INDHOLD "" ID="1">1. INDLEDNING> ID="2">1.1 - 1.2 "> ID="1">2. GENERELLE BEMAERKNINGER> ID="2">2.1 - 2.16"> ID="1"> Retsgrundlaget for importprogrammerne> ID="2">2.1 - 2.8 "> ID="1"> Sektorspecifikke importprogrammer> ID="2">2.1 - 2.5 "> ID="1"> Saerprogrammet til fordel for staerkt gaeldstyngede lande> ID="2">2.6 - 2.8 "> ID="1"> Hovedtraekkene ved importprogrammerne> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Raadets overordnede maal> ID="2">2.9 "> ID="1"> Programmernes form og indhold> ID="2">2.10"> ID="1"> Kriterier for og fremgangsmaade ved udvaelgelse af programmerne> ID="2">2.11 - 2.12"> ID="1"> Ivaerksaettelse af programmerne> ID="2">2.13 - 2.14"> ID="1"> Delt forvaltning af counterpart-midlerne> ID="2">2.15 - 2.16"> ID="1">3. STILLINGEN FOR IMPORTPROGRAMMERNE> ID="2">3.1 - 3.17"> ID="1"> Stillingen generelt> ID="2">3.1 - 3.12"> ID="1"> Midler fra den 6. EUF til importprogrammerne> ID="2">3.1 - 3.5 "> ID="1"> Programtyper> ID="2">3.6 - 3.12"> ID="1"> Saerlige traek ved visse programmer> ID="2">3.13 - 3.17"> ID="1"> Programmernes gennemfoerelsestakt> ID="2">3.13"> ID="1"> Overskridelse af bevillingerne> ID="2">3.14"> ID="1"> Programmer gennemfoert i franc-zonen> ID="2">3.15 - 3.17"> ID="1">4. DEN OEKONOMISKE FORVALTNING AF PROGRAMMERNE> ID="2">4.1 - 4.56"> ID="1"> Gennemfoerelsen af importaktionerne> ID="2">4.2 - 4.26"> ID="1"> Vurdering af modtagernes behov> ID="2">4.3 - 4.5 "> ID="1"> Fastsaettelse af maalene for programmerne> ID="2">4.6 - 4.7 "> ID="1"> Udarbejdelsen af finansieringsaftalerne> ID="2">4.8 - 4.9 "> ID="1"> Hindringer og risici> ID="2">4.10 - 4.14"> ID="1"> Gennemfoerelsesmidler og -procedurer> ID="2">4.15 - 4.17"> ID="1"> De ansvarlige myndigheders tilsyn> ID="2">4.18 - 4.21"> ID="1"> Ivaerksaettelse af ledsageforanstaltninger> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Samraad med den nationale anvisningsberettigede> ID="2">4.27 - 4.33"> ID="1"> Visse fremgangsmaaders formelle rigtighed> ID="2">4.30 - 4.33"> ID="1"> Forvaltning af counterpart-midlerne> ID="2">4.34 - 4.56"> ID="1"> Mangler ved rammerne for gennemfoerelsen> ID="2">4.35 - 4.36"> ID="1"> Tilvejebringelse af counterpart-midler> ID="2">4.37 - 4.45"> ID="1"> Anvendelse af counterpart-midlerne> ID="2">4.46 - 4.56"> ID="1">5. OVERVAAGNING OG EVALUERING AF PROGRAMMERNE> ID="2">5.1 - 5.45"> ID="1"> Overvaagning af programmerne> ID="2">5.2 - 5.30"> ID="1"> Delegationernes rolle i AVS-staterne> ID="2">5.2 - 5.11"> ID="1"> De centrale tjenestegrenes overvaagning> ID="2">5.12 - 5.30"> ID="1"> Evaluering af programmerne under den 6. EUF> ID="2">5.31 - 5.45"> ID="1"> Evaluering af de enkelte projekter> ID="2">5.33 - 5.41"> ID="1"> Sektorspecifik evaluering> ID="2">5.42 - 5.45"> ID="1">6. KONKLUSION> ID="2">6.1 - 6.29" ID="2">Side" ID="1">Bilag 1> ID="2">32"> ID="1">Bilag 2> ID="2">33"> ID="1">Bilag 3> ID="2">34"> ID="1">Bilag 4> ID="2">35"> ID="1">Bilag 5-1> ID="2">36"> ID="1">Bilag 5-2> ID="2">37"> ID="1">Bilag 6-1> ID="2">38"> ID="1">Bilag 6-2> ID="2">39"> ID="1">Bilag 7> ID="2">40"> ID="1">Bilag 8> ID="2">41"> ID="1">Bilag 9> ID="2">42"> ID="1">Bilag 10> ID="2">44"> ID="1">Kommissionens svar> ID="2">46">

SAERBERETNING NR. 2/94 om importprogrammer gennemfoert inden for rammerne af den 6. EUF med Kommissionens svar (94/C 97/01)

1. INDLEDNING

1.1. Ved den fjerde Lomé-konvention (7. EUF) blev der som et nyt instrument i AVS/EOEF-samarbejdet indfoert en ordning med strukturtilpasningsstoette(1) (), der bl.a. ydes i form af importprogrammer og ved anvendelse af counterpart-midler fra Faellesskabets forskellige bistandsinstrumenter.

1.2. I realiteten var lignende aktioner i enkelte tilfaelde allerede blevet gennemfoert under den 5. EUF(2) () inden for rammerne af de tidligere AVS/EOEF-konventioner. Senere - under den 6. EUF - blev saadanne aktioner i vid udstraekning finansieret af de programmerbare midler samt af supplerende midler, der blev afsat til EF-saerprogrammet til fordel for visse fattige og staerkt gaeldstyngede lande i Afrika syd for Sahara(3) (). Da Faellesskabet nu har indhentet sine foerste erfaringer paa dette omraade, har Retten foretaget bilagsrevision og revision paa stedet af forskellige importprogrammer, der blev gennemfoert mellem 1987 og 1992 (bilag 1). Sigtet med revisionen har vaeret at undersoege de vaesentligste problemer ved oekonomiforvaltningen af denne nye EUF-interventionsform.

2. GENERELLE BEMAERKNINGER

Retsgrundlaget for importprogrammerne

Sektorspecifikke importprogrammer

2.1. Med indfoerelsen af sektorspecifikke importprogrammer oenskede undertegnerne af den trejde Lomé-konvention at imoedekomme adskillige AVS-staters paatraengende behov for, at EUF-bistanden blev tilvejebragt i et hurtigere tempo og for mere effektivt end tidligere at faa afhjulpet den valutamangel, der var et problem for de fleste AVS-stater.

2.2. I henhold til artikel 188, stk. 1, i den tredje Lomé-konvention kan der ydes bistand til »sektorprogrammer inden for udvikling og import, der har til formaal at bidrage til produktionssektorernes optimale ydelse og til opfyldelse af menneskets fundamentale behov«. Denne form for bistand var forbeholdt de stater, der allerede havde truffet foranstaltninger til loesning af deres oekonomiske problemer af strukturel art. Formaalet med bistanden var »gradvis at fjerne behovet for ydelse af bistanden«.

2.3. I praksis blev importprogrammerne under den 6. EUF i vid udstraekning gennemfoert som en ledsageforanstaltning til de modtagende AVS-staters aktioner med henblik paa oekonomisk genopretning, der blev stoettet af Den Internationale Valutafond (IMF) og Verdensbanken(4) (). EUF-programmerne er saaledes ikke egentlige strukturtilpasningsaktioner, men snarere konjunkturbestemte ledsageforanstaltninger til reformerne, som tager sigte paa at afhjaelpe den kroniske mangel paa de ressourcer, der er absolut noedvendige for den indenlandske produktion i AVS-staterne. EUF-bistanden er derfor foerst og fremmest en form for stoette til AVS-staternes betalingbalancer. Til forskel fra den stoette, som IMF og Verdensbanken yder i form af laan til lignende aktioner, ydes EUF-stoetten i vid udstraekning som gavebistand.

2.4. EUF-bistanden ydes til AVS-staten og ikke til importoererne, der, hvad enten det drejer sig om virksomheder eller forvaltningsorganer, i princippet har pligt til at indbetale modvaerdien i lokal valuta af prisen paa de importerede varer til AVS-staten. Da der ikke er fastlagt regler for anvendelsen af de herved indkomne beloeb (de saakaldte counterpart-midler), anvendes de i henhold til artikel 197, stk. 10, i den tredje Lomé-konvention til »udviklingsformaal«. Counterpart-midlerne i lokal moent supplerer saaledes den stoette, der er ydet i valuta(5) ().

2.5. Skal denne konjunkturbestemte bistand have den stoerst mulige virkning, skal den gennemfoeres saa hurtigt, at den paa grund af sit omfang fremkalder en chockvirkning og starter en kaedereaktion, som er gunstig for den oekonomiske genopretning. Naar gennemfoerelsen af bistanden forsinkes, mindskes effekten, og counterpart-midlerne i lokal valuta falder i vaerdi paa grund af den staerke inflation i de fleste AVS-stater(6) ().

Saerprogrammet til fordel for staerkt gaeldstyngede lande

2.6. Paa topmoedet i Venedig i juni 1987 vedtog Faellesskabet, at der skulle udarbejdes et saerprogram med hurtigt betalbar bistand til de fattigste og mest gaeldstyngede lande i Afrika syd for Sahara under forudsaetning af, at EF's partnere i OECD(7) () ivaerksatte lignende tiltag. Da Verdensbanken i december 1987 havde vedtaget et saerligt bistandsprogram, der skulle tilskynde kapitalindskyderne til at yde hurtigt betalbare laan (over tre aar) til fattige og gaeldstyngede lande i Afrika syd for Sahara, vedtog Raadet den 14. december 1987 formelt det af Kommissionen foreslaaede saerprogram. I Raadets afgoerelse fastsattes et beloeb paa 100 mio. ECU, en tidsplan for gennemfoerelsen (1988 og 1989) samt arten af stoetteberettigede aktioner og kriterierne for udvaelgelse af de begunstigede lande (bilag 2). Der var tale om et program med umiddelbare og tidsbegraensede maal, der tog sigte paa at afhjaelpe de importproblemer, mange AVS-lande havde som foelge af valutaknaphed.

2.7. Det samlede beloeb paa 100 mio. ECU kom fra foelgende kilder:

a) 40 mio. ECU fra disponible restbeloeb i henhold til de tidligere konventioner,

b) 60 mio. ECU fra renter og afdrag (som allerede var modtaget, eller som forfaldt i 1988 og 1989) paa laan ydet af EF paa saerlige vilkaar og risikovillig kapital, som Faellesskabet tidligere havde stillet til raadighed, og som var blevet indsat paa medlemsstaternes konti i EIB.

Inden for en bevillingsramme svarende til de supplerende beloeb, som medlemsstaterne havde stillet til raadighed (60 mio. ECU), kunne der ud over sektorprogrammer ogsaa ivaerksaettes generelle importprogrammer(8) ().

2.8. I lighed med transaktioner under sektorprogrammerne skulle transaktioner under saerprogrammet suppleres med counterpart-midler tilvejebragt paa lignende betingelser. For nemheds skyld blev disse midler som oftest lagt til midlerne til de oevrige importprogrammer, saaledes at de kunne forvaltes under ét.

Hovedtraekkene ved importprogrammerne

Raadets overordnede maal

2.9. Lige siden den tredje Lomé-konvention traadte i kraft, har Faellesskabet soegt at indtage en klar holdning til spoergsmaalet om strukturtilpasningsstoette, bl.a. under droeftelserne om saerprogrammet i 1987, og senere under det forberedende arbejde til Raadets resolution af 31. maj 1988. Hovedlinjerne kan resumeres saaledes:

a) Faellesskabet respekterer den politik, AVS-staterne foerer, og vil stoette pragmatiske reformer, der under hensyn til disse staters problemer gennemfoeres i et tempo, der passer til AVS-staternes absorptionsevne.

b) De finansielle instrumenter skal anvendes saa effektivt som muligt, idet der tages hensyn til, at hurtigt betalbar bistand skal vaere et supplement til udviklingsaktioner paa laengere sigt(9) ().

c) Naar Faellesskabet yder stoette til sektorspecifikke politikker, skal maalet om at sikre foedevareforsyningerne prioriteres hoejt.

d) EF laegger saerlig vaegt paa de sociale konsekvenser af strukturtilpasningen, paa AVS-staternes socio-kulturelle problemer og paa hensynet til miljoeet.

e) Faellesskabet bestraeber sig paa at etablere en mere systematisk koordinering af samarbejdet ikke blot med medlemsstaterne, men ogsaa med IMF og Verdensbanken.

Programmernes form og indhold

2.10. Der findes to former for importprogrammer under EUF:

a) Importprogrammer vedroerende varer - i det foelgende »vareprogrammer« - (bilag 3), der tager sigte paa leverering af betydelige maengder af et begraenset antal foedevarer, udstyr eller basisprodukter.

b) Importprogrammer i form af bistand i valuta til finansiering af import - i det foelgende »valutaprogrammer« - (bilag 4), i forbindelse med hvilke finansielle midler indbetales paa en konto, som AVS-statens centralbank har aabnet i Europa(10) (). Disse beloeb fungerer som sikkerhed for de importlicenser, der udstedes til importoerer i AVS-landene. Valutaprogrammerne under EUF er normalt sektorspecifikke og omfatter et stort antal aktioner af begraenset omfang(11) ().

Kriterier for og fremgangsmaade ved udvaelgelse af programmerne

2.11. Da vareprogrammerne muliggoer en gnidningsloes import, anvendes de ofte i vanskelige tilfaelde, som naar AVS-staten foerer en urealistisk valutakurspolitik, eller naar valuta fordeles mellem importoererne efter et temmeligt strengt system. Valutaprogrammerne er derimod normalt forbeholdt de lande, som er laengere fremme med deres tilpasningsbestraebelser, og som allerede har liberaliseret deres valutaordninger vaesentligt.

