Desuden skulle forarbejdningen ske under fortloebende tilsyn og under noeje overholdelse af visse arbejdsbetingelser. Paa det tidspunkt, hvor koedet blev afsat, var der heller ikke tale om nogen egentlig konkurrence, idet kun faa forarbejdningsvirksomheder og destruktionsanstalter deltog, og de fremsatte meget lave tilbud ved licitation. Under disse forhold kunne de offentlige myndigheder ikke forvente at opnaa priser for koedet, som kunne betragtes som »normale«.

Gennemfoerelse af foranstaltningerne i Nederlandene

3.27. Paa baggrund af erfaringerne fra Belgien aendrede Kommissionen fuldstaendig sin strategi i forbindelse med Nederlandene, da der i slutningen af marts 1986 blev konstateret afrikansk svinepest paa en opfedningsgaard i provinsen Zuid-Holland. Kommissionen besluttede, at de paagaeldende svin skulle nedslagtes omgaaende og forarbejdes til produkter af begraenset foraedlingsvaerdi. De skrappe foranstaltninger, der blev truffet i Nederlandene, viste sig at vaere effektive, billigere og lette at forvalte, og samtidig skabte de ikke problemer med hensyn til oplagring, forarbejdning eller afsaetning. Havde den samme strategi fundet anvendelse i Belgien, ville det have betydet en vaesentlig reduktion af udgifterne for EUGFL.

3.28. Paa grund af de skrappe veterinaeraktioner blev smittekilden begraenset til et omraade med en beskeden svinebestand. Der blev slagtet 7 000 svin, som enten var smittede eller havde vaeret i direkte kontakt med smittede dyr.

3.29. Hvad angaar undtagelsesforanstaltningerne til stoette for markedet, opkoebte interventionsorganet i perioden fra den 21. april til den 4. juli 1986 slagtesvin og pattegrise, som opfyldte bestemte vaegtkriterier, til forarbejdning til mel og benmel samt fedt til industriel anvendelse. Transport og forarbejdning skulle foregaa under veterinaermyndighedernes kontrol. Svinene blev opkoebt til markedsprisen for svinekroppe, multipliceret med en koefficient paa 0,83. Prisen for pattegrise blev forudfastsat som en enhedspris (38 ECU/stk.). Forarbejdningsindustriens koebspris for leverede varer blev sat til 29,76 ECU/t().

Vurdering af foranstaltningerne

3.30. I de 11 uger, foranstaltningerne fandt anvendelse, opkoebte interventionsorganet 9 000 pattegrise og 18 200 slagtesvin til en samlet vaegt af 2 372 t. Nettoudgifterne i forbindelse med foranstaltningen androg 2,8 mio ECU efter fradrag af indtaegter paa mindre end 0,1 mio ECU fra salg til forarbejdningsindustrien. Herved kom nettoudgifterne pr. t til at ligge paa 1 180 ECU (i modsaetning til 2 340 ECU/t i Belgien). Salgsprisen for svinekroppe til forarbejdning var naesten 2 1/2 gange hoejere end i Belgien (29,76 ECU/t mod 12 ECU/t). Udgifterne til veterinaeraktioner belastede faellesskabsbudgettet med 0,3 mio ECU (artikel 380 - punktvise veterinaeraktioner).

3.31. Selv om Rettens vurdering af undtagelsesforanstaltningerne til stoette for markedet stort set er positiv, skal Retten dog paatale foelgende to forhold:

(a)det omraade, hvor foranstaltningerne blev gennemfoert, blev ikke indskraenket gradvis, som foreskrevet i forordningen,

(b)der var ikke i tilstraekkeligt omfang saerligt bevis for udfoert kontrol.

Det smitteramte omraade

3.32. I henhold til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1231/86 skulle det omraade, hvor foranstaltningerne til stoette for markedet fandt anvendelse, indskraenkes automatisk i takt med indskraenkningen af det smitteramte omraade. Hensigten var, at hvis alle serologiske undersoegelser foerte til et negativt resultat, og der ikke blev konstateret smitteudbrud paa andre bedrifter, skulle veterinaermyndighederne give Kommissionen meddelelse om indskraenkninger af det smitteramte omraade. Selv om de serologiske undersoegelser, der omfattede 10 600 stikproever fra 463 besaetninger, alle med et negativt resultat, var gennemfoert pr. 2. maj 1986, forblev det smitteramte omraade uaendret indtil juni. Det omraade, hvor foranstaltningerne til stoette for markedet fandt anvendelse, blev indskraenket i overensstemmelse hermed den 11. juni(). En hurtigere indskraenkning af det beroerte omraade ville have reduceret udgifterne til undtagelsesforanstaltninger. I perioden fra den 2. maj 1986 til den 10. juni 1986 blev der sammenlagt destrueret 10 866 slagtesvin og 1 753 pattegrise, hvilket svarer til 59,7 % af det samlede antal svin og 19,5 % af de pattegrise, interventionsorganet opkoebte i den periode, hvor foranstaltningerne fandt anvendelse. Denne foranstaltning medfoerte udgifter paa 1,5 mio ECU.

Ingen konkrete beviser for kontrol

3.33. Veterinaermyndighederne var ansvarlige for lastning og forsegling i forbindelse med transport af svin og pattegrise til slagteri samt for destruktion. Det eneste konkrete bevis for veterinaermyndighedernes kontrol var at finde i transportdokumenterne. Der blev ikke udfaerdiget saerlige kontrolrapporter. Der fandtes intet konkret bevis i virksomhedernes registre for, at veterinaermyndighederne havde vaeret til stede. Kontrolfoerende fra Buitendienst, som i transportdokumentet kun havde bekraeftet antallet af de dyr, der var fjernet fra bedriften, skulle kontrollere vejningen paa den eneste destruktionsanstalt. Retten konstaterede imidlertid, at vejesedlerne ikke blev undertegnet af de kontrolfoerende eller forsynet med deres initialer, men derimod af den chauffoer, der leverede svinene til destruktionsanstalten eller af en af de ansatte paa stedet. Buitendienst gav hver enkelt transaktion et serienummer, men det kan ikke anses for at vaere et fyldestgoerende bevis for, at der er foert noeje kontrol med vejningens formelle rigtighed (vejningen blev i oevrigt foretaget ved hjaelp af en vejebro, som sidst blev kontrolleret i 1984).

