Særberetning nr. 5/99

om grænseoverskridende samarbejde inden for rammerne af Phare-programmet (1994 - 1998), med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2000/C 48/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

Indledning

1. Sigtet med denne beretning er at vurdere effekten af Phare-programmet for grænseoverskridende samarbejde i de første fem gennemførelsesår (1994 - 1998) og at evaluere forvaltningens effektivitet, herunder samordningen med Interreg-programmet og den nationale samfinansiering.

2. I henhold til forordningen er formålet med programmet for grænseoverskridende samarbejde(1):

a) at hjælpe de områder i Phare-landene, som støder op til Den Europæiske Union (EU), med at løse deres særlige udviklingsproblemer. Hjælpen skal være til gavn for de lokale befolkninger og forenelig med beskyttelsen af miljøet

b) at tilskynde til oprettelse og udvikling af netværk for samarbejde på begge sider af grænserne.

3. Ifølge disse målsætninger sigter programmet navnlig på at forbedre de økonomiske og sociale vilkår og forbindelser særlig i grænseområderne. Derved adskiller det sig fra det generelle Phare-program, som i modsætning hertil er udformet med henblik på prioriteter på nationalt plan, herunder udvikling af mere omfattende nationale og internationale infrastrukturforbindelser.

4. Programmet for grænseoverskridende samarbejde blev udformet med henblik på at udvikle samarbejdet på tværs af EU's ydre grænser på samme måde, som Interreg-programmet, der finansieres over EU's strukturfonde, fremmer samarbejdet tværs over Den Europæiske Unions indre grænser(2). Hensigten var således at tildele grænseområderne i Phare-landene midler til samfinansiering af projekter, der skulle gennemføres i fællesskab med de tilstødende grænseområder i EU, som var berettigede til at modtage støtte over Interreg-programmet.

5. Der blev i alt indgået forpligtelser for 820 mio. ECU i programmets første fem år. Dette beløb svarer til ca. 18 % af de samlede Phare-midler, der blev indgået forpligtelser for i perioden 1994 - 1998. De interventionsområder, der har fået tilført midler fra programmet, vises i tabel 1. En mere detaljeret analyse af fordelingen på lande og sektorer vises i bilag I. De områder, der er berettigede til at modtage støtte over programmet, vises i bilag II.

Tabel 1

Gennemførelsen af Phare's program for grænseoverskridende samarbejde, fordelt på interventionsområder pr. 31. december 1998

>TABELPOSITION>

Kilde:

Den Europæiske Revisionsret.

6. Revisionen blev foretaget i 1998. Revisionen omfattede revisionsbesøg i Tjekkiet, Estland, Letland, Litauen, Polen og Slovenien. Der blev foretaget bilagsrevision vedrørende de øvrige tilskudsberettigede Phare-lande(3). De projekter, der blev revideret på stedet, tegnede sig for ca. 56 % af de samlede udbetalinger over programmet pr. 31. december 1998 (jf. bilag III). Hovedkriteriet for udvælgelse af projekter til revision på stedet var, at der var tale om foranstaltninger til over 0,5 mio. ECU, og at projektet var under gennemførelse.

7. Kommissionen offentliggjorde i november 1998 en evaluering af Phare-programmet for grænseoverskridende samarbejde. Evalueringen var udarbejdet på grundlag af de polske, tjekkiske og bulgarske dele af programmet og omfattede navnlig en undersøgelse af, hvorfor gennemførelsen af programmet var forsinket. Retten er enig i mange af evalueringsrapportens konklusioner, men mener, at man i højere grad burde have lagt vægt på at vurdere effekten af programmet og Kommissionens forvaltning af det.

Resumé af bemærkningerne

8. Selv om der var indgået forpligtelser for 820 mio. ECU under programmet, havde de enkelte projekter kun haft begrænset effekt ved udgangen af 1998. Dette skyldtes både, at der ikke var grænseoverskridende projekter, som var parate til gennemførelse, da forpligtelserne blev indgået, og at gennemførelsen af de godkendte projekter blev forsinket (jf. punkt 16 - 55). Alligevel har programmet allerede en positiv effekt på institutionelt plan, idet der udvikles netværk for grænseoverskridende samarbejde (jf. punkt 63), og i de fleste lande bidrager det til at forberede de lokale myndigheder i grænseområderne på at forvalte EU's strukturfonde (jf. punkt 57). I hovedparten af landene er der også tilvejebragt nationale midler til samfinansiering af programmet (jf. punkt 64).

9. Det polsk-tyske program er længst fremme. Sigtet med det var imidlertid navnlig at afhjælpe den lange ventetid ved grænseovergangene, og dette problem er stadig ikke løst (jf. punkt 17 - 22). Det albansk-græske, det albansk-italienske (jf. punkt 33), det bulgarsk-græske (jf. punkt 29 - 31 og 47) og det slovakisk-østrigske program (jf. punkt 26) har alle haft store vanskeligheder.

10. Problemerne med at gennemføre programmet skyldes til dels, at Europa-Parlamentet have tildelt det et alt for stort budget ved oprettelsen, 150 mio. ECU (jf. punkt 67). Da Kommissionen fordelte dette budget på de enkelte Phare-lande, tog den ikke hensyn nok til deres kapacitet til at absorbere grænseoverskridende projekter (jf. punkt 71 - 72). Kommissionen har fulgt en strategi, der går ud på at indgå forpligtelser for hele det budgetterede beløb, også selv om projekterne ikke er ordentligt forberedt eller kun har begrænset grænseoverskridende eller regional effekt (jf. punkt 73).

11. Bestemmelserne for programmet er ikke blevet bragt i overensstemmelse med dem, der gælder for Interreg-programmet, og det har reduceret dets effekt. Kun i meget få tilfælde er der oprettet fælles projekter. Det skyldes navnlig, at Interreg- og Phare-procedurerne ikke er harmoniseret (jf. punkt 68 - 70).

12. Projekterne under programmet dækker et meget bredt område. I mange tilfælde - og navnlig i lande, hvor der ikke er tilstrækkelig regional forvaltningskapacitet - har de overlappet projekter finansieret af nationale Phare-programmer. Projekter, der primært er til gavn for befolkningerne i grænseområderne, er ikke blevet prioriteret højt nok. En større del af programmet bør rettes mod relativt små projekter med en stærk lokal/regional og grænseoverskridende effekt, så det sikres, at grænseområdernes interesser tilgodeses. Selv om det i Kommissionens nye retningslinjer for Phare-programmerne er fastsat, at projekterne skal være på mindst 2 mio. ECU, bør finansieringsmekanismer som fonde for mindre projekter anvendes mere, og der bør oprettes en fælles fond for mindre projekter, som de lokale myndigheder i EU og i de tilstødende grænseregioner i Phare-landene skal forvalte i fællesskab (jf. punkt 54 og 91).

13. I Phare-landene bør gennemførelsen decentraliseres yderligere. Midlerne bør tildeles regioner og på flerårigt grundlag. Euroregionerne(4) bør have større ansvar for samordningen af projekterne (jf. punkt 54 og 81).

14. Procedurerne for gennemførelse af det grænseoverskridende program er mere decentrale end for de nationale Phare-programmer, så Kommissionen bør overveje en tilsvarende decentralisering af forvaltningen af programmet og samtidig sørge for, at delegationerne får det fornødne personale, navnlig ingeniører (jf. punkt 76 - 78).

15. Der er opnået gode resultater på institutionelt plan, og hvis Kommissionen kan afhjælpe de mangler, der har reduceret effekten, navnlig på projektplan, er der et godt grundlag for fortsat at finansiere programmet for grænseoverskridende samarbejde (jf. punkt 94 - 97).

Effekten af Phare-programmet for grænseoverskridende samarbejde

Effekten i de enkelte sektorer

Transport og kommunikation

16. Som det vises i tabel 1, er næsten halvdelen af Phare-midlerne til grænseoverskridende samarbejde blevet anvendt til transport- og kommunikationsprojekter.

Polsk-tyske transportprojekter

17. Under det polsk-tyske program for grænseoverskridende samarbejde er der indgået forpligtelser for 115 mio. ECU i transportsektoren, hovedsagelig til forbedring af infrastruktur og dertil knyttede tilkørselsveje ved flere af de større grænseovergange til Tyskland. Som et resultat af den øgede samhandel efter 1990(5) var der opstået lange ventetider ved grænseovergangene, navnlig for godstrafikken, men også for lokaltrafikken, og formålet med projekterne var at løse dette problem. I 1994 var ventetiden for lastbiler ved den tysk-polske grænse således på ca. 30 timer.

18. Disse projekter imødekommer et højt prioriteret behov i det polsk-tyske grænseområde, men effekten af dem er blevet reduceret, dels fordi de polske myndigheder og Kommissionen har været længe om at indgå kontrakterne om det bygge- og anlægsarbejde, der skulle udføres, dels fordi grænseovergangene ikke administreres hensigtsmæssigt, og det polske vejnet er i en dårlig forfatning, og fordi der af miljøhensyn er indført nogle begrænsninger. Således var der fortsat lange ventetider i 1998, navnlig for lastbiler.

19. En ny godsterminal ved den store Swiecko-Frankfurt an der Oder-grænseovergang blev samfinansieret (5,5 mio. ECU) over 1994-programmet. Midlerne fra programmet (15 %) blev kun anvendt som en nødløsning, så projektet kunne afsluttes, efter at de polske myndigheder havde opbrugt deres egne midler. Ved at anvende hasteprocedurer blev projektet afsluttet ved midten af 1995. Projektet har ført til, at ventetiden ved grænsen for lastbiler er faldet fra 36 timer til 10 - 12 timer, men det er stadig for meget og langt over de 30 minutter, der var projektets mål. De fortsatte ventetider skyldes til dels, at omfanget af trafikken ved denne grænseovergang er tiltaget yderligere, men medvirkende årsager til den lange toldbehandlingsprocedure er også, at terminalen er underbemandet med polske toldtjenestemænd, og at de polske myndigheder ikke har anlagt en særlig tilkørselsvej fra grænsen til terminalen.

20. To andre store grænseovergangsprojekter, et ved Gubin (20,8 mio. ECU) og et ved Olszyna (15 mio. ECU), som også blev finansieret over det polsk-tyske 1994-program, skulle i henhold til finansieringsaftalen have været færdige i december 1996, men det tog meget længere tid at gennemføre dem. Olszyna-projektet blev først færdigt i oktober 1998, mens finansieringsaftalen for Gubin blev ændret, så projektet skulle være færdigt i maj 1999. Forsinkelserne skyldes navnlig, at de polske myndigheder og Kommissionen var meget længe om at udarbejde udbudsmaterialet og tildele kontrakterne. Ventetiderne ved disse to grænseovergange var også på ca. ti timer. Swiecko, Gubin og Olszyna var blandt de seks grænseovergange i Europa, hvor det tog længst tid at krydse grænsen i november 1998(6).

21. Under to andre afsluttede projekter i Kolbaskowo (10 mio. ECU) og Osinow Dolny (1,2 mio. ECU) er tilkørselsvejene til disse grænseovergange blevet forbedret. Men Osinow Dolny-projektet har ikke fået den forventede effekt, fordi de tyske myndigheder - i strid med hvad der var fastsat i finansieringsaftalen - af miljøhensyn ikke har åbnet grænseovergangen for lastbiler. Der gælder samme restriktion over for lastbiler i forbindelse med vejen fra grænsen ved Kostrzyn til Gorzow Wielkopolski, og det vil også kunne reducere effekten af de omfattende forbedringer af denne vej, der finansieres over programmet (9,4 mio. ECU). Projekterne var blevet udvalgt af et fælles polsk-tysk planlægnings- og tilsynsudvalg, så man kunne have forventet, at der hurtigt var blevet gjort opmærksom på sådanne restriktioner(7).

