INDHOLD

Punkt

Indledning 0.1 - 0.10

Foerste kapitel 1.1 - 1.21

Maal og midler for Faellesskabets virke paa miljoeomraadet 1.1 - 1.21

Individualisering af udgifterne 1.1 - 1.6

Handlingsprogrammerne paa miljoeomraadet 1.7 - 1.9

Koordinering af interventionerne og rollen som koordinator 1.10 - 1.15

Hensyntagen til indflydelsen paa miljoeet i strukturfondenes aktion 1.16 - 1.18

Projektfinansiering og programfinansiering 1.19 - 1.21

Andet kapitel 2.1 - 2.27

Forvaltning af de saerlige bevillinger til miljoeet 2.1 - 2.27

Miljoebevillinger og forskningsbevillinger 2.1 - 2.5

Tildeling og indgaaelse af kontrakter 2.6 - 2.9

Finansiel opfoelgning af kontrakterne 2.10 - 2.14

Ydelse af driftstilskud 2.15 - 2.17

Resultaterne af projekterne: deres udnyttelse og princippet om forebyggende indgreb 2.18 - 2.22

Oprettelse af databanker 2.23 - 2.27

Tredje kapitel 3.1 - 3.28

Finansielle instrumenter med strukturelt sigte og miljoeet 3.1 - 3.28

Procedurernes udvikling 3.1 - 3.5

Programmernes indhold 3.6 - 3.12

Forbindelsen mellem investeringer og miljoebevarelse 3.13 - 3.20

Risiko for, at andre investeringsprojekter faar negativ indvirkning paa miljoeet 3.21 - 3.28

Fjerde kapitel 4.1 - 4.13

Beskyttelse af kvaliteten af miljoeet 4.1 - 4.13

Undersoegelse af en raekke lokale tilsynsenheder 4.1 - 4.5

Det forebyggende aspekt og princippet om, at forurener betaler 4.6 - 4.8

Gennemfoerelsen af miljoedirektiverne 4.9 - 4.13

Konklusion og henstillinger 5.1 - 5.8

Side

Kommissionens svar 20

SAERBERETNING NR. 3/92 om miljoe med Kommissionens svar (92/C 245/01)

INDLEDNING

0.1. Miljoebevarelse, der med tiden er blevet et vaesentligt aspekt ved Faellesskabets virksomhed, blev for foerste gang draget ind i den interinstitutionelle debat paa stats- og regeringschefernes moede i Paris i 1972.

0.2. Det foerste handlingsprogram paa omraadet blev vedtaget i 1973 og vedroerte perioden 1974-1976(1)

. Der er siden da blevet vedtaget tre andre fleraarige programmer i 1977(2)

, 1983(3)

og 1987(4)

. I budgettet for 1975 blev der for foerste gang i kontoplanen(5)

oprettet saerlige rubrikker for bevillinger til faellesskabsaktioner med henblik paa miljoebeskyttelse. I 1981 blev Kommissionens tjenestegrene med ansvar for miljoe og forbrugerbeskyttelse til et generaldirektorat.

0.3. I 1983 understregede Det Europaeiske Raad paa moedet i Stuttgart den paatraengende noedvendighed af at fremskynde og styrke aktionen paa nationalt, faellesskabs- og internationalt plan for at bekaempe miljoeforureningen(6)

.

0.4. Ved Den Europaeiske Faelles Akt af februar 1986, der traadte i kraft den 1. juli 1987(7)

, indsattes artikel 130 R - 130 T vedroerende miljoe i EOEF-Traktaten. I disse artikler hedder det, at Faellesskabets virke paa dette omraade har til formaal at bevare, beskytte og forbedre kvaliteten af miljoeet, at bidrage til beskyttelse af menneskers sundhed samt at sikre, at naturens ressourcer udnyttes forsigtigt og fornuftigt. I artiklerne hedder det endvidere, at Faellesskabets foranstaltninger bygger paa principperne om

- forebyggende indgreb

- udbedring af miljoeskader fortrinsvis ved kilden

- at forureneren betaler.

0.5. I samme artikler understreges det, at kravene med hensyn til miljoebeskyttelse er en vigtig bestanddel af Faellesskabets politik paa andre omraader. Det fastslaas i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, at Faellesskabet handler paa miljoeomraadet i det omfang, de anfoerte maal kan gennemfoeres bedre paa faellesskabsplan end paa rent nationalt plan. Beskyttelsesforanstaltninger, som vedtages i faellesskab, er desuden ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfoerer strengere beskyttelsesforanstaltninger, som er forenelige med Traktaten.

0.6. I en anden bestemmelse i Den Europaeiske Faelles Akt (artikel 18 om indsaettelse af den nye artikel 100 A) hedder det, at Kommissionens forslag inden for sundhed, sikkerhed, miljoebeskyttelse og forbrugerbeskyttelse skal bygge paa et hoejt beskyttelsesniveau.

0.7. Strukturfondsreformen, der ogsaa er gennemfoert i medfoer af Den Europaeiske Faelles Akt (artikel 23 om indsaettelse af den nye artikel 130 D), har endvidere medfoert, at der i hoejere grad tages hensyn til miljoeet i forvaltningen af fondene.

0.8. Det Europaeiske Raad i Dublin vedtog i juni 1990 en generel erklaering om den noedvendige indsats paa miljoeomraadet. I betragtning af at naturmiljoeet, der ligger til grund for alt liv paa jorden, er alvorligt truet, lovede Det Europaeiske Raad isaer at oege bestraebelserne paa at beskytte og styrke det. Det oenskede endvidere, at Faellesskabets og dets medlemsstaters miljoeforanstaltninger skulle udvikles paa et samordnet grundlag og efter principperne om en baeredygtig udvikling og forebyggende foranstaltninger(8)

.

0.9. Med Traktaten om Den Europaeiske Union, der blev underskrevet i Maastricht den 7. februar 1992, styrkes paa ny faellesskabsmaalet om beskyttelse af miljoeet, og der oprettes en samhoerighedsfond for fire medlemsstater paa transport- og miljoeomraadet. Andre igangvaerende initiativer vedroerer oprettelsen af et Europaeisk Agentur(9)

samt oprettelsen af et finansielt instrument (LIFE) vedtaget af Raadet den 12. og 13. december 1991(10)

.

0.10. Denne saerberetning er udarbejdet som foelge af den anmodning, Europa-Parlamentet har fremsat i beslutning af 3. april 1990 med de bemaerkninger, der indgaar i afgoerelsen om meddelelse af decharge for gennemfoerelsen af det almindelige budget for regnskabsaaret 1988(11)

. Beretningen er et resultat af Rettens efterproevninger i Kommissionen og i seks medlemsstater (Tyskland, Graekenland, Spanien, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige). Den er inddelt i fire kapitler, der handler om maal og midler for Faellesskabets virke paa miljoeomraadet og forvaltningen af de saerlige bevillinger til dette formaal, forholdet mellem instrumenterne med strukturelt sigte og miljoeet samt gennemfoerelsen af miljoedirektiverne. I beretningen beroeres derimod ikke de aspekter, der er forbundet med den faelles landbrugspolitik eller Faellesskabets forbindelser med tredjelande.

FOERSTE KAPITEL

Maal og midler for Faellesskabets virke paa miljoeomraadet

Individualisering af udgifterne

1.1. Faellesskabets udgifter til miljoeet afholdes over forskellige budgetbevillinger og andre instrumenter. Det Europaeiske Raad i Dublin opfordrede i juni 1990 Kommissionen til »at gennemgaa de samlede budgetmidler, der er afsat til Faellesskabets miljoepolitik, og som for oejeblikket udbetales gennem en raekke saerskilte finansieringsmekanismer, samt til at forelaegge sine resultater for Raadet snarest muligt.«

1.2. Kommissionen fremlagde en forholdsvis detaljeret analyse i januar 1991 som bilag til dens forslag til Raadets forordning om oprettelse af et finansielt instrument for miljoeet. Kommissionen skoennede paa grundlag af denne analyse, at fra 1989 ville udgifterne vedroerende miljoe beloebe sig til ca. 650 mio. ECU i gennemsnit om aaret mod ca. 135 mio. ECU i de foregaaende regnskabsaar.

1.3. Det drejer sig imidlertid om et skoen, som skal tages med forbehold, idet de kriterier, der ligger til grund herfor, isaer for saa vidt angaar strukturfondene og forskning, er daarligt definerede og vanskelige at kontrollere. Skoennene er ikke altid baseret paa praecise beregninger, og der findes derfor heller ingen systematisk underliggende dokumentation. I oevrigt er mange aktioner, f.eks. under strukturfondenes operationelle programmer, arkiveret under forskellige emner, der vedroerer flere sektorer samtidig, f.eks. turisme og miljoe. Det er paa disse betingelser vanskeligt paa forhaand at afgoere, hvilken andel disse sektorer vil tegne sig for i gennemfoerelsesfasen, og i hvilket omfang virkningerne vil kunne supplere hinanden eller tvaertimod modarbejde hinanden.

1.4. Revisionsretten har uanset disse forbehold forsoegt at ajourfoere Kommissionens analyse for navnlig at tage hensyn til de budgetmaessige tal for 1991, nye programmer eller mere praecise oplysninger om de perioder, de forskellige vurderinger omfatter. Resultaterne af denne ajourfoering er vist i tabel 1, mens tabel 2 viser fordelingen paa medlemsstater og fonde af miljoebevillinger inden for strukturfondenes faellesskabsstoetterammer.

Tabel 1 - Overslag over Faellesskabets forventede udgifter paa miljoeomraadet i 1991

(mio. ECU)

Tidsrum Varighed (aar) Beloeb i alt AArsgennemsnit

Afsnittet vedroerende »Miljoe« paa budgettet og stoette- og tillaegsudgifter 1991 1 109,0 109,0

Forskning paa miljoeomraadet:

- Saerprogram for forskning 6.91-12.94 3.5 261,4 74,7

-FFC's fleraarige program 1992-1994 3 148,5 49,5

Strukturfondene:

-Faellesskabsstoetterammer: 2 539,1 573,4

- Maal nr. 1 1989-1993 5 1 780,6 356,1

-Maal nr. 2 1989-1991 3 492,1 164,0

-Maal nr. 5b 1989-1993 5 266,4 53,3

-ENVIREG 1991-1993 3 500,0 166,7

-Maal nr. 5a 1989-1993 5 39,0 7,8

Skove (artikel B2-515 og B8-255 paa budgettet) 1991 1 20,0 20,0

EKSFs aktionsbudget 1991 1 30,0 30,0

3 647,0 1 031,1

Tabel 2 - Overslag over miljoebevillinger inden for Strukturfondenes faellesskabsstoetterammer (1989/1993) (*)

(mio. ECU)

Medlemsstater EFRU ESF EUGFL ANDRE I ALT

FSR Miljoe % FSR Miljoe % FSR Miljoe % FSR Miljoe % FSR Miljoe %

Belgien 137,29 11,72 9 % 43,67 0,19 0 % 11,54 0,00 0 % 0,00 0,00 192,50 11,91 6 %

Danmark 25,90 5,30 20 % 13,70 0,00 0 % 4,50 0,00 0 % 0,00 0,00 44,10 5,30 12 %

Tyskland 443,82 91,35 21 % 179,70 40,04 22 % 181,77 60,89 34 % 0,00 0,00 805,29 192,28 24 %

Graekenland 3 662,00 202,00 6 % 1 728,00 0,00 0 % 1 277,00 0,00 0 % 526,24 0,00 7 193,24 202,00 3 %

Spanien 6 780,10 663,76 10 % 2 546,00 5,45 0 % 1 416,90 170,35 12 % 0,00 0,00 10 743,00 839,56 8 %

Frankrig 1 181,86 193,79 16 % 612,62 2,45 0 % 609,02 52,34 9 % 7,90 0,00 0 % 2 411,40 248,58 10 %

Irland 1 646,00 114,50 7 % 1 372,00 0,00 0 % 654,00 113,50 17 % 0,00 0,00 3 672,00 228,00 6 %

Italien 5 236,40 537,33 10 % 1 814,70 39,59 2 % 985,90 102,23 10 % 140,00 8,00 6 % 8 177,00 687,15 8 %

Luxembourg 7,90 0,00 0 % 0,18 0,00 0 % 1,42 0,00 0 % 0,00 0,00 9,50 0,00 0 %

Nederlandene 71,66 0,00 0 % 33,94 0,00 0 % 12,50 0,00 0 % 0,00 0,00 118,10 0,00 0 %

Portugal 3 757,00 0,00 0 % 2 028,00 0,00 0 % 1 173,00 0,00 0 % 410,00 0,00 0 % 7 368,00 0,00 0 %

Det Forenede Kongerige 1 655,40 114,76 7 % 621,70 9,53 2 % 154,90 0,00 0 % 0,00 0,00 2 432,00 124,29 5 %

I ALT 24 605,33 1 934,51 8 % 10 994,21 97,25 1 % 6 482,45 499,31 8 % 1 084,14 8,00 1 % 43 166,13 2 539,07 6 %

|| || || || || || || || || ||

(*) For faellesskabsstoetterammer godkendt inden december 1991.

1.5. Faellesskabet har saaledes i alt anvendt mindst 1 000 mio. ECU til miljoeaktiviteter i 1991. Dette overslag er ufuldstaendigt, da det ikke omfatter udgifter, der kunne opstaa i forbindelse med andre faellesskabsprogrammer eller faellesskabsinitiativer end ENVIREG. Det omfatter heller ikke udgifter til nedlaeggelse af agerjord (200 mio. ECU, artikel B1-400 og B2-500 paa budgettet), aktioner uden for Faellesskabet eller laan fra Den Europaeiske Investeringsbank, der overstiger 2 000 mio. ECU aarligt.

