SÆRBERETNING Nr. 5/95 Bemærkninger (i henhold til EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) om undertegnelsen uden finansinspektørens forudgående påtegning af kontrakten om opførelsen af Europa-Parlamentets mødesal i Strasbourg, med Europa-Parlamentets svar (96/C 27/01)

INDHOLD

Punkt Side

INDLEDNING . 1.1 -1.4 2

PROCEDUREN FOR INDGÅELSEN AF STRASBOURG-KONTRAKTEN . 2.1 -2.21 2

Forberedelsen af kontraktudkastet . 2.1 2

Høring af de kompetente organer . 2.2 -2.7 2

Den endelige udformning af kontrakten . 2.8 -2.12 3

Oversendelse af udkastet (udkastene) til finansinspektøren . 2.13-2.15 3

Finansinspektørens bemærkninger om kontraktudkastet/kontraktudkastene . 2.16 3

Hensyntagen til finansinspektørens bemærkninger . 2.17-2.19 4

Der blev ikke udarbejdet forslag til udgiftsforpligtelse . 2.20-2.21 4

FINANSFORORDNINGENS BESTEMMELSER OM UDGIFTER . 3.1 -3.12 5

Bestemmelser gældende for beslutninger om afholdelse af udgifter (finansfor-ordningens artikel 36-39) . 3.2 -3.3 5

Gennemførelsesbestemmelserne til disse bestemmelser [afsnit VII i Kommissionens forordning (Euratom, EKSF, EF) nr. 3418/93] . 3.4 5

Bestemmelserne om finansinspektørens funktion i denne forbindelse (finansforordningens artikel 36-39 og afsnit IX i gennemførelsesbestemmelserne) . 3.5 -3.8 5

Parlamentets interne bestemmelser . 3.9 -3.12 6

FINANSFORORDNINGENS BESTEMMELSER ER PRÆCEPTIVE . 4.1 -4.16 6

Den anvisningsberettigedes beføjelser . 4.2 -4.3 6

Anvendelse af princippet om udgifternes lovlighed og overholdelsen af kriterierne for forsvarlig økonomisk forvaltning . 4.4 -4.6 6

Betydningen af den forudgående påtegning i proceduren for afholdelse af udgifter 4.7 -4.8 7

Punkt Side

Påtegningen skal formuleres præcist . 4.9 -4.11 7

Begrænsning af mulighederne for at se bort fra finansinspektørens afslag . 4.12-4.14 7

Muligheden for »de facto« at se bort fra afslaget foreligger ikke . 4.15-4.16 8

UNDERTEGNELSEN AF STRASBOURG-KONTRAKTEN . 5.1 -5.16 8

Finansforordningens bestemmelser blev ikke overholdt . 5.1 -5.10 8

Administrationens holdning . 5.1 -5.6 8

Finansinspektørens rolle . 5.7 -5.10 8

De regelstridige forholds indvirkning på kontrakten . 5.11-5.16 9

Regelstridige forhold internt i institutionen . 5.11-5.13 9

Finansielle følger . 5.14-5.16 9

DEN ANVISNINGSBERETTIGEDES OG FINANSINSPEKTØRENS ANSVAR . 6.1 -6.6 9

KONKLUSION . 7.1 -7.4 10

EUROPA-PARLAMENTETS SVAR . 11

Præsidiets svar . 11

Administrationens svar . 12

Finansinspektørens svar . 15

1. INDLEDNING

1.1. Parlamentet konstaterer i sin beslutning af 25. marts 1995 (punkt 8) om afslutningen af Europa-Parlamentets årsregnskaber for regnskabsåret 1994 (administrative udgifter), »at kontrakten af 30. marts 1994 vedrørende opførelse af mødesalen i Strasbourg er blevet underskrevet uden finansinspektørens forudgående påtegning; anmoder Revisionsretten om at udarbejde en beretning herom inden den 15. juli 1995«.

1.2. Retten har på Parlamentets anmodning besluttet at udarbejde denne beretning.

1.3. Sigtet med beretningen er at klarlægge årsagerne til, at åremålslejekontrakten af 31. marts 1994 mellem Europa-Parlamentet og selskabet SERS blev undertegnet uden finansinspektørens forudgående påtegning.

1.4. Retten har undersøgt handlingsforløbet, der gik forud for undertegnelsen af kontrakten. Den har taget udgangspunkt i bestemmelserne i finansforordningen, i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen og i andre interne bestemmelser, der er gældende i Parlamentet, i særdeleshed bestemmelserne vedrørende proceduren for indgåelse af udgiftsforpligtelser (finansforordningens artikel 36) og bestemmelsen om, at budgetbevillingerne skal anvendes i overensstemmelse med principperne for tilbageholdenhed (finansforordningens artikel 2).

2. PROCEDUREN FOR INDGÅELSEN AF STRASBOURG-KONTRAKTEN

Forberedelsen af kontraktudkastet

2.1. Under det forberedende arbejde til udkastet til kontrakt om opførelse af mødesalen i Strasbourg blev en række politiske og administrative organer i Parlamentet hørt om en lang række spørgsmål. Denne omfattende undersøgelse mundede i sidste ende ikke ud i en konsensus om kontraktens indhold, navnlig ikke i den såkaldte PIM-gruppe (gruppen for ejendomspolitik), der er sammensat af parlamentsmedlemmer udpeget af Parlamentets Præsidium, som træffer afgørelse om administrative og finansielle spørgsmål vedrørende institutionen. Kontraktens endelige ordlyd og undertegnelsen af kontrakten blev besluttet direkte af Præsidiet ved flertalsafgørelse. I det følgende beskrives de forskellige aspekter ved forberedelsen af kontraktudkastet.

Høring af de kompetente organer

2.2. I det følgende redegøres der for den procedure, der anvendtes for høringen af de kompetente organer i Parlamentet, specielt Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter (CCAM) og finansinspektøren.

2.3. CCAM fik i februar 1994 første gang forelagt det første udkast til kontrakt om opførelsen af mødesalen i Strasbourg (udtalelse nr. 14/94). CCAM fik derefter forelagt udkastet endnu engang, denne gang dateret den 24. marts 1994.

2.4. CCAM tager i sin udtalelse væsentlige forbehold med hensyn til prisen på byggegrunden (130 mio. FF eller ca. 20 mio. ECU) og forkøbsretsordningen - helt i tråd med finansinspektørens bemærkninger. Alligevel afgav CCAM ikke en negativ udtalelse, hvilket man kunne have forventet på grund af udtalelsens indhold.

2.5. Høringen af Parlamentets interne organer og interne tjenester blev udvidet til også at omfatte Juridisk Tjeneste (udtalelse af 8. marts 1994) og regnskabsføreren (udtalelse af 16. februar 1994 og udtalelse af 29. marts 1994).

2.6. Under forhandlingsforløbet blev de vigtigste aspekter ved kontrakten forelagt for PIM-gruppen. Parlamentets Budgetudvalg udtalte sig også herom i beslutning af 23. februar 1994 (PE 208.289).

2.7. Mødesalen i Strasbourg skal opføres i henhold til franske normer, og eksterne konsulentfirmaer har fået i opdrag at rådgive Parlamentet om diverse problemer i den forbindelse og de finansielle aspekter ved investeringen.

Den endelige udformning af kontrakten

2.8. Formanden for Parlamentet forhandlede i henhold til et mandat, han havde fået af Præsidiet den 23. marts 1994, direkte med Strasbourg by og selskabet SERS om ændring af åremålskontakten.

2.9. Formanden redegjorde i en rapport dateret den 28. marts 1994 til Præsidiet for grundene til, at åremålskontrakten kunne accepteres, og på dette grundlag gik et flertal af Præsidiets medlemmer den 31. marts 1994 ind for undertegnelsen af kontrakten. Samme dag underskrev Parlamentets formand kontrakten.

2.10. Kontrakten omfatter i sin endelige udformning opførelse af et bygningskompleks med mødesal, 29 mødeværelser, et kommunikationscenter, et center for besøgende, to restauranter og andre faciliteter (parkering) samt omkring 900 kontorer til parlamentsmedlemmerne og administrationen, i alt ca. 185 331 m² på en grund på 4,34 hektar.

2.11. Parlamentet får i henhold til en åremålslejekontrakt overdraget hele dette kompleks, der omfatter en skønsmæssigt ansat investering på 443 mio. ECU mod betaling af en årsydelse, der er fastsat til et niveau, der dækker en annuitet af en sådan størrelsesorden, at de fastslåede investeringsomkostninger kan amortiseres over 20 år. Det svarer til, at der i de første seks år skal betales en årsydelse på 47,7 mio. ECU, som i de følgende fire år bliver nedsat til 31 mio. ECU og derefter for de sidste ti år udgør 32,5 mio. ECU.

2.12. I hele lejekontraktens løbetid har Parlamentet ret til at købe bygningen af Strasbourg by. Salgsprisen vil til enhver tid udgøre hovedstolen på tidspunktet for udøvelsen af forkøbsretten. Udøves denne forkøbsret inden ti år efter kontraktens undertegnelse, nedsættes prisen for grunden til det halve (65 mio. FF i stedet for de 130 mio. FF, der er fastsat i kontrakten).

