Særberetning fra Revisionsretten

om

nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser ved ydelse af støtte til investeringer til regionale formål

(Bemærkninger, EØF-traktatens artikel 206a)

Denne beretning er vedtaget af Revisionsretten på sit møde den 30. juli 1982 i henhold til EØF-traktatens artikel 206a. Den 18. februar 1982 blev den fremsendt til udtalelse i Kommissionen, hvis svar er vedføjet som bilag.

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Første del: Indledning

1.1. Målsætningen i denne beretning

1.2. Betingelserne for EFRU's intervention inden for industrisektoren

1.3. Forbindelserne mellem EFRU og de nationale ordninger for regionalstøtte

2. Andel del: Vanskeligheder ved iværksættelse af bestemmelserne om bevilling af støtten i forhold til antal arbejdspladser

2.1. Forholdet mellem støtte, investering og beskæftigelse

2.2. Metoder til at foretage vurdering og forudberegning af nyoprettelse af arbejdspladser

2.3. Kravet om nyoprettelse eller bevarelse af et minimum af stillinger

3. Tredje del: Metoder til konstatering af resultater på beskæftigelsesområdet

3.1. Forskelle i opfattelsen af begrebet beskæftigelse

3.2. Hvad skal der forstås ved "nyoprettelse" eller "bevarelse" af arbejdspladser?

3.3. Hvem attesterer oprettelsen af arbejdspladser, og hvordan sker det?

3.4. Hvornår sker kontrollen af arbejdspladserne?

3.5. Forskelle mellem overslag og faktiske resultater på beskæftigelsesområdet

4. Fjerde del: Konklusioner

FØRSTE DEL

INDLEDNING

1.1. Målsætningen i denne beretning

1.1.1. Beretningen omhandler kriteriet for nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser ved ydelse af støtte til investeringer til regionale formål på nationalt plan såvel som på fællesskabsplan.

Hensigten med beretningen er, ud fra et revisionsmæssigt synspunkt, at undersøge betydningen af dette kriterium og de spørgsmål, der opstår ved iværksættelsen heraf, både når det drejer sig om forundersøgelsen, og når det gælder gennemførelsen af beslutningerne om støtte.

1.1.2. Blandt de mange fællesskabsordninger er det Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), oprettet i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 724/75 [1], der skal afhjælpe de alvorligste tilfælde af regional uligevægt, især hvor disse skyldes landbrugets dominerende stilling, industrielle forandringer og en strukturel underbeskæftigelse. Bevillingerne hertil er opført under kapitel 50 og 51 i sektion III, Kommissionen, på Fællesskabernes almindelige budget for regnskabsåret 1982.

Ud over finansieringer af infrastrukturer, der ikke behandles i denne beretning, men som ligeledes kan have væsentlig betydning for stigningen i beskæftigelsen, er der i forbindelse med EFRU skabt hjemmel til finansiering af investeringer i industri- og servicevirksomhed for at sikre, at der skabes eller opretholdes beskæftigelse.

For investeringer af denne art melder spørgsmålet om beskæftigelse, kvantitativt såvel som kvalitativt, sig straks i selve problematikken omkring støtten. Det er derfor vigtigt at få de bestemmelser, der knytter sig hertil, grundigt undersøgt, især med henblik på en vurdering af støttens formål og omfang.

1.1.3. Det er ikke formålet med denne beretning at give oplysninger af regnskabsmæssig eller statistisk art om EFRU's støtte til fremme af beskæftigelsen inden for industrivirksomhed og heller ikke om gennemført eller planlagt skabelse af beskæftigelse. Oplysninger herom er i sagens natur uden egentlig betydning for de spørgsmål, der er behandlet.

De betragtninger, der er fremsat på de følgende sider, kan måske give en bedre baggrund for forståelse af de oplysninger, der lejlighedsvis kontrolleres på dette område, nationalt såvel som på fællesskabsplan og for bedre at kunne vurdere betydningen heraf.

1.1.4. Efter en kort omtale af de almindelige interventionsvilkår for EFRU inden for industrisektoren samt af forbindelserne mellem EFRU og de nationale støtteordninger for regionaludvikling fortsættes beretningen med anden del.

Anden del indeholder en undersøgelse af bestemmelsernes nyttevirkning efter en gennemgang på baggrund af den betydning, de har for beskæftigelsen i kraft af støtten til investeringer. De alvorligste hindringer skyldes vanskelighederne ved på forhånd at danne sig et billede af nyoprettelse af arbejdspladser og skyldes endvidere unøjagtigheder i forbindelsen mellem støtten, investeringerne og beskæftigelsen. Det viser sig, at kravet om oprettelse eller bevarelse af et mindsteantal arbejdspladser ikke i sig selv er tilfredsstillende begrundet.

Tredje del af beretningen, der efterfølges af nogle generelle konklusioner, omhandler de resultater, der er opnået inden for beskæftigelsen. I tredje del er der endvidere en redegørelse for de forhold, der er konstateret ved revision på stedet i medlemsstaterne, især for de differencer der er fundet, og som i visse tilfælde i forvejen er omtalt i Revisionsrettens årsberetninger, når det drejer sig om begreberne "beskæftigelse" og "nyoprettelse eller bevarelse" af arbejdspladser samt de metoder, der er anvendt til dokumentation for arbejdspladser, og de perioder der er taget i betragtning. Endvidere behandles i tredje del eventuelle sanktioner foranlediget af differencer mellem overslagene over og det faktiske antal oprettede arbejdspladser.

1.1.5. Selv om den udvikling, der er gjort rede for i denne beretning, tager udgangspunkt i de forhold, der er konstateret i medfør af den pr. 31. december 1981 gældende forordning om EFRU, afsvækker dette ikke de fleste af de betragtninger, der er fremsat, ej heller på baggrund af det nye ændringsforslag, som Kommissionen har fremsat [2].

1.2. Betingelserne for EFRU's intervention inden for industrisektoren

1.2.1. Der er fire grundlæggende betingelser for, at EFRU kan yde støtte til investeringer i industrieller servicevirksomhed:

a) der kan kun ydes støtte i visse ugunstigt stillede regioner, især hvor det drejer sig om beskæftigelse, der indgår i et regionalt udviklingsprogram;

b) støtten skal gives til en investering af et minimumsbeløb gennemført i forbindelse med oprettelse, udvidelse eller strukturomlægning af industri- eller servicevirksomhed;

c) udvægelse af investeringsstøtten sker især under hensyntagen til dens direkte eller indirekte betydning for beskæftigelsen, og den skal sikre nyoprettelse eller bevarelse af i det mindste ti arbejdspladser;

d) investeringen skal være berettiget til statsstøtte til regionale formål i form af tilskud eller rentegodtgørelse (eller modværdien heraf såfremt det drejer sig om lån til nedsat rente), der kan henføres til investeringen eller nyoprettede arbejdspladser.

1.2.2. Fondens bidrag andrager 20 % af investeringsudgifterne. Bidraget må dog ikke overstige 50 % af statsstøtten til regionale formål, og der er endvidere et loft for fondens bidrag på et bestemt investeringsbeløb pr. arbejdsplads, et beløb der varierer efter arten af de projekter, der får støtte.

Formålet med indførelsen af dette loft er at udelukke, at der ydes støtte til meget kapitalkrævende investeringer, og giver udtryk for interessen for at fremme beskæftigelsen. Det er på linje med den

samme interesse, at der ydes gunstigere betingelser ved oprettelse af arbejdspladser eller til håndværksvirksomheder, der på forhånd anses for i højere grad at betinge skabelsen af arbejdspladser. Beskæftigelsesforholdet er således på samme tid en betingelse og en forpligtelse.

1.2.3. Det er endelig en selvfølge, at de arbejdspladser, der er skabt eller bevaret, skal have varig karakter, idet støtten kun kan ydes til levedygtige virksomheder.

1.3. Forbindelserne mellem EFRU og de nationale ordninger for regionalstøtte

1.3.1. Det er et særpræg for EFRU, at støtten udbetales til medlemsstaterne i form af delvis refusion af deres egne interventionsudgifter på det regionale område, EFRU's bestemmelser dækker således forskellige af de af medlemsstaterne indførte regionalstøtteordninger, der kan afvige indbyrdes og viser sig at være snart smidigere, snart mere restriktive end fællesskabsreglerne, især på beskæftigelsesområdet.

