KOMMISSIONENS BESLUTNING

af 5. januar 2000

om anvendelsen af artikel 9 i Rådets direktiv 96/67/EF på lufthavnen i Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH)

(meddelt under nummer K(1999) 5067)

(Kun den tyske udgave er autentisk)

(EØS-relevant tekst)

(2000/122/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets direktiv 96/97/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne(1), særlig artikel 9, stk. 5,

under henvisning til de tyske myndigheders anmodning om godkendelse af deres beslutning af 5. oktober 1999 og efter høring af myndighederne,

efter høring af det rådgivende udvalg, og

ud fra følgende betragtninger:

1. Anvendelsesområdet for den undtagelse, som Tyskland har meddelt

1.1. Anmeldelsen fra de tyske myndigheder

(1) Ved brev af 30. september 1999, som Kommissionen modtog den 5. oktober 1999, anmeldte Tyskland en anmodning om godkendelse af forbundsregeringens beslutning af 26. januar 1999 om at indrømme lufthavnen i Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) en undtagelse, som:

- forbyder udøvelsen af egen-handling og

- forbeholder lufthavnen i Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) retten til levering af tjenesteydelser til tredjemand,

for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i direktivets bilag under punkt 4.1 for så vidt angår fysisk håndtering af fragt mellem lufthavnsbygningen og flyet i forbindelse med såvel indgående som udgående fragt og fragt i transit, punkt 5.4 for så vidt angår lastning og losning af flyet, og punkt 5.5 og 5.6 transport af passagerer og bagage mellem lufthavnsbygningen og flyet.

Undtagelsen indrømmes i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, litra b) og d), fra den 1. januar 2000 til den 31. december 2001. Den efterfølger Kommissionens beslutning af 14. januar 1998(2) om en undtagelse, som Tyskland indrømmede den 9. oktober 1997.

(2) Kommissionen offentliggjorde i overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 3, et uddrag af denne meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende(3) og opfordrede de berørte parter til at fremsætte bemærkninger.

(3) Kommissionen har i henhold til direktivets artikel 9, stk. 5, hørt den tyske regering den 24. november 1999 og de tyske myndigheder fremsendte deres bemærkninger ved brev af 29. november 1999.

Grundlaget for undtagelsen

(4) De almindelige regler for adgangen til ground handling-markedet er fastsat i direktivets artikel 6 og 7. Det fremgår klart af disse artikler, at der principielt skal være friest mulig adgang for størsteparten af de forskellige kategorier af ground handling-ydelser. For en lufthavn med et trafikvolumen som i Düsseldorf, foreskriver direktivet, at retten til egen-handling godkendes fra 1. januar 1998, og at ground handling-markedet åbnes for tredjemand fra den 1. januar 1999. Under henvisning til en lufthavns særlige situation eller opgaver og især sikkerhedsmæssige problemer, men også plads- og kapacitetsproblemer, som kan gøre sig gældende i bestemte dele af de fleste lufthavne, kræver direktivet imidlertid ikke fuldstændig fri adgang, men foreskriver et mindstemål af åbning såvel med hensyn til egen-handling som med hensyn til levering af tjenesteydelser til tredjemand for fire kategorier af ground handling-ydelser på forpladsen, dvs. i en særlig følsom zone i lufthavnen. Disse kategorier omfatter forpladshandling, bagagehåndtering, brændstof- og oliepåfyldning samt visse aktiviteter i forbindelse med håndtering af fragt og post.

(5) I direktivets artikel 9 er der desuden taget hensyn til, at der i bestemte tilfælde kan være alvorlige plads- og kapacitetsproblemer, der forhindrer en åbning af markedet i det foreskrevne omfang. I disse tilfælde kan der indrømmes midlertidige undtagelser for at give lufthavnen tid til at afhjælpe problemerne. Sådanne undtagelser kan derfor kun indrømmes i særlige tilfælde og har ikke til formål generelt at give lufthavnene ekstra tid til at efterkomme direktivets bestemmelser ud over, hvad der er fastsat i direktivets artikel 1.

(6) En undtagelse kan kun indrømmes under henvisning til specifikke plads- og kapacitetsproblemer. På dette grundlag indrømmede de tyske myndigheder en første undtagelse den 9. oktober 1997, som Kommisionen traf beslutning om den 14. januar 1998(4). Beslutningen bekræftede undtagelsen men begrænsede dens varighed til den 1. januar 2000.

Det er også på dette grundlag samt på basis af direktivets artikel 9, stk. 6, at de tyske myndigheder indrømmede ovennævnte undtagelse i henhold til § 3 i "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(5), som gennemfører direktivet i tysk ret.

1.2. Situationen i Düsseldorf lufthavn

(7) Ifølge de tyske myndigheders undtagelse af 17. april 1998, som efterfulgte Kommissionens beslutning af 14. januar 1998, er handlingsydelserne i den foreliggende sag allerede omfattet af en undtagelse, der giver lufthavnen ret til at forbyde egen-handling og forbeholde lufthavnen retten til aktiviteter i relation til fragthåndtering, transport af passagerer og bagage mellem flyet og terminalen (punkt 5.4), assistance ved start (punkt 5.5) og manøvrering af flyet (punkt 5.6). Undtagelsen i den foreliggende sag forlænger således den første undtagelse, der er indrømmet for disse aktiviteter.