2.12. I bilag 5 findes en skematisk fremstilling af fremgangsmaaden ved udvaelgelsen af programmerne. Naar det er en vaesentlig faktor, at midlerne udbetales hurtigt (jf. punkt 2.6 ovenfor), foretraekkes der normalt et vareprogram eller et generelt importprogram. Paa denne maade er det muligt at undgaa de flaskehalse, som kendetegner de sektorspecifikke valutaprogrammer, og som skyldes, at de faa betalingsdygtige importoerers absorptionskapacitet er begraenset.

Ivaerksaettelse af programmerne

2.13. Alle importprogrammer under EUF, uanset art eller modtager, ivaerksaettes efter ensartede retningslinjer, der dog giver en vis smidighed, saaledes at der ved gennemfoerelsen kan tages hoejde for lokale problemer. Retten bemaerker foelgende:

a) Der boer foeres tilsyn med procedurerne for gennemfoerelsen af det finansielle samarbejde under EUF, og dette tilsyn boer tage sigte paa afgoerelser om aktioners stoetteberettigelse, udbud og oprindelsesregler for de importerede varer.

b) Programmerne er rettet mod samtlige oekonomiske beslutningstagere, som opfylder de regler, der er gaeldende for den paagaeldende sektor i modtagerlandet. Offentlige, halvoffentlige og private virksomheder har i princippet lige adgang til EUF-midlerne.

c) I forbindelse med importprogrammerne er det meget ofte noedvendigt at lade eksperter:

i) fastlaegge de operationelle rammer for programmet,

ii) efterproeve, at gennemfoerelsesregler og -procedurer faktisk anvendes,

iii) gennemfoere den forvaltningsmaessige kontrol af importtransaktionerne sammen med de lokale told- og finansmyndigheder,

iv) foere tilsyn med tilvejebringelsen og anvendelsen af counterpart-midler.

d) Importprogrammerne skal ivaerksaettes i henhold til bestemmelserne i finansieringsaftalerne, men herudover skal der i de fleste tilfaelde indgaas saerlige aftaler med de direkte implicerede myndigheder: centralbanker og centrale direktorater i ministerierne eller de organer, der modtager varerne. I saadanne aftaler defineres, allerede foer en aktion saettes i gang, hvilken funktion hver deltagende part har, og de skal sikre, at importaktioner gennemfoeres hurtigt, og at counterpart-midlerne anvendes i overensstemmelse med gaeldende regler.

e) I de fleste tilfaelde er det fastsat i finansieringsaftalerne, at programmerne skal underkastes uafhaengig evaluering under gennemfoerelsen og navnlig efter, at de er gennemfoert.

2.14. Det henstilles i aftalerne om importprogrammerne under EUF, at aktionerne koordineres med Den Internationale Valutafond og Verdensbanken, men det er ikke nogen betingelse for bistanden, at der forud for importprogrammet er vedtaget et egentligt strukturtilpasningsprogram. Faellesskabet har saaledes kunnet ivaerksaette importprogrammer til fordel for lande, der - selv om de ikke har indgaaet en strukturtilpasningsaftale med IMF eller Verdensbanken - har gjort et alvorligt forsoeg paa at genoprette oekonomien generelt eller inden for en enkelt sektor. EUF-stoetten ydes som modydelse for reformer, AVS-staten forpligter sig til at ivaerksaette eller videreudvikle. Derfor indgaar der i samtlige finansieringsaftaler at katalog over mere eller mindre praecist definerede foranstaltninger, som saa at sige er en betingelse for, at EUF-midlerne frigives. Kommissionens tjenestegrene skoenner, at selv om der ikke er nogen direkte forbindelse mellem bistandens omfang og det kraevede reformniveau, er det paa den anden side klart, at der er en vis sammenhaeng, og at det ikke er hensigtsmaessigt at kraeve reformer uden at yde et minimum af stoette(12) (). I henhold til hvert program skal Kommissionens delegation kontrollere paa stedet, om AVS-statens reformer skrider planmaessigt frem, og frigive de efterfoelgende trancher til importprogrammerne, efterhaanden som der registreres fremskridt.

Delt forvaltning af counterpart-midlerne

2.15. I den tredje Lomé-konvention omtales saa godt som ikke counterpart-midler tilvejebragt i forbindelse med andre aktioner end foedevarehjaelp(13) (). Da heller ikke den interne aftale om finansiering og forvaltning af Faellesskabets bistand(14) () eller finansforordningen for sjette europaeiske udviklingsfond(15) () omhandler counterpart-midlerne, er der paa dette vigtige omraade af Faellesskabets udviklingsbistand stadig »et hul i loven«.

2.16. Man har soegt at daekke dette hul i lovgivningen ved i finansieringsaftalerne af fastsaette retningslinjer for tilvejebringelse og anvendelse af counterpart-midler i de fleste lande. Ofte indgaas der tillaegsaftaler til finansieringsaftalerne (jf. punkt 2.13 ovenfor). Da der ikke findes et retsgrundlag, som er gaeldende for samtlige AVS-stater, har hver enkelt AVS-stat kunnet forhandle sig frem til saerlige regler vedroerende counterpart-midlerne. Forvaltningsordningerne er derfor meget forskellige fra det ene land til det andet, og det goer det vanskeligt for Kommissionens centrale tjenestegrene at foere tilsyn med counterpart-midlerne. I Kommissionens instrukser til delegationerne i form af aide-mémoire omtales principperne kun ganske kort. Der anbefales en fleksibel forvaltning inden for rammerne af en fleksibel stoettepolitik(16) (), der tager sigte paa bestemte poster paa den paagaeldende stats budget eller paa bestemte politikker. Der er kun faa instrukser om, hvordan forvaltningen skal varetages i praksis, og det naevnes kun, at:

a) der boer foeres et tilsyn svarende til det, der foeres under gennemfoerelsen af et projekt,

b) counterpart-midler normalt boer gaa igennem en konto, hvortil der kraeves to underskrifter (den delegerede/den nationale anvisningsberettigede)(17) ().

Senere, i juli 1990, blev der udsendt mere praecise instrukser, og de er omhandlet i punkt 5.16-5.24 nedenfor.

3. STILLINGEN FOR IMPORTPROGRAMMERNE

Stillingen generelt

Midler fra den 6. EUF til importprogrammerne

3.1. Den samlede tildeling til den 6. EUF udgjorde pr. 31. december 1991 8 006,6 mio. ECU(18) (). Pr. samme dato var der indgaaet forpligtelser vedroerende importprogrammerne for 845,6 mio. ECU svarende til 10,6 %(19) () af den samlede tildeling(20) ().

3.2. I de centrale regnskaber for den 6. EUF var importprogrammerne opdelt i tre grupper:

a) En tildeling paa 100 mio. ECU, hvoraf der var indgaaet forpligtelser for 82,3 mio. ECU over for lande, der var berettigede til stoette fra saerprogrammet, og i hvilke der kunne gennemfoeres sektorspecifikke eller generelle importprogrammer(21) () (regnskabskode nr. 1010250).

b) En tildeling paa 207 mio. ECU, der ligeledes var forbeholdt de lande, der var berettigede til stoette inden for saerprogrammet. Der blev indgaaet forpligtelser for 194,1 mio. ECU, som blev hentet fra reserven for den programmerbare bistand under den tredje Lomé-konvention (regnskabskode nr. 1010251).

c) En ubegraenset tildeling indeholdt i tildelingen i form af tilskud og laan under de vejledende programmer. Der var indgaaet forpligtelser for 569,2 mio. ECU, som vedroerte samtlige AVS-stater, herunder ogsaa de lande, der var berettiget til stoette under saerprogrammet.

Selv om Kommissionen har betegnet disse programmer som et hjaelpemiddel(22) (), er de ikke opfoert saerskilt i det centrale EUF-regnskab, og det goer oplysningerne mindre gennemskuelige for decharge-myndigheden(23) ().

3.3. Kommissionen havde ikke til underbygning af de finansielle oversigter pr. 31. december 1991 forelagt opgoerelser over faktisk overfoerte counterpart-midler eller over endnu ikke tilvejebragte counterpart-midler i forbindelse med importprogrammer under den 6. EUF. Kommissionen havde heller ikke angivet, i hvilket omfang og til hvilke formaal disse midler var blevet anvendt.

3.4. De regnskaber, EUF offentliggjorde den 22. juni 1992(24) (), gav saaledes ikke fyldestgoerende oplysninger om transaktioner, der trods alt udgjorde 10 % af tildelingerne.

3.5. Fra 1987 til 1991 indgik Kommissionen 63 finansieringsaftaler under den 6. EUF med 39 AVS-stater. Disse aftaler vedroerte helt eller delvis importprogrammer for i alt 842,57 mio. ECU(25) (). Da hver finansieringsaftale vedroerer et eller flere »regnskabsmaessige projekter«, og visse importprogrammer kun er en del af mere omfattende programmer(26) (), er det ikke umiddelbart muligt paa grundlag af EUF's regnskaber at lave en opgoerelse over importprogrammerne (bilag 6). Med dette forbehold skoennes de indgaaede forpligtelser for de paagaeldende fem aar at fordele sig som foelger:

">AAr"> ID="1">168,9> ID="2">18,6 %"> ID="1">299,0> ID="2">32,9 %"> ID="1">210,-> ID="2">23,1 %"> ID="1">149,6> ID="2">16,5 %"> ID="1">45,9> ID="2">5,1 %"> ID="1">873,4> ID="2">96,2 %"> ID="1">35,-> ID="2">3,8 %"> ID="1">908,4> ID="2">100 %">

Programtyper

3.6. Det fremgaar af den aarsberetning, der blev forelagt den 31. december 1990 i henhold til artikel 193, stk. 7, i den tredje Lomé-konvention, at der var indledt fire generelle importprogrammer(27) (). En gennemgang af finansieringsaftalerne viser imidlertid, at 18 programmer vedroerende ti lande var udformet som generelle importprogrammer og omfattede forpligtelser for 98,85 mio. ECU (bilag 4). Ved en naermere analyse viser det sig, at visse af de programmer, der fremstilles som sektorspecifikke importprogrammer, i virkeligheden naermest er generelle importprogrammer.

3.7. Da retsgrundlaget ikke er tilpasset de faktiske forhold (artikel 188, stk. 1, i den tredje Lomé-konvention), har Kommissionen i de fleste tilfaelde maattet foretage en raekke kunstgreb ved forelaeggelsen for at kunne foelge Raadets henstilling og koordinere sine interventioner med andre donorers interventioner i udviklingslandene. Da denne anvendelse af konventionen imidlertid ligger uden for konventionens hovedformaal, ville det have vaeret bedre, om man havde forelagt spoergsmaalet for AVS/EOEF-Ministerraadet i henhold til bestemmelserne i artikel 23, litra a), b) og g), i den tredje Lomé-konvention. Raadet kunne have givet den noedvendige dispensation, saa man kunne have forvaltet programmerne paa en gennemskuelig maade, og givet bemyndigelse til, at der paa visse betingelser kunne anvendes generelle importprogrammer i mere udstrakt grad.

3.8. Vareprogrammerne omfattede pr. 31. december 1991 30 lande, og de beloeb sig til i alt 587 mio. ECU (bilag 3), der var fordelt saaledes:

Vareprogrammer pr. 31. december 1991 > "Sektorer"> ID="1">13> ID="2">151,75 > ID="3">26"> ID="1">9> ID="2">145,56 > ID="3">25"> ID="1">5> ID="2">102,88 > ID="3">18"> ID="1">3> ID="2">20,60 > ID="3">3"> ID="1">7> ID="2">118,98> ID="3">20"> ID="1">5> ID="2">47,43> ID="3">8"> ID="1">42> ID="2">587,20> ID="3">100">

3.9. Sundheds- og undervisningssektoren er én af de kanaler, hvorigennem Faellesskabet kan paavirke de sociale konsekvenser af tilpasningen. Af ovenstaaende tabel fremgaar det, at der til denne sektor ikke er ydet saa megen stoette som til de oevrige sektorer(28) (). Dette skyldes i det mindste delvis, at i forbindelse med import i stor maalestok af olieprodukter og raavarer og udstyr til landbruget og industrien kan bevillingerne umiddelbart udnyttes meget hurtigt og dermed ogsaa i forbindelse med aktioner, der skal forbedre modtagerlandets betalingsbalance.

3.10. Valutaprogrammerne omfattede 21 AVS-stater, hvoraf kun to, Benin og Senegal, tilhoerer franc-zonen. Pr. 31. december 1991 var der i forbindelse med disse programmer indgaaet forpligtelser for i alt 318,1 mio. ECU, heraf 219,2 mio. ECU vedroerende sektorspecifikke programmer (bilag 4). Forpligtelserne var fordelt saaledes som anfoert i tabellen:

3.11. Ligesom under vareprogrammerne tager kun faa af aktionerne sigte paa de sociale konsekvenser af tilpasningen. Visse generelle programmer (f.eks. Uganda) omfattede dog en raekke anskaffelser til sundheds- og undervisningssektoren.

3.12. Inklusive tildelingerne under saerprogrammet skulle den hurtigt betalbare bistand til bistandsberettigede lande udgoere ca. 20 % af summen af modtagerlandenes vejledende programmer(29) (). Pr. 31. december 1991 var dette loft paa 20 % af den programmerbare bistand overskredet for 20 landes vedkommende (bilag 6).

