Talekommunikation via Internet i henhold til EU-lovgivningen, særlig direktiv 90/388/EØF (98/C 6/04)

(EØS-relevant tekst)

Den lovgivningsmæssige situation for talekommunikation via Internet

Direktiv 90/388/EØF om liberalisering af markedet for teletjenester (EFT L 192 af 24. 7. 1990, s. 10) specificerer, hvilke tjenester medlemsstaterne fortsat kan reservere deres teleselskaber.

I henhold til artikel 1 i direktiv 90/388/EØF er en taletelefonitjeneste »kommerciel udnyttelse i almenhedens interesse af tidstro fremføring af tale samt opkobling heraf gennem det offentlige koblede net, hvorved brugeren har mulighed for ved hjælp af udstyr tilkoblet et nettermineringspunkt at kommunikere med et andet termineringspunkt«.

Den 20. oktober 1995 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet om status over og gennemførelse af direktiv 90/388/EØF om liberalisering af markedet for teletjenester (95/C 275/02, EFT C 275 af 20. 10. 1995, s. 2) (herefter benævnt »meddelelsen«). Kommissionen redegør heri for sit standpunkt med hensyn til implementeringen af definitionen i artikel 1 i forordning 90/388/EØF. Der er siden udviklet særligt software, som gør det muligt at kode og komprimere talte meddelelser og sende dem via Internet til andre Internetabonnenter, der anvender samme eller kompatibelt software, og via gateways til almindelige telefoner. Dette er et nyt aspekt, og Kommissionen må derfor vedtage et tillæg til meddelelsen om disse tjenester, der ofte kaldes Internettelefoni.

Denne meddelelse vedrører bidirektional udveksling af talekommunikation via Internet (1) (2), og behandler to afgørende lovgivningsmæssige spørgsmål:

- for det første, efter en vurdering på baggrund af definitionen af taletelefoni i direktiv 90/388/EØF, om sådanne tjenester på tærskelen til den fulde liberalisering af taletelefonitjenester og telekommunikationsinfrastruktur i 1998 allerede er et liberaliseret område.

- for det andet i hvilken udstrækning de elementer af de lovgivningsmæssige rammer for 1998 (3), der gælder for udbud af taletelefonitjenester, skal anvendes på talekommunikationstjenester via Internet.

Kategorier af Internettelefoni

I gennemgangen af aspekter af Internettelefoni behandler denne meddelelse især situationer, hvor brugerne er forbundet med Internet via offentlige koblede (faste) nettermineringspunkter i modsætning til f.eks. dedikerede forbindelser eller andre løsninger, der ikke benytter sådanne termineringspunkter. Inden for dette område findes der fra brugersynspunkt tre forskellige kategorier af talekommunikation via Internet:

- taletjenester fra computer til computer: talekommunikation transmitteret via Internet mellem to brugeres pc'er (de kommunikerer begge ved hjælp af modem, kompatibelt software, højttalere og mikrofoner)

- taletjenster fra computer til telefon: talekommunikation transmitteret via Internet, men mellem den ene brugers pc (med modem, specielt software, højttaler og mikrofon) og en anden brugers traditionelle telefon, der er tilsluttet det offentlige koblede net (PSTN), og

- taletjenester fra telefon til telefon: talekommunikation transmitteret via Internet, men mellem brugere, der begge benytter telefoner koblet til det offentlige koblede net; i dette tilfælde sendes kommunikationen via pakketransmission ved hjælp af Internetprotokoller i stedet for de nationale og internationale offentlige koblede net.

Vurdering i henhold til definitionen af taletelefonitjeneste i direktiv 90/388/EØF

Efter definitionen af en taletelefonitjeneste i direktiv 90/388/EØF kan talekommunikation via Internet kun betragtes som taletelefoni, hvis hvert af nedenstående kriterier er opfyldt:

- Kommunikationen skal være genstand for kommerciel udnyttelse

»Kommerciel« skal opfattes i den gængse betydning, dvs. at fremføring af tale udbydes som en særskilt kommerciel aktivitet med det formål at opnå en fortjeneste. Det omfatter derfor ikke enkel, teknisk, ikke-kommerciel tilrådighedsstillelse af en telefonforbindelse mellem to brugere.