Der bør derfor foretages en undersøgelse af de vigtigste nationale støtteordninger, som er berettiget til at modtage fondens støtte og især af, hvorledes beskæftigelsesspørgsmålet indgår i gennemførelsesbestemmelserne til ordningerne.

1.3.2. Ordninger, der bygger på investering

1.3.2.1. Visse støtteordninger bygger udelukkende på investering. Dette gælder især "Regional Development Grants" i Storbritannien, regionaltilskud som "Wet Investeringsrekening" såvel som den vigtigste gennemførelsesbestemmelse, "Investerings-premieregeling" i Nederlandene, forskellige etable-ringspræmier i Frankrig og endvidere visse støtteforanstaltninger i Italien i visse bjergegne eller regioner med alvorlige strukturproblemer.

1.3.2.2. Dette betyder dog ikke, at der ikke findes beskæftigelsesproblemer af kvantitativ såvel som af kvalitativ art.

I første række bør det erindres, at de regioner, der kan modtage denne støtte, adskiller sig ved en række kriterier, hvoraf beskæftigelsen er et af de vigtigste. Dernæst indrømmes der ofte en fortrinsstilling til visse former for investeringer, især inden for aktiviteter, hvor der skabes arbejdspladser, der kræver specialuddannelse. Det samme gælder for mindre og mellemstore virksomheder, der formodes at arbejde mere intensivt.

I visse tilfælde anvendes arbejdspladsen, som beregningsgrundlag for loftet over den støtte, der ydes, udregnet efter investeringsomkostninger pr. arbejdsplads knyttet hertil.

Dette er tilfældet i Forbundesrepublikken Tyskland ved anvendelsen af "Investitionszulage" og "Zuschüsse nach der Gemeinschaftsaufgabe-Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur", der indskrænker sig til støtteforanstaltninger til investering, hvor det drejer sig om oprettelse eller strukturomlægning af en virksomhed.

1.3.2.3. En vurdering af betydningen for beskæftigelsen bør endvidere tilpasses alt efter, om den ydede støtte er af automatisk eller selektiv art. Det fremgår af revisionen, at jo mere automatisk et system er, desto færre muligheder er der for at tage hensyn til beskæftigelsesproblemer.

Når støtten derimod har en mere selektiv karakter, er beskæftigelsen ofte et kriterium, der kan være udslaggivende ved den administrative beslutningsproces.

Dette er tilfældet i Belgien, Danmark, Luxembourg og Irland, hvor støtteansøgningerne, der indsendes af virksomhederne, skal indeholde en redegørelse for de virkninger, der påregnes for beskæftigelsen, også kvalitativt, i forbindelse med de planlagte investeringer.

1.3.2.4. Det kan som konklusion fastslås, at de støtteordninger, der bygger på investering, uvægerlig må tage hensyn til beskæftigelsesproblematikken i de pågældende områder, så meget mere som ordningerne er af selektiv karakter.

1.3.3. Ordninger på grundlag af beskæftigelsen

De ordninger, hvor støtten udelukkende ydes i forhold til beskæftigelsen, udgør kun et fåtal. Den rene form for denne ordning gælder kun i Frankrig, når det drejer sig om den særlige landbrugsstøtte og/eller i Nederlandene ved anvendelsen af "Investeringspremieregeling" i Lelystad-området. Ordningen findes endvidere i Belgien, hvor den kun anvendes i forbindelse med mindre og mellemstore virksomheder (hvor den anvendes yderst liberalt, idet den ikke nødvendigvis medfører investering). Denne form for ordninger, der ikke berettiger til støtte fra EFRU, og som giver anledning til vanskeligheder i forbindelse med kontrollen, tager som regel især sigte på mindre og mellemstore virksomheder og stiller i regelen ikke minimumsbetingelser for så vidt angår antallet af og uddannelseskravene for de pågældende arbejdspladser.

1.3.4. Ordninger der samtidig bygger på investering og beskæftigelse

1.3.4.1. Disse støtteordninger kan opdeles i to kategorier for så vidt angår arbejdspladser i forbindelse med forelagte projekter. I den første kategori falder ordninger, hvori der foreskrives nyoprettelse eller bevarelse af et vist antal arbejdspladser uden nærmere specifikationer. Til denne kategori hører "Kredite aus dem ERP-Regionalprogramm" i Fobundsrepublikken Tyskland, støtte til skabelse af arbejdspladser inden for de områder i Frankrig, hvor der pågår omstilling inden for industrien, og støtte til "Cassa per il Mezzogiorno" i Italien. I visse tilfælde endvidere "Investeringspremieregeling" i Nederlandene og "Selective Financial Assistance" i Storbritannien, hvor det drejer sig om servicevirksomheder, som er varianter, der adskiller sig ved, at arbejdspladsen udgør beregningsgrundlaget for støtten.

1.3.4.2. Inden for den anden kategori er der et krav om oprettelse af et mindsteantal arbejdspladser. Undertiden er mindstebetingelsen for antal arbejdspladser lavere end den af EFRU opstillede. Dette er tilfældet med udviklingspræmien for håndværksvirksomheder i Frankrig, hvor beløbet fastsættes på grundlag af antal arbejdspladser, idet beløbet dog begrænses til en bestemt procentdel af investeringsomkostningerne.

Undertiden kan kravene til antal arbejdspladser være højere som f.eks. i tilfælde af udvidelse af en virksomhed, der får støtte inden for rammerne af "Investitionszulage" eller "Zuschüsse nach der Gemeinschaftsaufgabe-Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" i Forbundsrepublikken Tyskland, præmier for lokalisering af servicefag og fondens særlige støtte til tilpasning af industrien i Frankrig samt støtte til visse servicefag i Italien.

I visse tilfælde falder mindstebetingelsen for antal arbejdspladser sammen med den for EFRU gældende, som det er tilfældet med præmier for lokalisering af forskningsvirksomhed i Frankrig eller med de i Grækenland gældende almindelige bestemmelser for den regionale støtteordning.

1.3.4.3. I dette tilfælde er den samlede støtte ligeledes begrænset af et loft enten i form af en vis procentdel af de samlede udgifter til investeringen eller i forhold til omkostningen pr. arbejdsplads knyttet hertil.

Det er kun i Forbundsrepublikken Tyskland, at betingelserne for det antal arbejdspladser, der skal oprettes eller bevares, er suppleret med kvalitative foranstaltninger.

1.3.4.4. I nogle lande er der forskrevet frister, varierende fra tre til fem år, for gennemførelsen af tilsagn om oprettelse af arbejdspladser. Det bør dog erindres, at i de fleste tilfælde — med en særlig undtagelse for Frankrig og i mindre grad Italien — kan økonomisk svage virksomheder nyde godt af mere udvidede og smidige regler. Som regel består boden i udsættelse af betaling til støtten, indtil virksomheden opfylder sine forpligtelser, i sjældne tilfælde i en nedskæring eller endda en tilbagebetaling af støtten.

ANDEL DEL

VANSKELIGHEDER VED IVÆRKSÆTTELSE AF BESTEMMELSERNE OM BEVILLING AF STØTTEN I FORHOLD TIL ANTAL ARBEJDSPLADSER

2.1. Forholdet mellem støtte, investering og beskæftigelse

2.1.1. Som det allerede fremgår af ovennævnte redegørelse, tager samtlige medlemsstater ved bevilling af støtten hensyn til investeringens betydning for beskæftigelsen. Det nyoprettede antal arbejdspladser kan danne grundlag for beregning af støtten, der således udregnes med et bestemt beløb pr. oprettet arbejdsplads, og kan desuden anvendes til at indplacere investeringen i en bestemt kategori, idet selve beregningen af støtten foretages på et andet grundlag.

Der er en række forskellige interventioner, som ikke synes at svare til et enkelt kriterium, og som spænder fra direkte aktion ved investeringer til direkte aktion ved skabelse af beskæftigelse.

