DA Den Europæiske Unions Tidende L 250/122

KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/1585

af 25. november 2014

om støtteordningen SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) [gennemført af Tyskland til støtte for el fra vedvarende energikilder og energiintensive brugere]

(meddelt under nummer C(2014) 8786)

(Kun den engelske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under hensyntagen til de indkomne bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

1. SAGSFORLØB

(1) Kommissionen blev via en klage modtaget i december 2011 underrettet om, at Tyskland havde ydet statsstøtte til el fra vedvarende energikilder og til energiintensive brugere ved at fastsætte en begrænsning på den afgift, der finansierer støtten til el fra vedvarende energikilder (EEG-Umlage eller »EEG-afgiften«).

(2) Ved brev af 18. december 2013 underrettede Kommissionen Tyskland om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, over for denne støtte (»åbningsafgørelse«).

(3) Åbningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger vedrørende den omhandlede støtteforanstaltning.

(4) Kommissionen fremsendte de bemærkninger, den havde modtaget fra interesserede parter, til Tyskland, der fik lejlighed til at reagere. Tysklands bemærkninger blev modtaget ved breve af 20. januar 2014 og 14. november 2014.

(5) Ved brev af 22. september 2014 gav Tyskland afkald på sin ret i henhold til traktatens artikel 342 sammenholdt med artikel 3 i forordning (EØF) nr. 1/1958 (3) til at få denne afgørelse vedtaget på tysk og accepterede, at den blev vedtaget på engelsk.

2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN

2.1. EEG-loven af 2012

(6) EEG-loven af 2012 (Erneuerbare-Energien-Gesetz) blev vedtaget den 28. juli 2011 og trådte i kraft den 1. januar 2012 (4). Den blev ændret i væsentlig grad af EEG-loven af 2014 (5). Den 23. juli 2014 godkendte Kommissionen den nye støtteordning, der fulgte af den væsentlige ændring (6).

(7) På ordningens første niveau, som blev etableret ved EEG-loven af 2012, er netoperatører (i de fleste tilfælde distributionssystemoperatører) forpligtede til at købe el fremstillet i deres netområde fra vedvarende energikilder (»VE-elektricitet«) og fra minegas (»VE-elektricitet« og elektricitet fremstillet fra minegas benævnes under ét »EEG-el«). Købspriserne er fastlagt ved lov (»feed-in-tariffer«). I stedet for at anmode om betaling af feed-in-tarifferne har producenter af el fra vedvarende energikilder og fra minegas desuden mulighed for at sælge el direkte på markedet (»direkte salg«). I denne forbindelse kan de desuden ansøge om et markedstillæg fra netoperatøren. Størrelsen af dette markedstillæg er ligeledes fastlagt ved lov.

(8) På det andet niveau skal netoperatører straks overføre EEG-el til deres respektive transmissionsnetoperatører, som der findes fire af i Tyskland, og som til gengæld er forpligtede til at yde kompensation til distributionsnetoperatørerne for de samlede omkostninger, der følger af feed-in-tarifferne og markedstillæggene.

(9) EEG-loven af 2012 opretter desuden en udligningsmekanisme, hvorigennem den finansielle byrde, der følger af købsforpligtelsen, deles mellem fire transmissionsnetoperatører, således at hver transmissionsnetoperatør dækker omkostningerne for en gennemsnitlig andel, som skal stå i forhold til den samlede mængde el, som den pågældende leverandør leverer til de endelige forbrugere i hvert område (§ 36 i EEG-loven af 2012). Dette er det tredje niveau.

(10) Transmissionsnetoperatørerne er forpligtede til at sælge af EEG-el på spotmarkedet, hvilket de kan gøre alene eller i fællesskab. Hvis den pris, der opnås på spotmarkedet, ikke er tilstrækkelig til at dække den finansielle byrde, der følger af købsforpligtelsen, kan transmissionsnetoperatørerne kræve, at elleverandørerne betaler en andel af denne byrde, som skal stå i forhold til den mængde el, som leverandøren leverer til de endelige forbrugere. Andelen skal fastlægges på en sådan måde, at hver elleverandør dækker de samme omkostninger for hver kilowatt-time el, den leverer til en endelig forbruger. I forbindelse med betalingen af denne afgift skal der indbetales månedlige forskud. I henhold til EEG-loven af 2012 benævnes den afgift, som transmissionsnetoperatørerne opkræver fra elleverandørerne, EEG-afgiften (jf. § 37, stk. 2, i EEG-loven af 2012). De fire transmissionsnetoperatører er forpligtede til at opgive alle modtagne betalinger på en fælles EEG-konto og offentliggøre denne konto (§ 7 i AusglMechV (7)). Dette er det fjerde niveau.

(11) De fire transmissionsnetoperatører skal i fællesskab fastlægge EEG-afgiften for året n+1 i oktober (§ 3, stk. 2, i AusglMechV). Den metode, de skal anvende, og de elementer, som skal ligge til grund for deres beregninger, er fastlagt i Ausgleichsmechanismusverordnung (AusglMechV) og i Ausgleichsmechanismus-Ausführungsverordnung (AusglMechAV) (8). Disse retsakter tildeler ikke transmissionsnetoperatørerne skønsbeføjelser. § 3 i AusglMechV bestemmer følgende: »§ 3 EEG-afgiften (1) Transmissionsnetoperatørerne beregner EEG-afgiften i overensstemmelse med § 37, stk. 2, i loven om vedvarende energi [dvs. EEG-loven af 2012] på en gennemsigtig måde som: 1. forskellen mellem de i stk. 3, nr. 1 og 3, nævnte forventede indtægter for det følgende kalenderår og de i stk. 4 nævnte forventede udgifter for det følgende kalenderår og 2. forskellen mellem de i stk. 3 nævnte faktiske indtægter og de i stk. 4 nævnte faktiske udgifter på tidspunktet for beregningen. (2) EEG-afgiften for det følgende kalenderår skal offentliggøres i sammenfattet form inden den 15. oktober i hvert kalenderår på transmissionsnetoperatørens websted og skal angives i cent pr. kilowatt-time, der er leveret til forbrugerne. § 43, stk. 3, i loven om vedvarende energi finder tilsvarende anvendelse. (3) Indtægter er: 1. Indkomst fra day-ahead- og intraday-salg i medfør af § 2 2. Indkomst fra EEG-afgiften 2a. Indkomst fra betalinger i henhold til § 35, stk. 2, i loven om vedvarende energikilder, såfremt udligningen i henhold til § 35, stk. 3, i loven om vedvarende energi resulterer i en positiv balance for transmissionsnetoperatøren 3. Indkomst fra de i stk. 5 nævnte renter 4. Indkomst fra betaling af balanceringsenergi for EEG-balancegruppen samt 5. Indkomst i medfør af § 35, stk. 4, eller § 38 i loven om vedvarende energi, samt stk. 6. (4) Udgifter er: 1. Feed-in-tariffer og betaling af kompensation i henhold til § 16 eller § 35, stk. 1, i loven om vedvarende energi 1a. Betaling af tillæg i medfør af §§ 33g eller 33i eller § 35, stk. 1a, i loven om vedvarende energi 1b. Betalinger i medfør af § 35, stk. 1b, i loven om vedvarende energi 2. Tilbagebetaling i medfør af stk. 6 3. Betaling af de i stk. 5 nævnte renter 4. Nødvendige omkostninger i forbindelse med betaling af intraday-transaktioner 5. Nødvendige omkostninger i forbindelse med betaling af balanceringsenergi for EEG-balancegruppen 6. Nødvendige omkostninger i forbindelse med forberedelse af day-ahead- og intraday-prognoser 7. Nødvendige omkostninger i forbindelse med etablering og drift af et register over anlæg, såfremt transmissionsnetoperatøren er forpligtet til at forvalte et sådant register på grundlag af et dekret, der blev vedtaget i medfør af § 64e, nr. 2, i loven om vedvarende energi. (5) Der beregnes renter af forskelle mellem indtægter og udgifter. Renten for en kalendermåned er 0,3 procentpoint over månedsgennemsnittet af de rentesatser på interbanklån i euro med en løbetid på 1 måned, som anvendes af førende banker i de lande, der deltager i Den Europæiske Monetære Union (EURIBOR). (6) Hvis der er fordringer som følge af afvigelser mellem de månedlige betalinger i henhold til § 37, stk. 2, 3. punktum, i loven om vedvarende energi og det endelige beløb i overensstemmelse med § 48, stk. 2, i loven om vedvarende energi, skal de indfris senest den 30. september i året efter anvendelsen af feed-in-tariffen. (7) I forbindelse med udarbejdelsen af prognoser for de i stk. 1, nr. 1, nævnte indtægter og udgifter, der anvendes til beregning af EEG-afgiften, kan transmissionsnetoperatørerne indregne en likviditetsreserve. Den må ikke overstige 10 % af den i stk. 1, nr. 1, nævnte forskel.«

(12) Dermed fastlægger de fire transmissionsnetoperatører i fællesskab EEG-afgiften på baggrund af de forventede finansielle behov for betaling af feed-in-tariffer og tillæg, de forventede indtægter fra salget af EEG-elektricitet på spotmarkedet og det forventede elforbrug. Derudover skal der i forbindelse med beregningen af EEG-afgiften tages højde for en række indtægter og omkostninger, der forbundet med forvaltningen af afgiften. I 2012 var EEG-afgiften 3,592 cent pr. kWh. I 2013 var den 5,277 cent pr. kWh. I 2014 er EEG-afgiften 6,240 cent pr. kWh.

(13) Det følger desuden af de i betragtning 11 beskrevne bestemmelser, at EEG-afgiften sikrer, at der gennem EEG-afgiften ydes kompensation for alle de øvrige omkostninger, som netoperatørerne og transmissionsnetoperatørerne afholder som følge af deres retlige forpligtelser i henhold til EEG-loven af 2012 over for henholdsvis leverandørerne af EEG-el og netoperatørerne. Hvis indtægterne fra EEG-afgiften overstiger udgifterne i et bestemt år, overføres overskuddet til det følgende år, og EEG-afgiften nedsættes tilsvarende. Hvis der er et underskud, sættes EEG-afgiften tilsvarende op. Disse tilpasninger foregår automatisk og kræver ikke, at hverken den lovgivende eller den udøvende magt foretager sig yderligere.

2.2. Privilegiet for grøn elektricitet

(14) I medfør af § 39 i EEG-loven af 2012 nedsættes EEG-afgiften for elleverandører i et givent kalenderår med 2 cent pr. kilowatt-time (cent/kWh), hvis den EEG-el, de leverer til alle deres endelige forbrugere, opfylder bestemte betingelser (det såkaldte privilegium for grøn elektricitet).

(15) Denne nedsættelse indrømmes, hvis leverandøren har købt EEG-el direkte fra nationale producenter af EEG-el i henhold til ordninger vedrørende direkte salg som omhandlet i § 33, nr. 2, i EEG-loven af 2012 (dvs. ordninger vedrørende direkte salg, hvor producenten af EEG-el ikke ansøger om støtte i henhold til EEG-loven af 2012), og hvis mængden af EEG-el, der købes, når følgende tærskler: a) mindst 50 % af den el, leverandøren leverer til alle sine endelige forbrugere, er EEG-el, og b) mindst 20 % af elektriciteten er el fra vind- eller solenergi som omhandlet i §§ 29-33 i EEG-loven af 2012.

(16) Nedsættelsen på 2 cent/kWh gør sig gældende for hele elporteføljen. Dette betyder, at hvis en leverandører får 50 % af sin el fra konventionelle energikilder, og den anden halvdel er EEG-el, der er købt i henhold til ordningerne vedrørende direkte salg, som er beskrevet i betragtning 15, modtager leverandøren en betaling på 4 cent/kWh. Denne betaling kan helt eller delvis videregives til producenterne af EEG-el.

(17) I denne forbindelse har Tyskland forklaret, at elleverandører, der ansøger om privilegiet, kun opnår nedsættelsen på 2 cent/kWh for hele deres portefølje, hvis mindst 50 % heraf er EEG-el. For at undgå eller mindske risikoen for netop ikke at nå målet på 50 % (hvor den fulde EEG-afgift pålægges hele porteføljen) køber elleverandører EEG-el med en sikkerhedsmargen, dvs. mere end de påkrævede 50 %, i visse tilfælde op mod 60 %. For at beregne den omkostningsfordel, der potentielt kan videregives til producenterne af EEG-el, skal den nedsættelse af EEG-afgiften, som indrømmes for hele porteføljen, dvs. 2 cent/kWh, i sådanne tilfælde deles med en højere andel af EEG-el. Ved eksempelvis en andel på 60 % udgør den omkostningsfordel, der kan videregives, ikke 4 cent/kWh, men derimod blot 3,3 cent/kWh. Den gennemsnitlige fordel ved privilegiet for grøn elektricitet var 3,8 cent/kWh i 2012, 3,2 cent/kWh i 2013 og 3,9 cent/kWh i 2014.