Hvad Internet angår, hvor software og browsere (ofte indlæst på nye pc'er på forhånd), der giver brugerne af softwaret mulighed for at sende og modtage talekommunikation, er genstand for kommerciel udnyttelse, er det - i hvert fald ikke i øjeblikket - Internetudbydernes (4) hovedformål at tilbyde kommerciel fremføring af tale, og Internettelefoni er kun et supplerende aspekt ved at have Internetadgang, som brugeren vælger af en lang række grunde, f.eks. browsing, elektronisk post, downloading af filer og data osv. I andre tilfælde har brugeren skaffet sig det nødvendige software og ikke fået det af den Internetudbyder, han er abonnent hos.

Eftersom muligheden for talekommunikation i de fleste tilfælde kun er en del af en integreret Internettjeneste, som tilbydes kunden, og taletjenesten er afhængig af andre elementer af Internettjenesten (ligesom videotelefoni ikke betragtes som taletelefoni i dag), vil talekommunikation via Internet som generel regel ikke svare til første del af EU's definition af en taletelefonitjeneste.

Kun når Internettelefoni fra telefon til telefon markedsføres i EU som en alternativ form for taletelefonitjeneste, vil den pågældende organisation blive betragtet som en kommerciel udbyder.

På samme måde vil pc-baseret kommunikation kunne betragtes som kommerciel udnyttelse af fremføring af tale, hvis udbud af muligheden for at ringe til ethvert telefonnummer bliver en vigtig del af en tjenesteudbyders kommercielle strategi.

- i almenhedens interesse

Selv om det i forbindelse med taletjenester mellem computere kun er brugere med et abonnement hos en Internetudbyder, der benytter kompatibelt software, der vil være i stand til at bruge Internet til at ringe til hinanden, kan man hævde, at Internettalekommunikation mellem computere ydes i almenhedens interesse, da tjenesten står til rådighed for alle på samme vilkår.

Derimod vil talekommunikation fra computer til telefon og mellem telefoner via Internet, hvor enhver påkrævet konvertering af signalet varetages af den organisation, der udbyder tjenesten, opfylde kriterierne, fordi sådanne tjenester står til rådighed for alle, der indgår de nødvendige kommercielle aftaler med den pågældende organisation.

- mellem offentlige koblede nettermineringspunkter

»Mellem offentlige koblede nettermineringspunkter« betyder, at talekommunikationstjenesten for at høre ind under det reserverede område frem til liberaliseringstidspunktet ikke blot skal udbydes kommercielt og til almenheden, men samtidig skal sammenkoble to nettermineringspunkter på det offentlige koblede net (PSTN (5). Disse termineringspunkter er dem, der er defineret af abonnentnumre i den nationale telefonnummereringsplan. Hvis man derfor har adgang til Internet via lejede kredsløb, vil tjenesten aldrig kunne betragtes som taletelefoni, selv ikke hvis opkaldet termineres i det offentlige koblede net. Dette gælder både for forbindelse via telefon og computer.

Hvis Internetbrugeren kun kan ringe til andre Internetabonnenter, hvis computere er forbundet med et modem, og som bruger kompatibelt software, er der heller ikke tale om taletelefoni, fordi der ikke er tale om at give »brugeren (. . .) mulighed for (. . .) at kommunikere med et andet termineringspunkt«, i betydningen »enhver bruger til enhver anden bruger«. Det vil der imidlertid være i tilfælde af Internettalekommunikation fra computer til telefon eller mellem telefoner.