1.6. Paa saavel faellesskabsplan som nationalt plan er det noedvendigt at individualisere og specificere udgifterne paa en hensigtsmaessig maade for paa et objektivt og kontrollerbart grundlag at kunne afgoere, hvilke aktionstyper og interventionsformer, der anvendes, og hvilke tjenester der handler inden for miljoesektoren. Det finansielle omfang af faellesskabsindsatsen paa miljoeomraadet i de forskellige sektorer kan imidlertid kun vurderes tilnaermelsesvist. Det er noedvendigt med en forbedring paa dette omraade, saaledes at der forefindes mere praecise og fuldstaendige oplysninger, f.eks. ved at lade analytiske indikatorer indgaa i bogfoeringsprogrammet, saaledes at det bliver muligt at behandle de finansielle oplysninger.

Handlingsprogrammerne paa miljoeomraadet

1.7. I Faellesskabets fleraarige handlingsprogrammer paa miljoeomraadet angives grundprincipperne og maalsaetningerne for miljoepolitikken samt hovedlinjerne for forebyggelse af og kontrol med forureningen tillige med aktioner i forskellige saerlige sektorer. Der laegges vaegt paa forebyggende indgreb for at undgaa, at der opstaar problemer, frem for senere at bekaempe foelgerne heraf. Miljoebeskyttelse skal betragtes som en grundlaeggende faktor paa det tidspunkt, hvor de oekonomiske beslutninger tages, og det er noedvendigt at indfoere strenge normer i forskellige sektorer for at forebygge forurening og forbedre ressourceforvaltningen.

1.8. Denne hensigt fremgaar imidlertid ikke klart af programmerne i form af operationelle foranstaltninger. De resultater, der skal opnaas, er ikke kvantificeret, end ikke delresultaterne, og de midler, der skal anvendes, er kun lige naevnt. Selv om det klart fremgaar, hvilke principper der ligger til grund for programmerne, og hvilke problemer de vedroerer, er de aktioner, der skal goere det muligt at leve op til disse principper og forbedre de faktiske forhold, mere upraecist defineret. Der kan ikke ses nogen egentlig udvikling paa dette punkt fra det ene fleraarige program til det andet. I programmerne understreges det i oevrigt, at der skal ske fremskridt paa miljoeomraadet paa en saadan maade, at det ikke er til hinder for, at det faelles marked fungerer forsvarligt, og det er et problem, det af forskellige aarsager ofte er svaert at loese.

1.9. Der boer under alle omstaendigheder laegges mere vaegt paa programmernes og aktionernes virkelige effekt, for at de foranstaltninger, der er truffet beslutning om, ogsaa gennemfoeres i virkeligheden.

Koordinering af interventionerne og rollen som koordinator

1.10. Forskellige tjenestegrene har saerlige ansvarsomraader paa miljoeomraadet. GD XI »Miljoe, Nuklear Sikkerhed og Civilbeskyttelse« har generel kompetence paa omraadet og forvalter bevillingerne under afsnittet vedroerende »Miljoe« paa budgettet. Aspekterne i forbindelse med forskning hoerer under GD XII. Miljoeinstituttet og Instituttet for Anvendt Telemaaling i Ispra er en del af Det Faelles Forskningscenter. Der findes specialiserede tjenestegrene for miljoe- eller oekologispoergsmaal under GD VI »Landbrug« og GD VII »Transport«. Gennemfoerelsen af en raekke direktiver, navnlig vedroerende stoejbekaempelse, hoerer under GD III »Det Indre Marked og Industrien«. En raekke miljoeforanstaltninger hoerer ind under Det Europaeiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkaarene i Dublin og GD V »Beskaeftigelse, Arbejdsmarkedsrelationer og Sociale Anliggender«. Andre aspekter hoerer ind under f.eks. GD XIV »Fiskeri«, GD XVI »Regionalpolitik«, GD XVII »Energi«, GD XVIII »Laan og Investering« og Den Europaeiske Investeringsbank.

1.11. En saadan fordeling kraever en vaesentlig koordineringsindsats, som langt fra goeres i praksis. For saa vidt angaar de mange aktioner, der skal finansieres over de saerlige miljoebevillinger, over bevillinger paa forskningsomraadet eller gennem EKSF, foretages der kun lejlighedsvis hoeringer paa tvaers af de paagaeldende tjenestegrene. For saa vidt angaar finansieringen af strukturfondene findes der en oplysningsprocedure mellem de paagaeldende generaldirektorater med hensyn til saavel forberedelsen af faellesskabsstoetterammerne som de operationelle programmer. Denne procedure omfatter imidlertid dokumenter, der er for upraecise til, at der kan drages nytte af disse hoeringer, og til at der kan tages hensyn til alle de aspekter, der er forbundet med miljoeet, isaer i betragtning af den korte frist for saadanne hoeringer. I bedste fald kan de foere til aendring af en teksts ordlyd, hvis praktiske foelger ikke altid er klare.

1.12. Den manglende koordinering indvirker paa selve gennemfoerelsen. I akvakultur- og fiskeopdraetsektoren er der isaer over bevillingerne til fiskeri, de supplerende bevillinger til De Integrerede Middelhavsprogrammer eller EFRU blevet finansieret flere projekter vedroerende intensiv drift i laguner eller andre vandomraader ved middelhavskysten. Samtidig udvikler GD XI en aktion til bevarelse af vaadomraader, der gaar saa langt som til at give oekonomisk stoette til miljoebeskyttelsesorganisationer til koeb af laguner for at undgaa intensiv udnyttelse heraf. Undersoegelser i Graekenland omfattede et havdige, der var opfoert med stoette fra et integreret middelhavsprogram, med tilhoerende vej og luftledninger til elforsyning. Det havde vaeret noedvendigt at aendre diget for at sikre tilstraekkelig vandcirkulation, idet denne var blevet oedelagt ved det oprindelige dige. Arbejderne blev udfoert i henhold til en kontrakt finansieret af GD XI, og en del af det planlagte elnet blev nedlagt, da det udgjorde en stor fare for fuglene.

1.13. Raadet vedtog den 17. november 1986 to forordninger, der senere blev aendret i 1989(12)

, med henblik paa at bekaempe sur nedboer, forvaerring af skovenes sundhedstilstand og skovbrande. Disse skovbrugsforanstaltninger, hvortil der er opfoert forpligtelsesbevillinger paa 20 mio. ECU paa budgettet for 1991 (artikel B2-515 og B8-255), forvaltes af en specialiseret enhed under GD VI »Landbrug«. De omfatter isaer udbredelse af kendskab til og spredning af oplysninger om de omraader, der er daekket af forordningerne. Koordineringen med GD XI giver sig faktisk kun udslag i fremsendelse af nogle indhentede oplysninger, uden at der anvendes en faelles metode for at sikre aktionernes komplementaritet, isaer for saa vidt angaar beskyttelse af skovene. Formaalet med forbindelsen med GD XII er fortrinsvis at undgaa dobbeltfinansiering, selv naar det drejer sig om arbejder, der vedroerer beslaegtede omraader, som f.eks. undersoegelse af luft- og jordforurening og dens indflydelse paa forvaerringen af skovenes sundhedstilstand. Det fremgik endvidere af undersoegelsen af dokumentationen, at der ikke sker en koordinering med de beskyttelses- og forbedringsaktioner for skovene, der finansieres af strukturfondene, og som forvaltes af andre tjenestegrene under samme GD VI. En saadan situation er til hinder for en forsvarlig planlaegning og en hensigtsmaessig udnyttelse af de finansierede arbejder.

1.14. Metoderne er alt for forskellige, hvilket endvidere medfoerer, at der ikke udarbejdes samlede beretninger om de aktiviteter paa miljoeomraadet, der finansieres af de forskellige faellesskabsinstrumenter. Der foreligger i reglen mange omhyggeligt udarbejdede dokumenter vedroerende saerlige aspekter, men der mangler enhver form for dokumentation om aktioner udfoert af Kommissionens forskellige tjenestegrene og generaldirektorater med henblik paa at fastlaegge en global metode paa dette omraade. Skal der vaere en egentlig koordineringsfunktion, kraeves der en koordinator, hvis rolle er klart defineret. GD XI's opgave i denne forbindelse boer praeciseres naermere med henblik paa at sikre en hoejere grad af komplementaritet og effektivitet.

1.15. Det er endvidere noedvendigt med en bedre koordinering i medlemsstaterne. Miljoeaspekter hoerer ind under myndigheder med ansvar paa forskellige omraader: miljoe, men ogsaa offentlige anlaegsarbejder, industri, landbrug, sundhed, civilbeskyttelse, soefart, forskning osv. I en raekke af de tilfaelde, Retten undersoegte, var der naermest ingen koordinering mellem de paagaeldende myndigheder. De tjenester, der er ansvarlige for miljoebeskyttelse og sundhed, var ikke informeret om programmer og aktioner, der kunne medfoere gener, og de enkelte myndigheder soeger at opfylde deres sektorbestemte maal uden i tilstraekkelig grad at tage hensyn til de generelle krav om bevarelse af det naturlige miljoe. Fordelingen af ansvarsomraaderne skifter i oevrigt konstant, og Retten fik alt efter de adspurgte myndigheder forskellige svar paa samme spoergsmaal, isaer for saa vidt angaar fordelingen af ansvarsomraader eller procedurespoergsmaal.

Hensyntagen til indflydelsen paa miljoeet i strukturfondenes aktion

1.16. Efter strukturfondsreformen har EF's tjenestegrene kun begraenset kendskab til den praecise bestemmelse for de individuelle aktioner, der finansieres af de forskellige instrumenter med strukturelt sigte, idet dette fortrinsvis afgoeres paa nationalt eller regionalt plan, ofte under gennemfoerelsen af programmerne. I programmerne angives arten af de planlagte foranstaltninger, men det praeciseres ikke, hvilke teknologier der skal anvendes, og i mange tilfaelde heller ikke, hvor investeringerne skal finde sted, og hvor mange finansieringskilder der skal vaere. Tilsynsudvalgenes indsats synes i oevrigt ikke at vaere af en saadan art, at den kan sikre tilfredsstillende oplysninger paa dette omraade. Det fremgik i denne forbindelse af undersoegelser af 13 operationelle programmer, at GD XI hverken havde deltaget i disse udvalgs arbejde eller havde modtaget kopi af referater af deres 20 moeder. Som foelge af programfinansieringen er det vanskeligt at undersoege projekterne paa faellesskabsplan og derfor at tage hoejde for deres foelger for miljoeet.

1.17. Det praeciseres imidlertid baade i den 12. betragtning og i artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2052/88 af 24. juni 1988(13)

, hvori der fastsaettes generelle rammer for reformen, at de finansierede aktioner skal vaere i overensstemmelse med Faellesskabets politikker, herunder bestemmelserne om miljoebeskyttelse. Der er kun truffet faa effektive foranstaltninger med henblik paa at omsaette denne forpligtelse i praksis. Raadets forordning (EOEF) nr. 4253/88(14)

af 19. december 1988 om gennemfoerelsesbestemmelser til ovennaevnte forordning indeholder ingen saerlige bestemmelser, der tager sigte paa at sikre en saadan overensstemmelse, hverken paa faellesskabsplan eller paa nationalt plan.

1.18. De operationelle programmer burde i det mindste konsekvent indeholde en angivelse af de praecise krav, der skal overholdes, og de teknikker, der skal benyttes eller undgaas ved gennemfoerelsen af de finansierede aktioner. Det kunne derved hindres, at der via de forskellige instrumenter med strukturelt sigte ydes finansieringer, der anvendes til investeringer, der ikke er i overensstemmelse med Faellesskabets politik paa miljoeomraadet.

Projektfinansiering og programfinansiering

1.19. Forvaltningen af bevillingerne under afsnittet vedroerende »Miljoe« og forskningsbevillingerne sker som finansieringer af projekter eller undersoegelser, selv om aktionerne indgaar i en samlet programmering. Paa faellesskabsplan er der saaledes forudset direkte tilsyn med hvert projekt. Strukturfondenes stoette vedroerer derimod fortrinsvis programmer, hvis finansiering sker i aarlige trancher, der udbetales afhaengigt af aktionernes gennemfoerelsesgrad. Det er saaledes hovedsagelig tilsynsudvalget, der handler inden for rammerne af partnerskabet, der varetager tilsynet med gennemfoerelsen.

1.20. De to metoder, direkte og indirekte tilsyn, har begge fordele og ulemper. Det direkte tilsyn goer det muligt at undersoege hvert enkelt stoettet projekt med hensyn til indhold, ivaerksaettelse og virkninger. Det kraever dog, at der kan afsaettes store personaleressourcer og administrative midler til forvaltningen, isaer naar der er mange projekter. Ved det indirekte tilsyn soeges der en global metode for interventionerne, og der ses isaer paa de samlede resultater og indvirkningen paa de forhold, faellesskabsaktionen tager sigte paa at udbedre eller aendre.

1.21. Der er imidlertid risiko for ikke at opnaa fordelene ved hverken den ene eller den anden metode paa grund af manglende opmaerksomhed eller utilstraekkelige midler til at sikre et hensigtsmaessigt tilsyn med projekterne, og fordi der ikke findes en tilfredsstillende administrativ fremgangsmaade til vurdering af resultaterne. Dette er stort set tilfaeldet for miljoeudgifter, hvor tilsynet med projekter har vaeret utilstraekkeligt, og hvor vurderingen af programmerne omfatter faa aspekter vedroerende indflydelsen paa miljoeet. Faellesskabsstoetten har saaledes isaer en genfordelings- og initiativstoettefunktion, som ganske vist er vigtig, men hvor der ikke laegges tilstraekkelig vaegt paa en effektiv anvendelse af bevillingerne.