(18) Med henblik på at fastlægge omfanget af den potentielle historiske forskelsbehandling i henhold til traktatens artikel 30 og 110 og for at finde en måde at afhjælpe den på skønner Tyskland, at importen med oprindelsesgarantier fra elværker, der producerer EEG-el, som ville have været berettiget til støtte i henhold til EEG-loven af 2012, i perioden fra 1. januar 2012 til 31. juli 2014, som er den periode, hvor EEG-loven af 2012 var i kraft, udgjorde 1,3 TWh. År 2012 2013 2014 Import af støtteberettiget EEG-el med oprindelsesgaranti (i GWh) 519 283 547

(19) Tyskland oplyser, at såfremt al denne import havde været omfattet af privilegiet for grøn elektricitet på ca. 4 cent/kWh, ville indtægtstabet i forbindelse med EEG-afgiften fra elleverandører, der køber denne elektricitet, have beløbet sig til ca. 50 mio. EUR. Tyskland har forpligtet sig til at geninvestere dette beløb i samkøringsforbindelser og europæiske energiprojekter.

2.3. Den begrænsede EEG-afgift for energiintensive virksomheder

(20) EEG-loven af 2012 pålægger ikke elleverandørerne en forpligtelse til at vælte EEG-afgiften over på forbrugerne. EEG-loven af 2012 bestemmer imidlertid, hvordan elleverandøren skal angive EEG-afgiften på elregningen, såfremt EEG-afgiften væltes over på forbrugerne. I praksis sender alle elleverandører hele EEG-afgiften videre.

(21) § 40 i EEG-loven af 2012 sætter en begrænsning for, hvor stor en andel af afgiften elleverandørerne kan vælte over på energiintensive brugere: Den offentlige myndighed, Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (herefter »forbundskontoret«), vil på anmodning udstede en forvaltningsakt, der forbyder elleverandørerne at vælte hele EEG-afgiften over på en slutbruger, hvis slutbrugeren er en produktionsvirksomhed med et højt elforbrug (9). Denne bestemmelse er kendt som »den særlige kompensationsregel« (Besondere Ausgleichsregelung).

(22) § 40 i EEG-loven af 2012 fastsætter, at begrænsningen har til formål at nedbringe elektricitetsudgifterne for disse virksomheder, således at de fastholder deres internationale konkurrenceevne, i det omfang det er foreneligt med målene for EEG-loven af 2012, og såfremt den fastsatte begrænsning stadig er forenelig med elkundernes interesser som helhed.

(23) § 41, stk. 1, i EEG-loven af 2012 fastsætter følgende betingelser for begrænsningen på EEG-afgiften: a) den el, der købes fra en elleverandør og anvendes af virksomheden selv, udgjorde mindst 1 GWh i det foregående regnskabsår b) virksomhedens elektricitetsudgifter udgjorde mindst 14 % af dens bruttoværditilvækst i det foregående regnskabsår c) EEG-afgiften blev væltet over på virksomheden i det foregående regnskabsår d) virksomheden har gennemgået et certificeret energisyn (denne betingelse gælder ikke for virksomheder, hvis elforbrug er mindre end 10 GWh).

(24) Hovedreglen i § 41, stk. 3, nr. 1, er, at EEG-afgiften for energiintensive brugere begrænses gradvist som følger: a) ved et forbrug på op til 1 GWh: ingen begrænsning — fuld EEG-afgift b) ved et forbrug på mellem 1 GWh og 10 GWh: 10 % af EEG-afgiften c) ved et forbrug på mellem 10 GWh og 100 GWh: 1 % af EEG-afgiften d) ved et forbrug på mere end 100 GWh: 0,05 cent/kWh.

(25) Hvis en energiintensiv bruger har et forbrug på mere end 100 GWh, og hvis elektricitetsudgifterne udgør mere end 20 % af bruttoværditilvæksten, finder de forskellige tærskler i betragtning 24 ikke anvendelse, og EEG-afgiften vil være begrænset til 0,05 cent/kWh for den energiintensive brugers samlede elforbrug (§ 41, stk. 3, nr. 2).

(26) Forbundskontorets afgørelse er både bindende for elleverandøren og for transmissionsnetoperatøren. Dette betyder, at den energiintensive brugers forpligtelse til at betale EEG-afgiften til transmissionsnetoperatøren ligeledes nedsættes, såfremt forbundskontoret har afgjort, at en energiintensiv bruger kun skal betale en nedsat EEG-afgift til dennes elleverandør. Der tages højde for dette, når transmissionsnetoperatøren fastsætter EEG-afgiften. Eventuelle tvister vedrørende forbundskontorets afgørelse skal indbringes for en forvaltningsdomstol, da afgørelsen er en forvaltningsakt. Disse afgørelser træder omgående i kraft af samme årsag.

2.4. Tilpasningsplanen

(27) For at sikre, at nedsættelser af EEG-afgiften er i overensstemmelse med bestemmelserne i punkt 196 ff. i retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 (10) (»2014-retningslinjerne«), har Tyskland indsendt en tilpasningsplan.

(28) For virksomheder, der har draget fordel af den særlige kompensationsregel, men som har betalt mindre, end de skulle have betalt i henhold til bestemmelserne i afsnit 3.7.2 i 2014-retningslinjerne (navnlig kriterierne for støtteberettigelse i punkt 185, 186 og 187 og kriterierne for proportionalitet i punkt 188 og 189), må den tilpassede EEG-afgift for 2013 ikke overstige 125 % af den afgift, de faktisk betalte det år. Den tilpassede afgift, der skal betales for 2014, må ikke overstige 150 % af den samme referenceværdi, dvs. den afgift, der blev betalt i 2013. Med henblik på at sætte skub i tilbagebetalingen, og idet data vedrørende forbruget for de pågældende år endnu ikke foreligger for alle virksomheder, der skal foretage tilbagebetaling, vil Tyskland som et første skridt anvende det elforbrug, der blev opgivet i ansøgningerne, til at beregne et foreløbigt tilbagebetalingspligtigt beløb, som tilbagebetales straks for at opfylde kravet fra Deggendorf-dommen (11). Som et andet skridt vil Tyskland anvende data vedrørende det faktiske forbrug for de pågældende år til at beregne de endelige tilbagebetalingspligtige beløb og træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at der sker inddrivelse eller tilbagebetaling.

(29) Fra 2015 sker der en ændring af tilpasningsordningen. I henhold til § 103, stk. 3, i EEG-loven af 2014 (12) vil forbundskontoret begrænse den EEG-afgift, som energiintensive brugere skal betale i perioden 2015-2018, således at EEG-afgiften for år x ikke må være højere end det dobbelte af den EEG-afgift, der blev betalt i det regnskabsår, der går forud for året for ansøgningen (x – 2). Selv om EEG-afgiften dermed tilpasses i opadgående retning hvert år, vil afgiften i 2015 maksimalt være det dobbelte af afgiften for 2013, hvilket også vil gøre sig gældende for afgifterne i de følgende år indtil 2018.

2.5. Gennemsigtighed, EEG-konto og medlemsstatens tilsyn

(30) Forbundsnetagenturet (Bundesnetzagentur) er blevet overdraget en række opgaver vedrørende tilsyn, overvågning og håndhævelse.

(31) Producenter af EEG-el, netoperatører, transmissionsnetoperatører og elleverandører er forpligtede til at stille data, der er nødvendige for en korrekt gennemførelse af EEG-ordningen, til rådighed for hinanden. EEG-loven af 2012 bestemmer i detaljer, hvilke oplysninger der systematisk skal videregives til andre operatører, og hvornår på året dette skal finde sted. Netoperatører, transmissionsnetoperatører og elleverandører kan kræve, at dataene kontrolleres af en revisor.

(32) I medfør af EEG-loven af 2012 oprettes et tvistbilæggelsesorgan, som er tillagt beføjelser af Forbundsministeriet for miljø, naturbeskyttelse og reaktorsikkerhed til at opklare spørgsmål og bilægge tvister mellem producenter af EEG-el, netoperatører, transmissionsnetoperatører og elleverandører (Clearingstelle).

(33) Desuden er netoperatører og transmissionsnetoperatører i henhold til EEG-loven af 2012 og gennemførelsesdekreterne (AusglMechV og AusglMechAV) forpligtede til at offentliggøre visse oplysninger på deres websteder (mængde af og prisen på indkøbt EEG-elektricitet). Transmissionsnetoperatører skal holde alle transaktioner i forbindelse med EEG-loven af 2012 adskilt fra deres øvrige aktiviteter. De er forpligtede til at føre særskilte finansielle regnskaber for alle kapitalstrømme med tilknytning til EEG-loven af 2012, og der skal være en særskilt bankkonto til alle udgifter og indtægter med tilknytning til EEG-loven af 2012, som de fire transmissionsnetoperatører forvalter i fællesskab (§ 5 i AusglMechAV).

(34) Transmissionsnetoperatørerne er forpligtede til at offentliggøre de samlede indtægter fra salget af EEG-el på spotmarkedet og fra EEG-afgiften samt samlede omkostninger (kompensation til netoperatører og andre omkostninger med tilknytning til forvaltningen af systemet) på et fælles websted med titlen »EEG-konto«. De er desuden forpligtede til at offentliggøre den forventede EEG-afgift for det følgende år på forhånd.

(35) EEG-loven af 2012 bestemmer, at anlæggene skal registreres hos et offentligt organ. Registreringen er en betingelse for at kunne modtage feed-in-tariffer. Registret er endnu ikke blevet oprettet, men der er allerede fastsat en særskilt forpligtelse for solenergianlæg og anlæg, der producerer flydende biomasse, som skal registreres for at kunne drage fordel af feed-in-tariffer. Forbundsnetagenturet forvalter registret for solenergianlæg, og Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung forvalter registret for anlæg, der producerer flydende biomasse.

(36) Netoperatører og transmissionsnetoperatører skal oplyse forbundsnetagenturet om, hvad de modtager fra operatørerne af anlæggene (anlæggets placering, produktionskapacitet osv.), hvilket niveau af nettet (distribution eller transmission), anlægget er tilsluttet, samlede og individuelle tariffer betalt til anlæggene, de endelige fakturaer, der er blevet sendt til elleverandørerne, samt de data, der er nødvendige for at kontrollere nøjagtigheden af de indsendte tal. Elleverandørerne er forpligtede til at oplyse forbundsnetagenturet om den mængde el, de har leveret til deres kunder, og indsende deres årsregnskaber. Forbundsnetagenturet har revisionsbeføjelser, for så vidt angår ejerne af anlæg, der producerer EEG-el, med henblik på at føre tilsyn med, hvordan netoperatørerne og transmissionsnetoperatørerne har opfyldt deres forpligtelser.

(37) Transmissionsnetoperatørerne skal desuden også indsende detaljerede oplysninger til forbundsnetagenturet om fastsættelsen af EEG-afgiften. De skal navnlig indsende oplysninger om de forskellige indtægts- og udgiftsposter, der anvendes til at beregne EEG-afgiften, jf. § 7, stk. 2, i AusglMechV.

(38) De aktører, der drager fordel af en begrænset EEG-afgift, skal på anmodning indsende alle de nødvendige oplysninger til forbundsministeriet for miljø, naturbeskyttelse og reaktorsikkerhed, således at dette kan vurdere, om målene i henhold til § 40 vil blive opfyldt.

(39) Forbundsnetagenturet skal sikre, at: — transmissionsnetoperatørerne sælger el, som der betales feed-in-tariffer for i overensstemmelse med de gældende regler (dvs. AusglMechV) på spotmarkedet — transmissionsnetoperatørerne beregner, fastsætter og offentliggør EEG-afgiften på korrekt vis — transmissionsnetoperatørerne opkræver EEG-afgiften fra elleverandørerne på korrekt vis — netoperatørerne opkræver feed-in-tariffer og tillæg fra transmissionsnetoperatørerne på korrekt vis — EEG-afgiften kun nedsættes for elleverandører, der opfylder kravene i § 39.

(40) I forbindelse med fastsættelsen af EEG-afgiften har forbundsnetagenturet adskillige håndhævelsesbeføjelser og -opgaver med tilknytning til de forskellige udgifts- og indtægtsposter, som transmissionsnetoperatørerne kan medtage i beregningen af EEG-afgiften. For det første har forbundsnetagenturet beføjelser til i samarbejde med de kompetente ministerier (13) at fastsætte reglerne for, hvilke poster der anses som indtægter eller udgifter til fastsættelsen af EEG-afgiften og den gældende rentesats. På den baggrund har forbundsnetagenturet yderligere specificeret i AusglMechAV, hvilke omkostninger der kan medtages. For det andet skal alle elementer og dokumenter, der er relevante for beregningen af EEG-afgiften, indsendes til forbundsnetagenturet. For det tredje kan forbundsnetagenturet anmode om yderligere oplysninger, herunder kontiene (§ 5, stk. 3, i AusglMechAV). Endelig er transmissionsnetoperatørerne forpligtede til at påvise nøjagtigheden og nødvendigheden af visse udgiftsposter, før de kan medtages i beregningen af EEG-afgiften (se f.eks. § 6, stk. 2, i AusglMechAV).

