CS Úřední věstník Evropské unie L 323/20

ROZHODNUTÍ KONTROLNÍHO ÚŘADU ESVO

č. 206/11/COL

ze dne 29. června 2011

o programu pro hypoteční úvěry (Island)

KONTROLNÍ ÚŘAD ESVO,

s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na článek 61 a protokol 26 této dohody,

s ohledem na Dohodu mezi státy ESVO o zřízení Kontrolního úřadu a Soudního dvora, a zejména na článek 24 této dohody,

s ohledem na článek 1 části I a čl. 7 odst. 5 části II protokolu 3 k Dohodě o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru (dále jen „protokol 3“),

s ohledem na rozhodnutí úřadu ze dne 14. července 2004 o prováděcích ustanoveních uvedených v článku 27 části II protokolu 3 (1),

po vyzvání zainteresovaných stran, aby předložily své připomínky podle čl. 6 odst. 1 části II protokolu 3 (2) a s ohledem na jejich připomínky,

VZHLEDEM K TĚMTO DŮVODŮM:

I. SKUTEČNOSTI

1. POSTUP

Od října 2008 do prosince 2008 vedly Kontrolní úřad ESVO (dále jen „Kontrolní úřad“) a islandské orgány diskuse před předběžným oznámením o zavedení programu pro nákup hypotečních úvěrů (dále jen „program pro hypoteční úvěry“). V této souvislosti islandské orgány předložily Kontrolnímu úřadu tři dopisy – ze dne 14. října 2008 (věc č. 494902), ze dne 3. listopadu 2008 (věc č. 496979) a ze dne 3. prosince 2008 (věc č. 500670).

Dne 27. května 2009 islandské orgány oznámily Kontrolnímu úřadu program pro hypoteční úvěry (věc č. 519720).

Dopisem ze dne 25. června 2009 (věc č. 520515) a e-mailem ze dne 29. června 2009 (věc č. 523605) požádal Kontrolní úřad islandské orgány o předložení dalších informací. Islandské orgány odpověděly dopisy ze dne 27. července 2009 (věc č. 525671) a ze dne 28. srpna 2009 (věc č. 528493).

Kontrolní úřad a islandské orgány diskutovaly o věci také během konferenčního hovoru dne 1. července 2009 a následně i dne 4. listopadu 2009 v souvislosti s poradou o balíku státní podpory, která se konala na Islandu.

V návaznosti na tuto diskusi požádal Kontrolní úřad o další informace dopisem ze dne 16. listopadu 2009 (věc č. 536644). Islandské orgány odpověděly dne 25. listopadu 2009 (věc č. 538088).

Dopisem ze dne 10. března 2010 (věc č. 548915) informoval Kontrolní úřad islandské orgány o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s programem pro hypoteční úvěry řízení podle čl. 1 odst. 2 časti I protokolu 3 k Dohodě o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru.

Rozhodnutí Kontrolního úřadu č. 76/10/KOL o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie a v dodatku EHP dne 14. října 2010 (3). Kontrolní úřad vyzval zainteresované strany, aby předložily připomínky, avšak žádné neobdržel.

Dopisem, který byl doručen dne 3. května 2010, podaly islandské orgány připomínky k rozhodnutí Kontrolního úřadu č. 76/10/KOL o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (věc č. 555824 a věc č. 555999).

Islandské orgány předložily dne 25. května 2010 další informace včetně znaleckého posudku (věc č. 558177 a věc č. 558531).

Kontrolní úřad a islandské orgány diskutovaly o věci i 1. června 2010 v rámci jednání o státní podpoře, která se konala na Islandu.

2. POPIS OPATŘENÍ

2.1 Souvislosti

V důsledku otřesů na světových finančních trzích v letech 2008 a 2009 pocítily některé islandské finanční instituce problémy s nedostatkem likvidity a omezenou nabídkou úvěrů. V reakci na tuto krizi přijaly islandské orgány řadu opatření s cílem zajistit fungování finančních trhů na Islandu.

Jedním z těchto opatření bylo zavedení programu pro hypoteční úvěry, který dává islandské agentuře pro bydlení (Fond financování bydlení (Íbúðalánasjóður)) právo převzít od určitých finančních institucí hypoteční úvěry výměnou za dluhopisy Fondu financování bydlení, což představuje jistou formu trvalé výměny aktiv. Dotyčná finanční instituce může pak použít dluhopisy Fondu financování bydlení jako záruku při čerpání hotovostních úvěrů od islandské centrální banky (4).

Hlavním cílem programu pro hypoteční úvěry je poskytnout způsobilým finančním institucím likvidní prostředky a zajistit dostupnost úvěrů na trhu s bytovými nemovitostmi (a tím současně chránit zájmy majitelů nemovitostí) (5).

Islandské orgány vysvětlily, že program pro hypoteční úvěry navazuje na předchozí program, který Kontrolní úřad schválil dne 27. března 2009 (rozhodnutí č. 168/09/KOL) a který dával Fondu financování bydlení právo zasáhnout jménem státu (Islandu) v souvislosti s finanční krizí prostřednictvím dočasného refinancování hypotečních úvěrů (dále jen „dočasný program pro hypoteční úvěry“) (6). Dočasný program pro hypoteční úvěry umožnil dočasnou výměnu hypotečních úvěrů. Program pro hypoteční úvěry umožňuje trvalou výměnu aktiv. Hypoteční úvěry, na které se vztahuje dočasný program, musejí být vráceny příjemci podpory ještě před dohodou o výměně aktiv v rámci programu pro hypoteční úvěry.

Program pro hypoteční úvěry je určen především pro malé spořitelny, jejichž přístup k likviditě závisí na jiných domácích finančních institucích, které mají rovněž problémy s likviditou (7). Spořitelny poskytují především tradiční bankovní služby místním subjektům (fyzickým osobám, firemním klientům a obcím), jejichž jsou nedílnou součástí. V mnoha regionech jsou spořitelny jedinými fungujícími finančními institucemi (8).

2.2 Právní základ

Program pro hypoteční úvěry vychází z kapitoly V zákona č. 125/2008 ze 6.října 2008 o orgánu zmocněnému k čerpání ze státní pokladny v důsledku neobvyklých okolností na finančním trhu atd. (dále jen „zákon o stavu nouze“) (9), kterým se mění mezi jiným zákon č. 44/1998 o otázkách bydlení (dále jen „zákon o bydlení“). Další podrobnosti jsou v nařízení č. 1081/2008 ze dne 26. listopadu 2008 o pravomoci Fondu financování bydlení nakupovat dluhopisy zajištěné hypotečními úvěry v oblasti bytových nemovitostí a vydaných finančními podniky (dále jen „nařízení“). Zmíněné nařízení nabylo účinnosti dne 27. listopadu 2008.

Správní rada Fondu financování bydlení kromě toho vydala Pravidla nákupu hypotečních úvěrů od finančních podniků (dále jen „doplňková pravidla“) (10). Po jejich schválení ministrem sociálních věcí a sociálního zabezpečení byla doplňková pravidla zveřejněna dne 15. ledna 2009 a v tentýž den nabyla účinnosti. Ve stejný den se začal provádět program pro hypoteční úvěry.

2.3 Žádosti v rámci programu pro hypoteční úvěry

Podle programu pro hypoteční úvěry mohou způsobilé finanční instituce požádat o výměnu aktiv (hypotečních úvěrů) s Fondem financování bydlení. Fond financování bydlení trvale převezme hypoteční úvěry („portfolio hypotečních úvěrů“) žadatele – finanční instituce výměnou za existující dluhopisy Fondu financování bydlení.

O výměnu aktiv v rámci programu pro hypoteční úvěry mohou požádat všechny banky, spořitelny a úvěrové instituce, jimž byla vydáno povolení k činnosti na Islandu v souladu se zákonem č. 161/2002 o finančních podnicích. Platí to i pro dceřiné společnosti a pobočky zahraničních bank, které jsou usazeny na Islandu.

Finanční instituce musí podat písemnou žádost, v níž kromě jiného uvede také odhadovanou velikost portfolia hypotečních úvěrů, které chce vyměnit s Fondem financování bydlení. Fond financování bydlení na základě toho projedná s žadatelem – finanční institucí podmínky transakce. Důležitým prvkem tohoto procesu je určení hodnoty hypotečních úvěrů (viz bod 2.4). Je-li žádost schválena, Fond financování bydlení převezme portfolio hypotečních úvěrů od žadatele – finanční instituce, aniž by bylo nutno žádat dlužníka (příjemce úvěru) o svolení s převodem.