ANDET KAPITEL

Forvaltning af de saerlige bevillinger til miljoeet

Miljoebevillinger og forskningsbevillinger

2.1. Bevillingerne under afsnittet vedroerende »Miljoe« paa budgettet forvaltes af GD XI »Miljoe, Nuklear Sikkerhed og Civilbeskyttelse«, for saa vidt angaar finansiering af individuelle projekter. Den tildelte stoette omfattes af kontrakter med modtagerne, hvori er anfoert parternes opgaver og varigheden heraf samt de rapporter og anden dokumentation, der skal fremlaegges, isaer vedroerende finansiering. Kommissionen definerer og evaluerer direkte disse individuelle projekter i samraad med modtagerne i modsaetning til de operationelle programmer, der finansieres af strukturfondene, og som i hoej grad forvaltes paa nationalt og regionalt plan inden for rammerne af partnerskaber. I tabel 3 gives mere detaljerede oplysninger om udviklingen af disse bevillinger i de seneste regnskabsaar.

2.2. Den samme form for kontraktforvaltning anvendes i forbindelse med projekter, der finansieres af forskningsbevillingerne, der forvaltes af GD XII »Videnskab, Forskning og Udvikling«, hvoraf en del direkte tager sigte paa miljoeproblemer. For saa vidt angaar saavel GD XI som GD XII, er de aktioner, der skal ivaerksaettes, og de interventionslinjer, der skal foelges, fastsat i fleraarige generelle programmer, henholdsvis »Handlingsprogram for De Europaeiske Faellesskaber paa miljoeomraadet« og »Saerprogrammer for forskning«, der vedtages med henblik paa gennemfoerelse af rammeprogrammets retningslinjer. Nogle af aktionerne gennemfoeres som programmer, der udgoer rammerne for projekterne.

2.3. Miljoeinstituttet under Det Faelles Forskningscenter i Ispra er specialiseret i miljoeforskning. Personalets stoerrelse kan sammenlignes med personalet i GD XI, og det aarlige budget er paa ca. 30 mio. ECU. Et andet institut i Ispra er specialiseret i opgaver vedroerende anvendelse af telemaaling, som paa mange punkter ogsaa vedroerer miljoeet.

2.4. Disse aktiviteter daekker tilsammen over mange forskellige former for interventioner. Der gennemfoeres mange undersoegelser og projekter, og mange omraader beroeres. De to generaldirektorater har dog i aarenes loeb udfoert og udviklet aktionerne, som paa nogle omraader kunne have vaeret bedre koordineret. De forskellige involverede tjenestegrene hoeres i forbindelse med planlaegning og gennemfoerelse af programmer, som f.eks. ACE (faellesskabsaktioner paa miljoeomraadet), STEP (miljoevidenskab og -teknologi) eller EPOCH (europaeisk program for klimatologi og naturkatastrofer), og almindeligvis foerer dette til, at fordelene ved et bredere samarbejde understreges, som f.eks. i forbindelse med det praecise valg af temaer, modeller eller emner, der skal undersoeges. Det drejer sig imidlertid om hensigter, som burde udvikles yderligere i praksis, og som kun efterlader sig faa spor i sagsakterne vedroerende projekterne. Det foerste program paa miljoeomraadet (1974-1976) indeholdt et bilag, der viste forholdet mellem aktionerne inden for rammerne af forskningsbevillinger og miljoeprogrammets punkter, men en saadan fremgangsmaade er ikke anvendt i senere dokumenter.

2.5. Kontakterne er ikke bedre i beslutnings- og gennemfoerelsesfasen. Det er noedvendigt at planlaegge opgaverne bedre og skelne klart mellem grundstudier og grundforskning, teknologisk udvikling og gentagne anvendelser, og aktionerne skal i hoejere grad virke sammen, saaledes at de mere effektivt kan bidrage til opnaaelsen af de oenskede resultater. Retten bemaerkede ved revisionen forskellige tilfaelde, hvor undersoegelser af naerliggende eller samme emner blev gennemfoert paa samme tid over begge former for bevillinger, undertiden med de samme kontrahenter og uden nogen form for koordinering. Det samme goer sig gaeldende, for saa vidt angaar forbindelsen med centeret i Ispra.

Tildeling og indgaaelse af kontrakter

2.6. Tildelingen og indgaaelsen af kontrakter finansieret af miljoebevillinger foregaar hovedsagelig i form af underhaandsaftaler. En meddelelse med henblik paa eventuelt samarbejde offentliggoeres normalt i EF-Tidende, men det drejer sig snarere om et oenske om at faa kendskab til initiativer end om et egentligt udbud. For MEDSPA (strategi og handlingsplan for miljoebeskyttelse i Middelhavsomraadet) og CORINE (forsoegsprojekt for indsamling, koordinering og afstemning af oplysninger om miljoe og naturressourcer i Faellesskabet) er der fastsat mere praecise kriterier med henblik paa udvaelgelse af tilbud om samarbejde. Procedurerne skal dog stadig forbedres, for at man kan naa frem til en mindre passiv metode, hvorefter det fastsaettes, hvilke opgaver der skal gennemfoeres, og hvorefter det er de kontrahenter, der er udvalgt paa grundlag af et udbud, der faar til opgave at udfoere dem.

2.7. Faellesskabsstoetten udgoer i oevrigt ofte kun et - ganske vist vaesentligt - element, som kun er en del af en kontrahents finansieringspakke til daekning af udgifterne i forbindelse med aktionen. I nogle af de undersoegte tilfaelde har finansieringspakken omfattet stoette fra op til ca. tolv organer. En saadan situation egner sig hverken til udbud fra Kommissionen eller til en hoering af Det Raadgivende Udvalg for Indkoeb og Aftaler. Retten har flere gange bemaerket, at denne situation isaer kan kritiseres, naar ophavsmanden til finansieringspakken og stoettemodtageren ikke er bygherren, som kunne benytte udbudsproceduren, men selve den virksomhed, der gennemfoerer arbejderne. Virksomheden har saaledes mulighed for at fastsaette sin pris alene ved underhaandsaftaler, hvilket boer undgaas.

2.8. De raadgivende udvalg, der er oprettet inden for rammerne af MEDSPA og ACNAT (faellesskabsforanstaltninger med henblik paa naturbeskyttelse), har navnlig til opgave at varetage forbindelsen med medlemsstaternes repraesentanter og ikke specielt at foere tilsyn med, at de finansierede foranstaltninger gennemfoeres til rette pris.

2.9. For at sikre, at stoetten anvendes forsvarligt og til de forudsete aktiviteter, kraeves der i henhold til en bestemmelse i kontrakterne dokumentation for udgifterne. Ved kontrakter med store virksomheder bestaar dokumentationen for udgifterne naesten udelukkende af virksomhedernes interne fakturering for personale, levering af udstyr og materiel, forskningsudgifter, driftsudgifter osv. Denne form for dokumentation er ikke meget vaerd som bevis, og der boer i stedet anvendes et fast beloeb, der fastsaettes efter en streng udbudsprocedure, hvilket ville goere det vigtige marked, miljoesektoren udgoer, mere gennemsigtigt og bidrage til dets udvikling.

Finansiel opfoelgning af kontrakterne

2.10. GD XI's finansielle opfoelgning af kontrakterne giver anledning til flere bemaerkninger. Sagsakterne er meget ufuldstaendige, og i flere tilfaelde fik Retten foerst ved kontrol paa stedet hos kontrahenterne kendskab til oplysninger, disse havde sendt til Kommissionen, selv oplysninger som dokumentation for udgifter. Det var ogsaa under saadanne undersoegelser paa stedet, at Retten fik oplyst antallet af paa hinanden foelgende kontrakter med samme partner. De oplysninger, Retten havde faaet hos GD XI, viste sig at vaere mangelfulde. For saa vidt som der kraeves dokumenter fra de deltagende organer, skal disse dokumenter goeres til genstand for en praecis administrativ behandling, saaledes at det er muligt at anvende dem fuldstaendigt.

2.11. Kontrahenterne faar ikke mange instrukser om, hvordan de skal dokumentere udgifterne. Der findes ingen generel vejledning, der gaelder i alle tilfaelde, og heller ingen differentierede metoder, der goer det muligt at afgoere, hvilken form for dokumentation, der er den mest hensigtsmaessige i forbindelse med en bestemt kontrakt eller en bestemt opgave. Der laegges saerlig vaegt paa direkte kontakter, hvorom der kun forefindes begraenset eller ufuldstaendig dokumentation, og som finder sted paa initiativ af den ene eller den anden part. De foerer til meget forskellige loesninger, hvilket ogsaa skyldes, at der mangler naermere bestemmelser om, hvilke udgifter der er stoetteberettigede.

2.12. Rettens stedlige kontrol hos tolv kontrahenter har vist, at dette ikke er nogen tilfredsstillende maade at dokumentere udgifter paa. En kontrahent havde faktisk intet bogholderi og havde givet Kommissionen de oplysninger, han ansaa for passende. En anden havde gjort en betydelig kreativ indsats for at inddele udgifter, der ofte ikke havde nogen forbindelse til det finansierede projekt, efter kontraktens rubrikker. Det fremgik heraf, at de midler, der var omfattet af kontrakten, var anvendt uden sondring til kontrahentens samlede aktiviteter. Ved fire andre projekter kunne de angivne udgifter kun dokumenteres delvist.

2.13. I et andet tilfaelde havde kontrahenten i syv maaneder raadet over et forskud fra Kommissionen paa 100 000 ECU. Kontrahenten havde i mellemtiden ikke haft udgifter i forbindelse med kontrakten, og forskuddet var derfor blevet brugt til at finansiere andre aktiviteter. I kontrakten bestemtes det imidlertid, at der inden for seks maaneder efter undertegnelsen skulle opfoeres et pilotanlaeg til behandling af restprodukter. Ved Rettens besoeg ti maaneder efter projektets paabegyndelse var det endnu ikke afgjort, hvor pilotanlaegget skulle placeres, og man overvejede at opfoere det i en anden region, end det oprindeligt var planlagt, uden at dette paa nogen maade fremgik af Kommissionens sagsakter. Kontrahenten mente, at pilotanlaegget var en prototype for landet, og det var foerst ved Rettens besoeg, han fik kendskab til, at et projekt af samme type var ved at blive gennemfoert inden for rammerne af ENVIREG-programmet, der finansieres af Faellesskabets strukturfonde.

2.14. For at forbedre den tekniske og finansielle tilsynsprocedure er der ofte benyttet mellemled, der af GD XI har faaet paalagt ansvaret for koordineringen af aktionerne. Det drejer sig om firmaer, der praesterer tjenesteydelser, eller andre eksterne kontorer, der ofte betales over stoette- og tillaegsudgifterne (kapitel B8-43 paa budgettet), og som saaledes har medvirket ved forvaltningen af kontrakterne og har udfoert funktioner i Kommissionens navn over for kontrahenterne. Rettens undersoegelser foerer til den konklusion, at benyttelsen af disse mellemled ikke har gjort det muligt at sikre et bedre tilsyn. De mange udskiftninger af personer eller organer i loebet af kontraktperioden, de meget kortfattede dokumenter vedroerende tilsyn, eller mangel paa samme, og de meget ufuldstaendige oplysninger goer det tvaertimod noedvendigt at overveje, om der ikke boer fastlaegges mere effektive fremgangsmaader for at sikre, at arbejderne udfoeres under forsvarlige betingelser.

Ydelse af driftstilskud

2.15. Forskellige tilskudsbevillinger er afsat under afsnit B4-3 vedroerende »Miljoe« paa budgettet (konto B4-3061, B4-3081 og B4-310) navnlig med det formaal at fremme repraesentative europaeiske sammenslutninger paa miljoeomraadet. Disse organers grundlaeggende rolle for kendskabet til problemerne og ivaerksaettelsen af en miljoepolitik understreges af handlingsprogrammet, og i budgettet gives der mulighed for at yde et standardbidrag til saadanne sammenslutningers virke.

2.16. Standarddriftsbidrag skal imidlertid ydes efter ensartede procedurer, uanset hvor bevillingen er opfoert, og det er ikke berettiget, at der anvendes forskellige procedurer for bidrag, der opfoeres under henholdsvis afsnit A3 og afsnit B4 paa budgettet. Kriterierne for ydelse af saadanne bidrag boer endvidere vaere klart defineret for at muliggoere en strengere udvaelgelse, og der boer foeres bedre kontrol med, hvordan de udbetalte beloeb anvendes.

2.17. Nogle kontrakter om tjenesteydelser, der opfoeres under andre bevillinger end de ovenfor anfoerte, er i virkeligheden bidrag, idet det aftalte beloeb fortrinsvis tjener til at daekke modtagerorganets indirekte administrationsomkostninger. Saadanne forhold, der fremmes af uklare forvaltningsmetoder og procedurer, boer omhyggeligt undgaas, og der boer skelnes klart mellem kontrakter om tjenesteydelser og ydelse af bidrag.