(41) Forbundsnetagenturet har beføjelser til at udstede instrukser til transmissionsnetoperatørerne og til at udforme standardformularer til de oplysninger, transmissionsnetoperatørerne skal indsende.

(42) Efter aftale med forbundsministeriet for miljø, naturbeskyttelse og reaktorsikkerhed har Forbundsnetagenturet beføjelser til at fastsætte krav i forbindelse med transmissionsnetoperatørernes markedsføring af EEG-el på spotmarkedet og give incitamenter til den bedst mulige markedsføring af elektriciteten. Disse beføjelser blev tildelt ved AusglMechAV.

(43) Forbundsnetagenturet har håndhævelsesbeføjelser. Det kan f.eks. udstede ordrer, når transmissionsnetoperatørerne ikke fastsætter EEG-afgiften i henhold til reglerne (se § 38, nr. 5, og § 61, stk. 1, nr. 2). Det kan desuden bestemme EEG-afgiftens niveau. § 6, stk. 3, i AusglMechAV bestemmer, at forskellen mellem den opkrævede EEG-afgift og det niveau for EEG-afgiften, som forbundsnetagenturet har godkendt i henhold til en eksigibel afgørelse fra forbundsnetagenturet i medfør af § 61, stk. 1, nr. 3 og 4, i EEG-loven af 2012, også udgør enten en indtægt eller en udgift som omhandlet i § 3, stk. 3 og 4, i AusglMechV. I modsætning til hvad Tyskland gør gældende, er dette et bevis for, at forbundsnetagenturet kan træffe eksigible afgørelser for at tilpasse afgiftens niveau. Retsgrundlaget herfor er § 61, stk. 1 og 2, sammenholdt med §§ 65 ff. i Energiewirtschaftsgesetz (loven om energiforsyning) (14), som er bestemmelser, der giver forbundsnetagenturet mulighed for at træffe bindende afgørelser, der gælder for private operatører. Forbundsnetagenturet kan ligeledes udstede bøder (se § 62, stk. 1 og 2, i EEG-loven af 2012).

(44) Forbundsnetagenturet er selv underlagt visse indberetningsforpligtelser og skal indsende bestemte oplysninger til forbundsministeriet for miljø, naturbeskyttelse og reaktorsikkerhed og til forbundsministeriet for økonomi og teknologi til statistiske formål og med henblik på evaluering.

(45) Miljøstyrelsen (Umweltbundesamt) fører register over oprindelsesgarantierne i overensstemmelse med artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF (15). Miljøstyrelsen er i denne forbindelse ansvarlig for udstedelse, overførsel og annullering af oprindelsesgarantierne.

3. BESLUTNING OM AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

(46) Den 18. december 2013 besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, da den mente, at EEG-loven af 2012 udgør statsstøtte til producenter af EEG-el, elleverandører, der drager fordel af privilegiet for grøn elektricitet, og energiintensive brugere, og da den var i tvivl om, hvorvidt denne støtte var forenelig med det indre marked.

(47) For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om statsstøtte, nåede Kommissionen til den foreløbige konklusion, at EEG-loven af 2012 omfattede tildeling af selektive økonomiske fordele i) til producenter af elektricitet fra vedvarende energikilder og fra minegas, navnlig gennem feed-in-tarifferne, og ii) til energiintensive brugere gennem nedsættelsen af deres EEG-afgifter.

(48) Kommissionen nåede også til den foreløbige konklusion, at disse fordele blev finansieret af statsmidler, navnlig idet i) den tyske lovgiver tilsyneladende havde indført en særlig afgift til finansiering af støtten til produktionen af EEG-elektricitet, nemlig EEG-afgiften, ii) den tyske lovgiver og den udøvende magt havde udpeget de transmissionsnetoperatører, der i fællesskab skulle forvalte denne afgift i henhold til regler fastlagt af staten i EEG-loven af 2012 og i gennemførelsesbestemmelserne og iii) der blev ført nøje tilsyn med transmissionsnetoperatørernes forvaltning af denne ressource.

(49) Selv om det blev konkluderet, at støtten til EEG-el var forenelig med det indre marked på baggrund af traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt nedsættelserne af EEG-afgiften kunne betragtes som værende forenelige med det indre marked på grundlag af traktaten, navnlig traktatens artikel 107, stk. 3, litra b) og c).

(50) Endelig udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt finansieringen af støtten til EEG-el i henhold til EEG-loven af 2012 var i overensstemmelse med traktatens artikel 30 og 110, da EEG-afgiften — selv om den udelukkende var til fordel for produktionen af EEG-el i Tyskland — også blev pålagt forbruget af importeret EEG-el fra producenter, som kunne være berettiget til støtte i medfør af EEG-loven af 2012, hvis de var etableret i Tyskland.

4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(51) De interesserede parter har indsendt deres bemærkninger til åbningsafgørelsen og til anvendelsen af 2014-retningslinjerne på denne afgørelse i medfør af punkt 248 i 2014-retningslinjerne.

(52) Hovedparten af de interesserede parter mente ikke, at EEG-loven af 2012 skal anses for at involvere statsstøtte, hverken for så vidt angår producenterne af EEG-el, eller til fordel for de energiintensive brugere. De er af den opfattelse, at den tyske stat blot har etableret en ordning baseret på (successive) betalinger mellem private operatører, hvor disse operatører anvender deres egne økonomiske midler. Den blotte omstændighed, at ordningen tager afsæt i statslig lovgivning (EEG-loven af 2012 og dens gennemførelsesbestemmelser), eller at forbundsnetagenturet, Bundesanstalt für Ernährung und Landwirtschaft, miljøstyrelsen og forbundskontoret, som angiveligt er tillagt begrænsede beføjelser, er involverede, kan ikke efter deres opfattelse ændre, at ordningen er af privat karakter. Denne analyse tager primært udgangspunkt i Domstolens domme PreussenElektra (16) og Doux Élevage (17). Hvis der er tale om nogen form for støtte, anfører de interesserede parter, at det bør betragtes som eksisterende støtte i lyset af Kommissionens beslutning vedrørende en tidligere tysk ordning i sag NN 27/2000 (18).

(53) Desuden har interesserede parter anført, at nedsættelserne af EEG-afgiften er forenelige med det indre marked på grundlag af enten artikel 107, stk. 3, litra b), eller artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten. Ifølge disse parter har EEG-loven af 2012 et dobbelt mål om at støtte udviklingen i produktionen af EEG-el og bevare Tysklands og EU's industrigrundlag. De interesserede parter gør gældende, at enhver form for støtte, der er omfattet af EEG-loven af 2012, er en hensigtsmæssig og forholdsmæssig måde at opnå det dobbelte mål på. Under alle omstændigheder mener de ikke, at Kommissionen bør anvende 2014-retningslinjerne på denne sag, da en sådan anvendelse vil ske med tilbagevirkende kraft. Kommissionen bør ligeledes undlade at søge tilbagebetaling på grund af behovet for at beskytte modtagernes berettigede forventninger om, at støtten blev tildelt på lovlig vis.

(54) Modsat har den tyske sammenslutning af energiforbrugere (Bund der Energieverbraucher), som oprindeligt klagede over EEG-loven af 2012 til Kommissionen, anført, at nedsættelserne af EEG-afgiften netop udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1, til energiintensive brugere, samt at de skader de tyske virksomheder og forbrugere, der skal betale en højere EEG-afgift uden at drage fordel af lignende nedsættelser. Sammenslutningen har desuden gjort gældende, at nedsættelserne ikke kan betragtes som værende forenelige med det indre marked på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Adskillige tyske borgere har ligeledes gjort disse argumenter gældende.

(55) De argumenter, som er blevet indgivet af de interesserede parter, behandles mere indgående i afsnit 7.

5. BEMÆRKNINGER FRA TYSKLAND VEDRØRENDE ÅBNINGSAFGØRELSEN OG BEMÆRKNINGERNE FRA DE INTERESSEREDE PARTER

(56) Tyskland påpeger, at hovedparten af aktørerne, der indgår i den ordning, der blev etableret ved EEG-loven af 2012, er private, hvilket allerede gjorde sig gældende i PreussenElektra-sagen, samt at disse aktører ikke er den del af den offentlige forvaltning. Staten har udelukkende medvirket i forbindelse med vedtagelsen af lovgivningen og i den strenge kontrol af dens gennemførelse. De involverede offentlige myndigheder, navnlig forbundsnetagenturet og forbundskontoret, overholder deres begrænsede beføjelser og forvalter ingen midler. Ifølge Tyskland har disse myndigheder ingen skønsbeføjelser. Desuden bemærker Tyskland, at EEG-afgiften ikke fastsættes af staten, men er baseret på en markedsmekanisme, idet den afhænger af indtægterne fra salget af EEG-el på spotmarkedet. Endelig understreger Tyskland, at EEG-loven af 2012 ikke pålægger leverandørerne at vælte afgiften over på forbrugerne, hvilket betyder, at dette afhænger af elleverandørens prispolitik. Desuden er ingen af de operatører, der er omfattet af ordningen, tillagt særlige beføjelser, som udspringer af offentlig ret. Derimod skal de gå gennem det civile retssystem for at håndhæve deres betalingskrav over for hinanden.

(57) Tyskland har påberåbt sig følgende retlige argumenter, som minder om dem, de interesserede parter har gjort gældende, nemlig — fraværet af selektive økonomiske fordele, på baggrund af, at støtte til EEG-elektriciteten opfylder kriterierne i Altmark-dommen (19), og at nedsættelserne af afgiften for energiintensive brugere udelukkende afbøder en eksisterende ulempe for tysk industri — fraværet af statsmidler og statskontrol, på grundlag af, at de retlige og de faktiske omstændigheder i EEG-loven af 2012 ikke kan sammenlignes med de omstændigheder, Domstolen undersøgte i sagerne Essent (20) og Vent de colère (21) — den omstændighed, at betalingerne foretaget i henhold til EEG-loven af 2012, såfremt de overhovedet udgør statsstøtte, vil udgøre eksisterende støtte set i lyset af Kommissionens beslutning i sag NN 27/2000 om statsstøtte — foreneligheden af ydet støtte med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra b) og c) — fraværet af en overtrædelse af traktatens artikel 30 og 110, idet importeret EEG-el ikke kan sammenlignes med indenlandsk produceret el, navnlig på baggrund af dommen afsagt for nylig i sagen Ålands Vindkraft (22).

(58) Tysklands argumenter behandles og tilbagevises mere indgående i afsnit 7.

6. TILSAGN AFGIVET AF TYSKLAND

(59) Som nævnt ovenfor i betragtning 19 har Tyskland afgivet nedenstående tilsagn om geninvestering af 50 mio. EUR i samkøringsforbindelser og europæiske energiprojekter. »For så vidt angår EEG-loven af 2012, kunne der udtænkes en samlet løsning på problemstillingen vedrørende privilegiet for grøn elektricitet og problemstillingen vedrørende artikel 30 og artikel 110. Denne løsning består af geninvestering det anslåede beløb, der udgør den påståede forskelsbehandling, i samkøringsforbindelser og europæiske energiprojekter. Geninvesteringen kan foretages parallelt med udviklingen i det relevante projekt. På baggrund af de af Tyskland indsendte tal bør geninvesteringen for perioden januar 2012 til juli 2014 udgøre 50 mio. EUR. Tyskland afgiver dette tilsagn for at sikre sin retsstilling (ingen forskelsbehandling).«

(60) Desuden har Tyskland afgivet følgende tilsagn vedrørende den i betragtning 27 ff. nævnte tilpasningsplan: »En given virksomheds tilbagebetaling [af det inddrivelige beløb] skyldes forskellen mellem de relevante EEG-omkostninger som fastlagt på grundlag af retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 (»2014-retningslinjerne«) og EEG-omkostningerne som fastlagt på grundlag af EEG-loven af 2012. I denne forbindelse begrænser tilpasningsplanen den betaling, der skal foretages på grundlag af 2014-retningslinjerne, til maksimalt 125 % (for 2013) og maksimalt 150 % (for 2014) af betalingen for 2013 i henhold til EEG-loven af 2012. Der tages ikke højde for negative tilbagebetalingspligtige beløb.«

7. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN

7.1. Statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1

(61) I traktatens artikel 107, stk. 1, hedder det, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

(62) Ved vurderingen af, hvorvidt en foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1, skal Kommissionen anvende følgende kriterier: Foranstaltningen kan tilregnes staten og omfatter brugen af statsmidler. Den giver bestemte virksomheder eller visse sektorer en fordel, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

7.1.1. Selektive fordele, der påvirker handelen og konkurrencen

(63) I åbningsafgørelsen konkluderede Kommissionen, at EEG-loven af 2012 omfattede to former for selektive fordele, der påvirker handelen og konkurrencen.

