SÆRBERETNING Nr. 1/98 om det bilaterale finansielle og faglige samarbejde med Middelhavstredjelandene med Kommissionens svar (i henhold til artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit, i EF-traktaten) (98/C 98/01)

INDHOLD

Punkt Side

GENEREL INDLEDNING . 1 - 7 2

Revisionens baggrund . 1 - 4 2

Revisionens omfang og den anvendte metode . 5 - 7 3

PROTOKOLSYSTEMET . 8 - 28 4

Generelt . 8 - 15 4

Den tredje og fjerde protokols særlige kendetegn . 12 - 15 6

Gennemførelse af protokollerne . 16 - 24 6

Sammenhængen mellem protokollerne . 16 - 18 6

Udnyttelsen af bevillingerne pr. 31. december 1996 . 19 - 20 8

Budgettets opstillingsform . 21 10

Retsgrundlag . 22 - 24 10

Konklusioner om protokolsystemet . 25 - 28 10

AKTIONER, SOM FORVALTES DIREKTE AF KOMMISSIONEN . 29 - 103 11

Forvaltnings- og tilsynsinstrumenter . 30 - 42 11

Finansieringsaftaler . 30 - 33 11

Edb . 34 - 36 12

Tjenestegrenenes organisationsstruktur og ressourcer . 37 - 42 12

Konsekvenser for projektgennemførelsen . 43 - 84 13

Tidsplan for gennemførelsen af projekterne . 44 - 49 13

Finansiel forvaltning og tilsyn med projekter . 50 - 68 14

Evaluering og ekstern revision . 69 - 71 16

Ændringer af de oprindelige afgørelser . 72 - 80 17

Bistandskonsulenternes arbejde . 81 - 84 18

De projektansvarliges forvaltning og de opnåede resultater . 85 - 98 18

Regnskabsføring og finansiel forvaltning . 85 - 87 18

Opnåede resultater og videreførelse af projekterne . 88 - 98 18

Konklusioner om forvaltningen af projekter . 99 - 103 19

FORVALTNING OG KONTROL AF AKTIONER, SOM EIB ADMINISTRERER PÅ VEGNE AF KOMMISSIONEN . 104 - 149 20

Beskrivelse af revisionen . 104 - 107 20

Systemet til forvaltning af risikovillig kapital . 108 - 136 22

Formålet med risikovillig kapital og betingelserne for at komme i betragtning . 108 - 110 22

Beskrivelse af forvaltningssystemet . 111 - 121 22

Rettens bemærkninger efter afslutningen af revisionen . 122 - 136 23

Forvaltningen af rentegodtgørelser . 137 - 149 26

Indledning . 137 - 138 26

Resultaterne af revisionen . 139 - 146 26

Bemærkninger om forvaltningen af rentegodtgørelser . 147 - 149 29

GENEREL KONKLUSION . 150 - 160 29

Protokolsystemet . 150 - 152 29

Kommissionens forvaltningssystem . 153 - 158 30

Aktioner, der forvaltes af EIB på vegne af Kommissionen . 159 - 160 30

Kommissionens svar . 31

GENEREL INDLEDNING

Revisionens baggrund

1. Denne beretning omhandler gennemførelsen af protokollerne, som er det mest almindelige instrument i samarbejdet med Middelhavstredjelandene. Den omhandler navnlig forvaltningen af den tredje og fjerde protokol og er en forlængelse af Rettens særberetning nr. 3/91 om forvaltningen af de to første protokoller (1). Beretningen er sidste led i Rettens samlede revision af den fornyede Middelhavspolitik og supplerer revisionen af forvaltningen af ledsageforanstaltningerne til strukturtilpasningsprogrammerne (2) og af forvaltningen af de decentraliserede samarbejdsforanstaltninger, der iværksættes under MED-programmerne (3).

2. Beretningen offentliggøres på et tidspunkt, hvor den fornyede Middelhavspolitik har fået en ny dimension efter vedtagelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1488/96 af 23. juli 1996 om finansielle og tekniske ledsageforanstaltninger (MEDA) i forbindelse med reformen af de økonomiske og sociale strukturer inden for rammerne af Euro-Middelhavs-partnerskabet. I denne forordning, som på længere sigt skal omfatte al bistand til Middelhavstredjelandene, fastsættes et vejledende beløb på 3 424,5 mio. ECU for perioden 1995 1999. I denne referenceperiode vil protokollerne blive gennemført sideløbende, indtil bevillingerne til dem er opbrugt.

3. Rettens revision omfattede kun foranstaltninger gennemført til fordel for de syv Maghreb- og Mashraklande (4) og finansieret med EU-budgetmidler. Under disse foranstaltninger hører aktioner, hvortil der er ydet risikovillig kapital, som forvaltes af Den Europæiske Investeringsbank (EIB) på Kommissionens vegne, samt aktioner, hvortil der er ydet rentegodtgørelser for lån, som Banken yder af sine egne midler.

4. Beretningen indeholder konklusioner om gennemførelsen af protokollerne, og samtidig har Retten bestræbt sig på at påpege de strukturelle problemer, som forsat vil kunne indvirke på forvaltningen af samarbejdet med Middelhavstredjelandene, herunder det samarbejde, hvis retsgrundlag er den nye MEDA-forordning.

Revisionens omfang og den anvendte metode

5. Rettens revision omfattede en analyse af protokolsystemet og af Kommissionens forvaltning af det. I forbindelse med revisionen af forvaltningen undersøgte Retten især de systemer, Kommissionen havde etableret fra programmeringen af bistanden til den efterfølgende evaluering af projekterne, herunder procedurer for udvælgelse af bistandskonsulenter og kontrol af bistandsarbejdet.

6. Retten aflagde revisionsbesøg i fire lande: Egypten, Jordan, Marokko og Tunesien. I forbindelse med disse revisionsbesøg blev en stikprøve på 16 projekter kontrolleret indgående. Tabel 1 er en oversigt over disse projekter.

TABEL 1 STIKPRØVE - OVERSIGT OVER PROJEKTER

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>

TABELPOSITION>

Kilde: Revisionsretten.

7. Beretningen er opdelt i tre dele. Første del indeholder en beskrivelse af den samarbejdsmodel, der anvendes i forbindelse med protokolsystemet, samt de bemærkninger, Retten fremsætter på grundlag af revisionen af denne. Anden del omhandler de aktioner, som forvaltes direkte af Kommissionen. Endelig omhandler sidste del de aktioner, som EIB forvalter på vegne af Kommissionen.

PROTOKOLSYSTEMET

Generelt

8. Protokollerne er bilaterale aftaler, som er omfattet af EF-traktatens artikel 238. De har eksisteret siden 1979 og er tilsammen retsgrundlaget for det finansielle og faglige samarbejde mellem Det Europæiske Fællesskab og de enkelte Middelhavstredjelande. De dækker i princippet en femårsperiode. Det er karakteristisk for dette samarbejde, at det gennemføres på to niveauer, for forudsætningerne for, at et givent projekt kan finansieres, er, at der er underskrevet en specifik finansieringsaftale (FA).

9. I protokollerne fastsættes et rammebeløb, og det anføres, hvor midlerne kommer fra, dvs. om der er tale om midler fra Det Europæiske Fællesskabs almindelige budget eller EIB's egne midler, samt hvilken form for finansiering det drejer sig om, dvs. om det er gavebistand, risikovillig kapital eller lån.

10. Det samlede rammebeløb, der er stillet til rådighed for de syv lande, der er omfattet af tredje og fjerde protokol, beløber sig til 3 548 mio. ECU. 2 158 mio. ECU (60,8 %) af dette beløb finansieres af EIB's egne midler og 1 390 mio. ECU (39,2 %) over det almindelige budget. 1 273 mio. ECU af budgetmidlerne ydes i form af gavebistand og 117 mio. ECU i form af risikovillig kapital. Tabel 2a og 2b viser, hvordan finansieringen er sammensat for de enkelte Middelhavstredjelande. Disse beløb andrager sammen med beløbene under de to første protokoller 5 232 mio. ECU, hvoraf 2 112 mio. ECU er finansieret over Fællesskabets budgetmidler og 3 120 mio. ECU over EIB's egne midler.

FINANSIELLE RAMMEBELØB TIL DEN TREDJE OG FJERDE PROTOKOL

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Kilde: Protokollerne

11. Budgetmidlerne til den fjerde protokol er i alt blevet forøget med 26 % i forhold til den tredje protokol. Bevillingerne til risikovillig kapital øgedes fra 37 mio. til 80 mio. ECU, dvs. en forøgelse på 216 %, hvilket understreger hvor stor betydning Euro-Middelhavs-partnerne fremover vil tillægge bistand til sektorer, som er underkastet markedskræfternes frie spil.

Den tredje og fjerde protokols særlige kendetegn

12. Den tredje og fjerde protokol adskiller sig primært fra den første og anden protokol ved, at der er opstillet mere præcise mål, og ved at der udarbejdes vejledende programmer. Retten har allerede udtalt sig positivt om denne udvikling i særberetning nr. 3/91 (5). De overordnede mål for samarbejdet defineres i artikel 3 i den tredje og fjerde protokol, mens de specifikke målsætninger fastsættes i de vejledende programmer, som de underskrivende parter og EIB udarbejder i fællesskab. I disse programmer fastlægges det også, hvor meget bistand der skal ydes til de forskellige prioriterede interventionssektorer inden for de områder, som er omfattet af protokollen, og i visse tilfælde fastlægges det også, hvilke projekter der skal gennemføres.

13. Rettens revision af de projekter, der er blevet iværksat under den tredje og fjerde protokol viser, at de vejledende programmer generelt blev fulgt, for så vidt angår valget af interventionssektorer. EF-interventionerne under de sidste to protokoller har således været mere sammenhængende.

14. I modsætning til de foregående protokoller åbnes der hverken i den tredje eller den fjerde protokol for de reviderede Middelhavstredjelande mulighed for at yde lån på særlige vilkår over budgetmidlerne.

15. I artikel 4 i den fjerde protokol anføres det - til information - at der uden for protokollen afsættes 300 mio. ECU til at finansiere aktioner til støtte for økonomiske reformer, der iværksættes som led i strukturtilpasningsprogrammer. Ved ikke forudgående at fastsætte i en bilateral aftale, hvorledes dette rammebeløb skal anvendes, og ved at lade støtten indgå i en makroøkonomisk sammenhæng, fastslog Fællesskabet allerede i den fjerde protokol det grundlæggende princip bag MEDA-forordningen (6). Dette princip går igen i de vejledende programmer. I de programmer, der er undertegnet med Marokko, Egypten og Jordan, er der afsat henholdsvis 10, 20 og 30 % af de budgetmidler, der ydes i form af gavebistand, til disse aktioner.

Gennemførelse af protokollerne

Sammenhængen mellem protokollerne

16. Selv om protokollerne i teorien skulle gennemføres i rækkefølge og i samklang med hinanden, finder de fire protokoller i praksis anvendelse samtidig i alle de syv lande, der var omfattet af revisionen.

17. Dette skyldes dels, at der opstod forsinkelser, både fordi forhandlingerne og ratificeringen af protokollerne trak i langdrag, og fordi modtagerlandenes absorberingsevne var blevet overvurderet (7), dels at protokollerne giver mulighed for at anvende restbeløb, der ikke er disponeret over ved udgangen af gyldighedsperioden, indtil de er opbrugt. Disse restbeløb er imidlertid ofte af en ret betragtelig størrelse.

18. Pr. 31. december 1991, som i henhold til tredje protokol var sidste frist for indgåelse af forpligtelser, var der for eksempel stadig ikke indgået forpligtelser for 123,4 mio. ECU eller 20 % af det samlede rammebeløb. Bag denne procentsats gemmer der sig, som det fremgår af tabel 3, meget forskellige tal for Maghreb- og Mashrek-landene, eftersom sidstnævnte alene tegner sig for 96,8 % af restbeløbene. Det skyldes for Libanons og Syriens vedkommende politiske årsager og for Egyptens vedkommende tekniske og administrative årsager.

>TABELPOSITION>

Udnyttelsen af bevillingerne pr. 31. december 1996

19. Det fremgår af tabel 4a og 4b, at 76 af de projekter, der blev finansieret i henhold til de to første protokoller, endnu ikke var afsluttet pr. 31. december 1996. Pr. denne dato androg de samlede forpligtelser vedrørende disse endnu ikke afsluttede projekter over 74,6 mio. ECU. Det skal bemærkes, at der alene i regnskabsåret 1996 blev indgået forpligtelser for 15,76 mio. ECU til otte nye aktioner.

FØRSTE OG ANDEN PROTOKOL: SOVENDE FORPLIGTELSER FORDELINGEN PR. 31.12.1998

>TABELPOSITION>

>

TABELPOSITION>

Kilde: Kommissionens SINCOM-database.