Gennemfoerelse af foranstaltningerne i Italien

3.34. I perioden fra 1983 til 1987 blev der vedtaget en raekke faellesskabsforordninger vedroerende Italien som foelge af, at der blev konstateret afrikansk svinepest (1983 og 1985) og mund- og klovesyge (1986 og 1987)(). Samtlige forordninger vedroerte stoette til privat oplagring.

Faellesskabsforordninger vedroerende privat oplagring

3.35. De undtagelsesforanstaltninger til stoette til privat oplagring, som blev truffet i 1983 og 1985, da der udbroed afrikansk svinepest, blev i fuldt omfang finansieret af Faellesskabet. Producenternes respons var imidlertid meget begraenset. I 1983 omfattede foranstaltningerne oplagring af 340 t svinekoed og i 1985 kun 20 t.

3.36. I slutningen af 1985 udbroed der mund- og klovesyge i flere omraader, og sygdommen bredte sig hurtigt for til sidst at ramme svin i lokale sundhedsenheder() i hele Italien, med undtagelse af oeerne. Der blev paa ny truffet foranstaltninger til stoette til privat oplagring. Der opstod straks problemer. Faellesskabsforordningerne paa dette omraade blev mere og mere upraecise, og efter udgangen af september 1986 blev der ikke givet nogen klar definition af smitteramte omraader. I forordningerne hed det blot, at der kun ville blive ydet stoette til produkter fra lokale sundhedsenheder, hvor der var konstateret mund- og klovesyge, eller fra enheder, som graensede op til saadanne. Det var vanskeligt at kontrollere gennemfoerelsen af foranstaltningerne, eftersom kontrollen var overladt til de lokale sundhedsenheder. Disse enheder var ansvarlige for at give sundhedsministeriet meddelelse om sandsynlige smittekilder, og ministeriet informerede Kommissionens veterinaermyndigheder om eventuelle aendringer i afgraensningen af omraaderne.

National stoette som supplement til faellesskabsstoette i 1986 og 1987

3.37. Ifoelge de italienske myndigheder skyldtes den manglende respons i 1983 og 1985 paa de undtagelsesforanstaltninger, der blev indfoert, efter at der var udbrudt afrikansk svinepest, at stoetten ikke var tilstraekkelig hoej til at udligne producenternes tab. I september 1986 gav Kommissionen derfor, efter at der var udbrudt mund- og klovesyge, Italien mulighed for at yde supplerende national stoette i de tilfaelde, hvor der blev ydet faellesskabsstoette(). Den nationale stoettes stoerrelse skulle fastsaettes af medlemsstaten efter aftale med Kommissionen. De italienske myndigheder gennemfoerte ikke denne bestemmelse paa tilfredsstillende maade:

(a)Den nationale stoettes stoerrelse blev ikke aftalt paa forhaand. Kommissionen blev foerst den 4. oktober 1986 underrettet om den beslutning, det Interministerielle Udvalg for Landbrug og Foedevarepolitik (CIPAA) havde truffet den 25. september 1986 om den nationale stoettes stoerrelse. Ved at handle ensidigt imoedekom medlemsstaten ikke den forpligtelse, der paahvilede den i henhold til faellesskabsbestemmelserne.

(b)Den nationale stoette blev bestemt paa grundlag af en ensartet sats, der i modsaetning til faellesskabsstoetten ikke var tilpasset efter oplagringens varighed. Af de i alt 8 986 t, som blev oplagret i henhold til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2976/86, befandt 7 827 t sig derfor kun paa lager i den fastsatte minimumsperiode paa 2 maaneder.

(c)Den nationale stoette svarede til 30 % af markedsprisen i Italien for oplagring i 2 maaneder, og var 2 1/2 gange hoejere end faellesskabsstoetten.

3.38. Paa trods af dette fortilfaelde gav Kommissionen igen i maj 1987 mulighed for at yde national stoette som et supplement til faellesskabsstoette(). Denne gang maatte den nationale stoette maksimalt udgoere 50 % af faellesskabsstoetten. Det Interministerielle Udvalg for OEkonomisk Planlaegning (CIPE) havde imidlertid allerede truffet beslutning om foranstaltningerne den 8. april 1987, og de blev offentliggjort i et cirkulaere fra AIMA af 6. maj 1987 (dokument nr. 7668). Stoettebeloebet var sat saa hoejt, at det langt oversteg det godkendte loft paa 50 %. Stoettebeloebet blev paa ny bestemt paa grundlag af et fast beloeb uden hensyntagen til oplagringsperioden. Af de i alt 15 583 t, der blev oplagret, efter at Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1259/87 var traadt i kraft, var 11 570 t derfor kun oplagret i den fastsatte minimumsperiode paa 4 maaneder.

3.39. Hverken i 1986 eller i 1987 handlede Italien derfor i overensstemmelse med faellesskabsforordningerne om ydelse af national stoette som supplement til Faellesskabets stoette til privat oplagring. De tilbudte stoettebeloeb var derfor saerligt attraktive, idet de erhvervsdrivende kunne opnaa maksimal stoette, samtidig med at de forpligtede sig mindst muligt.

Budgetudgifter i forbindelse med foranstaltningerne i Italien

3.40. Budgetudgifterne i forbindelse med de undtagelsesforanstaltninger, der blev indfoert i 1983 og 1985, efter at der var udbrudt afrikansk svinepest, var meget beskedne, idet der kun blev anbragt begraensede maengder svinekoed paa private lagre, og koedet blev afsat uden yderligere udgifter for faellesskabsbudgettet.