(64) Den første fordel gives til producenter af EEG-el. Kommissionen fastslog, at feed-in-tarifferne og markedstillæggene sikrer producenterne af EEG-el en pris for den el, de producerer, der er højere end markedsprisen. Det samme gør sig gældende for det direkte salg af EEG-el, som fører til en ret til en nedsat EEG-afgift i medfør af § 39 i EEG-loven af 2012, idet denne bestemmelse gør det muligt for producenterne af EEG-el at opnå en pris for deres elektricitet, der er højere end markedsprisen. Foranstaltningen er selektiv, fordi den kun gør sig gældende for producenter af EEG-el. Desuden er elmarkedet blevet liberaliseret, og elproducenterne opererer inden for sektorer, hvor der foregår samhandel mellem medlemsstater (betragtning 76 til åbningsafgørelsen).

(65) Den anden fordel består i nedsættelsen af EEG-afgiften for bestemte energiintensive brugere i henhold til den særlige kompensationsregel. Kommissionen konstaterede, at energiintensive brugere i produktionssektoren nyder en fordel af begrænsningen på deres EEG-afgift. §§ 40-41 i EEG-loven af 2012 fritager dem fra en byrde, som de normalt ville være pålagt. Begrænsningerne forhindrer transmissionsnetoperatørerne og elleverandørerne fra at søge tilbagebetaling af de yderligere omkostninger til støtte for EEG-el fra de energiintensive brugere. Foranstaltningen blev tillige betragtet som værende selektiv, fordi den udelukkende gør sig gældende for energiintensive brugere fra produktionssektoren. Endelig kan foranstaltningen fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, idet modtagerne er producenter af energiintensive varer (f.eks. producenter af jernholdigt og ikke-jernholdigt metal, papirindustrien, kemiindustrien og cementproducenter) og opererede inden for sektorer, hvor der foregår samhandel mellem medlemsstater (betragtning 77-80 til åbningsafgørelsen).

(66) Tyskland er af den opfattelse, at der ikke er tale om en økonomisk fordel, hverken for producenterne af EEG-el eller for de energiintensive brugere, som drager fordel af den særlige kompensationsregel, af følgende årsager. a) Producenter af EEG-el opnår ingen økonomiske fordele som følge af EEG-afgiften, selv hvis den betragtes som et statsmiddel, idet feed-in-tarifferne, i henhold til hvilke producenterne betales, er adskilt fra EEG-afgiften. Derimod godtgør EEG-afgiften blot det tab, som transmissionsnetoperatørerne lider. Desuden opfylder betalingen til producenterne af EEG-el angiveligt kriterierne i Altmark-dommen (23). b) Vedrørende energiintensive brugere gør Tyskland gældende, at den særlige kompensationsregel ikke giver en økonomisk fordel, men derimod kompenserer for en konkurrencemæssig ulempe for disse virksomheder sammenlignet med deres konkurrenter i andre medlemsstater (som har lavere finansielle omkostninger i forbindelse med vedvarende energi) (24) og tredjelande (som oftest ikke er pålagt lignende byrder).

(67) Nogle interesserede parter har stillet spørgsmål ved konstateringen af, at nedsættelsen af EEG-afgiften udgør en økonomisk fordel, der kan fordreje konkurrencevilkårene. De mener derimod, at foranstaltningen genskaber lige konkurrencemæssige vilkår i EU, da industriens elektricitetsudgifter er højere i Tyskland end noget andet sted. Desuden bemærker visse interesserede parter, at modtagere, der forbruger mere end 10 GWh om året, påløber finansielle omkostninger i forbindelse med obligatoriske energisyn.

(68) Tyskland og interesserede parter har desuden stillet spørgsmål ved konstateringen af, at de økonomiske fordele er selektive og kan påvirke konkurrencen og handelen, navnlig fordi den særlige kompensationsregel kan finde anvendelse på alle virksomheder i produktionssektoren og virksomheder af enhver størrelse. Visse interesserede parter anfører, at nedsættelserne ikke er selektive, da modtagerne ikke befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med andre virksomheder, idet de vigtigste kriterier for støtteberettigelse er elektricitetsintensitet og elforbrug, og da elektricitetintensive virksomheder står over for en langt større trussel i form af EEG-afgiften end andre virksomheder. Desuden hævder de, at selv hvis de nedsatte EEG-afgifter ved første øjekast er selektive, er de uadskilleligt forbundet med EEG-støtteordningens karakter og logik. Uden nedsættelserne ville det ikke være muligt at finansiere støtten til EEG-el, da de energiintensive brugere ville flytte ud af Tyskland.

(69) De argumenter, som Tyskland og de interesserede parter har påberåbt sig, er ikke overbevisende.

7.1.1.1. Lige vilkår for virksomheder i forskellige medlemsstater

(70) Den omstændighed, at en virksomhed kompenseres for omkostninger eller udgifter, den allerede har afholdt, udelukker for det første ikke, at der kan være tale om en økonomisk fordel (25). Det kan heller ikke udelukkes, at der er tale om en fordel, blot fordi konkurrerende virksomheder i andre medlemsstater er i en mere favorabel stilling (26), for fordelsbegrebet er baseret på en analyse af en virksomheds finansielle situation i dens egen retlige og faktiske situation med og uden den pågældende foranstaltning. Hvis der ses bort fra skatter og afgifter er elpriserne for industrielle forbrugere ikke desto mindre gennemsnitligt lavere i Tyskland end i andre medlemsstater.

(71) Retten har for nylig genbekræftet princippet om, at vurderingen af, hvorvidt der er tale om en fordel, skal ske uden skelen til konkurrencevilkårene i andre medlemsstater (27). Retten konstaterede, at selve karakteren af særprisen — dvs. at Alcoa Transformazioni blev kompenseret af for forskellen mellem den elpris, som ENEL anvender over for fabrikkerne, og den i dekretet fra 1995 fastsatte pris — i sig selv er tilstrækkelig til at konstatere, at den pågældende virksomhed ikke bar alle de omkostninger, som normalt ville have belastet dens budgetter (28). Retten konkluderede desuden, at eksistensen af en fordel følger af den blotte beskrivelse af ordningen vedrørende prisdifferentiering, dvs. en kompensationsordning, som skal fritage en virksomhed for en del af de el-udgifter, som kræves til fremstilling af de produkter, som markedsføres på Unionens område (29). Ydermere gentog Retten (30) princippet om, at en statsstøtte skal vurderes i sig selv og ikke i forhold til formål, som f.eks. vedrører afhjælpningen af et marked med ufuldstændig konkurrence.

(72) På samme måde forbedrer nedsættelserne af EEG-afgiften i henhold til den særlige kompensationsregel modtagernes økonomiske situation ved at fritage dem for en byrde, som de normalt ville være pålagt. Hvis det ikke var for den særlige kompensationsregel og forbundskontorets afgørelse, skulle de betale den fulde EEG-afgift lige som alle andre elforbrugere. Tyskland har lagt vægt på, at nedsættelserne er nødvendige for at opretholde modtagernes konkurrenceevne i forhold til energiintensive brugere i andre medlemsstater og tredjelande. Hermed anerkender Tyskland indirekte, at modtagerne opnår en økonomisk fordelagtig behandling.

7.1.1.2. Selektivitet

(73) Hvad angår påstandene om, at den særlige kompensationsregel ikke er selektiv, bør det bemærkes, at »hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at en statslig foranstaltning udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning« (31), så længe andre sektorer, som f.eks. servicesektoren, er udelukket fra gruppen af modtagere. Dette er allerede tilfældet her, idet kun produktionssektoren drager fordel af støtten (dermed er der ikke behov for, at Kommissionen undersøger yderligere begrundelser for, at der er tale om selektivitet). Derfor gør nedsættelserne af EEG-afgiften sig ikke gældende for virksomheder, der er i en situation, der kan sammenlignes med modtagerne. Desuden medfører de forskellige forbrugsafhængige nedsættelser af EEG-afgiften forskelsbehandling mellem virksomheder, der befinder sig i de samme retlige og faktiske omstændigheder, dvs. energiintensive brugere, og er i sig selv selektive.

(74) Vedrørende argumentet om, at omfanget af den særlige kompensationsregel og forskelsbehandlingen berettiges ved ordningens karakter og logik, bør det bemærkes, at »en foranstaltning, som udgør en undtagelse til anvendelsen af det almindelige skattesystem, kan være begrundet, hvis foranstaltningen er en direkte følge af de grundlæggende eller ledende principper i det pågældende skattesystem. Der skal i den forbindelse sondres mellem de formål, som er tildelt ved et særligt skattesystem og ligger uden for det almindelige skattesystem, og de mekanismer, som er uadskilleligt forbundet med selve skattesystemet, og som er nødvendige for at gennemføre sådanne formål« (32). Dog kan hverken miljøbeskyttelse eller bevarelse af industriens konkurrenceevne påberåbes som grundlæggende eller ledende principper, som er uadskilleligt forbundet med afgiftsordningen. De er derimod eksterne mål, som tillægges ordningen. Ligesom i tidligere sager (33) kan målet om miljøbeskyttelse i denne sag ikke ændre konklusionen om, at nedsættelserne af EEG-afgiften udgør statsstøtte. For det første er bevarelse af konkurrenceevnen end ikke nævnt blandt målene for loven i § 1 i EEG-loven af 2012. Det er derimod beskrevet i § 40, andet punktum, at bevarelse af konkurrenceevnen er underlagt den betingelse, at målene i § 1 i EEG-loven af 2012 ikke bringes i fare.

7.1.1.3. Fordel som følge af EEG-afgiften. Retspraksis fra Altmark-sagen

(75) Vedrørende Tysklands påstand om, at EEG-afgiften i sig selv ikke udgør en fordel for producenter af EEG-el, fastholder Kommissionen, at støtteforanstaltningerne forbedrer den økonomiske situation for producenterne af EEG-el, idet de tjener mere, end de ville gøre ved at sælge deres el til markedsprisen. EEG-afgiften har til formål at finansiere disse støtteforanstaltninger. I modsætning til hvad Tyskland anfører, er den omstændighed, at feed-in-tarifferne kan være påvirket af EEG-afgiftens niveau, uvæsentlig for vurderingen af, om disse tariffer udgør en økonomisk fordel.

(76) Tyskland har gjort gældende, at støtten til producenter af EEG-el udgør en passende kompensation for opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste som omhandlet i Altmark-sagen.

(77) I Altmark-sagen afgjorde Domstolen, at en statslig foranstaltning ikke falder ind under traktatens artikel 107, stk. 1., såfremt den betragtes »som en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, således at disse virksomheder reelt ikke [har] en økonomisk fordel, og denne foranstaltning således ikke [har] den virkning at sætte disse virksomheder i en konkurrencemæssigt fordelagtig position i forhold til de virksomheder, der konkurrerer med dem« (34).

(78) Denne konklusion forudsatte imidlertid fire betingelser (35): a) »For det første skal den pågældende virksomhed faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.« b) »For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den pågældende virksomhed i forhold til de konkurrerende virksomheder.« c) »Kompensationen må for det tredje ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.« d) »Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation for det fjerde fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.«

(79) Tyskland påstår, at støtte til producenter af VE-elektricitet opfylder den første betingelse, da der foreligger et mål af fælles interesse som fastlagt i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/28/EF om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder. Efter Tysklands opfattelse viser artikel 3, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF (36), at fremme af energi fra vedvarende energikilder kan være genstand for offentlige serviceforpligtelser, der pålægges virksomheder inden for elektricitetssektoren.

(80) Tyskland er også af den opfattelse, at den anden betingelse fra Altmark-dommen er opfyldt. Efter Tysklands opfattelse er parametrene for kompensationen til producenter af EEG-el blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde i EEG-loven af 2012.

(81) Tyskland mener, at den tredje betingelse er opfyldt, idet Kommissionen i sin åbningsafgørelse har konkluderet, at producenter af EEG-el ikke får overkompensation.