20. Tabel 5 viser udnyttelsen af forpligtelses- og betalingsbevillingerne under den tredje og fjerde protokol fordelt på regnskabsår og land. Pr. 31. december 1996 var der indgået forpligtelser for 605,4 mio. ECU, dvs. for 98 % af bevillingerne til den tredje protokol, mens der kun var afholdt betalinger for 72 %. Udnyttelsesgraden for bevillingerne til den fjerde protokol er naturligvis lavere. Her blev der indgået forpligtelser for 714,5 mio. ECU svarende til en udnyttelsesgrad på 92 %, mens udnyttelsesgraden for betalingerne kun var på 23 %. I forbindelse med den fjerde protokol er der hovedsageligt afholdt betalinger til finansiering af ledsageforanstaltninger til strukturtilpasningsforanstaltninger.

>TABELPOSITION>

Budgettets opstillingsform

21. Budgetbevillingerne under budgetkonto B7-4051 omfatter ikke alene de beløb, der er truffet beslutning om inden for rammerne af den tredje og fjerde protokol, men også bevillinger, som - uden for protokollerne - er afsat til de strukturtilpasningsprogrammer, der henvises til i fjerde protokol. Budgettet ville have været mere gennemsigtigt og budgetgennemførelsen mere gennemskuelig, hvis reglen om specificering af bevillingerne var blevet overholdt på alle punkter, og beløbene vedrørende henholdsvis protokollerne og de ledsageforanstaltninger til strukturtilpasningsprocessen, der finansieres uden for protokollen, var blevet opført i de respektive budgetrubrikker.

Retsgrundlag

22. Retten påpegede i særberetning nr. 3/91, at der i betragtningerne i Rådets forordning (EØF) nr. 3973/86 (8) kun henvises direkte til den anden protokol. I sit svar erkendte Kommissionen, at Rettens bemærkninger var relevante. Retten bemærker, at Rådets forordning (EØF) nr. 1762/92 om gennemførelse af protokollerne om finansielt og fagligt samarbejde indgået af Fællesskabet med tredjelandene i Middelhavsområdet først blev vedtaget den 29. juni 1992. Eftersom Rådet ikke havde truffet beslutning om at forlænge forordning (EØF) nr. 3973/86, blev den tredje protokol gennemført uden retsgrundlag.

23. Dette forhold har haft indflydelse på procedurerne for ydelse af rentegodtgørelser i medfør af den tredje protokol. I udtalelse nr. 2/86 (9) påpegede Retten, at proceduren i det udkast til finansforordning, der blev fremsat i 1986, var uhensigtsmæssig, og »at den budgetgennemførende myndigheds beføjelser [burde] fastholdes«. Retten fandt, at Kommissionen skulle være beføjet til at afgøre, om der skulle ydes rentegodtgørelser for lån, der ydes af EIB. Der blev ikke taget hensyn til Rettens bemærkninger ved udarbejdelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 3973/86, men det blev der ved udarbejdelsen af forordning (EØF) nr. 1762/92. Havde man sørget for at sikre et hensigtsmæssigt retsgrundlag for gennemførelsen af den tredje protokol, kunne man allerede i 1988 have fået fastslået korrekt i en forordning, at det er Kommissionen, der har beføjelse til at træffe beslutning om ydelse af rentegodtgørelser for lån. De uhensigtsmæssige beslutningsprocedurer blev imidlertid anvendt i endnu fire år.

24. Forordning nr. 3973/86 blev vedtaget i henhold til proceduren i EF-traktatens artikel 209, hvori det fastsættes, at Revisionsretten skal afgive udtalelse inden vedtagelsen, men forordningen fra 1992 blev ikke vedtaget i henhold til denne procedure, selv om der var tale om den samme type forordning. I forbindelse med vedtagelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1488/96 (MEDA) blev proceduren i EF-traktatens artikel 209 heller ikke fulgt. Når en forordning vedrører bestemmelser om budgetgennemførelsen, vil det som følge af forordningens finansielle karakter være berettiget, at Retten anmodes om at afgive udtalelse, inden den vedtages (10).

Konklusioner om protokolsystemet

25. De fleste af de bemærkninger, Retten fremsatte om protokolsystemet i særberetning nr. 3/91, er stadig aktuelle. Det gælder navnlig følgende bemærkninger:

a) Proceduren for forhandling og indgåelse af protokoller er langsommelig.

b) Der er ikke etableret en procedure for afslutning af protokollerne, og de fire protokoller gennemføres derfor sideløbende.

c) De meget faste rammer, der er fastsat i protokollerne med et bestemt garanteret rammebeløb til hvert af modtagerlandene, har negative følgevirkninger.

26. Der er fastsat mere præcise mål i tredje og fjerde protokol end i de to første protokoller, og der gives en definition af, hvilke projekter eller foranstaltninger der kan finansieres. De vejledende programmer, der udarbejdes som led i gennemførelsen af den tredje og fjerde protokol, har gjort, at der i højere grad kan tages hensyn til de prioriterede mål, som Middelhavstredjelandene har opstillet i deres nationale planlægning.

27. Trods de forbedringer, der blev indført med den tredje og fjerde protokol, kan de fleste af Middelhavstredjelandene ikke absorbere de finansielle midler inden for en rimelig tidsfrist, og fællesskabslovgiver har derfor med MEDA-forordningen anlagt en mere fleksibel strategi. Det nye system adskiller sig fra protokollerne ved, at Middelhavstredjelandene ikke modtager et garanteret støttebeløb, men indgår treårige vejledende programmer med Fællesskabet. Disse programmer er baseret på de enkelte landes absorberingsevne og indeholder ikke en præcis finansiel forpligtelse (11).

28. Den tredje protokol blev gennemført uden et fyldestgørende retsgrundlag, og Rådets forordninger (EØF) nr. 1762/92 og (EF) nr. 1488/96 blev vedtaget, uden at lovgiver som foreskrevet i EF-traktatens artikel 209 forinden havde indhentet Revisionsrettens udtalelse.

AKTIONER, SOM FORVALTES DIREKTE AF KOMMISSIONEN

29. Denne del af beretningen indeholder de væsentligste resultater af Rettens revision af de instrumenter og ressourcer, som Kommissionen anvender i forvaltningen og kontrollen af projekter. De svagheder, Retten konstaterede, er med til at forklare nogle af de problemer og vanskeligheder, som opstod ved gennemførelsen af projekterne både på kommissionsniveau og i forbindelse med den lokale projektforvaltning.

Forvaltnings- og tilsynsinstrumenter

Finansieringsaftaler

30. I forbindelse med de aktioner, Retten har revideret, er finansieringsaftalen det dokument, som ligger til grund for gennemførelsen af projekterne (12). Den er det formelle resultat af forberedelsesfasen og har betydning af følgende årsager:

a) Aftalen er en bindende retsakt, hvori signatarparternes forpligtelser fastsættes.

b) Aftalen er et forvaltningsinstrument, hvori det blandt andet fastlægges, hvilke mål der skal nås, og hvilke strukturer der er ansvarlige for at forvalte projektet. Den indeholder også gennemførelsesbestemmelserne samt bestemmelser om tilsyn med aktionerne og resultatevaluering.

c) I aftalen fastlægges det rammebeløb, der er afsat til projektet, og det præciseres, hvilke bevillinger der er afsat til de enkelte udgiftsrubrikker.

31. I tidligere beretninger har Retten påpeget væsentlige svagheder, som Kommissionens finansieringsaftaler var behæftet med (13). Disse svagheder blev bekræftet under den her omhandlede revision, hvor der for størstedelen af aftalernes vedkommende blev konstateret følgende forhold:

a) Aftalerne indeholder hverken en klar definition af det overordnede mål eller af de specifikke mål, som skal nås med projektet, og der sættes heller ikke præcise tal på disse mål. Forholdet mellem de midler, der forventes anvendt, og de forventede resultater, er ikke tilstrækkeligt klart fastlagt, hvilket gør det vanskeligere efterfølgende at måle målopfyldelsesgraden.

b) Beskrivelsen af forvaltningsorganernes struktur samt definitionen af de forskellige opgaver og ansvarsområder, herunder de faglige bistandskonsulenters, er for kortfattet (14). Denne svaghed kan senere skabe konflikter mellem de forskellige ansvarlige (15). Endvidere er aftalerne ikke tilstrækkeligt præcise med hensyn til projektforvalternes forpligtelse til at forelægge arbejdsplaner, årsbudgetter og gennemførelsesrapporter.

c) Det var ikke altid fastsat i aftalerne, at der skulle foretages evalueringer under gennemførelsen, at der regelmæssigt skulle foretages ekstern revision, og at der skulle foretages efterfølgende evaluering.

d) Alt for ofte kunne man ikke ud fra aftalen se, hvilke finansielle bidrag myndighederne i modtagerlandene forpligtede sig til at stille til rådighed til et projekt i form af menneskelige ressourcer og materielle ressourcer.

32. Som supplement til de sædvanlige voldgiftsbestemmelser burde finansieringsaftalerne, efter Rettens mening, indeholde en klausul, hvori det fastsættes, hvad der skal ske, såfremt en af signatarparterne misligholder sine forpligtelser.

33. Siden 1992 har Kommissionen arbejdet for at indføre en metode til forvaltning af projektcykler. Denne metode benævnes »Project Cycle Management« og skal forbedre kontrollen af projektforvaltningen i alle etaper fra forberedelsesfasen til den efterfølgende evaluering. Metoden er imidlertid ikke blevet fulgt ved projekterne under den tredje protokol, fordi den blev indført efter, at projekterne var blevet udarbejdet. Den er heller ikke blevet anvendt systematisk ved de projekter, der finansieres inden for rammerne af den fjerde protokol.

Edb

34. I særberetning nr. 3/91 påpegede Retten, at der ikke var indført et egnet regnskabs- og forvaltningssystem til brug i forbindelse med protokollerne (16). Siden da er denne situation ikke blevet væsentligt forbedret. For det første er Kommissionens finansregnskaber [SINCOM, OLAS-Budget (17)] og RAP-applikationen, som GD IB selv har udviklet til oplysninger vedrørende projekter og den finansielle forvaltning af projekter inden for rammerne af protokollerne, ikke koblet godt nok sammen. For det andet er RAP behæftet med en række mangler, og den er derfor mindre egnet som forvaltnings- og kontrolredskab. Blandt de konceptionelle svagheder kan nævnes problemer med den regnskabsmæssige opfølgning af projekter, der er specificeret i flere forskellige valutaer, og det forhold, at de enkelte finansielle komponenter skal regnskabføres separat, når et projekt finansieres over flere protokoller.

35. I praksis betyder det forhold, at der ikke er automatisk sammenkobling mellem de finansielle regnskabssystemer og RAP-applikationen, at RAP-databasen ikke kan føres hurtigt ajour. Der er stor forskel på, hvordan delegationerne anvender systemet, og dermed også på kvantiteten og kvaliteten af de oplysninger, de indlæser. Brugere af systemet i delegationerne bekræfter, at systemet er behæftet med svagheder, og at det derfor ikke er særligt egnet som forvaltningsredskab.

36. Kommissionens overvågnings- og forvaltningskapacitet er derfor begrænset, navnlig i delegationerne. Et nyt system, MIS (18), skulle give tjenestegrenene et effektivt redskab til overvågning og kontrol af projekterne, men der blev først installeret en forenklet udgave af det i 1997 (19) (20).

Tjenestegrenenes organisationsstruktur og ressourcer

37. De geografiske tjenester og Middelhavsdirektoratets tekniske tjeneste samt GD IB's finansielle tjeneste står for forberedelse og gennemførelse af samt tilsyn med projekter, der finansieres inden for rammerne af protokollerne. Kommissionens delegationer i de Middelhavstredjelande, der modtager støtte, deltager også i forvaltningen af projekterne.

38. Det er ikke fastlagt i et internt dokument (21), hvordan opgaverne skal fordeles mellem de geografiske tjenester og Middelhavsdirektoratets tekniske tjeneste, og opgavefordelingen varierer fra et projekt til et andet. En sådan fremgangsmåde kan muligvis give en vis fleksibilitet, men den skaber også usikkerhed om, hvilke ansvarsområder de forskellige tjenester har i forbindelse med projektforvaltningen.

39. I et internt dokument fra GD IB fra juli 1992 (22) beskrives ansvarsfordelingen mellem Kommissionens centrale tjenestegrene og delegationerne. Kort beskrevet er tjenestegrenene i henhold til dette dokument beføjet til at beslutte, hvilke politikker der skal følges, og hvilke projekter der skal udvælges, mens delegationerne blot har en rådgivende funktion. Delegationerne kan også - på basis af hovedsædets instrukser - forhandle projekternes gennemførelsesbestemmelser med de lokale myndigheder. I dette dokument gives der udtryk for en meget centralistisk holdning, eftersom det er de centrale tjenestegrene, der får tildelt beslutningsbeføjelserne. Det fremgik imidlertid af revisionen, at delegationerne faktisk ofte godkender - i visse tilfælde betydelige - ændringer af bestemmelserne i finansieringsaftalen (jf. punkt 72 80). Hertil kommer, at der ofte foretages sådanne ændringer uden en skriftlig begrundelse, som kunne vise, om en ændring er berettiget. Selv om delegationerne faktisk bedre ville kunne vurdere, om ændringsforslagene fra projektforvalterne er relevante, har de i henhold til de eksisterende dokumenter ingen beslutningsbeføjelser i denne henseende. Kun de myndigheder, der undertegner en aftale, er bemyndigede til at ændre den, medmindre de delegerer denne beføjelse. Det er således op til Kommissionen at beslutte, at delegationerne skal tildeles en sådan beføjelse, forudsat at der forelægges en skriftlig begrundelse, således at det ansvarlige kommissionsmedlem kan efterprøve de beslutninger, der træffes.