3.41. Det fremgaar af tabel 3, at de foranstaltninger vedroerende privat oplagring, der blev indfoert, efter at der var udbrudt mund- og klovesyge i 1986 og 1987, medfoerte en udgift for faellesskabsbudgettet paa 5,6 mio ECU i 1986 og 4,8 mio ECU i 1987, svarende til i alt 34 368 t i de paagaeldende to aar til en gennemsnitspris af 300 ECU/t. Den totale maengde koed, der blev anbragt paa private lagre i henhold til undtagelsesforanstaltningerne, blev afsat paa markedet paa normal vis uden at belaste faellesskabsbudgettet yderligere. Det er ikke muligt at fastslaa, i hvilket omfang de hoeje stoettesatser, der fulgte af de nationale myndigheders beslutninger om supplerende stoette, medfoerte en foroegelse af de maengder, der blev indlagret for Faellesskabets regning.

Vurdering af foranstaltningerne

3.42. I forbindelse med undtagelsesforanstaltningerne til stoette for markedet i 1986 og 1987, som vedroerte privat oplagring, skal det fremhaeves, at de italienske myndigheders beslutninger om supplerende national stoette var regelstridige, og at Kommissionen ikke traf effektive foranstaltninger med henblik paa at afhjaelpe dette forhold. Det boer dog isaer fremhaeves, at man ved gennemfoerelsen af foranstaltningerne ikke stoedte paa samme vanskeligheder som i Belgien i 1985 og 1986. En af forklaringerne er maaske, at der i Italien var tale om udbrud af mund- og klovesyge. Denne sygdom er ganske vist alvorlig, men man har stoerre viden om den end om afrikansk svinepest, og den har en mindre forstyrrende indvirkning paa markedet. Det konstateres, at der er mindre modvilje paa markedet mod koed fra omraader, der er ramt af mund- og klovesyge. Endvidere er det ikke noedvendigt at lade koed fra smitteramte dyr undergaa den samme kontroversielle varmebehandling som koed fra omraader, der er ramt af afrikansk svinepest.

Regnskabsaflaeggelsen for undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet

3.43. Retten bemaerkede, at i den periode, revisionen omfattede, blev udgifterne til undtagelsesforanstaltningerne til stoette for markedet ikke opfoert saerskilt i Kommissionens indtaegts- og udgiftsregnskab. Medlemsstaternes maanedlige udgiftsanmeldelser er imidlertid saa detaljerede, at det er muligt at analysere de samlede budgetudgifter, hvilket Retten har gjort for Belgiens, Italiens og Nederlandenes vedkommende. Analysen daekker perioden fra 1985 til 1988.

3.44. Kommissionen opstiller imidlertid ikke normalt selv en oversigt over udgifterne til bestemte foranstaltninger. Den foretager heller ikke en opgoerelse over udgifterne til punktvise veterinaeraktioner, som er opfoert under artikel 380, eller over udgifterne til undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet. De tjenestegrene, der er ansvarlige for selve forvaltningen, har derfor ikke et klart billede af budgetudgifterne til de forskellige foranstaltninger, der er truffet som foelge af sygdomsudbrud. Det skal henstilles, at Kommissionen regelmaessigt indsamler oplysninger om samtlige budgetudgifter til veterinaeraktioner og stoette til markedet som foelge af sygdomsudbrud.

Konklusioner vedroerende undtagelsesforanstaltningerne

3.45. Retten er af den opfattelse, at undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet som foelge af epizootiske sygdomsudbrud ikke boer finansieres over den del af budgettet, der vedroerer EUGFL, Garantisektionen. Saadanne foranstaltninger indgaar som led i de foranstaltninger, der skal forhindre sygdommes udbredelse, og boer finansieres som en del af de oevrige landbrugsudgifter, saerlig over artikel 380 i budgettet, som vedroerer punktvise veterinaeraktioner. Retten er derfor af den opfattelse, at bestemmelserne i artikel 20 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2759/75 boer ophaeves eller i det mindste aendres.

3.46. Retten er endvidere af den opfattelse, at et vist oekonomisk bidrag fra de paagaeldende medlemsstater til daekning af udgifterne i forbindelse med saadanne undtagelsesforanstaltninger sandsynligvis i hoejere grad vil sikre, at de valgte foranstaltninger vil foere til det tilsigtede resultat, og at medlemsstaternes forvaltning vil vaere karakteriseret af et bedre forhold mellem ressourceanvendelse og udbytte samt af stoerre effektivitet. Artikel 380 er et godt eksempel paa et udgiftsomraade, hvor en saadan oekonomisk deltagelse kunne finde sted.

3.47. Med hensyn til valget af undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet efter sygdomsudbrud er Retten af den opfattelse, at det i forbindelse med udbruddet af afrikansk svinepest i Belgien var fejlagtigt at traeffe foranstaltninger, som indebar oplagring af koed fra de smitteramte omraader, og at hverken sparsommeligheds- eller produktivitetsprincippet blev lagt til grund ved anvendelsen af faellesskabsmidlerne. Kommissionens og medlemsstaternes oekonomiske forvaltning var derfor ikke forsvarlig. De skrappe foranstaltninger, der blev truffet i Nederlandene, indebar omgaaende nedslagtning og begraenset foraedling af dyr fra det smitteramte omraade. Denne fremgangsmaade var i modsaetning til fremgangsmaaden i Belgien rentabel, og boer anvendes som model i tilfaelde af nye udbrud af afrikansk svinepest i omraader, hvor forbrugerne kan forventes at vaere negativt indstillede over for koed fra smitteramte omraader. Det er dog muligvis noedvendigt at anvende en anden fremgangsmaade i tilfaelde af mund- og klovesyge, som det fremgaar af erfaringen fra Italien. Under alle omstaendigheder boer Kommissionen forud laegge en noeje strategi for, hvilke foranstaltninger der skal traeffes i tilfaelde af sygdomsudbrud.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg paa moedet den 22. februar 1990.

Paa Rettens vegne Aldo ANGIOI Formand

KOMMISSIONENS SVAR

Generelle bemaerkninger

Revisionsrettens beretning omhandler dels den almindelige stoette til privat oplagring, dels undtagelsesforanstaltninger ivaerksat af veterinaere aarsager.