Valutaprogrammer pr. 31. december 1991 > "Sektorer"> ID="1">1> ID="2">2,50> ID="3">1"> ID="1">5> ID="2">72,30> ID="3">23"> ID="1">3> ID="2">35,15> ID="3">11"> ID="1">2> ID="2">10,50> ID="3">3"> ID="1">2> ID="2">32,25> ID="3">10"> ID="1">3> ID="2">66,50> ID="3">21"> ID="1">16> ID="2">219,20> ID="3">69"> ID="1">10> ID="2">98,85> ID="3">31"> ID="1">26> ID="2">318,05> ID="3">100">

Saerlige traek ved visse programmer

Programmernes gennemfoerelsestakt

3.13. Den gennemsnitlige udnyttelsesgrad for importprogrammerne var pr. 31. december 1991 85 % (bilag 9). Pr. denne dato var 34 af de 106 bogfoerte projekter regnskabsmaessigt afsluttet i EUF's centrale regnskaber. De beloeb sig til i alt 199,9 mio. ECU eller 27 % af det samlede beloeb. Da det tager lang tid at igangsaette programmerne, er gennemfoerelsesgraden stort set tilfredsstillende. Rettens undersoegelse af de enkelte programmer giver dog anledning til foelgende bemaerkninger:

a) Forskellige programmer (bilag 7), der i EUF's regnskaber er registreret som igangvaerende, er i virkeligheden afsluttet, men Kommissionens regnskabsafdelinger har endnu ikke foretaget den endelige regnskabsmaessige afslutning. Der burde i den forbindelse annulleres forpligtelser svarende til ca. 24 mio. ECU.

b) Nogle valutaprogrammer er opfoert i Kommissionens regnskaber med beloeb, der ikke svarer til den faktiske gennemfoerelse af programmerne. Det skyldes proceduren for udbetaling af forskud og det forhold, at Kommissionen ikke bogfoerer de renter (i konvertibel valuta), der paaloeber forskud indbetalt til forretningsbanker. Forskud, der indestaar hos forretningsbankerne, bliver ifoelge finansforordningen foerst til endelige udgifter, naar de anvendes til betaling af importaktioner, mens renterne boer henregnes under diverse indtaegter afsat til programmerne, naar det er fastsat i finansieringsaftalerne, at de skal tilfalde programmerne. EUF's centrale tjenestegrene boer for at kunne bogfoere disse renter faa tilsendt kontoudtogene. Ifoelge finansieringsaftalerne skal saadanne kontoudtog sendes til Kommissionen, men det sker sjaeldent, selv om der er udstedt en instruks til delegationerne, ifoelge hvilken de siden den 14. marts 1991 har skullet sende udtogene til de centrale tjenestegrene.

c) I forbindelse med otte programmer (33,68 mio. ECU) var der ikke afholdt betalinger:

">Land Projekt nr."> ID="1">Sektorspecifikt importprogram III - goedning> ID="2">20.2.1991> ID="3">3,85"> ID="1">Generelt importprogram PAS II> ID="2">29.11.1991> ID="3">7,00"> ID="1">Teknisk samarbejde> ID="2">7.10.1991> ID="3">0,08"> ID="1">Generelt importprogram> ID="2">28.10.1991> ID="3">3,75"> ID="1">Landindvinding> ID="2">28.2.1991> ID="3">1,00"> ID="1">Saerligt importprogram (olie og gas)> ID="2">11.9.1991> ID="3">9,00"> ID="1">Saerligt importprogram (olie og gas)> ID="2">11.9.1991> ID="3">3,00"> ID="1">Sektorspecifikt importprogram (agroindustri)> ID="2">15.10.1990> ID="3">6,00"> ID="2">I alt > ID="3">33,68""(L) = Finansiering via laan paa saerlige vilkaar.

De programmer, der finansieres via laan paa saerlige vilkaar i Etiopien og Trinidad og Tobago, vil ikke kunne ivaerksaettes inden for en overskuelig fremtid. Finansieringsaftalerne boer tages op til revision.>

d) For ni programmer ligger udnyttelsesgraden paa under 50 %:

">Land Projekt nr."> ID="1">Program til fremme af foedevaresikkerheden> ID="2">28.1.1988> ID="3">14 %> ID="4">4,1"> ID="1">Sektorspecifikt importprogram III - inputs til industrien> ID="2">20.2.1991> ID="3">42 %> ID="4">13,15"> ID="1">Landindvinding> ID="2">28.2.1991> ID="3">11 %> ID="4">7,70"> ID="1">Hjaelp inden for sundheds- og boligomraadet til bybefolkningen paa Madagaskar> ID="2">24.11.1988> ID="3">16 %> ID="4">2,5"> ID="1">Sektorspecifikt importprogram - forbrugsgoder> ID="2">20.8.1990> ID="3">48 %> ID="4">30,00"> ID="1">Sektorspecifikt importprogram (landbrug)> ID="2">12.9.1990> ID="3">24 %> ID="4">6,00"> ID="1">Telefonkabler> ID="2">21.6.1989> ID="3">45 %> ID="4">7,50"> ID="1">Program til stoette for landbrugssektoren> ID="2">30.1.1987> ID="3">42 %> ID="4">3,48"> ID="1">Importprogram og saerprogram til fordel for gaeldstyngede lande> ID="2">1.2.1990> ID="3">36 %> ID="4">9,50"> ID="2">I Alt > ID="4">83,93">

To af programmerne i ovenstaaende tabel boer undersoeges paa grund af deres varighed:

i) Mali, sundhedsdelen i programmet til fremme af foedevaresikkerheden

ii) Zambia, udvidet program for levering af inputs til landbrugssektoren.

Af en kort meddelse til EUF-Udvalget i maj 1992 fremgaar det, at sundhedsprogrammet paa Madagaskar er blevet aendret. Der var en risiko for, at den oprindeligt planlagte import af medicin skadede den lokale industris interesser.

Overskridelse af bevillingerne

3.14. I forbindelse med »inputs«-delen under programmet til fremme af foedevaresikkerheden i Rwanda er de sekundaere forpligtelser overskredet i forhold til tildelingerne i henhold til finansieringsaftalen:

- Primaere forpligtelser(30) (): 2,40 mio. ECU

- Sekundaere forpligtelser: 9,34 mio. ECU.

AEndringerne af tildelingerne i henhold til finansieringsaftalen medfoerte ikke aendringer af denne.

Programmer gennemfoert i franc-zonen

3.15. Programmerne i franc-zonen omfattede ti lande, og de beloeb sig til i alt 180,1 mio. ECU. Programmerne var fordelt paa foelgende sektorer:

">Sektor"> ID="1">99,1> ID="2">55"> ID="1">18,1> ID="2">10"> ID="1">25,-> ID="2">14"> ID="1">10,-> ID="2">6"> ID="1">27,9(1)()> ID="2">15"> ID="1">180,1> ID="2">100"">

3.16. I modsaetning til de oevrige AVS-stater har medlemmerne af franc-zonen ingen problemer med valutakonvertibilitet. Til gengaeld holdes deres pengemaengde inden for snaevre rammer, hvad der som oftest medfoerer budgetkriser og lammer banksektoren. Naar counterpart-midlerne tilvejebringes hurtigt, fungerer importprogrammerne derfor ikke som stoette til importoererne, men snarere som en direkte - eller naesten direkte - stoette til statens drift(31) () via saakaldte counterpart-midler i CFA-francs. Denne mulighed er ikke fastsat i den tredje Lomé-konvention (jf. punkt 5.20). Valutaprogrammerne i to lande (Benin og Senegal) er i den henseende ikke i overensstemmelse med artikel 188 i den tredje Lomé-konvention. Counterpart-midlerne er som oftest blevet indbetalt paa konti i centralbankerne (BCEAO og BEAC(32) ()), hvad der umiddelbart medfoerte en formindskelse af de paagaeldende staters underskud over for centralbankerne.

3.17. Counterpart-midlerne er derefter blevet brugt til at daekke driftsunderskuddet i statsvirksomheder, der stort set var insolvente(33) (), til at daekke statens restancer(34) (), til finansiering af fratraedelsesgodtgoerelser til tjenestemaend omfattet af programmet for udtraeden af den offentlige sektor, som fik stoette fra Verdensbanken(35) (), samt til daekning af statens loebende udgifter(36) (). Endelig blev en ubetydelig del af counterpart-midlerne anvendt til finansiering af de lokale udgifter til EUF-projekter, som regeringerne havde forpligtet sig til at daekke. Generelt er der i forbindelse med EUF-midlernes overgang til saakaldte counterpart-midler ofte blevet finansieret transaktioner, der ikke direkte var stoetteberettigede under den tredje Lomé-konvention.

4. DEN OEKONOMISKE FORVALTNING AF PROGRAMMERNE

4.1. Bemaerkningerne i det foelgende vedroerer kun de programmer, som Retten har revideret paa stedet (bilag 1). Bestemte forhold optraeder imidlertid saa hyppigt, at Kommissionens tjenestegrene boer foere et noejere tilsyn med visse aspekter af forvaltningen af importprogrammerne.

Gennemfoerelsen af importaktionerne

4.2. Importprogrammerne under EUF, der blev gennemfoert mellem 1987 og 1992 i de ti lande, Retten besoegte, har vaeret forbundet med forskellige problemer paa en raekke omraader, bl.a. foelgende:

a)vurdering af modtagernes behov

b)fastsaettelse af maalene for programmerne

c)udarbejdelse af finansieringsaftaler

d)registrering af hindringer og risici

e)valg af gennemfoerelsesmidler og -procedurer

f)de ansvarlige myndigheders tilsyn med programgennemfoerelsen

g)ivaerksaettelse af ledsageforanstaltninger

h)samraad med den nationale anvisningsberettigede

i)visse fremgangsmaader har ikke vaeret formelt rigtige.

Vurdering af modtagernes behov

4.3. Et af kendetegnene ved de europaeiske udviklingsfonde er, at der som foerste led i proceduren foretages en behovsanalyse i modtagerlandet, og paa grundlag af denne analyse udarbejdes der et vejledende program. Sigtet med disse programmer er at kanaliserede bistanden til saerligt prioriterede maalsektorer. I Kenya, Cameroun, Malawi (SFFRFM(37) ()) og i Zambia foelger maalene for importprogrammerne stort set maalene for de vejledende programmer. I andre tilfaelde, nemlig Benin, Madagaskar, Den Centralafrikanske Republik og Malawi (ITPAC(38) ()), er importprogrammerne gennemfoert inden for andre sektorer end dem, der var omfattet af de vejledende programmer. I Benin blev der endog nogle faa uger efter undertegnelsen af finansieringsaftalen anvendt 16 mio. ECU fra et af hovedprojekterne i en af maalsektorerne under den 6. EUF. Der blev saaledes udbetalt 8 mio. ECU til et program for inputs til privat industri paa et tidspunkt, hvor importen allerede havde fundet sted. Det var nemlig ikke muligt at finde tilstraekkeligt mange importoerer, der var i stand til hurtigt nok at indbetale de noedvendige counterpart-midler til at daekke statens paatraengende finansieringsbehov. I Den Centralafrikanske Republik blev der finansieret et program for import af olieprodukter (7 mio. ECU), selv om myndighederne havde anmodet om tilladelse til at saelge varerne i udlandet, hvad Kommissionen havde naegtet. Under Rettens revision paa stedet i december 1990 kunne de centralafrikanske myndigheder ikke fremlaegge bevis for indfoerslen og anvendelsen af varerne, der var leveret syv til elleve maaneder tidligere(39) (). I saadanne tilfaelde har man i det vaesentlige anvendt programmerne som et middel til at oege udbetalingstakten for EUF-midlerne og til at faa overfoert budgetmidler til modtagerstaten.

4.4. Selv i de tilfaelde, hvor importprogrammerne fulgte retningslinjerne for de vejledende programmer, var de behov, programmerne skulle daekke, ikke altid vurderet korrekt. I det foelgende gives en raekke eksempler paa, at behovsanalyserne blev gennemfoert for hastigt, hvilket senere forsinkede gennemfoerelsen betydeligt. I Cameroun blev visse distributoerers behov for goedning overvurderet. I Ghana havde man ikke paa forhaand defineret, hvilke aktioner der kunne mildne de sociale konsekvenser af strukturtilpasningen. Der blev nedlagt forbud mod den planlagte import til Madagaskar af aktive stoffer til laegemiddelindustrien. 7 mio. ECU fra programmet for levering af reservedele til Zambia blev anvendt til andet formaal. I Uganda havde smaa og mellemstore virksomheder finansieringsproblemer. I Mozambique havde myndighederne ikke tilstraekkelig kapacitet til at gennemfoere behovsanalysen, og derfor overlod Kommissionen det til eksperter. Den ekspert, der gennemfoerte undersoegelsen, var ikke saerlig erfaren, hans analyser var ufuldstaendige, og ud fra dem kunne man ikke beregne importoerernes behov. Ogsaa i dette tilfaelde var konsekvensen en meget langsom ivaerksaettelse af importprogrammerne.

4.5. I Ghana var der ifoelge finansieringsaftalen i 1988 afsat 2,5 mio. ECU til et program, der tog sigte paa at afhjaelpe de sociale konsekvenser af strukturtilpasningen(40) (). Det var ikke fastsat, hvilke aktioner, der skulle modtage EUF-midler. Da den stedlige revision fandt sted (december 1989), var aktionsprogrammet endnu ikke vedtaget. Foerst i slutningen af 1990 godkendte Kommissionen indgaaelsen af kontrakter vedroerende levering af medicin, udstyr til landbruget og koeretoejer. Ved udgangen af 1991 var der endnu ikke indgaaet forpligtelser for 20 % af programmet svarende til 0,5 mio. ECU. Det viser, at det i forbindelse med aktioner med hurtigt betalbar bistand er af afgoerende betydning, at de operationelle aktionsprogrammer foreligger paa det tidspunkt, hvor finansieringsaftalerne bliver underskrevet, ogsaa naar de, som i dette tilfaelde, vedroerer omraader, hvor ivaerksaettelsen ikke synes at frembyde problemer.