40. Endvidere har delegationerne fået en væsentlig større arbejdsbyrde, fordi deres politiske rolle er blevet styrket, og fordi de skal tage sig af et stigende antal sager vedrørende økonomi og handel, og deres repræsentations- og oplysningsarbejde er blevet mere omfattende.

41. Med de nuværende disponible ressourcer, både for så vidt angår antal ansatte og disses kvalifikationer, vil delegationerne kun kunne klare den øgede arbejdsbyrde, hvis de nedprioriterer opgaverne vedrørende det finansielle og faglige samarbejde.

42. Kommissionen har foretaget en indgående undersøgelse af udviklingen i og forvaltningen af de eksterne tjenester, og den 8. april 1997 vedtog den på baggrund af denne undersøgelse en meddelelse om dette emne. Det fremgår af meddelelsen, at Kommissionen er villig til at øge de menneskelige ressourcer og forbedre arbejdsmetoderne, således at ressourcerne kan anvendes optimalt. Det fremgår også af den, at Kommissionen erkender, at det er nødvendigt at decentralisere forvaltningen, og at der fortsat skal gøres et stort arbejde for at afhjælpe de konstaterede svagheder. Kommissionen burde også definere delegationernes beføjelser og opstille retningslinjer for udøvelsen af disse (23).

Konsekvenser for projektgennemførelsen

43. Det konstateredes under revisionen, at der var opstået forsinkelser i de forskellige faser af projektgennemførelsen, og at kontrollen med den finansielle forvaltning og tilsynet med projekterne var utilstrækkelig. Det blev også konstateret, at finansieringsaftalernes bestemmelser var blevet ændret væsentligt blot med delegationernes eller de centrale tjenesters godkendelse.

Tidsplan for gennemførelsen af projekterne

44. Det fremgår af tabel 6, at for seks af de 16 reviderede projekters vedkommende var finansieringsaftalen blevet underskrevet over ti måneder efter, at Kommissionen havde truffet beslutning om projekterne, og at der for fem af projekterne var gået et år eller mere. Hertil kommer, at det for flere projekters vedkommende havde taget yderligere et eller endog halvandet år at udvælge bistandskonsulenterne og/eller at sende leverencer til stedet, fordi det var blevet stadig vanskeligere for Kommissionens tjenestegrene at afvikle procedurerne for offentlige indkøb inden for en rimelig tidsfrist.

TABEL 6 ANTAL MÅNEDER FRA DATOEN FOR FINANSIERINGSAFGØRELSEN TIL UNDERTEGNELSEN AF FINANSIERINGSAFTALEN

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Kilde: Revisionsretten

45. En del af disse forsinkelser kan muligvis tilskrives eksterne faktorer - som for eksempel Golfkrisen - men de skyldes primært, at det er vanskeligt for Kommissionen at forvalte alle de etaper, der indgår i iværksættelsen af en lang række projekter, effektivt.

46. Det fremgik af revisionen, at de hyppigst forekommende årsager til disse forsinkelser er, at finansieringsaftalerne ikke er af tilfredsstillende kvalitet, og at procedurerne for offentlige indkøb ikke afvikles hensigtsmæssigt. Et långivningsprojekt til fordel for små og mellemstore landbrugsbedrifter i Tunesien (Opération de crédit en faveur des petites et moyennes exploitations agricoles en Tunisie) (SEM/O3/212/015) blev således iværksat med to års forsinkelse, fordi finansieringsaftalen var upræcis på en række punkter såsom procedurerne for frigivelse af midler, vekselkursen ved tilvejebringelse af counterpart-midler, den nationale anvisningsberettigedes opgaver og betingelserne for træk på bankkonti og anvendelse af renteafkast. Endvidere blev to projekter i Jordan forsinket, fordi det tog tid for Kommissionen at udarbejde kontrakterne om faglig bistand til projektet inden for området økonomisk geologi (Economic Geology Project) (SEM/03/628/013) og at anskaffe det nødvendige laboratorieudstyr til gennemførelsen af samarbejdsprojektet inden for videnskab og teknologi (Cooperation project in Science and Technology) (SEM/03/628/033A).

47. Disse forsinkelser har øget omkostningerne ved projekterne og i visse tilfælde haft indvirkning på resultaterne. For alle 16 projekter i stikprøven resulterede forsinkelserne i, at den i finansieringsaftalerne fastsatte gennemførelsesfrist blev overskredet.

48. På grund af udviklingen i byggeomkostningerne steg de samlede omkostninger ved et projekt i Marokko for strukturforbedringer inden for de tekniske uddannelser (Contribution au renforcement de la structure de l'enseignement technologique) (SEM/03/204/006) fra 58,6 mio. ECU til 64 mio. ECU, og af samme grund blev der i forbindelse med et projekt for genopretning og beskyttelse af katastroferamte områder omkring Ouarzazate og la Moulouya (Réhabilitation et protection des périmètres dans les zone sinistrées de Ouarzazate et la Mouloya (SEM/03/204/013) kun udført en meget begrænset del af det oprindeligt planlagte arbejde.

49. I forbindelse med gennemførelsen af et projekt for strukturforbedringer inden for uddannelsessystemet i læder- og tekstilsektoren i Marokko (Contribution au renforcement des structures de formation du secteur du textile et du cuir) (SEM/03/204/012) blev 28 kontrakter til et samlet beløb af 2,94 mio. ECU først underskrevet efter, at finansieringsaftalens gennemførelsesfrist var udløbet, hvilket er i strid med bestemmelserne, medmindre fristen er forlænget i henhold til en tillægsaftale til finansieringsaftalen.

Finansiel forvaltning og tilsyn med projekter

50. Det fremgik af revisionen, at Kommissionen kun delvist havde kendskab til, hvordan projekterne skred frem. Desuden var tilsynet med de delegerede betalingsmyndigheders konti behæftet med svagheder og den finansielle forvaltning ofte utilstrækkelig.

Kendskabet til, hvordan projekterne skred frem

51. I henhold til finansieringsaftalernes bestemmelser skal projekterne normalt samfinansieres af Kommissionen og modtagerlandene. I forbindelse med 12 af de 16 projekter i stikprøven konstateredes det under revisionen, at Kommissionen ikke lå inde med nogen oplysninger overhovedet om betaling og anvendelse af det nationale bidrag. Kommissionen havde kun modtaget de nødvendige oplysninger om projekter, hvor den lokale finansiering hidrørte fra counterpart-midler - en bemærkelsesværdig undtagelse herfra var dog Rjim Maatoug-projektet i Tunesien (Création palmeraie Rjim Maatoug) (SEM/03/212/010).

52. Generelt var Kommissionens tilsyn med projekter behæftet med flest svagheder i de tilfælde, hvor projekterne gennemførtes af de offentlige myndigheder i Middelhavstredjelandene og/eller af store finansielle institutioner. Når der var tale om finansiering af en lang række aktioner, der vedrørte individuel tildeling af tilskud eller ydelse af lån, var svaghederne endnu mere udprægede. Tre af projekterne i stikprøven hørte under denne kategori: långivningsprojektet til fordel for små og mellemstore landbrugsbedrifter i Tunesien (SEM/03/212/015), projektet for strukturforbedringer inden for de tekniske uddannelser i Marokko (SEM/03/204/006) og landbrugsudviklingsfonden (Fonds de Développement Agricole (FDA)) i Marokko (SEM/03/204/002).

53. I forbindelse med sidstnævnte projekt havde Kommissionen på det tidspunkt, hvor revisionen blev gennemført, ingen oplysninger om, hvordan den sidste tranche på 10 mio. ECU af dens finansielle bidrag var blevet anvendt. I de rapporter, som projektforvalterne havde indsendt, forekom der usædvanlige forhold, som Kommissionens tjenestegrene ikke havde fundet frem til, fordi de ikke havde læst de pågældende rapporter. Disse usædvanlige forhold skyldtes, at konteringssystemet var blevet ændret, således at det var blevet muligt at regnskabsføre udgifter til indkøb, som modtagerne havde foretaget, før undertegnelsen af finansieringsaftalen, under finansieringsaftalen.

Administrativ og finansiel forvaltning

Tilsynet med de delegerede betalingsmyndigheders konti

54. Revisionen af de delegerede betalingsmyndigheders konti viste, at bankkontiene for to af de fire lande, hvor der blev aflagt revisionsbesøg, ikke var blevet afstemt, og at en række transaktioner skulle have været afregnet så langt tilbage som i 1989. I et af disse lande blev transaktionerne først afregnet under Rettens besøg, efter at revisorerne og delegationens ansatte i fællesskab havde undersøgt sagen.

Udvælgelse af bistandskonsulenter

55. Ud over de problemer, som skyldes, at det er vanskeligt for Kommissionen at forvalte procedurerne for udvælgelse af bistandskonsulenter, så de afvikles inden for en rimelig tidsfrist, konstaterede Retten, at der i forbindelse med to projekter var blevet anvendt diskutable udvælgelsesprocedurer.

56. I forbindelse med projektet for strukturforbedringer inden for de tekniske uddannelser i Marokko (SEM/03/204/006) lod Kommissionen den konsulent, som havde beskrevet og forberedt projektet, stå for tilsynet med gennemførelsen. I forbindelse med Rjim Maatoug-projektet (SEM/03/212/010) lod den også den konsulent, som var ansvarlig for at foretage feasibilityundersøgelsen, stå for den faglige bistand.

57. Sidstnævnte projekt er medfinansieret af Kommissionen, Italien og Tunesien. Kommissionen forvalter det italienske bidrag i henhold til en rammeaftale, der blev indgået mellem Kommissionen og Den Italienske Republik i 1985. I artikel 2, stk. 10, i den dertilhørende finansieringsaftale er den konsulent, som kontrakten skal tildeles i form af en underhåndsaftale, anført med navns nævnelse. Denne procedure, som er fastsat i rammeaftalen, skal imidlertid kun anvendes, såfremt den er hensigtsmæssig. I henhold til denne aftale skal hensigtsmæssigheden af en sådan procedure vurderes på grundlag af omkostningsprincipper og presserende behov, og under forudsætning af, at forholdene er blevet efterprøvet af de ansvarlige tjenestegrene i Kommissionen. Det fremgår ikke af Kommissionens sagsakter, at tjenestegrenene har foretaget en sådan undersøgelse.

Likviditetsstyring

58. I november 1995, da Rettens revision fandt sted, var 9,3 mio. ECU af de 33,7 mio. ECU, som Kommissionen havde ydet til långivning i forbindelse med programmet for udvikling af fødevaresektoren (Food Sector Development Programme) (SEM/03/220/020A) siden programmets iværksættelse, endnu ikke blevet udnyttet. Pr. denne dato androg afdragene og renterne på lånene henholdsvis 14,7 mio. og 1,6 mio. ECU. De disponible likvide midler beløb sig således til 25,6 mio. ECU, hvilket svarer til 54 % af det oprindelige finansieringsbidrag. Kommissionen burde have udbetalt midlerne på grundlag af en realistisk analyse af de med projektet forbundne likviditetsbehov (24).

59. I den ordning, der blev etableret i forbindelse med ovennævnte program, var det endvidere fastsat, at der skulle overføres et forskud på 50 % af de årlige projektbehov til forskudsforvaltningen. Projektomkostningerne var ansat for højt i arbejdsplanerne, og de udbetalte forskud oversteg derfor projektbehovene. Ved regnskabsafslutningen i 1993 beløb den uudnyttede saldo sig til 0,8 mio. ECU, og ved udgangen af det følgende regnskabsår androg den 2,8 mio. ECU. I 1995 androg den disponible saldo på forskudsforvaltningskontoen 1,2 mio. ECU.

60. Allerede den 27. december 1991 blev der ydet 13,8 mio. tunesiske dinarer (DT), svarende til 1,19 mio. ECU, til den tunesiske bank, som var ansvarlig for at forvalte lån inden for rammerne af et landbrugskreditprojekt (SEM/03/212/015), der omfattede långivning til fordel for små og mellemstore landbrugsbedrifter, selv om denne kreditlimit først blev åbnet i oktober 1992. Renteafkastet af de midler, der blev indsat på projektkontoen i perioden oktober 1992 21. november 1994 - pr. denne dato var projektmidlerne opbrugt - androg 13,5 mio. DT eller 1,1 mio. ECU. Kommissionen fik først kendskab til dette beløb, da Retten foretog sin revision.

Afholdelse af ikke-støtteberettigede udgifter

61. Under revisionen blev der konstateret tre tilfælde, hvor der var blevet afholdt ikke-støtteberettigede udgifter. Dels var de af Kommissionen betalte foranstaltninger blevet gennemført før undertegnelsen af finansieringsaftalen, dels var der tale om foranstaltninger, som ikke kunne eller kun delvis kunne finansieres med Fællesskabets bidrag.