2.1.2. Selv om det sædvanligvis erkendes, at støtten ydes som en tilskyndelse til at fremme investering, er det vanskeligt at påvise den faktiske betydning uafhængigt af virksomhedens øvrige økonomiske og finansielle forhold eller holde den ude fra den større sammenhæng af udviklingsfremmende foranstaltninger, der træffes af de offentlige myndigheder.

Indflydelsen på tilbøjeligheden til at investere vil afhænge af hjælpens størrelse, men desuden af, hvor store chancer virksomheden kan regne med for at opnå tilskuddet. Det må anses for mere fordelagtigt, at støtten gives samlet ved påbegyndelsen af en investeringstransaktion, end at den fordeles over flere år after projektets påbegyndelse.

2.1.3. Virkningen af støtten varierer alt efter, om modtagervirksomhederne er effektive eller marginale. Teoretisk skulle støtten for den sidstnævnte kategori betyde en større tilskyndelse, men det er muligt, at virksomheder af denne art tillige er blandt dem, der har den højeste procentdel fejlslagne investeringsprogrammer.

Støttens virkning for selskabet afhænger i udstrakt grad af de omstændigheder, det befinder sig i i forhold til, hvad der kan benævnes dets substistensniveau, dvs. den rentabilitet, der sætter virksomheden i stand til at opretholde sit normale niveau i den økonomiske udvikling.

Hvis virksomheden ligger klart over sit substistens-niveau, er det muligt, at den under alle omstændigheder ville have gennemført investeringen ud fra et langsigtet synspunkt. Støtten ville følgelig mindske driftsomkostningerne, og firmaets stilling ville styrkes.

For de firmaer, der ligger på substistensgrænsen eller derunder, kan støtten gøre det muligt for dem at udføre nye projekter eller i hvert fald fortsætte virksomheden. Dette er dog især tilfældet, hvis konjunkturerne principielt er gunstige. Der er således risiko for, at støtten bevirker udskydelse af firmalukninger til et tidspunkt med lavkonjunkturer, dvs. til det mest ubelejlige tidspunkt.

2.1.4. Statistikken mangler oplysninger om produktivitet og overlevelseschancer samt om varigere rentabilitet for virksomheder, der har modtaget støtte. Det kan dog fastslås, at intervention til fordel for en virksomhed ofte fører til, at der fremsættes nye begæringer om støtte, medens det rent umiddelbart burde være sådan, at en effektiv støtte ikke bør føre til nye anmodninger om interventioner.

2.1.5. Støtteordninger kan desuden føre til negative resultater. Når virksomhederne får tilskud til deres investeringer, kan de tilskyndes til at fremme programmer, der under normale omstændigheder, uden støtteordning, ikke ville være gennemført. En sådan tendens kan indebære en risiko for, at valget falder på investeringer af marginal beskaffenhed, og det er følgelig vigtigt, at de kriterier der fastlægges til udvælgelse af virksomheder og projekter, giver klare bestemmelser om de investeringer, der skal støttes.

2.1.6. Støtte tit investering i tilknytning til oprettelse af et vist antal arbejdspladser anses sædvanligvis som beskæftigelsesfremmende, hvadenten den består af en beskæftigelsespræmie pr. arbejdstager, der får beskæftigelse, eller om den ydes i form af bidrag til virksomhedens interventionsudgifter, der således kan nedbringes.

En investering, der umiddelbart og på kort sigt skaber det største antal arbejdspladser, har imidlertid ikke nødvendigvis en bedre indflydelse på beskæftigelsessituationen end investeringer, hvis resultater først viser sig på længere sigt, og som ikke mindst har igangsættende virkning for andre aktiviteter.

2.1.7. For at forbindelsen, selv i videste forstand, mellem beskæftigelse, investering og støtte kan tage hensyn til alle forhold, skal den ligeledes have betydning for de indirekte aspekter, kvantitative og kvalitative, kortsigtede og langsigtede.

Investeringens indflydelse på beskæftigelsen vurderes ikke alene på grundlag af det antal arbejdspladser, der direkte er skabt herved. Det må endvidere i vurderingen tages i betragtning, om disse arbejdspladser er af varig art og hermed konkurrencefremmende, deres betydning for konkurrerende virksomheder og deres stimulerende virkning på det økonomiske kredsløb, især i forhold til kunder og leverandører.

2.1.8. Det er derfor med god grund, at det i fonds-forordningens artikel 5, der omhandler beskæftigelseskriteriet ved bevilling af interventioner fra EFRU, er bestemt, at fællesskabstøtte skal fastsættes i forhold til investeringens "direkte eller indirekte" indflydelse på beskæftigelsen.

En bedømmelse af denne indflydelse støder imidlertid på meget store vanskeligheder, der er nærmere behandlet i nedenstående kapitel, og som det er vigtigt at være opmærksom på for at kunne bedømme rækkevidden og virkningen af den gældende ordning.

2.2. Metoder til at foretage vurdering og forudberegning af nyoprettelse af arbejdspladser

2.2.1. Er det muligt på forhånd med tilstrækkelig nøjagtighed at beregne det antal stillinger, der vil blive resultatet af en investering? Hvorledes og hvor gode er forudberegningsmetoderne? Er de pålidelige?

Svarene på disse spørgsmål er desværre vildledende. Ved de forudberegningsmetoder, der anvendes til at registrere beskæftigelsesudviklingen i en virksomhed, lægges hovedvægten på at nå frem til en rationel stillingtagen til de valgmuligheder, der berører fremtiden og på at kunne fremstille disse valgmuligheder ved en oversigt over de variable størrelser, der har indflydelse herpå og et skøn over de sandsynligheds- og usikkerhedsmomenter, de kan medføre. Hvad enten disse metoder bygger på korrelations-, ekstrapolations- eller simulationsprincipper, kan de for så vidt angår en investerings indflydelse på beskæftigelsen kun give anledning til overslag af relativ værdi.

2.2.2. Videnskabeligt set er det i virkeligheden kun muligt at foretage en forudberegning af fænomener, der er bestemt af kendte determinanter. Selv under de mest gunstige omstændigheder vil forudberegningen stadig være en ømtålelig operation. Vanskeligheden hænger i mindre grad sammen med metodernes indviklede karakter, men derimod nok så meget med det store antal variabler, der skal tages i betragtning, og som for en stor dels vedkommende er udtrykt ved sandsynlighedsværdier.

Forudberegningerne kan være på kort, mellemlang og lang sigt. I den enkelte virksomhed har spørgsmål om den løbende forvaltning naturligvis en central placering mellem problemerne på kort sigt, medens investeringsspørgsmålene for de ansvarlige ledere i nok så høj grad er et centralt anliggende på mellemlang sigt.

På baggrund af de udsigter, der for en given vare og en given mængde viser sig på markedet, foranledi-ges virksomheden til at foretage en investering, der kan kombinere arbejdskraft og kapital i det bedst mulige forhold, da det i første række er omkostningerne ved disse to faktorer, der indgår i optimerings-princippet.

2.2.3. Beregningen af antal arbejdspladser er således betinget af markedsundersøgelser (der er medbestemmende for arten og mængden af den vare, der skal fremstilles), produktionsmetoder (der er medbestemmende for forbindelsen mellem kapital og arbejdskraft), samt de arbejdsopgaver, der er en følge af de produktive stillinger (vedligeholdelse, tilsyn, bogholderi, salg...) og som forgrener sig helt ud til forbrugerleddet.

Der må endvidere tages hensyn til, at omkostningerne til anskaffelse af den teknologi, som skal anvendes på de nyoprettede arbejdspladser, varierer alt efter tidspunkt og virksomhedsområde. På den anden side kan der opnås samme produktion ved forskellige kombinationer mellem teknologi og arbejdskraft.

2.2.4. Resultatet af forudberegningen bliver således usikkert, efterhånden som overslaget ikke skal begrænses til nogle variabler i forhold til virksomhedens udgangsstilling, men skal dække udviklingen inden for et større antal faktorer, der har indflydelse på beskæftigelsen, og for hvilke vurderingen i så fald er af væsentlig betydning for at kunne udarbejde relevante forudberegninger.