Fastsaettelse af maalene for programmerne

4.6. I finansieringsaftalerne fastsaettes ikke blot stoerrelsen af EUF-bistanden men ogsaa maalene for programmerne. I de fleste tilfaelde, bortset fra Kenya (CSRP(41) ()), fremgaar det ikke af Kommissionens sagsakter, at beloebene tildeles importprogrammerne paa grundlag af en oekonomisk beregning. Det ser tvaertimod ud til - bl.a. i forbindelse med saerprogrammet for gaeldstyngede lande (jf. punkt 2.6 ovenfor) - at midlerne fordeles foer aktionerne er defineret, og man kan saaledes ikke vide, hvilke kriterier der har ligget til grund for tildelingerne.

4.7. I adskillige tilfaelde er maalene for finansieringsaftalerne formuleret bredt, og der er ikke sat tal paa dem. I Mozambique skulle programmet saettes ind i landomraader, der ikke var naermere afgraenset i finansieringsaftalen (jf. punkt 4.23). I Malawi kunne maalet om at opbygge en sikkerhedsreserve af goedning, der blev fastsat i en foerste finansieringsaftale i 1987, ikke opfyldes, fordi det ikke byggede paa en fyldestgoerende undersoegelse. Reserven maatte derfor ved en senere aftale i 1990 omdannes til almindelig driftskapital. I Kenya skulle programmet opfylde to maal: Importprogrammet skulle daekke behovene i landbrugssektoren, der undergik en strukturel tilpasning (ASAO(42) ()), mens counterpart-midlerne skulle indgaa i reformen af kornsektoren inden for rammerne af landets politik til fremme af forsyningssikkerheden. Maalene for de enkelte elementer i programmet var ikke klart formuleret, og der blev derfor ikke etableret nogen egentlig forbindelse til det sektorspecifikke tilpasningsprogram (ASAO), eftersom halvdelen af importen blev gennemfoert med henblik paa aktioner, der var perifere i forhold til de omraader, der var fastsat i dette tilpasningsprogram (goedning og landbrugsmaskiner).

Udarbejdelsen af finansieringsaftalerne

4.8. I flere tilfaelde har det vist sig, at finansieringsaftalerne var praeget af mangler, der var til hinder for en effektiv gennemfoerelse af programmerne. I Cameroun var betingelserne for tilvejebringelse og indbetaling af counterpart-midlerne saa vagt formuleret, at der pr. september 1993, dvs. fem aar efter programmets ikrafttraeden, endnu ikke var indbetalt nogen counterpart-midler paa en saerskilt konto oprettet hos et finansieringsinstitut, som fastsat i finansieringsaftalen (jf. punkt 4.39). I Uganda var der fastsat importkontingenter i finansieringsaftalerne, men det var ikke praeciseret, om der var tale om vejledende eller ufravigelige kvoter. Importaktionernes fordeling paa kategorier blev saaledes ikke overholdt. Tilsvarende var tilfaeldet i Mozambique. Med hensyn til Kenya blev det henstillet i finansieringsaftalen, at der blev ivaerksat et »afbalanceret« importprogram. Det skete aldrig. Paa grund af konkurrencen fra andre importprogrammer (bl.a. Japan, Forbundsrepublikken Tyskland og Verdensbanken) kunne der ikke skabes balance mellem behovet for hurtige betalinger og de begraensninger, en kvoteordning er forbundet med. I oevrigt var det fastsat, at - bortset fra i saerlige tilfaelde - skulle importtransaktionerne gennemfoeres efter reglerne om offentligt udbud. Da bestemmelserne ikke var praecist formuleret, er undtagelsen blevet til reglen, og af 371 importlicenser er kun to tildelt efter offentligt udbud - og endda i form af begraenset udbud (3 bud)(43) (). I Malawi blev valutaprogrammet forsinket, fordi der ikke var overensstemmelse mellem finansieringsaftalens og forvaltningsaftalens bestemmelser om indbetaling af counterpart-midler. Saadanne uklarheder foerer til diskussioner, skaber forsinkelser og kan give anledning til forskellige fortolkninger - og dermed til uens behandling - i de forskellige lande.

4.9. I flere tilfaelde er der anvendt andre bestemmelser end dem, der er fastsat i finansieringsaftalerne, uden at disse aftaler er blevet aendret. Det svaekker i hoej grad de udtalelser, som EUF-Udvalget afgiver i henhold til artikel 19 i den interne aftale om finansiering og forvaltning af EUF. I AVS-staternes oejne reducerer det ogsaa vaerdien af de forpligtelser, der indgaas inden for rammerne af finansieringsaftalerne. I Den Centralafrikanske Republik blev counterpart-midlerne ikke som planlagt anvendt som stoette til EUF-projekter, men derimod til finansiering af godtgoerelser til tjenestemaend, der fratraadte deres stillinger inden for rammerne af programmer for strukturel tilpasning (5,5 mio. ECU). I sidste ende gik regeringen endnu videre, og midlerne blev trods delegationens energiske protester delvis anvendt til vederlag til tjenestemaend (2,4 mio. ECU). I Uganda blev betingelserne for betaling af counterpart-midler aendret, saaledes at regeringen betalte dem direkte og forud. Delegationen skoennede derfor, at det ikke var hensigtsmaessigt at foere det tilsyn med importaktionerne, der ifoelge finansieringsaftalen paahvilede den. Der blev saaledes ikke foretaget nogen finansiel kontrol af programmet (jf. punkt 4.44). I Zambia blev der foretaget en overfoersel paa 7 mio. ECU mellem to finansieringsaftaler vedroerende vidt forskellige aktioner, uden at nogen af disse aftaler blev aendret, og uden at EUF-Udvalget var blevet hoert. Det eneste grundlag for overfoerslen var en aftale mellem den nationale anvisningsberettigede og Kommissionens delegerede indgaaet efter hoering af den hovedanvisningsberettigede (den 11.8.1989) og finansinspektoeren (den 28.8.1989). Paa Madagaskar var counterpart-midlerne i henhold til finansieringsaftalen afsat til et program for opfoerelse af socialt boligbyggeri (3 mio. ECU), og der var i protokollen om gennemfoerelsesbestemmelser til denne aftale fastsat en aarsplan for anvendelsen af midlerne. Paa Verdensbankens opfordring blev en stor del af midlerne imidlertid spaerret, men finansieringsaftalen blev ikke aendret, og EUF-Udvalget blev ikke hoert.

Hindringer og risici

4.10. De fleste programmer skal hurtigt daekke modtagernes presserende behov, og der er derfor i nogle tilfaelde ikke taget tilstraekkelig hoejde for administrative hindringer for gennemfoerelsen. Man antog, at centralbankerne i Uganda, Kenya, Malawi og Ghana selv ville kunne forvalte valutaprogrammerne. I praksis er det ikke lykkedes disse banker at etablere en effektiv kontrol af ansoegernes stoetteberettigelse og af de tilfaelde, hvor der aabnes remburs for importoererne. I Kenya og Uganda er forsinkelserne i programivaerksaettelsen delvis blevet indhentet, fordi der er ydet faglig bistand. I Cameroun blev Landbrugsministeriets tilvejebringelse af counterpart-midler forsinket ganske betydeligt, fordi myndighederne var saa laenge om at fastsaette salgsprisen paa goedning.

4.11. I adskillige lande, hvis valuta ikke er konvertibel (Ghana, Kenya, Malawi, Mozambique, Uganda og Zambia), er det i realiteten umuligt for betalingsdygtige virksomheder at foere deres formue ud af landet. Udenlandske investorer har vanskeligt ved at traekke deres overskud hjem, mens landets egne virksomheder ikke kan betale deres udgifter i udlandet. Disse restriktioner kan let omgaas ved overfakturering af importen. Denne metode er saa meget desto mere tillokkende, som de vekselkurser, der anvendes i forbindelse med importprogrammerne, ofte er saerdeles fordelagtige for importoererne. Det indebaerer en fare for, at reglerne for stoetteberettigelse boejes til fordel for indflydelsesrige importoerer, og at hoejere priser forringer programmernes effektivitet. De ansvarlige for programmerne er ikke systematisk blevet informeret om de midler, der kan saettes ind over for denne risiko. At faren er reel, viser valutaprogrammet i Malawi, hvor restbeloebet er blokeret, fordi centralbanken har naegtet at lade priskontrollen ved varernes ankomst opretholde.

4.12. I Mozambique har Kommissionen afdaekket svaghederne ved forvaltningen. Den har til gengaeld kun i ringe grad taget hoejde for den vedvarende usikre situation og har maattet acceptere, at der er indfoert varer, som det har vaeret yderst vanskeligt at fordele til landbefolkningen. Vurderingen af importoerernes betalingsdygtighed var endvidere saa urealistisk, at adskillige aktioner er blevet indstillet, forsinket vaesentligt eller blokeret af myndighederne i Mozambique(44) (). I Zambia blev der indledt et program for levering af reservedele til den statslige goedningsproducent (NCZ(45) ()), uden at der blev taget hensyn til den usikkerhed, der herskede med hensyn til virksomhedens fortsatte bestaaen(46) (). Programmet maatte i sidste ende afbrydes, da man var naaet midtvejs. I Malawi, hvor den (subventionerede) goedning var forbeholdt smaalandbrugere, blev der ikke taget skridt til at bekaempe visse store tobakproducenters gentagne misbrug af ordningen.

4.13. Ofte overser man, at hindringerne for programmernes gennemfoerelse kan tilskrives Kommissionen. I henhold til en raekke finansieringsaftaler skal delegationerne foere omfattende tilsyn og kontrol, men man har ikke forinden sikret sig, at de paagaeldende delegationer ogsaa raader over de noedvendige ressourcer. I Ghana, Madagaskar, Malawi, Kenya, Uganda og Zambia har delegationerne ikke altid kunnet foere et fuldstaendigt tilsyn med programmerne, fordi de ikke havde tilstraekkeligt personale (eget personale eller eksperter).

4.14. Naar ivaerksaettelsen forsinkes, fordi der ikke tages hensyn til hindringer og risici, kommer programmerne til at straekke sig over laengere tid, og dermed gaar chokvirkningen tabt, og den samlede effekt reduceres (jf. punkt 2.5 ovenfor). Kommissionen boer derfor foer undertegnelsen af finansieringsaftaler foretage en systematisk undersoegelse af de vigtigste potentielle hindringer for programmerne. Naar hindringer og risici er identificeret, kan procedurerne for kontrol og tilsyn fastlaegges under hensyntagen til de givne forhold, som udtrykkeligt boer anfoeres i referencerammen for den ekspertbistand, der er tilknyttet hvert program.

Gennemfoerelsesmidler og -procedurer

4.15. Importprogrammerne har fra starten skullet ivaerksaettes efter de almindelige regler for EUF-projekter (jf. punkt 2.13.a) ovenfor). I det store og hele har disse regler kun i ringe grad forstyrret gennemfoerelsen af vareprogrammerne. I forbindelse med importen af olie (152 mio. ECU i alt, hvoraf Rettens stedlige revision har omfattet import for 35,3 mio. ECU) har udbetaling af forskud svarende til 60 % af den samlede koebesum givet olieselskaberne en oekonomisk fordel paa EUF's bekostning. Da forhandlerne altid har faktureret den pris, der var gaeldende paa leveringsdagen, var saadanne forskud ikke oekonomisk berettigede.

4.16. Gennemfoerelsen af valutaprogrammerne er ofte blevet bremset af udbudsreglerne og af reglerne vedroerende faktureringsvalutaerne samt - i nogen grad - af oprindelsesreglerne. Dette var bl.a. tilfaeldet i Ghana, Malawi, Mozambique og Uganda. I Uganda blev importoererne naermest opfordret til at splitte deres opkoeb op i mindre leverancer for at omgaa udbudsprocedurerne. Det har paa det administrative plan oeget arbejdsbyrden unoedigt uden at give sikkerhed for, at de priser, leverandoererne har faktureret, ikke er sat for hoejt. En saadan opsplitning kunne ogsaa konstateres i Kenya. Da programmerne tager sigte paa at fremme AVS-staternes import, burde Kommissionen i hoejere grad have taget hensyn til handelsusancer, og den burde ikke have anmodet importoererne om at afbryde forbindelserne med deres saedvanlige leverandoerer. Kommissionen burde have koncentreret kontrollen om de omraader, hvor risikoen for uregelmaessigheder var hoej, nemlig om de fakturerede priser og om den faktiske levering af varerne til modtagerlandene. I denne forbindelse kunne man have anmodet AVS/EOEF-Ministerraadet om aendringer eller dispensationer (jf. punkt 3.7 ovenfor). Eftersom der ikke paa forhaand var fastlagt naermere regler for, hvilke procedurer der skulle anvendes i forbindelse med offentlige udbud, er importoererne i de forskellige lande ikke blev behandlet ens, hvad der fremgaar af foelgende tabel:

Beloebsgraenser for offentligt udbud "(000 ECU)"" ID="1">Benin > ID="2"" 500> ID="3">kraeves ikke > ID="4">< 500> ID="5">intet"> ID="1">Ghana > ID="2"" 500> ID="3">kraeves ikke > ID="4">< 500> ID="5">intet"> ID="1">Kenya > ID="2"" 500> ID="3">300-500> ID="4">10-299 > ID="5">< 10"> ID="1">Malawi > ID="2"" 500> ID="3">kraeves ikke> ID="4">5-500 > ID="5">< 5"> ID="1">Mozambique > ID="2">intet> ID="3">25-500 > ID="4">< 25 > ID="5">intet"> ID="1">Uganda > ID="2"" 500> ID="3">20-500> ID="4">5-19> ID="5">ingen udeladelse"> ID="1">Zambia > ID="2">intet> ID="3">20-250 000 US$> ID="4">5-19000 US$> ID="5">< 5 000 US$">

4.17. Den procedure, Kommissionen oprindeligt havde fastsat for importoerernes indbetaling af counterpart-midler, har ogsaa vanskeliggjort gennemfoerelsen af visse programmer. I Kenya, Uganda, Ghana, Malawi, Mozambique og Zambia skulle der ifoelge finansieringsaftalerne i forbindelse med aabning af remburs indbetales et beloeb svarende til importens samlede vaerdi. Paa grund af de ofte lange leveringsfrister (seks maaneder og derover) og som foelge af, at andre donorer efterhaanden kunne tilbyde mere rimelige betingelser, har adskillige EUF-programmer staaet i stampe. I Mozambique gik de nationale myndigheder derimod med til at forlaenge betalingsfristerne uden foerst at have faaet Faellesskabets godkendelse (jf. punkt 4.38). Disse forlaengelser af fristerne bidrog til udhulingen af counterpart-midlerne (jf. punkt 4.50).