Oversendelse af udkastet (udkastene) til finansinspektøren

2.13. Finansinspektøren har flere gange afgivet udtalelse om fire kontraktudkast.

2.14. Henimod slutningen af forhandlingsforløbet tog finansinspektøren imidlertid ikke en note dateret den 25. marts 1994 fra den kompetente anvisningsberettigede, generaldirektøren for administrationen, til følge. I denne note anmodede generaldirektøren for administrationen finansinspektøren om at påtegne projektudkastet. Ved denne lejlighed nægtede finansinspektøren ikke ganske klart at foretage påtegning, men han satte ikke sit stempel på hver enkelt side i kontraktdokumentet. Når finansinspektøren sætter sit stempel på et dokument, bekræfter han sin godkendelse af kontraktudkastene, som han så betragter som påtegnet (finansforordningen foreskriver ikke denne procedure). Efter finansinspektørens opfattelse blev der med noten af 25. marts blot oversendt et nyt kontraktudkast, som ikke var endeligt.

2.15. I en note dateret den 28. marts 1994, der var stilet til generalsekretæren med kopi til den kompetente anvisningsberettigede, konkluderede finansinspektøren ikke desto mindre udtrykkeligt, at medmindre der blev foretaget væsentlige ændringer, burde dette kontraktudkast ikke undertegnes i den foreliggende udformning.

Finansinspektørens bemærkninger om kontraktudkastet/kontraktudkastene

2.16. Finansinspektøren kritiserede seks hovedpunkter i kontrakten.

a) Prisen på grunden

Ligesom CCAM stillede finansinspektøren spørgsmålstegn ved, om det var hensigtsmæssigt, at Parlamentet skulle dække udgifterne til grunden, når man kunne have forventet at få den stillet til disposition for et symbolsk beløb. Finansinspektøren påpegede endvidere, at prisen i henhold til rådspurgte eksperter maksimalt kunne andrage 49 mio. FF, og ikke 130 mio. FF som fastsat i kontrakten (til dette beløb skal lægges 31 mio. FF i byggemodningsomkostninger).

b) Den fiskale behandling af transaktionen (moms)

La Société d'Aménagement et d'Equipement de la Région de Strasbourg (SERS), et halvoffentligt selskab, som har fået overdraget byggeprojektet, har valgt at betale moms og derefter anmode om at få den refunderet, og denne ordning har de franske myndigheder godkendt i henhold til protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter. Denne løsning indebærer for Parlamentet, at det skal betale byggerenter beregnet af højere byggeomkostninger (eftersom momsen indgår i beregningen af byggeomkostningerne) i perioden, indtil momsen refunderes. Fristen for refusion af momsen er i princippet en måned, men kan være på op til 18 måneder. Hertil kommer, at det ikke er fastsat i kontrakten, hvilke frister SERS skal overholde for krediteringen af de betalte momsbeløb, hvorved momsens indvirkning på byggeomkostningerne mindskes.

c) Omregning af omkostninger opgjort i franske francs til ecu

Finansinspektøren fandt formuleringen af artikel 6, stk. 10, i kontrakten tvetydig. Dette stykke kunne fortolkes således, at der hver måned skal omregnes det kumulative beløb for tidligere afholdte udgifter. I det tilfælde ville Parlamentet skulle bære hele kursrisikoen, hvilket det i dag gør i forbindelse med Bruxelles-kontrakten.

d) Byggeperiode og konventionalbod

Selv om formuleringen af kontraktens artikel 3, stk. 3, giver et andet indtryk, er der indrømmet SERS en »samlet« byggeperiode på 45 måneder, før der skal betales konventionalbod for overskridelse af fristerne, og ikke 36 måneder, som er fristen for afslutningen af arbejderne. Udnyttes disse muligheder for at forlænge fristen for arbejdernes gennemførelse, vil Parlamentet skulle bære byrden.

e) Overtagelse af bygningen og afslutningen af byggeriet

Den procedure, der er fastsat i kontrakten, sikrer ikke Parlamentet, at byggeriet først kan konstateres for endeligt afsluttet, og åremålskontrakten dermed først begynder at løbe, når samtlige kritikpunkter og bemærkninger, som Parlamentet måtte have om byggeriets kvalitet, er fuldstændigt afklaret.

f) Overslaget over investeringssummen og kontrollen med omkostningerne

Ifølge finansinspektøren er der ikke tale om et maksimalt omkostningsbeløb, navnlig ikke for så vidt angår ekstra omkostninger, der kun er beregnet i procent uden et øvre loft, således som det i øvrigt er sædvane ved almindelige undersøgelser. Hertil kommer, at de maksimale beløb for de udgifter, der skal afholdes i medfør af fransk lovgivning, burde fremgå klart af kontrakten. Finansinspektøren accepterer således heller ikke beregningsgrundlaget for sådanne udgifter, og heller ikke SERS' »driftsomkostninger«. Han tager endelig forbehold med hensyn til byggerenterne.

Hensyntagen til finansinspektørens bemærkninger

2.17. Finansinspektøren fungerede under udarbejdelsen af kontraktens ordlyd i begyndelsen som institutionens rådgiver i henhold til en procedure, som er fastsat ved en præsidieafgørelse af 10. februar 1988 om proceduren vedrørende lejekontrakter (jf. punkt 3.12).

2.18. I en note af 28. marts 1994 fra Parlamentets formand til Præsidiet blev der redegjort for Parlamentets øverste myndigheds vurdering af finansinspektørens rolle. I denne note erindrede Parlamentets formand om en erklæring afgivet af finansinspektøren på PIM-gruppens møde den 22. marts 1994, hvori han (finansinspektøren) bekræftede, at størstedelen af hans forslag var medtaget i udkastet til basiskontrakt. På denne baggrund anmodede formanden så finansinspektøren om at afgive en endelig »udtalelse« og forelægge endelige samlede henstillinger for Præsidiet, således at dette kunne være fuldstændigt orienteret om alle aspekter af sagen, før det traf afgørelse.

2.19. Som allerede anført i punkt 2.15 gav finansinspektøren i sin endelige udtalelse om det sidste kontraktudkast udtryk for en generelt negativ indstilling til undertegnelse af kontrakten i den foreliggende udformning. Selv om de begrundelser, formanden anførte i sin note af 28. marts, gav svar på alle bemærkninger om kontraktens indhold, burde den anvisningsberettigede i henhold til finansforordningen på dette tidspunkt have forelagt et forslag til udgiftsforpligtelse, således at finansinspektøren som et led i udøvelsen af sit hverv kunne have udtalt sig om kontraktens endelige ordlyd (jf. punkt 3.11).

Der blev ikke udarbejdet forslag til udgiftsforpligtelse

2.20. I henhold til finansforordningen, gennemførelsesbestemmelserne, Parlamentets interne bestemmelser og den procedure for udgifter vedrørende lejekontrakter, Præsidiet vedtog den 17. februar 1988, skal den kompetente anvisningsberettigede (generaldirektøren for administrationen) efter den første høring af finansinspektøren, og når Præsidiet har truffet afgørelse, forelægge finansinspektøren kontraktudkastet til påtegning sammen med forslaget til udgiftsforpligtelse (artikel 7 i 1988-proceduren).

2.21. I forbindelse med Strasbourg-kontrakten blev denne anden fase i proceduren ikke fulgt, og der blev ikke forelagt et behørigt udformet forslag til udgiftsforpligtelse for finansinspektøren, efter at sagen var blevet behandlet i Præsidiet. Et af de grundlæggende principper i finansforordningen, nemlig at udgiftsforpligtelser og kontraktudkast skal forelægges finansinspektøren til påtegning, før de bliver underskrevet, blev ikke fulgt. Kontrakten blev således indgået under forhold, der i relation til EU-budgetretten var regelstridige.

3. FINANSFORORDNINGENS BESTEMMELSER OM UDGIFTER

3.1. Sagen om bygningen i Strasbourg viser lige såvel som sagen om bygningen i Bruxelles, at Parlamentets tjenestegrene ikke har fulgt finansforordningens bestemmelser korrekt, navnlig ikke med hensyn til udgifterne vedrørende ejendomme. Der henvises i det følgende til de gældende regler.

Bestemmelser gældende for beslutninger om afholdelse af udgifter (finansforordningens artikel 36-39)

3.2. Afholdelse af udgifter er først og fremmest omfattet af bestemmelserne i finansforordningens afsnit III (budgettets gennemførelse), del III (indgåelse af udgiftsforpligtelser, udgifters fastsættelse, anvisning og betaling) og navnlig punkt 1 (indgåelse af udgiftsforpligtelser), for så vidt angår beslutningen om at afholde en udgift og kontrollen forud for indgåelse af retlige forpligtelser over for tredjemand.

3.3. Det fastsættes i de pågældende bestemmelser (artikel 36) først og fremmest, at der forud for enhver beslutning om en foranstaltning med (umiddelbar eller fremtidig) udgiftsvirkning for budgettet skal foretages kontrol navnlig med henblik på at få fastslået bevillingernes tilstedeværelse, udgiftens formelle rigtighed og overensstemmelse med gældende bestemmelser, samt anvendelsen af principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, der er omhandlet i finansforordningens artikel 2 (artikel 38).

