INDHOLD

Punkt

1.Beskrivelse og gennemfoerelse 1.1 - 1.12

Indledning 1.1 - 1.3

Overensstemmelse mellem foranstaltninger og maal 1.4 - 1.7

Foranstaltningernes gennemfoerelse 1.8 - 1.12

2.Counterpart-midler 2.1 - 2.6

3.Opfoelgning af resultaterne 3.1 - 3.8

Stedligt tilsyn med foranstaltningerne 3.1

Centralt tilsyn med foranstaltningerne 3.2 - 3.3

Regnskabet som et kontrolredskab 3.4 - 3.8

4.Konklusion 4.1 - 4.8

Side

Kommissionens svar 9 - 11

SAERBERETNING Nr. 1/91 om rehabiliterings- og genopretningsplanen - De Europaeiske Udviklingsfonde - Kommissionens svar (91/C 83/01)

1. BESKRIVELSE OG GENNEMFOERELSE

INDLEDNING

1.1. I juni 1985 besluttede Det Europaeiske Raad at yde saerlig bistand til de afrikanske lande, som blev haardest ramt af toerken i 1984 og 1985. I overensstemmelse hermed godkendte Raadet den 4. november 1985 den saakaldte Natali-plan, en rehabiliterings- og genopbygningsplan for seks lande (Etiopien, Mali, Mauretanien, Niger, Sudan og Tchad), med en samlet bevilling paa 100 mio. ECU. Planen skulle finansieres med 75 mio. ECU fra den 4. EUF og 25 mio. ECU fra den 5. EUF. Senere blev der foejet fire andre lande (Botswana, Burkina Faso, Kap Verde og Somalia) til raekken af modtagere, uden at det dog medfoerte andre aendringer af den samlede pakke (jf. tabel 1). Rehabiliterings- og genopbygningsplanen traadte i kraft, da finansieringsaftalen blev undertegnet den 26. januar 1986.

1.2. Rehabiliterings- og genopbygningsplanen havde til formaal:

a)at styrke de strukturer, der allerede fandtes i modtagerlandene med henblik paa at klare de problemer, der opstaar i forbindelse med toerke, og

b)at stoette toerkeramte landdistrikter ved at genoprette landbruget.

Formaalet med rehabiliterings- og genopbygningsplanen var saaledes ikke at etablere nye strukturer, men derimod at stoette foranstaltninger, som kunne medvirke til at genoprette den oekonomiske aktivitet eller forbedre modtagerlandenes muligheder for at klare senere katastrofer. Planen skulle saaledes danne en overgang mellem noedhjaelp paa den ene side og de langsigtede udviklingsplaner under den tredje Lomé-konvention (6. EUF) paa den anden side.

1.3. Eftersom planen skulle finansieres og gennemfoeres af Faellesskabet og medlemsstaterne i faellesskab (oprindeligt skulle 100 mio. ECU finansieres over EUF og mindst 100 mio. ECU af medlemsstaterne), havde Raadet understreget, at Kommissionen skulle samordne sine aktioner med aktioner finansieret i henhold til bilaterale bistandsprogrammer.

I perioden fra december 1985 til juli 1986 afholdt Kommissionen fire koordineringsmoeder med donorer af bilateral bistand, hvor der blev udvekslet oplysninger. Paa lokalt plan blev der gjort en raekke forsoeg paa at tilrettelaegge faelles aktioner for EUF og medlemsstaterne. Isaer fordi der ikke var nogen egentlig tilslutning fra medlemsstaternes side, var det kun i faa tilfaelde muligt at integrere EUF-foranstaltninger i bilaterale bistandsaktioner. Samarbejdet gik sjaeldent laengere end til udveksling af oplysninger, og kun i tre tilfaelde var der tale om en mere omfattende koordinering, nemlig i forbindelse med:

a)koeretoejer i Etiopien (4,7 mio. ECU) (D),

b)veje og jernbaner i Sudan (4,5 mio. ECU) (NL og UK),

c)afsaetning af ris i Niger (2,0 mio. ECU) (F).

OVERENSSTEMMELSE MELLEM FORANSTALTNINGER OG MAAL

1.4. Retten undersoegte foranstaltningerne i de seks oprindelige modtagerlande, hvortil stoetten androg i alt 96,4 mio. ECU. Retten foretog stedlig revision i fire af modtagerlandene (Etiopien, Mauretanien, Sudan og Tchad). Langt de fleste af de udvalgte foranstaltninger var i overensstemmelse med planens maal, hvoraf et af de vigtigste var, at aktionerne skulle gennemfoeres hurtigt og faa oejeblikkelige virkninger. Kun i fire tilfaelde indgik foranstaltningerne dog i hoejere grad i langsigtede udviklingsprojekter end i programmer med henblik paa oejeblikkelig genopretning:

a)i Etiopien:

i)kunstvandingsprojekter (2,9 mio. ECU),

ii)bekaempelse af jorderosion (2,1 mio. ECU),

b)i Mauretanien:

i)vejinfrastruktur (2,0 mio. ECU),

ii)kunstvanding (2,0 mio. ECU).

1.5. Med henblik paa at oege stoettens psykologiske virkning blev bevillingerne i de fleste lande fordelt mellem saa mange modtagere som muligt. Denne spredning af indsatsen gjorde det vanskeligt at tilrettelaegge forvaltningen af programmet og de logistiske aspekter ved planen, og stoetten fik derfor ikke fuldt ud den tilsigtede virkning. Dette forhold gjorde sig navnlig gaeldende i Etiopien. Disse problemer kunne have vaeret undgaaet, hvis bistanden havde vaeret koncentreret om faerre aktioner, som i Mali (jf. pkt. 1.9 og tabel 2).