De ansvarlige myndigheders tilsyn

4.18. Importprogrammerne ivaerksaettes af forskellige dertil udpegede personer, som i princippet overvaages af den nationale EUF-anvisningsberettigede og Kommissionen i faellesskab. Det daglige tilsyn med transaktionerne under valutaprogrammer eller endog tilsynet med komplekse vareprogrammer, som f.eks. i Mozambique, er i reglen overladt til eksperter. Deres tilsyn med udstedelsen af importlicenser har i det store og hele vaeret effektivt. Programmet i Kenya var dog praeget af, at man har vist importoererne lidt for stor imoedekommenhed (jf. punkt 4.7 ovenfor). Da eksperternes opgaver ikke altid er saerlig praecist defineret, har kontrollen af bilag og leverancer vaeret mindre streng. I samtlige undersoegte tilfaelde var den regnskabsmaessige kontrol utilfredsstillende baade med hensyn til bankkonti i udenlandsk valuta og konti for counterpart-midler. I Ghana og Benin blev der ikke ydet ekspertbistand paa dette omraade, og der kunne konstateres adskillige tilfaelde af transaktioner, der ikke var stoetteberettigede.

4.19. I henhold til finansieringsaftalerne gennemfoeres importprogrammerne dels ved hjaelp af ekspertbistand, dels gennem foelgende to instrumenter:

a) aftaler om retningslinjerne for programmernes ivaerksaettelse

b) tilsynsudvalg.

Foelgende tabel giver en oversigt over situationen, som den saa ud, da Retten gennemfoerte sin revision paa stedet.

4.20. For langt stoerstedelen af programmernes vedkommende blev der indgaaet supplerende aftaler. I praksis vedroerte disse aftaler for det foerste tilvejebringelse og anvendelse af counterpart-midler og for det andet - i forbindelse med valutaprogrammerne - forvaltning af bankkonti i Europa. Erfaringen viser, at programmerne kom hurtigere i gang, naar forvaltningsaftalerne var indgaaet forud for finansieringsaftalernes ikrafttraeden. Dette var blandt andet tilfaeldet i Ghana (valuta), i Kenya og i Malawi (ITPAC). Ivaerksaettelsen af disse aftaler var dog i nogle tilfaelde forbundet med vanskeligheder som foelge af, at man havde undervurderet hindringerne for gennemfoerelsen. Som eksempel herpaa kan naevnes de opgaver, der oprindeligt blev overladt centralbankerne i Kenya, Malawi og Uganda (jf. punkt 4.10 ovenfor). Vanskelighederne er senere stort set blevet overvundet med hjaelp fra forretningsbanker eller eksperter.

4.21. I seks af de ti besoegte lande skulle tilsynsudvalg foere tilsyn med programmerne. Disse tilsynsudvalg bestod som oftest af repraesentanter for den nationale anvisningsberettigede, centralbanken, de ansvarlige ministerier og Kommissionen (delegationen). Dette system fungerede kun sjaeldent tilfredsstillende, enten fordi udvalget aldrig holdt moeder (Den Centralafrikanske Republik, Madagaskar, Mozambique og Uganda), eller fordi der ikke regelmaessigt skulle udarbejdes udfoerlige rapporter (Kenya og Cameroun).

Ivaerksaettelse af ledsageforanstaltninger

">Land Program"> ID="1">ikke planlagt> ID="2">ikke planlagt> ID="3">11,00"> ID="1">ikke planlagt> ID="2">ikke planlagt> ID="3">18,40"> ID="1">planlagt> ID="2">planlagt> ID="3">15,00"> ID="1">planlagt> ID="2">planlagt> ID="3">9,00"> ID="1">planlagt> ID="2">ikke planlagt> ID="3">11,50"> ID="1">planlagt> ID="2">planlagt> ID="3">42,00"> ID="1">planlagt> ID="2">planlagt> ID="3">17,25"> ID="1">planlagt> ID="2">ikke planlagt> ID="3">39,81"> ID="1">planlagt> ID="2">ikke planlagt> ID="3">13,50"> ID="1">planlagt> ID="2">planlagt> ID="3">70,00"> ID="1">planlagt> ID="2">planlagt> ID="3">7,00"> ID="1">planlagt> ID="2">planlagt> ID="3">32,25"> ID="1">planlagt> ID="2">planlagt> ID="3">14,2"> ID="1">planlagt> ID="2">planlagt> ID="3">17,80"> ID="1">planlagt> ID="2">planlagt> ID="3">8,00">

4.22. I henhold til de saerlige bestemmelser i finansieringsaftalerne(47) () forpligter modtagerstaterne sig til at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for programmernes gennemfoerelse. I praksis er der imidlertid kun i faa tilfaelde udarbejdet detaljerede gennemfoerelsesbestemmelser, og saa er de i oevrigt ofte formuleret saa generelt, at de ikke kan danne grundlaget for en effektiv kontrol. I Benin vedroerte forpligtelserne hovedsagelig ivaerksaettelse af de foranstaltninger med henblik paa strukturtilpasning, der var forhandlet med IMF og Verdensbanken. Det gav ingen sikkerhed for, at EUF-transaktionerne ville blive gennemfoert, og slet ikke for, at counterpart-midlerne blev udnyttet effektivt. Den seneste aftale, der er indgaaet inden for rammerne af den 7. EUF, lover paa dette omraade bedre for fremtiden.

4.23. Regeringen i Mozambique havde forpligtet sig til at traeffe foranstaltninger med henblik paa:

a) en sanering af statens oekonomi

b) at fremme en hurtig gennemfoerelse af programmerne

c) at sikre den bedst mulige anvendelse af counterpart-midlerne

d) at soerge for, at bistanden reelt naar frem til de endelige modtagere.

De planlagte foranstaltninger blev aldrig gennemfoert, og der blev heller ikke etableret nogen dialog mellem parterne. Procedurerne for offentligt udbud og for fortoldning viste sig at vaere ineffektive. Hvad angaar forvaltningen af de makrooekonomiske programmer havde Kommissionen et utilstraekkeligt kendskab til, hvordan det reelt stod til med den mozambiquiske stats oekonomi. Det er i oevrigt ikke muligt at fastslaa, at bistanden faktisk i foerste raekke er kommet landbefolkningen til gode. Tvaertimod fremgaar det af oplysninger indhentet paa stedet, at forbrugsgoderne i vid udstraekning forsvandt ud i Maputos blaa luft.

4.24. I Zambia forelagde regeringen hverken de rapporter eller de aktionsplaner, den skulle udarbejde i henhold til gennemfoerelsesbestemmelserne til finansieringsaftalen om importprogrammet vedroerende inputs til fordel for smaalandbrugere. Da importaktionerne blev gennemfoert hurtigt, havde delegationen kun faa muligheder for at sikre, at disse forpligtelser blev overholdt. Til gengaeld ser det ud til, at de indenlandske goedningspriser faktisk som aftalt blev fastsat paa et niveau, der laa taet paa importprisen. Bestemmelserne vedroerende counterpart-midlerne blev derimod i vid udstraekning tilsidesat i forbindelse med de valutaprogrammer, der blev revideret i oktober 1990(48) () (jf. punkt 4.40).

4.25. I Cameroun havde staten forpligtet sig til at indfoere en afgiftsordning for import af ris med henblik paa at stoette risdykningsprojekterne i den nordlige del af landet. Disse projekter er ikke oekonomisk rentable, men de udgoer et vigtigt led i landets foedevaresikkerhedspolitik. Da disse forpligtelser ikke er blevet overholdt, er det et spoergsmaal, om de paagaeldende projekter kan viderefoeres, og om SEMRY kan tilvejebringe de paagaeldende counterpart-midler.

4.26. I Malawi kunne vaesentlige forsinkelser i gennemfoerelsen af programmet for import af goedning henfoeres til regeringen, fordi den gentagne gange udskoed udbetalingen af de tilskud, den skyldte det importorgan, som den selv havde paalagt at gennemfoere salg til nedsat pris.

Samraad med den nationale anvisningsberettigede

4.27. I de tilfaelde, hvor der opstod problemer med importprogrammerne, fordi modtagerstaten ikke overholdt sine forpligtelser, var procedurerne for samraad med den nationale anvisningsberettigede(49) () ikke saerligt effektive.

4.28. I Kenya greb myndighederne aldrig ind over for de stoerre importoerer for at sikre, at de indbetalte counterpart-midlerne inden for den fastsatte frist paa 90 dage. I Mozambique blev ivaerksaettelsen af det andet program vaesentligt forsinket, fordi den nationale anvisningsberettigede ikke var i stand til at udnytte erfaringerne fra det foerste program. Der kunne ikke etableres nogen dialog, ikke engang om anvendelsen af counterpart-midlerne. I Cameroun ventede delegationen saa laenge med at henvende sig til den nationale anvisningsberettigede angaaende tilvejebringelsen og anvendelsen af counterpart-midlerne, at delegationen blev holdt ude fra de droeftelser, der foerte til vedtagelsen af »effektivitetskontrakterne« vedroerende sanering af goedningsdistributionsselskaberne(50) () (jf. punkt 4.39 og 5.9). Camerouns myndigheder havde i september 1992 endnu ikke underskrevet protokollerne vedroerende anvendelsen af counterpart-midlerne, og henvendelserne til den nationale anvisningsberettigede havde ikke haft nogen virkning. Fordi myndighederne ikke tog de noedvendige skridt, blev indbetalingen af counterpart-midlerne saaledes udskudt i mindst tre aar. I Den Centralafrikanske Republik var den nationale anvisningsberettigede ikke i stand til at oplyse sammensaetningen af tilsynsudvalget, som han selv skulle vaere formand for. Den nationale anvisningsberettigede kunne heller ikke fremlaegge dokumentation for, at de leverede olieprodukter faktisk var ankommet til landet, og at de ikke var videresolgt til tredjemand (jf. punkt 4.3). Selv om Uganda i henhold til finansieringsaftalen er forpligtet til at forelaegge Kommissionen samtlige oplysninger om gennemfoerelsen af programmerne, greb den nationale anvisningsberettigede sent ind i forbindelse med fremsendelsen af underbyggende dokumentation vedroerende importaktioner finansieret af EUF.

4.29. I Malawi lykkedes det ikke den nationale anvisningsberettigede at faa centralbanken til at acceptere, at priskontrollen paa indfoerselstidspunktet blev opretholdt, hvorfor valutaprogrammet blev indstillet. Restsaldoen herfra (3 mio. ECU) henstaar derfor uudnyttet (jf. punkt 4.11). Programmet for goedningsleverancer blev ca. to aar forsinket, fordi den nationale anvisningsberettigede ikke havde den noedvendige bemyndigelse til at faa forvaltningsorganerne til at overholde de forpligtelser, staten havde indgaaet. I Zambia kunne den nationale anvisningsberettigede i april 1990 ikke forhindre, at der utidigt blev haevet 190 mio. ZMK, eller 6,4 mio. ECU, af counterpart-midlerne. Beloebet skulle bruges til finansiering af et kortfristet laan, som regeringen havde bevilget virksomheden NCZ, og Kommissionen blev efterfoelgende underrettet herom. I Ghana kunne den nationale anvisningsberettigede ikke forhindre konfiskeringen af counterpart-midler, og det lykkedes heller ikke at faa beloebene tilbagebetalt hurtigt.

Visse fremgangsmaaders formelle rigtighed

4.30. Artikel 223 i den tredje Lomé-konvention indeholder bestemmelser om daekning af omkostningsstigninger og uforudsete udgifter, der kan indtraeffe under gennemfoerelsen af projekterne. Overskridelser kan kun »undtagelsesvis« daekkes af EUF. Den ledende anvisningsberettigede for den 6. EUF har under henvisning til disse bestemmelser besluttet at haeve loftet for finansieringsaftalerne vedroerende en raekke valutaprogrammer i Benin og Uganda og vedroerende et vareprogram i Mozambique. Den procedure, der blev fulgt, da disse lofter blev haevet, har hverken hjemmel i konventionens bestemmelser eller i den interne finansieringsaftale. Da der var tale om finansieringen af nye aktioner og ikke om viderefoerelsen af igangvaerende aktioner, som ville vaere slaaet fejl, medmindre der blev ydet en supplerende finansiering af begraenset omfang, burde spoergsmaalene have vaeret forelagt for EUF-Udvalget. Finansinspektoeren tog ikke forbehold med hensyn til denne fremgangsmaade.

4.31. I forbindelse med programmet for import af olie til Madagaskar afgav den nationale anvisningsberettigede i 1988 ordre paa 113 500 tons olieprodukter, selv om der i finansieringsaftalen kun var fastsat 100 000 tons. Delegationen skoennede, at en eventuel overskridelse skulle daekkes ved hjaelp af »15 %-faciliteten« i artikel 223, stk. 6, i den tredje Lomé-konvention. En saadan fremgangsmaade er klart i strid med reglerne, da der i finansieringsaftalerne principielt er afsat tilstraekkelige midler til daekning af prisoverskridelser og uforudsete udgifter. Daekningen af en overskridelse paa indtil 15 % via overskydende midler fra andre projekter er kun taenkt som en midlertidig og usaedvanlig hjaelpeforanstaltning. Der gives ikke hjemmel til, at der allerede foer indgaaelsen af en aftale indregnes en overskridelse paa 15 % i beregningsgrundlaget. I ovennaevnte tilfaelde henstod der ingen restbeloeb paa det paagaeldende lands konto, og godkendelsen af forhoejelsen medfoerte en vaesentlig negativ saldo. Denne situation skal vurderes paa grundlag af bestemmelserne i finansforordningens artikel 19(51) (), hvori det hedder, at »(finansinspektoerens) paategning af forpligtelsesforslagene skal fastslaa (...) bevillingernes tilstedevaerelse«. De paagaeldende bevillinger var ikke til stede.

