KOMMISSIONENS BESLUTNING af 21. december 1993 om en naegtelse af adgang til anlaeggene i Roedby Havn (Kun den danske udgave er autentisk) (94/119/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab, saerlig artikel 90, stk. 3,

efter at have givet de danske myndigheder og selskabet DSB lejlighed til at fremsaette deres bemaerkninger til Kommissionens indsigelser over for den danske regerings afslag paa at give selskabet »Euro-Port A/S«, et datterselskab af den svenske koncern »Stena Rederi AB« (Stena) tilladelse til at anlaegge en ny terminal i umiddelbar naerhed af Roedby Havn eller til at benytte den eksisterende terminal i denne havn med henblik paa at drive faergetrafik mellem Roedby og Puttgarden, og

ud fra foelgende betragtninger:

SAGSFREMSTILLING Den anfaegtede statslige foranstaltning (1) Ved skrivelse af 9. maj 1990 afslog den danske trafikminister at give selskabet »Euro-Port A/S«, et datterselskab af den svenske koncern »Stena Rederi AB« (Stena), tilladelse til at anlaegge en privat trafikhavn i umiddelbar naerhed af Roedby Havn.

(2) Ved skrivelse af 6. august 1990 afviste samme minister derefter selskabet »Euro-Port A/S«, et datterselskab af den svenske koncern »Stena Rederi AB« (Stena) ansoegning om tilladelse til at benytte den offentlige havn i Roedby.

De omhandlede virksomheder og tjenesteydelser (3) DSB er en statsvirksomhed, der har status som et departement i trafikministeriet, og hvis budget er indeholdt i finansloven.

DSB har eneret paa at organisere jernbanedriften i Danmark. Desuden ejer og driver DSB havnen i Roedby. Tilladelse til at benytte havnens terminaler gives imidlertid af trafikministeriet, der traeffer afgoerelse efter indstilling fra DSB.

DSB driver endvidere faergetrafik mellem Danmark og nabolandene, men uden at have eneret hertil.

»Stena Rederi AB« (Stena) er en svensk rederikoncern, der har specialiseret sig i faergetransport, og som har planer om at drive faergetrafik mellem Danmark og Tyskland via to datterselskaber:

- det danske selskab Euro-Port A/S

- det tyske selskab Scan-Port GmbH

der optraeder som klagere i denne sag.

(4) Faergeforbindelsen mellem Roedby og Puttgarden drives af DSB og den tyske statsvirksomhed DB (Deutsche Bundesbahn), i faellesskab. Dette samarbejde omfatter ogsaa faelles salg af billetter saavel som faelles fastlaeggelse af fartplaner og takster samt ensartede rabatvilkaar. Ingen andre driver faergetrafik paa denne rute.

(5) Faergeruten mellem Roedby og Puttgarden forbinder i alt vaesentligt OEstdanmark (Sjaelland) og den vestlige del af Sverige med Tyskland og hele Vesteuropa.

Hvad transportformen angaar, udgoer flytransport en alternativ loesning. Det er imidlertid en vaesentligt dyrere transportmaade, som kun henvender sig til en del af de rejsende, der ikke har bil, og som desuden kun aabner mulighed for at transportere en ubetydelig godsmaengde (normalt kun varer af ringe vaegt, men hoej vaerdi), og der er derfor kun ringe mulighed for substitution mellem flytransport og faergetransport.

Gods kan i oevrigt ogsaa transporteres med containerskibe (f.eks. mellem Sverige og Tyskland). Denne loesning, der isaer praktiseres mellem Goeteborg og Hamburg/Bremen, egner sig imidlertid ikke for alle typer gods. De ruter, der gaar over Nordsoeen (saerligt mellem Goeteborg og Hamburg/Bremen, vest for Danmark), er desuden meget laengere og transporttiden for varerne derfor ogsaa tilsvarende laengere. Endelig stiller containertransport ogsaa store krav til logistikken paa landjorden, for at godset kan blive transporteret fra ankomsthavnen frem til dets endelige bestemmelsessted. Denne transportform egner sig derfor ikke, hvis afskiberne foretraekker doer-til-doer transport med lastvogn.