62. Kommissionen havde således finansieret foranstaltninger gennemført før undertegnelsen af finansieringsaftalen inden for rammerne af et projekt for strukturforbedringer inden for uddannelsessystemet i tekstil- og lædersektoren (SEM/03/204/012) i Marokko. På baggrund af revisionen anslås det beløb, der uretmæssigt blev udbetalt til foranstaltninger i forbindelse med dette projekt, til 212 000 ECU.

63. I Egypten havde man i 1991 regnskabsført to betalinger til et samlet beløb af 705 010 ECU under programmet for udvikling af fødevaresektoren (SEM/03/220/020A), selv om de vedrørte aktiviteter, der ikke var fastsat i programmet. Udgifterne til disse aktiviteter burde derfor have været debiteret counterpart-midlerne tilvejebragt gennem fødevarehjælp.

64. Ligeledes i Egypten fakturerede det organ, der varetog forvaltningen af det regionale projekt i Nildalen (Nile Valley Regional Project) (SEM/03/220/008A), Kommissionen 50 % af sine samlede administrationsomkostninger, selv om det samtidig forvaltede fem andre projekter, der blev finansieret af andre internationale bidragydere. Rettens revisorer kunne ikke få forevist bilag, som viste, at det var berettiget at fakturere Kommissionen en så stor procentdel. Delegationen var ikke bekendt med dette forhold. Kommissionens tjenestegrene bør foretage yderligere kontrol for at få fastslået, hvor store beløb der er udbetalt uretmæssigt.

Betalingsfrister

65. I forbindelse med Rjim Maatoug-projektet (SEM/03/212/010) i Tunesien havde man langt fra overholdt fristerne for betaling af bistandskonsulenternes honorarer. Der var derfor påløbet 41 732 ECU i morarenter.

66. Kommissionen måtte også betale 40 000 ECU i morarenter i forbindelse med grundvandsprojektet (Ground water investigation) i Azzraq (SEM/03/628/006). Betalingen var blevet forsinket af, at der var blevet anvendt en forkert vekselkurs (25).

67. Medkontrahenten i projektet inden for området økonomisk geologi (SEM/03/628/013) havde anmodet om udbetaling af renter som følge af forsinket betaling. Det konstateredes i øvrigt under revisionsbesøget, at betalingsfristen for en faktura var overskredet med mere end to år. Hverken Kommissionen eller det jordanske institut for naturressourcer havde truffet foranstaltninger til at få bragt disse forhold i orden.

68. Det fremgik af revisionen, at det i fire tilfælde havde taget mellem 121 og 221 dage at afregne transaktioner vedrørende gennemførelsen af uddannelsesprojektet i læder- og tekstilsektoren i Marokko (SEM/03/204/012).

Evaluering og ekstern revision

69. Tre af de projekter, Retten reviderede i Jordan, var ikke blevet evalueret eksternt, fordi en sådan evaluering ikke var fastsat i finansieringsaftalen. Det fjerde projekt blev evalueret under projektgennemførelsen, men denneevaluering blev foretaget for sent til, at de projektansvarlige kunne tage hensyn til resultaterne, inden projektet blev afsluttet.

70. Projektet for strukturforbedringer inden for de tekniske og videnskabelige uddannelser i Marokko (SEM/03/204/006) var ikke blevet evalueret, og der var heller ikke foretaget ekstern revision. Det var i øvrigt heller ikke fastsat i finansieringsaftalen, at der skulle foretages evaluering og ekstern revision.

71. I denne forbindelse skal det nævnes, at Retten har konstateret, at Kommissionen i dag normalt indføjer i finansieringsaftalerne, at der skal foretages ekstern revision. Kommissionen bør imidlertid opstille mere præcise mål for revisionen og forbedre opfølgningen af den, så der kan drages mest mulig nytte heraf, og således man undgår situationer som den, der opstod i forbindelse med det regionale projekt i Nildalen (SEM/03/220/008A). Selv om der blev foretaget revision hvert år i de fem år, projektet blev gennemført, blev det ikke opdaget, at konsulenterne havde faktureret for høje administrationsomkostninger (jf. punkt 64).

Ændringer af de oprindelige afgørelser

72. Undersøgelsen af sagsakterne viste, at delegationerne, forvaltningsenhederne og sågar bistandskonsulenterne havde godkendt væsentlige ændringer eller bevillingsoverførsler fra en budgetrubrik til en anden, uden at Kommissionen havde givet disse forskellige enheder beføjelse hertil. Og da der ikke var forelagt skriftlig begrundelse for disse ændringer, var det umuligt at efterprøve, om de var berettigede.

Væsentlige ændringer

73. I forbindelse med långivningsprojektet til fordel for små og mellemstore landbrugsbedrifter i Tunesien (SEM/03/212/015) blev der ikke importeret den type produkter, som var angivet i finansieringsaftalen, men derimod nødvendighedsvarer af en anden art til et beløb af næsten 11 mio. ECU. Delegationen havde også accepteret, at rentesatserne på lånene på mellemlang og lang sigt blev forhøjet væsentligt, nemlig fra 7,50 og 8 % til 10 og 11 %. Denne renteforhøjelse øgede landbrugernes gældsbyrde i en sådan grad, at flere af dem ikke kunne klare den (jf. punkt 97).

74. Inden for rammerne af projektet for landbrugsudvikling i den sydvestlige del af Kef i Tunesien (SEM/03/212/004) blev de forvaltningsbeføjelser, der i henhold til finansieringsaftalen var blevet tildelt et organ, som var en juridisk person med eget budget, overdraget til en decentral forvaltning, der ikke var beføjet til at investere likvide midler.

75. Landbrugsudviklingsfondsprojektet i Marokko (SEM/03/204/002), hvortil Kommissionen inden for rammerne af den tredje protokol har ydet 30 mio. ECU, skulle i henhold til finansieringsaftalen revideres af Marokkos nationale revisionsorgan (Inspection Générale des Finances) hvert år i projektets treårige gennemførelsesperiode. Delegationen havde accepteret, at revisionen i stedet blev foretaget af et eksternt revisionsfirma, hvis revision kun omfattede en del af den periode, hvori der blev ydet fællesskabsfinansiering. Det var således ikke blevet kontrolleret, om de 10 mio. ECU var anvendt korrekt.

Godkendelse af overførsler mellem budgetrubrikkerne

76. I forbindelse med gennemførelsen af projektet for strukturforbedringer inden for uddannelsessystemet i tekstil- og lædersektoren i Marokko (SEM/03/204/012) var delegationen gået med til, at midlerne til projektdelen »uddannelseskompleks« blev forhøjet med 37 % fra de 1,09 mio. ECU, der var fastsat i finansieringsaftalen, til 1,5 mio. ECU.

77. Der er i mange tilfælde givet tilladelse til bevillingsoverførsler mellem budgetrubrikkerne i finansieringsaftalen. I forbindelse med Rjim Maatoug-projektet (SEM/03/212/010) vedrørte de konstaterede ændringer også midlernes oprindelse og godkendelse af, at lofterne for en række poster blev overskredet.

78. I forbindelse med spildevandsprojektet i Helwan (Helwan Waste Water Project) (SEM/03/220/005A) og mere generelt i forbindelse med alle finansierede infrastrukturprojekter i Egypten havde delegationen konteret alle betalinger under finansieringsaftalen, sålænge der var disponible bevillinger, uden at tage hensyn til de specifikke beløb, der var afsat under hver budgetrubrik.

79. Disse eksempler viser, at forvaltningstjenesterne alt for ofte kun anser rammebeløbet - og ikke de beløb, der er opført i finansieringsaftalen - for at være bindende. Reglen om, at bevillingsbeløbene under de forskellige udgiftsrubrikker ikke må overskrides, overholdes derimod sjældent (26).

80. En sådan fremgangsmåde er ikke blot regelstridig, men rejser også tvivl med hensyn til den oprindelige bevillingstildeling til dækning af de behov konstateret under de forberedende undersøgelser. Hvis det er nødvendigt at ændre beløb under de forskellige rubrikker i et projekts budget, vil der også være behov for at ændre gennemførelsen af projektet. Der er således tale om en vigtig forvaltningsbeslutning, som kun behørigt beføjede myndigheder bør kunne træffe (jf. punkt 39). Det bør derfor præciseres i finansieringsaftalerne, at enhver ændring af de oprindelige afgørelser, såsom de ovenfor anførte, skal begrundes i anmodningen og godkendes af de kompetente myndigheder.

Bistandskonsulenternes arbejde

81. Undersøgelsen af stikprøven viste, at bistandskonsulenternes arbejde generelt var af god kvalitet. Det konstateredes imidlertid, at der var faktureret for store beløb, der vedrørte ikke-støtteberettigede udgifter (det regionale projekt i Nildalen - jf. punkt 64), og at der var anvendt regelstridige metoder (spildevandsprojektet i Helwan - jf. punkt 92). Revisionen gav i øvrigt anledning til nedenstående bemærkninger.

82. I Marokko blev der ydet faglig bistand til at gennemføre den pædagoiske og tekniske del af projektet for strukturforbedringer inden for de tekniske og videnskabelige uddannelser (SEM/03/204/006). Både undervisningsministeriet og Kommissionen fandt dette arbejde utilfredsstillende.

83. I forbindelse med projektet på området økonomisk geologi i Jordan (SEM/03/628/013) havde bistandskonsulenterne ikke været i stand til at etablere et tæt samarbejde med de lokale myndigheder, og derfor var de institutionelle strukturer ikke blevet forbedret, hvilket ellers var et vigtigt projektmål. Derimod havde samarbejdet mellem bistandskonsulenten og de lokale ansvarlige om det nationale projekt for kortlægning og fysisk planlægning (National Soil Map and Land Use Project) (SEM/03/628/005) fungeret godt, og det var en væsentlig grund til, at projektet blev en succes.

84. Det er i øvrigt generelt forbundet med problemer at videreføre projekter, efter at konsulenternes kontrakt er udløbet, når bistandskonsulenterne - og ikke de lokale ansvarlige myndigheder - har været ansvarlige for administrationen og den finansielle forvaltning af projektet.

De projektansvarliges forvaltning og de opnåede resultater

Regnskabsføring og finansiel forvaltning

85. For to af de fire projekter, som Retten reviderede i Jordan, blev der ikke ført et særskilt regnskab, og for de to andre projekter forelå der kun de regnskaber, bistandskonsulenterne førte. Hertil kom, at bistandskonsulenternes regnskab for det nationale projekt for kortlægning og fysisk planlægning (SEM/03/628/005) var opstillet på en sådan måde, at man ikke kunne følge udnyttelsen af bevillingerne ved at sammenligne med de budgetrubrikker, der var fastlagt i finansieringsaftalen.

86. Det eneste regnskab, der forelå for det regionale projekt i Nildalen i Egypten (SEM/03/220/008A), var bistandskonsulenternes. Hverken de nationale organer, der koordinerede de forskellige forskningsprogrammer, eller de lokale forskningscentre førte regnskab.

87. Forvaltningen af Rjim Maatoug-projektet (SEM/03/212/010) var generelt meget tilfredsstillende, men det fremgik af revisionen, at projektledelsen havde undladt at tildele en lokal kontrakt om køb af traktorer til den lavestbydende. Der fandtes ikke fyldestgørende belæg i sagsakterne for denne fremgangsmåde, som er i strid med reglerne for tildeling af offentlige kontrakter.

Opnåede resultater og videreførelse af projekterne

88. Der er to forudsætninger for, at et projekt kan give tilfredsstillende resultater: parterne skal opfylde deres forpligtelser, og der skal være et effektivt forvaltningssystem, som er, eller burde være, opbygget på grundlag af feasibilityundersøgelser. Revisionen ud fra disse to forudsætninger viste, at forholdene var meget forskellige. Det skal understreges, at de i finansieringsaftalen fastsatte mål ikke blev nået i forbindelse med de nedenfor beskrevne projekter, og at det er usikkert, om disse projekter vil kunne videreføres.

89. Siden den første protokol er der ydet næsten 87 mio. ECU til spildevandsprojektet i Helwan (SEM/03/220/005A), men det kan stadig ikke overdrages til de lokale myndigheder. To forvaltninger deler ansvaret for projektet. »Cairo Waste Water Organisation« (CWO) er ansvarlig for projektets gennemførelse og vil efter endelig overtagelse af arbejdet overdrage ansvaret for forvaltningen af anlæg og vandforsyning til »General Organisation for Sanitary Drainage« (GOSD). Den stedlige revision viste, at ingen af disse to myndigheder er i stand til at varetage denne opgave på tilfredsstillende vis, og at projektet kun fungerer takket være den faglige bistand.

90. Dette skyldes to grundlæggende forhold. For det første var GOSD ikke beføjet til at fastsætte vandprisen på et så højt niveau, at der kan sikres egentlig budgetmæssig uafhængighed, og projektet dermed bliver finansielt levedygtigt uden kapital fra internationale bidragydere. For det andet er de ansatte både i CWO og GOSD så dårligt lønnede, at en stor del af dem rejser efter at have fået en kompetencegivende erhvervsuddannelse som et led i den faglige bistand, og - så snart de har mulighed for det - søger arbejde i den private sektor, hvor de får en bedre løn.