(8) Den undtagelse, der ifølge de tyske myndigheders beslutning af 17. april 1998 begrænser retten til at levere ground handling-ydelser hvad angår udvendig og indvendig rengøring af flyet (punkt 6.1), luftkonditionering og afisning (punkt 6.2) samt anbringelse af kabineudstyr i kabinen (punkt 6.3) til to brugere og to leverandører, er ikke omfattet af anmodningen om en ny undtagelse og fra den 1. januar 2000 åbnes der således for fri konkurrence hvad disse aktiviteter angår.

2. De tyske myndigheders begrundelse

(9) De tyske myndigheders undtagelse er baseret på plads- og kapacitetsproblemer som følge af branden i terminalen den 11. april 1996 og de voksende behov i forbindelse med en åbning af markedet for flere operatører samt problemer i forbindelse med gennemførelse af den planlagte omstruktureringsplan.

(10) Undtagelsen begrundes i argumenter, som blev fremført i sagsmaterialet fra Düsseldorf lufthavn:

- "Nachtrag zum Maßnahmenplan des Antrages auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH", september 1999

- "Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH", juli 1999

- "Dokumentation des Maßnahmenplans", oktober 1998 og april 1999

- Etude Netherlands Airport Consultant BV "Consequences of liberalizing groundhandling to permit several service providers", juli 1997.

(11) Der er ingen grund til at anvende tilbage til det forhold, at de påståede pladsproblemer udelukkende skyldes 1996-branden og at den nuværende situation og den relevante undtagelse ikke begrundes i strukturelle problemer, da det allerede indgik i Kommissionens beslutning af 14. januar 1998(6).

2.1. Følgerne af branden den 11. april 1996

(12) Branden ødelagde lufthavnens hovedbygning og gjorde de tre fingre (A, B, og C) unanvendelige. Da terminalen ikke kunne benyttes måtte man:

- bruge flere "nose-in" standpladser udelukkende som fjernstandpladser, herunder alle finger Bs, hvilke medførte øget bustransport af passagerer på forpladsen

- i en periode omdirigere alle ankomster til finger C, som er den eneste finger med et bagagetransportsystem

- opføre to midlertidige finger-moduler mod øst og vest (D og E) til boarding af passagerer. De to midlertidige moduler er pladskrævende og kræver lang bustransporttid

- helt lukke tre standpladser (50, 51 og 60) i forbindelse med finger B's genopbygning og oplagring af arbejdsmateriel.

(13) Finger C og den tilstødende del af terminalen blev genåbnet i november 1996, og dermed kunne bagagetransportsystemet ved ankomster også benyttes igen. Yderligere tre bagagetransportbånd er blevet installeret her, hvilket har medført nedlæggelse af parkeringspladser til handling-udstyr på forpladsen.

(14) Ifølge de tyske myndigheders sagsmateriale, som lå til grund for den første undtagelse, ventedes finger A genåbnet i foråret 1998 herunder 7-8 standpladser, således at man kunne undgå, at en del af passagererne, der ankom til fingeren skulle transporteres over til finger C for at få deres bagage, og man reducerede dermed også behovet for bustransport af passagerer. Mængden af boardingudstyr til passagerer i finger A ventes dermed reduceret. Det mindsker den trafikale overbelastning på forpladsen og frigør plads til parkering af nyt ground handling-udstyr.

(15) Derimod ventes arbejdet på finger B først færdigt i juni 2001. Arbejdet er meget omfattende og berører størstedelen af lufthavnen. Finger B og meget af den tilstødende del af terminalen måtte nedrives helt. Fingeren og den midterste del af terminalen genopbygges og udvides, og der føjes en etage til fingeren, så man kan håndtere både Schengen og ikke-Schengen trafikken. Skønt branden fandt sted i 1996, har skadesvurderinger, projektundersøgelser og nedrivninger været tidskrævende. Tre år efter er situationen fortsat midlertidig, og det generer både passagerers adgang til boardinghaller og ground handling-trafikken på forpladsen. Omdannelsen af mange "nose-in" standpladser til fjernstandpladser betyder, at lufthavnen er nødt til i stor grad at benytte bustransport. Man har også været nødt til at anskaffe ekstra udstyr til bagagetransport og det påvirker trafikmængden og parkeringsforholdene. Den større mængde udstyr og behovet for hver gang at køre uden om byggeområdet, skaber problemer for trafikken omkring terminalen. Arealerne i denne del af lufthavnen udnyttes fuldt ud, især omkring de to midlertidige afgangsmoduler (D og E).

(16) Den overordnede ombygningsplan, som de tyske myndigheder fremlagde i forbindelse med den første undtagelse i 1998, anslog at infrastrukturerne kunne tages i brug i 2002, men at ground handling-markedet kunne åbnes for konkurrence i begyndelsen af 2001. Kommissionens beslutning af 14. januar 1998 tvang lufthavnen til at åbne for konkurrence tidligere, nemlig allerede fra 1. januar 2000 bl.a. under henvisning til den plads, der gradvist ville være blevet frigjort i forbindelse med genåbningen af finger A og C, det fremskredne arbejde med finger B og den nye vest-forplads.