Der viser sig selv inden for virksomheden mange usikkerhedsmomenter, når det gælder om at få kendskab til investeringens endelige betydning for beskæftigelsen, ikke mindst når der tages hensyn til forretningsudviklingen fra det tidspunkt, hvor det nyoprettede anlæg er sat i drift: tillader den af støttemodtageren påregnede udvikling at opretholde den beskæftigelse, der er skabt? Skal der ansættes flere? Eller skal der afskediges personale?

2.2.5. Når overslagene allerede for den enkelte virksomhed er behæftet med usikkerhedsmomenter af denne art, er de overvejelser, der gælder hele erhvervsgrupper eller sektorer for slet ikke at tale om nationaløkonomien eller den internationale økonomi, endnu mere usikre.

Vanskelighederne opstår ikke udelukkende ved, at forholdene bliver stadig mere indviklede, men skyldes også den udvikling, der er opstået af nye faktorer såsom teknologiske ændringer, forandringer i adfærdsmønstre og værdier for ikke at tale om de politiske og sociale usikkerhedsmomenter.

2.2.6. Hvis forudberegningen er udarbejdet på grundlag af tilstrækkelig mange variabler, er den derfor usikker; hvis den på den anden side ikke tager hensyn til visse variabler, er den ikke relevant.

I begge tilfælde og ikke mindst, som det hænder for EFRU, når forudberegningen opstilles i form af et antal arbejdspladser, der skal nyoprettes eller bevares, gives der ikke på tilstrækkelig bredt grundlag udtryk for investeringens samlede indflydelse på beskæftigelsen.

Når et firma dukker op på markedet, kan det have en negativ indvirkning på konkurrerende firmaer: i hvilket omfang vil deres eksistens blive berørt? Hvor mange af deres ansatte vil blive ledige? Den nye virksomhed kan også give anledning til, at der trækkes andre virksomheder til, som f.eks. vil etablere sig i nærheden for at nyde godt af den strøm af kunder og leverandører, der trækkes til.

2.2.7. Hvis der blev udarbejdet mere udførlige forudberegninger, ville det være muligt at undersøge dem på et mere sagligt grundlag både med hensyn til projekternes forvaltning og kontrollen heraf.

Det synes under alle omstændigheder ubestrideligt, at en interventionsordning på grundlag af støtteydelser i forhold til antal arbejdspladser ikke kan fungere uden en kritisk vurdering af de resultater, der er opnået for beskæftigelsen i forhold til forudberegningerne, både inden for den enkelte virksomhed og på hele arbejdsmarkedet.

2.3. Kravet om nyoprettelse eller bevarelse af et minimum af stillinger

2.3.1. Inden for den enkelte medlemsstat såvel som på fællesskabsplan er der i forbindelse med visse regionale støtteordninger ikke mulighed for finansieringsbidrag til investeringer på industri-, håndværks- eller serviceområdet, med mindre det antal arbejdspladser, der skal nyoprettes eller bevares, når op på et nærmere fastsat minimum.

Et projekt, der ikke resulterer i nyoprettelse eller bevarelse af i det mindste dette minimum af arbejdspladser, er derfor ikke støtteberettiget og kan, dets øvrige fortrin ufortalt, ikke modtage regionalstøtte.

2.3.2. Det siger sig selv, at denne bestemmelse udelukker interventioner til småprojekter, der anses for mindre betydningsfulde, og den gør det således muligt i højere grad at koncentrere støtten til vigtigere projekter.

2.3.3. Det skal i første række bemærkes, at et sådant niveau kan være vanskeligt at nå, især for de mindre og mellemstore virksomheder. Disse virksomheder vil have den største vanskelighed ved at opfylde denne betingelse, der endda kan forekomme som en forskelsbehandling, når den ikke tager højde for virksomhedens oprindelige størrelse, og den har følgelig ikke samme betydning for et stort selskab med mange ansatte og for en mindre virksomhed, hvor den nødvendige minimumstilvækst af arbejdspladser kan være udtryk for en forholdsvis betydelig personaleudvidelse.

Det forekommer så meget mindre berettiget at ville se bort fra de mindre projekter, da de ofte med hensyn til forvaltningen og kontrol af deres effektivitet og den forsvarlige gennemførelse heraf er mere overskuelige at revidere, end når det gælder store investeringer.

Det er endvidere i strid med den interesse, der både på nationalt plan og på fællesskabsplan kommer stærkere og stærkere til udtryk, for at ville stille arbejdskraften inden for de mindre og mellemstore virksomheder bedre.

2.3.4. Der er imidlertid desuden fare for, at kravet om en mindstebeskæftigelse kan bevirke, at kortfristede interesser går forud for virkningerne på længere sigt. Det medfører endvidere risiko for, at kvalitetsaspektet i forbindelse med arbejdspladsen kommer i anden række, når visse arbejdspladser, selv i begrænset antal, hvor det f.eks. drejer sig om nye produkter, kan bevirke en tiltrækning til området og opvise resultater, der bidrager til at skabe nye aktivitetsformer.

2.3.5. Det bør endvidere fastslås, at når der findes et sådant minimumskrav, kan det i administrativ praksis føre til en art fordrejning i opfattelsen af de forpligtelser, som de støttemodtagende firmaer påtager sig på beskæftigelsesområdet.

Den virksomhed, der kun har oprettet det nødvendige minimum af arbejdspladser, skønt forudberegningerne lå på et højere antal, bevarer adgang til støttebetalingen og anses ofte for at have opfyldt sine forpligtelser på tilfredsstillende måde, selv om gennemførelsen er utilfredsstillende, når der ses på det antal arbejdspladser, der var forventet.

TREDJE DEL

METODER TIL KONSTATERING AF RESULTATER PÅ BESKÆFTIGELSESOMRÅDET

3.1. Forskelle i opfattelsen af begrebet beskæftigelse

3.1.1. Selv om EFRU's forordning ikke indeholder en definition på begrebet beskæftigelse, må dette kunne betragtes som samtlige de opgaver, der dækker et samfunds behov, og hvori indgår det enkelte menneskes sædvanlige erhvervsbeskæftigelse.

Ud fra denne opfattelse betyder oprettelse af en arbejdsplads ikke alene et tilbud om et arbejde med opgaver, der omfatter et nærmere fastlagt ansvarsområde, i et vist antal arbejdstimer mod en nærmere fastsat normal løn, men det betyder desuden, at en egentlig stillingsindehaver får ansvaret for disse opgaver.

3.1.2. Det har ved revisionen vist sig, at denne opfattelse svarer til den administrative praksis i forskellige medlemsstater, der fastsætter antallet af nyoprettede eller bevarede arbejdspladser på grundlag af det faktisk beskæftigede personale.

Af revisionen fremgår det endvidere, hovedsagelig i Forbundsrepublikken Tyskland, at et antal arbejdspladser blev fastsat på grundlag af organisationsplaner med stillingsfortegnelser, uden at det nærmere blev præciseret, om de pågældende opgaver faktisk blev varetaget af en ansat. Der er tale om en principielt afvigende opfattelse, der giver begrebet beskæftigelse en meget rummeligere fortolkning, som er vanskeligere at kontrollere. Ved revision i Bayern og Niedersachsen har det vist sig, at nogle virksomheder modtog støtte til oprettelse af arbejdspladser på grundlag af udvidede organisationsplaner, medens det faktisk ansatte personale var blevet indskrænket.

3.1.3. Personalestrukturen kan i visse tilfælde eller i visse former for virksomhed have en ganske særlig karakter, f.eks. beskæftigelse med nedsat arbejdstid eller hjemmearbejde, uden at der træffes forholdsregler på nationalt plan eller på fællesskabsplan til at udarbejde en omregning til arbejdsdagenheder.

Inden for turistbranchen i Det Forenede Kongerige er sæsonbeskæftigelse undertiden blevet sat i gruppe med fuldtidsbeskæftigelse. I Frankrig kræver reglerne, i det mindste i visse tilfælde, at beskæftigelsen strækker sig over mindst fire måneder om året.