1.6. I henhold til finansieringsaftalerne skulle foranstaltningerne under rehabiliterings- og genopretningsplanen gennemfoeres hurtigt, og derfor var det af afgoerende betydning, at der blev taget kontakt med organer og institutioner, som blev omhyggeligt udvalgt paa grund af deres erfaring og kapacitet. I praksis blev stoetten dog i de fleste tilfaelde automatisk overfoert til de nationale myndigheder, der havde det forvaltningsmaessige ansvar for de paagaeldende aktivitetsomraader. I flere tilfaelde havde myndighederne store vanskeligheder med at gennemfoere stoetteforanstaltningerne. Det gjorde sig navnlig gaeldende i foelgende tilfaelde:

a)i Etiopien:mio. ECU

i)kunstvandingsprojekter2,9

ii)distribution af input3,0

iii)opfoerelse af mindre lagre0,7

b)i Mauretanien:

i)froeformering0,4

ii)kunstvandingsprojekter2,0

c)i Niger:

i)gartneriafgroeder0,3

d)i Sudan:

i)forsyning af landbrugsinput 3,6

12,9

I Etiopien og Sudan blev gennemfoerelsen af programmerne under rehabiliterings- og genopretningsplanen forsinket betydeligt af de nationale myndigheder, som paa det paagaeldende tidspunkt var optaget af at videresende og koordinere noedhjaelp. I Mauretanien medfoerte den langsommelige forvaltning, at der opstod forsinkelser, og at midler fra planen blev overfoert direkte til langsigtede projekter, som allerede var paabegyndt.

1.7. Ved valg af mellemled burde der i hoejere grad have vaeret taget hensyn til de nationale myndigheders faktiske kapacitet til at tilrettelaegge gennemfoerelsen af stoetteforanstaltningerne. Kommissionen burde i hoejere grad have udnyttet delegationernes erfaringer og kun have truffet aftaler med organer, som allerede havde vist sig at vaere i stand til at varetage saadanne opgaver. I flere tilfaelde gjorde anvendelsen af kompetent faglig bistand det dog muligt i det mindste delvis at kompensere for de svagheder, der kendetegnede nogle af de offentlige eller halv-offentlige organer.

FORANSTALTNINGERNES GENNEMFOERELSE

1.8. I Kommissionen fik en Task Force paalagt ansvaret for gennemfoerelsen af rehabiliterings- og genopretningsplanen i perioden fra november 1985 til december 1987. Denne Task Force var ansvarlig dels for at udarbejde retningslinjer for og instrukser vedroerende tilrettelaeggelsen og gennemfoerelsen af planen, dels for at samordne og opfoelge foranstaltningerne. Den skulle ivaerksaette et rapporteringssystem, som skulle danne grundlag for en regelmaessig samlet analyse og vurdering af planens gennemfoerelse. Endvidere skulle denne Task Force fungere som fast forbindelsesled til delegationerne, medlemsstaterne, de oevrige bistandsydere samt ambassaderne for de AVS-lande, der modtog stoette. Med henblik paa at bistaa Kommissionens tjenestegrene i forbindelse med disse opgaver blev der indgaaet en kontrakt om faglig bistand svarende til 560 000 ECU. Dette beloeb blev holdt uden for programmets bevillingsramme paa 100 mio. ECU.

1.9. Den aktionsplan, Kommissionen opstillede i oktober 1985, omfattede hovedsagelig hasteforanstaltninger, som kunne sikre en oejeblikkelig virkning i produktionsaaret 1986-1987. Det var derfor Kommissionens hensigt, at de enkelte lande skulle koncentrere indsatsen om én eller to typer foranstaltninger for paa den maade at undgaa en spredning af indsatsen. Da det drejede sig om hasteforanstaltninger, blev visse EUF-procedurer aendret. Der blev foretaget tre vaesentlige aendringer:

a)Den oeverste anvisningsberettigede for EUF (generaldirektoeren for udvikling) skulle selv traeffe afgoerelser om finansiering i henhold til fuldmagt fra modtagerlandenes regeringer.

b)Procedurerne for udvaelgelse af tilslagsmodtagere i forbindelse med indgaaelse af kontrakter skulle goeres mere fleksible med henblik paa at fremskynde gennemfoerelsen af rehabiliterings- og genopretningsplanen.

c)I alle de tilfaelde, hvor det var muligt, skulle den nationale anvisningsberettigede overdrage sine befoejelser til andre myndigheder, saaledes at afgoerelserne kunne traeffes paa et niveau, der havde en naermere tilknytning til gennemfoerelsen af foranstaltningen.

1.10. Det stod fra begyndelsen klart, at en fremskyndet gennemfoerelse ville noedvendiggoere en decentralisering af beslutningsprocessen til fordel for Kommissionens delegationer. Delegationerne modtog imidlertid instrukser herom, der ikke var tilstraekkeligt noejagtige, og maatte i mange tilfaelde improvisere. De fik efterhaanden overbevist Kommissionens tjenestegrene om, at det var noedvendigt, at goere beslutningsprocessen mere fleksibel. En saadan ordning kan imidlertid kun fungere, hvis der indfoeres et fast rapporteringssystem, som muliggoer central styring af foranstaltningerne. I praksis blev der imidlertid ikke indfoert et egentligt rapporteringssystem, og Kommissionens centrale tjenestegrene modtog for faa oplysninger i hele gennemfoerelsesperioden.