Gennemførelsesbestemmelserne til disse bestemmelser (afsnit VII i Kommissionens forordning (Euratom, EKSF, EF) nr. 3418/93)

3.4. De i finansforordningen fastlagte principper for udgifter er mere udførligt beskrevet i Kommissionens forordning (Euratom, EKSF, EF) nr. 3418/93 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i finansforordningen. I artikel 51-57 i afsnit VII (forpligtelse til afholdelse af udgifter) fastslås de regler, den ansvarlige anvisningsberettigede skal følge:

a) Artikel 52: Udkast til generelle afgørelser, der medfører en udgiftsforpligtelse over for tredjemand, skal forelægges for finansinspektøren.

b) Artikel 53: I tilfælde af, at der forud for indgåelse af en udgiftsforpligtelse skal træffes principbeslutning herom, forelægges udkastet til de pågældende principbeslutninger og det tilsvarende forpligtelsesforslag forinden finansinspektøren til påtegning.

c) Artikel 55: Kan udgifterne til visse foranstaltninger med udgiftsvirkning endnu ikke beregnes nøjagtigt på det tidspunkt, hvor forpligtelsesforslaget vedrørende den pågældende udgift forelægges finansinspektøren, skal den anvisningsberettigede lave et overslag over den forventede udgift og i sit forpligtelsesforslag anføre de elementer, der ligger til grund for overslaget.

d) Artikel 56: Alle forpligtelsesforslag skal forelægges finansinspektøren så betids, at han kan tage stilling hertil og fremsætte de bemærkninger, han måtte finde nødvendige, således at der kan tages hensyn hertil.

e) Artikel 57: Forpligtelsesforslag skal være ledsaget af alle bilag og efter omstændighederne af alle andre dokumenter og oplysninger, som er nødvendige, for at finansinspektøren kan fastslå de i finansforordningens artikel 38, stk. 1, omhandlede forhold.

Bestemmelserne om finansinspektørens funktion i denne forbindelse (finansforordningens artikel 36-39 og afsnit IX i gennemførelsesbestemmelserne)

3.5. I finansforordningen er der fastsat en meget stram procedure for den forudgående kontrol af beslutninger om udgiftsforpligtelser. Kontrollen omfatter efterprøvelse af udgiftens formelle rigtighed og overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning og giver finansinspektøren væsentlige undersøgelsesbeføjelser, som bør føre til, at finansinspektøren utvetydigt påtegner eller afslår at påtegne forpligtelsesforslagene.

3.6. Såfremt finansinspektøren finder bilagene utilstrækkelige eller ufuldstændige, skal han returnere forpligtelsesforslaget til den anvisningsberettigede med nøje angivelse af de ønskede bevisligheder (gennemførelsesbestemmelsernes artikel 64). I forbindelse med betaling af udgifter i henhold til kontrakt skal der som bilag til forslaget om indgåelse af udgiftsforpligtelse vedlægges bl.a. udkast til aftale og kontrakt samt udtalelsen fra CCAM (gennemførelsesbestemmelsernes artikel 66).

3.7. Påtegning sker ved, at finansinspektøren påfører forpligtelsesforslaget sit stempel og anfører datoen på formularen (gennemførelsesbestemmelsernes artikel 60). I nødsfald kan påtegningen gives ved notat, telex eller ethvert andet middel, som utvetydigt viser, at det pågældende forpligtelsesforslag er påtegnet (gennemførelsesbestemmelsernes artikel 61).

3.8. Bortset fra tilfælde, hvor der er tvivl om bevillingernes tilstedeværelse, kan den øverste myndighed ved en behørigt begrundet afgørelse truffet udelukkende på myndighedens ansvar se bort fra finansinspektørens afslag (finansforordningens artikel 39). Formålet med denne bestemmelse er at undgå umotiveret blokering af forvaltningens virksomhed.

Parlamentets interne bestemmelser

3.9. Parlamentets Præsidium vedtog på mødet den 17. december 1986 interne bestemmelser for afholdelse af udgifter, efter at Budgetkontroludvalget havde afgivet udtalelse herom den 18. september 1986.

3.10. I henhold til bestemmelserne i afsnit II (gennemførelse af budgettet), punkt II (proceduren for udgiftsforpligtelser), skal der udarbejdes en finansieringsoversigt, og når Parlamentets øverste myndighed har godkendt denne finansieringsoversigt, gælder den »som tilladelse for den ansvarlige anvisningsberettigede til at indgå udgiftsforpligtelse«. Denne finansieringsoversigt danner endvidere grundlag for finansinspektørens, den anvisningsberettigedes og regnskabsførerens kontrol og opfølgningsarbejde på det administrative niveau (artikel 19). Det er udtrykkeligt fastsat i artikel 21, at »den anvisningsberettigede kun kan indgå forpligtelser til fordel for tredjemand, såfremt han er i besiddelse af en behørigt påtegnet udgiftsforpligtelse«. I afsnit II, punkt XI (finansinspektøren), er finansinspektørens funktioner i institutionen nøje beskrevet.

3.11. Den 10. februar 1988 godkendte Præsidiet en særlig procedure for indgåelse af lejekontrakter (PE 207.513). Nedenfor anføres de punkter i dette dokument, der har relevans i denne forbindelse.

3.12. »6. Når sagen er afsluttet, men inden der er indgået nogen forpligtelse over for tredjemand, hører administrationen Præsidiet (eller Kvæstorkollegiet) med henblik på afgørelse på grundlag af det skriftlige materiale, som omfatter

a) de foretagne markedsundersøgelser og modtagne tilbud;

b) de foreliggende alternativer og resultatet af forhandlingerne om de relevante tilbud. Der skal i princippet forelægges mindst tre alternativer;

c) en finansieringsoversigt, der klart og sammenligneligt for de relevante alternativer indeholder oplysninger om:

- den endelige leje, lejen pr. m², istandsættelsesudgifter, samt alle direkte og indirekte udgifter (ejendomsudgifter, opvarmning, sikkerhed, udstyr osv.) med angivelse af de relevante tal på kort sigt (f.eks. det første år) og på lang sigt (f.eks. kontraktens varighed);

d) samt ajourførte udtalelser fra finansinspektøren og Juridisk Tjeneste;

e) et konkret forslag.

C. Indgåelse af kontrakt

7. På grundlag af Præsidiets afgørelse afslutter administrationen forhandlingerne og hører finansinspektøren om forslaget til kontrakt og udgiftsforpligtelsen, hvorefter resultatet forelægges for formanden.

8. For så vidt som forslaget til leje, der forelægges, svarer til Præsidiets vedtagelse, godkender formanden lejemålet og undertegner lejekontrakten.

9. For så vidt som vilkårene for det foreslåede lejemål, der forelægges, ikke er dækket af Præsidiets mandat, hører formanden på ny Præsidiet.

Samme procedure gælder med de nødvendige ændringer for enhver anden aftale om lokaler, som pålægger institutionen økonomiske eller andre forpligtelser.«

4. FINANSFORORDNINGENS BESTEMMELSER ER PRÆCEPTIVE

4.1. I finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne defineres præcist de funktioner, den anvisningsberettigede har. I andre bestemmelser ud over de ovenfor omtalte defineres også de beføjelser, der er tillagt de forskellige beslutningsniveauer i budgetgennemførelsesprocessen (den anvisningsberettigede, finansinspektøren og regnskabsføreren).

Den anvisningsberettigedes beføjelser

4.2. Det drejer sig her navnlig om den anvisningsberettigedes beføjelser til at give instruks om betaling af udgifter. Kun tjenestemænd, som af institutionens øverste myndighed formelt har fået fuldmagt eller underfuldmagt, er beføjede til at forvalte bevillinger. De befuldmægtigede eller underbefuldmægtigede kan kun handle inden for rammerne af de beføjelser, som udtrykkeligt er overdraget dem.

4.3. I Parlamentet er alene generaldirektøren for Generaldirektorat VI (Administration) beføjet til at anvise udgifter vedrørende ejendomme (artikel 200-209 i budgettet) (Afgørelse truffet af Europa-Parlamentets generalsekretær den 14. 12. 1993 omfattende første halvår af 1994).

Anvendelse af princippet om udgifternes lovlighed og overholdelsen af kriterierne for forsvarlig økonomisk forvaltning

4.4. Den anvisningsberettigede skal for det første overholde reglen om, at udgiften skal være formelt rigtig og i overensstemmelse med gældende bestemmelser, særlig i budgettet og forordninger, såvel som i alle retsakter, der er udstedt til gennemførelse af traktaterne og forordninger (finansforordningens artikel 38, stk. 1, litra c)).

4.5. Han skal for det andet anvende principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, jf. finansforordningens artikel 2, herunder navnlig principperne for tilbageholdenhed og omkostningseffektivitet (finansforordningens artikel 38, stk. 1, litra d)).