I Forbundsrepublikken Tyskland findes en ordning, som ikke har hjemmel i fondens regler for fællesskabsrefusion, der indebærer, at oprettelse af arbejdspladser tæller dobbelt, når de besættes af

arbejdstagere, der er på lærlingekontrakt eller under uddannelse. Der er ikke i EFRU-forordningen nogen differentiering af denne art, idet forordningen ikke indeholder regler om at stille visse beskæftigelsesformer fordelagtigere på grund af deres særlige betydning på det økonomiske eller sociale område. En sådan sondring er mulig under forundersøgelsen og ved udvælgelsen af de investeringer, der kan modtage støtte, og hvor der foretages en vurdering af deres indvirkning på beskæftigelsen, men akterne om forvaltning af projekterne indeholder i realiteten ingen oplysninger herom.

3.1.4. Den juridiske definition af "beskæftigelse" er heller ikke ensartet i de forskellige lande. Personale, der beskæftiges på de nyoprettede eller bevarede arbejdspladser, er i reglen bundet af en arbejdseller beskæftigelseskontrakt med den virksomhed, der modtager støtte. Der er dog konstateret et tilfælde, hvor ansatte, der var bundet af en mere usikker kontrakt om tjenesteydelser, var pålagt opgaver som f.eks. repræsentant.

Der er virksomheder, der som nyoprettede arbejdspladser anmelder tjenesteydelser fra personale til rengøring, vagttjeneste eller forskellig vedligeholdelse, opgaver der kunne løses ved kontrakter med specialfirmaer, og hvis omfang følgelig kun i ringe grad kan kontrolleres. Det sker endvidere i denne forbindelse, at der anvendes koefficienter, der giver mulighed for på grundlag af antallet af produktionsstillinger at nå frem til det samlede antal ansatte, der skal tages i betragtning, idet der ligeledes tages hensyn til fraværsperioder og forskellige former for vikariater.

Disse koefficienter afviger dog stærkt fra den ene virksomhed til den anden bl.a. i forhold til virksomhedens opbygning og arbejdets art. Bortset fra mindre undtagelser gør anvendelsen af koefficienter det ikke nemmere at kontrollere antallet af arbejdspladser, og en tilmed øget anvendelse af disse koefficienter synes ikke i øjeblikket egnet til at forenkle eller forbedre det forvaltningsarbejde, som anvendelsen af bestemmelserne om beskæftigelse medfører.

3.2. Hvad skal der forstås ved "nyoprettelse" eller "bevarelse" af arbejdspladser?

3.2.1. Støtte fra fonden ydes til investeringer, der resulterer i nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser, men der gives ikke i de gældende bestemmelser en nærmere definition af, hvad der skal forstås ved "nyoprettelse" eller "bevarelse" af arbejdspladser. Ved undersøgelsen af medlemsstaternes administrative fremgangsmåde viser der sig vanskeligheder af forskellig art alt efter, om det drejer sig om oprettelse, udvidelse eller omstrukturering af en virksomhed.

3.2.2. Den mest enkle situation på dette område er i forbindelse med oprettelsen af en virksomhed. Til at varetage drift og administration har den nye virksomhed brug for et personale, og det samlede antal ansatte udgør således det antal arbejdspladser, der er oprettet.

I henhold til forordningen er det uden betydning, om det nye personale træder i stedet for et personale, der på det tidspunkt eller senere ikke længere arbejder i virksomheden, om det er i samme region eller i en anden region. Såfremt en sådan udskiftning sker på bekostning af en stærkt udviklet region og til fordel for en mindre udviklet region, betragtes den dog stadig som værende i overensstemmelse med den grundlæggende målsætning for regionaludviklingspolitikken og den fysiske planlægning og kan i visse lande give adgang til de såkaldte "decen-traliseringspræmier", for hvilke der er skabt særlig hjemmel i denne forbindelse, men som imidlertid ikke er indgået i refusionen fra EFRU.

3.2.3. Ved udvidelsen af en virksomhed opstår lignende problemer. Udvidelsen skal som regel øge produktionskapaciteten med henblik på udvikling eller diversificering af aktiviteterne, men formålet hermed kan endvidere helt enkelt være at samle de aktiviteter, der tidligere var spredt eller at inkorporere produktionsled, der tidligere varetoges af underleverandører, for hvem sådanne omlægninger naturligvis kan betyde nedgang i beskæftigelsen.

3.2.4. Når forundersøgelsen af støtteanmodningerne finder sted, søger medlemsstaterne at opdage, undersøge og forebygge de negative virkninger afgennemførelsen af en virksomheds projekt og de derved skabte arbejdspladser på den i forvejen bestående arbejdsstyrke, og der fastsættes undertiden udtrykkelige betingelser herfor i de nationale beslutninger om ydelse af støtten.

Undersøgelser af denne art er imidlertid vanskelige, i ringe grad underbyggede, og de forholdsregler der skal tages, kan næppe dække samtlige anlæg inden for samme firma eller samme firmagruppe, hvilket i høj grad begrænser deres rækkevidde.

Den måde, spørgsmålet gribes an på, er i øvrigt ikke ensartet fra medlemsstat til medlemsstat, og der konstateres ret betydelige afvigelser. Det viste sig ved revisionen, at man i Frankrig hælder mod i videste omfang at tage det samlede antal ansatte i betragtning inden for de selskaber, der modtager støtte, medens man i andre lande såsom Forbundsrepublikken Tyskland, Italien og Det Forenede Kongerige nøjere hæfter sig ved det personale, hvis arbejde er inden for rammerne af den investering, der får tilskud.

3.2.5. Den støtte, som EFRU yder, vedrører i udstrakt grad omstruktureringer af firmaer, foranstaltninger der hyppigt træffes i en økonomisk kriseperiode, og i hvilken forbindelse spørgsmålet om bevarelse af arbejdspladser sædvanligvis opstår.

Uvisheden i forbindelse med de arbejdspladser, hvis bevarelse skal sikres, er sædvanligvis en følge af de retlige omstændigheder, når en virksomhed, der skal omstruktureres, står over for konkurs eller betalingsstandsning. Som ligestillet med sådanne omstændigheder betragtes endvidere dybtgående finansielle vanskeligheder i et firma, manglende rentabilitet eller nødvendigheden af at skulle tilpasse sig til konkurrencevilkår, hvilket resulterer i en mere rummelig, men også mindre kontrollabel fortolkning af begrebet "bevarelse af arbejdspladser".

En anvendelse i overensstemmelse med fondsforordningen indebærer, at der ikke ydes støtte til "bevarelse" af arbejdspladser, hvis fortsatte opretholdelse ikke i snævreste forstand er truet. Det er i øvrigt klart af betydning, at der skabes tilstrækkelig sikkerhed for, at de "bevarede" arbejdspladser kan opretholdes.

3.3. Hvem attesterer oprettelsen af arbejdspladser, og hvordan sker det?

3.3.1. Med hensyn til den myndighed, der attesterer oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser, viser der sig afgørende forskelle mellem medlemsstaterne.

I Frankrig foretages attesteringen af en offentlig myndighed, i dette tilfælde af arbejdstilsynet, og attesteringen sker på grundlag af virksomhedens lønningslister, hvori der i reglen er angivet antal arbejdspladser ved begyndelsen og afslutningen af projektet.

I Italien fremgår det af protokollaterne om den endelige overdragelse af projekterne, udarbejdet i kontradiktorisk form mellem det offentlige og modtagerne af investeringsstøtten, under hensyntagen til betingelserne for at kunne modtage fællesskabsstøtten, hvilket antal arbejdspladser, søttemodtageren erklærer at have oprettet eller bevaret.

I de fleste øvrige lande er det virksomhederne selv, der udsteder attesteringerne, og som ligeledes bestemmer form og indhold. I Forbundsrepublikken Tyskland er det almindeligt, at virksomhederne, især de større selskaber, benytter revisorer eller private organisationer, der er specialiseret i attestering af finansielle, administrative eller erhvervsmæssige opgørelser.