1.11. I betragtning af de mange involverede parter (myndigheder i modtagerlandene, medlemsstater, oevrige bistandsydere, kontrahenter, faglige bistandseksperter, etc.) var der endvidere behov for samordning i modtagerlandet. Men selv i de tilfaelde, hvor der blev udpeget en koordineringsenhed, fik denne enhed ikke tilstraekkelige befoejelser til at kunne goere sin indflydelse gaeldende. Med undtagelse af i Mali medfoerte de generelle svagheder ved tilrettelaeggelsen endelig ogsaa forsinkelser i forbindelse med gennemfoerelsen af foranstaltningerne under rehabiliterings- og genopretningsplanen, og disse forsinkelser var vaesentlige, naar det tages i betragtning, at planen skulle gennemfoeres som en hasteforanstaltning (produktionsaaret 1986/1987). Dette var en af grundene til, at fristen for godkendelse af de sekundaere forpligtelser oprindelig blev sat til den 1. juli 1986. Da der var indgaaet sekundaere forpligtelser for mindre end halvdelen af beloebet paa det tidspunkt, blev fristen udsat til den 30. juni 1987. Selv pr. denne dato var der i henhold til Kommissionens regnskaber kun indgaaet forpligtelser for 85 mio. ECU, og der henstod stadig bevillinger svarende til 15 mio. ECU.

1.12. Tabel 1 viser rehabiliterings- og genopbygningsplanens finansielle stilling pr. udgangen af 1989. Fire aar efter ivaerksaettelsen af planen, som egentlig skulle have vaeret gennemfoert paa to aar, var fem foranstaltninger endnu ikke afsluttet:

a)kunstvanding (2,9 mio. ECU) og teknologi i landdistrikter (3,5 mio. ECU) i Etiopien: 6,4 mio. ECU,

b)arbejder paa jernbanestraekningen Mali/Senegal (regionalt program): 1,7 mio. ECU,

c)vandforsyningsprojekt i det oestlige Niger: 1,1 mio. ECU,

d)landbrugsinput i Sudan: 3,6 mio. ECU.

Trods forsinkelserne i begyndelsen blev de fleste foranstaltninger dog gennemfoert i loebet af tre aar, dvs. inden udgangen af regnskabsaaret 1988. I Mauretanien var dette kun muligt, fordi de fleste foranstaltninger indgik som en del af EUF-projekter, der allerede var paabegyndt, og midlerne fra rehabiliterings- og genopretningsplanen fungerede saaledes som en form for supplement til finansieringen under den 6. EUF.

2. Counterpart-midler

2.1. Selv om Retten har fremsat bemaerkninger om counterpart-midler i forbindelse med rehabiliterings- og genopretningsplanen i AArsberetningen for 1989, gentages bemaerkningerne i denne beretning, for at der kan gives et samlet billede af planen.

Tabel 1 - Rehabiliterings- og genopretningsplanens finansielle stilling pr. 31. december 1989

Modtagerland Finansierings- afgoerelser mio. ECU (a) Forpligtelser mio. ECU (b) (b) i % af (a) Betalinger mio. ECU (c) (c) i % af (a)

OPRINDELIGE MODTAGERLANDE

Etiopien 37,1 36,8 99 36,2 98

Mali 12,5 12,4 99 12,1 97

Mauritanien 7,9 7,6 96 7,6 96

Niger 10,6 10,4 98 10,0 94

Sudan 14,8 14,7 99 13,5 91

Tchad 11,0 10,9 99 9,5 86

93,3 92,8 99 88,9 95

SENERE MODTAGERLANDE

Botswana 2,9 2,9 100 2,8 97

Burkina Faso 0,1 0,1 100 0,1 100

Kap Verde 1,0 0,9 90 0,9 90

Somalia 1,3 1,3 100 1,3 100

99,2 98,0 99 94,0 95

Samtlige AVS-lande (1) 0,5 0,4 80 0,4 80

99,7 98,4 99 94,4 95

4. EUF 74,9 74,3 99 72,1 96

5. EUF 24,8 24,1 97 22,3 90

99,7 98,4 99 94,4 95

(1) Diverse udgifter.

2.2. For saa vidt angaar flere foranstaltninger, svarende til 7 mio. ECU, skulle de ivaerksatte projekter fortsaettes ved tilvejebringelse og anvendelse af counterpart-midler i modtagerlandet. I henhold til de saerlige betingelser for ydelse af stoette skulle counterpart-midlerne indsaettes paa saerskilte bankkonti, midlerne kunne kun anvendes til bestemte foranstaltninger, og Faellesskabet skulle regelmaessigt underrettes om den finansielle stilling.

2.3. Counterpart-midlerne skulle tilvejebringes paa foelgende maade:

a)i Etiopien:mio. ECU

i)et program vedroerende transport og distribution af kunstgoedning2,5

b)i Mauretanien:

i)salg af landbrugsinput0,5

c)i Niger:

i)afsaetning af ris2,0

ii)salg af kvaeg paa afbetaling0,4

d)i Sudan:

i)indfoerelse af en landbrugskredit- ordning 1,6

7,0

2.4. I Etiopien (2,5 mio. ECU) blev der ikke foretaget kontrol med tilvejebringelsen af counterpart-midlerne. De etiopiske myndigheder var af den opfattelse, at de midler, der oprindelig blev overfoert, blot skulle daekke udgifterne i forbindelse med transport af kunstgoedningen. Der blev ikke senere taget skridt til at goere regnskab for anvendelsen af counterpart-midlerne. Havde delegationen foert et naermere tilsyn hermed, ville det have vaeret muligt at rette op paa forholdene i tide. I Mauretanien tydede intet paa, at der var oprettet saerlige konti til counterpart-midlerne, og delegationen havde ikke modtaget oplysninger herom. Det er desuden tvivlsomt, om der reelt forelaa muligheder for at tilvejebringe counterpart-midler. Retten bemaerkede foelgende forhold:

a)Forvaltningen af lagre af landbrugsinput var yderst mangelfuld, hvilket skyldtes vanskelige oplagringsforhold, som bevirkede, at kunstgoedningen blev haard; i oevrigt svarede de oplagrede maengder til ca. fem aars forbrug.