- Der skal være tale om direkte, tidstro fremføring af tale samt opkobling heraf

I betragtning af den teknik, der anvendtes til den første talekommunikation mellem Internetbrugere (hovedsagelig båndbredde- og kompressionsteknik), og Internetteknologiens tidlige udviklingstrin, kunne Internettelefoni ikke oprindelig betragtes som værende tidstro (6). I henhold til den grundlæggende teknik kodes talen digitalt, pakkes og sendes af en bruger fra et termineringspunkt til en server og videre til den modtagende server, som igen sender den videre til modtagerudstyret, der er tilsluttet et termineringspunkt, som afkoder pakkerne, så de leveres i form af en stemme i højttaleren. Det tidsrum, som er nødvendigt for at gennemføre processen og foretage transmissionen fra det ene termineringspunkt til det andet, gør det generelt fortsat ikke muligt at sidestille dette med en almindelig tidstro tjeneste.

Dette er tilfældet, uanset om taletransmissionen via Internet foregår mellem to pc'er, mellem en pc og en telefon på et offentligt koblet net eller mellem to telefoner. Selv om talekommunikation via Internet mellem to telefoner omfatter to konverteringer, vil forsinkelserne for denne form for kommunikation ofte være kortere end mellem to pc'er. Da en del af transmissionen foregår via Internet (som endnu kun har en klasse af tjenester), er den udsat for en uforudsigelig risiko for spærring, hvilket gør det vanskeligt eller umuligt at garantere samme grad af pålidelighed og talekvalitet som via de offentlige koblede net.

Når organisationer tilbyder Internettalekommunikation fra telefon til telefon med garanteret talekvalitet i kraft af båndbreddereservation og selv hævder, at kvaliteten af deres tjeneste er den samme som kredsløbskoblet PSTN-talekommunikation, vil definitionen af taletelefonitjeneste naturligvis være opfyldt.

Kommissionen mener derfor, at definitionen af en taletelefonitjeneste i direktiv 90/388/EØF sammen med de foreliggende fortilfælde giver gode retningslinjer for at vurdere den lovgivningsmæssige situation for talekommunikationstjenester via Internet i præliberaliseringsfasen.

Disse tjenester kan ikke i øjeblikket betragtes som taletelefoni i direktivets forstand, og de hører derfor allerede ind under det liberaliserede område, selv om fristerne for indførelse af fuld konkurrence løber endnu. Der findes imidlertid allerede nye talekommunikationstjenester for almenheden ved hjælp af Internetteknologi. Situation må derfor fortsat overvåges med henblik på tekniske og markedsmæssige udviklinger.

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Den nuværende situation

- Godkendelse

Internetudbydere har nu typisk en tilladelse til datatransmission eller til at yde tillægstjenester.

I henhold til direktiv 90/388/EØF:

- kan udbud af andre teletjenester end taletelefoni, oprettelse og udbud af offentlige telenet og andre telenet, der anvender radiofrekvenser, kun gøres afhængig af en generel godkendelses- eller deklarationsprocedure; i det omfang talekommunikation vis Internet betragtes som en taletelefonitjeneste, som defineret i direktivet, kan Internet/tjenesteudbyderne derfor ikke pålægges krav om en individuel tilladelse

- må de generelle godkendelses- og deklarationsprocedurer kun indeholde betingelser, som er objektive (dvs. betingelser, som vedrører væsentlige krav), ikke-diskriminerende, rimelige og gennemsigtige; det indebærer, at der i princippet ikke må udarbejdes godkendelsesordninger for Internet-/tjenesteudbydere, der afviger fra dem, som anvendes for andre udbydere af datatransmission; når Internettelefonitjenesten blot indgår som en del af en integreret Internettjeneste, der tilbydes kunden, og den er afhængig af andre elementer af Internettjenesten, vil den være omfattet af den bredere tilladelse, der dækker Internetudbyderens aktiviteter, og det ville være urimeligt at afkræve Internetudbydere en yderligere tilladelse

- skal en medlemsstat, der ønsker at inddrage eller at afvise at udstede en generel tilladelse til at udbyde en ikke-monopoliseret tjeneste, begrunde dette, og der skal indføres en procedure, der giver mulighed for at anke en sådan afgørelse (7)

- skal de pågældende bemyndigelsesordninger være meddelt Kommissionen.

Tilladelsesdirektivet, der træder i kraft den 1. januar 1998, specificerer, hvilke yderligere betingelser, der kan stilles for godkendelse, samt hvilke principper godkendelsesprocedurerne skal følge.

