REVISIONSRETTENS SAERBERETNING om ordningen med stoette til skummetmaelk, der anvendes til foder (Bemaerkninger, EOEF-traktatens artikel 206a) (85/C 91/01)

Vedtaget paa Revisionsrettens moede den 13. december 1984 i henhold til EOEF-traktatens artikel 206a. Beretningen blev den 27. juli 1984 sendt til udtalelse i Kommissionen, hvis svar er vedlagt.

INDHOLDSFORTEGNELSE

>PIC FILE= "T0034883"> >PIC FILE= "T0034884"> 1. INDLEDNING

1.1. OEkonomisk og forordningsmaessig baggrund

Flydende skummetmaelk, som er et naturligt biprodukt ved produktionen af smoer og andre arter maelkefedt, er igen raamateriale for skummetmaelkspulver. Faellesskabets stoetteordning for flydende skummetmaelk indgaar af foelgende grunde i den faelles markedsordning for mejeriprodukter.

Markedet for mejeriprodukter i Det europaeiske Faellesskab har i en lang aarraekke staaet over for strukturelle overskudsproblemer. Grundlaget for den faelles markedsordning er garantien for interventionsopkoeb af de mejeriprodukter, der kan oplagres, nemlig smoer og skummetmaelkspulver. Paa grund af store lageromkostninger ved sidstnaevnte produkt, har Faellesskabet siden 1968 udarbejdet foranstaltninger med sigte paa »at en saa stor maengde skummetmaelk i flydende form som muligt anvendes til foder« (anden betragtning i forordning (EOEF) nr. 986/68 og desuden i forordning (EOEF) nr. 876/77 (1).

Langt den stoerste del, nemlig mere end 40 %, af afsaetningen af Faellesskabets produktion af skummetmaelk og skummetmaelkspulver anvendes til foder, og andrager mere end 20 mio tons skummetmaelksaekvivalent eller en femtedel af den samlede soedmaelksproduktion. Af disse 20 mio tons forbruges hvert aar omkring 16 mio tons som pulver og 4 mio tons i flydende form.

Inden for spektret af anvendelser af maelk til foder ligger stoetten til flydende skummetmaelk mellem stoette til ammekoeer (2), hvor den naturlige soedmaelk i sagens natur er ubehandlet, og stoette til skummetmaelkspulver. Den foerstnaevnte foranstaltning, som er forbeholdt bedrifter, der ikke leverer maelk, er tilknyttet oksekoedsordningen, idet den tager sigte paa at fremme produktionen af kvalitetskoed. Den anden er i alt vaesentligt taenkt som en supplerende foranstaltning i forbindelse med interventionsopkoeb af mejeriprodukter.

1.2. General oversigt over ordningen for skummetmaelk

Til grund for ordningen for skummetmaelk laa oprindelig en samlet foranstaltning med henblik paa foderbrug (3). Men allerede i 1977 blev denne ordning opdelt i to stoetteordninger, en for kalve og en for andre dyr end kalve (4). Rent faktisk drejer det sig i sidstnaevnte tilfaelde hovedsagelig om svin, selv om der teoretisk ikke er noget i vejen for, at denne stoette kan ydes for andre dyr.

Denne opdeling af ordningen i to stoetteordninger skyldes, at maelken (skummet- eller soedmaelk) bioernaeringsmaessigt i sig selv er et uundvaerligt produkt for unge kalve (5). Derimod er svin altaedende og kan indtage betydelige maengder skummetmaelk, men det er muligt at anvende en lang raekke billige, og hovedsagelig importerede, substitutionsprodukter, som f.eks. planteproteiner (soja, osv.). Anvendelsen af skummetmaelk til svin paavirkes derfor staerkere af anvendelsen af prisbillige alternative produkter, hvilket noedvendiggoer en hoejere stoettesats.

De to nugaeldende stoetteordninger til forbrug af flydende skummetmaelk er saaledes kendetegnet ved klart afvigende satser, som indebaerer saerlige kontrolprocedurer ved anvendelsen af maelken: - stoette for skummetmaelk som foder til kalve, i det foelgende kaldet »normal stoette« ; stoettesats pr. 1. juni 1983 for mejeriaaret 1983/84 : 6,45 ECU/100 kg;

- stoette for skummetmaelk til andre dyr, i det foelgende kaldet saerstoette ; stoettesats (samme periode) : 9,60 ECU/100 kg.

1.3. Indvirkning paa budgettet

De i 1983 afholdte udgifter er som foelger: >PIC FILE= "T0034885"> (1)Raadets forordning (EOEF nr. 986/68 af 15.7.1968, om fastsaettelse af almindelige regler for ydelse af soette til skummetmaelk og skummetmaelkspulver til foderbrug (EFT nr. L 169 af 18.7.1968, s. 4).

Raadets forordning (EOEF) nr. 876/77 af 26.4.1977, om aendring af forordning (EOEF) nr. 986/68 (EFT nr. L 106 af 29.4.1977, s. 24).

(2) Raadets forordning (EOEF) nr. 1357/80 af 5.6.1980 (EFT nr. L 140 af 5.6.1980, s. 1). (3) Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1105/68 af 27.7. 1968, om gennemfoerelsesbestemmelser ved ydelse af stoette for skummetmaelk til foderbrug (EFT nr. L 184 af 29.7.1968, s. 24). (4) Raadets ovenfor naevnte forordning (EOEF) nr. 876/77 og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2793/77 af 15.12. 1977, om gennemfoerelsesbestemmelser for en saerstoette til skummetmaelk, der skal anvendes som foder til husdyr, undtagen unge kalve (EFT nr. L 321 af 16.12.1977). (5) Maelken lader sig ikke uden vanskeligheder erstatte for helt unge kalve. Derudover kan der i stigende omfang anvendes alternativt foder. Hvis dette ikke var tilfaeldet, ville budgetstoetten for maelk (pulver eller flydende) til kalve i oevrigt ikke vaere berettiget ud fra synspunktet om afsaetning af overskudsmaelk.

>PIC FILE= "T0034886">

Afhaengig af det enkelte aar udgoer udgifterne (jf. bilag I) omkring 8 % af det samlede beloeb i mejerisektoren eller 3 % af EUGFL, garantisektionens udgifter. Beloebet skal sammenholdes med de 900 mio ECU (1983) til stoette for skummetmaelkspulver anvendt til foder, idet det boer erindres, at skummetmaelksordningen tager sigte paa at begunstige anvendelsen af flydende skummetmaelk.

1.4. Undersoegelsen

Den undersoegelse, der har foert til naervaerende beretning, skal ses i forlaengelse af Rettens tidligere undersoegelser af de forskellige foranstaltninger inden for markedsordningen for mejeriprodukter, og den blev gennemfoert fra februar til juni 1982 og derefter i 1983, i Kommissionen og i de fire vigtigste modtagerlande : Forbundsrepublikken Tyskland, Danmark, Belgien og Det forenede Kongerige.

Formaalet med undersoegelsen var paa grundlag af maalsaetningen for bestemmelserne om stoette til forbrug af flydende skummetmaelk at kontrollere: - den administrative forvaltning af ordningen;

- ordningens oekonomiske effektivitet.

2. DEN ADMINISTRATIVE FORVALTNING AF ORDNINGEN

2.1. Analyse af ordningen

a) Organisation af ordningen

Under ordningen om skummetmaelk til foderbrug gives der til opdraettere stoette til og retningslinjer for salg eller returmaelksalg af skummetmaelk, udelukkende bestemt til foderbrug.

Stoetten udbetales i reglen til mejerierne, som det paahviler at videregive den til modtagerbedrifterne i form af et passende nedslag i prisen for den returnerede eller solgte maelk (1). Kommissionen fastsaetter mindst en gang aarligt maksimalprisen for returmaelk og den tilsvarende stoette. For andre dyr end kalve har prisen paa returmaelk i henhold til forordningen siden indfoerelsen af saerstoetten og af ovennaevnte grunde (jf. punkt 1.2) altid vaeret fastsat lavere end prisen paa maelk til kalve.

b) Betingelser for tildeling af stoette

Maelken skal goeres uegnet til menneskefoede eller, mere praecist udtrykt, til enhver anden anvendelse end den, den er anmeldt til. De godkendte denatureringsprocesser er fastlagt i forordningerne. Saafremt der ikke finder denaturering sted, skal anvendelsen af maelken underkastes en administrativ kontrol, som giver tilsvarende garantier.

Kun producenter, som skriftligt har forpligtet sig til at anvende maelken til foder i egen bedrift, kan faa del i stoetten til denne maelk. Det mejeri, der ligger inde med erklaeringerne om denne betingelse, har pligt til at opbevare dem. Mejeriet skal desuden efter de gaeldende regler udtage proever og foere protokol for at sikre sig dokumentation for leverancerne. En producent kan kun henvende sig til ét mejeri angaaende stoetten.

c) Stoetteberettigede bedriftstyper

Bortset fra den normale stoette til bedrifter, der kun opdraetter kalve, skelnes der i bestemmelserne mellem specialiseret bedrift og blandet bedrift.