22. Effekten af forbedringerne af grænseovergangene begrænses yderligere af andre faktorer:

a) Ca. halvdelen af de lastbiler, der krydser den tysk-polske grænse, er i transitfart til lande øst for Polen(8) og vil få påført alvorlige forsinkelser ved Polens østgrænse(9).

b) Det polske vejnet er ikke særlig udbygget og i forfald. I 1997 var kun 24 % af hovedvejene i Polen i tilfredsstillende stand(10).

c) Forbedringerne i den fysiske infrastruktur ved grænseovergangene er ikke blevet fulgt op af en tilsvarende bedre bemanding af grænseovergangene(11).

23. Programmet anvendes også til finansiering af omfartsveje uden om flere polske byer (Zielona Gora (3,3 mio. ECU), Jelenia Gora (3,8 mio. ECU), Gorzow (10 mio. ECU) og Pniewy (3,1 mio. ECU)). Sådanne projekter er nyttige i sig selv og med til at begrænse trafikken, men disse byer ligger i en afstand af 50 - 150 km fra grænsen, så projekternes grænseoverskridende effekt er begrænset, og det ville have været mere rimeligt at finansiere dem over det nationale Phare-program.

Tjekkisk-tyske transportprojekter

24. Under det tjekkisk-tyske program for grænseoverskridende samarbejde er der blevet indgået forpligtelser for 28,3 mio. ECU i transportsektoren. Det største transportprojekt, der indtil nu er gennemført, var moderniseringen af jernbanestationen i Cheb (12,9 mio. ECU), den næststørste jernbane, der krydser grænsen mellem Tjekkiet og Tyskland. Dette projekt var oprindelig baseret på en aftale mellem de tyske og tjekkiske jernbaner om at give højeste prioritet til forbedringer af Nürnberg-Prag-linjen. De tyske jernbaners (Deutsche Bahn) beslutning fra april 1996 om i stedet at fokusere på Nürnberg-Dresden-linjen har medført, at trafikken gennem Cheb er blevet mindre end forventet (jf. kort nr. 1). Derfor har Phare-investeringen medført en betragtelig overkapacitet, togkapaciteten er blevet forøget med 32 %, mens antallet af tog er uændret. Rangerkapaciteten er øget med 42 %, men antallet af rangerede godsvogne er faktisk faldet med 12 % i perioden 1995 - 1997.

Tjekkisk-østrigske, slovensk-østrigske og slovakisk-østrigske transportprojekter

25. Inden for rammerne af programmerne mellem Phare-landene og Østrig har programmet for grænseoverskridende samarbejde kun haft begrænset effekt på transportsektoren, selv om denne sektor var højt prioriteret i Phare-landenes vejledende flerårige programmer (VFP) for perioden 1995 - 1999. Således er det største transportprojekt, der finansieres over programmet, en 52 km cykelsti til 1,7 mio. ECU i Lipno-området, der skal forbindes med det østrigske cykelstinet. Dette projekt vil formodentlig forøge turismen i området, men programmet har ingen effekt på de

Kort nr. 1

Jernbanelinjer i det tysk-tjekkiske grænseområde

>PIC FILE= "C_2000048DA.000501.EPS">

problemer i transportsektoren, der omhandles i det tjekkisk-østrigske VFP for grænseoverskridende samarbejde, hvori det hedder, at landdistrikterne i grænseområderne bør stimuleres, og at det derfor er vigtigt at genopbygge, modernisere og udbygge vej- og jernbanenettet og gøre forbindelserne mellem de tjekkiske og østrigske transportsystemer i grænseområderne tidssvarende(12).

26. Transportprojekterne i det slovensk-østrigske program var også stort set begrænset til cykelstier, selv om moderniseringen af grænseovergangene og det dertil knyttede vejnet var prioriteret højest i VFP. I Slovakiet var to projekter, som gik ud på at etablere nye lokale grænseovergange sammen med Østrig (0,4 mio. ECU), blevet afsluttet i 1998, men det var uvist, hvilken effekt de ville få, fordi de to lande endnu ikke var blevet enige om at åbne grænsen de pågældende steder. Sådanne spørgsmål burde have været afklaret i det fælles planlægnings- og tilsynsudvalg, før finansieringsafgørelsen blev truffet (jf. også punkt 21).

Bulgarsk-græske, makedonsk-græske, albansk-græske og albansk-italienske transportprogrammer

27. Ca. tre fjerdedele af midlerne til de albansk-, bulgarsk- og makedonsk-græske programmer for grænseoverskridende samarbejde og til det albansk-italienske program var afsat til forbedring af vej/jernbaneinfrastrukturen, navnlig langs "Kreta-korridorerne"(13), der løber gennem disse lande (jf. tabel 2). Disse projekter skal forbindes med de nye investeringer i Grækenland og Italien, som delvis finansieres af Interreg.

28. Arbejdet var ikke kommet ret langt ved udgangen af 1998, navnlig fordi kun lidt af det forberedende arbejde var færdigt, da Kommissionen udvalgte de projekter, der skulle finansieres over programmet, og fordi de nationale og regionale myndigheders forvaltningskapacitet var begrænset. De udvalgte projekter har generelt været infrastrukturprojekter af national betydning, som kun i begrænset omfang var til gavn for befolkningerne i selve grænseområderne. I adskillige tilfælde var den anslåede fortjeneste fra projekterne meget usikker eller lavere end den minimumsfortjeneste, som normalt er betingelsen for, at projektet finansieres af Kommissionen(14).

29. Kommissionen, Grækenland og Bulgarien aftalte ved midten af 1997 en større omlægning af det bulgarsk-græske program for grænseoverskridende samarbejde, hvorefter midlerne blev koncentreret om forbedring af hovedvejen og jernbanelinjen i transportkorridoren fra den græske grænse i det sydvestlige hjørne af Bulgarien til Dupnica, 130 km længere mod nord. Dupnica ligger ca. 30 km uden for det grænseområde, der er berettiget til at modtage støtte over programmet. Arbejdet på disse projekter forventes først påbegyndt i 1999, fem år efter programmets start.

30. Omkostningerne ved jernbaneprojektet var af de bulgarske myndigheder blevet anslået til 16 mio. ECU, og på grundlag heraf blev projektets interne rente i 1994 beregnet til kun 3,71 %. Projektets budget er senere blevet forhøjet til 32,2 mio. ECU, hvorved den interne rente er blevet endnu lavere. Kommissionen er enedonor, selv om et så stort projekt nok burde have været

Tabel 2

Bevillinger til vej- og jernbaneprojekter i Balkan-regionen (1994 - 1998).

>TABELPOSITION>

Kilde:

Den Europæiske Revisionsret.

samfinansieret med et internationalt finansieringsinstitut. Jernbaneprojektet er kun til begrænset gavn for befolkningerne i selve grænseområdet(15).

31. Det vejprojekt (25 mio. ECU), der er iværksat i den samme korridor, er også kun til begrænset gavn for befolkningerne i selve grænseområdet, selv om vejnettet i det pågældende område ikke er tilstrækkeligt udbygget(16). Faktisk omfatter rehabiliteringsforanstaltningerne ikke de første 20 km af vejstrækningen fra grænsen, fordi der ikke er trafik nok.

32. I Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (FYROM) er programmet også blevet omlagt, så ca. 80 % af VFP-midlerne for 1996 - 1999 skal anvendes til forbedring af vejen fra Skopje til Thessaloniki. Den økonomiske begrundelse for forbedringerne er ikke ret god. I 1998 anslog Den Europæiske Investeringsbank den interne rente til 5 - 9 % afhængigt af den politiske udvikling i Forbundsrepublikken Jugoslavien. Hovedstrækningen ligger mellem 48 km og 66 km fra grænsen, hvad der formindsker den grænseoverskridende effekt.

33. Under de albansk-italienske og albansk-græske programmer for grænseoverskridende samarbejde er ca. 70 % (64,6 mio. ECU) af midlerne for 1994 - 1998 afsat til rehabilitering af de større hovedlandeveje, herunder tilkørselsveje til havnene. Disse midler indgår sammen med midler fra det nationale Phare-program (18 mio. ECU) i en række donorers - hvoraf Phare er den største - samlede indsats for at tilvejebringe midler til at redde landets vejinfrastruktur, der er ved at bryde sammen. Arbejdet kom imidlertid først i gang i 1998, og gennemførelsen er blevet alvorlig forsinket. At disse midler og midler fra det nationale Phare-program anvendes til de samme projekter, viser, at projekterne ikke er specielt grænseoverskridende.

Transportprojekter i de baltiske stater

34. I de baltiske stater blev hovedparten af de midler, der var tildelt transportsektoren, afsat til forbedring af havneinfrastrukturen (11,4 mio. ECU). I Letland skulle et VTS-kontroltårn (skibstrafiksystem) (1,5 mio. ECU) stå færdigt i starten af 1999. I Kommissionens udtalelse om Letlands ansøgning om medlemskab af Den Europæiske Union(17) understreges det, at sikkerheden i søtransportsektoren bør øges. Projektet er blevet alvorlig forsinket, fordi projektmålene er blevet ændret, fordi de lettiske myndigheder kun havde begrænset erfaring med at udarbejde et projektforslag og udbudsmateriale, og fordi Kommissionen var længe om at udbetale forskuddet til kontrahenten.

35. I Litauen finansierer programmet forbedringer af færgeterminalen i Litauens eneste havn, Klaipeda (5 mio. ECU). Efter betydelige forsinkelser, navnlig fordi kontrahentens indsats var utilstrækkelig, og fordi Kommissionen har været længe om at betale, skulle dette projekt også være færdigt i starten af 1999. Projektet er økonomisk velbegrundet, fordi der ventes en betydelig stigning i godstrafikken. Det bemærkes imidlertid, at der var iværksat lignende projekter i Estland og Letland, som blev finansieret med lån ydet af internationale finansieringsinstitutter. Dermed sættes der spørgsmåltegn ved, om programmet bør anvendes til at yde støtte til projekter af direkte kommerciel art (jf. punkt 65).

Telekommunikationsprojekter

36. I Litauen og Albanien er programmet for grænseoverskridende samarbejde blevet anvendt til finansiering af telekommunikationsprojekter. I Litauen er et fiberoptisk kabelnet i Klaipeda-regionen blevet finansieret (2,7 mio. ECU) som led i et større nationalt projekt, der navnlig finansieres med et lån fra Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD) (35 mio. USD). 60 % af projektet, der finansieres af Phare, ligger uden for de områder, der er berettiget til at modtage støtte over programmet. Den grænseoverskridende effekt af projektet er faktisk af sekundær betydning. I Albanien er 1,7 mio. ECU blevet anvendt til samfinansiering af et 500 km langt undersøisk optisk kabel til telekommunikationsforbindelse med Grækenland mod syd og med Kroatien mod nord. Det var ikke berettiget at finansiere forbindelsen med Kroatien over programmet, fordi Albanien ikke har noget program for grænseoverskridende samarbejde med Kroatien, og fordi Kroatien selv er suspenderet fra Phare-programmet.

Miljø

Miljøprojekter i Østersøområdet

37. Miljøbeskyttelse er den sektor, der har fået tildelt flest midler i Estland og Letland, og miljøet indgår også som et væsentligt element i de polske og litauiske programmer for grænseoverskridende samarbejde. Projekterne sigter navnlig mod rensning af Østersøen, hvor de baltiske stater og Polen samt Rusland er de største forurenere.

38. Det grænseoverskridende element er højt prioriteret, men da der kun er stillet relativt få midler til rådighed i forhold til de store behov, der er på dette område, kan programmet kun forventes at få beskeden effekt(18). Desuden har forsinkelser i gennemførelsen, navnlig i de baltiske stater, yderligere reduceret effekten af programmet i perioden 1994 - 1998. Disse forsinkelser kan især tilskrives de lokale forvaltningers mangel på erfaring, og at Kommissionens tilsyn med programmerne var utilstrækkeligt, indtil den oprettede programgennemførelsesenheder i de baltiske stater ved udgangen af 1996. Indtil da påhvilede tilsynet med projekterne Kommissionens centrale tjenestegrene i Bruxelles, men det er ikke dokumenteret, at ansatte i Kommissionen har besøgt projekterne.