(17) De tyske myndigheder anfører, at markedsåbningen ikke længere er mulig inden for de angivne frister som følge af problemerne med tidsplanen for de forskellige arbejder.

2.2. Problemerne i forbindelse med genopbygningsarbejdet

2.2.1. Finger A

(18) I de tyske myndigheders rapport anføres det, at skønt en stor del af finger A blev taget i brug igen fra april 1998 som forventet i ombygningsplanen, kunne nedrivningen af det midlertidige afgangsområde først begynde, når finger A var taget i brug, så arbejdet på forpladsen ud for denne finger samt passagergangbroerne kunne fuldføres, efterhånden som der blev frigjort plads.

(19) Arbejdets forløb betød, at transportbånd 9-12 måtte flyttes. For at passagererne kunne komme over i terminalen uden at skulle via finger C, viste det sig nødvendigt at opføre en ankomstfacilitet til passagerer. Det skete blandet andet på kraftig opfordring fra de vigtigste brugere af denne finger, Lufthansa og dets partnere, for at forbedre forholdene for deres passagerer.

(20) I forbindelse med indretningen af den østlige del af finger A, måtte standplads nr. 80 derfor omdannes til bagageopsamlingspunkt og der måtte bygges en bagagemodtagelseshal. Ankomsthallen blev forbundet med resten af lufthavnen via en passagertunnel ved udgang 37 (hal 5/6).

(21) Opførelsen af disse ekstra faciliteter på forpladsen forværrede trafiksituationen i området, især for bagagetransporten, efterhånden som standpladsernes genåbning førte til øget trafik.

(22) Luftfartsselskaberne forlangte med rette, at finger A blev omorganiseret, men denne omstrukturering var forudset og uplanlagt. Det betød ifølge de tyske myndigheder, at der ikke kunne foretages den forbedring af forholdene, som var fastlagt i Kommissionens beslutning. Eksterne omstændigheder og de driftsmæssige krav har faktisk medført, at parkeringsarealet til handling-udstyr er indskrænket med 500 m2. Samtidig er standplads nr. 80 blevet nedlagt og pladsen omkring den indskrænket.

2.2.2. Finger B

(23) Ombygningsplanen med opførelsen af finger B og den tilstødende del af hovedbygningen, som blev fremlagt i forbindelse med den første undtagelse, svarer ikke længere til den aktuelle situation her. Ifølge planen skulle byggeområdet begrænses for at opnå en bedre pladsudnyttelse til ground handling-udstyret.

(24) Planen over foranstaltninger til afhjælpning af problemerne indgår i den mere omfattende ombygnings- og udvidelsesplan kaldet "airport 2000 plus". Efterhånden som arbejdet skred frem måtte lufthavnsmyndighederne justere planen for at imødekomme behovet for passagerbetjening. Det førte til, at finger B blev omlagt og dermed blev der endnu mindre plads til parkering af ground handling-udstyr under resten af arbejdet. For denne finger anslås pladsunderskuddet til 3000 m2. Omorganiseringen indebærer desuden, at det er umuligt at genåbne trafikknudepunktet under fingeren inden for den fastsatte frist. Det er ellers en forudsætning for at lette trafikken på forpladsen.

(25) De tyske myndigheder anfører, at den nye undtagelse, der skal gælde indtil den 31. december 2001, er begrundet i det forlængede arbejde på finger B, som ikke kan fuldføres før juli 2001. Finger B bliver således først operationel i efteråret 2001.

2.2.3. Den nye vest-forplads

(26) Projektet "airport 2000 plus" inkluderer desuden en udvidelse af forpladsen, så der kan etableres nye flystandpladser og skabes mere plads til parkering af ground handling-udstyr. Halvdelen af den nye vest-forplads skulle bruges til standpladser og resten, er areal på over 14000 m2, til parkering af handling-udstyr. Disse projekter indgik ikke i planen med foranstaltninger, som dengang supplerede de andre afhjælpningsforanstaltninger, da arbejdet først forventedes fuldført ultimo 2000, dvs. efter udløbet af undtagelsesperioden, som Kommissionen godkendte i sin beslutning af 14. januar 1998.

(27) Tekniske problemer i forbindelse med dræningen af arealet og administrative problemer med tilladelsen fra ministeriet, der er ansvarlig for beskyttelse af vandmiljøet, har imidlertid forsinket byggeriet af den nye forplads. De tyske myndigheder anfører i sagsmaterialet, at forpladsen ikke ventes taget i brug før ultimo 2001 selv efter den mest optimistiske hypotese.

(28) Undtagelsen begrundes således i, at lufthavnen generelt ikke kan finde ekstra plads som følge af de nødvendige tilpasninger efter brugernes krav til ekstra infrastruktur i finger A for at forbedre passagerforholdene og finger B's omstrukturering.