- Forsyningspligt

Når talekommunikation via Internet ikke betragtes som en taletelefonitjeneste, som defineret i direktivet, kan man ikke stille krav til Internetudbydere om at bidrage hertil.

Den kommende situation

Af ovennævnte undersøgelse fremgår det, at den lovgivningsmæssige status for talekommunikation via Internet afhænger af en analyse af de tjenester, der faktisk leveres, under hensyntagen til de forskellige elementer, der indgår i definitionen af taletelefonitjenester i artikel 1 i direktiv 90/388/EØF.

Den nuværende situation for talekommunikation via Internet i henhold til EU-lovgivningen kan ændre sig som følge af yderligere tekniske udviklinger og markedsudviklingen. De kommentarer, Kommissionen har modtaget, viser, at vigtige betingelser for en sådan udvikling i EU's fremgangsmåde i hvert fald i begrænset omfang er tæt på at være opfyldt.

- I hvert fald en gruppe af Internetudbydere begynder at stille en tjeneste til rådighed, der givet Internetbrugeren mulighed for at skabe forbindelse til en lokal Internettjeneste, tilkoble sin computer eller andet terminaludstyr, indtaste destinationstelefonnummeret og få sit opkald rutet over Internet til et hvilket som helst telefonnummer (herunder brugere uden modem) i den anden ende mod betaling, og

- brugen af Internet (og de deraf følgende lavere takster) er en afgørende motiverende faktor for at abonnere på en sådan tjeneste (uanset om abonnenten også får en Internetforbindelse for en pc som en del af den tjeneste, der giver ham mulighed for at telefonere).

Ikke desto mindre kan der være yderligere kvalitetskriterier at opfylde.

Når alle kriterier for definitionen af en taletelefonitjeneste er opfyldt, kan de Internetudbydere, der giver abonnenterne mulighed for at ringe til ethvert telefonnummer - og kun disse udbydere - betragtes som udbydere af taletelefonitjenester i henhold til EU-lovgivningen. Denne beskrivelse er kun et eksempel og udelukker ikke andre fortolkninger af den kommende udvikling.

Det kan få betydelige lovgivningsmæssige konsekvenser for de berørte virksomheder.

- Godkendelse

I henhold til artikel 3 i direktiv 90/388/EØF og artikel 7, stk. 2, i tilladelsesdirektivet kan medlemsstaternes gøre Internetudbyderes udbud af taletelefonitjenester på deres område betinget af individuelle tilladelser, hvis de mener, det er nødvendigt. Alle godkendelsesordninger skal dog anmeldes til Kommissionen.

Selv når nogle talekommunikationstjenester på Internet kan betragtes som taletelefoni, og nogle af medlemsstaterne afkræver tjenesteudbyderne individuelle tilladelser, vil både direktiv 90/388/EØF og tilladelsesdirektivet kræve proportionalitet og ikke-diskrimination ved udarbejdelsen af godkendelsesordningerne. Desuden skal alle godkendelsesordninger tage hensyn til kundernes interesser i at kunne vælge mellem en lang række tjenester og operatører og dermed især undgå urimelige eller diskriminerende takster.

- Forsyningspligt

Hvis talekommunikation via Internet i fremtiden bliver betragtet som taletelefoni, vil de berørte tjenesteydere høre til i den kategori af organisationer, der kunne blive anmodet om at bidrage til at finansiere forsyningspligten, efter at markederne er blevet åbnet for fuld konkurrence, i overensstemmelse med EU-rettens principper og Kommissionens meddelelse af 27. november 1996 om kriterier for vurdering af nationale ordninger til omkostningsberegning og finansiering af forsyningspligtydelser (KOM(96) 608).

I de fleste medlemsstater vil problemet ikke opstå, men hvor det er tilfældet, udgør EU-lovgivningen (8) en ramme for opkrævning af bidrag til overholdelse af forsyningspligten fra organisationer, der driver offentligt tilgængelige telenet og taletelefonitjenester.