Po výměně aktiv přebírá Fond financování bydlení úlohu věřitele ve vztahu k dlužníkovi v rámci příslušného hypotečního úvěru, a to za předpokladu formálního převodu hypotečních úpisů.

Islandské orgány informovaly Kontrolní úřad, že od 22. října 2008 do 18. prosince 2008 podalo žádost o výměnu aktiv v rámci programu pro hypoteční úvěry sedm finančních institucí: Keflavik Savings Bank, BYR Savings Bank, Bolungarvik Savings Bank, Ólafsfjarðar Saving Bank, Mýrasýsla Saving Bank, Höfðhverfinga Saving Bank a SPRON.

Banky Keflavik Savings Bank, BYR Savings Bank a Bolungarvik Savings Bank uzavřely s Fondem financování bydlení dohody o výměně aktiv dne 23. března 2009, 20. května 2009 a 3. července 2009 a 5. srpna 2009 (11) (v uvedeném pořadí).

První dohodou uzavřenou v rámci programu pro hypoteční úvěry byla dohoda o převodu hypotečního úvěru v celkové hodnotě 9 959 972 471,00 ISK, kterou dne 23. března 2009 podepsaly Fond financování bydlení a banka Keflavik Savings Bank (12). Dohoda s BYR Savings Bank měla hodnotu 2 707 559 690,00 ISK a dohoda s Bolungarvik Savings Bank měla hodnotu 425 924 422,00 ISK.

Žádosti ostatních čtyř zmíněných bank byly zamítnuty.

2.4 Oceňování hypotečních úvěrů a dluhopisů Fondu financování bydlení v rámci programu pro hypoteční úvěry

V rámci programu pro hypoteční úvěry je Fond financování bydlení povinen provést několik kroků při posuzování hodnoty portfolia hypotečních úvěrů žadatele – finanční instituce a svých dluhopisů, jež se mají vyměnit.

V článku 3 nařízení (13) a v článku 6 (14) doplňkových pravidel je stanoveno, že Fond financování bydlení „určí hodnotu dluhopisů nabízených Fondu“ a že „základem pro určení ceny úvěru je zpravidla jeho účetní hodnota.“ Jinými slovy, samotný Fond financování bydlení provede „interní“ ocenění hypotečních úvěrů. Přitom vychází z účetní hodnoty úvěrů.

2.4.1 Výběr hypotečních úvěrů Fondem financování bydlení (15)

Ještě než odhadne hodnotu portfolia hypotečních úvěrů, Fond financování bydlení posoudí, zda má vůbec zájem převzít dotyčné úvěry. Fond financování bydlení za tím účelem posuzuje úvěry na základě stavu splátek dlužníka, poměru výše úvěru k hodnotě nemovitosti (LTV), status úvěrového selhání (nesplácení) a podmínky smlouvy o hypotečním úvěru. Na tomto základě Fond financování bydlení rozlišuje tři kategorie hypotečních úvěrů:

a) neselhané (splácené) hypoteční úvěry, které splňují všechny všeobecné požadavky Fondu financování bydlení týkající se úvěrů;

b) další neselhané (splácené) hypoteční úvěry, které nesplňují všechny všeobecné požadavky Fondu financování bydlení týkající se úvěrů;

c) selhané (nesplácené) hypoteční úvěry.

Hypoteční úvěry v prvních dvou kategoriích jsou způsobilé k výměně v rámci programu pro hypoteční úvěry. Hypoteční úvěry v kategorii c) jsou způsobilé k výměně, pouze pokud je daný hypoteční úvěr vyjmut z inkasa dluhů a všechny poplatky a náklady jsou uhrazeny před výměnou.

2.4.2 Určení hodnoty hypotečních úvěrů Fondem financování bydlení

V článku 3 nařízení a v článku 6 doplňkových pravidel je stanoveno, že Fond financování bydlení musí při stanovení kupní ceny hypotečních úvěrů vycházet z jejich tržní hodnoty. V článku 6 se však kromě toho stanoví, že Fond financování bydlení musí při stanovení tržní hodnoty vycházet z účetní hodnoty hypotečních úvěrů (se zohledněním rizika předčasného splacení, provozních nákladů a jiných faktorů). Islandské orgány potvrdily Kontrolnímu úřadu platnost druhého ustanovení (16). Islandské orgány kromě toho potvrdily, že účetní hodnotu každého úvěru představuje jistina úvěru poskytnutého dlužníkovi bez odpisů (17). Finanční instituce, která žádá o účast v programu pro hypoteční úvěry, je povinna poskytnout Fondu financování bydlení účetní hodnotu každého úvěru (18).

2.4.3 Určování úvěrového rizika a „úvěrové rezervy“ Fondem financování bydlení

Třetím krokem je určení úvěrového rizika spojeného s dotčenými hypotečními úvěry. Podle článku 3 nařízení a článku 5 doplňkových pravidel používá Fond financování bydlení v této souvislosti model úvěrového rizika, který poskytla společnost KPMG Island, a podle něhož se úvěrové riziko portfolia hypotečních úvěrů hodnotí na základě mezinárodních norem Basel II pro hodnocení kapitálového rizika finančních institucí. V rámci tohoto hodnocení se očekávaná ztráta vypočítá vynásobením těchto tří činitelů: pravděpodobnost selhání, ztráta v případě selhání a expozice vůči riziku selhání. U každého hypotečního úvěru a v každém roku jeho trvání se každý z těchto činitelů posuzuje zvlášť.

Tento model vychází z určitého počtu parametrů, s jejichž pomocí se hodnotí pravděpodobná ztráta z jednotlivých úvěrů, jakož i z určitého počtu makroekonomických faktorů, které pravděpodobně ovlivní hypoteční úvěry. K hodnocení jednotlivých úvěrů se používají tyto parametry: i) poměr výše úvěru k hodnotě nemovitosti a ii) historie splácení. Makroekonomickou analýzu představuje střednědobá předpověď (do roku 2014) cen nemovitostí, inflace, vývoje v oblasti mezd a dalších činitelů, které budou mít pravděpodobně celkový vliv na portfolio hypotečních úvěrů. Po roku 2014 se na základě zkušeností předpokládá paušální částka ztráty.

Poté, co Fond financování bydlení určí úvěrové riziko, se účetní hodnota okamžitě nesníží o hodnotu úvěrového rizika. Hodnota úvěrového rizika se používá jen k určení hodnoty dluhopisů, které žádající finanční instituce dostane při výměně aktiv.

Podle článku 3 nařízení a článku 6 doplňkových pravidel používá Fond financování bydlení očekávané úvěrové riziko ke stanovení „úvěrové rezervy“. To znamená, že finanční instituce dostane nejprve dluhopisy Fondu financování bydlení odpovídající nejvýše 80 % úhrnné účetní hodnoty portfolia hypotečních úvěrů. V závislosti na očekávané ztrátě (EL) z portfolia hypotečních úvěrů může úvěrová rezerva činit i více než 20 %, přičemž se zvyšuje o sumu této očekávané ztráty (článek 5 doplňkových pravidel). Úvěrová rezerva bude vždy vyšší než očekávaná ztráta. V praxi Fond financování bydlení vypočítává úvěrovou rezervu tak, že k očekávané ztrátě připočítá dalších 10 %.

Přibližně 8 až 10 let po první dohodě se zhodnotí výsledky, které dosáhlo portfolio úvěrů během tohoto období. Kromě toho se ve stejné době zhodnotí výhledové úvěrové riziko portfolia. V závislosti na obou těchto prvcích dostane finanční instituce další dluhopisy Fondu financování bydlení až do hodnoty úvěrové rezervy. Jinak řečeno, pokud se po osmi až deseti letech úvěrové riziko splnilo pouze zčásti, tj. jsou-li skutečné ztráty nižší než očekávané ztráty při uzavření dohody, Fond financování bydlení převede na finanční instituci dluhopisy až do hodnoty úvěrové rezervy snížené o skutečnou ztrátu, a to podle výhledového odhadu úvěrového rizika v budoucnosti. Jestliže se však úvěrové riziko splnilo plně, tj. pokud se splnily všechny očekávané ztráty, Fond financování bydlení nepřevede na finanční instituci žádné další dluhopisy. V případě, že skutečné ztráty jsou vyšší než úvěrová rezerva, bude je nést Fond financování bydlení.

2.4.4 Stanovení odpovídajícího množství dluhopisů Fondu financování bydlení tímto Fondem

Podle článku 5 nařízení a článku 7 doplňkových pravidel (19) Fond financování bydlení stanovuje hodnotu dluhopisů Fondu financování bydlení, které mají být převedeny na finanční podnik v rámci výměny portfolia hypotečních úvěrů (sníženou o úvěrovou rezervu).