Udgifterne til den almindelige stoette til privat oplagring androg ca. 43 mio. ECU i 1988. Det drejer sig om en yderst vigtig stoetteforanstaltning, som bidrager vaesentligt til markedets stabilitet, og som medfoerer forholdsvis smaa udgifter.

Da Kommissionen havde konstateret, at forvaltningen af og kontrollen med denne type intervention varierede fra medlemsstat til medlemsstat og ikke altid var tilfredsstillende, tog den i maj 1989 initiativ til at indfoere strengere kontrolregler. Revisionsrettens forslag er blevet indarbejdet i Kommissionens forslag til aendring af forordning (EOEF) nr. 1092/80, som er under udarbejdelse og ventes at blive vedtaget i begyndelsen af 1990.

Med hensyn til undtagelsesforanstaltningerne til stoette for markedet, som blev ivaerksat paa grund af dyrenes sundhedsmaessige tilstand, beskaeftiger Revisionsretten sig isaer med de foranstaltninger, som blev ivaerksat i Belgien i 1985 og i 1986.

Det drejede sig om det foerste store udbrud i Faellesskabet af den meget smitsomme afrikanske svinepest. De foranstaltninger, som blev truffet af de belgiske myndigheder og af Kommissionen, var effektive og hindrede en yderligere spredning af sygdommen, som kunne have faaet helt uoverskuelige foelger.

Kommissionen mente ikke, at den uden videre kunne gaa ind for destruktion - som skulle finansieres over faellesskabsbudgettet - naar den ikke kendte maengden af svinekoed samt mulighederne for at anvende det til konsum.

Kommissionen udnyttede erfaringerne fra Belgien i forbindelse med bekaempelse af afrikansk svinepest i Nederlandene i 1986 samt i forbindelse med udryddelsen af denne sygdom i Spanien og Portugal.

2. Almindelige foranstaltninger til stoette til privat oplagring

Ivaerksaettelse af oplagringsforanstaltninger

2.7. Kommissionen finder det hensigtsmaessigt at afpasse basisprisen efter den faktiske oekonomiske situation. Dette kan imidlertid kun goeres inden for rammerne af den almindelige landbrugspolitik under hensyntagen til Faellesskabets prispolitik inden for kornsektoren (saerlig taerskelpriserne) og oksekoedsektoren (vejledende pris). I prispakken for 1990 foreslaas en reduktion af basisprisen.

Endvidere er man i oejeblikket i gang med at undersoege spoergsmaalet om overvaagning af udviklingen i forholdet mellem foderpriser og prisen for svinekoed, idet maalet er at indarbejde dette element i en faellesskabsretsakt udstedt af Raadet (KOM 437/89 af 14. september 1989). Denne bestemmelse tager ikke blot sigte paa ivaerksaettelsen af interventionsforanstaltninger, men ogsaa paa fastsaettelsen af maksimums- og minimumspriser, som udloeser specifikke foranstaltninger inden for svinekoedsektoren.

Beregning af stoettebeloeb pr. enhed

2.8. Stoetten til privat oplagring daekker ikke oplagringsomkostningerne fuldt ud. Det er derfor ikke noedvendigt at tilpasse stoettebeloebene for at foelge oejeblikkelige aendringer i visse af beregningselementerne. Desuden opvejes faldet i energi- og kapitaludgifterne (rentesatserne) af en stigning i udgifterne til arbejdskraft, transport og investeringer. Det er af vaesentlig betydning, at stoetten er attraktiv for oplagrerne, saaledes at der kan traekkes paa de private lagre, naar markedet har behov for det.

Kommissionen er af den opfattelse, at stoettebeloebene altid har ligget paa det mest hensigtsmaessige niveau. I betragtning af de saerlige forhold, der goer sig gaeldende for markedet for svinekoed, kunne anvendelsen af licitationer meget vel foere til hoejere gennemsnitsbeloeb, idet oplagrerne ville forsoege at forhoeje beloebene til egen fordel. Endvidere kunne hyppige licitationer goere markedet mere ustabilt.

Det boer erindres, at privat oplagring er den mest effektive stoetteforanstaltning inden for svinekoedsektoren. De 70 mio. ECU, der blev ydet i stoette til privat oplagring af 200 000 t svinekoed i 1988, udgoer mindre end 0,4 % af markedsvaerdien af Faellesskabets svinekoedsproduktion, som er paa ca. 17,7 mia. ECU. Den private oplagrings indvirkning paa markedet er ioejnefaldende, idet manglende stoette formentlig ville bevirke, at producentpriserne ville falde 10 % i foraarsperioden. Endvidere er et stabilt prisniveau gavnligt for hele landbrugssektoren og for forbrugerne.

Forvaltning og kontrol

2.9 2.27. Kommissionen er selv blevet klar over, at kontrolforanstaltningerne varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat, og at visse kontrolordninger er mangelfulde. Derfor tog den i maj 1989 initiativ til at indfoeje faelles kontrolbestemmelser i forordning (EOEF) nr. 1092/80, saaledes at medlemsstaterne fik klare retningslinjer, samtidig med at der blev foretaget en generel aendring af Kommissionens forordning.

Alle Revisionsrettens forslag under punkt 2.26 og 2.27, indgaar i det forslag til aendring af forordning (EOEF) nr. 1092/80, som er under udarbejdelse og forventes vedtaget i begyndelsen af 1990. Ikke blot sikres samordningen og overvaagningen af kontrolforanstaltningerne, men medlemsstaterne forpligtes ogsaa til at skabe de administrative rammer for en effektiv kontrol.

Kommissionen vil ikke undlade at henlede opmaerksomheden paa Revisionsrettens bemaerkninger, naar den droefter spoergsmaalet med medlemsstaterne.

Med hensyn til punkt 2.12 skal det bemaerkes, at Kommissionen i overensstemmelse med forordning 1092/80 har modtaget detaljerede gennemfoerelsesbestemmelser fra de fleste af medlemsstaterne. Med hensyn til regnskabsafslutningen skal bemaerkes, at Kommissionen endnu ikke har foretaget nogen analyse af medlemsstaternes ordninger inden for svinekoedssektoren, da den har maattet prioritere andre opgaver i forbindelse med den gradvise gennemfoerelse af den nye kontrolordning hoejere.

3. Undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet paa grund af sygdom hos dyr

Ivaerksaettelse af foranstaltningerne i Belgien

Generelle bemaerkninger

Den 8. marts 1985 udbroed der for foerste gang afrikansk svinepest i Belgien, naermere bestemt i en landbrugsbedrift i Hooglede (Vestflandern), hvor man opdraetter og opfeder svin. I samme maaned blev der konstateret otte sekundaere tilfaelde og i maj maaned yderligere tre, hvoraf to blev opdaget ved en serologisk screening i det smitteramte omraade. Dette viser, at afrikansk svinepest kan vaere til stede uden synlige kliniske symptomer, og at et dyr tilsyneladende kan vaere sundt og alligevel vaere smittebaerer.

Ved Kommissionens beslutning 85/192/EOEF af 18. marts 1985 blev der nedlagt forbud mod eksport fra Belgien til andre medlemsstater af alle svinekoedsprodukter med undtagelse af dem, der havde gennemgaaet en fuldstaendig steriliseringsproces i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 80/215/EOEF, en metode, som resulterer i et koedprodukt af ringe handelsmaessig vaerdi, som ikke er saerlig efterspurgt.

Den 18. marts 1985 blev der for foerste gang ivaerksat en undtagelsesforanstaltning (forordning 688/85) over hele Belgien for at stabilisere markedet for svinekoed, som var fuldstaendig lammet: enhver transport af svin var forbudt i det smitteramte omraade, som omfattede hele Vestflandern og halvdelen af OEstflandern og repraesenterede 70 % af den belgiske svinebestand.

Det belgiske marked for svinekoed, som normalt har en selvforsyningsgrad paa 150-160 %, blev nettoimportoer, og priserne paa svinekoed steg med ca. 10 % i det sygdomsfrie omraade. Derfor blev der kun oplagret i alt 1 992 tons i forordningens gyldighedsperiode paa seks uger.

I mellemtiden skabte indstillingen af alle transporter af svin, herunder slagtesvin, voksende problemer for hele svinesektoren. I denne sektor er det umuligt at standse produktionen: svin vokser hurtigt, nye smaagrise kommer til opfedning, og det bliver til slut noedvendigt at lette presset for at undgaa alvorlige vanskeligheder.

De belgiske myndigheder ansoegte Kommissionen om tilladelse til at aflive alle slagtegrise i det sygdomsramte omraade (omraade I) for Faellesskabets regning, men Kommissionen var ikke rede til at acceptere, at en ukendt maengde svinekoed blev destrueret. Paa det tidspunkt vidste man nemlig hverken, om sygdommen var kommet under kontrol, eller om koedet kunne anvendes til konsum. Man vidste heller ikke, om der kunne anvendes varmebehandling, som er noget andet end fuldstaendig sterilisation.

Ved forordning nr. 772/85 af 27. marts blev stoetten til privat oplagring fordoblet for at kompensere for markedsrisiciene, og der blev aabnet mulighed for udbetaling af forskud svarende til 80 % af stoetten. Det viste sig imidlertid, at forordningens bestemmelser ikke var attraktive, og der blev kun tilbudt 589 tons til oplagring.

Den 3. april 1985 indfoerte Kommissionen princippet om udnyttelsesgaranti (»garantie de bonne fin«). Ifoelge dette princip kunne koed, som blev oplagret i perioden 3.-15. april 1985, blive opkoebt senere, naar spoergsmaalet om koedets anvendelse var blevet afklaret. (Dette skete foerst den 19. juli 1985, da Kommissionen udstedte beslutning 85/403/EOEF.)

Efter denne aendring af markedsstoetteforanstaltningerne blev der i en tougersperiode oplagret 20 771 tons svarende til 55 % af den samlede oplagrede maengde. Dette kunne gennemfoeres, fordi der blev slagtet dag og nat i de eksisterende slagterier. Intet destruktionsanlaeg ville have vaeret i stand til at klare en saa stor maengde paa saa kort tid.

Inden for det sygdomsramte omraade, som stadigvaek blev mindre, blev yderligere 18 212 tons oplagret paa samme vilkaar i perioden 18. april-20. september, efter at Kommissionen havde udstedt flere forordninger (978/1086/1477/1706/2008 og 2209/85) for at hjaelpe producenterne i det omraade, der var erklaeret smitteramt.

Interventionsorganets opkoeb af privat oplagret koed

3.13. Fra det tidspunkt, hvor sygdommen broed ud, vidste alle, der var beroert af problemet (de nationale veterinaermyndigheder, Kommissionens tjenestegrene og private erhvervsdrivende), at koedet ikke kunne afsaettes frit, da koed fra dyr, som var blevet slagtet i inkubationstiden og saaledes ikke udviste kliniske symptomer paa sygdommen, alligevel kunne vaere inficeret. Medens man ventede paa en afklaring af spoergsmaalet om, hvordan man bedst kunne behandle koedet, var det kun noedvendigt at ivaerksaette foranstaltningerne inden for det beroerte omraade, som stadig blev mindre.

3.14. Varmebehandlingen og den deraf foelgende udlagring blev afsluttet den 19. juli 1985. Det boer understreges, at det var foerste gang, afrikansk svinepest havde faaet en saadan udbredelse i Faellesskabet. De tidligere udbrud paa Sardinien og i Piemonte var af meget begraenset omfang, da det drejede sig om ikke-eksporterende regioner. Da spanske og portugisiske svinebestande blev smittet med afrikansk svinepest for ca. 25 aar siden, blev sygdommen ikke udryddet, men blev endemisk, hvilket medfoerte uoverskuelige omkostninger. Det var Kommissionen magtpaaliggende at hindre en gentagelse.

Allerede i april 1985 begyndte Den Videnskabelige Komité under Den Staaende Veterinaerkomité at undersoege, hvordan man bedst kunne behandle koedet uden at foraarsage unoedvendig skade, og (efter samraad med de amerikanske veterinaermyndigheder) blev der fundet en acceptabel loesning.