4.6. Disse forpligtelser skal overholdes til hver en tid, og den ene kan ikke udelukke den anden. Det er ikke muligt kun at sikre sig, at de gældende regler overholdes, uden at anvende kriterierne for forsvarlig økonomisk forvaltning, og omvendt. I henhold til finansforordningens bestemmelser kan den anvisningsberettigede ikke foretage en disposition, hvor han gør gældende, at reglerne ikke har kunnet følges til punkt og prikke, fordi man skulle sikre institutionen økonomiske fordele. Den anvisningsberettigede skal dels handle i overensstemmelse med de gældende regler, dels opfylde kriterierne for forsvarlig økonomisk forvaltning. Opfyldes disse to betingelser ikke, kunne den anvisningsberettigede forvalte bevillingerne efter et fuldstændigt frit skøn uden hensyntagen til finansforordningens principper.

Betydningen af den forudgående påtegning i proceduren for afholdelse af udgifter

4.7. Proceduren for afholdelse af udgifter er fastlagt i finansforordningen (artikel 36 ff.). Den afvikles trinvis:

a) institutionen træffer i givet fald en principbeslutning, og forslaget forelægges for finansinspektøren til forudgående påtegning;

b) institutionen udsøger sig en kontrahent (udbudsprocedure, udvælgelse af det gunstigste tilbud);

c) CCAM får forelagt et dossier (før den anvisningsberettigede har truffet afgørelse);

d) den anvisningsberettigede træffer afgørelse om og forelægger et forslag til udgiftsforpligtelse for finansinspektøren, hvori er angivet de udgifter, der skal afholdes over budgettet; forslaget vedlægges underliggende dokumentation inklusive kontraktudkast;

e) finansinspektøren giver sin påtegning/afslår at give sin påtegning (om udgiftens lovlighed, om at principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning er fulgt, og om bevillingernes tilstedeværelse) på forslaget til udgiftsforpligtelse;

f) forslaget til udgiftsforpligtelse bogføres;

g) der indgås retlig forpligtelse (kontrakten underskrives);

h) der udstedes en betalingsordre;

i) finansinspektøren påtegner betalingsordren/afslår at påtegne betalingsordren;

j) regnskabsføreren foretager betaling.

4.8. Såfremt finansinspektøren fremsætter bemærkninger til kontraktens indhold efter undertegnelsen af kontrakten (punkt g), hvilket var tilfældet i forbindelse med byggeriet i Bruxelles (jf. finansinspektørens afslag 6/93) (PE 206.007), kan institutionens øverste myndighed nøjes med at påberåbe sig, at den er forpligtet til at betale og se bort fra finansinspektørens afslag. Afslår finansinspektøren påtegning før undertegnelsen af kontrakten (punkt e), har denne handling derimod den konkrete effekt, at den anvisningsberettigede forpligtes til at begrunde, hvorfor han mener, at han har fundet det rigtigt at undertegne en kontrakt, hvis indhold klart ikke opfyldte kriterierne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

Påtegningen skal formuleres præcist

4.9. Den procedure, der er fastsat i finansforordningen for finansinspektørens påtegning, foreskriver udtrykkeligt, at finansinspektørens afgørelse om at påtegne henholdsvis afslå at påtegne et behørigt begrundet forslag til udgiftsforpligtelse, som den anvisningsberettigede forelægger, skal være klar og utvetydig, således at han kan efterprøve, om kontrakterne er i overensstemmelse med de gældende bestemmelser, og om principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning er fulgt.

4.10. Påtegningen kan ikke gøres betinget. Finansinspektøren skal klart udtrykke, om han giver eller afslår at give sin påtegning. De gældende bestemmelser tillader overhovedet ingen fortolkning af finansinspektørens hensigter.

4.11. Det er således udelukket, således som Europa-Parlamentets Juridiske Tjeneste har gjort det i forbindelse med Strasbourg-byggeriet, under henvisning til finansforordningens bestemmelser at tale om, at finansinspektøren »de facto« har givet sin påtegning eller afslået at give sin påtegning.

Begrænsning af mulighederne for at se bort fra finansinspektørens afslag

4.12. Reglerne for finansinspektørens påtegning omfatter også muligheden for at se bort fra finansinspektørens afslag. Retten mener ikke, at denne mulighed for at se bort fra finansinspektørens afslag er ubegrænset. Der er ikke tale om, at institutionen har uindskrænkede beføjelser til at se bort fra ethvert afslag uafhængigt af, om begrundelsen herfor er regelstridige eller andre forhold (f.eks. overholdelse af principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning).

4.13. Såfremt en beslutning om at se bort fra finansinspektørens afslag indebærer, at der siges god for krænkelser af finansforordningens bestemmelser, mener Retten ikke, at denne beslutning kan »legalisere« et regelstridigt forhold internt i institutionen, for det ændrer ikke noget ved den omstændighed, at der er tale om et regelstridigt forhold, som de ansvarlige myndigheder skal afhjælpe. Ubegrænsede beføjelser til at se bort fra finansinspektørens afslag (bortset fra tilfælde vedrørende bevillingernes tilstedeværelse) ville ellers medføre, at der var mulighed for at omgå enhver bestemmelse i finansforordningen, og de ansvarlige kunne endda også finde det overflødigt at overholde finansforordningen.

4.14. Med bestemmelsen i finansforordningens artikel 39, sidste stykke, (og artikel 47 og 48) om, at den øverste myndighed ikke kan se bort fra finansinspektørens afslag i tilfælde, hvor der er tvivl om bevillingernes tilstedeværelse, er der fastlagt en absolut grænse for den øverste myndigheds beføjelser, for der kan ikke afholdes udgifter, når der ikke er bevillinger under den relevante budgetpost. I forbindelse med lejekontrakter, der - således som det er tilfældet med Strasbourg-byggeriet - indebærer forpligtelser til betalinger, som skal afholdes over kommende års budgetter, og under hensyntagen til, at der på driftsbudgettet opføres ikke-opdelte bevillinger, som kan anvendes inden for regnskabsåret, skal vurderingen af, om bevillingerne er til stede, imidlertid foretages på grundlag af de forventede betalinger (1998), uden at det samlede beløb er disponibelt under den relevante budgetpost på tidspunktet for kontraktens indgåelse (finansforordningens artikel 1, stk. 3). Ellers ville det være umuligt at undertegne enhver tilsvarende kontrakt, fordi bevillingerne kun ville være til stede i det ene regnskabsår, hvor de blev opført på budgettet.

Muligheden for »de facto« at se bort fra afslaget foreligger ikke

4.15. Det gældende princip for den procedure, der er fastsat i artikel 36 til 39, er, at enhver handling skal være i overensstemmelse med de formelle regler for at være gyldig. Således skal en afgørelse om at se bort fra finansinspektørens afslag begrundes og meddeles den anvisningsberettigede, finansinspektøren og regnskabsføreren, så der ikke kan opstå usikkerhed med hensyn til, om bevillingerne forvaltes korrekt. Afgørelsen er under alle omstændigheder ikke blevet meddelt Retten.

4.16. Parlamentets juridiske tjeneste er gået ud fra den antagelse, at den øverste myndighed i forbindelse med Strasbourg-sagen »de facto« har set bort fra finansinspektørens afslag af påtegning, men finansforordningens bestemmelser åbner ikke mulighed for en sådan antagelse (jf. punkt 4.9-4.11).

5. UNDERTEGNELSEN AF STRASBOURG-KONTRAKTEN

Finansforordningens bestemmelser blev ikke overholdt

Administrationens holdning

5.1. I henhold til de gældende regler burde den anvisningsberettigede allerede have forelagt finansinspektøren et forslag til udgiftsforpligtelse, så snart der var truffet principbeslutning om at leje og/eller indgå en åremålskontrakt om bygningskomplekset i Strasbourg (afgørelser truffet af Præsidiet i 1990 og 1993).

5.2. Efter at Præsidiet havde truffet sin afgørelse den 31. marts 1994 burde den anvisningsberettigede have forelagt finansinspektøren afgørelsen om, at kontrakten skulle undertegnes, ved at forelægge et behørigt begrundet forslag til udgiftsforpligtelse (artikel 6 og 7 i de interne bestemmelser fra 1988).

5.3. Administrationen kneb udenom. Den betragter noten af 25. marts 1994 som et forslag til udgiftsforpligtelse, men det er ikke korrekt. Denne note (som i øvrigt blev forelagt, før Præsidiet havde truffet afgørelse) indeholder ikke alle de oplysninger, der i henhold til finansforordningen og de interne bestemmelser fra 1988 (artikel 16) skal anføres i forslag til udgiftsforpligtelse, for at de kan betragtes som gyldige regnskabsdokumenter.

5.4. I den foreliggende sag blev det også gjort gældende, at da der ikke umiddelbart skulle foretages betalinger (vedrørende det løbende regnskabsår), for hvilke der skulle udarbejdes forslag til udgiftsforpligtelse, var der som følge af, at institutionernes administrationsbudgetter er etårige, ingen grund til at forelægge sagen for finansinspektøren.