(29) I forhold til de første skøn er pladsunderskuddet for alle tre fingre vokset over 3500 m2. Men der er fundet ekstra arealer på ca. 1600 m2 i forbindelse med omlægningen af forpladsen omkring de administrative bygninger og 2000 m2 på vest-forpladsen (fragtområdet) omkring afisningsområdet samt 300 m2 på forpladsens østlige side. For hele lufthavnsområdet er der kun fundet 350 m2 ekstra plads i forhold til situationen primo 1998(7), og dermed er det ikke muligt at åbne markedet i det foreskrevne omfang.

3. Bemærkninger fra de berørte parter

(30) Efter Kommissionens offentliggørelse af et sammendrag af de tyske myndigheders anmeldelse blev de berørte parter opfordret til at fremsende deres kommentarer, jf. direktivets artikel 9, stk. 3.

Et luftfartsselskab mener, at tallene i lufthavnens sagsmateriale ikke påviser pladsmanglen eller behovet for at ændre planen med foranstaltninger. Luftfartsselskabet er overrasket over, at lufthavnen ikke gør opmærksom på et underskud af kontorer og mener i øvrigt, at der kan frigøres ekstra plads ved at bruge nogle af de frie arealer omkring de tidligere militærbarakker og i kraft af det mindre udstyrsbehov, når en anden leverandør af ground handling-ydelser kommer til. Brugeren mener dog, at den nye leverandør ikke vil kunne råde over meget plads og derfor må begrænse sit handling-udstyr og specialisere sig i bestemte flytyper. Det begrænser i sig selv leverandørens konkurrencemuligheder. Brugeren foreslå endvidere, at der oprettes en "pool" af visse typer udstyr, eller at den nye leverandør overtager handling-udstyr. Endelig mener brugeren, at markedsandelen på 40 % i NACO-undersøgelsen i forbindelse med Kommissionens første beslutning er alt for optimistisk anslået; det er mere sandsynligt med en hypotetisk markedsandel på 1 % til den nye ground handling-leverandør.

4. Vurdering af undtagelsen på baggrund af bestemmelserne i direktiv 96/67/EF

4.1. De gældende regler for ground handling

4.1.1. Mulighederne for at begrænse adgangen til markedet

(31) Direktiv 96/67/EF indeholder bestemmelser om differentieret åbning af markedet afhængig af, hvordan ground handlingen udøves (egen-handling eller levering af ydelser til tredjemand), og trafikmængden i lufthavnen.

(32) De almindelige regler for udøvelse af ground handling for de kategorier af ground handling-ydelser, der er anført i de tyske myndigheders anmeldelse, er fastsat i direktivets artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 2. Disse regler er inkorporeret i § 3, stk. 2, i den tyske gennemførelsesforordning. I henhold til direktivet kan medlemsstaten begrænse udøvelsen af egen-handling til to brugere. Disse skal udvælges på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier. Desuden skal ground handling-leverandørerne udpeges efter udbud. Derfor skal Düsseldorf lufthavn i overensstemmelse med bilag 5 til "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(8) af 10. december 1997, som gennemfører direktivet i tysk lovgivning, åbne markedet for levering af ydelser til tredjemand for endnu en leverandør og tillade to brugere at udøve egenhandling for de ydelser, hvor antallet af leverandører og brugere kan begrænses i henhold til direktivets artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 2.

(33) Når specifikke plads- og kapacitetshensyn i en lufthavn, især som følge af pladsmangel og arealets udnyttelsesgrad, umuliggør udøvelse af egenhandling eller levering af handling-ydelser til tredjemand i det omfang, som direktivet foreskriver, kan den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 9, stk. 1, litra b) og d), beslutte kun at lade en enkelt leverandør levere ground handling-ydelser til tredjemand og forbyde udøvelsen af egen-handling eller begrænse udøvelsen til en enkelt bruger.

(34) Undtagelsernes varighed er begrænset og alle nye undtagelser skal gennem en ny procedure, jf. direktivets artikel 9, stk. 6. Undtagelser efter direktivets artikel 9, stk. 1, litra d), kan dog ikke indrømmes for mere end tre år. Undtagelser efter direktivets artikel 9, stk. 1, litra b), som har til formål at begrænse leveringen af ground handling-ydelser til tredjemand til en enkelt leverandør kan kun indrømmes for en periode på maksimalt to år og kan kun forlænges én gang for yderligere maksimalt to år. De tyske myndigheder har indrømmet undtagelsen i overensstemmelse hermed.

I artikel 9, stk. 2, fastsættes det dog, at enhver undtagelse skal:

- præcisere for hvilken eller hvilke kategorier af ground handling-ydelser undtagelsen gælder, og de særlige plads- og kapacitetsproblemer, der ligger til grund for den

- være ledsaget af en plan med relevante foranstaltninger, som tager sigte på at afhjælpe problemerne

Desuden fastsættes det i artikel 9, stk. 2, at undtagelsen ikke må:

- gribe uretmæssigt ind i direktivets mål

- forårsage konkurrenceforvridning

- være mere omfattende end strengt nødvendigt.