39. I Letland har programmet (1,9 mio. ECU) finansieret færdiggørelsen af en rørledning til transport af spildevand fra Jurmala til Riga, hvor det skal renses, så det opfylder EU-kravene og ikke ledes urenset ud i Østersøen. Jurmala, en by med 60000 indbyggere ved den baltiske kyst, tegner sig for ca. 3 % af Letlands spildevand. Ca. 80 % af projektet var blevet gennemført i perioden 1989 - 1993 for nationale midler, indtil det lettiske budget var opbrugt. Den del af projektet, der blev finansieret over programmet for grænseoverskridende samarbejde, blev afsluttet i 1998, to år senere end planlagt, navnlig fordi den konsulent, der var ansvarlig for at udarbejde udbudsmaterialet, ikke arbejdede effektivt, og fordi Kommissionen ikke havde udarbejdet retningslinjer for, hvordan de indsendte tilbud skulle evalueres, og det første udbud derfor blev annulleret.

40. Programmet har også finansieret et projekt (1,8 mio. ECU) for indsamling af farligt affald i Letland. Dette projekt blev afsluttet i slutningen af 1998, også to år senere end planlagt. I dette tilfælde skyldtes forsinkelsen navnlig, at den feasibilityundersøgelse, konsulenten havde foretaget, ikke var god nok, og at kontrakterne blev indgået for sent, fordi Kommissionen ikke havde udsendt retningslinjer. Projektet dækkede kun indsamling af 800 tons affald, for det var, hvad nationens samlede affaldsmængde var vurderet til i den Phare-finansierede feasibilityundersøgelse. I 1998 blev den samlede affaldsmængde revurderet til 2000 tons. Desuden var der, da Rettens revision fandt sted (juni 1998), ikke blevet truffet foranstaltninger til forbrænding af affaldet efter indsamlingen.

41. Et lignende projekt for håndtering af farligt affald er under finansiering i Estland (2,4 mio. ECU), hvor der ikke før har eksisteret et sådant system. Den første fase, bygningen af to indsamlingscentraler, skulle have været afsluttet i starten af 1999, to år senere end planlagt. Forsinkelsen skyldtes i vid udstrækning, at de lokale politikere blandede sig, at de lokale myndigheder manglede erfaring, og at Kommissionen ikke havde udsendt egnede retningslinjer for gennemførelsen af programmet. Som i Letland var problemet med forbrænding af det indsamlede affald stadig uløst.

42. I Litauen finansieres et projekt (1,2 mio. ECU) til forbedring af rensningsanlægget ved Palanga, et feriested ved kysten, hvor forureningen af det vand, der ledes ud i Østersøen, er 5 - 7 gange højere end den grænse, der er fastsat af Den Europæiske Union. Projektet er blevet tre år forsinket, fordi Kommissionen først sent i forløbet blev opmærksom på, at de litauiske myndigheder allerede havde finansieret en del af det arbejde og det udstyr, der skulle finansieres over projektet for grænseoverskridende samarbejde, og der derfor måtte foretages en større omlægning af denne del af projektet.

43. Siden 1995 har programmet finansieret ca. 40 miljøprojekter i Polen, men kun få af dem var afsluttet ved udgangen af 1998. Hovedparten af dem vedrører bygning eller udvidelse af rensningsanlæg. 75 % af Polens 860 byer har et rensningsanlæg, men 50 % af anlæggene har utilstrækkelig kapacitet(19). Skal spildevandsbehandlingen bringes op på Den Europæiske Unions standarder, vurderes det at ville koste i alt 10300 mio. ECU, og det viser igen, at det er begrænset, hvor stor effekt programmet kan få(20).

44. Blandt de største miljøprojekter i Polen var et rensningsanlæg i Gubin (3,3 mio. ECU) og et i Szczecin (3,5 mio. ECU). Projektet i Gubin er et glimrende eksempel på grænseoverskridende samarbejde. Det nye anlæg renser spildevandet fra både Gubin og dens tyske tvillingby, Guben, på den anden side af floden Neisse(21), og det har reduceret både projektinvesteringen og driftsomkostningerne væsentligt. Selv om projektet i sin helhed endnu ikke var afsluttet, blev selve rensningsanlægget åbnet i maj 1998, og det har reduceret forureningen så meget, at EU-kravene nu overholdes. Derimod var projektet i Szczecin endnu ikke kommet i gang, fordi byrådet i Szczecin var meget længe om at blive færdig med at udforme projektet, selv om Kommissionen havde godkendt det i 1995 (samlede omkostninger: 29,2 mio. ECU).

Miljøprojekter i Tjekkiet

45. I Tjekkiet er finansieringsbehovene i miljøsektoren også enorme, og det anslås, at spildevandssektoren alene vil kræve 1400 mio. ECU(22). Midlerne fra programmet for grænseoverskridende samarbejde anvendes navnlig i det svært forurenede nordlige Böhmen i området op til den tyske grænse, som floden Elben løber gennem. Som i de andre lande er nyttevirkningen blevet mindre, fordi gennemførelsen var forsinket, og kun fem projekter, alle støttet over 1994-budgettet, var afsluttet ved udgangen af 1998. En af de vigtigste grunde til, at projekterne blev forsinket i Tjekkiet, var, at der blev vedtaget en ny lov om offentlige indkøb, hvilket førte til, at alle Phare-udbud blev blokeret i en 12-måneders periode indtil september 1997.

46. Programmet har finansieret en rørledning (5,8 mio. ECU), hvorigennem spildevandet fra byen Usti nad Labem (180000 indbyggere) ledes til et nyanlagt tjekkisk-finansieret rensningsanlæg i den nærliggende by Nestemice. Dette har nedbragt Ustis forurening af Elben betydeligt i 1998. På den anden side er den samlede forurening af Elben i området stort set uændret, fordi floden forurenes stærkt højere oppe, navnlig af Prag. Et lignende projekt for byen Rumburk (14000 indbyggere), som også omfatter den tyske by Seifhennersdorf, blev også afsluttet ved udgangen af 1997. I Nejdek blev en dampførende rørledning, der var finansieret over programmet (6,6 mio. ECU), færdig i december 1997. Den opvarmes med varmen fra et lokalt industrianlæg, så der har kunnet lukkes brunkulsfyrede varmeværker. Derved er den lokale luftforurening blevet reduceret betydeligt, men der forelå ikke oplysninger om, hvor stor den grænseoverskridende effekt var.

Miljøprojekter i Albanien, Bulgarien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (FYROM)

47. Albanien, Bulgarien og FYROM har store miljøproblemer, men alligevel er der blevet bevilget meget få midler til miljøprojekter, fordi transportsektoren er blevet prioriteret højere. Det største miljøprojekt er et anlæg til oparbejdning og deponering af radioaktivt affald ved kernekraftværket Kozloduy i Bulgarien (3,7 mio. ECU). Dette projekt ligger ikke i det bulgarsk-græske grænseområde, men ved Bulgariens nordlige grænse mod Rumænien, et område, der ikke var berettiget til at modtage støtte over programmet for grænseoverskridende samarbejde i perioden 1994 - 1998.

Udvikling af økonomiske og menneskelige ressourcer

48. I hovedparten af landene, bortset fra især Ungarn, Slovakiet og Slovenien, har projekter for udvikling af økonomiske og menneskelige ressourcer kun fået tildelt relativt små bevillinger sammenlignet med transport- og miljøprojekter. Desuden blev hovedparten af projekterne finansieret fra 1996 og frem og er derfor endnu ikke afsluttet. At der er afsat så få midler til denne sektor, skyldes til dels, at det er vanskeligt at finde frem til projekter, der kan få positiv effekt på begge sider af grænsen. I nogle tilfælde konkurrerer områderne på begge sider af grænsen økonomisk med hinanden, og det gør, at der er flere hensyn at tage, når der finansieres sådanne projekter.

49. Det største projekt på dette område er oprettelsen af Collegium Polonicum i Slubice ved den polske grænse. Det udvikles af universiteterne i Frankfurt an der Oder og Poznan og finansieres over programmet for grænseoverskridende samarbejde (16 mio. ECU) og med Interreg-midler (3,2 mio. ECU) samt med ca. 8,9 mio. ECU i polsk samfinansiering. Målet for Collegium Polonicum er at fremme fælles undervisning og forskning i tyske, polske og europæiske forhold(23). Ved udgangen af 1998 stod Phare-finansierede kollegier med værelser til 267 studerende færdige (4 mio. ECU fra programmet for 1994).

50. I Ungarn er der blevet anvendt betydelige ressourcer til udvikling af et net af cykelstier, der skal forbindes med det store østrigske net, og dermed fremme turismen. En grænseoverskridende industripark var også under udvikling i Szentgotthard-Heiligenkreuz (4,3 mio. ECU). Disse projekter, der blev godkendt i 1995, var dog endnu ikke afsluttet.

51. I Slovakiet har et projekt om planlægning af en industripark i Jarovce-Kittsee (0,5 mio. ECU) kun haft meget begrænset effekt. Feasibilityundersøgelsen og projektforslaget, der oprindelig tog sigte på at skabe en industripark på begge sider af den slovakisk-østrigske grænse, har kun kunnet gennemføres på den slovakiske side, fordi de to lande ikke samarbejdede.

Fonde for mindre projekter

52. I de fleste lande, der er omfattet af programmet for grænseoverskridende samarbejde, er der oprettet fonde for mindre projekter med det formål at støtte mindre og såkaldt "bløde" udviklingsaktiviteter, der er til gavn for de enkelte borgere i lokalsamfundet.

53. Siden 1996 er programmet for grænseoverskridende samarbejde i Østersøregionen især blevet gennemført i form af sådanne projekter. Der er således bevilget 12 mio. ECU til lokale udviklingsprojekter på indtil 100000 ECU, som involverer mindst én lokal myndighed i de baltiske Phare-stater og mindst én lokal myndighed i EU. Forvaltningen af programmet er blevet overdraget til en kontrahent(24). Men Kommissionens udarbejdelse af programmet er blevet forsinket, så de første projekter kom først i gang ved midten af 1998.

54. Bortset fra i Albanien, Bulgarien og FYROM er der også oprettet fonde for mindre projekter i de øvrige lande, der er omfattet af programmet, dog for mindre beløb end i de baltiske stater(25). Disse projekter havde generelt en anden prioritering end de baltiske fonde for mindre projekter, og der blev lagt endnu mere vægt på kulturaktiviteter og aktiviteter, der involverede de enkelte borgere. De var meget populære i grænseområderne som et middel til grænseoverskridende integration på græsrodsniveau. Projekterne er også blevet gennemført relativt hurtigt, fordi de i højere grad, end det ellers er tilfældet i forbindelse med programmet, udvælges og godkendes decentralt. I Polen og Tjekkiet er forvaltningen af fondene for mindre projekter med stor succes blevet lagt ud til euroregionerne, organisationer i grænseområderne sammensat af repræsentanter for kommuner, distrikter, handelskamre og lignende organer.

Programmets effekt

Betydningen for lokal- og regionaludviklingen

55. Målet for projekterne er i henhold til forordningen om programmet for grænseoverskridende samarbejde "at fremme samarbejdet... til gavn for de lokale befolkninger", men i praksis er dette mål ikke nået lige godt overalt. I Ungarn og Slovenien var der lige fra starten et stærkt lokalt element i projekterne, og i Polen, Tjekkiet og Estland er udviklingen gået mere og mere i samme retning. På den anden side havde disse lande ikke egnede planer for regionaludvikling i de pågældende grænseområder, så projekterne er i mange tilfælde blevet udvalgt på ad hoc-grundlag og ikke integreret i en samlet regional udviklingsstrategi.

56. I Bulgarien, FYROM og Albanien er der især iværksat store nationale infrastrukturprojekter, og det har reduceret programmernes potentielle regionale udviklingseffekt væsentligt.