5.5. Efter Rettens opfattelse bør der her skelnes mellem »udgifter« og »betaling«. En afgørelse om afholdelse af en udgift har ikke altid til følge, at der foretages betalinger i løbet af regnskabsåret (det var netop tilfældet i Strasbourg-sagen), men afgørelsen kan i sig selv være en foranstaltning, der får udgiftsvirkning for det følgende års/de følgende års budgetter (finansforordningens artikel 36). Det kan til tider dreje sig om meget store beløb (for Strasbourg i alt 870 mio. ECU inkl. renter), hvor det således er af afgørende betydning, at der er foretaget den forudgående kontrol af udgifternes formelle rigtighed og af, om principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning er anvendt.

5.6. Med hensyn til overholdelsen af finansforordningens artikel 36 (forudgående forelæggelse af forslag til udgiftsforpligtelser) skal Retten i øvrigt gøre opmærksom på, at den igennem årene (siden årsberetningen for 1987) har påpeget, at det jævnligt forekommer, at Parlamentets tjenester ikke overholder denne bestemmelse. Trods forsikringer herom, som Parlamentet gav i sit svar på bemærkningerne i årsberetningen for 1992 (EFT C 309 af 16. 11. 1993, punkt 15.2-15.9), overholdes disse bestemmelser stadig ikke tilfredsstillende, selv om det drejer sig om væsentlige principper, som skal overholdes, for at de anvisningsberettigede kan være beføjede til at anvise udgifter.

Finansinspektørens rolle

5.7. I forbindelse med byggesagerne (Bruxelles og Strasbourg) blev finansinspektøren i perioden forud for kontraktundertegnelsen på grundlag af Præsidiets afgørelse fra 1988 (jf. punkt 3.12) anmodet om at udtale sig om de forskellige kontraktudkast.

5.8. Finansinspektøren havde imidlertid ikke mulighed for at give sin påtegning eller afslå at give den, hvilket havde været berettiget i betragtning af bemærkningerne til kontraktudkastene. Det skal bemærkes (jf. punkt 5.1), at den anvisningsberettigede ikke forinden havde forelagt et behørigt udformet forslag til udgiftsforpligtelse, hvilket han burde have gjort.

5.9. Et eventuelt afslag havde forpligtet den øverste myndighed til, hvis den ønskede det, at se bort fra finansinspektørens afslag og til at begrunde sin afgørelse om ikke at tage hensyn til de fremsatte bemærkninger, navnlig bemærkningerne om opfyldelsen af kriterierne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

5.10. I forbindelse med ejendomssager og navnlig i forbindelse med Strasbourg-sagen (og Bruxelles-sagen) har finansinspektøren måttet arbejde under forhold præget af uklarhed, og han har ikke kunnet udøve sine funktioner 100 %. Det er i strid med de principper, der er fastsat for budgetgennemførelsen. I henhold til disse principper skal der være balance mellem administrationens og den interne kontrols beføjelser til henholdsvis at afholde udgifter og kontrollere dem.

De regelstridige forholds indvirkning på kontrakten

Regelstridige forhold internt i institutionen

5.11. Det er Rettens opfattelse, at spørgsmålet om, hvordan forhold afklares, når institutionen »på et gyldigt grundlag« har indgået en finansiel forpligtelse over for tredjemand uden forudgående at indhente finansinspektørens påtegning, har flere aspekter.

5.12. På den ene side er det rigtigt, at en retlig forpligtelse over for tredjemand er gyldig (tredjemand har indgået kontrakten i god tro), men på den anden side skal det understreges, at såfremt der forud for denne handling ikke er indgået en regnskabsmæssig forpligtelse, er den internt fuldstændig regelstridig. Det er helt i strid med finansforordningens bestemmelser, og hertil kommer, at der ofte ikke vil foreligge et korrekt udgiftsoverslag, hvilket i henhold til finansforordningens bestemmelser ellers vil bevirke, at der ikke kan indgås forpligtelse over for tredjemand.

5.13. Den interne kontrol bør finde sted på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om at godkende en udgift, og før en kontrakt undertegnes. Gør den ikke det, tjener det faktisk ikke noget formål, at finansinspektøren under henvisning til selve kontraktindholdet afslår at påtegne betalingsordren, eftersom institutionen på det tidspunkt allerede er retligt forpligtet over for tredjemand.

Finansielle følger

5.14. Når der indgås retlig forpligtelse over for tredjemand uden forudgående regnskabsmæssig forpligtelse og/eller uden at bevillingerne er til stede, er det indlysende, at institutionen trods alt skal betale de skyldige beløb.

5.15. Det indebærer for institutionen, at den skal finde de nødvendige midler på sit budget for det løbende regnskabsår og for de følgende regnskabsår, såfremt de skyldige beløb fordeler sig over flere år. Og det skal den uden de nødvendige finansielle overslag.

5.16. Det forhold, at det er muligt at foretage disse betalinger, kan imidlertid ikke retfærdiggøre indgåelsen af en kontrakt uden overholdelse af finansforordningens bestemmelser. I sådanne tilfælde er den anvisningsberettigede disciplinært og eventuelt økonomisk ansvarlig for enhver krænkelse af finansforordningen (finansforordningens artikel 73).

6. DEN ANVISNINGSBERETTIGEDES OG FINANSINSPEKTØRENS ANSVAR

6.1. I forbindelse med byggesagen i Strasbourg blev der ikke forelagt et forslag til udgiftsforpligtelse før undertegnelsen af åremålslejekontrakten (den note, der den 25. marts 1994 blev fremsendt til finansinspektøren, var ikke tilstrækkelig). Alene på grund af denne forsømmelighed er den anvisningsberettigede disciplinært og eventuelt økonomisk ansvarlig (finansforordningens artikel 73). Spørgsmålet er imidlertid, om den anvisningsberettigede tjenestemand har handlet efter ordre fra sine foresatte. En tjenestemand kan fritages for ansvaret for udførelsen af en modtagen ordre, som han anser for uretmæssig, hvis han har fået skriftlig ordre om at udføre den (vedtægtens artikel 21, stk. 3).

6.2. Da der hersker uklarhed internt i Parlamentet med hensyn til, hvilke beføjelser henholdsvis de, der træffer afgørelse om udgifter (formanden, Præsidiet og Kvæstorkollegiet), og de, der anviser udgifter (tjenestemænd), har i forbindelse med udgifter vedrørende ejendomme, er det ikke let at vurdere, hvor ansvaret i givet fald skal placeres.

6.3. Som gyldigt argument kan imidlertid ikke anerkendes, at det på grund af sagens hastende karakter eller et eller andet »politisk« begrundet forhold ikke har været muligt at fremlægge et forslag til udgiftsforpligtelse for finansinspektøren. Det skal i denne forbindelse påpeges, at påtegning under alle omstændigheder er absolut obligatorisk, og at påtegning kan gives selv i nødsfald ved ethvert middel, som utvetydigt viser, at det pågældende forpligtelsesforslag er blevet påtegnet.

6.4. De anvisningsberettigedes, finansinspektørernes og regnskabsførernes ansvar er præcist beskrevet i traktaten, i finansforordningen (artikel 73 ff.) og i de interne bestemmelser.

6.5. Finansforordningens afsnit V (de anvisningsberettigedes, finansinspektørernes, regnskabsførernes og forskudsbestyrernes ansvar) indeholder bestemmelser om, at de pågældende personer kan drages disciplinært og eventuelt økonomisk til ansvar, såfremt de ikke overholder finansforordningens bestemmelser (artikel 73 ff.).

6.6. Praksis i fællesskabsinstitutionerne viser, at disse bestemmelser sjældent anvendes. De er imidlertid et absolut nødvendigt supplement til bestemmelserne vedrørende indgåelse af udgiftsforpligtelser, udgifters fastsættelse, anvisning og betaling. Det er af afgørende betydning, at de anvendes korrekt, således at det sikres, at finansforordningens bestemmelser overholdes.

7. KONKLUSION

7.1. I Strasbourg-sagen er de betingelser, der er fastsat i finansforordningen og ved de interne bestemmelser for, at der kan undertegnes en kontrakt, som opfylder finansforordningens bestemmelser og kriterierne for forsvarlig økonomisk forvaltning, ikke blevet opfyldt.

7.2. Parlamentets administration har omgået de regler, der er fastlagt ved finansforordningens artikel 36 (forudgående udgiftsforpligtelse) og artikel 39 (finansinspektørens påtegning). Det skal også påpeges, at Parlamentets administration ikke har fulgt institutionens egne interne bestemmelser gældende for udgifter vedrørende ejendomme. Heri er det fastsat, at finansinspektøren skal høres, og at denne skal give sin påtegning, før kontrakten undertegnes.

7.3. Denne forsømmelse bør ses i et bredere perspektiv, nemlig i forhold til hvordan Parlamentets administration anvender finansforordningen. En klar adskillelse af de funktioner, de forskellige ansvarlige administrative organer har i Parlamentet, kunne medvirke til at få disse forhold afklaret (beslutningstagende myndighed og ansvarlige for budgetgennemførelsen).