Ved specialiseret bedrift forstaas en bedrift, hvor der opdraettes andre dyr end kalve, eller en bedrift, hvor der opdraettes kalve og andre dyr, men hvor besaetningsejeren har forpligtet sig til kun at aftage maelk, der er gjort uegnet for kalve ved en saerlig denaturering med pentahydrateret kobbersulfat. Besaetningsejeren nyder godt af den for saerstoetten gaeldende pris for returmaelk.

Ved en blandet bedrift forstaas en bedrift, der baade holder kalve og andre dyr, men som ikke har forpligtet sig til kun at modtage maelk, der er denatureret udelukkende med kobbersulfat. En saadan bedrift tager skummetmaelk tilbage til den normale hjemtagningspris, der er gaeldende for faste, obligatoriske maengder, hvoraf der gives tre valgmuligheder alt efter besaetningens stoerrelse og sammensaetning, saaledes som angivet i en forhaandserklaering, der indleveres til mejeriet kvartalsvis forud. De maelkemaengder, der maatte overstige disse faste maengder, tilbagesaelges til den for saerstoetten gaeldende pris. (1) Der er fastsat en stoette for bedrifter, der selv fremstiller smoer eller floede. Den tildeles dem af medlemsstatens interventionsorgan uden at gaa over et mejeri. Denne del af ordningen vedroerer 380 000 tons flydende skummetmaelk (1983), eller knap 8 %, og den indskraenker sig i praksis til ét land, nemlig Belgien.

Anvendelsen af de valgmuligheder, der gives de blandede bedrifter i de enkelte medlemsstater, overlades til de nationale myndigheder.

2.2. Vanskeligheder ved den administrative forvaltning af ordningen

a) Indviklede bestemmelser

Bestemmelserne om den flydende skummetmaelk, som i det foregaaende kun er beskrevet paa yderst forenklet maade, har siden 1968 gradvis antaget et omfang, som i sig selv haemmer ivaerksaettelsen heraf, og som aabner mulighed for myndighederne til at fortolke den paa hver sin maade. Saaledes var det f.eks. i en medlemsstat det besoegte mejeri, der fortolkede teksterne og paatog sig de nationale myndigheders rolle ved kraftigt at »fraraade« de producerende landmaend at vaelge en af de tre muligheder for blandede bedrifter.

Alle de besoegte medlemsstater understregede, hvor vanskeligt det er at anvende bestemmelserne. I visse tilfaelde blev der paapeget inkonsekvenser eller fejl i oversaettelsen.

Retten finder det paakraevet, at der skabes enighed om en forenkling paa omraadet.

b) Problemer med forhaandserklaeringen - opgoerelse over besaetningen

Alle de besoegte medlemsstater understregede endvidere de vanskeligheder, bedrifterne staar overfor ved udfaerdigelsen af forhaandserklaeringen, nemlig at det er umuligt praecist at foruddatere visse begivenheder (som f.eks. kaelvninger), eller overhovedet at forudse dem (tvillingefoedsler).

I henhold til forordningen kan en ung kalvs alder ikke overstige fem maaneder (eller 150 dage), og forhaandserklaeringen om antal kalve er bestemmende for maelkemaengden og varigheden af levering heraf.

Man kunne imidlertid forestille sig en aendring af systemet uden at kontrolmulighederne gaar tabt. I en medlemsstat blev det foreslaaet, at forhaandserklaeringen afloeses af en erklaering om situationen ved periodens begyndelse, som regelmaessigt, (f.eks. hver maaned) foelges op af erklaeringer om aendringer. Maelkeleverancen ville hermed blive obligatorisk i en periode paa fem maaneder, regnet fra aendringserklaeringen om dyrets foedsel.

c) Overholdelse af maksimalprisen for returmaelk

Den forskriftsmaessige fastsaettelse af maksimalprisen for mejeriernes returmaelk til bedrifterne fremtraeder som en ufravigelig betingelse for ivaerksaettelsen af denne ordning. Maksimalprisen for returmaelk forstaas ab mejeri, og den pris, bedriften betaler, er stadig behaeftet med usikkerhed for saa vidt angaar transportomkostningerne. Det er derfor vigtigt for overholdelsen af bestemmelserne, at returmaelksprisen og andre omkostninger klart fremgaar af faktureringen, hvilket ikke er tilfaeldet i visse medlemsstater. Det paahviler Kommissionen at give klarere regler paa dette omraade (se ogsaa punkt 3.3 c).

d) Kontrol af anvendelsen af skummetmaelk

Retten fandt under sine besoeg, at dette forhold viste betydelige afvigelser. Visse medlemsstater udfoerer kun administrativ kontrol, andre foretager kontrol i forbindelse med denatureringen. i) Ansvaret for denaturering

Det er udtrykkelig naevnt i forordning (EOEF) nr. 2793/77, at ansvaret for denatureringen af maelk der leveres i forbindelse med saerstoetten henhoerer under det generelle ansvar, der paahviler mejeriet. Til gengaeld fremgaar det ikke tydeligt, hvem der har ansvaret for leveringerne under den normale stoette, og mejerierne er derfor ikke tilboejelige til at tage det saa noeje med deres samlede daglige leveringer, hvor der er en snaever overlapning. Den praksis, Retten fandt i medlemsstaterne, bekraefter disse forhold.

Eftersom kontrollen er absolut noedvendig, og i betragtning af det misbrug og de uregelmaessigheder, som disse unoejagtigheder giver anledning til - hvilket erkendes af myndighederne i de besoegte medlemsstater - er det Rettens opfattelse, at ansvaret for denatureringen maa placeres helt klart, og i alle tilfaelde hos mejerierne.

ii) Den tilsvarende administrative kontrol

Tilrettelaeggelsen af den tilsvarende administrative kontrol overlades helt og holdent til medlemsstaterne, men der er ingen bestemmelse i forordningen, der giver en naermere definition af ordet »tilsvarende«. Selv om Kommissionen udtrykkelig har forhoert sig hos medlemsstaterne om deres praksis, har den ikke taget skridt til nogen harmonisering.

Noedvendigheden af en klar definition af begrebet »tilsvarende« er saa meget mere paakraevet, som den administrative kontrol i de tilfaelde, hvor der ikke foretages denaturering, er den eneste mulighed, man har for at sikre sig, at formaalet med maelkens anvendelse bliver opfyldt.

De svagheder i den administrative forvaltning af stoetten til den flydende skummetmaelk, som fremgaar af det foranstaaende i punkt 2, kan ikke undgaa at forringe ordningens oekonomiske nyttevirkning og trovaerdigheden i statistikken om anvendelse af flydende skummetmaelk til foder. Dette forbehold gaelder for hele gennemgangen i det foeldende punkt 3 af de statistiske oplysninger, som noedvendigvis maa tages som udgangspunkt for en analyse af ordningens oekonomiske og finansielle nyttevirkning.

3. ORDNINGENS OEKONOMISKE NYTTEVIRKNING

3.1. Ordningens maal og forvaltningsmekanismer

a) Maal

Hovedformaalet med ordningen for flydende skummetmaelk, som dannede grundlag for forordning (EOEF) nr. 986/68, aendret ved forordning (EOEF) nr. 876/77, er at fremme anvendelsen af den stoerst mulige maengde skummetmaelk i flydende form til foder, samt derigennem at formindske de budgetmaessige omkostninger, der knytter sig til anvendelsen af maelkepulver (jf. punkt 1.1). Derfor er der i denne forordning knaesat et princip om et passende forhold mellem stoettesatserne for pulver og flydende maelk (1). Tilsvarende foranstaltningen for skummetmaelk omfattende en normal stoette og en saerstoette, er der en symmetrisk foranstaltning for skummetmaelk i pulverform.

b) Forbindelser mellem den praktiske gennemfoerelse af foranstaltningen for skummetmaelk og foranstaltningen for skummetmaelkspulver

De to stoettesatser under ordningen for flydende skummetmaelk afledes hvert aar af interventionsprisen for pulveret, som tillige med smoerret udgoer den ene af de to ledende parametre for den faelles markedsordning for mejeriprodukter. Til interventionsprisen for skummetmaelkspulver er der en tilsvarende pris for den flydende maelk, en dagspris (uden for stoetten), som Kommissionen beregner for hvert mejeriaar for maelken. Forskellen mellem disse to priser repraesenterer forarbejdnings- og emballeringsomkostninger for pulveret, plus de faste omkostninger ved pulverets levering til interventionscentret. Allerede i nogle aar har denne prisforskel ligget paa ca. 15 % af interventionsprisen for skummetmaelkspulver pakket og leveret. Saerstoettesatserne beregnes endvidere under hensyntagen til priserne paa vegetabilske substitutionsvarer.