57. I de lande(26), der har involveret de lokale forvaltninger i planlægningen og gennemførelsen af projekterne, har en af de største effekter af programmet for grænseoverskridende samarbejde hidtil været, at disse forvaltninger har fået indblik i Den Europæiske Unions praksis og procedurer. Det kan betragtes som en god forberedelse til deres fremtidige forvaltning af EU's strukturfonde.

58. Det såkaldte "Ecos-Ouverture"-program, som Kommissionen oprettede i 1991 til fremme af det interregionale samarbejde mellem lokale og regionale myndigheder i Central- og Østeuropa og i medlemsstaterne, og som finansieres over programmet for grænseoverskridende samarbejde (10 mio. ECU i perioden 1994 - 96), har også været med til at give myndighederne i Phare-landene større kapacitet på dette område.

59. For mange af landenes vedkommende er den del, der grænser op til Den Europæiske Union, efter national målestok langtfra underudviklet, men et af landets mest velstående områder. I de fleste tilfælde var de grænseområder, der fik tilskud over programmet for grænseoverskridende samarbejde, meget rigere end Phare-landenes øvrige grænseområder. Sådan forholder det sig navnlig i Ungarn, hvor to af de tre tilskudsberettigede regioner er landets mest velstående, og - knap så udpræget - i Polen og Slovakiet. Helt modsat forholder det sig i medlemsstaterne, hvor de grænseområder, der støder op til Phare-landene, generelt er nogle af landets fattigste regioner. Programmet har en positiv effekt på de tilskudsberettigede grænseområder, men det er ikke oprettet med henblik på at bidrage til at afhjælpe regionale skævheder inden for Phare-landene. Dette problem bør løses med særlige regionalpolitiske instrumenter.

Programmets grænseoverskridende effekt

60. Der kunne påvises en form for grænseoverskridende effekt af langt hovedparten af projekterne, men den var ikke altid nem at måle. Således har for eksempel alle miljøprojekterne næsten pr. definition en vis grænseoverskridende effekt. Men denne effekt var ikke lige stor i alle tilfælde, og Kommissionen kunne have angivet tydeligere, hvilke former for grænseoverskridende effekt der skulle prioriteres højest, og hvor stor denne effekt skulle være.

61. De baltiske staters samt de polsk-baltiske og albansk-italienske programmers grænseoverskridende effekt er blevet mindre, fordi samarbejdet mellem de lokale myndigheder og beboere på begge sider af grænsen vanskeliggøres af, at de pågældende lande er adskilt af et hav.

62. Den potentielle grænseoverskridende effekt af programmerne er blevet reduceret, fordi der ikke var udarbejdet integrerede udviklingsplaner, som dækkede begge sider af grænsen. Desuden er der i de fleste tilfælde så store forskelle på det økonomiske udviklingsniveau i grænseområderne inden for og uden for EU's ydre grænser, at det er umuligt at opstille fælles strategier.

63. En væsentlig effekt af programmet har været det styrkede institutionelle samarbejde mellem Phare-landene og EU-medlemsstaterne. Det skyldes først og fremmest, at der er oprettet fælles planlægnings- og tilsynsudvalg i overensstemmelse med forordningen for grænseoverskridende samarbejde. De fælles planlægnings- og tilsynsudvalg, som har til opgave at udvælge projekterne og føre tilsyn med gennemførelsen af dem, er sammensat af repræsentanter for den pågældende EU-medlemsstat og det tilstødende Phare-land. Der er generelt udviklet tættere kontakt på lavere niveau gennem de arbejdsgrupper og grænseoverskridende organer, der under de fælles planlægnings- og tilsynsudvalg er blevet oprettet for at finde frem til projekter for grænseoverskridende samarbejde og gennemføre dem. Hovedparten af modtagerne bekræftede, at projekterne havde skabt nye kontakter og/eller styrket eksisterende kontakter med modparter på den anden side af grænsen.

Samfinansiering

64. Et andet positivt træk ved programmet for grænseoverskridende samarbejde har været, at projekterne i hovedparten af Phare-landene er blevet samfinansieret over de nationale budgetter, og det er første gang, at Phare-programmer systematisk er blevet samfinansieret. Dette er et vigtigt skridt hen imod de bestemmelser for samfinansiering, der gælder for EU's strukturfonde. I artikel 4, stk. 3, i forordningen om programmet for grænseoverskridende samarbejde tilskyndes der til sådan samfinansiering, og Kommissionen har søgt at insistere på, at mindst 25 % af projektprisen samfinansieres. Kun Albanien, Bulgarien og FYROM opfyldte ikke dette krav. I Albanien var der risiko for, at vejprogrammet ikke kunne gennemføres, fordi der på det albanske budget ikke var afsat midler nok til at kunne finansiere den nødvendige ekspropriering.

65. I forordningens artikel 6, stk. 1, er det fastsat, at "såfremt Fællesskabets tilskud bidrager til finansiering af indtægtsskabende aktiviteter, fastsætter Kommissionen, i samråd med de kompetente myndigheder, reglerne for denne finansiering, som eventuelt kan omfatte samfinansiering via projektets indtægter eller tilbagebetaling af de oprindelige tilskud". Mange af projekterne er faktisk indtægtsskabende, men Kommissionen har ikke truffet foranstaltninger til at gennemføre denne artikel, som man simpelthen har set bort fra.

Faktorer med indvirkning på effekten af programmet for grænseoverskridende samarbejde

66. Fem år efter, at programmet blev iværksat, og efter at der er indgået forpligtelser for 820 mio. ECU, er den generelle effekt af det beskeden, navnlig på projektplan. I det følgende gøres der rede for de væsentligste årsager hertil.

Iværksættelsen af programmet

67. I juni 1993 blev Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Europa-Kommissionen enige om at oprette et program for grænseoverskridende samarbejde. Parlamentet insisterede på, at der blev afsat 150 mio. ECU til budgettet for 1994, selv om Kommissionen søgte at begrænse budgettet til 20 mio. ECU(27). Denne forhøjelse blev vedtaget, uden at man i tilstrækkelig grad havde overvejet, om Phare-landene reelt havde kapacitet til at absorbere så stort et beløb.

68. Europa-Parlamentet mente, at programmet for grænseoverskridende samarbejde kunne gennemføres efter de samme bestemmelser som dem, der gælder for Interreg-programmet. Forordningen for programmet søgtes tilnærmet Interreg-forordningen mest muligt, men procedurerne kunne ikke harmoniseres, fordi det ville være i strid med finansforordningen, da Phare-landene er omfattet af bestemmelserne i finansforordningens afsnit IX, hvori der er fastsat særlige bestemmelser for afholdelse af fællesskabsudgifter til udvælgelse og gennemførelse af programmer uden for Den Europæiske Union. Dette har været en alvorlig hindring for iværksættelse af projekter, der var fælles for programmet for grænseoverskridende samarbejde og Interreg.

69. Interreg-programmet er således af Kommissionen godkendt for en femårs periode (1995 - 1999), og udvælgelsen af projekterne og tilsynet med gennemførelsen af dem er lagt ud til medlemsstaterne. Men programmet for grænseoverskridende samarbejde kan kun gennemføres via årlige forpligtelser, og det er Kommissionen, der skal udvælge projekterne og føre tilsyn med gennemførelsen af dem.

70. Princippet om territorialhøjhed har desuden været en hindring for, at Interreg-midler har kunnet anvendes til samfinansiering af projekter for grænseoverskridende samarbejde i Phare-landene, og at Interreg-programmer i medlemsstaterne har kunnet samfinansieres med midler fra programmet for grænseoverskridende samarbejde, selv om en af hovedårsagerne til, at programmet blev oprettet, var, at der skulle tilvejebringes sådan samfinansiering.

71. I programmets to første år har Kommissionen ved fordelingen af midlerne til programmet på de enkelte Phare-lande ikke taget hensyn nok til, at de forskellige lande ikke har samme absorptionskapacitet, og at der er store forskelle på både de lokale myndigheders kapacitet til at forvalte programmet og de eksisterende strukturer for samarbejde mellem Phare-landene og de tilstødende EU-medlemsstater. Sammenlignet med de nationale Phare-programmer er der i flere lande blevet tildelt uforholdsmæssigt mange midler til det grænseoverskridende samarbejde, navnlig i Tjekkiet, hvor tildelingerne på dette område udgør 43 % af landets samlede Phare-tildeling i 1995 - 1999.

72. Bulgariens kapacitet til at absorbere projekter med reel effekt på grænseområderne har været stærkt begrænset, alligevel har Kommissionen søgt at opretholde den tildeling, der var fastsat i de flerårige vejledende programmer. Under det bulgarsk-græske program for grænseoverskridende samarbejde var der ikke indgået forpligtelser i 1996 og 1997, men i 1998 blev der indgået forpligtelser for 51 mio. ECU til aktioner, som ikke har mærkbar grænseoverskridende effekt i de støtteberettigede områder.

73. Selv om Kommissionen har indgået forpligtelser for det samlede budget for programmet hvert år bortset fra 1997, har udnyttelsesgraden for betalingsbevillingerne hele tiden været lav, som det vises i tabel 3. Den lave gennemførelsesgrad skyldes i nogen grad, at det disponible budget var stort sammenlignet med de relativt få egentlige grænseoverskridende projekter, der var parate til at blive gennemført, og er en direkte konsekvens af Kommissionens strategi, der går ud på at indgå forpligtelser for de samlede disponible bevillinger, lige meget hvordan forholdene er.

74. Kommissionen gjorde udstrakt brug af en konsulentvirksomhed til at udarbejde flerårige vejledende programmer for gennemførelsen af programmet for grænseoverskridende samarbejde, selv om programmeringen normalt burde have været udført direkte af Kommissionens tjenestegrene sammen med myndighederne i Phare-landene. De regionale og lokale myndigheder blev ikke rådspurgt nok i forbindelse med forberedelsen af programmerne.

Tabel 3

Udnyttelsen af bevillingerne til grænseoverskridende samarbejde (1994 - 1998)

>TABELPOSITION>

Kilde:

Den Europæiske Revisionsret.

75. Kommissionen havde ikke defineret procedurerne for gennemførelse af programmet for grænseoverskridende samarbejde præcist nok på følgende områder:

a) Kommissionens hovedretningslinjer for programmet omfatter stort set kun programmeringen af bistanden og foreligger kun som udkast, så det er ikke klart, i hvilken udstrækning dokumentet skal anvendes(28).

b) Da programmet for grænseoverskridende samarbejde blev iværksat, blev hovedparten af det overordnede Phare-program gennemført via tjenesteydelseskontrakter, mens programmet for grænseoverskridende samarbejde hovedsagelig gennemføres via bygge- og anlægskontrakter. Alligevel blev der først udarbejdet retningslinjer for indgåelse af bygge- og anlægskontrakter i januar 1998(29).

c) Selv om fondene for mindre projekter havde spillet en vigtig rolle for programmet siden 1995, hvor disse instrumenter for første gang fik tildelt midler, blev der først udsendt retningslinjer på dette område i april 1997.

Kommissionens forvaltning

76. I henhold til finansforordningen har Kommissionen generelt det overordnede ansvar for bistand til tredjelande (jf. punkt 68 - 69), men procedurerne for gennemførelsen af programmet for grænseoverskridende samarbejde har været unødvendig tunge, og delegeringen af forvaltningen til Kommissionens delegationer i Phare-landene kom først i gang i 1998. På trods af dette har de fleste modtagerlande i overensstemmelse med målene for programmet gennemført det mere decentralt end de nationale Phare-programmer. De lokale og regionale myndigheder har således i højere grad medvirket til at gennemføre programmet for grænseoverskridende samarbejde, og det burde have medført, at Kommissionens delegationer tilsvarende var blevet mere involveret.