Fond financování bydlení stanovuje hodnotu svých dluhopisů na základě „hrubé ceny ze závěru dne“ v den transakce tak, jak je kótována na burze cenných papírů OMX Island. Tato cena se upravuje o váženou průměrnou úrokovou sazbu hypotečních úvěrů (sníženou o riziko předčasného splacení, provozní náklady a úvěrové ztráty). Z informací islandských orgánů není zřejmé, zda to znamená snížení nebo zvýšení hodnoty dluhopisů.

2.4.5 Vypořádání výměny v rámci programu pro hypoteční úvěry

Po určení hodnoty portfolia hypotečních úvěrů je toto portfolio převedeno na Fond financování bydlení výměnou za dluhopisy Fondu financování bydlení, které jsou převedeny na danou finanční instituci (20).

Ke konečnému vypořádání dochází přibližně osm až deset let po uzavření dohody (21). V té době, v závislosti na zhodnocení popsaném v bodě 2.4.3, Fond financování bydlení převede další dluhopisy na finanční instituci až do hodnoty úvěrové rezervy (snížené o skutečné ztráty a očekávané ztráty během celého zbývajícího období trvání hypotečního úvěru (22).

2.5 Doba trvání a rozpočet

Program pro hypoteční úvěry není časově ohraničen. To znamená, že není stanoven konečný termín použití programu ani pevné lhůty pro podání žádostí. Program hypotečních úvěrů se proto používá i v současnosti a způsobilé finanční instituce mohou podávat žádosti.

Pokud jde o rozpočet, islandské orgány neposkytly Kontrolnímu úřadu odhad ročních ani celkových výdajů vynaložených prostřednictvím programu hypotečních úvěrů.

2.6 Další důležité tržní informace

Úřad pro finanční dohled vydal dne 22. dubna 2010 rozhodnutí o převodu aktiv a pasiv banky Keflavik Savings Bank na banku Spkef Savings Bank (23). Dne 5. března 2011 vydal Úřad pro finanční dohled rozhodnutí o převodu aktiv a pasiv banky Spkef Savings Bank na banku NBI hf. (New Landsbanki) (24).

Po úpadku banky Byr Savings Bank (Old Byr) v dubnu 2010 islandský stát založil společnost s ručením omezeným Byr hf (New Byr) ve výlučném vlastnictví státu. Stará banka Byr je v současnosti v likvidaci. Nová společnost Byr převezme všechna aktiva a některé závazky a provozy staré banky Byr (25).

3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ

Kontrolní úřad se v březnu 2010 rozhodl zahájit v této věci formální vyšetřovací řízení, protože měl pochybnosti, zda transakce v rámci programu pro hypoteční úvěr proběhly za tržních podmínek, a tedy zda tento program obsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP (26).

Kontrolní úřad měl také pochybnosti o tom, zda lze potenciální podporu považovat za slučitelnou s ustanoveními Dohody o EHP o státní podpoře a usoudil, že vhodným rámcem pro posouzení slučitelnosti opatření jsou pokyny k znehodnoceným aktivům IAG) (27). Vycházeje z IAG má Kontrolní úřad pochybnosti, zda i) tržní hodnota aktiv byla vypočtena správně (a zda se promítla do převodní ceny) a ii) zda dohody o výměně obsahovaly dostatečnou odměnu pro stát, aby bylo zajištěno řádné rozdělení břemene mezi stranami.

Kontrolní úřad měl námitky vůči tomu, že islandské orgány neomezily dobu („období vstupu“), během něhož mohou způsobilé finanční instituce podávat žádosti v rámci programu pro hypoteční úvěr, ani nekonkretizovaly celkový nebo roční rozpočet programu. Jinými slovy, program pro hypoteční úvěry nebyl omezen ani z hlediska rozpočtového ani časového.

4. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN

Kontrolní úřad neobdržel po zveřejnění rozhodnutí č. 76/10/KOL o zahájení formálního vyšetřovacího řízení žádné připomínky třetích stran.

5. PŘIPOMÍNKY ISLANDSKÝCH ORGÁNŮ

Islandské orgány tvrdí, že převod hypotečních úvěrů v rámci programu pro hypoteční úvěry probíhá za tržních podmínek, což zajišťuje, že převod dluhopisů žádajícím finančním institucím nezahrnuje státní podporu.

Islandské orgány rovněž vyjádřily pochybnosti, zda je správné použít pokyny k znehodnoceným aktivům pro hodnocení programu pro hypoteční úvěry, jelikož hypoteční úvěry, které se mají v rámci programu vyměňovat, nejsou znehodnoceny. Islandské orgány uvádějí, že spořitelnám nenabízejí výměnu hypotečních úvěrů za dluhopisy Fondu financování bydlení proto, že by tato aktiva byla znehodnocena, nýbrž proto, že nejsou dostatečně likvidní (28).

Pokud ovšem Kontrolní úřad dospěje k závěru, že program pro hypoteční úvěry zahrnuje státní podporu a musí se hodnotit podle pokynů k znehodnoceným aktivům (IAG), islandské orgány tvrdí, že taková podpora splňuje předpoklad využití služeb nezávislého odborníka. Islandské orgány vysvětlují, že model úvěrového rizika, který Fond financování bydlení používá k oceňování hypotečních úvěrů, vychází z modelu úvěrového rizika od společnosti KPMG Island, která je nezávislým odborným odhadcem. Islandské orgány také tvrdí, že zahrnutí „úvěrové rezervy“ zajišťuje přizpůsobení účetní hodnoty hypotečních úvěrů jejich tržní hodnotě (29).

Po rozhodnutí Kontrolního úřadu zahájit formální vyšetřovací řízení předložily islandské orgány ocenění portfolia hypotečních úvěrů a dluhopisů Fondu financování bydlení, které jsou již předmětem programu, a které vypracoval nezávislý finanční expert (ALM Finance LTD (dále jen „ALM“)) (30). Ocenění současné hodnoty (reálné ekonomické hodnoty) portfolií hypotečních úvěrů, které jsou předmětem programu, společností ALM vychází z pravděpodobnostmi váženého modelu peněžních toků a z míry návratnosti bez rizika. Reálná ekonomická hodnota portfolií úvěrů byla vypočítána pro dvě alternativy hospodářského vývoje: očekávaný vývoj a stresový vývoj. Ocenění ALM přibližně odpovídá ocenění, které provedl Fond financování bydlení.

Islandské orgány kromě toho tvrdí, že program pro hypoteční úvěry zahrnuje odměnu pro schvalující orgán, kterým je Fond financování bydlení, a to na základě skutečnosti, že Fond financování bydlení upravuje hodnotu svých dluhopisů tak, aby pokrývala provozní náklady, riziko předčasného splacení a úvěrové ztráty (31).

Islandské orgány také tvrdí, že na program hypotečních úvěrů by se mělo pohlížet jako na součást širšího plánu restrukturalizace spořitelen na Islandu a že by se proto měl hodnotit podle pokynů Kontrolního úřadu o restrukturalizaci (32). Ministerstvo financí a Centrální banka Islandu přijaly opatření k rekapitalizaci spořitelen na Islandu. V rámci tohoto širšího plánu restrukturalizace dohlížel Fond pro finanční dohled na restrukturalizaci spořitelen a stanovil v tomto směru jisté požadavky.

Závěrem, co se týče přiměřenosti opatření, islandské orgány vyjadřují ochotu přijmout potřebná opatření k odstranění obav Kontrolního úřadu, pokud jde o časové a rozpočtové omezení programu pro hypoteční úvěry.

II. POSOUZENÍ

1. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY VE SMYSLU ČL. 61 ODST. 1 DOHODY O EHP

Ustanovení čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP uvádí:

„Nestanoví-li tato dohoda jinak, podpory poskytované v jakékoli formě členskými státy ES, státy ESVO nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi smluvními stranami, neslučitelné s fungováním této dohody.“

Aby opatření představovalo státní podporu ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, musí současně splňovat tyto čtyři podmínky: opatření musí i) poskytovat příjemcům hospodářskou výhodu, kterou by nezískali v rámci běžného podnikání; ii) opatření musí být poskytnuto státem nebo ze státních prostředků; iii) musí být selektivní tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby; iv) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi smluvními stranami.

1.1 Existence státních prostředků

Opatření musí být poskytnuto státem nebo ze státních prostředků.

V souladu s ustálenou judikaturou může podporu poskytnout přímo stát nebo veřejné či soukromé orgány, které stát zřídil nebo určil za účelem správy podpory (33).