Tabel 2 - Rehabiliterings- og genopretningsplanen (Aktivitetsomraader): stoettelofter

(mio. ECU)

Etiopien Mali Maure- tanien Niger Sudan Tchad Senere mod- tager- lande Reserve I alt

Stoetteforanstaltninger logistik

Jernbaner 2,7 4,2 - - 2,1 - - 9,0

Veje og broer - 3,4 2,0 2,5 2,4 4,8 - 15,1

Lufttransport - - - - 0,8 - - 0,8

Tunge koeretoejer 4,7 - - - - - - 4,7

Havne - - 0,1 - - - 1,0 - 1,1

Varslingssystemer - 1,6 - - - 1,0 - 2,6

Sundhedsprojekter - 2,3 0,6 - - 0,1 - 3,0

Genetablering af fordrevne personer - - - - - 2,4 - 2,4

Oplagringsfaciliteter 1,8 - - 2,5 - - - 4,3

Projekter til genopretning af landbruget

Vandforsyningsprojekter 4,7 - - 1,1 - 2,0 4,2 - 12,0

Kunstvanding 2,9 0,4 1,9 - - - - 5,2

Plantebeskyttelse 4,3 0,5 0,2 - 0,8 0,5 - 6,3

Teknologi i landdistrikter 3,4 - - - - - - 3,4

Skovbeplantning 2,1 - - - - - - 2,1

Landbrugsinput 4,2 - 1,5 - 0,3 - - 6,0

Landbrugsteknik og -produktion 1,0 0,1 1,3 2,3 - - - 4,7

Afsaetning af landbrugsprodukter - - - 2,0 - - - 2,0

Laanefaciliteter for landbrugere - - - - 3,6 - - 3,6

NGO-faciliteter 4,3 - - - 3,9 - - 8,2

Andre projekter 0,3 - - 0,1 - - 0,1 0,5 1,0

Faglig bistand 0,7 - 0,3 0,1 0,9 0,2 - 2,2

I alt 37,1 12,5 7,9 10,6 14,8 11,0 5,3 0,5 99,7

b)Saasaed blev solgt til priser, der laa 10-35 % under kostprisen, hvilket skyldtes stoetteordningen for landbrugere i Mauretanien.

2.5. I begge tilfaelde fremgik det klart, at counterpart-midlernes forventede vaerdi hurtigt ville reduceres. For saa vidt angaar stoetten til afsaetning af ris i Niger (2 mio. ECU), skulle det lokale afsaetningsorgans opkoeb af ris i foerste omfang finansieres ved hjaelp af midler fra rehabiliterings- og genopretningsplanen. Risen skulle derefter oplagres sammen med ris af lignende art, som blev finansieret af andre kilder. I forbindelse med efterfoelgende salg var det derfor umuligt at identificere den ris, som blev finansieret ved hjaelp af midler fra planen. I henhold til aftalen skulle provenuet for hvert enkelt salg overfoeres til en revolverende counterpart-fond, men dette lod sig ikke goere. Under disse omstaendigheder havde det vaeret bedre at anmode om, at midlerne blev indsat paa en konto i henhold til en forudfastsat tidsplan og at stille krav om, at afsaetningsorganet skulle fremlaegge et revisionspaategnet regnskab. Der er ikke fremkommet oplysninger om salg af kvaeg i Niger, siden de faglige bistandseksperter forlod landet i november 1987. Kun i Sudan (1,6 mio. ECU) var det muligt at fastslaa den noejagtige stilling for counterpart-midlerne.

2.6. Vanskelighederne i forbindelse med opfoelgningen af de counterpart-midler, der anvendes i forbindelse med rehabiliterings- og genopretningsplanen, skyldes dels Kommissionens uklare holdning, dels at der ikke er udstedt de fornoedne instrukser til delegationerne. Midlerne blev ydet under forudsaetning af, at modtagerne accepterede strenge betingelser om tilsyn, men i praksis var Kommissionens centrale tjenestegrene og delegationer utilboejelige til at foretage noeje opfoelgning af tilvejebringelsen og anvendelsen af counterpart-midlerne. Med den vaesentlige foroegelse af disse midler, som tilvejebringes ved hjaelp af bistand fra Faellesskabet (foedevarehjaelp, importprogrammer inden for bestemte sektorer, saerligt program til afvikling af gaeld, forsyninger og opkoeb i forbindelse med traditionelle projekter), er det paa tide, at Faellesskabet fastlaegger en entydig og realistisk politik for counterpart-midler, og at Kommissionen gennemfoerer denne politik under iagttagelse af de fastlagte bestemmelser.

3. OPFOELGNING AF RESULTATERNE

STEDLIGT TILSYN MED FORANSTALTNINGERNE

3.1. Delegationernes opfoelgning af foranstaltningerne under rehabiliterings- og genopretningsplanen var generelt tilstraekkeligt omfattende til, at de kunne faa et overblik over gennemfoerelsen heraf. Kun i Etiopien, hvor de mange foranstaltninger var spredt over et stort omraade, og hvor der var mange involverede parter (nationale forvaltningsmyndigheder og ikke-statslige organisationer), var det saa godt som umuligt at gennemskue foranstaltningerne. Situationen blev yderligere forvaerret, fordi:

a)de nationale myndigheder afviste de fleste tilbud om faglig bistand, og

b)de nationale myndigheder kun aflagde ganske faa rapporter om gennemfoerelsen, og disse rapporter var i de fleste tilfaelde af ringe kvalitet.

De oplysninger, der i april 1989 forelaa om fire store projekter, svarende til 13,5 mio. ECU (36 % af den samlede stoette), var langt fra fyldestgoerende:

a)Plantebeskyttelse (4,3 mio. ECU): oplysningerne om distribution af 57 % af de leverede pesticider var mangelfulde.

b)Skovbeplantning (2,1 mio. ECU): det var ikke beregnet, hvor mange procent af planteskuddene, der havde slaaet rod.

c)Oplysningerne om fordelingen af forsyninger og materiel, saerlig for saa vidt angaar mindre bedrifter (2,9 mio. ECU), var mangelfulde.

d)Landbrugsinput (4,2 mio. ECU): der forelaa ingen oplysninger om resultaterne af anvendelsen af goedningsstoffer.