77. I de baltiske stater og Slovenien blev programmet for grænseoverskridende samarbejde gennemført efter Kommissionens centraliserede procedurer, og alle kontrakter skulle godkendes og underskrives i Kommissionen i Bruxelles. I andre lande, hvor det decentraliserede system til forvaltning af Phare (DIS) var indført, skulle alle kontrakter på over 500000 ECU påtegnes i Kommissionen i Bruxelles, når de var undertegnet af støttemodtagerne. Desuden skulle ikke kun delegationerne, men også to forskellige tjenestegrene under GD I/A godkende alle arbejdsprogrammerne, som er grundlaget for, at der overføres midler fra Kommissionen til modtagerlandene. I forbindelse med de polske programmer for grænseoverskridende samarbejde tog det i gennemsnit 80 dage for Kommissionen at påtegne kontrakterne og 73 dage at godkende arbejdsprogrammerne.

78. Selv om der lægges meget stor vægt på projekter for investering i infrastruktur, havde Kommissionen ikke ansat faguddannede ingeniører nok i delegationerne. Således var der ingen kvalificerede udstationerede ingeniører blandt de ansatte i delegationerne i Polen og Albanien.

Gennemførelsen i modtagerlandene

79. En række problemer vedrørende programmets gennemførelse i modtagerlandene har også mindsket effekten af programmet for grænseoverskridende samarbejde. For det første har programmet, fordi det dækker flere sektorer og forvaltes decentralt, givet modtagerlandene langt flere koordineringsproblemer end andre Phare-programmer.

80. Under det decentraliserede system varetages tilsynet med programmet for grænseoverskridende samarbejde af programforvaltningsenheder. Man kunne måske have forventet, at de enheder for forvaltning af regionaludviklingsprogrammer, der allerede var oprettet til at føre tilsyn med de nationale Phare-midler, også skulle føre tilsyn med programmet for grænseoverskridende samarbejde, men der blev oprettet nye programforvaltningsenheder specifikt med henblik på dette program. I Bulgarien og Tjekkiet begyndte programforvaltningsenhederne først at blive operationelle i 1998, selv om der var brugt henholdsvis 1,1 mio. ECU og 1,5 mio. ECU på at oprette dem. Alle programforvaltningsenhederne var placeret i hovedstæderne, selv om projekterne lå i grænseområderne. Dette har i mange tilfælde gjort programforvaltningen mindre produktiv og mindre effektiv.

81. Regeringerne i Phare-landenes indflydelse på programmet for grænseoverskridende samarbejde varierede, men var i alle tilfælde væsentlig, navnlig i projektudvælgelsesfasen. Først nu, hvor de fleste Phare-lande er begyndt at iværksætte reformer med det mål at decentralisere forvaltningen, er denne indflydelse ved at blive mindre, og den har betydet, at programmet har haft mindre institutionel effekt over for de lokale myndigheder, end det ellers kunne have haft.

82. De lokale og regionale myndigheders aktive deltagelse i forvaltningen af programmet for grænseoverskridende samarbejde har uundgåeligt medvirket til at forsinke gennemførelsen af projekterne og har dermed reduceret deres effekt, fordi hovedparten af disse organer ikke havde den fornødne erfaring på dette område. For at afhjælpe denne mangel burde man have støttet programgennemførelsen på projektplan og ydet teknisk bistand direkte til de lokale og regionale myndigheder og ikke kun til programforvaltningsenhederne i hovedstæderne.

83. I Bulgarien og Albanien blev programmet for grænseoverskridende samarbejde afbrudt i lange perioder som følge af de økonomiske og politiske kriser i henholdsvis 1996 og 1997.

Projektforvaltning

Planlægning

84. Budgetbevillingerne til programmet for grænseoverskridende samarbejde er etårige, og det har hæmmet gennemførelsen af programmet. Projekterne har således i mange tilfælde måttet opdeles i etårige faser med det resultat, at der ingen garanti var for, at de følgende faser ville blive finansieret, og at der måtte indhentes nye tilbud. Til forskel fra Interreg tildeles midlerne desuden kun nationalt og ikke regionalt, hvad der hindrer regional planlægning og koordinering med Interreg.

85. Kommissionen indgår typisk de årlige forpligtelser hen imod regnskabsårets udgang. Dette sker, selv om de fælles planlægnings- og tilsynsudvalg under nogle programmer, navnlig de polsk-tyske, generelt godkender projekterne først på året.

86. I de fleste tilfælde begynder projektgennemførelsen først fra ét til to år efter, at projektet er godkendt, fordi modtagerne ikke har udarbejdet udbudsmaterialet, når godkendelsen gives. For eksempel begyndte gennemførelsen af infrastrukturprojekterne i Polen og Tjekkiet først gennemsnitligt 20 henholdsvis 26 måneder efter undertegnelsen af finansieringsaftalen. I nogle tilfælde, navnlig i forbindelse med de store vejbygningsprojekter i Albanien, var der ikke engang gennemført feasibilityundersøgelser, da projektet blev godkendt.

87. Programmet for grænseoverskridende samarbejde har især finansieret infrastrukturprojekter, men i de allerfleste tilfælde har Kommissionen ikke søgt at få sådanne projekter samfinansieret med internationale finansieringsinstitutter, selv om Det Europæiske Råd i København i 1993 gav grønt lys for, at Phare kunne anvendes til samfinansiering af infrastrukturprojekter.

Tilsyn og evaluering

88. De fælles planlægnings- og tilsynsudvalg har spillet en vigtig rolle ved projektudvælgelsen, men generelt kun en mindre rolle ved tilsynet med projektgennemførelsen, idet de sjældent har truffet korrigerende foranstaltninger, så det sikredes, at programmerne opfyldte målene.

89. Kommissionen anvender formelt metoden med logiske rammer(30) til tilsyn med og evaluering af projekter, men de indikatorer, der anvendes til måling af projektgennemførelsen, er kun sjældent præcise, og det er aldrig defineret, hvem der har ansvaret for at indsamle oplysninger om tilsynet.

90. De årlige tilsyns- og evalueringsrapporter, som konsulenter udarbejder for Kommissionen for alle Phare-programmerne inklusive programmet for grænseoverskridende samarbejde, er nyttige, men de fokuserer mere på output end på effekt. Kommissionen har ikke indført noget system til vurdering af effekten af afsluttede projekter, og i den samlede evaluering af programmet for grænseoverskridende samarbejde fra november 1998 er dette spørgsmål ikke behandlet grundigt nok (jf. punkt 7). Kommissionen har ikke hvert år udarbejdet en rapport om gennemførelsen af programmet, som den skulle i henhold til forordningens artikel 11.

Nye Phare-procedurer

91. I 1998 tog Kommissionen adskillige initiativer, som indvirker på programmet for grænseoverskridende samarbejde under Phare. Retningslinjerne for den nye strategi, der dækker Phare-programmet som helhed(31), indeholdt et krav om, at Phare-projekter skulle have en minimumsstørrelse på 2 mio. ECU. En sådan strategi passer udmærket til nationale Phare-projekter, men harmonerer ikke særlig godt med målet for programmet for grænseoverskridende samarbejde, som er at støtte relativt små lokale projekter forvaltet af lokale og regionale myndigheder.

92. Indtil en tredjedel af det samlede budget for programmet for 1999 skal for første gang tildeles grænseoverskridende samarbejde mellem Phare-lande. Dette skridt er taget i erkendelse af, hvor væsentligt det er at tildele midler til de relativt fattigere grænseområder, der ikke støder op til Den Europæiske Union (jf. punkt 59). Der er behov for flere undersøgelser, før der kan rettes op på de regionale skævheder i de enkelte Phare-lande, og før det kan afgøres, om andre instrumenter er nødvendige.

93. En ny forordning om programmet for grænseoverskridende samarbejde blev vedtaget ved udgangen af 1998(32). Den skulle gøre det nemmere at programmere projekter for grænseoverskridende samarbejde, der gennemføres i kombination med Interreg, men kan ikke løse det største problem, som er, at gennemførelsesprocedurerne er forskellige. Eftersom der i perioden 1995 - 1999 er iværksat flerårige vejledende programmer, ville det have været bedre først at indføre så væsentlige ændringer som både den nye forordning og bevillingerne til grænseoverskridende samarbejde mellem Phare-landene indbyrdes efter 1999, så man undgik en afbrydelse af de igangværende programmer.

Konklusion

94. Retten mener, at Phare-programmet for grænseoverskridende samarbejde allerede i de første fem år har haft en positiv effekt på institutionelt plan, som skyldes det samarbejde, der er udviklet inden for rammerne af de fælles planlægnings- og tilsynsudvalg og det bredere samarbejde mellem regionale og lokale myndigheder, der er opstået i forbindelse med planlægningen og gennemførelsen af projekterne. I perioden 1994 - 1998 har effekten af selve projekterne dog været mindre tilfredsstillende.

95. De væsentligste positive aspekter ved programmet er følgende:

a) Programmet har bidraget til at styrke samarbejdet mellem Phare-landene og de tilstødende EU-medlemsstater på nationalt og - generelt - regionalt og lokalt plan.

b) I hovedparten af landene har de regionale og lokale myndigheder i stigende grad deltaget i planlægningen og gennemførelsen af programmet. Dette er med til at forberede dem til senere at forvalte EU's strukturfonde.

c) De fleste lande har tilvejebragt mindst det minimumsbidrag til samfinansiering på 25 %, som er fastsat i programmet.

d) De oprettede fonde for mindre projekter har været vellykkede nyskabelser til støtte for grænseoverskridende samarbejde på græsrodsniveau.

Men i Albanien, Bulgarien og FYROM blev programmet gennemført, uden at de lokale og regionale myndigheder blev inddraget i nævneværdig grad, kravet om national samfinansiering blev ikke opfyldt, og der blev næsten ikke oprettet fonde for mindre projekter.

96. På den anden side har programmet været hæmmet af følgende vanskeligheder:

a) Gennemførelsen er blevet forsinket, så programmet hidtil kun har haft beskeden effekt på projektplan. Hovedårsagerne hertil er:

i) det alt for store budget, Europa-Parlamentet oprindelig bevilgede programmet, og Kommissionens strategi med at søge at indgå forpligtelser for alle disponible bevillinger

ii) den begrænsede erfaring i modtagerlandenes forvaltninger, som Kommissionen ikke kompenserede for ved at udsende tilstrækkelige retningslinjer for gennemførelsen af programmet, navnlig for indgåelse af bygge- og anlægskontrakter.

b) Nogle af projekterne har kun begrænset grænseoverskridende effekt.

c) Nogle af projekterne tilgodeser nationale prioriteter og er ikke specielt til gavn for lokalbefolkningen i grænseområdet.

d) Der er kun gennemført få fælles projekter med Interreg, til dels fordi gennemførelsesprocedurerne for de to programmer ikke er kompatible.

e) Medlemsstaterne og Phare-landene udarbejdede ikke ved programmets start fælles planer, der dækkede begge sider af grænsen.

f) Programmet er ikke med til løse problemet med regionale skævheder i Phare-landene, eftersom de regioner, programmet støtter, i forvejen generelt er de mest udviklede i de pågældende lande. I fremtiden vil indtil en tredjedel af programmet blive tildelt andre grænseområder, hvilket skulle bidrage til at reducere sådanne skævheder, men der vil stadig være behov for særlige regionalpolitiske instrumenter.

g) Både modtagerlandenes og Kommissionens programforvaltningsprocedurer har været for centraliserede.

h) I de nye Phare-retningslinjer tages der ikke tilstrækkeligt hensyn til programmets særlige karakteristika.

97. Generelt er det Rettens opfattelse, at programmet for grænseoverskridende samarbejde kan blive en effektiv del af Den Europæiske Unions støtte til Central- og Østeuropa, hvis Kommissionen tager skridt til at afhjælpe ovennævnte mangler.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg den 11. november 1999.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. KARLSSON

Formand

(1) Jf. artikel 3 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1628/94 af 4. juli 1994 om gennemførelsen af et program for grænseoverskridende samarbejde mellem lande i Central- og Østeuropa og Fællesskabets medlemsstater inden for rammerne af Phare-programmet, EFT L 171 af 6.7.1994, s. 14.

(2) Interreg-programmet blev iværksat i 1990, med et budget på 1000 mio. ECU i perioden 1990 - 1994. Dette beløb blev forhøjet til 2400 mio. ECU for 1995 - 1999.