Výměnou za hypoteční úvěry dostávají žádající finanční instituce dluhopisy Fondu financování bydlení. Fond financování bydlení byl zřízen zákonem o bydlení jako státní agentura pro bydlení ve 100% vlastnictví islandského státu a pod správním dohledem ministra sociálních věcí. Ministr sociálních věcí jmenuje pětičlennou správní radu Fondu financování bydlení. Úlohy Fondu financování bydlení (poskytovat úvěry fyzickým osobám, obcím a společnostem za účelem financování koupě nebo výstavby nemovitostí určených k bydlení) jsou stanoveny a upraveny právními předpisy: zákonem o bydlení a sekundárními právními předpisy (např. nařízení č. 57/2009 o kategoriích úvěrů Fondu financování bydlení).

Opatření, která jsou předmětem této věci, byla tudíž realizována prostřednictvím veřejnoprávní agentury, tj. Fondu financování bydlení, který podléhá plné kontrole ze strany státu. Opatření Fondu financování bydlení se proto přisuzují státu. Převod dluhopisů Fond financování bydlení na finanční instituce tedy zahrnuje státní zdroje.

1.2 Zvýhodňování podniků nebo odvětví výroby

1.2.1 Hospodářská výhoda

Opatření musí poskytovat svým příjemcům výhody snižující náklady, které běžně zatěžují jejich rozpočet.

Dle vysvětlení islandských orgánů byl program hypotečních úvěrů založen s tím cílem, aby určité finanční instituce mohly získat financování z jiných zdrojů, než jsou mezibankovní úvěry, jelikož poskytování mezibankovních úvěrů oslabovalo v důsledku globálních problémů ve finančním sektoru.

Kontrolní úřad má za nepravděpodobné, že by během finanční krize zajišťoval financování investor v tržním hospodářství, a to v rozsahu a za podmínek srovnatelných s finanční institucí, která je způsobilá účastnit se programu pro hypoteční úvěry. Tato transakce jako taková proto poskytuje zúčastněným bankám hospodářskou výhodu, kterou by v tom čase nemohly získat za tržních podmínek.

Program hypotečních úvěrů zlepšuje postavení finančních institucí, které jsou příjemci podpory, tím, že zlepšuje likviditu jejich aktiv a odstraňuje zdroj rozkolísanosti jejich rozvah. To současně zlepšuje jejich postavení na trhu.

1.2.2 Selektivní povaha

Má-li opatření představovat státní podporu, musí upřednostňovat určité podniky, výrobu určitého zboží nebo poskytování určitých služeb.

Program pro hypoteční úvěry je selektivní, protože upřednostňuje jen určité finanční instituce. To, že všechny podniky v daném odvětví mohou z opatření těžit, nevede k závěru, že toto opatření má všeobecný charakter. Naopak, toto opatření je selektivní v tom, že upřednostňuje jen jedno odvětví hospodářství (34).

1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi smluvními stranami

Program pro hypoteční úvěry narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi smluvními stranami. Program zlepšuje postavení finančních institucí, které jsou příjemci podpory, a to zvýšením likvidity jejich aktiv a odstraněním zdroje volatility jejich rozvah, čímž se současně posiluje jejich postavení ve srovnání s konkurencí v jiných zemích EHP.

Způsobilé k podání žádosti o podporu v rámci programu pro hypoteční úvěry jsou všechny banky, spořitelny a úvěrové instituce, jimž byla vydáno povolení k činnosti na Islandu bez ohledu na jejich velikost. Se službami a produkty se v bankovním a finančním odvětví obchoduje v mezinárodním měřítku. Vzhledem k tomu program pro hypoteční úvěry narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi smluvními stranami.

2. PROCESNÍ POŽADAVKY

Podle čl. 1 odst. 3 časti I protokolu 3 „Kontrolní úřad ESVO musí být včas informován o všech plánech ohledně poskytnutí nebo změny podpor, aby mohl podat své vyjádření (…). Dotčený stát ESVO neprovádí navrhovaná opatření, dokud není v řízení přijato konečné rozhodnutí.“

Islandské orgány oznámily Kontrolnímu úřadu program pro hypoteční úvěry dopisem ze dne 27. května 2009 (věc č. 519720). Doplňková pravidla správní rady Fond financování bydlení o nákupu hypotečních úvěrů od finančních institucí však nabyla účinnosti 15. ledna 2009, tj. dříve než Kontrolní úřad přijal konečné rozhodnutí o oznámení.

Vzhledem k tomu islandské orgány nedodržely své povinnosti podle čl. 1 odst. 3 části I protokolu 3.

3. SLUČITELNOST PODPORY SE SPOLEČNÝM TRHEM

Opatření podpory označená jako státní podpora podle čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP nejsou obecně slučitelná s fungováním Dohody o EHP, pokud neplatí jedna z výjimek uvedených v čl. 61 odst. 2 nebo 3 Dohody o EHP. Výjimka stanovená v čl. 61 odst. 2 se na podporu v tomto případě nevztahuje, jelikož ta nemá dosáhnout žádného z cílů uvedených ve zmíněném článku. Podobně se na šetřené opatření nevztahují ani výjimky v čl. 61 odst. 3 písm. a) a c) Dohody o EHP. Konkrétně proto, že opatření podpory se neposkytuje s cílem podpořit nebo zjednodušit hospodářský rozvoj určitých oblastí nebo určitých hospodářských činností.

Dotyčná podpora není spojena s investicí do výrobního kapitálu. Snižuje pouze náklady, které by společnosti obvykle nesly v rámci každodenní hospodářské činnosti, a proto musí být považována za provozní podporu. Provozní podpora se obvykle nepovažuje za podporu, která má usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, jak je stanoveno v čl. 61 odst. 3 písm. c) Dohody o EHP. Provozní podpora je přípustná pouze za zvláštních okolností (například u určitých druhů podpor na ochranu životního prostředí nebo regionálních podpor), pokud takovou výjimku připouštějí pokyny Kontrolního úřadu.

Ustanovení čl. 61 odst. 3 písm. b) Dohody o EHP stanoví, že Úřad může prohlásit podporu za slučitelnou s fungováním Dohody o EHP, pokud je určena „k nápravě vážné poruchy v hospodářství některého členského státu ES nebo ESVO“. Kontrolní úřad připomíná, že podle judikatury Evropského soudního dvora a rozhodovací praxe Kontrolního úřadu a Evropské komise (dále jen „Komise“) se má čl. 61 odst. 3 písm. b) uplatňovat restriktivně a daná opatření musí řešit narušení v celém národním hospodářství (35).

Kontrolní úřad uznává, že program hypotečních úvěrů byl přijat během současné mezinárodní finanční krize a v reakci na ni. Na Islandu se potýkaly s problémem s likvidity zejména malé spořitelny, a to v důsledku finančních potíží větších bank, které tradičně poskytovaly financování malým spořitelnám. Na rozdíl od větších finančních podniků nemají spořitelny přímý přístup k financování od islandské Centrální banky.

Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, Kontrolní úřad se domnívá, že vhodným rámcem pro posouzení slučitelnosti opatření jsou pokyny k znehodnoceným aktivům, které vycházejí z čl. 61 odst. 3 písm. b) Dohody o EHP. Program hypotečních úvěrů je proto nutné posuzovat podle čl. 61 odst. 3 písm. b) Dohody o EHP a podle pokynů k znehodnoceným aktivům.

Před rozhodnutím, zda je program pro hypoteční úvěry slučitelný podle pokynů k znehodnoceným aktivům, je zapotřebí v tomto případě rozhodnout, zda tento program splňuje požadavky „programu (režimu)“ ve smyslu protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru. V čl. 1 písm. d) části II protokolu 3 je stanoveno, že:

„ ‚režimem podpory‘ jakýkoliv akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora pro podniky definované aktem obecným nebo abstraktním způsobem, a dále akt, na jehož základě může být na neurčitou dobu a/nebo na neurčitou částku poskytnuta pro jeden nebo několik podniků podpora, která není spojena se zvláštním projektem.“

Kontrolní úřad je toho názoru (což islandské orgány nezpochybnily), že program pro hypoteční úvěry je založen na předpisech – zákoně o bydlení, nařízení a doplňkových pravidlech – na jejichž základě lze (bez dalších prováděcích opatření) poskytovat jednotlivé podpory podnikům vymezeným v těchto předpisech obecným a abstraktním způsobem. Program pro hypoteční úvěry tudíž splňuje podmínky pro režim podpory ve smyslu čl. 1 písm. d) části II protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru. V tomto ohledu Kontrolní úřad připomíná, že Evropský soudní dvůr rozhodl ve věci C-310/99 takto: „Nebylo zapotřebí, aby zpochybňované rozhodnutí obsahovalo rozbor podpory, která byla v jednotlivých případech poskytnuta na základě programu. Teprve ve fázi navracení neoprávněně vyplacených prostředků je nutné zvážit jednotlivou situaci každého dotčeného podniku.“ (36).