I bilag II gives til sammenligning, set fra producentens synspunkt, af de respektive priser med tilskud til skummetmaelk og skummetmaelkspulver, en oversigt over de forskellige ovennaevnte parametre for mejeriaaret 1983/84. Det boer bemaerkes, at det meste skummetmaelkspulver gaar via fremstillingen af foderblandinger, foer det naar frem til bedriften. De for skummetmaelkspulver angivne priser er saaledes fra bedriftens synspunkt mindstepriser. Priserne er opfoert i bilaget eksklusive leveringsomkostninger til bedriften, og disse omkostninger er yderst variable. Virkningen af disse omkostninger behandles i punkt 3.3 c) i denne beretning.

c) Satserne for den normale stoette

Som det har vaeret tilfaeldet hvert aar siden 1978, ligger stoettesatsen for den flydende maelk, som pr. 1. juni 1983 blev opgjort til 6,4 ECU/100 kg, hoejere end stoettesatsen for pulver (5,9 ECU/100 kg). Da dags- (interventions-)prisen uden for stoetteordningen for skummetmaelkspulver i forvejen er hoejere end dagsprisen for flydende skummetmaelk uden for stoetteordningen, foelger heraf for bedriften, at prisen paa skummetmaelk med tilskud bliver paa 5,2 ECU mod 7,7 ECU for skummetmaelkspulver med tilskud, dvs. 33 % lavere, stadig naar der ses bort fra leveringsomkostninger for skummetmaelk til bedriften. I overensstemmelse med formaalet for ordningen for skummetmaelk har satserne for den normale stoette saaledes tendens til at begunstige skummetmaelk i forhold til skummetmaelkspulver.

d) Satserne for saerstoetten

Saerstoetten til maelkepulver til svin (og fjerkrae) traeder kun i kraft visse aar, i perioder med stoerre overskud paa interventionslagrene, og da med henblik paa direkte nedbringelse af disse overskud. I modsaetning til maelkepulveret til kalve, der koebes af foderblandingsfabrikanterne paa det frie marked, handles maelkepulveret til svin af de samme fabrikanter, primaert fra interventionslagrene, ved offentlige salg, til priser, der er nedsat med stoettebeloebet i forhold til interventionsprisen for skummetmaelkspulver.

Derfor har stoettesatsen for pulver til svin vaeret fastsat hoejere end satsen for flydende maelk, som tilfaeldet er f.eks. pr. 1. juni 1983. For saa vidt angaar prisen paa flydende maelk med tilskud til bedrifterne, ligger den stadig lidt lavere.

3.2. Ordningens resultater

a) Stilstand i den samlede anvendelse

En undersoegelse af forholdene siden 1973 viser fra til og med 1982 en nedgang i anvendelsen af flydende skummetmaelk med en afbrydelse fra 1978 til 1980 efter (1) Artikel 2a, stk. 3, tilfoejet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 666/74 (EFT nr. L 85 af 29.3.1974). indfoerelsen af saerstoetten. I 1983 sker der igen en stigning (jf. bilag III). Denne ustabile udvikling fremgaar mere detaljeret af foelgende tre enkeltforhold.

b) I forhold til maelkeproduktionen

Skummetmaelk, anvendt til foderbrug, udgoer omkring 4 % af maelkeproduktionen og har siden 1978 vist svingende tendens, med en stigning i 1983 (jf. bilag IV, linie L).

c) I forhold til skummetmaelkspulver, normal stoette

Da stoetten til skummetmaelkspulver til svin og fjerkrae kun ivaerksaettes visse aar, kan der kun foretages sammenligning for den normale stoette. Maengden af skummetmaelk anvendt til kalve udgoer i forhold til skummetmaelkspulver kun 12 % for Faellesskabet som helhed i 1983. Dette forhold faldt fra 17 % i 1978, og har siden ikke aendret sig (jf. bilag V).

Udviklingen i forbruget af soedmaelk til kalve paa bedriften, som praemien til ammekoeer tager sigte paa at begunstige, kan ikke vaere forklaring paa stagneringen af skummetmaelk, eftersom dette forbrug ikke stiger symmetrisk med denne stagnering, der giver sig udtryk i tallene : 13,5 mio tons i 1978 mod 12,9 mio tons i 1982 (1).

Endvidere varierer forholdet mellem udnyttelsen af skummetmaelk og skummetmaelkspulver staerkt fra land til land : fra omkring 1 % i Frankrig og Nederlandene over 36 % i Forbundsrepublikken Tyskland til 358 % i Danmark.

De forskellige udnyttelsesgrader viser sig at vaere relativt stabile. Faellesskabets ordning har saaledes ikke bidraget til at aendre bedrifternes praksis i retning af en tilnaermelse til praksis i Danmark, hvor ivaerksaettelsen af ordningen for skummetmaelk til kalve er udbygget paa hoejt niveau.

d) I forhold til koedproduktionen, saerstoette

Det bemaerkes (bilag VI), at anvendelsen af skummetmaelk er ubetydelig. Gennemsnittet for Faellesskabet er paa 0,3 kg skummetmaelk pr. kg produceret svinekoed (1983), i forhold til det hoejeste konstaterede tal for Irland paa, 2,3 kg skummetmaelk pr. kg produceret koed.

Med hensyn til virkningen af Faellesskabets stoette, bemaerkes det, at denne udnyttelse siden 1978, som var andet aar for saerstoettens gennemfoerelse, i hele Faellesskabet kun er steget fra 18 % til 29 % i 1983.

Der konstateres ogsaa her store forskelle mellem medlemsstaterne : 1 % i Frankrig, 4 % i Nederlandene, 229 % i Irland. Det fremgaar endvidere af bilag V og VI, at de medlemslande, der udnytter saerstoetten mest, kun delvis er de samme lande, som mest udnytter den normale stoette.

3.3. Forhold til forklaring af underudnyttelsen af ordningen

a) Ordningens manglende klarhed

Siden indfoerelsen af den generelle forordning om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (804/68) (2) har der i teksten bestaaet usikkerhed i bestemmelserne om skummetmaelk (»Saafremt saerlige omstaendigheder goer det noedvendigt ...«). For at mindske denne usikkerhed indfoeres der i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1438/79 i forbindelse med saerstoetten en forhaandsmeddelelse paa to aar om en eventuel afslutning heraf (3).

Denne uklarhed bringer bedrifternes tilskyndelse til at investere i fare, idet enhver ordning om foder til husdyr indebaerer visse investeringer, som forudsaetter en tilstraekkelig varighed. Faellesskabets regler om flydende skummetmaelk er imidlertid udtaenkt som en mekanisme til konjunkturregulering af eventuelle maelkeoverskud. Dette modsaetningsforhold haemmer udviklingen af skummetmaelksordningen.

Det skal i den sammenhaeng bemaerkes, at faktoren »usikkerhed« har vaeret saerlig fremtraedende i et medlemsland, der udnytter ordningen for flydende skummetmaelk i vidt omfang (Forbundsrepublikken Tyskland), hvilket tjener til at bestyrke ovennaevnte betragtning. Visse undersoegelser (4) viser de vanskeligheder, (1) Kilde : Eurostat landbrugsaarborg, 1984 udgave, s. 116. (2) Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT nr. L 148 af 28.6.1968, artikel 10, stk. 2). (3) Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1438/79 om aendring af forordning (EOEF nr. 2793/77 (EFT nr. L 175 af 12.7.1979, s. 23, artikel 1). (4) Jf. dr. P. Hinrichs, Institut fuer Betriebswirtschaft : »La compétitivité du lait écrémé pour l'alimentation animale dans différentes situations d'exploitation«, note til Retten fra det vesttyske landbrugsministerium og fra Deutscher Bauernverband, DBV (Den vesttyske Landbosammenslutning). bedrifterne af denne grund staar overfor, naar de skal opnaa langsigtede leveringskontrakter, og det naevnes i denne sammenhaeng, at der medgaar 3 til 4 aar til afskrivning af omkostninger til lageranlaeg paa bedriften og til transport af skummetmaelk.

b) Utilstraekkelig oplysning

Det viser sig, at bedrifterne ikke altid er korrekt informeret om eksistensen af skummetmaelksordningen og dens fordele. Disse forhold haenger sammen med flere aarsager. Hvad bestemmelsernes formelle udformning angaar, er der allerede i punkt 2.2 a) gjort opmaerksom paa, hvor indviklede teksterne er.

Desuden har Faellesskabets instanser ikke for denne uklare ordning truffet forholdsregler til en organiseret udbredelse af foranstaltningen. F. eks. synes bedrifterne ikke at have faaet naermere oplysninger om, at skummetmaelk som led i den generelle oekonomi i faellesskabsreglerne for mejerisektoren i dens helhed normalt skal ligge paa en mere fordelagtig pris end skummetmaelk, der er forarbejdet til pulver, naar der ses bort fra omkostninger til transport og opbevaring paa bedriften.

c) Transport- og opbevaringsomkostninger paa bedriften i) Transportomkostninger

Transportomkostningerne for skummetmaelk fra mejeri til bedrift er store i forhold til returmaelksprisen. En nyere undersoegelse i Forbundsrepublikken Tyskland (1) viser, at der i praksis er tale om et forhold paa mere end 25 %. En incidens af denne stoerrelsesorden kan naturligvis mere eller mindre udligne den fordel, stoettesatserne for henholdsvis skummetmaelk og skummetmaelkspulver skulle indebaere for skummetmaelk, eftersom gevinsten indskraenker sig til 33 % (35 % i 1982) for den normale stoette.