91. Ovennævnte forhold resulterer i, at de kompetente myndigheder fralægger sig ethvert ansvar, og overlader det til bistandskonsulenterne at sørge for, at spildevandsbehandlingsanlægget fungerer tilfredsstillende. Og ti år efter at projektet er blevet iværksat, er myndighederne stadig ikke selv i stand til at forvalte og videreføre det.

92. Bistandskonsulenterne står som følge heraf i en så stærk position, at de - med aktiv støtte fra GOSD - har tilladt sig at fortsætte arbejdet, selv om Kommissionen har nægtet at forlænge deres kontrakt, som er udløbet. Da Retten aflagde revisionsbesøg i Egypten, havde denne situation stået på i 17 måneder. Efter Rettens revisionsbesøg accepterede de egyptiske myndigheder at afholde de omkostninger, der var forbundet med at forlænge denne kontrakt.

93. Da Rettens revision fandt sted, var lageret af reservedele ikke stort nok til et projekt af denne størrelse. I henhold til bistandskonsulenterne var der ved flere lejligheder forsvundet materiel, og vedligeholdelsen af anlæggene var også mangelfuld.

94. Programmet for udvikling af fødevaresektoren (SEM/03/220/020A) har været ramt af lignende problemer, og det er usikkert, om programmet vil kunne videreføres, når de europæiske bistandskonsulenter, der står for forvaltningen, rejser hjem.

95. Retten foretog stedlig revision af projektet for etablering af en nationalpark i Ras Mohamed (Ras Mohamed National Park) (SEM/03/220/025A) få uger, før arbejdet i henhold til den i finansieringsaftalen fastsatte frist skulle være fuldført. På dette tidspunkt var de bygninger, som var nødvendige, for at projektet kunne gennemføres, endnu ikke opført, fordi regeringen først kort forinden havde stillet en byggegrund til rådighed.

96. Den nationalpark, der blev etableret inden for rammerne af Ras Mohamed-projektet, kunne ligesom spildevandsprojektet i Helwan ikke give tilstrækkelige indtægter til, at projektet kunne videreføres.

97. Långivningsprojektet til fordel for små og mellemstore landbrugsbedrifter i Tunesien (SEM/03/212/015) havde en uønsket effekt. Landbrugernes gældsbyrde blev væsentligt øget, da rentesatserne blev forhøjet (jf. punkt 73). Revisionen viste, at mere end 80 % af landbrugerne ikke kunne klare gældsbyrden. I henhold til den nationale lovgivning kan der ikke bevilges nye lån, hvis afdragene på allerede eksisterende lån ikke er betalt rettidigt, og derfor var nogle landbrugsbedrifters fortsatte eksistens truet.

98. For to af de fire projekter i stikprøven, der blev finansieret i Jordan, blev målene kun delvist nået, og det ser også ud til, at det bliver vanskeligt at videreføre projekterne. Derimod kan det nationale projekt for kortlægning og fysisk planlægning (SEM/03/628/005) betragtes som en succes, fordi det reelt har gjort det muligt at overføre knowhow til de lokale myndigheder. Denne succes skyldes primært to faktorer, dels havde de jordanske teknikere fra begyndelsen defineret projektet meget præcist, dels samarbejdede de direkte med bistandskonsulenterne.

Konklusioner om forvaltningen af projekter

99. Revisionen af projektforvaltningen viser, at de væsentligste af de svagheder, som Retten påpegede i særberetning nr. 3/91, stadig gør sig gældende, selv om Kommissionen har forpligtet sig til at afhjælpe dem.

100. Der er ikke afsat nok menneskelige ressourcer til projekterne, og ansvarsfordelingen mellem de forskellige tjenester og mellem Kommissionens hovedsæde i Bruxelles og delegationerne i marken er ikke gennemskuelig. Disse forhold er medvirkende til, at Kommissionen ikke fører tilstrækkelig effektiv kontrol med hele projektforvaltningscyklen.

101. Denne situation forværres af, at forvaltningsredskaberne er utilstrækkelige:

a) Kommissionen kan med sine nuværende edb-redskaber ikke føre et projekt-hjælpebogholderi, der er koblet direkte sammen med budgetgennemførelsen, eller blot et regnskab over samtlige projekters finansielle stilling.

b) Finansieringsaftalerne er upræcise med hensyn til de indgåede forpligtelsers art, forvaltningsbestemmelserne og de redskaber, der skal anvendes til at føre tilsyn med aktionerne.

c) Det fremgår ikke præcist af revisionskontrakterne, hvilke oplysninger Kommissionen forventer at få gennem den eksterne revision.

102. Ifølge planerne skal fællesskabsstøtten til fordel for Middelhavstredjelandene øges væsentligt, og forpligtelserne skal næsten fordobles hvert år. Det vil kun forværre forholdene yderligere. Det er ikke særligt sandsynligt, at antallet af projekter vil stige proportionelt med den i MEDA-forordningen fastsatte stigning i bevillingerne, men der vil uden tvivl blive betydeligt større beløb til de enkelte projekter. De første gennemførelsesbeslutninger til MEDA-forordningen ser ud til at bekræfte denne analyse. De vedrører nemlig aktioner til støtte for strukturtilpasningsprogrammer og omfatter beløb på mellem 100 og 150 mio. ECU.

103. Projektforvaltningssystemerne bør defineres i finansieringsaftalerne på grundlag af de faktiske administrative forhold i modtagerlandene. Når de administrative strukturer er tilfredsstillende, som det normalt er tilfældet i Maghreb-landene, bør Kommissionen anvende disse og ikke forsøge at påtvinge modtagerlandene en standardmodel, der ikke kan forenes med lokale traditioner. Hvis man forsøger at gennemtvinge en sådan model, vil det blot skabe konflikter med de lokale myndigheder. Revisionen viste, at selv om Kommissionen i det store og hele har undgået af begå denne fejl ved gennemførelsen af protokollerne, frygter en række Middelhavstredjelande, at det ved gennemførelsen af MEDA-forordningen ikke længere vil blive overladt de lokale kompetente myndigheder at varetage projektforvaltningen, men derimod ad hoc-forvaltningsenheder med fælles ledelse, sammensat af de europæiske bistandskonsulenter og lokale mellemledere.

FORVALTNING OG KONTROL AF AKTIONER, SOM EIB ADMINISTRERER PÅ VEGNE AF KOMMISSIONEN

Beskrivelse af revisionen

104. Middelhavsprotokollerne finansieres til dels af midler, der - selv om de ydes over budgettet - forvaltes af EIB. Disse midler ydes dels som gavebistand, der har form af rentegodtgørelse for lån ydet af EIB af Bankens egne midler, dels i form af lån til aktioner, der finansieres med risikovillig kapital.

105. Der blev afsat 37 mio. ECU til risikovillig kapital under den tredje protokol. Under den fjerde protokol blev dette beløb forhøjet til 80 mio. ECU, svarende til en forhøjelse på 216 %, hvilket understreger, at EURO-middelhavspartnerne tillægger dette finansielle instrument stadig større vægt (27). Tabel 2a og 2b viser beløbene for de syv berørte lande. I protokollerne er der ikke fastsat et bestemt rammebeløb til finansiering i form af rentegodtgørelser (jf. punkt 137 138).

106. Revisionen af forvaltningen af rentegodtgørelserne var primært baseret på Kommissionens sagsakter. I forbindelse med revisionen af forvaltningen af risikovillig kapital analyserede Retten også en stikprøve af projekter, hvoraf hovedparten blev revideret på stedet (jf. tabel 7). Revisionen omfattede følgende aspekter:

a) Overensstemmelsen mellem anvendelsen af disse midler og de mål, som var fastsat i protokollerne.

b) Kvaliteten af den befuldmægtigedes forvaltning. Der blev i denne forbindelse foretaget revision af de anvendte systemer og de opnåede resultater.

c) Kommissionens tilsyn med aktionerne.

>TABELPOSITION>

107. Det er meget vanskeligt for Retten at opfylde forpligtelsen til systematisk at foretage fælles revision med EIB, dels fordi Kommissionen har overdraget EIB forvaltningen af en række finansielle instrumenter, dels fordi ekstern revision af EIB er forbundet med visse problemer. Derfor har det i praksis ikke været muligt at foretage stedlig revision af en lang række projekter, hvortil der er ydet budgetmidler i form af rentegodtgørelser.

Systemet til forvaltning af risikovillig kapital

Formålet med risikovillig kapital og betingelserne for at komme i betragtning

108. I henhold til protokollerne skal risikovillig kapital i første række benyttes til at stille egenkapital eller dermed ligestillet kapital til rådighed for private såvel som offentlige virksomheder, specielt virksomheder, hvortil der er knyttet fysiske eller juridiske personer, som er hjemmehørende i en af Fællesskabets medlemsstater. Alle erhvervssektorer i Middelhavstredjelandene kan få adgang til risikovillig kapital.

109. Denne meget brede formulering har foranlediget EIB til at opstille tre betingelser, der skal opfyldes, for at der kan stilles risikovillig kapital til rådighed for projekter. To af disse tre betingelser vedrører kvaliteten af et projekt, dvs. dets økonomiske værdi og finansielle levedygtighed. Den tredje betingelse er, at den risikovillige kapital skal have afgørende betydning for, at projektet kan gennemføres.

110. EIB fortolker imidlertid den sidste betingelse meget bredt. Den anser den for at være opfyldt, hvis projektet uden denne finansiering vil blive forsinket, eller hvis det vil skabe ubalance i samarbejdet mellem de lokale og de europæiske partnere eller indvirke negativt på andre, tilbageholdende bidragydere.

Beskrivelse af forvaltningssystemet

111. Dette system er bygget op omkring en række finansieringsmetoder, der er baseret dels på et kontraktsystem dels på en række procedurer for vurdering af og tilsyn med projekter, som er tilpasset de forskellige finansieringsmetoder.

Finansieringsmetoder og kontraktsystem

112. EIB har bestræbt sig på at tilpasse interventionsformerne til de faktiske forhold i Middelhavstredjelandene. Banken har testet fem forskellige metoder enten hver for sig eller samtidig for at se, hvorledes de lokale forhold kunne udnyttes bedst muligt.

113. Disse metoder, som EIB beskrev i en meddelelse af 24. juli 1992, er:

a) globallån til en udvalgt formidlende finansieringsinstitution (FFI) (Tunesien, Egypten, Jordan),

b) globallån til finansministeriet, som samarbejder med flere formidlende finansieringsinstitutioner (Marokko),

c) oprettelse af særlige finansieringsselskaber,

d) direkte finansiering af projekter (Egypten), og

e) finansiering af feasibilityundersøgelser.

114. Banken har fastlagt et særskilt regelsæt for hver metode under hensyntagen til de særlige forhold, der gør sig gældende. Trods disse forskelle, kendetegner følgende forhold forvaltningen af risikovillig kapital generelt:

a) Finansieringen ydes altid på mere fordelagtige vilkår end de lokale markedsvilkår.

b) Det er ikke modtageren, men i første omgang Fællesskabet og senere hen staten i det pågældende Middelhavstredjeland, der påtager sig risikoen for valutatab.

c) Der kan kun ydes finansiering til den endelige støttemodtager, hvis EIB udtrykkeligt har givet sin godkendelse.

115. EIB sikrer sig ligesom i forbindelse med Bankens egne transaktioner, at kontraktbestemmelserne er fuldstændigt i overensstemmelse med det pågældende lands lovgivning.

Vurdering af og tilsyn med projekterne

116. Når EIB anvender egne midler til at finansiere et projekt og samtidig stiller risikovillig kapital til rådighed, behandles det forelagte projektforslag direkte af bankens afdelinger i henhold til de normale interne procedurer.

117. Hvis der derimod er tale om forvaltning af foranstaltninger, der finansieres over en global kreditlimit, bliver projektet behandlet i henhold til en decentraliseret procedure. I sådanne tilfælde er det den formidlende finansieringsinstitution, der behandler forslaget.

118. FFI kan imidlertid ikke alene træffe beslutning om at stille risikovillig kapital til rådighed. Institutionen skal fremsende projektdossieret og resultatet af projektvurderingen til EIB til godkendelse. Dossieret skal, i henhold til kontrakten, som minimum indeholde et standardiseret oplysningsskema.

119. Efter at EIB har behandlet dossieret, træffer den afgørelse om tildeling af midler. En sådan afgørelse giver FFI hjemmel til at indgå en finansieringskontrakt med den endelige støttemodtager.

120. Tilsynet med aktionerne føres efter to metoder, som supplerer hinanden. I henhold til kontrakterne med FFI skal der foretages dokumentkontrol - EIB skal regelmæssigt have tilsendt oplysninger om porteføljen af »risikovillig kapital« og om støttemodtagernes finansielle stilling. Disse oplysninger registreres i standardformularer. Der er vedføjet en formularmodel som bilag til kontrakten. Denne kontrol suppleres med stedlig kontrol, som EIB selv foretager eller overdrager det til konsulenter, der ansættes specielt med henblik på denne opgave.

121. I forbindelse med de globale kreditlimitter, der er åbnet til fordel for Marokko, sikrer den statslige finansforvaltning sig, at støttemodtageren har opfyldt de kontraktmæssige forpligtelser, inden midlerne frigives. Samtidig fører forvaltningen tilsyn med projekterne på grundlag af indsendte skatteregnskaber.