Podle této judikatury Kontrolní úřad posoudil program pro hypoteční úvěry na základě jeho charakteristických znaků (na rozdíl od posuzování specifických znaků jednotlivých podpor v rámci programu).

Jak již bylo uvedeno, islandské orgány tvrdí, že Kontrolní úřad by měl považovat program pro hypoteční úvěry za součást probíhající restrukturalizace islandského sektoru spořitelen a že tento program by se měl posuzovat podle pokynů Kontrolního úřadu o restrukturalizaci, které se vztahují na finanční instituce v podmínkách finanční krize („pokyny k bankovní restrukturalizaci“) (37). Výměna v rámci programu hypotečních úvěrů však nevyžaduje celkovou restrukturalizaci finančních institucí, které mají z programu prospěch. Program pro hypoteční úvěry se může vztahovat na jakoukoliv finanční instituci bez ohledu na to, zda v těchto finančních institucích probíhá restrukturalizace. Za takových okolností se Kontrolní úřad domnívá, že pokyny k bankovní restrukturalizaci nejsou vhodné pokyny pro toto opatření. Jak již bylo uvedeno, na základě charakteristických vlastností programu hypotečních úvěrů jsou vhodné podmínky pro uplatnění pokynů k znehodnoceným aktivům.

3.1 Používání pokynů k znehodnoceným aktivům – způsobilost aktiv

Má-li být podpora prohlášena za slučitelnou s čl. 61 odst. 3 písm. b) Dohody o EHP, musí být poskytnuta na základě nediskriminačních kriterií, musí být vhodná z toho hlediska, že bude dobře zacílená na nápravu vážné poruchy v hospodářství, pro tento účel nezbytná a přiměřená a musí omezovat negativní účinky na konkurenci. Pokyny k znehodnoceným aktivům formulují tyto obecné zásady do konkrétních podmínek záchrany znehodnocených aktiv.

Jak už bylo uvedeno, islandské orgány zpochybnily použitelnost pokynů o znehodnocených aktivech na výměnu aktiv v rámci programu pro hypoteční úvěry na základě toho, že hypoteční úvěry, podléhající dohodám o výměně, nejsou znehodnocenými aktivy. Islandské orgány tvrdí, že hypoteční úvěry představují z finančního hlediska nejatraktivnější aktiva v majetku bank, a proto nejsou znehodnocená.

Pokyny k znehodnoceným aktivům definují znehodnocená aktiva jako: „aktiva, která jsou běžně označována jako ‚toxická aktiva‘ (tj. cenné papíry vystavené na tzv. americké hypotéky a s nimi spojené hedgové obchody a deriváty), která způsobila finanční krizi a ve velké míře se staly nelikvidními nebo se jejich hodnota podstatně snížila…“. V pokynech o znehodnocených aktivech je kromě toho stanoveno, že při určování, zda jsou aktiva znehodnocena, je třeba postupovat pragmaticky a pružně (38).

Jak už bylo uvedeno, spořitelny, které se v současnosti účastní programu pro hypoteční úvěry, obvykle financují své operace z vkladů klientů a z úvěrů od velkých islandských bank. Pokud by tyto prostředky nestačily, v zájmu nepřerušovaného provozu by spořitelna přistoupila k prodeji některých svých aktiv (např. hypotečních úvěrů).

Islandské orgány však vysvětlily, že největší islandské banky jsou v úpadku a procházejí restrukturalizací, což vylučuje čerpání úvěrů od těchto bank. Samotné vklady klientů nestačí k pokrytí potřeb financování spořitelen. Islandské orgány informovaly Kontrolní úřad, že třetí možnost, tj. prodej aktiv, nebyla vzhledem k finanční krizi možná. Za těchto okolností byl zaveden program pro hypoteční úvěry.

Kontrolní úřad se domnívá, že to, že spořitelny nedokázaly prodat své hypoteční úvěry na trhu, poukazuje na nelikvidnost a z toho vyplývající znehodnocení těchto aktiv. Příloha 3 pokynů o znehodnocených aktivech obsahuje seznam kategorií znehodnocených aktiv, které jsou považovány za způsobilé pro opatření na záchranu znehodnocených aktiv. V tomto seznamu jsou i hypoteční úvěry na bydlení.

S ohledem na tyto skutečnosti musí program pro hypoteční úvěry, má-li být považován za slučitelný s Dohodou o EHP, splňovat podmínky slučitelnosti se záchranou aktiv tak, jak je stanoveno v pokynech k znehodnoceným aktivům. Příslušné podmínky jsou uvedeny níže v bodech 3.2 až 3.6.

3.2 Ocenění hypotečního úvěru – nezávislý znalec

V bodě 20, první odrážce pokynů k znehodnoceným aktivům je stanoveno, že: „Žádosti o podporu by měly být […] založeny na přiměřeném ocenění, potvrzeném uznávanými nezávislými odborníky […].“

V článku 3 nařízení je stanoveno, že Fond financování bydlení musí posoudit hodnotu aktiv ve formě hypotečních úvěrů, které jsou Fondu nabízeny. V praxi se to tak i realizuje: aktiva vyměňovaná v rámci programu pro hypoteční úvěry oceňuje Fond financování bydlení. Aktiva vyměňovaná v rámci programu pro hypoteční úvěry nejsou tedy oceňována nezávislým odborníkem, což je v rozporu s požadavky pokynů k znehodnoceným aktivům.

To, že jeden prvek ocenění – metodu úvěrového rizika – vypracoval nezávislý odborník (společnost KMPG Island) automaticky neznamená, že se na celé ocenění musí pohlížet jako na ocenění vypracované nezávislým odborníkem. Další důležitý prvek ocenění, jinými slovy určení základu ocenění (tj. výběr způsobilých hypotečních úvěrů, základ hodnoty (účetní hodnota), ocenění úvěrového rizika, rozhodnutí o způsobu výpočtu úvěrové rezervy a určení odpovídající částky splatné v dluhopisech Fondu financování bydlení), je stanoveno v nařízení nebo samotným Fondem financování bydlení. Skutečnost, že metodu posouzení úvěrového rizika vypracoval nezávislý expert, nemění nic na tom, že tuto metodu ve skutečnosti uplatňuje samotný Fond financování bydlení; jinými slovy, samotný Fond financování bydlení provádí toto ocenění. Neexistuje kontrola, zda a jak Fond financování bydlení uplatňuje tuto metodu.

Za těchto okolností dospěl Kontrolní úřad k závěru, že ocenění aktiv provedené v rámci programu pro hypoteční úvěry není v souladu s bodem 20 pokynů k znehodnoceným aktivům.

Jak již bylo uvedeno, islandské orgány předložily v průběhu formálního vyšetřování zprávu o ocenění aktiv, kterou vypracoval nezávislý finanční odborník – společnost ALM – v souvislosti s hypotečními úvěry, které už podléhaly výměně v rámci programu pro hypoteční úvěry. To však nic nemění na tom, že podle samotného programu pro hypoteční úvěry, jakož i podle příslušných právních ustanovení, musí samotný Fond financování bydlení provést ocenění hypotečních úvěrů, které v rámci programu přebírá.

Jak je uvedeno v části II oddílu 3, Kontrolní úřad bude považovat program pro hypoteční úvěry za „režim podpory“ pouze ve smyslu čl. 1 písm. d) části II protokolu 3. Proto, aniž by bylo dotčeno ocenění provedené v jednotlivých případech v rámci programu, samotný program pro hypoteční úvěry nesplňuje podmínky stanovené v pokynech k znehodnoceným aktivům.

Na základě uvedených skutečností dospěl Kontrolní úřad k závěru, že systém oceňování hypotečních úvěrů nesplňuje podmínky stanovené v pokynech k znehodnoceným aktivům.

3.3 Ocenění hypotečního úvěru – základ ocenění

V pokynech k znehodnoceným aktivům je také stanovena metoda oceňování znehodnocených aktiv v souvislosti s opatřením na záchranu aktiv. V bodech 39 a 40 pokynů k znehodnoceným aktivům a v příloze 3 jsou zavedeny pojmy „náklady“, „aktuální tržní hodnota“, „reálná ekonomická hodnota“ a „převodní hodnota“. Tyto pojmy jsou v pokynech k znehodnoceným aktivům definovány takto (39):

— Náklady se rozumí účetní hodnota úvěru mínus znehodnocení.