Kommissionens undersoegelse af oplagringsforholdene

3.18 3.20. Undersoegelsen blev gennemfoert, da Kommissionen blev klar over, at der var alvorlige oplagringsproblemer. Som anfoert ovenfor (3.8-3.17) ville de ansvarlige nationale myndigheder oprindelig loese problemet med afrikansk svinepest ved at destruere koedet paa Faellesskabets regning. Dette kan vaere forklaringen paa, at en del af koedet - som det senere viste sig - blev oplagret uden den noedvendige omhu.

Endvidere var de erhvervsdrivende tilbageholdende med at deltage i salget. Det var hovedsagelig en enkelt virksomhed som forarbejdede 11 500 t eller 29 % af det samlede lager, mens resten af koedet blev destrueret. Selv det koed, der skulle destrueres, gik naesten udelukkende til en enkelt destruktionsvirksomhed, idet andre virksomheder afstod fra at byde paa produkterne. Den manglende konkurrence foerte til faldende priser i licitationsproceduren, indtil Kommissionen besluttede, at koedet skulle saelges til faste priser.

Det har vist sig, at koedet med fordel kunne forarbejdes ved anvendelse af den specielle varmebehandling, som Kommissionen havde undersoegt. Budgetudgifterne kunne have vaeret holdt paa et meget lavere niveau, hvis denne metode var blevet anvendt korrekt paa alt det koed, der blev oplagret som et led i foranstaltningen.

Et autoriseret, uafhaengigt firma tog proever af det koed, der var oplagret i frossen stand med henblik paa en kvalitetsanalyse. Proeverne blev oplagret i Belgien i otte uger, da de belgiske veterinaermyndigheder i begyndelsen ikke tillod, at de blev sendt til Frankrig og Tyskland for at blive analyseret.

Med hensyn til kritikken af oplagringsvilkaarene skal det bemaerkes, at de vaesentligste af de mangler, der er omtalt, vedroerte to lagre. Der er ikke konstateret lignende mangler i de oevrige fryselagre.

Efter kontrollen af oplagringsvilkaarene kunne Kommissionen derfor ikke goere andet end at afvise at finansiere oplagringen i de to lagre, hvor forholdene blev betragtet som utilfredsstillende.

I oevrigt vil der i den reviderede forordning om privat oplagring, som er under udarbejdelse, blive indfoejet en bestemmelse om, at stoetten begraenses til »produkter, som er af saedvanlig, handelsmaessig kvalitet«, og som er »oplagret paa passende maade«.

Denne bestemmelse er bl.a. blevet indfoert paa baggrund af erfaringerne i Belgien i 1985.

Generel vurdering af foranstaltningerne i Belgien

3.22 3.26. Kommissionen er ikke enig med Revisionsretten paa dette punkt.

Af ovenstaaende redegoerelse fremgaar, at der herskede usikkerhed baade med hensyn til epidemiens omfang og med hensyn til, hvordan man skulle gribe situationen an. Det var uvist, hvor store maengder koed der skulle destrueres, fordi man paa det tidspunkt, hvor beslutningerne skulle traeffes, ikke vidste, om sygdommen var kommet under kontrol. Hvis den private oplagring var blevet gennemfoert paa den maade, Kommissionen havde planlagt, er det muligt, at det havde vaeret unoedvendigt at destruere noget svinekoed overhovedet.

Erfaringerne fra Belgien viser, at det er muligt at producere vaerdifulde foedevarer af koed, som muligvis er inficeret med afrikansk svinepest.

Det skal endvidere understreges, at det var den negative medieomtale, der hindrede en forarbejdning af det koed, der var oplagret i Belgien, skoent erfaringerne fra Spanien og Portugal havde vist, at koed inficeret med afrikansk svinepest ikke volder skade paa mennesker.

Den italienske regerings forbud mod import af svinekoed fra Belgien var en overtraedelse af faellesskabslovgivningen, og sagen blev indbragt for Domstolen.

Med hensyn til Revisionsrettens kritik af tilbagekoebsprisen (pkt. 3.25) skal bemaerkes, at priserne paa forskellige udskaeringer afviger fra prisen for svinekroppe; det ville vaere urimeligt at betale samme pris for skinke og kamme, som er de mest vaerdifulde stykker, for hvilke koefficienterne er fastsat til 1.45 og 1.62 i forhold til prisen for svinekroppe. Ingen ville gaa med til at saelge saadanne produkter til samme pris som prisen for hele svinekroppe, og der ville igen have vaeret risiko for ukontrolleret afsaetning.

Foroegelsen paa 10 % af prisen for svinekroppe i forhold til gaeldende markedspris skyldes, at 90 % af det belgiske svinekoed er af en hoejere kvalitet (handelsklasse E og I); endvidere er differencen mellem Faellesskabets markedspriser, som producenterne opnaar, og de priser, der betales i engrosleddet, ca. 8 %. Hvis producenterne blot havde faaet tilbudt markedsprisen for svinekroppe af handelsklasse II, ville hele foranstaltningen vaere mislykket fra starten, og den belgiske og muligvis ogsaa Faellesskabets svinekoedssektor ville givetvis have lidt endnu stoerre skade.

Som tidligere naevnt gav den manglende konkurrence anledning til faldende priser under licitationen. Dette var ogsaa baggrunden for, at man aendrede salgsproceduren til salg til faste priser, som oven i koebet blev forhoejet henimod slutningen af salgsperioden, da efterspoergslen steg som foelge af destruktionsproceduren.

3.24 (c) Kommissionen er af den opfattelse, at muligheden for at anvende fryselagre, som normalt ikke anvendes til oplagring af koed, undtagelsesvis burde tages i betragtning, da det var umuligt at fjerne koedet fra det smitteramte omraade, og da der ikke var tilstraekkelig mange godkendte lagre til oplagring af koed.