CENTRALT TILSYN MED FORANSTALTNINGERNE

3.2. Kommissionens Task Force var i hele perioden ansvarlig for at traeffe afgoerelser om finansiering og for at indgaa forpligtelser, og den har generelt foert forsvarligt tilsyn med de samlede bevillinger og omfordelingen heraf. Kommissionens centrale tjenestegrene havde derimod et meget begraenset kendskab til den egentlige gennemfoerelse af foranstaltningerne paa stedet og modtog ikke regelmaessigt oplysninger om foranstaltninger, svarende til udgifter paa 72 mio. ECU (dvs. 72 % af programmet).

3.3. Kommissionen oploeste denne Task Force efter, at dens endelige rapport var offentliggjort i december 1987, og det skete, selv om kun 70 % af midlerne til rehabiliterings- og genopretningsplanen var udbetalt. Paa det paagaeldende tidspunkt var situationen uafklaret, for saa vidt angaar ca. 40 % af foranstaltningerne under planen, enten fordi foranstaltningerne endnu ikke var afsluttet, eller fordi forvaltningsorganerne ikke havde aflagt rapport om gennemfoerelsen. Eftersom denne Task Force blev oploest paa dette stadium, var den ikke i stand til at loese en af dens hovedopgaver, som var at foretage en generel vurdering af de gennemfoerte foranstaltninger og af de erfaringer, der kunne drages heraf, med hensyn til de anvendte procedurer og de gennemfoerte former for foranstaltninger. Det ville faktisk foerst have vaeret muligt at foretage en forsvarlig vurdering ved udgangen af 1988, dvs. et aar senere.

REGNSKABET SOM ET KONTROLREDSKAB

3.4. Rehabiliterings- og genopbygningsplanens finansielle struktur har vist sig at vaere ret kompliceret. Det skyldes udsving i de samlede bevillinger, tilstedevaerelsen af en reserve, de ekstraordinaere forvaltningsprocedurer og det store antal foranstaltninger, der skulle foeres tilsyn med (ca. hundrede foranstaltninger fordelt paa 320 forpligtelser). For saa vidt angaar landene i franc zonen, forholdt det sig endvidere saaledes, at Kommissionens centrale tjenestegrene maatte opfoere mange lokale udbetalinger i projektregnskabet med betydelig forsinkelse.

3.5. For saa vidt angaar de oevrige foranstaltninger under EUF, blev regnskabet for rehabiliterings- og genopbygningsplanen foert af Direktoratet for Finanser under GD VIII. I 1987 mistede Kommissionen kontrollen med reservekontoen, hvilket fremgaar af, at udgifterne oversteg de samlede bevillinger med 2 mio. ECU. Dette forhold foerte til en omlaegning af regnskabsfoeringen, og der blev i den forbindelse oprettet forskellige konti for hvert enkelt land. Efter denne omlaegning viste der sig imidlertid nye mangler ved organisationen:

a)Det var ikke laengere muligt samlet at foere tilsyn med de forskellige foranstaltninger, der blev gennemfoert i et og samme land.

b)Forpligtelserne blev ikke regnskabsfoert under de enkelte projekter, men derimod i kronologisk orden, hvilket medfoerte, at der ikke kunne foeres tilsyn med enkeltforanstaltninger.

c)Nogle foranstaltninger blev fordelt paa forskellige konti.

d)Forpligtelserne vedroerende nogle kontrakter var fordelt paa flere konti.

e)Nogle forpligtelser vedroerte flere foranstaltninger.

f)I ét tilfaelde blev en foranstaltning under rehabiliterings- og genopretningsplanen delvis opfoert under et standardprojekt under EUF.

3.6. Selv om der blev foretaget en omorganisering inden for GD VIII's Direktorat for Finanser, bevirkede uhensigtsmaessige procedurer for besaettelse af stillinger, at transaktioner vedroerende fire fransktalende lande i otte maaneder ikke blev regnskabsfoert.

3.7. Manglerne ved regnskabsfoeringen i forbindelse med rehabiliterings- og genopretningsplanen har haft alvorlige foelger, for saa vidt angaar den formelle rigtighed af posteringerne:

a)Mange beloeb blev udbetalt, selv om der ikke forud var indgaaet forpligtelser herfor. Den regnskabsmaessige afslutning for disse beloeb blev foerst foretaget i det foerste halvaar af 1989.

b)Der blev konstateret bogfoeringsfejl i forbindelse med baade forpligtelser og betalinger, og disse fejl medfoerte overskridelser af de samlede bevillinger, som ikke var blevet berigtiget omgaaende.

c)Forsinkelser i forbindelse med den regnskabsmaessige afslutning af lokale udbetalinger gav laenge anledning til fejlskoen over bevillingernes udnyttelse. Udnyttelsesgraden blev ansat for lavt, og derfor blev bevillinger i en raekke tilfaelde overfoert til andre foranstaltninger, selv om disse bevillinger ikke laengere var disponible.

d)Mange dossierer omfattede ikke dokumentation for foranstaltningernes gennemfoerelse (kontrakter, overslag, regnskabsoversigter, bilag for udbetalinger, kvitteringer).

Det fremgaar ikke af Kommissionens akter, om finansinspektoeren tog stilling til disse regelstridige forhold og uoverensstemmelser.

3.8. Det har ikke paa grundlag af Kommissionens centrale regnskabsfoering for EUF vaeret muligt at faa kendskab til og vurdere den faktiske stilling for de enkelte foranstaltninger under rehabiliterings- og genopretningsplanen. Hverken den oeverste anvisningsberettigede, den paagaeldende Task Force eller delegationerne kunne derfor anvende regnskabet som et forvaltningsredskab. For saa vidt angaar Mauretanien og Niger, maatte personale fra Bruxelles rejse ud til delegationerne i november 1988 og juni 1989 for at rekonstruere regnskaberne for disse to lande.