— Aktuální tržní hodnota je hodnota, kterou mohla znehodnocená aktiva dosáhnout na trhu.

— Reálná ekonomická hodnota je související dlouhodobá ekonomická hodnota aktiv na základě souvisejících hotovostních toků a širšího časového horizontu. Tato hodnota by se měla vypočíst jak pro základní, tak pro stresový scénář.

— Převodní hodnota je hodnota přisouzená znehodnoceným aktivům v rámci programu na záchranu aktiv.

Za obvyklých okolností pokyny k znehodnoceným aktivům stanoví, že pokud je převodní hodnota vyšší než aktuální tržní hodnota, jedná se o státní podporu. Má-li být podpora prohlášena za slučitelnou se společným trhem, musí být převodní hodnota nižší nebo rovnající se reálné ekonomické hodnotě.

V článku 6 doplňkových pravidel je uvedeno, že hodnota portfolií hypotečních úvěrů je založena na účetní hodnotě každého jednotlivého hypotečního úvěru. Účetní hodnota není za obvyklých okolností totožná s reálnou ekonomickou hodnotou aktiv, která je založena na příslušných hotovostních tocích a širších časových horizontech.

Vzhledem k výše uvedenému se Kontrolní úřad domnívá, že islandská vláda neprokázala (nebo nevypočítala), že by převodní hodnota byla založena na reálné ekonomické hodnotě. Nelze přijmout argumenty islandských orgánů, že zahrnutí „úvěrové rezervy“ zajišťuje přizpůsobení účetní hodnoty hypotečních úvěrů jejich tržní hodnotě. Zaprvé, smyslem „úvěrové rezervy“ je jen chránit Fond financování bydlení před úvěrovým rizikem (tím, že se odloží část protihodnoty za hypoteční úvěry), nikoli stanovit tržní hodnotu. Zadruhé, při konečném vypořádání dostanou finanční instituce dluhopisy Fondu financování bydlení ve výši účetní hodnoty hypotečních úvěrů mínus případné realizované a budoucí očekávané znehodnocení, nikoli ve výši reálné ekonomické hodnoty hypotečních úvěrů.

Proto na základě dostupných informací a v souladu se zásadami uvedenými v pokynech o znehodnocených aktivech nemůže Kontrolní úřad vyloučit, že program pro hypoteční úvěry nezahrnuje neslučitelnou státní podporu.

3.4 Sdílení břemene

Pokud jde o rozložení břemene, v bodech 21 až 25 pokynů k znehodnoceným aktivům je zakotvena obecná zásada, že ztráty spojené se znehodnocenými aktivy by v maximální možné míře měly nést finanční instituce. To znamená, že by měly nést ztrátu vyplývající z rozdílu mezi aktuální tržní hodnotou a reálnou ekonomickou hodnotou znehodnocených aktiv.

Jelikož Fond financování bydlení neprovedl ocenění v souladu s pokyny k znehodnoceným aktivům, není možné posoudit, do jaké míry nesou způsobilé finanční instituce břemeno podle požadavků pokynů k znehodnoceným aktivům.

3.5 Odměňování

Kontrolní úřad konstatuje, že státy ESVO musí rovněž zajistit, aby „stanovení ceny za záchranu aktiv zahrnovalo odměnu pro stát, která přiměřeně zohlední rizika budoucích ztrát překračujících ztráty, které se očekávají při určení ‚reálné ekonomické hodnoty‘, a případné dodatečné riziko vyplývající z vyšší převodní hodnoty než je reálná ekonomická hodnota“ (40).

Podle pokynů k znehodnoceným aktivům lze takovou odměnu poskytnout tak, že se převodní hodnota aktiv stanoví dostatečně nízko pod „reálnou ekonomickou hodnotou“, čímž se zajistí přiměřená kompenzace za riziko, které na sebe bere stát (41). Každý systém stanovení cen by musel zajistit, aby se rozsah čisté státní intervence snížil na nezbytné minimum o celkový příspěvek ze strany finančních institucí, které přijímají podporu. Jelikož však program pro hypoteční úvěry nesplňuje požadavky pokynů k znehodnoceným aktivům o ocenění, není možné posoudit, zda islandské orgány splnily požadavek o odměně.

Jak již bylo uvedeno, islandské orgány tvrdily, že finančním institucím, které dostávaly podporu, je při uzavírání dohody v rámci programu pro hypoteční úvěry účtován poplatek 95 bazických bodů (bp), který je připočítán ke kapitálovým nákladům Fondu financování bydlení. Podle informací Kontrolního úřadu však 95 bazických bodů představuje aktuální přirážku, kterou Fond financování bydlení obecně účtuje klientům při běžných hypotečních úvěrech k pokrytí provozních nákladů (25 bp), rizika předčasného splacení (50 bp) a úvěrové ztráty (20 bp).

Proto, byť je Kontrolnímu úřadu zřejmé, že to ovlivní hodnotu dluhopisů Fondu financování bydlení, které jsou převáděny na finanční instituci přijímající podporu; Fondu financování bydlení vzniknou tyto náklady v souvislosti se správou převáděných hypotečních úvěrů v průběhu jejich trvání. Dosud nebyl Kontrolnímu úřadu předložen listinný důkaz, který by svědčil o opaku (42). Vzhledem k tomu nelze poplatek 95 bazických bodů považovat za odměnu, kterou ve prospěch státu hradí finanční instituce – příjemci podpory.

3.6 Neomezený rozsah a trvání

Islandské orgány neupřesnily žádný časový limit programu pro hypoteční úvěry, ani lhůtu, do níž mohou finanční instituce požádat o účast na programu pro hypoteční úvěry (tzv. „období vstupu“) (43).

Podle pokynů k znehodnoceným aktivům nesmí období trvání opatření na záchranu aktiv trvat déle než období finanční krize, mají-li být tato opatření prohlášena za slučitelná s Dohodou o EHP (44). Opatření na záchranu aktiv se neschvalují na časově neomezenou dobu.

Na základě rozhodovací praxe Evropské komise se období vstupu u opatření na záchranu aktív zpravidla schvaluje nanejvýš na šest měsíců. Každé prodloužení období vstupu (zpravidla na dalších šest měsíců) musí být oznámeno s dostatečným předstihem a musí zohledňovat vývoj situace na příslušných finančních trzích. Programy na záchranu aktiv mohou být schvalovány až na období dvou let za předpokladu, že Kontrolnímu úřadu jsou předkládány zprávy každého půl roku (45).

Islandské orgány podobně nekonkretizovaly ani celkový rozpočet programu pro hypoteční úvěr, ani odhadované roční výdaje na tento program. Nepředložily odhadovaný počet příjemců podpory ani omezení hodnoty aktiv, které jsou potenciálně způsobilé pro výměnu aktív v rámci programu. Program pro hypoteční úvěry je proto podle všeho svým rozsahem neomezený, a proto je nepřiměřený, což je v rozporu s požadavky pokynů k znehodnoceným aktivům.

4. ZÁVĚR

Na základě informací poskytnutých islandskými orgány dospěl Kontrolní úřad k závěru, že program pro hypoteční úvěry zahrnuje poskytování státní podpory ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, což z výše uvedených důvodů není s touto dohodou slučitelné. Jednotlivé poskytnuté podpory přiznané v rámci programu pro hypoteční úvěry, které vyhovují kriteriím stanoveným v pokynech o státní podpoře v oblasti znehodnocených aktiv, však jsou slučitelné s fungováním Dohody o EHP (46).

Kontrolnímu úřadu bylo oznámení o programu pro hypoteční úvěry doručeno poté, co nabylo účinnosti, a předtím, než Kontrolní úřad přijal konečné rozhodnutí o tomto oznámení. Islandské orgány proto protiprávně poskytovaly uvedenou podporu, a tím porušily čl. 1 odst. 3 části I protokolu 3.

Z článku 14 části II protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru vyplývá, že nezákonnou podporu, která je neslučitelná s pravidly pro státní podporu podle Dohody o EHP, musí příjemci vrátit,

PŘIJAL TOTO ROZHODNUTÍ:

Článek 1

Program pro hypoteční úvěry představuje státní podporu, která je neslučitelná s fungováním Dohody o EHP ve smyslu čl. 61 odst. 1 této dohody.