(3) Albanien, Bulgarien, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (FYROM), Ungarn og Slovakiet.

(4) Organisationer i grænseområderne i Østrig, Tjekkiet, Tyskland og Polen. Disse organisationer hører ikke under Kommissionen, de er ansvarlige for at samordne planlægningen af projekterne og er sammensat af repræsentanter for kommuner, distrikter, handelskamre og lignende organer.

(5) I perioden 1990 - 1994 steg antallet af lastbiler, der krydsede grænsen mellem Tyskland og Polen fra 606508 til 1625617 (det polske transportministerium).

(6) "Border Waiting Times", rapport fra Den Internationale Vognmandsorganisation (IRU), november 1998.

(7) Projekter udvælges af fælles planlægnings- og tilsynsudvalg, hvor Kommissionens repræsentant har status som observatør, før de forelægges Kommissionen til endelig godkendelse.

(8) Kilde: det polske transportministerium.

(9) Navnlig Kuznicka og Terespol ved den belarussiske grænse (jf. rapporterne fra Den Internationale Vognmandsorganisation (IRU) på IRU's websted www.iru.org).

(10) Kilde: det polske transportministerium.

(11) "Evaluation of Phare Customs Programme", PricewaterhouseCoopers, 1998.

(12) S. 19 i det tjekkisk-østrigske VFP for grænseoverskridende samarbejde.

(13) På den anden paneuropæiske transportkonference på Kreta i 1994 blev der identificeret ti sådanne korridorer gennem Central- og Østeuropa.

(14) I meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 23. april 1997 (KOM(97) 172 endelig udg.), "EU's transportnet forbindes med dets nabolande", er det fastsat, at "generelt skal fortjenesten være mindst 10 %" på østeuropæiske infrastrukturprojekter finansieret af Kommissionen.

(15) Ca. halvdelen af kommunerne i de tilskudsberettigede områder er ikke forbundet med det nationale jernbanenet, LACE-Phare Project, Issues Paper: Bulgaria-Greece, 1997.

(16) 37 % af kommunerne i det grænseområde, der er berettiget til støtte over programmet, har ingen hovedveje, LACE-Phare Project, Issues Paper: Bulgaria-Greece, 1997.

(17) Bulletin for Den Europæiske Union, Supplement 10/97.

(18) I Helsinki-kommissionens "Baltic Sea Joint Comprehensive Environmental Action Programme", som omfatter perioden 1993 - 2012, anslås de samlede udgifter til rensning af Østersøen til 18 mia. ECU.

(19) GD XI's rapport dateret juni 1997 om direktivet om tilnærmelsen af miljølovgivningen.

(20) "Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC", Endelig Rapport, tabel 4.14. Maj 1997 (EDC, Irland).

(21) Oprindelig én by, der blev delt ved anden verdenskrigs slutning.

(22) Bulletin for Den Europæiske Union, Supplement 10/97.

(23) Studierne omfatter fagene jura, økonomi, historie, filosofi og sprog.

(24) De facto et kontor for teknisk bistand (BAT).

(25) 2 - 3 % af hvert lands tildeling i henhold til programmet.

(26) Estland, Letland, Tjekkiet, Ungarn, Polen og Slovenien.

(27) Ændringsskrivelse nr. 1 til foreløbigt budgetforslag for 1994, SEK(93) 1588 endelig udg. af 8. oktober 1993.

(28) Phare-Interreg Cross-border Cooperation: Proposed guidelines for Multi-annual Programming (august 1994).

(29) Phare Decentralised Implementation System Manual, Volume 1.

(30) Et projektforvaltningsredskab, der skal gøre det muligt at integrere planlægning, tilsyn og evaluering.

(31) Kommissionens afgørelse om retningslinjer for Phare-programmets gennemførelse i ansøgerlandene 1998 - 1999, SEK(1998) 1012 endelig udg., Bruxelles, 15. juni 1998.

(32) Kommissionens forordning (EF) nr. 2760/98 af 18. december 1998 om gennemførelse af et program for grænseoverskridende samarbejde inden for rammerne af Phare-programmet, EFT L 345 af 19.12.1998, s. 49.

BILAG I

Gennemførelsen af programmet for grænseoverskridende samarbejde fordelt på lande og interventionsområder (1994 - 1998)

>TABELPOSITION>

Kilde:

Desirée pr. 31.12.1998.

BILAG II

Liste over bilaterale Phare-programmer for grænseoverskridende samarbejde

>PIC FILE= "C_2000048DA.001702.EPS">

1. Østersøregionen

2. Polen/Østersøregionen

3. Polen/Tyskland

4. Tjekkiet/Tyskland

5. Tjekkiet/Østrig

6. Slovakiet/Østrig

7. Ungarn/Østrig

8. Slovenien/Østrig

9. Slovenien/Italien

10. Bulgarien/Grækenland

11. FYROM/Grækenland

12. Albanien/Grækenland

13. Albanien/Italien

BILAG III

Liste over projekter, der er revideret på stedet

(31. december 1998)

>TABELPOSITION>

Kilde:

Den Europæiske Revisionsret.

KOMMISSIONENS SVAR

Kommissionen ser med tilfredshed på Revisionsrettens generelt positive samlede konklusion vedrørende Phares CBC-program (Phare-programmet for grænseoverskridende samarbejde) mellem 1994 og 1998. Dog har Kommissionen på baggrund af programgennemførelsen i nævnte periode allerede taget skridt til en reform af programmet, særlig med hensyn til ændring af CBC-forordningen.

Kommissionens svar falder i to dele:

- i første del kommenteres Revisionsrettens bemærkninger

- i anden del omtales det, hvilke foranstaltninger der er truffet i forbindelse med den nye forordning og de nye Phare-retningslinjer, der tager højde for størstedelen af Revisionsrettens henstillinger.

Kommentarer til Revisionsrettens bemærkninger

a) Forsinkelser med gennemførelsen (punkt 10, 67, 71, 72, 75 og konklusionens punkt 96, litra a))

Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at budgetmyndigheden på Europa-Parlamentets initiativ bevilgede en alt for stor del af Phare-midlerne til den nye CBC-budgetpost(1) (punkt 10 og 67).

Men vi mener tillige, at det på grund af CBC-programmets innoverende karakter og modtagerlandenes forvaltningers begrænsede erfaringer uundgåeligt ville kræve tid at få programmet på plads, hvilket medførte forsinkelser med gennemførelsen:

- Kommissionen skulle have tid til at udarbejde en ny forordning med definition af støtteberettigede grænser, støtteberettigede aktioner, institutioner og mekanismer for programmering og implementering osv.

- Phare-landene skulle oprette nye strukturer, der skulle have ansvaret for CBC-programmet på nationalt plan og somme tider på regionalt plan

- der skulle oprettes bilaterale strukturer mellem de støtteberettigede Phare-lande og EU-nabolandene

- Phare-landene skulle give sig i kast med projektidentifikation om konsultationer herom med medlemsstaterne og Kommissionen osv.

Det skal bemærkes, at Kommissionen vedtog CBC-forordningen den 4. juli 1994 og fastlagde uformelle retningslinjer for den flerårige programmering for 1995 - 1999 i august 1994. Desuden disponerede Kommissionen kun over det fulde beløb af landetildelingerne i tilfælde, hvor der blev forelagt projekter af en acceptabel standard.

Tildelingerne pr. land blev fra starten af beregnet på basis af objektive kriterier som f.eks. befolkning og grænsens længde. Dog fik nogle lande, som ikke var i stand til at foreslå gode projekter i tide, i flere tilfælde nedsat deres tildeling (f.eks. tildelingerne til Bulgarien og Slovakiet i 1996 og 1997). Fra og med CBC-programmets tredje år har Kommissionen faktisk taget hensyn til absorptionskapaciteten. Da Kommissionens forordning (EF) nr. 1628/94 af 4. juli 1994 havde Rådets forordning (EØF) nr. 3906/89 om Phare som retsgrundlag, gjaldt de generelle Phare-retningslinjer, der var baseret på denne rådsforordning, også for CBC, og der var ingen retlig pligt til at udarbejde nye retningslinjer. CBC-forordningen var i sig selv specifik nok. Med hensyn til implementeringen af CBC-programmerne anvendtes desuden som i tilfælde med alle andre Phare-programmer DIS-manualen (om det decentrale implementeringssystem). En række yderligere administrative retningslinjer, som forelå i august 1994, var tilstrækkelige, da der dermed kunne skaffes detaljeret information om, hvordan de vejledende flerårige programmer for perioden 1995 - 1999 skulle udarbejdes tillige med rammeaftaler om vedtagne mål og prioriteter for samarbejdet mellem partnere og nedsættelse af blandede programmerings- og tilsynsudvalg. Kommissionen fastlagde desuden detaljerede retningslinjer for oprettelsen af en fond for små projekter til, når Phare-landene i tilstrækkelig grad havde udviklet deres evne til at påtage sig et sådant decentralt ansvar, dvs. i begyndelsen af 1997. Men på grund af selve arten af grænseoverskridende samarbejde bliver sådanne programmer vanskeligere og langsommere at gennemføre. Trods en konsekvent indsats for at øge tempoet i kontraktindgåelsen, er satsen mindre god end for andre Phare-programmer (ved udgangen af 199847 % mod 67 % for nationale Phare-programmer). Det skyldes i første række, at grænseoverskridende samarbejde er vanskeligt. Mange programmer ved såvel de ydre som de indre grænser er blevet forsinket. Et andet problem er, at der involveres parter med meget få eller ingen samarbejds- og managementerfaringer. På Phare-Interreg-grænser kan det også tilskrives retlige krav om, at der skal følges to sæt procedurer, som det erkendes i punkt 68, 69 og 70 i beretningen.

For at bøde på modtagerlandenes begrænsede erfaringer afsatte Kommissionen på et tidligt stadium i programmet større beløb til faglig bistand i hvert af programmerne og i de horisontale programmer til at hjælpe landene med at forberede programmer for grænseoverskridende samarbejde.

b) Begrænsede grænseoverskridende virkninger af nogle projekter (punkt 9, 11, 12, 13, 19, 21, 23, 24, 27, 28, 54, 60, 61, 74, 91 og konklusionens punkt 96, litra b))

Kommissionen værdsætter Revisionsrettens synspunkt, at "der kunne påvises en form for grænseoverskridende effekt af langt hovedparten af projekterne, men den var ikke altid nem at måle" (punkt 60).

Kommissionen erkender, at virkningerne har været vidt forskellige. Inden forslagene forelægges med henblik på Phare-CBC-støtte for Kommissionen, drøfter og vurderer det blandede programmerings- og tilsynsudvalg ofte sammen med deres blandede sektorarbejdsgrupper de grænseoverskridende virkninger af et givet projekt, og de retter i fællesskab en henstilling til de relevante myndigheder i Phare-landet. Det er derefter op til Kommissionen af anerkende og vurdere CBC-effekten, som den beskrives i projektdokumentationen og de logiske rammer. Kommissionen erkender, at partnerlandenes evne til at udarbejde den fornødne dokumentation i nogle tilfælde vil skulle forbedres, som det også er tilfældet med Phares hovedprogram, og den vil om fornødent yde faglig bistand hertil.