4. Konklusion

4.1. Med faa undtagelser (8,9 mio. ECU) opfyldte de foranstaltninger, Retten udvalgte inden for rammerne af rehabiliterings- og genopretningsplanen, de krav, der blev stillet i programmet. Men i nogle lande, f.eks. Etiopien, var det vanskeligt at foere tilsyn med foranstaltningerne som foelge af det store antal og deres geografiske spredning (pkt. 1.5).

4.2. Rehabiliterings- og genopbygningsplanen havde oprindelig til formaal at yde stoette til forberedelsen af produktionsaaret 1986-1987, men som foelge af forsinkelser i det foerste aar under planens gennemfoerelse blev dette maal ikke naaet. Dette maal var i oevrigt urealistisk. Trods forsinkelserne i den indledende fase var de fleste foranstaltninger dog gennemfoert pr. udgangen af 1988 (pkt. 1.12). I forhold til den tid, det tager at gennemfoere den mere traditionelle form for bistandsaktioner, maa disse foranstaltninger derfor siges at vaere blevet gennemfoert hurtigt.

4.3. Kun i ganske faa tilfaelde blev EUF-projekterne samordnet med medlemsstaternes bistandsaktioner. Paa dette omraade formaaede Faellesskabet og medlemsstaterne ikke at forene deres indsats (pkt. 1.3).

4.4. Da rehabiliterings- og genopretningsplanen blev ivaerksat, forelaa der ikke tilstraekkelige oplysninger om den struktur, der skulle laegges til grund for, og de procedurer, der skulle anvendes i forbindelse med gennemfoerelsen af planen. Som foelge heraf opstod der en raekke forsinkelser i beslutningsprocessen (manglende samordning paa regionalt plan), og fremfor alt blev Kommissionens Task Force, med ansvar for samordning af foranstaltningerne under planen, ikke i fuldt omfang informeret om gennemfoerelsen af projekterne (pkt. 1.10, 1.11 og 3.2).

4.5. Kommissionen havde ikke et klart standpunkt vedroerende de counterpart-midler, der blev tilvejebragt ved hjaelp af forskellige foranstaltninger, og kun i Sudan har man paa grund af en effektiv faglig bistand kendskab til den faktiske stilling for counterpart-midlerne og deres anvendelse (pkt. 2.4, 2.5 og 2.6).

4.6. Regnskabsfoeringen i forbindelse med planen var mangelfuld, og det har derfor ikke vaeret muligt at anvende regnskabet som et forvaltningsredskab. Uoverensstemmelser har tvaertimod bevirket, at situationen ikke laengere var under kontrol (Mauretanien og Niger), og at der blev begaaet uregelmaessigheder, som ikke blev paavist af finansinspektoeren (pkt. 3.7 og 3.8).

4.7. Den Task Force, der blev oprettet i Kommissionen, koncentrerede sig hovedsagelig om at fastlaegge foranstaltningerne og indgaa forpligtelser for de givne midler. Den foerte kun et meget begraenset tilsyn med udbetalingerne og den egentlige gennemfoerelse af foranstaltningerne (pkt. 3.2). Den foretog ikke systematisk en vurdering af virkningen af foranstaltningerne i de enkelte lande eller i forhold til den samlede plan. Midt i 1989 var det ikke muligt at udtale sig om virkningen af rehabiliterings- og genopretningsplanen i de beroerte lande. Det skyldes dels, at der forelaa meget faa gennemfoerelsesrapporter, dels at foranstaltningerne var spredt over et stort omraade.

4.8. Kommissionens Task Force blev oploest for tidligt til, at der kunne drages en egentlig laere af dette pilotprojekt, baade med hensyn til en forenkling af procedurerne og med hensyn til maalingen af virkningen af de gennemfoerte foranstaltninger. I forbindelse med et saadant pilotprojekt ville det have vaeret hensigtsmaessigt, at der var blevet foretaget en uafhaengig vurdering af programmet. Kommissionen har ved ikke at soerge for, at der blev foretaget en saadan vurdering, saaledes forsoemt en sjaelden lejlighed til at evaluere en hasteaktion (pkt. 3.3).

Vedtaget af Revisionsretten paa moedet i Luxembourg den 7. februar 1991.

Paa Revisionsrettens vegne Aldo ANGIOI Praesident

KOMMISSIONENS SVAR

1. Indledning

1.3. De fire moeder i Bruxelles med medlemsstaterne suppleredes med rutinemaessige kontakter med andre bilaterale og multilaterale bistandsorganisationer.

Hvad angaar stedlig koordinering gav Kommissionen i februar 1986 sine delegationer instrukser om fastlaeggelse og gennemfoerelse af programmet, og disse instrukser indbefattede koordinering med de nationale anvisningsberettigede, de paagaeldende lokale myndigheder, medlemsstaternes repraesentanter paa stedet og eventuelle andre stoerre bistandsydere.

De tre sager, Revisionsretten omtaler, vedroerer projekter, hvor EUF-aktioner integreredes med bilateral bistand, hvilket er et langt mere omfattende begreb end koordinering; det var kun muligt at sikre en saadan integration for et begraenset antal projekter i betragtning af programmets hastende karakter og den tid, der var til raadighed.

OVERENSSTEMMELSE MELLEM FORANSTALTNINGER OG MAAL

1.4. Kommissionen bemaerker, at »de fleste af de udvalgte foranstaltninger«, ifoelge Revisionsrettens opfattelse »var i overensstemmelse med planens maal«, men finder, at de fire foranstaltninger, der af Revisionsretten anfoeres som undtagelser, ogsaa var i overensstemmelse med de i pkt. 1.2 anfoerte maal, nemlig styrkelse af de strukturer, der allerede findes i modtagerlandene, og stoette til toerkeramte landdistrikter gennem genoprettelse af landbruget.