Det kan desuden konstateres, at ogsaa de andre faergeruter mellem Danmark og Tyskland er lidet substituerbare med Roedby-Puttgarden ruten, hvilket skyldes:

- deres geografiske beliggenhed: havnene i Roedby og Puttgarden har fortrinlige motorvejsinfrastrukturer, medens Rostock og Warnemuende, der ligger i det tidligere DDR ca. 120 km oest for Luebeck, ikke har direkte motorvejsforbindelse til det vesttyske motorvejsnet og derfor egner sig bedst til transport af passagerer og gods til og fra Berlin og omraaderne i det tidligere DDR (medens der fra Puttgarden, der ligger i naerheden af Hamburg, er let adgang til Vesttyskland og derfra til hele Vest- og Sydeuropa)

- overfartens varighed: 1 time for Roedby-Puttgarden (den saakaldte »fugleflugtslinje«), 2 timer for Gedser-Warnemuende og 3 1/2 time for Gedser-Rostock.

I faergetrafikken mellem Danmark og Tyskland benytter 70,8 % af de rejsende og 87,9 % af lastbilerne derfor Roedby-Puttgarden overfarten, medens de oevrige ruters andel af den samlede trafik er som foelger (for 1991 trafikken):

"(%)"" ID="1">Gedser-Warnemuende (1)> ID="2">8,3> ID="3">3,3"> ID="1">Gedser-Rostock> ID="2">9,0> ID="3">8,1"> ID="1">Andre ruter> ID="2">11,6> ID="3">0,5""

(1) Ligesom Roedby-Puttgarden drives denne rute af DSB og et DB-datterselskab i faellesskab.

>

Ogsaa i passagertrafikken mellem Sverige og Tyskland er der kun ringe substitutionsmuligheder mellem ruten Roedby-Puttgarden og de oevrige faergeruter. Som foelge af de glimrende motorvejsforbindelser mellem Roedby og Helsingoer, hvorfra det kun tager 15 minutter at sejle til Helsingborg i Sverige, blev den direkte rute mellem Tyskland og Sverige, Travemuende-Trelleborg-ruten i 1991 kun benyttet af 1 102 463 passagerer og 159 484 biler, mens ruten Roedby-Puttgarden blev benyttet af 8 024 654 passagerer og 1 209 065 biler i samme periode. Dette er et klart udtryk for, at brugerne foretraekker Puttgarden-Helsingborg ruten, der betragtes som en hurtigere og mere direkte forbindelse (overfarten mellem Travemuende og Trelleborg tager mellem 7 og 9 timer).

Tilsvarende gaelder, at selv om overfarten Goeteborg-Frederikshavn kan daekke en del af trafikken mellem Sverige og Danmark og derfra resten af Vesteuropa, har den et konkurrencemaessigt handicap i forhold til Roedby-Puttgarden-overfarten dels paa grund af overfartstiden (3 1/4 time mod 1 time) og dels paa grund af daarligere motorvejsforbindelser.

Endelig indebaerer ruten over Storebaelt en overfart af samme varighed som Roedby-Puttgarden, men samtidig forlaenges straekningen Koebenhavn-Hamburg med en koeretur paa yderligere 165 km. Denne alternative loesning er derfor mindre fordelagtig end hovedruten Helsingoer-Koebenhavn-Roedby-Puttgarden.

Det er rigtigt, at naar den faste forbindelse mellem Sjaelland og Fyn over Storebaelt er etableret, vil en del af trafikken mellem Koebenhavns-omraadet/Sverige og Tyskland lettere kunne gaa gennem Jylland. Men hertil maa bemaerkes,

- at den faste Storebaeltsforbindelse endnu ikke er sat i drift (jernbaneforbindelsen ventes aabnet i 1995 og motorvejsforbindelsen i 1998)

- at det ikke bliver gratis at benytte Storebaeltsforbindelsen.