(35) Kommissionen understregede i beslutningerne af 14. januar 1998 om lufthavnene i Frankfurt og Düsseldorf(9), at direktivets hovedformål er at liberalisere markedet for ground handling-ydelser. De restriktioner, der pålægges tredjemand, medfører begrænsninger i deres frie ret til at levere disse ydelser. I lighed med statslige foranstaltninger, der begrænser fri udveksling af tjenesteydelser(10), skal foranstaltninger, der udelukker eller forhindrer tjenesteleverandørers virksomhed - eller som i det foreliggende tilfælde brugere, som ønsker at udøve egen-handling - selv om de anvendes uden forskel på indenlandske tjenesteleverandører og tjenesteleverandører fra andre medlemsstater, være begrundet i tvingende almene hensyn, og de skal desuden stå i et rimeligt forhold til de tilsigtede mål.

4.1.2. Proceduren

(36) De tyske myndigheder har forpligtet sig til at lade ikrafttrædelse af deres beslutning om undtagelse være betinget af Kommissionens beslutning.

(37) Som Kommissionen har mindet om i de to beslutninger om lufthavnene i Frankfurt og Düsseldorf(11), skal den i sin undersøgelse fokusere på:

- tilstedeværelsen og omfanget af de plads- og kapacitetsproblemer, undtagelsen begrundes med, og som forhindrer, at markedet åbnes i det omfang direktivet foreskriver; kun plads- og kapacitetsproblemer kan tages i betragtning

- planen med relevante foranstaltninger, som skal afhjælpe problemerne; planen skal være troværdig og uden betingelser og skal omfatte en tidsplan for foranstaltningernes gennemførelse

- overholdelse af principperne i direktivets artikel 9, stk. 2, om undgåelse af konkurrenceforvridning og begrænsning af undtagelsen til det strengt nødvendige.

(38) En undtagelse må således ikke have til formål generelt at give lufthavnen en længere tilpasningsfrist end den, der fastsættes i direktivets artikel 1. Undtagelsen skal give lufthavnen mulighed for at afhjælpe specifikke problemer, der vanskeliggør åbningen af markedet. Enhver undtagelse bør således undersøges på baggrund af de specifikke problemer, der anføres som begrundelse for, at markedet ikke kan åbnes inden for den fastsatte frist. I henhold til EF-domstolens retspraksis skal enhver undtagelse desuden fortolkes snævert, og omfanget af en undtagelse skal afhænge af formålet med den pågældende foranstaltning.

(39) Den foreliggende undtagelse må undersøges på baggrund af disse overvejelser.

(40) Kommissionen har i overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 4, foretaget en grundig undersøgelse af de anførte plads- og kapacitetsproblemer, af relevansen af de tyske myndigheders afgørelse set i forhold til disse problemer samt af afhjælpningsforanstaltningerne. Kommissionen har baseret sig på undersøgelserne fra de tyske myndigheder, sit eget besøg i Düsseldorf lufthavn den 20. oktober 1999, og på den tekniske undersøgelse, Aerotec har foretaget på Kommissionens anmodning. Endelig har Kommissionen taget højde for lufthavnens og den tyske regerings bemærkninger til dens undersøgelse. Det gælder især bemærkningerne om pladsproblemer som følge af forsinkelserne i terminalens ombygning, som ændringerne til arbejdsplanen har bevirket.

4.2. Undersøgelse af de problemer, de tyske myndigheder henviser til

4.2.1. Påmindelse

(41) Som anført ovenfor er det ikke nødvendigt at komme ind på, at Düsseldorf lufthavn ikke har strukturelle pladsproblemer, og at de tyske myndigheder udelukkende henviser til de problemer, som branden i april 1996 forårsagede, for at begrunde, at de ikke kan åbne markedet i det omfang, direktivet foreskriver.

(42) I sin beslutning af 14. januar 1998 erkendte Kommissionen faktisk, at lufthavnen manglede plads, og at der derfor kunne indrømmes en undtagelse for de anførte ground handling-ydelser.

(43) Det må desuden bemærkes, at den nye undtagelse ikke længere vedrører kategorierne af handling-ydelser i punkt 6 i direktivets bilag, nemlig indvendig og udvendig rengøring af flyet samt fjernelse af sne og is. Kommissionens beslutning af 14. januar 1998 vedrørte ellers disse kategorier. Lufthavnsmyndighederne har i dag mulighed for at overholde direktivets bestemmelser og åbne markedet i det foreskrevne omfang for disse kategorier, fordi de nu råder over tidligere britiske militærbarakker ved udkanten af lufthavnen, og fordi der er oprettet en afisningszone på forpladsens østlige side. Disse kategorier af ground handling-ydelser kan åbnes for konkurrence - i modsætning til dem, som den nye undtagelse vedrører - på grund af afisningszonen, den begrænsede plads, der er skabt, og det anvendte udstyrs mobilitet. De tidligere militærbarakker er beliggende uden for lufthavnsområdet og køretøjerne skal krydse en stærkt trafikeret vej, hvilket ikke ville være muligt for de tunge og langsomme køretøjer, der bruges til forpladshandling, f.eks. bugsering af fly.