Rettens bemærkninger efter afslutningen af revisionen

Projektvurdering

122. Den hyppigst forekommende svaghed vedrører oplysningerne om de europæiske partnere, der deltager i joint ventures. Ud fra det projektvurderingsmateriale, Retten har fået tilsendt, er det umuligt at vurdere, hvori deltagelsen består og hvor omfattende den er. Revisionen viste imidlertid, at kvaliteten af samarbejdet var af afgørende betydning for, om projektet lykkedes eller, i modsat fald, mislykkedes.

123. Den anden svaghed, der blev konstateret ved analysen af projekterne i stikprøven og ved undersøgelsen af den tilgængelige dokumentation, var, at det relativt ofte forekommer, at investeringsbudgetterne og navnlig driftskapitalbehovet ansættes for lavt.

124. Ud over disse to svagheder var kvaliteten af projektvurderingerne svingende. Det fremgik af undersøgelsen, at de projektvurderinger, der blev foretaget direkte af EIB, eller af den tunesiske FFI eller af det investeringsselskab, der blev oprettet i Marokko, var af tilfredsstillende kvalitet. De øvrige FFI, som Retten aflagde revisionsbesøg, havde derimod indsendt mangelfuld dokumentation til støtte for finansieringsansøgninger, hvilket afspejler, at disse institutioner - afhængig af det enkelte tilfælde - ikke havde nogen, eller kun havde begrænset erfaring i at forvalte sådanne aktioner.

Koncentration af bistanden

125. I halvdelen af de otte projekter, der blev udvalgt i Tunesien, var FFI selv støttemodtager og modtog mere end 60 % af de tildelte midler.

126. I henhold til de oplysninger, der blev indhentet ved tilsynsmyndighederne i Marokko, blev den risikovillige kapital hovedsageligt stillet til rådighed for FFI's normale kunder.

127. I Egypten tegnede tre projekter sig for 16,5 mio. ECU af de 27 mio. ECU, der var ydet over tredje og fjerde protokol. Det er bemærkelsesværdigt, at de tildelte midler blev koncentreret om nogle få projekter, især i betragtning af de finansierede projekters størrelse - et af dem repræsenterede en samlet investering på 140 mio. ECU - men også i betragtning af de europæiske partneres størrelse - der var primært tale om multinationale virksomheder - og af det forhold, at EIB havde stillet egne midler til rådighed til disse aktioner.

128. Selv om de projekter, der blev finansieret i Egypten, ubestrideligt var af meget stor økonomisk betydning, er det et spørgsmål, om sådan koncentration af midlerne på få projekter var i overensstemmelse med de mål, der var fastsat for den risikovillige kapital i protokoller og vejledende programmer. Det er fastsat i de vejledende programmer, at små og mellemstore virksomheder er den primære målgruppe for risikovillig kapital. Der var imidlertid kun iværksat to foranstaltninger med direkte sigte på denne gruppe, nemlig to globale kreditlimitter. Den første, der blev finansieret over den tredje protokol, blev kun udnyttet delvist, og da Rettens revision fandt sted, var der endnu ikke tildelt midler fra den anden, der finansieres over den fjerde protokol.

129. EIB har bekræftet, at der er et solidt grundlag for samtlige projekter, der finansieres i Egypten, og at de afspejler Bankens bestræbelser på at forvalte de ressourcer, som Kommissionen har overdraget til den, bedst muligt - under hensyntagen til mulighederne på det lokale marked. Retten vil ikke bestride ovenstående, men den konstaterer, at midlerne ikke er blevet tildelt i overensstemmelse med de forpligtelser, der var indgået i de vejledende programmer.

130. De kompetente myndigheder i et af Middelhavstredjelandene understregede endvidere, at hovedsigtet med dette finansielle instrument var at gøre det muligt at gennemføre projekter, som var af høj kvalitet, men vanskelige at finansiere med almindelige banklån, fordi initiativtagerne ikke kunne stille tilstrækkelige garantier. Sigtet med risikovillig kapital er altså at bidrage til, at der opstår en ny generation af entreprenører - det havde de projekter, der blev finansieret i Egypten, egentlig ikke resulteret i, og de projekter, der blev finansieret i Marokko og Tunesien, kun til dels.

EIB's generelle tilsyn med aktionerne

131. Hvad angik dokumentkontrollen, konstateredes det, at FFI stort set ikke overholdt deres kontraktlige forpligtelse til regelmæssigt at sende EIB oplysningsskemaer om porteføljen for den risikovillige kapital og om hver støttemodtagers finansielle stilling.

132. I maj 1993 ansatte EIB for egen regning en konsulent, der skulle evaluere aktionerne i Marokko på grundlag af en stor stikprøve på 37 projekter. Flere af de projekter, der var omfattet af Rettens revision, var også enten blevet evalueret af denne konsulent eller revideret af EIB. Retten konstaterede, at konsulenten og EIB var nået frem til nogenlunde samme revisionsresultater.

Resultater

133. Forvaltningen af risikovillig kapital inden for rammerne af gennemførelsen af tredje protokol er kendetegnet ved følgende forhold:

a) Finansieringsbidragene var fordelt ligeligt mellem de forskellige erhvervssektorer i Middelhavstredjelandene, navnlig i Marokko og Tunesien, hvor henholdsvis seks og ni erhvervssektorer modtog støtte i form af risikovillig kapital.

b) Finansieringsbidragene havde en investeringsfremmende effekt. Det fremmede tilførslen af udenlandsk kapital, at oprettelse af joint ventures var prioriteret højt.

c) Der er blevet oprettet 5 200 arbejdspladser i Marokko som en umiddelbar følge heraf og mere end 1 900 i Tunesien og i Egypten. I de to sidstnævnte lande har to andre reviderede aktioner endvidere gjort det muligt at redde henholdsvis 400 og 500 truede arbejdspladser.

d) Der blev udvalgt projekter, som tog sigte på at forbedre handelsbalancen.

Gennemførelsen af den fjerde protokol

134. Inden for rammerne af den tredje protokol var finansieringerne over globale kreditlimitter - bortset fra de finansieringer, de formidlende finansieringsinstitutioner selv opnåede - langsigtede lån til en rentesats, der var lavere end den lokale markedsrente. Det fremgik af revisionen, at dette var hovedårsagen til deres succes.

135. Finansieringsbetingelserne inden for rammerne af fjerde protokol afspejler ønsket om, at der lægges mere vægt på finansieringsformen risikovillig kapital, idet der tilskyndes til erhvervelse af udbyttegivende kapitalandele. De afspejler også ønsket om at opprioritere oprettelsen af joint ventures med europæiske partnere. Det har været vanskeligt at gennemføre disse nye bestemmelser i Marokko og i Tunesien, og det er årsagen til, at udnyttelsen af kreditlimitterne under fjerde protokol har været så lav (jf. tabel 8).

>TABELPOSITION>

136. De lokale små og mellemstore virksomheder er hyppigt familieforetagender, hvilket ofte gør det vanskeligt at opfylde både målet om at styrke virksomhedernes egenkapital og målet om at fremme oprettelsen af joint ventures, fordi virksomhederne er meget forbeholdne over for udenlandske partneres deltagelse. De lokale myndigheder anbefaler, at de globale kreditlimitter deles i to, således at den ene del kan øremærkes til lokale entreprenører, der ikke ønsker at deltage i joint venture-foretagender.

Forvaltningen af rentegodtgørelser

Indledning

137. Den i protokollerne fastsatte gavebistand, der finansieres over Den Europæiske Unions almindelige budget, kan anvendes til - højst 2 % - godtgørelse af EIB's rentesatser på lån, som Banken yder af sine egne midler. I modsætning til det, der gælder for risikovillig kapital, fastsættes det ikke i protokollerne, hvor store beløb der kan ydes i form af rentegodtgørelser.

138. I særberetning nr. 3/91 kritiserede Retten, at EIB i henhold til forordningen af 1986 var beføjet til at træffe finansieringsafgørelser om rentegodtgørelser. Som følge heraf blev den gavebistand, der finansieredes over Fællesskabets budget, først og fremmest tildelt efter EIB's behov. Rådets forordning (EØF) nr. 1762/92 afhjalp dette problem, men den trådte først i kraft, da den fjerde protokol blev gennemført.

Resultaterne af revisionen

Budgetmæssige oplysninger

139. Til gennemførelsen af den tredje og fjerde protokol i de syv lande, der var omfattet af revisionen, var der pr. 31. december 1996 indgået forpligtelser for i alt 114,7 mio. ECU og afholdt betalinger for i alt 58,3 mio. ECU. 5,3 mio. ECU af de indgåede forpligtelser var bortfaldet. Ved afslutningen af regnskaberne for regnskabsåret 1996 var der en saldo på 51,1 mio. ECU for indgåede forpligtelser vedrørende rentegodtgørelser ydet over de samlede budgetmidler til den tredje og fjerde protokol, men hvor de tilsvarende betalinger ikke var afholdt. Saldoen svarer til 44,5 % af de samlede forpligtelser (jf. tabel 9).

>TABELPOSITION>

Sovende forpligtelser og tilsynet med dem

140. Revisionen af Kommissionens sagsakter viste, at betydelige beløb i forpligtelsesbevillinger enten var blevet blokeret for tidligt, eller der var indgået forpligtelser for større beløb, end der var behov for til de pågældende aktioner.

141. Det viser, at Kommissionens tilsyn er behæftet med svagheder, for den kontrollerede ikke tilstrækkeligt indgående, om det var berettiget at indgå disse forpligtelser, og der foretoges ikke regnskabsmæssig afslutning af gennemførte projekter ved udgangen af hvert år.

Unødig blokering af forpligtelsesbevillinger

142. Revisionen af Kommissionens regnskaber viste, at der for tredje og fjerde protokol var blokeret 27,5 mio. ECU i indgåede forpligtelser i perioder på over to år. Det fremgår af tabel 10b, at disse beløb vedrører syv projekter. Da revisionen fandt sted, var der overhovedet ikke afholdt betalinger vedrørende de fire projekter.

RENTEGODTGØRELSER - SOVENDE FORPLIGTELSER

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Kilde: Revisionsretten.

Restbeløb, der skal frigøres

143. Retten konstaterede under revisionen af finansieringer i form af rentegodtgørelser under såvel den tredje og fjerde protokol som den anden protokol, at der er opført - i nogle tilfælde meget gamle - restbeløb i Kommissionens regnskaber for forpligtelser vedrørende projekter, hvor EIB har foretaget den sidste udbetaling og også har meddelt Kommissionen det. I et tilfælde blev den sidste betaling foretaget i 1990.

144. Det fremgår af tabel 10a, at 11 projekter svarende til næsten 1,25 mio. ECU henhører under denne kategori. Et restbeløb på 168 320 ECU hidrører endda fra to forpligtelser, der blev indgået under den anden protokol med Jordan. Hvis der systematisk blev foretaget regnskabsmæssig afslutning af aktionerne ved udgangen af hvert år, havde man undgået denne situation, hvor man uden grund har blokeret bevillinger, og hvor regnskabsføringen er blevet vanskeliggjort.

145. Rettens revision i Egypten bekræfter denne analyse. I forbindelse med to af de tre reviderede projekter var der indgået forpligtelser for et for højt beløb. I det ene tilfælde var beløbet på over 700 000 ECU eller 25 % for højt, og i det andet tilfælde var de tilsvarende tal henholdsvis 250 000 ECU og 13 %. I det første tilfælde havde de uudnyttede og overflødige midler været blokeret siden marts 1994, og i det andet siden december 1992. Pr. udgangen af 1995 stod midlerne vedrørende disse to projekter endnu opført i regnskaberne som »uindfriede forpligtelser«, hvor de blev fremført til 1996. I juli 1996 blev bevillingerne - dog kun vedrørende det førstnævnte projekt - frigjort.

146. I det tredje tilfælde var lånet fra EIB af Bankens egne midler oprindeligt fastsat til 35 mio. ECU med rentegodtgørelser, der var anslået til 5,6 mio. ECU. Ved udgangen af 1993 besluttede Banken at nedsætte lånet til 28 mio. ECU, fordi entreprenøren havde indskrænket projektet, men Banken orienterede først Kommissionen om denne ændring i juni 1994. Kommissionen sørgede på det tidspunkt ikke for at få nedsat det forpligtede beløb til rentegodtgørelser. Den endelige betaling blev afholdt i december 1995, og i hele 1994 og 1995 var der blokeret et restbeløb på over 3 mio. ECU. De uudnyttede midler blev først frigjort i juli 1996. Dette projekt er et yderligere eksempel på, at forvaltningen af budgetmidlerne i Kommissionens tjenestegrene ikke er tilstrækkelig streng. Banken burde også på et tidligere tidspunkt have meddelt Kommissionen, at den havde besluttet at nedsætte lånet.

Bemærkninger om forvaltningen af rentegodtgørelser

147. Ovenstående forhold viser, at Kommissionen ikke kontrollerer tilstrækkeligt nøje, om de beløb, EIB anmoder om til rentegodtgørelser, er berettigede. Kommissionen anmodede ikke EIB om at begrunde størrelsen af de oprindelige finansieringer eller forklare, hvorfor der var restbeløb tilbage ved afslutningen af transaktioner, eller hvorfor EIB havde anmodet om forhøjelse af forpligtelsesbeløb. At Kommissionens forvaltning er behæftet med svagheder bekræftes af, at der så hyppigt forekom restbeløb i regnskaberne, der skulle frigøres, og at de gik så langt tilbage.