Paa grundlag af ovenstaaende finder Kommissionen, at ruten Roedby-Puttgarden udgoer en vaesentlig trafikforbindelse, som vanskeligt kan erstattes med de andre transportomraader og andre forbindelser, der findes mellem Danmark og Sverige paa den ene side og Tyskland paa den anden.

KOMMISSIONENS VURDERING

Artikel 90, stk. 1 (6) I henhold til traktatens artikel 90, stk. 1, maa medlemsstaterne hverken traeffe, eller opretholde nogen foranstaltning, som er i strid med traktatens bestemmelser, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som har faaet indroemmet eksklusive rettigheder.

DSB er en offentlig virksomhed som omhandlet i EF-traktatens artikel 90, stk. 1. De successive afslag fra den danske trafikminister som beskrevet ovenfor under betragtning 1 og 2 er at betragte som statslige foranstaltninger efter artikel 90, stk. 1.

Artikel 86

Det relevante marked

(7) Det relevante marked er markedet for havneydelser paa dansk side til brug for faergetransport (passagerer og biler) paa Roedby-Puttgarden overfarten.

Som det blev statueret af EF-Domstolen (dom af 10. december 1991, Genova havn, sag C-179/90, praemis nr. 15) kan tilrettelaeggelse og udfoerelse af havnearbejde for tredjemands regning i en enkelt havn udgoere et relevant marked i artikel 86's forstand.

Dette beror paa, at en erhvervsdrivende, der oensker at drive soetransport paa en given rute, noedvendigvis maa have adgang til havneanlaeggene i hver ende af ruten for at kunne drive denne trafik.

I den konkrete sag findes der ikke noget virkeligt alternativ til Roedby Havn for soetransport mellem OEstdanmark og Tyskland og dermed hele Vesteuropa (se nr. 5 ovenfor).

(8) Af den del af trafikken mellem Danmark og Tyskland, der foregaar til soes, gaar over 70,8 % af passagertrafikken og 87,9 % af lastbiltrafikken via Roedby Havn. I 1991 anloeb 8 024 654 passagerer og 207 255 lastbiler Roedby Havn, svarende til en omsaetning paa 320 mio. DM. Roedby Havn udgoer saaledes en vaesentlig del af det faelles marked.

(9) Transporten paa faergeruten Roedby-Puttgarden udgoer et saerskilt, men tilstoedende marked, og virksomhedens adfaerd paa markedet for havneydelser kan derfor ogsaa faa indvirkninger paa markedet for faergeoverfoersel.

Saaledes som det fremgaar af de tal, der er anfoert ovenfor (betragtning 5), er der i kraft af de saerlige traek ved Roedby-Puttgarden ruten kun ringe substitutionsmuligheder mellem denne rute og de andre transportformer der findes, og ruten er kun udsat for ubetydelig konkurrence (jf. dommen i Ahmed Saeed-sagen (1)).

Dominerende stilling

(10) Ifoelge EF-Domstolens retspraksis kan en virksomhed, der har lovmaessigt monopol paa bestemte tjenesteydelser, indtage en dominerende stilling efter traktatens artikel 86 (Telemarketing-dommen, sag C-311/84).

DSB er en statsejet virksomhed, der i kraft af de enerettigheder, den har faaet indroemmet af staten i sin egenskab af havnemyndighed, paa dansk side indtager en dominerende stilling paa markedet for tilrettelaeggelse af havneydelser til brug for befordring af passagerer og lastbiler paa faergeoverfarten mellem Roedby og Puttgarden. Det er denne dominerende stilling, som er relevant for vurderingen af de i denne beslutning omhandlede statslige foranstaltningers forenelighed med traktaten.

(11) I oevrigt driver DSB selv sammen med DB faergetrafik paa Roedby-Puttgarden ruten. I den forbindelse har EF's Ret i Foerste Instans for nylig udtalt (2), at forbindelserne mellem medlemmerne af en linjekonference (som omhandlet i Raadets forordning (EOEF) nr. 4056/86 om fastsaettelse af de naermere retningslinjer for anvendelse af traktatens artikel 85 og 86 paa soetransport) er af en saadan karakter, at medlems-virksomhedernes stilling paa markedet boer vurderes samlet med henblik paa at bestemme eksistensen af en dominerende stilling i henhold til EF-traktatens artikel 86.