(44) Kommissionens undersøgelse i forbindelse med den nye undtagelse må derfor begrænses til de plads- og kapacitetsmæssige ændringer siden beslutningen af 14. januar 1998, og de tyske myndigheders begrundelse for, at lufthavnen ikke fuldt ud kan gennemføre ombygningsplanen og betingelserne i beslutningen.

4.2.2. Følgerne af ændringerne i lufthavnens ombygning

(45) Som tidligere anført skyldes de påberåbte problemer 1996-branden og de igangværende arbejder er en direkte følge af branden, skønt de indgår i et mere omfattende udbygningsprojekt. Derfor består arbejdet ikke i en udvidelse i form af nye infrastrukturer eller en renovering af terminalen, men primært i genopbygningen af en ødelagt bygning. Det medfører helt specifikke problemer, som bl.a. skyldes, at det er nødvendigt:

- at rive bygningerne ned og derfor flytte det meste af infrastrukturen inden bygningerne kan genopføres (det drejer sig især om finger B og midterdelen som støder op til denne finger)

- gå frem i etaper (finger B og den tilstødende del af terminalen inden den midterste del kan nedrives) og koordinere både nedrivnings- og konstruktionsarbejde på én byggeplads)

- udføre arbejdet i den centrale del af en lufthavn, som fortsat er operationel.

(46) Alle disse aktiviteter kræver en meget avanceret logistik og problemer, der opstår ét sted på byggepladsen eller i terminalen kan have følger for hele arbejdet. Efter besøget i lufthavnen den 20. oktober 1999 i forbindelse med undersøgelsen kan det i øvrigt konstateres, at hele lufthavnens drift påvirkes af arbejdet. Det forpladsareal, som er blevet ryddet på grund af det igangværende arbejde, er anvendt til midlertidige bygninger, som benyttes til grundlæggende tjenesteydelser til brugerne og deres passagerer. Ud over afgangsmodulerne D og E er der på luftfartsselskabernes anmodning opført faciliteter til passagerankomst og bagage, især ved punkt A. Bagagetransporten foregår hovedsageligt med køretøjer, der kan læsse bagagen direkte af på transportbåndene langs med terminalen. Køretøjerne er tunge og pladskrævende, men indebærer mindre overbelastning af trafikveje og losningsområder end de sædvanlige bagagevogne.

(47) En grundig undersøgelse af pladsforholdene til ground handling-ydelser må omfatte alle fingre og den vestlige del af forpladsen samt de dele af terminalen, som berøres af arbejdet.

Finger A

(48) I sagsmaterialet, som de tyske myndigheder fremlagde da den første undtagelse blev undersøgt, forventedes denne finger taget i brug i foråret 1998. Færre aktiviteter på denne del af forpladsen skulle frigøre plads til ground handling-udstyr. Da passagererne fik en ny mulighed for udstigning ved finger A måtte der på brugernes indtrængende anmodning også oprettes indstigningsfaciliteter her. Kommissionen accepterer, at dette ikke alene opfylder et operationelt behov for at lette adgangsforholdene for passagererne men at det også mindsker trafikbelastningen på forpladsen, idet bustransporten til finger C, som branden medførte, ikke længere er nødvendig.

(49) Denne ordning bevirkede imidlertid, at der måtte opføres en ankomstfacilitet og den nærmeste standplads nedlægges (nr. 80). Ud over passagerers ankomst til den nye facilitet ved finger A var der også tale om deres bagages ankomst hertil frem for til finger C. Bustransporten af passagerer over forpladsen blev således afløst af bagagetransport. Da Kommissionens tjenestegrene aflagde besøg kunne det konstateres, at den disponible plads udnyttes fuldt ud, især ved den tidligere standplads 80.

(50) Den mindre bustransport af passagerer, som den direkte adgang til finger A medførte, opvejes således i stort omfang af bagagetransporten til den nye ankomstfacilitet. Dertil kommer nedlæggelsen af standplads 80 og mindre plads på området omkring denne standplads. Situationen i denne del af lufthavnen er således blevet forværret.

Finger B

(51) Efter at det blev besluttet at tilpasse "airport 2000 plus"-projektet til udviklingen i brugernes og passagerernes behov og dermed at omlægge fingeren, er fingeren blevet udvidet og dermed også byggeområdet. Kommissionens undersøgelse har vist, at:

- byggeaktiviteterne gør det umuligt at erstatte byggeområder, selv delvist, med parkeringsarealer til ground handling-udstyr inden 1. januar 2000, hvor den nuværende undtagelse udløber, skønt det er fastlagt i beslutningen af 14. januar 1998. Faktisk er genopbygningen først lige indledt, og trafikknudepunktet vil først kunne åbnes for trafik om adskillige måneder

- for at opfylde sikkerhedskravene er byggepladsens areal begrænset til et minimum. Ud over den vej, som byggemaskinerne benytter, er der kun plads til oplagring af lidt byggemateriale

- kun den vej, som benyttes af ground handling-materiel, adskiller flyvene fra byggeområdet, og der kan ikke skabes yderligere parkeringsplads her.