Fordelingen af byrder i forbindelse med en sådan pligt skal være proportional, ikke-diskriminerende og gennemsigtig. Proportionalitet kræver:

- at man undgår dobbeltbidrag til opfyldelse af forsyningspligt; når der er tale om tjenester, der er afhængige af, at brugeren er forbundet med en andens net, vil der være behov for at sikre, at myndighederne ikke opkræver to bidrag, et fra PSTN-operatøren og et fra tjenesteudbyderen, selv om den udbudte tjeneste omfatter taletelefoni

- at omkostningerne og besværet ved at udpege de relevante elementer, der er nødvendige for at beregne bidragene til at opfylde forsyningspligten, ikke lægger en uforholdsmæssig tung byrde på den pågældende organisation i relation til betydningen af dens aktiviteter for opfyldelse af forsyningspligten i den pågældende medlemsstat; der kan være en reel risiko for at skabe væsentlige hindringer for udbud af en innovativ tjeneste.

- Yderligere forpligtelser i henhold til lovgivningen om ONP

Så snart talekommunikationstjenester via Internet kan betragtes som taletelefoni, bliver de underlagt de relevante bestemmelser i taletelefonidirektivet, hvis udbyderne af sådanne tjenester opnår en stærk markedsstilling, som defineret i artikel 2 i ændringsforslaget til taletelefonidirektivets artikel 100 A, som nu drøftes i Europa-Parlamentet og Rådet.

Behovet for regelmæssig revision

Kommissionen vil revidere anvendelsesområdet for denne meddelelse regelmæssigt og senest inden den 1. januar 2000.

(1) Applikationer, der gør det muligt f.eks. at gengive lagrede data (som web-sider, elektronisk post eller talte meddelelser (voice mail)) i talt form, er ikke omfattet af denne meddelelse, da de betragtes som nye multimedietjenester, selv om der indgår et element af tale i den samlede tjeneste.

(2) Denne meddelelse behandler ikke situationer, hvor Internet blot benyttes til at få forbindelse med en tilbagekaldsoperatør for at ekspedere en telefonsamtale via det offentlige koblede net (PSTN). Tilbagekaldsoperatørens tjeneste vil imidlertid skulle vurderes separat på baggrund af definitionen af taletelefoni. Hvis tilbagekaldsoperatøren ud over opkobling tilbyder direkte fremføring af tale via egen eller lejet infrastruktur, hører denne operatør til kategorien af udbydere af taletelefoni.

(3) Ud over direktiv 90/388/EØF (tjenestedirektivet), som ændret især ved direktiv 96/19/EF (liberaliseringsdirektivet), består de lovgivningsmæssige rammer af tre harmoniseringsforanstaltninger, nemlig direktiv 97/13/EF (tilladelsesdirektivet), direktiv 97/33/EF (sammenkoblingsdirektivet) og direktiv 95/62/EF, som ændret ved direktiv 97/. . ./EF (taletelefonidirektivet) om anvendelse af åben netadgang (ONP-vilkår) for taletelefoni.

(4) F.eks. America On Line, CompuServe, Skynet, Ping, Atlas/Global One. Nogle tjenesteudbydere, f.eks. Globallink, tilbyder ikke Internetadgang som sådan, men derimod et specifikt talekommunikationsprodukt, der muliggør transmission af tale via Internet fra en telefon eller en pc, og de kan ikke betragtes som Internetudbydere.

(5) Det offentlige koblede net er ikke formelt defineret i direktivet. Udtrykket må derfor tillægges den almindelige betydning, dvs. det offentlige koblede telefonnet (PSTN), som består i den samling koblings- og transmissionsfaciliteter, der anvendes af teleselskabet i forbindelse med en almindelige telefontjeneste.

(6) Applikationer, der benytter talte meddelelser (voice mail) via Internet, falder uden for denne definition, fordi sådanne tjenesters art betyder, at der ikke er tale om tidstro talekommunikation.

(7) De detaljerede bestemmelser fremgår af tilladelsesdirektivets artikel 5.

(8) Jf. direktiv 90/388/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF af 30. juni 1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne (EFT L 199 af 26. 7. 1997, s. 32).