De indbyrdes relationer, DSB og DB har etableret med henblik paa driften af Roedby-Puttgarden overfarten (jf. betragtning 4 ovenfor), har samme karakter som de forbindelser, der bestaar mellem medlemmerne af en linjekonference (fastsaettelse af faelles takster, samordning af fartplaner, faelles markedsfoering). Heraf foelger, at DB's og DSB's stilling i den her omhandlede trafik maa vurderes samlet.

Som de eneste faergeselskaber, der driver trafik paa Roedby-Puttgarden ruten, indtager DB og DSB i forening en dominerende stilling paa denne rute. Det er denne dominerende stilling paa markedet for transportydelser, som er beskyttet ved de statslige foranstaltninger vedroerende markedet for havneydelser, hvorpaa den dominerende stilling som naevnt i punkt 10 ovenfor udoeves.

Misbrug af dominerende stilling

(12) Afslaget paa selskabet »Euro-Port A/S«, et datterselskab af den svenske koncern »Stena Rederi AB« (Stena) anmodning om tilladelse til at benytte Roedby Havn har udelukket en potentiel konkurrent paa Roedby-Puttgarden ruten og dermed styrket DSB's og DB's faelles dominerende stilling paa denne rute.

Ifoelge EF-Domstolens retspraksis foreligger der misbrug af dominerende stilling efter artikel 86, naar en virksomhed, der har en dominerende stilling paa et bestemt marked - uden at det er objektivt noedvendigt - forbeholder sig selv forberedende arbejdsopgaver, som kan udfoeres af en anden virksomhed paa et beslaegtet, men selvstaendigt marked, med fare for, at enhver konkurrence fra denne virksomheds side bliver udelukket (dom af 3. oktober 1985, sag 311/84, CBEM, praemis nr. 27).

En virksomhed der ejer eller driver og selv benytter en vaesentlig facilitet - dvs. en facilitet eller eninfrastruktur, uden hvilken dens konkurrenter ikke kan tilbyde deres ydelser til kunderne - misbruger sin dominerende stilling, hvis den naegter konkurrenterne adgang til at benytte denne facilitet.

En virksomhed, der ejer eller driver en vaesentlig havnefacilitet, som den benytter til at drive soetransport, handler saaledes i strid med artikel 86, hvis den uden objektiv begrundelse naegter et rederi, der oensker at drive trafik paa samme rute, adgang til denne facilitet.

(13) I overensstemmelse med EF-Domstolens retspraksis (dom af 13. december 1991 i sag C-18/88, praemis nr. 20 og 21) indebaerer artikel 90, stk. 1, forbud mod, at medlemsstaterne ved lovgivningsmaessige eller administrative foranstaltninger placerer offentlige virksomheder og virksomheder, som de har indroemmet eksklusive rettigheder, i en stilling, som de ikke kunne have opnaaet ved egen hjaelp uden at overtraede bestemmelserne i artikel 86. EF-Domstolen tilfoejede i denne dom, at hvis den paagaeldende offentlige virksomhed eller monopolvirksomhed havde faaet bestyrket sin dominerende stilling som foelge af en statslig foranstaltning, ville en saadan foranstaltning vaere i strid med traktatens artikel 90 sammenholdt med artikel 86. Disse principper blev bekraeftet i Domstolens dom af 17. november 1992 i de forenede sager C-271/90, C-281/90 og C-289/90 praemis nr. 36.

Af ovennaevnte grunde foreligger der misbrug af dominerende stilling, naar en virksomhed, der befinder sig i en situation som DSB, naegter et andet faergeselskab adgang til den havn, som virksomheden kontrollerer. Er det en medlemsstat, der har givet et saadant afslag og ydermere har forstaerket virkningerne heraf ved ogsaa at afslaa tilladelse til anlaeg af en ny havn, er der tale om en statslig foranstaltning i strid med artikel 90 sammenholdt med artikel 86.