3.3.2. Alle attesteringer, der ikke foretages af en offentlig myndighed, skal principielt godkendes af de økonomiske kontrolmyndigheder, af arbejdstilsynet eller den sociale sikring. Revisionen i medlemsstaterne har vist, at disse kontrolforanstaltninger, vel på baggrund af de praktiske vanskeligheder med deres gennemførelse, snarere var undtagelser, og det er Revisionsrettens erfaring, at de myndigheder, der skal varetage udbetalingen af præmierne, i meget vid udstrækning foretager de attesteringer, de anmodes om.

Disse vanskeligheder ved kontrollen i forbindelse med manglende forskrifter om dokumenternes indhold og om, hvilke myndigheder der skal udfærdige dem, er naturligvis medvirkende til at svække værdien af attesteringerne.

3.4. Hvornår sker kontrollen af arbejdspladserne?

3.4.1. For at kunne gøre op, hvilke arbejdspladser der er nyoprettet eller bevaret, er det nødvendigt at udarbejde personaleopgørelsen ikke blot ved afslutningen af investeringsprogrammet, men også ved begyndelsen af projektet i det mindste for de foranstaltninger, der vedrører udvidelsen eller omstruktureringen af en virksomhed.

3.4.2. Ved det oprindelige personale bør forstås de ansatte, der var medregnet, da gennemførelsen af investeringsprogrammet påbegyndtes, men de gældende bestemmelser, nationale såvel som på fællesskabsplan, indeholder ingen nøjere definition af det tidspunkt eller den periode, der skal danne udgangs punkt. Kun i Forbundsrepublikken Tyskland, og når der er tale om en virksomhedsudvidelse, gælder der nøje forskrifter for beregningsmåden for det antal arbejdspladser, der skal danne grundlag, idet mangår ud fra et gennemsnit af den arbejdsstyrke, der var registreret gennem de seneste to år før projektet. Virksomheden kan dog fastsætte et lavere tal, hvis den kan påvise, at den konstaterede nedgang skyldes strukturforhold.

Det antal, som virksomhederne i de fleste medlemsstater fastsætter, er som regel det minimum, der er konstateret i investeringens påbegyndelsesperiode.

Dette forhold er ikke uden betydning, thi i de uger eller måneder, der går forud for investeringens gennemførelse, kan antallet af arbejdspladser have undergået ændringer, der, omend de ikke er foretaget i dette øjemed, kan resultere i, at arbejdsstyrken ved begyndelsen kan synes at afvige fra gennemsnitstallene for det personale, der er beskæftiget i virksomheden.

3.4.3. Et tilsvarende problem opstår, når antallet af ansatte fastsættes ved afslutningen af projektet. Skønt det i denne forbindelse hyppigst forekommer, at der ved beslutningerne om at yde støtte fastsættes en dato, hvor nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser skal være gennemført, ses der i de fleste lande ikke så nøje på, om denne frist overholdes.

I de fleste tilfælde opnår de pågældende firmaer således en forlængelse af fristen, de jure (ved en tillægsklausul til den oprindelige beslutning om ydelse af støtte), eller de facto (ved en udsættelse af sagerne) i håb om, at en senere forbedring kan opfylde de mål, der er sat. Det er ikke ualmindeligt med sager, hvis afslutning forsinkes på denne måde, undertiden over to år.

Når det antal arbejdspladser, der var påtænkt nyoprettet, ikke fuldt ud gennemførtes, er det heller ikke ualmindeligt, at der udarbejdes en ny fortegnelse over det oprindelige personale. Dette resulterer sædvanligvis i en nedsættelse af det oprindelige antal ansatte, hvilket medfører en stigning i antallet af nyoprettede arbejdspladser.

3.4.4. De gældende bestemmelser i visse medlemsstater indeholder regler om, at de nyoprettede eller bevarede arbejdspladser skal være af permanent karakter for at være støtteberettigede, en betingelse der ikke udtrykkelig kræves i henhold til EFRU-forordningen.

Det er flere gange konstateret, at firmaer, som ved afslutningen af det støttede investeringsprogram havde gennemført deres forpligtelser til at oprette arbejdspladser, senere kunne komme ud for en undertiden omfattende personalenedskæring, som delvis afsvækkede de resultater, der var opnået.

I Frankrig er der visse nyere bestemmelser, ifølge hvilke de arbejdspladser, der er nyoprettet eller bevaret, skal være af mindst to års varighed, og dette kontrolleres to år efter projekternes afslutning. I Italien skal det antal ansatte, der er bestemt til anlæggets normale drift og angivet i beslutningen om støtte, holdes beskæftiget i mindst fem år.

I Forbundsrepublikken Tyskland har myndighederne ret til kontrol i fem år efter afslutningen af projekterne, men det svækker betydningen af disse kontrolforanstaltninger, i det mindste når det drejer sig om beskæftigelsen, at en arbejdsplads i Forbundsrepublikken tæller med uden hensyntagen til, om den er besat eller ledig.

3.5. Forskelle mellem overslag og faktiske resultater på beskæftigelsesområdet

3.5.1. Revisionsrettens kontrol på stedet i medlemsstaterne er endnu i begrænset omfang, og de forhold, der herved er konstateret, er næppe tilstrækkelig repræsentative til at give et helhedsbillede af forskellene mellem overslag og faktiske tal.

Dette forhold taget i betragtning, viser undersøgelserne imidlertid, at ca. halvdelen af de arbejdspladser, der var planlagt nyoprettet eller bevaret, ikke er gennemført inden de fastsatte frister. Det antal arbejdspladser, der er oprettet eller bevaret, ligger i alt fald lavere end de overslag, der er angivet i støttenansøgningerne og fremsendt på nationalt plan såvel som på fællesskabsplan til forundersøgelserne vedrørende bevilling af støtten.

De nationale myndigheder forklarer på forspørgsel herom, at forskellene skyldes økonomisk tilbagegang samt vanskelighed ved at opstille holdbare overslag på beskæftigelsesområdet. De betoner, at en gunstig konjukturudvikling måske alligevel kan gøre det muligt senere at nå de mål, der er opstillet, og at en stigning i investeringerne, ydelserne og produktiviteten i de egne, der har modtaget støtte desuden er mindst ligeså vigtig som omgående resultater på beskæftigelsesområdet, idet en udvidelse og modernisering af industrien er en forudsætning for enhver forbedring på lang sigt af beskæftigelsesforholdene i de pågældende egne.

3.5.2. Denne opfattelse er i første række i strid med de bestemmelser i forordningen om EFRU, der udtrykkelig sætter ydelse af støtten i forbindelse med industriinvestering og med nyoprettelse eller bevarelse af et mindsteantal arbejdspladser. Det er indlysende, at projektet ikke længere er berettiget til støtte, når de i forordningen fastsatte betingelser helt eller i visse tilfælde delvis ikke opfyldes.

Ud over iagttagelsen af forordningens bestemmelser er imidlertid forudberegningerne om beskæftigelsen en væsentlig faktor ved vurderingen og udvælgelsen af de investeringer, der kan få tilskud, idet visse projekter prioriteres højere på grund af deres forventede betydning for beskæftigelsen.

Væsentlige forskelle mellem overslag og gennemførelse betyder følgelig, at de indvirkninger på beskæftigelsen, der var påregnet ved gennemførelsen af investeringen, og som var en hovedårsag til ydelse af støtten, ikke eller kun delvis er opnået, og i sådanne tilfælde er det et spørgsmål, om støtten til projekter af den art helt eller delvis skal opretholdes.

3.5.3. Støtten bør eventuelt kun bibeholdes, efter at projektet er taget op til fornyet overvejelse for at nå frem til en anden afgørelse om ændring af den oprindelige beslutning.

Denne fremgangsmåde anvendes undertiden i medlemsstaterne, men den har aldrig været benyttet på fællesskabsplan, hvor hele den fastsatte støtte på op til 50 % af den nationale støtte udbetales, selv når målene på beskæftigelsesområdet er langt fra at være opfyldt, men under den forudsætning at det mindsteantal arbejdspladser — der kræves ifølge forordningen — bliver nået, og de maksimale beløb for støtten pr. nyoprettet eller bevaret arbejdsplads overholdes.