En undersoegelse, der er foretaget i Frankrig, hvor skummetmaelksordningen kun udnyttes i ringe omfang, bekraefter udtrykkeligt, at der er tale om et reelt problem, og undersoegelsen bestyrker netop af denne grund tanken om stoette til koncentreret skummetmaelk til kalvefoder (2). I et senere forslag fra Kommissionen indgaar netop formaalet om nedsaettelse af transportomkostningerne i betragtningerne (3).

Desuden varierer transportomkostningerne betragteligt, ikke alene efter landenes og regionernes geografiske forhold, men ogsaa efter afstanden til mejerierne. Det fremgaar af den statistisk analyse om soedmaelk fremlagt af Milk Marketing Board (4), at prisen for indsamling pr. liter i gennemsnit for mejeriaaret 1982/83 er 67 % hoejere i den dyreste region (Nordskotland) end i den billigste region (Nordirland). Der er i Forbundsrepublikken Tyskland, endda inden for samme region (5), registreret prisforskelle paa op til 100 % for skummetmaelk.

ii) Omkostninger ved opbevaring paa bedriften

Ved opfodring opbevares skummetmaelken og viderebehandles ved passende temperaturer i saerlige tanke. Ifoelge den naevnte Forma-undersoegelse er opbevarings- og transportomkostningerne ca. 10 % hoejere ved opfodring med koncentreret maelk end med maelkepulver. Dette tal er i sagens natur utvivlsomt hoejere for ikke-koncentreret skummetmaelk.

d) Mejeriernes oekonomiske valgmuligheder

Der er i virkeligheden en sammenhaeng mellem tilskyndelsen i visse medlemsstater til at opfoere toerretaarne, og en ringe anvendelse af flydende maelk. Frankrig og Nederlandene, som begge har store overskud af maelk, og som staar over for oplagringsproblemer, har med henblik herpaa bevilget strukturstoette, hvoraf en del blev gennemfoert ved samfinansiering med EUGFL, udviklingssektionen. Der er endvidere regionale forskelle inden for den enkelte maelkeproducerende lande, alt efter mejeriernes saavel som toerretaarnenes geografiske taethed. (1) Magasinet »Top-Agrar«, Landwirtschaftsverlag - Muenster, saernummer »Top-Spezial«, nr. 7/83, s. 24, undersoegelse af dr. H. Stiewe, Westfalens »landbrugsraad«, Muenster, tilsendt Retten af Forbundsrepublikken Tysklands landbrugsministerium. (2) Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (Forma)«, undersoegelse dateret den 15. marts 1982, »Note relative à l'utilisation de lait écrémé liquide concentré dans l'alimentation des veaux de boucherie«, tilsendt Retten af »Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (Onilait)«, Paris. (3) Forslag til Raadets forordning om generelle regler vedroerende stoette til koncentreret skummetmaelk og koncentreret maelk til forderbrug, dokument KOM(83) 611 af 6.10.1983, s. 1. (4) »United Kingdom Dairy Facts and Figures«, 1983, s. 186, udgivet af »The Federation of United Kingdom Milk Marketing Boards«. (5) Jf. »L'organisation de la livraison du lait écrémé liquide rétrocédé«, undersoegelse ved JP. Stoeckl og J. Betz, Institut fuer Betriebswirtschaft, Muenchen, sendt Retten af den vesttyske landbrugsforening (DBV).

Under disse omstaendigheder er det let at forestille sig producenternes reaktioner, der haenger sammen med den form for forvaltning, som mejeriet har valgt, naar det, som det hoerer sig til, soeger at goere de godkendte investeringer rentable. Samtidig giver dette ogsaa mejeriet mulighed for at oege sin virksomhed, eftersom forarbejdning til pulver giver en ekstra mervaerdi i forhold til den enklere skummetmaelksproduktion. Mejeriet tilskyndes saaledes til at indskraenke modtagerbedriftens adgang til ordningens stoette, og dette saa meget mere som maelkepulver er sikret afsaetning i tilfaelde af overskudsproduktion, nemlig ved interventionsopkoeb.

Da der har vaeret stoetteordninger til denne form for investeringer indtil de seneste aar, kan det ogsaa heraf sluttes, at den nuvaerende situation vil bestaa endnu i en del aar.

e) De vigtigste ordninger for foder til husdyr

Udnyttelsesgraden for skummetmaelk i forhold til skummetmaelkspulver synes ogsaa at vaere knyttet til de vigtigste ordninger for foder til husdyr, i samme og endda i hoejere grad end til virkningen af Faellesskabets skummetmaelksordning. i) Eksempel paa et land med ringe udnyttelse : Frankrig

Opfedning af kalve i Frankrig sker for mere end 75 % vedkommende paa industriel basis (»tremmekalve«, »jordloest opdraet«), og er omfattet af saakaldte »integrationskontrakter«, dels med slagterier, dels, og hovedsagelig med foderstoffabrikanter (1). Fabrikanterne leverer saaledes ikke alene maelkeerstatningen fremstillet paa grundlag af skummetmaelkspulver, men ogsaa saakaldte »maelkekalve«, med kontraktlig garanti for tilbagekoeb af dyrene ved en bestemt slagtet vaegt efter ca. fire maaneder. Producenterne inden for denne sektor af koedproduktionen (»maelkekalve«), finder disse kontrakter fordelagtige, isaer likviditetsmaessigt, og de foeler sig naturligvis ikke tilskyndet til at drage sammenligning med fordelene ved skummetmaelksordningen.

Virkningen af dette problem paa Faellesskabets ordning kan aflaeses af to tal alene for Frankrig, som i 1982 tegner sig for 47 % af samtlige slagtninger af kalve (2), men for kun 5 % af udnyttelsen af skummetmaelk til kalve.

ii) Eksempel paa et land med betydelig udnyttelse : Danmark

Danmark har som bekendt igennem mere end 60 aar udviklet en betydelig produktion af smoer til eksport. Denne produktionsretning har som biprodukt gjort tilsvarende maengder skummetmaelk eller kaernemaelk disponible, og dette forhold har ligget til grund for udviklingen af et hoejt organisationsniveau for sektoren skummetmaelk til foderbrug i Danmark.

3.4. Elementer til en samlet vurdering af ordningen og dens forvaltning

a) Utilstraekkelig vurdering af nyttevirkningen

Kommissionen har ikke ivaerksat en metodisk oplysningskampagne over for bedrifterne, lige saa lidt som institutionen paa grundlag af oplysninger fra brugerne eller medlemsstaterne har indfoert en detaljeret analyse af ordningens oekonomiske nyttevirkning. Imidlertid er dels foderanvendelsen af skummetmaelk i sin helhed ifoelge Kommissionen selv den vigtigste ligevaegtsfaktor inden for mejerisektoren (3), dels er og bliver det vigtigste formaal afsaetningen af skummetmaelk.

Selv om der foreligger grundlaeggende oplysninger, indeholder saaledes hverken aarsberetningerne om interventioner i mejerisektoren eller arbejdsdokumenterne fra den tilsvarende forvaltningskomité analyser om bl.a. udnyttelsesgraden for skummetmaelk til kalve i forhold til skummetmaelkspulver. Heller ikke for saerstoetten er der foretaget undersoegelse af udviklingen i noegletallene for nyttevirkningen heraf.

Da der ikke er en tilfredsstillende kontrol med bestanden, kender Kommissionen ikke antallet af normale, blandede eller specialiserede bedrifter. Der er ligeledes usikkerhed omkring incidensen af transport- og lageromkostningerne for bedrifterne, til trods for at prisen for foder har afgoerende betydning for produktionsomkostningerne, ikke alene i mejerisektoren, men ogsaa i forbindelse med okse- og svinekoed, hvor det drejer sig om 60 % af kostprisen for det producerede koed (4).