7.4. Alene det, at kontrakten er undertegnet, gør, at Parlamentet er forpligtet til at betale fremtidige ydelser vedrørende bygningen af mødesalen i Strasbourg. Og Parlamentet er forpligtet til internt at afhjælpe sådanne regelstridige forhold, som er konstateret i forbindelse med undertegnelsen af den pågældende kontrakt.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 13. og 14. december 1995.

På Revisionsrettens vegne

André J. MIDDELHOEK

Formand

EUROPA-PARLAMENTETS SVAR

Præsidiets svar

Præsidiet skal, efter at have fået kendskab til Revisionsrettens beretning, i første række takke denne institution, som hurtigt har reageret på Parlamentets anmodning om at forelægge en beretning om indgåelse af kontrakten om opførelse af Europa-Parlamentets mødesal (IPE IV) i Strasbourg.

Således fremsendte Retten allerede den 16. juni 1995 sine foreløbige bemærkninger til administrationen, og efter flere møder mellem repræsentanter for de to institutioner blev den endelige beretning sendt til Parlamentet den 6. november.

Præsidiet vil gerne placere de mange foranstaltninger, som førte til undertegnelse af kontrakten, i deres rette sammenhæng.

Det skal således understreges, at den beslutning, som Parlamentets højeste administrative organ traf, var afslutningen på en omfattende høring af alle de berørte organer og instanser i overensstemmelse med de gældende regler, men der var i sidste instans tale om en politisk afgørelse truffet af et politisk organ.

I denne forbindelse skal den erklæring, som Europa-Parlamentets daværende formand fremsatte over for Præsidiet den 31. marts 1994, citeres:

»(Præsidiet) påhørte et indlæg fra formanden, hvori han erindrede om,

- at Præsidiet havde givet den franske regering tilsagn om, at det ville træffe beslutning snarest muligt,

- . . .,

- at Præsidiet allerede havde truffet den politiske beslutning ved at give ham et forhandlingsmandat, og at det opnåede resultat efter hans opfattelse var tilfredsstillende,

- at forhandlingerne på baggrund af forslaget fra et flertal i PIM-Arbejdsgruppen kunne anses for afsluttet, og at Præsidiet nu kunne træffe den politiske beslutning,

- at Præsidiet traf sin beslutning med fuldt kendskab til sagen gennem udtalelser fra de kompetente tjenestegrene, herunder finansinspektøren, hvorfor det varetog sin opgave som politisk myndighed, der kunne tilsidesætte de forbehold, der var kommet til udtryk« (1).

Det kan tilføjes, at Præsidiet, som i nærmeste fremtid skal beskæftige sig med Parlamentets bygningspolitik, ved denne lejlighed ikke vil undlade på ny at se på beslutningsprocedurerne.

Rettens bemærkninger vedrører i realiteten to aspekter:

- Havde Præsidiet i marts 1994 bemyndigelse til at træffe en endelig afgørelse om undertegnelse af kontrakten om opførelsen af IPE IV-bygningen i Strasbourg?

- Var det påkrævet at anvende en fortrykt formular for gyldigt at kunne indgå en udgiftsforpligtelse?

Hvad det første aspekt angår, er der ingen tvivl om, at Præsidiet efter at have indhentet udtalelse fra alle de berørte instanser og herunder fra finansinspektøren, og fordi det skønnede, at forhandlingerne havde ført til et tilfredsstillende resultat, var berettiget til at stemme om kontraktudkastet. Parlamentets højeste administrative organ rådede således over alle oplysninger, som var nødvendige for at kunne udtale sig med fuldt kendskab til sagen.

Hvad det andet aspekt angår - den manglende anvendelse af en fortrykt formular til indgåelse af en udgiftsforpligtelse - kan Rettens bemærkning virke overraskende. I finansforordningen er det klart defineret, hvilke betingelser der skal være opfyldt: I henhold til forordningens artikel 37 skal forpligtelsesforslagene angive udgiftens formål, anslåede størrelse, så vidt muligt med angivelse af valutaen, konteringen, samt kreditor. Kontraktudkastet og den medfølgende dokumentation indeholder disse oplysninger og flere andre med undtagelse af konteringen, men den androg i 1994 0 ECU og bidrog derfor ikke til nogen afklaring.

Endelig kan det tilføjes, at den nævnte formular heller ikke var blevet anvendt i tidligere tilsvarende tilfælde, ligesom hverken Retten eller finansinspektøren ved disse lejligheder havde fremsat kritik.

Præsidiet mener derfor at kunne drage den konklusion, bl.a. på grundlag af den detaljerede beretning, som Retten har fremsendt, at institutionen har handlet i overensstemmelse med bestemmelserne i finansforordningen. Imidlertid pålagde Europa-Parlamentet i sin afgørelse af 12. oktober 1995 om decharge for gennemførelsen af 1993-budgettet Budgetkontroludvalget at udarbejde et udkast til revision af de interne regler og de relevante bestemmelser i forretningsordenen for at sikre sammenhæng mellem bestemmelserne om dechargeprocedurerne og afgørelsen om at se bort fra finansinspektørens påtegningsafslag. Det pålagde desuden generalsekretæren at fremlægge forslag om en procedure for behandlingen af indkøb, der indvirker på flere års budget. Den foreliggende beretning fra Revisionsretten vil være et meget nyttigt redskab i så henseende.

Der findes mere detaljerede svar i den vedlagte tekst.

Administrationens svar

Punkt 2.1.

Forud for undertegnelsen af kontrakten om »IPE IV Strasbourg« fandt der på såvel politisk som administrativt niveau et særdeles omfattende samråd sted. Heri deltog bl.a. Præsidiet, PIM-Gruppen, formanden, generalsekretæren, GD VI, finansinspektøren, Den Juridiske Tjeneste og regnskabsføreren. Sluttelig gik fire medlemmer af PIM-Gruppen (Gruppen for Ejendomspolitik) på det møde, som Europa-Parlamentets Præsidium afholdt den 31. marts 1994, ind for kontraktens undertegnelse, mens to medlemmer var imod; i Præsidiet stemte otte for og to imod indgåelsen af kontrakten om opførelse af »IPE IV Strasbourg«.

Punkt 2.4.

I sin udtalelse nr. 58/94, som Revisionsretten ikke nævner, havde CCAM (Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Kontrakter) afgivet positiv udtalelse.

Punkt 2.7.

Parlamentet har rent faktisk henvendt sig til tre eksterne konsulentfirmaer, som enstemmigt var af den opfattelse, at Parlamentets interesser var varetaget i kontrakten.

Punkt 2.13.

Det skal understreges, at den anvisningsberettigede under hele sagen har rådført sig med finansinspektøren:

- den 13. januar 1994 blev finansinspektøren anmodet om at udtale sig om kontraktudkastet i dets version af 7. januar 1994;

- den 31. januar 1994 fremsatte finansinspektøren sine bemærkninger nr. 94/06, en tekst på 15 sider om kontraktudkastets version af 7. januar 1994;

- den 3. februar 1994 besvarede den anvisningsberettigede bemærkningerne med et dokument på 31 sider;

- den 9. februar 1994 fremsatte finansinspektøren supplerende bemærkninger (nr. 94/07) på ni sider;

- den 25. februar 1994 forlangte finansinspektøren i et notat til generalsekretæren at få forelagt enhver ny version af kontraktudkastet;

- den 4. marts 1994 anmodede den anvisningsberettigede finansinspektøren om en udtalelse om kontraktudkastet i dets version af 28. februar 1994;

- den 7. marts 1994 fremsendte finansinspektøren et dokument på 23 sider med bemærkninger (nr. 94/16) til den anvisningsberettigede;

- den 9. marts 1994 svarede den anvisningsberettigede med et dokument på 10 sider;

- den 24. marts 1994 anmodede generalsekretæren finansinspektøren om at afgive en endelig udtalelse;

- den 25. marts 1994 anmodede den anvisningsberettigede finansinspektøren om at påtegne kontraktudkastet i dets version af 24. marts 1994;

- den 28. marts 1994 fremsatte finansinspektøren sine bemærkninger (nr. 94/21) i et 17 sider langt dokument;

- den 30. marts 1994 besvarede den anvisningsberettigede bemærkningerne med et notat til generalsekretæren.

Desuden har finansinspektøren deltaget i to af PIM-Gruppens møder under dennes behandling af »IPE IV Strasbourg«-sagen (efter at kontraktudkastets første version af den anvisningsberettigede var blevet meddelt PIM-Gruppens medlemmer den 3. november 1993). Finansinspektøren er således blevet holdt og har selv holdt sig orienteret om denne komplicerede sag.

Punkt 2.14.

Da den politiske myndighed havde indhentet oplysninger om alle de berørte parters holdninger og ønskede at nå frem til en konklusion, forventede den, at finansinspektøren ville udtale sig endeligt for eller imod kontraktudkastet; trods en officiel anmodning fra den anvisningsberettigede havde finansinspektøren ikke indtaget en endelig holdning inden Præsidiets møde den 31. marts 1994 (2).

Punkt 2.15.