Gennemfoerelse af foranstaltningerne i Nederlandene

3.27. Sygdommen opstod i et omraade, hvor svineproduktionen er lille, og risikoen for, at sygdommen skulle sprede sig, var saaledes forholdsvis lav, men svineproduktionen i Nederlandene er dobbelt saa stor som den belgiske svineproduktion, og hovedparten af produktionen var koncentreret ikke ret langt fra det sted, hvor sygdommen var brudt ud. Den umiddelbare risiko for store tab var derfor endnu stoerre end i Belgien, og dette var medvirkende til beslutningen om oejeblikkelig destruktion. Desuden ville forarbejdningen af koedet i nederlandske opskaeringsvirksomheder have skabt yderligere problemer for den normale nederlandske koedproduktion, som hovedsageligt gaar til eksport (1,1 mio. tons eller 64 % af den samlede produktion i 1986).

Vurdering af foranstaltningerne

Det smitteramte omraade

3.32. Dette er ogsaa baggrunden for, at den nederlandske regering ikke reducerede omraadet gradvis; smittefaren blev anset for at veje langt tungere end de forholdsvis lave omkostninger til markedsstoetteforanstaltningerne. 18 200 slagtesvin og 9 000 smaagrise svarede til henved 1 800 tons eller 0,1 % af den nederlandske produktion i 1986.

Gennemfoerelse af foranstaltningerne i Italien

3.34. Kommissionen er af den opfattelse, at privat oplagring kan vaere en hensigtsmaessig foranstaltning i forbindelse med visse sygdomme, som naevnt af Revisionsretten selv under punkt 3.42.

Hvis Kommissionen havde besluttet at destruere dyrene i 1985 efter udbruddet af mund- og klovesyge i Italien, ville omkostningerne have vaere ti gange saa store som omkostningerne i Nederlandene. Det heldige udfald af foranstaltningerne i forbindelse med mund- og klovesygen skyldes til dels, at denne sygdom kan forebygges med vaccination og derfor lettere kan bekaempes, skoent smittefaren er den samme som for afrikansk svinepest. Endvidere udbroed den afrikanske svinepest i Italien i omraader, hvor der var mangel paa svinekoed, og hvor koedet derfor kunne anvendes paa lokale markeder, saaledes at man undgik en spredning af sygdommen.

Faellesskabsforordninger vedroerende privat oplagring

3.36. Man fandt det hensigtsmaessigt at foelge udbruddene af mund- og klovesyge i de lokale sundhedsenheder snarere end paa provins- eller endog regionsplan, hvilket ville have medfoert en mindre praecis afgraensning, idet de omraader, der blev erklaeret smitteramte, ville have vaeret meget stoerre. Dette betoed, at situationen i de enkelte, lokale sundhedsenheder aendrede sig meget hurtigt; det var saaledes umuligt at definere de smitteramte omraader i forordningerne om markedsstoetteforanstaltninger, da man i saa fald havde vaeret noedsaget til at aendre forordningerne ustandseligt med praktiske og administrative problemer til foelge. Kommissionen blev imidlertid holdt loebende underrettet om de smitteramte omraader og fulgte udviklingen via det eksisterende veterinaere informationssystem.

Da sygdommen broed ud, var Raadets »direktiv 85/511/EOEF af 18. november 1985 om faellesskabsforanstaltninger til bekaempelse af mund- og klovesyge«, som tager sigte paa en harmonisering af kontrolforanstaltningerne, endnu ikke traadt i kraft i Italien. Dette direktiv vil uden tvivl forbedre den administrative praksis i tilfaelde af nye udbrud.

National stoette som supplement til faellesskabsstoetten i 1986 og 1987

3.37 3.39. Kommissionen indledte den i EOEF-Traktatens artikel 169 fastsatte overtraedelsesprocedure over for Italien, og proceduren gav anledning til en begrundet udtalelse af 29.5.1989. Denne procedure er nu afsluttet. Som Kommissionen allerede har meddelt de italienske myndigheder, forbeholder den sig ret til i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for 1988 at drage de eventuelle finansielle konsekvenser af Italiens manglende overholdelse af sine forpligtelser.

Regnskabsaflaeggelsen for undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet

3.44. Kommissionen vil undersoege muligheden for at forbedre omkostningsregistreringen i forbindelse med undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet, som ivaerksaettes som foelge af sygdomsudbrud. Der foreligger allerede nu detaljerede oplysninger om de betalinger, der er foretaget inden for rammerne af veterinaerfonden for hasteaktioner.

Konklusioner vedroerende undtagelsesforanstaltningerne

3.45. Kommissionen er ikke enig med Revisionsretten i spoergsmaalet om, hvilken konto der skal anvendes til finansiering af undtagelsesforanstaltningerne. Det drejer sig ikke om foranstaltninger til kontrol af sygdommen. Det drejer sig snarere om foranstaltninger, der tager sigte paa at stoette markedet, og som er noedvendige paa grund af den begraensning af bevaegeligheden, der er en foelge af sygdomsudbruddet.

3.46. I forbindelse med den sidste aendring af artikel 20 i forordning (EOEF) nr. 2759/75 (forordning (EOEF) nr. 1473/86) overvejede Kommissionen selv den mulighed, at Faellesskabet og den beroerte medlemsstat delte udgifterne, men forkastede idéen. Undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet viser sig at have samme virkning paa markedet som normal stoette til privat oplagring og boer derfor finansieres paa samme maade.

Hvis medlemsstaterne, som Revisionsretten foreslaar, skulle daekke en del af interventionsudgifterne i tilfaelde af sygdom hos dyrene, skulle de daekke en del af interventionsudgifterne i samtlige husdyrssektorer.

3.47. I betragtning af, at udbruddet af afrikansk svinepest i Belgien gav anledning til problemer af et helt usaedvanligt omfang, kan Kommissionen ikke acceptere Revisionsrettens haarde kritik.

Hvis den beroerte medlemsstat havde udvist den fornoedne samarbejdsvilje, ville resultatet sikkert have vaeret tilfredsstillende, selv om vilkaarene for foranstaltningens gennemfoerelse var yderst vanskelige.