148. Kommissionen fik ved Rådets forordning (EØF) nr. 1762/92 beføjelse til at træffe finansieringsafgørelser om ydelse af rentegodtgørelser. I denne forbindelse skal Kommissionen sikre sig, at den på grundlag af EIB's anmodning kan kontrollere, om Bankens anmodning er berettiget, både for så vidt angår grundlaget for anmodningen og størrelsen af de bevillinger, der anmodes om.

149. Endvidere bør Kommissionen sørge for systematisk afslutning af projekter og frigørelse af restbeløb hvert år, hvilket Retten i øvrigt gentagne gange har henstillet såvel for dette områdes som for andre områders vedkommende (28).

GENEREL KONKLUSION

Protokolsystemet

150. Rettens bemærkninger i særberetning nr. 3/91 i forbindelse med revisionen af gennemførelsen af de to første protokoller er fortsat aktuelle (29).

151. Modtagerlandenes ret til de beløb, der er fastsat i protokollerne, er tidsubegrænset, og det har bevirket, at det ikke har været muligt at skabe en glidende overgang mellem de forskellige protokoller. Det har også medført, at der blev blokeret budgetmidler, som kunne have været anvendt til andre formål. Endvidere har Kommissionen fra 1992 skullet forvalte fire protokoller samtidigt, og det vil fortsat være sådan, indtil bevillingerne til de forskellige protokoller er opbrugt. Samtidig skal Kommissionen forvalte den bistand, som ydes under MEDA-forordningen. Ifølge Kommissionens planer skal der hvert år indtil 1999 afholdes betalinger for ca. 200 mio. ECU under den tredje og fjerde protokol, med mindre omfattende betalinger de følgende år, indtil bevillingerne er opbrugt (30).

152. MEDA-forordningen løser problemet med udnyttelsen af midlerne gennem en fleksibel procedure, som kan tilpasses de forskellige modtagertredjelandes absorberingskapaciteter, samtidig med at der tages højde for landenes prioriteter. I henhold til denne forordning kan Middelhavstredjelandene nemlig ikke længere betragte et budgetbeløb som en erhvervet rettighed, men skal forhandle et treårigt program, der, som det udtrykkeligt anføres, er vejledende.

Kommissionens forvaltningssystem

153. GD IB's forvaltning er ramt af personalemangel og ansvarsfordelingen mellem tjenestegrenene og mellem Kommissionens hovedsæde i Bruxelles og delegationerne er ikke klart afgrænset. Delegationernes beføjelser bør styrkes, så de i rette tid kan træffe sådanne afgørelser, som kan blive nødvendige i forbindelse med forvaltningen af projekterne. Med øgede beføjelser bør til gengæld følge en forpligtelse til at begrunde sådanne afgørelser.

154. Kvaliteten af finansieringsaftalerne bør forbedres på det retlige plan, og der bør iværksættes sanktioner over for støttemodtageren, såfremt denne ikke overholder sine forpligtelser. På det tekniske plan bør forvaltningsorganerne og indholdet af gennemførelsesplanerne defineres mere præcist, ligesom finansieringsaftalerne systematisk bør indeholde en klausul om midtvejsevaluering og endelig evaluering af projektet samt om ekstern revision.

155. Kommissionen kan med sine nuværende edb-redskaber ikke føre et projekthjælpebogholderi, der er koblet direkte sammen med budgetgennemførelsen, og den kan heller ikke føre effektivt tilsyn med projekterne. Der føres stadig manuelt tilsyn med de sekundære forpligtelser, der er en følge af kontrakter indgået på grundlag af finansieringsaftalen. I 1997 blev der installeret en forenklet udgave af forvaltningsinformationssystemet (MIS).

156. Kombinationen af disse forskellige mangler har den virkning, at Kommissionens kontrol af hele forvaltningscyklen og navnlig af gennemførelsen af projekterne er utilstrækkelig. Rationaliseringen af Kommissionens forvaltningssystem, der blev indledt med iværksættelsen af »Management Cycle Project«, bør udbygges og fuldføres.

157. Denne situation er særlig foruroligende nu, hvor Kommissionens tjenestegrene med vedtagelsen af MEDA-forordningen står over for at skulle forvalte væsentligt større budgetbeløb, hvor forpligtelsesbevillingerne når op på det dobbelte af forpligtelsesbevillingerne til protokollerne. Med ændringsbudget nr. 1/96 åbnedes der derfor mulighed for at anvende op til 3 % af MEDA-bevillingerne til administrativ og teknisk bistand. I øvrigt kan den nye strategi, som er introduceret med MEDA-forordningen, bevirke, at de traditionelle forbindelser mellem Fællesskabet og Middelshavstredjelandene ændres væsentligt, og at konkurrencen mellem disse tredjelande skærpes.

158. Erfaringerne fra gennemførelsen af protokollerne (jf. punkt 103) viser, at Kommissionen i forvaltningen af de midler, der ydes i henhold til MEDA-forordningen, så vidt muligt bør støtte sig til de eksisterende administrative strukturer i Middelhavstredjelandene og ikke forsøge at påtvinge disse lande en standardmodel.

Aktioner, der forvaltes af EIB på vegne af Kommissionen

159. Det fremgik af revisionen, at kvaliteten af forvaltningen af risikovillig kapital var tilfredsstillende - trods svagheder i visse af de formidlende finansieringsinstitutioners vurderingsprocedurer - og at der var opnået tilfredsstillende resultater. I forbindelse med transaktioner med risikovillig kapital blev finansieringsbidragene imidlertid i for høj grad koncentreret om et begrænset antal projekter.

160. Kommissionens tilsyn med aktioner, som forvaltes af EIB, er behæftet med svagheder. Disse svagheder viser sig ved, at den af EIB fremsendte dokumentation kun udnyttes i begrænset omfang, og at der henstår betydelige beløb i sovende forpligtelser vedrørende rentegodtgørelser.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 29. januar 1998.

På Revisionsrettens vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

(1) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 3/91 (EFT C 252 af 26.9.1991).

(2) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1994 (EFT C 303 af 14.11.1995).

(3) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 1/96 (EFT C 240 af 19.8.1996).

(4) Algeriet, Egypten, Jordan, Libanon, Marokko, Syrien og Tunesien.

(5) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 3/91, punkt 3.24 (EFT C 252 af 26.9.1991).

(6) Jf. EFT L 189 af 30.7.1996.

(7) Retten konstaterede samme problem i forbindelse med PHARE-programmet (jf. Revisionsrettens særberetning nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet (1990 - 1995), EFT C 175 af 9.6.1997, punkt 2.5).

(8) Jf. EFT L 370 af 30.12.1986.

(9) Jf. EFT C 302 af 27.11.1986.

(10) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1993 (EFT C 327 af 24.11.1994), navnlig punkt 13.19 ff.

(11) I henhold til artikel 105, stk. 2, i finansforordningen er protokollerne præferenceaftaler, mens MEDA omfatter autonome bistandsaktioner.

(12) Hovedparten af projekterne under protokollerne gennemføres inden for rammerne af en finansieringsaftale med de nationale myndigheder i modtagerlandene. I visse tilfælde, navnlig ved projekter på under 1 mio. ECU, skal der blot indgås en kontrakt.

(13) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991 (EFT C 330 af 15.12.1992), punkt 15.28 ff. om projekterne i Asien og Latinamerika.

I særberetning nr. 3/91 (EFT C 252 af 26.9.1991), punkt 5.20. 5.32, påpeges lignende problemer i forbindelse med de projekter, der blev iværksat i Middelhavslandene under den første og anden protokol.

Særberetning nr. 3/97 (EFT C 175 af 9.6.1997) om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet (1990 1995), punkt 5.23.

(14) Retten påpegede lignende problemer i forbindelse med PHARE-programmet [jf. særberetning nr. 3/97 (EFT 175 af 9.6.1997) om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet (1990-1995), punkt 3.14].

(15) Projektet på området økonomisk geologi (Economic Geology Project) i Jordan og projektet inden for videnskab og teknologi (Science and Technology Project) i Jordan.

(16) Punkt 4.1 4.11.

(17) OLAS-Budget er en applikation, der forvaltes af GD VIII, og som gør det muligt at indhente SINCOM-oplysninger om betalinger afholdt i forskellige regnskabsår og gruppere dem efter forpligtelse. I januar 1996 ophørte GD VIII med at udarbejde lister og beretninger til GD IB. OLAS står for »On-Line Accounting System«.

(18) Management Information System.

(19) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996 (EFT C 348 af 18.11.1997), punkt 13.22 13.28.

(20) Retten påpegede også lignende væsentlige svagheder ved de edb-systemer, der blev anvendt i forvaltningen af PHARE-programmet [jf. særberetning nr. 3/97 (EFT C 175 of 9.6.1997) om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet (1990 1995), punkt 4.24 4.28].

(21) Et internt dokument fra GD IB af juli 1992 omhandler delegationernes henholdsvis hovedsædets ansvarsområder med hensyn til forvaltning af og tilsyn med udviklingsbistand og økonomisk samarbejde. I dette dokument omtales specielt programmet for Asien og mindre omfattende programmet for Latinamerika. Det nævnes i dette dokument, at der vil blive udarbejdet en ændret udgave, der vil omhandle de særlige aspekter ved samarbejdet med Middelhavslandene, men Kommissionen har ikke kunnet forelægge denne ændrede udgave for Retten.

(22) Retten konstaterede lignende problemer med hensyn til ansvarsfordelingen mellem hovedsædet i Bruxelles og delegationerne og sidstnævntes ressourcer i forbindelse med revisionen af PHARE-programmet [jf. særberetning nr. 3/97 (EFT C 175 af 9.6.1997) om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet (1990 1995), punkt 2.16, 2.19 2.22 og 5.24].

(23) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, punkt 13.37 (EFT C 348 af 18.11.1997).

(24) Dette projekt indgik ikke i stikprøven. Forholdet blev imidlertid konstateret i forbindelse med et revisionsbesøg i Jordan, hvor alle projekter finansieret i Jordan blev revideret.

(25) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991, punkt 15.29 (EFT C 330 af 15.12.1992).

(26) NB: hertil skal lægges 25 mio. ECU, der blev ydet uden for protokollerne.

(27) Jf. særberetning til underbygning af revisionserklæringen for regnskabsåret 1994 (EFT C 352 af 30.12.1995), navnlig punkt 3.18 ff.

(28) Jf. særberetning nr. 3/91 (EFT C 252 af 26.9.1991), navnlig punkt 3.23 ff.

(29) Jf. anmærkningerne til artikel B7-4051 i Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 1997 (EFT L 44 af 14.2.1997).

KOMMISSIONENS SVAR

PROTOKOLSYSTEMET

Gennemførelse af protokollerne

Budgettets opstillingsform

21. Kommissionen og budgetmyndigheden har opstillet det årlige budget ud fra det ønske, at der skulle være balance mellem på den ene side stigningen i antallet af budgetposter og på den anden side bestræbelserne på at konsolidere dem, samtidig med at det stadig skal være klart, hvad formålet med de støttede foranstaltninger er.

Retsgrundlag

23. Med hensyn til beslutningerne om rentegodtgørelse er der en teoretisk mulighed for, at Kommissionens udtalelse underkendes, men det er i praksis aldrig sket.

Som bemærket af Retten er der med forordning 1762/92 blevet rettet op på denne situation.

24. I henhold til artikel 209 i traktaten skal Retten af Rådet anmodes om en udtalelse i tre præcise tilfælde. Det er ikke Kommissionens opfattelse, at MEDA-forordningen er direkte omfattet af disse tilfælde.

Ifølge en aftale, der blev indgået i 1980, er der dog en fakultativ høringsmulighed i forholdet mellem Kommissionen og Revisionsretten. Retten kan således høres om forslag, der medfører væsentlige ændringer i teknikkerne i de finansielle og/eller budgetmæssige mekanismer.

For fremtiden vil Kommissionen mere systematisk anbefale Rådet, at der indhentes en forudgående udtalelse fra Revisionsretten.

Konklusioner om protokolsystemet

28. Jf. punkt 24.

AKTIONER, SOM FORVALTES DIREKTE AF KOMMISSIONEN

Forvaltnings- og tilsynsinstrumenter

Finansieringsaftaler

31. til 33. Kommissionen vil undersøge Rettens anbefalinger. Kommissionen er enig i, at finansieringsaftalerne generelt kunne have været bedre, og at planlægningen og opfølgningen af projektet er blevet bedre efter indførelsen af Project Cycle Management (PCM).

Der er ved hjælp af eksterne konsulenter blevet gennemført kurser i anvendelsen af Project Cycle Management i perioden fra 1992 til 1997. De ansvarlige for projekterne er således lidt efter lidt blevet oplært i brugen af denne metode til forvaltning af projekterne.

Edb

34. til 36. Man bestræber sig fortsat på at udvikle finansielle forvaltnings- og informationsredskaber til overvågning og kontrol af projekterne.