1.5. Det var hele tanken med aktionen at fordele bistanden mellem saa mange modtagere som muligt og ikke at koncentrere den om faerre programmer.

1.6 - 1.7. I hvert af de udvalgte lande fandtes der allerede et forvaltningssystem, som var etableret til forvaltning af normale EUF-projekter. Dette system, som er baseret paa, at der udpeges en national anvisningsberettiget og en repraesentant for Kommissionen i modtagerlandet, er i overensstemmelse med bestemmelserne i de forskellige Lomé-konventioner og fungerer udmaerket under normale omstaendigheder.

Det var derfor besluttet, at den nationale anvisningsberettigede skulle varetage den administrative koordinering af programmet paa nationalt plan. Som Revisionsretten anfoerer i pkt. 1.7 var det ogsaa muligt i flere tilfaelde at supplere forvaltningen af bistanden ved anvendelse af faglig bistand.

FORANSTALTNINGERNES GENNEMFOERELSE

1.10. Som naevnt i pkt. 1.3 gav Kommissionen i februar 1986 sine delegationer noejagtige instrukser vedroerende fastlaeggelse, beslutningstagning og gennemfoerelse af programmer under planen. Delegationernes undladelse af at rapportere til de centrale instanser skyldes det store arbejdspres, som personalet var udsat for; i betragtning af det ekstra arbejde med rehabiliterings- og genopretningsplanen, som skulle goeres ud over det normale arbejde med gennemfoerelsen af Lomé-konventionen, var det ikke altid muligt at udfaerdige skriftlige rapporter, men de centrale tjenestegrene fik regelmaessigt direkte underretning om situationen.

1.11. Som det fremgaar af svaret paa det i pkt. 1.6 - 1.7 anfoerte fandtes der allerede en koordineringsstruktur i hvert af modtagerlandene centreret omkring den nationale anvisningsberettigede, hvis befoejelser er defineret i artikel 30 i Lomé-konventionens protokol 2 og artikel 122 i Lomé-konvention II.

Selv om der saaledes indtraadte forsinkelser i gennemfoerelsen af rehabiliterings- og genopretningsplanen, skyldtes dette ikke de nationale koordinatorers manglende befoejelser, men snarere at disse koordinatorer var overbebyrdede i en noedsituation.

Den 17. april 1986 underrettede Kommissionen Udviklingsraadet om i alt 60 planer, der var godkendt for 78 mio. ECU; i begyndelsen af juli 1986 var der godkendt 79 planer for et beloeb paa 90,7 mio. ECU.

Udsaettelsen af fristen for indgaaelse af forpligtelser med et aar indtil den 30. juni 1987 viste sig noedvendig paa grund af annulleringen af en raekke planer, som viste sig uigennemfoerlige i praksis og derfor maatte erstattes af nye projekter. Den reserve paa 15 mio. ECU, der stadig henstod den 30. juni 1987, var hensat som en sikkerhedsforanstaltning mod projektoverskridelser, som der altid er risiko for i forbindelse med saadanne aktioner. Denne reserve udnyttedes til finansiering af supplerende afgoerelser inden udgangen af 1987.

1.12. Som det fremgaar af Revisionsrettens tabel 1 var der indgaaet forpligtelser for 99 % af midlerne under rehabiliterings- og genopbygningsplanen og 95 % var betalt ved udgangen af 1989. Som det paapeges af Revisionsretten, var hovedparten af foranstaltningerne allerede gennemfoert ved udgangen af 1988.

Med hensyn til de fem projekter, som Revisionsretten anfoerer, beloeber de endnu ikke betalte forpligtelser sig til i alt 2,1 mio. ECU (2 % af programmet), og det forventes at de fleste af kontraktforpligtelserne vil vaere afviklet i naer fremtid.

2. Counterpart-midler

2.4. Counterpart-midler i lokal valuta tilvejebringes af modtagerlandet som modydelse for ECU-overfoersler fra Kommissionen, f.eks. ved lokalt salg af foedevarehjaelp. Som anfoert i stk. 13.45 i Kommissionens svar paa Revisionsrettens aarsberetning for 1989 kan disse counterpart-midler ikke anses for at tilhoere Kommissionen som normale bistandskreditter, jf. ogsaa punkt 2.5 - 2.6.

Det er korrekt, at tilvejebringelsen af counterpart-midler i foerste omgang blev forbigaaet i Etiopien, men dette forhold blev korrigeret senere; hvad angaar Mauretanien blev counterpart-midlerne ikke indsat paa saerlige konti, fordi de blev slaaet sammen med counterpart-midler hidroerende fra andre bistandsydere.

(a)Med hensyn til spoergsmaalet om oplagring af landbrugsinput (kunstgoedning) i Mauretanien, kunne de vanskelige forhold fortrinsvis tilskrives den kendsgerning, at de ansvarlige myndigheder paa det paagaeldende tidspunkt modtog betydelig gavebistand fra andre bistandsydere, saasom Canada, hvilket noedvendiggjorde, at varerne blev oplagret i flere aar. Disse gamle lagerbeholdninger var opbrugt i begyndelsen af 1990.

(b)Naar rissaasaed blev solgt til priser, der var lavere end markedsprisen, var det fordi det var noedvendigt for overhovedet at kunne saelge denne saasaed. Selv under normale omstaendigheder erkendte de smaa risdyrkere i Mauretanien ikke vaerdien af den forbedrede saasaed, og de naegtede at betale hoejere priser for den end for normal ris.

2.5 - 2.6. Det komplicerede spoergsmaal om counterpart-midler har vaeret genstand for mange overvejelser og droeftelser i Kommissionen og i forbindelse med andre bistandsydere (navnlig IMF og Verdensbanken) og modtagerlande. I oktober blev der forelagt et politisk dokument for Raadet, og der vil i naer fremtid blive givet instrukser til Kommissionens delegationer. Et eksemplar af naevnte dokument vil tilgaa Retten.