Resultaterne af projekterne: deres udnyttelse og princippet om forebyggende indgreb

2.18. Der boer paa samme maade saettes faste rammer for udnyttelsen af resultaterne af kontrakterne, udbredelsen af viden og mere generelt for at sikre, at pilotundersoegelserne eller -projekterne udnyttes. Mulighederne for praktisk udnyttelse og overgang til en operationel fase foreligger sandsynligvis paa det tidspunkt, hvor de finansierede undersoegelser eller den finansierede forskning paabegyndes, men de fremgaar ikke af de sagsakter, Retten har haft adgang til. Spoergsmaalet beroeres undertiden ved den endelige undersoegelse af arbejdet paa kontrahentens, Kommissionens tjenestegrenes eller begges initiativ. Det er imidlertid en ikke naermere fastlagt procedure, der boer forbedres betydeligt, for at der kan traeffes afgoerelser paa et velfunderet grundlag. Kvaliteten af kontraktsamarbejdet forringes, isaer for saa vidt angaar forsvarlig udnyttelse af de finansierede arbejder, hvis undersoegelsen af de modtagne dokumenter og de beslutninger, der skal traeffes paa grundlag af disse dokumenter, ofte udsaettes.

2.19. I forbindelse med vaesentlige undersoegelser, f.eks. af affaldsbehandling eller beskyttelse af alger, er sagen blevet afsluttet, uden at der er truffet beslutning om overgang til en eventuel udnyttelsesfase, uden at der er fastsat en prioriteringsraekkefoelge for fremtidige finansieringer, og uden at det er muligt at efterproeve de foranstaltninger, der er truffet, for at sikre, at de gennemfoerte arbejder ikke forbliver uudnyttede. Retten konstaterede det samme i forbindelse med forskningskontrakter, der praktisk talt har vaeret anvendt til at finansiere doktorafhandlinger, uden nogen angivelse af, hvorledes saadanne arbejder kunne anvendes i forbindelse med faellesskabsprogrammet.

2.20. Ifoelge de gaeldende bestemmelser bygger Faellesskabets aktion paa principperne om forebyggende indgreb og om, at forureneren betaler. Flere af de undersoegte kontrakter tog imidlertid fortrinsvis sigte paa udbedring og ikke paa forebyggelse.

2.21. Dette er tilfaeldet f.eks. i Italien for den stoette, der blev tildelt til fjernelse af affald og genetablering af landskabet paa Tremiti-oeerne (250 000 ECU) og Egadi-oeerne (144 800 ECU), der fortrinsvis var forurenet som foelge af stroemmen af turister eller besoegende. Det samme er tilfaeldet for stoetten til rensning af en soe i Toscanas vaadomraade, der var blevet forurenet af udslip fra omraader med ferieboliger og af goedning (200 000 ECU). I Italien blev der endvidere ydet faellesskabsstoette paa 250 000 ECU til deltagelse i koebet af en lagune i Venedig-omraadet.

2.22. Der er ingen tvivl om saadanne projekters betydning for miljoeforbedringen, men de drejer sig langt mere om rensning end om forebyggelse. Skulle de blive mere udbredte, uden at der traeffes egentlige begraensende foranstaltninger for at undgaa, at generne opstaar paa ny, vil de kun kunne bidrage til at bekraefte opfattelsen af, at forureneren ikke betaler, og at miljoeomkostningerne i forbindelse med en aktivitet ikke skal betales af den, der er ansvarlig for den paagaeldende aktivitet.

Oprettelse af databanker

2.23. Oprettelsen af og muligheden for at benytte databanker vedroerende naturlige biotoper, forureningskilder og udvikling af gener er absolut noedvendig for gennemfoerelsen af alle miljoeaktioner. Kommissionen har for at indsamle og afstemme oplysningerne oprettet en databank, som er omfattet af CORINE-programmet. Programmet skulle oprindeligt gennemfoeres paa fire aar fra januar 1985, men blev forlaenget med yderligere to aar ved Raadets beslutning (EOEF) nr. 90/150/EOEF(15)

, mens programmets samlede beloeb forhoejedes fra 4 mio. ECU til 10,5 mio. ECU.

2.24. Databanken skulle paa et ensartet grundlag for hele Faellesskabet give omkring 40 indikatorer, for saa vidt angaar naturlige biotoper og andre oekologiske elementer. Da der imidlertid forefindes meget forskelligartede oplysninger paa miljoeomraadet i medlemsstaterne, har gennemfoerelsen af programmet ofte vaeret forbundet med vaesentlige vanskeligheder. I nogle lande var oplysningerne allerede disponible, og systemet havde her fortrinsvis til formaal at sikre sammenligneligheden. I andre lande var det noedvendigt at udfoere et omfattende indsamlingsarbejde, der langt fra er afsluttet. Resultatet heraf er, at de hidtil indhentede oplysninger ofte er ufuldstaendige og burde anvendes i stoerre omfang.

2.25. Det fremgik af Rettens undersoegelser i medlemsstaterne, at der var en vis spredning af indsatsen, for saa vidt angaar oprettelsen af informationskilder. Nogle tjenester opretter detektionsnet eller databanker, undertiden med stoette fra Faellesskabets strukturfonde; de anvender ikke en koordineret fremgangsmaade eller metode, og kender end ikke eksistensen af CORINE-programmet. Der anvendes ogsaa forskellige metoder i forbindelse med luftfotografering, der finansieres af Faellesskabet, uden at der foreligger nogen begrundelse for disse afvigelser, og uden at der er etableret forbindelse med det institut i Ispra, der er specialiseret i telemaaling.

2.26. Der boer goeres en mere effektiv indsats for at lette adgangen til disponible oplysninger og fremme udnyttelsen heraf. Dette kunne isaer ske ved udarbejdelse og udsendelse af oversigter over eksisterende databanker. Flere eksperter eller specialiserede organisationer har under Rettens revision understreget, at et vaesentligt antal undersoegelser finansieres af Kommissionen, men at de rapporter, der er et resultat heraf, kun i begraenset omfang er tilgaengelige for offentligheden, selv om Faellesskabet selv har vedtaget et direktiv for at sikre fri adgang til miljoeoplysninger(16)

. Der er i oevrigt ikke tilstraekkelig kontakt til Faellesskabernes Statistiske Kontor.

2.27. CORINE-programmets gennemfoerelsesperiode, der blev fastsat ved Raadets beslutning, udloeb ved udgangen af 1990, uden at der var truffet bestemmelser med hensyn til, hvad der videre skulle ske med arbejderne. Den videre indsamling og ajourfoeringen af de indsamlede data skulle normalt overdrages Det Europaeiske Miljoeagentur, der imidlertid ikke er oprettet endnu. I mellemtiden risikerer de indsamlede oplysninger at miste deres aktualitet og dermed deres interesse.

TREDJE KAPITEL

Finansielle instrumenter med strukturelt sigte og miljoeet

Procedurernes udvikling

3.1. Retten bemaerkede ved sine undersoegelser ingen maerkbar fremgang paa nationalt plan siden strukturfondsreformen i de procedurer, der skal goere det muligt i stoerre omfang at tage hensyn til miljoeproblemer ved udarbejdelsen af programmerne.

3.2. Det er fortrinsvis tjenester med ansvar for regionaludvikling, landbrug og beskaeftigelse, der hver paa deres respektive omraade deltager i udformningen af planer m.v. (udviklingsplaner, faellesskabsstoetterammer, operationelle programmer). I de fleste af de besoegte lande og regioner var de myndigheder, der var kompetente paa miljoeomraadet, ikke formelt blevet hoert i forbindelse med forberedelsen af programmerne.

3.3. Dette var tilfaeldet i Nederlandene og i Tyskland, hvor den paagaeldende myndighed i reglen ikke var blevet informeret, eller foerst blev det efterfoelgende som et led i den almindelige udveksling af oplysninger mellem ministerielle kontorer. Undertiden fandt der forudgaaende hoeringer sted, som det var tilfaeldet i Saarland, men den vedroerte naermest kun omkostningsberegninger og analyser af visse tekniske aspekter.

3.4. I Tyskland foretager forbundsmiljoekontoret forudgaaende vurdering af nationale planer vedroerende fysisk planlaegning fra det ansvarlige ministerium. Planer udarbejdet af Forbundsoekonomiministeriet eller Forbundsministeriet for Landbrug vedroerende omraader, der er stoetteberettigede inden for rammerne af Faellesskabets strukturfonde, er derimod ikke blevet vurderet, end ikke naar Forbundsrepublikken deltog i finansieringen, som f.eks. i forbindelse med de nye delstater. I Det Forenede Kongerige deltog de ministerielle kontorer med ansvar for miljoebeskyttelse heller ikke i planlaegnings- og beslutningsprocedurerne, for saa vidt angaar Faellesskabets strukturforanstaltninger.

3.5. Paa de forskellige administrative niveauer, hvor myndighederne deltager i gennemfoerelsen af faellesskabsprocedurerne, er der isaer paa miljoeomraadet ofte vanskeligheder i forbindelse med forberedelsen som foelge af instrumenternes manglende tilpasning og kompetencekonflikt eller mangel paa kompetence. Ofte sidder de ikke inde med den viden og raader ikke over de tekniske midler, der er noedvendige for at kunne vurdere de finansierede initiativers indflydelse paa miljoeet. Tilsynsudvalgene er ofte for passive og griber kun lejlighedsvis ind. Der er efterhaanden saa mange og indviklede bestemmelser, at mange private eller offentlige organer ikke har kendskab til dem eller ikke er i stand til at anvende dem. Retten maatte ved undersoegelser i regionerne i flere medlemsstater selv give de kontorer, der havde ansvaret for forberedelsen af programmerne, oplysninger om forskellige gaeldende faellesskabsbestemmelser vedroerende miljoebeskyttelse og om indholdet heraf.

Programmernes indhold

3.6. Der tages dog i hoej grad hensyn til miljoeproblemer i de operationelle programmer, og som allerede anfoert er en stor del af finansieringerne beregnet paa aktioner, der beskrives som miljoeforbedrende.

3.7. Aktionernes omfang er faktisk vokset i forbindelse med fordoblingen af fondene, men aendringerne i interventionsformerne og -maaderne er mere begraensede. Stoerstedelen af de foranstaltninger, der angives at hoere til miljoeomraadet, er identiske med de aktioner, der allerede tidligere blev finansieret under en anden betegnelse eller i en anden form, nemlig infrastrukturprojekter inden for behandling af spildevand eller affald, skovarbejder, beskyttelse af jordbunden.

3.8. Ofte drejer det sig mere om foranstaltninger til stoette af udviklingen af aktiviteter end om aktioner, hvori der tages hensyn til politikken vedroerende bekaempelse af kilderne til gener. Der laegges saerlig vaegt paa det udbedrende aspekt, som ikke er adskilt fra det forebyggende aspekt, og der gives ikke mange oplysninger om aktionernes forventede indvirkning. Der gives meget generelle oplysninger om de planlagte aktioner og de paagaeldende teknikker, hvilket ofte indebaerer, at der fastsaettes forskellige eller indbyrdes modstridende retningslinjer for aktionerne og deres gennemfoerelse.

3.9. Dette er tilfaeldet, naar de planlagte affaldsbehandlingssystemer kan vaere alt fra kontrolleret nedgravning eller forbraending til pyrolyse- eller forgasningsmetoder, naar saavel behandlet som ubehandlet vand kan sendes igennem kloaksystemer, eller naar foranstaltninger vedroerende beskyttede omraader kan omfatte opfoerelse af hoteller eller andre former for servicefaciliteter uden naermere specifikationer.

3.10. Der er anvendt vaesentlige beloeb til finansiering af undergrundsbanenet. For saa vidt angaar undergrundsbanen i Athen, blev det samlede stoettebeloeb (178 mio. ECU) afsat med henblik paa miljoebevarelse og ikke med henblik paa udvikling af transportmidler. Investeringen skal bidrage til at begraense stigningen i biltrafikken og luftforureningen og vil saaledes faa en positiv indflydelse paa miljoeet. Denne indflydelse er imidlertid begraenset, hvis den ikke indgaar i en samlet politik vedroerende trafik i byomraader, eftersom mange byer med undergrundsbaner stadig har forureningsproblemer som foelge af stoej og udstoedningsgas fra bilerne, trafikpropper og parkering. Men programmerne indeholder intet egentligt overordnet princip af denne art. Det fremgik f.eks. ved Rettens undersoegelse af en bilinspektionscentral, at selv om et vaesentligt antal biler ikke overholdt forbraendingsnormerne, blev de koeretoejer, der skulle kontrolleres i omraadet, ikke registreret omhyggeligt. Kontrollen, der skulle gennemfoeres hvert andet aar, blev endnu ikke foretaget saerlig systematisk.

3.11. Der er ogsaa paa andre niveauer risiko for indbyrdes modstridende virkninger. Et operationelt program for en region i Mezzogiorno omfatter opfoerelse af store og mellemstore hoteller med i alt 1 000 senge ved en bugt, der anses for at have et stort turistpotentiale, selv om der generelt goeres opmaerksom paa de skader, der er sket i kystomraaderne som foelge af urbaniseringsprocessen. Initiativet sigter paa at forbedre mulighederne for hotelindkvartering i omraadet i forhold til andre omraader med bedre faciliteter.

3.12. Omvendt fremhaeves i mange programmer de negative konsekvenser af, at omraader inde i landet forsoemmes, isaer for saa vidt angaar vedligeholdelse af naturomraader. Alligevel er der ikke planlagt mange aktioner til fordel for saadanne omraader, som dog er blandt de omraader, der har flest problemer som foelge af regional uligevaegt. Paa samme maade vedroerer kun faa foranstaltninger energibesparelser eller vedvarende eller alternative energikilder, selv om de vanskelige forsoeg i forbindelse med de kvotefri energiprogrammer og VALOREN-programmet(17)

kunne fortjene en bedre udvikling. Kun en meget lille del af foranstaltningerne vedroerer uddannelse i miljoespoergsmaal.