Det er Rettens opfattelse, at det er absolut paakraevet at foretage en tilbundsgaaende analyse af resultaterne af (1) Jf. Bulletin du Ministère de l'agriculture (Bima), Paris nr. 1046 af 19.12.1983 og »Economie et Finances Agricoles«, tidsskrift fra »Caisse nationale de Crédit Agricole«, Paris, oktober 1983, s. 7. (2) »Le marché des viandes et des produits avicoles«, rapport af december 1983 fra »l'Office national des viandes et de l'élevage (Ofival)«, Paris, tilsendt Retten af dette organ (s. 99). (3) »Mekanismer i de faelles markedsordninger for landbruget - animalske produkter«, »Det groenne Europa« nr. 188, aargang 1982, s. 9. (4) Jf. bl.a. »Foderstofpolitikken : kornsubstitutterne«, »Det groenne Europa« nr. 177, aargang 1981, s. 8. Jf. ogsaa R. Fabre : »Les prix de l'alimentation animale et la compétitivité«, Economie et Finances agricoles, Paris, marts 1984, s. 4. stoetteordningerne for skummetmaelk og skummetmaelkspulver til foderbrug for derved bedre at kunne vurdere omkostningernes nyttevirkning paa maalsaetningen for afsaetningspolitikken.

b) Et unoedigt hoejt beloeb til den normale stoette i) Et oekonomisk utilstraekkeligt defineret maal

Hovedparten af skummetmaelkspulver til fodring af kalve er frisk pulver, som ikke gaar over interventionslagrene. Den normale stoette til skummetmaelk kan derfor, uanset hvad der haevdes at vaere formaalet med den, ikke i vaesentlig grad bidrage til at nedsaette budgetudgifterne til oplagring af maelkepulver. Under disse omstaendigheder er der ingen tydelig grund til at begunstige afsaetningen af skummetmaelk fremfor skummetmaelkspulver som foder til kalve.

ii) Et daarligt tilpasset forhold mellem stoettesatserne

Et usmidigt opretholdt forhold mellem satserne for den normale stoette paa over 1 til fordel for flydende skummetmaelk faar saaledes til foelge, at afsaetningen af den flydende skummetmaelk, bliver dyrere for Faellesskabets budget end afsaetningen af maelk, der er omdannet til pulver. Det maa saaledes ud fra synspunktet om oekonomisk forvaltning forekomme mere hensigtsmaessigt paa omraadet budgetomkostninger at opretholde et neutralt forhold mellem stoettesatserne.

Hvis Kommissionen havde klarlagt virkningen af transport- og lageromkostninger for skummetmaelk, havde den kunnet fastsaette et saadant forhold med bedre kendskab til sagen. I lande med overskudsproduktion af maelk var der i oevrigt andre faktorer, som ikke beroerte stoettesatserne, og som til dels skyldtes de ovennaevnte udviklingsforanstaltninger under EUGFL og under alle omstaendigheder stillede sig i vejen for anvendelsen af flydende skummetmaelk. Ud fra de oplysninger, Retten har indhentet, er der saaledes grund til at formode, at satsen for den normale stoette til skummetmaelk siden 1978 konstant har vaeret fastsat paa et unoedigt hoejt niveau.

c) For saerstoetten mangler en maalsaetning om regelmaessig afsaetning

Kommissionen boer foelge stoetten til skummetmaelk til pattegrise med saerlig opmaerksomhed, da den udgoer mere end halvdelen af den skummetmaelk, der anvendes til foder, ligesom der i de aar, hvor der gives stoette til skummetmaelkspulver, anvendes meget betydelige maengder pulver til svineproduktionen. For 1983, hvor priserne paa skummetmaelkspulver blev gjort konkurrencedygtige i forhold til importen af substitutionsfoder, skoennes der i de foreloebige oplysninger om 505 000 tons pulver til svin (og fjerkrae), dvs. en skummetmaelksaekvivalent paa 5,8 mio tons, der skal laegges til de 3 mio tons, der blev forbrugt i flydende form.

Som det er naevnt i punkt 1.2 i naervaerende beretning importerer Faellesskabet til lave priser proteinholdige afgroeder, der kan indgaa i svinefoderet i stedet for maelk. Virkningen af denne import paa budgetudgifterne til skummetmaelksstoetten er betydelig, eftersom stoetten skal tilpasses markedsprisen paa disse substitutionsafgroeder (hovedsagelig soja). Rettens saerberetning, udarbejdet efter anmodning fra Det europaeiske Raad i Stuttgart i juni 1983, kom ind paa dette spoergsmaal om import af vegetabilske substitutter, som, i mangel af reguleringsforanstaltninger, er et moment til alvorlig forstyrrelse af markedet for mejeriprodukter, og som betyder en svaer oekonomisk belastning for Faellesskabet (1).

En tilbundsgaaende undersoegelse af dette spoergsmaal falder uden for rammerne af denne beretning. Det skal her blot konstateres, at over for disse staerke udsving paa verdensmarkedet for proteinafgroeder, og over for det saa meget mere presserende behov for forsyningssikkerhed paa langt sigt for svineavlerne, har Faellesskabets myndigheder ikke opstillet nogen maalsaetning for en regelmaessig afsaetning af overskudsproduktionen af skummetmaelk og skummetmaelkspulver. Der er heller ikke givet naermere maalsaetninger for Faellesskabets marked for maelk og mejeriprodukter, eller - til trods for maelkens egen naeringsvaerdi (2) - men henblik paa nyttevaerdien heraf til foderbrug.

4. KONKLUSIONER

4.1. Svagheder i den administrative forvaltning

Hvad angaar den administrative forvaltning er grundforordningerne om skummetmaelk efterhaanden blevet saa indviklede, at de laegger en bremse paa anvendelsen af ordningen. Endvidere er der konstateret visse huller i de vigtigste procedurer for fordeling af stoetten: a) Der er ikke fundet en tilfredsstillende loesning for bedrifterne paa spoergsmaalet om kontrol af besaetningen, idet proceduren med forhaandsanmeldelse viser sig at vaere vanskelig at gennemfoere. (1) Rettens beretning om gennemfoerelsen af konklusionerne fra Det europaeiske Raad af 18. juni 1983 (EFT nr. C 287 af 24.10.1983). (2) Jf. isaer Kommissionens beretning om saerstoetten : »The supply of liquid skimmed milk to pig producers in the Community«. H. De Baere, Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber. Pig Health Society, Proceedings of the 9th Annual Winter Symposium, University College Dublin, 22.3.1979. Jf. ogsaa den i punkt 3.3 c), naevnte analyse, Westfalens landbrugsraad, Forbundsrepublikken Tyskland.

b) I forholdet mellem bedrift og mejeri er den ved forordning fastsatte maksimalpris for skummetmaelk hjemtaget fra mejerierne ikke altid umiddelbart indlysende, fordi der ikke i bestemmelserne stilles krav til mejerierne om separat fakturering af transportomkostningerne.

c) For mejerierne er ansvaret for denaturering af maelken, en proces, der skal sikre formaalet med maelkens anvendelse, ikke altid klart defineret, naar der er tale om stoette.

4.2. Ringe oekonomisk nyttevirkning

Anvendelsen af ordningens stoettesatser begunstiger flydende skummetmaelk i forhold til pulver. Den flydende skummetmaelk er imidlertid i hoej grad underudnyttet, og set over en laengere periode viser det sig, at denne udnyttelse stagnerer.

Dette resultat synes at haenge sammen med visse faktorer, som oever indflydelse paa producenternes og mejeriernes valg af forvaltning: a) Bedrifter, som skal investere paa lang sigt, holder sig tilbage paa grund af den usikkerhed ved skummetmaelksordningen, som skyldes, at den tager sigte paa en konjunkturregulering. Utilstraekkelige oplysninger om Faellesskabets skummetmaelksordning synes at haemme anvendelsen heraf alvorligt. Endvidere kan transportomkostningerne i regioner med faa mejerier medvirke til, at bedrifterne viger tilbage fra at anvende ordningen.

b) De mejerier, der har valgt at investere massivt i anlaeg til pulverfremstilling, har en tendens til paa bekostning af hjemtagningen af skummetmaelk at fremme produktionen af pulver, som skaffer dem ekstra arbejde, og som de har sikkerhed for at kunne faa afsat, nemlig til interventionslagre.

c) For baade bedrifter og mejerier har de fremherskende foderordninger, der i de enkelte medlemsstater er knyttet til forbrugsmoenstre og handelspraksis stoerre indflydelse paa udnyttelsen af flydende skummetmaelk end selve stoetteordningen.

4.3. Usikker oekonomisk forvaltning

Faellesskabets instanser har ikke indfoert en egentlig opfoelgning af de oekonomiske resultater, der er opnaaet ved hjaelp af skummetmaelksstoetteordningerne, med henblik paa at goere dem til et effektivt forvaltningsredskab. Hvad skummetmaelksordningen angaar, maa der paa grundlag af resultaterne af denne undersoegelse drages tvivl om selve dens maalsaetning. Saavidt Retten ved, har Kommissionen aldrig tidligere, inden sit svar af 19. oktober 1984 paa denne beretning, hverken i forordningsbetragtningerne eller i sine egne rapporter, anfaegtet berettigelsen af maalsaetningen for stoetteordningen for skummetmaelk. a) For saa vidt angaar den normale stoette til kalvene, kan skummetmaelksordningen ikke maerkbart formindske budgetudgifterne til oplagring af pulver, dels fordi anvendelsen af maelk i hoej grad er noedvendig for unge kalve, dels fordi skummetmaelkspulver til kalve er frisk pulver, som ikke er gaaet over interventionsomvejen. Under disse omstaendigheder og i betragtning af ovennaevnte usmidige momenter, er der grund til at tro at den normale stoettesats for skummetmaelk siden 1978 permanent er blevet fastsat paa et for Faellesskabets budget unoedigt bekosteligt niveau.

b) For saerstoetten til svin, som udgoer et potentielt vigtigt marked, er der ikke opstillet en permanent maalsaetning tilpasset bedrifternes krav om forsyningssikkerhed, og som kunne goere skummetmaelk til et virkelig konkurrencedygtigt foder i forhold til de vegetabilske substitutionsprodukter, der importeres i betydelige maengder fra verdensmarkedet.