(14) Det danske trafikministeriums to successive afslag paa at give tilladelse til selskabet »Euro-Port A/S«, et datterselskab af den svenske koncern »Stena Rederi AB« (Stena), blev meddelt med foelgende begrundelse:

- selskabet »Euro-Port A/S«, et datterselskab af Stena-koncernen, planer om at anlaegge en ny terminal kunne ikke accepteres, fordi dette selskab ikke havde »paavist, at der var et udaekket behov for faergeoverfoersel«, eller »sandsynliggjort, at der kunne forventes et saadant« (den ovenfor i nr. 1 naevnte skrivelse af 9. maj 1990)

- selskabet »Euro-Port A/S«, et datterselskab af Stena-koncernen, kunne heller ikke drive faergetrafik ved brug af de allerede eksisterende havneanlaeg, da dette ville laegge hindringer i vejen for en udvidelse af aktiviteterne i denne havn.

Dette argument blev uddybet i en skrivelse af 8. august 1990 fra det danske trafikministerium, og allerede i sommeren 1991 oegede DSB og DB antallet af ture mellem Roedby og Puttgarden fra 98 til 112 i doegnet.

Heraf udleder Kommissionen:

- at der i maj 1990 i realiteten fandtes et udaekket behov for faergeoverfoersel, eftersom DSB og DB aaret efter udvidede trafikken

- at denne udvidelse af DB's og DSB's aktiviteter i 1991 bekraefter, at kapaciteten i Roedby Havn ikke var fuldt udnyttet.

(15) Kommissionen finder det i oevrigt ikke godtgjort, at kapaciteten i de eksisterende anlaeg i Roedby Havn i dag er fuldt udnyttet, eller at den eksisterende kapacitet i havnen ikke med de tilpasninger, som Stena over for Kommissionen har erklaeret sig rede til at bekoste, skulle goere det muligt at imoedekomme en stigning i trafikken.

Kommissionen erindrer endvidere om, at den svenske koncern »Stena Rederi AB« (Stena) har koebt en grund, der stoeder op til havenanlaeggene i Roedby, og som egner sig fortrinligt til anlaeg af en ny terminal paa Stenas bekostning.

Kommissionen finder foelgelig, at der ikke bestaar nogen tekniske hindringer for, at Stena-koncernen skulle kunne drive trafik mellem Roedby og Puttgarden.

(16) I deres skrivelse af 22. februar 1993 som svar paa Kommissionens aabningsskrivelse af 24. november 1992 afslog de danske myndigheder Kommissionens opfordringer og fastholdt, at afslagene til Stena-gruppen ikke var i strid med EF-reglerne. De danske myndigheder understregede, at det ikke var muligt at give Stena adgang til de eksisterende anlaeg og begrundede dette med at henvise til tekniske forhold samt, for foerste gang, men uden at praecisere dette naermere, til DB's og DSB's samfundsmaessige forpligtelser.

Heraf synes at fremgaa, at det set ud fra de danske myndigheders synspunkt ikke eller ikke alene er den rent tekniske mulighed for at give adgang til havnen, der spiller ind, men at det for de danske myndigheder ogsaa drejer sig som at beskytte den offentlige virksomhed, DSB, mod konkurrence paa markedet for faergetrafik.

Kommissionen kan i oevrigt ikke tilslutte sig de danske myndigheders opfattelse af, at det paa grund af de nuvaerende kapacitetsforhold i havnen ikke ville foere til et oeget udbud af ture mellem Roedby og Puttgarden, hvis der blev aabnet op for konkurrence i havnen.

Selv paa et maettet marked vil den forbedring af kvaliteten af de udbudte varer eller ydelser eller den reduktion af priserne, som indfoerelse af konkurrence kan resultere i, helt klart vaere til fordel for forbrugerne, og en saadan udvikling kan resultere i en oeget efterspoergsel, som i det konkrete tilfaelde kan imoedekommes ved at udvide havnen.