3. Opfoelgning af resultaterne

CENTRALT TILSYN MED FORANSTALTNINGERNE

3.2. Der henvises til svar paa pkt. 1.10.

3.3. Kommissionens Task Force blev oploest i december 1987, fordi den havde naaet de fastsatte maal, og dens medlemmer skulle tage sig af andre prioriterede udviklingsaktiviteter. Den vaesentligste opgave, som denne Task Force skulle loese, var fastlaeggelsen og ivaerksaettelsen af rehabiliterings- og genopretningsplanen; naar foerst projekterne var ivaerksat, ville tilsynet med gennemfoerelsen heraf ligge hos delegationerne og de centrale geografiske enheder, og direktoratet for finanser var ansvarligt for regnskabet. Ved udgangen af 1987 var alle projekter paa vej til at blive gennemfoert, saa der var ikke laengere behov for, at denne Task Force skulle bestaa.

I den rapport, der blev udarbejdet i december 1987, blev der faktisk draget en raekke konklusioner vedroerende fremtiden, isaer vedroerende aendringerne i de interne finansielle procedurer i Den Europaeiske Udviklingsfond og behovet for fleksibilitet i forbindelse med denne type aktioner.

Konklusionerne i denne rapport vil vaere saerdeles nyttige som vejledning, saafremt tilsvarende aktioner skulle vise sig noedvendige i fremtiden.

REGNSKABET SOM ET KONTROLREDSKAB

3.5. Det var fra begyndelsen opfattelsen, at det regnskabssystem, der normalt anvendes i forbindelse med EUF-aktioner, og som er baseret paa primaere forpligtelser paa projektplan og sekundaere forpligtelser paa kontraktplan, ville vaere et for tungt system i den noedsituation, der omgav rehabiliterings- og genopretningsplanen.

For at imoedegaa dette blev de primaere forpligtelser indgaaet paa samme niveau som selve planen frem for de enkelte projekter med henblik paa at fremskynde gennemfoerelsen. Dette var ensbetydende med, at de sekundaere forpligtelser, som var kontraktbaserede, ofte omfattede mere end ét projekt, hvilket gav anledning til vanskeligheder med at foelge gennemfoerelsen af specifikke projekter. Det sikredes dog, at der var kontrol med den samlede finansielle situation.

3.6. Vanskelighederne med at holde regnskabet ajour skyldtes snarere personalemangel end uhensigtsmaessige procedurer for besaettelse af stillinger.

3.7. (a) Der henvises til pkt. 13.20 i Kommissionens svar paa Revisionsrettens aarsberetning for 1989.

(b - (c) Baade bogfoeringsfejl og forsinkelser i den regnskabsmaessige afslutning af lokale udbetalinger kan tilskrives kombinationen af ekstra arbejde i forbindelse med rehabiliterings- og genopretningsplanen og personalemangel i anvisnings- og regnskabsenheden snarere end de saerlige regnskabsprocedurer, der var vedtaget for rehabiliterings- og genopretningsplanen.

(d) De detaljerede bilag opbevaredes hos delegationerne, og de kunne rekvireres af de centrale tjenestegrene. Hvad angaar finansinspektoerens stillingtagen henvises til svar paa pkt. 14.26 - 14.28 i Revisionsrettens aarsberetning for 1989.

4. Konklusioner

Generelt set maa gennemfoerelsen af rehabiliterings- og genopretningsplanen ganske klart betegnes som en succes med positive virkninger for de paagaeldende modtagerlande. Kommissionen ser med glaede, at Retten i sine konklusioner (pkt. 4.1 og 4.2) bemaerker, at de udvalgte foranstaltninger opfyldte de krav, der blev stillet i programmet, og at de i forhold til den tid, det tager at gennemfoere den mere traditionelle form for bistandsaktioner, maa siges at vaere blevet gennemfoert hurtigt.

Som anfoert i svaret paa pkt. 1.3 er Kommissionen af den opfattelse, at der sikredes en effektiv koordinering med andre bistandsydere, og (pkt. 1.10) at de centrale tjenestegrene i vid udstraekning blev holdt underrettet om projekternes gennemfoerelse.

Kommissionen erkender, at politikken vedroerende counterpart-midler ikke var udarbejdet i detaljer paa tidspunktet for gennemfoerelse af rehabiliterings- og genopretningsplanen, men denne situation er nu afklaret ved udarbejdelse af et politisk dokument, som blev forelagt for Raadet i oktober 1990, og som vil blive fulgt op i form af detaljerede instrukser til delegationerne i naer fremtid.

Den erkender endvidere, at det nuvaerende edb-regnskabssystem for EUF ikke er tilstraekkelig fleksibelt til, at det kan tilpasses en usaedvanlig situation som den, der noedvendiggjorde rehabiliterings- og genopretningsplanen, men det bliver afloest af et mere moderne og fleksibelt edb-system i 1991.

Endelig erkender Kommissionen, at det vigtigste maal for den Task Force, der blev oprettet inden for de centrale tjenestegrene,var at fastlaegge foranstaltningerne og indgaa forpligtelser; det efterfoelgende tilsyn med projekternes gennemfoerelse laa i haenderne paa delegationerne og de centrale enheder, der normalt er ansvarlige for projekter i de paagaeldende modtagerlande. Den afsluttende rapport, der udarbejdedes af naevnte Task Force i december 1987, indeholder en vaerdifuld oversigt over de gunstige resultater og vanskelighederne i forbindelse med gennemfoerelsen af rehabiliterings- og genopretningsplanen. En supplerende evaluering af programmet ville formentlig ikke i vaesentlig grad have aendret konklusionerne vedroerende gennemfoerelsen heraf.