(82) Endelig hævder Tyskland, at niveauet for støtte til producenter af EEG-el er blevet fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en veldrevet gennemsnitsvirksomhed med tilstrækkelige midler ville have haft i forbindelse med opfyldelsen af forpligtelserne. I denne forbindelse henviser Tyskland til Kommissionens vurdering af foreneligheden i åbningsafgørelsen, hvor den konkluderer, at støtteforanstaltningerne til producenter af EEG-el har en tilskyndelsesvirkning og er forholdsmæssige. Disse to omstændigheder viser angiveligt, at modtagerne af feed-in-tarifferne er veldrevne virksomheder.

(83) Efter Kommissionens opfattelse er disse argumenter ikke overbevisende.

(84) I henhold til det første kriterium i Altmark-dommen skal leverandøren af den offentlige tjeneste være blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste.

(85) I henhold til EEG-loven af 2012 er producenterne ikke forpligtede til at producere, men reagerer derimod på et økonomisk incitament fra den tyske stat.

(86) Kommissionen finder derfor, at det første Altmark-kriterium ikke er opfyldt.

(87) Eftersom Altmark-kriterierne er kumulative, konkluderer Kommissionen, uden først at skulle undersøge, hvorvidt det andet, tredje og fjerde kriterium er opfyldt, at Tysklands argumenter for, at feed-in-tarifferne til producenter af VE-elektricitet udgør en passende kompensation for opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste som omhandlet i Altmark-sagen, ikke kan accepteres.

7.1.1.4. Van der Kooy, Danske Busvognmænd og Hotel Cipriani

(88) For så vidt angår nedsættelserne af EEG-afgiften i henhold til den særlige kompensationsregel, har både Tyskland og visse interesserede parter citeret Domstolens dom i sagen Van der Kooy og Rettens domme i sagerne Danske Busvognmænd og Hotel Cipriani i deres argumentation for, at nedsættelserne ikke udgør en økonomisk fordel (37).

(89) I sagen Van der Kooy fandt Domstolen, at en præferencetarif for naturgas til væksthusgartnerier ikke ville udgøre en støtteforanstaltning, hvis den »på baggrund af det pågældende marked [var] objektivt berettiget af økonomiske hensyn som f.eks. nødvendigheden af at tage konkurrencen op på dette marked med andre energikilder, hvis pris er konkurrencedygtig« (38). I modsætning til hvad Tyskland og andre interesserede parter gør gældende, handlede den pågældende sag ved Domstolen om konkurrence på det samme marked mellem forskellige former for brændstof, og om hvordan en virksomhed, der sælger én type brændstof, kan fastsætte sine tariffer i forhold til konkurrencen, dvs. anvendelsen af kriteriet om den private investor i en markedsøkonomi. Spørgsmålet var, om drivhusselskaber ville skifte til kul på grund af de højere gaspriser, og om præferencetariffen derfor kunne betragtes som en rationel økonomisk adfærd hos gasselskabet. I nærværende sag er der intet, der indikerer, at Tyskland har opført sig som en privat investor, og Tyskland har desuden aldrig gjort gældende, at nedsættelserne af EEG-afgiften over for energiintensive brugere skal betragtes som om, at de har opfyldt kriteriet om den private investor.

(90) Desuden er bibemærkningerne fra Rettens domme i sagerne Danske Busvognmænd (39) og Hotel Cipriani (40) i mellemtiden blevet underkendt af Domstolen og i domme fra Retten af nyere dato. I sagen Comitato »Venezia vuole vivere« (41) præciserede Domstolen, at en foranstaltning kun skal anses for ikke at udgøre en fordel, i den udstrækning en statslig foranstaltning udgør en kompensation for de leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, som er udført af virksomheder, der er blevet pålagt at udføre tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, såfremt disse virksomheder reelt ikke har en økonomisk fordel, og denne foranstaltning ikke har til virkning at sætte dem i en konkurrencemæssigt fordelagtig stilling i forhold til de konkurrerende virksomheder (42). Domstolen tilføjede, at den omstændighed, at en medlemsstat ved iværksættelse af ensidige foranstaltninger søger at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater, ikke kan bevirke, at disse foranstaltninger mister deres karakter af støtte (43). Desuden kan foranstaltninger, der skal kompensere for eventuelle ulemper, som de virksomheder, der er etableret i et bestemt område i en medlemsstat, må bære, udgøre selektive fordele (44).

(91) Desuden har Retten konstateret, at retspraksis fra sagen Danske Busvognmænd ikke finder anvendelse, når omkostninger, der normalt er en byrde for en virksomheds budget, godtgøres af staten. Retten har gentaget princippet om, at formålet med kompensationen, dvs. at fjerne konkurrenceulemper, ikke medfører, at den ikke har karakter af statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1 (45).

(92) I en senere dom har Retten anerkendt, at målet om at kompensere for virksomhedernes konkurrenceulemper ved at nedsætte bestemte bidrag ikke kan medføre, at disse fordele ikke har karakter af støtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1. Derfor kan en foranstaltning, der har til formål at udligne en strukturel ulempe, ikke undgå at blive betegnet som statsstøtte, medmindre de i Altmark-sagen (46) fastlagte kriterier er opfyldt.

(93) Derfor kan den argumentation, som Tyskland og visse interesserede parter har påberåbt sig, ikke accepteres.

(94) Kommissionen konkluderer, at foranstaltningen medfører selektive fordele for producenter af EEG-el, som kan påvirke konkurrencen og handelen mellem medlemsstaterne.

7.1.2. Tilregnelse

(95) I åbningsafgørelsen fastholdt Kommissionen, at fordelene kan tilregnes den tyske stat, fordi feed-in-tarifferne og tillæggene, EEG-afgiften og begrænsningerne på denne afgift stammer fra medlemsstatens lovgivning og gennemførelsesbestemmelser, samt fordi begrænsningen på afgiften først blev fastsat, efter forbundskontoret, et offentligt organ, havde kontrolleret, at de retlige betingelser var opfyldt.

(96) Tyskland og interesserede parter har anfægtet tilregnelsen, idet staten kun har vedtaget lovgivning, og netoperatørerne handler på eget initiativ.

(97) Spørgsmålet om tilregnelse kan kræve en grundig vurdering, der kun vedrører offentligt ejede virksomheders adfærd. Der er imidlertid ingen tvivl om, at handlinger foretaget af statens offentlige forvaltning og af lovgiveren altid kan tilregnes staten (47).

7.1.3. Anvendelse af statsmidler

(98) Vedrørende støtten til producenter af EEG-el nåede Kommissionen til den foreløbige konklusion i åbningsafgørelsen, at transmissionsnetoperatørerne i henhold til EEG-loven af 2012 er blevet udpeget af staten til at forvalte EEG-afgiften, og at indtægterne fra EEG-afgiften udgør statsmidler (betragtning 138).

(99) Staten har ikke blot bestemt, hvem fordelen kan gives til, samt kriterierne for støtteberettigelse og niveauet for støtten, men har også tilvejebragt de økonomiske midler til at dække omkostningerne til støtten til EEG-el. I modsætning til omstændighederne i sagen Doux Élevage (48) fastsættes og pålægges EEG-afgiften af lovgiveren, dvs. staten, og er ikke blot et privat initiativ fra transmissionsnetoperatørerne, som staten gør obligatorisk for at undgå snylteri. Staten har fastlagt formålet med afgiften og bestemt, hvem der skal modtage den. Afgiften har til formål at finansiere en politisk støtte fra staten og er ikke en foranstaltning, transmissionsnetoperatører har vedtaget. Transmissionsnetoperatørerne har ikke frie hænder til at fastlægge afgiften, som de vil, og er underlagt et strengt tilsyn med, hvordan den beregnes, inddrives og forvaltes. Staten fører desuden tilsyn med, hvordan de sælger EEG-el. Bestemmelserne vedrørende fastsættelsen af EEG-afgiften sikrer, at afgiften giver tilstrækkelig finansiel dækning til betaling for støtten til EEG-el samt til omkostningerne hidrørende fra forvaltningen af ordningen. Disse bestemmelser gør det ikke muligt at opkræve yderligere indtægter ud over til dækning af disse omkostninger. Transmissionsnetoperatørerne kan ikke anvende EEG-afgiften til at finansiere andre aktiviteter, og kapitalstrømmene skal bogføres på særskilte konti (betragtning 137 til åbningsafgørelsen).

(100) I henhold til Domstolens retspraksis er både fordele, som ydes direkte af staten eller gennem offentlige eller private organer, som staten opretter eller udpeger, omfattet af begrebet statsmidler som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1 (49). Derfor er den omstændighed, at fordelen ikke finansieres direkte af statsbudgettet, ikke tilstrækkelig til at udelukke muligheden for, at statsmidler er involveret (50). Desuden er den omstændighed, at midlerne oprindeligt er af privat karakter, ikke til hinder for, at de anses for at udgøre statsmidler i den forstand, hvori udtrykket anvendes i traktatens artikel 107, stk. 1 (51). Den omstændighed, at midlerne på intet tidspunkt er statens ejendom, er heller ikke til hinder for, at de anses for at udgøre statsmidler, såfremt de er under statens kontrol (52) (se betragtning 82-84 til åbningsafgørelsen).

(101) Dermed har Domstolen i adskillige sager konstateret, at bidrag, som opkræves fra private operatører kan anses for at udgøre statsstøtte, idet der specifikt er blevet udpeget eller oprettet et organ til at forvalte disse bidrag i overensstemmelse med statens lovgivning (53) (se betragtning 85-89 til åbningsafgørelsen). »[D]a de midler, som det drejer sig om, hidrører fra de obligatoriske bidrag, som lovgivningen i staten foreskriver, og da de, som den foreliggende sag viser, bestyres og fordeles i henhold til denne lovgivning, må de betragtes som støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler i [artikel 107's] forstand, endog selv om de bliver administreret af institutioner, der ikke henhører under den offentlige myndighed.« (54)

(102) Derfor konkluderede Kommissionen i åbningsafgørelsen med en henvisning til Rettens konklusioner (55), at det relevante kriterium for vurderingen af, om der er tale om offentlige midler, uanset deres oprindelse, er, i hvilket omfang den offentlige myndighed har indflydelse på fastlæggelsen af de omhandlede foranstaltninger og deres finansieringsordning.

(103) Selv om Domstolen udelukkede, at der var tale om statsmidler i sagerne PreussenElektra og Doux Élevage, skyldtes dette disse sagers særlige omstændigheder. I PreussenElektra-sagen (56) var der hverken tale om en afgift eller et bidrag. Der var heller ikke blevet oprettet eller udpeget et organ til forvaltning af midlerne, da de forpligtelser, der blev pålagt de private operatører, skulle opfyldes med operatørernes egne penge. I sagen Doux Élevage var der tale om et bidrag, som staten havde gjort obligatorisk, men den private organisation havde friheden til at bruge indtægterne fra dette bidrag, som den ønskede. Der var derfor ikke tale om, at staten på nogen måde kontrollerede de inddrevne midler.

(104) Ved at anvende disse principper på den støtteordning, der blev fastlagt i medfør af EEG-loven af 2012, nåede Kommissionen til følgende foreløbige konklusioner:

(105) Gennem EEG-loven af 2012 har staten indført en særlig afgift, EEG-afgiften, og har fastlagt dens formål, som er finansiering af forskellen mellem de omkostninger, transmissionsnetoperatørerne har i forbindelse med køb af EEG-el, og de indtægter, de genererer ved salget af denne elektricitet. Beregningsmetoden, der bruges til at fastsætte niveauet for afgiften, er ligeledes fastlagt i EEG-loven af 2012, hvilket også er tilfældet for princippet om, at under- og overskud udlignes i det følgende år. Dette sikrer, at transmissionsnetoperatørerne ikke lider nogen tab, men det indebærer ligeledes, at de ikke kan anvende indtægterne fra afgiften til andet end EEG-finansieringen. Kommissionen har konkluderet, at staten, i modsætning til PreussenElektra-sagen, har ydet de nødvendige økonomiske midler til disse virksomheder til finansiering af støtten til EEG-el (se betragtning 97-103 til åbningsafgørelsen).

(106) Desuden har Kommissionen fastholdt, at transmissionsnetoperatørerne er blevet udpeget til at forvalte afgiften. De skal: — købe EEG-el produceret i deres område, enten direkte fra producenten, når den er direkte forbundet til transmissionslinjen, eller fra distributionssystemoperatører til feed-in-tariffer, eller betale markedstillægget. Som følge heraf er EEG-el samt den finansielle byrde af støtten, som er fastsat i EEG-loven af 2012, centraliseret hos de fire transmissionsnetoperatører — anvende privilegiet for grøn elektricitet på leverandører, der anmoder herom, og som opfylder de relevante betingelser, som er fastlagt i § 39, stk. 1, i EEG-loven af 2012 — udligne mængden af EEG-el indbyrdes, således at de hver især køber den samme andel af EEG-el — sælge EEG-el på spotmarkedet i medfør af de regler, der er fastlagt i EEG-loven af 2012 og denne lovs gennemførelsesbestemmelser, hvilket kan ske i fællesskab — i fællesskab beregne EEG-afgiften, som skal være ens for hver eneste kWh, der forbruges i Tyskland, dvs. forskellen mellem indtægterne fra salget af EEG-el og omkostningerne forbundet med købet af EEG-el — i fællesskab offentliggøre EEG-afgiften i et særligt format på et fælles websted — offentliggøre samlede oplysninger om EEG-el — sammenligne den forventede EEG-afgift med det, den reelt set skulle have været et bestemt år, og tilpasse afgiften for det følgende år — offentliggøre prognoser for flere år i forvejen — opkræve EEG-afgiften fra elleverandører — (hver især) føre særskilte regnskaber for alle kapitalstrømme (udgifter og indtægter) med tilknytning til EEG-loven af 2012.