(52) I lyset af disse nye data kan man derfor ikke overveje at skabe mere plads ved finger B inden arbejdet afsluttes, dvs. først på sommeren 2001, og før man går videre med den indvendige indretning frem mod ibrugtagning i efteråret 2001.

(53) Når finger B er fuldført, skal der opføres passagergangbroer på rampen, og det begrænser kraftigt muligheden for at flytte og oplagre udstyr på dette område i en skønnet periode på fem måneder.

(54) Det virker således ikke muligt at skaffe yderligere plads på de 7500 m2, der er frigjort.

Forpladsen

(55) Forpladsens udvidelse indgik i foranstaltningsplanen i forbindelse med den første undtagelse.

(56) I første omgang indebærer det, at der i 1999 sker en udvidelse mod øst, primært for at etablere et afisningsområde. Det frigjorte areal på ca. 4000 m2 kan dog kun bruges til parkering af ground handling-udstyr i de perioder, der ikke foretages afisning. Der kan således over hele året kun blive tale om at afsætte nogle hundrede m2. Som anført ovenfor bevirkede afisningszonens oprettelse og overtagelsen af nogle af den britiske hærs barakker, at lufthavnsmyndighederne kunne åbne for konkurrence inden for ground handling-ydelserne flyrengøring og -afisning. Valget af disse ground handling-ydelser begrundes i afisningszonen, den begrænsede plads, der er skabt, og de anvendte køretøjers mobilitet, da de skal parkeres uden for lufthavnsområdet og krydser en stærkt trafikeret vej.

(57) Foranstaltningsplanen i forbindelse med den første undtagelse forudså også, at der skulle opføres en ny og meget stor vest-forplads - men først i anden fase. Halvdelen af den skulle anvendes til nye flystandpladser og resten benyttes til oplagring af ground handling-udstyr (over 14000 m2).

Byggetilladelsen til den nye forplads er ikke i sig selv et problem, men de omfattende arbejder kræver øjensynligt en væsentlig omlægning af afvandingssystemet for hele lufthavnens vestlige del. Alene det betyder, at byggeriet forsinkes, men samtidig kræves der også en tilladelse fra de myndigheder, der er ansvarlige for vandmiljøet, og miljøtester i den forbindelse. Som følge af miljøprøverne og den nødvendige dokumentation er der først forhåbning om en tilladelse i foråret 2000.

4.3. Planen med foranstaltninger

(58) I overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 2, omfatter dokumentationen fra de tyske myndigheder foranstaltninger, der tager sigte på at afhjælpe de pågældende problemer.

(59) Opførelsen af den nye vest-forplads - oprindeligt planlagt til ultimo året - ville skabe 14000 m2 til parkering af ground handling-udstyr. Problemerne med afvandingssystemet gør, at der ikke kan fastsættes en sikker tidsplan for arbejdet.

Planen med foranstaltninger skal imidlertid være troværdig og sikker og indeholde en tidsplan. Usikkerheden med hensyn til projektets gennemførelse inden for det fastlagte tidsrum betyder, at Kommissionen ikke kan betragte dette projekt alene som værende en plan med foranstaltninger i betydningen af direktivets artikel 9.

(60) De tyske myndigheder har imidlertid fremlagt andre foranstaltninger til afhjælpning af problemerne, som vedrører arbejdet med finger B og terminalens midterdel. Konsortiet med ansvar for at centralisere byggearbejdet har forpligtet sig til at fuldføre arbejdet inden efteråret 2001, og frigørelsen af plads til det kommende ground handling-udstyr afhænger heraf. Forpligtelsen ligger fast, og ved forsinkelser påløber der store bøder. Byggearbejdet foregår i øjeblikket døgnet rundt med 600 arbejdere om dagen. Fra januar 2000 ventes antallet øget til 1000 arbejdere om dagen. Når terminalen er operationel ved undtagelsesperiodens udløb, vil der kunne parkeres ground handling-udstyr på den frigjorte plads omkring finger B og andre områder. Lufthavnsmyndighederne regner endvidere ikke med at nedrive de to midlertidige afgangsmoduler D og E, men med at omdanne dem til brug for handling-udstyr. Modulerne kan let konverteres takket være deres størrelse og højde.

(61) Denne alternative løsning, som ikke afhænger af vest-forpladsens opførelse eller andre administrative tilladelser, betyder, at markedet kan åbnes i den foreskrevne grad ved undtagelsesperiodens udløb, og den kan således betragtes som en foranstaltningsplan i betydningen af direktivets artikel 9, stk. 2.

4.4. Overholdelse af kriterierne i direktivets artikel 9, stk. 2

(62) De tyske myndigheders undtagelse vedrører lastning og losning af fragt, forpladshandling herunder dirigering af flyet, assistance ved parkering, manøvrering og ved start, samt transport af passagerer og bagage. De fleste af operationerne kræver temmelig meget udstyr, som ofte også er tungt og langsomt (f.eks. bugseringskøretøjer), der skal parkeres nær standpladserne og som ikke som foreslået kan parkeres nær de gamle militærbarakker, dvs. uden for lufthavnsområdet og på den anden side af en trafikeret vej. Der må også tages højde for virkningen af en anden handling-leverandørs ankomst på den allerede belastede trafiksituation omkring fingrene.