Det hedder endvidere i beretningen (punkt 9), at "det polsk-tyske program er længst fremme. Sigtet med det var imidlertid navnlig at afhjælpe den lange ventetid ved grænseovergangene, og dette problem er stadig ikke løst. Det albansk-græske, det albansk-italienske, det bulgarsk-græske og det slovakisk-østrigske program har alle haft store vanskeligheder". Kommissionen er enig i, at det polsk-tyske CBC-program har haft den største succes, omend igangsættelsen af programmet i 1994 skete under vanskelige omstændigheder, og der var forsinkelser i de første år. Den lange ventetid, der stadig forekommer ved grænseposterne, bør vurderes på baggrund af den meget kraftige stigning i trafikken ved EU's grænser. På grænsen mellem Tyskland og Polen er grænsetrafikken syvdoblet for personbilers vedkommende og tredoblet for lastbilers vedkommende. Det kan ikke forventes, at de begrænsede Phare-midler skulle kunne løse dette problem. Desuden må i visse tilfælde som nævnt i punkt 21 (om Osinow-Dolny-projektet) og 24 (om Cheb-jerbanestationen) medlemsstaterne holdes ansvarlige for de begrænsede grænseoverskridende virkninger af CBC-projekterne. Med hensyn til Cheb-projektet satser de tjekkiske jernbaner nu efter en ændring af den tyske elektrificeringsplanlægning på fuldt ud at udnytte den øgede kapacitet i Cheb ved at overføre flere operationer fra mindre effektive faciliteter andetsteds i regionen, og måske også fra Dresden. Det forlyder, at elektrificeringen på den tyske side vil ske, men på et senere tidspunkt.

Med hensyn til transportprojekter (jernbane/vej) på grænsen mellem Bulgarien og Grækenland, hvis gennemførelse er blevet stærkt forsinket (punkt 28 og 29), er der nu indgået kontrakter, og arbejdet kan gå i gang. Kommissionen skønner, at det vil få betydelige virkninger på tværnationalt, nationalt og lokalt plan. Særlig projektet for modernisering af jernbanerne vil komme til at spille en vigtig rolle til fordel for lokalbefolkningen. Vejprojekterne er også af stor strategisk betydning for den økonomiske udvikling i regionen som helhed.

Kommissionen tilslutter sig Revisionsrettens konstatering af, at cykelstierne ikke har haft nogen indvirkning på transportsektoren i programmerne mellem Østrig og dets Phare-naboer (punkt 23). I fremtiden vil sådanne projekter, der kan bidrage til øget turisme, blive støttet alene med midler fra fonden for små projekter.

Under henvisning til de gode resultater af CBC-programmet på grænsen mellem Polen og Tyskland i forhold til andre grænser, hvor partnerne indtil 1998 var vant til at udvælge et stort antal relativ små projekter, kan Kommissionen kun til dels tilslutte sig Revisionsrettens synspunkt (punkt 12), at "CBC-programmet bør rettes mod relativt små projekter med en stærk lokal/regional og grænseoverskridende effekt". Set på baggrund af tidligere erfaringer er det i endnu højere grad end for Phares hovedprogram blevet klart, at disse lande ikke havde kapacitet til at forvalte et stort antal små projekter, særlig på regionalt og lokalt plan, hvilket har forårsaget en arbejdspukkel.

På den anden side går Kommissionen også ind for, at der oprettes en fond for små projekter, som sætter lokale aktører i stand til på stedet at tage stilling til små projekter og skaffe sig forvaltningsfærdigheder. Som foreslået af Revisionsretten (punkt 13) skabes der efterhånden større muligheder for sådanne fonde: op til 20 % af landetildelingerne kan anvendes hertil (Europa-Parlamentet nævner i sin budgetanmærkning 10 %), og projektloftet forhøjes fra 50000 EUR til 300000 EUR. I flere tilfælde har Euroregionerne ydet en værdifuld støtte til forvaltning af disse fonde for små projekter, og Kommissionen er positivt indstillet over for at udvide deres rolle på alle andre grænser (som foreslået i punkt 13).

Kommissionen støtter også en udvidelse af Lace-nettet for bl.a. at forbedre managementkapaciteten på lokalt plan. Kommissionen erkender, at søgrænserne, som også kan komme i betragtning under CBC-programmet, på en måde har udvandet den grænseoverskridende effekt. Der skal i den forbindelse tages hensyn til, at Sverige ikke har noget Interreg-program. I CBC-programmet for de baltiske stater har der dog siden 1995 været fulgt en "transnational" tilgang, efter hvilken de fire medlemsstater og de fire Phare-lande, der grænser op til Østersøen (og Rusland som observatør) i fællesskab har drøftet en flerårig strategi for regionen og drøftet og godkendt projektforslag, før de blev forelagt Kommissionen. Det har været en støtte af investeringsprojekter, navnlig inden for transport og miljø, til fordel for Østersøregionen som helhed. Det har desuden med oprettelsen af Phare-faciliteten for Østersøprojekter i 1996 været muligt at udvælge et stort antal "bløde" mindre projekter på basis af "bottom up"-tilgangen.

En typisk sektor, hvor der kun kan følges en "transnational" tilgang ved søgrænserne, er telesektoren (f.eks. optiske fiberkabelnet i Litauen som nævnt i punkt 36). Men også ved landegrænserne er der i ekstraordinære tilfælde fulgt en "transnational" tilgang, f.eks. med det undersøiske optiske kabel inden for rammerne af Adria I-projektet, der gennemføres af et internationalt konsortium, og i forbindelse med hvilket Albaniens andel i 1995 blev samfinansieret via CBC-programmet mellem Albanien og Grækenland; Kommissionen accepterede at støtte dette projekt på grund af dets store virkninger på internationalt, nationalt og lokalt plan (i form af bedre telekommunikationsforbindelser mellem regionerne på begge sider af grænsen); projektet var foreslået i fællesskab af Albanien og Grækenland. Beløbet på 1,7 mio. ECU er blevet anvendt til at finansiere det albanske telekommunikationsselskabs andel af det samlede inernationale bidrag til Adria 1-projektet (500 km). Denne CBC-tildeling for 1995 har finansieret 8 % af afsnit 2, Dubrovnik-Durres, og 14,2 % af afsnit 3. Det er således kun denne del af det optiske fiberkabel, der er beliggende i albansk territorialfarvand, som er blevet finansieret via ovennævnte andel. Kommissionen anerkender, at det i de fleste tilfælde har været vanskeligt at fastlægge fælles strategier for grænseregionen som helhed (punkt 62). Men da det flerårige vejledende CBC-program og de operative Interreg-programmer blev forberedt med henblik på perioden 1995 - 1999, blev der afholdt intensive konsultationer om grænserne mellem partnere fra Phare-lande og nabolande blandt medlemsstaterne, hvor der bl.a. kunne indkredses prioriteter, selvom den afvigende vægtning af disse prioriteter afspejlede forskelle i økonomisk udvikling.

Det nævnes også i beretningens punkt 74 som en faktor, der havde påvirket CBC-programmet, at "Kommissionen i udstrakt grad anvendte en konsulentvirksomhed til at udarbejde flerårige vejledende programmer for gennemførelsen af CBC-programmet". På linje med betingelserne i den pågældende kontrakt (kontrakt nr. 940856 og tillæg 950726) med LRDP hjalp dette firma de på daværende tidspunkt berettigede CØEL med at indkredse nøgleområder og sektorprioriteter for CBC i perioden 1995 - 1999; det leverede faglig bistand til de berørte nationale og regionale myndigheder med henblik på udarbejdelsen af det flerårige vejledende CBC-program.

c) Tilgodeseelse af nationale prioriteter snarere end lokalbefolkningens interesser (konklusionens punkt 96, litra c))

Revisionsretten nævner i sin beretning, at "nogle af projekterne tilgodeser nationale prioriteter og ikke er specielt til gavn for lokalbefolkningen i grænseområdet" (punkt 96, litra c)), og at "projekter, der primært er til gavn for befolkningerne i grænseområderne, ikke er blevet prioriteret højt nok" (punkt 12).

Kommissionen erkender, at nationale interesser blev taget i betragtning ved udformningen af projektforslag, navnlig i den indledende fase og også i varierende omfang fra land til land. Dette er som sådant ikke i strid med Kommissionens forordning (EF) nr. 1628/94, hvori det i artikel 4, punkt 1, nr. ii), hedder, at "projekter... kan tage form af... projekter godkendt af de pågældende lande, som har grænseoverskridende virkning, bidrager til udviklingen af strukturer i grænseområder og letter samarbejdet mellem landene i Central- og Østeuropa og Fællesskabet som helhed...". Den omstændighed, at store investeringsprojekter på transportområdet, som supplerer udviklingen af transeuropæiske net (på linje med artikel 5, punkt 1, syvende led, i forordning (EF) nr. 1628/94), vedtages på nationalt plan, betyder ikke, at disse projekter ikke kan få positive lokale virkninger; begge aspekter er faktisk komplementære, fordi disse projekter (f.eks. på grænsen mellem Bulgarien og Grækenland eller Polen og Tyskland) bidrager til økonomisk udvikling i de berørte grænseregioner.

De regionale og lokale myndigheder er i stigende grad blevet involveret i udformningen og gennemførelsen af grænseoverskridende projekter i de fleste lande, og Kommissionen mener, at den fremtidige udvikling af integrerede regionale udviklingsstrategier vil bidrage til at befæste denne tendens.

d) Der er kun gennemført få fælles projekter med Interreg (punkt 11 og konklusionens punkt 96, litra d))

Kommissionen erkender, at der kun i meget få tilfælde er opstillet virkeligt fælles projekter. Hovedårsagen hertil har været de forskellige prioriteter på hver side af grænsen som følge af væsentlige forskelle i økonomisk udvikling. I tilfælde, hvor der har kunnet identificeres fælles projekter, har procedureforskelle som følge af forskelligt retsgrundlag for Phare-Interreg og finansforordningen gjort det umuligt at udforme virkeligt fælles projekter, som kunne gøres til genstand for en enkelt udbudsprocedure, en enkelt kontrakt og fælles gennemførelse. Forskellen berører f.eks. kravet om forudgående projektgodkendelse i Kommissionen i Phares tilfælde (men ikke for Interreg), årlige budgetter i Phares tilfælde mod flerårige for Interreg og anvendelse af specifikke regler for kontrakttildeling i afsnit IX i finansforordningen for Phares vedkommende. Kommissionen har ikke kunnet bøde på disse problemer i forbindelse med den nye CBC-forordning af december 1998, som er en kommissionsforordning. Det kan kun ske ved en ændring af finansforordningen.

e) Mangel på fælles planlægning på begge sider af grænsen (punkt 55, 62, 94 og konklusionens punkt 96, litra e))

Kommissionen accepterer, at der ved programmets start ikke var fastlagt virkeligt fælles planer for begge sider af grænsen. Som tidligere nævnt blev der i nær konsulation mellem partnerne i Phare-landene og nabolandene blandt medlemsstaterne udarbejdet flerårige programmeringsdokumenter for perioden 1995 - 1999 (flerårige vejledende programmer for Phare, CBC, operative programmer for Interreg). Begge dokumenter indeholdt således krydsreferencer vedrørende grænseregionens kendetegn, styrke og svagheder, bestående CBC-aktiviteter, mål og fælles prioriteter (om end med forskellig vægtning). At der nu udarbejdes virkeligt fælles regionaludviklingsplaner for begge sider af grænsen er en af nyskabelserne i den nye CBC-forordning.

f) Programmet er ikke med til løse problemet med regionale skævheder i Phare-landene (punkt 59 og konklusionens punkt 96, litra a))

Det hedder i beretningen, at "programmet ikke er med til løse problemet med regionale skævheder i Phare-landene, eftersom de regioner, programmet støtter, generelt i forvejen er de mest udviklede i de pågældende lande".

Kommissionen erkender, at CBC-programmet i 1994 - 1998 ikke blev set som værende en del af en bredere regionaludviklingspolitik, og at programmet burde integreres bedre i en overordnet førtiltrædelsesstrategi. Det blev desuden nødvendigt at afhjælpe skævhederne mellem de budgetressourcer, der var afsat til CBC inden for rammerne af Phare, og de andre førtiltrædelsesprioriteter, og mellem de forskellige regioner i ansøgerlandene. Kommissionen har derfor udvidet programmets geografiske anvendelsesområde. CBC-programmet dækker nu ikke blot grænserne mellem Phare-landene og EU, men også de - ofte velstående - grænseområder mellem ansøgerlandene indbyrdes. Det har givet disse områder mulighed for at forberede sig på deres fremtidige deltagelse i Interreg og for at inddrage Rumænien i programmet.