Forbindelsen mellem investeringer og miljoebevarelse

3.13. Selv om der udvises stoerre forstaaelse og interesse for miljoeproblemer, er forholdet mellem finansieringerne og noedvendigheden af at bidrage til bevaringen af miljoeet stadig daarligt, baade for saa vidt angaar procedurer og programmernes indhold. Der er en reel risiko for, at ivaerksaettelsen af programmerne direkte og indirekte bidrager til oegede gener og i det mindste delvist er kilden til nye vanskeligheder, der senere vil noedvendiggoere vanskelige og dyre interventioner.

3.14. De paagaeldende regionale myndigheder laegger mere vaegt paa noedvendigheden af arbejder eller investeringer med henblik paa at begraense forureningen end paa helhedsloesninger, der lige saa meget skulle sikre, at der ikke ad anden vej udoeves aktiviteter paa betingelser, der bidrager til at oedelaegge miljoeet, eller som forvaerrer forureningen. Den adskillelse af kompetenceomraader, der i nogle tilfaelde er konstateret mellem tjenester, der beskaeftiger sig med miljoespoergsmaal, og som er ansvarlige for forvaltning af ENVIREG-programmet, og afdelinger f.eks. for offentlige anlaegsarbejder, der har ansvaret for forvaltningen af de oevrige infrastrukturprogrammer, udgoer bestemt ikke noget eksempel paa en helhedsloesning. En saadan adskillelse har gjort det muligt at styrke miljoetjenesters indflydelse paa visse investeringer, men den understreger ligeledes den opfattelse, at der kun ved en del af programmerne tages hensyn til miljoeet.

3.15. Ved gennemfoerelsen af investeringer sikres ikke noedvendigvis disses forventede indvirkning paa miljoebeskyttelsen, isaer ikke under hensyntagen til betingelserne for udnyttelse eller drift. Der er bygget mange vandrensningsanlaeg i landkommuner, hvortil der er ydet stoette fra strukturfondene. Men i nogle regioner udnyttes de fleste af disse anlaeg ikke, da de paagaeldende kommuner ikke har midler til at sikre vedligeholdelsen og driften. Anlaeg, der kan betjene flere landsbyer, ville sandsynligvis have vaeret en bedre loesning.

3.16. For at kende luftkvaliteten i industriomraader har en region i Mezzogiorno oprettet et net med omkring tredive overvaagningsposter, som goer det muligt at foelge udviklingen i et bestemt antal af luftens bestanddele. Det operationelle program, der finansieres af strukturfondene, omfatter en udvidelse af nettet til byomraader. Anlaegget giver tidstro oplysninger, men det er kun planlagt, at det skal anvendes til at stoette programmeringen. Det har ingen anden mere umiddelbar beskyttelses- eller interventionsfunktion, idet disse aspekter ikke hoerer ind under den tjeneste, der forvalter systemet.

3.17. Retten undersoegte et »Business Innovation Center« (B.I.C.), der af Kommissionen og den paagaeldende region havde faaet paalagt at forvalte forskellige former for stoette i henhold til et operationelt program til fordel for smaa og mellemstore virksomheder. Det fremgik af undersoegelsen, at miljoespoergsmaal kun beroertes i forbindelserne mellem centeret og modtagervirksomhederne, hvis den paagaeldende virksomhed specielt anmodede herom. B.I.C.-nettet kunne goeres mere bevidst om de finansierede initiativers foelger for miljoeet og om bekaempelsen af gener.

3.18. Selv naar investeringerne vedroerer praecise foranstaltninger, sikres gennemfoerelsen af disse foranstaltninger ikke altid. Sagen vedroerende faellesskabsstoette til opfoerelse af en daemning paa Aoos-floden i Epirus blev afsluttet i 1991, selv om de 30 000 traeer, det efter undersoegelsen af projektets virkning blev besluttet at plante, endnu ikke var plantet.

3.19. Ifoelge en almindelig bestemmelse i kontrakterne vedroerende globallaan, der ydes af Kommissionen inden for rammerne af EKSF, skal de projekter, der finansieres ved hjaelp af disse globallaan, vaere i overensstemmelse med nationale bestemmelser og faellesskabsbestemmelser paa miljoeomraadet(18)

. Det fremgik ved Rettens undersoegelser i flere lande, at bestemmelsen saa godt som ikke anvendtes, og at den ikke var gentaget i kontrakter vedroerende finansiering af projekterne. Retten rettede forespoergsel til nogle finansielle institutioner, der handlede som mellemled, og de oplyste, at de ikke havde vaeret opmaerksomme paa, at der fandtes en saadan betingelse i kontrakten. De henledte opmaerksomheden paa, at en saadan kontrol ville vaere meget omkostningskraevende. I andre forbindelser mente de, at lovbestemmelserne burde vaere tilstraekkelige, hvilket indebaerer, at kontraktbestemmelsen mister enhver betydning.

3.20. Der er saaledes ikke en tydelig sammenhaeng mellem de finansierede investeringer og miljoebevarelsen i forbindelse med de aktioner, der stoettes af de finansielle instrumenter med strukturelt sigte. Selv om der vedtages nogle initiativer med dette sigte, er tilsynet hermed og kontrollen med den faktiske indvirkning utilstraekkelig. I oevrigt genfindes de forebyggende eller afskraekkende aspekter naesten ikke i forvaltningen af fondene, og i praksis er der ikke truffet foranstaltninger med henblik paa at faa bedre kendskab til og tage hensyn til miljoeomkostningerne ved de finansierede foranstaltninger. De rapporter om stedlige kontroller, Retten har haft adgang til, vedroerer yderst sjaeldent problemerne i forbindelse med bekaempelse af gener.

Risiko for, at andre investeringsprojekter faar negativ indvirkning paa miljoeet

3.21. Rettens undersoegelse af aktioner, der er gennemfoert med stoette fra Faellesskabets strukturfonde, viser, at der endnu boer ske vaesentlige fremskridt for at undgaa, at de finansierede projekter medfoerer en forringelse af miljoeet, eller for at sikre, at de i det mindste ikke har vaesentlige negative foelger. De tilfaelde, Retten bemaerkede, og som er omhandlet i det foelgende, vedroerer fortrinsvis investeringer, der er truffet beslutning om inden for rammerne af tidligere retsforskrifter. Da der siden da imidlertid kun er indfoert faa aendringer i forvaltningsbetingelserne og interventionsformerne for i hoejere grad at tage hensyn til miljoeaspektet, kan man frygte, at samme forhold gentages fremover.

3.22. Arbejder i havnen i Thessaloniki, der finansieredes inden for rammerne af De Integrerede Middelhavsprogrammer, vedroerte uddybning af havnebassinerne og udrensning af de omkringliggende arealer. Da der ikke i rette tid blev gennemfoert forundersoegelser, var der paa det tidspunkt, hvor arbejdet skulle paabegyndes, ikke truffet beslutning om, hvad der skulle ske med de 3-4 millioner m3 forurenet slam fra udgravningerne. Det var hensigten at haelde det ud i bugten, hvilket ville medfoere yderligere oedelaeggelse af det allerede staerkt truede plante- og dyreliv.

3.23. Ligeledes i Thessaloniki finansieredes der inden for rammerne af samme program montering af specialfiltre beregnet paa at daempe stoejen og begraense stoevemissionen fra et jern- og staalvaerk. Projektet blev gennemfoert som planlagt, men det opsamlede stoev blev opbevaret i et lokale i virksomheden og derefter fordelt i lag paa naerliggende omraader.

3.24. I Sachsen-Anhalt omfattede undersoegelsen to projekter vedroerende henholdsvis anlaeg af et industriomraade og opfoerelse af et anlaeg til behandling og destruktion af brugte jernbanesveller i beton. I forbindelse med det foerste projekt ville stoetten blive tildelt paa betingelse af, at der fandtes en loesning paa behandlingen af spildevand. Stoetten blev dog udbetalt, uden at der blev taget hensyn til dette punkt, og uden at der blev fastsat saerlige forpligtelser paa dette omraade.

3.25. For saa vidt angaar jernbanesvellerne, blev miljoe- aspekterne ikke undersoegt naermere, inden finansieringsafgoerelsen blev truffet, men projektetbeskrivelsen omfattede et system til deponering af saerligt affald. Ved besoeget paa stedet blev det bekraeftet, at projektet er placeret i et drikkevandsbeskyttelsesomraade, og at resterne fra de kemiske stoffer, svellerne blev sproejtet med for at hindre plantevaekst, risikerer at sive ned i jorden, isaer ved nedboer. Imidlertid fandtes der ingen spor af et system til fjernelse af saerligt affald eller til at udskille olieholdige rester. Paa trods af, at der var monteret et filter, var der stadig meget stoej og stoev.

3.26. To besoegte landbrugsbedrifter i Noord-Brabant (Nederlandene) har modtaget stoette til investeringer med henblik paa miljoebeskyttelse og naermere bestemt til opfoerelse af moderne stalde med et system til oplagring af staldgoedning i seks maaneder. I de gamle stalde kunne goedningen kun opbevares i to uger, og ifoelge nye bestemmelser i Nederlandene er det forbudt at sprede staldgoedning paa markerne. Det foerste projekt var rigtigt nok en investering med henblik paa at erstatte tidligere anlaeg og giver ikke anledning til bemaerkninger. Det andet projekt var derimod tydeligt et led i en udvikling af driften, en foroegelse af antallet af dyr og saaledes af produktionen af staldgoedning, hvilket burde have gjort, at der ikke kunne tildeles stoette med henblik paa miljoebeskyttelse.

3.27. I en ansoegning om stoette til et mineprojekt i Spanien erklaeredes det, at investeringen var »uden negative foelger«, selv om det i virkeligheden medfoerte rydning af et stort skovareal og forurening af store vandmaengder. Ved en beslutning truffet af den paagaeldende region i 1986 fik virksomheden paabud om at plante nye traeer, men dette var endnu ikke gennemfoert i 1989, der er det sidste aar, der er omfattet af en rapport. Spildevandet behandles ikke, men opbevares i to kunstige bassiner, og der er ikke truffet nogen afgoerelse, for saa vidt angaar bundfaldet. I de kvartalsvise opgoerelser fra virksomheden til de regionale myndigheder angives meget lave maengder af giftstoffer i spildevandet. Disse angivelser afkraeftes af analyser af proever, virksomheden selv har udtaget, foer og efter vandet var loebet gennem minen. Analyserne viser, at maengden af giftstoffer er ca. to gange stoerre, naar vandet loeber ud af minen.

3.28. Retten har ogsaa bemaerket problemer med forurenet vand i forbindelse med et mineprojekt, der blev finansieret af EKSF i Det Forenede Kongerige, og som endnu ikke omfattede et vandrensningsanlaeg. For at undgaa forurening af overfladevandet bestraebte virksomheden sig paa at opbevare det forurenede vand i gamle, ikke laengere udnyttede kulgange, hvor der ikke des mindre var risiko for forurening af grundvandet.

FJERDE KAPITEL

Beskyttelse af kvaliteten af miljoeet

Undersoegelse af en raekke lokale tilsynsenheder

4.1. Retten har under sine undersoegelser i en raekke regioner i medlemsstaterne haft lejlighed til at kontakte lokale tjenester med ansvar for kontrol med affald og spildevand, og i almindelighed kontrol med overholdelsen af de begraensninger eller vaerdigraenser, der er fastsat i forbindelse med gener. I nogle medlemsstater er der oprettet saerlige inspektionstjenester paa miljoeomraadet, som navnlig varetager saerlige opgaver, saasom tilsyn med beskyttede vandloeb eller omraader. Forureningskontrol varetages dog generelt af saerlige tjenester inden for hygiejne- og hygiejnekontrolomraadet. Det er ofte tjenester, som har andre hoejt prioriterede opgaver, saasom tilrettelaeggelse af sundhedspleje, og som ikke er blevet tilpasset efter det komplekse og specifikke arbejde, der skal udfoeres paa miljoeomraadet. Der foretages kun meget sjaeldent »miljoe- orienteret revision«, som bestaar i, at en uafhaengig ekspert afgiver erklaering om, at aktiviteterne i den virksomhed, han har undersoegt, er i overensstemmelse med gaeldende miljoebestemmelser.

4.2. I nogle lokale kontrolenheder, som Retten besoegte i Mezzogiorno, blev der hovedsagelig foretaget kontrol paa foranledning af saerlige anmodninger eller som foelge af sager, der havde vaeret genstand for offentlig debat. Der blev praktisk taget ikke foretaget kontrol med luftkvaliteten. Med hensyn til vandkvaliteten, var periodiske kontroller med spildevand ved at blive indfoert. Denne kontrol omfattede dog udelukkende kendte udledningssteder paa grundlag af en fortegnelse, der var udarbejdet efter indberetninger i de senere aar. Der forefandtes ingen mere udfoerlig fortegnelse, og der blev ikke foretaget undersoegelser af eventuel regelstridig udledning. Der blev end ikke foretaget kontrol med firmaer specialiseret i opsamling og transport af forurenede vaesker, hvilket indebar en risiko for, at en del af de transporterede vaesker svigagtigt blev ledt ud i de offentlige kloakker.