3.5.4. Der kan ikke herske tvivl om, at større forskelle mellem overslagene og de faktiske resultater på beskæftigelsesområdet bør give sig udslag ved udbetalingen af støtten i samme grad, som det er en af de væsentlige forudsætninger for bevillingen af støtten, der kommer til at mangle.

Uden en egentlig ordning om bod på dette område, vil indsendelse af overslag, der er udarbejdet på lemfældigt og mindre realistisk grundlag, give en fortrinsstilling, idet de sigter på at skabe et gunstigt indtryk ved forundersøgelsen af støtteanmodningerne, uden at der nødvendigvis bliver gjort en alvorlig indsats for at opfylde de i udsigt stillede mål.

FJERDE DEL

KONKLUSIONER

4.1. De gældende fællesskabsbestemmelser indeholder ingen nærmere oplysninger om, hvor hjælpen skal sættes ind, (sektorer der er svækkede, i vanskeligheder, kræver omgående rationaliseringer og omstruktureringer for at bevare arbejdspladser på længere sigt, eller på den anden side fremtidsorienterede sektorer osv.). Bestemmelserne giver heller ikke mulighed for klart at sondre mellem bevillingsrammerne for hvert af de udvalgte områder, hvilket ikke bidrager til at gøre ordningen klarere.

Ved at nedsætte kapitalomkostningerne kan investeringsstøtten medføre en forstærket tendens til at sætte kapital i stedet for arbejde. Selv når investeringsstøtten også afpasses i forhold til beskæftigelsen, er det vanskeligt at konstatere dens nyttevirkning på beskæftigelsesområdet, ikke mindst hvis man ønsker at vurdere virkningen i kvantitativ og samtidig i kvalitativ henseende.

Ud over de vanskeligheder, som hidrører fra svagheden i overslagsmetoderne, er der yderligere problemerne med afvigelser mellem de nationale bestemmelser og divergenser i gennemførelsen under en ordning, hvor finansieringen fra EFRU repræsenterer en andel, der er mindre end den offentlige støtte til regionalpolitiske investeringer.

Det er afgjort vanskeligt med en kontrol af virkningen af de af EFRU finansierede investeringer på beskæftigelsen. Kontrollen kan kun blive forbedret af, at ordningen gøres mere gennemsigtig.

4.2. I stedet for at vurdere antallet af arbejdspladser ville det give et i øvrigt mere nøjagtigt billede at tage hensyn til, hvor mange mennesker der skal ansættes efter projektets gennemførelse eller snarere nettotilvæksten af arbejdspladser efter investeringen. Visse stillinger kan være nedlagt samtidig med de arbejdspladser, der er anmeldt oprettet, eller som vil blive oprettet; desuden kan nye stillinger før eller siden blive besat af arbejdstagere fra andre afdelinger.

Investeringerne kan føre til arbejdspladser af mere eller mindre varig art af forskellig sammensætning for så vidt angår personalets kvalifikationer. Projektet kan have medført mærkbare ændringer af arbejdsvilkårene og arbejdsfordelingen inden for virksomheden.

I mange tilfælde må i øvrigt ønsket om at nyoprette eller bevare arbejdspladser vige for kravet om, at virksomheden skal overleve, idet den teknologiske og økonomiske udvikling kan indebære, at skabelsen eller genoprettelsen af et firmas eller en firmasektors konkurrencedygtighed nødvendiggør, at der tages skridt til nedlæggelse af arbejdspladser.

Den praktiske betydning af alle disse vanskeligheder bør tages i betragtning ved samtlige de instanser, hvor det er magtpåliggende at styrke og uddybe kontrollen af de resultater, der er nået ved støtten til investeringer på beskæftigelsesområdet. Der er næppe grund til at forvente afgørende forbedringer af disse kontrolforanstaltninger.

4.3. Det vil ikke desto mindre betyde et fremskridt at få afhjulpet de mangler og afvigelser, der er konstateret i bestemmelserne vedrørende definitionen af begrebet beskæftigelse samt omfanget af densudvikling og varighed. Det er endvidere vigtigt at fåpræciseret, i hvilken grad forpligtelsen til nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser skal være enforudsætning for bevilling af støtte.

I de fleste lande vil metoderne til konstatering af de på beskæftigelsesområdet opnåede resultater kunne forbedres væsentligt, således at det virkelige omfang af og den egentlige grund til afvigelserne og deres indflydelse på udbetaling af støtten bedre kan fremgå.

4.4. Det synes vigtigt, at der på fællesskabsplangøres en større indsats for at fremme en stigende forbedring af de metoder, medlemsstaterne anvendertil undersøgelse af beskæftigelsesspørgsmål.

Denne udvikling i forbindelse med vurdering af overslagene og de faktiske resultater på beskæftigelsesområdet bør i øvrigt ikke indskrænkes til den enkelte investering som sådan, men bør endvidere omfatte den samlede virkning af programmerne eller enkeltafsnit heraf.

Disse bemærkninger blev vedtaget af Revisionsretten på mødet den 30. juli 1982.

Luxembourg, den 4. august 1982.

På Revisionsrettens vegne

Pierre Lelong

Formand

[1] Rådets forordning (EØF) nr. 724/75 af 18. marts 1975 (EFT nr. L 73 af 21.3. 1975, s. 1), med ændringer i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 214/79 af 6. februar 1979 (EFT nr. L 35 af 9. 2. 1979, s. 1) og Rådets forordning (EØF) nr. 3325/80 af 16. december 1980 (EFT nr. L 349 af 23. 12. 1980, s. 10).

[2] EFT nr. C 336 af 23. 12. 1981, s. 60.

--------------------------------------------------

Kommissionens svar

på Revisionsrettens særberetning om nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser ved ydelse af støtte til investeringer til regionale formål

1. Kommissionen konstaterer, at Revisionsretten i sin særberetning, som herved besvares, fremsætter bemærkninger, som hovedsagelig vedrører følgerne af, at der gælder uensartede regler for gennemførelsen af de nationale bestemmelser vedrørende ydelse af støtte efter beskæftigelseskriterier. I de tilfælde, hvor Revisionsrettens bemærkninger ligeledes vedrører regler for EFRU's forvaltning, henviser Kommissionen i det følgende til de ændringer, som den forelagde Rådet den 26. oktober 1981.

Forbindelserne mellem EFRU og de nationale ordninger for regionalstøtte (pkt. 1.3)

2. EFRU har den ejendommelighed, at i hvert fald de kvotabestemte interventioner støtter de nationale egnsudviklingsforanstaltninger. Det er således pr. definition den enkelte medlemsstat, som vedtager gennemførelsesreglerne til de nationale systemer for egnsudviklingsstøtte, mens EFRU-reglerne supplerer dem (pkt. 1.3.1).

3. Det er korrekt, at beskæftigelsesaspektet ikke er lige fremherskende i de forskellige gennemførelsesbestemmelser til disse nationale systemer, idet nogle af dem er baseret på investeringer (pkt. 1.3.2), andre på beskæftigelse (pkt. 1.3.3) og atter andre på både investeringer og beskæftigelse (pkt. 1.3.4). Men som Revisionsretten selv er inde på (pkt. 1.3.2.4), vil selv de støttesystemer, som udelukkende er baseret på investeringer, uvægerligt tage indirekte hensyn til beskæftigelsesproblemerne i de pågældende områder.

Der synes således ikke at være nogen grund til på EF-plan at harmonisere gennemførelsesbestemmelserne til de nationale systemer. Da hovedansvaret for egnsudviklingspolitikken påhviler medlemsstaterne, går Kommissionens opgave ud på at hjælpe med at koordinere og styre denne politik.

4. Det forslag til ændring af EFRU-forordningen, som Kommissionen forelagde Rådet den 26. oktober 1981, indeholder i øvrigt en bestemmelse om, at der skal træffes yderligere foranstaltninger til koordinering af de regionalpolitiske målsætninger, hvilket er en forudsætning for at opnå konvergens mellem medlemsstaternes økonomier på længere sigt. Ifølge ændringsforslaget skal man endvidere udbygge de foranstaltninger, der kan lede medlemsstaternes egnsudviklingspolitik i en bestemt retning, bl.a. ved at finansiere nationale støtteordninger inden for industri, håndværk og service. Udbygningen af disse foranstaltninger indebærer imidlertid ikke en harmonisering af de nationale retningslinjer for iværksættelsen af regionalpolitiske foranstaltninger (pkt. 4.3).