Det er i det hele taget et spoergsmaal, om ikke maalsaetningen for stoetten til anvendelse af maelk til foder snarere boer tages op til samlet revision efter de for opdraet og koedproduktion saeregne behov, snarere end fortsat at vaere et resultat af svigtende styring af maelkeproduktionen.

Vedtaget af Revisionsretten den 13. december 1984.

Luxembourg, den 15. januar 1985

For Revisionsretten

Marcel MART

Formand

BILAG

BILAG I SAMLEDE BUDGETUDGIFTER OG STOETTESATSER PR. ENHED FOR SKUMMETMAELK TIL FODERBRUG

>PIC FILE= "T0034887">

BILAG II STOETTESATS OG PRIS FOR SKUMMETMAELK

>PIC FILE= "T0034888">

BILAG III SAMLEDE MAENGDER SKUMMETMAELK MED STOETTE TIL FODERBRUG, SIDEN 1973

>PIC FILE= "T0034889">

BILAG IV UDVIKLINGEN I ANVENDELSEN AF SKUMMETMAELK TIL FODER/PRODUKTION AF MAELK OG SKUMMETMAELK

>PIC FILE= "T0034890">

BILAG V

>PIC FILE= "T0034891">

BILAG VI

>PIC FILE= "T0034892">

KOMMISSIONENS SVAR

1. Indledning

a) Kommissionen konstaterer, at Revisionsrettens bemaerkninger i lige hoej grad vedroerer de af Raadet fastsatte regler og Kommissionens gennemfoerelse af disse.

b) Et vaesentligt udgangspunkt for denne beretning fra Revisionsretten er en restriktiv fortolkning af formaalet med stoetteordningen for flydende skummetmaelk.

Ved at laegge vaegt paa en del af en betragtning i en forordning fra 1968 (ny udgave 1977), som kun giver et ufuldstaendigt syn paa sagen, definerer Revisionsretten formaalet meget snaevert, idet den begraenser sig til at foretraekke anvendelse af flydende skummetmaelk frem for skummetmaelkspulver for saaledes at mindske budgetudgifterne.

Men situationen har i de seneste aar udviklet sig i retning af et stort overskud, som goer det paakraevet, at man i visse perioder soeger at finde frem til et maksimalt antal afsaetningsmuligheder for skummetmaelk, baade i flydende form og som pulver. Endvidere er der teknisk set sket en udvikling med hensyn til dyrs ernaering.

For saa vidt angaar det oekonomiske formaal med den omtalte stoette, maa man skelne skarpt mellem den normale stoette til flydende skummetmaelk til kalve og saerstoetten til flydende skummetmaelk til andre dyr.

Stoetten til flydende skummetmaelk til kalve er ikke blot en foranstaltning, som kunne erstatte det skummetmaelkspulver, hvortil der ydes tilskud, men den maa foerst og fremmest ses som et supplement til stoetten til skummetmaelkspulver. Produktionsstrukturerne varierer nemlig meget fra den ene medlemsstat til den anden. De to stoettesystemer, som har fungeret sideloebende i en raekke aar, har stabiliseret og endog oeget anvendelsen af skummetmaelk til kalve en smule.

Saerstoetten til flydende skummetmaelk til andre dyr er en supplerende afsaetningsforanstaltning, som direkte erstatter vegetabilske proteiner i foderet til disse dyr (saerlig svin). Denne stoetteordnings effektivitet kan derfor kun bedoemmes i forbindelse med overskuddene af skummetmaelkspulver ; med andre ord, det er kun rimeligt at oege maengderne af flydende skummetmaelk til svinefoder, hvis overskudssituationen kraever det.

2. Den administrative forvaltning

2.2. a) Indviklede bestemmelser

Reglerne er efterhaanden blevet indviklede, fordi de tager sigte paa at omfatte det stoerst mulige antal ekstraordinaere situationer, som kan opstaa i de bedrifter, der anvender skummetmaelk, og saerligt fordi de to stoetteordninger (for kalve og for andre dyr) fungerer sideloebende, med meget forskellige satser for de samme bedrifter.

Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at denne kompleksitet ikke har bremset ordningens anvendelse ; tvaertimod er det store antal tilpasninger af forordningerne, som har gjort teksterne indviklede, hver gang blevet foretaget efter medlemsstaterns anmodning for at tage hoejde for situationer, som endnu ikke var forudset i forordningerne, og med henblik paa at oege anvendelsen af flydende skummetmaelk.

2.2. b), c) og d)

For saa vidt angaar de specielle punkter, der omtales - kontrol med besaetningerne, overholdelse af en maksimal salgspris og ansvaret for denaturering af maelk, som saelges under den normale stoetteordning - er Kommissionen villig til at undersoege mulighederne for en tilpasning af teksterne.

Kommissionen deler imidlertid ikke det af Revisionsretten anfoerte synspunkt om, at man klart boer definere udtrykket »administrativ kontrol, der giver den samme garanti som en denaturering«. Det skal bemaerkes, at medlemsstaterne har ansvaret for kontrollen med EF- reglernes anvendelse paa deres omraade. Denne kontrol udoeves af de nationale myndigheder. Det er imidlertid indlysende, at denne kontrol maa tage hensyn til hver medlemsstats behov og saeregenheder, og at den derfor varierer i enkeltheder fra den ene medlemsstat til den anden.

Det ville derfor vaere vanskeligt, om ikke umuligt i enkeltheder i de paagaeldende forordninger at definere, hvorledes medlemsstaterne skal udoeve den administrative kontrol. Dette ville ikke blot goere forordningerne endnu mere indviklede, men ville ogsaa fritage de nationale myndigheder for en stor del af deres ansvar som de myndigheder, der tilrettelaegger kontrollen paa stedet.

I betragtning af dette arbejdes omfang og af udnyttelsen af meddelelser om uregelmaessigheder i henhold til artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 283/72, anmodede Kommissionen ved skrivelse af 21. januar 1981 de paagaeldende medlemsstater om at indgive supplerende oplysninger vedroerende de kontrolforanstaltninger, de havde gennemfoert. De indkomne oplysninger, som for de fleste medlemsstaters vedkommende er meget detaljerede, giver ikke anledning til skepsis med hensyn til udformningen af den administrative kontrol, som de enkelte medlemsstater har indfoert.

3. OEkonomisk nyttevirkning

3.1, 3.2, 3.3 - Formaal og resultater

Denne foranstaltnings oekonomiske effekt kan kun vurderes i sammenhaeng med formaalet med stoetteordningen. Efter Revisionsrettens opfattelse er hovedformaalet med ordningen at fremme anvendelsen af flydende skummetmaelk frem for skummetmaelkspulver. Revisionsretten konkluderer, at dette maal ikke er naaet, at den flydende skummetmaelk i hoej grad underudnyttes, og at udnyttelsen endog synes at vaere stagnerende.

I betragtning af de formaal, der er anfoert under punkt 1, kommer Kommissionen i denne forbindelse frem til en anden konklusion end Revisionsretten.

For saa vidt angaar den normale stoette, ydes denne efterhaanden i samme omfang som stoetten til skummetmaelkspulver. Med de to stoetteordninger tilsammen har man kunnet undgaa at anvende substitutionsvarer til kalvefoder. Hvis der ikke havde eksisteret nogen stoetteordning for flydende skummetmaelk, ville det have betydet, at man ikke laengere kunne benytte flydende skummetmaelk paa dette omraade.

For saa vidt angaar saerstoetten, er anvendelsen af flydende skummetmaelk til svinefoder mere fleksibel og staar i mere direkte forhold til stoettebeloebets stoerrelse. Det er kun rimeligt at benytte flydende skummetmaelk til svinefoder, naar der stadig er overskud af skummetmaelk, efter at andre og billigere afsaetningsforanstaltninger er udnyttet fuldt ud. Men i forbindelse med strukturelle overskud er den saerlige stoetteordning, som har vaeret gaeldende uafbrudt siden 1977, blevet vigtigere end den normale stoetteordning.

Med hensyn til de faktorer, der kunne bremse anvendelsen af flydende skummetmaelk, finder Kommissionen, - at den usikkerhed ved ordningen, som der goeres opmaerksom paa i Revisionsrettens beretning, maa tages med et vist forbehold, for ikke alene indeholder den saerlige stoetteordning en forpligtelse til at give varsel to aar, foer ordningen kan ophaeves, men denne ordnings stabile funktion i de seneste syv aar har ogsaa i hoej grad mindsket usikkerheden ved disse foranstaltninger;

- at det ikke er Kommissionens opgave at informere kvaegavlerne i enkeltheder ; en saadan orientering maa finde sted paa nationalt plan;

- at transportomkostningerne og omkostningerne til oplagring paa de enkelte gaarde faktisk er stoerre for flydende skummetmaelk end for skummetmaelkspulver.