Revisionsretten henviser til den afvisning, som finansinspektøren gav udtryk for i sin note af 28. marts 1994. Retten nævner ikke, at Parlamentets formand i et notat stilet til Præsidiet af samme dag har besvaret indsigelser fra finansinspektøren. Endelig udtalte finansinspektøren sig i Præsidiet den 31. marts 1994, hvorefter Præsidiet gik ind for undertegnelsen af kontrakten efter at have indhentet finansinspektørens udtalelse.

Punkt 2.16.

a) De tal, som Revisionsretten anfører, er ikke korrekte. Det beløb, som Præsidiet godkendte på mødet den 31. 3. 1994, androg 96 mio FF (grund + byggemodning).

b) Med skrivelse af 29. marts 1994 bekræftede SARKOZY, den daværende franske budgetminister, at »der ville blive truffet de nødvendige forholdsregler for, at refusionen kunne finde sted meget hurtigt, . . . i løbet af tre uger til en måned«. Skrivelsen indgik i Præsidiets sagsmateriale fra den 31. marts 1994. I praksis finder refusionen sted i løbet af 14 dage. Momsen, som refunderes til SERS i FF, omregnes omgående til ecu for at kunne krediteres SERS's konto »lån IPE IV« i gruppens banker. Den eneste supplerende omkostning, som Parlamentet kan pådrage sig, er kalkulatoriske renter i en periode på 14 dage. Dette synes uundgåeligt i betragtning af den franske lovgivning på området.

c) Det lån, som SERS har indgået, er udstedt i ecu; den eneste kursforskel - positiv eller negativ - der kan opstå, kan forekomme mellem det tidspunkt, hvor der sker indkaldelse af kapital i bankerne, og tidspunktet for omregning til ecu af beløbet i fakturaerne; denne omregning finder sted hver måned. I modsætning til, hvad Revisionsretten hævder, vedrører omregningen naturligvis ikke det kumulative beløb for de afholdte udgifter.

d) Det er ikke korrekt at hævde, at byggeperioden andrager 45 måneder; i henhold til »IPE IV Strasbourg«-kontrakten er byggeperioden på 39 måneder, som endog vil kunne nedsættes til 36 måneder. Parlamentet har accepteret denne frist.

e) Parlamentets interesser er fuldt ud varetaget ved kontraktens artikel 4, hvori det bl.a. hedder, »bygningen konstateres for endeligt afsluttet på overdragelsesdatoen eller på datoen for den sidste overdragelse, hvis der er tale om på hinanden følgende eller delvise overdragelser, medmindre Europa-Parlamentet gør indsigelse med den begrundelse, at programmet ikke er blevet overholdt i alle sine bestanddele«.

f) I henhold til kontraktens artikel 22 er SERS »ansvarlig for gennemførelsen af bygningens opførelse inden for de skønnede maksimale beløb og de ændringer, som parterne måtte godkende«. Kontraktens artikel 6.3. er særdeles klar med hensyn til spørgsmålet om kalkulatoriske renter, og kontrakten indeholder intet om en fortjenstmargin for SERS, som er et offentligretligt selskab. I finansieringsoversigten tales der om »omkostninger, der påhviler selskabet«, som vedrører betaling for arbejde udført af SERS, og ikke en vilkårlig fortjenstmargin for selskabet.

Punkt 2.18.

Til denne gennemgang af forholdene kan det tilføjes, at finansinspektøren den 25. marts 1994 fra den anvisningsberettigede modtog en udtrykkelig anmodning om påtegning, og at finansinspektøren over for Præsidiet den 31. marts 1994 udtalte sig på en sådan måde, at denne instans kunne »træffe beslutning med fuldt kendskab til sagen« (Præsidiets protokol af 31. marts 1994).

Punkt 2.20.

På grundlag af mandater fra Præsidiet i september 1990 og juli 1991 blev der forhandlet om et kontraktudkast i permanent samråd med de politiske og administrative myndigheder og især også med finansinspektøren, hvilket resulterede i, at den anvisningsberettigede forelagde finansinspektøren kontrakten til påtegning.

Punkt 2.21.

Revisionsretten giver læseren et fejlagtigt indtryk, når den hævder, at der ikke på korrekt måde blev forelagt finansinspektøren et forslag efter Præsidiets afgørelse.

I henhold til finansforordningens artikel 37 skal et forpligtelsesforslag ikke nødvendigvis indgives på en standardformular; i medfør af artiklen skal der i forpligtelsesforslagene anføres »formål, anslåede størrelse, så vidt muligt med angivelse af valutaen, konteringen samt kreditor.«

Alle disse krav i finansforordningen var opfyldt i den dokumentation, som blev forelagt finansinspektøren til påtegning den 25. marts 1994 (med undtagelse af konteringen, som androg 0 ECU i 1994). I øvrigt har finansinspektøren aldrig anfægtet hverken den anvisningsberettigedes henvendelse eller den form, som var anvendt.

Tidligere har hverken Retten eller finansinspektøren kritiseret den manglende anvendelse af en formular for forpligtelsesforslag; dette er velbegrundet, idet der i henhold til artikel 51 ff. i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen ikke foreskrives nogen konkret form.

Revisionsrettens konklusion, ifølge hvilken »IPE IV Strasbourg«-kontrakten »blev (. . .) indgået under forhold, der var i strid med EU-budgetretten« er uholdbar, idet den hverken understøttes af kendsgerningerne eller har hjemmel i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne.

Punkt 3.1.

På baggrund af de ovenstående svar kan det vanskeligt påstås, at bestemmelserne i finansforordningen ikke er blevet overholdt af den anvisningsberettigede.

Punkt 4.10.

Ifølge Revisionsretten skal finansinspektøren klart udtrykke, om han giver sin påtegning eller afslår dette. I det foreliggende tilfælde har finansinspektøren hverken afslået eller givet sin påtegning. Hvordan skulle den politiske myndighed have forholdt sig hertil? På mødet med Revisionsretten den 3. august 1995 anvendte Rettens ansatte begrebet »rimelig frist« for sådanne tilfælde. Efter fristens udløb burde finansinspektøren så afgive udtalelse, for at den politiske myndighed kunne træffe sin afgørelse.

Præsidiet indtog den holdning, som førtes til protokols på mødet den 31. marts 1994: »Præsidiet traf sin beslutning med fuldt kendskab til sagen gennem udtalelser fra de kompetente tjenestegrene, herunder finansinspektøren, hvorfor det varetog sin opgave som politisk myndighed, der kunne tilsidesætte de forbehold, der var kommet til udtryk.«

Punkt 4.11.

Analysen af begrebet »de facto at give eller afslå påtegning« stammer fra et notat fra Den Juridiske Tjeneste af 2. marts 1995 (dvs. næsten ét år efter undertegnelsen af »IPE IV Strasbourg«-kontrakten) som svar på en forespørgsel fra Budgetkontroludvalget, der ønskede at vide, om Parlamentet kunne få kontrakten annulleret ved de kompetente domstole ved at anfægte dens eksterne gyldighed (især parlamentsformandens beføjelse til at indgå en sådan kontrakt).

Punkt 4.12.-4.14.

Hensigten med proceduren med beslutning om at se bort fra finansinspektørens afslag er at sikre en betaling eller gennemførelse af en kontrakt, når den øverste myndighed ved en behørigt begrundet beslutning, jf. finansforordningen, skønner, at institutionens vigtigste interesser står på spil. Beslutningen om at se bort fra finansinspektørens afslag og dermed også den kompetente myndigheds ønske om at træffe denne beslutning vejer tungere end afslaget på at give påtegning med forbehold for det eventuelle ansvar.

Ifølge finansforordningen er der til muligheden for at se bort fra finansinspektørens afslag ikke knyttet nogen betingelse bortset fra kravet om bevillingernes tilstedeværelse. Revisionsrettens kritik er i realiteten en kritik af finansforordningen.

Punkt 5.1.

Se svarene til de foregående punkter.

Punkt 5.2.

Præsidiet havde allerede på sit møde den 3. november 1993 behandlet »IPE IV Strasbourg«-sagen. Derefter henvendte den anvisningsberettigede sig den 25. marts 1994 til finansinspektøren med anmodning om en udtalelse. Der var ingen grund til at anmode finanskontrolløren om at udtale sig på ny efter Præsidiets møde den 31. marts 1994.

Punkt 5.5.

Revisionsretten angiver tal - 870 mio. ECU til Strasbourg-projektet - som kun er vejledende eller endog usikre, og som tager udgangspunkt i en rente på 7,3 % og en finansieringsperiode på 20 år. Det skal fremhæves, at de midlertidige investeringsomkostninger andrager ECU 421,4 mio.

Punkt 5.8.

Denne påstand er ukorrekt (se ovenstående svar).

Punkt 5.10.

Denne påstand er ukorrekt (se ovenstående svar). Parlamentet vil gerne have oplyst, ud fra hvilke betragtninger Revisionsretten kan hævde, at finansinspektøren har måttet arbejde i »uklarhed«.

Punkt 5.12.

Det fremgår af ovenstående, at »IPE IV Strasbourg«-kontrakten på ingen måde er internt regelstridig.

Punkt 5.16. og 6.1.