Af de ovenfor anfoerte elementer fremgaar, at de danske myndigheders tilsagn om, at de vil vaere rede til at paany at undersoege den ansoegning, Stena-datterselskabet indgav i 1989 og fik afslag paa i 1990 om tilladelse til at anlaegge en ny havn, ikke indebaerer hverken et fast tilsagn om at imoedekomme denne ansoegning eller et tilsagn om at give Stena-selskaberne adgang til at benytte den eksisterende havn. Uden at ville anerkende nogen EF-retlig forpligtelse har de danske myndigheder alene erklaeret sig rede til at revurdere sagen, men har ikke udtalt noget om, hvorvidt og hvornaar Stena-selskaberne vil faa ret til at drive faergetrafik paa denne rute paa vilkaar svarende til dem, der gaelder for de virksomheder, der for oejeblikket opererer paa ruten. En saadan holdning, som under alle omstaendigheder blot vil foere til, at imoedekommelsen af Stena-selskabernes retmaessige krav udskydes yderligere, er ikke noget tilfredsstillende svar paa Kommissionens aabningsskrivelse til den danske regering.

(17) Paavirkning af samhandelen mellem medlemslande

Det dobbelte afslag, som naervaerende beslutning vedroerer, medfoerer at en ny operatoer faar adgang til markedet for graenseoverskridende transportydelser mellem Danmark og Tyskland. Disse afslag har saaledes en maerkbar paavirkning af samhandelen mellem medlemslandene, saerlig naar der henses til omfanget af transittrafik mellem Roedby-Puttgarden (se betragtning 5 og 8).

Artikel 90, stk. 2 (18) Kommissionen finder ikke, at anvendelsen af konkurrencereglerne i den konkrete sag er til hinder for opfyldelsen af de saerlige opgaver, der er betroet den statsejede virksomhed DSB, og som bestaar i at organisere jernbanedrift og drive havneanlaeggene i Roedby. Undtagelsen i artikel 90, stk. 2, finder saaledes ikke anvendelse.

Kommissionen er ikke bekendt med, at DSB skulle vaere betroet andre saerlige opgaver end den ovennaevnte. Saafremt DSB (saaledes som det synes at fremgaa af de danske myndigheders skrivelse af 22. februar 1993) skulle vaere underlagt en »transportforpligtelse«, paapeger Kommissionen, at hverken arten eller raekkevidden heraf er blevet praeciseret af de danske myndigheder. Undtagelsesbestemmelsen i artikel 90, stk. 2, kan saaledes ikke give hjemmel til opretholdelse af DB/DSB's monopol paa overfarten Roedby-Puttgarden.

KONKLUSION (19) I lyset af det ovenstaaende finder Kommissionen, at de under nr. 1 og 2 anfoerte statslige foranstaltninger er i strid med traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86 -

VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den danske regerings afslag paa ansoegningerne fra selskabet »Euro-Port A/S«, et datterselskab af den svenske koncern »Stena Rederi AB« (Stena), dels om tilladelse til at anlaegge en ny havn i umiddelbar naerhed af Roedby Havn (ansoegning af 9. maj 1990), og dels om tilladelse til at benytte de allerede eksisterende anlaeg i Roedby Havn (ansoegning af 8. august 1990) udgoer en foranstaltning, der er uforenelig med EF-traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med traktatens artikel 86.

Artikel 2

Den danske regering skal bringe overtraedelsen beskrevet i artikel 1 til ophoer og senest to maaneder efter meddelelsen af denne beslutning meddele Kommissionen, hvilke foranstaltninger den har truffet for at ophaeve forbuddet mod, at selskaberne Euro-Port og Scan-Port enten anlaegger en ny havn naer den offentlige havn i Roedby eller benytter de eksisterende havneanlaeg til at drive faergetrafik.

Artikel 3

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Danmark.

Udfaerdiget i Bruxelles, den 21. december 1993.

Paa Kommissionens vegne

Karel VAN MIERT

Medlem af Kommissionen

(1) Dom af 11. april 1989 i sag C-66/86.

(2) Dom af 10. marts 1992 i sag T-68/89 (planglas).