(107) Endelig har Kommissionen konkluderet, at transmissionsnetoperatørerne er underlagt et strengt statsligt tilsyn med deres forvaltning af afgiften (betragtning 110-113 til åbningsafgørelsen). Forbundsnetagenturet fører tilsyn og er også tillagt de nødvendige håndhævelsesbeføjelser. Forbundsnetagenturet fører navnlig tilsyn med, hvordan transmissionsnetoperatørerne sælger den EEG-el, som der betales feed-in-tariffer for på spotmarkedet, at transmissionsnetoperatørerne beregner, fastsætter og offentliggør EEG-afgiften på korrekt vis, at transmissionsnetoperatører, opkræver EEG-afgiften fra elleverandørerne på korrekt vis, at feed-in-tariffer og tillæg opkræves fra transmissionsnetoperatørerne på korrekt vis, og at EEG-afgiften udelukkende nedsættes for elleverandører, der opfylder kravene i § 39 i EEG-loven af 2012. Forbundsnetagenturet modtager desuden oplysninger fra transmissionsnetoperatørerne om støtten til EEG-el og om opkrævningen af leverandørerne. Endelig kan forbundsnetagenturet fastsætte bøder og vedtage beslutninger, herunder beslutninger vedrørende niveauet for EEG-afgiften. Kommissionen har desuden konkluderet, at forbundskontoret, et statsligt organ, giver energiintensive brugere ret til en begrænset EEG-afgift efter ansøgning fra de potentielle modtagere.

(108) Tyskland anfægter, at der er tale om involvering af statsmidler. For det første påpeger Tyskland, at EEG-støtteordningen kun omfatter private virksomheder, enten operatører af anlæg, der producerer EEG-el, netoperatører, transmissionsnetoperatører eller elleverandører, som er kategorier, der alle primært består af privatejede virksomheder, selv om staten eller offentlige organer fortsat ejer et betragteligt antal af disse virksomheder. I forbindelse med de forpligtelser, der pålægges virksomhederne, differentierer EEG-loven af 2012 ikke mellem privat- og offentligt ejede virksomheder. I det omfang offentlige organer er involveret i processen (forbundsnetagenturet, forbundskontoret, miljøstyrelsen), kontrollerer de angiveligt hverken indhentningen eller anvendelsen af midlerne, men forestår blot overvågningen af ordningens lovlighed og funktion.

(109) For det andet understreger Tyskland, at niveauet for EEG-afgiften hverken fastlægges af EEG-loven af 2012 eller af et offentligt organ. Niveauet for EEG-afgiften fastsættes af markedet, idet transmissionsnetoperatørerne først sælger EEG-el på spotmarkedet og derefter fastsætter de øvrige omkostninger, som skal dækkes af EEG-afgiften.

(110) Flere interesserede parter er enige i Tysklands analyse, der anser EEG-loven af 2012 for ikke at udgøre statsstøtte. De anfægter især Kommissionens foreløbige konklusioner om, at EEG-afgiften forvaltes af private organer, der udpeges af staten. De anfægter også, at forbundsnetagenturet, frem for at kontrollere indtægter, der hidrører fra EEG-afgiften, eller niveauet for selve afgiften, blot overvåger lovligheden uden at udøve indflydelse på forvaltningen af midlerne. Endelig kan den omstændighed, at nedsættelsen af EEG-afgiften bygger på EEG-loven af 2012 og gennemføres af forbundskontoret, angiveligt ikke ændre, at midlerne er af privat karakter, idet betalingerne foregår mellem private virksomheder og på intet tidspunkt forlader den private sektor, således at staten ikke kan kontrollere dem. Derudover anføres det, at overvæltningen af EEG-afgiften fra transmissionsnetoperatørerne til elleverandørerne og derefter fra elleverandørerne til elforbrugerne er en beslutning, der træffes af henholdsvis transmissionsnetoperatørerne og elleverandørerne, som gør afgiften til en del af de private virksomheders prispolitik og på ingen måde en afgift, der pålægges af staten.

(111) Disse argumenter kan imidlertid ikke ændre den foreløbige konklusion, som Kommissionen nåede til i åbningsafgørelsen.

7.1.3.1. Afgift indført af staten

(112) For så vidt angår Tysklands argument om, at EEG-afgiften aldrig indgår i eller passerer gennem statens budget, er det tilstrækkeligt at minde om, hvilket allerede er sket i betragtning 100, at den blotte omstændighed, at fordelen ikke finansieres direkte af statsbudgettet, ikke er tilstrækkelig til at udelukke muligheden for, at statsmidler er involveret, når staten har udpeget eller oprettet et organ til forvaltning af midlerne.

(113) Tyskland har lagt vægt på, at de betalinger af EEG-afgiften, som elleverandører foretager til transmissionsnetoperatørerne, er af privat karakter, idet transmissionsnetoperatørerne ikke har nogen myndighed eller beføjelser, som udspringer af offentlig ret, der kan håndhæve deres betalingskrav over for leverandørerne. Derimod skal de gå via det civile retssystem, ligesom andre private virksomheder. Denne analyse tager imidlertid ikke højde for, at de pågældende betalinger ikke bygger på aftaler, der er indgået efter frie forhandlinger mellem de pågældende parter, men derimod på retlige forpligtelser (gesetzliche Schuldverhältnisse), som staten har pålagt dem. Transmissionsnetoperatørerne er derfor retligt forpligtede til at opkræve EEG-afgiften hos elleverandørerne.

(114) I denne forbindelse er det fast retspraksis (57), at virksomheder, der udpeges til at forvalte støtten, enten kan være offentlige eller private organer. Derfor kan den omstændighed, at transmissionsnetoperatørerne er private operatører, ikke som sådan udelukke, at der kan være tale om statsmidler. Desuden har Domstolen konstateret, at »[s]ondringen mellem støtte ydet af staten og støtte ydet ved hjælp af statsmidler har til formål at sikre, at støttebegrebet ikke alene omfatter støtte ydet direkte af staten, men ligeledes støtte ydet af offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten« (58). I sagen Sloman Neptun (59) fastslog Domstolen, at statsmidler er involveret, når den pågældende ordning ved sit formål eller sin opbygning tilsigter at skabe en fordel, der udgør en supplerende byrde for staten eller for private organer, der er udpeget eller oprettet af staten (60). Derfor er det tilstrækkeligt, at fordelen nedsætter de midler, et privat organ er berettiget til, for at statsmidler kan være involveret. Den nedsatte EEG-afgift, som de energiintensive brugere skal betale, medfører netop en nedsættelse af de beløb, elleverandørerne inddriver fra de energiintensive brugere.

(115) Den omstændighed, at elleverandørerne ikke er forpligtede til at vælte EEG-afgiften over på elforbrugerne, fører ikke til den konklusion, at de opkrævede indtægter er private, når elleverandørerne selv er underlagt en forpligtelse om at betale afgiften til transmissionsnetoperatørerne i henhold til EEG-loven af 2012. Denne forpligtelse er heller ikke baseret på en aftale, som operatørerne frit har kunnet indgå, men er derimod en retlig forpligtelse (gesetzliches Schuldverhältnis), der direkte hidrører fra statens lovgivning. Desuden er den omstændighed, at midlerne oprindeligt er af privat karakter, ikke til hinder for, at de anses for at udgøre statsmidler, hvilket er nævnt i betragtning 100. I modsætning til PreussenElektra-sagen, hvor private operatører skulle anvende deres egne midler til at betale købsprisen for et produkt, er transmissionsnetoperatørerne blevet udpeget til i fællesskab at forvalte en afgift, som elleverandørerne er forpligtede til at betale, uden at modtage noget tilsvarende til gengæld.

(116) Ifølge Tyskland har nationale domstole undersøgt EEG-afgiften og de midler, der opkræves herigennem, og har konkluderet, at staten ikke har nogen kontrol over midlerne. I en af de sager, Tyskland refererer til (61), bemærkede den nationale domstol, at den tyske stat i et vist omfang har udliciteret finansieringen af VE-støtten til private operatører ved at oprette en selvforsynende ordning til forfølgelse af en målsætning for den offentlige politik. Af denne årsag fandt den nationale domstol, at EEG-afgiften ikke udgør en et særligt bidrag (Sonderabgabe) i den forstand, hvori udtrykket anvendes i den tyske forfatningsret, fordi indtægterne fra EEG-afgiften ikke allokeres til statsbudgettet, og fordi de offentlige myndigheder ikke, end ikke indirekte, råder over midlerne. Kommissionen bemærker derfor, at den nationale domstols konklusion var begrænset til anvendelsen af den nationale forfatningsret og navnlig fortolkningen af det retlige begreb »et særligt bidrag«. Den nationale domstol berørte ikke spørgsmålet om, hvorvidt EEG-loven af 2012 omfattede statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1. Selv om der kan være ligheder mellem den undersøgelse, den nationale domstol har foretaget med henblik på den tyske forfatningsret, og den vurdering, som Kommissionen skal gennemføre i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, følger det af Domstolens retspraksis, at det ikke er nødvendigt, at midlerne passerer gennem statsbudgettet eller er statens ejendom, for at de kan anses for at være statsmidler. Da der også kan være tale om statsmidler, når et offentligt eller privat organ er blevet oprettet eller udpeget til at forvalte dem, er begrebet statsmidler mere vidtgående end den undersøgelse, den nationale domstol har gennemført i henhold til tysk forfatningsret (62).

7.1.3.2. Udpegelsen af transmissionsnetoperatørerne til forvaltning af afgiften

(117) Tyskland anfægter Kommissionens konklusion om, at transmissionsnetoperatørerne i fællesskab er blevet udpeget til at forvalte statsmidler. Efter Tysklands opfattelse er transmissionsnetoperatørerne ikke pålagt en forpligtelse af staten. I stedet afvikler de forskellige operatører, der er omfattet af EEG-loven af 2012, blot private krav, som udspringer af de rettigheder, loven tilbyder dem, indbyrdes, ligesom andre økonomiske aktører.

(118) Ikke desto mindre mener Kommissionen, at EEG-loven af 2012 tydeligt pålægger transmissionsnetoperatørerne en række forpligtelser og tilsynsopgaver i forbindelse med EEG-ordningen, hvilket gør dem til kernen i systemets funktion (jf. betragtning 106). De fire tyske transmissionsnetoperatører centraliserer al EEG-el og alle omkostninger i forbindelse med køb af EEG-el og betaling af markedstillæg samt omkostninger forbundet med forvaltningen af EEG-afgiften i hvert deres område. De centraliserer hver især indtægterne fra EEG-afgiften for deres område. Derfor er det tydeligt, at transmissionsnetoperatørerne ikke blot afvikler private krav indbyrdes, men at de gennemfører deres retlige forpligtelser i henhold til EEG-loven af 2012.

7.1.3.3. Statsligt tilsyn, navnlig ved forbundsnetagenturet

(119) Tyskland og interesserede parter hævder desuden, at de offentlige myndigheders, navnlig forbundsnetagenturets og forbundskontorets, beføjelser er for begrænsede til at give dem en betydelig grad af kontrol over EEG-afgiften. Forbundsnetagenturet og forbundskontoret overvåger kun lovligheden af aktiviteter gennemført af involverede private operatører og pålægger om nødvendigt administrative sanktioner (forbundsnetagenturet) eller klarlægger, om en energiintensiv bruger har ret til en nedsat afgift (forbundskontoret). De kan ikke udøve indflydelse på kapitalstrømme, og de fastsætter ikke niveauet for EEG-afgiften. Efter Tysklands opfattelse har den omstændighed, at EEG-loven af 2012 fastlægger metoden til beregning af afgiften og gennemsigtighedskravene samt den overvågning, forbundsnetagenturet foretager, udelukkende til formål at forebygge, at en af de private operatører beriges uberettiget i forbindelse med rækken af betalinger. Dette skal imidlertid håndhæves af de private operatører, der kan anlægge en sag gennem det civile retssystem.