4.3. Ifoelge en italiensk lov af 1988 skal der udarbejdes en fortegnelse over industriaffaldspladser og -affald, og de paagaeldende virksomheder skal hvert aar indberette om produceret affald. I en af de regioner, Retten aflagde besoeg, blev det anslaaet, at der var modtaget 10 % af de indberetninger, der skulle have vaeret indsendt. Nogle virksomheder er ikke bekendt med denne forpligtelse eller har daarligt kendskab til produkterne, andre foretraekker ikke at reagere. Den paagaeldende forvaltning tolererer denne situation, fordi den ikke kan efterproeve flere indberetninger, og isaer fordi den ikke ville kunne soerge for behandling af alt det paagaeldende affald, hvis der blev indgivet indberetning herom. Den disponible behandlingskapacitet, i reglen ved forbraending, er anslaaet til ca. 25 % af den noedvendige kapacitet, og etableringen af yderligere anlaeg er ikke forbundet med finansielle problemer, men med problemer med hensyn til deres placering. Der goeres konsekvent indsigelse mod valg af nye behandlingssteder. Regionen raader ikke over et saerligt anlaeg til behandling af hospitalsaffald, som er anslaaet til at udgoere lidt mere end 30 000 tons pr. aar.

4.4. Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet(19)

har givet anledning til mange klager, parlamentsforespoergsler og retssager i forbindelse med manglende eller ukorrekt anvendelse - herunder det forhold, at vurderingerne af projekternes indvirkning ofte foretages paa bygherrens egen foranledning og ikke paa foranledning af en uafhaengig enhed. I bilag I til direktivet, som skulle vaere gennemfoert inden den 3. juli 1988, er - med forbehold af enkelte saerlige tilfaelde - opregnet de typer af investeringer, i forbindelse med hvilke der obligatorisk skal foretages en vurdering af dets indvirkning paa miljoeet, ledsaget af foranstaltninger med henblik paa offentliggoerelse og hoering af de interesserede parter. I bilag II er anfoert de former for investeringer, i forbindelse med hvilke medlemsstaten selv kan afgoere, om der skal foretages en vurdering.

4.5. Dette direktiv er ivaerksat i meget begraenset omfang. I flere medlemsstater er kun bilag I blevet gennemfoert. Man har i oevrigt anset, at direktivet ikke skulle gaelde for projekter, der var truffet beslutning om paa det tidspunkt, hvor de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelsen af direktivet blev truffet. Dette gjaldt ogsaa stoerre infrastrukturinvesteringer, saasom daemninger eller jernbaner med en maerkbar indvirkning paa miljoeet. Endvidere anvendes direktivet ofte kun paa nye investeringer, bortset fra omstruktureringsprojekter, selv om f.eks. udvidelsen af en vej i et omraade med bymaessig bebyggelse eller dens omdannelse til en vej med mere hurtiggaaende trafik kan faa forfaerdelige foelger.

Det forebyggende aspekt og princippet om, at forurener betaler

4.6. Ivaerksaettelsen af miljoedirektiverne sker langsomt og er behaeftet med mange mangler. Det er under disse omstaendigheder tvivlsomt, om disse direktiver alene kan vaere afgoerende for en vaesentlig holdningsaendring paa miljoeomraadet. Selv naar der sker en egentlig bevidstgoerelse omkring miljoespoergsmaal, og det er almindeligt erkendt, at der skal traeffes foranstaltninger, er konkrete aendringer af forholdene mindre maerkbare. Der kan derfor forekomme et stadig mere udpraeget misforhold mellem de foranstaltninger, der skal til for at beskytte levevilkaarene og naturens ressourcer, og dem, det faktisk besluttes at gennemfoere. I betragtning af det tempo, hvormed direktiverne gennemfoeres, og uanset at der goeres en tydelig indsats, kan det vare et par generationer, foer processen er helt afsluttet.

4.7. Forholdene kan forbedres ved, at der gennemfoeres vaesentlige ledsageforanstaltninger, der sikrer, at incitamenter og begraensede aspekter foerer til egentlige resultater. I en henstilling fra Raadet af 3. marts 1975(20)

om paaligning af omkostninger og de offentlige myndigheders indgriben paa miljoeomraadet, hedder det klart: »Naar forurenerne skal baere omkostningerne ved bekaempelse af den forurening, som de foraarsager, tilskyndes de til at nedsaette forureningen og til at soege mindre forurenende produkter og teknologi, hvilket muliggoer en mere rationel anvendelse af miljoeressourcerne; desuden opfyldes kravet om effektivitet og retfaerdighed.«

4.8. Kun faa foranstaltninger er blevet vedtaget med dette sigte, og det er endvidere noedvendigt med mere avancerede teknikker for bedre at faa kendskab til og kunne bestemme de miljoemaessige omkostninger ved aktiviteterne og sikre, at der tages hensyn hertil. Er dette ikke tilfaeldet, kan transaktioner og investeringer - selv med stoette fra Faellesskabet - vise sig at give anledning til fremtidige omkostninger for de enheder, der nyder godt heraf, og medfoere, at der maa finanseres nye foranstaltninger for at afhjaelpe de negative virkninger af tidligere eller samtidige foranstaltninger.

Gennemfoerelsen af miljoedirektiverne

4.9. Gennemfoerelsen af miljoedirektiverne ved nationale retsregler sker med forsinkelse og er forbundet med vaesentlige problemer. Nogle medlemsstater er ikke i stand til at fremsende de noedvendige oplysninger og dokumenter. I en lang raekke tilfaelde er direktiverne ikke blevet gennemfoert inden for de fastsatte frister, i andre tilfaelde er de gennemfoert forkert eller ikke fuldstaendigt. Gennemfoerelsen kraever, at de lokale myndigheder foretager studier og undersoegelser og ivaerksaetter procedurer af specialiseret teknisk art, som de ikke altid er i stand til at gennemfoere paa tilfredsstillende maade med den fornoedne forberedelse. Kompetencefordelingen indebaerer, at der skal vedtages et stadig stigende antal retsakter, og oeger risikoen for afvigende udformninger eller fortolkninger.

4.10. Direktiverne giver Kommissionen relativt faa muligheder for at gribe ind over for de problemer, gennemfoerelsen i medlemsstaterne er forbundet med. I ca. 100 tilfaelde er der anlagt sag for EF-Domstolen, og det fremgaar af mange sager, at de paagaeldende medlemsstater ikke har givet de oenskede oplysninger eller ikke har truffet de noedvendige foranstaltninger for at gennemfoere direktiverne inden for fristerne, og at de derved ikke havde opfyldt de forpligtelser, der paahviler dem i henhold til Traktaten. Saadanne domme foerer imidlertid ikke noedvendigvis til en hurtigere og mere fuldstaendig gennemfoerelse af de paagaeldende bestemmelser, og der er tilfaelde, hvor der gentagne gange er afsagt dom om samme type overtraedelse.

4.11. Raadet har i alt vedtaget ca. 90 direktiver, og heri er ikke medregnet de aendringer og tilpasninger, der navnlig er noedvendige for at tage hoejde for udviklingen i teknikker og forskellige former for gener. Uanset det store antal tekster er samtlige forureningskilder langt fra daekket ind. For saa vidt angaar Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe(21)

, har Raadet i en resolution taget en liste udarbejdet af Kommissionen til efterretning. Listen omfatter omkring 130 prioriterede stoffer, hvis udledning forudsaetter meddelelse af forudgaaende tilladelse fra den kompetente myndighed i medlemsstaten. Endvidere skal visse graensevaerdier, der skal vedtages af Raadet, overholdes. Af disse 130 stoffer prioriterer Kommissionen de 21 hoejst. I 1991, dvs. 15 aar efter direktivets vedtagelse, var der fastsat graensevaerdier for 17 af de 130 stoffer, heraf for 12 af de 21 prioriterede. For saa vidt angaar de oevrige stoffer, har Kommissionen ikke forelagt Raadet flere forslag om fastsaettelse af graensevaerdier, men i februar 1990 forelagde den et forslag om aendring af direktivet, som aldrig er blevet vedtaget. Forslaget gik ud paa at aendre afstemningssystemet fra enstemmighed til et system, hvor afgoerelser traeffes med kvalificeret flertal, for saa vidt angaar fastsaettelse af graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger.

4.12. Som foelge af stoerrelsen af tjenestegrenene og fordelingen af opgaverne i GD XI foregaar gennemfoerelsen af direktiverne og kontrollen hermed langsomt og er utilstraekkelig, og der boer fastlaegges en bedre struktureret strategi, som i hoejere grad omfatter andre af Kommissionens aktionsmidler. Dette gaelder isaer interventioner med strukturelt sigte og princippet om, at forureneren betaler. Det er saerdeles vaesentligt, at der vedtages direktiver, saaledes at der fastsaettes et retsgrundlag og defineres standarder og fremgangsmaader paa miljoeomraadet. Det er dog ret omsonst at fastsaette normer, som i vid udstraekning ikke anvendes, og der burde sikres en bedre ligevaegt mellem de to aspekter, udarbejdelse af direktiver og kontrol med deres anvendelse.

4.13. I saavel Kommissionen som medlemsstaterne forvaltes nogle direktiver, der har en direkte og vaesentlig indvirkning paa bevarelsen af miljoeet, udelukkende ud fra oensket om at tilnaerme de nationale lovgivninger vedroerende produktionsvilkaarene i en bestemt industrisektor og dermed om at bidrage til virkeliggoerelsen af det indre marked. Dette gaelder visse stoejgener og for eksempel Raadets direktiv 78/1015/EOEF af 23. november 1978(22)

om tilladt stoejniveau og udstoedningsanlaeg for motorcykler, selv om disse faktorers betydning for miljoeet er aabenbar. Retten har ved en undersoegelse i Kommissionens GD III, som er ansvarligt for forvaltningen af dette direktiv, ikke kunnet faa udleveret en oversigt over anvendelsen af direktivet og heller ikke en vurdering af resultaterne. I medlemsstaterne er det de tjenester, der giver tilladelse til ibrugtagning eller har ansvaret for teknisk kontrol, som har det tilsvarende ansvar. Det er i reglen muligt i handelen frit at koebe reservedele, hvis stoejmaessige karakteristika ikke er i overensstemmelse med direktivets graensevaerdier. Det kan endvidere bemaerkes, at for saa vidt angaar Raadets direktiv 84/538/EOEF af 17. september 1984 om det tilladte stoejniveau for plaeneklippere, er det GD XI, der er kompetent, uden at det umiddelbart fremgaar, paa grundlag af hvilke kriterier denne ansvarsfordeling er foretaget. Endelig er Generaldirektoratet for Landbrug(23)

ansvarligt for forvaltningen af direktiverne om anvendelse af plantebeskyttelsesmidler og om oekologisk landbrug.

KONKLUSION OG HENSTILLINGER

5.1. Faellesskabets indsats paa miljoeomraadet er blevet vaesentligt udvidet inden for de seneste aar, og dens indflydelse goer sig gaeldende inden for naesten alle aspekter ved forureningsbekaempelse og beskyttelse af naturens ressourcer. Denne indsats, der blev fastsat ved Den Faelles Akt af 1986, er blevet udvidet og styrket ved Maastricht-Traktaten af 1992.

5.2. Miljoedirektiverne er det vaesentligste middel som et led i Faellesskabets forebyggende indsats for at bevare miljoeet. De er dog blevet gennemfoert langsomt, og der er en betydelig forskel paa det gaeldende regelsaet og dettes gennemfoerelse i praksis. I mellemtiden kan forholdene forvaerres, og selv de fremskridt, der er sket inden for nogle sektorer, kan oedelaegges som foelge af den forringelse, der konstateres paa andre omraader.

5.3. Selv om der er gjort en betydelig indsats paa dette omraade, er det tvivlsomt, om miljoedirektiverne, efterhaanden som de gennemfoeres, kan vaere tilstraekkelige til, at der sker vaesentlige holdningsaendringer paa miljoeomraadet. Det er derfor afgoerende, at de stoettes af andre initiativer med henblik paa at tilskynde til at begraense forureningen, og at de oevrige disponible aktionsmidler i stoerre omfang kan bidrage til opnaaelse af de forventede virkninger af direktiverne - og at de isaer ikke modvirker dem.

5.4. Strukturfondenes maalsaetninger skal soeges opfyldt under iagttagelse af Faellesskabets miljoepolitik. Dette krav er fastsat i retsforskrifterne, men det er desuden en pligt til at sikre en forsvarlig forvaltning, hvis det skal undgaas, at de finansierede foranstaltninger senere bliver kilden til problemer og omkostninger, som vil belaste den fremtidige udvikling af de paagaeldende politikker. Der skal ske mange fremskridt i denne henseende for at udligne indbyrdes modstridende virkninger, og der skal goeres en mere engageret indsats, der giver sig udslag i konkrete resultater i retning af en begraensning af gener. En for stor andel af EF-stoetten gaar til foranstaltninger, der vedroerer rensning, mens forebyggelse af forureningskilder ikke indtager en fremtraedende plads i de finansierede programmer og projekter. Hvis hovedvaegten ikke laegges paa forebyggende indgreb, vil selv de indgreb, der tager sigte paa at udbedre skaderne, ikke faa varige foelger. Det samme boer gaelde for de foranstaltninger, der gennemfoeres med stoette fra de nye instrumenter, der er besluttet oprettet, herunder isaer Samhoerighedsfonden.

5.5. GD XI boer goere en stoerre koordineringsindsats for at undgaa, at interventionerne spredes, og for at sikre, at de forskellige aktioner bliver komplementaere og dermed mere effektive. I de fleraarige programmer boer der fastsaettes konkrete maalsaetninger, der kan opgoeres i tal. Det skal endvidere fastsaettes, hvilke midler der skal ivaerksaettes for at virkeliggoere disse maal.