(63) Efter at have undersøgt flyplanerne og de berørte ground handling-aktiviteter anslår Kommissionen, at en anden handling-leverandørs ankomst ville kræve næsten 22 % mere plads, hvis denne leverandør efter det mest optimistiske scenario håndterer 15 % af markedet. Hvis det faktisk besluttes at åbne markedet er det ikke, som ellers foreslået, Kommissionens opgave officielt at begrænse den fremtidige handling-leverandørs markedsandel ved at fastsætte, at operatøren skal begrænse og specialisere sit udstyr på grund af utilstrækkelig plads. Kommissionen kan kun vurdere effekten af operatørers ankomst på markedet. Som påpeget i dens forskellige beslutninger, påvirker en ny operatørs ankomst kun en eksisterende operatørs materielbehov, når den nye operatør har en markedsandel på 10-15 %. Under den grænse må alt den nye handling-leverandørs udstyr betragtes som et supplement til lufthavnens.

Når det drejer sig om en brugers egen-handling, anslås det ekstra pladsbehov til 25 % for LTU's vedkommende (idet lufthavnens udstyr kun reduceres med 5 %) for at selskabet kan håndtere sin trafik i spidsbelastningsperioder. Hvad Lufthansa angår udgør selskabets udstyrsbehov ca. 50 % af det udstyr lufthavnen benytter i øjeblikket. Lufthavnens behov kan reduceres med 25 %, hvilket indebærer et pladsbehov på yderligere 25 %.

(64) På basis af lufthavnens alvorlige pladsproblemer ser det således ikke ud til at være muligt at tillade endnu en handling-leverandør eller bruger af egenhandling i lufthavnen for de handling-ydelser, som undtagelsen omfatter. Det er fuldt ud begrundet at begrænse markedsåbningen til handling-ydelserne som vedrører rengøring og afisning af fly. De tyske myndigheders undtagelse er således ikke mere omfattende end nødvendigt i relation til disse handlingsydelser.

På baggrund af problemerne med de forskellige byggearbejder og de betydelige omlægninger, som de har medført, er den fremlagte arbejdsplan, især hvad angår finger B og terminalens midterdel, desuden en passende reaktion på problemerne og undtagelsesperioden.

Det er således blevet påvist, at principperne i direktivets artikel 9, stk. 2, er overholdt.

5. Konklusion

(65) De tyske myndigheders undtagelse til Düsseldorf lufthavn er baseret på følgerne af branden, som i april 1996 ødelagde det meste af terminalen og alvorligt forstyrede lufthavnens drift. Genopbygningen, som indgår i en mere ambitiøs udviklingsplan, vanskeliggøres især af behovet for at skride frem etapevis og nedrive de beskadigede bygninger først, og af det faktum, at arbejdet skal finde sted midt i en lufthavn, der fortsat skal være operationel.

(66) Til arbejdets omfang og kompleksitet samt den afgørende tilknytning mellem de enkelte etaper skal yderligere føjes de tekniske og operationelle problemer, der har forsinket den fuldstændige ibrugtagning af de forskellige fingre og forhindret den planlagte frigørelse af plads til ground handling-udstyr. Den fulde udnyttelse af pladsen - enten til handling-udstyr eller vigtige byggematerialer - og de eksisterende problemer med hensyn til parkering og trafik på forpladsen gør det umuligt at tillade endnu en leverandør af ground handling-ydelser eller en udøver af egen-handling før undtagelsesperiodens udløb -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Undtagelsen som blev indrømmet lufthavnen i Düsseldorf den 30. september 1999 på grundlag af direktivets artikel 9, stk. 1, litra b) og d), og som blev meddelt Kommissionen den 5. oktober 1999, godkendes.

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til Forbundsrepubliken Tyskland.

Udfærdiget i Bruxelles, den 5. januar 2000.

På Kommissionens vegne

Loyola DE PALACIO

Næstformand

(1) EFT L 272 af 25.10.1996, s. 36.

(2) EFT L 173 af 18.6.1998, s. 45.

(3) EFT C 307 af 26.10.1999, s. 3.

(4) EFT L 173 af 18.6.1998, s. 45.

(5) Det tyske statstidende Bundesgesetzblatt 1997, del 1, nr. 82, af 16. december 1997, s. 2885.

(6) EFT L 173 af 18.6.1998, s. 45.

(7) Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, juli 1999, tabel 2, s. 11.

(8) Det tyske statstidende Bundesgesetzblatt 1997 del I nr. 82, 16. december 1997, s. 2885.

(9) Kommissionens beslutninger af 14. januar 1998, EFT L 173 af 18.6.1998, s. 32 og 45.

(10) Domme af 25. juli 1991 i sag C-288/89, Médiawet, Sml. 1991 I, s. 4007 og C-76/90, Säger mod Dennemeyer, Sml. 1991 I, s. 4221.

(11) Se note 9.