3.4 Samlet vurdering

Vedr. a) og b) - Stoettens nyttevirkning og omfang

I sin samlede vurdering af den oekonomiske nyttevirkning gaar Revisionsretten igen ud fra det snaevre formaal, som den anfoerer i indledningen (punkt 1.1) og i punkt 3.1, og som gaar ud paa at ville fremme anvendelsen af flydende skummetmaelk frem for skummetmaelkspulver for saaledes at mindske budgetudgifterne.

Saaledes naar Revisionsretten naturligvis frem til en raekke konklusioner og betragtninger vedroerende formaalet, nyttevirkninger og forholdet mellem de forskellige former for stoette, som ikke tager hoejde for alle de virkelige problemer, som i de seneste aar er opstaaet paa dette omraade.

Formaalet med den oekonomiske forvaltning, specielt i forbindelse med den normale stoette, maa vaere at opnaa stoerst mulig stabilitet i anvendelsen af flydende skummetmaelk og samtidig aendre stoettens omfang, idet der tages de noedvendige hensyn. Behovet for stabilitet er med rette fremhaevet i Revisionsrettens beretning. Moduleringen af stoettens omfang sker ikke alene paa grundlag af en oekonomisk analyse af de opnaaede resultater, men ogsaa under hensyntagen til prisudviklingen for substitutionsvarer, til omfanget af de disponible maengder flydende skummetmaelk og til det oekonomiske avlsresultat.

>PIC FILE= "T0034893">

Vedr. 3.4 c) - Afsaetningsmaal

Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt gaaende ud paa, at import af vegetabilske substitutionsvarer uden tilstraekkelig beskyttelse ved graensen i vaesentlig grad paavirker maelkeproduktionen og afsaetningen af maelkeprodukter til foderbrug. >PIC FILE= "T0034894">

Imidlertid kan Kommissionen ikke vaere enig i Revisionsrettens kritik af, at der ikke skulle findes noget maal for regelmaessig afsaetning. Stoetten til anvendelsen af skummetmaelk som pulver eller i flydende form til foderbrug blev nemlig indfoert, fordi det var noedvendigt at afsaette overskudslagrene af maelk. Men for saa vidt angaar foder til kalve, er disse maal i overensstemmelse med de med opdraet forbundne behov og koedproduktionen, og dette er der altid blevet taget hensyn til ved udarbejdelsen af reglerne.

For saa vidt angaar foder til svin, er formaalet med stoetten udelukkende at afsaette overskudslagrene af skummetmaelk, og denne maelk skal ikke opfylde saerlige krav om at vaere specielt egnet til foderbrug.

Konklusion

4.1. Svagheder i den administrative forvaltning

De problemer, som Revisionsretten bringer paa bane, skyldes foerst og fremmest, at der er tale om en stoetteordning for de enkelte brug, hvilket komplicerer forvaltningen, da de stoetteberettigede brug har forskellig struktur.

Kommissionen undersoeger mulighederne for at tilpasse teksterne paa nogle af de saerlige punkter, som Revisionsretten omtaler, idet den dog samtidig saa vidt muligt forsoeger at undgaa de problemer, som Revisionsretten ogsaa har gjort opmaerksom paa.

4.2. Ringe oekonomisk nyttevirkning

Som foelge af en raekke tekniske faktorer er der faktisk daarligere vilkaar for anvendelsen af flydende skummetmaelk end af skummetmaelkspulver. Dette medfoerer i visse tilfaelde en ringere oekonomisk nyttevirkning for koeberen, hvilket der kun kan raades bod paa gennem en lavere salgspris eller en hoejere stoette.

4.3. Usikker oekonomisk forvaltning

Kommissionen gentager, at ordningen med stoette til skummetmaelk som pulver eller i flydende form rent faktisk er indfoert paa grund af noedvendigheden af at afsaette overskudslagrene af maelk. Kommissionen glemmer imidlertid ikke af den grund de med opdraet forbundne behov. Foderstofsektoren er karakteriseret ved import af proteinrige vegetabilske produkter, der er naesten told- og afgiftsfri. Derfor er der brug for meget store stoettebeloeb til skummetmaelk (op til 75 % af produktets vaerdi), saa dette produkt kan konkurrere med de importerede produkter.

Formaalet med maelkepolitikken er ikke i foerste raekke at oege afsaetningsmulighederne for overskud af maelk til foderstofsektoren. Denne politik tager snarere sigte paa at opnaa balance mellem udbud og efterspoergsel for maelk og mejeriprodukter. I den forbindelse har Raadet paa forslag af Kommissionen truffet foranstaltninger med henblik paa at mindske maelkeproduktionen og saaledes reducere de maengder skummetmaelk, som skal afsaettes til foder med stor stoette.

BILAG

BILAG I SAMLEDE BUDGETUDGIFTER OG STOETTESATSER PR. ENHED FOR SKUMMETMAELK TIL FODERBRUG

>PIC FILE= "T0034887">

BILAG II STOETTESATS OG PRIS FOR SKUMMETMAELK

>PIC FILE= "T0034888">

BILAG III SAMLEDE MAENGDER SKUMMETMAELK MED STOETTE TIL FODERBRUG, SIDEN 1973

>PIC FILE= "T0034889">

BILAG IV UDVIKLINGEN I ANVENDELSEN AF SKUMMETMAELK TIL FODER/PRODUKTION AF MAELK OG SKUMMETMAELK

>PIC FILE= "T0034890">

BILAG V

>PIC FILE= "T0034891">

BILAG VI

>PIC FILE= "T0034892">

KOMMISSIONENS SVAR

1. Indledning

a) Kommissionen konstaterer, at Revisionsrettens bemaerkninger i lige hoej grad vedroerer de af Raadet fastsatte regler og Kommissionens gennemfoerelse af disse.

b) Et vaesentligt udgangspunkt for denne beretning fra Revisionsretten er en restriktiv fortolkning af formaalet med stoetteordningen for flydende skummetmaelk.

Ved at laegge vaegt paa en del af en betragtning i en forordning fra 1968 (ny udgave 1977), som kun giver et ufuldstaendigt syn paa sagen, definerer Revisionsretten formaalet meget snaevert, idet den begraenser sig til at foretraekke anvendelse af flydende skummetmaelk frem for skummetmaelkspulver for saaledes at mindske budgetudgifterne.

Men situationen har i de seneste aar udviklet sig i retning af et stort overskud, som goer det paakraevet, at man i visse perioder soeger at finde frem til et maksimalt antal afsaetningsmuligheder for skummetmaelk, baade i flydende form og som pulver. Endvidere er der teknisk set sket en udvikling med hensyn til dyrs ernaering.

For saa vidt angaar det oekonomiske formaal med den omtalte stoette, maa man skelne skarpt mellem den normale stoette til flydende skummetmaelk til kalve og saerstoetten til flydende skummetmaelk til andre dyr.

Stoetten til flydende skummetmaelk til kalve er ikke blot en foranstaltning, som kunne erstatte det skummetmaelkspulver, hvortil der ydes tilskud, men den maa foerst og fremmest ses som et supplement til stoetten til skummetmaelkspulver. Produktionsstrukturerne varierer nemlig meget fra den ene medlemsstat til den anden. De to stoettesystemer, som har fungeret sideloebende i en raekke aar, har stabiliseret og endog oeget anvendelsen af skummetmaelk til kalve en smule.

Saerstoetten til flydende skummetmaelk til andre dyr er en supplerende afsaetningsforanstaltning, som direkte erstatter vegetabilske proteiner i foderet til disse dyr (saerlig svin). Denne stoetteordnings effektivitet kan derfor kun bedoemmes i forbindelse med overskuddene af skummetmaelkspulver ; med andre ord, det er kun rimeligt at oege maengderne af flydende skummetmaelk til svinefoder, hvis overskudssituationen kraever det.

2. Den administrative forvaltning

2.2. a) Indviklede bestemmelser

Reglerne er efterhaanden blevet indviklede, fordi de tager sigte paa at omfatte det stoerst mulige antal ekstraordinaere situationer, som kan opstaa i de bedrifter, der anvender skummetmaelk, og saerligt fordi de to stoetteordninger (for kalve og for andre dyr) fungerer sideloebende, med meget forskellige satser for de samme bedrifter.

Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at denne kompleksitet ikke har bremset ordningens anvendelse ; tvaertimod er det store antal tilpasninger af forordningerne, som har gjort teksterne indviklede, hver gang blevet foretaget efter medlemsstaterns anmodning for at tage hoejde for situationer, som endnu ikke var forudset i forordningerne, og med henblik paa at oege anvendelsen af flydende skummetmaelk.