Článek 2

Vzhledem k tomu, že islandské orgány nesplnily povinnost oznámit program pro hypoteční úvěry Kontrolnímu úřadu ESVO ještě před uplatňováním programu, v souladu s čl. 1 odst. 3 části I protokolu 3 zahrnuje program pro hypoteční úvěry protiprávní státní podporu.

Článek 3

Islandské orgány zruší s okamžitým účinkem program pro hypoteční úvěry a přijmou veškerá potřebná opatření k vrácení každé neslučitelné a protiprávní podpory, která byla přiznána v rámci programu pro hypoteční úvěry, jak je uvedeno v článku 1 a v článku 2.

Článek 4

Do 30. srpna 2011 islandské orgány předloží Kontrolnímu úřadu ESVO informace o opatřeních, která přijaly k zajištění souladu s tímto rozhodnutím.

Článek 5

Vrácení podpory se uskuteční bezodkladně, v každém případě nejpozději 30. října 2011. Vrácení podpory proběhne v souladu s postupy podle vnitrostátního práva za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon tohoto rozhodnutí. Podpora, která má být vrácena, zahrnuje i úroky a složené úroky ode dne, kdy byla k dispozici příjemcům, do dne jejího vrácení. Úroky se vypočítají na základě článku 9 rozhodnutí č. 195/04/KOL.

Článek 6

Toto rozhodnutí je určeno Islandské republice.

Článek 7

Pouze anglické znění tohoto rozhodnutí je závazné.

V Bruselu dne 29. června 2011. Za Kontrolní úřad ESVO Per SANDERUD předseda Sabine MONAUNI-TÖMÖRDY členka kolegia

(1) Rozhodnutí č. 195/04/KOL ze dne 14. července 2004 zveřejněné v Úř. věst. L 139, 25.5.2006, s. 37 a v dodatku EHP č. 26/2006, 25.5.2006, s. 1, ve znění pozdějších předpisů. Konsolidované znění zmíněného rozhodnutí lze najít na internetové adrese www.eftasurv.int

(2) Úř. věst. C 277, 14.10.2010, s. 4 a dodatek EHP č. 57, 14.10.2010, s. 4.

(3) Viz poznámka pod čarou 2.

(4) Islandské orgány vysvětlily, že finanční instituce nemohly získat likvidní prostředky na otevřených trzích, jelikož v té době v důsledku finanční krize na Islandu neexistoval fungující mezibankovní trh, a že menší spořitelny nedisponovaly aktivy, které by u centrální banky mohly posloužit jako záruka.

(5) Viz prohlášení vlády ze dne 19.6.2008 o opatřeních v oblasti trhu s nemovitostmi a finančních trhů a tisková zpráva vlády ze dne 18.7.2008. Kvůli finanční krizi na Islandu se doba splácení hypotečních úvěrů prodloužila na 70 let.

(6) Úř. věst. C 241, 8.10.2009, s. 16 a dodatek EHP č. 52, 8.10.2009, s. 1. Zmíněné rozhodnutí je dostupné též na internetových stránkách Kontrolního úřadu: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/stateaidregistry/sadecice09/168_09_col.pdf

(7) Před finanční krizí se islandský bankovní sektor skládal v podstatě ze dvou složek: v první byly tři bývalé velké banky (Glitnir, Landsbanki a Kaupthing) s relativně velkou mezinárodní expozicí a ve druhé složce byly male spořitelny, které spoléhaly na financování od větších bank.

(8) Viz rozhodnutí č. 168/09/KOL, s. 3.

(9) Zákon č. 125/2008 nabyl účinnosti po vyhlášení, tj. dne 7.10.2008.

(10) Novelizovaný zákon o bydlení a nařízení dávají Fondu financování bydlení právo nakupovat (nebo refinancovat) dluhopisy zajištěné hypotečními úvěry v oblasti bytových nemovitostí. Doplňková pravidla se však týkají nákupu samotných hypotečních úvěrů. Islandské orgány vysvětlily, že to označuje tutéž věc.

(11) Fond financování bydlení a Bolungarvik Savings Bank uzavřely dvě dohody.

(12) Podle dohody mezi smluvními stranami měla být konečná cena stanovena dne 15. 4. 2009.

(13) Co se týče ocenění dluhopisů, článek 3 nařízení stanoví, že: „Fond financování bydlení provede nezávislé ocenění hodnoty dluhopisů nabízených Fondu. Při oceňování dluhopisů zohlední Fond mezi jiným stav splátek dlužníka, část hodnoty bytové nemovitosti, která připadá na hypoteční úvěr v době převzetí dluhopisu, selhání dluhopisu a jeho podmínky tak, aby hodnota dluhopisu odrážela jeho tržní hodnotu. Podmínky smlouvy a kupní cena budou navíc koncipovány tak, aby byla minimalizována úvěrová rizika Fondu.“

(14) Článek 6 doplňkových pravidel se týká „kupní ceny“ a stanoví, že:

„kupní cena hypotečních úvěrů vychází z jejich tržní hodnoty. V dohodách o nákupu hypotečních úvěrů je účetní hodnota úvěru zpravidla základem pro jejich cenu, do níž se promítá riziko předčasného splacení, provozní náklady a jiné faktory. Konečná cena portfolia hypotečních úvěrů se určí jeho plněním a očekávanou ztrátou při konečném vypořádání kupní ceny. Výše kupní ceny uhrazené při podpisu dohody nikdy nepřekročí 80 % tržní ceny portfolia. Tento procentuální podíl se snižuje přímo úměrně s rostoucí očekávanou ztrátou, (EL) podle článku 5.. Zbytková část kupní ceny je vždy vyšší než očekávaná ztráta (EL). V dohodách o koupi hypotečních úvěrů se uvádí konečné vypořádání kupní ceny. Toto vypořádání se zpravidla uskuteční osm až deset let po datu odkupu. V době konečného vypořádání uhradí Fond financování bydlení prodávající straně zbytek kupní ceny, od něhož se odečte odpis portfolia hypotečních úvěrů, k němuž již mezitím došlo, a očekávaná ztráta (EL) portfolia během celého jeho trvání podle článku 5.“

(15) Článek 4 doplňkových pravidel.

(16) Dopis islandských orgánů adresovaný Kontrolnímu úřadu ze dne 27.8.2009.

(17) Kontrolní úřad to chápe tak, že to znamená nevypořádanou částku jistiny půjčené dlužníkovi (bez odpisů).

(18) Podle článku 3 doplňkových pravidel „finanční společnost poskytne informace v elektronické podobě, které Fond financování bydlení považuje za nezbytné k posouzení hodnoty a úvěrového rizika portfolia hypotečních úvěrů, jež mají být prodány Fondu financování bydlení.“

(19) Článek 7 doplňkových pravidel se týká „plateb za hypoteční dluhopisy“ a stanoví, že: „Fond financování bydlení zaplatí za hypoteční dluhopisy tím, že předá své dluhopisy. Výnos z dluhopisů Fondu financování bydlení závisí na délce trvání a podmínkách hypotečních úvěrů. Kromě dalších faktorů bude zohledněno i riziko předčasného splacení a provozní náklady.“

(20) Ustanovení článku 5 rozhodnutí stanoví, že: „náhrada za dluhopisy nakoupené Fondem financování bydlení se zpravidla provádí formou dluhopisů Fondu financování bydlení.“ Nařízení v zásadě umožňuje i jiné formy náhrady, například hotovostní platby. Dosud se však využívala pouze náhrada v podobě dluhopisů Fondu financování bydlení.

(21) Skutečný termín konečného vypořádání je obvykle konkrétně uveden v dohodě.

(22) Článek 3 nařízení a článek 6 doplňkových pravidel.

(23) Viz http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7199

(24) Viz http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7997

(25) Viz rozhodnutí Kontrolního úřadu ESVO č. 126/11/KOL ze dne 13.4.2011 o státní podpoře na zřízení a kapitálové vybavení Byr hf., dosud nezveřejněno, dostupné na internetových stránkách Kontrolního úřadu:http://www.eftasurv.int/media/decisions/126-11-COL.pdf

(26) Viz poznámka pod čarou 2.

(27) Aktualizované znění pokynů pro státní podporu je dostupné na internetové stránce Kontrolního úřadu: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/.

(28) Kontrolní úřad konstatuje, že toto tvrzení je v rozporu s oznámením programu hypotečních úvěrů Kontrolnímu úřadu ze dne 27. 5. 2009 (věc č. 519720), v němž islandské orgány uvedly, že pokyny k znehodnoceným aktivům by byly vhodné pro hodnocení programu (pokud Kontrolní úřad dospěje k závěru, že program zahrnuje státní podporu).