4.32. I forbindelse med adskillige valutaprogrammer skulle betalingerne i henhold til finansieringsaftalerne eller de aftaler, der var indgaaet i overensstemmelse hermed, finde sted i rater. Hver ny rate skulle kun frigoeres, saafremt der forelaa dokumentation for, at den foregaaende rate var anvendt forsvarligt. Kommissionen forudbetalte imidlertid paa anmodning af modtagerlandene nye rater, selv om betingelserne for deres frigivelse ikke var opfyldt. Det var tilfaeldet i Kenya, Uganda, Benin, Malawi og Ghana. Finansinspektoeren tog forbehold i disse tilfaelde men fandt det ikke noedvendigt at afslaa sin paategning.

4.33. Kommissionens finansinspektoer har gentagne gange foretaget »regulariseringspaategninger« (f.eks. i forbindelse med faglig bistand i Mozambique), da han var stillet over for et fait accompli. En saadan procedure er ikke udtrykkeligt forbudt ifoelge finansforordningen(52) (), men den er ikke i overensstemmelse med reglen om forudgaaende paategning.

Forvaltning af counterpart-midlerne

4.34. Forvaltningen af counterpart-midlerne omfatter to faser, nemlig tilvejebringelsen og anvendelsen. Under den 6. EUF er enkelthederne ved disse to faser fastlagt i finansieringsaftaler, og i adskillige lande er procedurerne og i nogle tilfaelde ogsaa anvendelsesomraaderne fastsat i saerlige aftaler. Mange af de vanskeligheder, der er opstaaet, skyldes, at counterpart-midlerne forvaltes paa saa mange forskellige maader.

Mangler ved rammerne for gennemfoerelsen

4.35. I forbindelse med seks af de femten programmer, der blev undersoegt paa stedet (jf. punkt 4.19), skulle counterpart-midler forvaltes i henhold til forvaltningsaftaler, som skulle indgaas mellem den nationale anvisningsberettigede og Kommissionens delegerede. Der er indgaaet tre saadanne aftaler i Kenya, Madagaskar og Mozambique(53) (). Der er i oevrigt indgaaet aftaler vedroerende fem andre programmer, selv om det ikke var foreskrevet i finansieringsaftalerne. Det drejer sig om Malawi, Uganda og Zambia (tre programmer). Kun halvdelen af disse aftaler er taget i anvendelse. Da Lomé-konventionen ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser herom, har det sandsynligvis for nogle nationale anvisningsberettigede vaeret vanskeligt at faa finansmyndighederne i deres land til at acceptere, at counterpart-midlerne, der indtil da ikke var underlagt saerlige regler, fremover skulle forvaltes i faellesskab med EF.

4.36. De praktiske konsekvenser af disse aftaler var i reglen begraensede, fordi de ikke indeholdt nogen praecis plan for anvendelsen af counterpart-midlerne, og fordi der ikke var fastsat en saerlig procedure, der skulle foelges i tilfaelde af, at en af parterne misligholdt aftalerne.

Tilvejebringelse af counterpart-midler

4.37. I lande med svag valuta opnaar skyldnerne vaesentlige fordele, naar de indbetaler counterpart-midlerne med forsinkelse i forhold til handelskutymen. Saadanne forsinkelser er for EUF ensbetydende med en tilsvarende udhuling af counterpart-midlernes koebekraft. Det er derfor vigtigt, at betalingsfristerne i finansieringsaftalerne fastsaettes efter noeje overvejelser, og at de derefter overholdes, saaledes at man ikke skaber konkurrenceforvridninger, der kan stille nogle virksomheder ringere. I praksis har EUF optraadt strengt over for nogle importoerer, mens der i adskillige andre tilfaelde blev konstateret urimelige forsinkelser i indbetalingen.

4.38. I Mozambique skulle importoererne betale varerne ved leveringen - om noedvendigt ved at optage banklaan. I virkeligheden blev banksektoren ikke brugt som mellemled, og betalingsfristerne blev i strid med finansieringsaftalen ofte forlaenget med adskillige maaneder og saagar - i ekstreme tilfaelde - med op til flere aar. Ved den stedlige revision blev det konstateret, at der udestod fordringer for ca. 2 mio. ECU. Myndighederne havde opkraevet renter paa mindst 0,58 mio. ECU, og disse renter var ikke krediteret counterpart-kontoen. I Den Centralafrikanske Republik fik importoeren af olieprodukter en betalingsfrist paa fire maaneder. Denne frist blev overskredet med tre maaneder. Importoeren opnaaede paa denne maade via counterpart-midlerne en uberettiget stoette paa ca. 1,5 mio. ECU.

4.39. I Cameroun beholdt goedningsdistributoererne de counterpart-midler, der blev tilvejebragt ved salget af goedningen under foregivende af, at der ikke var fastsat gennemfoerelsesbestemmelser til finansieringsaftalen, og betragtede dem som faste finansieringsmidler. Til trods for adskillige rykkere, og selv om goedningen blev leveret til Cameroun i 1989 og 1990, havde distributoererne i juni 1992 stadig ikke indbetalt det skyldige beloeb (17,5 mio. ECU) paa counterpart-kontoen. Det er et spoergsmaal, om SODECOTON(54) () og SEMRY (2), der begge havde oekonomiske problemer, overhovedet er i stand til at tilbagebetale midlerne. Der ses her bort fra spoergsmaalet om tilbagebetaling af den stoette, staten skyldte.

4.40. I Zambia fik den statsejede virksomhed NCZ udsat betalingen i forbindelse med et importprogram ni maaneder. Denne frist blev senere forlaenget med flere aar inden for rammerne af en gaeldssaneringsplan for virksomheden. I forbindelse med et program for import af raavarer til goedningsfremstilling var NCZ ikke i stand til at betale de counterpart-midler, virksomheden skyldte staten (ca. 16 mio. ECU). Kommissionen maatte derfor gaa med til, at halvdelen af det skyldige beloeb blev betragtet som et kapitaltilskud (betalingsbalancetilskud), og at den anden halvdel blev aendret til et forskud, der skulle tilbagebetales i fire aarlige trancher mellem 1992 og 1995(55) ().

4.41. Via programmet for import af goedning til Malawi skulle der tilvejebringes driftskapital til en raekke forsyningskampagner til fordel for smaalandbrugere (majsproducenter). Ved den stedlige revision i juni 1991 var det tydeligt, at denne kapital kun kunne sikres paa ny ved bidrag fra andre donorer. Det er tvivlsomt, om dette projekt kan hvile i sig selv, da salgsprovenuet ikke kan daekke afsaetningsomkostningerne og omkostningerne ved fornyelsen af lagrene.

4.42. I forbindelse med valutaprogrammerne i Kenya, Malawi, Uganda og Ghana havde modtagerlandene oprettet konti i banker i Europa, hvorpaa forskuddene fra EUF skulle indbetales. Renterne af disse indestaaender skulle anvendes til finansiering af yderligere importaktioner og saaledes medfoere tilvejebringelse af counterpart-midler. Ved den stedlige revision kunne det konstateres, at de paagaeldende delegationer ikke havde foert tilsyn med disse renteindtaegter, og at der ikke var blevet tilvejebragt supplerende counterpart-midler. Det drejer sig om 1,25 mio. ECU for Kenyas vedkommende og 1,3 mio. ECU for Malawis vedkommende. Med hensyn til Uganda er beloebet ukendt(56) (). Kommissionen havde indbetalt forskuddene i forbindelse med valutaprogrammet i Ghana til Ghana Commercial Bank i London, men banken havde ikke betalt renter som fastsat i finansieringsaftalen. Paa tidspunktet for revisionen havde Kommissionen ikke grebet ind over for denne forsoemmelse, selv om der indestod betydelige beloeb som foelge af den vedvarende blokering af programmet.

4.43. I Ghana blev der ved den stedlige revision i december 1989 konstateret forsinkelser i indbetalingen af counterpart-midlerne i forbindelse med goedningsprogrammet. Paa dette tidspunkt var der saaledes kun indbetalt 64 % af de 626,7 mio. cedis. Af delegationens aarsberetning for 1990 fremgaar det, at der det foelgende aar blev indbetalt mindre end 30 %. I juli 1991 naaede man tilsyneladende til enighed med myndighederne, saaledes at de hidtidige problemer kunne ryddes af vejen.

4.44. I finansieringsaftalen vedroerende Uganda var det fastsat, at importoererne selv skulle indbetale counterpart-midlerne som betaling for deres indkoeb. Men den ugandiske centralbank overfoerte counterpart-midlerne samme dag, som Kommissionen udbetalte forskuddet. I tre tilfaelde medfoerte forsinkelser dog en vaesentlig udhuling af disse midler svarende til 4,5 mio. ECU, der paa tidspunktet for revisionen i december 1990, ikke var daekket af centralbanken. I april 1993 forhandlede Kommissionen, stillet over for en uudredelig regnskabsmaessig stilling, med den ugandiske centralbank, at den skulle tilbagebetale 1 003 mio. USH, hvilket i ecu svarer til mindre end 20 % af det oprindelige tab. Havde man ved aendring af de saerlige betingelser i finansieringsaftalen fulgt en procedure, der var lagt i fastere rammer, ville de ugandiske myndigheders forpligtelser have fremgaaet klarere og counterpart-midlernes vaerdi vaere sikret bedre.

4.45. I nogle lande indsaettes counterpart-midlerne paa rentebaerende konti i forretningsbanker, men i adskillige tilfaelde indbetales de paa en ikke-rentebaerende konto i centralbanken. Det er derved umuligt at beskytte de indskudte midler mod vaerdiforringelse. Saadanne forhold blev konstateret i Benin, Madagaskar, Ghana, Mozambique, Malawi og Uganda.

Anvendelse af counterpart-midlerne

4.46. Counterpart-midlerne skulle fra starten hovedsageligt anvendes til finansiering af udviklingsaktioner, herunder bl.a. daekning af de nationale udgifter i forbindelse med EUF-projekter. Dette princip var i overensstemmelse med Kommissionens davaerende holdning. Det var Kommissionens opfattelse, at egentlig udviklingsbistand ikke blev opnaaet gennem stoette til betalingsbalancen men ved, at de counterpart-midler, der blev tilvejebragt via makrooekonomisk bistand, reelt blev anvendt til udviklingsformaal. Som foelge af counterpart-midlernes omfang, projekternes begraensede absorptionskapacitet og de store behov for finansiering af strukturtilpasningsprogrammerne gik Kommissionen efterhaanden over til at lade counterpart-midlerne blive anvendt sammen med budgetmidler, der skulle finansiere den oekonomiske genopretningspolitik. Denne udvikling skete gradvis, hvilket gav sig udslag i en vis usikkerhed og medfoerte forsinkelser, og det svaekkede den forventede virkning af anvendelsen af counterpart-midlerne.

4.47. Det var blevet aftalt med den nationale anvisningsberettigede i Uganda, at counterpart-midlerne principielt skulle anvendes til EUF-projekter. Delegationen anvendte derfor systematisk counterpart-midlerne til alle former for lokale betalinger uden udtrykkeligt at meddele dette til Kommissionens centrale tjenestegrene, hvor regnskaberne blev forkerte, fordi forpligtelserne blev regnskabsfoert over EUF-bevillingerne, mens de tilsvarende betalinger blev afholdt af counterpart-midlerne.

4.48. I to af de besoegte lande (Kenya og Malawi) var det udtrykkeligt fastsat i finansieringsaftalerne, inden for hvilke omraader counterpart-midlerne skulle anvendes. I begge tilfaelde blev midlerne temmelig hurtigt brugt til de planlagte formaal. I Malawi (valutaprogram), hvor det drejede sig om at genopbygge den nationale majsreserve, kunne det ikke forhindres, at det statslige organ for salg af korn, ADMARC(57) (), solgte produkterne til en pris, hvori var indregnet en vaesentlig fortjeneste (ca. 20 %), der gjorde det muligt for organet at nedbringe sit driftstab. I Kenya blev counterpart-midlerne hurtigt opbrugt af NCPB(58) () i forbindelse med opkoeb af majs i produktionsaarene 1989 og 1990.

4.49. I fem lande var der ikke paa forhaand fastlagt programmer for counterpart-midlernes anvendelse, og de indestod derfor i laengere perioder paa bankkonti, der ikke var rentebaerende, samtidig med at vaerdien af den lokale valuta forringedes vaesentligt. Under den stedlige revision kunne vaerditabene for indestaaenderne i lokal valuta anslaas til foelgende:

i) Ghana: den faktiske stilling er ikke afklaret

ii) Madagaskar: 2,51 mio. ECU

iii) Mozambique: den faktiske stilling er ikke afklaret

iv) Uganda: 14,9 mio. ECU

v) Zambia: 9,5 mio. ECU.

4.50. Var der udarbejdet et detaljeret program for anvendelsen af midlerne, ville de kunne have vaeret anvendt hurtigere, og deres koebekraft kunne have vaeret fastholdt. I henhold til finansieringsaftalerne for Zambia skulle der udarbejdes saadanne programmer, men det skete aldrig.