Det er korrekt, at den anvisningsberettigede ikke anvendte den sædvanlige formular for indgåelse af udgiftsforpligtelser, som imidlertid ikke er obligatorisk i henhold til gennemførelsesbestemmelserne.

Punkt 7.1.-7.4.

I al væsentlighed må Revisionsrettens konklusioner afvises.

Det er således uomstødeligt, at finansinspektøren korrekt var blevet anmodet om at påtegne kontraktudkastet for »IPE IV Strasbourg« med note fra den anvisningsberettigede af 25. marts 1994 efter en meget langvarig høringsprocedure.

Under mødet med Revisionsretten anvendte de ansatte i Retten begrebet »rimelig frist«, som burde have fundet anvendelse i denne sag. Efter fristens udløb skulle finansinspektøren så udtale sig, for at den politiske myndighed kunne træffe afgørelse.

Internt er der på ingen måde tale om »ulovlige og regelstridige forhold«, som må afhjælpes.

Desuden overser Revisionsretten de beføjelser, som Præsidiet har i henhold til artikel 22, stk. 2, i Parlamentets forretningsorden, ifølge hvilken Præsidiet træffer afgørelse om finansielle, organisatoriske og administrative spørgsmål vedrørende Parlamentets interne organisation. I sin afgørelse af 10. februar 1988 fastslog Præsidiet på ny, at det var beføjet til i sidste instans at træffe enhver administrativ eller finansiel afgørelse.

Det kan konkluderes, at Revisionsrettens kritiske bemærkninger tilsyneladende omhandler den anvisningsberettigedes undladelse af at anvende standardformularen for udgiftsforpligtelser. Denne kritik er ikke berettiget, idet finanskontrolløren havde fået forelagt kontraktudkastet, som svarer til en forpligtelse. Finansinspektøren har således været i sin gode ret til ikke at kræve anvendelse af standardformularen eller anmode den anvisningsberettigede om at præcisere henvisningen.

Finansinspektørens svar på udkastet til Revisionsrettens særberetning om undertegnelsen uden finansinspektørens forudgående påtegning af kontrakten om opførelsen af Europa-Parlamentets mødesal i Strasbourg, jf. punkt 10 i Europa-Parlamentets beslutning af 27. oktober 1993 (EFT C 315, s. 89)

Europa-Parlamentets finansinspektør kan fuldt ud tilslutte sig konklusionerne i punkt 7.1.-7.4. i Revisionsrettens særberetning, som han modtog den 8. september 1995. De problemer, der opstod ved indgåelsen af kontrakten for »IPE IV«-bygningen, var forårsaget af Parlamentets administrations manglende overholdelse af finansforordningens artikel 36 (EFT C 80 af 25. 3. 1991, ændret), artikel 51 i gennemførelsesbestemmelserne (EFT L 315 af 16. 12. 1993) og artikel 21 i Parlamentets interne bestemmelser for gennemførelsen af Europa-Parlamentets budget. I henhold til disse bestemmelser skal den anvisningsberettigede indhente finansinspektørens godkendelse af et forpligtelsesforslag, inden der indgås forpligtelser over for tredjemand.

I henhold til artikel 51 i gennemførelsesbestemmelserne skal forslag til udgiftsforpligtelse »i princippet (udarbejdes) på grundlag af en formular, som skal vedtages af den anvisningsberettigede, regnskabsføreren og finansinspektøren i forening«. Disse bestemmelser er også indeholdt i artikel 16 og 20 i Parlamentets interne bestemmelser. I Europa-Parlamentet er der i mange år blevet anvendt en standardformular for udgiftsforpligtelser, som de berørte anvisningsberettigede har været enige om.

Som der redegøres for i Rettens udkast til beretning, punkt 5.1.-5.6., blev der ikke i forbindelse med »IPE IV«-kontraktudkastet forelagt noget gyldigt forslag til udgiftsforpligtelse udarbejdet i overensstemmelse med reglerne. Institutionens regnskabsfører har skriftligt bekræftet, at forelæggelse af et kontraktudkast ikke kan gøre det ud for et forslag til udgiftsforpligtelse. Han konkluderer, at »det derfor utvivlsomt ville være umuligt for regnskabsføreren at acceptere pålæg, medmindre disse foreligger på de officielle standardformularer, som fra første færd er blevet godkendt af generalsekretæren, finansdirektøren, af Dem selv som finansinspektør og af mig som regnskabsfører.«

Retten fastslog i sin årsberetning for 1992 (EFT C 309, s. 362): »Den anvisningsberettigede kan først efter finansinspektørens påtegning retligt forpligte institutionen over for tredjemand, og naturligvis i overensstemmelse med principperne for tilbageholdenhed og omkostningseffektivitet som fastsat i forordningens artikel 2.« Finansinspektøren fik ikke forelagt et gyldigt forpligtelsesforslag, ligesom kontraktudkastet ikke var i overensstemmelse med principperne om tilbageholdende og forsvarlig økonomisk forvaltning.

I de bestemmelser om indgåelse af opførelse og leje af bygninger, som Europa-Parlamentets Præsidium har udarbejdet, skelnes der klart mellem på den ene side udtalelserne fra finansinspektøren, Den Juridiske Tjeneste, Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler og eksterne eksperter og på den anden side, at et forslag til udgiftsforpligtelse udfærdiget efter Præsidiets godkendelse af et kontraktudkast skal forelægges finansinspektøren til godkendelse. I spørgsmålet om »IPE IV« har Parlamentets administration ikke overholdt disse klart formulerede regler og har indskrænket sig til at indhente udtalelser inden kontraktens undertegnelse.

Det fremgik af udtalelserne fra de berørte instanser om de forskellige kontraktudkast, at den version, som blev udarbejdet og forelagt første gang den 13. januar 1994, efter Parlamentets opfattelse var behæftet med alvorlige fejl. Versionen indeholdt 30 artikler; den gav anledning til omkring 150 forslag til forbedringer, ændringer og rettelser. Disse hidrørte fra finansinspektøren, de eksterne konsulenter, Den Juridiske Tjeneste, regnskabsføreren og fra Det Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler.

Finansinspektøren forelagde i alt fire detaljerede dokumenter om de forskellige udgaver af kontraktudkastet, hvori opmærksomheden henledtes på dettes mange svagheder, og som indeholdt særlige anbefalinger til brug for den anvisningsberettigede under forhandlingerne. Desuden blev der fremsat forslag fra flere andre instanser.

Om formiddagen den 25. marts 1994 modtog finansinspektøren en anmodning fra generalsekretæren, som er den vigtigste anvisningsberettigede, om at afgive endelig udtalelse om det seneste kontraktudkast.

Den 28. marts 1994 fremsendte finansinspektøren (med kopi til den stedfortrædende anvisningsberettigede) en detaljeret tekst med titlen »Udtalelse om den seneste version af kontraktudkastet for «IPE IV Strasbourg» til generalsekretæren. Det hed heri, at . . . det er finanskontrollens opfattelse, at der fortsat i kontraktudkastet, som fremlagdes den 25. marts 1994, forekommer en række væsentlige spørgsmål, som endnu ikke er blevet afklaret. Det er også finanskontrollens opfattelse, at medmindre der gøres væsentlige fremskridt med løsningen af disse spørgsmål, bør kontraktudkastet ikke undertegnes i sin nuværende form.«

Finansinspektørens holdning til denne version var således ganske klar.

I henhold til udtalelsen af 28. marts 1994 var kontraktudkastet fortsat utilfredsstillende for Parlamentet, fordi mange væsentlige problemer ikke var blevet afhjulpet. Der blev stillet forslag med argumenter herfor på en måde, som kunne være den anvisningsberettigede til hjælp under senere forhandlinger. De pågældende spørgsmål var væsentlige: de omhandlede udgifter til grunden, momsspørgsmål, omregning af investeringsomkostningerne til ecu, byggeperioden, bøder, godkendelse og færdiggørelse af bygningen, de midlertidige investeringsomkostninger og omkostningskontrol. De vigtigste problemer, som var nævnt i udtalelsen, fastholdtes under præsidiemødet af 31. marts 1994 i et mundtligt indlæg af finansinspektøren.

Efter Præsidiets afgørelse den 31. marts 1994 skulle den anvisningsberettigede i henhold til EU-bestemmelserne og Præsidiets egne bestemmelser udarbejde et forslag til udgiftsforpligtelse og forelægge dette for Finanskontrollen til godkendelse. Kontrakten ville derefter kun kunne undertegnes i fuld lovlighed efter finansinspektørens godkendelse af forslaget, eller hvis formanden i tilfælde af et afslag havde truffet afgørelse om en underkendelse. Imidlertid forelagde den anvisningsberettigede ikke et forslag til udgiftsforpligtelse, og proceduren kunne derfor ikke afsluttes i overensstemmelse med EU-reglerne.

(1) Protokollen fra Præsidiets møde den 31. 3. 1994.

(2) Notat af 25. marts 1994 fra den anvisningsberettigede til finansinspektøren: »Jeg vil anmode Dem om at påtegne denne tekst med henblik på undertegnelse.«