(29) Pokud jde o slučitelnost programu pro hypoteční úvěry, islandské orgány poukazují na předchozí argumentaci předloženou Kontrolnímu úřadu, která se týkala systémového významu spořitelen na Islandu – viz např. dopis Centrální banky Islandu ze dne 19.5.2009, v němž potvrzuje nevyhnutelnost těchto opatření (příloha 5 oznámení). Na podporu svých argumentů předložily islandské orgány studii Centra pro evropská politická studia (CEPS) pod názvem „Zkoumání rozmanitosti v bankovním sektoru v Evropě: Výsledky a úloha spořitelen“, CEPS, 26. 6. 2009).

(30) Autorem zprávy je Hjörtur H. Jónsson z ALM.

(31) Přirážka účtovaná v souvislosti s bankou Spkef činila 95 bazických bodů (bp) a pokrývala riziko předčasného splacení, provozní náklady a nadměrné ztráty z úvěrů. V současnosti účtuje Fond financování bydlení svým klientům zpravidla přirážku 95 bazických bodů: 25 bp za provozní náklady, 50 bp za riziko předčasného splacení a 20 bp za úvěrové ztráty.

(32) Kontrolní úřad předpokládá, že islandské orgány se odvolávají na pokyny k návratu k životaschopnosti a hodnocení restrukturalizačních opatření ve finančním sektoru v současné krizi podle pravidel pro státní podporu.

(33) Rozsudek soudního dvora ve věci 78/76 Steinike and Weinlig v. Federal Republic of Germany, Sb. rozh. 1977 s. 595, bod 21.

(34) Spojené věci E-5/04, E-6/04 a E-7/04 Fesil a Finnfjord [2005], zpráva soudu ESVO s. 117, bod 77. Tento rozsudek potvrzuje judikaturu Evropského soudního dvora ve věci C-75/97 Belgie versus Komise Sb. rozh. 1999, s. I-3671, bod 33. Viz také rozsudek soudního dvora ve věci C-66/02 Itálie versus Komise, Sb. rozh. 2005, s. I-10901, bod 95.

(35) Spojené věci T-132/96 a T-143/96 Freistaat Sachsen a Volkswagen AG v. Komise [1999] Sb. rozh. II-3663, bod 167. Viz rovněž rozhodnutí Komise ve věci NN 70/07, Northern Rock (Úř. věst. C 43, 16.2.2008, s. 1) a ve věci NN 25/08, Podpora na záchranu pro WestLB (Úř. věst. C 189, 26.7.2008, s. 3). a rozhodnutí Komise ze dne 4.6.2008, C 9/08 SachsenLB (Úř. věst. L 104 ze dne 24.4.2009). Viz též rozhodnutí Kontrolního úřadu č. 36/09/KOL z 30. 1. 2009 o dohodě mezi Norskem a Eksportfinans ASA o státním financování (Úř. věst. C 156, 9.7.2009, s. 17 a dodatek EHP č. 36, 9.7.2009, s. 9); rozhodnutí č. 205/09/KOL z 8. 5. 2009 o systému dočasné rekapitalizace v zásadě zdravých bank za účelem posílení finanční stability a úvěrových toků do reálné ekonomiky (Úř. věst. L 29, 3.2.2011, s. 36, a dodatek EHP č. 6 z 3. 2. 2011, s. 1); rozhodnutí č. 235/09/KOL z 20. 5. 2009 o norském programu dočasné malé podpory (Úř. věst. L 46, 19.2.2001, s. 59 a dodatek EHP č. 8 ze 17. 2. 2001, s. 1); rozhodnutí č. 168/09/KOL z 27. 3. 2009 o další kategorii úvěrů islandského Fondu financování bydlení, který poskytuje úvěry bankám, spořitelnám a jiným finančním institucím za účelem dočasného refinancování hypotečních úvěrů (Úř. věst. C 241, 8.10.2009, s. 16 a dodatek EHP č. 52 z 8. 10. 2009, s. 1).

(36) Rozsudek soudního dvora ve věci C-310/99 Itálie v. Komise [2002], Sb. rozh. I-2289, bod 91. Ve věci C-66/02 Itálie versus Komise [2005], Sb.rozh. I-10901, bod 91 Soudní dvůr stanovil: „V případě režimu podpor se Komise může omezit na zkoumání obecných charakteristických znaků uvedeného režimu aniž by byla povinna přezkoumat každý konkrétní případ použití […] aby prověřila, zda tento režim obsahuje prvek státní podpory.“ Viz též rozsudek soudního dvora ve věci E-2/05 ESA/Island, Sb. rozh 2005, Zpráva Soudního dvora ESVO s. 202, bod 24 a ve věci C-71/09 P, C-73/09 P a C-76/09 P, Comitato „Venezia vuole vivere“ v Komise, dosud nezveřejněno, body 63 – 64.

(37) Viz pozn. pod čarou č. 32.

(38) Viz bod 32 pokynů k znehodnoceným aktivům.

(39) Bod 39 stanoví, že: „v první etapě by měla být aktiva, pokud je to možné, oceněna na základě jejich aktuální tržní hodnoty. Obecně bude jakýkoliv převod aktiv zahrnutý do režimu, při kterém ocenění aktiv přesahuje tržní cenu, představovat státní podporu. Aktuální tržní hodnota se nicméně může za současných okolností podstatně lišit od účetní hodnoty těchto aktiv, anebo v případě, že pro daná aktiva neexistuje trh, nemusí vůbec existovat (pro některá aktiva může být tato hodnota prakticky nulová).“

Bod 40 stanoví, že: „ve druhé etapě bude hodnota přisouzená znehodnoceným aktivům v souvislosti s programem na záchranu aktiv („převodní hodnota“) nevyhnutelně vyšší než aktuální tržní ceny, aby se dosáhlo požadovaného účinku záchranného programu. Aby se při posouzení slučitelnosti podpory zajistila jednotnost, bude Kontrolní úřad považovat převodní hodnotu, která odráží související dlouhodobou ekonomickou hodnotu („reálná ekonomická hodnota“) aktiv na základě souvisejících hotovostních toků a širšího časového horizontu, za přijatelný ukazatel určující slučitelnost částky podpory jako nezbytného minima.“

Kromě toho, v tabulce 1, nesekuritizované úvěry, jsou zavedeny pojmy „náklady“, „ekonomická hodnota“ a „převodní hodnota“ jako základ pro oceňování v rámci programu.

(40) Příloha 4.II pokynů k znehodnoceným aktivům.

(41) Příloha 4.II pokynů k znehodnoceným aktivům.

(42) I kdyby byla přirážka 95 bp akceptována jako odměna za výměnu aktiv, zbývá zodpovědět otázku, zda výše poplatku stačí k tomu, aby představovala přiměřenou odměnu, viz příloha 4.II pokynů k znehodnoceným aktivům.

(43) Nelze akceptovat argument islandských orgánů, že zákon o stavu nouze má dočasný charakter, a proto režimy/programy uplatňované podle tohoto zákona nemají ze své podstaty trvalý charakter. Žádný relevantní právní předpis neobsahuje ustanovení, které by islandským orgánům bránilo pokračovat v programu pro hypoteční úvěry donekonečna. To je v rozporu s obecnou zásadou přiměřenosti a nezbytnosti, která tvoří základ pokynů o státní podpoře během finanční krize. Na tomto závěru nemění nic ani fakt, že islandský parlament měl v úmyslu přezkoumat zákon o stavu nouze do 1. 1. 2010. V každém případě však podle informací, kterými disponuje Kontrolní úřad, islandský parlament dosud takový přezkum neprovedl.

(44) Pokyny Kontrolního úřadu o finančních institucích, bod 12.

(45) Pokyny Kontrolního úřadu o finančních institucích, bod 24.

(46) Viz například rozhodnutí Komise ze dne 16. prosince 2003 o režimu podpor prováděných Francií v případě převzetí podniku v obtížích (Úř. věst. L 108, 16.4.2004, s. 38) a rozhodnutí Komise ze dne 20. prosince 2001 o režimu státní podpory zavedeném Španělskem v roce 1993 ve prospěch některých nově založených podniků v provincii Vizcaya (Úř. věst. L 40, 14.2.2003, s. 11). Viz též rozhodnutí Kontrolního úřadu ESVO č. 754/08/KOL ze dne 3. prosince 2008 o režimu na podporu inovací v oblasti zpracování dřeva (Úř. věst. C 58 ze dne 12.3.2009, s. 12 a dodatek EHP č. 14 ze dne 12.3.2009, s. 5).