5.6. Med hensyn til projekter finansieret over miljoebevillingerne, boer der stilles strengere krav til fastsaettelsen, udvaelgelsen og godkendelsen af de arbejder, der skal gennemfoeres. Dette boer ske ved noeje overholdelse af udbudsprocedurerne. Det finansielle tilsyn med kontrakterne boer forbedres vaesentligt, og resultaterne af arbej- derne boer udnyttes systematisk. Gentagen finansiering af aktiviteter, som foerer til begraensede faktiske resultater, burde i hoejere grad undgaas. Tilsyn med foranstaltningerne og evaluering af deres faktiske virkning udgoer vaesentlige operationelle aspekter ved interventionen, og det forekommer derfor ikke berettiget at overdrage saadanne opgaver til firmaer, der fungerer som mellemled.

5.7. Der boer foreligge bedre oplysninger om det finansielle omfang af Faellesskabets indsats, som der ikke er afstukket praecise og fuldstaendige graenser for. Denne svaghed goer det vanskeligt at koordinere foranstaltningerne inden for de forskellige sektorer, og det er vanskeligt at faa et overblik over resultaterne af forvaltningen. Der mangler isaer enhver form for dokumentation om de forskellige aspekter af den finansielle virksomhed paa miljoeomraadet, som kunne vidne om en global metode paa dette omraade.

5.8. For saa vidt som den forebyggende indsats og udbedringen af miljoeskader ved kilden ikke er tilstraekkelige, boer man naa frem til en bedre hensyntagen til miljoeomkostningerne ved foranstaltningerne. Dette er den grundlaeggende betingelse for en mere effektiv beskyttelse af miljoeet, og ogsaa her er der lang vej tilbage. Miljoeomkostningerne kan ikke konsekvent baeres af samfundet, men boer i hoejere grad baeres af dem, der foraarsager dem. Anvendelse af princippet om, at forureneren betaler, boer ligge til grund for en vaesentligere andel af Faellesskabets finansieringer. Dette princip er klart fastsat i retsforskrifterne, men det kan kun faa en afskraekkende eller oplysende virkning, hvis det omsaettes i praksis.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg paa moedet den 18. juni 1992.

Paa Revisionsrettens vegne Aldo Angioi Formand

Tabel 3 - Bevillinger under afsnittet vedroerende »Miljoe« paa budgettet og deres udnyttelse (1)

(ECU)

Forpligtelser Betalinger

Budgetpost Endelige disponible bevillinger Indgaaet i loebet af regnskabs- aaret % Endelige disponible bevillinger Betalinger %

1986 ACE 6610+6611 6 704 769 5 745 923 85,7 3 450 000 1 031 966 29,9

CORINE 6603+6614 3 213 500 2 999 581 93,3 1 200 000 990 937 82,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 580 000 1 224 797 77,5 1 630 000 727 505 44,6

Andre Diverse 19 401 194 14 406 538 74,3 15 470 325 11 241 643 72,7

30 899 463 24 376 839 78,9 21 750 325 13 992 051 64,3

1987 ACE 6610+6611 3 710 168 3 602 568 97,1 5 820 108 3 906 449 67,1

CORINE 6603+6614 1 416 483 1 411 487 99,7 1 523 300 1 273 300 83,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 885 450 1 822 152 96,6 1 285 450 535 629 41,7

Andre Diverse 31 269 715 29 268 850 93,6 23 038 150 16 773 439 72,8

38 281 816 36 105 057 94,3 31 667 008 22 488 817 71,0

1988 ACE 6600 5 168 196 5 159 286 99,8 3 100 000 2 824 765 91,1

CORINE 6601 2 000 000 1 998 570 99,9 1 200 000 1 115 825 93,0

MEDSPA 6610 (2) 3 431 438 3 390 522 98,8 2 600 000 1 019 298 39,2

Andre Diverse 26 246 271 25 351 752 96,6 28 320 000 18 314 555 64,7

36 845 905 35 900 130 97,4 35 220 000 23 274 443 66,1

1989 ACE 6600 7 800 000 7 796 779 100,0 5 800 400 4 980 370 85,9

CORINE 6601 3 740 000 3 727 735 99,7 3 240 000 2 425 695 74,9

MEDSPA 6610 6 922 000 6 896 527 99,6 4 342 000 3 559 692 82,0

Andre Diverse 25 523 000 24 501 613 96,0 23 628 000 17 711 852 75,0

43 985 000 42 922 654 97,6 37 010 400 28 677 609 77,5

1990 ACE 6600 10 000 000 9 999 983 100,0 7 450 000 6 534 737 87,7

CORINE 6601 2 800 000 2 715 113 97,0 3 500 000 2 390 417 68,3

MEDSPA 665 9 000 000 8 843 775 98,3 4 107 000 2 073 345 50,5

Andre Diverse 30 180 000 29 021 450 96,2 33 212 000 24 978 125 75,2

51 980 000 50 580 321 97,3 48 269 000 35 976 624 74,5

1991 ACE B4-300+B8-430 408 000 406 762 99,7 2 727 000 1 682 820 61,7

ACNAT B4-301+B8-431 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE B4-3101 5 000 000 2 713 876 54,3 3 500 000 2 348 461 67,1

MEDSPA B4-302+B8-432 24 442 000 24 207 283 99,0 11 001 000 5 541 074 50,4

LIFE B4-320 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Andre Diverse (K. B4-3) 25 627 000 16 305 358 63,6 19 993 000 11 161 100 55,8

83 503 000 58 570 236 70,1 48 897 000 29 300 317 59,9

I ALT ACE 33 791 133 32 711 301 96,8 28 347 508 20 961 107 73,9

ACNAT 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE 18 169 983 15 566 362 85,7 14 163 300 10 544 635 74,5

MEDSPA 47 260 888 46 385 056 98,2 24 965 450 13 456 543 53,9

LIFE 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Andre 158 247 180 138 855 561 87,8 143 661 475 100 180 714 69,7

285 495 184 248 455 237 87,0 222 813 733 153 709 861 69,0

(1) Herunder stoette- og tillaegsudgifter.

(2) Inkl. andre udgifter end til MEDSPA-projekter.

KOMMISSIONENS SVAR

INDLEDNING

Paa baggrund af udviklingen af Faellesskabets miljoepolitik kommer Revisionsrettens saerberetning om miljoe paa rette tidspunkt. Den laegger vaegt paa en raekke punkter, som Kommissionen allerede havde gjort opmaerksom paa under forberedelsen af sit femte aktionsprogram om miljoe, der blev vedtaget den 18. marts 1992. Selv om der ikke blev talt om miljoe i traktaterne foer i Den Europaeiske Faelles Akt af 1986, er det nu snart tyve aar siden, at Faellesskabet begyndte at foere miljoepolitik. Med de foerste fire aktionsprogrammer er der gjort vaesentlige fremskridt, og den lovgivningsmaessige ramme er udfyldt (mere end 200 retsakter), hvilket har betydet reelle forbedringer med hensyn til miljoebeskyttelse og miljoekvalitet. Fjerde aktionsprogram er stadig i gang - det afsluttes ved udgangen af 1992 - og man maa vente nogle aar for at se virkningerne af det. Det er imidlertid klart, at miljoepolitikken er kommet til et vendepunkt, og at den spiller en stadig stoerre rolle inden for Faellesskabet. Dette konstaterede stats- og regeringscheferne i deres generelle erklaering om den noedvendige indsats paa miljoeomraadet paa topmoedet i Dublin i 1990.

Miljoepolitikkens vigtige rolle blev bekraeftet i den ny Traktat om Den Europaeiske Union, som blev undertegnet af medlemsstaterne den 7. februar 1992; et af denne traktats vigtigste maal er fremme af en varig vaekst med respekt for miljoeet. Den ny traktat fortsaetter og inkluderer blandt Unionens omraader miljoepolitik og praeciserer, at denne politik tager sigte paa et hoejt beskyttelsesniveau, ligesom det understreges, at kravene med hensyn til miljoebeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemfoerelsen af Faellesskabets politikker paa andre omraader. Det foelger heraf, at miljoemaessige betragtninger i stadig hoejere grad skal vaere et led i politikken inden for andre sektorers politikker, baade paa EF-plan og i de enkelte medlemsstater.

Femte aktionsprogram, der i oejeblikket behandles i Raadet, og som skal vaere instrument for disse aendringer, er ikke en ramme alene for Kommissionen; det henvender sig til alle beslutningstagere, der er beroert af miljoe inden for Faellesskabet; det afspejler den vigtighed, Kommissionen tillaegger en stadig aendring af miljoepolitikken. Snarere end at afvente, at problemerne opstaar, peger det paa de beslutningstagere og de aktiviteter, som skader miljoeet eller udtoemmer lagrene af naturressourcer. Det er ikke nok med en aktion paa EF-plan for at gennemfoere disse maal; man maa snarere koordinere indsatsen og fordele ansvaret paa alle planer i samfundet. Den grundlaeggende strategi i programmet har isaer til formaal at fastsaette en raekke langsigtede maal, der skal goere det muligt gennem en udvidelse og en yderligere udbygning af koordinerings- og kontrolinstrumenterne helt at integrere miljoeet i de oevrige relevante politikker gennem en aktiv deltagelse af de vigtigste beroerte parter (myndigheder, virksomheder og offentligheden i almindelighed). I oevrigt er dette i overensstemmelse med Revisionsrettens henstillinger og konklusioner.

Inden for selve Kommissionen er det noedvendigt med en mere snaever koordinering mellem de forskellige tjenestegrene og paa alle beslutningsniveauer en stoerre bevidstgoerelse om miljoespoergsmaal. Dette gaelder bl.a. ogsaa for tildelingen af yderligere bevillinger til miljoeformaal. I den forbindelse vil Revisionsrettens henstillinger vedroerende de forskellige problemer, som de ser ud i oejeblikket, vaere en vigtig faktor for udviklingen af Kommissionens indstilling paa omraadet, specielt i forbindelse med evalueringen af strukturfondene og den ny samhoerighedsfond.

Det skal dog bemaerkes, at der efter Kommissionens opfattelse allerede er gjort en stor indsats i forbindelse med dens strukturpolitikker for at tage bedre hensyn til miljoeet i interventionerne inden for disse politikkers rammer. Der er saaledes i faellesskabsstoetterammerne afsat ca. 3 mia. ECU til en raekke miljoebeskyttelsesforanstaltninger til maal 1, 2 og 5b i reformen. Hertil kommer de forskellige aktioner, der er planlagt paa dette omraade i forbindelse med forskellige EF-initiativer, herunder specielt ENVIREG-initiativet, som Faellesskabet bidrager til med 500 mio. ECU.

Kommissionen skal endvidere henlede opmaerksomheden paa den vigtige rolle, som medlemsstaterne har at spille ved gennemfoerelsen af en miljoepolitik. I femte aktionsprogram vil subsidiaritetsprincippet i hoej grad bidrage til, at maalene for og aktionerne i denne politik gennemfoeres optimalt gennem hensigtsmaessige nationale foranstaltninger. En saadan fremgangsmaade forudsaetter en samordnet indsats fra Kommissionen og medlemsstaterne, der sammen optraeder som partnere. Dette partnerskab kraever endvidere et oeget samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne, naar det drejer sig om at kontrollere gennemfoerelsen af aktioner paa miljoeomraadet. Endvidere vil oprettelsen af et Europaeisk Miljoeagentur og dets informationsnet opfylde et oeget behov for mere praecise og detaljerede videnskabelige oplysninger paa miljoeomraadet paa et sammenligneligt grundlag inden for Faellesskabet og ogsaa i stoerre sammenhaeng med henblik paa en forbedring af beslutningsprocessen.

FOERSTE KAPITEL

Maal og midler for Faellesskabets virke paa miljoeomraadet

Individualisering af udgifterne

1.3. Den omtalte analyse giver globale tal for alle de aktioner, der er gennemfoert paa miljoeomraadet over forskellige budgetposter. Beregningerne er foretaget af hvert enkelt anvisningsberettiget generaldirektorat for de forskellige budgetposter, og resultaterne af disse skoen er sendt til Generaldirektorat XI i form af notater fra alle de beroerte generaldirektorater.

1.4. Revisionsrettens analyse af maengden af finansielle bidrag i strukturfondenes faellesskabsstoetterammer og vedroerende miljoeet svarer i det store og hele til Kommissionens skoen herom. Den stoerste talmaessige forskel vedroerer faellesskabsstoetterammen for Portugal, hvor aktionerne til fordel for miljoeet ikke er opfoert i et saerligt prioriteret program, men spredt i de forskellige regionale programmer. Faellesskabets bidrag til miljoebeskyttelsesforanstaltninger i disse regionale programmer kan anslaas til 168 mio. ECU for perioden 1989-1993.

Disse tal viser i oevrigt, at strukturfondene med deres finansiering paatager sig en vigtig og konkret rolle inden for miljoepolitikken.

1.6. Kommissionen er enig i, at det er noedvendigt at intensivere indsatsen for at naa frem til den gennemsigtighed, der tales om i Revisionsrettens beretning. Et af problemerne for Kommissionen og medlemsstaterne er, at der ikke findes noget system med indikatorer for udgifterne til miljoeformaal. Paa nationalt plan har medlemsstaterne ikke prioriteret det hoejt at indfoere miljoestatistikker. Paa EF-plan har Det Statistiske Kontor og Kommissionens tjenestegrene i to aar arbejdet paa et system, som mere tydeligt skal angive udgifterne til miljoeformaal inden for Faellesskabet og i medlemsstaterne. Et lignende arbejde gennemfoeres inden for OECD, hvor Kommissionen spiller en aktiv rolle.