Kommissionen har faktisk en noeje fastlagt plan for bekaempelsen af tilbagevendende sygdomsudbrud som for eksempel udbruddene af mund- og klovesyge i Italien. Det er imidlertid indlysende, at Kommissionen ikke altid kan vaere forberedt paa uforudsete begivenheder saasom udbruddet af afrikansk svinepest i Belgien, og det er saaledes ikke rimeligt at forvente en oejeblikkelig reaktion.

Imidlertid lykkedes den vigtigste opgave, som var at hindre en yderligere udbredelse af sygdommen. Endvidere har Kommissionen faktisk taget ved laere af denne begivenhed, hvilket fremgaar af den maade, hvorpaa den greb situationen an, da der udbroed sygdom i Nederlandene et aar senere.

Erfaringerne med de foranstaltninger, der blev vedtaget i 1985 og 1986, er blevet udnyttet i forbindelse med udryddelsen af sygdomme; f.eks. blev systematisk serologisk testning udviklet og anvendt for foerste gang ved sygdomsudbruddet i Belgien og er siden anvendt i Spanien med godt resultat. Denne testning er dermed blevet en integrerende del af strategien for udryddelse af og kontrol med sygdomme.

Ogsaa i forbindelse med styringen af markedet under sygdomsudbrud har de indvundne erfaringer vist sig meget vaerdifulde. Der maa imidlertid i hvert enkelt tilfaelde i fremtiden tages stilling til, hvilken strategi der er den mest hensigtsmaessige, og der maa i denne forbindelse tages hensyn til forsyningssituationen i den beroerte region, produktionens stoerrelse og sygdomsudbruddets omfang.

()Raadets forordning (EOEF) nr. 2759/75 af 29. oktober 1975, EFT nr. L 282 af 1.11.1975.

()Raadets forordning (EOEF) nr. 2763/75 af 29. oktober 1975, EFT nr. L 282 af 1.11.1975.

()Artikel 24 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2759/75.

()Artikel 4 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2759/75.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1092/80 af 2. maj 1980, EFT nr. L 114 af 3.5.1980.

()Se bl.a. pkt. 4.133 i Rettens aarsberetning for regnskabsaaret 1987, EFT nr. C 316 af 12.12.1988, pkt. 5.1-5.18 i Rettens saerberetning nr. 2/87 om kvote- og tillaegsafgiftsordningen i mejerisektoren, EFT nr. C 266 af 5.10.1987, samt pkt. 6.1-6.5 i Rettens saerberetning nr. 4/87 om Faellesskabets destillationsordninger for vin, EFT nr. C 297 af 6.11.1987.

()Artikel 3, stk. 2, litra a), i Kommissionens forordning nr. 1092/80 af 2. maj 1980.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 120/83 af 19. januar 1983, EFT nr. L 16 af 20.1.1983.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 229/83 af 27. januar 1983, EFT nr. L 27 af 29.1.1983.

()Varmebehandling ved 60o-70oC i fire timer skulle sikre, at virussen draebes.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 686/85 af 15. marts 1985, EFT nr. L 75 af 16.03.1985.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 772/85 af 26. marts 1985, EFT nr. L 86 af 27.03.1985.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 890/85 af 2. april 1985, EFT nr. L 96 af 03.04.1985.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2121/85 og 2122/85 af 29. juli 1985, EFT nr. L 198/85 af 30.7.1985.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2858/85 af 11. oktober 1985, EFT nr. L 274 af 15.10.1985.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3287/85 af 25. november 1985, EFT nr. L 315 af 26.11.1985.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3247/81 af 9. november 1981, EFT nr. L 327 af 14.11.1981.

()Oversigt af 15. juni 1988 over resultaterne af revisionen med henblik paa afslutning af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsaaret 1986.

()Italien anlagde sag mod Kommissionen (sag 289/85), og Kommissionen anlagde sag mod Italien (sag 11/86).

()I henhold til en udtalelse fra det belgiske interventionsorgan (OBEA) skulle vaegten ved udlagring danne grundlag for beregningen af den endelige udbetaling. Da Kommissionen via telex fik meddelelse om denne fremgangsmaade i forbindelse med OBEA's overtagelse af produkterne, ansaa den det ikke for noedvendigt med bemaerkninger fra EUGFL's side paa dette indledende stadium, idet der var tale om en undtagelsesforanstaltning. Paa baggrund af resultaterne af EUGFL-undersoegelsen maatte Kommissionen dog aendre mening.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1231/86 af 28. april 1986, EFT nr. L 112 af 29.4.1986.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1809/86 af 11. juni 1986, EFT nr. L 157 af 12.6.1986.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1116/83 af 6. juni 1983, EFT nr. L 121 af 7.5.1983; (EOEF) nr. 554/85 af 1. marts 1985, EFT nr. L 63 af 2.3.1985; (EOEF) nr. 165/86 af 27. januar 1986, EFT nr. L 21 af 28.1.1986; (EOEF) nr. 666/86 af 7. marts 1986, EFT nr. L 58 af 1.3.1986; (EOEF) nr. 2976/86 af 29. september 1986, EFT nr. L 279 af 30.9.1986; (EOEF) nr. 107/87 af 15. januar 1987, EFT nr. L 14 af 16.1.1987; (EOEF) nr. 1259/87 af 6. maj 1987, EFT nr. L 119 af 7.5.1987; (EOEF) nr. 1768/87 af 25. juni 1987, EFT nr. L 167 af 26.6.1987.

()I Italien spiller centralregeringen en overordnet rolle i veterinaere spoergsmaal og udarbejder direktiver, rammelovgivning og dekreter. Regionerne har delegation til at traeffe veterinaere beskyttelsesforanstaltninger, som det paahviler kommunerne at gennemfoere, og i denne forbindelse goer kommunerne brug af de lokale sundhedsenheder. I Italien er der 600 lokale sundhedsenheder.

()Artikel 1, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2976/86 af 29. september 1986. EFT nr. L 279 af 30.9.1986.

()Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1259/87 af 6. maj 1987, EFT nr. L 119 af 7.5.1987.