Tjenestegrenenes organisationsstruktur og ressourcer

37. til 43. I den periode, som dækkes af Rettens revision, er de administrative strukturer i Kommissionen, der har med bilateral støtte at gøre, blevet ændret meget. Ansvarsfordelingen mellem de centrale tjenestegrene i Kommissionen og dens delegationer er under stadig revision. Med hensyn til licitationer, kontrakter og lokale betalinger har de reviderede bestemmelser gjort det muligt for delegationerne at bevare deres fleksibilitet. Med oprettelsen af de såkaldte MEDA-teams vil det blive lettere for delegationerne at overvåge projekterne. I de centrale tjenestegrene er adskillelsen af ansvaret for planlægning, tilvejebringelse af bevillinger, forvaltning og evaluering af projekterne blevet inspireret af SEM 2000-initiativet og de principper, der ligger til grund for Project Cycle Management. Gennemgangen af den bilaterale støtte har ført til, at der er blevet fundet flere ressourcer til gennemførelse og opfølgning af projekterne i forbindelse med MEDA-forordningen. Hvor det har været nødvendigt, har Kommissionens personale fået udleveret de gældende retningslinjer og på denne måde blevet gjort opmærksom på deres forpligtelser ved forvaltning af kontrakterne og finansieringsaftalerne. De konsekvenser, som Retten henviser til i punkt 42, vil blive reduceret, når først den finansielle disciplin, som SEM 2000-initiativet har indført i finansieringssammenhæng, har vundet udbredelse.

Arbejdstilrettelæggelsen mellem de geografiske og tekniske enheder og delegationerne skal ses i sammenhæng med generaldirektorat IB's bestræbelser på at fastsætte nogle nye bestemmelser, hvoraf det så præcist som muligt fremgår, hvordan der skal samarbejdes mellem Kommissionens centrale tjenestegrene og dens delegationer i forbindelse med økonomisk samarbejde og udviklingsstøtte.

Tidsplan for gennemførelsen af projekterne

44. til 47. Med hensyn til projektet om økonomisk geologi blev Kommissionens beslutning truffet den 23.3.89, og efter det forberedende arbejde blev finansieringsaftalen sendt til underskrift den 14.11.89 og endelig kontrasigneret den 23.4.90. Forsinkelsen på 13 måneder skyldtes i lige stor grad, at det såvel i Kommissionen som i modtagerlandet var nødvendigt at gennemføre en række administrative procedurer.

Kommissionen er opmærksom på det problem, som Retten omtaler, og den har i sit forslag til ændring af finansforordningen foreslået, at finansieringsaftaler skal underskrives senest i det år, der følger efter det år, hvor Kommissionens beslutning er truffet. Ved udarbejdelsen af denne bestemmelse er der taget hensyn til, at den skal få modtagerne til at sikre, at de nationale procedurer afsluttes inden for en fast tidsfrist, når de godkender betingelserne for tildelingen af støtte.

46. De teknisk-administrative bestemmelser, som indgår i finansieringsaftalen, er ofte genstand for vanskelige og følsomme forhandlinger med modtagerlandene, især med hensyn til sikring af bestemmelsernes gennemskuelighed og sikring af fællesskabsmidlerne.

De finansieringsaftaler, som Retten henviser til, blev udarbejdet i slutningen af 80'erne og begyndelsen af 90'erne.

Efter at der i juli 1995 som krævet i SEM 2000-initiativet blev oprettet et direktorat for finansiering og ressourcer, er der blevet gjort fremskridt i bestræbelserne på at standardisere og supplere finansieringsaftalerne, og de omfatter derfor nu de fleste af de ting, som Retten foreslår.

Hvad angår bestemmelserne om udbuds- og kontraktprocedurer, har Kommissionen udstedt nogle detaljerede bestemmelser og retningslinjer til det personale, som beskæftiger sig med fællesskabsprojekterne. Disse bestemmelser opdateres regelmæssigt og efter behov.

48. og 49. Kommissionen er opmærksom på, at store bygnings- og socialinfrastrukturprojekter ofte har en tendens til at overstige de oprindelige udgiftsoverslag. I forbindelse med samarbejdsstøtte, som omfattes af præferenceaftaler, overvåges projektet navnlig af det pågældende land, og Kommissionen har truffet en række foranstaltninger til at sikre, at projekterne forløber korrekt set i lyset af ændringer i betingelserne, herunder økonomiske, sociale og tekniske betingelser. Med hensyn til finansieringsaftalerne har Kommissionen truffet en række forholdsregler, som skal sikre, at udløbsdatoen kontrolleres med større omhu og ændres efter forholdene.

Finansiel forvaltning og tilsyn med projekter

51. til 53. Kommissionen er enig i, at opfølgningen af gennemførelsesrapporterne burde være mere konsekvent. Samtidig med at det ikke må gå ud over den gensidige tillid, som er det grundlæggende princip bag den eksterne støtte, bestræber Kommissionen sig på at sikre, at modtagerlandet eller finansieringsinstituttet kontrollerer de beløb, som modtageren bidrager med.

Gennem sin repræsentant sikrer Kommissionen, at kontrolsystemerne justeres i overensstemmelse med ændringer i behovene. Samtidig modtager Kommissionens centrale tjenestegrene regelmæssigt rapporter om projekternes gennemførelse. MEDA-forordningen har medført flere ressourcer, og Kommissionen forudser således, at opfølgningen af projekternes gennemførelsesrapporter bliver bedre.

52. Når det har været muligt, har Kommissionen støttet sig til de nationale strukturer for at fremme »ejerskabs«-begrebet. Med indførelsen af de halvårlige kontrolbesøg, som for øjeblikket planlægges i forbindelse med MEDA-programmet, skulle opfølgningen af projekterne blive betydelig bedre.

Administrativ og finansiel forvaltning

Tilsynet med de delegerede betalingsmyndigheders konti

54. Kommissionen er opmærksom på det problem, som Retten omtaler, og den har efter oprettelsen af GD IB bevilget yderligere personale til arbejdet med at afstemme betalingsmyndighedernes konti. Herudover har Kommissionen indført nogle procedurer, hvorefter afstemningen for fremtiden vil ske en gang i kvartalet. Bestræbelserne på at indhente forsinkelserne skrider godt frem, undtagen i de lande, hvor det er svært at få adgang til information på grund af politiske problemer.

Udvælgelse af bistandskonsulenter

55. Ansvaret for udvælgelsen af den tekniske støtte er blevet overdraget til det nyligt oprettede direktorat for finansiering og ressourcer i GD IB.

Ved at adskille igangsættelses-, udvælgelses-, gennemførelses- og evalueringsfunktionerne har Kommissionen styrket den interne kontrol og derved sikret, at procedurerne ikke blot er gennemskuelige, men også effektive. Herudover er der med henblik på det personale, der er beskæftiget med projekterne, blevet udstedt nogle nye udbudsprocedurer med ændrede beløbsgrænser.

56. og 57. Se bemærkningerne til punkt 55.

Likviditetsstyring

59. Denne form for projekter er det ofte vanskeligt at gennemføre, og det er vigtigt, at projektledelsen indtager en forsigtig, men positiv holdning. Arbejdsprogrammet og udgiftsoverslagene afspejler denne holdning. Under gennemførelsen af arbejdsprogrammet og udgiftsoverslagene skal den enhed, der overvåger projektet nøje føre kontrol med de opnåede resultater og udgifterne.

60. Der kan på grundlag af resultaterne/konklusionerne af de halvårlige kontrolbesøg indgås en aftale med administrationen om genanvendelse af renterne i forbindelse med lånetransaktioner.

Afholdelse af ikke-støtteberettigede udgifter

61. og 62. Kommissionen er meget opmærksom på, at betalingerne går til udgifter, som er støtteberettigede. Om udgifterne er støtteberettigede afhænger bl.a. af, om de forfalder til betaling efter, at forpligtelserne er blevet indgået. Der kan altså i henhold til finansieringsaftalen godkendes udgifter, som er opstået i tiden mellem forpligtelsernes indgåelse og finansieringsaftalens ikrafttrædelsesdato.

Kommissionen erkender, at af de i alt 452 488 ECU, der blev betalt til projektet SEM/03/204/212, blev de 212 000 ECU brugt til at støtte dele af projektet, som var gennemført før undertegnelsen af finansieringsaftalen. Da uddannelsen, som støtten var beregnet til, startede i september 1990, havde Kommissionen allerede den 6. juli 1990 besluttet at støtte projektet, og der var allerede indgået forpligtelser for de beløb, som var nødvendige til finansiering af projektet.

63. Den uforudsete aktivitet, som omtales af Retten, skyldes, at det var uopsætteligt nødvendigt at kontrollere spredningen af vektorer på grund af spredningen i Libyen af levende, men steriliserede »screw worms«, som var importeret fra Amerika. Aktiviteten havde medlemsstaternes og Ægyptens tilslutning. Kommissionen skaffede 700 000 ECU fra udviklingsprogrammet for fødevaresektoren til indkøb af insekticider, som der uopsætteligt var brug for til forebyggende kontrol af dyr langs den libysk-ægyptiske grænse. Beløbet skulle tilbagebetales ved hjælp af counterpart-midlerne til fødevarehjælp (FACF). FACF-udvalget har godkendt, at der overføres 705 010 ECU i ægyptiske pund til FSDP's revolverende fond.

64. Ifølge finansieringsaftalen var der afsat 350 700 ECU (15 % af det samlede projekt minus uforudsete udgifter) til tjenesteydelser leveret af en international organisation og 1 067 500 ECU til organisationens personale og kontorudgifter. Disse udgifter er nu blevet spredt på de fem projekter, som den internationale organisation deltager i. Med hensyn til bevillingerne til kontorudgifter er Kommissionen i færd med at indhente forklarende oplysninger fra den internationale organisation.

Betalingsfrister

65. De morarenter, som Retten omtaler skyldes for sen betaling af et forskud, som var forfaldent til betaling i 1991. Forsinkelsen på 158 dage skyldtes begivenheder, som Kommissionens centrale tjenestegrene ingen indflydelse havde på. De var dog alligevel nødt til at betale morarenterne af hensyn til projektet.

66. Med hensyn til grundvandsprojektet i Azraq (SEM/030628/006) skal det bemærkes, at betalingsforsinkelsen skyldtes bankernes betalingsmåde, idet betalingerne til underleverandørerne skete i gængse valutaer, selvom det klart var fastsat i kontrakten, at betalingerne skulle finde sted i ECU.

68. Hvad angår de frister, som Retten omtaler, varede Kommissionens interne behandling af betalingsanmodningerne fra den nationale anvisningsberettigede mellem 42 og 53 dage.

Evaluering og ekstern revision

69. til 71. Med hensyn til antallet af evaluerede projekter er der sket forbedringer siden de projekter, som Retten har revideret, startede. Efter at der er blevet oprettet en evalueringsenhed i de berørte tjenestegrene, og finansieringsenheden er blevet styrket, skulle det være muligt at foretage en tilbundsgående opfølgning af revisionsrapporterne og de evalueringer, der foretages midtvejs og efter projekternes gennemførelse.

Angående revisionerne har Kommissionen på grund af stramme personaleforhold valgt at anvende eksterne revisorer. Et systematisk revisionsprogram for 1998 med en kombination af de interne ressourcer, projektressourcerne og brugen af eksterne revisorer er ved at blive udarbejdet.

Herudover forsøger Kommissionen oftere og oftere at få fastsat i finansieringsaftalen, at projektregnskaberne skal underkastes en ekstern revision.

Ændringer af de oprindelige afgørelser

72. til 80. Projektlederne i Kommissionens centrale tjenestegrene og i delegationerne havde indtaget en pragmatisk holdning til gennemførelsen af finansieringsaftalen. Dette bevirkede, således som Retten har bemærket det, at betingelserne i finansieringsaftalen blev udlagt forskelligt.

Ansvaret for, at de nødvendige kontraktmæssige og juridiske godkendelser foreligger er blevet flyttet fra de tekniske enheder, men især fra delegationerne og ligger nu i direktoratet for finansiering og ressourcer. På denne måde er den interne kontrol med ændringer i finansieringsaftalerne blevet styrket. Og ændringer i finansieringsaftalerne skal derfor godkendes i overensstemmelse med reglerne.

Bistandskonsulenternes arbejde

81. Kommissionen ser med tilfredshed på Rettens bemærkninger om den generelle kvalitet af den tekniske bistand til projekterne.

82. til 84. I et tilfælde er konsulenten blevet skiftet ud, og i et andet tilfælde har konsulenten fået lov til at fortsætte kontrakten, og sagen er blevet afsluttet.

De projektsansvarliges forvaltning og de opnåede resultater

Regnskabsføring og finansiel forvaltning

85. til 87. De punkter, som fremhæves af Retten, vil indgå i et revisionsprogram for projekterne for 1998.

Opnåede resultater og videreførelse af projekterne

88. Retten har erkendt, at udviklingsprojekterne er forbundet med en række risici, da de kræver, at der er et afbalanceret forhold mellem den tekniske bistand og indførelsen af en afhængighedskultur. Eksemplerne i punkt 89 98 bekræf