(120) I modsætning til Tysklands og de interesserede parters påstande træffer forbundskontoret en administrativ afgørelse for at konstatere, om en energiintensiv bruger har ret til en begrænset EEG-afgift efter ansøgning fra de potentielle modtagere. Denne afgørelse kan kun appelleres ved en tysk forvaltningsret, ikke ved en civil domstol, og træder automatisk i kraft. Desuden har forbundsnetagenturet betydelige håndhævelsesbeføjelser i henhold til loven om energiforsyning, som det kan bruge til at udstede bøder til alle operatører, der er omfattet af ordningen, og sikre overholdelse af EEG-loven af 2012.

(121) Desuden bekræftede Domstolen for nylig i Elcogás-sagen, at statsmidler er involveret, selv når det statslige organ, der har fået overdraget at distribuere de opkrævede beløb, ikke råder over en skønsbeføjelse i denne forbindelse (63).

(122) I modsætning til hvad Kommissionen anførte i betragtning 134 til åbningsafgørelsen, hævder Tyskland og de interesserede parter mere specifikt, at forbundsnetagenturet ikke kan fastsætte niveauet for EEG-afgiften. Som det allerede er blevet konstateret i betragtning 43, viser § 6, stk. 3, i AusglMechAV, at forbundsnetagenturet kan træffe eksigible afgørelser for at tilpasse afgiftens niveau. Desuden er det omfang, forbundsnetagenturet har udøvet sine beføjelser i, uvæsentligt, når blot den råder over dem. Det er muligt, at forbundsnetagenturet ganske enkelt ikke har fundet det nødvendigt at træffe nogen eksigible afgørelser.

7.1.3.4. Konklusionen vedrørende statskontrol generelt

(123) Tyskland og adskillige interesserede parter har kritiseret Kommissionen for, at den angiveligt uretmæssigt betragter de forskellige trin og forhold i EEG-ordningen som en helhed for at kunne argumentere for, at ordningen er underlagt statskontrol. De hævder, at såfremt Kommissionen havde undersøgt de enkelte trin særskilt og kun fokuseret på ét forhold ad gangen (producent af EEG-el — distributionssystemoperatør/transmissionsnetoperatør; transmissionsnetoperatør — forbundsnetagentur; transmissionsnetoperatør — leverandør; leverandør — forbruger), havde den nået frem til den konklusion, at der ikke er tale om statskontrol. Forbundskontorets rolle er angiveligt blot at vurdere støtteberettigelsen, og forbundskontoret har ingen mulighed for at udøve skøn i denne forbindelse.

(124) Det er derimod Tyskland og de interesserede parter, der tager fejl, idet deres betragtning af den økonomiske ordning, der er etableret ved EEG-loven af 2012, fokuserer for meget på de enkelte dele. I Bouygues-sagen konstaterede Domstolen: »Da statslige indgreb imidlertid kan antage forskellige former og skal undersøges i kraft af deres virkninger, kan det ikke udelukkes, […] at flere på hinanden følgende statslige indgreb med henblik på anvendelsen af artikel 107, stk. 1, TEUF skal betragtes som ét indgreb« (64). Domstolen udtalte desuden, at dette »bl.a. [vil] være tilfældet, hvis de på hinanden følgende indgreb, henset til bl.a. deres kronologi og formål samt virksomhedens situation på tidspunktet for indgrebene, er så tæt forbundne, at det er umuligt at adskille dem fra hinanden« (65). Det er netop sådan, det forholder sig med EEG-ordningen. EEG-loven af 2012 samt forbundsnetagenturets, forbundskontorets, miljøstyrelsens og Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährungs beføjelser og handlinger er så tæt forbundne og indbyrdes afhængige, at de kun kan anses som værende umulige at adskille fra hinanden.

(125) Tyskland er desuden af den opfattelse, at Kommissionen fejlagtigt har sluttet, at der er tale om statskontrol, ud fra hvordan over- og underskud forvaltes på EEG-kontoen. For det første påpeger Tyskland, at der ikke er nogen forbindelse mellem EEG-kontoen og statsbudgettet. Staten kompenserer ikke underskud på EEG-kontoen, og eventuelle overskud overføres ikke til statsbudgettet, som det var tilfældet i Essent-sagen. Derimod bestemmer både under- og overskud niveauet for EEG-afgiften i det følgende år. De udlignes derfor mellem de involverede private aktører. Staten har ingen indflydelse desangående.

(126) Kommissionen mener dog, at statskontrol over midlerne ikke betyder, at der skal ske overførsel af de respektive midler til og fra statsbudgettet (66) i forbindelse med de respektive midler. For at staten udøver kontrol over midlerne, er det tilstrækkeligt, at den fuldt ud regulerer, hvad der skal ske i tilfælde af et under- eller overskud på EEG-kontoen. Det springende punkt er, at staten har skabt en ordning, hvor netoperatørernes omkostninger fuldt ud kompenseres af EEG-afgiften, og hvor elleverandørerne har beføjelser til at vælte afgiften over på forbrugerne.

(127) Tyskland påpeger desuden, at regulering og overvågning af private kapitalstrømme ikke i sig selv kan udgøre statsstøtte. Tyskland sammenligner den ordning, der er oprettet ved EEG-loven af 2012, med andre områder inden for økonomisk regulering, såsom forbrugerbeskyttelse inden for bankvæsen, bilisters forpligtelse til at tegne bilforsikring eller prisregulering inden for telefoni og sundhed. Tyskland hævder, at reguleringen af privat økonomisk aktivitet ikke i sig selv er ensbetydende med statskontrol. Ifølge Tyskland sikrer forbundsnetagenturet ene og alene, at forbrugerne beskyttes. Der er imidlertid en betydelig forskel mellem de områder, hvor staten blot tilvejebringer en beskyttende ramme for forbrugerne, og den nærværende situation. Her har staten vedtaget en særskilt lovgivning, EEG-loven af 2012, hvis primære mål ikke er at beskytte forbrugerne. Her sikrer staten, at der skabes en vedvarende strøm af penge i hele sektoren for at indfri de politiske mål med lovgivningen. Desuden er det fast retspraksis (67), at midler, der hidrører fra obligatoriske bidrag, som lovgivningen i en medlemsstat foreskriver, og som bestyres og fordeles i henhold til denne lovgivning, må betragtes som støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, også selv om de bliver administreret af institutioner, der ikke henhører under den offentlige myndighed. Derfor kan EEG-loven af 2012 ikke sammenlignes med statslige foranstaltninger, som staten ikke udøver indflydelse på eller sikrer finansiering til.

(128) Efter Tysklands opfattelse kan situationen sammenlignes med omstændighederne i sagen Doux Élevage. I den pågældende sag konstaterede Domstolen, at indtægter fra bidragene ikke indebar overførsler til eller fra statens budget, at staten ikke gav afkald på indtægt af nogen art, at midlerne bevarede deres privatretlige karakter under hele forløbet, og at tilfælde af manglende betaling skulle indbringes for de civile eller handelsretlige domstole (68). Desuden var bidragene »ikke konstant under de offentlige myndigheders kontrol« og stod ikke »til rådighed for de statslige myndigheder« (69). Faktisk havde de offentlige myndigheder ikke beføjelser til at udøve »nogen anden kontrol [over bidragene] end kontrol af deres forskriftsmæssighed og overensstemmelse med loven« (70). På trods af Tysklands argumenter kan nærværende sag ikke sammenlignes med sagen Doux Élevage. Forskellen skal findes i den omstændighed, at det i sagen Doux Élevage er »den omhandlede brancheorganisation, der afgør anvendelsen af disse midler, som fuldt ud er forbeholdt formål, den selv har fastsat« (71). I nærværende sag er målet med EEG-afgiften blevet bestemt af staten, og gennemførelsen kontrolleres fuldstændigt af staten. Desuden gjorde de franske myndigheder i sagen Doux Élevage blot et eksisterende frivilligt bidrag obligatorisk for alle operatører inden for de relevante sektorer, mens staten i nærværende sag har oprettet hele ordningen vedrørende beregning og udligning af omkostningerne mellem de private operatører.

(129) I forbindelse med vurderingen af spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om statskontrol, mener Tyskland, at Kommissionens anvendelse af ordet »stat« er uklart. Som det fremgår af sagen Doux Élevage, skal »stat« primært forstås som den udøvende magt, dvs. regeringen og administrative organer, men som regel ikke som den gældende lovgivning, der er blevet vedtaget af parlamentet. Den omstændighed, at staten har lovgivet om AusglMechV, medfører ikke, at der er tale om statskontrol.

(130) Imidlertid bør »stats«-kriteriet forstås i en bredere sammenhæng. For det første har Domstolen gentagne gange slået fast, at statsbegrebet naturligvis også omfatter lovgiveren (72). Som nævnt i betragtning 124 udøves statskontrol ved hjælp af en række lovgivnings- og kontrolforanstaltninger, som ikke bør vurderes særskilt. I nærværende sag er den relevante lovgivning så detaljeret, at ordningen sikrer statskontrol, uden at der er behov for yderligere involvering af statslige myndigheder. Desuden er forbundsnetagenturet tillagt betydelige beføjelser for at kunne påvirke processen.

(131) Tyskland hævder derimod, at EEG-loven af 2012 afviger væsentligt fra situationen i Essent-sagen. I sidstnævnte sag blev niveauet for afgiften fastlagt ved lov uanset de omkostninger, den havde til formål at dække. Desuden blev overskud på over 400 mio. NLG overført til statens budget. I nærværende sag fastlægges niveauet for EEG-afgiften derimod af transmissionsnetoperatørerne ud fra salget på spotmarkedet, og staten har ingen mulighed for at påvirke dette. Desuden forbliver overskud på EEG-kontoen i systemet, idet de påvirker afgiften for det følgende år.

(132) Som anført i betragtning 126 betyder statskontrol over midlerne ikke, at der skal ske overførsel af de respektive midler til og fra statsbudgettet (73). Desuden beregnes EEG-afgiften i nærværende sag i overensstemmelse med lovgivningsmæssige bestemmelser under hensyntagen til den markedspris, transmissionsnetoperatørerne opnår. Som anført i betragtning 13 til åbningsafgørelsen er den måde, hvorpå transmissionsnetoperatørerne beregner EEG-afgiften, efter de kender den pris, de opnår på spotmarkedet, fuldt ud reguleret og fastlagt i EEG-loven af 2012.

(133) Desuden hævder Tyskland, at mens ét specifikt organ var blevet overdraget forvaltningen af afgiften i Essent-sagen, fastlægger EEG-loven af 2012 i praksis forpligtelser for et ukendt antal af private operatører, dvs. netoperatører, transmissionsnetoperatører og elleverandører, og disse forpligtelser er defineret generelt. Der er ikke tale om en bemyndigelse, og et så stort antal private operatører kan ikke siges at være udpeget af staten til at forvalte en afgift. Som anført i betragtning 118 er det transmissionsnetoperatørerne, og ikke andre operatører, der er udpeget til at forvalte EEG-afgiften. Desuden synes der ikke at foreligge et retligt grundlag, som kan forhindre en medlemsstat i at bemyndige mere end én enhed til at forvalte statslige midler.

(134) Tyskland og interesserede parter bemærker desuden de påståede forskelle mellem EEG-loven af 2012 og dommen afsagt for nylig i sagen Vent de colère (74): I Frankrig blev det pågældende bidrag opkrævet fra forbrugerne af en fond, der blev drevet af staten, hvorimod de private transmissionsnetoperatører i Tyskland opkræver EEG-afgiften fra private leverandører, som kan vælte den over på forbrugerne. I Frankrig var niveauet for afgiften fastlagt ved et ministerielt dekret, mens det i Tyskland beregnes af transmissionsnetoperatørerne på baggrund af deres faktiske omkostninger. I Frankrig vil staten intervenere i tilfælde af et underskud, mens et underskud i Tyskland afholdes af transmissionsnetoperatørerne og derefter kompenseres ved hjælp af en stigning i afgiften det følgende år.

(135) Tyskland fejlfortolker retspraksis ved at hævde, at der kun er tale om statsmidler, hvis statens udøvende magt råder over midlerne. Som anført i betragtning 130 er statsbegrebet ikke begrænset til den udøvende magt, idet det også omfatter lovgiveren. Det er heller ikke påkrævet, at staten kan råde over midlerne, som om de var en del af dens eget budget. Som anført i betragtning 114 er det uvæsentligt, om den enhed, der forvalter statens midler er privat eller offentlig. Desuden beregner transmissionsnetoperatørerne EEG-afgiften på grundlag af deres omkostninger på en måde, der er fastlagt i EEG-loven af 2012, og den omstændighed, at staten har indført en markedsmekanisme i ordningen, påvirker ikke det faktum, at der er tale om statsmidler. Staten bestemmer ligeledes, hvad der skal ske i tilfælde af et underskud. Staten betaler ikke selv for underskuddet, men regulerer og kontrollerer, hvordan underskuddet dækkes, hvilket i sidste ende sker gennem EEG-afgiften.