4.51. I Ghana og Zambia haevede de nationale myndigheder uden hensyntagen til princippet om, at counterpart-midlerne skal forvaltes i faellesskab af den nationale anvisningsberettigede og Kommissionens delegerede, uretmaessigt midler paa counterpart-kontiene. Det drejer sig om 5 663 mio. cedis(59) () i Ghana og 190 mio. kwacha (6,2 mio. ECU) i Zambia.

4.52. Kommissionen godkendte den 25. april 1990 at counterpart-midlerne under programmerne ikke blev indsat paa en saerlig bankkonto i Mozambique. Under foregivende af, at kontoen ogsaa blev brugt til transaktioner, der ikke vedroerte faellesskabsbistanden, naegtede centralbanken i Mozambique senere at forelaegge kontoudtogene for Kommissionen. Man har saaledes ikke kendskab til den faktiske stilling for midlerne, og det kan ikke fastslaas, at de reelt er anvendt til stoetteberettigede formaal. Ifoelge den aftale om forvaltning af counterpart-midlerne, der blev indgaaet i henhold til finansieringsaftalerne, skulle midlerne anvendes inden for tre omraader:

i) tilbagebetaling af statens gaeld til den mozambiquiske centralbank (60 %)

ii) katastrofebistand og bekaempelse af fattigdom (30 %)

iii) finansiering af de lokale udgifter i forbindelse med EUF-projekter (10 %).

Det »udvalg for counterpart-midler«, der blev nedsat med henblik paa at foere tilsyn med transaktionerne, varetog ikke sine opgaver, og aftalen om forvaltningen af counterpart-midlerne blev derfor ikke foert ud i livet. Da den stedlige revision blev gennemfoert, var der kun indgaaet forpligtelse for katastrofebistand i form af foedevarehjaelp, der omfattede 12 % af de disponible midler.

4.53. I to lande i franc-zonen (Benin og Den Centralafrikanske Republik) blev counterpart-midlerne anvendt til aktioner, der skulle genoprette statens oekonomi. Aktionerne blev stoettet af Verdensbanken og var omfattet af strukturtilpasningsprogrammerne.

4.54. I Benin blev importprogrammerne alene gennemfoert med henblik paa tilvejebringelse af counterpart-midler, der skulle anvendes til finansiering af:

a) undervisningsministeriets betalingsrestancer vedroerende stipendier og vedligeholdelse af skoler (indtil 4 mio. ECU),

b) en fratraedelsesordning for tjenestemaend i overordnede stillinger (11 mio. ECU).

4.55. Ved den stedlige revision i december 1989 blev det konstateret, at der var blevet overfoert 600 mio. CFA-francs (1,7 mio. ECU) til staten til daekning af stipendier for aarene 1985 til 1988, selv om det oprindeligt var udgifter i forbindelse med skoleaaret 1989-1990, der skulle finansieres. Med hensyn til den frivillige fratraedelsesordning kunne counterpart-midlerne fra EUF kun daekke udgifterne til 60 % af de forventede 2 500 fratraedelser. Det var uvist, hvilken anden kapitalindskyder der kunne daekke de resterende 40 %.

4.56. I Den Centralafrikanske Republik skulle counterpart-midlerne daekke de lokale udgifter i forbindelse med to EUF-projekter vedroerende udvikling af landdistrikter. Paa anmodning af den nationale anvisningsberettigede blev midlerne i stedet anvendt til et program for udtraeden af den offentlige sektor. Ved udgangen af december 1990 indsatte regeringen ca. 6,1 mio. ECU paa en bankkonto, hvortil der kraevedes to underskrifter. I 1991 blev der mobiliseret 4,9 mio. ECU, hvoraf den ene halvdel blev anvendt til programmet for udtraeden af den offentlige sektor og den anden halvdel til almindelig afloenning af tjenestemaend ved politiet og forsvaret. Denne uretmaessige anvendelse viser, at ordningen med en konto med to underskrifter kun giver ringe sikkerhed, naar den ikke ogsaa anvendes paa det stadium, hvor midlerne udbetales til den endelige modtager. I saadanne tilfaelde er det absolut noedvendigt, at der anvendes faglig bistand. Kommissionens tjenestegrene oplyste i oktober 1992, at den centralafrikanske regering som foelge af delegationens energiske protester til sidst havde tilbagebetalt de uretmaessigt haevede beloeb.

5. OVERVAAGNING OG EVALUERING AF PROGRAMMERNE

5.1. Det er saerlig kendetegnende for importprogrammerne, at de i det vaesentlige gennemfoeres langt vaek fra det sted, hvor EUF's centrale regnskabssystem koeres. Kapitalindskyderen er, for at sikre et effektivt tilsyn, noedt til i stadig stoerre omfang at vaere til stede dér, hvor programmerne gennemfoeres. De lokale myndigheder og pengeinstitutter har for oevrigt sjaeldent den noedvendige kapacitet til paa betryggende maade at varetage forvaltningen af aktioner af et saadant omfang. Undersoegelsen af programmer under den 6. EUF viser imidlertid, at kapitalindskydernes tilstedevaerelse ikke i sig selv er en garanti for programmernes succes. Programmerne boer gennemfoeres efter klare retningslinier baade med hensyn til maal, den praktiske gennemfoerelse og parternes respektive ansvar. Virkningen af importprogrammerne er saerdeles vanskelig at vurdere, og vurderingen boer forberedes og foelges noeje.

Overvaagning af programmerne

Delegationernes rolle i AVS-staterne

Feasibility-undersoegelser

5.2. Ansvaret for udarbejdelsen af programmerne i AVS-staterne paahviler foerst og fremmest delegationerne paa grund af deres kendskab til de lokale forhold. Erfaringen har dog vist, at delegationerne i forbindelse med valutaprogrammerne i praksis ikke har noget saerligt kendskab til de gaeldende procedurer inden for bank- og forretningsverdenen, og at de ofte ikke har nogen erfaring inden for disse omraader. Erfaringerne fra Malawi, Ghana og Uganda er eksempler herpaa. Man boer derfor, foer der igangsaettes nye aktioner, foretage en feasibility-undersoegelse, der ikke kun omfatter en analyse af gennemfoerelsesprocedurerne men ogsaa af den arbejdsbyrde, disse procedurer medfoerer for de implicerede parter.

Regnskabsmaessigt tilsyn med programmerne

5.3. Naar counterpart-midlerne tilvejebringes ved en lang raekke transaktioner, og naar programmerne gennemfoeres i rater, er det noedvendigt med et strengt bogfoeringssystem, hvori transaktionerne kan spores. Delegationerne har i vid udstraekning overset dette omraade. Flere af dem blev foerst paa et sent tidspunkt klar over, hvor vanskeligt det var at gennemfoere programmerne under den 6. EUF, nemlig naar de forsoegte at fastslaa, om de godkendte transaktioner reelt var gennemfoert. Delegationerne havde alt for ofte koncentreret deres tilsyn om den forudgaaende godkendelse af transaktionerne uden at laegge vaegt paa kontrollen med den faktiske gennemfoerelse. Saaledes maatte man i flere lande lade foretage en regnskabsrevision for at faa et overblik over programmernes faktiske finansielle stilling. Dette var bl.a. tilfaeldet i Cameroun, Uganda, Ghana, Kenya og Mozambique.

Vurdering af gennemfoerelsen

5.4. I de fleste tilfaelde har det vaeret muligt at vurdere gennemfoerelsen af importaktionerne og til en vis grad tilvejebringelsen af counterpart-midlerne. Det samme gaelder dog ikke for vurderingen af programmernes virkning i forhold til de fastsatte maal. I mange tilfaelde mente delegationerne, at det ikke var deres opgave at vurdere maalopfyldelsesgraden. Selv om de havde villet, ville de oftest ikke have vaeret i stand til at foretage en saadan vurdering, da der ikke var fastsat egnede indikatorer og fandtes midler til maaling af resultaterne. Paa grund af de store beloeb, der er tale om under EUF, boer der ved forberedelsen af aktionerne laegges stoerre vaegt paa maalene, og der boer sikres midler, hvormed virkningen af de gennemfoerte aktioner kan maales. Det skal i denne forbindelse understreges, at virkningen af programmerne foerst og fremmest skal slaa igennem hos importoererne og hos de endelige modtagere af counterpart-midlerne. Importprogrammernes makrooekonomiske karakter kan ikke i sig selv udelukke enhver mulighed for at evaluere disse programmer.

5.5. Delegationerne boer saaledes under forberedelsen af programmerne laegge stoerre vaegt paa fastlaeggelsen af den ramme, inden for hvilken de skal udoeve deres ansvar. I denne forbindelse ville det vaere oenskeligt, om de forskellige kapitalindskyderes aktiviteter i hoejere grad blev koordineret. Med en bedre koordinering ville man kunne raade over bedre oplysninger om problemer og saerlige forhold inden for de enkelte interventionsomraader. Det ville dermed ogsaa kunne forhindres, at de forskellige kapitalindskyderes programmer konkurrerer med hinanden. Var der bedre overensstemmelse mellem de enkelte kapitalindskyderes krav med hensyn til procedurerne for gennemfoerelse af og tilsyn med programmerne, ville opgaven endvidere blive lettere for AVS-staterne. Det ville ogsaa blive forbundet med faerre problemer f.eks. at fastslaa de importerede varers overensstemmelse og at konstatere, hvad counterpart-midlerne er anvendt til(60) ().

Delegationernes opgaver i forbindelse med gennemfoerelsen af programmerne

5.6. Med de ressourcer, delegationerne raader over, kan de ikke foretage et detaljeret tilsyn med gennemfoerelsen af programmerne. Man har derfor i stadig stoerre omfang benyttet eksperter. I denne sammenhaeng skal delegationerne varetage foelgende tre opgaver:

a) vejlede og kontrollere eksperterne

b) underrette Kommissionens centrale tjenestegrene om gennemfoerelsen af finansieringsaftalerne og de dertil knyttede aftaler

c) i samarbejde med den nationale anvisningsberettigede fastsaette, hvilke foranstaltninger der skal traeffes for at sikre, at aktionerne gennemfoeres efter hensigten.

5.7. Af den stedlige revision fremgik det, at delegationerne kun sjaeldent greb ind for at praecisere og fjerne enhver tvivl om de opgaver, der blev overdraget til eksperterne. Nogle delegationer maatte til deres store overraskelse hen ad vejen konstatere, at eksperternes ydelser var mangelfulde, baade hvad angaar omfanget af deres arbejde og formen og indholdet af deres rapporter. Dette var navnlig tilfaeldet i Uganda og Mozambique. Eksperterne forsoemte endelig i hoej grad evalueringen af programmernes virkning for de endelige modtagere. Overvaagningen af gennemfoerelsen af programmerne boer styrkes gennem en praecisering af eksperternes opgaver og deres forhold til delegationen og den nationale anvisningsberettigede.

5.8. Der er ikke altid indsendt fyldestgoerende oplysninger til de centrale tjenestegrene. I nogle tilfaelde var de ansvarlige afdelinger i Kommissionens centrale tjenestegrene ganske velunderrettede om programmernes gennemfoerelse (f.eks. Benin, Ghana og Kenya), men som oftest raadede de kun over begraensede oplysninger om programmernes faktiske fremadskriden. Delegationerne noejedes i reglen med at fremsende de periodiske rapporter fra eksperterne, naar saadanne rapporter fandtes (Mozambique og Uganda), uden ledsagende kommentarer, og deres egne halvaarlige eller aarlige rapporter var ofte forsinkede. I de tilfaelde, hvor der ikke anvendtes eksperter (Malawi, Cameroun, Den Centralafrikanske Republik og Zambia), blev der kun givet sparsomme oplysninger.

5.9. Fordi delegationerne ikke altid havde modtaget klare instrukser vedroerende omfanget af deres opgaver, lagde de ofte begraenset vaegt paa at foere tilsyn med den materielle, administrative og regnskabsmaessige gennemfoerelse af programmerne, og de undlod ofte at informere Kommissionens centrale tjenestegrene om de vanskeligheder, man var stoedt paa. I Cameroun holdt delegationen sig saaledes i lang tid ikke underrettet om goedningsdistributoerernes finansielle situation og om tilvejebringelsen af counterpart-midler, og det var foerst i forbindelse med en uafhaengig revision, at den genoptog sine overvaagningsopgaver. I Ghana havde delegationen foert tilsyn med valutaprogrammet, men havde ikke kunnet sikre en tilsvarende kontrol med vareprogrammet, hvad der sandsynligvis skyldtes manglende koordinering med bistanden fra andre donorer(61) (). I Malawi blev tilsynet med valutaprogrammet paavirket af, at stillingen som oekonomisk raadgiver i en laengere periode var ubesat. I Mozambique forlod delegationen sig i for hoej grad paa eksperterne, og den mistede derfor kontrollen med programmet baade med hensyn til importordningen og counterpart-midlerne. I Uganda burde man have lagt stoerre vaegt paa bilagskontrol af de importerede varer, samt paa tilsynet med banktransaktionerne og eksperternes ydelser.

5.10. Anvendelsen af counterpart-midlerne var ikke lagt i tilstraekkeligt faste rammer, og det medfoerte, at de blev forvaltet forskelligt fra den ene delegation til den anden. Delegationerne var ikke altid klar over, hvilket ansvar de havde i forbindelse med forvaltningen. De centrale tjenestegrene raadede kun over ufuldstaendige oplysninger om den faktiske forvaltning og gennemfoerelse.

5.11. Forholdet mellem delegationen og den nationale anvisningsberettigede var af forskelligt omfang og forskellig art fra det ene land til det andet. I flere tilfaelde lykkedes det ikke delegationerne at etablere det samarbejde med de nationale anvisningsberettigede, der er foreskrevet i Lomé-konventionen, og naar det lykkedes, var resultaterne meget begraensede (jf. punkt 4.28 og 4.29). Delegationerne anmodede i oevrigt kun sjaeldent de centrale tjenestegrene om at gribe ind for at fjerne hindringerne.