Bestemmelsernes effektivitet udfra et beskæftigelsessynspunkt (pkt. 2.1, 2.2 og 2.3)

5. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, dels at investeringsstøttens faktiske effekt afhænger af den pågældende virksomheds økonomiske og finansielle situation og af de udviklingsfremmende foranstaltninger, som det offentlige træffer (pkt. 2.1.2), dels at investeringernes beskæftigelsesvirkninger ikke udelukkende måles i, hvor mange arbejdspladser der direkte skabes. Ved vurderingen må der nemlig også tages hensyn til, om disse arbejdspladser er varige, og om de støttede investeringer virker konjunkturstimulerende (pkt. 2.1.7).

I stedet for at finansiere individuelle projekter er det ifølge det forslag til ændring af EFRU-forordningen, som Kommissionen forelagde Rådet den 26. oktober 1981, meningen, at man efterhånden skal gå over til at finansiere programmer, hvilket skulle give et bedre overblik over EFRU-interventionerne og følgelig over de globale beskæftigelsesvirkninger (pkt. 4.4).

6. Som Revisionsretten selv siger (pkt. 2.2 navnlig 2.2.4-2.2.6) er det ubestrideligt, at det på grund af de mange usikkerhedsmomenter er lidt hasarderet at opstille prognoser for oprettelse og bevarelse af arbejdspladser, ikke blot på mikroøkonomisk plan, dvs. for de enkelte virksomheder, men også mere generelt (sektor eller region). Under disse omstændigheder må det understreges, at i betragtning af den nuværende økonomiske situation er det ikke overraskende, at virksomhederne er længere om at komme i gang end forudset, og at det derfor også tager længere tid end ventet at besætte stillingerne. Der bliver heller ikke besat så mange stillinger som oprindelig planlagt.

7. Med hensyn til kravet om nyoprettelse eller bevarelse af et minimum af stillinger (pkt. 2.3), som ifølge Revisionsretten imødekommer ønsket om at forbedre de små og mellemstore virksomheders beskæftigelsesmuligheder (pkt. 2.3.3), bemærkes det, at den grænse på ti stillinger pr. investering, som er fastsat i den nuværende EFRU-forordnings artikel 4, stk. 1, litra a), ikke længere figurerer i ovennævnte ændringsforslag, som for øvrigt indeholder en række nye foranstaltninger til fordel for de små og mellemstore virksomheder i forbindelse med bestemmelser om finansieringen af foranstaltninger til udnyttelse af regionernes egne udviklingsmuligheder.

Metoder til konstatering af resultater på beskæftigelsesområdet (pkt. 3.1 -3.5)

8. I EFRU's sjette årsberetning understregede Kommissionen selv, at forskellene i de nationale lovgivninger (pkt. 3.1-3.3), bl.a. forskellene vedrørende den myndighed, som på nationalt plan attesterer oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser (pkt. 3.3), ikke altid gør det let under kontrol på selve stedet at fastslå, om EFRU-forordningens bestemmelser vedrørende oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser overholdes. Men samtidig bemærkede Kommissionen, at dette ikke i sig selv udgør en alvorlig ulempe for kontrollen. Hvad enten disse attester er udarbejdet af en offentlig myndighed eller af virksomheden selv, kan deres pålidelighed kontrolleres under besøgene på virksomhederne, navnlig ved hjælp af personalefortegnelser. Disse gør det desuden muligt at fastslå nettoantallet af stillinger efter gennemførelsen af den af EFRU støttede investering, og som følge heraf at konstatere, i hvilken udstrækning der i de enkelte virksomheder har været tale om befarelse eller nyoprettelse af arbejdspladser (pkt. 3.4 og 4.2).

9. Med hensyn til den af Revisionsretten ønskede nedsættelse af EFRU-støtten i tilfælde af afvigelser mellem overslagene og de faktiske resultater på beskæftigelsesområdet (pkt. 3.5), mener Kommissionen, at den vil være uberettiget på grund af den usikkerhed, som beskæftigelsesprognoser altid vil være behæftet med, hvilket Revisionsretten også selv erkender (pkt. 2.2). Kommissionen indskrænker ikke sin støtte i de tilfælde, hvor beskæftigelsesvirkningerne ikke helt svarer til forventningerne. Det er dog en forudsætning, at den investering, som EFRU har ydet støtte til, er blevet gennemført som fastsat, og at alle de i EFRU-forordningen opstillede betingelser, navnlig i de i artikel 4, stk. 1, litra a), og stk. 2, litra a), fastsatte grænser, er overholdt (jf. ligeledes pkt. 7 ovenfor).

10. For at kunne sikre sig, at de nyoprettede arbejdspladser er varige, noget som kun indirekte kræves af den nuværende EFRU-forordning (pkt. 3.4.4), indføjede Kommissionen i sit forslag til ændring af EFRU-forordningen, som blev forelagt Rådet den 26. oktober 1981, en forpligtelse for medlemsstaterne til at angive, hvor mange arbejdspladser, der faktisk er oprettet, senest tre år efter gennemførelsen af de foranstaltninger inden for industri, håndværk eller service, som finansieres af EFRU.

Konklusioner

11. Revisionsrettens bemærkninger i særberetningen om nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser ved ydelse af støtte til investeringer til regionale formål gælder pr. definition finansiering af enkeltprojekter og vedrører således betydningen af kriteriet nyoprettelse eller bevarelse af arbejdspladser inden for et sådant finansieringssystem.

I det forslag til ændring af EFRU-forordningen, som Kommissionen forelagde for Rådet den 26. oktober 1981, har den ikke blot nydefineret Fællesskabets regionalpolitiske målsætninger, men ligeledes foreslået grundlæggende ændringer i reglerne for EFRU's intervention for at forøge den beskæftigelsesfremmende virkning og effektiviteten. Som allerede nævnt ovenfor har Kommissionen i denne sammenhæng foreslået gradvis at gå bort fra et system med finansiering af enkeltprojekter (bortset fra investeringsprojekter til et beløb af over 40 mio ECU) og over til at finansiere programmer vedrørende bl.a. statslige støtteordninger til fordel for industri-, håndværks- og servicevirksomhed. Sidstnævnte system skulle gøre det lettere at orientere de nævnte ordninger, således at de tager hensyn til regionernes prioriterede behov.

Selv om Kommissionen i sit forslag anlægger et mere globalt synspunkt, er det klart, at nogle af Revisionsrettens bemærkninger, navnlig bemærkningen om, at prognoser vedrørende nyoprettelse af arbejdspladser altid vil være behæftet med usikkerhed, bevarer deres fulde værdi. Men det er også klart, at dette mere globale synspunkt falder i tråd med den øgede koordinering af regionalpolitikken og skulle gøre det muligt for Kommissionen ikke blot at lede EFRU's interventioner i en mere hensigtmæssig retning, men også at få et bedre overblik over følgerne af disse interventioner, bl.a. for beskæftigelsen.

Eftersom hovedformålet med EFRU er at bidrage til oprettelsen af nye stillinger, skal mange af de nye bestemmelser i ovennævnte ændringsforslag ses på baggrund af, at Kommissionen ønsker at sikre sig, at EFRU's interventioner får varige beskæftigelsesmæssige følger. Det gælder også de nye bestemmelser vedrørende rapporten om iværksættelse af egnsudviklingsprogrammer, som medlemsstaterne hvert år skal fremsende til Kommissionen, og som bl.a. skal indeholde talmæssige oplysninger om de investeringer og arbejdspladser, som de regionale foranstaltninger resulterer i. Det gælder ligeledes for de ovennævnte bestemmelser (jf. pkt. 10), hvorved medlemsstaterne forpligtes til senest tre år efter gennemførelsen af de af EFRU finansierede foranstaltninger at meddele Kommissionen, hvor mange arbejdspladser der faktisk er oprettet på grund af de investeringer inden for industri, håndværk og service, som EFRU yder støtte til.

--------------------------------------------------