2.2. b), c) og d)

For saa vidt angaar de specielle punkter, der omtales - kontrol med besaetningerne, overholdelse af en maksimal salgspris og ansvaret for denaturering af maelk, som saelges under den normale stoetteordning - er Kommissionen villig til at undersoege mulighederne for en tilpasning af teksterne.

Kommissionen deler imidlertid ikke det af Revisionsretten anfoerte synspunkt om, at man klart boer definere udtrykket »administrativ kontrol, der giver den samme garanti som en denaturering«. Det skal bemaerkes, at medlemsstaterne har ansvaret for kontrollen med EF- reglernes anvendelse paa deres omraade. Denne kontrol udoeves af de nationale myndigheder. Det er imidlertid indlysende, at denne kontrol maa tage hensyn til hver medlemsstats behov og saeregenheder, og at den derfor varierer i enkeltheder fra den ene medlemsstat til den anden.

Det ville derfor vaere vanskeligt, om ikke umuligt i enkeltheder i de paagaeldende forordninger at definere, hvorledes medlemsstaterne skal udoeve den administrative kontrol. Dette ville ikke blot goere forordningerne endnu mere indviklede, men ville ogsaa fritage de nationale myndigheder for en stor del af deres ansvar som de myndigheder, der tilrettelaegger kontrollen paa stedet.

I betragtning af dette arbejdes omfang og af udnyttelsen af meddelelser om uregelmaessigheder i henhold til artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 283/72, anmodede Kommissionen ved skrivelse af 21. januar 1981 de paagaeldende medlemsstater om at indgive supplerende oplysninger vedroerende de kontrolforanstaltninger, de havde gennemfoert. De indkomne oplysninger, som for de fleste medlemsstaters vedkommende er meget detaljerede, giver ikke anledning til skepsis med hensyn til udformningen af den administrative kontrol, som de enkelte medlemsstater har indfoert.

3. OEkonomisk nyttevirkning

3.1, 3.2, 3.3 - Formaal og resultater

Denne foranstaltnings oekonomiske effekt kan kun vurderes i sammenhaeng med formaalet med stoetteordningen. Efter Revisionsrettens opfattelse er hovedformaalet med ordningen at fremme anvendelsen af flydende skummetmaelk frem for skummetmaelkspulver. Revisionsretten konkluderer, at dette maal ikke er naaet, at den flydende skummetmaelk i hoej grad underudnyttes, og at udnyttelsen endog synes at vaere stagnerende.

I betragtning af de formaal, der er anfoert under punkt 1, kommer Kommissionen i denne forbindelse frem til en anden konklusion end Revisionsretten.

For saa vidt angaar den normale stoette, ydes denne efterhaanden i samme omfang som stoetten til skummetmaelkspulver. Med de to stoetteordninger tilsammen har man kunnet undgaa at anvende substitutionsvarer til kalvefoder. Hvis der ikke havde eksisteret nogen stoetteordning for flydende skummetmaelk, ville det have betydet, at man ikke laengere kunne benytte flydende skummetmaelk paa dette omraade.

For saa vidt angaar saerstoetten, er anvendelsen af flydende skummetmaelk til svinefoder mere fleksibel og staar i mere direkte forhold til stoettebeloebets stoerrelse. Det er kun rimeligt at benytte flydende skummetmaelk til svinefoder, naar der stadig er overskud af skummetmaelk, efter at andre og billigere afsaetningsforanstaltninger er udnyttet fuldt ud. Men i forbindelse med strukturelle overskud er den saerlige stoetteordning, som har vaeret gaeldende uafbrudt siden 1977, blevet vigtigere end den normale stoetteordning.

Med hensyn til de faktorer, der kunne bremse anvendelsen af flydende skummetmaelk, finder Kommissionen, - at den usikkerhed ved ordningen, som der goeres opmaerksom paa i Revisionsrettens beretning, maa tages med et vist forbehold, for ikke alene indeholder den saerlige stoetteordning en forpligtelse til at give varsel to aar, foer ordningen kan ophaeves, men denne ordnings stabile funktion i de seneste syv aar har ogsaa i hoej grad mindsket usikkerheden ved disse foranstaltninger;

- at det ikke er Kommissionens opgave at informere kvaegavlerne i enkeltheder ; en saadan orientering maa finde sted paa nationalt plan;

- at transportomkostningerne og omkostningerne til oplagring paa de enkelte gaarde faktisk er stoerre for flydende skummetmaelk end for skummetmaelkspulver.

3.4 Samlet vurdering

Vedr. a) og b) - Stoettens nyttevirkning og omfang

I sin samlede vurdering af den oekonomiske nyttevirkning gaar Revisionsretten igen ud fra det snaevre formaal, som den anfoerer i indledningen (punkt 1.1) og i punkt 3.1, og som gaar ud paa at ville fremme anvendelsen af flydende skummetmaelk frem for skummetmaelkspulver for saaledes at mindske budgetudgifterne.

Saaledes naar Revisionsretten naturligvis frem til en raekke konklusioner og betragtninger vedroerende formaalet, nyttevirkninger og forholdet mellem de forskellige former for stoette, som ikke tager hoejde for alle de virkelige problemer, som i de seneste aar er opstaaet paa dette omraade.

Formaalet med den oekonomiske forvaltning, specielt i forbindelse med den normale stoette, maa vaere at opnaa stoerst mulig stabilitet i anvendelsen af flydende skummetmaelk og samtidig aendre stoettens omfang, idet der tages de noedvendige hensyn. Behovet for stabilitet er med rette fremhaevet i Revisionsrettens beretning. Moduleringen af stoettens omfang sker ikke alene paa grundlag af en oekonomisk analyse af de opnaaede resultater, men ogsaa under hensyntagen til prisudviklingen for substitutionsvarer, til omfanget af de disponible maengder flydende skummetmaelk og til det oekonomiske avlsresultat.

>PIC FILE= "T0034893">

Vedr. 3.4 c) - Afsaetningsmaal

Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt gaaende ud paa, at import af vegetabilske substitutionsvarer uden tilstraekkelig beskyttelse ved graensen i vaesentlig grad paavirker maelkeproduktionen og afsaetningen af maelkeprodukter til foderbrug. >PIC FILE= "T0034894">

Imidlertid kan Kommissionen ikke vaere enig i Revisionsrettens kritik af, at der ikke skulle findes noget maal for regelmaessig afsaetning. Stoetten til anvendelsen af skummetmaelk som pulver eller i flydende form til foderbrug blev nemlig indfoert, fordi det var noedvendigt at afsaette overskudslagrene af maelk. Men for saa vidt angaar foder til kalve, er disse maal i overensstemmelse med de med opdraet forbundne behov og koedproduktionen, og dette er der altid blevet taget hensyn til ved udarbejdelsen af reglerne.

For saa vidt angaar foder til svin, er formaalet med stoetten udelukkende at afsaette overskudslagrene af skummetmaelk, og denne maelk skal ikke opfylde saerlige krav om at vaere specielt egnet til foderbrug.

Konklusion

4.1. Svagheder i den administrative forvaltning

De problemer, som Revisionsretten bringer paa bane, skyldes foerst og fremmest, at der er tale om en stoetteordning for de enkelte brug, hvilket komplicerer forvaltningen, da de stoetteberettigede brug har forskellig struktur.

Kommissionen undersoeger mulighederne for at tilpasse teksterne paa nogle af de saerlige punkter, som Revisionsretten omtaler, idet den dog samtidig saa vidt muligt forsoeger at undgaa de problemer, som Revisionsretten ogsaa har gjort opmaerksom paa.

4.2. Ringe oekonomisk nyttevirkning

Som foelge af en raekke tekniske faktorer er der faktisk daarligere vilkaar for anvendelsen af flydende skummetmaelk end af skummetmaelkspulver. Dette medfoerer i visse tilfaelde en ringere oekonomisk nyttevirkning for koeberen, hvilket der kun kan raades bod paa gennem en lavere salgspris eller en hoejere stoette.

4.3. Usikker oekonomisk forvaltning

Kommissionen gentager, at ordningen med stoette til skummetmaelk som pulver eller i flydende form rent faktisk er indfoert paa grund af noedvendigheden af at afsaette overskudslagrene af maelk. Kommissionen glemmer imidlertid ikke af den grund de med opdraet forbundne behov. Foderstofsektoren er karakteriseret ved import af proteinrige vegetabilske produkter, der er naesten told- og afgiftsfri. Derfor er der brug for meget store stoettebeloeb til skummetmaelk (op til 75 % af produktets vaerdi), saa dette produkt kan konkurrere med de importerede produkter.

Formaalet med maelkepolitikken er ikke i foerste raekke at oege afsaetningsmulighederne for overskud af maelk til foderstofsektoren. Denne politik tager snarere sigte paa at opnaa balance mellem udbud og efterspoergsel for maelk og mejeriprodukter. I den forbindelse har Raadet paa forslag af Kommissionen truffet foranstaltninger med henblik paa at mindske maelkeproduktionen og saaledes reducere de maengder skummetmaelk, som skal afsaettes til foder med stor stoette.