De centrale tjenestegrenes overvaagning

5.12. For de »traditionelle« projekter er der i Kommissionens centrale tjenestegrene etableret en omfattende overvaagningsstruktur, men importprogrammerne under den 6. EUF var laenge ikke omfattet af denne struktur. Selv om vareprogrammerne, hvad angaar indgaaelse og gennemfoerelse af kontrakterne, blev behandlet ligesom indkoebskontrakter, fik hverken de faglige eller finansielle tjenestegrene til opgave at overvaage samtlige importprogrammer og navnlig anvendelsen af counterpart-midlerne. De tjenestegrene, der var ansvarlige for de enkelte geografiske omraader, holdt sig normalt tilbage, naar foerst finansieringsaftalerne var undertegnet, og de interesserede sig kun for programmerne indtil det tidspunkt, hvor betalingerne blev bogfoert i det centrale regnskab.

5.13. De centrale tjenestegrenes tilbageholdenhed med at foelge programmerne ud over dette stadium skyldes uden tvivl ogsaa, at gennemfoerelsen af programmerne foerst og fremmest er blevet vurderet ud fra de forpligtelser og betalinger, der var opfoert i det centrale regnskab(62) (). Denne metode er imidlertid vildledende. I forbindelse med valutaprogrammerne gives der ikke noget retvisende billede af aktionernes faktiske fremadskriden, og med hensyn til samtlige importprogrammer gives der slet ikke noget billede af tilvejebringelsen og anvendelsen af counterpart-midlerne (jf. punkt 5.21).

5.14. For at de centrale tjenestegrene virkelig kan bistaa delegationerne ved gennemfoerelsen af programmerne i modtagerlandene, boer der udpeges medarbejdere, som har til opgave at overvaage programmerne og sikre, at der traeffes de noedvendige foranstaltninger med henblik paa opfyldelsen af maalene for programmerne.

Forskellige opfattelser i de enkelte tjenestegrene

5.15. Ved undersoegelsen af transaktionerne under den 6. EUF har det i flere tilfaelde kunnet konstateres, at man i Kommissionens tjenestegrene har forskellige opfattelser af programmaalene og retningslinjerne. Saaledes fandt delegationen i Mozambique det hensigtsmaessigt at gribe mindst muligt ind i forbindelse med counterpart-midlerne. Delegationen skoennede, at den burde tilpasse sig de politiske og oekonomiske forhold i landet og undgaa droeftelser med regeringen om den faktiske anvendelse af counterpart-midlerne. Samtidig var opfattelsen i Kommissionens centrale tjenestegrene, at Kommissionen ikke skulle opgive at orientere anvendelsen af counterpart-midlerne hen imod visse hoejt prioriterede sektorer. Der opstod derfor en raekke uklare forhold, som gik ud over forvaltningens effektivitet. I Ugandas tilfaelde skoennede de centrale tjenestegrene, at importaktionerne skulle omfatte visse sektorer, som havde vanskeligheder med at opnaa importlicenser, men delegation havde valgt at laegge vaegt paa en hurtig anvendelse af midlerne. Resultatet var, at der blev udstedt importlicenser i tilfaelde, hvor det er tvivlsomt, om importen var stoetteberettiget. Det var samtidig vanskeligt at faa adgang til de oplysninger, der var noedvendige for at kontrollere denne import. Af lignende aarsager valgte delegationen i Ghana at udskyde gennemfoerelsen af programmet, indtil staten havde overholdt sine forpligtelser. Med hensyn til valutaprogrammet i Kenya var det opfattelsen i de centrale tjenestegrene, at betingelserne for indbetaling af counterpart-midler burde aendres. Importoererne burde ikke paalaegges for haarde finansieringsbetingelser, fordi det ville forsinke gennemfoerelsen af transaktionerne. Samtidig skoennede de centrale tjenestegrene i et lignende tilfaelde i Malawi, at det ikke var noedvendigt at foretage en tilsvarende aendring af betingelserne for indbetaling af counterpart-midler.

Instrukser vedroerende importprogrammerne

5.16. Da den tredje Lomé-konvention traadte i kraft, sendte den ledende anvisningsberettigede tjenestegrenene og delegationerne et »aide-mémoire vedroerende de sektorspecifikke importprogrammer«. Dette dokument, der blev aendret i februar 1989, var paafoert foelgende bemaerkning: »Dette er ikke en formel instruks«, fordi programmerne paa dette tidspunkt stadig var af eksperimentel karakter. Det er sandsynligvis forklaringen paa, at der findes forskellige opfattelser med hensyn til maal, prioriteringer, gennemfoerelse og tjenestegrenenes ansvar.

5.17. For at afklare, hvilke maal og principper der skulle foelges af samtlige tjenestegrene, blev der i juli 1990 og i marts 1991 udarbejdet nye instrukser, der blev inkorporeret i »Instrukssamlingen«(63) (). Disse instrukser vedroerer den praktiske gennemfoerelse af importprogrammerne, tilvejebringelse af og oekonomisk tilsyn med counterpart-midler og principperne for deres anvendelse. I praksis blev disse instrukser foerst anvendt paa programmer, der blev finansieret efter den 7. EUF's ikrafttraeden. Instrukserne giver anledning til foelgende bemaerkninger.

Instrukser vedroerende valutaprogrammerne

5.18. Ifoelge instrukserne er hovedformaalet med valutaprogrammerne at forsyne modtagerlandene med en facilitet i form af »hurtigt betalbar bistand« med henblik paa at stoette deres betalingsbalance. Denne stoette er en del af strukturtilpasningen inden for udenrigshandelen i form af ophaevelse af kontrol og tunge administrative procedurer med henblik paa en liberalisering af samhandelen.

5.19. Under EUF anvendes saaledes foelgende principper med henblik paa at sikre, at programmerne bliver saa effektive som muligt: hurtigt betalbar bistand, begraensning af de administrative byrder, der paalaegges AVS-staterne, og overholdelse af almindelig handels- og bankpraksis.

Det fremgaar af instrukserne, at der klart er gjort bestraebelser paa at goere dem saa enkle som muligt, men de er dog paa visse omraader stadig komplekse, hvilket viser, hvor vanskeligt det er at skille sig af med administrative saedvaner, naar der er tale om private organer eller virksomheder. Saaledes boer udbudsprocedurerne og reglerne vedroerende faktureringsvalutaen lempes. Endvidere boer den i finansieringsaftalerne omhandlede kontrol med importens stoetteberettigelse i hoejere grad vaere risikoorienteret. Der boer saaledes foretages foelgende kontrol:

a)kontrol af prisen ved indskibningen med henblik paa at undgaa, at skjulte beloeb foeres ud af AVS-staten ved hjaelp af overfakturering - priskontrol ved ankomsten er i den henseende nytteloes,

b)kontrol af, om importoererne er betalingsdygtige med henblik paa at undgaa vanskeligheder med tilvejebringelsen af counterpart-midlerne - eller i det mindste kontrol af, om der er stillet bankgaranti,

c)kontrol af, om varerne virkelig kommer ind i modtagerlandet med henblik paa at undgaa, at varerne saelges i udlandet, saaledes at der tilvejebringes konvertibel valuta,

d)kontrol hos de endelige modtagere med henblik paa at sikre, at varerne ikke omledes til fordel for indflydelsesrige grupper (byomraader - landdistrikter, etniske grupper, producenter af bestemte varer m.v.).

5.20. Instrukserne er derimod ikke tilstraekkeligt udfoerlige paa visse punkter, herunder isaer samarbejdet med de oevrige kapitalydere og de opgaver, der paahviler Kommissionens forskellige tjenestegrene. Endelig er det ifoelge instrukserne muligt at ivaerksaette valutaprogrammer i lande inden for franc-zonen, selv om der i disse lande ikke er et egentligt behov for at stoette importoererne. Der ydes saaledes direkte stoette til et foretagende, der ikke indbetaler counterpart-midler, eller staten opnaar de indtaegter i CFA-francs fra skatter og afgifter, den mangler. Importaktionerne er i disse tilfaelde blot et kunstgreb med henblik paa at fremskaffe de paagaeldende midler.

Instrukser vedroerende tilvejebringelse af og tilsyn med counterpart-midlerne

5.21. Ifoelge Kommissionens instruks (af marts 1991) er counterpart-midlerne offentlige midler, som tilhoerer modtagerlandet. Forvaltningen heraf skal indgaa i en sammenhaengende politik for de offentlige finanser. Midlerne skal tilvejebringes paa grundlag af de indfoerte varers vaerdi omregnet i henhold til den kurs, der er gaeldende paa importtidspunktet. Midlerne skal indbetales inden for de samme frister, som de der er gaeldende for lignende forretningsmaessige transaktioner. Kontrollen omfatter krediteringen af counterpart-kontoen og anvendelsen af counterpart-midlerne. Kontrolmaalene er anfoert i instruksen, men delegationens opgave defineres ikke entydigt. Ifoelge instruksen skal delegationen modtage kontoudtogene og have adgang til den dokumentation, AVS-landenes myndigheder raader over, men den er udelukkende direkte forpligtet til hver maaned at foretage indberetning til Kommissionens centrale tjenestegrene paa grundlag af oplysninger fra myndighederne. Delegationen er ikke forpligtet til selv at foere et fuldstaendigt regnskab over transaktionerne under programmerne(64) (), selv om et saadant regnskab er en forudsaetning for indfoerelsen af en effektiv kontrol. Disse bestemmelser udgoer ikke et fyldestgoerende grundlag, saaledes at man fremover kan undgaa de vanskeligheder med tilsynet, der har praeget gennemfoerelsen af programmerne under den 6. EUF.

Instrukser vedroerende principperne for anvendelse af counterpart-midlerne

5.22. Kommissionen har fastlagt foelgende overordnede principper for anvendelsen af counterpart-midlerne:

a) Der skal skelnes mellem vaesentlige og mindre vaesentlige modtagere. Hvad de vaesentligste modtagere angaar, opgives projektmetoden til fordel for en ny metode med stoette til budgettet.

b) Der fastlaegges en samlet metode og almindelige regler for counterpart-midlerne.

c) Der fastlaegges en prioriteringsraekkefoelge:

i) tilpasningens sociale dimension

ii) stoette til maalsektorer

iii) genopretning af statens oekonomi.

d) Anvendelsen af counterpart-midlerne planlaegges, saa snart finansieringsaftalerne er undertegnet.

e) Samtlige donorer indgaar aftale om at afvikle uudnyttede midler.

5.23. Naar disse nye principper sammenholdes med erfaringer fra tidligere, ses det, at EUF-metoden er blevet betydeligt rationaliseret ved Kommissionens instrukser. Instrukserne er dog forbundet med en vaesentlig risiko, fordi det faktiske omfang af samarbejdet mellem donorerne ikke er praeciseret. Uden et naert samarbejde mellem donorerne er det praktisk talt umuligt at foretage en samlet kontrol af budgetgennemfoerelsen i en bestemt AVS-stat. Det er urealistisk at tro, at det forhold, at counterpart-midlerne opfoeres paa budgettet, i sig selv garanterer, at midlerne faktisk anvendes inden for de hoejt prioriterede sektorer. Kommissionens delegationer kan under alle omstaendigheder ikke selv foretage en saadan kontrol. Da counterpart-midlerne foerst og fremmest skal vaere et tilskud til AVS-staternes utilstraekkelige indtaegter fra skatter og afgifter, boer dette spoergsmaal foelges noeje inden for rammerne af den strukturtilpasning, som EUF skal bidrage til.

5.24. Uanset det betydelige behov for stoette i forbindelse med AVS-staternes fiskale politik og toldbestemmelser og til en styrkelse af disse landes fiskale myndigheder blev disse omraader saa godt som ikke omfattet af bistanden under den 6. EUF. Naar formaalet med EUF's interventioner er »gradvis at fjerne behovet for ydelse af bistanden«(65) (), kan man ikke komme uden om det fiskale omraade. Ifoelge artikel 244, litra i), i den fjerde Lomé-konvention kan der ydes EUF-stoette i forbindelse med reformer ivaerksat eller paataenkt paa makrooekonomisk plan.

Det centrale regnskabssystem

5.25. EUF's »centrale« regnskabssystem er ikke opbygget med henblik paa at muliggoere tilsyn med importprogrammerne. Med dette system kan valutaprogrammerne kun foelges frem til det tidspunkt, hvor EUF overfoerer forskuddene til de bankkonti, modtagerlandene har oprettet i Europa, dvs. kun indtil det foerste trin i gennemfoerelsen. I forbindelse med vareprogrammerne omfatter systemet kun erhvervelsen ved programmets begyndelse af de materialer og foedevarer, der skal forsendes til de oversoeiske lande. Delegationerne kan i dag ikke bruge EUF's regnskab til at vurdere, i hvilket omfang counterpart-midlerne er tilvejebragt og anvendt. En saadan vurdering er yderst kompliceret og kraever en stram struktur. Man boer derfor drage nytte af de indhoestede erfaringer fra tilsynet med importen i Kenya og fra anvendelsen af counterpart-midlerne i Uganda, saaledes at alle beroerte delegationer bliver udstyret med de regnskabsmaessige instrumenter, de har brug for.

5.26. Med hensyn til de transaktioner under den 6. EUF, som Retten har revideret, var den regnskabsmaessige og finansielle kontrol af programmerne behaeftet med svagheder paa tre omraader:

a) delegationernes registreringer blev ikke (naar saadanne fandtes) sammenholdt med de centrale tjenestegrenes registreringer,

b) Kommissionens centrale tjenestegrene foerte ikke tilsyn med counterpart-midlerne,

c) der fandtes ingen »forvaltningskontrolfunktion« i Generaldirektoratet for Udvikling (GD VIII/C).

5.27. Hverken de faglige, de geografiske eller de finansielle tjenestegrene i Kommissionen mente, at de havde ansvaret for det overordnede finansiel