Handlingsprogrammerne paa miljoeomraadet

1.8. Kommissionen noterer sig Revisionsrettens bemaerkning om aktionsprogrammernes operationelle aspekt. Den skal dog understrege, at de foerste aktionsprogrammer havde til formaal i hoejere grad at bevidstgoere om miljoeproblemer og opstille generelle principper for miljoebeskyttelse. I de seneste aktionsprogrammer har man bestraebt sig paa at opstille kvalitetskriterier (f.eks. for vandkvalitet og kontrol af emissioner) og paa at soerge for en fuldstaendig overholdelse af EF-lovgivningen. Medens der i fjerde aktionsprogram blev lagt vaegt paa noedvendigheden af at integrere oekologiske hensyn paa andre politiske omraader og anbefale en udvikling af instrumenter til sikring af gennemfoerelsen af en miljoepolitik, erkendte Kommissionen ved den 18. marts 1992 at vedtage femte aktionsprogram, at det var paa tide at fastsaette praecise maal og at faa mulighed for at naa dem og opstille prioriteter.

Femte aktionsprogram bliver et operationelt dokument med langsigtede maal og resultater, der skal naas, men det vil ogsaa indeholde en liste over de foranstaltninger, der skal gennemfoeres og de tidsfrister, der skal fastsaettes for at opnaa disse resultater. Dette instrument vil omfatte hovedomraader saasom industrien, landbruget, energi- og transportomraadet samt turismen under hensyntagen til udviklingen hen mod det indre marked. Endvidere raader Kommissionen selv over detaljerede planer for baade alle dens tjenestegrene og generaldirektoraterne til at opstille prioriteter samt planlaegge og finansiere indsatsen paa miljoeomraadet.

1.9. Kommissionen vil bestraebe sig paa fremover at styrke opfoelgningen og evalueringen af den virkelige effekt af programmer og aktioner paa miljoeomraadet, bl.a. gennem en definition af maal og indikatorer for indvirkning paa miljoeet. En saadan definition vil i hoej grad hjaelpe Kommissionen til at fastsaette prioriteter for indsatsen og dermed oege effektiviteten af dens interventioner, der bidrager til gennemfoerelsen af miljoepolitikken.

Koordinering af interventionerne og rollen som koordinator

1.10. Kommissionen erkender, at det er noedvendigt at foretage en bedre koordinering af dens synspunkter paa miljoeomraadet, og den mener, at det femte aktionsprogram vil indeholde midlerne hertil. Miljoeproblemerne henhoerer ikke kun under generaldirektoratet for miljoe, og den liste, Revisionsretten har opstillet, kunne i oevrigt suppleres ved tilfoejelse af andre generaldirektorater, saerlig GD I, GD II, GD VII, GD XXII og GD XXIII, hvoraf nogle ogsaa forvalter miljoebevillinger.

Derfor er en koordineringsproces, der omfatter naesten alle Kommissionens tjenestegrene, bestemt kompleks. Det er noedvendigt med holdnings- og adfaerdsaendringer for at loese vanskelighederne, men som det understreges i femte aktionsprogram, vil en mentalitets- og adfaerdsaendring uvaergerligt tage tid.

1.11. Kommissionen erkender, at det i visse tilfaelde er muligt at forbedre koordineringen, konsultationerne og deltagelsen mellem de forskellige tjenestegrene paa miljoeomraadet, som det allerede er sket f.eks. i forbindelse med EIB-laan og EKSF-laan. Det vil vaere noedvendigt med yderligere bevillinger til dette formaal.

Specielt i forbindelse med strukturfondene mener Kommissionen, at det ikke i saa hoej grad er et spoergsmaal om koordinering mellem dens tjenestegrene, men snarere om vanskeligheder som foelge af de generelle interventioner via programmer, for saa vidt som de operationelle programmer, der danner grundlag for ydelse af stoette fra strukturfondene, ikke indeholder detaljer om individuelle projekter. Paa det tidspunkt, hvor der ydes stoette, maa kontrollen af aktionernes miljoemaessige indvirkning derfor noedvendigvis gennemfoeres mere samlet.

1.12. Finansieringen af projekter under De Integrerede Middelhavsprogrammer blev der truffet beslutning om for mere end fem aar siden. Koordineringen mellem GD XI og GD XIV med hensyn til kontrol af overholdelsen af miljoemaessige normer i forbindelse med akvakulturprojekter er udmaerket: siden Kommissionens vedtagelse den 8. december 1988 af de interne instrukser vedroerende evaluering af de miljoemaessige virkninger af planer, programmer og projekter, der finansieres af Faellesskabet, har de to generaldirektorater sammen udarbejdet et miljoespoergeskema, som obligatorisk skal vedlaegges enhver ansoegning om EF-stoette til akvakulturprojekter. Tjenestegrenene i GD XIV sender regelmaessigt tjenestegrenene i GD XI disse spoergeskemaer, som behandles indgaaende, foer der eventuelt ydes stoette.

For saa vidt angaar forbindelserne mellem akvakultur og miljoe er det - da det er korrekt, at GD XI udvikler en aktion til bevaring af vaadomraader - ikke paa forhaand udelukket med en oekonomisk udvikling, der tager hensyn til miljoeet.

I oevrigt indebaerer det store antal funktioner, som vaadomraaderne spiller og deres naturvaerdier og sociooekonomiske vaerdier, at den specifikke forvaltning, de kraever, foretages i form af en integreret forvaltning. Paa dette grundlag kan der gives tilladelse til traditionelt fiskeri og akvakultur i vaadomraaderne.

1.13. Foranstaltningerne vedroerende beskyttelse af skove i Faellesskabet mod luftforurening [forordning (EOEF) nr. 3528/86] og mod brand [forordning (EOEF) nr. 3529/86) forvaltes af kontoret »specifikke aktioner i landdistrikterne« (udvikling af skovbrug, miljoebeskyttelse m.m.) under GD VI, som er ansvarligt for Faellesskabets skovbrugspolitik. Disse to foranstaltninger er et led i det skovbrugsaktionsprogram for Faellesskabet, der blev truffet beslutning om i juni 1989.

Med hensyn til skovbeskyttelse mod luftforurening har det observationssystem, der blev indfoert i henhold til denne forordning samt de forskellige rapporter, der er udarbejdet af GD VI, vaeret genstand for et snaevert samarbejde med GD XI (CORINE). For saa vidt angaar beskyttelse af skovene mod brand, begraenser forordning (EOEF) nr. 3529/86 sig til foranstaltninger til beskyttelse mod brand og overvaagning af skove.

Der er ingen andre foranstaltninger paa EF-plan, som overlapper dette instrument, og de aktioner, der stoettes af GD XI paa dette omraade, tager alene sigte paa bekaempelse af brand.

Koordineringen mellem de to generaldirektorater paa dette omraade foretages inden for rammerne af Den Staaende Skovbrugskomité, der forvaltes af GD VI, og hvori der regelmaessigt deltager repraesentanter for GD XI.

Forbindelsen mellem GD VI og GD XII foretages ved en officiel hoering mellem disse to generaldirektorater i forbindelse med proceduren for behandling af forskningsprojekter.

Endvidere skal det naevnes, at i forbindelse med de aktioner til beskyttelse og forbedring af skovene, der finansieres inden for rammerne af reformen af strukturfondene, varetages koordineringen mellem de forskellige beroerte tjenestegrene inden for GD VI gennem en systematisk hoering i forbindelse med proceduren for forberedelse af de operationelle programmer.

1.14. For saa vidt angaar den koordinatorfunktion, som GD XI skal spille med hensyn til EF-finansiering paa miljoeomraadet, skal det bemaerkes, at der allerede inden for Kommissionen er indfoert hensigtsmaessige procedurer i forbindelse med finansieringen under strukturfondene. GD XI konsulteres med hensyn til de aktioner, der foreslaas af medlemsstaterne til samfinansiering fra Faellesskabet, og det deltager i moederne i udvalgene til opfoelgning af de aktioner, der har vaesentlig indvirkning paa miljoeomraadet (se endvidere svaret til punkt 1.11).

1.15. Kommissionen skoenner endvidere, at koordineringen for alle miljoeproblemer, der er i konstant udvikling, ogsaa maa forbedres i medlemsstaterne.

Disse forskellige aspekter skal behandles paa et moede mellem medlemsstaternes generaldirektoerer for miljoespoergsmaal, der afholdes af Kommissionen og det portugisiske formandskab i juni 1992. Endvidere er det tanken i forbindelse med det femte aktionsprogram at nedsaette en arbejdsgruppe om miljoepolitik med repraesentanter for Kommissionen og medlemsstaterne paa generaldirektoerplan til fremme af den gensidige forstaaelse og udveksling af synspunkter om politik og aktioner paa miljoeomraadet. Det er endvidere tanken at oprette et net, der omfatter repraesentanter for de kompetente nationale myndigheder og Kommissionen til at overvaage den praktiske anvendelse af EF-foranstaltningerne.

Hensyntagen til indflydelsen paa miljoeet i strukturfondenes aktion

1.16. Kommissionen erkender, at udbredelsen af programfinansieringen i strukturforanstaltningerne er en vigtig udvikling i forhold til de tidligere anvendte interventioner i form af individuelle projekter, en udvikling, som kun kan ske gradvis og noget ufuldstaendigt her og der. Det har vaeret noedvendigt med en vis indkoeringsperiode, ogsaa med hensyn til vurderingen af de miljoemaessige konsekvenser i de forskellige faser af programlaegningen, og dette baade inden for Kommissionens tjenestegrene og for de ansvarlige nationale og regionale myndigheder i medlemsstaterne.

Det ville imidlertid vaere i strid med aanden i Faellesskabets strukturpolitik og i oevrigt teknisk umuligt at centralisere al vurdering og kontrol paa miljoeomraadet inden for Kommissionens tjenestegrene. Efter Kommissionens opfattelse vil det vaere en god ide fremover at tilskynde medlemsstaterne til mere systematisk at faa deres ansvarlige myndigheder i miljoespoergsmaal til at medvirke paa de forskellige stadier i forbindelse med definering og gennemfoerelse af finansieringen til strukturformaal.

De burde for det foerste sikre sig, at disse myndigheder var tilstraekkeligt udstyret til at kunne paatage sig denne opgave. Tilstedevaerelsen i tilsynsudvalgene af repraesentanter for Kommissionen kunne saa begraenses til nogle regioner, der var prioriteret ud fra et miljoemaessigt synspunkt og til kontrol paa visse omraader, der er de hoejest prioriterede inden for Faellesskabet paa miljoeomraadet eller til nogle saerligt foelsomme omraader.

1.17 - 1.18. Kommissionens tjenestegrene har udarbejdet vejledninger for medlemsstaterne for at hjaelpe dem ved udarbejdelsen af ansoegninger om stoette. I disse vejledninger er der noeje gjort rede for de oplysninger, som anmodningerne om stoette skal indeholde i henhold til artikel 7 i forordning (EOEF) nr. 2052/88 og artikel 14 i forordning (EOEF) nr. 4253/88. Med hensyn til store projekter drejer det sig om det »Miljoespoergeskema«, der er naevnt i de interne instrukser om vurdering af de miljoemaessige konsekvenser. For de operationelle programmer skal der oplyses om de bestemmelser, der er indfoert for at kontrollere de miljoemaessige konsekvenser af de foranstaltninger, der er planlagt i programmet. De oplysninger, der indgives, kontrolleres af Kommissionens tjenestegrene ved forberedelsen eller gennemfoerelsen af programmerne.

Projektfinansiering og programfinansiering

1.19 - 1.21. Kommissionen er klar over fordele og ulemper i forbindelse med programfinansiering og projektfinansiering. Den er endvidere klar over, at programfinansieringen, som Raadet har angivet som den generelle interventionsform for strukturfondene siden reformen af dem i 1988, har vaesentlige fordele, naar det gaelder om at sikre en bedre sammenhaeng mellem de forskellige strukturinterventioner og saaledes giver mulighed for bedre at evaluere deres oekonomiske konsekvenser. Med undtagelse af fiskeriprogrammerne, som omfatter en raekke projekter, kan Kommissionen paa tidspunktet for ydelse af stoette dog kun have en samlet vurdering af de miljoemaessige konsekvenser til sin raadighed, som i princippet er foretaget af medlemsstaternes kompetente myndigheder. Kommissionen paataenker at fremsaette forslag til direktiv om en generel evaluering af de miljoemaessige konsekvenser paa globalt plan, altsaa i forbindelse med planer, politikker og programmer.

ANDET KAPITEL

Forvaltning af de saerlige bevillinger til miljoeet

Miljoebevillinger og forskningsbevillinger

2.4. Revisionsretten har noteret sig den store udvikling i Det Faelles Forskningscenters og GD XII's indsats paa miljoeomraadet. De bevillinger, der forvaltes af FFC og GD XII, henhoerer under Raadets fireaarige rammeprogrammer for aktioner inden for forskning og teknologisk udvikling. De igangvaerende projekter, dels i form af direkte forskning, dels som kontrakter med omkostningsdeling, er foerst og fremmest af videnskabelig art, selv om de isaer kan anvendes paa miljoeomraadet. De bevillinger, der forvaltes af GD XI, stammer derimod fra selve budgettet. Disse bevillinger skal finansiere aktioner, der omfatter alle aktiviteter paa miljoeomraadet, og specielt saadanne aktiviteter, som har indflydelse paa formuleringen og gennemfoerelsen af en politik.

Planlaegningen og gennemfoerelsen af forskningsprojekterne og af de aktiviteter,