Kommissionen er endvidere enig med beretningen (punkt 96, litra f)) i, at der foruden CBC-programmet fortsat er behov for specifikke regionalpolitiske instrumenter, og den har opfordret ansøgerlandene til at udarbejde nationale udviklingsprogrammer, inden for hvilke Phare vil samfinansiere investeringer i økonomisk og social samhørighed fra og med 2000.

g) Både modtagerlandenes og Kommissionens programforvaltningsprocedurer har været for centraliserede (punkt 14, 76, 77, 78 og konklusionens punkt 96, litra g))

CBC-programmet har faktisk undergået en proces for dekoncentration og decentralisering, som er blevet væsentligt styrket i 1999; desuden blev det decentrale implementeringssystem samtidig gjort gældende for CBC i lighed med Phares hovedprogram, og delegationernes ansvar for f.eks. godkendelse af udbudsmateriale er det samme som for Phares hovedprogram. Som svar på Revisionsrettens forslag (punkt 14 og 76 til 78) om, "at delegationerne skal have det fornødne personale, navnlig ingeniører", skal det bemærkes, at styrkelsen af delegationerne gennem omfordeling af personale fra hovedkvarteret som led i dekoncetrationen har nået sin yderste grænse. Under henvisning til budgetmyndighedens tilbageholdenhed med at bevilge ekstra personale til Kommissionen er det ikke sandsynligt, at delegationernes bemanding vil kunne udvides yderligere. Hvad angår behovet for ingeniører, har delegationerne visse muligheder i forbindelse med STAP-faciliteten (støtte til faglig bistand til programmer).

I processen for en yderligere decentralisering af forvaltningsansvaret fra Kommissionen til ansøgerlandene skal der tages hensyn til de juridiske krav i finansforordningens afsnit IX, særlig hvad angår Kommissionens ansvar. På linje med bestemmelserne i Rådets forordning 1266/1999 om koordineringen af førtiltrædelsesbistanden, overdrages bistandsforvaltningen på et decentralt grundlag kun til ansøgerlandene selv, hvis de opfylder visse minimumskriterier (et veldefineret internt forvaltningssystem, effektiv intern kontrol, et pålideligt nationalt finanskontrolsystem, indkøbsregler, der er forenelige med finansforordningens afsnit IX, osv.).

Mulighederne for en yderligere decentralisering af forvaltningsansvaret i ansøgerlandene afhænger af udviklingen af retsgrundlaget for regionalpolitikken i hvert land og de regionale og lokale forvaltningers organisation. Der er i almindelighed sket fremskridt, men reformtempoet varierer fra land til land.

h) I de nye Phare-retningslinjer tages der ikke tilstrækkeligt hensyn til CBC-programmets særlige karakteristika (punkt 91, 92, 93 og konklusionens punkt 96, litra h))

I punkt 91 kritiseres det, at Phare-projekters minimumsstørrelse på 2 mio. EUR ifølge Phare-retningslinjerne af 1998 også gælder for CBC-projekter; som allerede nævnt ovenfor under litra b) vil Kommissionen opretholde denne minimumstærskel. I udkastet til nye retningslinjer for perioden 2000 - 2006 vil der være en bestemmelse om en fleksibel anvendelse af denne grænse for Phare-projekters størrelse, når det gælder CBC-projekter.

Det hedder endvidere i beretningen (punkt 93), at "så væsentlige ændringer som både den nye forordning og bevillingerne til grænseoverskridende samarbejde mellem Phare-landene indbyrdes, i betragtning af de flerårige vejledende CBC-programmer for 1995 - 1999, hellere skulle have været indført efter 1999, idet en afbrydelse af de igangværende programmer dermed ville være undgået."

Kommissionen var af den opfattelse, at det var vigtigt hurtigt at indføre ændringerne fra den nye forordning set på baggrund af evalueringsrapporten om CBC-programmet, der blev offentliggjort i 1998, af de lange forberedende drøftelser med Phare-landene og med medlemsstaterne og udsigten til udvidelse. Den nye forordning er udarbejdet i samarbejde mellem de GD'er, der har ansvaret for de eksterne forbindelser og strukturfondene for at sikre så stor kohærens med Interreg som muligt, og er blevet forelagt Kommissionen i fællesskab af de to ansvarlige kommissionsmedlemmer. Kommissionen skulle også følge Europa-Parlamentets budgetanmærkning for 1999. Der er desuden ikke forekommet afbrydelser i de igangværende programmer ved EU-grænserne, omend tildelingerne til disse grænser er blevet en smule nedsat, under hensyn til, at det samlede beløb, som budgetmyndigheden har bevilget til CBC-programmet, er forblevet uændret, men fordelt på et større antal støtteberettigede grænseregioner.

Foranstaltninger til forbedringer

På grundlag af eksterne evalueringer af CBC-programmet for 1994 - 1999, som Kommissionen har ladet foretage, og indgående drøftelser med ansøgerlandene og medlemsstaterne i Phare-forvaltningsudvalget vedtog Kommissionen en ny CBC-forordning i december 1998. De vigtigste forbedringer i den nye forordning berører følgende områder:

- CBC-programmet bliver en del af en bredere regionaludviklingspolitik som led i førtiltrædelsesstrategien

- programmet kommer også til omfatte grænser mellem ansøgerlandene, så de kan forberede sig på deres fremtidige deltagelse i Interreg, og Rumænien inddrages tillige i programmet

- det vil blive nedsat fælles samarbejdsudvalg (JCC'er) ved hver grænse, som skal bestå af repræsentanter fra begge nabolande på nationalt og lokalt plan og fra Kommissionen

- disse JCC'er skal udarbejde et fælles programmeringsdokument i et flerårigt perspektiv, som skal indeholde fælles udviklingsstrategier og -prioriteter for regionen, der ses som en enkelt socioøkonomisk og geografisk enhed; de fastlægger desuden på basis af dette dokument et fælles sæt projekter en gang om året

- der kan oprettes fonde for fælles små projekter på hver grænse, hvortil der kan anvendes en begrænset del af bevillingerne.

Forbedringerne i de nye forordning og den nye tilgang i henhold til de nye Phare-retningslinjer og en yderligere decentralisering af programgennemførelsen vil hjælpe til at løse nogle af de problemer, der er nævnt i beretningen:

a) Tempoet for programgennemførelsen har bedret sig i de fleste tilfælde. Som i forbindelse med Phares hovedprogram, godkender Kommissionen kun projekter, der foreslås med henblik på Phare-støtte via CBC-programmet, hvis de er klar til gennemførelse. Består der stadig problemer med hensyn til absorptionskapacitet, vil der blive taget hensyn hertil, når der træffes beslutning om fremtidige tildelinger; budgettildelingerne pr. grænse er også blevet mere afbalancerede, nu da grænserne mellem Phare-lande indbyrdes også blev støtteberettigede i 1999 og modtog (beskedne) tildelinger for første gang. Da de nye Phare-retningslinjer også skal gælde for CBC-programmet, vil CBC-forordningen suppleret med vejledning i udarbejdelse af de fælles programmeringsdokumenter og ajourførte retningslinjer for fondene for små projekter, som i øjeblikket er under udarbejdelse, være tilstrækkelig vejledning fra Kommissionens side. Erfaringsniveauet hos administrationerne i modtagerlandene højnes også, efterhånden som CBC-programmerne udvikler sig; der tages særlig hensyn til nyligt støtteberettigede grænser i Credo- og Lace-programmerne.

b) Projekternes grænseoverskridende virkninger burde også blive forbedret, da de har rod i fælles flerårige strategier, der fastlægges for grænseregionen set som en enkelt enhed, og da de fælles samarbejdsudvalg fastlægger et fælles sæt projekter en gang om året. Kommissionen vil fortsætte med at vurdere de grænseoverskridende virkninger af hvert projekt, som JCC'erne indkredser, og som forelægges af Phare-landet med henblik på CBC-støtte. Dog bør de grænseoverskridende virkninger anskues i programsammenhæng snarere end på projektplan.

c) Da programmerne for grænseoverskridende samarbejde vil blive baseret på fælles programmeringsdokumenter, der udarbejdes i et flerårigt perspektiv, som omfatter fælles udviklingsstrategier og -prioriteter for grænseregionen, og eftersom regionale og lokale repræsentanter skal deltage i de fælles samarbejdsudvalg, bliver de nationale prioriteter mindre relevante for det grænseoverskridende samarbejde. De regionale og lokale myndigheder bliver også i stigende grad involveret i udarbejdelsen af regionale udviklingsplaner, efterhånden som de regionale strukturer og kompetencen i ansøgerlandene udvikler sig.

d) Der forudses ganske vist en virkelig fælles programmering i henhold til den nye CBC-forordning, som kan give mulighed for at øge antallet af virkeligt fælles projekter, der støttes af CBC og Interreg, men de vil sandsynligvis stadig være ekstraordinære tilfælde på grund af forskellen mellem to forordninger.

e) Der vil inden 2000 blive udarbejdet fælles programmeringsdokumenter for begge sider af grænsen. De kommer til at indeholde en detaljeret beskrivelse af de aktuelle forhold, en strategi for grænseoverskridende samarbejde på lang sigt, hovedprioriteterne og foranstaltningerne for det grænseoverskridende samarbejde, en vejledende finansieringsplan for perioden 2000 - 2002 med en syvårig prognose, ordninger for fælles projektudvælgelse og bestemmelser om fælles projektfonde, gennemførelse og institutionelle aspekter.

f) Da CBC-programmet også bliver en del af bredere regionaludviklingspolitikker - samtidig med, at de specifikke CBC-krav overholdes - og CBC-programmet er blevet udvidet til også at omfatte grænserne mellem ansøgerlandene indbyrdes (udvidelse af den geografiske dækning med EU's fremtidige ydre grænser vil også blive overvejet), bidrager programmet også i stigende grad til at løse problemer med regionale skævheder inden for ansøgerlandene.

g) Programforvaltningsprocedurerne decentraliseres i stigende grad, nu da DIS er blevet operationelt i alle ansøgerlandene. Yderligere skridt vil afhænge af fremskridt i disse lande med hensyn til forvaltningskapacitet, finanskontrolprocedurer og -strukturer med berøring til de offentlige finanser på nationalt og regionalt plan. Kommissionen har taget initiativ til en yderligere decentralisering, jf. artikel 12 i forordningen om koordination af førtiltrædelsesbistanden. Den af Rådet vedtagne endelige tekst indeholder de dertil knyttede betingelser. Fondene for små projekter, som er oprettet ved en række grænser, og som giver de lokale aktører mulighed for at træffe beslutning om små projekter uden forudgående godkendelse fra Kommissionens side, vil blive yderligere udvidet og konsolideret, navnlig ved at forhøje projektloftet fra 50000 til 300000 EUR.

h) De nye Phare-retningslinjer, som også skal gælde for CBC-programmet, indeholder en "fleksibilitetsklausul" vedrørende projekternes størrelse, der skal give tilstrækkelig plads til en bedre afstemning med Interreg, navnlig med hensyn til projektstørrelse. Ifølge retningslinjerne tillades der kun afvigelser fra den ellers krævede projektstørrelse (2 mio. EUR) efter en vurdering fra sag til sag og under alle omstændigheder af virkeligt grænseoverskridende samarbejde, som henhører under de prioriterede foranstaltninger, der er defineret i fælles Phare/Interreg-programmeringsdokumenter. Der vil dog kun blive gjort brug af fleksibilitet under ekstraordinære omstændigheder, da det er nødvendigt at ramme en balance mellem en fuldstændig afstemning med Interreg og Kommissionens ansvar for gennemførelsen af CBC-programmet, herunder kontrakttildeling.

(1) Kommissionen foreslog kun 100 mio. EUR til CBC i det foreløbige budgetforslag for 1999. I samråd med Europa-Parlamentet blev der i sidste ende vedtaget et beløb på 180 mio. EUR med en fordeling af to tredjedele til grænserne mellem ansøgerlandene og EU og en tredjedel til andre grænser (herunder grænserne mellem ansøgerlandene).