(136) Desuden påstår Tyskland, at dommen i sagen Vent de colère kræver, at staten har skønsbeføjelser til at råde over de økonomiske midler til hver en tid, hvorimod staten i henhold til EEG-loven af 2012 udelukkende har vedtaget lovgivningen og ikke har nogen skønsbeføjelser. Ifølge Tyskland har Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad skelnet mellem reel udøvende kontrol og lovgivningsmæssige aktiviteter. Statskontrol indebærer, at staten har skønsbeføjelser til at råde over de økonomiske midler. I præmis 21 i sagen Vent de colère bekræfter Domstolen denne konklusion.

(137) Ifølge Tyskland tydeliggøres fraværet af statskontrol ved, at staten ikke kan bestemme niveauet for EEG-afgiften. Da niveauet for afgiften afhænger af den indtægt, transmissionsnetoperatørerne har fra salget af EEG-elektricitet på spotmarkedet, er det i praksis udelukkende markedet, der bestemmer det. Kommissionen anerkender, at staten ikke altid bestemmer det præcise niveau for EEG-afgiften, men den bestemmer, hvordan det skal beregnes under hensyntagen til elektricitetens salgspris. Desuden kan staten indføre markedsmekanismer i finansieringsordningen uden at opgive kontrollen over finansieringen. I den forbindelse mener Kommissionen ikke, at der er nogen forskel mellem en offentlig afgift, der er fastlagt af statslige myndigheder, og en retlig forpligtelse, staten pålægger gennem lovgivningen. I begge tilfælde tilrettelægger staten en overførsel af økonomiske midler ved hjælp af lovgivningen og bestemmer, hvilke formål disse økonomiske midler kan anvendes til.

(138) Derfor fastholder Kommissionen sin vurdering af, at støtten til producenter af VE-elektricitet og produktionen af elektricitet fra minegas via feed-in-tariffer er finansieret af statsmidler.

7.1.4. Fordrejende virkning på konkurrence og handel

(139) Endelig virker fordelene til både producenterne af EEG-elektricitet og de energiintensive brugere til at kunne fordreje konkurrencen og påvirke handelen, idet modtagerne opererer i sektorer, hvor markederne er blevet liberaliseret, og hvor der foregår samhandel mellem medlemsstaterne.

7.1.5. Konklusion vedrørende statsstøtte

(140) Derfor konkluderer Kommissionen, at EEG-loven af 2012 omfatter statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, både til fordel for producenterne af EEG-elektricitet og, i kraft af den særlige kompensationsregel, til fordel for de energiintensive brugere.

7.2. Eksisterende støtte/ny støtte og støttens lovlighed

(141) I åbningsafgørelsen anførte Kommissionen, at den havde konstateret, at den tyske lov om vedvarende energi, som trådte i kraft den 1. april 2000 (»EEG-loven af 2000«), forløberen for EEG-loven af 2012, ikke omfattede statsstøtte (Kommissionens beslutning i sag NN 27/2000) (75). Kommissionen fandt imidlertid, at de ændringer, som EEG-loven af 2012 medførte, var omfattende, og at støtte ydet på grundlag af EEG-loven af 2012 udgjorde ny støtte, som ikke var omfattet af Kommissionens tidligere beslutning (betragtning 150 til åbningsafgørelsen).

(142) Dette er blevet anfægtet af Tyskland og af flere interesserede parter.

(143) Tyskland og de interesserede parter hævder, at de efterfølgende ændringer, som har fundet sted mellem den første udgave af EEG-loven af 2000 og EEG-loven af 2012, ikke har ændret støtteordningen i væsentlig grad, og at EEG-loven dermed udgør eksisterende støtte.

(144) Tyskland medgiver ikke desto mindre, at der er to forskelle mellem EEG-loven af 2012 og EEG-loven af 2000: a) Der er sket en ændring i udligningsmekanismen: Den oprindelige fysiske strøm af EEG-el til leverandørerne er blevet erstattet med transmissionsnetoperatørernes forpligtelse til selv at sælge EEG-el på spotmarkedet. Til gengæld for betalingen af EEG-afgiften for en bestemt mængde el kan elleverandører kategorisere mængden som EEG-el. Ifølge Tyskland betyder det, at elleverandørerne erhverver elektricitetens »vedvarende kvalitet« og dermed muligheden for at oplyse forbrugerne om, i hvilket omfang de har betalt afgiften (jf. §§ 53, stk. 1, og 54, stk. 1, i EEG-loven af 2012). b) Den særlige kompensationsregel findes ikke i EEG-loven af 2000.

(145) Bortset fra disse to forskelle er den ordning, der er beskrevet i betragtning 7, 8 og 9, ifølge Tyskland identisk med ordningen, der blev fastlagt i EEG-loven af 2000. Tyskland hævder navnlig, at det væsentligste træk, nemlig at elleverandørerne kompenserer transmissionsnetoperatørernes supplerende omkostninger i forbindelse med køb af EEG-el med deres egne økonomiske midler, allerede var en del af EEG-loven af 2000.

(146) Kommissionen fastholder dens konklusion om, at den statsstøtte, der er involveret i EEG-loven af 2012, udgør ny støtte, fordi EEG-loven af 2012 udgør en væsentlig ændring sammenlignet med EEG-loven af 2000.

(147) De ændringer, Tyskland har anerkendt, dvs. ændringen i udligningsmekanismen og indførelsen af den særlige kompensationsregel, udgør væsentlige ændringer.

7.2.1. Ændring i udligningsmekanismen

(148) Som en indledende bemærkning påpeger Kommissionen, at den i 2002 konstaterede, at EEG-loven af 2000 ikke omfattede overførsel af statslige midler, men at denne vurdering blev foretaget kort efter, der blev afsagt dom i PreussenElektra-sagen. Ikke desto mindre har senere domme fra Domstolen i mellemtiden præciseret og endda indskrænket PreussenElektra-dommen: På baggrund af dommene i sagerne Essent, Vent de colère og Elcogás virker det til, at staten i forbindelse med den oprindelige udligningsmekanisme allerede havde overdraget forvaltningen af en støtteordning til transmissionsnetoperatørerne, og at finansieringen af ordningen skete ved hjælp af en afgift, der blev opkrævet af elleverandørerne.

(149) Det springende punkt er, at udligningsmekanismen er blevet ændret i væsentlig grad. Den består ikke længere af en række af forpligtelser om køb af fysisk elektricitet (netoperatører fra producenter af EEG-el, transmissionsnetoperatører fra netoperatører, elleverandører fra transmissionsnetoperatører). Nu afbrydes den fysiske overførsel ved transmissionsnetoperatørerne, som skal markedsføre EEG-elektriciteten. Markedsføringen er blevet taget ud af udligningsmekanismen. Sidstnævnte handler udelukkende om den økonomiske fordeling af omkostningerne mellem de forskellige operatører. Transmissionsnetoperatørerne er af staten blevet tildelt ansvaret for at centralisere og beregne disse omkostninger og opkræve dem fra elleverandørerne.

(150) Desuden sagde EEG-loven af 2000 intet om, hvorvidt elforbrugerne også skulle tage del i omkostningerne til fremstilling af EEG-el. Denne beslutning blev truffet af den kompetente lovgiver, som på daværende tidspunkt stadig havde beføjelserne til at regulere elpriserne for slutbrugerne. EEG-loven af 2012 giver udtrykkeligt leverandørerne tilladelse til at vælte omkostningerne over på deres kunder, og i praksis vælger alle leverandører at gøre dette.

(151) Desuden har forbundsnetagenturet, som ikke spillede en rolle i EEG-loven af 2000, fået beføjelser til at overvåge disse kapitalstrømme og sikre overholdelse af EEG-loven af 2012 med henblik på at beskytte forbrugerne. Forbundskontoret, som ligeledes ikke spillede nogen rolle i EEG-loven af 2000, træffer afgørelse om at nedsætte EEG-afgiften for bestemte virksomheder på baggrund af de i EEG-loven af 2012 fastlagte kriterier.

7.2.2. Den særlige kompensationsregel (Besondere Ausgleichsregelung)

(152) Nedsættelsen af afgiften for energiintensive brugere er en logisk følge af, at elforbrugerne nu skal bære en del af byrden. I henhold til EEG-loven af 2012 er forbundskontoret, som ikke spillede nogen særlig rolle i EEG-loven af 2000, ansvarlig for ved hjælp af administrative afgørelser at kontrollere, at de energiintensive brugere opfylder betingelserne for den særlige kompensationsregel. Nogle af de interesserede parter har påstået, at den omstændighed, at nogle elforbrugere drager fordel af en begrænset afgift, ikke kan påvirke det faktum, at de økonomiske midler, de tilvejebringer, er af privat karakter. Kommissionen mener imidlertid, at det faktum, at den særlige kompensationsregel findes, er et yderligere bevis for, at EEG-loven af 2012 ikke længere bygger på købsforpligtelser, der omfatter private midler, men derimod på et omfattende system til fordeling af omkostninger, der til en vis grad bygger på betragtninger vedrørende en retfærdig fordeling, som er tilrettelagt af staten og overvåget af statslige myndigheder.

(153) De adskillige forskelle mellem EEG-loven af 2000 og EEG-loven af 2012 opsummeres i den følgende tabel. De viser, at EEG-loven af 2012 alt i alt udgør en ny ordning. Element EEG-loven af 2000 EEG-loven af 2012 Overvæltning af afgiften Successive forpligtelser hos operatørerne til at købe EEG-el. Overvæltningen af omkostninger sker uafhængigt af overførslen af EEG-el. Udligningsmekanismen på det tredje niveau. Udligningen af omkostninger er knyttet til købet af EEG-el. Udligningen af omkostninger sker som følge af salget af EEG-el på spotmarkedet. De endelige forbrugere bærer omkostningerne, men nogle drager fordel af en begrænset afgift. Indgår ikke. Den særlige kompensationsregel: Energiintensive brugere kan anmode om nedsættelse af deres afgift. Forbundsnetagenturets rolle Ingen. Overvågning og håndhævelse af fastlæggelsen af afgiften. Forbundskontorets rolle Ingen. Godkender nedsættelser af afgiften. Niveauet for afgiften 0,2 cent/kWh (2000) 6,24 cent/kWh (2014) Feed-in-tariffer på EEG-el Mindre end 1 mia. EUR (2000). Mere end 20 mia. EUR (2013).

(154) Idet EEG-loven af 2012 kun gør sig gældende for nedsættelser af EEG-afgiften for 2013 og 2014, udgør kun nedsættelser, der er indrømmet for disse to år, statsstøtte (76).

7.3. Forenelighed med det indre marked

(155) I åbningsafgørelsen konkluderede Kommissionen, at statsstøtten til producenter af EEG-el kunne betragtes som værende forenelig med det indre marked. Den tvivler derimod på, hvorvidt tildelingen af støtten kan vurderes uafhængigt af dens finansieringsordning, dvs. EEG-afgiften. Kommissionen nåede desuden til den foreløbige konklusion, at EEG-afgiften er i strid med traktatens artikel 30 eller artikel 110.

(156) I åbningsafgørelsen gav Kommissionen også udtryk for en tvivl om, hvorvidt den særlige kompensationsregel kan anses for at være forenelig med det indre marked på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3.

7.3.1. Retsgrundlag og omfanget af vurderingen af den særlige kompensationsregels forenelighed

(157) Vurderingen af foreneligheden omfatter kun ny støtte, der er ydet på baggrund af EEG-loven af 2012. De nedsatte betalinger af EEG-afgiften, der fandt sted i 2012, skete med hjemmel i den forvaltningsakt, forbundskontoret udstedte i slutningen af 2011. De er dermed omfattet af artikel 1, litra b), nr. ii), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (77).

(158) Denne afgørelse omfatter ikke jernbanevirksomheders nedsatte betalinger af EEG-afgiften. Kommissionen forbeholder sig retten til at vurdere § 42 i EEG-loven af 2012 i en særskilt procedure.

(159) Kommissionen har vurderet den særlige kompensationsregels forenelighed med det indre marked på baggrund af afsnit 3.7.2 og 3.7.3 i 2014-retningslinjerne.

(160) Kommissionen har anvendt 2014-retningslinjerne fra den 1. juli 2014. Retningslinjerne omfatter de materielle bestemmelser vedrørende vurdering af sænkede bidrag til finansiering af støtten til energi fra vedvarende energikilder, herunder nedsættelser, der blev godkendt inden den 1. juli 2014 (punkt 248). Den undersøgte statsstøtte skal derfor vurderes på baggrund af 2014-retningslinjerne.

(161) I henhold til retspraksis er Kommissionen